Организация государственных учреждений в России 1917-2013 ГГ - Архипова Т.Г., Малышева Е.П.

Автор: Архипова Т.Г. Малышева Е.П.

Теги: государственное административное управление военное дело государство и право юридические науки история россии история российского государства

ISBN: 978-5-7281

Год: 2014

Похожие

Высшие и центральные государственные учреждения России 1801-1917. Том 1. Высшие государственные учреждения

Высшие и центральные государственные учреждения России 1801-1917. Том 3. Центральные государственные учреждения

Высшие и центральные государственные учреждения России 1801-1917. Том 2. Центральные государственные учреждения

Высшие и центральные государственные учреждения России 1801-1917. Том 4. Центральные государственные учреждения

Текст

ТТ. Архипова
Е.П. Малышева
ОРГАНИЗАЦИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ
УЧРЕЖДЕНИЙ В РОССИИ
1917-2013 гг.
Учебник
Допущено
Учебно-методическим объединением вузов
Российской Федерации
по образованию в области историко-архивоведения
в качестве учебника
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлению 034700
«Документоведение и архивоведение»
(степень бакалавр)
Москва
2014

УДК 35.07(075)
ББК 67.401
А87
Под редакцией ТТ. Архиповой
Рецензенты:
д-р ист. наук, проф.\Л.А.Молчанов]
д-р ист. наук, проф. Л.Н. Мазур
Художник В. Хотеев
© Архипова Т.Г., Малышева Е.П., 2014
© Российский государственный
ISBN 978-5-7281 -1577-9 гуманитарный университет, 2014

Оглавление
От авторов 7
Введение 13
Раздел I
Государственный аппарат РСФСР и СССР
Глава 1. Проблемы государственного устройства 23
Глава 2. Особенности организации власти и управления
в Советском государстве 40
Глава 3. Высшие органы государственной власти
и управления РСФСР и СССР 50
Глава 4. Чрезвычайные органы власти 73
Глава 5. Административно-территориальное деление
и местные органы государственной власти
и управления 82
Глава 6. Центральные органы государственного
управления 92
Глава 7. Организация суда и прокуратуры 175
Глава 8. Государственный аппарат РСФСР в 1923-1991 гг. 188
Раздел II
Становление новой системы организации
государственной власти в России
(1990-1993)
Глава 1. На пути к федеративным отношениям 199
Глава 2. Представительные органы власти:
от Советов к законодательной власти 206

Глава 3. Формирование исполнительной власти
в России 216
Глава 4. Организация региональной и местной власти 263
Глава 5. Преобразования в судебной системе 270
Раздел III
Система органов государственной власти
в Российской Федерации
Глава 1. Институт президентства в Российской Федерации 297
Глава 2. Федеральное Собрание Российской Федерации 324
Глава 3. Правительство Российской Федерации 354
Глава 4. Общая характеристика федеральных органов
исполнительной власти 374
Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти
специальной компетенции 406
Глава 6. Судебные органы Российской Федерации 475
Глава 7. Прокуратура Российской Федерации 498
Глава 8. Организация государственной власти
в субъектах Российской Федерации 513
Заключение 540
Список источников и литературы 543
Приложения 547

От авторов
Действующим государственным образовательным стандартом по
направлению подготовки 034700 - Документоведение и архивове-
дение - дисциплина «Организация государственных учреждений
России» отнесена к числу профессиональных дисциплин федераль-
ного компонента - к базовой его части. По своему наполнению она
является междисциплинарной и тесно связана с такими курсами, как
«Конституционное право», «Административное право», дисципли-
нами документоведческого и архивоведческого циклов. Кроме того,
она служит основой для целого ряда курсов вариативной части. Это
с одной стороны, с другой - сама она опирается на курс «Отече-
ственная история».
Предмет курса - общие закономерности и тенденции развития
каждого из звеньев государственного аппарата и системы органов го-
сударственной власти в целом; организационное устройство, способы
и методы осуществления функций органами государственной власти;
механизм принятия решений и процессуальный порядок их оформ-
ления, который находит отражение в документировании; основные
направления деятельности конкретных органов власти.
Задачи курса - дать обучающимся представление об особен-
ностях государственного строительства в советском государстве -
РСФСР и СССР, о попытках модернизации политической системы в
конце 1980 - начале 1990-х годов, о системе государственных орга-
нов Российской Федерации на момент ее изучения, ознакомить их с
процессом принятия решений, привить уважение к правовому акту
любой юридической силы, ознакомить с информационными потока-
ми, возникающими на различных этажах власти, научить искать и
находить необходимую информацию, в том числе официальную.
Содержание курса изложено в трех разделах. Первый раздел
посвящен государственному строительству с момента прихода к
власти большевиков до конца 1980-х годов. Одна из его задач - не
только рассмотреть историю конкретных государственных органов,

но и проанализировать основные мероприятия, проводимые руковод-
ством страны по так называемому постоянному совершенствованию
государственного аппарата, их противоречивость, обусловленную
внутренними и внешними обстоятельствами. Другая задача - пока-
зать наличие или отсутствие преемственности в деле государственно-
го строительства, а также дать общие представления о тенденциях и
закономерностях развития системы центральных органов управления.
Второй раздел посвящен попытке модернизировать сложив-
шуюся к концу 1980-х годов политическую систему, не меняя ее
основ. Он охватывает период 1990-1993 гг. и служит своего рода
мостиком от первого раздела к третьему. В первых двух разделах,
адресованных в большей степени будущим архивистам, значитель-
ное внимание уделено деятельности отдельных органов власти на
фоне общей истории страны.
Третий раздел в большей степени адресован документоведам.
В нем последовательно рассматриваются тенденции развития и ор-
ганизационное устройство всех звеньев современного государствен-
ного аппарата. Особое внимание при изложении материала уделяется
механизму принятия решений, способам реализации полномочий,
процедуре оформления принятых решений, а также актам органов
государственной власти и нормативным требованиям к ним.
Если два первых раздела по своему содержанию постоянны,
то последний, несмотря на особую его важность для специали-
стов-документоведов, обречен на старение. В этом случае бесцен-
ными станут помощь лектора и публикации специалистов соответ-
ствующего профиля.
Дисциплина «Организация государственных учреждений
России» направлена на формирование целого ряда общекультурных
и профессиональных компетенций обучающихся. В числе общекуль-
турных компетенций можно назвать владение культурой мышления,
формирование способности к обобщению, анализу, восприятию ин-
формации; воспитание уважительного и бережного отношения к исто-
рическому наследию и культурным традициям; понимание движущих
сил и закономерностей исторического процесса, знание политической
организации общества. Кроме того, дисциплина способствует осоз-
нанию социальной значимости будущей профессии, формированию
высокой мотивации к выполнению профессиональной деятельности.
Одним из компетентностных ориентиров является содействие пони-
манию сущности и значения информации в развитии современного
информационного общества, овладение методами, способами и сред-
ствами получения, хранения, переработки информации.
8

Профессиональные компетенции, приобретаемые в процессе
изучения дисциплины, предполагают овладение базовыми знаниями
о системе органов государственной и муниципальной власти, а также
формирование способности применять их в профессиональной сфере,
в том числе при составлении библиографических и архивных обзоров.
Курс направлен на выработку навыков критически оценивать историче-
скую информацию, самостоятельно работать с различными источника-
ми, анализировать ценность документов с целью их хранения, а также
вести научно-методическую работу в государственных и муниципаль-
ных архивах, архивах организаций и т. д.
Задача высшей школы состоит в том, чтобы не только дать
выпускнику широкое образование, научить его учиться и после ее
окончания, но и привить ему определенные навыки ремесла. В про-
тивном случае ему будет трудно найти себе место на рынке труда.
Настоящая дисциплина решает обе составляющие этой задачи.
Действительно, она позволяет будущему специалисту углубить зна-
ния по отечественной истории, расширить свой кругозор, осознать
собственную роль в общественных отношениях. Вместе с тем она
имеет и прикладное значение как для документоведов, так и для
архивистов.
Значительное количество документов создается в государствен-
ных институтах, в сфере управления. Документовед, работающий
в государственных структурах, должен уметь организовывать в них
информационные потоки, а работающий в коммерческих структурах
помимо организации информационных потоков у себя обязан искать и
находить официальную информацию за пределами своего офиса.
Для документоведов важна также и историческая часть курса.
Им необходимо знать не только современный им государственный
аппарат, но и истоки, корни, причины его нынешнего состояния, а
следовательно, они должны иметь представление о его истории. Ее
знание позволяет не только лучше понять современное состояние го-
сударственного аппарата, но и ответить на многие вопросы, которые
не может не задать студент думающий. Например, почему Россий-
ская Федерация по своему устройству отличается от большинства
известных в мире федеративных государств? Почему в современной
России при рыночных отношениях присутствие государства в эко-
номике гипертрофировано? Почему мы никак не введем местное
самоуправление? И в этом документоведу поможет историческая
часть дисциплины.
Не менее важна эта дисциплина и для будущих архивистов. По
истечении определенного срока после создания (в каждом конкрет-

ном случае он может быть разным) часть документов из источников
комплектования, т. е. оттуда, где они создаются, поступает в государ-
ственные и муниципальные архивы, где их последующее хранение
осуществляется по фондообразователям, которыми являются госу-
дарственные, муниципальные органы и иные организации. Таким
образом, полученные при освоении курса знания помогут архивисту
определить фондовую принадлежность тех или иных документов.
Хотя для архивистов более важна историческая часть курса,
знание современного государственного аппарата им также необходи-
мо - любое событие уже на следующий день становится историей.
Помимо архивистов и документоведов настоящее учебное
издание может быть использовано в рамках подготовки других
направлений бакалавриата - юриспруденции, государственного и
муниципального управления, политологии и др.
Хронологически дисциплина охватывает период с октября
1917 г. до настоящего времени. Этот период авторы учебника делят
на два этапа: 1917-1993, 1993 - настоящее время. Следует пояснить
некоторую долю условности такого деления. Действительно, с 1917
до 1922 г. существовало государство под названием РСФСР, но с
созданием СССР и вхождением в его состав Российской Федерации
сохранилась основа его политического строя, сохранилась она и по-
сле распада СССР в 1991 г. Лишь с принятием Конституции России в
1993 г. произошла его коренная ломка.
Хотелось бы высказать некоторые соображения по поводу по-
нятийного аппарата курса. В советский период истории страны по-
нятийный аппарат в значительной степени был иным, нежели сейчас
(об этом речь пойдет ниже), и не всегда можно приспособить его к
сегодняшним реалиям.
Несколько слов следует сказать о словосочетании «государ-
ственное учреждение». Слово «учреждение» прежде всего употре-
бляется здесь как установление, институт, созданный государством,
а затем уже как орган. Безусловно, авторы видели и видят разницу
между государственным учреждением и государственным органом.
Стоит отметить, что становящаяся в последние годы очевидной но-
вая терминология не всегда точно используется даже в официальных
документах. Органами порой именуют структуры, не имеющие власт-
ных полномочий, не осуществляющие функции от имени государства,
но обеспечивающие полномочия других его институтов. Авторы по-
пытаются избежать путаницы понятий.
Давая историю местных органов власти и управления в совет-
ский период, авторы сознательно не рассматривают организацию мест-
10

ного самоуправления в сегодняшней России, так как в соответствии с
действующей Конституцией муниципальные органы функционируют
отдельно от государственных. Конечно, они тесно с ними связаны
при реализации собственных полномочий, и государственные органы
могут делегировать им часть своих функций. Однако представляется,
что это отдельный предмет изучения, который требует самостоятель-
ного учебного издания.
Особую сложность для авторов учебника представляли главы,
посвященные органам исполнительной власти специальной компе-
тенции современной России, ведь предстояло дать будущим архи-
вистам наряду с обобщающим материалом информацию во многом
справочного свойства. В условиях, когда в экономике государства со-
существуют разные формы собственности, функции органов управле-
ния имеют многоплановый характер. В то же время, уступив поначалу,
государство вновь аккумулирует в своих руках значительную часть
рычагов влияния на большинство процессов, происходящих в разных
сферах жизни общества. Все это вместе взятое ведет к нестабильно-
сти системы и структуры органов управления.
Подготовка историков-архивистов началась в Историко-ар-
хивном институте в 1931 г. Со временем Институт стал готовить и
специалистов в области документационного обеспечения управления
сначала на факультете архивного дела, а с 1965 г. - на факультете го-
сударственного делопроизводства. До недавнего времени подготовка
документоведов и архивистов проводилась раздельно. Специально
для архивистов был подготовлен ряд учебных пособий и учебников, в
том числе учебник Т.П. Коржихиной «Советское государство и его уч-
реждения. Ноябрь 1917 г. -декабрь 1991 г.» (М., 1994 и более поздние
издания). Были свои учебные пособия и учебники и для подготовки
документоведов. Один из учебников - «Современная организация
государственных учреждений России» Т.Г. Архиповой и Е.П. Малы-
шевой, выдержавший два издания, как и учебник Т.П. Коржихиной,
был рассчитан на подготовку специалистов. С переходом на двухуров-
невую систему, объединением подготовки документоведов и архиви-
стов и разработкой нового образовательного стандарта возникла не-
обходимость в написании нового учебника. При этом использование
в учебном процессе старых учебников, особенно в фактической их
части, что в некоторой степени сделали и авторы настоящего учебни-
ка, необходимо в качестве дополнительных источников информации,
в первую очередь справочной. Учебник же Т.П. Коржихиной должен
быть сохранен еще и как памятник замечательному педагогу и учено-
му, проработавшему в ИАИ-РГГУ около тридцати лет.
И

Авторы учебника многие годы читают ряд курсов как для архи-
вистов, так и для документоведов. В процессе разработки курса «Ор-
ганизация государственных учреждений России» ими предпринята
попытка адаптации двух его составляющих, отличающихся друг от
друга не только адресностью. Авторы находятся в поиске оптималь-
ного наполнения данного курса, поэтому будут весьма признательны
всем, кто выскажет свои замечания и пожелания.
* * *
Выражаем глубокую признательность рецензентам учебника -
завкафедрой документационного и информационного обеспече-
ния управления ИГНИ Уральского федерального университета
им. первого Президента России Б.Н. Ельцина, д-ру ист. наук,
проф. Л.Н. Мазур и завкафедрой источниковедения РГГУ, д-ру ист.
наук, проф. Л.А. Молчанову за помощь, оказанную при подготовке
настоящего издания.

Введение
Жизнь общества в целом и отдельных его индивидов так или иначе
связаны с органами государственной власти. Трудно представить
чье-либо существование без элементарных контактов с ними.
В процессе реализации возложенных на них функций они издают
акты, совокупность которых регулирует общественные отноше-
ния в различных сферах. Государственные органы устанавливают
общепринятые правила поведения, контролируют их исполнение,
осуществляют правосудие. С одной стороны, они олицетворяют
собой организующее начало, а с другой - образующиеся в их дея-
тельности документы являются одним из основных источников по
истории общества.
Государственные органы не хаотичны, они представляют собой
определенную систему, которая строится с учетом государственного
строя, формы связи центра и территорий. Такая совокупность органов
государственной власти и есть государственный аппарат.
Государственный аппарат - один из компонентов (наряду с
государственным устройством, политическим режимом, чинов-
ничеством и государственной идеологией) государственности. Он
является также частью политической системы, которая включает в
себя и общественные организации. Единых определений понятий
«государственный аппарат» и «государственный орган» не существу-
ет. Правда, подавляющее большинство специалистов сходятся на том,
что государственные органы представляют собой важнейшую часть
государственного аппарата.
Еще не так давно в научной и справочной литературе отсут-
ствовало единое мнение о существенных особенностях государствен-
ных органов, позволяющих дифференцировать их от всех других
организаций. Причины понятны. В советском государстве при полном
огосударствлении не только экономики, но и всех сфер жизни обще-
ства и централизованной системе управления выработка понятия
«государственный орган» была затруднительной. Показательно, что
13

Введение
даже администрация предприятия рассматривалась в качестве органа
государственного управления.
В настоящее время это понятие приобрело большую четкость.
Как правило, ученые, несмотря на небольшие расхождения в опреде-
лениях, сходятся в определении его особенностей.
Государственный орган представляет собой относительно
самостоятельное, структурно обособленное звено аппарата, соз-
даваемое государством и находящееся на его содержании (за счет
налогоплательщиков), осуществляющее от его имени в пределах
установленной компетенции те или иные государственные функции.
Под компетенцией в данном случае понимается совокупность юри-
дически определенных полномочий, прав и обязанностей.
Таким образом, признаками органов государственной власти
являются:
- формирование их по воле государства и осуществление ими
своих функций от имени государства;
- выполнение каждым государственным органом строго установ-
ленных в законодательном порядке видов и форм деятельности;
- наличие у каждого государственного органа юридически закре-
пленных организационной структуры, территориального мас-
штаба деятельности, специального положения, определяющего
его место и роль в государственном аппарате, а также порядок
его взаимоотношений с другими государственными органами и
организациями;
- наделение государственных органов полномочиями государ-
ственно-властного характера1.
Властные полномочия выражаются в издании от имени государ-
ства нормативных и индивидуальных актов, в контроле за соблюдени-
ем требований, обозначенных в них, в применении мер воспитания,
убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях - мер
государственного принуждения.
В отличие от органов государственной власти государственные
учреждения действуют не от имени государства, а от своего соб-
ственного, отличаются специфической организационной структурой,
обладают определенной компетенцией. Для них типична непроизвод-
ственная деятельность в экономической, научной, социально-куль-
турной и иных областях.
Каждый орган государственной власти занимает строго ему
предназначенную нишу, являясь таким образом конкретным звеном
1 Марченко М.Н. Теория государства и права. М, 2004. С. 345.
14

государственного аппарата. В течение XX в. термины для обозначе-
ния звеньев менялись. Так, в годы советской власти для Советов всех
звеньев применялись термины «органы государственной власти», а
для их исполнительно-распорядительных органов - «органы государ-
ственного управления». В настоящее время в соответствии с принци-
пом разделения властей вся совокупность государственных органов
делится на органы законодательной, исполнительной и судебной
власти. Следует отметить, что органом государственной власти может
быть и одно должностное лицо.
В литературе и нормативных правовых актах часто встречается
такое понятие, как «ведомство». Оно не имеет четкого юридического
закрепления. Иногда этим понятием охватываются все федеральные
органы исполнительной власти за исключением министерств. Иногда
оно применяется в качестве обобщающего наименования органов
исполнительной власти, осуществляющих функции государственного
управления в конкретной сфере. В Советском государстве под ведом-
ством понималась совокупность центральных органов управления,
местных органов, учреждений, предприятий и организаций, входящих
в определенную отраслевую, межотраслевую или функциональную
систему управления. Например, ведомство Министерства путей со-
общения СССР помимо центрального аппарата, железных дорог с их
инфраструктурой, местных органов включало в себя строительные
организации, заводы, вузы, школы, детские сады и ясли, стадионы, из-
дательства, подсобные хозяйства и другие объекты управления.
В условиях перехода к рыночной экономике, изменения сущности
государственного управления и нарушения вертикальных администра-
тивных связей как между органами исполнительной власти федерального
уровня и субъектов Федерации, так и органами власти в целом и негосу-
дарственными предприятиями, организациями, учреждениями понятие
«ведомство» приобретает иной смысл2. Представляется, что понятие
«ведомство» может толковаться и в широком, и в узком смысле. Однако
его широкое понимание будет характерно только для государственных
организаций. В данном случае ведомство - совокупность органов испол-
нительной власти и государственных организаций, в отношении которых
первые обладают властными административными полномочиями. Это,
например, Министерство образования и науки Российской Федерации,
Федеральное агентство по делам молодежи, Федеральная служба по над-
2 См., например: Борискин В.В., Поликарпова Н.М., Тихомиров СТ.
Государственное управление, государственная служба и их документацион-
ное обеспечение. М., 2006. С. 18.
15

Введение
зору в сфере образования, государственные образовательные учрежде-
ния. В узком смысле ведомство - совокупность органов исполнительной
власти, которые наделены различными функциями и компетенцией в
определенной сфере.
Органы государственной власти отличаются порядком обра-
зования, организационным устройством, видами выполняемой ими
государственной деятельности, характером и объемом компетенции,
особенностями исполнения возложенных на них полномочий, фор-
мами осуществления ими государственных функций. Деятельность
государственного аппарата непосредственно зависит от организации
каждого органа государственной власти и в целом всей системы, от
четкости определения их компетенции, упорядоченности их взаимоот-
ношений между собой и с негосударственными органами и организа-
циями, входящими в качестве структурных элементов в политическую
систему общества. Одним из аспектов такой деятельности является
создание информационных потоков. Ведь система государственных
органов - главный источник официальной информации.
В основе учебника «Организация государственных учреждений
России» лежат весьма разнообразные источники различного происхож-
дения. Основное место среди них занимают правовые акты различной
юридической силы, опубликованные в официальных изданиях, темати-
ческих сборниках и т. п. Наиглавнейшим источником в данном случае
является официальная публикация таких актов. В советское время на-
звания изданий официальной публикации менялись неоднократно.
Первым официальным изданием актов советских органов
власти было «Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и
Крестьянского Правительства», которое выходило с декабря 1917 г.
До этого декреты и постановления советской власти публиковались
в «Газете Временного рабочего и крестьянского правительства»,
«Известиях ЦИК и Петроградского совета рабочих и солдатских де-
путатов», «Правде» и других газетах. Собрание включало декреты и
постановления всероссийских съездов Советов, ВЦИК, СНК РСФСР,
Совета рабоче-крестьянской обороны, Совета труда и обороны, по-
становления, приказы и инструкции наркоматов, а также кодексы
законов и другие акты. С образованием СССР с 1924 по август 1938 г.
выходило «Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьян-
ского Правительства РСФСР», а на союзном уровне с сентября 1924
по август 1938 г. издавалось «Собрание законов и распоряжений рабо-
че-крестьянского правительства СССР».
С 1938 г. законодательные акты и постановления советского
правительства публиковались в разных изданиях: «Ведомости Вер-
16

ховного Совета СССР» и «Собрание постановлений и распоряжений
правительства СССР».
Первоначально «Ведомости» выпускались в виде газеты, с
1954 г. - как бюллетень на языках союзных республик. В них публико-
вались законы СССР, постановления Верховного Совета СССР, указы
и постановления Президиума Верховного Совета СССР, договоры,
соглашения и конвенции, заключенные СССР с иностранными госу-
дарствами и ратифицированные Верховным Советом СССР, и другие
официальные материалы. Аналогичные «Ведомости» издавались
верховными советами всех союзных республик, в том числе и РСФСР.
Название издания, в котором помещались акты правительства,
в дальнейшем не раз корректировалось. С 1946 по 1949 г. оно назы-
валось «Собрание постановлений и распоряжений Совета Министров
СССР», а с 1957 по 1991 г. - «Собрание постановлений Правительства
СССР». С 1950 по 1956 г. Собрание не выходило. Соответствующим
образом менялись названия республиканских официальных изданий
актов правительства.
В связи с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР
от 23 декабря 1970 г. «Об улучшении правовой работы в народном
хозяйстве» с июля 1971 г. стал издаваться «Бюллетень нормативных
актов министерств и ведомств СССР».
Особенность официальных публикаций состояла в том, что
далеко не все нормативные правовые акты правового поля государ-
ства публиковались в них. Источники этого уровня в значительной
степени дополняются постановлениями и директивами партийных
органов, которые имели первичное значение по отношению к ним.
В совокупности с иными партийными документами они объясняют
многие процессы в организации государственного аппарата.
В годы перестройки официальным изданием стали «Ведомо-
сти Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР».
Подобное издание было в РСФСР. После введения поста президента
в нем стали публиковаться и его акты. В России официальным из-
данием указов и распоряжений с июля 1992 по апрель 1994 г. было
«Собрание актов Президента и Правительства Российской Федера-
ции», в связи с чем прекращено издание «Собрание постановлений
Правительства РФ».
Практически сразу же после принятия Конституции Россий-
ской Федерации с апреля 1994 г. официальным периодическим изда-
нием стал информационный бюллетень «Собрание законодательства
Российской Федерации». Он состоит из пяти разделов, в которых
соответственно публикуются федеральные конституционные законы,
17

Введение
федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и
распоряжения Президента, постановления и распоряжения Прави-
тельства, решения Конституционного Суда. С ноября 1999 г. офици-
альной публикацией законов и актов палат Федерального Собрания
признается их размещение в «Парламентской газете».
В свою очередь нормативные правовые акты федеральных ор-
ганов исполнительной власти публикуются в «Бюллетене норматив-
ных актов федеральных органов исполнительной власти», который
начал издаваться со второго полугодия 1996 г. Одновременно до авгу-
ста 1998 г. нормативные акты федеральных органов исполнительной
власти публиковались также в газете «Российские вести».
Универсальным официальным изданием для всех органов го-
сударственной власти является «Российская газета» (для актов мини-
стерств и ведомств с августа 1998 г.).
В современных условиях развития информационного обще-
ства появились официальные электронные публикации документов.
Официальным опубликованием считается размещение текстов норма-
тивных правовых актов органов власти в базе научно-технического
центра правовой информации «Система», а с октября 2011 г. - на офи-
циальном интернет-портале правовой информации. В соответствии с
Конституцией Российской Федерации законы РФ, указы Президента
РФ, акты, принимаемые палатами Федерального собрания, высшими
судами РФ, значительная часть актов министерств и иных ведомств
подлежит обязательному опубликованию.
Источниками курса являются также различные периодические
издания, позволяющие оперативно выявлять событийный ряд. Они
содержат информацию о различных точках зрения на те или иные
события, касающиеся функционирования государственного аппарата.
Еще один источник, правда, требующий весьма критического
отношения к себе, - мемуары государственных деятелей, в том чис-
ле действующих. Их привлечение позволяет проследить механизм
выработки того или иного решения, проанализировать возможные
варианты развития событий, проиллюстрировать многие положения,
обозначенные в нормативных правовых актах. Особенно богат на ме-
муары период конца XX - начала XXI в.
При написании первого раздела авторы использовали также
архивные документы.
Относительно литературы следует отметить, что обобщаю-
щих работ, рассматривающих весь государственный аппарат, немно-
го. Значительно большая часть исследований посвящена изучению
отдельных фрагментов организации и деятельности органов госу-
18

дарственной власти. Среди авторов - представители всех отраслей
науки: социологи, правоведы, политологи, юристы, экономисты,
историки. С одной стороны, это подчеркивает междисциплинарный
характер проблемы, но с другой, как свидетельствует анализ лите-
ратуры, влияет на степень ее разработки. Юристы главным образом
рассматривают правовое положение органов государственной вла-
сти, свойственное им на момент изучения, политологи акцентируют
внимание на политтехнологиях и прогнозировании тенденций разви-
тия, историки, как правило, изучают внешние формы организации и
деятельности, иногда прослеживая процесс принятия того или иного
решения, чаще всего на персонифицированном уровне, и т. д. Стоит
отметить, что комплексный подход к изучению государственного ап-
парата, особенно современного, вообще пока только формируется.
В этом направлении работают представители школы исто-
риков-государствоведов, сформировавшейся в Историко-архивном
институте в 1970-х годах, где существует кафедра истории государ-
ственных учреждений и общественных организаций. Ее преподавате-
ли на протяжении нескольких десятилетий изучают государственные
институты власти. Авторы настоящего учебника принимали участие
в написании коллективных монографий, посвященных проблемам
государственного устройства, организации представительной власти,
опыту административных реформ3. Наиболее актуальные вопросы
организации современного государственного аппарата обсуждались
на проводимых кафедрой научных конференциях4.
3 См.: Представительная власть в России: История и совре-
менность / Под общ. ред. Л.К. Слиски. М., 2004; Административно-
территориальное устройство России: История и современность / Под общ.
ред. A.B. Пыжикова. М., 2003; Административные реформы в России:
история и современность / Под общ. ред. Р.Н. Байгузина. М., 2006 и др.
4 См. материалы конференций: Государственные учреждения России
XX-XXI в.: традиции и новации: Материалы межвуз. науч. конф. М.: РГГУ,
2008; Государственная власть и общество в XX веке: Материалы межвуз.
науч. конф. М.: РГГУ, 2004; 200 лет министерской системе России: Материалы
межвуз. науч. конф., 31 мая 2002 г. М, 2002; Российская государственность
XX века: Материалы межвуз. конф., посвящ. 80-летию со дня рождения про-
фессора Н.П. Ерошкина. 16 декабря 2000 г. М., 2001 и др.
19

Раздел I
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ
РСФСР и СССР

Глава 1
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УСТРОЙСТВА
Формирование советской С победой Октябрьской революции,
федерации казалось, пришел конец Российской
империи, создававшейся не одно сто-
летие. Действительно, лидеры национальных окраин России букваль-
но «заболели» идеей самоопределения наций, стали предпринимать
попытки ее реализации. Однако это не входило в планы большевист-
ской партии, мечтавшей о победе социалистической революции на как
можно большей территории. Более того, большинство ее лидеров (до
революции у них были единомышленники в других партиях) были
унитаристами. Это вполне объяснимо: унитарное государство с точки
зрения управляемости всегда предпочтительнее.
—> Унитарное государство - форма территориального устройства, при
которой его части являются административно-территориальными
единицами и не имеют статуса государственного образования. В от-
личие от федерации в унитарном государстве есть единые для всей
страны высшие органы государственной власти, единая правовая
система, единая конституция.
Преодолев негативное отношение к федеративной форме государ-
ственного устройства, руководители партии - они же руководители
государства - провозгласили ее единственно возможной для того вре-
мени. Конечно, со стороны большевиков это была политическая уступ-
ка. В условиях острейшей социальной и политической борьбы, полной
дезинтеграции страны, развала армии и государственного аппарата,
оккупации значительной части территории и утраты контроля над
ней федеративная модель организации государства минимизировала
центробежные тенденции и одновременно сохраняла преимущество
классового подхода.
На III Всероссийском съезде Советов (январь 1918 г.) Советская
республика учреждалась на основе свободных наций «как федерация
23

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
Советских национальных республик», хотя акты, в которых говори-
лось о Российской Федеративной Республике, принимались и ранее.
-> Федерация - форма государственного устройства, при которой части
федеративного государства являются государственными образовани-
ями, обладающими определенной политической самостоятельностью
и осуществляющими свое взаимодействие с федеральным центром на
основании договора о разграничении полномочий.
Начались поиски оптимальных форм взаимоотношений внутри нового
государства. В начале 1918 г. наиболее вероятным выглядело создание
федерации на основе экономического или географического принципа.
Советская федерация возникла как бы «от противного». Снача-
ла была заявлена форма государственного устройства, затем началось
практическое ее оформление. Первые автономные образования РСФСР
создавались «снизу» в рамках старых административно-территориаль-
ных образований - в виде областей или их объединений.
Однако споры о принципах создания советской федерации не
утихали. С особой остротой они вспыхнули при подготовке Консти-
туции 1918 г. Участниками спора предлагалось не только несколько
вариантов федеративного устройства, но и отказ от него с сохранени-
ем национально-культурной автономии народов, живущих в России.
Последнее большевиками было отвергнуто. Имея целью решение
одновременно нескольких проблем - сохранение целостности госу-
дарства, мирное разрешение межнациональных противоречий в нем
и т. д., - они пошли по пути создания национально-территориальных
образований.
Таким образом, в РСФСР с момента ее образования при по-
строении «государственных» образований, входивших в ее состав,
предпочтение было отдано национальному принципу. Исторический
опыт не только РСФСР и СССР, но и других государств показал, что
такая форма федерации, тем более в условиях тоталитарного режима,
не способствует урегулированию межнациональных отношений, так
как в известной степени инициирует разделение народов по всевоз-
можным, в том числе иногда и надуманным признакам. С ослабле-
нием федеральной власти региональная политическая элита начинает
предъявлять претензии по поводу настоящих и мнимых обид как
центру, так и соседним субъектам федерации. По оценкам Центра
этнополитических исследований, за восемь лет - с 1987 г. (начала
первого вооруженного конфликта на территории бывшего СССР, «ка-
рабахского») до конца 1994 г. - произошло более 100 межгрупповых
24

Глава 1. Проблемы государственного устройства
столкновений, одной из причин которых были этнические споры1.
И каждый из них в большей или меньшей степени нес на себе отпе-
чаток национальной политики прежних лет. Такого рода конфликты в
разных концах страны возникают до сих пор.
Уступка руководителей страны в вопросе государственного
устройства, видимо, тяготила их. Об этом свидетельствуют все после-
дующие их действия. Действительно, если в Декларации прав трудя-
щегося и эксплуатируемого народа, постановлении «О федеральных
учреждениях Российской республики», принятых III Всероссийским
съездом Советов, оговаривались «коренные начала» федерации, само-
стоятельное решение каждой отдельной нацией вопроса об участии в
федеральных учреждениях, недопустимость нарушения прав отдель-
ных, вступивших в федерацию областей2, то Конституция РСФСР
1918 г. федерацию провозглашала по существу формально. Дело в
том, что без разграничения компетенции органов власти федеральных
и органов субъектов федерации нет союза, а значит, и собственно
федерации - это унитарное государство. Разграничение компетенции
между этими органами в соответствии с главным законом страны
строилось на принципе ее исключительности на союзном уровне
и остаточности - на местном. Так, Всероссийский съезд Советов и
ВЦИК могли решать «все вопросы общегосударственного значения»
и все, «которые они признают подлежащими их разрешению»3. Не
предусматривалось представительство субъектов федерации в фе-
деральных органах и т. д. И.В. Сталин сознательно заблокировал
постановку вопроса о второй палате ВЦИК, которая избиралась бы
автономиями, сославшись на то, что это ведет «к обычной буржуаз-
ной законодательной волоките»4.
Конституция 1918 г. стала шагом назад от подлинной федерации,
а «первая советская социалистическая федерация» - Российская - уни-
тарным государством, созданным сверху по инициативе правящей
партии путем присоединения отвоеванных в ходе Гражданской войны
территорий. Вообще насилие наряду с установившимися экономиче-
скими связями, традициями, ментальностью большей части россий-
1 См.: Российские вести. 1994. 9 нояб. С. 1.
2 См.: История советской Конституции (в документах). 1917-1956. М.,
1957. С. 102-106.
3 Здесь и далее анализ Конституций СССР и РСФСР, дополнений к
ним и других конституционных актов делается по изданию: История совет-
ской Конституции (в документах). 1917-1956. М, 1957.
4 Сталин КВ. Соч. М., 1954. Т. 4. С. 70-71.
25

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
ского населения сыграло решающую роль в сохранении государства в
рамках сначала РСФСР, а затем и СССР.
Первые внутрироссийские национальные границы появились в
конце 1918 - начале 1919 г. с образованием Трудовой коммуны обла-
сти немцев Поволжья и Башкирской АССР. Так было положено начало
делению на волюнтаристской основе народов «по сортам», в зависи-
мости от чего они имели разные формы государственности; были и
«внесортные» народы, не получившие ее не только из-за невысоких
количественных показателей (территория, численность населения,
экономический потенциал и т. п.), но и по политическим причинам.
Кроме того, на пути строительства нового государства по этому прин-
ципу большевикам пришлось преодолевать целый ряд трудностей:
нежелание населения создавать автономию; невозможность выделить
компактно населенный одной национальностью регион; неуступчи-
вость части населения при размежевании территорий и др. В итоге
осуществление национально-территориального принципа государ-
ственного устройства в «чистом» виде оказалось невозможным как по
объективным, так и субъективным причинам.
В результате национально-территориального размежевания
процент коренного населения в автономиях был различным, но в
большинстве случаев он не только не превышал 50% (замышлялось
как раз обратное), но и был даже меньше этого показателя. Другим
итогом стало появление проблемы ненациональных территорий в
составе государства, и национальные образования на протяжении
всей советской истории так и остались своеобразными анклавами
и не покрыли всю территорию страны. Таким образом, нацио-
нально-государственные образования в РСФСР сосуществовали
с административно-территориальными единицами. Национально-
территориальное устройство России в основных чертах сформиро-
валось в 1920-1922 гг.
Политическое руководство, провозгласив федерацию, не уста-
новило четких юридических норм ее существования. Конституция
1918 г. закрепила лишь общие принципы федеративного устройства,
но не определила формы и статус автономных образований. Строи-
тельство советской федерации не на основе договора (что характерно
для большинства федераций), а на базе закона изначально предпола-
гало ее нормативный характер и допускало возможность перераспре-
деления полномочий по решению центра.
Почти все образовавшиеся автономии были провозглашены
соответствующими актами ВЦИК и СНК РСФСР, определявшими их
форму, территорию, структуру органов власти и управления.
26

Глава 1. Проблемы государственного устройства
Стремление предоставить каждой нации «право на самоопре-
деление» привело к появлению различных форм национальных
образований: политической - автономная республика и администра-
тивной - автономная область. Обоснование причин предоставления
населению политической или административной автономии стало го-
ловной болью правоведов тех лет. И здесь совершенно не обязательно
анализировать их работы, достаточно взять соответствующие тома
первого издания Большой советской энциклопедии и увидеть, как
трудно давались, например, известному в свое время специалисту по
государственному праву и государственному устройству Г.С. Гурвичу
определения таких понятий, как «автономная республика», «автоном-
ная область», «национальный округ». Как можно прокомментировать
следующее определение: «Автономную республику образует нация,
не настолько значительная, чтобы образовать союзную республику
как часть СССР»5? Кто определяет значительность нации?
В первое время автономиям предоставлялись различные льго-
ты и преимущества, которые не вписывались в федеративные отно-
шения. Они обладали своими вооруженными силами, участвовали во
внешнеполитических контактах, управляли транспортом и т. д. Позже
И.В. Сталин признавался, что «мы... вынуждены были демонстриро-
вать либерализм Москвы в национальном вопросе»6.
Начиная с 1919 г. эти полномочия автономий постепенно свора-
чиваются, а в 1920 г. полностью передаются общероссийским органам.
За центром закреплялись основные властные функции: оборона, связь,
финансы, внешняя политика и внешняя торговля, транспорт, а за ме-
стами - образование, судопроизводство и «формы проведения общих
декретов». Одновременно наметилась тенденция закрепления правового
статуса автономий и принципов их взаимоотношений с центром. Харак-
терно, что единого нормативного акта, регулирующего эти вопросы, не
существовало, и определение круга полномочий проходило индивиду-
ально для каждого автономного образования. Впервые правовая природа
для всех автономных республик и областей была установлена только
Конституцией РСФСР 1925 г., специальной главой «Об автономных
советских социалистических республиках и областях». Позже декретом
ВЦИК от 18 января 1926 г. «О реорганизации высших исполнительных
органов в автономных областях в соответствии с Конституцией РСФСР»
устанавливалась иерархическая подчиненность автономной области.
5БСЭ.М., 1926.Т. 1.С.381.
6 Несостоявшийся юбилей: Почему СССР не отпраздновал своего
70-летия? / Сост. АЛ. Ненароков. М., 1992. С. 109.
27

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
Исполкомам автономных областей предписывалось не употреблять по
отношению к себе наименования «высший», а именовать согласно Кон-
ституции областным исполнительным комитетом и занять соответствую-
щую нишу в государственной структуре7. Таким образом было заложено
неравнозначное положение автономий в федерации.
Особенности федеративных Вопрос о форме государственного
отношений в СССР устройства на территории бывшей
Российской империи возник вновь на-
кануне создания СССР. Сепаратистские настроения лидеров республик,
образовавшихся на окраинах бывшей империи, вынудили руководство
РКП(б) инициировать все предшествовавшие созданию СССР догово-
ры между независимыми республиками. Здесь оказались и военно-хо-
зяйственный союз России, Украины, Латвии, Литвы и Белоруссии,
оформленный 1 июня 1919 г. декретом ВЦИК, и протокол совещания
представителей девяти республик от 22 февраля 1922 г., уполномочи-
вавший РСФСР представлять и защищать их интересы и подписывать
от их имени договоры с иностранными государствами, и двусторонние
договоры РСФСР и других республик по целому комплексу вопросов
управления народным хозяйством. Даже на стадии этих промежуточ-
ных, подготовительных для создания Союза соглашений имели место
конфликты между республиками и РСФСР, игравшей до появления
союзных (федеральных) органов роль центра. А таких конфликтов
было много. Они квалифицировались как «трения» и «недоразумения»
и улаживались главным образом в партийном порядке. Этому способ-
ствовала знаменитая резолюция X съезда РКП(б) «О единстве партии»,
которая сводила на нет какую-либо демократию и в партии, и в госу-
дарстве, что позволило Ричарду Пайпсу утверждать: централизация в
партии изначально делала невозможными «подлинно федеративные
отношения»8. В отечественной же историографии долгое время счита-
лось, что она обеспечивала гарантию федерации и дружбу народов.
При обсуждении принципов образования СССР был поставлен
вопрос о нецелесообразности сохранения декларативной федерации,
которая, по словам И.В. Сталина, тормозила и парализовала «всякую
хозяйственную деятельность в общероссийском масштабе»9. Раз-
7 Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского Прави-
тельства РСФСР (далее - СУ РСФСР). 1926. № 11. Ст. 82.
8 Pipes R. The Formation of the Soviet Union: Communism and Natio-
nalism: 1917-1923. Cambridge, 1964. P. 246.
9 Несостоявшийся юбилей. С. 108-110.
28

Глава 1. Проблемы государственного устройства
работанный им план автономизации предполагал вхождение всех
советских республик (при наделении их одинаковым юридическим
статусом) в РСФСР с сохранением ее органов власти. Несмотря на
фактическое одобрение сталинского проекта, в конечном итоге вос-
торжествовало предложение В.И. Ленина создать союз советских
республик с формированием союзного ЦИК.
На XII съезде партии, уже после юридического образования
СССР, развернулась дискуссия о разграничении полномочий центра и
союзных республик, а также о принципе вхождения в СССР автономий.
И.В. Сталин считал, что вхождение автономных республик непосред-
ственно в Союз, разрушая РСФСР, обяжет создать новую «русскую
республику» и «выделить русское население из состава автономных
республик», что приведет к перекройке территории и еще более ус-
ложнит организационную структуру, поставив под вопрос наличие
сильного центра. Сами же республики, с одной стороны, требовали
политической самостоятельности, а с другой - призывали к укрепле-
нию экономических связей, а точнее, к экономической помощи. Этим
противоречием и воспользовался И.В. Сталин. Создание «многослой-
ной» федерации позволяло центру манипулировать самосознанием
национальных лидеров и проводить собственную политику.
Одновременно «национальные коммунисты» хотели видеть
в соответствующих статьях союзной Конституции как можно боль-
ше юридически закрепленных гарантий прав своих республик. Так,
Ф.И. Махарадзе, в то время председатель ЦИК ЗСФСР, на XII съезде
РКП(б) в апреле 1923 г., выражая сомнения относительно самосто-
ятельности республик в рамках будущего Союза, говорил: «Ведь у
нас одна партия, один центральный орган, который в конечном счете
определяет для всех республик, даже для всех малочисленных, все
решительно, и общие директивы, вплоть до назначения ответствен-
ных руководителей в тех или других республиках»10. И.В. Сталин
вынужден был предложить «молодому поколению коммунистов» не
принимать «слова о независимости за чистую монету»11.
Принципы, легшие в основу новой федерации (кстати, Э. Kapp
считал неслучайным отсутствие в названии нового государства слова
«федеративный»12), известны, как известны и принципы, принятые в
мировой практике. У них много общего, но в ходе так называемого
10 XII съезд РКП(б): стенограф, отчет. М., 1923. С. 472.
11 Несостоявшийся юбилей. С. 109.
12 См.: Kapp Э. Русская революция от Ленина до Сталина. 1917-1929.
М., 1990. С. 48.
29

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
государственного строительства они либо искажались, либо наполня-
лись новым, а порой и противоположным содержанием.
С подписанием союзного договора 30 декабря 1922 г. Россия
как государство потеряла свою независимость. Она демагогически
именовалась первой среди равных, но ни одна из республик быв-
шего Союза не подвергалась такому безапелляционному вмешатель-
ству в ее компетенцию, как РСФСР. У нее отсутствовали многие
органы управления, имеющиеся в других республиках. В отличие
от последних она не имела своего постоянного представительства
при союзном правительстве. У нее не было республиканской партии,
а это помимо всего прочего в условиях номенклатурного подбора
и расстановки кадров лишало ее права иметь собственные кадры.
У нее не было даже своего лидера. По некоторым данным, респуб-
ликанские органы управляли не более чем 10% экономического
потенциала РСФСР13.
Более того, РСФСР была страдающей стороной во взаимоот-
ношениях с другими республиками, у которых по мере укрепления
их экономического потенциала, улучшения положения в социаль-
но-культурной сфере и т. п. (причем зачастую с помощью РСФСР)
детальная регламентация жизни федеральными властями ассоцииро-
валась с Россией.
Наметившаяся с самого начала тенденция ограничения прав
республик по сравнению с правами Союза в лице федеральных орга-
нов постепенно и сознательно усиливалась. В организации союзного
государства Сталин в конце концов реализовал свой план автономиза-
ции, оставив республикам, по его же выражению, «элементы незави-
симости», считая, что суверенитет республики заложен уже в самой
возможности выхода из СССР14. Провозглашая в свое время «право
нации на самоопределение вплоть до отделения», большевики были
глубоко уверены в том, что им не придется воспользоваться. Действи-
тельно, когда в конце 1980-х годов дело дошло до требования прибал-
тийских республик о его реализации, «неожиданно» выяснилось, что
механизм выхода не разработан.
Господствовавшая в стране идеология делала ставку на замал-
чивание национальной проблемы: в СССР национальный нигилизм
выдавался за интернационализм. Национальные проблемы не реша-
лись ни в СССР, ни в РСФСР.
13 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации: Проблемы
развития. М, 1998. С. 62.
14 См.: Сталин КВ. Соч. Т. 5. С. 243.
30

Глава 1. Проблемы государственного устройства
При заявленном приоритете национального принципа в по-
строении государства каждая национальность вполне естественно
стремилась к самостоятельности, ограниченной какими-то законода-
тельно установленными пределами. Однако за словами «суверенные
права», «социалистическое государство», «республика» в союзной и
республиканских конституциях по существу ничего не стояло. Кстати,
наличие в Конституции страны этих слов также отравляло жизнь не
одному поколению отечественных правоведов: ведь все это надо было
как-то объяснять своему народу, мировой общественности (о ней
тоже иногда вспоминали), в связи с чем периодически и предлагалось
заменить слово «суверенитет» словом «компетенция», что позволи-
ло бы оправдать всевозможные ограничения самой компетенции,
проводимые сверху, по инициативе центральных органов, но на это
все-таки не пошли.
В условиях административно-командной системы управления
было налицо ограничение прав союзных республик (не говоря о дру-
гих национально-государственных образованиях), сведение к мини-
муму самостоятельности республиканских и местных органов власти,
односторонняя (приказ - подчинение) система взаимоотношений
союзных органов с республиканскими и т. п.
Практически для всего периода существования союзного госу-
дарства, за некоторым исключением, было характерно либо вторжение
в компетенцию республик, либо последовательное ее ограничение.
Во второй половине 1920-х годов имели место протесты республи-
канских органов по конкретным поводам. Отечественные историки
долгое время вынуждены были объяснять их «сепаратистскими тен-
денциями», «расширительным толкованием» республиками своих
прав, непониманием основ союзной Конституции15. Основная часть
таких протестов, естественно, отклонялась.
Сложившееся положение вещей закрепила Конституция СССР
1936 г. Если заявленные в ней гарантии прав и свобод граждан остались
на бумаге, то на той же бумаге при декларации суверенитета респуб-
лик было закреплено усиление союзных начал во взаимоотношениях
центра и республик. Более того, она пошла дальше по пути усиления
централизации, хотя в отличие от своей предшественницы приводила
перечень вопросов компетенции «государств», насчитывающий четы-
ре пункта в противовес союзному перечню из двадцати трех пунктов.
В данном случае Конституция СССР 1936 г. - шаг назад по сравнению
15 См., например: Якубовская СИ. Развитие СССР как союзного госу-
дарства. 1922-1936 гг. М., 1972. С. 60-62.
31

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
с предшествующим законодательством. Республики лишались права
представительства в союзном правительстве, Верховном Суде СССР,
права принятия нормативных актов по весьма широкому кругу вопро-
сов. От воли центра зависели перечень республиканских наркоматов,
персональный состав представительных и исполнительных органов
власти республик и т. п.
Все было перевернуто с ног на голову - не республики делеги-
ровали центру часть прав, а центр милостиво допускал некоторую са-
мостоятельность республик, за которой он очень внимательно следил.
Тенденция эта в предвоенные годы усилилась. Республики, входящие
в состав СССР, действительно были равны между собой в своем
бесправии перед центром. В этом заключался милый сердцу Сталина
«социалистический унитаризм».
При испытании чрезвычайными условиями войны СССР не
распался, что свидетельствовало об определенном запасе прочности
наряду с другими факторами, обеспечившими победу. Его, наверное,
удалось бы сохранить, если бы республикам возвратили хотя бы часть
отнятых у них в свое время прав.
Попытки расширить права республик предпринимались в раз-
ные годы. Так, в самом начале войны республиканским наркоматам
РСФСР и УССР была предоставлена некоторая самостоятельность в
решении оперативных вопросов16. В феврале 1944 г. Верховный Совет
СССР по предложению единственного состоявшегося в годы войны
Пленума ЦК ВКП(б) собрался для обсуждения вопроса о расширении
прав союзных республик. Причины постановки данного вопроса ни-
какому камуфляжу не поддавались: было совершенно очевидно, что
в будущей международной организации по поддержанию мира и все-
общей безопасности, какой стала ООН, руководители страны хотели
«застолбить» как можно больше мест, и поэтому требовалась большая
«суверенизация» «суверенных» государств. Тем не менее в высшем ор-
гане представительной власти СССР депутаты от союзных республик
при рассмотрении вопроса проявили подлинную заинтересованность
и нашли многочисленные аргументы в пользу положительного его
решения. В соответствии с принятым законом союзные республики
получали право внешних сношений с иностранными государствами и
право иметь свои войсковые формирования. Если первое право, хоть
и в искаженном виде, все-таки было реализовано (в республиках, в
том числе и РСФСР, были созданы министерства иностранных дел),
16 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам.
М., 1968. Т. 3. С. 40-41, 44.
32

Глава 1. Проблемы государственного устройства
то создание войсковых формирований и министерств обороны оста-
лось на бумаге, правда, до принятия новых конституций республик в
конце 1970-х годов.
Впоследствии меры, направленные на расширение прав со-
юзных республик, были связаны с попытками реформировать эко-
номику, возвратить республикам утраченные во второй половине
1930-х годов права. Непродолжительная «оттепель» сменилась, как
известно, «либеральным сталинизмом», и централизаторские тен-
денции возобладали вновь.
Конституция СССР 1977 г., известная своим «глубоким» обо-
снованием развитого социализма, была к тому же попыткой приукра-
сить «фасад». Проблема государственного устройства страны если и
заботила ее авторов, то в окончательном варианте следы такой заботы
не просматриваются.
Во взаимоотношениях федеральных органов с республикан-
скими практически ничего не изменилось. Пункт 12 ст. 73 относил к
ведению высших органов власти и управления СССР все, что было
закреплено за ними прежде. Перечень вопросов компетенции феде-
ральных органов завершался словами: «...решение других вопросов
общесоюзного значения», что по существу сводило на нет сам перечень.
Догматическая идеология, пренебрежение экономическими
законами, административно-командные методы управления и т. п.
привели в конце концов к кризису во всех областях жизни общества.
Декларируемое во всех официальных документах федера-
тивное устройство государства постоянно нуждалось в доказатель-
ствах. Государствоведы, выполняя идеологический заказ, буквально
гонялись за крохами «преимуществ» советской социалистической
федерации, доказывая приоритет ее принципов над общепринятыми
в мировой практике17.
Во второй половине 1980-х годов республики, входившие в
состав СССР, одна за другой потребовали ослабления диктата обще-
союзного центра. В связи с известной либерализацией обществен-
но-политической жизни в стране еще в 1987 г. в аппарате ЦК КПСС
был создан сначала подотдел, а затем отдел по национальным отно-
шениям, который возглавил В.А. Михайлов, ставший позднее мини-
стром по делам национальностей и федеративным отношениям. При
17 См., например, работы Д.Л. Златопольского (Златополъский Д.Л.
Государственное устройство СССР. М., 1960; Национальная государствен-
ность союзных республик. М., 1968; Национально-государственное устрой-
ство СССР. М., 1977 и др.).
33

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
отделе сформировали группу штатных консультантов, специалистов
по национальным проблемам, приглашенных из академических ин-
ститутов и вузов18. Национальным отношениям посвятили в 1989 г.
специальный пленум ЦК КПСС.
При подготовке материалов к пленуму их разработчики вы-
нуждены были констатировать «извращение принципов федерализма
в межнациональных отношениях», «постепенное сужение суверен-
ных прав республик и автономий», в частности «диктат ведомств
как центральных, так и местных в области экономики, экологии,
социального развития, культуры, науки», что отрицательно сказалось
на всех народах страны. Далее в материалах отмечалось, что маги-
стральным направлением развития многонационального государства,
каким является СССР, должно быть «совершенствование советской
социалистической федерации». С этой целью предполагалось под-
готовить ряд нормативных актов, обеспечивающих разграничение
компетенции СССР и союзных республик, «дальнейшее развитие
правового статуса союзных и автономных республик, автономных
областей и автономных округов» и т. п. Авторы материалов тогда, в
1989 г., крайне отрицательно относились к конфедерации, предлагая
квалифицировать ее как шаг далеко назад, ослабление государства
в целом и каждой союзной республики отдельно. Они продолжали
отстаивать преимущества социалистической федерации, правда,
теперь уже не по сравнению с буржуазными федерациями, а с кон-
федеративным устройством19. Далеко не все предложенное в этих
материалах могло быть реализовано, так как руководители КПСС
и государства не поспевали за событиями, которые в ряде случаев
имели трагический исход.
Ослабление всевластия КПСС, централизации, идеологических
пут и т. п. в конце 1980-х годов положило начало движению союзных
республик к значительно большей самостоятельности. Среди первых
оказались прибалтийские республики. К запущенности национально-
государственных проблем, авантюристичности ряда политиков доба-
вилось нежелание центра уже на I съезде народных депутатов СССР
расширить права республик. На требование даже элементов независи-
мости он реагировал жестко. Со стороны представителей некоторых
республик в ответ на жесткое «нельзя» последовало напоминание о
недобровольном вхождении в состав СССР, о неучастии в подписании
18 См.: Национальная политика России: история и современность. М.,
1997. С. 346.
19 Там же. С. 348-350.
34

Глава 1. Проблемы государственного устройства
союзного договора (руководство страны в свое время даже предста-
вить себе не могло подобных коллизий, иначе оно позаботилось бы
об этом) и др. Когда и это не возымело действия, инициаторы боль-
шей самостоятельности республик вспомнили о наличии в союзной
Конституции права сецессии - выхода из союза - конфедеративном
принципе, введенном в число принципов первой в мире советской
социалистической федерации в качестве завлекающего элемента.
Он в свое время оставлял надежду на такой исход дела: поживем в
союзном государстве - увидим, не понравится - выйдем. К сожале-
нию, союзный центр воспринял предложения республик расширить
их права чуть ли не как бунт - последовали репрессивные меры.
Блокады, введение войск, связанные с ними кровопролития в ряде
столиц союзных республик рассеяли иллюзию, что с «этим центром»
можно договориться. Противостояние центра и республик, нежелание
центра хоть в чем-то пойти им навстречу, требования их лидеров о
выходе из состава СССР стали ярким доказательством кризиса его
государственного устройства.
Немаловажное значение в подобных обстоятельствах имело
поведение лидеров всех республик, многое зависело от руководства
РСФСР. Оно оказалось в тяжелейшей ситуации: с одной стороны,
Россия страдала от жесточайшей зависимости от центра, а с дру-
гой - республики в любых шагах ее руководства искали имперские
амбиции. Дело дошло до того, что первым о возможности выхода
РСФСР из Союза сказал, правда в сердцах, один из замечательней-
ших российских писателей В.Г. Распутин.
Противостояние центра и республик возрастало, все боль-
ше обострялись отношения лидеров СССР и России. Результаты
референдума 17 марта 1991 г., на котором большинство населения
страны (в РСФСР 71,3%) высказалось за «сохранение Союза Со-
ветских Социалистических республик как обновленной федерации
равноправных суверенных республик», вдохновили М.С. Горбачева,
боявшегося неуправляемого распада Союза, на более жесткие пере-
говоры с лидерами республик и особенно РСФСР. Он как будто не
замечал, что «да» было сказано обновленному Союзу, а не прежнему
унитарному государству.
Выход из сложившейся ситуации виделся в заключении со-
юзного договора, подготовка которого шла очень сложно и трудно.
К сожалению, назначенное на 20 августа 1991 г. подписание со-
юзного договора было сорвано событиями, получившими разные
названия: попытка государственного переворота, августовский
путч, путч ГКЧП. В результате его провала прекратили свое су-
35

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
ществование почти все государственные структуры Союза - от
съезда народных депутатов до большинства министерств. Три при-
балтийские республики, более двух лет (начиная с XIX партийной
конференции) боровшиеся за независимость, наконец ее обрели, да
и остальные республики приняли разной силы нормативные акты,
свидетельствующие об их намерениях дистанцироваться от центра,
который в лице М.С. Горбачева предпринимал усилия сохранить
хоть какой-то союз.
На встречах с представителями республик в рамках Государ-
ственного Совета обсуждалось несколько вариантов возможного
союза: союз, не имеющий межгосударственных властных структур;
федерация; конфедерация и др. Все чаще во время встреч звучало
слово «конфедерация». Однако переговорный процесс был прерван
из-за результатов референдума на Украине, население которой под
впечатлением всех событий, имевших место после всесоюзного
референдума, высказалось за независимость Украины. Руководство
России признало независимую Украину, и это был последний шаг на
пути к подписанию Беловежского соглашения.
8 декабря 1991 г. межгосударственным соглашением республик
Украины, Белоруссии и РСФСР было образовано Содружество Не-
зависимых Государств «открытого типа». СССР умирал постепенно.
21 декабря в Алма-Ате уже одиннадцать бывших республик Советско-
го Союза объявили о создании СНГ - союза государств, не имеющего
аналогов в прошлом. Дело в том, что этот альянс не предусматривал
создания межгосударственных властных структур: все создаваемые
органы наделялись координационными функциями. Главным же в де-
кларации, принятой на встрече в Алма-Ате, было то, что республики
объявили о прекращении существования СССР. Последняя точка в
данном процессе была поставлена 25 декабря, когда М.С. Горбачев
сложил с себя полномочия Президента СССР.
Не стало «федерации», одним из бесправнейших членов ко-
торой была РСФСР. Распад СССР - трагедия для большинства на-
селения бывшего государства. Политологи, социологи, экономисты,
представители других областей гуманитарного знания еще долгое
время будут искать причины этой трагедии. С точки зрения государ-
ствоведов важнейшей является следующая: руководство СССР вместе
с лидерами союзных республик не сумели найти выход из кризиса, в
котором оказалась форма устройства огромного государства.
В результате распада СССР Россия восстановила свою незави-
симость, обрела реальный суверенитет. Для российского населения
это второе в XX в. определяющее его судьбу событие.
36

Глава 1. Проблемы государственного устройства
В составе союзного Количество «государственных образо-
государства ваний» на территории РСФСР росло
довольно быстро и не было постоян-
ным. Ко времени принятия Конституции РСФСР 1925 г. в ее состав вхо-
дили 9 автономных республик, по Конституции 1937 г. их насчитывалось
17, остальные административные единицы (автономные области, края,
просто области, национальные и административные округа) должны
были пребывать в обозначенном качестве либо вступить друг с другом
в «социалистическое соревнование» за получение звания автономной
республики. Последний вариант касался меньшинства администра-
тивных единиц с так называемой титульной нацией. Учитывая вполне
объяснимую боязнь малых народов раствориться в русском населении,
втайне желая этого, создатели РСФСР, думается, сознательно не пошли
на образование республики русской. Конечно, были здесь причины и
политического характера, но уже позднее.
Вначале все выглядело своеобразным наказанием русского
народа: его Ленин обвинил в притеснении национальных мень-
шинств в дореволюционные годы. Награждение такой формой, как
автономная республика, осуществлялось весьма дозированно и
полностью зависело от воли федеральных властей, а если быть уж
совсем точными, то от воли правящей партии. Придание админи-
стративной единице статуса республики было своего рода способом
доказательства или подтверждения особого доверия центра местной
элите. В то же время подозрения в возможной нелояльности всего
населения или руководства автономной республики могли повлечь
за собой не только ликвидацию последней, но и репрессивные меры
по отношению к целому народу.
Одновременно руководители государства использовали со-
здание новых автономных республик или, наоборот, их упразднение
для решения политических вопросов. По данным П.А. Судоплатова,
образование Еврейской автономной области с центром в Биробиджа-
не, куда спешно сселяли лиц еврейской национальности, было пред-
принято руководством партии для усиления пограничного режима на
Дальнем Востоке20. Думается, что это одна из причин, однако граж-
данам еврейской национальности, всему населению страны, мировой
общественности данное мероприятие объясняли как шаг на пути
создания еврейского государства. По политическим мотивам с 1940
по 1956 г. в статусе союзной республики пребывала Карелия.
20 См.: Судоплатов П.А. Разведка и Кремль: Записки нежелательного
свидетеля. М., 1996. С. 337.
37

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
Анализ законодательства, повседневной практики взаимоотноше-
ний российских республиканских органов с органами власти и управле-
ния автономных республик свидетельствует о том, что последние были
фактически приравнены к обычным местным органам, которые имелись,
например, в областях, хотя внешние отличия здесь были. Автономные
республики имели свои конституции, которые в обязательном порядке
утверждались Верховным Советом РСФСР и практически ничем друг
от друга не отличались. Конструкция высших органов власти и управ-
ления автономных республик была более громоздкой по сравнению с
соответствующими органами в областях. Здесь были и верховные со-
веты, и совнаркомы, и наркоматы. В то же время во всех нормативных
актах любого уровня руководство автономных республик и областей
перечислялось в одном контексте, через запятую. На всевозможные со-
вещания в Москву руководителей правительств автономных республик
приглашали наравне с председателями исполкомов областных Советов;
на совещаниях, проводимых наркоматами-министерствами, руководи-
тели ведомств автономных республик присутствовали наряду с руково-
дителями отдельных подразделений областных исполкомов. Примеров
такого равенства можно привести много.
По идее создателей автономные республики призваны были
решать проблемы национального характера. Однако на сессиях
Верховных Советов автономных республик практически не рассма-
тривались какие-либо вопросы, специфичные для народа республики.
Исключение мог составить вопрос о праздновании юбилея, как это
было, например, в Якутской АССР, когда пятая сессия Верховного
Совета Республики была созвана 2 сентября 1942 г. для того, чтобы
отметить 20 лет автономии21. Таким положение дел оставалось и в
последующие годы.
К началу 1990-х годов в РСФСР насчитывалось 31 национально-
государственное образование, куда входили 16 автономных республик,
5 автономных областей, 10 автономных округов. Несмотря на упомина-
ние в ее названии формы государственного устройства, РСФСР никогда
не была федерацией. Входившие в нее автономные республики, области
и округа в политической практике не имели признаков государственных
образований. В основу их образования был положен национально-тер-
риториальный принцип. Политические и административные автономии
сосуществовали с административно-территориальными единицами,
занимавшими большую часть территории Советской России.
21 См.: Пятая (юбилейная) сессия Верховного Совета Якутской АССР:
Стенограф, отчет. Якутск, 1943.
38

Глава 1. Проблемы государственного устройства
Вопросы для самоконтроля
1. Государственное устройство СССР: конституционное закреп-
ление и практика реализации.
2. Особенности государственного устройства РСФСР как части
союзного государства.
3. Основные этапы развития федеративных отношений в совет-
ском государстве.

Глава 2
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ
ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ
В СОВЕТСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
В октябре 1917 г. большевики, по существу подобравшие власть в
стране, отвергнув все известные до тех пор формы парламентаризма,
принцип разделения властей, имея с 1905 г. опыт организации Советов,
ввели их в России в качестве двуединых органов представительной
и исполнительной власти. Этим в значительной степени объясняется
терминология тех лет, используемая для определения органов власти.
Они назывались не органами законодательной (представительной),
исполнительной и судебной власти, не государственными и муници-
пальными (самоуправления) органами, не федеральными органами и
органами субъектов федерации, как это принято в мировой практике и
в настоящее время в Российской Федерации, а высшими и местными
органами государственной власти и управления и центральными орга-
нами управления. По мнению основателя государства, Советы должны
были обеспечить самоуправление снизу доверху. Величайшим досто-
инством новой советской системы руководители партии считали то, что
она не предусматривала для ее депутатов отрыва от производства, от
основной работы, и они приносили в залы, где заседали, «запах» полей
и «шум» цехов, донося нужды трудящихся, видимо, до самих себя.
К лету 1918 г. в соответствии с существующим к этому време-
ни административно-территориальным делением страна покрылась
сетью Советов во главе с Всероссийским съездом Советов, что и было
закреплено первой советской Конституцией. Они составили полити-
ческую основу общества, которое стало именоваться, как и государ-
ство, советским.
Конституция закрепила также особенности выборов в Советы.
Во-первых, часть граждан, так называемые лишенцы, не принимала в
них участия. Во-вторых, выборы были не прямые, не равные, не тай-
ные, проводились они по производственному принципу. Ни в одном
нормативном акте не оговаривалась безальтернативность выдвиже-
ния кандидатов в депутаты (они же делегаты), но советская практика
постепенно пошла по этому пути.
40

Глава 2. Особенности организации власти и управления...
Практически сразу система Советов была скорректирована: все-
властными стали не они - органы представительства трудящихся, а их
исполнительные органы и нанимаемый ими аппарат, государственные
служащие. Это свидетельствовало о крахе большевистской доктрины
об отмирании государства. Уже в марте 1918 г. Ленин был вынужден
признать, что «заранее провозглашать отмирание государства будет
нарушением исторической перспективы»22. В этой связи «жить без
...аппарата мы не можем, всякие отрасли управления создают потреб-
ность в таком аппарате»23. Вскоре Ленин признавался, что «без "аппара-
та" мы бы давно погибли»24, позднее И.В. Сталин говорил, что страной
должны управлять те, кто овладел исполнительным аппаратом25.
В государствах, именующих себя демократическими, а совет-
ское государство провозглашало себя таковым, обязательно имеется
закон, определяющий общественное и государственное устройство,
порядок и принципы образования представительных органов власти,
избирательную систему, права и обязанности граждан. На его основе
и в соответствии с ним строится все законодательство государства.
Чаще всего такой закон именуется конституцией.
Советское государство за время своего существования удивило
мир числом принятых конституций. Первая Конституция - РСФСР -
была принята в 1918 г., вторая - уже Конституция СССР - в 1924 г.
после создания союзного государства. Третья Конституция СССР
была принята в 1936 г., четвертая - в 1977. Были попытки принять
конституцию после войны, но по ряду объективных и субъективных
причин они не увенчались успехом. Вслед за принятием конституций
СССР основные законы принимались в союзных и автономных респу-
бликах. Так, в РСФСР они были приняты в 1925 и 1978 гг.
Все советские конституции, легализуя власть партии, воз-
величивали роль Советов, провозглашали приоритет государства,
общества и идеологии над личностью. Отличались они и тем, что,
закрепляя существующую в стране политическую систему, фиксируя
те или иные достижения в политической и экономической сферах,
фактически были документами не юридического, а декларативного
характера. Их нельзя было положить в основу судебных решений.
В ряду конституций особое место принадлежит двум из них:
первой 1918 г., провозгласившей создание нового государства и
22 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 36. С. 66.
23 Там же. Т. 38. С. 169.
24 Там же. Т. 43. С. 381.
25 См.: Сталин И.В. Собр. соч. Т. 4. С. 366-367.
41

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
определившей его правовые основы, и Конституции СССР 1936 г.
Известно, что конституции РСФСР 1918 г. и СССР 1924 г. содержали
ряд положений недемократического свойства, касающихся, например,
выборов в Советы. Ленин тогда назвал их временными, подлежащими
отмене в недалеком будущем. В январе 1935 г. правящей партией был
инициирован вопрос о необходимости изменения порядка выборов и
внесении поправок в конституцию. В результате обсуждения вопроса
была создана специальная комиссия, предложившая принять новую
конституцию.
К февралю 1936 г. был разработан «Черновой набросок проекта
Конституции СССР». Разработчики проекта приложили максимум
усилий для написания нового текста Конституции, а не для улучше-
ния ее предшественницы. Некоторые из них наивно полагали, что с
принятием демократичного Основного закона страны ее руководству
будет трудно пренебрегать мнением и нуждами народа, нарушать пра-
ва людей. Эта наивность обошлась им слишком дорого.
Проект неоднократно обсуждался в партийных органах, в том
числе и на очередном Пленуме ЦК правящей партии. За время обсуж-
дения будущий основной закон подвергся существенной переработке:
были сужены права республик, ограничены права граждан по целому
ряду вопросов. В июне 1936 г. проект был опубликован для обсужде-
ния. Число предложенных поправок достигло сорока тысяч - неко-
торые из них были настолько смелыми, что их авторы вскоре были
подвергнуты репрессиям.
5 декабря 1936 г. VIII чрезвычайный съезд Советов СССР
принял новую Конституцию. По существу все предложения граждан
были проигнорированы - в этом случае и впредь поправки могли ис-
ходить исключительно из партийных структур.
Конституция провозгласила, что политической основой госу-
дарства являются Советы депутатов трудящихся, экономической - со-
циалистическая система хозяйства и социалистическая собственность,
СССР же является союзным государством, в которое добровольно
объединились 11 республик. Конституция закрепила усиление со-
юзных начал во взаимоотношениях центра и республик, унитарный
характер государства.
Объявлялась также ведущая роль рабочего класса в его союзе
с крестьянством. 126-я статья Конституции отводила коммунистиче-
ской партии роль «руководящего ядра всех организаций трудящихся,
как общественных, так и государственных».
Внесла она и некоторые изменения в организацию и деятель-
ность органов власти.
42

Глава 2. Особенности организации власти и управления...
Вскоре отечественной пропагандой Конституция была наречена
сталинской, хотя по существу она была антисталинской - проводимая
в стране политика была антиконституционной. Достаточно сказать,
что декларированный ею «гимн правам человека» был ширмой, за
которой эти права беспрецедентным образом попирались. Но внешне
все выглядело замечательно, и это позволяло считать ее «образцовым»
документом для того времени26.
Провозгласив парламентскую форму правления, Конституция
обошла вопрос о главе государства, хотя предложения о выборах насе-
лением главы парламента звучали не раз. В результате почти все годы
советской власти существовал невиданный в мире прецедент - пере-
говоры с главами государств, подписание соглашений и договоров
осуществлял лидер правящей партии, совмещавший в определенные
годы этот пост с двумя государственными (главы парламента и пре-
мьера). Положение изменилось лишь на рубеже 1980-1990-х годов.
Принятая в 1977 г. Конституция СССР была по существу редак-
цией своей предшественницы и вносила косметические изменения в
организацию и деятельность советского государственного аппарата.
Особую трудность для ее разработчиков представляла преамбула о
развитом социализме, якобы построенном в СССР. Приближалось
время, к которому КПСС обещала гражданам страны коммунизм, а
им зачастую не хватало самого необходимого, формы производства
находились чуть ли не на уровне предыдущего века.
Еще одной особенностью организации и деятельности госу-
дарственного аппарата была административно-командная система
управления - АКСУ. Термин этот появился в конце 1980-х годов с
легкой руки известного экономиста Г.Х. Попова. Нельзя сказать, что
термин этот окончательно прижился в отечественной науке - у него
есть противники, но он вполне адекватен сложившейся в советской
государственности практике управления и многое в ней объясняет.
В основе системы лежит совокупность методов управления,
состоящих во всеобщей регламентации всех без исключения областей
жизни не в виде закона, а в виде принуждения. В этом случае право-
вые нормы уходят на второй план, поощрительные меры используют-
ся крайне избирательно.
Трудно назвать государство, которое хотя бы однажды не приме-
няло такого рода методы, в первую очередь в условиях чрезвычайных,
в которых приказ является наиболее эффективным способом управ-
ления, но с исчезновением таких условий область их применения
26 Конквест Р. Большой террор // Нева. 1989. № 10. С. 133.
43

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
постепенно сокращается. На смену им приходят правовые и экономи-
ческие нормы воздействия на отдельных граждан и общество в целом.
В советском государстве этого не произошло. Победа в Гражданской
войне, быстрые темпы послевоенного восстановления разрушенного
хозяйства (пусть и с огромными жертвами), успехи на пути его рекон-
струкции и т. п. породили веру в могущество команды, приказа при
условии безоговорочного подчинения исполнителей.
Итак, общего взгляда на термин и единого мнения о времени
возникновения в России АКСУ у исследователей нет. Одни считают,
что корни ее следует искать в организации управления в годы Пер-
вой мировой войны, другие - в годы Гражданской войны и военного
коммунизма, третьи связывают ее возникновение, распространение и
укрепление с именем Сталина. В этих утверждениях нет противоре-
чий - в каждом случае это были годы чрезвычайных обстоятельств.
Среди причин возникновения и распространения АКСУ были эко-
номические, политические, социальные, исторические, личностные
и др. В общем, как отмечает Т.П. Коржихина, одной из первых за-
нявшаяся изучением этой проблемы, «...складывание АКСУ было
обусловлено неверными решениями при выборе путей развития
экономики, острейшей внутриполитической борьбой, в которой боль-
шинство приняло сторону тех, за кем была сила, а не истина, и в ходе
которой власть была узурпирована сначала узким кругом партийных
верхов, а затем - одним человеком. Главная же причина коренилась в
крайне низком уровне общей и политической культуры подавляющего
большинства населения»27.
Быстрому распространению АКСУ в стране способствовали
как объективные, так и субъективные причины. К объективным при-
чинам следует отнести низкий уровень всех составляющих культуры
населения, отсутствие глубоких демократических традиций и слабую
материально-техническую базу производства. Свертывание рыноч-
ных отношений (допущение их при нэпе было вынужденным и крат-
ковременным); борьба внутри правящей верхушки, в которую были
втянуты большие группы населения; декларация постоянной угрозы
нападения даже тогда, когда этой угрозы не было, составили комплекс
субъективных причин.
Окончательное складывание АКСУ приходится на первую
половину 1930-х годов. Одним из следствий данной системы была
жесточайшая централизация в управлении не только экономикой
27 Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь
1917 г. -декабрь 1991 г. М., 1994. С. 17.
44

Глава 2. Особенности организации власти и управления...
и политикой, но и социальной сферой. В сфере государственного
устройства это выразилось в еще большем ограничении «суверен-
ных» прав союзных республик, не говоря о других национально-
государственных образованиях, сведении к минимуму самостоятель-
ности республиканских и местных органов власти и управления, к
исключительно приказной системе отношений вышестоящих органов
с нижестоящими. Произошло «осоюзивание» тех сфер государствен-
ного управления, которые прежде были отнесены к исключительно-
му ведению союзных республик - были созданы Наркомзем СССР,
Наркомат здравоохранения СССР, Наркомат юстиции СССР и другие
общесоюзные органы.
Все годы существования АКСУ ее отличали следующие основ-
ные черты.
1. Замена власти народа в лице Советов властью «для народа»
(вот откуда пошло выражение «слуги народа»!), которая в лице наем-
ного чиновничества в итоге встала над народом. Избранные народом
делегаты (депутаты) органов власти разного уровня, представлявшие
его интересы и обязанные их защищать, записывались на прием к чи-
новнику. Все годы существования Советов были годами постепенной
утраты их влияния на принятие политических решений. Начался этот
процесс практически на заре существования советской власти. Уже
весной 1920 г. В.И. Ленин откровенно написал, что «ни один военный,
политический или организационный вопрос не решается ни одним
государственным учреждением... без руководящих указаний Цека
партии»28, чем подтвердил сложившееся положение вещей. В конце
концов партия взяла на себя решение всех без исключения вопросов
в государстве. При этом принцип разделения властей, профессио-
нальный парламентаризм руководству страны казались архаичными.
Советы стали ширмой, за которой «рукой водила» верхушка партии,
ни за что не отвечая. Эта верхушка и осуществляла всю полноту вла-
сти в стране. В итоге это привело к сращиванию государственного
аппарата с партийным, что позволяет историкам называть советское
государство партийным.
2. В недрах высшей партийной структуры - Центрального ко-
митета - был выпестован так называемый номенклатурный способ
подбора и расстановки кадров. Стремящаяся к власти партия обязана
иметь кандидатуры для назначения на ключевые посты в государстве.
Придя к власти, она должна осуществлять руководство кадровой по-
литикой, но ни одна партия в мире не брала и не берет на себя подбор
28 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 4L С. 30-31.
45

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
кандидатур на все более или менее руководящие должности: от главы
государства до директора банно-прачечного комбината, завскладом
и т. п. Обычно партия имеет перечень в несколько сотен должностей
для так называемых политических назначенцев, остальные чиновни-
ки достаются ей в наследство от предшественницы. При монопартий-
ной системе советского типа политические назначенцы перемещались
исключительно волей назначившего их партийного руководства, и их
судьба никоим образом не зависела ни от эффективности их работы,
ни от отношения к ним населения. Они зависели только от отношения
к ним назначившего их органа. Более того, советская номенклатура
была для граждан страны тайной за семью печатями. При постоянно
правящей партии номенклатура становится ее опорой - она готова
безоговорочно выполнить любое ее решение.
3. «Чрезвычайщина» - чрезвычайное законодательство, на-
деление целого ряда органов функциями чрезвычайного характера,
чрезвычайные методы управления, следствием которых стали массо-
вые репрессии, судебное и внесудебное принуждение. Чрезвычайное
законодательство не ограничивалось периодами, когда на территории
страны велись военные действия. Невыполнение планов, опоздание
на работу, пропуски рабочих дней даже по объективным причинам, не
говоря о прогулах, и т. п. приравнивались к вредительству и в мирное
время, особенно в предвоенные годы. Хотя репрессивные кампании,
начиная с середины 1950-х годов, не имели того размаха, как в пред-
шествующий период, они не прекращались до середины 1980-х годов.
Особенно сурово (от высшей меры наказания до помещения в психи-
атрическую больницу и высылки за пределы страны) в любые годы
каралось так называемое инакомыслие.
Долгое время АКСУ считалась атрибутом сталинщины. Дей-
ствительно, огромная власть в сочетании с личными качествами при-
вела к формированию одного из уродливейших культов. Все вопросы
внешней и внутренней политики (вплоть до постройки туалетов в
Москве) решались либо им, либо небольшой группой из числа его
окружения. По мере роста влияния Сталина число ее членов сократи-
лось с 400 до нескольких десятков29.
Всякое явление имеет несколько стадий: возникновение,
становление, апогей, угасание. О возникновении уже говорилось.
Становление закончилось в первой половине 1930-х годов, апогей
приходится на их вторую половину и годы войны. Затем до середины
29 См.: Нефедов В.И. Номенклатура империи: исследование кризиса.
Н. Новгород, 1994. С. 25.
46

Глава 2. Особенности организации власти и управления...
1980-х годов, когда система все чаще оказывалась тормозом на пути
преобразований и прогресса, предпринимались попытки ее модерни-
зировать или хотя бы ослабить.
Первым такую попытку предпринял Н.С. Хрущев30, послед-
ним - М.С. Горбачев. Набравшая за многие годы силу бюрократия
не позволила довести эти попытки до конца. Жесткий диктат союз-
ных органов, одноканальные связи, централизованные налоги, ди-
рективные планы и бюджеты, детальная регламентация всего и вся,
требования безоговорочного выполнения команд после некоторого их
ослабления возвращались.
В известной степени демонтаж системы произошел с ослабле-
нием роли КПСС, хотя ее отголоски можно встретить и в условиях
современной России.
Особенностью советского государственного аппарата было и
перманентное его реформирование. Действительно, реформы сле-
довали одна за другой, хотя за этим словом зачастую скрывались
обычные реорганизации. Причины этих реформ-реорганизаций были
и объективные, и субъективные.
По объективным причинам, думается, проводились реорганиза-
ции государственного аппарата в годы Гражданской и Великой Отече-
ственной войн, хотя цели в этих случаях были разные. В годы первой из
этих войн в силу отсутствия управленческого опыта и необходимости во
что бы то ни стало сохранить захваченную власть многое делалось с по-
мощью проб и ошибок. Реорганизации проводились спонтанно. В годы
Великой Отечественной войны устремления руководства страны и ос-
новной массы населения совпали - необходимо было мобилизовать все
силы и ресурсы государства на отпор врагу. В это время, за исключением
первых месяцев войны, действия власти были довольно четкими.
Объективными были причины и послевоенных реорганизаций -
надо было провести конверсию, восстановить лежащую в руинах
экономику, наладить мирную жизнь. В период между двумя войнами
было несколько «волн» реформ, связанных с введением новой эко-
номической политики, свертыванием ее, усилением централизации
в управлении. Все это сопровождалось изменениями в системе госу-
дарственных органов.
После Великой Отечественной войны, организовав довольно
быстрое восстановление разрушенного хозяйства, партия озаботилась
30 Существует точка зрения, что такие намерения были у Л.П. Берии,
но ввиду его быстрой изоляции после смерти Сталина вряд ли можно гово-
рить о них серьезно.
47

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
ускорением темпов развития экономики, зачастую игнорируя ее зако-
ны и закономерности. Однако замыслы расходились с реальностью,
выход из сложившейся ситуации виделся в очередной реорганизации
органов управления в той или иной отрасли. В качестве наиболее яр-
кого примера можно привести реорганизации в управлении сельским
хозяйством, которому за годы советской власти был нанесен такой
урон, в том числе и суетным реформированием, от которого оно не
может оправиться до сих пор. Поисками оптимальных форм управ-
ления промышленностью и строительством можно объяснить и две
наиболее крупные послевоенные реформы - 1957 и 1965 гг., но и в
этих двух случаях их замыслы и исполнение разошлись. Последняя
реформа, имея начало, не имела конца.
К субъективным причинам бесконечных реорганизаций следу-
ет отнести причины политического характера. Руководство страны в
условиях существования АКСУ вынуждено было постоянно искать
баланс между политической и государственной властями. Препят-
ствие этому оно видело в усилении органов государственной власти.
Бесконечные реформы, сталкивание интересов ведомств (Министер-
ства иностранных дел и Министерства внешней торговли, органов
внутренних дел и органов государственной безопасности, органов
управления обороной страны и др.) ослабляли их позиции, усиливали
роль партийных структур.
Известны случаи упразднения органов управления для выведе-
ния их руководителей из состава правительства.
К числу субъективных причин можно отнести желание чинов-
ников уйти от ответственности - с упразднением министерства или
комитета и созданием нового с несколько измененным названием
ответственность за действия или бездействие предшественника как
бы переставала существовать. То же самое происходило и при пере-
распределении функций между государственными органами. Дума-
ется, этим обстоятельством можно объяснить любовь чиновников к
реорганизациям.
Наверное, к числу особенностей деятельности органов госу-
дарственной власти и управления большей части советского пери-
ода следует отнести ее закрытость. Информация о ней доводилась
до граждан весьма дозированно. Публикации в средствах массовой
информации (газеты «Правда», «Известия» и другие официальные
издания) были скупыми и полного представления о ней не давали.
Обычно они помещались на первой полосе, например, под заголовком
«В ЦК КПСС и Совете Министров СССР» и представляли собой до-
вольно приблизительное изложение очередного партийно-советского
48

Глава 2. Особенности организации власти и управления...
решения. Несмотря на то что существовали официальные издания,
часто менявшие свои названия (в разное время это были «Собрание
узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства
РСФСР», «Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР», «Собрание законов и
распоряжений рабочего и крестьянского Правительства СССР», «Со-
брание постановлений и распоряжений Совета Министров СССР»,
«Ведомости Верховного Совета СССР» и др.), подавляющее число
правовых актов в них не публиковалось. И это было характерно не
только для чрезвычайных лет войны (для этого времени секретность
принятия тех или иных решений просто необходима), вследствие
чего поиск правовых актов советского периода представляет большие
трудности. Позднейшая публикация некоторых из них в различных
тематических сборниках не восполняет всех пробелов. Еще большая
закрытость была характерна для деятельности местных органов вла-
сти и управления.
Перечисленные выше особенности предопределили органи-
зацию и деятельность советского государственного аппарата на все
годы его существования.
Вопросы для самоконтроля
1. Особенности советских конституций.
2. Основные черты административно-командной системы
управления.
3. Причины, направления и результаты реформирования совет-
ского госаппарата.

Глава 3
ВЫСШИЕ ОРГАНЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ
РСФСР И СССР
В РСФСР первоначально система органов власти и управления была
определена декретами Второго Всероссийского съезда Советов. Она
выглядела следующим образом: Всероссийский съезд Советов - вер-
ховный (высший) орган государственной власти; Всероссийский цен-
тральный исполнительный комитет (ВЦИК) - исполнительный орган
съезда и носитель высшей власти в период между съездами; Совет
народных комиссаров (СНК) - рабоче-крестьянское правительство,
исполнительно-распорядительный орган, высший орган управления;
народные комиссариаты (комиссии) - центральные органы управле-
ния отдельными отраслями (областями) в экономической, социаль-
но-культурной и административно-политической сферах; Советы на
местах - местные органы государственной власти и управления во
всех без исключения административно-территориальных единицах.
Конституция РСФСР 1918 г., с одной стороны, закрепила эту
систему, а с другой - внесла в нее некоторые коррективы.
Высшие органы Второй Всероссийский съезд Советов,
государственной власти объявивший о низложении Временно-
го правительства, был по существу
самозванцем, поскольку своими решениями конституировал себя как
верховное законодательное учреждение нового советского государ-
ства. Первая советская Конституция закрепила съезд Советов в каче-
стве «высшей власти». Компетенция съездов была неограниченной,
так как их ведению подлежали вопросы общегосударственного зна-
чения и все вопросы, которые съезды признали бы подлежащими их
разрешению. К исключительной компетенции были отнесены: выбо-
ры ВЦИК, ратификация мирных договоров, изменение Конституции.
Примечательно, что к исключительной компетенции съездов не было
отнесено принятие законов. Действительно, акты законодательного
характера (они тогда именовались декретами) принимали все органы
власти и управления вплоть до наркоматов. Известны, например, де-
50

Глава 3. Высшие органы государственной власти и управления...
креты Народного комиссариата просвещения. Объяснить это можно
и отрицанием принципа разделения властей, и усилением в условиях
зарождения АКСУ органов исполнительной власти.
Было установлено, что съезды Советов созываются по решению
ВЦИК не реже двух раз в год (с 1921 г. - один раз в год). Предусматри-
вался и созыв внеочередных съездов.
Все ограничения, присущие избирательной системе дореволю-
ционной России (имущественный ценз, ценз оседлости и др.), были
сняты, вводилось единое избирательное право. К выборам допуска-
лись живущие в России иностранцы в тех случаях, когда они были
рабочими или крестьянами, не использовавшими чужой труд. К про-
цессу не допускались семь категорий «лишенцев»: эксплуататоры и
лица, живущие на нетрудовые доходы, частные торговцы, служители
культа, бывшие сотрудники полиции, жандармерии и охранки, члены
российского царского дома, умалишенные и состоящие под опекой и
лица, осужденные в судебном порядке.
Выборы делегатов всероссийских съездов были многоступен-
чатыми. Депутаты городских и сельских советов избирали делегатов
на волостной съезд, последние, в свою очередь, избирали делегатов на
уездный и т. д. Это позволяло, по мнению большевиков, препятство-
вать проникновению в высший орган власти враждебных элементов.
Выборы осуществлялись открытым способом, преимущественно на
участках, организованных по производственному принципу. Консти-
туция обеспечивала пятикратное преимущество своей опоре - рабоче-
му классу: один делегат Всероссийского съезда Советов избирался от
25 тысяч горожан или от 125 тысяч селян. Как бы извиняясь за такое
неравенство, Ленин заявил, что оно возникло «само собой», Консти-
туция лишь его закрепила, задача состоит в том, чтобы постепенно
перейти к уравниванию избирательных прав рабочих и крестьян31.
Это положение вещей сохранила Конституция СССР 1924 г.
В период между съездами носителем функций высшего органа
власти являлся ВЦИК, который был не только законодательным, но
и исполнительно-распорядительным органом. Он формировал прави-
тельство, определял основные направления его деятельности, наблю-
дал за проведением в жизнь основ Конституции.
Первый его состав в лице видных партийных деятелей был
избран Вторым Всероссийским съездом Советов. Состав имел тен-
денцию к росту за счет представителей советских республик, всту-
павших в договорные отношения с Россией. Первым председателем
31 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 38. С. 172.
57

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
ВЦИК был Л.Б. Каменев, затем ЯМ. Свердлов. С 1919 г. его возглавил
М.И. Калинин.
Формировался этот орган с учетом многонационального со-
става населения страны. До середины 1918 г. состав ВЦИК был мно-
гопартийным. Насчитывающая более половины его членов фракция
большевиков вынуждена была периодически отстаивать партийные
интересы. После ухода из ВЦИК левых эсеров (июль 1918 г.) пробле-
ма споров по тем или иным вопросам стала внутрипартийной.
Первое время ВЦИК работал почти непрерывно, с осени
1918 г. - в сессионном порядке, в 1919 г. не собирался вообще, в
результате чего большинство его функций отошло к его Президиуму.
Положение этого органа было исключительным. Как это ни покажет-
ся странным, но функции данного органа были в значительной части
шире, нежели функции органов, его сформировавших. По замыслу
он должен был готовить материалы к их заседаниям, в перерывах
между ними исполнять обязанности самих органов. На практике все
сложилось иначе. Со временем в дополнение к этим функциям он
получил право отменять не только распоряжения наркоматов и мест-
ных органов власти, разрешать конфликты между ними, следить за
исполнением решений ВЦИК, но и отменять постановления прави-
тельства, издавать постановления от имени ВЦИК, решать вопросы
административно-территориального деления и т. п. Это привело к
созданию Малого Президиума (существовал около полутора лет в
1922-1923 гг.).
Президиум имел довольно разветвленный обслуживающий
аппарат, состоящий из отраслевых и функциональных отделов и
управлений. В разное время при нем существовало значительное ко-
личество постоянных и временных, полномочных и совещательных
комитетов, комиссий, а также других учреждений.
Председателем Президиума был председатель самого ВЦИК.
В первые полтора года советской власти эта должность имела само-
стоятельное значение, по целому ряду причин это был по существу
еще один государственный орган. Во-первых, система была сконстру-
ирована так, что при отрицании профессионального парламентаризма,
принципа разделения властей, в условиях чрезвычайных, а именно в
них и жила Россия в годы Гражданской войны, институт съезда Со-
ветов и ВЦИК работал малоэффективно. Во-вторых, как отмечалось
выше, набирала силу тенденция сосредоточения всей полноты власти
в узких коллегиях, в исполнительных структурах. В-третьих, до марта
1919 г. этот пост занимал человек с весьма и весьма авторитарным
характером - Я.М. Свердлов, который если и советовался при реше-
52

Глава 3. Высшие органы государственной власти и управления...
нии каких-либо вопросов, то главным образом с Лениным, с которым
был дружен. Он вполне мог претендовать на роль главы государства.
Пришедший после его смерти на эту должность М.И. Калинин, полу-
чивший впоследствии прозвище «всесоюзный староста», никогда не
играл какой-либо серьезной роли в государстве в сравнении со своим
предшественником.
С созданием союзного государства, появлением общесоюзных
съездов институт съездов Советов РСФСР, наряду со съездами других
союзных и автономных республик, продолжил свое существование в
качестве тени «старшего брата».
Система органов власти нового государства была закреплена
Конституцией СССР 1924 г. и конституциями союзных и автономных
республик.
С созданием СССР конструкция высших органов власти прин-
ципиально не изменилась, однако теперь их функции распростра-
нялись на значительно большую территорию. Как и прежде, Съезд
Советов, теперь уже СССР, мог рассматривать любой вопрос обще-
федерального значения, обсуждать работу правительства в целом и
отдельных наркоматов, избирать Центральный исполнительный ко-
митет (ЦИК) СССР, вносить изменения в действующую Конституцию,
принимать новую. Полностью сохранялась избирательная система со
всеми допущениями, ограничениями и преимуществами для отдель-
ных категорий граждан. Как и прежде, они были отнесены к числу
временных. Деление избирательного права на активное и пассивное
отсутствовало.
Число делегатов съездов имело тенденцию к росту в соответ-
ствии с ростом населения. Периодичность их созыва увеличивалась -
до 1927 г. они созывались раз в год, затем раз в два года. С 1929 г. сроки
созыва съездов вообще нарушались. Круг вопросов, выносимых на об-
суждение народных избранников, как именовала советская пропаганда
делегатов съездов, сужался, они мельчали. Важнейшие политические,
экономические, социальные и иные вопросы по мере усиления АКСУ
решались в партийных органах. Съезды Советов, как и сессии местных
Советов, все больше напоминали театрализованные представления с
большим количеством участников, роли которых были строго распре-
делены. Были здесь и Президиум Съезда, Совет старейшин, мандатная,
редакционная и в случае необходимости иные комиссии.
Как и прежде, новой Конституцией предусматривался созыв
чрезвычайного съезда. Всего за время существования института
Съездов Советов СССР было созвано семь очередных и один чрезвы-
чайный, принявший Конституцию 1936 г.
53

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
В промежутках между съездами действовал ЦИК СССР. По
мысли Ленина он должен был формироваться из представительств
союзных республик, их лидеры должны были председательствовать
в нем по очереди. Некоторое время после создания СССР он был
однопалатным, с июля 1923 г. - двухпалатным. Большого смысла в
существовании двух палат не было - они были равны (разница состо-
яла в способе формирования), вопросы обсуждали одни и те же, и с
конца 20-х годов все реже практиковали раздельные заседания. Число
членов ЦИК СССР имело тенденцию к росту.
Структура ЦИК СССР, его полномочия и функции были опре-
делены до принятия Конституции 1924 г. - еще в 1923 г. было принято
Положение о нем32. Его полномочия, в сравнении с полномочиями
ВЦИК РСФСР, были более широкими. Помимо тех прав, которыми
обладал ВЦИК, члены ЦИК СССР наделялись правом законодательной
инициативы, правом запроса в любой государственный орган и др.
-> Председатель ЦИК СССР - Калинин М.И. 1923-1938
Основной формой работы ЦИК были сессии, предусматривался их
созыв три раза в год33. Договор об образовании СССР предусматри-
вал проведение сессий в столицах союзных республик. Конституция
этот вопрос обошла, выездные сессии в практике работы ЦИК не
прижились.
Большие перерывы между сессиями привели к расширению
компетенции Президиума ЦИК, его законодательной и контролиру-
ющей функций. Дело дошло до того, что на сессиях ЦИК делегатам
предлагалось «списком» утвердить постановления, принятые Прези-
диумом. Иногда список насчитывал несколько десятков таких поста-
новлений. Между тем многие из них имели силу закона.
Президиум ЦИК состоял в основном из президиумов обеих
его палат. Как и прежде, это было еще одно звено многоступенчатой
конструкции высших органов власти, сочетающих законодательную,
исполнительную и распорядительную деятельность. Он имел право
принимать, наряду с постановлениями и распоряжениями, акты,
имеющие силу законов, и даже вносить изменения в Конституцию,
не меняющие ее основ. Он обладал широкими полномочиями по от-
32 Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. № 10. Ст. 297.
33 Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских
социалистических республик, 1917-1936 гг.: Сб. док.: В 3 т. М., 1960. Т. 3.
С. 196.
54

Глава 3. Высшие органы государственной власти и управления...
ношению к Совету народных комиссаров СССР, высшим органам вла-
сти союзных республик, местным Советам. Перечень его полномочий
имел тенденцию к росту за счет сокращения таковых у ЦИК и Съезда
Советов СССР. Исключительной его компетенцией были вопросы
общей и частной амнистии, приема в гражданство и лишения его.
Как и при ВЦИК, в подчинении союзного органа находилось
большое количество самых разных организаций - комитетов, комис-
сий, советов, институтов. В непосредственном ведении ЦИК СССР
«находилось более 100 учреждений, на бюджете числилось несколь-
ко газет и журналов, 34 коммунистические сельскохозяйственные
школы, несколько десятков научных и учебных заведений. Высший
орган власти из законодательного органа постепенно превращался в
некий "всеобщий наркомат", управляющий огромным хозяйством»34.
В условиях господства АКСУ такое положение этого органа было
закономерным.
С принятием Конституции СССР 5 декабря 1936 г. в эту конструк-
цию были внесены существенные изменения. Перестал существовать
институт Съездов Советов СССР, вместо него был создан Верховный
Совет, возглавивший все ту же систему Советов - власть осталась
советской. Все граждане страны, достигшие 18 лет, за исключением
умалишенных и лиц, осужденных с поражением в правах35, получили
возможность участвовать в выборах на основе всеобщего, равного,
прямого избирательного права при тайном голосовании по месту жи-
тельства. Таким образом, «временные» ограничения избирательных
прав граждан, просуществовавшие без малого 20 лет, были отменены.
Срок полномочий Верховного Совета был определен в четыре
года. Таким образом, депутаты были носителями власти не на время
работы Съезда Советов, а в течение всего срока полномочий нового
органа. Хотя после избрания депутаты не оставляли основного места
работы, представляется возможным говорить о первом шаге на пути к
профессиональному, постоянно действующему парламенту.
Первые выборы в Верховный Совет СССР состоялись через год
после принятия нового основного закона. 1937 год - время массовых
политических репрессий. Наверное, стоит согласиться с теми, кто счи-
тает, что год между принятием новой Конституции и выборами в выс-
ший орган власти был использован для зачистки рядов избирателей36.
34 Коржихина Т.П. Указ. соч. С. 121.
35 Ограничение просуществовало до 1958 г.
36 См., например: Жуков Ю.Н. Репрессии и Конституция 1936 г. //
Вопросы истории. 2002. № 1. С. 3-26.
55

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
В соответствии с новой Конституцией Верховный Совет являлся
высшим органом власти, рассмотрению которого подлежали все вопро-
сы общесоюзного значения от принятия конституции и новых республик
в состав СССР, принятия законов, государственных планов, бюджета и
отчетов об их исполнении до управления общесоюзными предприяти-
ями и учреждениями. Вообще Конституция СССР 1936 г. в сравнении
с первой союзной Конституцией значительно расширила полномочия
союзных органов в отношении союзных республик, у которых было
изъято право принятия кодексов законов, законов, регламентирующих
трудовые отношения, законов о суде и административно-территориаль-
ном делении. Это лишний раз свидетельствовало в пользу утверждения
о том, что СССР все больше отдалялся от декларированной в свое время
федеративной формы государственного устройства, превращаясь в госу-
дарство унитарное. Верховный Совет избирал свой Президиум, образо-
вывал правительство, избирал Верховный Суд и назначал генерального
прокурора. Получил он и контрольные полномочия, для исполнения
которых имел право создавать следственные и ревизионные комиссии.
Верховный Совет состоял из двух равноправных палат: Совета
Союза и Совета Национальностей, наделенных правом законодатель-
ной инициативы. Каждая палата избирала председателя и четырех его
заместителей, образовывала Совет старейшин для решения органи-
зационных вопросов, постоянные и временные комиссии. В задачи
комиссий входило: подготовительная работа к заседаниям палат;
подготовка заключений по предложениям граждан и учреждений;
подготовка по поручению палат или по собственной инициативе про-
ектов законов и др. Изначально их было по четыре в каждой палате:
мандатные, законодательных предположений, бюджетные, по ино-
странным делам. Число их резко увеличилось с принятием в 1967 г.
положения о них. В Верховном Совете СССР последнего созыва их
было по 17 в каждой из двух палат (добавились: по промышленности,
по транспорту, по делам молодежи и др.).
Различия между палатами состояли в способе формирования:
Совет Союза избирался по округам с равной численностью населения,
Совет Национальностей по норме: по 32 депутата от каждой союзной
республики, по 11 - от автономной республики, по 5 - от автономной
области, по одному от автономного округа.
Основной формой работы Верховного Совета была определена
сессия с периодичностью созыва два раза в год. Сразу следует заме-
тить, что норма эта стала соблюдаться лишь после смерти Сталина.
Продолжительность сессий в Конституции не оговаривалась, поэтому
она существенно различалась: самая длинная сессия состоялась в
56

Глава 3. Высшие органы государственной власти и управления...
декабре 1938 г. (11 дней), самая короткая - 15 марта 1953 г. (около
3 часов). Чаще всего все вопросы решались в течение недели. В кон-
кретных случаях по специально прописанной процедуре предусма-
тривался созыв чрезвычайной сессии.
Новая Конституция сократила прежнюю конструкцию, теперь
она состояла из двух органов власти - в период между сессиями
Верховного Совета высшим законодательным и исполнительно-рас-
порядительным органом стал его Президиум. Компетенция его была
велика, более того, она не была застывшей и постоянно расширялась.
Первоначально в нее входили созыв сессий Верховного Совета, в
определенных случаях роспуск его палат, толкование законов, изда-
ние указов, затем он получил право объявлять в стране военное поло-
жение, решать вопросы гражданства, государственного строительства
и др. Постепенно это привело к тому, что принимаемые им указы все
чаще носили законодательный характер. В итоге среди принимаемых
Верховным Советом законов стали преобладать те, которые утвер-
ждали указы Президиума. Это нарушало конституционную норму,
гласившую, что «законодательная власть осуществляется исключи-
тельно Верховным Советом».
-» Председатели Президиума Верховного Совета СССР:
Калинин М.И. 1938-1946
Шверник Н.М. 1946-1953
Ворошилов К.Е. 1953-1960
Брежнев Л.И. 1960-1964,1977-1982
Микоян А.И. 1964-1965
Подгорный Н.В. 1965-1977
Андропов Ю.В. 1983-1984
Черненко К.У. 1984-1985
Громыко A.A. 1985-1988
Горбачев М.С. 1988-1989
Президиум контролировал работу правительства, Верховного Суда,
генерального прокурора, что свидетельствовало о продолжающейся
практике отрицания принципа разделения властей.
Срок полномочий Верховного Совета СССР первого созыва
истекал в конце 1941 г. Вполне естественно, что проводить выборы
в условиях войны было невозможно. Заявляя о близости победы над
фашизмом, руководство страны ежегодно переносило дату выборов
на следующий год; выборы Верховного Совета второго созыва были
проведены только в марте 1946 г.
57

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
За годы войны, несмотря на усиление административно-команд-
ной системы, появление чрезвычайного органа власти в лице Госу-
дарственного Комитета Обороны, Верховный Совет СССР собирался
трижды. В июне 1942 г. он ратифицировал англо-советский договор о
союзе в войне, в феврале 1944 г. принял законы, расширяющие права
союзных республик в области внешних сношений и обороны, принял
государственный бюджет на 1944 г., в апреле 1945 г. - закон о бюджете
на 1945 г.
В послевоенные годы стало нарастать такое явление, как аб-
сентеизм - определенная часть населения от выборов к выборам все
чаще игнорировала их, средства массовой информации продолжали
выдавать бравурные показатели их итогов, правоохранительные орга-
ны отслеживали отказников. Думается, этим объясняется активность
старшего поколения в современных выборных кампаниях. Как и пре-
жде, группы представителей различных слоев населения в Верховном
Совете квотировались, выборы тщательным образом контролирова-
лись партийными организациями.
В то же время работа сессий еще больше стала напоминать
хорошо срежиссированные спектакли, главными сюжетами которых
были «единогласное и единодушное» (термин тех лет) принятие ре-
шений, одобряющих любые действия правящей партии, и законов,
подготовленных в отраслевых отделах ее Центрального Комитета.
Конституция 1977 г. продлила срок полномочий Верховного
Совета СССР до пяти лет, снизила возраст активного избирательного
права до 21 года37.
Конституция предусматривала наличие Регламента Верховного
Совета, который был принят в апреле 1979 г., причем принят впервые.
В нем было сведено воедино все предшествующее законодательство о
высшем органе власти в стране, дана очень подробная регламентация
его организации и деятельности вплоть до времени проведения заседа-
ний во время сессии и времени, отводимого на выступления. Вслед за
Конституцией Регламент Верховного Совета СССР предусматривал и
такой механизм принятия закона, как референдум. Следует отметить,
что руководство страны такую возможность не использовало. Рефе-
рендум в СССР был проведен лишь по поводу судьбы государства.
Особенностью работы законодательных органов в советские
годы было то, что законов принималось крайне мало, правовое поле
37 Как отмечалось выше, Конституция 1936 г. установила его для воз-
раста 18 лет; поправка, внесенная в Конституцию в 1945 г., повышала его до
23 лет.
58

Глава 3. Высшие органы государственной власти и управления...
было узким, с большими пробелами, страна жила по совместным
постановлениям ЦК КПСС и Совета Министров СССР, не всегда пу-
бликовавшимся в печати.
Конституция СССР 1977 г. дала толчок нормотворчеству. Был
принят ряд правовых актов под названием «Основы законодательства»
в той или иной сфере. В 1986 г. впервые был принят план законотвор-
ческой деятельности на ближайшие пять лет38.
Осознание руководством партии и государства системного
кризиса сложившейся к этому времени государственности привело
к тому, что оно вынуждено было на XXVII Съезде КПСС в феврале
1986 г. поставить вопрос о необходимости совершенствования орга-
низации власти и управления. Съезд предложил возродить ленинский
лозунг «Вся власть Советам», поскольку они задумывались основа-
телем советского государства как органы подлинного народовластия.
Чиновники-назначенцы, наверное, впервые не подчинились решению
высшего партийного органа. Они не захотели отдавать власть народ-
ным избранникам. Созванная летом 1988 г. XIX партийная конферен-
ция предложила реформу политической системы.
1 декабря 1988 г. внеочередная сессия Верховного Совета СССР
одиннадцатого созыва приняла законы «Об изменениях и дополнениях
Конституции (Основного закона) СССР» и «О выборах народных де-
путатов СССР». В соответствии с первым законом в систему высших
органов власти было встроено еще одно звено и она (система) очень
напоминала ту, что была в СССР до принятия Конституции 1936 г.:
Съезд народных депутатов СССР, двухпалатный Верховный Совет,
Президиум и Председатель Верховного Совета и его Президиума. За-
кон о выборах определял их процедуру, нормы представительства и т. п.
Хотя Съезд народных депутатов находился на вершине этой
системы и был правомочен рассмотреть любой вопрос, отнесенный
к ведению СССР, центр законотворческой работы сосредотачивался в
Верховном Совете. К исключительному ведению Съезда относились:
принятие Конституции и внесение в нее изменений; принятие решений
по вопросам национально-государственного устройства; установле-
ние государственной границы СССР, утверждение изменений границ
между союзными республиками; определение основных направлений
внутренней и внешней политики; утверждение перспективных госу-
дарственных планов; избрание Верховного Совета СССР, Председателя
и первого заместителя Председателя Верховного Совета.
38 Собрание постановлений правительства СССР (далее - СП СССР).
1986. №31. Ст. 162.
59

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
Народные депутаты в количестве 2250 человек избирались от
территориальных, национально-территориальных округов и от об-
щественных организаций сроком на пять лет. Съезды должны были
собираться один раз в год. Оговаривались процедура созыва внеоче-
редного Съезда, возраст обретения пассивного и активного избира-
тельного права - 18 лет и 21 год соответственно, альтернативность
при выборе кандидатов и др.
Верховный Совет СССР, обретя совершенно новое качество
(он становился постоянно действующим), оставался законодатель-
ным, распорядительным и контрольным органом государственной
власти. Компетенция его была весьма обширной - ему была пере-
дана часть полномочий Президиума Верховного Совета. Избирался
он Съездом тайным голосованием из числа народных депутатов
сроком на пять лет, в результате чего и был ему подотчетен. Состав
Верховного Совета должен был ежегодно обновляться на одну пя-
тую состава.
С расширением компетенции Верховного Совета сузилась ком-
петенция его Президиума. Он, наконец, утратил право принятия актов
законодательного характера, право создания новых центральных ор-
ганов, назначения их руководителей.
Законом от 1 декабря 1988 г. вводилась новая для союзных
структур должность - Председатель Верховного Совета, одновремен-
но и Председатель его Президиума. Человек, ее занимающий, являет-
ся высшим должностным лицом в государстве, представляет страну
в международных отношениях. Избирается Председатель Съездом
тайным голосованием сроком на пять лет, не более двух раз подряд, и
в любое время может быть им отозван. Он подотчетен Съезду народ-
ных депутатов и Верховному Совету СССР.
—> Председатели Верховного Совета СССР:
Горбачев М.С. 1989-1990
Лукьянов А.И. 1990-1991
Предвыборная кампания в начале 1989 г. поразила граждан своей
необычностью. Активность избирателей на выборах 26 марта 1989 г.
достигла без малого 90%. Почти таким же среди избранных, несмо-
тря на все опасения руководства страны, был процент членов КПСС.
Объяснить это можно тем, что, во-первых, в коммунистической пар-
тии пребывали не самые худшие представители советского общества,
во-вторых, выборы от общественных организаций, а КПСС была
среди них, были безальтернативными.
60

Глава 3. Высшие органы государственной власти и управления...
За время существования института съездов народных депутатов
их состоялось пять. Их заседания демонстрировались по телевидению,
транслировались по радио, стенограммы публиковались в печатных
средствах массовой информации. Председателем Верховного Совета
стал М.С. Горбачев, его заместителем - А.И. Лукьянов.
-> I Съезд: 25 мая - 9 июня 1989 г.
II Съезд: 12-24 декабря 1989 г.
III Съезд: 12-15 марта 1990 г.
IV Съезд: 17-26 декабря 1990 г.
V Съезд: 2 -5 сентября 1991 г.
На съездах проходили выборы предусмотренных Конституцией
должностных лиц, членов Верховного Совета СССР. Впервые выдви-
гаемые кандидатуры тщательнейшим образом обсуждались.
Так, например, были избраны члены Комитета конституционного
надзора, созданного по закону от 23 декабря 1989 г. Этот новый орган по
замыслу законодателя должен был обеспечить последовательное осу-
ществление в деятельности государственных органов и общественных
организаций норм Конституции. К сожалению, в конкретной ситуации
Комитету не удалось выполнить свое предназначение.
Уже на первом Съезде было создано несколько комиссий по
вопросам, будоражащим общественное сознание: по договорам
1939 г., по событиям 1989 г. в Тбилиси и др., зашел разговор и о
новой Конституции.
В декабре 1989 г. был принят Регламент Съезда народных
депутатов и Верховного Совета СССР, где были закреплены общие
положения, порядок работы и т. п., но статьи его в силу известных
политических событий того времени очень быстро старели.
III внеочередной Съезд народных депутатов в марте 1990 г. ввел
в стране должность Президента.
V Съезд, сам того не желая, после августовских событий 1991 г.
вынужден был самораспуститься.
С первых дней работы Верховного Совета началось оформле-
ние его органов и аппарата. На паритетных началах палатами были
созданы комитеты: по вопросам обороны и государственной безопас-
ности; по вопросам законодательства, законности и правопорядка; по
вопросам экономической реформы; по аграрным вопросам и продо-
вольствию; по вопросам экологии; по вопросам гласности и др.
Перечень созданных палатами парламента комиссий впервые
был разным, он отражал специфику компетенции каждой из них.
61

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
Так, комиссиями Совета Союза были: плановая и бюджетно-финан-
совая; по вопросам развития промышленности, энергетики, техники
и технологии; по вопросам транспорта, связи и информатики; по
вопросам труда, цен и социальной политики и др. В Совете Нацио-
нальностей были комиссии: по национальной политике и межнаци-
ональным отношениям; по вопросам социального и экономического
развития союзных и автономных республик, автономных областей
и округов; по Нагорно-Карабахской автономной области; по про-
блемам советских немцев и др. Создавались палатами и совместные
комиссии, например, печально знаменитая комиссия по рассмотре-
нию привилегий советской номенклатуры. Перечень комитетов и
комиссий не был постоянным.
На первой же сессии (июнь 1989 г.) наряду с комитетами и
комиссиями с большими трудностями было сформировано прави-
тельство во главе с Н.И. Рыжковым. Формированию предшествовало
зачастую неоднократное обсуждение кандидатов на получение мини-
стерских портфелей.
Верховный Совет СССР за время своего существования в но-
вом качестве развернул довольно бурную деятельность. После избра-
ния М.С. Горбачева Президентом СССР Председателем парламента
страны стал А.И. Лукьянов, прозванный «директором парламента».
Юрист по образованию, он очень хорошо знал состояние правового
поля государства и прилагал максимум усилий для его заполнения.
Принятие законов было поставлено на конвейер, но большинство из
них не работало.
5 сентября 1991 г. был принят закон «Об органах власти и
управления в переходный период»39, в соответствии с которым соз-
давалась следующая структура органов власти: Верховный Совет
СССР с двумя палатами (Совет республик и Совет Союза), Государ-
ственный Совет. Палаты создавались из числа народных депутатов
СССР, Госсовет состоял из Президента СССР и высших должност-
ных лиц республик. Предполагалось, что он будет решать вопросы
согласования внешней и внутренней политики, затрагивающие об-
щие интересы республик. Он должен был стать органом, ведающим
вопросами обороны страны, внешних сношений, безопасности и
правопорядка.
Эта система органов не успела развернуть свою работу.
39 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета
СССР (далее - Ведомости СНД и ВС СССР). 1991. № 37. Ст. 1082.
62

Глава 3. Высшие органы государственной власти и управления...
Высшие органы Пришедшие к власти большевики во
государственного главе с В.И. Лениным прекрасно по-
управления нимали, что власть в стране надо не
просто захватить, но и удержать, при-
чем не только силой, но и оптимально организованным управлением.
Для этого нужна соответствующая система органов. Прежде всего
необходимо было создать правительство. Создавалось оно «на ходу».
Желая порвать с прошлым, искали названия для органов управления.
Остановились на названии «народный комиссариат» - по мнению
Ленина, оно напоминало о революции. «Революцией пахнет», - го-
ворил он. Зато перечень созданных II Съездом Советов наркоматов
26 октября (8 ноября) 1917 г. за редким исключением повторял до-
революционный перечень министерств. Их главы и составили Совет
народных комиссаров - Временное рабочее и крестьянское прави-
тельство. С самого начала это был коллегиальный орган.
После роспуска Учредительного собрания решением III Все-
российского Съезда Советов слово «временное» из названия пра-
вительства было исключено, и оно стало именоваться «Рабочим и
крестьянским правительством Российской Советской Республики».
Окончательное оформление правительства произошло с приняти-
ем Конституции РСФСР 1918 г. В его компетенцию входило общее
управление делами, координация деятельности всех центральных
ведомств и контроль за деятельностью местных органов власти и
управления. Исполняя эти функции, Совнарком имел право издавать
декреты, имеющие силу закона.
Первоначально СНК вместе с председателем В.И. Лениным
насчитывал 15 членов, пост наркома по железнодорожным делам
некоторое время оставался незамещенным. Подбор кандидатур на
должность наркомов первое время был головной болью руководства
партии - она пришла к власти без кадрового резерва для работы в
правительственных структурах. Участники событий вспоминают, что
и Ленин не горел желанием возглавить правительство. Дело было не
в скромности «вождя революции», а в понимании ответственности,
которую налагала эта должность. Часть из назначенных наркомами
так и не приступила к работе, поэтому персональный состав прави-
тельства был непостоянным и имел тенденцию к росту численности.
Если первый состав правительства был сформирован Съездом
Советов, то последующие составы утверждал ВЦИК.
В советской историографии чаще всего подчеркивалось проле-
тарско-крестьянское происхождение членов первого советского пра-
вительства, с одной стороны, и их высокий образовательный уровень -
63

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
с другой. Это не совсем так. Конечно, были среди них те, кто имел
рабоче-крестьянские корни, но они очень давно от них оторвались - это
были известные деятели пролетарского движения, члены большевист-
ской партии с дореволюционным (1905 г.) стажем. Были среди них и
лица с высшим образованием, не всегда законченным. Знали они и ев-
ропейские языки, так как долгое время скрывались за границей. Кто-то
многие годы занимался самообразованием, например И.В. Сталин.
Господствовавшая в стране все советские годы идеология
всячески препятствовала распространению значительной части
информации об организации и деятельности ленинского правитель-
ства. Между тем уже на десятый день после его создания произошел
первый правительственный кризис. В.П. Милютин (нарком земледе-
лия), В.П. Ногин (нарком торговли и промышленности), А.И. Рыков
(нарком внутренних дел) и И.А. Теодорович (нарком продовольствия)
поддержали требования профсоюза железнодорожников - Викжеля,
меньшевиков и эсеров о создании «однородного социалистического
правительства», ликвидации ВЦИК и СНК и формировании вместо
них «Народного совета» без «персональных виновников Октябрьско-
го переворота». 4(17) ноября 1917 г. на заседании ВЦИК они заявили
о выходе из состава правительства. Освободившиеся места в прави-
тельстве были заняты другими членами большевистской партии40.
Первоначальный состав был пополнен и в партийном плане.
Не принимавшие участия в захвате власти левые эсеры продолжали
оставаться в составе местных Советов и имели куда большую, неже-
ли большевики, поддержку в крестьянской среде. Большевики были
вынуждены пригласить их в правительство41. Первой реакцией на
приглашение был отказ, но в конце ноября они приняли решение о
вхождении в состав СНК. Однако у левых эсеров, как и у больше-
виков, были проблемы с кадрами. В конце концов они предложили
семь кандидатур. Левые эсеры встали во главе наркоматов земледелия,
юстиции, почт и телеграфов, госимущества и местного самоуправле-
ния, вошли в состав коллегий других наркоматов. Обсуждение ряда
вопросов на заседаниях правительства стало носить дискуссионный
характер, что раздражало его большинство. В марте 1918 г. в знак про-
теста против ратификации Брестского мирного договора левые эсеры
вышли из состава СНК. Это был второй правительственный кризис
менее чем за полгода его работы. Правительство советского государ-
40 См.: Коржихина Т.П. Советское правительство в первые месяцы
после Октября // Политическое образование. 1988. № 12.
41 См.: Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 35. С. 36-37.
64

Глава 3. Высшие органы государственной власти и управления...
ства стало однопартийным. Принадлежность к правящей партии была
теперь главным условием назначения на пост главы наркомата.
Изменения в персональном составе правительства были связа-
ны также с бесконечными «перебросками» революционеров узкого
круга с одного поста на другой. Многие наркомы являлись одновре-
менно членами или кандидатами в члены ЦК партии.
Первоначально резиденцией СНК был Петроград, однако
11 марта 1918 г. в обстановке строгой секретности эшелон с членами
правительства и их семьями прибыл в Москву, и при отсутствии
специально для них построенных зданий правительственные учреж-
дения были рассредоточены по разным адресам, что очень осложни-
ло их работу.
Для текущей работы и подготовки материалов к заседаниям
правительства был создан аппарат, состоящий из управления делами,
отделов и комиссий. Кроме того, Совнарком мог создавать различные
органы для собственных нужд и своей разгрузки. Иногда их общее
количество превышало сотню. В числе таких органов в 1917-1933 гг.
на правах постоянной комиссии существовал Малый Совнарком
(первоначально он назывался вермишельной комиссией), который
рассматривал мелкие вопросы чаще всего финансового и экономи-
ческого характера. 30 ноября 1918 г. был образован Совет рабочей и
крестьянской обороны. Этот орган за время своего существования в
числе правительственных структур РСФСР из чрезвычайного органа
диктатуры пролетариата, о чем речь пойдет в разделе «Чрезвычайные
органы государственной власти и управления», превратился в хозяй-
ственный орган. С окончанием Гражданской войны в апреле 1920 г. он
был преобразован в Совет труда и обороны. В его руках было сосре-
доточено руководство всей экономикой страны.
С созданием союзного государства высшим органом управ-
ления стал Совет народных комиссаров СССР. Он был оформлен
законодательно Договором об образовании СССР, положением о нем,
принятым 12 ноября 1923 г., и Конституцией СССР 1924 г.
Первый состав правительства нового государства был сформи-
рован на сессии ЦИК СССР в июле 1923 г.
По своему правовому положению СНК СССР являлся испол-
нительным и распорядительным органом ЦИК СССР, образуемым
на срок полномочий последнего. Помимо наркомов в него входи-
ли с правом совещательного голоса председатели правительств
союзных республик, члены ЦИК СССР, руководители некоторых
органов при нем самом. Он был подотчетен как ЦИК, так и Съезду
Советов.
65

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
-> Председатели СНК СССР :
Ленин В.И. 1923-1924
Рыков А.И. 1924-1930
Молотов В.М. 1930-1941
Сталин И.В. 1941-1946
К компетенции СНК СССР были отнесены все вопросы управления,
входящие в компетенцию союзных органов, - ведь с созданием но-
вого государства функции управления были распределены между
центром и входящими в его состав государственными образованиями.
Значительно большая часть функций в условиях АКСУ досталась
общесоюзному центру. С учетом этих обстоятельств наркоматы СССР
были разделены на две группы: союзные (необъединенные), функции
которых входили в число закрепленных за союзным центром, и союз-
но-республиканские (объединенные). Функции последних распреде-
лялись между союзным центром и республиками.
Решению задачи сочетания интересов центра и республик
должны были способствовать созданные в 1923 г. постоянные
представительства союзных республик (кроме РСФСР) при Сов-
наркоме СССР.
Совнарком руководил деятельностью наркоматов, рассматри-
вал их отчеты, протесты и жалобы на их деятельность, улаживал
конфликты между ними и правительствами республик и др. Не-
посредственное отношение имел СНК СССР и к законодательной
работе, так как предварительно рассматривал сначала выборочно, а
потом и все законопроекты, издавал декреты и постановления зако-
нодательного характера.
При правительстве СССР существовал целый ряд правитель-
ственных учреждений (Центральное статистическое управление,
Комиссия советского контроля, Переселенческий комитет и др.). Их
руководители имели в правительстве совещательный голос.
Увеличение числа функций не могло не сказаться на состоянии
аппарата СНК. Небольшой поначалу, постепенно он превратился в
довольно сложную структуру. Особое место при этом занимал соз-
данный в июле 1923 г.42 Совет труда и обороны СССР. В его задачи
входило осуществление хозяйственных и финансовых планов, кор-
ректировка их в соответствии с экономической и политической обста-
новкой, руководство наркоматами и другими ведомствами в области
народного хозяйства и обороны.
42 Вестник ЦИК, СНК и СТО. 1923. № 1. с. 25; № 2. С. 47.
66

Глава 3. Высшие органы государственной власти и управления...
Считается, что Конституция 1936 г. не внесла существенных
изменений в правовое положение Совнаркома СССР, однако его
новый статус выглядел довольно противоречиво. С одной стороны,
Конституция обозначила принцип разделения властей, изъяв из ком-
петенции правительства право издавать акты, имеющие силу закона.
С другой - этот орган по предложению Сталина был назван «высшим
исполнительным и распорядительным органом государственной
власти», не управления, а именно власти, чем в известной степени
подчеркивалось его равенство с Верховным Советом.
Большинство других положений новой Конституции, относя-
щихся к организации и деятельности правительства, существенных
новаций не имело.
Как и прежде, это был коллегиальный орган (его численность
имела тенденцию к росту), образуемый Верховным Советом и ему
подотчетный; подотчетен он был и его Президиуму (с 1988 г. еще,и
Съезду народных депутатов). Ему полагалось после соответствующего
отчета сложить полномочия перед вновь избранным парламентом, ко-
торый, дав оценку его работе, назначает главу нового правительства с
предложением сформировать новый орган. Процедура эта соблюдалась,
как и многие другие, весьма формально - ее сценарий был детально
расписан в соответствующих структурах аппарата ЦК КПСС, голосо-
вание по составу правительства чаще всего осуществлялось «списком».
Как и прежде, для выполнения своих функций Совнарком имел
право создавать при себе специальные комитеты, комиссии, управ-
ления, как отраслевые, так и функциональные. Каждый из них имел
свою специальную компетенцию, но нужен был орган, способный
хотя бы частично разгрузить правительство. Таким органом стал
образованный 23 ноября 1937 г. Экономический совет (ЭКОСО) при
СНК СССР, заменивший Совет труда и обороны. Уже по его названию
можно судить, что это был орган управления экономической сферой
государственной жизни. В 1940 г. было создано еще шесть отрасле-
вых хозяйственных советов, в 1944 г. их вместе с ЭКОСО упразднили,
заменив Бюро СНК, которое в марте 1953 г. было преобразовано в
Президиум Совнаркома. Таким долгим был путь формирования более
узкой коллегии правительства.
В предвоенные годы персональный состав правительства пре-
терпел неоднократные изменения. Одной из главных причин этого
следует назвать репрессии в высших эшелонах власти. Так, за десять
предвоенных лет в Наркомате путей сообщения (НКПС) в должности
наркомов побывало четыре человека (Л.М. Каганович дважды), два из
которых были репрессированы.
67

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
6 мая 1941 г. главой правительства стал И.В. Сталин.
С началом войны до создания Государственного Комитета
Обороны Совнарком принял ряд постановлений, направленных на
организацию мобилизации военнообязанных, на введение мобили-
зационных планов и др. С угрозой утраты Москвы осенью 1941 г.
аппарат правительства был эвакуирован в Куйбышев, где главным об-
разом был размещен в здании обкома партии. Под ним был в срочном
порядке сооружен секретный объект, именуемый ныне «бункером
Сталина», которым он так и не воспользовался. Глава правительства
и наркомы оставались в Москве. В случае необходимости для работы
правительственных учреждений использовалась одна из станций мо-
сковского метро.
В годы войны при Совнаркоме был создан целый ряд новых
органов, например Совет по эвакуации, Совинформбюро, Комитет
продовольственного и вещевого снабжения Красной Армии, Комитет
по делам архитектуры и др. Все они были призваны решать задачи,
возникшие в чрезвычайных условиях войны. В большинстве случаев,
выполнив свои задачи, они были упразднены.
15 марта 1946 г. по закону, принятому Верховным Советом
СССР, в целях введения общепринятых в международной практике
наименований Совнарком был преобразован (на самом деле переиме-
нован) в Совет Министров. Наркоматы стали именоваться министер-
ствами, наркомы — министрами.
-» Председатели Совета Министров СССР :
Сталин И.В. 1946-1953
Маленков Г.М. 1953-1955
БулганинН.А. 1955-1958
Хрущев Н.С. 1958-1964
Косыгин А.Н. 1964-1980
ТихоновНА. 1980-1985
Рыжков Н.И. 1985-1990
Конституция СССР 1977 г. продлевала срок полномочий правительства
до пяти лет и предусматривала наличие закона о Совете Министров.
Акта, регламентирующего организацию и деятельность правительства,
не было с 1923 г. Он был принят 5 июля 1978 г. Как и в случае с Регла-
ментом Верховного Совета, в нем воедино было сведено предшеству-
ющее законодательство, более четко прописаны процедурные вопросы.
Впервые были конкретизированы полномочия главы правительства,
добавлены такие, которые прежде в правовых актах не упоминались,
68

Глава 3. Высшие органы государственной власти и управления...
например, он мог представлять страну в международных отношениях,
в отдельных случаях принимать единоличное решение.
В середине 1980-х годов правительство СССР было чуть ли не
самым большим в мире. Оно насчитывало 120 человек. Средний воз-
раст его членов был выше пенсионного, пребывание на министерских
постах в среднем составляло 18 лет. В его составе можно было уви-
деть «сталинского наркома», например П.Ф. Ломако, с некоторыми
перерывами занимавшего пост наркома - министра цветной метал-
лургии с 1940 по 1986 г.
С началом перестройки положение стало меняться. Во второй
половине 1980-х годов произошла смена состава правительства. Оно
обновилось на 80%. Были сокращены некоторые министерства и
правительственные органы, зато для решения задач, главным образом
перестроечного характера, появились новые.
К концу 1980-х годов количество министерств и ведомств су-
щественно изменилось по сравнению с начальным этапом развития
аппарата управления. При образовании СССР было создано 10 союз-
ных наркоматов, в 1936 г. их насчитывалось уже 18, в 1956 г. - 52,
к концу 1970-х годов - 64, десять лет спустя в числе правительствен-
ных учреждений были 26 общесоюзных министерств, 11 союзно-ре-
спубликанских, четыре общесоюзных и 15 союзно-республиканских
государственных комитетов, четыре бюро, комиссии и два отдела -
культуры и народного образования; по делам женщин, охраны семьи,
материнства и детства. В аппарате правительства было занято около
2 тыс. человек.
К весне 1990 г. М.С. Горбачев и его ближайшее окружение со-
гласились с требованием оппозиции о введении поста Президента в
СССР. Как заявил он сам, обосновывая свое согласие, в стране отсут-
ствует сильная исполнительная власть, она находится под влиянием
партаппарата, Верховный Совет не избирается населением и в своих
действиях ограничен Съездом, политическая борьба отнимает массу
времени, оперативные решения принимать некогда и некому. Лукав-
ство этого заявления состояло в том, что такая ситуация сложилась
при его непосредственном участии.
Закон об учреждении поста Президента СССР был принят в
марте 1990 г. С введением этого института структура власти прин-
ципиально менялась. Съезд народных депутатов и Верховный Совет
СССР представляли собой законодательную власть, Президент, струк-
туры, созданные при нем, и Правительство - власть исполнительную.
Принятие этого закона в тех условиях имело огромное значение:
во-первых, наконец было покончено с практикой отрицания принципа
69

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
разделения властей, во-вторых, с принятием этого закона государство
обрело легитимного главу. Действительно, по этому закону Президент
СССР являлся главой государства, Верховным главнокомандующим,
главой исполнительной власти. Однако, став главой исполнительной
власти, М.С. Горбачев не пожелал быть главой правительства. В этом
сказались скорее всего и опыт руководителя партии, и нежелание не-
сти ответственность за действия правительства. Он должен был пред-
ставлять страну в международных отношениях, обеспечивать взаимо-
действие законодательной и исполнительной властей, представлять
в Верховный Совет кандидатуры на высшие посты в государстве
и др. Многие из числа его полномочий были позаимствованы из пол-
номочий Президиума Верховного Совета. Их перечень постепенно
увеличивался за счет предоставления Президенту дополнительных
полномочий для проведения экономических преобразований.
По замыслу законодателя, СССР превращался в президентскую
республику с весьма широкими полномочиями главы государства.
В мировой практике в таких случаях президент избирается населе-
нием, что и было закреплено в законе 1990 г. Однако в переходных
его статьях было записано, что первый Президент СССР избирается
Съездом народных депутатов. Думается, М.С. Горбачев не раз пожа-
лел об этом дополнении, так как оно поставило его в прямую зависи-
мость от Съезда.
После вступления Президента в должность при нем был соз-
дан Совет Федерации из высших должностных лиц республик для
рассмотрения вопросов соблюдения союзного договора, разработки
мер по проведению в жизнь национальной политики, выработки
рекомендаций по разрешению межнациональных споров, координа-
ции деятельности республик в решении вопросов межнационально-
го значения. Был создан также Президентский Совет для выработки
мер по реализации основных направлений внутренней и внешней
политики и безопасности страны. Среди его членов были представи-
тели творческой интеллигенции, партийные и государственные дея-
тели. Очень быстро число всевозможных органов при Президенте
стало увеличиваться.
Было принято несколько законов и иных актов по обеспечению
функционирования института Президента - о защите чести и досто-
инства, об охране и др., в бюджете государства появилась специальная
статья расходов.
С ухудшением экономического положения в стране глава пра-
вительства и само оно превратились в объект критики не только со
стороны граждан и оппозиции, но и со стороны Президента.
70

Глава 3. Высшие органы государственной власти и управления...
26 декабря 1990 г. принимается очередной закон об изменени-
ях и дополнениях Конституции СССР. В соответствии с ним вместо
Совета Министров предполагалось создать подчиненный Президенту
Кабинет Министров во главе с премьер-министром. Вносились и
другие изменения в состав федеральных органов, например, вместо
Комитета народного контроля была создана Контрольная палата
СССР, вместо Государственного арбитража - Высший арбитражный
суд. Был создан Совет безопасности СССР, введена должность ви-
це-президента и др.
В развитие этого закона 20 марта 1991 г. был принят закон о
Кабинете Министров. В соответствии с ним компетенция Кабинета
Министров была значительно уже, нежели компетенция Совета Ми-
нистров; полностью завися от Президента и в плане формирования, и
в сроке полномочий, он даже не имел права законодательной инициа-
тивы. В то же время система органов управления усложнялась. Вместо
одного Совета Министров появились Президент, Кабинет Министров,
Совет Федерации, Совет Безопасности.
1 апреля 1991 г. был утвержден персональный состав Кабинета
Министров во главе с B.C. Павловым. Перечень насчитывал более
пятидесяти членов правительства, но его кворум отличался непо-
стоянством, так как главы правительств союзных республик, имея
решающий голос, не наделялись обязанностью присутствовать на
заседаниях Кабинета Министров43.
Кабинет мало что успел сделать и запомнился гражданам стра-
ны скандальной «павловской реформой» денег. Участие главы Каби-
нета в деятельности ГКЧП заставило Президента поставить вопрос о
доверии к нему, в результате чего кабинет был распущен, и 24 августа
1991 г. совместно с республиками был создан Комитет по оператив-
ному управлению народным хозяйством во главе с тогдашним главой
российского правительства И.С. Силаевым.
По закону от 5 сентября 1991 г. предполагалось в очеред-
ной раз перестроить систему органов управления. На паритетных
началах во главе с тем же И.С. Силаевым предполагалось вместо
Комитета по оперативному управлению создать Межреспубли-
канский экономический комитет (через некоторое время он был
переименован в Межгосударственный экономический комитет).
Одновременно упразднялась должность вице-президента, подробно
регламентировалась процедура исполнения обязанностей Прези-
дента в случае его болезни.
43 Ведомости ВС СССР. 1991. № 15. Ст. 419.
71

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
Эта сложносочиненная и сложноподчиненная система зарабо-
тать так и не успела в связи с распадом СССР.
Вопросы для самоконтроля
1. Особенности избирательной системы до принятия Конститу-
ции 1936 г.
2. Отличие Верховного Совета СССР от Съезда Советов СССР.
3. Место Президиума Верховного Совета СССР в системе орга-
нов власти.
4. Введение института главы государства.
5. Изменения в правовом положении Правительства СССР.

Глава 4
ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ
Государства независимо от формы правления в чрезвычайных усло-
виях для ликвидации их последствий обычно создают специальные,
наделяемые особыми полномочиями органы, не предусмотренные
Конституцией. Время их существования, как правило, ограничено
временем бытования чрезвычайной ситуации. В зависимости от
масштабов бедствия они могут быть общегосударственными или
действующими на определенной местности. Зачастую бывает трудно
провести грань между ними. Созданные для разрешения локальной
ситуации, иногда они превращались в общегосударственные органы,
и наоборот - сужение масштабов бедствия вело к сокращению тер-
ритории, подведомственной чрезвычайному органу. Ни РСФСР, ни
СССР в этом вопросе не были исключением.
Большинство чрезвычайных органов начинало свою деятель-
ность как органы местные. В первую очередь это относится к Петро-
градскому военно-революционному комитету (ПВРК). Созданный в
качестве органа городского Совета за две недели до революции, он
очень быстро превратился в штаб по ее подготовке. В его составе были
представители не только Петросовета, но и ЦК партии большевиков,
фабрично-заводских комитетов, профсоюзов. Был здесь и левый эсер
П.Е. Лазимир, ставший первым председателем ПВРК. Однако ядро
комитета составляли все же большевики.
За небольшой период своего существования он неоднократно
менял свой статус. Объединив революционные силы, именно Петроград-
ский военно-революционный комитет утром 25 октября 1917 г. в воззва-
нии «К гражданам России» объявил о низложении Временного прави-
тельства. По существу он заявил о себе как о высшем органе власти в
стране, но не стал таковым, передав власть Съезду Советов. Какое-то вре-
мя после этого в отсутствие новых правительственных структур он стал
сначала высшим органом управления, а затем помощником Совнаркома в
создании аппарата новой государственной власти, а также по ликвидации
саботажа и контрреволюции. 5 декабря 1917 г. он самоупразднился.
73

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
Аналогичные органы существовали в целом ряде городов Рос-
сии, в том числе и в Москве. Помимо городов военревкомы создава-
лись в областях, уездах, волостях, в частях действующей армии и даже,
правда редко, в селах. Чаще всего они были выборными органами, но
некоторые из них создавались явочным порядком. В Петроградском
ВРК, например, были и выборные члены, и пришедшие в Смольный
по собственной инициативе. Так, прибывший в Смольный из конспи-
ративной квартиры Ленин также стал его членом.
Если в Петрограде власть перешла в руки большевиков по су-
ществу мирным путем, то в других регионах ее предстояло захватить,
что и организовывали военревкомы. Как и ПВРК, большинство из них
продолжали действовать и после захвата власти, осуществляя борьбу
с саботажем и контрреволюцией, охрану революционного порядка,
слом старого и создание нового государственного аппарата на подве-
домственной территории, укрепление власти Советов. До образова-
ния Советов и укрепления их в качестве органов власти военревкомы
руководили также хозяйственной жизнью в регионе, создавая для это-
го свой собственный аппарат, который впоследствии либо вливался в
аппарат Советов, либо становился его основой. Почти повсеместно к
февралю 1918 г. они прекратили свое существование.
С довольно похожим названием, но с другими задачами в годы
Гражданской войны в ряде городов, губерний, уездов и волостей
создавались другие чрезвычайные органы власти - революционные
комитеты. Это тоже были органы временные, но иногда «времен-
ность» растягивалась на несколько месяцев, как это было, например,
в Башкирии, а то и на несколько лет - в Сибири.
Существовали ревкомы, созданные для восстановления утра-
ченной большевиками власти. Сначала они возникали довольно
стихийно и чаще всего явочным порядком. Они какое-то время дей-
ствовали и после восстановления власти. Ревкомы организовывали
борьбу с бандитизмом и остатками белогвардейских формирований,
мобилизацию ресурсов на нужды фронта, обеспечение армии про-
довольствием, восстановление промышленных и иных предприятий,
вели культурно-просветительную работу.
Существовали ревкомы прифронтовой полосы, ревкомы тыла.
Чаще всего это были назначаемые органы. В целях регламентации
их деятельности ВЦИК и Совет обороны в октябре 1919 г. утвердили
«Положение о революционных комитетах»44. Этот акт легитимизиро-
вал их положение в качестве чрезвычайных органов.
44 СУ РСФСР. 1919. № 53. Ст. 508.
74

Глава 4. Чрезвычайные органы власти
В прифронтовой полосе деятельность ревкомов в основном
была направлена на организацию помощи армии в ведении боевых
действий. В то же время они обеспечивали охрану общественного
порядка, борьбу со шпионажем, эвакуацию населения. Их форми-
рование осуществлялось армейскими реввоенсоветами при участии
местной власти. Чаще всего они подменяли местные Советы, иногда
действовали совместно или параллельно с ними.
Ревкомами тыла именовались, как правило, те из них, чья тер-
ритория отстояла от линии фронта на расстоянии от 50 до 100 верст.
Они создавались в губерниях, уездах, волостях, в районах пролегания
железных дорог. Их функции были более широкими: организация
помощи армии, обеспечение общественного порядка, борьба с контр-
революционными выступлениями, налаживание работы транспорта
и др. Они осуществляли свою деятельность совместно с местными
органами исполнительной власти, используя их аппарат.
Как и военревкомы, эти органы с упрочением положения Сове-
тов были упразднены45.
Несколько месяцев существовали чрезвычайные органы в сель-
ской местности. Создавались они в соответствии с декретом ВЦИК от
11 июня 1918 г. «Об организации деревенской бедноты и снабжении
ее хлебом, предметами первой необходимости и сельскохозяйствен-
ным инвентарем»46. Декрет предлагал губернским и уездным Сове-
там всеми средствами способствовать созданию в селах и волостях
специальных комитетов бедноты. Помогать им в этом деле должны
были рабочие, направляемые из города партийными и профсоюзны-
ми организациями. В задачи комбедов входили: распределение хлеба,
предметов первой необходимости и сельскохозяйственных орудий,
оказание содействия местным продовольственным органам в изъятии
излишков хлеба у кулаков. В состав комбедов могли входить все жи-
тели села, за исключением зажиточной их части.
В первую очередь комбеды произвели учет всех запасов зер-
на и иного продовольствия и, обнаружив излишки, потребовали
передать их в общий фонд; при отказе от сдачи они организовали
принудительное их изъятие. В отдельных губерниях комбеды стали
низовым аппаратом наркомата продовольствия и ряд мероприятий
проводили совместно с продотрядами. Порученную им борьбу со
спекуляцией они осуществляли путем наложения штрафов и кон-
45 См.: Бугай Н.Ф. Чрезвычайные органы советской власти: Ревкомы.
1918-1921 гг. М, 1990.
46 СУ РСФСР. 1918. № 43. Ст. 524.
75

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
фискации продовольствия и имущества. Использовали они и другие
чрезвычайные методы.
Историки по-разному оценивают деятельность комбедов. При-
водимые некоторыми из них факты деятельности комбедов в отно-
шении не только кулаков, но и середняков, участия в них люмпенов
оспорить трудно. Но при этом многие из них, помимо всего прочего,
организовывали коммуны и артели, общественные столовые, ясли,
чем спасли жизнь десяткам тысяч людей в это голодное время, вели
культурно-просветительную работу.
Взяв курс на повсеместную организацию Советов, руководство
страны не могло допустить ни укрепления комбедов, ни параллель-
ного их с Советами существования. После проведения с помощью
комбедов очередных выборов в Советы осенью 1918 г. они были
упразднены. Значительная часть их состава вошла во вновь избранные
органы власти, что обеспечило представительство в них беднейшего и
среднего крестьянства.
К числу чрезвычайных органов, с некоторыми оговорками,
следует отнести Совет рабочей и крестьянской обороны, созданный
30 ноября 1918 г.47 Дело в том, что он организовывался в качестве
постоянной комиссии Совнаркома, но именовался чрезвычайным
органом диктатуры пролетариата и наделялся чрезвычайными пол-
номочиями. Более того, историки Великой Отечественной войны
совершенно обоснованно сравнивают такой чрезвычайный орган
власти, как Государственный Комитет обороны, с Советом рабочей и
крестьянской обороны. Главной задачей СРиКО стало обеспечение
мобилизации всех сил и средств в интересах обороны страны. Его
постановления были обязательными для всех без исключения орга-
нов и организаций. Председателем Совета был глава правительства,
в состав вошли представители ВЦИК, военного ведомства, профсо-
юзов. Он рассматривал вопросы численности Красной Армии, под-
готовки командных кадров, привлечения на службу офицеров старой
армии и флота, создания воинских и иных резервов и их исполь-
зования, работы оружейных заводов и производства вооружения
и боеприпасов и др. Более того, он осуществлял и стратегическое
руководство войсками. С окончанием гражданской войны надоб-
ность в таком органе отпала, и в апреле 1920 г. он преобразуется в
Совет труда и обороны, выполняющий в основном хозяйственные
функции48.
47 СУ РСФСР. 1918. № 91-92. Ст. 1144.
48 СУ РСФСР. 1921. № 1. Ст. 2.
76

Глава 4. Чрезвычайные органы власти
В рассматриваемый период существовали и другие органы, в
названии которых присутствовало слово «чрезвычайный», например
Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией,
спекуляцией и саботажем (позднее последнее слово в ее названии
было заменено на «преступления по должности») - ВЧК, Всероссий-
ская чрезвычайная комиссии по ликвидации безграмотности - ВЧК
ЛБ и др. Однако эти органы создавались для решения какой-то за-
дачи, отнесенной к сфере управления в той или иной области, а не
для управления в целом. Властные полномочия предоставлялись им
в каждом конкретном случае по решению вышестоящих органов, как
это было, например, с ВЧК.
Создание следующего чрезвычайного органа, оставившего
глубокий след в истории страны, связано с началом Великой Отече-
ственной войны, хотя по разным поводам в предвоенные годы чрез-
вычайные органы создавались, например, для осуществления мер
репрессивного характера.
Для сосредоточения всей полноты власти в одном органе, спо-
собном объединить усилия фронта и тыла, совместным постановлением
Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и СНК СССР 30 июня
1941 г. был создан Государственный Комитет Обороны СССР во главе со
Сталиным49. В его состав первоначально входили пять человек, потом
их число возросло до девяти. Это были высшие руководители партии и
государства из ближайшего окружения Сталина. Несмотря на то что это
был коллективный орган, каждый из них отвечал за конкретный участок
работы. При обсуждении конкретных вопросов на заседания ГКО при-
глашались представители наркоматов и предприятий.
ГКО осуществлял все государственное, военное и хозяйствен-
ное руководство на территории страны. Его компетенция по существу
была неограниченной. Он назначал и смещал высшее военное коман-
дование, организовывал подготовку резервов для действующей армии,
решал военно-стратегические вопросы; налаживал работу промыш-
ленности, транспорта, сельского хозяйства, снабжение населения и
армии, занимался подготовкой трудовых резервов и распределением
рабочей силы, обеспечивал государственную безопасность СССР
и др. В меньшей степени в его деятельности затрагивались вопросы
образования и культуры. Его постановления были обращены к непо-
средственным исполнителям и все учреждения и граждане страны в
части, их касающейся, обязаны были их исполнять. Он имел уполно-
49 Ведомости ВС СССР. 1941. № 31; Известия ЦК КПСС. 1990. № 6.
С. 198.
77

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
моченных в союзных республиках, краях, областях, на предприятиях,
в первую очередь оборонных. Среди них были не только партийные
и государственные деятели, но и крупные хозяйственники и ученые50.
Постепенно при ГКО было создано несколько органов, наделен-
ных весьма широкими полномочиями. Среди них в первую очередь
следует назвать Транспортный комитет. Известно, что с началом войны
резко ухудшились все хозяйственные показатели. Не стал исключением
и транспорт. Дело дошло до того, что любимец Сталина Л .М. Каганович,
бывший в это время наркомом путей сообщения, заявил: «В сложивших-
ся условиях железные дороги работать не в состоянии»51. В такой ситу-
ации исход войны оказался под угрозой. В феврале 1942 г. при ГКО для
координации работы всех видов транспорта и контроля за перевозками
военных и народно-хозяйственных грузов был создан Транспортный ко-
митет опять же под руководством Сталина. В него вошли наркомы путей
сообщения, морского флота, речного флота, представители от наркомата
обороны СССР, крупнейшие партийные руководители.
В декабре 1942 г. для контроля за выполнением военных зака-
зов и текущей работой всех наркоматов было создано Оперативное
бюро ГКО. Позднее при нем возникли Комиссия по эвакуации и
другие органы. С окончанием войны чрезвычайный орган с такими
полномочиями своими действиями мог вступить в конфликт с консти-
туционными органами, поэтому 4 сентября 1945 г. он был упразднен52.
Отдельно следует сказать о городских комитетах обороны
(горко). Есть свидетельства очевидцев событий, что Сталин в первые
месяцы войны был против создания на местах каких-либо органов с
чрезвычайными, концентрированными полномочиями, не вписываю-
щихся в вертикаль власти. Обороной Москвы и Ленинграда руководил
непосредственно сам ГКО. Резкое обострение положения на совет-
ско-германском фронте поставило руководителей государства перед
необходимостью более оперативного руководства обороной городов,
находящихся в непосредственной близости к фронту. Оставлять этот
вопрос без решения уже было нельзя. 22 октября 1941 г. ГКО СССР,
наконец, принимает специальное постановление, предписывающее
создать в 46 городах европейской части страны городские комитеты
обороны, призванные объединить гражданское и военное руководство
на подведомственной территории. По подсчетам аналитиков в течение
50 См.: Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения...
С. 211.
51 Троицкий Л.Ф. Нарком огненных лет. М., 2002. С. 30.
52 Ведомости ВС СССР. 1945. № 61.
78

Глава 4. Чрезвычайные органы власти
второй половины 1941 - середины 1943 г. было организовано 79 мест-
ных комитетов обороны, из них 74 на территории РСФСР. Чаще всего
они создавались в прифронтовой полосе при угрозе захвата города
противником. В ряде городов Подмосковья горко появились после
освобождения их от немецко-фашистских захватчиков. Создавались
они и в крупных периферийных городах, где имелись военные пред-
приятия или важнейшие объекты коммуникаций. В их состав обычно
входили секретарь горкома партии, председатель горисполкома, пред-
ставители военного командования и органов НКВД.
Историкам известно и о существовании более узких по составу
местных чрезвычайных органов - троек. В их составе отсутствовал
представитель НКВД. Если решения горко оформлялись ими само-
стоятельно, то решения троек - как решения партийных или совет-
ских органов. Акты горко обычно публиковались в местной печати.
Горко не являлись местными органами ГКО и подчинялись
главным образом местным партийным органам. Это были единые пар-
тийно-государственные органы, постановления и распоряжения кото-
рых были обязательны для исполнения как отдельными гражданами,
так и всеми партийными, советскими органами, хозяйственными и
общественными организациями на местах, а также войсками местных
гарнизонов. В своей работе они опирались на аппарат партийных и
советских органов, различных хозяйственных и военно-администра-
тивных структур. На подчиненной территории (обычно она выходила
за территорию города) их компетенция была неограниченной. Они
могли объявить город на осадном положении, проводить эвакуацию
жителей, давать предприятиям задания на выпуск военной продук-
ции, организовывать строительство оборонительных сооружений,
создавать ополченческие и истребительные отряды, проводить раз-
ного рода мобилизационные мероприятия, упразднять или создавать
учреждения и организации самого разного профиля.
Их деятельность переоценить невозможно, достаточно вспом-
нить роль Тульского горко в организации обороны города или Сева-
стопольского горко в организации эвакуации детей, больных, раненых
накануне сдачи города. Время их функционирования было самым раз-
ным: одни были упразднены еще в ходе войны, другие, как, например,
Сталинградский, после53.
53 См.: Данилов В.Н. Война и власть: Чрезвычайные органы власти
регионов России в годы Великой Отечественной войны. Саратов, 1996; Он
же. Советское государство в Великой Отечественной войне: феномен чрез-
вычайных органов власти 1941-1945 гг. Саратов, 2002.
79

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
Т.П. Коржихина называет в числе чрезвычайных органов
Чрезвычайную государственную комиссию (ЧГК) по установлению
и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и
их сообщников и причиненного ими ущерба гражданам, колхозам,
общественным организациям, государственным предприятиям и уч-
реждениям СССР (1942-1953)54. К этому автора, видимо, подтолкну-
ло наличие в ее названии слова «чрезвычайная». Однако Комиссия
при создании не наделялась правоустанавливающими полномочи-
ями. Небольшими были и ее управленческие полномочия. На нее
было возложено установление размеров понесенного в ходе войны
ущерба и возмещения за него, сбор документальных сведений о во-
енных преступлениях, установление личностей преступников. Это
было государственное учреждение, действующее на общественных
началах, собравшее бесценный материал, который был использован
на Нюрнбергском судебном процессе и частично опубликован.
Наверное, к числу чрезвычайных органов можно отнести Со-
вет по эвакуации при Совнаркоме СССР, другие органы, созданные в
годы войны, но это было бы слишком большой натяжкой.
Последним чрезвычайным государственным органом власти
и управления СССР, деятельность которого имела большой резо-
нанс, следует назвать Комитет особого управления Нагорно-Кара-
бахской автономной области, так как даже при большом желании
трудно считать легитимным самопровозглашенный Государствен-
ный комитет по чрезвычайному положению (ГКЧП). Комитет осо-
бого управления НКАО был создан указом Президиума Верховного
Совета СССР от 12 января 1989 г. в связи с необходимостью раз-
решить весьма острый межнациональный конфликт, возникший в
этой части Азербайджанской ССР. На территории НКАО вводилась
особая форма управления: полномочия органов советской власти на
территории области приостанавливались, вся власть до проведения
новых выборов передавалась Комитету, наделенному широкими
полномочиями. Ему предоставлялось право приостанавливать не
только деятельность Советов, но и любых общественных органи-
заций, если она противоречила Конституции и законодательству
СССР. Членами Комитета были назначены секретарь ВЦСПС,
представители министерств СССР, партийны^ и советских органов
НКАО, председателем - известный в то время партийный и госу-
дарственный деятель А.И. Вольский55. В последующие годы до
54 Коржихина Т.П. Указ. соч. С. 212.
55 Ведомости ВС СССР. 1989. № 3. Ст. 14, 18.
80

Глава 4. Чрезвычайные органы власти
2005 г. он был председателем Российского союза промышленников
и предпринимателей.
Комитет осуществлял руководство всеми предприятиями об-
ласти независимо от их подчиненности, учреждениями образования
и культуры. Он многое сделал для снижения накала конфликта, но
полностью исключить его не удалось. 15 января 1990 г. Верховный
Совет СССР объявил чрезвычайное положение на территории НКАО,
в прилегающих к ней районах Армянской и Азербайджанской ССР и
в пограничной зоне вдоль государственной границы на территории
последней56. Затем последовали создание Союзной контрольно-наблю-
дательной комиссии по НКАО, принятие закона «Об усилении ответ-
ственности за посягательства на национальное равноправие граждан
и насильственное нарушение единства территории СССР», закона
«О правовом режиме чрезвычайного положения» и другие меры57.
Вопросы для самоконтроля
1. Чрезвычайные органы в первые годы советской власти.
2. Великая Отечественная война и чрезвычайные органы власти.
3. Чрезвычайные органы советского государства в конце 1980 -
начале 1990-х годов.
56 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 3. Ст. 40.
57 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 4. Ст. 144; № 15. Ст. 247, 250.

Глава 5
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ
И МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ
Как уже отмечалось выше, руководство страны сделало выбор формы
организации власти как в центре, так и на местах в пользу Советов.
Первоначально они назывались Советами рабочих, крестьянских и
красноармейских депутатов, затем их название дважды менялось. На
местах они строились по территориальному принципу, т. е. их раз-
мещение по стране зависело от административно-территориального
деления и от изменений в нем.
Проблема административно-территориального деления в новом
государстве оказалась напрямую связанной с проблемой государствен-
ного устройства. Доставшееся новому государству в наследство адми-
нистративно-территориальное деление было далеко от совершенства,
это был конгломерат административных единиц, имевших несопоста-
вимые экономический потенциал, территорию, дисперсное расселение
представителей разных национальностей. Большевики, заявив о новых
принципах административно-территориального устройства страны,
пытались совместить при этом решение политических, экономических
и социальных задач. Эти принципы предполагали учет естествен-
но-исторических и экономических условий и национального состава
населения, а также максимальную приближенность государственного
аппарата к населению. Не имея ни программы преобразований, ни се-
рьезных теоретиков в своем составе, большевики, как и при решении
других вопросов, встали на путь эксперимента58.
В декабре 1917 г. НКВД РСФСР предложил Советам немед-
ленно приступить к перестройке административно-территориального
деления с целью переноса административных центров в те города,
где сильные Советы возникли еще до революции59. Советы восполь-
58 См. об этом подробнее: Малышева Е.П. Административно-терри-
ториальное устройство советского государства // Административно-тер-
риториальное устройство России. История и современность. М., 2003. Гл. 7.
59 СУ РСФСР. 1917. № 12. Ст. 179.
82

Глава 5. Административно-территориальное деление...
зовались правом предоставленной им инициативы. Однако создание
новых административных единиц, чаще всего на волостном и уезд-
ном уровнях, привело к стихийному их росту. Сохранялись и доре-
волюционные административно-территориальные единицы. Большое
количество и множественность форм территориальных образований
отрицательно сказывалось на управляемости ими. И все же Конститу-
ция 1918 г. вынуждена была закрепить сложившееся деление на обла-
сти, губернии, уезды, волости, причем отличие области от губернии
практически не оговаривалось.
С переходом к новой экономической политике, а затем и с
созданием союзного государства вялотекущему процессу реформи-
рования административно-территориального деления был дан новый
импульс. Эксперименты продолжились, теперь уже по экономиче-
скому районированию: начали с Урала - промышленный регион -
и Северного Кавказа - регион сельскохозяйственный. На остальной
территории страны новое деление вводили по мере завершения
эксперимента. Постепенно росло число областей, появились округа,
районы, упразднялись губернии, уезды, волости. В итоге переход к
областному (краевому), окружному и районному делению в РСФСР
закончился к концу 1929 г. В других союзных республиках остались
округа и районы. В июле 1930 г. постановлением ЦИК и СНК СССР
было предложено упразднить округа, что было сделано не сразу и не
повсеместно. Более того, в северных регионах страны были созданы
национальные округа.
Дальнейшие изменения административно-территориального
деления были связаны с разукрупнением (ростом числа) уже суще-
ствующих единиц в РСФСР, УССР, Казахской ССР и созданием новых
областей в тех республиках, где областей не существовало. Дело до-
шло до того, что в середине 1950-х годов начался обратный процесс -
укрупнения областей, районов и сельских единиц. Границы суще-
ствующих территориальных единиц не были постоянными. Решение
вопросов административно-территориального деления то изымалось
из компетенции союзных республик, то милостиво им возвращалось.
К концу существования Советского государства система админи-
стративно-территориального устройства состояла из трех уровней. Об-
ласти, края (в РСФСР), города республиканского подчинения составляли
высшее звено. Среднее звено было представлено районами в областях,
районами в городах, городами областного подчинения. Низовое, или пер-
вичное, звено административных единиц было представлено территори-
ями городов районного подчинения, сел и поселков. Следует оговорить
тот факт, что четких критериев отнесения тех или иных территорий к
83

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
конкретной административной единице выработано не было ни в мас-
штабах всего государства, ни в масштабах союзных республик.
В каждой территориальной единице была выстроена система
органов власти и управления. Правда, это произошло не сразу. Для
первых месяцев после революции характерны были и пестрота форм
органов власти на местах вплоть до создания совнаркомов только
что не в сельских поселениях, и отрыв от вышестоящих органов вла-
сти, и сосуществование с городскими думами и земскими управами.
Конституция 1918 г. на основе сложившейся практики определила
направление дальнейшего строительства органов власти на местах.
Система складывалась весьма своеобразно. Раньше других
возникли Советы городского звена, более того, известны те из них,
что были созданы еще в ходе первой русской революции. К момен-
ту проведения Октябрьской революции власть во многих городах и
примыкающих к ним территориях уже была в их руках. Постепенно
она была ограничена территорией городов. Конституция 1918 г. опре-
делила их высшими органами власти на территории города, регла-
ментировала процедуру выборов, нормы представительства, сроки
функционирования и т. п.
Как отмечалось выше, выборы проводились в основном по
месту работы, были не равные, не тайные, не прямые. В отличие от
съездов Советов, создаваемых в иных территориальных единицах,
куда выборы делегатов осуществлялись через выборщиков низовых
Советов, депутаты городских, как, впрочем, и сельских Советов, из-
бирались непосредственно на собраниях избирателей.
Для текущей работы горсовет создавал исполнительный ко-
митет - исполком, состоящий из отраслевых отделов. Постепенно
отраслевые отделы исполкомов стали функционировать по принципу
двойного подчинения - своему исполкому и отраслевому отделу вы-
шестоящего исполкома, чем достигалось сочетание единства в управ-
лении в масштабах страны и местных особенностей. Они становились
местными органами не только своих Советов, но и вышестоящих
структур отраслевого управления (от облисполкомов до народных
комиссариатов). При исполкомах могли быть созданы разного рода
секции, комиссии, депутатские группы. В крупных городах с район-
ным делением создавались районные Советы с их исполкомами.
Высшими органами власти в областях, губерниях, уездах и
волостях были съезды Советов, в период между съездами - их испол-
нительные комитеты. Процедура выборов, нормы представительства,
порядок и периодичность созыва съездов, их компетенция и т. п. так-
же были определены Конституцией 1918 г.
84

Глава 5. Административно-территориальное деление...
В ведение съездов Советов входило проведение в жизнь всех
актов высших органов власти, проведение мероприятий по хозяй-
ственному и культурному подъему подведомственной территории,
разрешение всех вопросов местного значения, руководство деятель-
ностью низовых Советов в пределах данной территории.
Исполнительные комитеты съездов - исполкомы - были не
только их исполнительными органами, но и высшими органами вла-
сти в период между созывами съездов. Постепенно из многолюдных
собраний исполкомы превратились в органы с определенной Консти-
туцией численностью.
Исполкомы осуществляли руководство всеми сторонами хозяй-
ственной, культурной и общественной жизни на подведомственной
территории. Со временем, с увеличением периодичности созывов
съездов, исполкомы все чаще решали многие вопросы их компетенции.
В конце концов, как и на высшем уровне, произошла подмена право-
устанавливающих органов исполнительными. Работа исполкомов в
пленарном режиме привела к тому, что ими были созданы более узкие
коллегии в лице их президиумов. Они решали вопросы оперативного
характера, осуществлял контрольные функции. Повседневная работа
проводилась отделами исполкомов, построенными главным обра-
зом по отраслевому принципу. Иногда они могли называться иначе,
например совет, комитет, но сути дела это не меняло. В исполкоме
губернского Съезда Советов были отделы управления, земледелия,
народного образования, почт и телеграфов и др. Как и при городских
исполкомах, здесь создавались органы вспомогательного характера.
Последними, в основном в январе-марте 1918 г., были созданы
Советы в сельской местности, которые либо избирались жителями
села, либо назначались волостными исполкомами. Сельсоветы по со-
ставу были малочисленными, иногда их функции выполняли сельские
сходы - общие собрания жителей села. При необходимости сельсовет
мог создать исполком с необходимым ему набором структурных под-
разделений, но этим правом пользовались единицы.
В последующие годы, особенно после образования СССР,
время от времени на уровне федеральных органов и органов власти
союзных республик принимались акты различной юридической силы,
увеличивавшие сроки созыва Советов, уточняющие те или иные
процедуры их организации и деятельности. В структуре исполкомов
Советов в зависимости от звена появились новые отделы и секции:
здравоохранения, финансовый, социального обеспечения, земельный,
плановая комиссия и др. Иногда они образовывались при президиуме
горсоветов.
55

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
Правовая база Советов выглядела довольно противоречиво.
С одной стороны, принимаемые акты постоянно подчеркивали все-
властие Советов, декларировали дальнейшее расширение их прав,
с другой - постепенно выводили из их подчинения значительную часть
предприятий, организаций и учреждений. Так, на закрепленной за ними
территории появились сначала не подведомственные им предприятия и
организации, а затем и органы управления ими. Последние могли осу-
ществлять свою деятельность на территории, подведомственной кон-
кретному Совету, но не подчиняться ему, например, местные органы
санитарной инспекции, других контрольных органов; могли они быть и
экстерриториальными, например, местные органы управления желез-
нодорожным или воздушным транспортом. Сокращению компетенции
Советов способствовала их слабая материальная база. Особенно от
этого страдали сельские Советы; предпринимавшиеся неоднократно
попытки увеличить их бюджет существенных результатов не давали.
Даже в поздние советские годы председатель сельсовета вынужден был
обращаться к председателю колхоза или директору совхоза за лошадью
или машиной для того, чтобы съездить в район.
Участились случаи нарушения демократии, в частности вы-
борности самых близких к населению органов власти. В качестве
примера можно привести Ленинградскую область, в которой только
в 1931 г. без проведения выборов сменилось 90% председателей
райисполкомов. Как отмечает Т.П. Коржихина, случаи нарушения
принципа выборности имели место по всей стране. Уничтожение де-
путатского корпуса на местах в ходе репрессий приводило к тому, что
депутатские мандаты без каких-либо выборов выдавались лицам, не
имевшим никакого отношения к Советам60.
Конституция СССР 1936 г., не затронув основ, изменила си-
стему Советов. Она преобразовала Советы рабочих, крестьянских
и красноармейских депутатов в Советы депутатов трудящихся,
сделала их постоянно действующими органами, в связи с чем ин-
ститут Съездов как местных, так и союзных и республиканских
Советов был упразднен. Изменения в избирательной системе были
распространены и на местные органы власти. Срок их полномочий
был определен в два года, основной формой работы стала сессия.
Конституция определила периодичность их созыва. Незадолго до
начала войны возникла новая форма работы депутатов - работа в
постоянных комиссиях. Это могли быть бюджетная, местной про-
мышленности, по торговле, коммунального хозяйства, народного
60 См.: Коржихина Т.П. Указ. соч. С. 129.
86

Глава 5. Административно-территориальное деление...
образования, по здравоохранению и другие комиссии. По замыслу
законодателя они должны были осуществлять постоянный контроль
за выполнением решений партии и правительства во всех областях
экономики, культуры и быта. Однако широкое распространение эта
форма депутатской работы получила гораздо позднее.
Имея общие черты, Советы в зависимости от принадлежности
к тому или иному звену имели специфические функции. Наиболее
объемными они были у областных (краевых) Советов. Это объясня-
ется тем, что территория некоторых Советов была сопоставима с раз-
мерами ряда европейских государств. Область могла иметь и систему
промышленных предприятий, и колхозно-совхозное производство.
Ими и руководили Советы высшего звена, имея соответствующий
аппарат управления и соответствующее финансирование. Районные и
сельские Советы основное внимание уделяли сельскому хозяйству, а
городские - управлению промышленностью и городским хозяйством.
Конституция изменила положение исполкомов Советов: они
приобрели статус исполнительных и распорядительных органов, изби-
раемых и подотчетных Советам. В результате этого отделение предста-
вительной власти от исполнительной наметилось и на местном уровне.
Исполкомы сельских советов обычно состояли из 5-7 членов, город-
ских - из 9-15, районных - из 7-11, областных - из 11-23. Обязательны-
ми среди них были председатель, заместители и секретарь. Более четко
в новой Конституции была прописана структура исполкомов. Она была
представлена отделами и управлениями, функционирующими по прин-
ципу двойного подчинения. Исключение составляли сельские Советы,
исполкомы которых таких структур не создавали. Кроме отраслевых
отделов и управлений исполкомам полагалось иметь в своем аппарате
структуры функционального и обслуживающего характера - общий
отдел, отдел кадров, бухгалтерию и др.
С началом войны, с введением в ряде местностей военного по-
ложения все функции органов государственной власти передавались
военным советам фронтов, армий и округов, Советы же обязывались
оказывать военному командованию всестороннюю помощь. Советы и
главным образом их исполкомы занимались строительством оборони-
тельных сооружений, мобилизацией населения для самых разных нужд,
размещением эвакуированных предприятий и населения, помощью
семьям фронтовиков от обеспечения одеждой и продовольствием до
трудоустройства, снабжением фронта всем необходимым, перестрой-
кой работы промышленности на выпуск военной продукции и т. п. При
этом они опирались на широкие слои населения, привлекая их к со-
вместной с депутатами работе в постоянных комиссиях и других созда-
87

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
ваемых Советами организациях. Особенностью работы комиссий в эти
годы было то, что они фактически стали работать при исполнительных
комитетах61. В качестве примера можно привести деятельность Сове-
тов Московской области, которыми была проведена огромная работа по
организации отпора оккупантам и по перестройке экономики крупней-
шего во всех отношениях и весьма значимого региона страны62.
Война не могла не сказаться на структуре аппарата Советов. Со-
кратились штаты уже существовавших отделов, зато появились новые,
необходимые для решения военных задач: по государственному обе-
спечению и бытовому устройству семей фронтовиков, трудоустрой-
ству эвакуированного населения, по военным заказам, по монтажу
эвакуированного оборудования и др. По вполне понятным причинам
в годы войны выборы в Советы не проводились, сроки проведения
сессий не соблюдались. В этой ситуации исполкомам пришлось ре-
шать вопросы, являвшиеся компетенцией представительных органов
власти; принимались единоличные решения и председателями испол-
комов, и руководителями отраслевых отделов. Очень часто решения
принимались совместно с местными партийными органами, вообще
контакт советских органов с партийными в годы войны был даже бо-
лее тесным, нежели в мирное время. В местностях, где были созданы
городские комитеты обороны, компетенция советских органов резко
сузилась. Сократилась численность депутатов в Советах - на 1 января
1945 г. на учете в местных Советах состояла одна треть довсенного их
числа63, поэтому на редко созывавшихся сессиях кворум устанавли-
вался исходя из наличного состава депутатов.
В годы войны на оккупированной территории, в партизанских
краях и зонах возникли советские районы, в которых создавались так
называемые зафронтовые Советы, в соответствии с советским законо-
дательством действовали суды и иные органы. Так было на Украине,
в Белоруссии, в ряде оккупированных областей РСФСР. Зафронтовые
Советы созывали сессии, налаживали связь с населенными пунктами,
заготавливали продовольствие, создавали отряды самообороны, го-
спитали, лагеря для спасения населения от угона в Германию и т. п.64
61 Архипова ТТ. Государственный аппарат РСФСР в годы Великой
Отечественной войны (1941-1945 гг.). М., 1981. С. 77-78.
62 Архипова ТТ. Советы Московской области в годы Великой
Отечественной войны. 1941-1945 гг. М., 1989.
63 Советы за 50 лет. М., 1967. С. 317.
64 Щетинин Б.В. Создание и деятельность органов советской власти в
тылу немецко-фашистских войск // Вопросы истории КПСС. 1970. № 6.
88

Глава 5. Административно-территориальное деление...
В результате повсеместно проведенных выборов в 1947-1948 гг.
в Советы пришли люди, прошедшие школу войны, окрыленные побе-
дой и верой в возможности советской власти влиять на политику руко-
водства страны. Вере этой не суждено было сбыться. Развернувшийся
в полную силу в чрезвычайных условиях войны партийный аппарат
не собирался сдавать позиции - Советы все больше превращались в
его декоративный придаток. Созывались они редко, созывы носили
ритуальный характер, а вопросы обсуждали далеко не принципиаль-
ные. Если депутаты высказывались критично в отношении тех или
иных действий или бездействия властей, в лучшем случае ответом
на критику могло стать отсутствие какой-либо реакции на нее. Неко-
торые аналитики упрекают Советы тех лет в отсутствии гласности в
их работе, однако предавать гласности было нечего: собрались, спели
гимн, почтили память умерших депутатов, утвердили заранее подго-
товленную и согласованную с партийными органами повестку дня,
утвердили «списком» состав тех или иных органов, «единогласно и
единодушно», без обсуждения, приняли заранее подготовленные ре-
шения, внести изменения в которые было почти невозможно. Попыт-
ки такого рода квалифицировались как нарушение партийной дисци-
плины. Выборы в Советы все чаще проходили формально, население
стало терять к ним интерес.
Укрепление на рубеже 1950-1960-х годов местных партийных
органов делало еще более иллюзорным властные полномочия Сове-
тов. Партийные комитеты определяли политическую линию исходя из
решений съездов партии и пленумов ЦК. Показательно в этом отно-
шении Постановление ЦК КПСС от 22 января 1957 г. «Об улучшении
деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с
массами»65. Как и все партийные документы по этому вопросу, оно
имело противоречивый характер. С одной стороны, говорилось, что
пора покончить с мелочной опекой партии, а с другой - подчеркива-
лось, что партийное руководство заключается в укреплении советских
органов опытными кадрами.
Попытка создания в 1962 г. сельских и промышленных Советов
(вслед за разделением местных партийных органов) не увенчалась
успехом, пришлось вернуться к прежней системе органов власти.
В 1960-1980-е годы было принято несколько актов на госу-
дарственном и партийном уровне, направленных на укрепление
правового статуса различных звеньев Советов, усиление их связи с
общественностью, расширение их функций, совершенствование ор-
' Справочник партийного работника. М., 1957. С. 448.
89

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
ганизационных формы работы депутатов и т. д. Права и обязанности
депутатов были закреплены в Законе «О статусе депутатов Советов
депутатов трудящихся СССР» 1972 г. Впервые правовое обоснование
получили наказы избирателей, традиционно лежащие в основе дея-
тельности местных Советов. Практику работы с ними и требования
к их составлению регламентировал Указ Президиума Верховного Со-
вета СССР «Об организации работы с наказами избирателей» 1980 г.
Конституция СССР 1977 г. внесла изменение в название Со-
ветов, теперь они стали именоваться Советами народных депутатов.
Она же продлила срок их полномочий с двух до двух с половиной
лет. Вместе с тем эта конституция носила декларативный характер,
оставляя без существенных изменений сложившуюся политическую
систему. Как и прежде, вопросы организации местной власти явля-
лись предметом совместного ведения центра и союзных республик.
Советский Союз рассматривался как «социалистическое общенарод-
ное государство», в котором вся власть принадлежит народу и осу-
ществляется через Советы народных депутатов. На первый взгляд
их полномочия были расширены, но при этом подчеркивалось, что
решение ими вопросов местного значения должно осуществляться
«исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан,
проживающих на территории Совета».
Основной закон еще более усугубил несоответствие консти-
туционных статей реальному положению местных Советов. «Все-
народное представительство» в них ограничивалось массовостью,
но не степенью участия в решении не только государственных, но и
местных вопросов.
К началу 1980-х годов в СССР было 51 565 местных Советов, в
которые было избрано 2 млн 285 тыс. депутатов66.
Противоречия социально-экономического и политического раз-
вития страны, отчетливо проявившиеся как на федеральном, так и на
местном и региональном уровнях, обусловили масштабные реформы
второй половины 1980 - начала 1990-х годов.
С началом перестройки был взят курс на реформирование и
демократизацию Советов. По словам М.С. Горбачева, «ни о какой
настоящей демократизации общества не может быть и речи, если не
включить в этот процесс Советы, если не осуществить новаторские
перемены в их положении»67. Осенью 1986 г. Горбачев заявил о стрем-
66 Советы народных депутатов: Справочник. М., 1984. С. 7.
67 Горбачев М.С. Перестройка и новое мышление для нашей страны и
для всего мира. М., 1988. С. ПО.
90

Глава 5. Административно-территориальное деление...
лении «оживить» Советы, расширить права общественных организа-
ций, в первую очередь комсомола и профсоюзов, выведя их из-под
мелочной партийной и административной опеки68. В то же время
принимается Постановление ЦК КПСС «О дальнейшем совершен-
ствовании партийного руководства Советами народных депутатов»69,
свидетельствующее о том, что роль партии в руководстве Советами
под сомнение не ставилась. Более того, активизация их деятельности
напрямую связывалась именно с партийным руководством. Иначе и
быть не могло, если принять во внимание характер их взаимодействия,
формировавшийся на протяжении не одного десятилетия.
Залогом успеха всех преобразований должна была стать новая
кадровая политика, направленная на обновление состава Советов,
чтобы «депутатами избирались наиболее достойные люди, способ-
ные на высоком уровне вести государственные дела»70. На январском
1987 г. Пленуме ЦК партии было впервые заявлено о проведении вы-
боров на альтернативной основе71. В качестве эксперимента они были
проведены летом 1987 г. и продемонстрировали готовность общества
к качественным изменениям в составе местных Советов.
Однако все проводимые мероприятия имели половинчатый ха-
рактер и не могли повлиять существенным образом на сложившийся
на местном уровне тандем партийно-советских органов.
Вопросы для самоконтроля
1. Административно-территориальная система советского го-
сударства и ее развитие в 1917-1991 гг.
2. Местные советы - особенности организации и функциони-
рования.
3. Особенности правовой базы Советов.
68 Горбачев М.С. Избранные статьи и речи. М., 1987. Т. 4. С. 98-100.
69 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов
ЦК (1898-1986). 9-е изд., доп. и испр. (далее - КПСС в резолюциях...). М.,
1989. Т. 15. С. 309.
70 Горбачев М.С. Политический доклад ЦК КПСС XXVII съезду. М,
1986. С. 72.
71 Материалы Пленума ЦК КПСС, 27-28 января 1987 г. М., 1987. С. 47.

Глава 6
ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Общая характеристика По мысли Ленина, высказанной еще
и тенденции развития до захвата власти, надо было сло-
мать старый буржуазный аппарат, а
старых чиновников в большинстве своем прогнать. Практика пошла
иным путем. Аппарат старый не сломали: перечень созданных в
первый день существования советской власти наркоматов за редким
исключением повторял дореволюционный перечень министерств.
Вся новизна состояла в названии органов управления - их нарекли
народными комиссариатами, назначили в качестве их руководителей
членов правящей партии. А вот со служащими было намного сложнее,
ведь нужны были специалисты, а не политические назначенцы. Об-
жегшись на выдвиженцах из необученных рабочих, советская власть
привлекла к работе в государственном аппарате даже тех, кто работал
до революции в полиции и жандармерии.
Как известно, значительная часть так называемых старослужа-
щих с новой властью сотрудничать не пожелала. После обсуждения
на заседании правительства вопроса «О возможности забастовки
служащих в правительственных учреждениях во всероссийском мас-
штабе» было решено поручить Ф.Э. Дзержинскому создать «особую
комиссию для выяснения способов подавления злостного саботажа»
(ВЧК)72. Это уже потом ВЧК стала карающим мечом советского наро-
да, а поначалу она должна была бороться с неявкой на работу служа-
щих дореволюционного государственного аппарата.
Большевистские доктрины рушились одна за другой, оказалось,
что и государство как институт необходимо, и без государственного
аппарата не обойтись. Управление не могло быть сведено лишь к
элементарным функциям, а предполагало и специальные знания, а
главное - стабильный аппарат, отвечающий интересам борющихся за
власть большевиков. Осуществить провозглашенную идею «управ-
72 Из истории ВЧК: Сб. док. М., 1958. С. 72.
92

Глава 6. Центральные органы государственного управления
лять по очереди» означало потерять контроль над государственным
аппаратом. Да и потенциальная способность к управлению всего без
исключения населения вызывала сомнения.
Число наркоматов - с 1946 г. министерств - не было постоянным.
Так, первые изменения в системе наркоматов последовали чуть ли не
сразу после революции и были связаны с созданием органа управления
в социальной сфере - Наркомата социального обеспечения (первое
время после создания он именовался Наркоматом государственного
призрения), несколько позднее был создан Наркомат здравоохране-
ния. Дело в том, что партия трудящихся забыла о трудящихся и не
учредила эти органы в своем первом правительстве. Не создала она
по существу и специального органа управления промышленностью,
крайне необходимого ей при проведении национализации.
Создавались центральные органы управления чаще всего по
отраслевому принципу. Под отраслью обычно понимается совокуп-
ность предприятий и учреждений, объединенных общностью задач
чаще всего производственного характера, сходностью технических и
технологических характеристик производственного процесса, произ-
водимого конечного продукта и потребляемого для его производства
сырья, используемых кадров. Иногда слово «отрасль» применяется и
к непроизводственной сфере, например к здравоохранению.
Позднее в качестве центральных органов управления появились
советы, комитеты, комиссии, управления. Они создавались либо при
правительстве, либо в его составе, и различались по объему полно-
мочий и характеру функций. Одни из них координировали деятель-
ность министерств и иных ведомств по отдельным вопросам или
отраслям производства, т. е. были межотраслевыми органами, другие
же являлись обычными отраслевыми органами более низкого статуса,
нежели министерства. Каких-либо критериев отнесения тех или иных
ведомств к тому или иному статусу не было, поэтому повышение
статуса комитета до статуса министерства и, наоборот, понижение
статуса последнего было делом обычным. Различались эти ведомства
по способу создания: предусмотренные Конституцией создавались
представительным органом, например, Верховным Советом, непре-
дусмотренные - правительством. Глава комитета при правительстве
входил в его состав с совещательным голосом, глава комитета СССР —
с решающим. Преобразование первых во вторые в большом количе-
стве произошло в 1978 г.
Первое время новые органы функционировали наряду с быв-
шими министерствами, затем было осуществлено их так называемое
овладение. Так, нарком просвещения A.B. Луначарский, придя с груп-
93

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
пой товарищей в здание бывшего Министерства просвещения, собрал
в большой нетопленой комнате оставшихся на рабочем месте мелких
служащих и обратился к ним с разъяснением действий новой власти
и ее планов на будущее.
Как отмечалось выше, во главе наркоматов - министерств
стояли народные комиссары, позднее министры. Руководители го-
сударства вынуждены были решить сложный для них вопрос: как
совместить единоначалие, к которому они тяготели, с советской
системой, предусматривавшей коллективную выработку решений.
Не сумев справиться с этой проблемой в первые годы советской вла-
сти, большевики обратились к дореволюционному опыту, поэтому в
структуре наркоматов были созданы коллегии. Однако затягивающие
процесс принятия решений дискуссии раздражали народных комис-
саров. Логическим завершением развернувшейся в 1919-1921 гг.
дискуссии стал декрет «О преимущественном введении в исполни-
тельные органы Народных комиссариатов начал единоначалия»73.
Коллегии в наркоматах сохранили, но они стали представлять собой
совещательный орган при народном комиссаре без права приоста-
навливать его распоряжения. Однако время от времени вопрос о
целесообразности существования коллегий в наркоматах вставал на
повестку дня. В августе 1933 г. «в интересах доведения до конца
принципа единоначалия» Политбюро ЦК ВКП(б) предложило их
ликвидировать. Окончательно это решение было оформлено в марте
1934 г. постановлением ЦИК и СНК СССР о переходе от функци-
онального к производственно-отраслевому принципу построения
аппарата наркоматов. К лету 1934 г. коллегии сохранились лишь в
НКВД, ОГПУ и НКИД. В марте 1938 г. коллегии были восстановле-
ны исключительно с совещательными функциями. Хотя членам кол-
легий было предоставлено право в случае разногласий с наркомом
обратиться в правительство74, знакомство с материалами коллегий
наркоматов - министерств свидетельствует о том, что этим правом
они пользовались довольно редко - обратившийся в Совнарком мог
оказаться в лучшем случае в местах лишения свободы, хотя мог и
сменить наркома. Такое случалось при Сталине.
Овладев аппаратом бывших министерств, большевики не спе-
шили его перестраивать. Их структура была сохранена. Под струк-
турой учреждения обычно понимается совокупность подразделений
73 СУ РСФСР. 1921. № 25. Ст. 143.
74 Директивы КПСС и советского правительства по хозяйственным
вопросам. М, 1957. Т. 2. С. 531-532.
94

Глава 6. Центральные органы государственного управления
государственных органов, организаций и предприятий, между кото-
рыми распределены их функции и полномочия. Вполне очевидно, что
структура учреждения зависит от задач и функций органа и изменя-
ется в зависимости от них. Без каких-либо изменений определенное
время существовала структура наркоматов финансов, по военным и
морским делам, почт и телеграфов, путей сообщения и др., имевших
предшественников в прежнем государственном аппарате. Структуру
органов, предшественников не имевших, того же Наркомата здраво-
охранения, пришлось выстраивать заново.
При всей пестроте построения наркоматов уже первого состава
правительства со всей очевидностью наметилось деление структур-
ных подразделений на отраслевые (производственные), функциональ-
ные и обслуживающие. Отраслевые подразделения чаще всего встре-
чались в хозяйственных наркоматах. Например, в Наркомате путей
сообщения управления назывались по видам транспорта, в Высшем
совете народного хозяйства (ВСНХ) - по отраслям и подотраслям
промышленности. Как правило, в их подчинении были предприятия,
научно-исследовательские и иные учреждения. Редко, но встречались
подразделения, руководящие производством какой-либо продукции
(в ВСНХ в период военного коммунизма - Главгвоздь, Главспичка
и др.) или ее снабжением (в Наркомате продовольствия - отдел снаб-
жения тканями и др.). Функциональные же подразделения обычно
создавались во всех наркоматах для выполнения конкретной функ-
ции - финансовый отдел, плановый отдел, юридический отдел и др. Во
всех центральных органах управления создавались обслуживающие
подразделения - управление делами, общий отдел, библиотека, архив
и др. Деление структурных подразделений министерств и ведомств
на отраслевые, функциональные и обслуживающие сохранилось и в
более поздние годы.
Особенностью аппарата наркоматов - министерств и иных
ведомств была не только их громоздкость, но и огромная штатная
численность. На первом этапе существования советского государства
это можно объяснить отсутствием опыта и нехваткой специалистов, а
затем укреплением административно-командной системы, для кото-
рой требовалось большое количество руководящих, контролирующих
и проверяющих кадров. Еще в годы советской власти один из анали-
тиков подсчитал: если бы все решения о сокращении управленческих
кадров лет за десять были выполнены, то их число к концу периода
было бы доведено до нуля75.
75 Известия. 1984. 12 мая. С. 2.
95

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
При создании СССР фундаментом для союзных наркоматов
стали наркоматы российские, тем более что некоторые из них начиная
с 1919 г. руководили отдельными отраслями союзных республик.
С созданием союзного государства наркоматы СССР, как от-
мечалось выше, разделились на союзные и союзно-республиканские.
Первые осуществляли руководство вверенной им отраслью на терри-
тории всего СССР, вторые делали это через одноименные наркоматы
союзных республик. Руководители союзных и союзно-республикан-
ских наркоматов входили в состав правительства СССР, руководители
республиканских наркоматов союзно-республиканских систем - в со-
став республиканских правительств. Последние находились в двойном
подчинении - союзному наркомату и республиканскому правитель-
ству, чем достигалось сочетание интересов центра и республик. Они
могли быть членами коллегии союзного ведомства или приглашаться
на ее заседания при решении интересовавших их вопросов. В отноше-
нии союзно-республиканских наркоматов можно отметить некоторую
децентрализацию управления. Оперируя сегодняшними терминами,
можно сказать, что союзно-республиканские системы создавались по
предметам совместного ведения центра и регионов.
С самого начала, однако, наметилась тенденция увеличения
числа союзных наркоматов в ущерб союзно-республиканским. Со
временем союзные наркоматы начали функционировать даже в тех
отраслях, в которых при образовании СССР они не создавались,
оставаясь республиканскими: Наркомат юстиции СССР, Наркомат
здравоохранения СССР, Наркомат внутренних дел и др. Связано это
было с усилением централизации в управлении не только промыш-
ленностью, но и другими отраслями экономики, а также в области
социально-культурного строительства и в административно-политиче-
ской сфере. Большинство возникших во второй половине 1930-х годов
промышленных наркоматов создавалось в качестве общесоюзных
органов. Постепенное выделение из Наркомата просвещения отраслей,
не имеющих отношения к общеобразовательной школе, также привело
к созданию общесоюзных органов.
В годы войны, с одной стороны, централизация в управлении
усилилась, а с другой - 1 июля 1941 г. Совнарком СССР принял
постановление «О расширении прав народных комиссаров СССР в
условиях военного времени», в соответствии с которым они смогли
принять ряд оперативных решений в чрезвычайных условиях, не
дожидаясь команды сверху. В работе наркоматов усилилось едино-
началие, так как первые два года войны коллегии если и собирались,
то крайне редко.
96

Глава 6. Центральные органы государственного управления
Несмотря на то что задачи, формы и методы работы наркома-
тов изменились, отраслевой принцип хозяйственного управления
сохранился. Система центральных органов управления больших из-
менений не претерпела, за исключением оборонной и строительной
отраслей. В последнем случае это было связано с необходимостью
восстановления городов и городского хозяйства, начавшегося еще в
ходе войны. Претерпевший значительное сокращение в первые меся-
цы войны аппарат управления к концу войны не только восстановил
свою численность, но даже увеличил ее.
Послевоенные годы можно охарактеризовать как годы очень
частых реорганизаций. Если сначала это было связано с возвраще-
нием к мирной жизни, с переводом промышленных предприятий на
выпуск гражданской продукции, то позднее - с неэффективностью
административно-командной системы в отсутствие чрезвычайных
условий и субъективными факторами. Министерства объединя-
лись, разъединялись, меняли статус и т. п., но принципы и методы
управления подведомственными им предприятиями и учрежде-
ниями оставались прежними, и главными из них были команда и
принуждение.
Аппарат управления был огромным, периодически предприни-
мавшиеся его сокращения результатов не давали, рост числа управ-
ленцев значительно опережал рост числа рабочих и служащих. Об-
щая численность рабочих и служащих в народном хозяйстве к началу
1954 г. достигла 44,8 млн человек, из них административный персонал
составлял 6 млн 516 тыс. чел., т. е. в среднем из семи работающих
один являлся управленцем76. Правда, к числу управленцев тогда отно-
сили не только служащих государственных органов, но и сотрудников
администраций предприятий и учреждений.
Сохранявшаяся централизация приводила к тому, что респу-
бликанским наркоматам по существу нечем было руководить, так как
большинство предприятий и даже учреждений на территории респу-
блик находилось в союзном подчинении.
Собравшийся в июле 1955 г. Пленум ЦК КПСС вынужден был
констатировать существенные недостатки в сфере управления: неудов-
летворительную работу министерств и ведомств, их отрыв от под-
ведомственных предприятий, громоздкость структуры управления,
наличие параллельных звеньев, разбухшие штаты77. Были намечены
организационные меры по устранению этих недостатков. Во исполне-
76 См.: КПСС в резолюциях... Т. 8 (1946-1955). С. 440-441.
77 Там же. С. 521.
97

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
ние решений Пленума в 1955-1956 гг. из общесоюзного в республи-
канское подчинение было передано значительное число предприятий,
учреждений и организаций (больше всех от этого выиграла РСФСР),
что расширило права республик и позволило несколько сократить ап-
парат союзных министерств. В то же время некоторые общесоюзные
министерства были преобразованы в союзно-республиканские, неко-
торые упразднены вовсе - Министерство юстиции СССР, МВД СССР.
Более того, в рамках процесса расширения прав союзных ре-
спублик была предпринята одна из самых крупных реформ в истории
советского государственного аппарата. 10 мая 1957 г. на основании ре-
шений очередного Пленума ЦК партии был принят закон «О дальней-
шем совершенствовании организации управления промышленностью
и строительством», в соответствии с которым в этих отраслях вместо
министерств создавались совнархозы, а отраслевая система управле-
ния заменялась территориальной. В результате было ликвидировано
141 общесоюзное, союзно-республиканское и республиканское мини-
стерство, достигнуто некоторое сокращение аппарата управления и
сокращение фонда заработной платы.
Совнархозы, созданные в 1957 г., отличались от тех, что суще-
ствовали в 1917-1932 гг. Прежние совнархозы были местными орга-
нами ВСНХ, действующими по принципу двойного подчинения. Им
подчинялись далеко не все предприятия подведомственного региона.
Новые совнархозы были органами управления в административно-
экономических районах, территория которых иногда совпадала с
территорией союзной республики. Им подчинялись все предприятия
на подведомственной территории, за исключением оборонных. Были
у совнархозов и отличия от министерств. Они состояли в том, что это
были коллегиальные органы, осуществлявшие руководство многими
отраслями на определенной территории.
Сначала число членов совнархоза не превышало 11-15 чело-
век. Это были председатель, заместители, руководящие работники
совнархоза, затем их состав пополнился руководителями крупнейших
предприятий и строек, подведомственных совнархозу. Аппарат сов-
нархозов строился в основном по отраслевому принципу, но имелись
функциональные и обслуживающие подразделения. Для решения
наиболее сложных вопросов создавались совещательные органы -
технико-экономические советы. В них входили научные и инженер-
но-технические работники, рационализаторы, изобретатели и др.
Темпы роста показателей развития народного хозяйства в пер-
вые два года реформы дали руководству страны повод заявить о по-
беде коммунизма к 1980 г. и записать это в новую Программу партии.
98

Глава 6. Центральные органы государственного управления
Однако предоставленная республикам самостоятельность пришла
в противоречие с главным методом АКСУ. Поиски новых форм по-
строения системы органов управления промышленностью и строи-
тельством в рамках реформы не дали положительных результатов, и в
1965 г. произошел возврат к отраслевой системе управления. Сделав
зигзаг в сторону территориального управления промышленностью и
строительством, руководство страны было вынуждено вернуться к
отраслевым министерствам. Все попытки в последующем перерас-
пределить полномочия между центром и республиками проводились
в виде экспериментов и не увенчались успехом.
Во всех других отраслях управления основными структурами
управления всегда были министерства и иные органы отраслевого
управления.
В соответствии с установившейся позднее терминологией нар-
коматы, а затем и министерства с известной долей условности можно
разделить на три группы: органы управления народным хозяйством
(сейчас обычно говорят «экономической сферой»), органы управления
социально-культурным строительством («социально-культурной сфе-
рой»), административно-политические органы. Последняя группа выгля-
дит наиболее условной. Сейчас она представлена правоохранительными
органами и органами, подчиненными непосредственно президенту.
История этих органов со всей очевидностью делится на три
этапа: предвоенный, военный и послевоенный. Они разнятся не толь-
ко числом охватываемых лет, но и целями и задачами, решаемыми
на каждом этапе. На первом это были задачи строительства нового
аппарата управления, приспособления его к работе в условиях бурно
развивающегося народного хозяйства, модернизаций в области об-
разования и культуры и т. п., на втором - концентрация всех усилий
для разгрома агрессора, на третьем - восстановление разрушенного
войной хозяйства и многочисленные попытки оптимизации его даль-
нейшего развития. Несколько обособленными в нем выглядят годы
перестройки, когда была предпринята попытка перейти от методов
АКСУ к методам экономическим, а в итоге к рыночным отношениям.
Центральные органы Перечень этих органов в первом со-
управления ставе правительства был представлен
народным хозяйством шестью наркоматами: торговли и
промышленности, земледелия, финан-
сов, почт и телеграфов, продовольствия и по железнодорожным делам.
Судьба у них была разной. В июне 1920 г., с передачей функций управ-
ления промышленностью в ведение ВСНХ, в отсутствие внутренней
99

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
торговли в стране Наркомат торговли и промышленности был преоб-
разован в Наркомат внешней торговли. Наркомат продовольствия как
орган, ответственный за заготовку и снабжение населения сначала про-
довольствием, а потом промышленными товарами и всеми предметами
первой необходимости, с введением нэпа и укреплением денежной
системы в мае 1924 г. был упразднен, и на его базе был создан Наркомат
внутренней торговли СССР. Наркомат по железнодорожным делам был
в марте 1918 г. переименован в Наркомат путей сообщения и при уточ-
нении и расширении некоторых его функций просуществовал все годы
советской власти. Наркомат земледелия под названием Министерство
сельского хозяйства (это название ему было дано в 1947 г.), несмотря на
многочисленные реформы в сельском хозяйстве и манипуляции в си-
стеме управления им, сохранился до конца рассматриваемого периода.
Все годы советской власти просуществовал Наркомат почт и телегра-
фов, переименованный в 1932 г. в Наркомат связи СССР. Сохранилось
без особых изменений и финансовое ведомство.
Наибольшие изменения коснулись органов управления про-
мышленностью. В одних случаях они были обусловлены новыми
задачами экономического развития, в других - чисто политическими
причинами, в третьих были связаны с реорганизациями в управле-
нии другими отраслями экономики. Все изменения в системе других
органов в свою очередь так или иначе были связаны с изменениями
управления промышленностью.
Как уже отмечалось в начале раздела, первым органом по
управлению промышленностью был определен Наркомат торговли и
промышленности РСФСР. По большому счету до перехода к национа-
лизации промышленных предприятий и окончания войны управлять
ему было нечем. Было решено создать центр, осуществляющий ре-
гулирование и координацию деятельности органов всего экономиче-
ского блока. 1 декабря 1917 г. такой орган был создан под названием
Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) РСФСР. Чрезвычайная
широта функций и полномочий обусловила сложную структуру этого
органа. Здесь были отделы, подотделы и секции, руководящими орга-
нами являлись Пленум, Бюро, Президиум. Постепенно были сформи-
рованы его местные органы - губернские совнархозы, находящиеся в
двойном подчинении.
С первых месяцев советской власти возникла необходимость
учета имеющихся в стране ресурсов с целью обеспечения всех отрас-
лей народного хозяйства, в первую очередь промышленности, научно
обоснованными данными. 25 июля 1918 г. было создано Центральное
статистическое управление (ЦСУ) при Совнаркоме РСФСР.
100

Глава 6. Центральные органы государственного управления
Начавшаяся в июне 1918 г. национализация крупных предприя-
тий в годы Гражданской войны была распространена на средние, мел-
кие и даже кустарные. Для управления последними в составе ВСНХ
был создан специальный орган - Главное управление кустарной
промышленности, хотя предприятия кустарного типа подчинялись
местным совнархозам. В целом же из-за увеличения объема полно-
мочий по управлению подведомственными предприятиями аппарат
ВСНХ разрастается до гигантских размеров: только крупных подраз-
делений - отраслевых отделов, главных и центральных управлений
(главков и центров) - в нем было более семидесяти. Кроме того, в
его составе то и дело возникали постоянные и временные, отраслевые
и межведомственные комитеты, комиссии и иные совещательные и
полномочные органы. В это время, например, были созданы Комитет
цен, Комитет по делам изобретений и др. Одновременно ВСНХ пере-
дает другим органам все функции, не имеющие непосредственного
отношения к управлению промышленностью. Передав в 1920 г. в
НКПС Главное управление водного транспорта, ВСНХ окончательно
превращается в орган управления промышленностью.
Для управления промышленностью в годы Гражданской войны
была характерна жесткая централизация, получившая название «глав-
кизма». Предприятия были ограничены в своих действиях, контакты
их друг с другом были исключены, они не обладали собственными
средствами, снабжение их всем необходимым и распределение го-
товой продукции осуществлялось централизованно. Оплата труда
рабочих производилась натурой. Это было время так называемого во-
енного коммунизма. Система главкизма представляла собой вынуж-
денную меру и с ликвидацией чрезвычайных условий была отменена.
Оперативное управление предприятиями передавалось местным сов-
нархозам, для объединения, учета и контроля деятельности которых
создавались областные (на несколько губерний) бюро или промбюро.
Начавшаяся еще в годы войны децентрализация управления
промышленностью с ее окончанием была продолжена. В конце кон-
цов в ведении ВСНХ осталось ограниченное число предприятий,
управление остальными было передано местным органам. В связи с
этим более чем в три раза сократилось число отраслевых главков в его
центральном аппарате.
Получившие самостоятельность предприятия в целях активиза-
ции производственной и коммерческой деятельности стали объединять-
ся в тресты, представлявшие собой группу предприятий одной отрасли.
Процесс трестирования занял около полутора лет. К середине 1923 г. в
стране уже было около пятисот трестов. Трест представлял собой хоз-
101

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
расчетное объединение государственных промышленных предприятий,
являющееся юридическим лицом, обладающее всеми необходимыми
правами и достаточными ресурсами для организации производства.
Начался процесс постепенного перевода трестов на хозяйственный
расчет - они снимались с государственного снабжения, им предостав-
лялось право самостоятельно заготавливать сырье, реализовывать свою
продукцию. Однако со сбытом возникли проблемы - новые хозяева
предприятий торговать не умели. Для организации сбыта промышлен-
ной продукции с 1921 г. стали создаваться синдикаты, объединявшие
по несколько трестов. Благодаря синдикатам трестам удалось осво-
бодиться от посредников, снизить производственные расходы и цены
на готовую продукцию, выйти на уровень рентабельности. Создание
синдикатов позволило постепенно к середине 1930-х годов вытеснить
частный капитал из оптовой и розничной торговли.
Аналогичные органы создавались и в сельском хозяйстве. Здесь
тресты и синдикаты помогали выжить в трудных послевоенных усло-
виях молодым советским хозяйствам - совхозам.
Процесс восстановления народного хозяйства охватил все
его отрасли. С целью оптимизации процесса уже в 1921 г. создается
Государственная общеплановая комиссия (Госплан РСФСР), Госу-
дарственный банк РСФСР. До создания Госбанка были органы, вы-
полнявшие аналогичные функции: Народный банк РСФСР (декабрь
1917 - январь 1920 г.) и Центральное бюджетно-расчетное управление
при Наркомате финансов, созданное в 1920 г. Функции Госбанка были
весьма широкими: кредитование кооперативных и других предприя-
тий и организаций, осуществляющих торговлю; налаживание на ко-
миссионных началах реализации промышленных товаров и торговля
некоторыми из них; закупка зерна у крестьян. Таким образом, этот
орган совмещал кредитную и коммерческую деятельность. Велика
его роль в проведении первой советской денежной реформы 1922—
1924 гг., когда на смену разномастных денег, выпущенных в огром-
ном количестве в разных регионах страны, пришла твердая валюта
в виде червонца, способного выполнить функции меры стоимости,
средства обращения и кредита. Госбанк начал выпуск собственных
банкнот, обеспеченных золотым запасом. Однако в одиночку он не
мог удовлетворить потребности в банковских кредитах крепнущей
промышленности. Был создан целый ряд отраслевых коммерческих
акционерных банков (Промбанк, Роскомбанк, Электробанк и др.), где
главным акционером был Госбанк.
Еще до образования СССР ряд российских наркоматов, в том
числе и ВСНХ РСФСР, руководили промышленностью на территории
102

Глава 6. Центральные органы государственного управления
других республик. Через своих уполномоченных осуществлял руко-
водство финансами на территории некоторых республик и Наркомат
финансов РСФСР.
С образованием союзного государства все существовавшие к
тому времени наркоматы РСФСР по управлению народным хозяй-
ством, за исключением Наркомата земледелия, стали основой для
создания союзных наркоматов. Наркомзем РСФСР оставался респу-
бликанским органом до 1929 г., до начала массовой коллективизации,
когда потребовалось централизованное руководство процессом созда-
ния колхозов в целях привлечения в них всех сельских жителей.
В качестве союзно-республиканского органа управления про-
мышленностью с ноября 1923 г. стал функционировать ВСНХ СССР.
Он непосредственно руководил находящимися в его подчинении
предприятиями союзного значения и осуществлял общее руководство
предприятиями, оказавшимися в подчинении республиканских СНХ.
В последнем случае это были в основном предприятия легкой и пищевой
промышленности. СНХ республик действовали по принципу двойного
подчинения - ВСНХ СССР и республиканскому правительству.
Тресты и синдикаты к концу 1925 г. выполнили свое пред-
назначение - советская промышленность в основном достигла
довоенного уровня. Перед государством встала задача расширения
промышленного производства за счет увеличения капитальных
вложений, строительства новых предприятий и т. п. Стихия нэпа
не допускала активного вмешательства государства в этот процесс.
Оно с помощью сохраненной после войны и постепенно все более
укрепляющейся АКСУ, преодолев сопротивление «новой оппозиции»,
остановило свой выбор на сочетании централизованного планового
руководства и децентрализации оперативных функций. Для реали-
зации такого замысла тресты были слишком крупной хозяйственной
единицей. 29 июня 1927 г. был принят закон о трестах, 5 декабря
1929 г. - постановление ЦК ВКП(б) «О реорганизации управления
промышленностью»78, которые, несколько урезав самостоятельность
трестов, повысили ее у предприятий, входящих в их состав.
Возникшие в это время в ВСНХ отраслевые главки и комитеты,
а впоследствии объединения представляли собой скорее планирую-
щие, регулирующие и контролирующие органы, а не непосредственно
управляющие, как прежде. Главным итогом деятельности предпри-
78 Собрание законов СССР (далее - СЗ СССР). 1927. № 39. Ст. 391,
392; Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопро-
сам: Сб. док. М., 1957. Т. 2. С. 126.
103

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
ятия должно было стать выполнение планового задания. Новая эконо-
мическая политика постепенно уходила в прошлое.
Руководством страны был взят курс на усиленное развитие ос-
новных отраслей тяжелой промышленности.
Рост числа предприятий, причем не только тяжелой промыш-
ленности, усложнение процессов производства, усиление централиза-
ции привели к тому, что управлять этим хозяйством из одного органа
стало невозможным. Вместо главков и синдикатов в 1930 г. было со-
здано 33 отраслевых объединения - «Сталь», «Союзуголь», «Всехим-
пром» и др.79 Сосредоточив в своих руках плановые, производствен-
ные, снабженческо-сбытовые и оперативные функции, они поделили
между собой все предприятия и тресты на три группы в зависимости
от степени влияния на них. Наибольшей полнотой прав обладали те
из них, в чьем ведении оказались наиболее крупные предприятии и
тресты союзного значения (объединения типа «А»). Пересмотр под-
ведомственности предприятий, особенно на территории РСФСР (она
осталась по существу без предприятий), начавшийся в эти годы, резко
усилил позиции именно этих объединений. Созданы были объедине-
ния и в союзных республиках, а в областях - отраслевые тресты. В го-
родах и районах промышленные предприятия местного подчинения
были, как и прежде, объединены в рай(гор)промкомбинатах. Это были
мелкие предприятия, работавшие на местном сырье и обеспечивав-
шие своей продукцией весьма ограниченную территорию.
Вожделенная управляемость предприятиями достигалась с
большим трудом: росло не только количество предприятий, но и
число звеньев в управленческой иерархии. Последнее иногда не толь-
ко затрудняло взаимоотношения центрального органа управления
промышленностью с конкретными предприятиями, но и делало их
просто невозможными.
5 января 1932 г. в соответствии с решением ЦК ВКП(б)
«О практической работе хозяйственных органов» ЦИК СССР при-
нял постановление о перестройке управления промышленностью80.
ВСНХ СССР упразднялся и вместо него появились три отраслевых
промышленных наркомата: тяжелой, легкой и лесной промышлен-
ности СССР. В 1934 г. их число пополнилось за счет Наркомата
пищевой промышленности, созданного путем преобразования Нар-
комата снабжения СССР (1930-1934). Из четырех наркоматов лишь
79 СЗ СССР. 1930. № 15. Ст. 157.
80 Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным
вопросам. Т. 2. С. 331-332; СЗ СССР. 1932. № 1. Ст. 4.
104

Глава 6. Центральные органы государственного управления
один - легкой промышленности - был союзно-республиканским,
остальные - союзными, т. е. республики не имели права управлять
предприятиями этих отраслей промышленности на своей терри-
тории. В ведении союзных республик по существу остались лишь
предприятия местной промышленности и промысловой кооперации,
выпускавшие главным образом товары широкого потребления за
счет местных ресурсов, реализуемые на этой территории. В РСФСР
для управления такими предприятиями с 1934 г. существовал Нарко-
мат местной промышленности, в марте 1941 г. было создано Управ-
ление промысловой кооперации при СНК РСФСР81.
Структура вновь созданных наркоматов была оформлена в
соответствии с отраслями, которые они объединяли. Специализация
промышленных предприятий привела к росту числа отраслевых под-
разделений в наркоматах в виде главков. Их число росло и за счет того,
что постепенно бывшие объединения были реорганизованы в главки,
и за счет дробления самих главков. Хотя этот процесс затронул все
наркоматы, особенно бурно он развивался в Наркомтяжпроме СССР.
За пять с небольшим лет - с 1932 по 1937 г. - число его главков, сек-
торов и отделов увеличилось почти в два раза82.
Помимо отраслевых (производственных) главков управление
предприятиями осуществляли созданные в большом количестве
функциональные подразделения, что отрицательно сказывалось на ис-
полнительской дисциплине. В связи с этим XVII съезд партии (1934)
принял решение о переходе от функциональной системы управления
к производственно-отраслевой (тогда говорили «предметно-отрас-
левой»)83. Функциональным подразделениям было отказано в праве
непосредственно управлять предприятиями.
Система центральных органов управления промышленностью,
состоящая из четырех наркоматов, просуществовала недолго. Во
второй половине 1930-х годов начался рост их числа. Этот процесс с
особой очевидностью проявился на примере Наркомтяжпрома СССР.
С декабря 1936 по январь 1939 г. он разукрупнялся трижды, в резуль-
тате чего был упразднен. Сначала из него в самостоятельную отрасль
выделилась оборонная и был создан Наркомат оборонной промыш-
ленности СССР. В 1937 г. был образован Наркомат машиностроения
81 Архипова ТТ. Управление местной промышленностью и промыс-
ловой кооперацией в годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. М.,
1985. С. 10,53.
82 Коржихина Т.П. Указ. соч. С. 137.
83 КПСС в резолюциях... М, 1985. Т. 6. С. 130-131.
105

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
СССР с передачей ему в подчинение всех машиностроительных пред-
приятий. В 1939 г. вместо Наркомтяжпрома СССР появилось шесть
промышленных наркоматов: топливной промышленности; черной
металлургии; цветной металлургии; электростанций и электропро-
мышленности; химической промышленности; промышленности
строительных материалов84. Все они, за исключением последнего,
были общесоюзными наркоматами.
Такого рода процессы в последующие до начала войны годы
затронули все промышленные наркоматы. Росло число подведом-
ственных им объектов управления - здесь достаточно вспомнить,
что в 1938-1940 гг. каждые 10 часов в стране вступало в строй новое
промышленное предприятие85.
Что касается других отраслей народного хозяйства, то в
управлении ими также произошли значительные, хотя и в меньшей
степени, чем в промышленности, изменения - в одних раньше, в
других позже.
В 1930 г. дифференцировалось управление внешней и внутрен-
ней торговлей: из Наркомата с аналогичным названием было создано
два наркомата.
С 1931 г. начал дробиться Наркомат путей сообщения СССР.
Сначала был создан Наркомат водного транспорта СССР, на который
возлагалось управление речным и морским транспортом86 (в апре-
ле 1939 г. он был разделен на два общесоюзных органа: Наркомат
морского флота и Наркомат речного флота87). Тогда же, в 1931 г., по-
явилось Всесоюзное объединение шоссейных и грунтовых дорог и
автомобильного транспорта (Цудортранс) при СНК СССР88, в 1935 г.
ставшее структурной частью НКВД СССР89. В 1932 г. на базе одно-
го из главков Наркомата водного транспорта было создано Главное
управление Северного морского пути при СНК СССР90.
Несколько раз менявшее свой статус Центральное статистиче-
ское управление, наделенное в 1926 г. правами союзно-республикан-
ского наркомата, в январе 1930 г. теряет свою самостоятельность и
84 СЗ СССР. 1936. № 63. Ст. 461; 1937. № 57. Ст. 239; Ведомости ВС
СССР. 1939. №3.
85 Зверев AT. Записки министра. М., 1973. С. 194.
86 СЗ СССР. 1931. №8. Ст. 85.
87 Ведомости ВС СССР. 1939. № 16.
88 СЗ СССР. 1931. № 35. Ст. 258.
89 СЗ СССР. 1935. № 56. Ст. 452.
90 Там же. 1932. № 84. Ст. 522.
106

Глава 6. Центральные органы государственного управления
сливается с Госпланом91. Вскоре после этого (в 1931 г.) повышается
статус Госплана СССР: из комиссии при СТО СССР он был преобра-
зован в комиссию при СНК СССР. Его председатель теперь избирался
ЦИК СССР, а члены Президиума назначались СНК СССР92.
В 1932 г., пройдя через ряд реорганизаций, получила свой орган
управления гражданская авиация - было создано Главное управление
гражданского воздушного флота при СНК СССР (ГУГВФ - Аэро-
флот)93. Таким образом, в ведении НКПС СССР остался только желез-
нодорожный транспорт.
В 1932 г. Наркомат земледелия СССР поделился подведом-
ственностью с вновь созданным союзным Наркоматом зерновых и
животноводческих совхозов94. Первый стал руководить колхозным
строительством и лишь частично совхозами, а второй - совхоз-
ным строительством. Тогда же, в 1932 г., был создан Комитет по
заготовкам сельскохозяйственных продуктов при СНК СССР, пре-
образованный в 1938 г. в Наркомат заготовок СССР95, - растущая
промышленность требовала сырье для переработки. Наркомат, в
отличие от Комитета, который ведал только заготовками сельскохо-
зяйственной продукции, составлял планы заготовок, устанавливал
нормы обязательных поставок государству, цены, руководил их
сбором, хранением, сбытом.
Все эти реорганизации были направлены на формирование
более мелких отраслей, ужесточение управляемости ими. Они сопро-
вождались уточнением функций и усилением централизации - новые
органы чаще всего создавались как общесоюзные. Даже в тех случаях,
когда происходило переименование наркомата, оно свидетельствова-
ло об изменении его функций. Например, переименование Наркомата
почт и телеграфа СССР в 1932 г. в Наркомат связи СССР отражало
расширение его функций. Здесь сосредотачивались управление не
только почтовой связью, но и всеми видами связи общего пользования,
контроль за строительством и эксплуатацией всех видов электросвязи
и радиовещания, находившихся в ведении других ведомств, обеспече-
ние связи с иностранными государствами.
91 СЗ СССР. 1923. № 83. Ст. 809; 1926. № 7. Ст. 48; № 21. Ст. 138; 1930.
№ 8. Ст. 97.
92 Конституции и конституционные акты СССР. 1922-1936. М., 1940.
С. 131.
93 СЗ СССР. 1932. № 15. Ст. 83.
94 СЗ СССР. 1932. № 71. Ст. 435.
95 СЗ СССР. 1932. № 10. Ст. 53.
707

Раздел L Государственный аппарат РСФСР и СССР
Такого рода изменения затронули все центральные органы
управления экономического блока, за исключением органов управле-
ния планированием, статистикой, финансами и кредитом. В них тоже
происходили изменения, но другого рода. Изменения в плановых орга-
нах шли по линии усиления влияния Госплана СССР на деятельность
плановых структур наркоматов и иных ведомств, а также Госпланов
союзных республик.
Союзно-республиканский Наркомат финансов СССР изменени-
ям в организационном плане не подвергался, но изменились формы
и методы его работы. Основными его задачами были: проведение в
жизнь финансовой политики на территории СССР, составление и ис-
полнение государственного бюджета, проведение единой налоговой
политики, руководство кредитом и страхованием. Республиканским
наркоматам было поручено руководить финансовым делом в пределах
республик, составлением бюджета, взиманием налогов. Постепенно
их права были существенно сужены. В первую очередь это коснулось
их прав по разработке бюджета - с 1929 г. их бюджеты стали состав-
ной частью единого бюджета СССР.
Централизация еще более усилилась после проведения рефор-
мы единства кассы, кредитной и налоговой реформ.
По реформе единства кассы из существовавших в стране
приходно-расходных и специальных касс Наркомфина и Госбанка
к 1927 г. остались только конторы, отделения и агентства Госбанка,
осуществляющие приходно-расходные операции.
Проведенная в 1930-1932 гг. кредитная реформа изменила ус-
ловия и порядок кредитования, установив в качестве единственной
его формы прямой банковский кредит, отменив при этом кредит ком-
мерческий, который был неподконтролен государственным органам.
С этого времени прямое банковское кредитование предприятий непо-
средственно зависело от их работы и осуществлялось в централизо-
ванном порядке Госбанком СССР под конкретные программы по пла-
ну, утверждавшемуся правительством. Это был банковский «контроль
рублем». В Госбанке было сосредоточено текущее, краткосрочное
кредитование, долгосрочное же кредитование было поручено специ-
альным банкам (например, Промбанку, Сельхозбанку). Все это приве-
ло к значительному повышению роли Госбанка, и в январе 1938 г. он,
выйдя из подчинения Наркомфину, обрел самостоятельность и стал
подчиняться непосредственно СНК СССР96. Председатель его прав-
ления вошел в состав правительства. К началу 1941 г. Госбанк имел
96 Ведомости ВС СССР. 1938. № 1.
108

Глава 6. Центральные органы государственного управления
около 4 тыс. учреждений и обслуживал почти 850 тыс. предприятий.
В свою очередь это резко сократило компетенцию Наркомфина СССР,
который сосредоточил свои усилия на руководстве бюджетно-финан-
совым, страховым и сберегательным делом, а также банками долго-
срочного кредитования.
Налоговая реформа была проведена почти одновременно с кре-
дитной - в 1930-1931 гг. Вместо многочисленных налогов и акцизов
для государственных предприятий было установлено два - налог с
оборота и отчисления от прибыли, для кооперативных предприятий -
налог с оборота и подоходный налог. Это стало еще одной формой
«контроля рублем».
В предвоенные годы получила организационное закрепление
такая отрасль управления народным хозяйством, как строительство.
Изначально управление строительством осуществлялось отраслевы-
ми наркоматами начиная с ВСНХ. Этот способ строительства назы-
вался хозяйственным. Он распылял ресурсы и кадры, что удорожало
строительство объектов. Постановлением ЦК ВКП(б) и СНК СССР от
11 февраля 1936 г. «Об улучшении строительного дела и удешевлении
строительства» хозяйственный способ строительства был заменен
подрядным. Строительные работы стали проводить создаваемые
наркоматами постоянно действующие строительные организации
по подрядам - договорам. С точки зрения приверженцев админи-
стративно-командной системы это был полушаг: централизация и
типизация всего и вся при такой организации строительства не дости-
гались. В связи с этим в феврале 1938 г. был создан первый орган в
этой отрасли народного хозяйства - Комитет по делам строительства
при СТО (затем при СНК) СССР97. Ему было поручено прежде всего
ввести утвержденные им единые нормы в строительстве, установить
контроль за их применением. Кроме того, Комитет должен был рас-
сматривать проекты и сметы наиболее крупных сооружений и пред-
ставлять Правительству СССР заключения по ним. Для этого в его
составе существовало Бюро экспертизы проектов и смет.
Между тем число отраслевых наркоматов в результате много-
численных разукрупнений росло и, значит, росло количество стро-
ительных организаций при них, деятельность которых надо было
координировать и контролировать. Несмотря на тесное сотрудниче-
ство с Академией архитектуры СССР, Комитет с трудом справлялся
с возложенными на него задачами. 29 мая 1939 г. в соответствии с
законом СССР был создан союзный Наркомат по строительству, а
97 СП СССР. 1938. № 9. Ст. 57.
109

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
Комитет упразднен98. Наркомату из других ведомств было передано
более ста строительных трестов.
Его компетенция была намного шире, чем у Комитета. Наряду
с определением технической политики в области строительства, раз-
работкой норм, технических условий, стандартов и т. п. он занимался
не только общим руководством строительством в масштабах всей
страны, но и непосредственно сверхлимитным строительством - ли-
мит тогда определялся в 1 млн руб. В этом случае руководство осу-
ществлялось по линии: наркомат в лице главка - трест (строительный,
монтажный, специализированный) - строительно-монтажное управ-
ление. Структура наркомата состояла из территориальных (Главурал-
строй, Главсибстрой и др.) и специализированных (Главвоенстрой,
Главэлектромонтаж и др.) главков, а также функциональных отделов.
Строительство объектов стоимостью ниже 1 млн руб. было оставлено
за отраслевыми наркоматами под контролем нового наркомата.
С началом Великой Отечественной войны изменений в систе-
ме центральных органов управления произошло не так уж много.
Во-первых, утрата значительной части европейской территории стра-
ны, постоянно меняющаяся обстановка на фронте не располагали к
экспериментам. Во-вторых, государственный аппарат за счет усиле-
ния административно-командной системы управления в предвоенные
годы уже был подготовлен к работе в чрезвычайных условиях - он
уже как бы функционировал в них. Не хватало только чрезвычайного
органа, могущего сконцентрировать в своих руках все рычаги воздей-
ствия на все стороны жизни государства, общества и населения. Такой
орган был создан 30 июня 1941 г. в лице Государственного Комитета
Обороны.
С первых дней войны, несмотря на известную растерянность в
высших эшелонах власти (помимо свидетельств очевидцев, об этом
говорит и факт создания ГКО лишь на девятый день войны), руковод-
ству страны пришлось одновременно решать две важнейшие задачи:
введение новых планов и перевод экономики на работу в новых усло-
виях; эвакуация крупных предприятий, находящихся на европейской
территории страны, на восток с целью сохранения основного эконо-
мического потенциала. Для решения первой задачи были приняты
соответствующие планы в масштабах страны, для решения второй -
24 июня 1941 г. был создан Совет по эвакуации, в состав которого
вошли представители союзного и российского правительств, Госпла-
на СССР и наркоматов, в первую очередь из числа тех, чьи объекты
98 Ведомости ВС СССР. 1939. № 19.
ПО

Глава 6. Центральные органы государственного управления
подлежали эвакуации. Возглавляли Совет сначала Л.М. Каганович,
затем Н.И. Шверник". В наркоматах и на местах были образованы
бюро и комитеты по эвакуации, на крупных железнодорожных узлах,
станциях, пристанях - эвакопункты.
Эшелоны с демонтированными оборонными и другими
крупными заводами, семьями инженеров и рабочих с небольшими
временными интервалами шли на восток, а на запад шли эшелоны
с военнослужащими и продукцией для ведения боевых действий.
Самыми трудными были последние два месяца 1941 г. - европей-
ская часть страны была либо в оккупации, либо на колесах. В общей
сложности было эвакуировано 2593 предприятия, более 1630 из
которых были крупные, главным образом военные. Они составляли
почти десятую часть имевшихся к тому времени предприятий ок-
купированной зоны. После выполнения этой задачи в конце 1941 г.
Совет по эвакуации был упразднен. Вместо него под председатель-
ством А.И. Микояна был создан Комитет по разгрузке транзитных и
других грузов100.
Для решения проблемы рабочих кадров 30 июня 1941 г. при
Бюро СНК СССР был создан Комитет по учету и распределению ра-
бочей силы, куда вошли представители СНК СССР, Госплана СССР,
НКВД СССР. Он провел мобилизацию трудоспособного городского
населения для работы на предприятиях военной промышленности по
месту жительства.
Эвакуированный аппарат наркоматов и оставшаяся его часть
в Москве были переведены на круглосуточный режим работы. По-
становления ГКО, акты иных высших органов власти немедленно
трансформировались в приказы наркоматов и доводились до испол-
нителей. За их выполнением, особенно в части военных заказов, был
установлен жесткий государственный и партийный контроль. Одно
время некоторые исследователи без особого обоснования высказыва-
ли точку зрения, согласно которой в годы войны методы, присущие
АКСУ, были несколько смягчены за счет предоставления руководите-
лям предприятий некоторой самостоятельности в решении оператив-
ных вопросов. Если это и было возможно, то только в случае утраты
связи с вышестоящей инстанцией; неисполнение приказов каралось
не менее жестко, чем в довоенное время.
"См. подробнее: Микоян А.И. В Совете по эвакуации // Военно-
исторический журнал. 1989. № 3; Известия ЦК КПСС. 1990. № 6. С. 201-202;
№7. С. 213.
100 См.: Коржихина Т.П. Указ соч. С. 226.
111

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
Изменения в системе органов управления промышленностью
свелись к созданию в сентябре 1941 г. общесоюзного Наркомата тан-
ковой промышленности и к преобразованию в ноябре этого же года
Наркомата общего машиностроения в общесоюзный Наркомат мино-
метного вооружения.
Благодаря всем этим мерам к началу 1943 г. производство воен-
ной продукции в СССР превзошло среднегодовой выпуск Германии
по танкам и самолетам - в 2 раза, по артиллерийским орудиям - в 4,
по минометам - в 5, по винтовкам - в 2,5 раза101.
Изменения в системе других органов в годы войны были еще
меньшими, а где-то их не было совсем.
В помощь Наркомату по строительству СССР, осуществлявшему
строительство объектов военного назначения посредством ОСМЧ -
особых строительно-монтажных частей, при СНК СССР были созданы
Главное управление военно-промышленного строительства, Главное
управление строительства предприятий машиностроения, специализи-
рованные главки в других наркоматах. По мере восстановления осво-
божденных городов в целях повышения качества архитектурных работ
в сентябре 1943 г. при СНК СССР был создан союзно-республиканский
Комитет по делам архитектуры. Он должен был выполнять архитек-
турно-строительный контроль за качеством застройки, утверждать
проекты планировки и застройки городов, разрабатывать и утверждать
типовые проекты и стандарты для массового гражданского и жилищ-
ного строительства, ведать охраной и реставрацией памятников архи-
тектуры. Компетенция Комитета распространялась на все архитектур-
но-планировочные организации, в чьем бы ведении они ни находились.
В первую очередь это касалось работ по восстановлению старейших
российских городов - Пскова, Новгорода, Смоленска и др.
Изменения не коснулись самих органов управления сельским
хозяйством, задачи же были иные: эвакуировав из прифронтовой
полосы технику и скот, освоив новые земли и угодья в тылу, обеспе-
чить продовольствием армию и горожан, пополнить кадры рабочих
в городах и ряды военнослужащих. Это обескровило советскую
деревню - сократились не только посевные площади, но и на треть
число трудоспособных в деревне, упала производительность труда,
на оккупированной территории было разрушено более 40% колхозов
и МТС, на значительной ее части животноводство было уничтожено
полностью.
101 Советский тыл в первый период Великой Отечественной войны.
М., 1988. С. 253.
112

Глава 6. Центральные органы государственного управления
Усложнились задачи органов управления транспортом и связью.
В составе НКПС и Наркомата связи было создано несколько подраз-
делений, связанных с выполнением задач военного времени. В 1943 г.
указом Президиума Верховного Совета СССР все железные дороги
были переведены на военное положение, несколько позднее такие ука-
зы были приняты в отношении морского, речного транспорта, граж-
данского воздушного флота и Главсевморпути102. Переоценить вклад
транспортников в организацию отпора врагу невозможно - только по
железным дорогам фронту было доставлено 19 млн тонн грузов.
Без особых изменений в эти годы существовал Наркомат внешней
торговли - внешнеторговые операции оживились лишь на исходе войны.
Деятельность Наркомата торговли СССР, получившего такое
название после переименования Наркомата внутренней торговли
в 1938 г., изменилась кардинально. Прежде всего, в июле 1941 г.
совместным приказом наркомов обороны и торговли в целях орга-
низации торговли, общественного питания, бытового обслуживания
войсковых частей были созданы Главвоенторг Наркомата торговли
и военторги в армии. С июля 1941 г. был осуществлен переход от
торговли продовольственными, а с января 1941 г. и промышленными
товарами к их нормированному распределению. В составе Наркомата
было создано Управление по нормированному снабжению, при мест-
ных отделах торговли - контрольно-учетные бюро продовольствен-
ных и промтоварных карточек. Для большинства населения страны
на годы войны и первые послевоенные годы отоваривание карточек
стало единственным способом приобретения товаров, в первую оче-
редь продуктов питания. Большая часть торговых предприятий была
переведена на закрытые формы торговли, к ним и к столовым были
прикреплены потребители. На крупных промышленных предприяти-
ях действовали отделы рабочего снабжения (ОРС).
Новые задачи должны были решать Наркомат финансов СССР
и Госбанк. Одна из них состояла в сокращении расходов, не имеющих
отношения к военным действиям, а другая - в изыскании дополни-
тельных ресурсов. Доходная часть бюджета в значительной степени
пополнялась за счет введения новых налогов, выпуска облигаций
займов, проведения денежно-вещевых лотерей, ограничений выплат
по вкладам, бронирования на вкладах денежных компенсаций за от-
мененные в годы войны отпуска.
Уже через неделю после начала войны Госплан взамен утверж-
денного ранее народно-хозяйственного плана разработал военно-хо-
102 Ведомости ВС СССР. 1943. № 15, 18.
113

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
зяйственный план на третий квартал 1941 г., а затем на оставшийся
квартал этого года и на 1942 г. Резко повысилась централизация в
планировании, оперативными стали переписи, проводимые ЦСУ.
С августа 1943 г. Госплан приступил к составлению перспективных
планов восстановления и дальнейшего развития пострадавших райо-
нов, а затем и пятилетнего плана СССР.
На послевоенные годы приходится самый большой объем пре-
образований в системе центральных органов управления народным
хозяйством. Восстановив довольно быстро с помощью административ-
ных методов народное хозяйство, руководство страны хотело иметь по-
добные темпы его развития и в дальнейшем. Постоянно ставилась зада-
ча «догнать и перегнать Америку». Существующие методы управления
уже не срабатывали, население устало от чуть ли не тридцатилетней
гонки, оно хотело улучшения условий жизни для себя, а не только для
будущих поколений. Руководству страны выход виделся в улучшении
управляемости экономикой с помощью реорганизации системы цен-
тральных органов. В итоге тасовалась одна и та же колода карт.
Война нанесла тяжкий урон экономике страны. По подсчетам
ЧГК общие потери СССР составили в ценах 1945 г. 679 млрд руб., что
составило две трети стоимости довоенного национального имущества
побывавших в оккупации регионов. Было разрушено более тридцати
тысяч предприятий; производство тракторов, например, упало до
уровня 1930 г. (оно тогда только налаживалось).
В первые послевоенные годы очень неустойчивой была систе-
ма органов управления промышленностью. С одной стороны, нарко-
маты переводили свои предприятия на выпуск мирной продукции, что
вело к их переименованию, с другой - рост числа новых предприятий,
освоение ими выпуска новой продукции, по мнению руководства
страны, требовало дифференциации управления ими, поэтому созда-
вались новые наркоматы - министерства. Дробление министерств
вело к нарушению давно сложившихся связей между предприятиями
и отраслями, к разбуханию госаппарата - тогда число министерств со-
кращали, однако рост все-таки преобладал. Если в годы войны функ-
ционировало 25 промышленных наркоматов, то в 1947 г. - 34. Трудно
назвать отрасль промышленности, организация управления которой
была бы в эти годы устойчивой.
Довольно серьезные изменения вносились и в систему органов
управления сельским хозяйством. Главная их причина состояла в
том, что оно не поспевало за темпами роста промышленного произ-
водства. В сельскохозяйственном производстве действуют иные зако-
номерности, в нем не работают исключительно командные методы и
114

Глава 6. Центральные органы государственного управления
кавалерийские атаки. Еще известный российский почвовед В.В. Доку-
чаев говорил, что в России сельским хозяйством занимаются только
оптимисты - на ее территории наряду с благоприятными много зон
рискованного земледелия. Здесь требуются большие капитальные
вложения, научный подход и терпение. Между тем команды следовали
одна за другой, вложения были мизерными, научные изыски школы
Т.Д. Лысенко были сомнительны, терпения не хватало. В то же время
деревня должна была не только кормить горожан, но и поставлять для
промышленных предприятий сырье, рабочие кадры, для армии - во-
еннослужащих, да и сами крестьяне стремились оставить землю из-за
бесчисленных и беспорядочных команд и низких закупочных цен, не
позволяющих им прокормить семью.
С созданием в ноябре 1945 г. союзно-республиканского Нарко-
мата технических культур СССР и в марте 1946 г. - союзно-респу-
бликанского Министерства животноводства СССР и распределением
между ними совхозов был упразднен Наркомат зерновых и животно-
водческих совхозов СССР103. Спущенная на места, эта реорганизация
привела к разобщению руководства сельскохозяйственным произ-
водством и отрицательно сказалась на нем. Осенью в дополнение к
трем министерствам при Совете Министров СССР был создан Совет
по делам колхозов с весьма широкими полномочиями104. В феврале
1947 г. произошло очередное перераспределение функций: создается
союзно-республиканское Министерство совхозов СССР, руководство
колхозами сосредотачивается в Министерстве сельского хозяйства
СССР - так стало именоваться бывшее Министерство земледелия.
Одновременно было создано союзно-республиканское Министерство
лесного хозяйства105. В 1950 г. к ним добавилось союзно-республикан-
ское Министерство хлопководства106.
Неоднократно в послевоенное время перестраивалась и систе-
ма органов управления строительством, главным образом по линии
отраслевой специализации, когда создавались органы для строитель-
ства в той или иной отрасли народного хозяйства. Если до войны
каждый наркомат строил предприятия для себя сам и для управле-
ния строительством создавал в собственном аппарате специальный
главк, то теперь для него строили специализированные министерства.
103 Ведомости ВС СССР. 1945. № 78; 1946. № 12.
104 Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным
вопросам. М., 1958. Т. 3. С. 91-97.
105 Ведомости ВС СССР. 1947. № 6, 13.
106 Там же. 1950. №13.
115

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
В этой ситуации потребовался орган, ответственный за единую тех-
ническую политику в строительстве, и таким органом стал созданный
в мае 1950 г. Государственный комитет Совета Министров СССР по
делам строительства (Госстрой).
Не остались без изменения и другие органы управления на-
родным хозяйством, но здесь они были не столь масштабными. Так,
в 1952 г. возникло Министерство автомобильного транспорта СССР.
Появились новые органы, например Министерство геологии СССР
(1946), Главное управление государственного горного надзора при
Совете Министров СССР (1947)107. В 1946 г. Госбанк СССР вновь был
подчинен Наркомату финансов СССР, а в 1954 г. вновь выделился
из него. В январе 1948 г. был повышен ранг Госплана - из Комиссии
он был преобразован в Комитет, одновременно появились два новых
комитета — Государственный комитет СМ СССР по материально-тех-
ническому снабжению народного хозяйства (Госснаб) и Государствен-
ный комитет СССР по внедрению передовой техники в народное
хозяйство (Гостехника). Однако их самостоятельное существование
было недолгим, ив 1951 и 1953 г. соответственно они были упразд-
нены. Ушло из Госплана подчиненное ему ЦСУ, став Центральным
статистическим управлением при СМ СССР108.
Тогда всем этим преобразованиям давалось пространное, пусть
и не всегда логичное, объяснение, теперь же, многие годы спустя, они
кажутся проявлением какой-то нервозности, суетливости. Впечатле-
ние это усиливают и меры, предложенные Законом от 15 марта 1953 г.
«О преобразовании министерств СССР». Перестройка, предпринятая
по этому закону, укрупнившая министерства и другие органы, по-
лучила название общей реорганизации министерств. Она привела
к сокращению числа министерств в отраслях управления не только
народным хозяйством, но и социально-культурным строительством, в
системе административно-политических органов. Так, из 24 промыш-
ленных министерств осталось 11. В одно министерство объединялись,
как правило, от двух до четырех ведомств с предприятиями родствен-
ных отраслей. Так, в результате объединения Министерства черной
металлургии и Министерства цветной металлургии было создано Ми-
нистерство металлургической промышленности СССР109. Желаемого
107 Ведомости ВС СССР. 1946. № 21; СП СССР. 1947. № 9. Ст. 154.
108 Государственная власть СССР. Высшие органы власти и управле-
ния и их руководители. 1923-1991 гг.: Ист.-биогр. справ. / Сост. В.И. Ивкин.
М., 1999. С. 105, 142; Ведомости ВС СССР. 1950. № 15.
109 Ведомости ВС СССР. 1953. № 3.
116

Глава 6. Центральные органы государственного управления
результата эти изменения не дали: министерства оказались слишком
громоздкими, чтобы во всех деталях, как и положено в условиях
использования основного метода АКСУ, руководить производством.
Буквально через несколько месяцев после принятия закона начался
процесс разукрупнения министерств, причем не только промышлен-
ных. А в промышленности к концу 1953 - началу 1954 г. почти все
министерства были восстановлены, более того, в 1954 г. их стало 25, в
1956 - 29. Есть основания предположить, что реорганизация эта была
предпринята с целью сокращения круга лиц (в данном случае числа
членов правительства) на время принятия важнейших решений после
смерти Сталина.
В результате разукрупнения министерств были восстановлены
прежние министерства, возникли и новые не только среди органов
управления промышленностью, но и в других отраслях управления
экономикой.
Между тем восстановленная экономика развивалась крайне
медленно, особенно показательным в этом отношении было сельское
хозяйство. К 1953 г. обозначилась резкая диспропорция в развитии
промышленности и сельского хозяйства. К этому времени объем про-
мышленного производства по сравнению с 1940 г. вырос в 2,3 раза,
сельскохозяйственного - на 10%. Как и прежде, допускались грубые
ошибки при анализе тенденций развития сельского хозяйства, науч-
ный подход подменялся безапелляционным администрированием
(достаточно вспомнить пресловутую кукурузную кампанию), капи-
тальные вложения по сравнению с промышленностью были мизер-
ными, нарушалась материальная заинтересованность крестьянства в
результатах труда. «Реформирование» системы органов управления
сельским хозяйством свелось к перераспределению функций управ-
ления колхозами, совхозами и заготовками тех или иных видов сель-
скохозяйственной продукции. Другие меры - категоричные решения
многочисленных пленумов ЦК КПСС, изменение форм и методов
заготовок сельскохозяйственной продукции, способов поставки тех-
ники, практики планирования, усиление государственного контроля в
этой отрасли, освоение целинных и залежных земель, списание задол-
женностей за прошлые годы, укрупнение - разукрупнение колхозов,
посадка лесов в степях, введение травопольных севооборотов — дава-
ли результаты, далекие от ожидаемых.
Следующая реформа управления затронула органы управления
промышленностью и строительством.
В рамках проведения политики расширения прав союзных
республик, начавшейся в 1955-1956 гг., когда им в управление было
117

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
передано более 11 тысяч предприятий, в соответствии с решениями
очередного Пленума ЦК КПСС был принят закон СССР «О дальней-
шем совершенствовании организации управления промышленностью
и строительством». В нем отмечалось, что при наличии более двухсот
тысяч промышленных предприятий и ста тысяч строек несколько
отраслевых министерств не в состоянии оперативно ими управлять.
Предлагалось еще больше расширить права республик, «перенести
центр тяжести оперативного руководства предприятиями и стройками
на места в экономические административные районы»110. Реализация
этого предложения вела к замене отраслевого принципа управления
промышленностью и строительством территориальным.
В соответствии с административно-территориальным делени-
ем и сложившимися экономическими особенностями отдельных рай-
онов верховные советы союзных республик, а это было поручено им,
в мае - июне 1957 г. создали 105 экономических районов. В РСФСР
было создано 70, в УССР - 11, в КазССР - 9, в УзССР - 4 и по од-
ному в остальных республиках. На территории Московской области,
например, появилось два экономических района - Москвы и области,
настолько их территории были развиты в промышленном отношении.
Во главе районов были поставлены Советы народного хозяйства -
Совнархозы (СНХ). Об их отличиях от совнархозов 1917-1932 гг. и
от министерств см. раздел данной главы «Общая характеристика и
тенденции развития». Большинство промышленных министерств
было упразднено.
Правильно выбранное направление перестройки организации
управления промышленностью - децентрализация и демократиза-
ция - не замедлило сказаться: успехи были вполне осязаемыми. За
1957-1960 гг. объемы, например, промышленного производства вы-
росли в полтора раза. Затем темпы стали снижаться, дальше началось
«топтание на месте».
Предпринимались попытки улучшить положение дел с помо-
щью целого ряда мер: создание в 1960 г. республиканских совнархо-
зов в РСФСР, КазССР и УССР; сокращение в 1962 г. общего числа
совнархозов; образование в этом же году Совета народного хозяйства
СССР, преобразованного в 1963 г. в союзно-республиканский орган;
создание, наконец, в марте 1963 г. Высшего совета народного хо-
зяйства (ВСНХ) СССР111. Законодатели, судя по всему, черпали всю
110 Ведомости ВС СССР. 1957. № 11. Ст. 275.
111 Ведомости ВС СССР. 1962. № 48. Ст. 495; 1963. № 11. Ст. 132,
134, 136.
118

Глава 6. Центральные органы государственного управления
преобразовательную «премудрость» из ленинского периода и даже не
пытались подобрать новые названия для создаваемых органов. ВСНХ
СССР выступал в качестве общесоюзного органа руководства про-
мышленностью и строительством, координации деятельности подчи-
ненных ему совнархозов и комитетов. Ему были подчинены Госплан
СССР, Госстрой СССР, Комитет по делам изобретений и открытий,
отраслевые производственные комитеты, созданные в 1957-1965 гг.
в наиболее важных отраслях промышленности. Однако эти чисто
административные преобразования положительных результатов не
дали и не могли дать. В свое время исследователи, анализирующие
совнархозовский период, называли в качестве недостатков территори-
альной системы управления отсутствие единого центра руководства
отраслью, оторванность науки от производства, местничество. Но
первые два недостатка можно было устранить, наделив соответствую-
щими функциями государственные производственные комитеты, в
местничестве же поискать элементы рынка и предпринимательства,
направить его в нужное государству русло.
Главная причина неудач была в сохранении методов АКСУ.
Отступив в начальный период преобразований, она набрала новые
обороты. Не хотели расставаться с ее методами и партийно-государ-
ственная верхушка, и бюрократия. Отказ от ее принципов грозил им
утратой многих рычагов, сокращением страты в целом, лишением
привилегий, которые для того времени были весьма значительными.
Между тем реформа 1957 г. не могла не затронуть другие ор-
ганы управления народным хозяйством, в первую очередь строитель-
ной отраслью. После упразднения пяти строительных министерств в
1957 г. в последующие годы создали несколько других министерств и
государственных комитетов, реорганизовали Госстрой СССР из союз-
ного в союзно-республиканский орган. В 1957-1965 гг. неоднократно
реформировался Госплан СССР. Планирование в СССР осуществля-
лось не в виде прогнозирования, а в виде детальной регламентации
производства по годам огромной номенклатуры изделий - иногда
число показателей составляло несколько десятков тысяч. Дело до-
ходило до того, что производство, например, гвоздей или чулочно-
носочных изделий планировалось только что не по размерам. Планы
каждого из предприятий по инстанциям направлялись в Госплан и,
«увязанные» с планами других предприятий, возвращались на места.
Не закончив составлять один план, надо было составлять новый, вно-
сить коррективы в уже действующий. Между тем планы, как законы,
надо было выполнять. Велась огромная переписка: когда не удава-
лось выполнить план в «штуках», предприятия просили у Госплана
119

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
разрешения отчитываться в рублях или тоннах. Только желанием
разгрузить Госплан можно объяснить частые попытки изъять из его
ведения то перспективное, то текущее планирование с передачей их
вновь создаваемым органам.
К середине 1960-х годов критические настроения в обществе
достигли высших эшелонов власти. Стрелы недовольства сконцен-
трировались в направлении Н.С. Хрущева. Население страны в целом,
обрадованное поначалу ростом уровня жизни, увеличением объема
жилищного строительства и т. п., хотело дальнейших улучшений
показателей качества жизни, но процесс застопорился. Раздраже-
ние росло и за счет недовольства результатами многочисленных
реформ, связанных с именем Хрущева. Партийные работники были
недовольны разделением партийных органов на городские и сельские,
внезапными проверками, непредсказуемостью и непоследовательно-
стью своего лидера. Чиновники не могли простить ему сокращение
их числа, а военные еще и уменьшения пенсий. Сотрудники органов
госбезопасности роптали по поводу принижения роли их органов. Ра-
бочие были недовольны нехваткой продовольствия, ростом цен и та-
рифов112, крестьяне - притеснением личных хозяйств, непродуманной
системой заготовок, кукурузной кампанией - не случайно он получил
прозвище «кукурузник». А уж как была недовольна интеллигенция!
Не имея даже самого элементарного представления об искусстве, он
расценивал его с точки зрения целесообразности для построения
коммунизма. В конце концов, в 1964 г. Н.С. Хрущев на октябрьском
пленуме ЦК КПСС его же окружением был смещен со всех постов и
отправлен на пенсию.
Новое руководство страны решило начать с реформ управле-
ния сельским хозяйством - его отставание было уже нестерпимым.
За период с 1953 по 1964 г. в этой области было предпринято около
20 перестроек, по поводу «дальнейшего улучшения» дел в сельском
хозяйстве было созвано 11 пленумов ЦК КПСС, по итогам деятельно-
сти которых на разных уровнях руководства буквально пачками при-
нимались постановления, распоряжения, приказы и т. п. Между тем
с 1959 г. рост сельскохозяйственного производства прекратился. На
мартовском 1965 г. Пленуме ЦК КПСС, посвященном положению дел
в сельском хозяйстве, приводился пример со Смоленской областью.
По важнейшим показателям сельскохозяйственного производства она
не достигла уровня 1940 г.
112 Здесь достаточно вспомнить события начала лета 1962 г. в Ново-
черкасске.
120

Глава 6. Центральные органы государственного управления
С 1965 г. началось, наконец, интенсивное вложение средств
в сельское хозяйство — за несколько лет их было вложено в 3 раза
больше, чем за все годы советской власти. Впервые объем вклады-
ваемых средств превысил вложения в промышленное производство.
За 1965-1988 гг. вложения в сельское хозяйство выросли более чем в
пять раз, в промышленность - на 50%.
В соответствии с решениями мартовского пленума 1965 г. были
в два раза повышены закупочные цены на продаваемую государству
продукцию, введены надбавки за сверхплановую ее сдачу, укреплена
материально-техническая база сельскохозяйственного производства.
Система органов управления сельским хозяйством была упрощена,
ликвидированы лишние управленческие звенья, созданы новые:
упразднили созданный в 1962 г. Комитет по сельскому хозяйству,
восстановили в полном объеме функции Министерства сельского
хозяйства СССР, воссоздали упраздненные в 1962 г. областные и крае-
вые управления сельского хозяйства исполкомов Советов, создали в
1965 г. союзно-республиканское Министерство мелиорации и водного
хозяйства СССР113 и т. п.
Разработка предпринятой в этом же году реформы управления
промышленностью началась несколько раньше. Она вошла в исто-
рию как реформа Косыгина-Либермана. Экономист Е.Г. Либерман
выступил в печати с критикой территориальной системы управления
промышленностью и предложениями провести очередную реформу.
Из ряда проектов такого рода глава правительства СССР А.Н. Косыгин
выбрал проект Либермана, который был одобрен руководством партии.
Еще в марте 1965 г. было создано семь общесоюзных промыш-
ленных министерств. В сентябре 1965 г. состоялся Пленум централь-
ного партийного органа, посвященный положению дел в промышлен-
ности. Подведя итоги деятельности совнархозов, партийный форум
констатировал недостатки: снижение размеров национального дохода,
замедление темпов роста производительности труда в промышлен-
ности, отставание производства товаров широкого потребления от
производства средств производства и т. п.
В центре внимания участников Пленума были две группы
вопросов, два аспекта реформы. Экономический ее аспект предус-
матривал расширение самостоятельности предприятий, повышение
их роли как ячейки производства; замену преимущественно админи-
стративных методов управления преимущественно экономическими
с использованием таких рычагов воздействия, как цена, прибыль,
113 Ведомости ВС СССР. 1965. № 39. Ст. 558.
121

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
премия, кредит. Предполагалось отменить безвозмездное финанси-
рование капитальных вложений, объемы производства определять
на основе реализации готовой продукции, оптовые цены привести
в соответствие с реальными затратами на производство, установить
зависимость между отчислениями предприятий в госбюджет и вели-
чиной закрепленных за ними производственных фондов, денежный
фонд предприятий поставить в зависимость от эффективности труда
и т. п. По существу были предложены рыночные механизмы, что в
корне противоречило принципам АКСУ.
Второй аспект рассмотренных на пленуме вопросов предусма-
тривал отказ от территориальной системы управления промышленно-
стью и возврат (подчеркивалось: на новой экономической основе) к
отраслевой системе. 2-3 октября 1965 г. были приняты законы об из-
менении системы органов управления промышленностью и внесены
соответствующие изменения в Конституцию страны. Упразднялась
вся система совнархозов от ВСНХ до СНХ экономических админи-
стративных районов114. Было образовано 29 союзных и союзно-респу-
бликанских министерств, к концу 1975 г. их уже стало 35.
В июле 1967 г. Совет Министров утвердил «Общие положения
о министерствах СССР», существенным образом обновив аналогич-
ный акт 1923 г.115 «Общие положения» определяли понятие министер-
ства и его системы, цель деятельности, права и обязанности, место в
системе государственных органов и т. п.
И вновь, как и в случае с совнархозами, первые годы реформ
дали положительный эффект - восьмая пятилетка имела самые лучшие
показатели за предшествующие 30 лет116. Затем идея, в соответствии
с которой считалось возможным осуществить коренные преобразова-
ния в стране, не демонтируя АКСУ, не затрагивая политической систе-
мы общества, не перестраивая механизма партийного руководства, на
практике показала свою утопичность. Реформа сдавала одну позицию
за другой: ограничивались права предприятий, центр усиливал далеко
не экономическое давление на них, участились корректировки планов,
росло число показателей, спускаемых сверху, и т. п. Все последующие
годы предпринимались неоднократные попытки спасти реформу то с
помощью реорганизации в 1973 г. среднего звена в управлении про-
мышленностью путем создания вместо министерских главков произ-
водственных и промышленных объединений, то путем региональных
114 Ведомости ВС СССР. 1965. № 39. Ст. 558.
115 СП СССР. 1967. № 17. Ст. 116.
116 Коммунист. 1987. № 16. С. 10.
122

Глава 6. Центральные органы государственного управления
экспериментов, то путем введения новых показателей производства,
то созданием надведомственных органов (бюро) при правительстве
и т. п. Десятками принимались постановления с характерными заго-
ловками, начинающимися словами «О дальнейшем совершенствова-
нии...» или «О неотложных мерах по дальнейшему совершенствова-
нию...», но через некоторое время приходилось констатировать, что
«не всех намеченных рубежей удалось достичь», появился даже такой
деликатный термин, как «недовыполнение» планов. Начавшаяся
стагнация в экономике вела ее к масштабному кризису. Если прежние
кризисы советской экономики удавалось преодолеть административ-
ными методами, то теперь они не срабатывали.
Для 1985-1991 гг. характерна неустойчивость системы органов
управления промышленностью - одни министерства создавались,
другие упразднялись. В 1989 г. число промышленных министерств
сократилось в два раза, в целях поощрения сокращения штатов мини-
стерствам было разрешено оставлять у себя до 70% сэкономленных
средств по фонду заработной платы. По закону от 1 апреля 1991 г.
«О перечне министерств и других центральных органов управления»
осталось 13 промышленных министерств (без Министерства рыбно-
го хозяйства, имеющего двойной профиль) и один Государственный
комитет по машиностроению. Большинство из них было упразднено
постановлением Государственного Совета СССР от 14 ноября 1991 г.
Последними прекратили свое существование Министерство атомной
энергетики и промышленности и Министерство энергетики и элек-
трификации.
Всплеск продуктивности сельскохозяйственного производства
в постреформенный период также был недолгим, затем его отстава-
ние приобрело хронический характер - к 1980 г. большинство колхо-
зов и совхозов оказались убыточными. Увеличивавшиеся год от года
денежные вливания перестали помогать, требовалось изменение
форм и методов руководства сельским хозяйством, а не создание
на короткое время новых органов - советов, комиссий, комитетов и
министерств. В 1985-1989 гг. была предпринята попытка объединить
деятельность всех имеющих отношение к сельскому хозяйству ми-
нистерств и ведомств под руководством союзно-республиканского
агропромышленного комитета (Госагропром) СССР117. Деятельность
чрезвычайно громоздкого ведомства не принесла положительных
результатов. Чехарда с преобразованиями органов управления сель-
ским хозяйством продолжилась.
117 Ведомости ВС СССР. 1985. № 48. Ст. 938; 1989. № 15. Ст. 107.
123

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
Между тем значительная часть экономистов страны настойчиво
предлагала пересмотреть отношения между земледельцем и государ-
ством. Курс на признание различных форм собственности на средства
производства и основанных на них способов ведения хозяйства был
обозначен только в конце 1980-х годов.
В марте - апреле 1991 г. были восстановлены органы управ-
ления сельским хозяйством и заготовками - Министерство сельского
хозяйства и продовольствия СССР и Государственный комитет по
заготовкам продовольственных ресурсов. Они были упразднены в но-
ябре 1991 г., после чего некоторое время существовала на паритетных
началах продовольственная комиссия.
Изменения системы центральных органов управления другими
отраслями народного хозяйства в 1960-1980-х годах не были столь
частыми и масштабными. Так, воссозданные во второй половине
1960-х годов строительные министерства, имея отраслевую специа-
лизацию, на самом деле поделили между собой территорию страны
и в закрепленных за ними регионах строили все объекты. В 1979 г. к
уже существовавшим Госстрою и семи отраслевым строительным ми-
нистерствам добавилось общесоюзное Министерство строительства
СССР в районах Дальнего Востока и Забайкалья. Это было первое
строительное министерство, за которым был закреплен регион, обо-
значенный в его названии118. Тенденция по «районированию» строи-
тельных министерств была продолжена. В августе 1986 г. было созда-
но еще три территориальных строительных министерства, все четыре
были упразднены в 1989 г.119 В 1988 г. Министерство мелиорации и
водного хозяйства СССР было преобразовано в Министерство водо-
хозяйственного строительства. До 1 апреля 1991 г. сохранились три
строительных министерства: транспортного строительства, специ-
альных строительных работ, строительства предприятий нефтяной
и газовой промышленности. При Кабинете Министров B.C. Павлова
существовал также Комитет архитектуры и градостроительства.
В 1960-1980-х годах функции Госплана неоднократно уточня-
лись - ему все труднее давалось планирование развития экономики
огромного государства. Созданный при нем в 1965 г. Государственный
комитет цен в 1969 г. был преобразован в Государственный комитет
цен СМ СССР120. В 1965 г. был создан Государственный комитет
118 Ведомости ВС СССР. 1979. № 48. Ст. 807.
119 Ведомости ВС СССР. 1986. № 35. Ст. 730; ВСНД и ВС СССР. 1989.
№ 5. Ст. 127.
120 Ведомости ВС СССР. 1970. № 1. Ст. 1.
124

Глава 6. Центральные органы государственного управления
СМ СССР по материально-техническому снабжению (Госснаб)121.
Какое-то время спустя уточнялись их названия, менялся статус, рас-
ширялась компетенция в связи с усилением роли государства в деле
руководства экономикой. То же самое можно сказать и о Центральном
статистическом управлении при СМ СССР.
Относительно стабильными были органы управления транс-
портом и связью, внутренней и внешней торговлей, финансами и
кредитом.
Центральные органы В составе первого советского пра-
управления вительства в качестве центральных
социально-культурным органов управления в области социаль-
строительством но-культурного строительства было
создано два наркомата - Наркомат
труда и Наркомат просвещения. В задачи Наркомата труда входили:
разработка трудового законодательства; защита интересов рабочих;
разрешение конфликтов между трудящимися и нанимателями; учет
рабочей силы, выявление потребностей в ней; борьба с безработицей;
контроль за соблюдением техники безопасности и гигиены труда
на производстве и др. Компетенция наркомата распространялась на
предприятия любой формы собственности.
На Народный комиссариат просвещения (Наркомпрос) перво-
начально было возложено руководство общеобразовательной школой,
высшим образованием, дошкольным образованием и воспитанием.
Работа предстояла огромная - в стране с богатейшей культурой более
70% населения было неграмотным. Во главе Наркомата был постав-
лен известный деятель в области образования и культуры A.B. Лу-
начарский, единственный член Правительства РСФСР, переживший
несколько его составов, и один из немногих умерший своей смертью.
Правда, до массовых репрессий он не дожил.
Создание других органов - Наркомата государственного при-
зрения и Наркомата здравоохранения - произошло позднее. Дело
в том, что в дореволюционной России таких органов не было, но и
большевики не озаботились их созданием - самая, казалось бы, со-
циально ориентированная власть забыла о таком объекте своих забот,
как старики и больные.
Так, Наркомат государственного призрения, в задачи которого
входило оказание помощи инвалидам войны, их семьям, несовершен-
нолетним и престарелым гражданам, а также охрана материнства и
121 СП СССР. 1965. № 19-20. Ст. 152.
125

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
младенчества, был образован в ноябре 1917 г.122 Первым его руководи-
телем была единственная тогда женщина в правительстве A.M. Кол-
лонтай. Несколько позднее Наркомату были переданы вопросы
выплаты пенсий и пособий. В апреле 1918 г. он был переименован в
Наркомат социального обеспечения. Местными органами его стали
отделы социального обеспечения при исполкомах местных Советов,
действующие по принципу двойного подчинения.
Весьма скромные возможности государства в деле социального
страхования дополнялись помощью общественных организаций, на-
пример, крестьянских обществ взаимопомощи, кооперации инвали-
дов и др. Помощь ученым оказывала созданная в 1921 г. Центральная
комиссия по улучшению быта ученых (ЦЕКУБУ). Как и при боль-
шинстве центральных органов управления, при Наркомсобесе пери-
одически возникали и упразднялись разного статуса организации, на-
пример, Комиссия о несовершеннолетних, Комиссия по назначению
персональных пенсий и др.
Создание Наркомата здравоохранения протекало с некоторы-
ми трудностями, даже среди медицинской общественности были
противники такого шага. Они боялись, что государство «задушит»
в своих объятиях не ставшую еще системной медицинскую помощь
населению. Строительство органов управления началось снизу. При
исполкомах местных Советов стали создаваться медико-санитарные
отделы (позднее отделы здравоохранения). В ряде наркоматов были
сформированы врачебные коллегии. В начале 1918 г. под председа-
тельством А.Н. Винокурова был образован Совет врачебных коллегий,
практически взявший на себя функции будущего наркомата. Совет
подготовил созыв I съезда медицинских работников, состоявшегося
в июне 1918 г. На съезде выступил будущий нарком здравоохранения
H.A. Семашко, который, наметив пути развития советской медицины,
предложил создать центральный орган управления в этой области.
11 июля 1918 г. постановлением правительства РСФСР и был создан
Наркомат здравоохранения РСФСР123.
В задачи Наркомздрава входило руководство лечебным и аптеч-
ным делом, социальной гигиеной, фабрично-заводской и армейской
медициной. В основу работы органов и организаций здравоохранения
были положены следующие принципы: профилактическая направлен-
122 Высшие органы государственной власти и органы центрального
управления РСФСР (1917-1967 гг.): Справочник (по материалам государ-
ственных архивов). М., 1971. С. 438.
123 СУ РСФСР. 1918. № 52. Ст. 590.
126

Глава 6. Центральные органы государственного управления
ность медицины, бесплатность, общедоступность. Правда, среди этих
гуманистических принципов был и принцип далеко не гуманный -
классовость.
История этих органов, за исключением Наркомпроса, не была
столь насыщена событиями, как это выпало на долю центральных
органов управления народным хозяйством. Действительно, время
от времени происходило уточнение функций, перераспределение их
(например, между Наркомсобесом и Наркомздравом), объединение
наркоматов друг с другом (например, Наркомтруда и Наркомсобе-
са в 1919-1920 гг.), создание при них ряда органов. Организация и
деятельность этих органов в несколько меньшей степени зависели
от реформирования одного из них. Некоторое время в стране не су-
ществовало государственных органов управления в области охраны
труда и регулирования его условий.
При создании союзного государства все отрасли социаль-
но-культурного строительства, за исключением Наркомата труда,
были отнесены к компетенции союзных республик.
На фоне этих органов бурной историей отличается Наркомпрос.
Большая часть учительства и интеллигенции встретила революцию
если не враждебно, то весьма прохладно. Рассчитывать на чиновников
бывшего министерства просвещения не приходилось.
Наркомпросу пришлось параллельно решать две задачи: созда-
вать советский аппарат просвещения в центре и на местах и завоевы-
вать на сторону новой власти старое учительство и интеллигенцию.
Решить первую из названных задач наркому Луначарскому и его
сторонникам удалось довольно-таки быстро: служащие министерства
в большинстве своем на работу не вышли, нарком пригласил на их
место известных в то время представителей образования, науки и
культуры, и они согласились сотрудничать с новой властью. Кстати,
среди работников Наркомата было много жен руководителей государ-
ства, здесь работала даже первая леди - Н.К. Крупская. На местах по-
степенно при исполкомах Советов из числа членов партии и привер-
женцев новой власти были созданы отделы народного образования,
действующие по принципу двойного подчинения.
Вторая задача решалась куда как медленнее, но и она была
решена - интеллигенцию привлекли принципы организации образо-
вания, культуры и науки, провозглашенные руководством Наркомата,
первые его мероприятия.
Наркомпрос начал свою работу с реформы школьного образо-
вания, отменив сословный характер школы и выведя из учебного про-
цесса религиозную составляющую. Этому способствовали два декрета,
127

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
принятые в 1918 г.: «Об отделении церкви от государства и школы от
церкви» и «О единой трудовой школе». Единая система школьного об-
разования, состоящая из двух ступеней, делала образование доступным
для всех трудящихся. Одновременно была разработана рассчитанная на
долгосрочную перспективу программа развития образования.
С высшим образованием было труднее. Власть хотела иметь
свои, поддерживающие ее кадры высшей квалификации. Достичь этой
цели можно было за счет пролетаризации студенчества. Принятые в
августе 1918 г. правила приема в высшие учебные заведения, отменив
все существовавшие прежде ограничения при приеме в вузы, давали
преимущества рабочим, крестьянам и их детям вплоть до отмены
обязательного представления документа об образовании. Поступить
в вуз можно было через создаваемые для довузовской подготовки
рабочие факультеты - рабфаки. Был демократизирован и сам процесс
обучения в вузах, облегчавший обучение малограмотных студентов.
В условиях Гражданской войны Наркомпросу пришлось решать
иные задачи: организация бесплатного питания учащихся; организа-
ция сети детских домов, интернатов, колоний (в этом деле ей помога-
ла ВЧК); расширение сети просветительских учреждений; борьба с
неграмотностью. С этой целью в составе Наркомпроса в 1920 г. была
создана Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации без-
грамотности (ВЧК ЛБ). Под ее руководством был организован выпуск
первых букварей, азбук, книг для начинающих читателей, как детей,
так и взрослых, как для русских, так и для представителей националь-
ных меньшинств.
Выполняя программную линию пришедшей к власти партии
на подчинение государству всех сфер жизни общества, Наркомпрос
постепенно сосредоточил в своих руках руководство издательским
делом, научными учреждениями вплоть до Академии наук, культурой
и искусством, политико-просветительной работой. Период с октября
1917 до начала 1921 г. можно охарактеризовать как период собира-
ния в Наркомпросе огромного числа учреждений образования, науки,
культуры и искусства. Это много позднее для управления в этих об-
ластях было создано около десятка центральных органов, а тогда, в
первые годы советской власти, всем этим заведовал один орган.
В связи с этим в Наркомпросе появились структурные подраз-
деления: научный, издательский, литературный, фотокинематографи-
ческий отделы, Главное управление архивным делом, Центральный
театральный комитет, упоминавшаяся выше ВЧК ЛБ и др. В январе
1919 г. был создан центр научно-методического и идейного руко-
водства, научной и педагогической политики Наркомата - Государ-
128

Глава 6. Центральные органы государственного управления
ственный ученый совет (ГУС), делившийся на научно-политическую,
научно-техническую и научно-художественную секции. Последние
крупные структурные подразделения были созданы в 1920 г. - Глав-
профобр (ведал профтехобразованием) и Главполитпросвет (ведал не
только внешкольным образованием, но и политико-просветительной
работой). Главполитпросвет, будучи структурным подразделением
Наркомпроса, одновременно подчинялся ЦК ВКП(б). Общее число
структурных подразделений (отделов, подотделов, секций, отделе-
ний) достигло двухсот, связь между ними достигалась с большими
трудностями.
В феврале 1921 г. было принято положение о Наркомпросе, в
соответствии с которым его центральный аппарат был разделен на три
части: два центра и главки. В академическом центре было сосредо-
точено идеологическое руководство деятельностью главков и Нарко-
мата в целом. Ему подчинялись также все научно-исследовательские
учреждения вплоть до Российской Академии наук. Он состоял из двух
секций: научной и художественной. Организационный центр был при-
зван выполнять административно-хозяйственные функции, изъятые
у главков и отделов Наркомата. Все остальные функции Наркомата
были распределены между главками, отвечавшими за выполнение
конкретных его задач: Госиздат, Главнаука, Главполитпросвет, Глав-
профобр и др. Главки делились на отделы и секции. Эта реорганиза-
ция придала структуре Наркомата некоторую стройность, но главным
было то, что численно аппарат был сокращен более чем в три раза
(с 9 тыс. до 2700 чел.), усилилась его связь с местными органами.
Число структурных подразделений Наркомата не было посто-
янным и до 1925 г. имело тенденцию к росту, хотя и не столь ярко
выраженную, как в предшествующие годы. В разное время при нем
существовали полномочные и совещательные, постоянные и времен-
ные органы.
A.B. Луначарский еще до образования союзного государства
практиковал созыв наркомов просвещения республик для выработки
единой политики, в первую очередь в области просвещения, правда,
решения таких совещаний носили исключительно рекомендательный
характер. Созыв такого рода совещаний приобрел куда большее зна-
чение после создания СССР. В отсутствие союзного органа деятель-
ность российского Наркомпроса в значительной степени определяла
деятельность наркоматов просвещения других республик. Это была
беспрецедентная практика - функции союзного органа выполняет
наркомат одной из республик. Особая роль в этом принадлежала
Государственному ученому совету, методические рекомендации
129

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
и программы которого по вопросам воспитания, всеобщего и про-
фессионально-технического образования, политико-просветительной,
научной и художественной работы были примером для соответствую-
щих органов союзных республик.
Наверное, здесь следовало бы закончить анализ организации и
деятельности российского Наркомпроса, ведь далее в главе речь идет
об органах федеральных, но с 1925 г. начался процесс постепенного
и не всегда последовательного выделения из Наркомпроса функций,
не имеющих отношения к общеобразовательной школе, сопровождав-
шийся созданием чаще всего общесоюзных органов.
Период истории Наркомпроса РСФСР с 1921 по 1925 г. был
более спокойным. Закончилась война, а с ней и все мероприятия,
вызванные чрезвычайными условиями, - можно было заняться реше-
нием повседневных задач. Их тоже было немало в разоренной стране
с малограмотным населением. Борьба с неграмотностью, пересмотр
программ, написание учебников для школы, перестройка высшего
образования, создание факультетов общественных наук, налаживание
в широких масштабах издательского дела, повышенное внимание
к политпросветработе, усиление идеологического контроля за де-
ятельностью учреждений науки и искусства, поиски оптимальной
организации руководства кинопроизводством - вот далеко не полный
перечень того, чем занимался в эти годы Наркомпрос.
Наметившаяся тенденция по усилению централизации в управ-
лении в первую очередь коснулась отраслей, так или иначе связан-
ных с идеологической составляющей советской государственности.
Конечно, основным ее носителем были соответствующие структуры
аппарата Центрального Комитета правящей партии, из государствен-
ных же органов это в первую очередь был Наркомпрос.
Процесс централизации был начат в 1925 г., когда Российская
академия наук вышла из подчинения Наркомпроса РСФСР и была
признана высшим научным учреждением страны. Приобретя общесо-
юзный статус, она была переименована в Академию наук СССР при
СНК СССР124. Она объединяла и направляла деятельность входивших
в нее научно-исследовательских институтов, возникающих в регионах
страны филиалов, способствовала созданию и развитию академий
наук в союзных республиках. Однако число научных учреждений не
исчерпывалось теми, что ушли из Наркомпроса вместе с Академией
наук. Какое-то время в его подчинении были Коммунистическая ака-
демия, Коммунистический университет им. ЯМ. Свердлова, Музей
124 СЗ СССР. 1925. № 48. Ст. 351.
130

Глава 6. Центральные органы государственного управления
революции СССР и др. С 1926 по 1938 г. они находились в ведении
Комитета по заведованию учеными и учебными учреждениями
при ЦИК СССР, собравшего под свое руководство самые разные
учреждения и организации, - в 1931-1933 гг. ему подчинялась и
Академия наук СССР.
Отсутствие собственных профессиональных кадров побуди-
ло руководство страны обратить особое внимание на эту состав-
ляющую образования. Во второй половине 1920-х годов довольно
быстро росло число техникумов, вузов и втузов. Программно-мето-
дическое руководство ими обеспечивал Наркомпрос РСФСР, сами
же они находились, как правило, в подчинении отраслевых нарко-
матов, в структуре которых для управления ими существовали глав-
ные управления учебными заведениями - ГУУЗы. Централизация
управления в этой области вылилась в создание в 1932 г. Комитета
по высшей технической школе при ЦИК СССР125. Это была первая
попытка внести единообразие в организацию подготовки техниче-
ских кадров высшей квалификации. Ему было поручено выявить
потребности народного хозяйства в конкретных специалистах для
того, чтобы придать подготовке кадров плановый характер. Коми-
тет устанавливал число и профиль втузов, номенклатуру специаль-
ностей, утверждал типовые учебные планы, объем преподавания,
программы и учебники. Высшие учебные заведения остались в
ведении отраслевых наркоматов и других ведомств. Контроль за их
учебной и научной работой осуществляли инспекторы Комитета.
Постепенно в сферу ведения Комитета перешли и другие высшие
учебные заведения, и в мае 1936 г. вместо него был создан Всесо-
юзный комитет по делам высшей школы (ВКВШ) при СНК СССР126.
Комитет должен был осуществлять руководство всеми вузами стра-
ны, за исключением военных и тех, что готовили кадры для обще-
образовательной школы и учреждений искусства.
Компетенция ВКВШ была шире, нежели компетенция Комите-
та по высшей технической школе, причем не только по охвату сети
вузов. Определяя, как и его предшественник, число и типы учебных
заведений, он рассматривал сметы расходов республик и наркоматов
на вузы. Кроме того, он определял контингент приема в вузы, пла-
нировал распределение их выпускников, утверждал учебные планы и
программы по общественным дисциплинам, присваивал квалифика-
ционные звания преподавателям высшей школы. В подчинении Коми-
125 СЗ СССР. 1932. № 68. Ст. 409.
126 СЗ СССР. 1936. № 27. Ст. 250.
131

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
тета находилось около 20% вузов, остальные - около 800 - оставались
в подчинении наркоматов, которые большинство своих действий в
отношении вузов обязаны были согласовывать с ним127.
Укрепление административно-командной системы управления
позволило распространить ее главный метод на руководство культурой
и искусством. Сейчас сочетание терминов «руководство», «культура» и
«искусство» кажется чем-то режущим слух, тогда же это сочетание было
обычной фигурой речи. Если Луначарский в первые годы существова-
ния Наркомпроса считал возможным предоставление «полного разви-
тия всем художественным лицам и группам», то в начале 1930-х годов
государство, наряду с централизацией управления в руках общесоюз-
ных органов, стало практиковать жесткую регламентацию деятельности
учреждений культуры, пошло по пути ликвидации множественности
течений и направлений в искусстве.
Особым объектом заботы государства являлось кино, идеоло-
гическое воздействие которого на зрителей, тем более в условиях
быстрорастущего кинопроизводства, было велико. Луначарскому
при всей его энергии было не под силу уделять внимание произ-
водству кинофильмов во всем его объеме, поэтому собственно ки-
нопроизводство еще в начале 1920-х годов было передано ВСНХ,
артисты же, режиссеры, кинопрокат и, главное, цензура остались в
Наркомпросе. Последующие годы характеризуются поисками опти-
мальных для административно-командной системы форм и методов
управления этой важнейшей отраслью культуры. Поиски были не
всегда результативными: кинематографисты ждали от государства
финансовой поддержки во все больших размерах, но возражали
против идеологического диктата с его стороны. Совместить это в
условиях господствующей в стране идеологии и АКСУ было по
существу невозможно. Около года (1929-1930) при Совнаркоме
существовал Комитет по делам кинематографии и фотографии
(Кинокомитет) СССР128. В 1930 г. вместо него в числе объединений
ВСНХ СССР было создано Объединение по кинофотопромышлен-
ности («Союзкино»)129, которое выполняло правоустанавливающие
функции и осуществляло руководство всеми киноорганизациями и
кинопрокатом. В его подчинении оказались кинофабрики, прокат-
ные пункты, часть киносети, заводы и другие организации. И это
объединение просуществовало недолго - в феврале 1933 г. в связи
127 Коржихина Т.П. Указ. соч. С. 296.
128 СЗ СССР. 1929. № 10. Ст. 97.
129 СЗ СССР. 1930. № 15. Ст. 165; № 18. Ст. 203.
132

Глава 6. Центральные органы государственного управления
с упразднением ВСНХ СССР оно было преобразовано в Главное
управление кинофотопромышленности при СНК СССР130.
Не остались без государственного ока и «инженеры человеческих
душ», как называл писателей Сталин. Писательская вольница, имев-
шая место при Луначарском, а при нем действительно существовало
большое число обществ, ассоциаций и союзов, объединявших писа-
телей, художников, композиторов, представителей других творческих
профессий, подходила к концу. Началось все с писателей: 23 апреля
1932 г. постановлением ЦК ВКП(б) «О перестройке литературно-ху-
дожественных организаций» подлежали упразднению все союзы и
общества писателей и предлагалось учредить единый Союз писателей
СССР131. Такие же органы предполагалось создать и по другим направ-
лениям искусства. Писатели успели создать свой союз до начала войны
(в 1934 г.), другие творческие союзы возникли уже после ее окончания.
Пока же на базе Главного управления по делам искусств и художествен-
ной литературы (Главискусство) Наркомпроса РСФСР 17 января 1936 г.
был создан государственный орган в лице Всесоюзного комитета по
делам искусств при СНК СССР132. Главные задачи Комитета состояли в
том, чтобы проводить государственную политику в области искусства,
поддерживать связь с творческими союзами и т. п. Комитет получил
в свое подчинение учреждения культуры и искусства, признанные
учреждениями общесоюзного значения, - театры, киноорганизации,
художественные организации и т. п., изъятые из ведения республик, в
первую очередь РСФСР. Он обязан был руководить ими, контролиро-
вать репертуар зрелищных мероприятий, в том числе художественной
самодеятельности, осуществлять рекламную деятельность, утверждать
проекты памятников, заниматься подготовкой и распределением ка-
дров для учреждений искусства. Как видим, руководство киноотраслью
было временно передано сюда, но в 1938 г., с созданием Комитета по
кинематографии, вновь получило самостоятельность133.
Последним крупным мероприятием в отношении Наркомпроса
РСФСР в предвоенные годы было выделение из числа его функций
в отдельную отрасль управления подготовкой рабочих массовых
профессий. Бурно развивающейся промышленности, другим отрас-
лям экономики требовались квалифицированные, специально под-
готовленные рабочие. Изданный 2 октября 1940 г. Указ Президиума
130 СЗ СССР. 1933. № П. Ст. 59.
131 КПСС в резолюциях... Т. 5. С. 407-^09.
132 СЗ СССР. 1936. №5. Ст. 40.
133 СЗ СССР. 1938. № 13. Ст. 81.
133

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
Верховного Совета СССР «О государственных трудовых резервах»
в целях ежегодной подготовки 1 млн квалифицированных рабочих
предусматривал организацию трех типов учебных заведений: с двух-
годичным сроком обучения - ремесленные и железнодорожные
училища - и с шестимесячным сроком обучения - школы ФЗО. Для
реализации этого Указа при СНК СССР создавалось союзно-респу-
бликанское Главное управление трудовых резервов (в РСФСР такого
органа не было)134. В его обязанности входили составление планов
подготовки кадров по отдельным профессиям, разработка и утверж-
дение планов и программ, издание учебников и учебных пособий.
Уже в 1940-1941 уч. г. было создано около 4 тыс. учебных заведений,
в которых обучался запланированный Указом 1 млн чел.
Таким образом, руководство образованием оказалось в компе-
тенции наркомпросов республик, Всесоюзного комитета по делам
высшей школы при СНК СССР и Главного управления трудовых
резервов при СНК СССР.
Помимо перечисленных выше в предвоенный период был соз-
дан еще целый ряд органов, основой которых полностью или частич-
но стали главки и управления Наркомпроса РСФСР. Вот некоторые из
них: Центральное архивное управление при ЦИК СССР (1929), Ко-
митет по делам печати при СНК СССР (1930), Всесоюзный комитет
по радиофикации и радиовещанию (Радиокомитет) при СНК СССР
(1933) и др. При наличии союзно-республиканских органов в РСФСР
зачастую аналогичные структуры не создавались.
Союзно-республиканский Наркомат труда в 1920-е годы сосре-
доточил свое внимание на борьбе с безработицей, главным образом
через биржи труда. Со временем из Наркомата социального обеспе-
чения к нему перешла функция социального страхования рабочих и
служащих по всем видам потери трудоспособности. Значительная
работа проводилась Наркоматом труда по повышению квалификации
и переобучению безработных. В конце 1920-х - начале 1930-х годов,
выполняя указания партии по искоренению безработицы, Наркомат
организовывал переселение крестьян из густонаселенных районов
в районы Сибири и Дальнего Востока, оргнабор рабочей силы в
сельской местности для работы в промышленности и т. п. В 1933 г.
Наркомат труда СССР и его местные органы были упразднены, а его
функции переданы Всесоюзному центральному совету профессио-
нальных союзов (ВЦСПС) и отраслевым профсоюзам135. Это был
134 Ведомости ВС СССР. 1940. № 37.
135 СЗ СССР. 1933. № 40. Ст. 238.
134

Глава 6. Центральные органы государственного управления
один из первых опытов передачи одной из функций управления из
государственного органа общественной организации.
Хотя с образованием СССР Наркомат здравоохранения, как и
Наркомат социального обеспечения и Наркомат просвещения, остались
органами республиканскими, периодически возникал вопрос о созда-
нии союзного наркомата здравоохранения. Его решение откладывалось,
а в Наркомздраве РСФСР появлялись подразделения, чья деятельность
распространялась на другие республики. Так, например, было с курорт-
ным делом - рядом курортов республик руководило Главное курортное
управление Наркомздрава РСФСР. Такого рода меры были дополнены
более решительными действиями. Работу появившихся в 1933 г. в нар-
комздравах республик государственных санитарных инспекций объеди-
нила созданная летом 1935 г. Всесоюзная государственная санитарная
инспекция (ВГСИ) при СНК СССР136. Санитарный надзор и контроль
осуществлялись за предприятиями пищевой промышленности, обще-
ственного питания, торговли. Находящиеся в прямом подчинении, т. е.
независимые от местных Советов, все звенья санитарной инспекции
имели весьма широкие полномочия, могли налагать взыскания от обыч-
ных штрафов до возбуждения уголовного дела и закрытия предприятия.
20 июня 1936 г., наконец, было принято решение о создании
союзно-республиканского Наркомата здравоохранения СССР, и ВГСИ
стала его частью137. Таким образом, система органов управления здра-
воохранением была достроена доверху. При этом компетенция респу-
бликанских органов, в первую очередь РСФСР, была существенно
сужена. Союзному органу были переданы самые крупные курорты,
санатории и лечебные учреждения, предприятия медицинской про-
мышленности, научно-исследовательские институты и учреждения
санитарного надзора. Число подчиненных ему организаций и пред-
приятий росло и за счет их создания, и за счет передачи в его ведение
учреждений из других государственных и даже общественных струк-
тур. Наркомздрав СССР призван был осуществлять непосредственное
руководство ими и общее руководство здравоохранением в стране.
Еще до начала войны ему в обязанность был вменен контроль за обо-
ротом наркотиков и поручена судебно-медицинская экспертиза.
Органы по управлению физической культурой и спортом,
возникшие в республиках чаще всего на основе соответствующих
подразделений наркомздравов, в апреле 1930 г. были объединены на
общесоюзном уровне новым межведомственным органом - Высшим
136 СЗ СССР. 1935. № 41. Ст. 348.
137 СЗ СССР. 1936. № 40. Ст. 337.
135

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
советом физической культуры при ЦИК СССР138. Возглавлял его нар-
ком здравоохранения РСФСР. В июне 1936 г. он был преобразован
в союзно-республиканский Всесоюзный комитет по делам физиче-
ской культуры и спорта при СНК СССР (в РСФСР такого комитета
создано не было)139.
Функции республиканских наркоматов социального обеспече-
ния между двумя войнами принципиально не менялись. Как и прежде,
на социальное обеспечение могли рассчитывать только рабочие, другие
категории граждан обеспечивались через общественные организации.
Война, хоть и в разной степени, не могла не затронуть систему
органов управления социально-культурным строительством; все их
действия были направлены на решение задач военного времени.
Активизировали свою деятельность органы управления обра-
зованием. Наркоматы просвещения республик приложили максимум
усилий для того, чтобы обучение в школах в годы войны не прекраща-
лось, чтобы школы имели достаточное число учителей и т. п. Главное
управление трудовых резервов организовало ускоренную подготовку
кадров массовых профессий, обучение женщин и подростков. Ряд ву-
зов был эвакуирован из прифронтовой полосы. В большинстве вузов
были организованы досрочные выпуски, введены новые дисциплины,
с октября 1941 г. - всеобщее военное обучение. Задачу всеобщего воен-
ного обучения ВКВШ осуществлял совместно с Наркоматом обороны
СССР. Постановлением СНК СССР от 2 июля 1943 г. на ВКВШ было
возложено руководство техникумами, для чего в его составе было со-
здано специальное Главное управление. Его задачи были аналогичны
тем, которые должен был решать ВКВШ в отношении вузов140.
В значительно большей степени война затронула деятельность
Наркомата здравоохранения СССР. Не прекращая предоставлять ме-
дицинские услуги гражданам, Наркомат вместе с военными организа-
циями обеспечивал обслуживание армии, развернув сеть госпиталей
и эвакогоспиталей, взяв на себя лечение раненых. Резко активизиро-
валась работа медицинской и фармацевтической промышленности,
было освоено производство новых видов лекарств. В 1944 г. было со-
здано высшее научное учреждение в этой отрасли науки - Академия
медицинских наук СССР.
Свой вклад в оборону страны внесли и другие органы управ-
ления, относящиеся к этой сфере: Всесоюзный комитет по делам
138 СЗ СССР. 1930. № 21. Ст. 233.
139 СЗ СССР. 1936. № 35. Ст. 310.
140 СП СССР. 1943. № 10. Ст. 169.
136

Глава 6. Центральные органы государственного управления
искусств при СНК СССР, Комитет по делам кинематографии при
СНК СССР, Всесоюзный комитет по радиофикации и радиовещанию
при СНК СССР. 25 июня 1941 г. решением Политбюро ЦК ВКП(б) и
Совнаркома СССР было создано Советское бюро военно-политиче-
ской пропаганды (Совинформбюро), которое организовывало сбор и
распространение информации в масштабах страны141.
Послевоенная система центральных органов управления со-
циально-культурным строительством развивалась весьма динамич-
но. Возникали новые органы в областях, где они были в свое время
упразднены или где их не было прежде, упразднялись, объединялись
и разъединялись уже существующие и т. п. Причины этого могли быть
разные, но была и одна, объединяющая их всех, - административ-
но-командная система управления требовала подчинения всех дей-
ствий министерств и иных органов интересам партии и государства,
без тотального контроля которых ничто не могло существовать. И не
существовало.
Ущерб, нанесенный предприятиям и учреждениям социальной
сферы, по сравнению со сферой экономической был не меньшим.
Вузы, школы, музеи, библиотеки, медицинские учреждения и т. п.
лежали в руинах не только на освобожденной территории. Органи-
зационное их восстановление было осуществлено довольно быстро,
все остальные работы растянулись не на один год. Это не помешало
государству начать реформировать существующую систему органов в
отдельных отраслях сразу после войны.
Отсутствие с 1933 г. специального государственного органа,
ответственного за регулирование трудовых отношений и заработной
платы, отрицательно сказалось на постановке этого дела в стране.
Министерства и ведомства совместно с профсоюзами допускали раз-
нобой в тарификации, нормировании и оплате труда, что отрицательно
сказывалось на настроениях трудящихся масс. Для выработки общей
политики государства, а также в целях усиления контроля за работой
министерств и ведомств в этой области и межрайонного и отраслевого
регулирования условий и оплаты труда 24 мая 1955 г. создается Госу-
дарственный комитет СМ СССР по вопросам труда и заработной пла-
ты, преобразованный в 1976 г. в Государственный комитет СМ СССР
по труду и социальным вопросам (с 1978 г. Государственный комитет
СССР по труду и социальным вопросам)142. Ему были предоставлены
141 Известия ЦК КПСС. 1990. № 6. С. 203-204.
142 Ведомости ВС СССР. 1956. № 8. Ст. 196; 1976. № 34. Ст. 487; 1978.
№ 28. Ст. 436, 437.
137

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
весьма широкие права - от издания обязательных постановлений, пра-
вил и инструкций до приостановки действия противоречащих законам
СССР приказов министерств и ведомств по вопросам его компетенции,
которая в последующие годы была существенно расширена. Помимо
совершенствования форм оплаты труда и тарифной системы Комитет
получил право координировать работу министерств и ведомств по
этим вопросам. Те или иные вопросы своей компетенции он решал
совместно с ВЦСПС и Министерством здравоохранения СССР. Он
руководил деятельностью комитетов по труду союзных республик и
координировал работу их министерств социального обеспечения (кро-
ме финансовых и хозяйственных вопросов), ведь в масштабах СССР
министерства соцобеспечения не было.
Наиболее существенные изменения в организации и деятельно-
сти союзно-республиканского Министерства здравоохранения СССР
произошли в 1960-е годы минувшего века. Сначала сокращается
сеть подведомственных ему объектов управления за счет передачи
республиканским министерствам здравоохранения части медицин-
ских учреждений, научно-исследовательских институтов и учебных
заведений, а затем в ведение профсоюзов - курортов (кроме туберку-
лезных). Компетенция Минздрава была сужена и за счет создания в
1967 г. Министерства медицинской промышленности СССР143. Скорее
всего, эти изменения можно объяснить желанием руководства страны
разгрузить Минздрав от функций, не связанных непосредственно с
организацией здравоохранения.
Как уже отмечалось выше, время пребывания Н.С. Хрущева
у власти характеризовалось многочисленными новациями в разных
областях государственной и общественной жизни. На пятом десятке
существования крепнущего советского государства партийные идеоло-
ги вновь вспомнили несколько подзабытый марксистско-ленинский
тезис - предсказание об отмирании государства. Попытками передать
часть функций государственных органов общественным организациям
можно объяснить упразднение в январе 1959 г. Всесоюзного комитета
по делам физкультуры и спорта при СНК СССР144. Его функции пе-
редавались созданной специально для этого общественной организа-
ции - Союзу спортивных обществ и организаций СССР. Эксперимент,
как и в случае с Наркоматом труда СССР, был признан неудачным, и
в конце 1968 г. Союз был упразднен и воссоздан государственный ор-
ган в лице Комитета по физической культуре и спорту при СМ СССР
143 Ведомости ВС СССР. 1967. № 18. Ст. 234.
144 СП СССР. 1959. №1. Ст. 1.
138

Глава 6. Центральные органы государственного управления
(с 1986 г. Государственный комитет СССР по физической культуре и
спорту145). При советской власти спорт был массовым и официально
считался любительским, содержался за счет предприятий, сами спор-
тивные общества находились в ведении профсоюзов. Комитет осу-
ществлял руководство физкультурным движением совместно с ними.
На первый взгляд может показаться, что довольно частым реор-
ганизациям в послевоенные годы подвергалось управление образова-
нием. Это не совсем так. Во-первых, они были продолжением начатых
еще до войны, во-вторых, бесконечному реформированию подверга-
лось скорее само образование, нежели органы управления им.
В апреле 1946 г. упраздняется ВКВШ и создается союзно-
республиканское Министерство высшего образования СССР. В его
подчинение было передано более трехсот самых крупных вузов.
И все таки большая их часть осталась в ведении отраслевых ми-
нистерств - МПС, Министерства здравоохранения, Министерства
земледелия СССР и др. Как и в ВКВШ, здесь было сосредоточено
руководство техникумами. В сентябре 1946 г. Главное управление
трудовых резервов было преобразовано в Министерство с анало-
гичным названием.
В марте 1953 г. (общая реорганизация министерств) оба эти
министерства, наряду с другими, вошли в состав вновь созданного
Министерства культуры СССР. Спустя год они вновь обрели самосто-
ятельность, правда, орган по управлению трудовыми резервами был
понижен в статусе - он вновь стал именоваться Главным управлением
трудовых резервов при Совете Министров СССР (в 1959 г. переиме-
новано в Государственный комитет по профессионально-техниче-
скому образованию при СМ СССР, в 1978 г. - в Госкомитет СССР)146.
Общесоюзное же Министерство высшего образования СССР в дека-
бре 1954 г. было преобразовано в союзно-республиканское, а в 1959 г.
переименовано в Министерство высшего и среднего специального
образования, что в большей степени отражало его компетенцию147.
В подчинении Министерства в разное время находилось до тридцати
крупных высших учебных заведений. Оно выявляло (вместе с Госпла-
ном СССР) потребности в специалистах высшей и средней квалифи-
кации, осуществляло общее методическое руководство республикан-
145 СП СССР. 1968. № 20. Ст. 139; 1969. № 20. Ст. 116; ВВС СССР.
1986. № 16. Ст. 266.
146 Ведомости ВС СССР. 1959. № 30. Ст. 161.
147 Ведомости ВС СССР. 1954. № 5. Ст. 97; 1955. № 1. Ст. 3; 1959.
№25. Ст. 136.
139

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
скими министерствами в подборе руководящих и преподавательских
кадров для вузов и техникумов, организовывало издание учебников,
учебных пособий и др.
С конца 1950-х до конца 1980-х годов было проведено несколь-
ко реформ, касающихся как высшего и среднего, так и профессио-
нального образования. В высшем образовании они были вызваны
стремлением государства перераспределить потоки желающих полу-
чить высшее, среднее специальное и профессионально-техническое
образование в пользу последних. В средней школе реформы были
направлены на профилизацию учебного процесса в старших классах
для «усиления связи школы с жизнью», в профтехобразовании - на
повышение общеобразовательного уровня будущих рабочих. В то же
время был осуществлен переход к всеобщему среднему образованию,
проведена типизация учебных заведений профтехобразования и др.
Реформирование общеобразовательной школы силами только
республиканских министерств просвещения оказалось делом труд-
ным, и в августе 1966 г. для руководства общеобразовательной шко-
лой, дошкольным воспитанием и развитием педагогической науки в
масштабах страны было создано общесоюзное Министерство про-
свещения СССР148. Это стало завершающим мероприятием на пути
централизации управления в этой области.
С 1938 до 1955 г. в СССР отсутствовал центральный орган
управления наукой. Существовали Академия наук СССР с целой
сетью научно-исследовательских институтов, республиканские и от-
раслевые академии, научные учреждения в отраслевых наркоматах -
министерствах, но органа, координирующего их деятельность, не
было. Одно время такую функцию пытались возложить на Академию
наук СССР, но это было все-таки высшее научное учреждение, а не
управленческая структура. Многочисленные преобразования одного
и того же органа в этой области с трудом поддаются объяснению,
скорее всего это были поиски его оптимального названия в сочета-
нии с уточняемой каждый раз компетенцией. В мае 1955 г. был об-
разован союзный Комитет СМ СССР по новой технике (Гостехника),
преобразованный в мае 1957 г. в союзно-республиканский Государ-
ственный научно-технический комитет СМ СССР (ГНТК)149. На него
возлагались задачи изучения достижений науки и техники в СССР
и за рубежом, контроля за развитием и внедрением новой техники
в производство, издания научно-технической литературы. В своей
148 Ведомости ВС СССР. 1966. № 32. Ст. 92.
149 Ведомости ВС СССР. 1955. № 9. Ст. 223; 1957. № 11. Ст. 275.
140

Глава 6. Центральные органы государственного управления
деятельности этот Комитет опирался на широкий круг специалистов.
Однако вне пределов компетенции Комитета осталась функция по
координации научных работ, проводимых научными учреждениями
от Академии наук СССР до отраслевых институтов. С этой целью
в апреле 1961 г. он преобразуется в общесоюзный Государственный
комитет СМ СССР по координации научно-исследовательских работ
(ГК по КНИР), в свою очередь преобразованный в 1963 г. в Государ-
ственный комитет СССР150. Помимо координации научно-исследо-
вательских работ он должен был обеспечивать внедрение новейших
достижений науки и техники в народное хозяйство и руководить
отраслью научно-технической информации в масштабах государства.
В годы совнархозовской реформы руководство основной частью науч-
но-исследовательских институтов осуществлялось сначала ГНТК, а
потом ГК по КНИР совместно с Госпланом СССР, затем отраслевыми
производственными комитетами. 2 октября 1965 г. ГК по КНИР был
преобразован в общесоюзный Государственный комитет СМ СССР
по науке и технике (с 1978 г. Госкомитет СССР). Это преобразование
было более серьезным, нежели прежние. Из органа по координации
научно-исследовательских работ он превращался в орган по проведе-
нию в жизнь научно-технической политики государства.
Командные методы управления научными коллективами и ис-
следованиями в конце 1970 - начале 1980-х годов перестали давать
прежние высокие результаты. Снижение объемов финансирования
научных работ, сначала фундаментальных, а затем и прикладных,
отодвинули советскую науку с передовых позиций в мире.
С 1956 по 1987 г. при Совете Министров СССР существовал
неоднократно менявший название Комитет по делам изобретений
и открытий. Он организовывал экспертизу изобретений, выдавал
авторские свидетельства, дипломы и патенты, защищал авторские
права, регистрировал промышленные образцы и товарные знаки,
осуществлял охрану государственных интересов в области открытий,
контроль за внедрением изобретений в народное хозяйство. Последняя
функция была рассредоточена между несколькими органами, однако
внедрение новейших достижений и открытий в народное хозяйство
все годы советской власти было одной из самых сложных проблем в
организации производства любых видов продукции, за исключением,
может быть, оборудования для космонавтики и атомной энергетики.
Разрыв между передовой наукой и производством с каждым годом
увеличивался.
150 Ведомости ВС СССР. 1961. № 15. Ст. 166,167; 1963. № 11. Ст. 136.
141

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
В октябре 1974 г. был обособлен орган по аттестации кадров
для научной работы и преподавательской деятельности в вузах - была
создана Высшая аттестационная комиссия при СМ СССР (ВАК).
Прежде эта функция была у Наркомата-Министерства просвещения
РСФСР, затем у министерств, отвечающих за подготовку кадров
высшей квалификации в стране. ВАК стала общесоюзным органом
по присуждению ученых степеней и присвоению ученых званий. Она
руководила аттестацией кадров, создавала диссертационные советы и
утверждала их состав и т. п.151
Захлестнувший мир вал информации, с которым уже не могли
справляться разрозненные ведомства (велением времени стало еще и
обеспечение научно-технического прогресса в этой области), привел
к созданию в СССР в марте 1986 г. Государственного комитета СССР
по вычислительной технике и информатике152.
Особенно часто и малоэффективно осуществлялись реоргани-
зации органов управления культурой и искусством. Объяснение надо
вновь искать в господствующей в стране идеологии, в административ-
но-командной системе. Культура и искусство обязаны были служить
апологетизации существующего в стране режима, отражать успехи
советского народа на пути построения светлого будущего. Импуль-
сивный Н.С. Хрущев, выступив инициатором процесса разоблачения
культа личности Сталина, выдержать до конца этот курс не смог.
В конце концов он, как и Сталин, сконцентрировал свое внимание на
идеологической составляющей искусства.
В первые послевоенные годы некоторые из уже существующих
органов управления культурой подверглись реорганизации: в марте
1946 г. Комитет по делам кинематографии при СНК СССР был пре-
образован в союзно-республиканское Министерство кинематографии
СССР153, Всесоюзный комитет по радиофикации и радиовещанию при
СНК СССР в июле 1949 г. был разделен на союзно-республиканский
Комитет радиоинформации при СМ СССР (в РСФСР не создавался)
и Комитет радиовещания при СМ СССР. Они поделили между собой
вещание внутри страны и иновещание соответственно. В апреле этого
же года был создан своего рода синтетический орган - его трудно от-
нести исключительно к числу ведомств социально-культурного блока
или хозяйственных ведомств - союзно-республиканское Главное
управление полиграфической промышленности, издательств и книж-
151 СП СССР. 1975. № 14. Ст. 81.
152 Ведомости ВС СССР. 1986. № 13. Ст. 219.
153 Ведомости ВС СССР. 1946. № 10.
142

Глава 6. Центральные органы государственного управления
ной торговли при СМ СССР (Главполиграфиздат). Ему было передано
большинство издательств, и задумывался он как орган по координа-
ции их деятельности. В то же время в подчинении этого ведомства
оказались заводы полиграфического оборудования, шрифтолитейные,
по производству красок, ВНИИ полиграфической промышленности
и техники, книжные склады, базы и магазины. Ему поручались мате-
риально-техническое снабжение полиграфической промышленности,
организация торговли книгами, разработка вопросов авторского права
и гонорара154.
Общая реорганизация министерств в марте 1953 г. привела к
созданию нового министерства - Министерства культуры СССР -
путем объединения почти всех органов управления культурой и
образованием (Министерство высшего образования, Министерство
трудовых резервов, Министерство кинематографии, Комитет по де-
лам искусств, Комитет радиоинформации, Комитет радиовещания,
Совинформбюро, Главполиграфиздат). Ну чем не Наркомпрос первых
лет советской власти, правда, без общеобразовательной школы, дет-
ских садов и детдомов? Но в новых условиях такое огромное ведом-
ство не могло быть работоспособным. Дальше «все опять повторилось
сначала». Из компетенции Министерства был выделен ряд функций
с созданием самостоятельных органов управления, которым были
переданы соответствующие организации и учреждения, само же
Министерство, как в свое время Наркомпрос РСФСР, устояло. Как
уже отмечалось, первыми «ушли» из Министерства высшее, среднее,
среднее специальное и профтехобразование с созданием соответ-
ствующих ведомств. В рамках процесса расширения прав союзных
республик оно поделилось значительной частью подведомственных
учреждений и организаций с республиканскими министерствами
культуры, в первую очередь с российским.
В мае 1957 г. обособилось от Министерства культуры управле-
ние телевидением и радиовещанием - был создан союзно-республи-
канский (без РСФСР) Государственный комитет по радиовещанию и
телевидению СМ СССР. В последующие годы он, как и большинство
комитетов в те годы, неоднократно переименовывался и менял статус155.
Иногда такие действия сопровождались уточнением его функций.
Периодически уточнялись и функции Министерства культуры
СССР, но к созданию новых органов до 1963 г. они не вели. В этом
154 Коржихина Т.П. Указ. соч. С. 308-309.
155 СП СССР. 1957. № 11. Ст. 113; Ведомости ВС СССР. 1962. № 16.
Ст. 165; 1965. № 41. Ст. 610; 1970. № 28. Ст. 251; 1978. № 28. Ст. 437.
143

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
году из Министерства культуры выделились две самостоятельные
отрасли: в марте был образован союзно-республиканский Комитет
СМ СССР по кинематографии и в августе союзно-республиканский
Государственный комитет СМ СССР по печати156. Оба комитета не
раз впоследствии меняли статус и переименовывались. Первый из
них осуществлял руководство кинематографией и отвечал за ее раз-
витие, идейно-художественный уровень кинопроизведений, качество
обслуживания населения и технический уровень производства. Ком-
петенция его была обширной: от определения прокатной политики и
монополии на торговлю произведениями киноискусства до определе-
ния цен на билеты в кинотеатры. В этом органе решалась судьба того
или иного сценария фильма, режиссера и киноартиста.
Комитет по печати в еще большей степени был органом иде-
ологическим. Он и создавался с целью повышения роли печати в
идеологической работе, хотя имел и «сопутствующие» обязанности:
руководил издательским делом, полиграфической промышленностью
и книжной торговлей, контролировал содержание всей печатной про-
дукции. Без визы соответствующего работника Госкомиздата не могла
быть напечатана ни одна работа, даже с грифом «на правах рукописи»,
который ставился, например, на автореферат диссертации. В его ве-
дении находилась Всесоюзная книжная палата, являвшаяся органи-
зационным и методическим центром государственной библиографии,
централизованной каталогизации и статистики печати в стране. Со
временем она превратилась в научно-исследовательское учреждение
по проблемам книговедения и издательского дела.
После всех отпочкований компетенция Министерства культуры
стала соответствовать его названию. В сфере его ведения оказались
все виды искусства, театры, музеи, библиотеки, учебные заведения
соответствующего профиля, охрана памятников и т. п. Оно утверждало
репертуарные планы театров, «наблюдало» за деятельностью творче-
ских общественных организаций, осуществляло научно-методическое
руководство культурно-просветительной работой и художественной
самодеятельностью и др. Под непосредственным руководством Мини-
стерства работали самые крупные учреждения всесоюзного значения,
остальными оно руководило через республиканские министерства.
К органам управления культурой можно отнести и Телеграфное
агентство Советского Союза (ТАСС), которое в январе 1972 г. было
преобразовано из информационного в союзно-республиканский орган
на правах государственного комитета и стало именоваться ТАСС при
156 Ведомости ВС СССР. 1963. № 14. Ст. 163; № 33. Ст. 360.
144

Глава 6. Центральные органы государственного управления
СМ СССР. Это было одно из крупнейших телеграфных агентств, в
задачи которого входило распространение официальной информации
как в СССР, так и за рубежом.
Годы перестройки в значительно меньшей степени затронули
органы управления социально-культурным строительством. Изме-
нения в пенсионном законодательстве стали причиной некоторого
расширения функций республиканских министерств, появления в
них специальных структурных подразделений. В марте 1988 г. вместо
Министерства просвещения СССР, Государственного комитета СССР
по профессионально-техническому образованию и Министерства
высшего и среднего специального образования СССР был создан
Государственный комитет СССР по народному образованию, в задачи
которого входило проведение единой государственной политики в
области образования и воспитания, повышения уровня работы всех
образовательных учреждений.
Центральные Часть административно-политиче-
административно- ских органов, в отличие от органов
политические органы экономического и социального блока,
выполняющих главным образом вну-
треннюю функцию государства, осуществляет наряду с ней еще и
функцию внешнюю.
В числе первых правительственных учреждений в качестве ад-
министративно-политических органов были созданы Комитет по делам
военным и морским, Наркомат иностранных дел, Наркомат внутренних
дел, Наркомат по делам национальностей и Наркомат юстиции157. По
прошествии некоторого времени к ним добавился Наркомат государ-
ственного контроля, был упразднен Наркомнац и т. д. Большинство из
них, пройдя через ряд кто существенных, а кто косметических реорга-
низаций, просуществовали все годы советской власти.
В организации и деятельности этих органов довольно трудно
обнаружить общие черты и существенную синхронность - слишком
разноплановые задачи они решали, поэтому речь здесь пойдет
о каждом из них отдельно.
Наиболее значительные преобразования в первые годы совет-
ской власти претерпели органы управления обороной страны. Дело в
том, что согласно ленинским теоретическим предсказаниям аппарат во-
енного управления надо было сломать, а армию заменить поголовным
вооружением трудящихся. Предреволюционная теория не выдержала
157 О Наркомате юстиции речь пойдет в гл. 7.
145

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
испытания в условиях сложившихся в России после революции реалий.
Наверное, первую часть этой установки можно было выполнить в мир-
ных условиях (реализацию второй трудно представить). Но продолжа-
лась поражавшая своим размахом Первая мировая война, новой власти
противостояли воевавшие с царской Россией государства, в Петрогра-
де - юнкера, на Урале - Дутов, на Юге - Каледин, на Украине - Рада.
Пришедшая к власти партия инициировала принятие Декрета о мире
и демократизацию армии. Последнее, наверное, было единственным,
хотя и нелегким, выходом из сложившейся ситуации. Вооруженные
силы нового государства были представлены малочисленными и пло-
хо обученными отрядами Красной гвардии. Ленин и его окружение
предложили передать власть в армии выборным солдатским комитетам,
подчинив им командиров, комиссаров же Временного правительства
заменить комиссарами Всероссийского съезда Советов.
Не менее трудным делом было строительство системы органов
управления вооруженными силами - состояние войны, отсутствие
опыта, наконец спешка, не могли не сказаться на качестве этого строи-
тельства: действия власти не всегда достигали поставленной цели.
Строили систему органов методом проб и ошибок.
Первым органом управления в этой области должен был стать
Комитет по делам военным и морским, созданный по декрету Второго
Всероссийского съезда Советов в составе трех народных комиссаров:
В.А. Антонов-Овсеенко должен был отвечать за Военное министер-
ство и внутренний фронт, П.Е. Дыбенко - за Морское министерство,
Н.В. Крыленко - за внешний фронт. К выполнению своих обязан-
ностей они приступить не успели - обстановка на фронте и внутри
страны потребовала их участия в других делах и в ином качестве.
2-3 (15-16) ноября 1917 г. был образован Совет народных комис-
саров по военным и морским делам, который практически стал колле-
гией будущего Наркомата по военным делам. Вскоре была разгромлена
Ставка, генерал H.H. Духонин отстранен от власти, и главнокомандую-
щим был назначен Н.В. Крыленко. Постепенно старый аппарат военно-
го управления был ликвидирован. Считается, что к концу 1917 г. аппарат
нового Наркомата был сформирован. С этого времени начинается от-
счет его существования. Главными его задачами были демобилизация
старой армии и формирование новой. Для реализации второй задачи
при Наркомате была создана Всероссийская коллегия по организации
и формированию Рабоче-крестьянской Красной армии. Формирование
растянулось на несколько лет.
В той ситуации, которая сложилась в первые месяцы советской
власти в военном ведомстве, назвать фамилию первого наркома по
146

Глава 6. Центральные органы государственного управления
существу невозможно - чаще всего упоминаются Н.В. Крыленко и
Н.И. Подвойский. С марта 1918 г. наркомом стал Л.Д. Троцкий.
В феврале - марте 1918 г. при СНК РСФСР существовал Рево-
люционный комитет обороны страны и Петрограда (сначала он был
при Петросовете, потом самостоятельным органом), в начале марта
этого же года был создан Высший военный совет для руководства все-
ми боевыми операциями, стоявший в иерархическом отношении над
коллегией военного ведомства. К его работе были привлечены левые
эсеры и бывшие царские генералы. Последнее побудило Н.В. Кры-
ленко подать в отставку с поста Верховного главнокомандующего,
следствием чего стало упразднение должности и Ставки. Совет
многое сделал для организации обороны страны и формирования
новой армии. Ему армия обязана появлением в ней института воен-
ных комиссаров, ограничивающих власть военного руководителя, а
также старых военных специалистов. В августе 1918 г. руководство
военными силами было передано Наркомату по военным делам158.
Это привело к формированию в его аппарате специальных подразде-
лений - Высшей военной инспекции, Всероссийского главного штаба,
Центрального управления снабжения и др.
Местными органами Наркомвоена сначала были военные от-
делы исполкомов Советов, затем окружные, губернские, волостные и
уездные комиссариаты по военным делам — военкоматы.
Параллельно шло формирование военно-морского ведомства.
На флоте власть перешла в руки выборных комитетов - от централь-
ных комитетов морей до судовых комитетов. Центральные комитеты
морей, объединившись, составили Военно-морской ревком - одну из
промежуточных инстанций по овладению Морским министерством.
Затем была образована Верховная морская коллегия, приступившая
непосредственно к его реорганизации. С конца февраля 1918 г. Мор-
ское министерство официально стало именоваться Наркоматом по
морским делам.
Осень 1918 г. была, наверное, самым трудным испытанием
для новой власти. 2 сентября Республика была объявлена военным
лагерем, вместо Высшего военного совета во главе с Л.Д. Троцким
был создан Революционный военный совет Республики (РВСР)159.
Теперь уже он, заменив собой коллегию Наркомвоена, был постав-
лен во главе всех военных учреждений и вооруженных сил. В его
составе существовали Высшая военная инспекция, Военно-законода-
158 Декреты Советской власти. Т. 3. М., 1969. С. 224.
159 Декреты Советской власти. Т. 3. С. 522.
147

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
тельный совет, Полевой штаб, Морской генеральный штаб, Морской
отдел, ставший коллегией Наркомата по морским делам, и др. Была
учреждена должность главнокомандующего всеми вооруженными
силами, который назначался Правительством и был подконтролен
РВСР. Появилась должность Командующего всеми морскими силами
(Коморси)160. Несмотря на то что Реввоенсовет имел огромные пол-
номочия (разработка оперативных заданий по организации обороны
страны, руководство строительством армии и флота, их боевыми дей-
ствиями и др.), все принципиальные вопросы решались в ЦК ВКП(б)
и Совете рабочей и крестьянской обороны.
К весне 1919 г. Красная армия насчитывала более полутора
миллионов человек, она была в какой-то степени структурирована,
повсеместно были созданы реввоенсоветы (командующий, военный
специалист и два политкомиссара), утверждены первые уставы, вве-
дены знаки различия для командиров и военная форма, но регулярной
в полном смысле этого слова она не стала.
Известно, что из всех слоев российской интеллигенции с со-
ветской властью первой стала сотрудничать интеллигенция военная,
поэтому прослойка старых военных специалистов среди комсоста-
ва была чрезвычайно велика. В 1918 г. их было 75%, в 1919 - 53%,
в 1920 - 42%. Сокращение их численности произошло в основном за
счет подготовки командиров из среды рабочих и крестьян.
Еще до образования СССР по декрету от 1 июня 1919 г.
«Об объединении советских республик: России, Украины, Латвии,
Литвы, Белоруссии для борьбы с мировым империализмом» армии
перечисленных в нем республик были объединены в единую армию
России. С созданием союзного государства организация обороны
страны была отнесена к компетенции общесоюзных органов и
в июле 1923 г. был создан общесоюзный Наркомат по военным и
морским делам161, где было сосредоточено управление сухопутными
и военно-морскими силами. Небольшой в то время парк военных са-
молетов был подчинен одному из структурных подразделений РВС.
Функции Наркомата были весьма широкими — от разработки пла-
нов повышения обороноспособности страны до всесторонней заботы
об армии и флоте (комплектование, обучение, политическое воспитание,
снабжение всеми видами довольствия и др.). Во главе Наркомата стоял
Троцкий, человек, с одной стороны, надоевший Сталину и его окруже-
нию своей самостоятельностью и попытками «навязать» партии свое
160 Декреты Советской власти. М, 1968. Т. 4. С. 150.
161 СУ РСФСР. 1923. № 107. Ст. 1034.
148

Глава 6. Центральные органы государственного управления
мнение, а с другой - довольно популярный в армии. К тому же он вся-
чески стремился эту популярность закрепить. В то же время Троцкий не
оставлял мечту о мировой революции, для ее достижения была нужна
кадровая армия; нужна она была и для сохранения обороноспособности
страны. Именно поэтому предпринятая после окончания Гражданской
войны реформа наряду с объективными имела и субъективные причины.
Главной целью реформы было сокращение финансовой нагруз-
ки на бюджет и сохранение кадров. К концу Гражданской войны Рос-
сия располагала одной из самых крупных армий в мире - около 6 млн
человек. Содержать такое количество людей трудоспособного возрас-
та за счет государственного бюджета не представлялось возможным,
да и не было нужным. В 1923-1924 гг. наркомом был инициирован
ряд совещаний с обсуждением вопросов, так или иначе связанных с
проведением реформы.
В январе 1924 г. специальная комиссия произвела инспекти-
рование армии, после чего она, одержавшая победу в жесточайшей
Гражданской войне, была признана небоеспособной (безусловно, этот
вывод был на руку противникам Троцкого). Комиссия предложила
осуществить коренную реформу армии. Предложение было принято
Пленумом ЦК партии, и реформа была проведена в 1924-1925 гг.
Реформу обычно связывают с именем М.В. Фрунзе. Во-первых,
к исходу войны это был, пожалуй, самый популярный военачальник
и государственный деятель (не случайно его смерть во время опера-
ции вызывает много вопросов у специалистов до сих пор), во-вторых,
именно он теоретически разработал и обосновал основные ее меро-
приятия: реорганизация центрального и местного военного аппарата;
введение смешанной кадрово-милиционной системы комплектования
армии; перевод войсковых частей на новую штатную организацию;
введение единоначалия в армии. Наиболее масштабными были два
первых из названных мероприятий.
В ходе реформы была ликвидирована должность главнокоман-
дующего. Вместо одного штаба РККА было создано три органа: Штаб
РККА («мозг армии» по выражению Фрунзе), Административное
управление РККА, Инспекторат РККА. РВС утратил часть прежних
функций и занял в Наркомате по военным и морским делам положение
коллегии. Его состав, как и состав наркомата, был очищен от сторон-
ников Троцкого. В январе 1925 г. и Наркомат, и РВС возглавил Фрунзе.
Реформирование местных органов управления было связано с
постепенным переходом к смешанной кадрово-милиционной систе-
ме комплектования армии. Система эта, с одной стороны, сохраняла
кадровую армию, через которую должны были проходить 25-30%
149

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
призывного контингента. С другой стороны, она предусматривала
прохождение военной службы лицами призывного возраста в терри-
ториально-милиционных частях по месту жительства и, главное, без
отрыва от производства. В течение четырех лет они должны были
призываться на сборы сроком до пяти месяцев. Это позволяло без
отрыва от производства обучить навыкам военного дела весь контин-
гент призывного возраста, организовать политическое воспитание
армии, а через нее и населения.
В сентябре 1925 г. был принят закон об обязательной военной
службе. Территория страны была поделена на военные округа, кото-
рые делились на территориально-милиционные корпусные, дивизи-
онные и губернские округа комплектования, т. е. здесь наблюдалось
смешение территориального принципа их создания с войсковым.
Местные органы управления, за исключением сохранявшихся уезд-
ных военкоматов, функционировали по принципу прямого подчи-
нения. Уездные военкоматы, являясь учетно-мобилизационными
органами, действовали как военные отделы исполкомов.
Хотя со смертью Фрунзе темпы реформы существенно замед-
лились (есть даже точка зрения, что она сошла на нет), последующие
изменения в систему были внесены только в середине 1930-х годов.
Они были связаны с необходимостью укрепления вооруженных сил.
Оправившись от потерь в войне, ее участники, в первую очередь Гер-
мания, стали задумываться о реванше. В СССР были созданы новые
рода войск, проведено перевооружение армии, начала расти сеть
военных учебных заведений, наметился переход к кадровой системе
комплектования армии, закончившийся в 1938 г.
В 1934 г. был упразднен Реввоенсовет, Наркомат по воен-
но-морским делам был реорганизован в Наркомат обороны, спустя
год Штаб РККА был переименован в Генеральный штаб Красной
армии и т. п.162 Повсеместно при исполкомах местных Советов были
созданы военкоматы, подчинявшиеся одновременно командующему
округом или армией. Принятый в сентябре 1939 г. закон «О всеобщей
воинской обязанности» увеличил сроки военной службы. К началу
1941 г. численность Красной армии достигла 4 млн военнослужащих.
Несмотря на бурный рост числа учебных заведений в 1936—
1939 гг. в армии обострился дефицит командных кадров. Виной тому
были массовые репрессии как в самой армии, так и в органах управле-
ния ею, а также в военных учебных заведениях. В Наркомате обороны,
в Генштабе, в военных округах происходила чехарда кадров. К 1938 г.
162 СЗ СССР. 1943. № 33. Ст. 256 ; 1945. № 51. Ст. 426.
150

Глава б. Центральные органы государственного управления
некомплект начальствующего состава в армии в связи с репрессиями
составлял более трети - 34,4%163. Дело дошло до того, что накануне
войны Сталин распорядился вернуть в армию четверть репрессиро-
ванных. Среди них были и те, кто в годы войны составил славу совет-
ских вооруженных сил. Несмотря на ежегодное увеличение ассигно-
ваний на оборону, далеко не все было сделано для повышения боевой
мощи армии, чему виной была все та же административно-командная
система, не допускавшая какой-либо самостоятельности. Главным ме-
рилом оценок деятельности оставалось выполнение указаний свыше,
основными принципами будущей войны в случае нападения на СССР
декларировались немедленный отпор, наступление и разгром врага
малой кровью на его территории.
В 1937 г. компетенция Наркомата обороны была сужена за счет
изъятия функций руководства военно-морскими силами и создания
Наркомата военно-морского флота СССР164. За Наркоматом обороны
оставалось управление сухопутными и военно-воздушными силами
страны, развитие и совершенствование всех средств военной техники.
В мае 1937 г. в округах, флотах и армиях в целях обеспече-
ния оборонительного строительства были созданы военные советы
в составе командующего и двух членов, введен, правда, ненадолго
(до августа 1940 г.) институт военных комиссаров начиная с полковых
подразделений. Они действовали по принципу прямого подчинения,
пирамида завершалась Главным политическим управлением РККА
Наркомата обороны. Существование этого института ограничивало
права командиров, поэтому в августе 1940 г. военные комиссары были
заменены заместителями командиров по политической части (Главное
политуправление Наркомата стало называться Главным управлением
политической пропаганды). Не прошло и месяца с начала войны, как
военные комиссары в армии появились вновь.
В последние предвоенные годы, когда на востоке и севере стра-
ны Советским Союзом велись локальные войны, а исход некоторых из
них был неудачным (советско-финляндская война, например), струк-
туру обоих наркоматов лихорадило - они постоянно перестраивались.
При СНК СССР в 1937 г. был создан Комитет обороны одновре-
менно упразднялся СТО СССР165.
На выполнение внешней функции государства была направлена
и деятельность Наркомата иностранных дел. Первые шаги ему при-
163 Коржихина Т.П. Указ. соч. С. 315.
164 СЗ СССР. 1938. №1. Ст. 1.
165 Советская военная энциклопедия: В 8 т. Т. 4. М., 1977. С. 266.
151

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
шлось делать в условиях полной дипломатической изоляции на между-
народной арене, осложненной нежеланием сотрудников бывшего Ми-
нистерства, в том числе и за рубежом, сотрудничать с новой властью.
Надо было создавать собственный аппарат, сохранить и использовать
архивы бывшего МИД, добиться перемирия в войне. Аппарат самого
Наркомата был сформирован довольно быстро: два территориальных
отдела, несколько оперативных и т. п. Хуже обстояли дела с созданием
дипломатических представительств за рубежом. Назначение видных
большевиков, находящихся в эмиграции, представителями России
в странах их пребывания было, в отсутствие специально подготов-
ленных кадров, мерой вынужденной и временной. Постепенно была
полностью обновлена правовая база советских органов за границей.
В мае 1921 г. было издано положение о них - за рубежом Россия могла
иметь полномочное представительство, консульское представитель-
ство и торговое представительство166. Однако только Полномочный
представитель имел право от имени РСФСР вступать в контакты с
правительством страны пребывания.
Большая работа была проведена НКИД по расшифровке и
опубликованию договоров и секретных документов царского и Вре-
менного правительств167. Кстати, первый нарком иностранных дел
Л.Д. Троцкий, обиженный таким назначением, считал публикацию
договоров единственным заслуживающим его внимания делом.
Заключив «унизительный» и «похабный мир» (слова В.И. Ле-
нина), Россия добилась мира, а покончив с Гражданской войной
внутри страны, постепенно добилась от ряда государств (сначала
сопредельных) собственного признания. Процесс признания России,
а потом и СССР завершился в 1934 г. с приглашением последнего в
Лигу Наций. Это потребовало увеличения структуры и штатов НКИД.
В уже существующих отделах Запада и Востока появились подотделы
(по странам), возникли и другие отделы, например виз и паспортов.
Правительство и высшие партийные органы партии уделяли
огромное внимание Наркомату, здесь работали лучшие кадры, ко-
торыми тогда располагала страна. Иначе и быть не могло — НКИД
был лицом государства на международной арене. Он должен был
осуществлять дипломатические сношения РСФСР с иностранными
государствами, защищать ее политические и экономические интере-
сы и права ее граждан, находившихся за границей, руководить про-
166 СУ РСФСР. 1921. № 49. Ст. 261.
167 См.: Сб. секретных документов из архива бывшего Министерства
иностранных дел. М., 1917-1918. № 1-7.
152

Глава 6. Центральные органы государственного управления
ведением в жизнь договоров и соглашений, заключенных с иными
государствами. Действительно, работники НКИД не раз доказали
свое умение отстаивать интересы страны. Так было, например, на
Генуэзской конференции.
С образованием СССР был создан НКИД СССР, республикан-
ские ведомства упразднены. Структура и штаты Наркомата увеличи-
вались по мере вступления СССР в договорные отношения с другими
государствами.
При правительствах союзных республик имелись уполномо-
ченные союзного наркомата и различные агенты. Уполномоченные
входили в состав республиканских правительств с правом решающе-
го или совещательного голоса. Их назначение требовало соблюдения
соответствующей процедуры. Назначал их НКИД СССР, утверждал
СНК СССР с согласия ЦИК соответствующей республики. В их за-
дачи входило наблюдение за выполнением разделов международных
договоров и соглашений, относящихся к республикам их пребывания;
на территории республики они вступали в отношения со всеми ино-
странными представительствами от имени НКИД СССР. Агенты со
своим аппаратом обычно действовали в наиболее важных в междуна-
родном отношении районах168.
Как и у российского НКИД, у союзного Наркомата загранич-
ными органами были полномочные представительства и консульства.
В 1926 г. был принят Консульский устав, в соответствии с которым
консульские службы делились на генеральные консульства, консуль-
ские отделы полпредств, консульства, вице-консульства и консульские
агентства169.
Незадолго до начала войны, в мае 1941 г., были внесены не-
которые изменения в систему дипломатических представительств
СССР за рубежом170. Для их глав были установлены принятые в меж-
дународных отношениях ранги: чрезвычайный полномочный посол
(возглавлял посольство), чрезвычайный полномочный посланник и
поверенный в делах СССР (возглавляли миссии). Наибольшими пол-
номочиями обладали послы - они представляли не только государство,
но и его главу (такой должности в советском государстве не суще-
ствовало) в контактах с главой страны пребывания. Дипломаты двух
других рангов могли контактировать лишь с главой дипломатического
ведомства. В качестве дипломатических представителей оставались
168 СЗ СССР. 1926. № 60. Ст. 448.
169 СЗ СССР. 1926. № 10. Ст. 78.
170 Ведомости ВС СССР. 1941. №31.
153

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
консулы, но уже в ином качестве. Они представляли свое государство
перед местными властями консульского округа, защищая интересы
проживающих в нем советских граждан.
До тех пор пока существуют государства, в каждом из них долж-
ны быть структуры, отвечающие за их безопасность. Большевики, не
понаслышке знавшие о существовании подобных органов в дорево-
люционной России, не ожидавшие такого сопротивления своей власти
не только со стороны свергнутых классов, поначалу не озаботились
созданием органа по борьбе с контрреволюцией. Некоторое время та-
кого рода функции выполнял Петроградский военно-революционный
комитет, но это был чрезвычайный, временный орган, не предусмо-
тренный никакими актами советской власти.
Вопрос о создании такого органа был решен на правитель-
ственном уровне 7 (20) декабря 1917 г. Он получил название «Все-
российская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией,
спекуляцией и саботажем» (ВЧК)171. Слово «саботаж» в названии
комиссии было употреблено не случайно, так как это был один из
способов, причем мирных, сопротивления бюрократии новой власти.
Со временем оно было заменено на словосочетание «преступления
по должности». Обозначение же комиссии словом «чрезвычайная»
говорило о временном ее характере. Большевики согласились на
введение в ее состав представителей левых эсеров (это могли быть
только члены ВЦИК, утвержденные СНК РСФСР). Их пребывание
в ней осложнило жизнь верхушке правящей партии. Левые эсеры,
например, периодически поднимали вопрос о подчинении ВЧК Нар-
комату юстиции, в то время как она была подчинена СНК РСФСР.
Соответствующим образом повели себя левые эсеры - работники
ВЧК - во время мятежа левых эсеров.
На ВЧК были возложены задачи розыска и предупреждения
преступлений против новой власти. Проведение следственных ме-
роприятий, передачу дела в суд должны были осуществлять другие
органы. Первоначально ее полномочия позволяли применять конфи-
скацию имущества, лишение карточек, опубликование списков врагов
народа и др. Однако в феврале 1918 г. декретом СНК РСФСР «Соци-
алистическое отечество в опасности!» она получила право расстрела
на месте без суда и следствия большого перечня лиц от «громил» до
«германских шпионов».
По всей стране были созданы местные, пограничные, фронто-
вые и армейские чрезвычайные комиссии.
171 Из истории ВЧК: Сб. док. М., 1958. С. 72.
154

Глава 6. Центральные органы государственного управления
Аппарат ВЧК состоял из отделов по борьбе со спекуляцией, по
охране границ, военного, транспортного и др.
Летом и осенью 1918 г. резко активизировали свои действия
противники новой власти. В ответ на так называемый белый террор
она ответила террором красным, занявшим несколько месяцев. Ито-
гом таких действий стало огромное число жертв с обеих сторон. Бес-
сменный глава ВЧК Ф.Э. Дзержинский, понимавший невозможность
постоянного существования такого органа, не без колебаний иниции-
ровал постепенное сокращение ее чрезвычайных полномочий, что в
конце концов привело к ее упразднению в 1922 г.172 Ее функции были
распределены между судебными органами и Наркоматом внутренних
дел РСФСР.
В результате обретения ряда функций упраздненной ВЧК НКВД
РСФСР из центрального органа охраны общественного порядка и
административного управления (задумывался он именно в этом каче-
стве) превратился в преемника «карающего меча советского народа».
Изначально же его главными задачами были охрана революционного
порядка и организация советского строительства на местах. Выпол-
няя первую задачу, он руководил милицией, уголовным розыском, вой-
сками внутренней охраны, организацией записи актов гражданского
состояния, изъятой у церкви. Вторая задача решалась Наркоматом с
помощью разработки правовой базы организации и деятельности но-
вых органов на местах и последующего контроля за ее выполнением.
Управлял Наркомат коммунальным хозяйством, занимался решением
проблем пленных и беженцев и т. д. Однако уже с весны 1919 г. его
стали готовить в преемники ВЧК.
В марте 1919 г. Дзержинский, не покидая должности председа-
теля ВЧК, становится наркомом внутренних дел. Постепенно усили-
вается роль такого подразделения Наркомата, как Главное управление
милиции, создается Центральное управление лагерями принудитель-
ных работ (вскоре ему были переданы из Наркомата юстиции и дру-
гие места лишения свободы) и, наконец, в феврале 1922 г. в составе
НКВД создается Государственное политическое управление (ГПУ) с
функциями подавления открытых контрреволюционных выступле-
ний, борьбы с бандитизмом, шпионажем и контрабандой, охраны гра-
ниц, железнодорожных и водных путей. В 1922 г. к ним добавились
функции дознания и предварительного следствия. Для выполнения
этих функций ГПУ располагало специальными воинскими частями.
На транспорте и в армии были созданы особые отделы, местными
172 СУ РСФСР. 1922. № 16. Ст. 160.
155

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
органами ГПУ стали политотделы при ЦИК автономных республик и
исполкомах губернских Советов.
Следующие десять лет прошли под знаком усиления роли ор-
ганов госбезопасности в жизни страны. Партийная пропагандистская
машина всеми доступными в то время средствами внушала населе-
нию мысль о растущей угрозе государству со стороны как внешних,
так и внутренних сил. В отсутствие до начала 1930-х годов подлинной
угрозы извне начался поиск ее внутри страны, в городах и селах. Соз-
давалось впечатление, что враги народа, диверсанты и иностранные
шпионы заполонили страну.
При создании СССР деятельность наркоматов внутренних дел
республик не была объединена общесоюзным органом. Однако функ-
ции охраны государственной безопасности в июле 1923 г. были пере-
даны Объединенному государственному политическому управлению
(ОГПУ) при СНК СССР, создаваемому на правах союзно-республи-
канского наркомата. Председатель ОГПУ назначался Президиумом
ЦИК СССР и входил в состав Правительства СССР с совещательным
голосом. Сотрудники ОГПУ приравнивались к лицам, состоявшим на
военной службе. ОГПУ вело оперативную разведывательную работу,
осуществляло охрану границ (ему были подчинены пограничные
войска, в скором времени объединенные с его войсками). Затем ему
была передана часть исправительно-трудовых лагерей, узники кото-
рых стали широко привлекаться к участию в великих стройках XX в.
В марте 1924 г. Особому совещанию ОГПУ в составе трех членов
коллегии при участии Прокурора СССР было предоставлено право
принятия постановлений об административных высылках, ссылках
и заключении в концентрационный лагерь173. По мере «строитель-
ства социализма» права ОГПУ продолжали расширяться. Оно было
наделено правом рассмотрения ряда категорий дел во внесудебном
порядке и вынесения строгих приговоров от 5 лет без права амнистии
до высшей меры наказания.
Хотя надзор за деятельностью ОГПУ возлагался на Прокурора
Верховного суда СССР, а затем на Прокурора СССР, в большинстве
случаев он был формальным. Более того, не только с деятельностью
ОГПУ, но и с деятельностью Прокурора ассоциируется большинство
репрессий 1920-1930-х годов. Ряд крупных деятелей партии и госу-
дарства из окружения Сталина выступали против маховика репрес-
сий, впоследствии многие из них за эти выступления поплатились
собственной жизнью.
173 Известия ЦК КПСС. 1989. № 10. С. 81.
156

Глава 6. Центральные органы государственного управления
Первым председателем ОГПУ СССР был Ф.Э. Дзержинский,
затем В.Р. Менжинский174.
Расширение функций ОГПУ вело к сокращению функций ре-
спубликанских наркоматов внутренних дел. Дело дошло до того, что
к началу 1931 г. в ряде республик, в том числе и в РСФСР, они были
вообще упразднены. Расширению функций ОГПУ способствовало и
создание при нем в декабре 1932 г. Главного управления рабоче-кре-
стьянской милиции, на которое возлагалось внедрение паспортного
режима и «очищение общества от антиобщественных элементов»175.
С созданием в июле 1934 г. союзно-республиканского (без
РСФСР) Наркомата внутренних дел СССР176 ОГПУ СССР вошло в
него в полном составе и приобрело название «Главное управление
государственной безопасности». Наряду с этим главком в НКВД
СССР были главные управления: рабоче-крестьянской милиции,
пограничной и внутренней охраны, пожарной охраны, ряд отделов.
При наркоме создавалось Особое совещание (нарком, его замести-
тели, Прокурор СССР и другие должностные лица) с внесудебными
функциями и правом применять наказание в виде лишения свободы
на срок до пяти лет исправительно-трудовых лагерей, ссылки и вы-
сылки за пределы страны177. Впоследствии для отдельных категорий
дел было предусмотрено ускоренное их рассмотрение без участия
сторон, с отказом в обжаловании и в ходатайстве о помиловании.
В случае вынесения высшей меры наказания приговор приводился в
исполнение немедленно.
Приостановленный в начале 1930-х годов маховик репрессий
активизировался с новой силой во второй их половине. Репрессивные
органы с кулаков и старой интеллигенции переключились на партий-
ных и государственных деятелей (некоторые из них принимали самое
активное участие в проводимых несколько ранее разоблачениях «вра-
гов народа»), хозяйственников, военных и представителей других слоев
населения. Дело дошло и до руководителей НКВД. Один за другим
были расстреляны ГГ. Ягода, Н.И. Ежов, их заместители и помощники.
Вакханалия репрессий продолжалась до начала Великой Отечествен-
ной войны, но в несколько меньших размерах, нежели в 1937-1938 гг.
174 Совет Народных Комиссаров СССР. Совет Министров СССР.
Кабинет Министров СССР. 1923-1991: Энциклопедический справочник. М.,
1999. С. 151.
175 СЗ СССР. 1932. № 8. Ст. 516-519.
176 СЗ СССР. 1934. № 36. Ст. 283.
177 СЗ СССР. 1935. № 64. Ст. 459.
757

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
Функции, перешедшие к НКВД от ОГПУ, во второй половине
1930-х годов были дополнены целым рядом других: охрана лесов
местного значения, организация государственной геосъемки и кар-
тографии, переселенческого процесса, управление грунтовыми и
шоссейными дорогами, архивным делом, медвытрезвителями и др.
НКВД СССР постепенно превращался в многоотраслевой орган ад-
министративного надзора с карательными функциями. Это не могло
не отразиться на его структуре - для реализации многочисленных
функций создавались специальные главки и отделы, которые подвер-
гались частой реорганизации.
В феврале 1941 г. союзно-республиканский НКВД СССР был
разукрупнен: из него выделился союзно-республиканский Наркомат
государственной безопасности178.
Организация и деятельность других органов административ-
но-политического блока, в отличие от тех, о которых речь шла выше,
была направлена исключительно на выполнение внутренней функции
государства.
В числе первых образованных после Октябрьской революции
административно-политических органов был Наркомат юстиции
(НКЮ), функции которого не были четко определены и были на-
правлены в основном на формирование новых судов и подбор для
них кадров. Функции НКЮ и его местных органов не ограничива-
лись вопросами судебного управления. На них возлагались также
надзор за законностью действий местных органов управления, су-
дебных органов, органов милиции, заведование местами лишения
свободы, организация исправительно-трудовых работ, консультаци-
онная и редакционная помощь органам власти и управления при
издании ими различных нормативных актов. В начале 1920-х годов
Наркомюст непосредственно участвовал в составлении первых со-
ветских кодексов.
При создании СССР Наркомат юстиции был отнесен к респуб-
ликанским органам. На союзном уровне органы управления юстици-
ей появились только в 1936 г. Наркомат юстиции СССР наблюдал за
применением судами уголовного, гражданского и процессуального
кодексов, обобщал судебную практику, разрабатывал изменения и
дополнения к законам, вел работы по кодификации законодательства
и судебной статистике, руководил изданием юридической литера-
туры. НКЮ СССР давал судам общие указания, занимался всеми
организационно-хозяйственными вопросами, осуществлял общее
178 Ведомости ВС СССР. 1941. № 7.
755

Глава 6. Центральные органы государственного управления
руководство нотариатом и коллегией адвокатов, организовывал
юридическую помощь населению.
Тезис об обеспечении контроля только силами рабочих с по-
мощью фабрично-заводских комитетов, как и многие другие, выска-
зываемые большевиками до революции, оказался демагогическим.
В результате огосударствления огромного числа предприятий, учреж-
дений и организаций количество объектов для контроля росло как
снежный ком. В январе 1918 г. в целях создания более эффективных
форм контроля создаются Центральная контрольная коллегия (ЦКК)
и местные учетно-контрольные коллегии при исполкомах Советов179.
Но и это оказалось недостаточным, поэтому в мае 1918 г. появляется
Наркомат государственного контроля (НКГК). На него было возложе-
но руководство всеми органами и учреждениями контроля, разработка
и издание приказов и инструкций по вопросам контроля. ЦКК вскоре
прекратила свое существование.
Между тем органы власти были завалены жалобами трудящих-
ся. К этому времени к злоупотреблениям финансового характера в
производственной и непроизводственной сферах добавились такие
негативные явления, как бюрократизм и волокита в сфере управления.
В мае 1919 г. в Наркомате было создано Центральное бюро жалоб и
заявлений180. Контрольная деятельность Наркомгосконтроля была ос-
ложнена нехваткой кадров. По мысли В.И. Ленина спасти положение
могла демократизация контроля путем привлечения к контрольной
работе трудящихся.
Попытками объединить государственный, ведомственный и
контроль рабочих инспекций можно объяснить создание в феврале
1920 г. Наркомата рабоче-крестьянской инспекции181. Если прежде
деятельность Наркомгосконтроля ограничивалась всевозможными
ревизиями, то новый Наркомат должен был осуществлять контроль за
мерой труда и мерой потребления, следить за исполнением директив
Правительства, искоренять бюрократизм и волокиту, разрабатывать
рациональные формы управления. В структуре Наркомата создава-
лись отраслевые инспекции - продовольственная, финансовая, воен-
ная и др. Местные органы инспекций были экстерриториальными и
не подчинялись исполкомам Советов, местные органы самого Нарко-
мата - областные, губернские и уездные РКИ - были исполкомовской
структурой и действовали по принципу двойного подчинения. Поло-
179 СУ РСФСР. 1918. № 18. Ст. 264.
180 су рсфСР. 1919. № 23. Ст. 271.
181 СУ РСФСР. 1920. № 16. Ст. 94.
159

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
жение о Наркомате предусматривало возможность избрания членов
РКИ на фабриках и заводах, на волостных и сельских собраниях.
Следующая реорганизация этих органов совпала со временем
создания СССР. Наркомат был преобразован в союзно-республи-
канский Наркомат рабоче-крестьянской инспекции182, объединен с
Центральной контрольной комиссией партии, укреплен партийными
кадрами. Это была идея В.И. Ленина. Как известно, в последние годы
жизни он был недоволен работой советского государственного аппа-
рата и большие надежды на ее улучшение связывал с деятельностью
органов контроля.
Получившаяся в результате структура была довольно сложной:
с одной стороны, эти органы сохраняли самостоятельность, но с
другой - ЦКК в наркомате занимала положение партийной фракции,
за Президиумом ЦКК при обсуждении вопросов совместно с колле-
гией оставалось последнее слово, все руководящие работники были
членами ЦКК и т. п. Такое объединение походило на захват органа
государственного контроля партийным органом. В несколько иных
выражениях об этом говорили некоторые видные члены партии, на-
пример Н.К. Крупская, В.В. Куйбышев.
Такая же реорганизация была проведена в союзных респу-
бликах и на местном уровне. Руководство нижестоящими органами
осуществлял организационно-инструкторский отдел ЦКК - НК РКИ.
За десятилетие своего существования объединенный Нарко-
мат провел большую работу по совершенствованию форм и мето-
дов работы госаппарата, инициировал создание ряда учреждений
по рационализации госаппарата и научной организации труда и
управления (Совет по научной организации труда, Государственное
бюро организационного строительства, Государственный институт
техники управления). Это по его предложению в аппарате управ-
ления были восстановлены упраздненные чуть ли не повсеместно
бюро жалоб, а в 1926 г. - Объединенное бюро жалоб НК РКИ СССР
и РСФСР. К сожалению, наступали времена, когда судьба многих
жалобщиков становилась незавидной. Более того, ЦКК - НК РКИ
рядом своих действий мешал становлению неограниченной власти
Сталина. Он хотел, чтобы этот орган сосредоточил свою деятель-
ность исключительно на контроле исполнения решений ЦК партии
и Правительства. С этой целью в декабре 1930 г. при СНК была со-
здана Комиссия исполнения183.
182 СУ РСФСР. 1923. № 109-110. Ст. 1042.
183 СЗ СССР. 1931. № 2. Ст. 18.
160

Глава 6. Центральные органы государственного управления
В феврале 1934 г. XVII Съезд партии утвердил инициирован-
ное Сталиным решение Политбюро о ликвидации единого органа
партийно-государственного контроля и о создании двух контрольных
органов - Комиссии партийного контроля при ЦК партии и Комиссии
советского контроля при СНК СССР, образованной путем реоргани-
зации Комиссии исполнения и возглавляемой одним из заместителей
главы Правительства. Кандидаты в члены Комиссии советского кон-
троля выдвигались Съездом партии и утверждались ЦИК и СНК СССР.
Комиссия возглавляла централизованную систему, состоящую из
уполномоченных в союзных и автономных республиках, краях, обла-
стях, назначаемых, утверждаемых и отзываемых Комиссией. Функции
Комиссии советского контроля первое время ограничивались исклю-
чительно проверкой исполнения решений Правительства, в 1938 г. к
этой задаче была добавлена задача по совершенствованию государ-
ственного аппарата, правда, с созданием в сентябре 1940 г. вместо
нее союзно-республиканского Наркомата государственного контроля
СССР (НКГК, Наркомгоскон) эта задача у последнего отпала184.
Ленинское требование о привлечении к работе органов контро-
ля широких трудящихся масс было отринуто полностью - сталинский
режим в этом не нуждался. Постепенно Наркомат превратился в
бюрократический контрольный орган, всю свою деятельность сосре-
доточивший на выявлении злоупотреблений и наказании виновных.
В поле его зрения находились как государственные органы, так и
общественные организации. Он имел право не только требовать от
них необходимые сведения, но и налагать взыскания от штрафных
санкций до отстранения от должности и привлечения к судебной
ответственности. Постепенно часть его функций отошла к органам
охраны государственной безопасности и общественного порядка.
Своеобразно был построен аппарат Наркомгоскона: роль глав-
ных управлений, сформированных по производственно-отраслевому
принципу, выполняли главные контролеры со штатом контролеров
разного ранга.
Созданный декретом второго Всероссийского съезда Сове-
тов Наркомат по делам национальностей (Наркомнац) призван был
подготовить образование национальных республик и областей и объ-
единение их в союз. Это был орган национальной политики новой
власти. Его деятельность распространялась на все бывшие нацио-
нальные окраины. Официально главой Наркомнаца и его коллегии
был И.В. Сталин. В основу построения его аппарата был положен
184 Ведомости ВС СССР. 1940. № 31.
161

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
национальный принцип, это были отделы (комиссариаты) - армян-
ский, белорусский, еврейский и т. п. К началу 1920 г. их было более
двадцати. В их функции входила организация встречных информаци-
онных потоков: они должны были информировать советские органы
в центре о нуждах представителей национальности, а представителей
национальности - о всех мероприятиях советских органов. Кроме
того, они обязаны были пропагандировать идеи советской власти, ула-
живать возникающие конфликты, организовывать помощь регионам в
экономическом и культурном развитии. Другие структурные подраз-
деления Наркомата (связи с заграницей, статистики, редакционный
и др.) решали общие для национальных отделов задачи. Структура
наркомата претерпевала изменения по мере возникновения новых
задач. Например, при Наркомнаце появились представительства,
председатели которых образовали Совет национальностей, ставший
большой коллегией наркомата.
На местах Наркомнац сначала имел эмиссаров, затем появились
национальные отделы исполкомов Советов, в некоторых местностях
были созданы свои наркомнацы.
После создания первых автономных республик на основе раз-
работанных в Наркомнаце проектов его усилия были направлены на
оказание им помощи, причем не только экономической. Так, были соз-
даны учебные и научные учреждения (например, Коммунистический
университет трудящихся Востока), издательства, выпускавшие учебни-
ки, газеты, журналы на языках народов России, открыты национальные
школы, библиотеки, клубы185.
Решение об упразднении Наркомнаца РСФСР было принято
через пять месяцев после образования СССР, но ликвидация его
растянулась на целый год186. Т.П. Коржихина присоединяется к мне-
нию тех, кто считал и считает упразднение Наркомнаца преждевре-
менным, приводя в качестве доказательства целый ряд оставшихся
нерешенными проблем и перечень органов, решавших их впослед-
ствии187. Наверное, с этим можно согласиться, с той лишь оговоркой,
что решение национальных проблем в СССР всегда преследовало
политические цели, а творцом советской политики были централь-
ные партийные органы. Исполнение же воли партии можно было
поручить любому органу или организации.
185 См.: Макарова Г.П. Народный комиссариат РСФСР по делам на-
циональностей. М., 1987.
186 СУ РСФСР. 1923. № 66. Ст. 639; 1924. № 39. Ст. 358.
187 Коржихина Т.П. Указ. соч. С. 103-104.
162

Глава 6. Центральные органы государственного управления
Начало Великой Отечественной войны в наибольшей степени
отразилось на деятельности органов управления административ-
но-политического блока. Естественно, в первую очередь это утверж-
дение касается органов управления обороной страны.
В сложившихся в первые месяцы условиях «внезапно» начав-
шейся войны несколько растерявшийся Сталин, с согласия своего
окружения, сумел сосредоточить в своих руках необъятную власть.
К довоенным должностям Генерального секретаря и главы Прави-
тельства СССР добавились должности Председателя ГКО, а затем
и председателя Транспортного комитета при нем, наркома обороны,
Председателя Ставки и Верховного главнокомандующего.
23 июня 1941 г. решением ЦК ВКП(б) и СНК СССР был создан
коллективный орган стратегического руководства - Ставка Главного
командования Вооруженных сил СССР, впоследствии дважды пере-
именовывавшаяся (Ставка Верховного командования, Ставка Верхов-
ного главнокомандования) и в конце концов возглавленная Сталиным.
В условиях быстроменяющейся обстановки на фронте поддерживать
связь Ставки с воинскими частями, постоянно меняющими дислока-
цию, было делом почти невозможным, поэтому было решено изме-
нить систему руководства ими.
Постановлением ГКО 10 июля 1941 г. было образовано три
главных командования по северо-западному, западному и юго-запад-
ному направлениям во главе с К.Е. Ворошиловым, С.К. Тимошенко и
СМ. Буденным соответственно. Им пришлось в оперативном порядке
руководить боевыми действиями, информировать Ставку об обста-
новке на фронте и дальнейших планах проведения военных операций.
Существование их было недолгим. Это были промежуточные, соз-
данные наспех структуры, и по мере установления более или менее
надежной связи между Ставкой и фронтами, некоторой стабилизации
положения на фронтах в августе - сентябре 1941 г. они были упразд-
нены. Органом высшего оперативного управления до конца войны
оставался фронт. На фронтах остались представители Ставки.
С упразднением главных командований Ставка стала единствен-
ным органом стратегического управления, занимавшимся утверж-
дением планов военных операций, распределением всевозможных
ресурсов, вопросами формирования новых соединений, назначением
на высшие военные должности и др. Рабочим органом Ставки был
Генеральный штаб Вооруженных сил (так с 10 августа 1941 г. стал
называться Генштаб РККА). На всех этих переименованиях - преоб-
разованиях лежала печать нервозности: инициатива на фронте была в
руках противника.
163

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
В течение войны Генштаб осуществлял сбор и анализ данных об
обстановке на фронтах, подготовку для Ставки всех необходимых ма-
териалов вплоть до конкретных предложений, информирование войск
о решениях высшего военного командования и контроль за их выпол-
нением, организацию подготовки информации для СМИ, поддержание
контактов с союзниками, изучение и обобщение опыта войны.
30 мая 1942 г. при Ставке был создан Центральный штаб пар-
тизанского движения (во главе с первым секретарем ЦК КП(б) Бело-
русской ССР П.К. Пономаренко) для руководства им, снабжения его
соединений, обеспечения их взаимодействия с войсками в масштабах
страны. В республиках, на территории которых действовали парти-
занские отряды, были свои штабы. Создание этих органов имело не-
простую предысторию. Партизанские формирования возникли в пер-
вые дни войны, но они были слабы и разрозненны. Ими занимались
многие органы — партийные, советские, военные, охраны госбезопас-
ности, но органа руководящего, координирующего их деятельность
не было. Возник он в конце концов после почти годовой дискуссии
в окружении Сталина по поводу целесообразности существования
такого органа. Скорее всего, продолжением такого рода дискуссии
можно объяснить манипуляции с упразднением и восстановлением
штаба весной 1943 г. Даже в середине 1980-х годов сам П.К. Понома-
ренко не посчитал возможным раскрыть подробности этих событий188.
Окончательное его упразднение произошло 13 января 1944 г. по по-
становлению ГКО.
Изменения произошли и в структуре Наркомата обороны:
в июле 1941 г. было создано Главное управление формирования и
укомплектования войск Красной армии (подготовка резервов и по-
полнений для армии); в августе - Главное управление тыла Красной
армии (снабжение армии, руководство транспортной, санитарной и
ветеринарными службами, строительство в освобожденных райо-
нах); в октябре - Главное управление оборонительного строитель-
ства (строительство оборонительных сооружений по всей линии
фронта) и др. В июле 1941 г. управления (отделы) политической
пропаганды фронтов и армий были преобразованы в политические
управления (отделы). Их деятельностью руководили Главное по-
литическое управление РККА и Главное политическое управление
ВМФ, функционирующие на правах отделов ЦК партии. В апреле
1943 г. в состав наркоматов обороны и военно-морского флота из
188 См.: Пономаренко П.К. Всенародная борьба в тылу немецко-фаши-
стских захватчиков. 1941-1944. М., 1986.
164

Глава 6. Центральные органы государственного управления
НКВД СССР были переданы органы военной контрразведки, и в
структуре обоих наркоматов были созданы Главное управление -
в НКО СССР - и Управление контрразведки «СМЕРШ» (смерть
шпионам) - в НК ВМФ СССР.
По закону от 1 февраля 1944 г. общесоюзный Наркомат обороны
был преобразован в союзно-республиканский, республики получили
право создавать свои войсковые формирования и наркоматы обороны
для руководства ими. Как уже отмечалось выше, мера эта преследова-
ла внешнеполитические цели, но реализована не была.
Казалось бы, в условиях войны внешнеполитические связи
должны быть свернуты. Однако именно в годы войны внешнеполи-
тическому ведомству - Наркомату иностранных дел - удалось вдвое
увеличить число государств, с которыми СССР имел дипломатические
отношения (с 26 до 52)189. Особая заслуга принадлежит Наркомату в
деле подготовки и оформления антигитлеровской коалиции.
Как и Наркомат обороны, НКИД СССР с теми же целями в
феврале 1944 г. из общесоюзного был преобразован в союзно-респу-
бликанский орган, но в этом случае внешнеполитические ведомства в
республиках все-таки были созданы.
Разделенный незадолго до начала войны НКВД СССР в июле
1941 г. был восстановлен в прежнем виде. Вновь он был разделен на
два наркомата - внутренних дел и государственной безопасности - уже
в апреле 1943 г.190 Официальные объяснения причин таких объедине-
ний - разъединений (необходимость сначала сосредоточения, а потом
рассредоточения функций этих двух органов) выглядят по меньшей
мере несерьезно. Скорее всего, причины кроются в амбициях Берии,
в его непростых отношениях со Сталиным.
В связи с возложением на органы охраны государственной
безопасности и общественного порядка функций, связанных с
чрезвычайными условиями войны, в их составе возникли новые
структурные подразделения. Так, в НКВД СССР были созданы: для
управления специальными войсками - Главное управление войск
охраны тыла действующей армии; для охраны лагерей военноплен-
ных - Главное управление по делам военнопленных и интерниро-
ванных. Для организации истребительных батальонов, в задачи
которых входила борьба с агентурой противника в тылу советских
войск, охрана особо важных объектов и т. п., в конце июня 1941 г.
при НКВД СССР, союзных, автономных республик, управлений вну-
189 Коржихина Т.П. Указ соч. С. 324.
190 Ведомости ВС СССР. 1941. № 7; № 33; 1943. № 17.
165

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
тренних дел краев и областей были созданы штабы истребительных
батальонов. В годы войны в составе истребительных батальонов
было задействовано около 400 тыс. чел.
Короткое время (август - декабрь 1941 г.) в числе функций
НКВД была функция оборонительного строительства - на базе ряда
подразделений НКО СССР, Наркомстроя СССР и НКВД СССР, в
последнем даже было создано Главное управление оборонительных
работ, но затем эта функция вернулась в НКО.
Активно работали существовавшие с довоенного времени
Главное управление милиции, Главное управление местной противо-
воздушной обороны, Главпромстрой НКВД СССР и др. Силами сотруд-
ников органов охраны государственной безопасности и общественного
порядка переселялись целые народы, организовывалась проверка
советских военнослужащих, побывавших в плену или в окружении,
граждан, живших на оккупированной территории (в первую очередь в
Прибалтике), создавались и функционировали спецлагеря.
Хотя функции Наркомата государственного контроля СССР в
условиях войны несколько расширились - ему надо было проверять
выполнение постановлений ГКО по обеспечению армии, следить за
распределением продовольственных и промышленных товаров и со-
блюдением карточной системы, его аппарат изменений не претерпел,
зато у контролеров резко возросло число командировок. В условиях
административно-командной системы деятельность контрольных
органов все более приобретала карательный характер. Работа органов
контроля во главе с наркомом СССР Л.З. Мехлисом - одной из одиоз-
нейших фигур того времени - была организована таким образом, что
даже прошедшие кто тюрьмы, кто чистки наркомы вынуждены были
жаловаться в ЦК ВКП(б) на то, что Наркомгоскон «избивает людей»191.
Нарком госконтроля РСФСР Н.М. Васильев неоднократно настаивал
на том, что нужно изучать людей таким образом, чтобы знать, на ка-
кую они «могут пуститься авантюру», на что «они способны», «какие
у них странности»192. К концу 1943 г. репрессивная политика была не-
сколько смягчена, но все равно работники наркомата отождествляли
себя с аппаратом партийным, стоящим вне критики.
Послевоенная история центральных органов управления
административно-политического блока была более спокойной и не
191 Павлов Д.В. Из записок наркома // Новая и новейшая история. 1988.
№ 6. С. 119; Мемуары Никиты Сергеевича Хрущева // Вопросы истории.
1990. №9. С. 82.
192 ЦГА РСФСР. Ф. А-339. Оп. 1. Д. 143. Л. 162-162 об.
166

Глава 6. Центральные органы государственного управления
изобиловала таким количеством преобразований - переименований,
как прежде. Объяснить это можно следующим образом. Как это ни
может показаться странным, но война позволила отшлифовать ор-
ганизацию, формы и методы работы этих органов, с сохранением
административно-командной системы их не надо было изобретать
вновь. Основные усилия были направлены на их совершенствование.
Пожалуй, самыми неспокойными эти годы были для органов
охраны государственной безопасности и общественного порядка, но
так сложилось с первых лет их существования: они всегда соперничали
друг с другом, консенсус достигался лишь при общем их руководителе.
В меньшей степени такое соперничество имелось и между ор-
ганами управления сухопутными войсками и военно-морским флотом.
С окончанием войны все войсковые формирования фронтов,
Ставка и полевые органы управления были упразднены, в три очере-
ди была осуществлена демобилизация военнослужащих, армия была
сокращена почти в четыре раза.
В феврале 1946 г. управление вооруженными силами было
объединено в руках одного органа - Наркомата вооруженных сил,
Наркомат же военно-морского флота был упразднен. На этом деле-
ние - объединение не закончилось. В феврале 1950 г. Министерство
вновь разделилось на Военное министерство СССР и Военно-морское
министерство СССР, при общей реорганизации министерств в марте
1953 г. они объединились вновь в союзно-республиканское Министер-
ство обороны (с 1977 г. - общесоюзное)193.
Управление обороной страны окончательно было сосредоточе-
но в руках Министерства обороны СССР. Система местных органов
Министерства была смешанной. Управления военных округов, групп
войск, округов ПВО, флотов во главе с командующими и органами
при них (военный совет, штаб) подчинялись министерству и были
экстерриториальными. Низовое звено системы - военкоматы, выпол-
нявшие главным образом военно-мобилизационные и учетно-при-
зывные задачи, функционировали по принципу двойного подчинения.
Будучи отделами исполкомов местных Советов, они в то же время
подчинялись командующему войсками военного округа, на террито-
рии которого находились.
Компетенция Министерства в послевоенные годы немногим
отличалась от прежней. В соответствии с международными догово-
ренностями добавилась функция управления советскими войсками,
находящимися за рубежом.
193 Ведомости ВС СССР. 1946. № 7; 1950. № 9; 1953. № 3.
167

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
В конце 1970-х годов в состав Министерства обороны входи-
ли Генеральный штаб, главные и центральные управления (кадров,
вузов, финансовое и др.)? управления главнокомандующих видами
вооруженных сил, органы управления тылом, органы управления
строительством и расквартированием войск, Главная инспекция по
контролю за подготовкой и боевой деятельностью войск, функциони-
рующее на правах отдела ЦК КПСС Главное политическое управление
Советской Армии и Военно-Морского флота СССР194. В последующие
годы структура Министерства принципиально не менялась.
Все эти годы основное внимание Министерства было сосредо-
точено на совершенствовании существующих видов оружия, созда-
нии и освоении новых.
В состав армии входили следующие виды вооруженных сил:
ракетные войска стратегического назначения, сухопутные войска,
военно-воздушные силы, военно-морской флот, войска противовоз-
душной обороны, специальные войска. В марте 1989 г. пограничные,
внутренние и железнодорожные войска были выведены из подчине-
ния Министерства обороны СССР195 и подчинены по принадлежности,
например, пограничные войска оказались в подчинении КГБ СССР.
В соответствии с доктриной «оборонной достаточности» накануне
распада СССР было проведено существенное сокращение армии и
ассигнований на ее содержание и производство военной продукции.
Система органов управления в области внешнеполитических
связей, сложившаяся после образования союзного государства, в
последующие годы существенных изменений не претерпела - пери-
одически уточнявшиеся функции перераспределялись между струк-
турными подразделениями (состав их был довольно стабильным),
совершенствовалась правовая база советских дипломатических пред-
ставительств за рубежом и зарубежных внутри страны.
По существу формально продолжали свою деятельность ре-
спубликанские министерства иностранных дел: заключение соглаше-
ний между так называемыми породненными городами, проведение
соответствующих мероприятий в рамках этих соглашений, вопросы
протокола республиканских правительств, участие в самых разных
протокольных мероприятиях, в том числе и союзного значения, были
предметами их забот.
В годы перестройки произошла некоторая демократизация дея-
тельности МИД СССР.
194 Основы советского военного законодательства. М., 1978. С. 52-53.
195 Ведомости ВС СССР. 1989. № 12. Ст. 86.
168

Глава 6. Центральные органы государственного управления
После войны происходит уточнение функций НКВД СССР. Так,
например, при создании специализированных строительных наркома-
тов строительные организации из НКВД передавались им.
Общая реорганизация министерств (март 1953 г.) привела к
очередному объединению Министерства внутренних дел и Мини-
стерства госбезопасности - было создано Министерство внутренних
дел СССР. А дальше - арест Берии, обвинение его в преступных дей-
ствиях в 1930-х - начале 1950-х годов (не был забыт такой широко
используемый во второй половине 1930-х годов прием, как обвинение
в шпионаже в пользу иностранных государств), снятие с должности
министра внутренних дел, исключение из партии, предание скорому
суду и расстрел.
Началась перестройка организации и деятельности МВД СССР:
были упразднены Особое совещание при министре, прокуратуры и
трибуналы в войсках МВД, восстановлен нормальный порядок рас-
следования и судебного рассмотрения дел. Сократилась численность
аппарата и обновилась в первую очередь та часть Министерства, ко-
торая ведала вопросами госбезопасности. Начался процесс реабили-
тации осужденных в годы политических репрессий.
Существование в одном ведомстве органов охраны госбезопас-
ности и общественного порядка закончилось в марте 1954 г., когда из
МВД выделился союзно-республиканский Комитет государственной
безопасности при СМ СССР196. Комитету были переданы функции
обеспечения государственной безопасности и охраны границ СССР,
производства предварительного следствия по государственным пре-
ступлениям, за МВД остались административный надзор, руководство
милицией и пожарной охраной, архивным делом, записью актов граж-
данского состояния и др. А затем началась череда преобразований -
переименований, начавшаяся в период расширения прав республик.
В январе 1960 г. с передачей большинства функций республи-
канским министерствам внутренних дел упраздняется МВД СССР.
В феврале 1962 г. республиканские министерства внутренних дел
переименовываются в министерства охраны общественного порядка,
в июле 1966 г. система достраивается доверху созданием союзно-ре-
спубликанского Министерства охраны общественного порядка СССР
(с ликвидацией министерства с аналогичным названием в РСФСР) и,
наконец, в ноябре 1968 г. оно переименовывается в МВД197. Объяснить
196 Ведомости ВС СССР. 1954. № 10. Ст. 212.
197 Ведомости ВС СССР. 1960. № 3. Ст. 25; 1962. № 8. Ст. 83; 1966.
№ 30. Ст. 594; 1968. № 48. Ст. 467.
169

Раздел L Государственный аппарат РСФСР и СССР
все это можно лишь тем, что тогдашнее руководство страны стреми-
лось изъять из ведения органов внутренних дел карательные функ-
ции, обретенные ею во времена ГГ. Ягоды, Н.И. Ежова, Л.П. Берии,
С.Н. Круглова. Наверное, это можно было сделать и без подобных
«реорганизаций», от которых органы лихорадило несколько лет.
К числу основных функций Министерства относились: охрана
общественного порядка; предупреждение, пресечение и расследование
преступлений; исправление и перевоспитание осужденных; пожарная
охрана; обеспечение безопасности движения на дорогах и др. Для вы-
полнения этих задач в Министерстве существовали соответствующие
подразделения, например Главное управление уголовного розыска,
Главное управление внутренних войск, Главное управление пожарной
охраны, Государственная автомобильная инспекция.
Система органов охраны общественного порядка имела
следующую структуру: Министерство СССР - министерство ре-
спублики - управления (отделы) внутренних дел при исполкомах
местных Советов. Органы внутренних дел состояли из подразде-
лений милиции, исправительно-трудовых учреждений, пожарной
охраны, следствия и иных служб. Милиция подразделялась на
территориальную и транспортную.
Население вправе предъявлять повышенные требования к чест-
ности, порядочности, законопослушности сотрудников правоохрани-
тельных органов, «чистых рук» от них требовал еще Ф.Э. Дзержинский.
К сожалению, многие из них не удовлетворяют этим требованиям:
контакты с преступниками, взяточничество, злоупотребление служеб-
ным положением, беззаконие и произвол - явления нередкие в среде
сотрудников этих органов. Чего стоило дело бывшего в 1966-1982 гг.
министром внутренних дел H.A. Щелокова. Проступки министра и его
окружения были совершены на фоне ослабления правопорядка, роста
числа преступлений.
Созданные в 1983 г. в системе МВД политорганы способство-
вали увольнению из нее за нарушения законности и дисциплины и
по служебному несоответствию 161 тыс. сотрудников в течение
1983-1985 гг.198
Судьбу союзного Министерства внутренних дел на рубеже
1950-1960-х годов в связи с расширением полномочий союзных ре-
спублик разделило Министерство юстиции СССР, которое в 1956 г.
было упразднено, а его функции переданы соответствующим мини-
198 Власов Л. Укреплять законность, правопорядок // Политическое
образование. 1988. № 14. С. 18.
170

Глава 6. Центральные органы государственного управления
стерствам союзных республик. Однако ликвидационный процесс
имел необратимый характер - судьбу союзного ведомства разделили
и республиканские органы юстиции. В РСФСР Министерство юсти-
ции было упразднено в 1963 г. Поскольку излишняя радикальность и
отчасти ошибочность такого решения была очевидна и подтверждена
временем, в 1970 г. началось воссоздание органов юстиции. Толчком
этому послужило Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР «О ме-
рах по улучшению работы судебных и прокурорских органов». Одно-
временно с воссозданием Министерства в связи с острой потребно-
стью в высококвалифицированных кадрах был издан указ о создании
в структуре Минюста Всероссийского института усовершенствования
работников юстиции.
В 1972 г. были утверждены Положение о Министерстве юстиции
СССР и Положение о Министерстве юстиции РСФСР, в которых были
четко сформулированы многочисленные и разнообразные функции
министерств. Главные задачи Минюста СССР состояли в следующем:
укрепление социалистической законности, охрана прав и законных ин-
тересов государственных, кооперативных, общественных организаций
и граждан; совершенствование деятельности по борьбе с преступно-
стью и устранению причин и условий, способствующих их соверше-
нию; обеспечение организационного руководства судами, всемерное
содействие осуществлению целей правосудия и задач суда при строгом
соблюдении принципа независимости судей и подчинения их только
закону; систематизация и подготовка предложений о кодификации за-
конодательства; совершенствование деятельности нотариата, органов
ЗАГС, адвокатуры, судебно-экспертных и других подведомственных
организаций и учреждений юстиции; совершенствование правовой ра-
боты в народном хозяйстве; организация пропаганды правовых знаний
и разъяснение законодательства среди населения; обеспечение учреж-
дений и организаций системы Минюста и судов квалифицированными
кадрами, переподготовка и повышение квалификации кадров этих
организаций и учреждений. Таким образом, к середине 1970-х годов
сформировалась весьма обширная и разноплановая компетенция орга-
нов юстиции, которая за исключением функций судебного управления
будет характерна для них в будущем.
Существовавший с марта 1954 г. Комитет государственной без-
опасности имел устоявшийся набор функций: борьба со шпионажем,
раскрытие и расследование государственных преступлений, охрана
границ, принятие мер по охране документов и сведений, содержащих
государственную тайну. На него, как и в прежние годы, возлагалось
расследование дел об измене Родине, о террористических актах,
171

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
диверсиях, контрабанде, нарушениях правил валютных операций в
особо крупных размерах. Входило в его задачи и обеспечение науч-
но-технической защиты всех видов секретной связи в СССР от радио-
электронной разведки зарубежных спецслужб199.
В 1970-1980-е годы Комитет обретает вес и статус, близкие к тем,
которые органы госбезопасности имели в самые страшные годы ре-
прессий, хотя размах репрессий, конечно, был иным, как иными были и
наказания. Все-таки самыми строгими были не высшая мера наказания,
а помещение в психиатрическую лечебницу и лишение гражданства. Не
столько правовое положение этого органа, сколько повседневная его де-
ятельность сделали его «всесоюзным надзирателем», надсмотрщиком
над всеми органами, учреждениями, организациями и гражданами. Его
глава являлся не только членом Правительства и членом Политбюро
ЦК КПСС, но и по существу вторым человеком в партии и государстве,
особенно после отставки с поста главы правительства А.Н. Косыгина.
Годы перестройки не смогли не сказаться на деятельности орга-
нов госбезопасности. Прошла вторая волна реабилитации необоснован-
но репрессированных граждан, она коснулась всех (исключение соста-
вили изменники Родины, каратели, нацистские преступники, участники
бандформирований, фальсификаторы уголовных дел), чьи дела рас-
сматривались во внесудебном порядке. Под руководством КГБ было
рассекречено большое количество прежде скрытых от общественности
документов, в том числе архивных. Многие из них были опубликованы.
Была в значительной степени перестроена структура КГБ. На-
пример, в 1989 г. было упразднено Пятое управление, главной задачей
которого была борьба с инакомыслием, и создано Управление по защи-
те советского конституционного строя200. 3 декабря 1991 г. вместо КГБ
СССР была создана Межреспубликанская служба безопасности201.
На первый взгляд послевоенная история органов контроля может
показаться весьма насыщенной все теми же реорганизациями-пере-
именованиями, объединениями-разделениями. Действительно, в августе
1957 г. Министерство государственного контроля СССР было упразднено,
и вместо него была создана союзно-республиканская Комиссия советско-
го контроля при СМ СССР202. В чем был смысл такой «реорганизации»?
199 Коржихина Т.П. Указ соч. С. 334-335.
200 Бакатин В.В. Избавление от КГБ. М., 1992. С. 41; Известия. 1989.
2 нояб. С. 3.
201 Бакатин В.В. Указ соч. С. 197.
202 Ведомости ВС СССР. 1957. № 18. Ст. 474; СП СССР. 1957. № 10.
Ст. 104.
172

Глава 6. Центральные органы государственного управления
С одной стороны, понижался статус органа, с другой - расширялись его
полномочия. Кроме того, методы, имеющие оттенок карательных, отхо-
дили на второй план. Более того, в условиях существовавшего в стране
строя трудно понять отличие термина «государственный» от термина
«советский». Дальше - больше. В июле 1961 г. Комиссия советского кон-
троля была преобразована в Комиссию государственного контроля СМ
СССР - вновь манипуляции со словами «советский» и «государствен-
ный», но статус органа повышен203. В ноябре 1962 г. Комиссия реоргани-
зуется в Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и СМ
СССР204. Это вновь повышало статус органа и напоминало ленинскую
ЦКК - НК РКИ. В декабре 1965 г. Комитет был преобразован в Комитет
народного контроля при СМ СССР, в 1979 г. - в Комитет народного кон-
троля СССР205. По закону от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле в
СССР» Комитет народного контроля образовывался Верховным Советом
СССР сроком на 5 лет, его председатель входил в состав правительства.
Хотя по статусу это был конституционный орган, его структура и дея-
тельность должны были строиться на общественных началах. Заявив
о подконтрольности органам Комитета всех государственных органов,
учреждений, организаций и предприятий, законодатель вывел из-под нее
довольно значительную их часть (правительства СССР и республик, ис-
полкомы Советов, органы внутренних дел, юстиции и др.)206. Рапорты тех
лет о создании внештатных отделов, групп и постов народного контроля
впечатляли, однако контроль на общественных началах в свободное
(л: основной работы время не мог быть эффективным даже в условиях
АКСУ. В конце концов система была признана неэффективной и в дека-
бре 1990 г. Комитет был упразднен207.
Все эти преобразования производились под лозунгом восста-
новления ленинских принципов партийно-государственного кон-
троля. Однако принципы эти были сформулированы первым главой
советского государства в иных условиях - в преддверии нэпа и еще не
закрепленных в практике управления методов административно-ко-
мандной системы. Не следует сбрасывать со счетов и энтузиазм масс,
203 СП СССР. 1961. № 12. Ст. 94; Ведомости ВС СССР. 1961. № 30.
Ст. 321.
204 Ведомости ВС СССР. 1962. № 48. Ст 500, 503; СП СССР. 1962.
№20. Ст. 159.
205 Ведомости ВС СССР. 1965. № 49. Ст. 718; 1966. № 16. Ст. 338; 1979.
№ 17. Ст. 280.
206 Ведомости ВС СССР. 1979. № 49. Ст. 840.
207 Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 1. Ст. 3.
173

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
веривших в эффективность их участия в управлении. Здесь же все
было иначе, и воскрешение ленинских принципов носило декоратив-
ный характер. Между тем органов, осуществляющих контроль, было
предостаточно. Был контроль на уровне организаций, учреждений и
предприятий, контроль партийный, контроль ведомственный, имели
контрольные функции Министерство финансов, органы по управле-
нию качеством продукции и стандартизации (существовали с 1925 г. и
неоднократно переименовывались и меняли подчиненность), Госплан,
отраслевые надзорные органы и др., но исполнительская дисциплина
была крайне низкой. Привлечение к этой работе широких трудящих-
ся масс носило формальный характер, да и они не горели желанием
«привлекаться».
Вопросы для самоконтроля
1. Органы управления народным хозяйством: классификация и
особенности развития.
2. Органы управления социально-культурного строительства:
классификация и особенности развития.
3. Органы управления административно-политической сферой:
классификация и особенности развития.

Глава 7
ОРГАНИЗАЦИЯ СУДА И ПРОКУРАТУРЫ
Советская судебная система Уже в первые дни советской власти
происходит слом старой судебной
системы. «Пусть кричат, что мы, не
реформируя старый суд, сразу отдали его на слом - говорил по это-
му поводу на III Всероссийском съезде Советов В.И. Ленин, - мы
расчистили этим дорогу для настоящего народного суда»208. Именно
народный суд должен был стать альтернативой прежней модели ор-
ганизации суда.
24 ноября 1917 г. СНК издал знаменитый Декрет о суде № 1,
который упразднил все «доныне существовавшие общие судебные
установления» и заменил «судами, образуемыми на основе демокра-
тических выборов». В Декрете определялись состав и основные пол-
номочия новых судов, оговаривались вопросы следствия и защиты.
Этот же Декрет учреждает для борьбы против контрреволюционных
сил революционные трибуналы. В течение 1917-1918 гг. издается ряд
декретов, посвященных организации и деятельности судов и револю-
ционных трибуналов.
При осуществлении правосудия старые законы, хотя прямой
запрет на их использование отсутствовал, по существу не применя-
лись. С ноября 1918 г. стали применяться только революционные
установления. Конституция РСФСР 1918 г. установила исключи-
тельную компетенцию Всероссийского съезда Советов и ВЦИК в
области общегосударственного законодательства, судоустройства и
судопроизводства, вопросов общей и частной амнистии.
Первый этап создания советского суда завершается принятием
в июле 1918 г. Инструкции НКЮ «Об организации и деятельности
местных народных судов» и Декрета от 30 ноября 1918 г. «О народ-
ном суде Российской Социалистической Федеративной Советской
Республики (Положение)». На местах учреждался народный суд,
208 Ленин В.К Поли. собр. соч. Т. 35. С. 270.
175

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
который рассматривает уголовные и гражданские дела, за исключе-
нием подсудных революционным трибуналам. В качестве суда второй
инстанции выступал Совет народных судей, состоящий из народных
судей судебного округа. Территория судебного округа совпадает с
территорией губернии или аналогичной административной единицы.
Народные судьи избирались местными Советами из числа кан-
дидатов, предлагаемых их исполкомами. Они утверждались по спискам,
составленным рабочими организациями, волостными и сельскими Со-
ветами. При подборе судебных кадров строго проводился классовый
принцип: судьями могли быть только трудящиеся. Защиту, представи-
тельство сторон в гражданском процессе и обвинении осуществляли
специальные коллегии. Эти коллегии защитников, обвинителей и пред-
ставителей сторон также создавались при местных Советах.
В первые годы советской власти существовало три основных
вида революционных трибуналов: общие (территориальные), воен-
но-революционные (введены в 1919 г.) и военно-железнодорожные
(учреждены в марте 1920 г.), а также Революционный трибунал пе-
чати (образованный в январе 1918 г.). Кроме того, в октябре 1919 г.
при ВЧК был создан Особый революционный трибунал по делам
спекулянтов. Революционные трибуналы действовали в губернских и
других крупных городах. Как и народные суды, они избирались мест-
ными Советами. Трибуналы состояли из председателя и двух постоян-
ных членов. По Положению 1920 г. в состав каждого революционного
трибунала был введен представитель ЧК.
Революционные военные трибуналы создавались при рево-
люционных военных советах армий, при реввоенсоветах фронтов
и при Реввоенсовете Республики. В компетенцию военных трибу-
налов входили дела о контрреволюционных и других особо тяжких
преступлениях, совершенных военнослужащими и военнопленны-
ми, и о любых действиях É прифронтовой обстановке, направленных
против Красной армии.
Революционные железнодорожные трибуналы организовы-
вались при управлениях дорог и при Народном комиссариате путей
сообщения. К их компетенции относились дела о преступлениях работ-
ников железных дорог, связанных с нарушением работы транспорта, и
о преступлениях всех граждан, если они угрожали работе транспорта.
Общее руководство столь обширной судебной системой осуществ-
лял Народный комиссариат юстиции. Местные его органы - отделы
юстиции губернских исполкомов, уездные бюро юстиции при уездных
исполкомах - ведали организацией судебных и следственных органов,
юридических консультаций, наблюдали за их деятельностью.
776

Глава 7. Организация суда и прокуратуры
Переход к новой экономической политике обусловил необходи-
мость проведения судебной реформы. Ее первые мероприятия были
связаны с установлением контроля над деятельностью судов. В марте
1921 г. был принят Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О высшем судебном
контроле», согласно которому в целях установления правильного и
единообразного применения законов РСФСР судебными органами
и соответствия их деятельности общим направлениям политики на
НКЮ возлагались общий надзор за деятельностью судебных органов
и издание для них руководящих разъяснений и указаний по советско-
му праву. Правом на обращение в НКЮ по этим вопросам наделялись
центральные и местные органы советской власти.
Летом 1921 г. Декретом ВЦИК «Об объединении всех револю-
ционных трибуналов Республики» была централизована система три-
буналов (гражданских, военных и транспортных). Эта мера положила
начало крупной судебной реформе, в рамках которой были ограничены
права ВЧК, созданы, а точнее воссозданы, прокуратура, адвокатура,
нотариат. Однако основным мероприятием судебной реформы стало
упразднение территориальных революционных трибуналов и создание
судов среднего и высшего звена. Сделано это было на основе принятого
11 ноября 1922 г. ВЦИК Положения «О судоустройстве РСФСР».
Основным (низовым) звеном, как и прежде, был народный суд.
С 1925 г. в наименовании появится слово «районный». Он действовал
либо в составе постоянного народного судьи, либо того же судьи и двух
народных заседателей. Среднее звено было представлено губернски-
ми судами (по мере проведения административно-территориальной
реформы в 1924-1925 гг. - краевыми (областными) и окружными
судами). Высшим звеном становился Верховный Суд РСФСР.
Для рассмотрения дел специальных категорий наряду с единой
системой народных судов действовали специальные суды: военные
трибуналы, военно-транспортные трибуналы, земельные комиссии
и арбитражные комиссии (центральная и местные). Последние рас-
сматривают споры об имущественных правах между государствен-
ными органами.
Народные судьи избирались губернскими исполкомами по
представлению губернского суда или НКЮ, судьи Верховного Суда -
Президиумом ВЦИК РСФСР по представлению народного комиссара
юстиции, а члены военной и военно-транспортной коллегий Верхов-
ного Суда - по представлению Реввоенсовета Республики, народного
комиссара путей сообщения и народного комиссара юстиции.
С образованием союзного государства в 1923 г. был создан Вер-
ховный Суд СССР, который был уполномочен:
777

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
- давать верховным судам союзных республик руководящие
разъяснения по вопросам общесоюзного законодательства;
- рассматривать и опротестовывать перед ЦИК СССР по
представлению Прокурора Верховного Суда СССР поста-
новлений, решений и приговоров верховных судов союзных
республик по соображениям противоречий таковых обще-
союзному законодательству, или если ими затрагиваются
интересы других республик;
- давать заключения по требованию ЦИК СССР о законности
тех или иных постановлений союзных республик с точки
зрения Конституции;
- разрешать судебные споры между союзными республиками;
- рассматривать дела по обвинению высших должностных лиц
СССР в преступлениях по должности.
В 1924 г. впервые появляются «Основы судоустройства Союза
ССР и союзных республик». В них были сформулированы основные
начала организации судебной системы, включая арбитражные органы,
не только СССР, но и каждой входящей в его состав республики. На
их основании во всех республиках будет формироваться своя законо-
дательная база судоустройства.
В РСФСР Положение о судоустройстве было принято в 1926 г.
Судебная система в основном осталась неизменной: народный суд,
губернский - областной/краевой суд и приравненные к нему суды
автономных республик в составе РСФСР - Верховный Суд РСФСР.
Кроме них на территории РСФСР действовали Высшая арбитражная
комиссия при Экономическом совещании РСФСР и местные арби-
тражные комиссии, земельные комиссии и суды Союза ССР - воен-
ные трибуналы.
Общее руководство судами, как и прежде, осуществлял НКЮ
РСФСР. Непосредственное руководство судебной практикой было
сосредоточено в Верховном Суде РСФСР, который провозглашался
органом высшего судебного надзора в отношении судебных учреж-
дений РСФСР. В результате этого Верховный Суд РСФСР, краевые
и приравненные к ним суды являлись не только судебными, но и
административными органами, осуществляющими организационное
руководство нижестоящими судами.
На XV съезде ВКП(б) в 1927 г. работа органов юстиции под-
верглась серьезной критике. Съезд указал на необходимость улуч-
шения деятельности судебных органов по борьбе с бюрократизмом,
привлечения к ответственности работников административного и хо-
зяйственного аппарата, виновных в преступной бесхозяйственности,
775

Глава 7. Организация суда и прокуратуры
в недопустимых излишествах, чиновничьем отношении к делу. В этой
связи в начале 1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли Постановление
«О порядке руководства судебными органами РСФСР». В соответ-
ствии с ним председатель Верховного Суда одновременно стал и
заместителем народного комиссара юстиции РСФСР. Тем самым
фактически завершилось непосредственное вхождение суда в состав
органов управления.
В 1929 г. было принято новое Положение о Верховном Суде
Союза ССР, отличительной чертой которого становится резкое уси-
ление надзорных полномочий Верховного Суда СССР. Одновременно
Положением детально регулировался статус прокуратуры Верховного
Суда СССР.
Начинается формирование специализированных судов. В 1930 г.
образуются железнодорожные линейные суды, в 1934 - водно-транс-
портные суды. В 1934 г. в связи с образованием НКВД в составе кра-
евых, областных и приравненных к ним судов, а также в Верховном
Суде РСФСР создаются специальные коллегии по рассмотрению дел,
расследуемых НКВД, - знаменитые судебные «тройки».
Впервые на конституционном уровне принципы организации
и деятельности судов были обозначены в 1936 г. Новая Конституция
СССР содержала самостоятельную главу «Суд и прокуратура». Суд
формально был выведен из-под контроля НКЮ, а в остальном была
закреплена сложившаяся к тому времени судебная организация. Поло-
жения Конституции СССР 1936 года были конкретизированы в Законе
СССР 1938 г. «О судоустройстве СССР». В нем впервые появляются
развернутые характеристики компетенции судов всех уровней.
В годы Великой Отечественной войны судебная система под-
верглась незначительной корректировке, которая была адекватна во-
енному времени. В июне 1941 г. было утверждено «Положение о во-
енных трибуналах в местностях, объявленных на военном положении,
и в районах военных действий», преобразовавшее все трибуналы в
военные. Был упрощен и ужесточен порядок рассмотрения дел. Дела
рассматривались профессиональной коллегией судей в составе трех
человек, назначаемых военным командованием, в течение 24 часов
после вручения обвинительного заключения.
В годы войны появляется еще один вид судебных органов - во-
енно-полевые суды. Их создание было санкционировано Указом от
19 апреля 1943 г. «О мерах наказания для немецко-фашистских злоде-
ев, виновных в убийствах и истязаниях советского гражданского насе-
ления и пленных красноармейцев, для шпионов, изменников Родины
из числа советских граждан и их пособников». Военно-полевые суды
179

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
образовывались при дивизиях действующей армии в составе предсе-
дателя военного трибунала дивизии, начальника особого отдела ди-
визии и заместителя начальника командира дивизии по политической
части. Одновременно появляются так называемые лагерные суды,
призванные рассматривать все дела о преступлениях, совершенных в
исправительно-трудовых лагерях и колониях НКВД.
Как отмечалось выше, на территории так называемых зафрон-
товых Советов с использованием существующих норм правосудия
действовали советские суды.
Послевоенные преобразования судебной системы были прове-
дены в конце 1940-х годов. В 1948 г. в связи с отменой военного поло-
жения транспортные трибуналы были преобразованы соответственно
в железнодорожные и водно-транспортные суды. В 1948-1949 гг.
сформированы новые составы областных и приравненных к ним
судов, верховных судов автономных и союзных республик, Верхов-
ного Суда СССР. В это же время впервые устанавливается возрастной
ценз для народных судей и народных заседателей - 23 года. В 1949 г.
утверждается первое союзное Положение о дисциплинарной ответ-
ственности судей.
Последующие изменения в судебной системе будут связаны с
общей политикой «укрепления социалистической законности и обе-
спечения гарантий прав советских граждан». В 1953 г. упраздняются
внесудебные органы - Особое совещание при МВД СССР, «тройки»
и «двойки». Одновременно ликвидируются лагерные суды и спецтри-
буналы войск госбезопасности, а линейные суды железнодорожного
и водного транспорта объединены в единые транспортные суды.
В 1954 г. в составе верховных судов союзных республик, областных
и приравненных к ним судов образованы президиумы, которым пере-
даются надзорные полномочия. Ликвидация Министерства юстиции
СССР повлекла за собой изменение компетенции Верховного Суда
СССР. Он признавался высшим судебным органом, осуществляющим
надзор за деятельностью всех судебных органов. Верховный Суд в ка-
честве суда первой инстанции рассматривал уголовные и гражданские
дела исключительной важности, а в порядке судебного надзора - про-
тесты председателя Верховного Суда СССР, Генерального прокурора
СССР и их заместителей на решения и приговоры верховных судов
союзных республик в случае противоречия этих решений и приго-
воров общесоюзному законодательству или нарушения интересов
других союзных республик.
В 1958 г. приняты новые Основы законодательства о судо-
устройстве Союза ССР, союзных и автономных республик, которыми
180

Глава 7. Организация суда и прокуратуры
окончательно оформляются представления о целях, задачах, принци-
пах и организации советского правосудия. Народные судьи районных
(городских) народных судов избирались гражданами района (города)
на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при
тайном голосовании сроком на 5 лет. Народные заседатели районных
(городских) народных судов избирались на общих собраниях рабочих,
служащих и крестьян по месту их работы или жительства, военнослу-
жащих - по воинским частям сроком на 2 года. Областные, краевые,
городские суды, суды автономных областей и национальных округов
избирались соответствующими Советами депутатов трудящихся
сроком на 5 лет. Верховный Суд союзной республики и Верховный
Суд СССР избирались Верховным Советом союзной республики и
Верховным Советом СССР также сроком на 5 лет. Устанавливались
требования, предъявляемые к кандидатам в судьи и народные засе-
датели: судьей и народным заседателем может быть избран каждый
гражданин СССР, обладающий избирательным правом и достигший
ко дню выборов 25 лет.
Порядок выборов народных судей и заседателей устанавливал-
ся законодательством союзных республик. Законы о судоустройстве в
них были приняты в 1960-1961 гг.
Во исполнение положений Конституции СССР 1977 г. прини-
мается Закон «О Верховном Суде СССР» 1979 г. Закон подтвердил
действующую норму о выборах и сроках полномочий Верховного
Суда, который действовал в следующем составе: Пленум Верховного
Суда СССР; Судебная коллегия по гражданским делам Верховного
Суда СССР; Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда
СССР; Военная коллегия Верховного Суда СССР.
Верховный Суд состоял из председателя, его заместителей,
членов и народных заседателей. Кроме того, в состав Верховного
Суда СССР входили председатели верховных судов союзных респу-
блик, являющиеся членами Верховного Суда СССР по должности.
Количественный состав Верховного Суда устанавливался Верховным
Советом СССР.
В Законе 1979 г. находит окончательное закрепление ряд уже су-
ществовавших на практике полномочий Верховного Суда. Во-первых,
это дача руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда СССР,
которые становятся одним из важнейших инструментов управления в
судебной системе (наряду с правом осуществления судебного надзора,
оформившегося, как отмечено выше, значительно раньше). Во-вто-
рых, Верховный Суд получил право законодательной инициативы в
Верховном Совете СССР. Это полномочие предоставляло Верховному
181

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
Суду практически безграничную свободу действий в сфере создания
законодательной базы своей деятельности.
В-третьих, поскольку после Великой Отечественной войны
существенно расширилась сфера международного сотрудничества
СССР, Верховный Суд СССР получил исключительные полномочия,
связанные с разрешением вопросов, вытекающих из международных
договоров СССР.
Вслед за федеральным законодательством уточнялась и
расширялась правовая база судебных органов союзных республик.
Некоторые нормы российского законодательства в этом отношении
действовали вплоть до начала 2000-х годов.
Начало коренной перестройки судебной системы приходится
на конец 1980 - начало 1990-х годов. Уже Законом СССР от 1 декабря
1988 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного зако-
на) СССР» увеличивался срок полномочий народных заседателей до
5 лет, а профессиональных судей - до 10 лет, сокращались властные
полномочия Верховного Суда СССР (за ним фактически остается
только функция судебного надзора), усиливались гарантии независи-
мости судей и народных заседателей, формулировалось представле-
ние об их неприкосновенности. В развитие этих положений 4 августа
1989 г. принят Закон СССР «О статусе судей в СССР». Впервые появи-
лись органы судейского сообщества - квалификационные коллегии и
региональные конференции судей.
В ноябре 1989 г. принимаются последние «Основы законода-
тельства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве». В них
допускалось создание на уровне союзных республик составов судов,
специализирующихся на рассмотрении отдельных категорий дел
(о несовершеннолетних, семейных и других). Кроме того, Закон содер-
жал еще одну новеллу институционального характера: он учреждал
новую категорию судей - по административному и исполнительному
производству, состоящих при районных (городских) народных судах.
Новым явлением в судоустройстве Советского государства ста-
ло образование в 1989 г. Комитета конституционного надзора, чем в
какой-то степени возрождаются соответствующие функции, принад-
лежавшие в 1920-1930-х годах Верховному Суду СССР. Его состав
сроком на 10 лет формировал Съезд народных депутатов СССР.
Конституционный надзор в СССР был учрежден в целях обе-
спечения соответствия актов государственных органов и обществен-
ных организаций Конституции СССР, конституциям союзных и авто-
номных республик, охраны конституционных прав и свобод личности,
прав народов СССР, демократических основ советского общества.
182

Глава 7. Организация суда и прокуратуры
Надзор должен был осуществляться Комитетом конституционного
надзора СССР и органами конституционного надзора союзных и
автономных республик. Комитет конституционного надзора СССР
рассматривал вопросы о соответствии Конституции СССР:
- проектов законов СССР и иных актов, внесенных на рассмо-
трение Съезда народных депутатов СССР;
- законов СССР и иных актов, принятых Съездом народных
депутатов СССР;
- конституций союзных республик.
Порядок принятия вопросов к производству Комитетом консти-
туционного надзора существенно отличается от действующего сегод-
ня в Конституционном Суде Российской Федерации. Его решения и
заключения не имели прямого действия, за исключением констатации
факта нарушения прав человека, не нуллифицировали акт. Соответ-
ствующий орган должен был сам изменить или отменить его.
Таким образом, на последнем этапе существования Советского
государства закладываются основы полисудебной системы, явившие-
ся закономерным развитием правосудия.
Государственный арбитраж В Советском государстве, для которо-
в системе го было характерно доминирование
Советского государства одной формы собственности, любые
конфликты, возникавшие на хозяй-
ственной почве, разрешались в административном порядке или с
помощью специальных арбитражных органов - комиссий, которые
стали возникать в период новой экономической политики. Начало им
было положено принятым ВЦИК и СНК РСФСР в 1922 г. Положением
о порядке разрешения имущественных споров между государствен-
ными учреждениями и предприятиями.
Арбитражные комиссии создавались на разных уровнях и в раз-
личных формах как для разрешения конфликтов межведомственного
характера, так для регулирования внутриведомственных разногласий.
В 1931 г. при СНК СССР был образован Государственный
арбитраж. Аналогичные структуры стали создаваться и при прави-
тельствах республик, в том числе и в РСФСР.
Рассматривая споры, Государственный арбитраж не входил в
судебную систему. В то же время он должен был содействовать оп-
тимальному функционированию народного хозяйства. Природа этого
органа носила, таким образом, двойственный характер: правоохрани-
тельный и управленческий. Процедура рассмотрения дел регулирова-
лась особыми правилами, главным из которых было включение пред-
183

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
ставителей спорящих сторон в состав самого этого юрисдикционного
органа по конкретному делу.
Споры между организациями одной подчиненности рассма-
тривали арбитражи соответствующих ведомств, споры между орга-
низациями разного подчинения, разных республик были отнесены
к компетенции Государственного арбитража. Ведомственный арби-
траж имел те же задачи, но в пределах, ограниченных определенной
отраслью.
Долгое время единой системы Государственного арбитража не
существовало. Нижестоящие государственные арбитражи подчиня-
лись не вышестоящим одноименным органам, а тем исполнительным
органам, при которых они состояли. Только в 1974 г. Госарбитраж
СССР был преобразован в союзно-республиканский орган. В единую
систему Госарбитража входили сам Госарбитраж при Совете Ми-
нистров СССР, государственные арбитражи при советах министров
союзных и автономных республик, государственные арбитражи при
краевых, областных и городских исполкомах.
Конституционное закрепление государственные арбитражи
получили в Конституции СССР 1977 г., определившей их как органы,
участвующие в разрешении хозяйственных споров между предприя-
тиями, учреждениями и организациями. Их задачи и функции были
рассчитаны на условия плановой, регулируемой государством эконо-
мики. Вместе с тем арбитраж включили в статью Конституции, посвя-
щенную суду и прокуратуре. Специальный закон о государственном
арбитраже был принят только 30 ноября 1979 г. Он закрепил сложив-
шиеся на практике место и роль арбитражных органов страны209.
Органы Государственного арбитража имели многочисленные
правомочия, позволявшие им вмешиваться в деятельность конкрет-
ных предприятий и организаций: могли возбуждать по своей иници-
ативе дела, взыскивать санкции в пользу стороны, даже если она не
заявляла подобных требований, или в доход бюджета; вправе были
изменять основание или предмет заявленного иска, осуществлять
контроль на предприятиях за ведением договорной работы, давать
руководителям различные обязательные предписания. На всем про-
тяжении существования советской системы сущность арбитража
оставалась неизменной: осуществляя судебную по форме функцию -
разрешение споров, они не были и не могли быть независимыми, так
как создавались органами государственного управления и находились
под прямым их контролем.
209 Ведомости ВС СССР. 1979. № 49. Ст. 844.
184

Глава 7. Организация суда и прокуратуры
В 1987 г. Государственный арбитраж при Совете Министров
СССР преобразовали в Государственный арбитраж СССР, придав ему
таким образом самостоятельный статус210.
Перестройка политических, экономических и социальных
основ государственной жизни, появление рыночных отношений на
базе становления различных форм собственности с неизбежностью
ставили на повестку дня вопрос о реформе арбитражных органов, тем
более что с выходом на арену новых собственников (кооперативы,
совместные предприятия, малые предприятия, фермеры, предприни-
матели) нагрузка на арбитраж возрастала. Ежегодно госарбитражи
в СССР рассматривали до 800 000 дел. Только Госарбитраж РСФСР
в 1990 г. заслушал 358 191 хозяйственное дело, в первом полугодии
1991 г. рассмотрел 190 220 споров211.
Организация После революции органы прокурор-
советской прокуратуры ского надзора были упразднены на
основании Декрета о суде № 1. Их
функции взяли на себя народные суды и революционные трибуналы.
Для производства предварительного следствия были образованы осо-
бые следственные комиссии.
В ходе судебной реформы 1922 г. для надзора за соблюдением
законов, непосредственного наблюдения за производством предва-
рительного следствия и дознания, поддержания обвинения в суде
учреждалась прокуратура. Первоначально она была создана в составе
НКЮ. Местные органы прокуратуры действовали по принципу пря-
мого подчинения. В мае 1922 г. было принято первое «Положение
о прокурорском надзоре», согласно которому на прокуратуру были
возложены следующие функции:
- осуществление надзора от имени государства за законностью
действий всех органов власти, хозяйственных учреждений,
общественных, частных организаций и частных лиц путем
возбуждения уголовного преследования против виновных и
опротестования нарушающих закон постановлений;
- непосредственное наблюдение за деятельностью следствен-
ных органов дознания в области раскрытия преступлений, а
также за деятельностью органов государственного политиче-
ского управления;
210 Ведомости ВС СССР. 1987. № 7. Ст. 92.
211 См.: Власов В.И. История судебной власти в России. Кн. вторая
(1917-2003 гг.). М., 2004. С. 213.
755

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
- поддержание обвинения на суде;
- наблюдение за правильностью содержания заключенных под
стражей.
После образования СССР в 1923 г. была учреждена прокура-
тура и на союзном уровне. Правда, в связи с отсутствием союзных
органов юстиции она вошла в структуру Верховного Суда Союза
ССР. Прокуратуре СССР предоставили широкие полномочия - право
законодательной инициативы и совещательного голоса на заседани-
ях высших органов власти страны, а также право приостанавливать
решения и приговоры коллегий Верховного Суда СССР. В 1933 г.
прокуратура будет выведена из структуры Верховного Суда СССР.
Согласно принятому тогда «Положению о Прокуратуре Союза ССР»
она рассматривалась как самостоятельный государственный орган.
Прокурор Союза ССР назначался ЦИК СССР и был подотчетен ему,
его Президиуму и СНК СССР.
В это время были определены отрасли прокурорского надзора,
ставшие затем традиционными: общий надзор, надзор за правильным
и единообразным исполнением законов судебными органами; над-
зор за исполнением законов органами дознания и предварительного
следствия; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ,
милиции, исправительно-трудовых учреждений.
Окончательное выделение органов прокуратуры из системы
юстиции всех уровней в самостоятельную единую централизованную
систему произойдет с принятием новой Конституции СССР в 1936 г.
Впервые в истории конституционного законодательства вводилось
понятие высшего надзора за точным исполнением законов. Причем
эта прерогатива была отнесена к полномочиям только Прокурора
Союза ССР. Вместе с тем Прокурор СССР, которым в то время был
А.Я. Вышинский, выступал как государственный обвинитель на фаль-
сифицированных политических процессах 1936-1938 гг.
В годы Великой Отечественной войны деятельность органов
Прокуратуры была подчинена общей задаче - победе советского на-
рода над немецким фашизмом. В соответствии с Указом Президиума
Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении»
работа органов прокуратуры, как военных, так и территориальных,
была перестроена на военный лад. С целью укрепления трудовой и
исполнительской дисциплины Указом Президиума Верховного Сове-
та СССР в сентябре 1943 г. прокурорско-следственным работникам
устанавливаются классные чины с выдачей форменного обмунди-
рования. Одновременно вводится сравнительная градация классных
чинов прокуроров и следователей, приравненных к воинским званиям.
186

Глава 7. Организация суда и прокуратуры
Исходя из важного государственного и политического значения
деятельности органов прокуратуры и в целях повышения их престижа
и авторитета Верховный Совет СССР в марте 1946 г. принял Закон
СССР «О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального
прокурора СССР». «Положение о прокурорском надзоре в СССР»,
принятое в мае 1955 г., возложило на него осуществление высшего
надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и
подведомственными им учреждениями, а также гражданами СССР.
Своеобразным итогом развития органов прокуратуры в совет-
ское время стал Закон СССР о Прокуратуре СССР, принятый в 1979 г.
К основным направлениям деятельности прокуратуры были отнесе-
ны: высший надзор за точным и единообразным исполнением зако-
нов; борьба с нарушениями законов об охране социалистической соб-
ственности; борьба с преступностью и другими правонарушениями;
расследование преступлений; привлечение к уголовной ответствен-
ности лиц, совершивших преступление; обеспечение неотвратимости
ответственности за преступление; разработка совместно с другими
государственными органами мер предупреждения преступлений и
иных правонарушений; координация деятельности правоохранитель-
ных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушени-
ями и участие в совершенствовании законодательства и пропаганде
советских законов. Законом устанавливались право законодательной
инициативы Генерального прокурора СССР и его ответственность и
подотчетность Верховному Совету СССР, а в период между его сесси-
ями - Президиуму Верховного Совета СССР.
В Законе также закреплялось, что органы прокуратуры состав-
ляют единую и централизованную систему, возглавляемую Генераль-
ным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров
вышестоящим. Ряд этих положений затем ляжет в основу нового
законодательства о прокуратуре.
Вопросы для самоконтроля
1. Судебные органы Советского государства: особенности ор-
ганизации.
2. Внесудебные органы и их роль в репрессивном механизме
Советского государства.
3. Особенности становления и место в государственной систе-
ме органов прокуратуры.
4. Организационные особенности рассмотрения экономиче-
ских споров в Советском государстве.

Глава 8
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РСФСР
в 1923-1991 гг.
Войдя в состав СССР, Российская Федерация утратила свой сувере-
нитет. Одновременно она перестала быть объектом внимания исто-
риков - ее история была растворена в истории союзного государства.
Авторы немногочисленных работ, посвященных «первой среди
равных», затруднялись вычленить историю России из истории СССР,
да, наверное, и сделать это было невозможно. В конце концов, ни с
созданием РСФСР, ни с созданием СССР история собственно России
не прерывалась.
В соответствии с союзной и республиканской конституциями
был выстроен государственный аппарат РСФСР.
В качестве высших органов власти были сохранены Всероссий-
ский съезд Советов, Всероссийский центральный исполнительный
комитет, однопалатный его Президиум во главе с председателем и
Совет народных комиссаров РСФСР. Компетенция этих органов была
сужена и за счет создания соответствующих органов на федеральном
уровне, и за счет предусмотренного общесоюзными актами права
вторжения в нее. В Конституции СССР, например, провозглашалось
право высших органов власти союзной республики на формирование
собственного правительства, в то же время приводился перечень ре-
спубликанских наркоматов. На союзном уровне принимались акты о
создании республиканских наркоматов, например наркоматов автомо-
бильного транспорта (в 1939 г.)212.
Конституция СССР 1936 г., как отмечалось выше, внесла
изменения в систему высших органов власти в стране, российская
Конституция 1937 г. во всех без исключения вопросах следовала со-
юзному Основному закону. Высшими органами власти в республике
стали Верховный Совет и его Президиум. При разработке статей
Конституции, определяющих порядок формирования высшего органа
212 См.: Третья сессия Верховного Совета СССР: Стенограф, отчет. М.,
1939. С. 484.
188

Глава 8. Государственный аппарат РСФСР в 1923-1991 гг.
представительной власти республики, многонациональный характер
ее населения был проигнорирован. Предполагалось, что для обеспе-
чения интересов национальностей вполне достаточно второй палаты
в Верховном Совете СССР. Компетенция высшего органа власти
республики была крайне невелика. Упразднив институт съездов,
Конституция определила Верховный Совет единственным законода-
тельным органом, но на практике акты законодательного характера,
меняющие, а то и отменяющие существующие законы, принимал и
его Президиум213. В структуре российских органов представительной
власти, в отличие от союзной, существовали две должности - Предсе-
датель Верховного Совета и Председатель его Президиума.
Как и в случае с выборами в Верховный Совет СССР, выборы
в республиканский орган власти продемонстрировали поддержку
гражданами избранного партией курса - открытой оппозиции не
было, уклонение от участия в выборах каралось довольно сурово.
Поддержка составила более 90%.
За время существования института Верховного Совета РСФСР
состоялось 11 его созывов. По аналогии с союзным органом до 1953 г.
он собирался довольно редко - бюрократия в условиях администра-
тивно-командной системы вполне комфортно чувствовала себя и без
законов.
После принятия вслед за союзной Конституцией Основного за-
кона РСФСР в 1978 г. статус республиканского высшего органа власти
определялся уже им. Его компетенция если и была расширена в сравне-
нии с прежней Конституцией, то несущественно. К ней было отнесено:
принятие Конституции РСФСР и внесение в нее изменений; контроль
за ее соблюдением и обеспечение соответствия ей конституций авто-
номных республик; представление на утверждение Верховного Совета
СССР образования новых автономных республик и областей в составе
Российской Федерации; разработка и принятие законодательных
актов Российской Федерации; охрана государственного порядка, прав и
свобод граждан; установление порядка деятельности республиканских
и местных органов власти и управления; решение некоторых других
вопросов в соответствии с Конституцией СССР.
Срок полномочий Верховного Совета был продлен с четырех
лет до пяти. Другие новации не имели принципиального характера.
Президиум Верховного Совета определялся как постоянно
действующий его орган и орган власти между его сессиями. Почти
213 См.: Кириченко М.Г. Высшие органы государственной власти
РСФСР. М., 1968. С. 179-180.
189

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
половина мест в нем предназначалась для председателей президиу-
мов представительных органов автономных республик. На первый
взгляд компетенция Президиума производила впечатление весьма
обширной - все-таки она насчитывала 17 пунктов, но при более при-
стальном рассмотрении выяснялось, что впечатление это обманчиво.
Перечислялись полномочия по назначению выборов и созыву сессий,
приему в гражданство (как будто можно было стать гражданином рес-
публики не будучи гражданином СССР), помилованию осужденных
республиканскими судами, назначению и отзыву дипломатических
представителей и некоторым другим вопросам.
Президиум был наделен исключительным правом присвоения
званий, награждения медалями и орденами. В республике существо-
вало около 50 почетных званий, в основном профессиональных (за-
служенный деятель науки и техники и заслуженный деятель науки;
заслуженный изобретатель и заслуженный рационализатор; заслу-
женный артист и народный артист; заслуженный шахтер, зоотехник,
ветврач и т. д.). Звания эти не только считались престижными, но и
давали некоторые преимущества при получении жилья, приобрете-
нии некоторых вещей и т. д., что в условиях хронического дефицита
было немаловажно. В арсенал наград республики входило несколько
медалей: «За строительство БАМа», «За преобразование Нечернозе-
мья», «За отвагу на пожаре» и др., орден «Материнская слава».
26 марта 1980 г. Верховный Совет РСФСР принял собственный
регламент, где в деталях были расписаны все возможные процедуры
действий парламента и его президиума, механизм голосования, поря-
док образования тех или иных структур214. Одновременно была вве-
дена в действие новая редакция Положения о постоянных комиссиях
Верховного Совета РСФСР215.
На сессиях последнего созыва помимо организационных рас-
сматривались вопросы, посвященные планам, бюджетам, отчетам об
их исполнении, работе Советов; на них утверждались указы президи-
ума, в частности о перемещениях в правительстве, и т. п.
Все нормативные акты принимались во исполнение каких-либо
общесоюзных решений. Так, в 1985 г. были приняты указы, а затем
российские законы «Об изменениях в системе органов управления
агропромышленным комплексом», «О мерах по усилению борьбы
против пьянства и алкоголизма, искоренению самогоноварения», в
1987 г. - закон «О народном образовании» и т. д. На внеочередной
214 Ведомости ВС РСФСР. 1980. № 14. Ст. 350.
215 Ведомости ВС РСФСР. 1980. № 14. Ст. 351.
190

Глава 8. Государственный аппарат РСФСР в 1923-1991 гг.
сессии 3 октября 1988 г. был избран новый Председатель Президиума
Верховного Совета - им стал известный партийный и государствен-
ный деятель советского периода В.И. Воротников.
На последней сессии этого созыва был принят закон, вносив-
ший существенные изменения в систему представительных органов
власти республики.
Правительство республики во всем копировало действия Сов-
наркома - Совета Министров СССР.
Ко времени вхождения в состав союзного государства РСФСР
имела солидный государственный аппарат. Наряду с высшими орга-
нами государственной власти и управления она располагала весьма
разветвленной наркоматской системой, куда входили наркоматы:
земледелия, продовольствия, внешней торговли, путей сообщения,
почт и телеграфов, финансов, труда, соцобеспечения, здравоохране-
ния, просвещения, по военным делам, морским делам, иностранных
дел, внутренних дел, рабоче-крестьянской инспекции, по делам на-
циональностей, юстиции. На правах наркомата существовал Высший
совет народного хозяйства. К этому времени в результате реформ уже
были созданы ЦСУ, Госбанк, Госплан, Верховный Суд, прокуратура
республики и другие органы.
Передав часть функций союзным структурам, отдав им свои
кадры, республика поделилась существенной частью не только под-
ведомственного хозяйства, но и своего государственного аппарата,
тем более что начиная с 1919 г. некоторые наркоматы руководили
отдельными отраслями хозяйства других республик, например,
главки ВСНХ РСФСР. Часть российских наркоматов и иных ве-
домств была просто преобразована в союзные, например Наркомат
путей сообщения, Наркомат почт и телеграфов, Госбанк. Другие
наркоматы СССР были созданы путем отпочкования от россий-
ских структур. Так, при образовании в 1923 г. Наркомата финансов
СССР он частично воспринял структуру российского финансового
ведомства. Некоторые его подразделения, сохранив прежнюю ком-
петенцию, стали частью Наркомфина СССР и распространили ее на
всю территорию СССР (например, Валютное управление, Госстрах,
Гознак, Гострудсберкасс и др.216). Таким образом, система централь-
ных органов управления РСФСР оказалась значительно ослаблен-
ной. Такое положение было закреплено всесоюзной Конституцией
1924 г. и российской 1925 г.
216 См.: Высшие органы государственной власти и органы центрально-
го управления РСФСР (1917-1967 гг.): Справ. М, 1971. С. 71.
191

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
В последующие годы политика ослабления российских струк-
тур продолжалась и осуществлялась куда интенсивнее, чем в других
республиках. Как отмечалось выше, большей части своих функций в
предвоенные годы лишился Наркомпрос РСФСР, в чьей компетенции
осталось руководство школами, педагогическими вузами и училища-
ми, детскими учреждениями и библиотеками. Существенная часть
союзно-республиканских наркоматов СССР не имела наркоматов в
РСФСР. Так, в 1934 г. был создан союзно-республиканский Наркомат
внутренних дел СССР, такие наркоматы были во всех республиках,
кроме Российской Федерации. Этот пример не единственный. В то
же время в отраслях, казавшихся центру несущественными (местная
промышленность, социальное обеспечение, коммунальное хозяйство,
бытовое обслуживание населения), создавались исключительно рес-
публиканские органы, но и они действовали в соответствии с указа-
ниями центра.
От союзных органов зависел не только перечень республикан-
ских наркоматов, но и персональный состав руководителей самых
разных уровней, являющихся при отсутствии в РСФСР собственной
компартии номенклатурой ЦК ВКП(б).
В большинстве случаев российские государственные дея-
тели мало известны широкой общественности, за исключением
первого главы российского правительства, другие его руководители
стали известными после перехода на работу в союзные структуры -
А.Н. Косыгин, H.A. Булганин, да, пожалуй, В.В. Вахрушев. Кстати,
трое из числа руководителей российского правительства (А.И. Рыков,
Д.Е. Сулимов, С.И. Сырцов) были репрессированы.
Система органов управления в республиках, в том числе и в
РСФСР, подвергалась всем свойственным союзному уровню испы-
таниям, в том числе и постоянному реформированию, с той лишь
разницей, что российский аппарат отличался большей связью со
структурами союзного центра. Система республиканских органов
не была постоянной. В среднем число наркоматов - министерств и
других правительственных учреждений варьировалось от полутора
(в 1938 г.) до четырех-пяти десятков в более поздние годы. Для них
были характерны такая же структура и такое же деление на три груп-
пы, как и для союзных центральных органов управления.
В условиях войны в формах и методах работы российский госу-
дарственный аппарат во всем следовал курсу федеральных структур,
хотя чрезвычайных органов здесь не создавалось. Принципиальных
изменений в системе наркоматов не произошло за исключением
создания в феврале-марте 1944 г. Наркомата жилищно-гражданского
192

Глава 8. Государственный аппарат РСФСР в 1923-1991 гг.
строительства РСФСР и упоминавшегося ранее Наркомата иностран-
ных дел РСФСР, находившегося в двойном подчинении.
Состав послевоенных правительств РСФСР отличался непо-
стоянством не только потому, что вносились изменения в систему
центральных органов управления, но и в связи с частыми кадровыми
перестановками.
Послевоенные изменения в союзных структурах, связанные
с конверсией, РСФСР по вполне понятным причинам не затронули,
зато в последующие годы они осуществлялись в обычном поряд-
ке - за общесоюзной реорганизацией чаще всего незамедлительно
следовала российская. В 1946 г. наркоматы были переименованы в
министерства, Совет народных комиссаров - в Совет Министров.
В ноябре 1991 г. Совет Министров РСФСР был переименован в Пра-
вительство РСФСР.
Первая сессия последнего созыва Верховного Совета РСФСР
утвердила правительство в составе 43 человек, 10 из которых яв-
лялись заместителями, причем двое из них - первыми (мода на ви-
це-премьеров началась в советские годы), 31 - главами министерств,
остальные - главами комитетов. Членами правительства были также
управляющий делами, начальник ЦСУ и Председатель Комитета
народного контроля РСФСР.
Приведем пример последних преобразований российских пра-
вительственных структур. В течение 1987 г. в их системе в связи с
преобразованием Министерства геологии СССР из союзно-республи-
канского в союзное (в отрасли усиливалась централизация) в респу-
блике такое министерство упразднялось; Центральное статистическое
управление преобразовали в Государственный комитет РСФСР по
статистике; Государственный комитет РСФСР по труду - в Государ-
ственный комитет по труду и социальным вопросам; республикан-
ский Госснаб стал союзно-республиканским.
Аналогичные преобразования имели место в 1988-1989 гг. Из
общего их числа необходимо остановиться на создании двух органов,
имевших большое значение для последующих шагов по расширению
самостоятельности республики и решению национальных проблем.
6 октября 1989 г. было образовано республиканское Министерство
внутренних дел, 15 ноября 1989 г. - Государственный комитет по на-
циональным вопросам217.
Жалкую тень союзных структур представляла собой судебная
система республики. Конституцией РСФСР 1937 г. были определены
217 Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 4L Ст. 1180; № 46. Ст. 1382.
193

Раздел I. Государственный аппарат РСФСР и СССР
роль и место Верховного Суда. Он состоял из двух коллегий - по
гражданским и уголовным делам, которые рассматривали соответ-
ствующие дела по первой инстанции, в кассационном порядке. Рас-
сматривал суд дела и в порядке надзора.
Судебная система в республике строилась на основании союз-
ных законов о судоустройстве СССР, союзных и автономных респу-
блик. В состав судов всех инстанций входили судья и два народных
заседателя. Первой инстанцией являлся народный суд, второй ин-
станцией (в составе коллегий по уголовным и гражданским делам)
выступали краевой, областной, окружной суды и суд автономной
области. Высшими судебными инстанциями были Верховный суд
автономной республики, Верховный суд РСФСР.
Расширение прав союзных республик в конце 1950 - начале
1960-х годов коснулось и судебной системы. Новым Положением
о Верховном Суде СССР, принятым в феврале 1957 г., были скор-
ректированы его полномочия в отношении республиканских судов.
Он утратил право востребовать у республиканских судов дело, пока
оно ими не рассмотрено. За ним осталось только право пересмотра
решения суда республики, если оно противоречит общесоюзному
законодательству или интересам другой республики. Изменились
принципы деятельности низовых судов: система участковых судов,
существовавшая ранее, упразднялась, создавались районные и го-
родские суды. Число судов, особенно в городах, сократилось. Срок
полномочий народных судов увеличился с 3 до 5 лет, народные засе-
датели избирались сроком на 2 года.
Принципы организации и деятельности суда выглядели до-
вольно демократично: образование всех судов на началах выбор-
ности, подчинение судей только закону, участие общественности в
отправлении правосудия и т. д. Однако отношение к судам и их дея-
тельности со стороны государственных, общественных организаций
и должностных лиц было чисто административное и часто снисходи-
тельное218. На практике суд не обладал в полной мере теми властны-
ми полномочиями, которые были закреплены в Конституции СССР
1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. Более того, вскоре над судами
был установлен патронаж органов юстиции.
В законе «О судоустройстве РСФСР» от 8 июля 1981 г. указы-
валось, что Министерство юстиции СССР осуществляет организаци-
онное руководство судами РСФСР, а Министерство юстиции РСФСР,
в свою очередь, - верховными судами автономных республик, крае-
218 См.: Судебная система России. М., 2000. С. 111-112.
194

Глава 8. Государственный аппарат РСФСР в 1923-1991 гг.
выми, областными, городскими судами, судами автономных областей
и автономных округов, районными (городскими) народными судами,
министерства же юстиции автономных республик, отделы юстиции
исполкомов краевых, областных, городских Советов народных депу-
татов - районными (городскими) народными судами219. Занимались
органы юстиции также кадровыми вопросами, обобщением судебной
практики, организацией проверки работы судов.
Таким образом, государственный аппарат России, с одной
стороны, переживал свойственные союзным органам власти и управ-
ления тенденции развития, а с другой - «растворялся» в них. Для
РСФСР, как ни для какой другой республики, было характерно полное
нивелирование собственной государственности.
Вопросы для самоконтроля
1. Особенности организации государственного аппарата РСФСР
в составе союзного государства.
2. Российские конституции о государственном аппарате респуб-
лики.
219 Ведомости ВС РСФСР. 1981. № 28. Ст. 976.

Раздел II
СТАНОВЛЕНИЕ
НОВОЙ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ
(1990-1993)

Глава 1
НА ПУТИ
К ФЕДЕРАТИВНЫМ ОТНОШЕНИЯМ
К началу 1990-х годов кризисные явления государственного устрой-
ства ощущались не только на союзном уровне, но и в РСФСР. В неко-
торой степени этому способствовал закон СССР от 26 апреля 1990 г.,
по существу выравнивавший права союзных и автономных республик
в социально-экономической, хозяйственной, культурной и иных сфе-
рах1. Российское руководство назвало этот акт «планом автономиза-
ции». Принятие закона, другие шаги руководства СССР подтолкнули
руководителей автономных республик к выступлению за подписание
в качестве суверенных государств готовящегося Союзного договора.
Особенно активно выступал с таким предложением Председатель
Верховного Совета Татарстана.
После принятия I съездом народных депутатов РСФСР Деклара-
ции о суверенитете об аналогичных актах заговорили и в автономных
республиках самой России. Первую Декларацию о государственном
суверенитете приняла Северо-Осетинская АССР2. России пришлось
самой озаботиться разработкой Федеративного договора. Постановле-
нием Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 августа 1990 г. был
объявлен открытый конкурс на лучший вариант проекта, образовано
жюри и установлена премия победителям3. Работа над проектом ве-
лась крайне вяло.
Во второй половине 1990 - начале 1991 г. из 31 автономии
решение о преобразовании своего статуса приняли 25; 15 авто-
номных республик приняли декларации о своем государственном
суверенитете; из 15 автономных областей и округов 8 приняли
решение о преобразовании в автономные республики, а 2 - в авто-
1 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 19. Ст. 329.
2 Подробнее см.: Исаков В.Б. Председатель Совета Республики:
Парламентские дневники 1990-1991. М., 1996. С. 108-130.
3 См.: Лукьянова ЕЛ. Российская государственность и конституцион-
ное законодательство в России (1917-1993 гг.). М., 2000. С. 96.
199

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
номные области4. Таким образом, парад суверенитетов пошел уже
по России.
С распадом СССР российскому руководству пришлось решать
задачи по сохранению целостности уже собственного государства,
имея дело с наследием не только СССР, но и Российской империи.
Трудность состояла в том, что решать их необходимо было в переход-
ный период, в условиях нестабильности экономических, политиче-
ских и иных структур, когда нарушение прав человека, несоблюдение
в недавнем прошлом равноправия народов по самым разным параме-
трам их жизни привели к нестабильности межнациональных отноше-
ний в полиэтническом государстве, в границах которого проживало
(и проживает сегодня) более 100 национальностей.
Между тем в конце 1991 - начале 1992 г. в ряде республик
почти одновременно прошли съезды так называемых национальных
движений. Как и летом-осенью 1990 г., когда они принимали декла-
рации о суверенитете, в который раз стали раздаваться призывы к
борьбе за национальную свободу. В средствах массовой информации
республик вновь заговорили о необходимости борьбы с «колониа-
лизмом» в лице России. Застрельщиками в борьбе с федеральным
центром стали республики с богатыми природными ресурсами:
Татарстан, Башкортостан, Якутия. Их лидеры в одночасье забыли,
что богатства этих республик - собственность всех граждан России.
Их примеру последовали Карелия, Коми, Чувашия, Тува (Тыва) и
другие, чьи богатства были скромнее. Все стали требовать, чтобы
Россия стала «федерацией национальных государств с преимуще-
ственными правами титульных национальностей на территорию,
ресурсы, на официальный статус собственных культурных инсти-
тутов (языка, религии, символики и т. д.), с минимальными полно-
мочиями центра и максимальными прерогативами местных элит»5.
Из 147 млн населения Российской Федерации около 82% составляли
русские. Сложилась ситуация, когда более 50% территории страны
должны были стать «территориями своей государственности» для
7% российских граждан6.
4 См.: Златопольский Д.Л. Государственное единство Российской
Федерации: Некоторые аспекты проблемы // Вестн. Моск. ун-та. 1994. № 4.
С. 3-4. Сер. И: Право.
5 Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.
С. 18.
6 См.: Национальная политика России: История и современность. М.,
1997. С. 367-368.
200

Глава 1. На пути к федеративным отношениям
Вариантов действий у российского руководства было немного:
федеральная интервенция с целью возвратить республики в лоно
унитарного государства, апелляция к гражданам нетитульных наци-
ональностей в национальных республиках, переговоры. Однако фе-
деральная интервенция считалась бы нелегитимной и условия для ее
проведения были крайне неподходящими. В свою очередь, апелляция
к гражданам нетитульных национальностей могла спровоцировать
межнациональные столкновения, а они уже имели место и без этой
инициативы. Оставались переговоры, обещавшие быть долгими, в то
время как угроза распада страны была вполне осязаемой. Российское
руководство посчитало, что в такой ситуации необходимо возобно-
вить подготовку Федеративного договора.
24 мая 1991 г. был опубликован проект Федеративного догово-
ра, но его подписание состоялось почти через год - 31 марта 1992 г.
Затем он был одобрен постановлением VI съезда народных депутатов
России.
Федеративный договор состоял из трех договоров по разгра-
ничению предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами власти: суверенных
республик в составе Российской Федерации; краев, областей, Москвы
и Санкт-Петербурга; автономной области и автономных округов. Не-
которые из числа подписавших добились составления дополнитель-
ных протоколов к Федеративному договору, где за ними закреплялись
дополнительные права.
Оценки этого документа разнятся до сих пор. Одним он видит-
ся своего рода ширмой, за которой планировался возврат к модели
унитарного государства, другие считают его уступкой слабого центра
сильным республикам, третьи подчеркивают, что с его подписанием
был заложен первый кирпич в фундамент реальной федерации. Ду-
мается, что наиболее верными являются две последние точки зрения.
Откуда в России в то время быть сильному центру - ведь его станов-
ление по существу происходило в условиях борьбы с другим центром;
не способствовала его усилению и начавшаяся борьба между двумя
ветвями власти в ней самой.
Договор, конечно, не превратил Россию в федерацию. Это была
попытка восстановить стабильность в отношениях между центром
и территориями не сверху, а на основе договоренностей. В каждом
из трех документов четко оговаривались компетенция федеральных
органов и совместная их компетенция с органами власти субъектов
Федерации (данное понятие тогда еще не употреблялось), и формули-
ровки типа «все вопросы, которые пожелают решить», «любые вопро-
201

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
сы союзного значения» и им подобные в них отсутствовали. Таким
образом, перечень полномочий федерального центра был закрытым,
предметы совместного ведения закреплены, вне их субъектам была
гарантирована самостоятельность.
Области, края, округа получили статус административно-тер-
риториальных и национально-территориальных автономий. Их
Советы как органы представительной власти получили право на соб-
ственное, гарантированное Конституцией правовое регулирование,
на участие в законотворческой деятельности федерального центра по
предметам совместного с ним ведения. За этими территориями под-
тверждалось право внешнеэкономических и внешнеполитических
связей (при отсутствии противоречий с Конституцией Российской
Федерации); статус федеральных ресурсов на их территории пред-
полагалось определять по взаимной договоренности с федераль-
ным центром. Конституцией закреплялась гарантия обязательного
согласования действий центра с органами власти региона в случае
изменения его границ.
Вместе с тем целый ряд формулировок Федеративного дого-
вора свидетельствовал о сохранении элементов централизованного
руководства и неравенства между республиками и другими обра-
зованиями, входящими в состав Российской Федерации7. После-
дующая практика пошла еще дальше. Самостоятельность краев,
областей, округов была ограничена довольно мелочной регламен-
тацией сверху многих их действий; главы исполнительной власти
зачастую назначались президентом; куда ниже, чем у республик,
был их статус в полномочиях по формированию судебной системы,
в представительстве в федеральных органах. Зато республики по
Федеративному договору получили статус суверенных и истолкова-
ли его как возможность и дальше самостоятельно формировать свое
правовое пространство, чем в ближайшее время и воспользовались.
Они повели себя так, будто договором был создан новый союз госу-
дарств, а не происходило распределение власти по вертикали в уже
существующем государстве.
Подписание Федеративного договора на короткое время пре-
рвало процесс нарастания напряженности во взаимоотношениях
центра и территорий. Договор не был подписан представителями Та-
тарстана и Чечено-Ингушетии. Более того, на территории Татарстана
еще 21 марта 1992 г., несмотря на решение Конституционного Суда
7 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного россий-
ского федерализма. М., 1998. С. 65-70.
202

Глава 1. На пути к федеративным отношениям
Российской Федерации8, был проведен референдум, в ходе которого
большинство принявших в нем участие одобрили статус республики
как суверенного государства, субъекта международного права, строя-
щего свои отношения с другими государствами, в том числе и с Рос-
сийской Федерацией и республиками, на основе договоров. Фактиче-
ски из-под контроля федеральных властей вышла Чечено-Ингушская
Республика, и, как известно, с одной из ее частей несколько позднее
конфликт перерос в многолетнюю кровавую драму.
Период между подписанием Федеративного договора и приня-
тием новой российской Конституции некоторые аналитики назвали
периодом «кто кого»9.
И действующая тогда Конституция, и Федеративный договор
оставляли неурегулированными целый ряд правовых коллизий:
соотношение статусов субъектов, особенно составных, сложных;
механизм разрешения между центром и ними споров вообще и по
предметам совместного ведения в частности; приоритетность феде-
рального законодательства и особенно Конституции России; случаи
применения федеральной интервенции и др. Именно поэтому в
развитие Федеративного договора необходимо было принять целый
ряд законов. Президиум Верховного Совета России еще летом 1992 г.
принял план законопроектной работы, но в условиях противостояния
двух ветвей власти, отнимавшего силы и время у них обеих, практи-
чески ничего сделано не было. Одновременно продолжалась практи-
ка уступок республикам по целому ряду принципиальных вопросов,
предоставления им льгот, дотаций и субсидий.
По инициативе лидеров республик был образован Совет глав
республик, рабочая группа которого всерьез занялась обсуждением
проекта создания конфедерации. В случае принятия подготовленного
ею закона Россия могла превратиться в «аморфное образование, в
котором вместо государственной стабильности, основанной на праве,
стала господствовать договорная система властеотношений времен-
ного характера»10.
Это не могло не раздражать лидеров других территорий.
В ноябре 1992 г. руководители 53 регионов создали Совет губер-
8 Конституционным Судом России рассматривались и другие нор-
мативно-правовые акты Татарстана, и он признал большинство из них не
соответствующими федеральной Конституции (см.: Конституционный Суд
России: Справ. 2-е изд. М., 1997. С. 118-120).
9 См.: Единая конституционная система Российской Федерации. С. 19.
10 УмноваКА. Указ. соч. С. 71.
203

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
наторов, делегировав его председателя в Совет глав республик.
В августе 1993 г. к президенту и правительству обратились главы
исполнительной и законодательной власти нескольких крупнейших
регионов. Они потребовали прекратить отдельные переговоры с
лидерами республик (в том числе и через Совет глав республик),
аннулировать особые договоренности с ними по экономическим
вопросам, принять экономические санкции в отношении «бюд-
жетных сепаратистов», заложить в проект новой Конституции
«политико-экономическое равенство всех типов регионов России»,
«перейти от национально-государственного деления страны» к
«государственно-территориальному», ввести единое название госу-
дарственно-территориальной единицы «земля», аннулировать все
три составляющие Федеративного договора11. Были обращения в
Верховный Совет России («Ультиматум 32-х»)12.
Особое неудовольствие лидеров территорий вызывало нера-
венство их с республиками. В пылу борьбы за равноправие лидеры
областей стали заявлять о том, что они не считают подписанный
документ договором, так как договаривались не между собой, не с
республиками и автономиями, а только с федеральным центром. Кро-
ме того, по их мнению, каждая из трех групп субъектов подписывала
свой договор, не зная, о чем договариваются с центром две другие.
В этих заявлениях присутствовала известная доля лукавства - ведь
проекты договоров обсуждались ими совместно, да и подписывались
они не на конспиративных квартирах. На горизонте замаячил «парад
суверенитетов» теперь уже областей.
1 июля 1993 г. сессия Свердловского областного совета приняла
решение о создании Уральской Республики. Основанием для его при-
нятия стали результаты опроса населения, проведенного 25 апреля, в
день общероссийского референдума: 83% участвовавших в голосо-
вании и более 50% списочного состава свердловчан высказались за
уравнивание прав одной из богатейших по технико-экономическому
потенциалу областей с правами республик13. Это позволило бы обла-
сти иметь права, аналогичные правам республик. В октябре того же
года Свердловская область приняла Конституцию Уральской Респу-
блики, которая, правда, реальной опасности для целостности России
не представляла14. Вятка и Тула приняли конституции, Вологда за-
11 См.: Российская газета. 1993. 5 авг.
12 Там же. 26 авг.
13 См.: Российские вести. 1993. 13 июля.
14 См.: Национальная политика России... С. 408.
204

Глава 1. На пути к федеративным отношениям
явила о своем суверенитете, о республиканском статусе заговорили в
Приморском и Красноярском краях, в ряде областей.
К середине 1993 г. Федеративный договор стали критиковать
даже недавние его сторонники, считая, что он устарел. Необходимо
было найти согласованную со всеми субъектами модель федерации и
механизм ее закрепления в Конституции.
Вопросы для самоконтроля
1. Основные факторы и направления изменения отношений
центра и регионов в 1991-1993 гг.
2. Федеративный договор и его значение в регулировании феде-
ративных отношений.

Глава 2
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ:
ОТ СОВЕТОВ К ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ
Становление новой государственности России начиналось на базе
просуществовавшей 70 лет советской системы. Советы составляли
политическую основу государства, возглавлял пирамиду власти Вер-
ховный Совет РСФСР, в котором имелись Президиум и Председатель.
Их статус, правовое положение, все вопросы устройства и компетен-
ции определялись Конституцией РСФСР 1978 г. В соответствии с
курсом федерального центра речь могла идти об оживлении Советов,
превращении их в реальные органы власти, активизации участия на-
селения в общественной жизни.
Впервые за все годы советской власти законы РСФСР, анало-
гичные союзным 1988 г., не последовали незамедлительно (видимо,
требовалась обкатка на практике общесоюзного акта). Они были при-
няты чуть ли не год спустя одиннадцатой сессией Верховного Совета
РСФСР 27 октября 1989 г. и назывались так же, как и союзные: «Об
изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР»
и «О выборах народных депутатов РСФСР»15. Они определили не
только систему органов власти до принятия новой Конституции, но и
в значительной степени политическую практику.
В соответствии с Законом «Об изменениях и дополнениях Консти-
туции (Основного закона) РСФСР» 27 октября 1989 г. менялась система
органов представительной власти в республике. Он предусматривал
создание в системе высших органов представительной власти РСФСР
и АССР новой структуры - Съезда народных депутатов. В состав этого
органа, по мнению законодателей, должны были входить 1068 депутатов
(900 депутатов - от территориальных округов, остальные - от нацио-
нально-территориальных округов согласно специальным нормам16). Рос-
сийские законодатели в отличие от союзных не пошли на лимитирование
15 Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303, 1305.
16 4 - от автономной республики, 2 - от автономной области, 1 -
от автономного округа, 84 - от краев, областей, Москвы и Ленинграда.
206

Глава 2. Представительные органы власти...
представительства от общественных организаций. По закону созыв
съездов осуществлялся Верховным Советом РСФСР; определялась пе-
риодичность их созыва - один раз в год, регламентировалась процедура
созыва чрезвычайного (внеочередного) съезда.
—> I съезд народных депутатов РСФСР: 16 мая - 22 июня 1990 г.
II съезд: 27 ноября - 15 декабря 1990 г.
III съезд (внеочередной): 28 марта - 5 апреля 1991 г.
IV съезд: 21-25 мая 1991 г.
V съезд: 10-17 июля, 28 октября - 2 ноября 1991 г.
VI съезд: 6-21 апреля 1992 г.
VII съезд: 1-14 декабря 1992 г.
VIII съезд: март 1993 г.
IX (внеочередной) съезд: март 1993 г.
X (чрезвычайный) съезд: 23 сентября - 4 октября 1993 г.
Компетенция Съезда определялась следующим образом: принятие
Конституции, внесение в нее изменений; определение внутренней
и внешней политики республики в соответствии с союзными ее на-
правлениями; принятие решений по вопросам национально-государ-
ственного устройства, отнесенным к ведению РСФСР; определение
порядка решения вопросов административно-территориального
устройства РСФСР; решение вопросов об изменении границ РСФСР
с другими союзными республиками и внесение их на утверждение
Съезда народных депутатов СССР; рассмотрение вопросов об измене-
нии государственной границы СССР в случаях, влекущих изменения
территории РСФСР; утверждение перспективных государственных
планов и важнейших республиканских программ экономического и
социального развития РСФСР.
В компетенцию Съезда входило также избрание Верховного
Совета республики, его председателя и заместителей, Комитета кон-
ституционного надзора - органа, который еще предстояло создать, а
также утверждение Председателя Совета Министров, Председателя
Комитета народного контроля, Председателя Верховного Суда, Глав-
ного государственного арбитра РСФСР.
Съезд мог принимать решение о проведении республиканского
народного голосования (референдума), имел право законодательной
инициативы17.
17 Помимо Съезда субъектами законодательной инициативы были:
народные депутаты РСФСР, палаты Верховного Совета, Президиум Верхов-
207

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
Срок полномочий Съезда народных депутатов РСФСР опреде-
лялся в пять лет.
С созданием Съезда Верховный Совет РСФСР предстал в дру-
гом качестве. Прежде всего этот орган стал постоянно действующим:
российские власти вслед за союзными пошли на создание профессио-
нального парламента, отказавшись от сессий-пятидневок.
По новому закону Верховный Совет РСФСР - орган Съезда
народных депутатов, постоянно действующий, законодательный,
распорядительный и контрольный орган государственной власти
республики. Такое определение свидетельствовало о том, что авторы
закона еще не были готовы к введению принципа разделения властей.
Избирался он тайным голосованием на съезде, которому был подот-
четен и которым ежегодно обновлялся. Съезд народных депутатов
имел право отменять законы и постановления, принятые Верховным
Советом РСФСР.
Второе новшество состояло в том, что впервые Верховный
Совет республики был разделен на две палаты: Совет республики, из-
биравшийся из числа депутатов от территориальных округов, и Совет
национальностей, избиравшийся из депутатов от национально-терри-
ториальных округов18. Это свидетельствовало о признании властями
не только наличия в России национальных проблем, подлежащих
разрешению в законодательном порядке, но и ее самостоятельности
в этом вопросе.
Предполагался созыв в течение года двух сессий с перерывом
на отпуск. Сессия должна была состоять из раздельных и совместных
заседаний и проводимых между ними заседаний комиссий и комите-
тов. Предусматривались законом и внеочередные сессии Верховного
Совета.
Компетенция Верховного Совета насчитывала более двух де-
сятков пунктов. Вот наиболее важные из этого перечня: назначение
Председателя Совета Министров РСФСР и утверждение предложен-
ного Совета, Председатель Верховного Совета, Комитет народного кон-
троля, Совет Министров, административные единицы в лице их органов
власти, постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета,
Комитет конституционного надзора, Верховный Суд, Прокурор РСФСР,
Главный государственный арбитр, общественные организации в лице их
республиканских органов, при отсутствии таковых в республике - в лице
их общесоюзных органов.
18 3 - от автономной республики, 1 - от автономной области и каждого
автономного округа, 63 - от краев, областей, Москвы и Ленинграда.
208

Глава 2. Представительные органы власти...
ного им состава правительства, внесение изменений в состав прави-
тельства, образование и упразднение министерств и государственных
комитетов, опять-таки по предложению главы правительства; избра-
ние Комитета народного контроля, Верховного Суда, судей краевых,
областных, Московского и Ленинградского городских судов; назна-
чение Государственного арбитра РСФСР и утверждение коллегии
Государственного арбитража Российской Федерации; регулярное за-
слушивание отчетов образуемых или избираемых им органов, а также
назначенных или избранных им должностных лиц; решение вопросов
о доверии правительству или отдельным его членам.
Кроме того, Верховный Совет РСФСР обязан был обеспечи-
вать выборы народных депутатов, направлять деятельность местных
Советов и т. п. Таким образом, по мысли законодателей Верховный
Совет наряду со Съездом должен был стоять во главе всей системы
Советов. В этом ничего не было нового. Новое состояло в другом.
Вместе с прежними правами по отмене решений Совета Министров,
Президиума Верховного Совета, Председателя Верховного Совета
РСФСР, нижестоящих Советов у него появилось право опротесто-
вывать и приостанавливать действия ведомств и Совета Министров
СССР на территории РСФСР в случае их противоречия законам
СССР и РСФСР. Ему предоставлялось право вхождения в Комитет
конституционного надзора СССР с просьбой дать заключение о
соответствии актов союзных органов Конституции и законам СССР.
Это положение могло быть расценено федеральным центром как
посягательство на его полномочия.
Предполагалось, что в Совете республики прежде всего должны
рассматриваться вопросы государственного строительства и социаль-
но-экономического развития, имеющие общее для всей республики
значение и касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан РСФСР.
В Совете же национальностей предполагалось рассматривать вопросы
обеспечения национального равноправия, интересов наций, народ-
ностей и национальных групп в сочетании с общими интересами и
потребностями многонационального государства; государственного
строительства и социально-экономического развития, имеющие важное
значение для отдельной автономной республики, автономной области
и автономного округа; совершенствования законодательства РСФСР,
регулирующего межнациональные отношения. Законом предусматри-
валась возможность несогласия одной из палат с решениями другой.
В таком случае ими должна быть создана согласительная комиссия на
паритетных началах, и если ей не удастся уладить конфликт, то пере-
дать спорный вопрос на разрешение Съезда народных депутатов.
209

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
Верховный Совет и каждая из палат имели право по закону на
создание следственной, ревизионной и другой комиссий по любому
вопросу. В правовом государстве следственные функции осуществля-
ют обычно другие органы, в советском же Советы могли все.
Закон не предусматривал наличия третьего звена предста-
вительной власти. Президиум Верховного Совета РСФСР в соот-
ветствии с законом - всего лишь орган, подотчетный Верховному
Совету, обеспечивающий организацию его работы и работы Съезда
народных депутатов. Поэтому в его компетенцию входили содей-
ствие работе депутатов, координация деятельности постоянных
комиссий и комитетов, организация всенародных обсуждений
наиболее важных вопросов государственной жизни. Кроме того,
Президиуму вменялось в обязанность награждение государствен-
ными наградами, присвоение почетных званий, решение проблем
гражданства, помилования, публикация законов, постановлений и
иных актов съезда, Верховного Совета, его президиума и предсе-
дателя и т. п.
Состав Президиума предполагался весьма внушительный -
Председатель Верховного Совета России, его заместители, председа-
тели палат, Председатель Комитета народного контроля, председатели
комитетов Верховного Совета и постоянных комиссий его палат.
В соответствии с законом от 27 октября 1989 г. вместо прежних
двух должностей - Председателя Верховного Совета и Председателя
Президиума Верховного Совета - вводилась одна. В лице Председа-
теля Верховного Совета Россия получила высшее должностное лицо,
по закону имеющее право представлять РСФСР внутри страны и в
международных отношениях. Его тайным голосованием должен был
избирать Съезд из числа народных депутатов сроком на пять лет не
более двух раз подряд. Зависимость его от Съезда была очень велика:
в любое время тайным голосованием его мог отозвать Съезд, которо-
му он, как и Верховному Совету, был подотчетен.
Компетенция Председателя была, на наш взгляд, не столь су-
щественной, чтобы о ней говорить подробно, но чтобы понять, как
лицу, на эту должность избранному, удалось сконцентрировать очень
большие полномочия в своих руках, сделать это необходимо.
Итак, Председатель Верховного Совета должен был: осущест-
влять общее руководство подготовкой вопросов, выносимых на Съезд
и Верховный Совет; подписывать акты Съезда, Верховного Совета,
Президиума Верховного Совета; представлять Съезду и Верховному
Совету доклады о положении республики и о важных вопросах ее
внутренней и внешней политической деятельности.
210

Глава 2. Представительные органы власти...
Вроде бы ничего особенного: может задержать или ускорить
подписание нормативного акта или не представить доклад, сослав-
шись на неготовность материалов. Зато другие полномочия Председа-
теля Верховного Совета выглядели куда значительнее. Так, по закону
он должен был представлять Съезду кандидатуры для избрания на
должность своих заместителей, предложения по персональному со-
ставу Комитета конституционного надзора республики; предлагать
Верховному Совету кандидатуры для избрания на должности Предсе-
дателя Совета Министров РСФСР, Председателя Комитета народного
контроля, Председателя Верховного Суда, Главного государственно-
го арбитра, а затем представлять этих должностных лиц Съезду на
утверждение. В период господства административно-командной си-
стемы такие вопросы решались на самом высоком партийном уровне.
Теперь же кандидатуры на эти должности должны были вноситься
при наличии заключений соответствующих комиссий и комитетов
палат Верховного Совета.
Закон поручал Председателю Верховного Совета ведение пере-
говоров и подписание международных договоров РСФСР.
По закону народные депутаты для выполнения своих обязан-
ностей освобождались от основной работы, обладали правом непри-
косновенности, привлечь их к ответственности можно было лишь
в случае получения на это согласия Верховного Совета, а в период
между его сессиями - Президиума Верховного Совета.
Закон от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях
Конституции (Основного закона) РСФСР» предусматривал, по об-
разцу СССР, создание Комитета конституционного надзора, который
должен в количестве 10 членов избираться Съездом сроком на 10 лет
из числа специалистов в области политики и права. По предложению
законодателя лица, избранные в Комитет конституционного надзора,
не могли входить в состав органов, акты которых поднадзорны ко-
митету, а при выполнении своих обязанностей должны были быть
независимы и соблюдать требования только Конституции РСФСР.
На Комитет предполагалось возложить следующие функции:
представление Съезду по собственной инициативе или по поручению
Съезда заключений о соответствии Конституции РСФСР проектов
законов, подлежащих рассмотрению Съездом; представление Вер-
ховному Совету РСФСР по собственной инициативе, по поручению
Съезда, по предложению Верховного Совета или высших органов
власти автономных республик заключений о соответствии принятых
и подлежащих рассмотрению актов Верховного Совета Конституции
и законам РСФСР; осуществление наблюдения за соответствием Кон-
211

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
ституции и законам РСФСР всех без исключения нормативных актов
всех государственных органов и общественных организаций.
В случае обнаружения противоречий Комитет конституци-
онного надзора обязан был направить свое заключение в орган, из-
давший противоправный акт, и тогда исполнение акта или его части
должно было приостановиться. Комитет, по замыслу законодателя,
мог входить на Съезд, в Верховный Совет или Совет Министров с
представлением об отмене актов подотчетных им органов или долж-
ностных лиц.
Известно, что в РСФСР впоследствии был создан другой орган,
т. е. практика пошла по иному пути. А тогда, в конце 1989 г., одно
только намерение создать орган, хотя и бесправный, неспособный из-
менить положение вещей, но который мог бы подвергнуть элементар-
ному разбору и критике правоприменительную практику, вызывало
уважение. Такого органа Россия не знала никогда, и это воодушевляло
общественное мнение.
Таким образом, законы, принятые в октябре 1989 г. в РСФСР,
вносили существенные изменения в организацию и деятельность
структур представительной власти. Если в их построении, перечне
прав и полномочий выражалась приверженность российского ру-
ководства ленинским принципам организации власти, то создание
постоянно действующего парламента, Комитета конституционного
надзора было явлением абсолютно новым.
Закон о выборах народных депутатов РСФСР установил
18-летний возраст не только для пассивного, но и для активного изби-
рательного права и ограничил пребывание в депутатской должности
в двух и не более Советах. По этому закону лица, входящие в состав
исполнительных органов (за исключением руководителей), судьи,
арбитры не могли стать депутатами Совета, которым назначались.
Определил закон и тех, кто имел право выдвижения кандидатов в де-
путаты. Это могли быть трудовые коллективы, общественные органи-
зации, средние, специальные и высшие учебные заведения, собрания
избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским
частям. Впервые закон официально оговаривал, что число кандидатов
в народные депутаты не ограничивается. Расходы по выборам должно
было нести государство.
Выборы депутатов в органы представительной власти всех
уровней - от республиканского до местного - были назначены на
3 марта 1990 г. Ход избирательной кампании, активность населения,
настроение избирателей и т. п., имевшие место в России зимой-вес-
ной 1990 г., сопоставимы были лишь с аналогичной ситуацией год
212

Глава 2. Представительные органы власти...
назад при выборах народных депутатов СССР. Процедура выдвиже-
ния кандидатов, агитационная кампания, сами выборы проводились с
учетом имевшегося опыта.
Весьма активно создавались новые партии и движения, органи-
зовывались клубы избирателей по месту жительства. Оппозиция ста-
вила целью легитимными путями завоевать власть в России, добиться
подлинного, а не «бумажного» суверенитета, а уж затем приступить к
реформам.
Избирательная кампания сопровождалась скандалами, разобла-
чениями и т. п. В трудные условия были поставлены избирательные
комиссии: их впервые за годы советской власти действительно кон-
тролировали. Всеми способами старалось контролировать процесс и
руководство КПСС. Еще шла избирательная кампания, а Политбюро
ЦК КПСС дважды рассматривало вопросы повестки дня первого
съезда, но рычагов влияния у него по существу не было19.
Избранный в результате двух туров депутатский корпус в ко-
личестве 1059 человек был для России новым более чем на 93%. В то
же время около 87% были членами или кандидатами в члены КПСС.
Ряд других показателей, например тендерных и профессиональных,
свидетельствовал о том, что номенклатурный способ подбора кадров
на выборные должности (решение о демонтаже учетно-контрольной
номенклатуры ЦК КПСС было принято в середине декабря 1989 г.)
и соответственно квотирование уже не применялись20. Не могла не
отразиться на составе депутатского корпуса и структура высшего об-
разования в СССР, ориентированного исключительно на подготовку
инженерных кадров.
С политической же точки зрения получалось, что Съезд собрал
представителей не партий (у большинства партий, за исключением
КПСС, отсутствовали четкие границы, фиксированное членство), а
различных слоев общества. Известный писатель Д. Гранин вспоми-
нал, как мило актеры играли роль политиков. Не отставали от них
писатели, физики, врачи, режиссеры21.
За время существования института съездов народных депу-
татов в России (до октября 1993 г.) их было созвано десять. Правда,
X съезд состоялся после указа президента о роспуске его как такового.
19 См.: Архипова Т.Г. Формирование современных демократических
структур исполнительной власти // Представительная власть в России:
История и современность. М., 2004. С. 454-456.
20 См.: Правда. 1989. 15 окт.
21 См.: Известия. 1993. 14 сент.
213

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
Практически с самого начала съезды работали в чрезвычайном
режиме: половина из них были либо внеочередными, либо чрезвычай-
ными, что в сущности одно и то же. Каждый съезд вносил что-то новое
в организацию и функционирование институтов власти (с внесением
изменений и дополнений в Конституцию) или созывался для решения
политических вопросов. Чуть ли не на каждом съезде поднимался
вопрос о необходимости принятия новой Конституции. Решение по-
следнего вопроса откладывалось, вносились бесконечные поправки
в уже существующий Основной закон страны, в результате чего его
текст постоянно менялся, некоторые его статьи противоречили друг
другу. Это позволило Ельцину заявить, что этой Конституции он не
присягал, а известному экономисту и публицисту О. Лацису сказать,
что такую Конституцию просто невозможно не нарушать22.
12 июня 1990 г. I съезд принял Декларацию о суверенитете
РСФСР, в соответствии с которой на территории республики устанав-
ливалась полнота власти республиканских органов при решении всех
вопросов государственной и общественной жизни, за исключением
тех, что были добровольно переданы в ведение СССР, объявлялось
верховенство республиканской Конституции и республиканских за-
конов. Противоречащие республиканским нормативные акты СССР
должны были приостанавливаться в исполнении. В Декларации сохра-
нялось конфедеративное право выхода из состава СССР «в порядке,
устанавливаемом Союзным договором и основанным на нем законо-
дательством». Здесь же отмечалось, что Съезд народных депутатов
РСФСР подтверждает необходимость существенного расширения прав
своих автономий, а также и то, что граждане РСФСР, живущие за ее
пределами, находятся под ее защитой и покровительством. Статья 13
Декларации гласила: «Разделение законодательной, исполнительной и
судебной властей является важнейшим принципом функционирования
РСФСР как правового государства». Далее объявлялось о привержен-
ности России общим принципам международного права23.
Первое время председателю Верховного Совета, а затем Прези-
денту России удавалось найти компромисс с народными депутатами по
важнейшим вопросам повестки дня, однако начиная с VI съезда про-
тивостояние шло по нарастающей. Попытки наладить взаимоотноше-
ния, поочередно предпринимавшиеся обеими сторонами (соглашения,
референдумы, обращения к народу, угрозы отрешить от должности
президента, ввести президентское правление и т. п.), не дали положи-
22 См.: Известия. 1993. 28 сент.
23 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
214

Глава 2. Представительные органы власти...
тельных результатов. Не помогло и вмешательство Конституционного
Суда. Главная причина этого заключалась в неудачном выборе методов
проведения экономических реформ. В конце концов на сторону кри-
тиков президентского и правительственного курса перешел даже тот,
кому не позволял делать это его статус, - вице-президент.
Активную деятельность вел и Верховный Совет, приводя рос-
сийское законодательство в соответствие со сложившимися реалиями.
Законы, постановления, решения, заявления, принятые им, касались
банковской системы, создания российского телевидения, референду-
ма в РСФСР, ратификации Беловежского соглашения и денонсации
договора об образовании СССР, одобрения создания СНГ и др.
Подводя итоги деятельности съездов народных депутатов и
Верховного Совета, следует отметить, что она заключалась не только
в противостоянии президентской власти, но и в активном законотвор-
честве. Верховный Совет России в первые полтора года покрыл все
прошлые рекорды законотворческой деятельности. С 31 мая 1990 г.
по 9 декабря 1991 г., т. е. до ликвидации СССР, им было принято
95 законов (из них 32 закона об изменении и дополнении). С декабря
1991 г. по сентябрь 1993 г. Съезд и Верховный Совет приняли 240 за-
конов (из них 100 законов об изменениях и дополнениях). Четырежды
вносились изменения в Конституцию. Около 40 законов содержали
нормы конституционного права24. Значительная их часть была направ-
лена на демократизацию власти в стране.
Вопросы для самоконтроля
1. Основные изменения в организации и функционировании выс-
ших представительных органов государства в 1991-1993 гг.
2. Деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Со-
вета РСФСР - РФ.
24 Лукьянова Е.А. Указ. соч. С. 121, 133.

Глава 3
ФОРМИРОВАНИЕ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ
Становление Вопрос о введении поста президента
института президентства в стране поднимался неоднократно,
причем и в советское время. После
долгих колебаний идея реализовалась сначала в рамках СССР в
марте 1990 г.
В России основная борьба за введение поста президента разго-
релась между II и III съездами народных депутатов. В конце концов
было решено обратиться к общественному мнению. Как известно,
17 марта 1991 г. в СССР проводился референдум по вопросу сохра-
нения Союза, в России в этот день проводился еще и референдум
по введению поста президента. Большая часть принявших участие в
голосовании положительно отнеслась к введению этого института в
структуру государственной власти республики.
Более года спустя после введения поста президента в СССР
24 апреля 1991 г. Б.Н. Ельцин подписал закон «О выборах Прези-
дента РСФСР»25. Закон определял возраст кандидата в пределах
35-65 лет и запрещал выборы одного и того же лица более двух раз
подряд. Срок полномочий президента устанавливался в пять лет. По
закону вместе с президентом должен избираться вице-президент,
кандидатуру которого предлагал кандидат в президенты. В законе
подробно регламентировались процедуры выдвижения кандидатов,
агитационной кампании, самих выборов, повторных выборов, под-
ведения итогов и т. п.
Одновременно был принят закон «О Президенте РСФСР».
В соответствии с этим законом не Председатель Верховного Совета, а
Президент России - высшее должностное лицо, глава исполнительной
власти. Ни президент, ни вице-президент не могли быть народными
депутатами и должны были приостановить членство в любой партии
или общественном движении. Президент не мог занимать никаких
25 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 17. Ст. 510.
216

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
иных должностей ни в государственных, ни в общественных орга-
низациях. Закон содержал текст присяги, которую должен приносить
президент при вступлении в должность26.
После принятия в 1993 г. новой Конституции не только предста-
вители оппозиции стали сетовать на слишком большие полномочия,
предоставленные ею президенту. Отметим, что и по закону 1991 г. они
были достаточно велики.
Итак, в соответствии с ним Президент РСФСР: обладал пра-
вом законодательной инициативы; подписывал и обнародовал зако-
ны РСФСР в течение 14 дней с момента их принятия; не реже раза
в год отчитывался перед Съездом и Верховным Советом РСФСР
о выполнении их решений, о внутреннем и внешнем положении
РСФСР; Съезд был вправе большинством голосов потребовать от
президента внеочередной доклад; имел право обращаться с посла-
ниями к народу, Съезду, Верховному Совету; назначал с согласия
Верховного Совета главу правительства; назначал и смещал с
должности членов правительства по представлению его председа-
теля; руководил деятельностью правительства; принимал отставку
правительства с согласия Верховного Совета; назначал и отзывал
дипломатических представителей РСФСР, принимал верительные
и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических
представителей; возглавлял Совет безопасности, структура, пол-
номочия, порядок формирования которого определялись законом27;
вел переговоры и подписывал от имени РСФСР международные
и межреспубликанские договоры, которые вступали в силу после
ратификации их Верховным Советом; принимал меры по обеспе-
чению государственной и общественной безопасности РСФСР, от
имени РСФСР принимал участие в решении этих вопросов в рамках
СССР; объявлял в соответствии с законом РСФСР чрезвычайное
положение, на территории республики в составе РСФСР - с согла-
сия ее высших органов власти; решал в соответствии с законом
РСФСР вопросы гражданства, предоставления политического убе-
жища; награждал государственными наградами РСФСР, присваи-
вал специальные звания, классные чины и почетные звания РСФСР;
26 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № п. Ст. 512.
27 Совет Безопасности был создан Указом Президента Российской
Федерации от 3 июня 1992 г. в целях подготовки проектов решений главы
государства по основным направлениям внутренней, внешней и военной по-
литики в области обеспечения безопасности страны (ВСНД и ВС РФ. 1992.
№24. Ст. 1323).
217

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
осуществлял право помилования осужденных республиканским
судом; имел право созвать внеочередной съезд народных депутатов
и сессию Верховного Совета; имел право приостанавливать ре-
шения органов исполнительной власти в случае их противоречия
законам и Конституции, отстранять должностных лиц этих органов
в случае нарушения ими законодательства РСФСР; издавал указы
и распоряжения, которые не могли противоречить ни законам, ни
Конституции РСФСР, организовывал и контролировал исполнение
своих решений.
Решения Президента могли быть отменены Съездом народных
депутатов или Верховным Советом РСФСР на основе заключения
Конституционного Суда. Хотя личность его объявлялась неприкос-
новенной и охраняемой законом, опять-таки по заключению Консти-
туционного Суда 2/3 от общего числа депутатов Съезда его можно
было отстранить от должности. Инициатором импичмента могли
стать Съезд, Верховный Совет или одна из его палат. Президент
же не получил права роспуска или приостановления деятельности
Съезда или Верховного Совета. Таким образом, несмотря на весь-
ма широкие полномочия, пребывание его в должности зависело от
высших органов представительной и судебной власти (а они от него
не зависели), что ставило его в подчиненное по отношению к ним
положение. Между тем в отличие от Президента СССР Президент
России должен был избираться населением, что ставило его на один
уровень со Съездом.
Столь детальное перечисление функций будущего президента
показалось необходимым еще и потому, что должность эта для России
была абсолютно новой. Лицо, ее занимавшее, наследовало функции
Генерального секретаря ЦК КПСС, самого ЦК КПСС в части, касаю-
щейся РСФСР, многих союзных структур, Председателя Президиума
Верховного Совета РСФСР.
Одновременно с Президентом РСФСР избирался вице-прези-
дент, как уже упоминалось выше. Его компетенция в законе не была
прописана. Лишь указывалось, что он осуществляет отдельные пол-
номочия Президента по его поручению. В случае отрешения прези-
дента от должности, невозможности исполнять обязанности, смерти
вице-президент замещал президента в течение трех месяцев. Затем
назначались новые выборы.
В соответствии с законом и были назначены выборы на 12 июня
1991 г. Из шести претендентов (среди них был и В.В. Жириновский)
57,3% голосов набрал Б.Н. Ельцин. Россия обрела первого президента.
Вице-президентом стал A.B. Руцкой.
218

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
В качестве аппарата президента 19 июля 1991 г. была создана
его администрация с довольно сложной структурой, пересекающейся
со структурой аппарата правительства. Первоначально в нее входили
секретариаты Президента, вице-президента, Председателя Совета
Министров, Канцелярия Государственного секретаря, Контрольное
управление, Служба безопасности, службы государственных советни-
ков по экономической политике, взаимодействию с общественными
организациями, правовой политике и др. На базе Управления делами
Совета Министров было создано Управление делами Президента
РСФСР. Чуть позже были образованы Управление протокола, Государ-
ственно-правовое управление, архив, библиотека и др. В начале осени
1991 г. для информационно-аналитического обеспечения деятельности
президента по социально-экономическим вопросам в администрации
организовали группу экспертов28. Со временем структура Администра-
ции Президента РСФСР стала разрастаться и в некоторой части дубли-
ровать аппарат правительства.
При президенте стали создаваться различные совещательные
органы: Совет по делам Федерации и территорий, Государственный
совет. Одновременно с Государственным советом была создана ко-
миссия по разработке предложений по статусу, структуре и порядку
деятельности Совета безопасности. Практиковалась передача кон-
сультативных органов от Президента правительству и наоборот. Во-
обще перечень органов при Президенте России был непостоянным
и имел тенденцию к росту. Институт президентства теснейшим об-
разом переплетался с правительственными структурами и органами
государственного управления.
В августе 1991 г. в Москве была предпринята попытка государ-
ственного переворота. Судить о ней можно по свидетельствам участ-
ников событий, но свидетельства их, совпадая во многом, расходятся
в существенных деталях. Члены ГКЧП утверждают, что Президент
СССР знал о готовящемся перевороте, однако сам он это отрицает,
кто-то пишет о расстрельных списках с фамилиями российского ру-
ководства, а кто-то о легитимности ГКЧП и т. д.
Б.Н. Ельцин издал несколько указов: о временном переподчи-
нении Президенту России органов исполнительной власти СССР, дей-
ствующих на территории РСФСР, вплоть до КГБ; о создании структур
управления на случай утраты власти в Москве; о созыве внеочередной
сессии Верховного Совета РСФСР; о приостановлении деятельности
компартии РСФСР и т. д.
28 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 38. Ст. 1207.
219

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
Укрепление позиций президента еще более расширяло его
влияние на политические и социально-экономические процессы в
стране. После того как он сам возглавил осенью 1991 г. правитель-
ство, было необходимо «поделить» полномочия, ведь аппаратом
главы исполнительной власти была администрация. Конец 1991 г. и
1992 г. прошли в поиске организационных форм нового института
власти. Можно выделить два направления в развитии президентских
структур: первое - уточнение функций и структурные преобразова-
ния в администрации, другое - создание различных консультативных
и совещательных органов при президенте. Изменение подотчетности
правительства (в соответствии с законом «О Совете Министров -
Правительстве Российской Федерации», принятым 22 декабря 1992 г.,
оно в первую очередь подчинялось Съезду народных депутатов и
Верховному Совету, а только потом президенту) заставляло пре-
зидента дистанцироваться от него в структурном плане и заняться
укреплением собственного аппарата. В связи с этим в феврале 1993 г.
была проведена первая масштабная реорганизация администрации29.
Ее лейтмотивом было повышение уровня и качества экспертно-ана-
литической подготовки решений президента.
После августовских событий 1991 г. в связи с необходимостью
преодоления последствий попыток государственного переворота
Президент России предпринял ряд мер, с одной стороны, стабилизи-
рующих политическую ситуацию, а с другой - укрепляющих прези-
дентский институт.
В соответствии с Указом Президента РСФСР от 22 августа
1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной
власти в РСФСР» в республиках учреждались постоянные предста-
вительства, а в краях, областях, автономной области, автономных
округах, Москве и тогда еще Ленинграде назначались представители
президента. В республиках - для обеспечения взаимодействия выс-
ших органов исполнительной власти РСФСР и республик, в других
регионах - для координации деятельности самих региональных орга-
нов исполнительной власти.
Временное положение о представителях Президента РСФСР в
краях, областях, автономной области, автономных округах, городах
Москве и Ленинграде было утверждено 31 августа 1991 г.30 Предста-
вители входили в состав Контрольного управления администрации
29 Собрание актов президента и правительства РФ (далее - САПП РФ).
1993. №9. Ст. 735.
30 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1146.
220

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
президента, и руководство их деятельностью поручалось Главному
государственному инспектору - начальнику Контрольного управле-
ния Администрации Президента РСФСР. Представителей назначал
на должность и освобождал от должности сам президент. Вводились
некоторые ограничения: на время своей работы они должны был
приостановить членство в политических партиях; не могли занимать
никакие другие должности в государственных, коммерческих и обще-
ственных органах и организациях; не имели права на занятие пред-
принимательской деятельностью.
Природа этого института президентской власти в России из-
начально имела двойную суть. С одной стороны, он был связующим
звеном между президентом и органами власти на местах, но с другой -
изначально формировался как контрольный орган за деятельностью
региональных властей, что в условиях политической нестабильности
давало президенту хороший шанс стабилизировать свою власть.
В соответствии с Временным положением представители
президента должны были: представлять президента в отношениях с
представительными и исполнительными органами власти, органами
местного самоуправления, общественными объединениями и граж-
данами; обеспечивать взаимодействие президента с должностными
лицами, с представительными и исполнительными органами власти;
содействовать реализации решений президента на соответствующих
территориях; вносить обязательные к рассмотрению представления в
региональные органы государственной власти и управления в случае
принятия ими актов, противоречащих законодательству РСФСР либо
нарушающих хозяйственные связи, ущемляющих конституционные
права и свободы граждан.
Осуществляя полномочия, они могли: организовывать контроль
за выполнением органами исполнительной власти решений высших
органов государственной власти и управления РСФСР; вносить
президенту предложения по приостановлению актов органов испол-
нительной власти краев, областей, автономной области, автономных
округов, городов Москвы и Ленинграда в случае нарушения законода-
тельства РСФСР; вносить президенту мотивированные предложения
по отстранению от исполнения обязанностей должностных лиц орга-
нов исполнительной власти краев, областей, автономной области, ав-
тономных округов в случае нарушения ими законодательства РСФСР.
Кроме того, представители президента были наделены правом
осуществлять (безусловно, по его поручению) отдельные полномочия
органов государственного управления РСФСР на соответствующей
территории и участвовать в работе органов государственной власти и
221

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
управления краев, областей, автономной области, автономных окру-
гов, городов Москвы и Ленинграда.
К середине октября 1991 г. численность представителей прези-
дента в краях, областях, автономной области, автономных округах и
городах Москве и Санкт-Петербурге составила 66 человек. Для обе-
спечения деятельности каждого представителя создавался аппарат из
двух человек (в автономных округах - один человек).
Одновременно представительства президента во главе с
постоянным представителем появились и в республиках в составе
РСФСР. Временное положение о них было утверждено распоря-
жением президента от 2 сентября 1991 г. По сравнению с пред-
ставителями президента в краях, областях, автономной области,
автономных округах, в Москве и Ленинграде их полномочия были
значительно уже. Их деятельность ограничивалась двумя направ-
лениями: обеспечение взаимодействия президента и высших ис-
полнительных органов государственной власти с должностными
лицами и органами государственной власти и управления респу-
блик в составе РСФСР; содействие реализации решений президен-
та на территории республик.
Сам же постоянный представитель представлял интересы
президента в отношениях с республиканскими органами и регио-
нальными организациями, контролировал соответствие актов
региональных государственных органов законодательству РСФСР,
обладал правом внесения предложений президенту и Совету Ми-
нистров по проектам нормативных актов РСФСР. В республиках
создавался аппарат представительства, который был форпостом
президента в данном регионе.
Должность представителя президента вызывала особую непри-
язнь депутатского корпуса, который неоднократно принимал решения
о ее упразднении. Был поднят этот вопрос и на VII съезде народных
депутатов. Президент не прислушался к этим требованиям. Более
того, 15 июля 1992 г. вместо Временного положения о своих предста-
вителях в краях, областях, автономной области, автономных округах,
Москве и Санкт-Петербурге он утвердил новое, уже не содержавшее
указание на временность31.
Положение 1992 г. закрепило сложившийся статус и полно-
мочия представителей президента. Среди новых задач - предостав-
ление президенту аналитической и иной информации о политиче-
ских, социальных и экономических процессах в соответствующем
31 САПП РФ. 1992. № 3. Ст. 102.
222

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
регионе, а также осуществление координации деятельности терри-
ториальных служб федеральных органов исполнительной власти.
Контрольные полномочия представителей президента расшири-
лись за счет предоставления им права организовывать проверки
деятельности не только региональных органов государственной
власти, но и местного самоуправления, предприятий, учреждений,
организаций на соответствующей территории. К этому они могли
привлекать правоохранительные, финансовые и другие органы.
Они получали право доступа на государственные, муниципальные
предприятия, в государственные и муниципальные организации и
учреждения.
С учетом оформившегося к этому времени порядка назначе-
ния глав администраций представитель президента согласовывал
с представительными органами кандидатуры на должность главы
администрации, а также участвовал в назначении руководителей
территориальных служб федеральных органов исполнительной
власти.
К осени 1992 г. штатная численность аппаратов представителей
была увеличена на 198 человек. Таким образом, аппарат каждого из
них с учетом дополнительно выделяемой численности составил: в
республиках 7 человек, в краях, областях и автономной области - 5,
в автономных округах - 3, в Москве, Санкт-Петербурге и Ленинград-
ской области - 7 человек32.
В соответствии с президентским указом от 5 февраля 1993 г.
статус представителей президента, с одной стороны, был повышен
(они были изъяты из ведения Контрольного управления и непосред-
ственно вошли в состав президентской Администрации). С другой
стороны, утвержденное этим же указом новое Положение о предста-
вителе Президента Российской Федерации в краях, областях, авто-
номной области, автономных округах, гг. Москве и Санкт-Петербурге
несколько сужало его компетенцию. Представители утрачивали ряд
своих контрольных полномочий. Одновременно устанавливалась
ответственность и самого представителя за неисполнение указов,
распоряжений и поручений президента, которое влекло за собой
освобождение от должности33.
В целом введение института представителей президента усили-
ло президентскую вертикаль, создало реально управляемую из центра
систему.
32 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 44. Ст. 2525.
33 САПП РФ. 1993. № 6. Ст. 481.
223

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
Правительство России В соответствии с российской Кон-
ституцией Совет Министров РСФСР,
так тогда называлось правительство, являлся исполнительно-распо-
рядительным органом государственной власти. Он образовывался
Верховным Советом и был ему подотчетен. После перехода к новой
структуре органов представительной власти по закону 27 октября
1989 г. в пирамиде органов, стоявших над правительством, появилась
новая инстанция - Съезд народных депутатов. Характеризуя россий-
ское Правительство второй половины 1980-х годов, Н.И. Рыжков -
председатель предпоследнего правительства СССР - писал, что оно
«имело призрачные функции и еще более призрачное влияние»34.
В состав Совета Министров входили председатель, его первые
заместители и заместители, министры и председатели государствен-
ных комитетов. Кроме того, по должности в него входили председате-
ли советов министров республик.
Так называемое первое правительство И.С. Силаева существо-
вало с середины июля 1990 г. до середины июля 1991 г., т. е. со време-
ни избрания Б.Н. Ельцина Председателем Верховного Совета РСФСР
до вступления его в должность президента. Состав правительства
формировался с большими трудностями: было сложно с кадрами.
С самого начала из 33 министров и председателей государственных
комитетов не было назначено 2035.
Введение поста президента в России изменило положение
Совета Министров. На основании закона «О Президенте РСФСР»
и соответствующих поправок к Конституции Председателя Совета
Министров РСФСР стал назначать президент, правда, с согласия
Верховного Совета; он также назначал и освобождал от должности
министров, руководителей комитетов и других ведомств, т. е. участво-
вал в формировании правительства, руководил его деятельностью, с
согласия Верховного Совета принимал его отставку. Правительство
становилось подотчетным президенту. Так появилась еще одна ин-
станция в пирамиде органов, стоявших над правительством.
Первое сформированное президентом правительство было
вторым по счету после принятия Декларации о суверенитете. Главой
Правительства России 12 июля 1991 г. вновь назначили И.С. Силаева.
Подбор кандидатур в это правительство растянулся на месяц, и 16 ав-
34 Рыжков Н.И. Десять лет великих потрясений. М., 2005. С. 65.
35 Из первого состава правительства в должности министра постепен-
но не осталось никого. Дольше других в нем пребывал министр иностранных
дел A.B. Козырев - с 11 октября 1990 г. до 5 января 1996 г.
224

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
густа был подписан указ «О некоторых вопросах организации работы
Совета Министров РСФСР», содержащий лишь названия должностей
без фамилий лиц, их занимающих36. Это правительство было уже
несколько расширенным по сравнению с прежним: в него входили
руководители 41 центрального ведомства. Значительная часть мини-
стров первого правительства Силаева была переназначена вновь или
оставлена в прежней должности.
-> 15 июня 1990 г. - 11 июля 1991 гг. - И.С. Силаев
12 июля - 6 ноября 1991 г. - И.С. Силаев
6 ноября 1991 г. - 14 декабря 1992 г. Б.Н. Ельцин - Е.Т. Гайдар
14 декабря 1992 г. - 20 января 1994 г. B.C. Черномырдин
Указом Президента РСФСР от 16 августа 1991 г. определялся порядок
работы правительства, учитывающий и полномочия президента по
отношению к правительству, и статус правительства как самостоя-
тельного органа власти. Заседания Совета Министров проводились
под руководством Председателя Правительства России. Президент
мог на них присутствовать по своему усмотрению. Принятые прави-
тельством постановления и распоряжения подписывались его предсе-
дателем, но за президентом сохранялось право приостановить их дей-
ствие. Все организационно-техническое и материально-финансовое
обеспечение работы Совета Министров осуществляло Управление
делами Администрации Президента России, которое, как отмечалось
выше, было создано на основе Управления делами правительства.
При Совете Министров для разработки рекомендаций и предва-
рительного рассмотрения проектов решений создавалась коллегия, в ко-
торую входили председатель правительства, его заместители, министры
экономики, финансов, юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства и
продовольствия, внешних экономических связей и руководители неко-
торых других ведомств. Ряд вопросов социально-экономического разви-
тия страны мог рассматриваться исключительно на заседаниях Совета
Министров: подготовка проектов республиканского бюджета и текуще-
го его исполнения; соответствие актов органов власти СССР законода-
тельству РСФСР и ее интересам; проекты программ экономического и
социального развития РСФСР и ее отдельных регионов; предложения
по изменению ставок налогов, выпуску ценных бумаг и т. д.
Влияние президента на правительство стало усиливаться в кон-
це лета - начале осени 1991 г. Получив после августовских событий
36 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 34. Ст. ИЗО.
225

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
от Верховного Совета карт-бланш в формировании единой системы
исполнительной власти, президент в своем указе от 22 августа 1991 г.
«О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти
в РСФСР» напомнил, что Совет Министров - Правительство: является
органом исполнительной власти, подотчетным президенту; осущест-
вляет по поручению президента и самостоятельно руководство народ-
ным хозяйством республики; издает постановления и распоряжения,
которые обязательны к исполнению на всей территории России37.
Затем эти положения еще неоднократно подчеркивались в ука-
зах президента, в том числе и от 11 сентября 1991 г. «О роли Совета
Министров РСФСР в системе исполнительной власти Российской
Федерации», в котором были сформулированы основные направления
его деятельности. Среди них значились представление президенту
кандидатур на должность руководителей администрации краев, обла-
стей, автономной области и автономных округов и взаимодействие с
представителями президента в этих регионах38. Таким образом, Совет
Министров вписывался в единую систему исполнительной власти,
возглавляемую президентом, которую он спешно формировал.
V съезд народных депутатов, собравшийся в ноябре 1991 г.,
заметно расширил полномочия президента в области исполнитель-
ной власти39, чем он не замедлил воспользоваться, издав 6 ноября
1991 г. указ «Об организации работы Правительства РСФСР в
условиях экономической реформы»40. На первый взгляд этот указ
повторял в общих чертах августовский «О некоторых вопросах
организации работы Совета Министров РСФСР». Однако были и
серьезные нововведения. Заседания правительства должны были
проводиться под руководством президента. Он же подписывал его
постановления и распоряжения, своими указами и распоряжения-
ми регламентировал вопросы организации проведения заседаний и
порядок принятия решений.
Коллегия Совета Министров стала более мобильной за счет
исключения из нее руководителей ведомств социального и экономи-
ческого блоков. В ее работе стал с совещательным голосом участво-
вать Председатель Центробанка России. Президент непосредственно
курировал Министерство обороны, Комитет государственной безо-
пасности и Министерство внутренних дел - началось формирование
37 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1146.
38 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 37. Ст. 1200.
39 Ведомости СНД и ВС РСФСР . 1991. № 44. Ст. 1455, 1456.
40 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1538.
226

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
блока подведомственных главе государства федеральных органов
исполнительной власти.
Как уже отмечалось выше, в качестве самостоятельного под-
разделения в Администрации Президента России создавался аппарат
правительства, структура которого была утверждена в середине янва-
ря 1992 г. В него входили секретариаты и специализированные отде-
лы по направлениям деятельности: агропромышленного комплекса;
внешнеэкономических связей; культуры и образования; науки и тех-
нической политики; охраны здоровья населения; финансов; экологии
и природопользования и т. д.
В начале ноября 1991 г., еще до отставки действующего прави-
тельства, Б.Н. Ельцин приступил к формированию нового, третьего,
кабинета, но уже под собственным руководством. В его составе бо-
лее 50 членов (премьер, его заместители, министры и руководители
других ведомств, главы правительств республик в составе Российской
Федерации)41. По образному, хотя и не во всем верному выражению
В. Савицкого, в то время сопредседателя Российского христиан-
ско-демократического союза, правительство состояло в основном из
«чикагских мальчиков» - сторонников радикальных путей перехода
к рыночным отношениям, получивших образование за рубежом и
давно живших по западным канонам. Затем их состав дополнили
«новыми-старыми» работниками, которые нужны были для поддерж-
ки: «разумными, расчетливыми приземленными практиками, хорошо
изучившими изнутри "совковую" экономику»42. Количественный и
персональный состав правительства отличался непостоянством. При-
чины были самые разные: уход в отставку по собственному желанию,
давление на президента оппозиции на съезде или в Верховном Совете,
стремление самого президента укрепить правительство практиками,
поскольку ключевые посты в нем первоначально занимали теоретики.
До 15 июня 1992 г. правительство, хотя и формально, возглавлял пре-
зидент, затем исполняющим обязанности премьера стал Е.Т. Гайдар.
К середине 1992 г. Совет Министров представлял собой са-
мое большое правительство в мире, что было связано с огромным
количеством министерств и ведомств. Его сокращение наметилось
только в сентябре в связи с реорганизацией органов государственного
управления. Одновременно предпринимались попытки упорядочить
многочисленные консультативные, коллегиальные, координационные
41 См.: Правительственный вестник. 1991. № 47. С. 8.
42 См.: Савицкий В. «Чикагские мальчики» вывезут? // Столица. 1992.
№ 29. С. 24.
227

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
органы, созданные при президенте, правительстве, министерствах
и других ведомствах. Из всего их множества указом Президента от
30 сентября 1992 г. были оставлены только два вида органов: коорди-
национные - комиссии, консультативные - советы43. Решения комис-
сий носили обязательный характер для всех органов, представленных
в комиссиях, а также предприятий и организаций, действующих в
сфере ведения этих органов44, в то время как решения советов такого
характера не имели. Для их проведения в жизнь требовалось дополни-
тельное решение правительства.
Третье правительство со всеми изменениями и дополнениями
просуществовало до 15 декабря 1992 г., когда президент под давлением
VII съезда народных депутатов вынужден был заменить Е.Т. Гайдара
на посту премьер-министра избранным накануне на съезде B.C. Чер-
номырдиным (в недавнем прошлом министр союзного правительства,
впоследствии глава концерна «Газпром», затем заместитель главы
российского правительства по топливно-энергетическому комплексу).
На протяжении 1991-1993 гг. одним из самых дискуссионных
был вопрос о том, кому должно подчиняться правительство, кто должен
назначать министров и т. п. Спор шел в конце концов о том, какая ре-
спублика Россия - президентская или парламентская. Как говорилось
выше, при учреждении поста президента в 1991 г. устанавливалось, что
правительство - это орган исполнительной власти, подотчетный прези-
денту. Это затем и фигурировало во всех президентских указах. Однако
после «охлаждения» отношений между президентом и Верховным Со-
ветом его полномочия уже в апреле 1992 г. подверглись корректировке.
VI съезд народных депутатов принял постановление, ставящее пра-
вительство под более жесткий контроль Съезда и Верховного Совета.
Президент был лишен права самостоятельно его формировать45.
Собравшийся же в декабре 1992 г. VII съезд народных депута-
тов, отказавшись продлить особые полномочия президента на период
радикальной экономической реформы, принял конституционную
поправку от 9 декабря 1992 г., в результате чего правительство стано-
вилось подотчетно Съезду народных депутатов, Верховному Совету
и только потом президенту. Увеличилось число членов правительства,
назначение которых президент должен был согласовывать с Верхов-
ным Советом. В то же время правительство вновь наделялось «ото-
бранным» у него в мае 1991 г. правом законодательной инициативы.
43 САПП РФ. 1992. № 14. Ст. 1092.
44 САПП РФ. 1992. № 15. Ст. 1158.
45 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № п. Ст. 899.
228

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
22 декабря 1992 г. был принят закон «О Совете Министров -
Правительстве Российской Федерации»46, работа над которым шла
еще с 1990 г. и по поводу которого было сломано много копий.
В соответствии с законом Совет Министров - орган исполни-
тельной власти Российской Федерации, подотчетный Съезду народ-
ных депутатов, Верховному Совету и президенту. За президентом
оставались руководство его деятельностью и решение кадровых
вопросов. Представительные органы также имели полномочия в
кадровой сфере и обладали контрольными функциями.
Председателя Совета Министров назначал президент, но та-
кое назначение должны были утвердить Съезд народных депутатов
и Верховный Совет. При несогласии Верховного Совета с представ-
ленной кандидатурой или неутверждении ее съездом народных де-
путатов президент мог назначить на срок не более трех месяцев ис-
полняющего обязанности главы правительства и до истечения этого
срока был обязан предложить другую кандидатуру на эту должность.
Члены Совета Министров должны были назначаться на должность и
освобождаться от нее президентом по представлению председателя
правительства. Согласие Верховного Совета требовалось только для
назначения на должности министров иностранных дел, обороны,
безопасности, внутренних дел.
Руководители других центральных органов государственного
управления назначались на должности и освобождались от них пре-
зидентом по представлению Председателя Совета Министров России.
Президент как глава исполнительной власти сосредоточил решение
этих кадровых вопросов в своих руках.
Подотчетность Совета Министров Российской Федерации
Съезду народных депутатов выражалась в следующем: он отчитывал-
ся перед ним о выполнении важнейших программ экономического и
социального развития, федерального бюджета Российской Федерации;
представлял ежегодные отчеты о своей деятельности в целом, а также
отчеты своих членов по вопросам их ведения; предоставлял Верховно-
му Совету, палатам, постоянным комиссиям и комитетам по их требо-
ванию документы и другие материалы, связанные с его деятельностью.
В свою очередь после утверждения федерального бюджета за-
конопроекты, влекущие сокращение доходов федерального бюджета
или увеличение его расходов, должны были рассматриваться Вер-
ховным Советом только при наличии соответствующего заключения
Совета Министров.
46 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 1. Ст. 14.
229

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
В состав Совета Министров входили председатель, его первые
заместители и заместители, министры, председатели государствен-
ных комитетов, руководитель Аппарата Совета Министров России, а
также по должности председатели правительств республик в составе
Российской Федерации. Последние, таким образом, имели преиму-
щества в представительстве своих интересов по сравнению с краями,
областями, автономными округами и другими регионами. Вместе с
тем включение в состав правительства руководителей республикан-
ских органов исполнительной власти придавало Совету Министров
представительный характер. Состав правительства мог быть расши-
рен президентом за счет руководителей других центральных органов
государственного управления.
Срок полномочий правительства был ограничен сроком пре-
бывания на должности президента. Однако предусматривались до-
срочные варианты. Одним из них являлось выражение правительству
недоверия, в этом случае решение принимал Съезд народных депу-
татов или Верховный Совет. Решение об отставке правительства мог
принять и сам президент, но при этом требовалось получить согласие
Верховного Совета. Президентом также принималось решение об
отставке, если она была инициирована самим правительством.
Для председателя правительства, его заместителей и членов
устанавливались ограничения. Они не могли быть одновременно
народными депутатами Российской Федерации, занимать какую-либо
другую должность в государственных, коммерческих, общественных
органах и организациях, заниматься предпринимательской деятельно-
стью, а также любой иной оплачиваемой работой, кроме преподава-
тельской, научной и другой творческой.
Направления деятельности правительства были сформулиро-
ваны следующим образом: Совет Министров Российской Федерации
осуществляет управление экономическими и социально-культурными
процессами; создает условия для свободного предпринимательства на
основе рационального сочетания всех форм собственности, демоно-
полизации экономики, реализации правового механизма рыночной
экономики; обеспечивает поддержку наименее социально защищен-
ных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан;
осуществляет меры по защите интересов государства, охране обще-
ственного порядка, обеспечению и защите прав и свобод граждан;
координирует работу органов государственного управления по со-
вместному проведению природоохранных мероприятий и реализации
крупных экологических программ межреспубликанского (федераль-
ного) и международного значения, принимает меры по ликвидации
230

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
последствий крупных аварий и катастроф, а также стихийных бед-
ствий; осуществляет руководство в области отношений Российской
Федерации с иностранными государствами и международными орга-
низациями.
Совет Министров в соответствии с законом 1992 г. возглавлял
систему органов государственного управления. Заложенные в то вре-
мя направления взаимодействия между центром и регионами сохра-
нились до сих пор: согласование проектов важнейших постановлений
по предметам совместного ведения, взаимная передача на основании
соглашений части своих полномочий и др.
Вместе с тем отношения Совета Министров Российской Феде-
рации с органами исполнительной власти республик, с одной стороны,
и краев, областей, автономной области, автономных округов, городов
Москвы и Санкт-Петербурга - с другой, не были одинаковы. Идущая
еще с советских времен асимметричность отношений центра с реги-
онами проявлялась и в условиях складывания новых федеративных
отношений.
Работу республиканских правительств Совет Министров
России направлял и проверял, в то время как деятельность админи-
страций иных регионов он координировал, а также содействовал им в
организации процессов управления. Он имел право приостанавливать
постановления и распоряжения республиканских правительств, а ре-
шения администраций отменять.
В советское время при правительстве постоянно образовыва-
лись различные органы управления (комитеты, государственные ко-
митеты, главные управления), которые, не будучи самостоятельными,
координировали деятельность органов управления по каким-либо во-
просам или обеспечивали определенные функции. Некоторые из них
затем вырастали в полноправные органы государственного управле-
ния, как, например, Госарбитраж и др. Допускал это и закон о Совете
Министров 1992 г. В нем говорилось, что в случае необходимости
при Совете Министров РФ могут образовываться комитеты, главные
управления и другие ведомства в пределах ассигнований, установлен-
ных федеральным бюджетом на его содержание.
Далеко не все поправки президента к закону о Совете Мини-
стров, высказанные в ходе его подготовки, прошли, но путем манев-
ра с опубликованием поправок к Конституции (в связи с принятием
этого закона) ему удалось без согласования с Верховным Советом
назначить на должность так называемых силовых министров. Своим
указом «О составе Совета Министров - Правительства Российской
Федерации» от 23 декабря 1992 г. президент утвердил новый состав
231

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
российского правительства: Председатель Совета Министров Рос-
сийской Федерации и его заместители, 20 министров, 7 председа-
телей государственных комитетов, а также председатели Советов
Министров - главы правительств республик в составе Российской
Федерации47.
Таким образом, B.C. Черномырдин сформировал уже четвертый
состав правительства, просуществовавший без малого год, до конца
1993 г. Из правительства по самым разным причинам ушли те, кто
намеревался радикально реформировать экономику России (правда, в
него ненадолго возвращался Е.Т. Гайдар). Увеличилось число заме-
стителей премьера. Острословы стали говорить, что вице-премьер -
самая распространенная должность в правительстве. Как и прежде,
это было одно из самых больших правительств в мире. Практически
все перестановки в правительстве в это время были связаны с неуда-
чами на пути социально-экономических преобразований.
Центральные органы Общая характеристика и особенно-
государственного сти развития. Упоминавшийся выше
управления Н.И. Рыжков, говоря о призрачных
функциях российского правительства,
еще более призрачными называл функции республиканских мини-
стерств. В частности, он писал: «Ну, вот чем занимался МИД РСФСР,
например? Ответ ясен: ничем. Оно посильно дублировало приказы
старшего союзного "брата". А Министерство коммунального хозяй-
ства? Оно вообще влачило сиротское существование, поскольку у него
и "брата" в союзном правительстве не было». И далее он писал, что
в других республиках роль республиканских министерств была значи-
тельно выше. Там на страже интересов республики был Центральный
комитет республиканской компартии, в РСФСР же через обкомы партии
напрямую «хозяйничал» ЦК КПСС48. Что же касается МИД РСФСР, то,
действительно, создав его по внешнеполитическим мотивам, о чем го-
ворилось выше, советское руководство во второй половине 1940-х годов
потеряло к нему какой-либо интерес - ведь РСФСР в число членов ООН
не вошла. Назначенный в начале 1960-х годов министром иностранных
дел РСФСР М.А. Меньшиков в своих мемуарах писал о необычайной
ограниченности компетенции этого министерства49. Более 40 лет оно не
имело даже такого акта, как положение.
47 САПП РФ. 1992. № 26. Ст. 2364.
48 Рыжков Н.И. Указ. соч. С. 65.
49 Меньшиков М.А. С винтовкой и во фраке. М., 1996. С. 264.
232

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
Помимо этого, как отмечалось выше, целый ряд органов в
РСФСР не был создан даже в союзно-республиканских системах, т. е.
в других республиках они были, а в ней - нет.
Принятие Декларации о суверенитете и подготовка нового
союзного договора инициировали желание российского руководства
пересмотреть отношения между республиканскими и союзными ор-
ганами управления.
I съезд народных депутатов РСФСР, например, предложил
Совету Министров подготовить вопрос о создании собственного
Комитета государственной безопасности (с обновленными функци-
ями), оформить в договорном порядке отношения с СССР по самым
разным вопросам. При разработке начал нового союзного договора
Верховному Совету совместно с Конституционной комиссией было
поручено придерживаться определенных принципов: на террито-
рии РСФСР непосредственно управляют лишь следующие органы
СССР: Министерство обороны, Комитет госбезопасности, Мини-
стерство гражданской авиации, Министерство путей сообщения,
Министерство морского флота, Министерство связи, Министерство
энергетики и электрификации (кроме капитального строительства),
Министерство атомной энергетики и промышленности, админи-
стративные структуры оборонных отраслей промышленности и
космонавтики в части заказов Министерства обороны и союзных
программ; Министерство внутренних дел РСФСР подчинено только
республиканскому правительству, с союзным же ведомством оно
лишь взаимодействует50.
Говорить о масштабности этих претензий при известной их
резкости не приходится, это было объявлением о намерениях постро-
ить свой, полноценный аппарат управления. Никаких притязаний на
слом старого госаппарата в заявлениях российского руководства не
просматривалось.
Для советской системы было характерно создание, преобра-
зование и упразднение органов государственного управления всех
уровней (в том числе и центральных) представительными органами,
что отражало принцип единства власти. Существовали в основном
две традиционные организационно-правовые формы центральных
органов государственного управления: министерства и государствен-
ные комитеты, перечень которых утверждал, как правило, Верховный
Совет. Министерства чаще всего являлись органами отраслевого, а
государственные комитеты - межотраслевого управления; были и
50 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 4. Ст. 63.
233

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
отраслевые комитеты. В конце 1980-х - начале 1990-х годов на эти
постулаты никто не посягал.
Одним из первых актов, утвердивших перечень республикан-
ских ведомств после принятия Россией Декларации о суверенитете,
стал Закон РСФСР от 14 июля 1990 г. «О республиканских министер-
ствах и государственных комитетах РСФСР»51. В нем насчитывалось
18 министерств и 13 государственных комитетов. Впервые вводилась
должность министра по делам предприятий союзных отраслей, на-
ходящихся на территории РСФСР. Ее появление было связано с на-
чавшимся процессом разграничения собственности между союзным
центром и республиками.
Более существенные изменения в этот перечень республикан-
ских ведомств будут внесены через год, 30 июля 1991 г. Появились
органы, которые прежде отсутствовали: Министерство экономики,
Министерство экологии и природопользования, Государственный ко-
митет по оборонным вопросам и др. В результате образования новых
ведомств, объединения и переименования министерств станет 20, а
государственных комитетов 1852. Таким образом, общее их число за
год увеличится только на 7 единиц. В дальнейшем эта динамика будет
более значительной.
Рост числа правительственных органов усилился после распада
СССР: с упразднением союзных ведомств многие объекты управле-
ния на территории РСФСР остались без руководства. Более того, в
России появятся новые органы управления, которых прежде у нее не
было, например Комитет госбезопасности.
28 ноября 1991 г. президент подписал указ «О реорганиза-
ции центральных органов государственного управления РСФСР»53.
В соответствии с ним центральными органами государственного
управления, непосредственное руководство которыми осуществляло
правительство, являлись 19 министерств, семь государственных ко-
митетов, одно агентство, одна государственная служба, два главных
управления и три комитета. Комитеты могли также образовываться в
министерствах, при министерствах и государственных комитетах.
Образованные при формировании правительства министерства
и ведомства объявлялись правопреемниками союзных структур. Им
передавались имущество, финансы и другие средства, предприятия,
организации и учреждения союзных органов.
51 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 7. Ст. 100.
52 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 31. Ст. 1062.
53 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 48. Ст. 1696.
234

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
С осени 1991 г. стали создаваться центральные органы управ-
ления при президенте, чаще всего на основе ранее существовавших
правительственных органов: Государственный комитет по делам
конверсии, Государственный комитет по делам гражданской оборо-
ны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
бедствий, Государственный комитет по стандартизации, метрологии
и сертификации, Государственный комитет по надзору за ядерной и
радиационной безопасностью, Государственный комитет по сани-
тарно-эпидемиологическому надзору и Государственный комитет по
надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному
надзору54. В декабре 1991 г. в качестве центрального органа управ-
ления при президенте был создан Комитет по государственным пре-
миям РСФСР в области науки и техники55. За всю историю органов
государственного управления его штат, пожалуй, был самым мало-
численным - всего шесть человек.
В результате этого сформировалось две группы органов управ-
ления: при правительстве и при президенте, причем президентский
блок тогда еще не был представлен какими-то силовыми, как сейчас
принято говорить, структурами. Такой дуализм просуществовал
недолго. В декабре 1991 г. все органы исполнительной власти при
президенте (кроме Государственного комитета по делам граждан-
ской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий) передали в оперативное управление правитель-
ства56. Однако это не было отказом президента от непосредственного
руководства органами управления. Вскоре произошло переподчине-
ние президенту некоторых правительственных ведомств, относящих-
ся к административно-силовому блоку. Указом президента от 25 фев-
раля 1992 г. «О министерствах Российской Федерации» в его ведение
переходили Министерство безопасности, Министерство внутренних
дел, Министерство иностранных дел и Министерство юстиции57.
Их руководители назначались на должность и освобождались
от должности указами, а заместители - распоряжениями президента.
Оперативное руководство министерствами безопасности, иностран-
ных дел и внутренних дел осуществляли заместители председателя
правительства. Именно эти ведомства, как покажет развитие событий,
54 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 47. Ст. 1630; № 48. Ст. 1686;
№49. Ст. 1732,1733.
55 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 1. Ст. 40.
56 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст.1905.
57 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 500.
235

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
останутся в дальнейшем в ведении президента. Остальные государ-
ственные комитеты, комитеты и комиссии, включая и те, что были
ранее переданы в оперативное управление, в мае 1992 г. президент
окончательно передаст правительству58.
Перечень федеральных органов исполнительной власти Рос-
сийской Федерации постоянно менялся. Одни министерства разъ-
единялись, другие объединялись, третьи переименовывались. Нечто
подобное происходило и с другими ведомствами. Основная причина
реорганизаций в это время заключалась в том, что российское ру-
ководство пребывало в поиске оптимальной структуры управления
суверенным государством, заявившим о намерении перейти к ры-
ночным отношениям. Переход же предполагал перераспределение
функций между федеральными и региональными органами управле-
ния. Необходимо было изменить соотношение централизации и де-
централизации в управлении, содержание деятельности центрального
звена управления, территориальных органов и объектов управления.
Усложнение и изменение процесса управления потребовали новых
организационных форм, которые стали активно использоваться
(агентства, комитеты и др.). Вместе с тем отсутствие четкой системы
органов государственного управления, дифференциации их компетен-
ции стало рассматриваться как одна из причин неудач экономических
преобразований. К середине 1992 г. министерств, госкомитетов, коми-
тетов, других правительственных органов насчитывалось 137.
Общие контуры упорядочивания системы органов государствен-
ного управления были намечены указом президента от 12 мая 1992 г.59
К центральным органам исполнительной власти, подчиненным прези-
денту и правительству, были отнесены: министерства, государственные
комитеты, федеральные службы и агентства, комитеты (при президенте,
правительстве, министерствах). Правительство в месячный срок долж-
но было подготовить предложения по структуре федеральной испол-
нительной власти, предусмотрев в ней разграничение компетенции и
устранение дублирования функций между министерствами, ведомства-
ми, органами при правительстве и президенте. Намечалось даже разра-
ботать общее положение о министерствах и ведомствах, предусматри-
вающее в них следующие структуры: главные управления, управления,
отделы и другие подразделения. Оно так и осталось в планах.
Свою лепту в упорядочивание деятельности государственных
органов внесла подготовленная в соответствии с распоряжением
58 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 19. Ст. 1055.
59 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 21. Ст. 1160.
236

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
Правительства Российской Федерации от 24 июня 1992 г. Госу-
дарственной архивной службой Российской Федерации Типовая
инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах
Российской Федерации.
Две правительственные комиссии (одну возглавлял А.Н. Шохин,
другую - В.Ф. Шумейко) проанализировали работу всех министерств
и комитетов и пришли к выводу, что структура управления слишком
громоздка, ее звенья часто дублируют друг друга, а порой и мешают
работе. Отмечалось, что система центральных органов формирова-
лась в значительной степени эклектично - новые ведомства созда-
вались под различные актуальные проблемы, которые, по мнению
Шумейко, «накатывались одна за другой после исчезновения Союза
ССР. С обретением самостоятельности Россией образовалась сумма
бывших союзных ведомств - их было свыше 80, и 44 российских»60.
Впервые организационно-правовые формы органов исполни-
тельной власти были определены в Указе Президента Российской
Федерации от 30 сентября 1992 г. «О системе центральных органов
федеральной исполнительной власти»61. Среди них только две - ми-
нистерства и государственные комитеты - были известны прежде.
Справедливости ради необходимо сказать, что в советское время
предпринимались отдельные попытки дать определение понятию
«министерство». Впервые на государственном уровне оно фигури-
ровало в принятом 10 июля 1967 г. Советом Министров СССР «Об-
щем положении о министерствах СССР». Министерство являлось
центральным органом государственного управления, осуществляю-
щим руководство соответствующей отраслью народного хозяйства62.
Формулировка не вполне точная - ведь в соответствии с ней в число
отраслей народного хозяйства попадали оборона, здравоохранение,
внешнеполитические связи и т. п. Конечно же, данное определение в
большей степени подходило для хозяйственных министерств. В 1974 г.
в Большой советской энциклопедии дана более широкая трактовка
этого понятия: «Министерство - центральный орган государствен-
ного управления, осуществляющий руководство определенной от-
раслью народного хозяйства, социально-культурного строительства
и административно-политической деятельности»63. В соответствии с
указом от 30 сентября 1992 г. определение министерства фактически
60 Известия. 1992. 2 окт.
61 САПП РФ. 1992. № 14. Ст. 1090.
62 СП СССР. 1967. № 17. Ст. 116.
63 БСЭ. Т. 16. М., 1974.
237

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
сохранилось прежним. Руководил им на основе единоначалия ми-
нистр, который входил в состав правительства.
—» Министерство - центральный орган федеральной исполнительной
власти, реализующий руководство порученной ему отраслью управ-
ления или сферой деятельности.
Помимо министерств и государственных комитетов создавались ко-
митеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные
инспекции. Указом президента от 12 ноября 1992 г. к ним прибавился
федеральный надзор России64.
—> Государственный комитет Российской Федерации является централь-
ным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим
на основе коллегиальности межотраслевое регулирование.
Комитет осуществлял государственное регулирование и межотрасле-
вую координацию по вопросам, находящимся в его ведении.
Разница между комитетом и государственным комитетом заключалась
в таких мелких деталях, что можно без опасения говорить о том, что
государственные комитеты и комитеты имели по сути одни и те же
функции. Такое же пересечение функций было свойственно службам,
инспекциям, агентствам и надзорам.
—> Федеральные службы, российские агентства, федеральные инспекции
выполняли специальные исполнительные, контрольные, разреши-
тельные или надзорные функции.
Федеральные надзоры осуществляли государственное нормативное
регулирование вопросов обеспечения безопасности, а также выполня-
ли специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции.
Таким образом, положив в основу дифференциации федеральных
органов их функции и компетенцию, провести четкую грань между
ними все же не вполне удалось.
Одновременно президент подписал указ «О структуре цен-
тральных органов федеральной исполнительной власти». Число
правительственных органов сокращалось до 6965. Эта работа была
64 САПП РФ. 1992. № 20. Ст. 1661.
65 САПП РФ. 1992. № 14. Ст. 1091.
238

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
проведена в преддверии принятия закона «О Совете Министров -
Правительстве Российской Федерации», который подтвердил сложив-
шиеся организационно-правовые формы органов исполнительной
власти. В планах было издание закона «О центральных органах госу-
дарственного управления в Российской Федерации». Однако ни тогда,
ни позже закон не был принят.
В условиях противостояния президента и Верховного Совета
удалось договориться, что перечень (структуру) министерств, госу-
дарственных комитетов и ведомств утверждает и изменяет Верховный
Совет по представлению президента, в то время как указ «О системе
центральных органов федеральной исполнительной власти» предус-
матривал, что это делает сам президент. Впрочем, на практике так
оно и было, хотя в апреле 1993 г. и были внесены соответствующие
изменения в вышеназванный указ от 30 сентября 1992 г.66
Положения о министерствах, государственных комитетах и
других органах государственного управления утверждал президент
или по его поручению правительство. Уже в феврале 1993 г. Б.Н. Ель-
цин подписал указ, в соответствии с которым Совету Министров
поручалось утвердить положения о министерствах, государственных
комитетах и других ему подведомственных органах. Положения о
надзорах и органах государственного управления, подведомственных
президенту, утверждал сам президент67.
В целях реализации полномочий министерств и государствен-
ных комитетов Российской Федерации в республиках, автономной
области, автономных округах, краях, областях, городах и районах
стали создаваться их территориальные органы. Появление этой новой
формы организации управления на местах закрепил все тот же закон
«О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации».
Положение о них появится через полгода и будет на долгие годы
единственным общегосударственным (а не ведомственным) актом,
регламентирующим их создание и функции.
Структура центральных органов не была постоянной. Закрепля-
лась она на время работы правительства, хотя, как показывает практика,
в процессе его деятельности в нее часто вносились изменения. Регу-
лярно принимались указы президента об образовании, преобразовании
или ликвидации министерств и государственных комитетов. Все это
свидетельствовало о приспосабливании аппарата к изменениям в обще-
ственно-политической и социально-экономической жизни республики.
66 САПП РФ. 1993. № 17. Ст. 1453.
67 САПП РФ. 1993. № 6. Ст. 480.
239

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
Органы управления Нововведением в сфере управления
экономической сферой народным хозяйством стало образо-
вание структур, координирующих
общие и стратегические вопросы экономического развития республи-
ки. Летом 1990 г. с целью разработки социально-экономических про-
гнозов и программ, а также определения приоритетов и пропорций
социально-экономического развития республики и ее регионов был
образован Государственный комитет РСФСР по экономике, который
стал предшественником одноименного министерства.
-» Государственный комитет РСФСР по экономике (июль 1990 - июль
1991 г.)
Министерство экономики РСФСР (июль-ноябрь 1991 г.)
Министерство экономики и финансов РСФСР (ноябрь 1991 - февраль
1992 г.)
Министерство экономики РФ (февраль 1992 г. - ...)
В начале 1990-х годов наметились функции общеэкономического ве-
домства. На него было возложено определение структурной политики
народного хозяйства и регулирование инвестиционной деятельности
на территории республики, изучение конъюнктуры рынка, формиро-
вание государственного сектора экономики и определение государ-
ственного заказа, осуществление методологического руководства и
координации деятельности органов управления различного уровня,
предприятий и организаций в области ценообразования и т. д.
Другим новым явлением в условиях меняющихся экономических
отношений стало создание антимонопольного органа - Государствен-
ного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке
новых экономических структур. В его задачи входило создание бла-
гоприятных условий для развития всех видов предпринимательства в
различных сферах экономики, а также контроль за соблюдением анти-
монопольного законодательства. Были у него и функции методического
руководства процессом создания всех видов новых экономических
структур, основанных на разнообразных формах собственности. В Ука-
зе Президента РФ 30 сентября 1992 г. о реорганизации правительства
предполагалось реорганизовать комитет с сокращением его названия
до «Государственный комитет Российской Федерации по антимоно-
польной политике», но на практике сделать это не удалось.
—> Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и
поддержке новых экономических структур (июль 1990 г. - ...)
240

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
* * *
Изменения, соответствующие новым условиям экономического разви-
тия, произошли также и в финансовой сфере, где основным органом
управления оставалось Министерство финансов РСФСР. За исключе-
нием непродолжительного объединения его с Министерством экономи-
ки оно сохраняло свою организационную стабильность.
—> Министерство финансов РСФСР (июль - ноябрь 1991 г.)
Министерство финансов РФ (февраль 1992 г. -...)
В марте 1991 г. был принят Закон РСФСР «О Государственной нало-
говой службе РСФСР», в соответствии с которым создавались органы
единой системы контроля за соблюдением налогового законодатель-
ства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью
внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных
платежей, установленных законодательством. В качестве центрально-
го органа в системе Министерства финансов РСФСР была образована
Главная государственная налоговая инспекция, которая спустя всего
несколько месяцев была реорганизована в самостоятельный орган
налогового контроля - Государственная налоговая служба РСФСР.
—> Государственная налоговая служба РСФСР (ноябрь 1991 - сентябрь
1992 г.)
Федеральная налоговая служба России (сентябрь 1992 г. - ...)
Одновременно был образован орган, осуществляющий валютный и
экспортный надзор - Федеральная служба России по валютному и
экспортному контролю.
—> Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю
(сентябрь 1992 г.-...)
В этот период была проведена широкомасштабная комплексная
налоговая реформа, целью которой было создание новой системы
формирования доходной части бюджета. Страна переходила к рыноч-
ной экономике, менялись уклад жизни, психология и мировоззрение
россиян, начал формироваться слой собственников. Вместе с тем
в начале 1990-х годов страна столкнулась с новым видом преступ-
ности - преступностью налоговой. В этой связи Законом РСФСР
«О государственной налоговой службе РСФСР» было предусмотрено
создание не только надзорных налоговых органов, но и органов нало-
241

Раздел IL Становление новой системы организации государственной власти...
говой полиции. Первоначально в системе Государственной налоговой
службы РСФСР было образовано Главное управление налоговых
расследований. В качестве самостоятельного Департамент налоговой
полиции был создан на основании закона «О федеральных органах
налоговой полиции», принятого летом 1993 г.
-> Департамент налоговой полиции РФ (июнь 1993 г. - ...)
В начале 1990-х годов был осуществлен переход от государственного
страхования к рыночным отношениям в этой области, что повлекло
за собой создание органов государственного страхового надзора, ко-
торые пришли на смену действовавшей при Министерстве финансов
РФ системе органов государственного страхования (Госстрах). Госу-
дарственный страховой надзор РФ появился в июле 1992 г., но уже в
сентябре был преобразован в Федеральную инспекцию по надзору за
страховой деятельностью. После вступления в силу Закона «О стра-
ховании» она была переименована в Федеральную службу по надзору
за страховой деятельностью.
—» Государственный страховой надзор РФ (июль - сентябрь 1992 г.)
Федеральная инспекция по надзору за страховой деятельностью
(сентябрь 1992 г. - апрель 1993 г.)
Федеральная служба по надзору за страховой деятельностью (апрель
1993 г.-...)
С изменением механизма государственного управления в системе
Министерства финансов РСФСР был создан Комитет по драгоцен-
ным металлам и драгоценным камням. Его образование диктовалось
разгосударствлением добывающих и обрабатывающих предприятий.
В связи с этим на Комитет возлагались государственное регулирова-
ние деятельности по добыче и производству драгоценных металлов
и драгоценных камней, участие в процессе формирования Госфонда
России, государственный контроль за производством, целевым ис-
пользованием, учетом, хранением драгоценных металлов и драгоцен-
ных камней, за реализацией этих ценностей на внутреннем и внешнем
рынках, а также организация пробирного надзора на территории Рос-
сийской Федерации. В начале 1993 г. Комитет вышел из подчинения
Минфина и приобрел самостоятельный статус.
—> Комитет Российской Федерации по драгоценным металлам и драго-
ценным камням (февраль 1993 г. -...).
242

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
* * *
Адекватной реакцией на формирование различных форм собствен-
ности и обособление среди них государственной стало создание Го-
сударственного комитета РСФСР по управлению государственным
имуществом. Именно на него были возложены организация и прове-
дение приватизации государственных предприятий.
-> Государственный комитет РСФСР по управлению государственным
имуществом (июль 1990 г. -...)
В стремительно меняющейся структуре республиканских органов цен-
трального управления экономикой были очевидны претензии на передел
власти между федеральным центром в лице органов управления СССР и
РСФСР. Еще до официальной передачи материально-технической базы
и функций союзных ведомств республиканским, которая произошла осе-
нью 1991 г., в канун развала СССР, часть министерств и государственных
комитетов была наделена правом решения вопросов союзной компе-
тенции. Наиболее рельефно это проявилось в реорганизации ведомства
связи. Республиканское министерство получило функции, связанные с
освоением космоса. В связи с этим в июле 1990 г. оно было переименова-
но в Министерство РСФСР по связи, информатике и космосу.
-+ Министерство РСФСР по связи, информатике и космосу (июль 1990 -
ноябрь 1991 г.)
Министерство связи РСФСР (ноябрь 1991 г. - ...)
Чуть позже, после распада СССР, космическая отрасль станет само-
стоятельным объектом управления республики, унаследовав функции
Главкосмоса СССР.
—> Российское космическое агентство при Правительстве РФ (февраль-
сентябрь 1992 г.)
Российское космическое агентство (сентябрь 1992 г. -...)
Другим примером «наступления» на компетенцию союзной власти
стала внешнеэкономическая сфера. Летом 1990 г. Россия завершила
работу над пакетом законов по реализации экономического сувере-
нитета, что предполагало создание собственного внешнеэкономи-
ческого ведомства - Министерства внешнеэкономических связей
РСФСР. Официально подчеркивалось, что эта деятельность направ-
243

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
лена на позитивные изменения предпринимательского климата в
России. Однако очевидно, что все это усиливало напряженность в
отношениях между Россией и союзной властью, которые еще более
обострились после принятия Президиумом Верховного Совета Рос-
сии постановления «О защите экономической основы суверенитета
РСФСР». В соответствии с ним были объявлены недействительными
заключенные без ведома российских властей сделки о продаже при-
надлежащих России природных ресурсов.
—> Министерство внешнеэкономических связей РСФСР (июль 1990 -
ноябрь 1991 г.)
Министерство внешнеэкономических связей РФ (февраль 1992 -
сентябрь 1993 г.)
В качестве самостоятельного направления внешнеэкономического
сотрудничества были определены бывшие союзные республики.
В декабре 1991 г. на базе Комитета по оперативному управлению
народным хозяйством СССР, российской части Межгосударственно-
го экономического комитета (МЭК), был создан Государственный
комитет РСФСР по экономическому сотрудничеству с государ-
ствами - членами Содружества. Он являлся правопреемником по
обязательствам, вытекающим для Российской Федерации из между-
народных договоров и соглашений, заключенных МЭК.
—> Государственный комитет РСФСР по экономическому сотрудничеству
с государствами - членами Содружества (декабрь 1991 г. - ...)
Одновременно в сфере внешнеэкономических отношений был соз-
дан Государственный лицензионный комитет РСФСР, который
непосредственно занимался выдачей лицензий на импорт и экспорт
товаров и услуг.
—> Государственный лицензионный комитет РСФСР (июль—ноябрь 1991 г.)
Показательно, что после распада СССР был поднят вопрос о целесо-
образности существования самостоятельного внешнеэкономического
ведомства. В итоге в ноябре 1991 г. на базе Министерства внешне-
экономических связей РСФСР и Государственного лицензионного ко-
митета РСФСР был образован Комитет внешнеэкономических связей
при Министерстве иностранных дел РСФСР. На него была возложена
разработка предложений по формированию концепции развития
244

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
внешних экономических связей и основных принципов внешнеэко-
номической политики РСФСР, а также обеспечение единой валютной
и кредитной политики и осуществление контроля за соблюдением
государственных интересов на внешнем рынке. Одновременно часть
функций в сфере внешнеэкономической деятельности обеспечивали
соответствующие структуры Государственного комитета, а затем
Министерства экономики. В качестве самостоятельного внешнеэко-
номическое ведомство было восстановлено только в правительстве
B.C. Черномырдина.
* * *
Принятие Россией суверенитета объясняет повышенное внимание
к реализации республиканских программ экономического развития.
Координирующим органом в этом направлении стал Государствен-
ный комитет РСФСР по материально-техническому обеспечению
республиканских и региональных программ, который был образован
на базе существовавшего еще с конца 1970-х годов Государственно-
го комитета РСФСР по материально-техническому снабжению. Его
основной задачей были изучение и регулирование региональных
рынков товаров и услуг, в том числе в роли основного заказчика.
Двойственная природа Комитета, обусловленная переходным состо-
янием экономики, выражалась в том, что он, с одной стороны, про-
должал выполнять функции централизованного снабжения, что было
свойственно предшествующему периоду, а с другой - стоял у истоков
разгосударствления значительного сектора экономики. Ведь одной из
его задач было создание условий для развития и распространения са-
мостоятельных коммерческих организаций, действующих на хозрас-
четной основе. В свою очередь противостояние с союзным центром
проявилось в принятии мер по стабилизации и защите регионального
рынка от необоснованного вывоза ресурсов из республики.
-» Государственный комитет РСФСР по материально-техническому
обеспечению республиканских и региональных программ (июль
1990-ноябрь 1991г.)
При этом в начале 1990-х годов сохранялась ориентированная ко-
ординация развития отдельных регионов страны. Прежде всего это
касалось территории Севера.
—» Государственный комитет РСФСР по социально-экономическому раз-
витию Севера (июль 1990 - сентябрь 1992 г.)
245

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
—» Комитет РФ по социально-экономическому развитию Севера (сен-
тябрь 1992г.-...)
В ноябре 1991 г. при формировании Правительства Ельцина на базе
Госкомитета по материально-техническому обеспечению республикан-
ских и региональных программ и Министерства торговли РСФСР было
создано Министерство торговли и материальных ресурсов РСФСР.
-> Министерство торговли РСФСР (июль 1990 - ноябрь 1991 г.)
Министерство торговли и материальных ресурсов РСФСР (ноябрь
1991-сентябрь 1992 г.)
Оно просуществовало менее года. 7 августа 1992 г. был подписан Указ
Президента РФ «О мерах по формированию Федеральной контрактной
системы», который кардинальным образом изменил механизм государ-
ственного регулирования внутренней торговли и заготовки хлебопро-
дуктов. Эта сфера экономических отношений подверглась акциони-
рованию. С 1 октября 1992 г. Министерство торговли и материальных
ресурсов было ликвидировано, а его материальная база, денежные
средства и имущество переданы в качестве уставного капитала в ак-
ционерные общества «Федеральная контрактная корпорация "Роскон-
тракт"» (АО «Росконтракт») и «Федеральная контрактная корпорация
"Росхлебопродукт"» (АО «Росхлебопродукт»), которые создавались
для участия в государственных закупках товаров общепромышленного
применения и народного потребления, а также зерна, хлебопродуктов
и продуктов зернопереработки. Вопросы общего регулирования торго-
вых отношений были переданы в Министерство экономики.
Расширение прав республик, санкционированное союзным центром в
конце 1990 г., повлекло перераспределение полномочий между союз-
ными и республиканскими органами, а в отдельных случаях ликвида-
цию союзных органов. Одной из сфер, сразу отреагировавших на эти
изменения, была разработка и использование природных ресурсов,
которые рассматривались как экономическая основа независимости
республик. Практически одновременно с ликвидацией в июле Ми-
нистерства геологии СССР был создан Государственный комитет
РСФСР по геологии и использованию топливно-энергетических и ми-
нерально-сырьевых ресурсов. При этом неоднократная реорганизация
органов управления использованием природных ресурсов не вносила
существенных изменений в их полномочия.
246

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
-» Государственный комитет РСФСР по геологии и использованию
топливно-энергетических и минерально-сырьевых ресурсов (июль
1990-июль1991г.)
Государственный комитет РСФСР по геологии и использованию недр
(июль 1991 -ноябрь 1991 г.)
Комитет по геологии и минеральным ресурсам Министерства эко-
логии и природных ресурсов Российской Федерации (ноябрь 1991 —
март 1992 г.)
Комитет по геологии и использованию недр при Правительстве РФ
(март-сентябрь 1992 г.)
Комитет РФ по геологии и использованию недр (сентябрь 1992 г. - ...)
Новым самостоятельным объектом государственного управления
после объявления суверенитета России стала экология и охрана
окружающей среды. В июле 1990 г. был образован Государственный
комитет РСФСР по экологии и природопользованию.
В дальнейшем произойдет централизация управления этой сфе-
рой. Существовавшее с середины 1960-х годов Министерство лесного
хозяйства РСФСР в ноябре 1991 г. было объединено с Министерством
экологии и природопользования РСФСР, Государственным комитетом
РСФСР по геологии и использованию недр и Комитетом по водному
хозяйству при Совете Министров РСФСР в Министерство экологии и
природных ресурсов РСФСР.
-» Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию
(июль 1990-июль 1991 г.)
Министерство экологии и природопользования РСФСР (июль 1991 —
ноябрь 1991 г.)
Министерство экологии и природных ресурсов РСФСР (ноябрь 1991 —
сентябрь 1992 г.)
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ
(сентябрь 1992 г.-...)
В ходе общей реорганизации Министерства в 1992 г. в силу раз-
ных причин, главная из которых - специфика лесного хозяйства,
совмещающего в себе функции контроля со стороны собственника
(государства) и функции хозяйственной деятельности на терри-
тории лесхозов и лесничеств, самостоятельное лесное ведомство
было восстановлено. Так появилась Федеральная служба лесного
хозяйства России.
247

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
-> Министерство лесного хозяйства РСФСР (июль 1990 - ноябрь 1991 г.)
Федеральная служба лесного хозяйства России (сентябрь 1992 г. - ...)
Одновременно при реорганизации Министерства экологии и природ-
ных ресурсов РФ в сентябре 1992 г. из его структуры выведен Комитет
по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, который
был преобразован в одноименную Федеральную службу. Тем самым
было положено начало еще одному самостоятельному направлению
государственного регулирования.
—> Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды (сентябрь 1992 г. - ...)
Наиболее существенные изменения в системе управления транспортной
отраслью произошли после распада СССР. Они заключались в созда-
нии органов управления железнодорожным и воздушным транспортом,
т. е. той сферой, которая прежде находилась в ведении союзного центра.
Таким образом, в республике сложился дифференцированный подход
к управлению транспортом. Министерство транспорта РСФСР от-
вечало за руководство транспортно-дорожным комплексом, в то время
как управление железнодорожным транспортом было сосредоточено в
Министерстве путей сообщения РФ, образованном в 1992 г.
-> Министерство транспорта РСФСР (июль 1990 г. - ...)
Министерство путей сообщения РФ (январь 1992 г. - ...)
Подверглись реорганизации и органы управления топливно-энерге-
тическим комплексом. В феврале 1991 г. Министерство энергетики
и электрификации РСФСР было преобразовано в Министерство
топлива и энергетики РСФСР\ которое на протяжении почти десяти
лет будет курировать управление энергетическим комплексом и ис-
пользование топливных природных ресурсов.
—> Министерство топлива и энергетики РСФСР (февраль 1991 г. - ...)
Более того, в процессе распада СССР Президент РСФСР в августе
1991 г. подписал указ «О дополнительных мерах по обеспечению
управления топливно-энергетическим комплексом на территории
РСФСР», которым приостанавливалась деятельность союзных орга-
248

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
нов управления энергетическим комплексом (Министерства энерге-
тики и электрификации СССР, Министерства угольной промышлен-
ности СССР, Министерства нефтяной и газовой промышленности
СССР, Министерства атомной энергетики и промышленности СССР),
а Министерству топлива и энергетики РСФСР вменялось в обязан-
ность обеспечить выполнение функций по энергоснабжению для
других союзных республик.
С ликвидацией союзного государства к России отошло управ-
ление атомной энергией. В конце января 1992 г. российская часть
Министерства атомной энергетики и промышленности СССР была
преобразована в Министерство по атомной энергии РФ. В подчине-
ние Министерству было передано около 80% предприятий бывшего
СССР и девять АЭС с 28 энергоблоками.
-> Министерство по атомной энергии РФ (январь 1992 г. - ...)
Параллельно формируются органы по надзору за радиационной
безопасностью.
—» Государственный комитет РСФСР по надзору за радиационной безо-
пасностью (июль-август 1991 г.)
Государственный комитет РСФСР по надзору за ядерной и радиацион-
ной безопасностью (август 1991 - декабрь 1992 г.)
Государственный комитет РСФСР по надзору за ядерной и радиа-
ционной безопасностью при Президенте РСФСР (декабрь-сентябрь
1992 г.)
Федеральная служба России по надзору за ядерной и радиационной
безопасностью (сентябрь-ноябрь 1992 г.)
* * *
Изменение форм собственности и механизма государственного
регулирования обусловили реорганизацию органов управления про-
мышленностью. Другой предпосылкой этого процесса стали попытки
«передела» союзной и республиканской собственности и амбиции
российского руководства в отношении создании экономической
базы республиканского суверенитета. В состав первого правитель-
ства И.С. Силаева даже была введена должность министра по делам
предприятий союзных отраслей промышленности, находящихся на
территории РСФСР (правда, без образования самого министерства).
В июле 1990 г. было создано Министерство промышленности
РСФСР. Вскоре ему на смену пришел Государственный комитет РФ
249

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
по промышленной политике, задача которого заключалась в раз-
работке и реализации государственной промышленной политики,
определении приоритетов в развитии промышленности, а также в
формировании предложений по национальной стратегии промыш-
ленного развития.
—> Министерство промышленности РСФСР (июль 1990 - сентябрь 1992 г.)
Государственный комитет РФ по промышленной политике (сентябрь
1992 г.-...)
Одновременно создаются комитеты, ориентированные на управление
конкретной отраслью, что, с одной стороны, демонстрировало суже-
ние сферы государственного регулирования, а с другой - свидетель-
ствовало об использовании уже знакомого опыта администрирования
советского государства.
-^ Комитет РФ по машиностроению (сентябрь 1992 г. - ...)
Комитет РФ по химической и нефтехимической промышленности
(сентябрь 1992 г.-...)
Комитет РФ по металлургии (сентябрь 1992 г. - ...)
Более того, на базе структурных подразделений Комитета Российской
Федерации по машиностроению, ведающих вопросами тракторного и
сельскохозяйственного машиностроения, в сентябре 1993 г. был обра-
зован Государственный комитет Российской Федерации по машино-
строению и сервисному обслуживанию сельского хозяйства, пищевой
и перерабатывающей промышленности, просуществовавший всего
четыре месяца.
—> Государственный комитет Российской Федерации по машинострое-
нию и сервисному обслуживанию сельского хозяйства, пищевой и
перерабатывающей промышленности (сентябрь 1993 г. - ...)
Новым приоритетным направлением развития промышленности в на-
чале 1990-х годов была объявлена широкомасштабная конверсия обо-
ронных предприятий, НИИ и КБ. В целях разработки и реализации
эффективных методов государственного управления этими процесса-
ми, их ориентации на скорейшее насыщение потребительского рынка
России продуктами питания, непродовольственными товарами народ-
ного потребления в октябре 1991 г. был образован Государственный
комитет РСФСР по делам конверсии.
250

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
—> Государственный комитет РСФСР по делам конверсии (октябрь 1991 —
февраль 1992 г.)
Собственные органы управления оборонной промышленностью у ре-
спублики появились после распада СССР. Осенью 1992 г. был создан
Комитет Российской Федерации по оборонным отраслям промыш-
ленности, который через год повысил свой статус до государственно-
го комитета.
—> Комитет РФ по оборонным отраслям промышленности (сентябрь
1992-сентябрь 1993 г.)
Государственный комитет РФ по оборонным отраслям промышленно-
сти (сентябрь 1993 г. - ...)
* * *
В 1990-1993 гг. неоднократную реорганизацию пережили органы
управления сельским хозяйством, что свидетельствовало о кардиналь-
ных изменениях в этом секторе экономики, необходимости решения
традиционных и новых задач, связанных с проведением земельной ре-
формы. В июле 1990 г. на базе упраздняемых Государственного агропро-
мышленного комитета РСФСР, Государственного агропромышленного
комитета Нечерноземной зоны РСФСР, Министерства мелиорации и
водного хозяйства РСФСР, Главного управления охотничьего хозяйства
при Совете Министров РСФСР было создано Министерство сельского
хозяйства и продовольствия РСФСР. В положении о нем говорилось,
что оно разрабатывает предложения по основным направлениям аграр-
ной политики, проведению земельной реформы, переходу на рыночные
отношения, социальному переустройству села, развитию крестьянских
хозяйств и других форм предпринимательства. На него возлагалось
обеспечение внедрения рыночного механизма хозяйствования, разго-
сударствления предприятий, равных экономических условий для про-
изводителей сельскохозяйственной продукции и продовольственных
товаров независимо от форм собственности и хозяйствования. При
этом отказаться сразу от уже апробированных направлений государ-
ственного регулирования обеспечения и распределения сельскохозяй-
ственной продукции было невозможно. Некоторое время сохранялись
Министерство хлебопродуктов и Министерство заготовок, известные
еще в предшествующий период.
—> Министерство сельского хозяйства и продовольствия РСФСР (июль
1990-ноябрь1991г.)
251

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
—» Министерство хлебопродуктов РСФСР (июль 1990 - июль 1991 г.)
Министерство заготовок РСФСР (июль-ноябрь 1991 г.)
В ноябре 1991 г. Министерство сельского хозяйства и продовольствия
РСФСР было объединено с Государственным комитетом РСФСР по
земельной реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств
в Министерство сельского хозяйства РСФСР.
—> Министерство сельского хозяйства РСФСР-РФ (ноябрь 1991 - сен-
тябрь 1992 г.)
Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (сентябрь
1992 г.-...)
Одновременно на базе ликвидируемого Министерства заготовок
РСФСР образован Комитет по хлебопродуктам, который передан в
структуру Министерства торговли и материальных ресурсов РСФСР.
В его задачи входило обеспечение реализации государственной поли-
тики в области формирования государственных фондов зерна и про-
дуктов его переработки, развития рынка хлебопродуктов. Оно несло
ответственность за координацию и регулирование деятельности про-
довольственного комплекса Российской Федерации, который включал
предприятия мукомольной, крупяной, хлебопекарной, макаронной,
элеваторной и комбикормовой промышленности.
Параллельно с Министерством сельского хозяйства создавались
центральные органы, непосредственно ориентированные на реализа-
цию земельной реформы в республике. Начало денационализации земли
и земельной реформы в Российской Федерации началось в 1991 г. после
вступления в силу законов РСФСР «О земельной реформе» и «О кре-
стьянском (фермерском) хозяйстве». На этом начальном этапе реформы
основной задачей правительства было перераспределение земельного
фонда в пользу граждан и создание нового типа сельскохозяйственных
производителей — индивидуальных фермерских хозяйств. На выпол-
нение этих задач и была направлена деятельность государственных
комитетов и комитетов по земельной реформе, которые постепенно
трансформировались в органы управления земельными ресурсами.
—> Государственный комитет РСФСР по земельной реформе (июль 1990 -
июль 1991 г.)
Государственный комитет РСФСР по земельной реформе и поддержке
крестьянских (фермерских) хозяйств ( июль-ноябрь 1991 г.)
Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам Министерства
сельского хозяйства РФ (ноябрь-декабрь 1991 г.)
252

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
-» Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Прави-
тельстве РФ (декабрь 1991 - сентябрь 1992 г.)
Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (сентябрь
1992 г.-...)
* * *
На организации управления сказывалось разграничение компетен-
ции между республиканскими и местными органами власти. В жи-
лищно-коммунальной сфере это, например, обусловило разделение
в сентябре 1992 г. Министерства архитектуры, строительства и
жилищно-коммунального хозяйства на два самостоятельных ведом-
ства - Комитет РФ по вопросам архитектуры и строительства и
Комитет РФ по муниципальному хозяйству.
—> Государственный комитет РСФСР по архитектуре и строительству
(июль 1990-ноябрь 1991 г.)
Государственный комитет РСФСР по жилищно-коммунальному хо-
зяйству (январь-ноябрь 1991 г.)
Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунально-
го хозяйства РСФСР (ноябрь 1991 г. - сентябрь 1992 г.)
Комитет РФ по вопросам архитектуры и строительства (сентябрь
1992 г.-...)
Комитет РФ по муниципальному хозяйству (сентябрь 1992 г. - ...)
* * *
Новым явлением в структуре органов управления для России после
распада СССР стали таможенные органы. В соответствии с Указом
Президента РСФСР от 25 октября 1991 г. был создан Государствен-
ный таможенный комитет РСФСР.
-» Государственный таможенный комитет РСФСР (ноябрь 1991 г. - ...)
В его компетенцию входило: обеспечение соблюдения законодатель-
ства о таможенном деле; совершенствование средств таможенного
регулирования торгово-экономических отношений исходя из приори-
тетов развития экономики республики и обеспечения благоприятных
условий для участия республики в международном разделении труда;
своевременное и полное взимание таможенных пошлин, налогов и
других обязательных платежей, борьба с контрабандой, нарушениями
таможенных правил.
253

Раздел IL Становление новой системы организации государственной власти...
Органы управления Органы управления образованием
социально-культурной в начале 1990-х годов претерпели не
сферой одну реорганизацию. Они касались
объединения или, напротив, разделе-
ния государственного регулирования высшего, среднего и начального
образования. Параллельно предпринимались попытки увязать управ-
ление высшей школой и наукой. В июле 1990 г. было создано Мини-
стерство образования РСФСР. Основным содержанием его работы
в этот период было проведение школьной реформы, направленной
на деидеологизацию, демократизацию и обновление отечественного
образования. На основании разработанного в Министерстве проекта в
1992 г. был принят закон «Об образовании», ключевой в данной обла-
сти. Начался процесс создания частных учебных заведений.
Управление высшей школой в это время было сосредоточено в
Государственном комитете РСФСР по делам науки и высшей школы.
—» Министерство образования РСФСР (июль 1990 г. - ...)
Государственный комитет РСФСР по делам науки и высшей школы
(июль 1990-ноябрь 1991 г.)
В ноябре 1991 г. предпринята неудачная попытка объединить в одном
ведомстве управление всеми ступенями школы. В Министерство обра-
зования РСФСР переданы Государственный комитет РСФСР по делам
науки и высшей школы (в части высшей школы), а также Государствен-
ный комитет РСФСР по молодежной политике. Однако вскоре вопросы
высшей школы вновь были обособлены и отданы Министерству науки
и технической политики РСФСР, созданному в начале ноября 1991 г.
на базе Государственного комитета РСФСР по делам науки и высшей
школы (в части науки) и Государственного комитета СССР по науке
и технологиям. В связи с этим оно стало называться Министерством
науки, высшей школы и технической политики РСФСР.
—» Министерство науки и технической политики РСФСР (ноябрь 1991 г.,
февраль 1993 г.-...)
Министерство науки, высшей школы и технической политики РСФСР
(ноябрь 1991 - февраль 1993 г.)
В результате масштабной перестройки структуры федеральных орга-
нов исполнительной власти 30 сентября 1992 г. из состава Министер-
ства были выведены Комитет по патентам и товарным знакам и
Высший аттестационный комитет, которые отныне должны были
254

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
функционировать как самостоятельные ведомства. Основная функция
ВАК - проведение единой государственной политики в области атте-
стации научных и научно-педагогических работников.
Патентное ведомство РСФСР явилось преемником Государ-
ственного патентного агентства СССР. Его функции были определены
Патентным законом РФ 1992 г. и принятым в тот же день законом
«О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест
происхождения товаров».
—> Комитет РФ по патентам и товарным знакам (сентябрь 1992 г. - ...)
Министерство науки, высшей школы и технической политики
РФ просуществовало чуть более года. В феврале 1993 г. оно было
преобразовано в Министерство науки и технической политики Рос-
сийской Федерации с изъятием из его ведения вопросов управления
высшей школой, переданных во вновь образованный Государствен-
ный комитет Российской Федерации по высшему образованию.
Таким образом, был воссоздан самостоятельный орган управления
высшим образованием.
—> Государственный комитет Российской Федерации по высшему образо-
ванию (февраль 1993 г. - ...)
* * *
Аналогичные процессы, направленные на объединение сферы государ-
ственного регулирования, переживают в начале 1990 г. органы здра-
воохранения и социального обеспечения. В июле 1991 г. произошло
объединение существовавших еще с советского времени министерств
здравоохранения и социального обеспечения. Однако спустя всего год
о&ьединенное ведомство вновь распалось. Вопросы здравоохранения
отошли к Министерству здравоохранения РСФСР, а социального обе-
спечения - к Министерству социальной защиты населения РСФСР.
-> Министерство здравоохранения РСФСР (июль 1990 - июль 1991 г.)
Министерство социального обеспечения РСФСР (июль 1990 - июль
1991 г.)
Министерство здравоохранения и социального обеспечения РСФСР
(июль-ноябрь 1991 г.)
Министерство здравоохранения РСФСР (ноябрь 1991 г. - ...)
Министерство социальной защиты населения РСФСР (ноябрь
1991г.-...)
255

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
Одновременно был создан специализированный орган социальной под-
держки населения, пострадавшего от аварии на Чернобыльской АЭС.
—> Государственный комитет РСФСР по социальной защите граждан и
реабилитации территорий, пострадавших от Чернобыльской и других
радиационных катастроф (ноябрь 1991 г. -...)
Государственное регулирование трудовых отношений находилось в
ведении Министерства труда РСФСР, созданного в июле 1991 г.
Появление проблемы безработицы и трудоустройства населения,
необходимость государственного регулирования взаимоотношений
работодателей и работников в условиях изменившихся трудовых от-
ношений повлекло за собой реорганизацию Министерства в ноябре
1991 г. и соответствующее расширение его функций.
-^ Министерство труда РСФСР (июль 1990 - ноябрь 1991 г., июнь
1992 г.-...)
Министерство труда и занятости населения РСФСР (ноябрь 1991 —
июнь 1992 г.)
* * *
Определенной стабильностью отличались органы управления
культурой. Как и прежде, они были представлены Министерством
культуры, которое, за исключением кратковременного объединения
с туристическим ведомством, на всем протяжении рассматриваемого
периода сохраняло свою организационную стабильность.
-> Министерство культуры РСФСР (июль 1990 - март 1992 г., сентябрь
1992 г.-...)
Министерство культуры и туризма РФ (март-сентябрь 1992 г.)
Наделение ведомства культуры функциями в области туристи-
ческой деятельности диктовалось представлением о туризме как
культурно-просветительской деятельности, тем более что после
ликвидации в 1989 г. Госкомтуриста СССР, на протяжении многих
лет координировавшего сферу туризма в нашей стране, практиче-
ски в течение трех лет не было ведомства, ответственного за разви-
тие этой отрасли. Объединенное Министерство просуществовало
менее года и было разделено на два самостоятельных ведомства,
одно из которых стало органом управления туристической деятель-
ностью.
256

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
-> Комитет РФ по туризму (сентябрь 1992 г. - ...)
С распадом СССР было связано появление еще одной области соци-
ально-культурной сферы республиканского управления - кинемато-
графии. С целью ее перспективного развития в феврале 1992 г. был
создан Комитет кинематографии при Правительстве РФ, которому
передавались кинопредприятия, студии и иные кинематографические
организации, находящиеся на территории республики. В начале осени
этого же года он получил самостоятельный статус.
-» Комитет кинематографии при Правительстве РФ (февраль-сентябрь
1992 г.)
Комитет РФ по кинематографии (сентябрь 1992 г. - ...)
Изменения в системе органов управления физической культурой и
спортом диктовались сменяющимися приоритетами и концепциями
спортивной политики. На повестку был поставлен вопрос о том, какой
спорт - массовый или профессиональный - должен быть объектом
государственного регулирования. Так получилось, что распад СССР
произошел за год до Олимпиады в Барселоне. Оставшееся до ее про-
ведения время не позволяло выполнить все процедуры, связанные с
созданием национальных олимпийских комитетов и представлением
заявок для участия в Играх. Поэтому бывшие республики СССР (в том
числе и Россия) должны были в соответствии со специальным реше-
нием Международного олимпийского комитета выступать единой
командой. На решение этой задачи было направлено формирование
специального органа управления - Комитета по содействию олимпий-
скому движению при Правительстве РСФСР, которому передавались
функции упраздненного Госкомспорта СССР и Государственного ко-
митета РСФСР по физической культуре и спорту, который являлся
прежде союзно-республиканским органом.
После проведения Олимпийских игр Комитет по содействию
олимпийскому движению был ликвидирован, а вместо него в ноябре
1992 г. образован Комитет РФ по физической культуре.
—» Государственный комитет РСФСР по физической культуре и спорту
(июль 1990-ноябрь 1991 г.)
Комитет по содействию олимпийскому движению при Правительстве
РСФСР (ноябрь 1991 - ноябрь 1992 г.)
Комитет по физическому воспитанию и массовому спорту (сентябрь-
ноябрь 1992 г.)
Комитет РФ по физической культуре (ноябрь 1992 г. - ...)
257

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
В начале 1990-х годов самостоятельной сферой государственной дея-
тельности становится молодежная политика. Сам этот термин появил-
ся в 1991 г. с принятием Закона Советского Союза «Об общих началах
государственной молодежной политики в СССР». Отсутствие долгое
время термина не означало, что государство не уделяло молодежи
должного внимания. Известно, что всю общественную систему совет-
ского периода отличало пристальное внимание к молодежи. Однако
ее реализация была возложена на общественно-политические органи-
зации - партию и комсомол, которые заботились об идейно-полити-
ческом, военно-патриотическом, трудовом и физическом воспитании
подрастающего поколения. В рассматриваемый период этот вопрос
становится прерогативой государства. Первоначально молодежная
политика представлялась одной из составляющих управления обра-
зованием. Видимо поэтому в ноябре 1991 г. только что образованный
Государственный комитет РСФСР по молодежной политике был
присоединен к Министерству образования. Учреждение вместо него
в начале 1992 г. должности Полномочного представителя Правитель-
ства РФ по делам молодежи не придало системности этому направ-
лению государственного управления. Пришлось вновь вернуться к
самостоятельным специализированным органам в данной сфере.
-» Государственный комитет РСФСР по молодежной политике (июль
1991-ноябрь 1991 г.)
Полномочный представитель Правительства РФ по делам молодежи
(январь-сентябрь 1992 г.)
Комитет по делам молодежи при Правительстве РФ (сентябрь 1992 г.)
Комитет РФ по делам молодежи (сентябрь 1992 г. - ...)
В начале 1990-х годов происходит становление самостоятельной
архивной службы. В ноябре 1991 г. на базе упраздняемых Комитета
по делам архивов при Совете Министров РСФСР и Главного архив-
ного управления СССР был создан Комитет по делам архивов при
Правительстве РСФСР.
—> Комитет по делам архивов при Правительстве РСФСР (ноябрь
1991 г.-сентябрь 1992 г.)
Государственная архивная служба России (сентябрь 1992 г. - ...)
В условиях начавшейся суверенизации республики был образован
собственный орган управления печатью и средствами массовой ин-
формации. В течение года эти функции выполняло Министерство
печати и массовой информации РСФСР.
258

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
-> Министерство печати и массовой информации РСФСР (июль 1990 -
ноябрь 1991 г.)
Министерство печати и информации РСФСР (ноябрь 1991 - декабрь
1993 г.)
Государственный комитет РФ по делам печати (декабрь 1993 г. - ...)
Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию (декабрь
1993 г.-...)
В августе 1991 г. после издания указа Президента России об эко-
номическом обеспечении республиканского суверенитета оно было
объявлено правопреемником Министерства информации и печати
СССР, вся материальная база которого передавалась в российское
министерство. Кардинальная реорганизация Министерства после-
довала в декабре 1993 г. Были созданы самостоятельные органы
управления печатью и массовой информации - Государственный
комитет РФ по делам печати и Федеральная служба России по те-
левидению и радиовещанию.
Органы управления В 1990-1993 гг. в республике функци-
административно- онировали созданные еще в советское
политической сферой время органы управления юстицией,
внутренними и иностранными делами.
-> Министерство юстиции РСФСР (июль 1990 г. - ...)
Министерство внутренних дел РСФСР (июль 1990 г. - ...)
Министерство иностранных дел РСФСР (июль 1990 г. - ...)
Незначительная корректировка функций этих ведомств не привела к
концептуальным изменениям в их организации и направлении дея-
тельности. Вместе с тем в новых политических условиях оказались
«реабилитированными» органы государственного регулирования на-
циональных отношений. Их актуализация объяснялась нарастанием
межэтнических конфликтов и центробежными тенденциями регио-
нальной политики.
-> Государственный комитет РСФСР по делам национальностей (июль
1990-ноябрь 1991г.)
Государственный комитет РСФСР по национальной политике (ноябрь
1991-март 1993 г.)
Государственный комитет РФ по делам федерации и национальностей
(март 1993 г.-...)
259

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
Набор центральных органов управления административно-полити-
ческой сферой свидетельствовал о желании российского руководства
на деле обозначить суверенитет России, хотя и в рамках союзного
государства. Прежде всего это было связано с обеспечением инте-
ресов обороноспособности республики. Первоначально появился
Государственный комитет РСФСР по общественной безопасности
и взаимодействию с Министерством обороны СССР и КГБ СССР.
Такое название было обусловлено отрицательным отношением части
российского руководства к любому намеку на сепаратную россий-
скую армию. После соучастия советских войск в попытке перево-
рота в Вильнюсе 13 января 1991 г. Председатель Верховного Совета
РСФСР Ельцин намекнул на возможность создания национальной
гвардии. В январе 1991 г. комитет по взаимодействию был преобра-
зован в Госкомитет РФ по обороне и безопасности, который уже в
мае был разделен на Госкомитет РСФСР по делам обороны и КГБ
РСФСР. При формировании нового правительства 30 июля 1991 г.
Государственный комитет РСФСР по делам обороны переименован
в Государственный комитет РСФСР по оборонным вопросам.
—> Государственный комитет РСФСР по общественной безопасности и
взаимодействию с Министерством обороны СССР и КГБ СССР (июль
1990-январь1991г.)
Государственный комитет РСФСР по обороне и безопасности (январь-
май 1991 г.)
Государственный комитет РСФСР по делам обороны (май-июль
1991 г.)
Государственный комитет РСФСР по оборонным вопросам (июль
1991-март 1992 г.)
Министерство обороны РФ (март 1992 г. - ...)
Должность министра обороны РСФСР была введена в августе 1991 г.
Само же министерство официально появилось в марте 1992 г., после
издания указа президента о создании Вооруженных сил России.
24 сентября 1992 г. принят Закон РФ «Об обороне», определив-
ший обязанности и полномочия органов власти в области обороны,
порядок управления Вооруженными силами, функции Минобороны
и Генштаба.
Еще в то время, когда Россия входила в состав союзного го-
сударства, в ней создаются собственные органы государственной
безопасности. В мае 1991 г. председатель Верховного Совета РСФСР
Б.Н. Ельцин и председатель КГБ СССР В.А. Крючков подписали
260

Глава 3. Формирование исполнительной власти в России
протокол об образовании в соответствии с решением Съезда народ-
ных депутатов России Комитета государственной безопасности
РСФСР, имеющего статус союзно-республиканского государственно-
го комитета. В ноябре он был преобразован в Агентство федеральной
безопасности РСФСР. При этом предпринятая чуть позже попытка
объединить функции охраны государственной безопасности с функ-
циями Министерства внутренних дел (по аналогии с уже имеющимся
опытом в советской истории) не увенчалась успехом. В последнем
случае не обошлось без вмешательства Конституционного суда, отме-
нившего указ Президента РФ о создании Министерства безопасности
и внутренних дел РФ.
—» Комитет государственной безопасности РСФСР (май-ноябрь 1991 г.)
Агентство федеральной безопасности РСФСР (ноябрь 1991 - январь
1992 г.)
Министерство безопасности РФ (январь 1992 -декабрь 1993 г.)
Федеральная служба контрразведки России (декабрь 1993 г.).
Свою историю создания имеют российские органы внешней разведки.
Она началась после распада СССР. Образованная в декабре 1991 г.
Служба внешней разведки была объявлена официальной преемницей
Первого Главного управления КГБ СССР и Центральной службы раз-
ведки СССР.
—» Служба внешней разведки РФ (декабрь 1991 - сентябрь 1992 г.)
Федеральная служба внешней разведки России (сентябрь 1992 г. - ...)
Совершенно новым органом управления, не имевшим своего аналога
прежде, стал Государственный комитет РСФСР по чрезвычайным
ситуациям, созданный летом 1991 г. на базе существовавшего уже год
Российского корпуса спасателей. В ноябре Госкомитет был объединен
со Штабом гражданской обороны, в силу чего изменил свое название.
-» Государственный комитет РСФСР по чрезвычайным ситуациям (июль
1991-ноябрь 1991 г.)
Государственный комитет по делам гражданской обороны, чрезвычай-
ным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий при
Президенте РСФСР (ноябрь 1991 - сентябрь 1992 г.)
Государственный комитет РФ по делам гражданской обороны, чрез-
вычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
(сентябрь 1992 г.-...)
261

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
Государственный комитет по делам гражданской обороны, чрезвы-
чайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
первоначально находился при Президенте России, а с сентября
1992 г. получил самостоятельный статус органа государственного
управления.
Вопросы для самоконтроля
1. Институт президента в системе органов государственной
власти России.
2. Правительство России: проблемы и практическое решение
вопросов подчиненности, статуса и функционирования.
3. Организационные формы и сфера компетенции центральных
органов управления: тенденции развития.
4. Органы управления экономикой, народным хозяйством, со-
циально-культурной и административно-политической сфе-
рой: основные изменения в организации и функциях.

Глава 4
ОРГАНИЗАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ
И МЕСТНОЙ ВЛАСТИ
Местные Советы в марте 1990 г. состоялись последние
в начале 1990-х годов выборы в местные Советы. Они про-
ходили в обстановке небывалого ранее
накала страстей. В создавшейся ситуации альтернативность выборов
не могла не сказаться на составе депутатского корпуса. Советы все
более начинали рассматривать себя в качестве органов общественного
самоуправления и инициативы снизу.
9 апреля 1990 г. был принят первый закон «Об общих началах
местного самоуправления и местного хозяйства». В соответствии с
ним местное самоуправление осуществлялось в границах сельсовета,
поселения (района) и города (района). Таким образом была осущест-
влена территориальная дифференциация государственной власти и
местного самоуправления.
Вместе с тем организационное становление местного само-
управления в СССР оказалось заложником двойственной природы
Советов и иерархической системы власти, обеспечивающей функ-
ционирование государственного механизма. В годы перестройки
доминировал социальный аспект местного самоуправления, т. е. оно
рассматривалось главным образом как форма привлечения населения
к решению вопросов местного значения. Другой, не менее важный и
принципиальный его аспект - автономность - в силу сложившейся ад-
министративной традиции оказывался в тени. Россия пошла по пути
полного отрицания автономии местного самоуправления, что нашло
отражение в Законе РСФСР от 10 октября 1990 г. «О взаимоотношени-
ях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период
проведения экономической реформы».
Выбранная в годы перестройки организационная форма по-
тенциально обусловила зависимость местного самоуправления от вы-
шестоящих Советов (краевых, областных), которые оставались госу-
дарственными структурами. Законы предоставляли местным Советам
широкие права, сохраняя их соподчиненность. Уже в октябре 1990 г.
263

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
на уровне союзного государства отказались от идеи суверенитета ор-
ганов местного самоуправления, признав такую автономию ошибоч-
ной. Это подтвердил и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном са-
моуправлении в РСФСР», который расширил сферу самоуправления,
охватив территорию районов, городов, районов в городах, поселков,
сельсоветов, сельских населенных пунктов68.
Болезненность трансформации местных органов советского
типа всех уровней (после провозглашения в Декларации о государ-
ственном суверенитете России принципа разделения властей) заклю-
чалась в попытке отделить неотделимое - исполкомы от создавших
их Советов. Российский закон о самоуправлении однозначно указы-
вал на необходимость этого. В соответствии с ним органы местного
самоуправления делились на органы власти, которыми являлись со-
ответствующие Советы народных депутатов, и органы управления,
которые были представлены местными администрациями. В то же
время администрации продолжали, как и прежде, оставаться в двой-
ном подчинении - не только соответствующему местному Совету,
но и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам.
Принципиальная новация заключалась лишь в том, что ее глава
должен выбираться населением, а не Советом, как было ранее. Эта
норма нашла развитие в соответствующем законе 24 октября 1991 г.,
который так и не был применен69.
На уровне краев и областей также происходило обособление
представительных и исполнительных структур Советов. Этот процесс
идет под влиянием целенаправленной политики формирования ис-
полнительной власти. 21 августа 1991 г. был принят указ Президента
«О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению
законности деятельности Советов народных депутатов в условиях лик-
видации последствий попытки государственного переворота в СССР».
В соответствии с ним Президенту предоставлено право до принятия
закона об управлении краем, областью, а также законов об автономной
области и автономных округах отстранять от должности председате-
лей Советов народных депутатов в случае неисполнения ими законо-
дательства РСФСР, указов президента, актов правительства, а также
исполнения решений ГКЧП. Одновременно вводилась должность гла-
вы администрации в крае, области, автономной области, автономном
округе как руководителя исполнительного органа и правопреемника
соответствующего исполнительного комитета Совета народных депу-
68 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
69 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1491.
264

Глава 4. Организация региональной и местной власти
татов70. Так были упразднены коллегиальные избираемые Советами
исполнительно-распорядительные органы - исполкомы - и заменены
должностными лицами, которых назначал президент.
Этим правом он незамедлительно и воспользовался, подписав
уже на следующий день указ «О некоторых вопросах деятельности
органов исполнительной власти в РСФСР», «вписывающий» глав
администраций в единую систему исполнительной власти с ним во
главе71. Главы администрации имели право:
- осуществлять исполнительно-распорядительные функции
на основании и во исполнение законов, актов Президента и
Правительства РСФСР, а также решений соответствующих
Советов народных депутатов, принятых в пределах их пол-
номочий;
- в пределах своей компетенции издавать постановления и
распоряжения, которые обязательны к исполнению на соот-
ветствующей территории;
- опротестовывать решения соответствующих Советов народ-
ных депутатов и их органов;
- отменять решения местной администрации на соответствую-
щей территории, противоречащие действующему законода-
тельству;
- самостоятельно формировать администрацию, определять
ее структуру, утверждать штатное расписание в пределах
ассигнований, выделенных соответствующим Советом на-
родных депутатов, назначать на должность и освобождать
от должности руководителей структурных подразделений
администрации.
Взаимодействие с Советами народных депутатов ограничива-
лось согласованием кандидатуры главы администрации при назначе-
нии на должность, а также представлением не реже одного раза в год
отчета об исполнении бюджета.
Указом Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. нарушался
основной принцип советской системы: связь исполнительных орга-
нов с представительными. С момента назначения на должность главы
администрации прекращались полномочия исполкома. Разрубив ту-
гой узел единства власти, президент на практике определил курс на
разделение властей, создав реально управляемую из центра систему
властных органов, альтернативных Советам.
70 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1125.
71 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1146.
265

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
В конце концов президента поддержал и орган, стоящий во
главе всей системы Советов. В начале ноября 1991 г. V съезд народ-
ных депутатов ввел запрет на проведение выборов представительных
и исполнительных органов государственной власти всех уровней в
течение года. Одновременно президент получил право назначать не
только глав администраций краев, областей, автономной области, ав-
тономных округов, но и городов и районов, что позже будет отнесено
к муниципальному уровню власти. При этом подчеркивалась подчи-
ненность нижестоящих исполнительных органов по вопросам их ком-
петенции вышестоящим, которым предоставлялось право отмены их
решений в случае несоответствия законодательству. Таким образом,
президентская власть распространилась и на районный уровень72.
Противоречивое положение краевых и областных Советов
должен был разрешить закон о «О краевом, областном Совете народ-
ных депутатов и краевой, областной администрации», который был
принят 5 марта 1992 г. Им устанавливалось, что краевой, областной
Совет народных депутатов является представительным органом госу-
дарственной власти края, области. В свою очередь краевая, областная
администрация является исполнительным органом государственной
власти края, области.
Исполнительная власть на местах еще более дистанцировалась
от Советов после введения утвержденного 25 ноября 1991 г. порядка
назначения глав администраций73. Главы администраций краев, обла-
стей, автономной области и автономных округов, назначенные прези-
дентом, должны были в свою очередь назначать глав администраций
районов, городов краевого, областного и окружного подчинения. Глав
же администраций краевых и областных центров назначал сам прези-
дент. Формально предусматривался порядок согласования кандидатур
с Советами народных депутатов разного уровня74.
Расширение полномочий глав местных администраций со-
провождалось усилением их ответственности перед президентом.
В августе 1992 г. было утверждено положение о дисциплинарной
ответственности75. В соответствии с ним все без исключения главы
администраций за неисполнение или ненадлежащее исполнение ре-
спубликанского законодательства, а также постановлений и распоря-
72 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1455.
73 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 48. Ст. 1677.
74 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 6. Ст. 280; САПП РФ. 1992. № И.
Ст. 829.
75 САПП РФ. 1992. № 7. Ст. 385; Там же. № 21. Ст. 1729.
266

Глава 4. Организация региональной и местной власти
жений глав вышестоящих администраций должны были привлекаться
к дисциплинарной ответственности.
Меры дисциплинарных взысканий были следующие: замеча-
ние; предупреждение о неполном служебном соответствии; освобо-
ждение от должности. Применяться они могли как президентом, так
и главами вышестоящих администраций, при этом инициировать их
мог и представитель президента на данной территории.
В декабре 1992 г. заканчивался мораторий на проведение вы-
боров глав администраций. Однако VII съезд народных депутатов
счел нецелесообразным их проведение до выборов народных депу-
татов Советов нового созыва, которые должны были состояться на
основании закона о краевом, областном Совете народных депутатов
и краевой, областной администрации. Таким образом, назначение
глав администраций и неопределенное положение местных Советов
сохранялось, хотя в дальнейшем Верховный Совет неоднократно
пытался найти в действиях Президента России нарушения установ-
ленного порядка76.
Организация К осени 1993 г. в результате полити-
взаимодействия ческого противостояния двух ветвей
федеральных власти и суверенизации регионов
и региональных основы единой системы исполни-
органов власти тельной власти, провозглашенные в
августе 1991 г., серьезно покачнулись.
Свою корректировку внес Федеративный договор, определив предме-
ты ведения федерального центра, совместные и субъектов Федерации.
В этой связи было особенно актуально сохранить вертикаль исполни-
тельной системы хотя бы в той степени, в какой это было возможно.
Одной из проблем в период конституционной реформы стало обеспе-
чение взаимодействия органов исполнительной власти Российской
Федерации и ее субъектов.
Совет Министров одним из своих постановлений в мае 1993 г.
рекомендовал ряду министерств и ведомств (в том числе министер-
ствам экономики, транспорта, внешних экономических связей и др.)
создавать совещательные органы для разработки согласованной пози-
ции своей деятельности. В них предлагалось ввести руководителей
самих центральных ведомств и представителей органов исполнитель-
ной власти республик, краев, областей и иных субъектов Федерации.
В связи с этим была утверждена Примерная структура краевой и
76 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 6. Ст. 193.
267

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
областной администраций. В нее вошли комитеты, одноименные цен-
тральным министерствам и другим ведомствам77.
27 сентября 1993 г. президент подписал указ «О функциониро-
вании органов исполнительной власти в период поэтапной конститу-
ционной реформы в Российской Федерации»78. В нем понятие «единая
система исполнительной власти» получила свое новое определение,
которое затем закрепила Конституция Российской Федерации 1993 г.
Единую систему исполнительной власти образовывали федераль-
ные органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации
по предметам ведения федеральных органов и совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов. Предвидя «передел» компе-
тенции на местах, президент обратил внимание на недопустимость
переподчинения территориальных структур федеральных органов
региональным органам.
Вопрос координации деятельности федеральных органов ис-
полнительной власти и субъектов Федерации президент рассматривал
как приоритетный. В одном из своих указов он поручал Совету Ми-
нистров оказывать помощь и содействие в осуществлении органами
государственной власти субъектов Федерации полномочий по пред-
метам совместного ведения79. Выполняя этот наказ, Совет Министров
в конце сентября принял ряд распоряжений о направлении в регионы
своих представителей. Как говорилось в одном из них, представители
федерального правительства в ранге заместителей руководителей ми-
нистерств и ведомств должны оказывать помощь в реализации указов
президента, постановлений и распоряжений Совета Министров -
Правительства Российской Федерации по вопросам поэтапной кон-
ституционной реформы и осуществления взаимодействия с органами
государственной власти субъектов Федерации80. На них возлагались
координация деятельности территориальных органов министерств и
ведомств, представление в Совет Министров оперативной информа-
ции об экономическом и социально-политическом положении в ре-
гионе81. На протяжении последующих лет проблема взаимодействия
органов исполнительной власти двух уровней - федерального и регио-
нального - будет оставаться весьма актуальной.
77 САПП РФ. 1993. № 22. Ст. 2068.
78 САПП РФ. 1993. № 40. Ст. 3739.
79 САПП РФ. 1993. № 40. Ст. 3742.
80 САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3723.
81 САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3731.
268

Глава 4. Организация региональной и местной власти
Вопросы для самоконтроля
1. Организационные основы местного самоуправления по
союзному и российскому законодательству: противоречия
становления муниципальной власти.
2. Особенности организации и функционирования местных
Советов в условиях политического кризиса.
3. Формирование механизма взаимодействия федерального
центра и регионов.

Глава 5
ПРЕОБРАЗОВАНИЯ В СУДЕБНОЙ СИСТЕМЕ
Концепция Начало реформаторской деятельно-
судебной реформы сти в России в конце 1980-х годов
связано с выдвижением и утвержде-
нием в общественно-политическом сознании идеи формирования
правового государства и гражданского общества. По отношению к
судебной сфере это выражалось в требовании обеспечить самосто-
ятельность судов, независимость судей, внедрить демократические
формы судопроизводства, презумпции невиновности, реальной
защиты прав и свобод граждан. Начало правовой (в том числе и
судебной) реформе, как и многим другим, было положено XIX Все-
союзной конференцией КПСС, на которой была принята резолюция
«О правовой реформе» (1988 г.). В ней говорилось, что в ближайшие
годы в стране предстоит провести широкую правовую реформу,
которая призвана обеспечить верховенство закона во всех сферах
жизни общества, радикально пересмотреть законодательство, повы-
сить авторитет и роль суда, обеспечить безусловную независимость
судей и подчинение их только закону82.
Отдельные мероприятия по реформированию судебных орга-
нов были проведены еще на союзном уровне. Так, в августе 1989 г.
был принят закон «О статусе судей в СССР», увеличивший срок пол-
номочий судьи до десяти лет вместо прежних пяти83. После бурных
дебатов в ноябре 1989 г. были приняты Основы законодательства о
судоустройстве Союза ССР и союзных республик, в которые была
включена статья, допускавшая возможность решения судом присяж-
ных вопроса о виновности подсудимого, которому грозит смертная
казнь или лишение свободы на срок свыше десяти лет84.
82 См.: XIX Всесоюзная конференция КПСС. 28 июня -1 июля 1988 г.:
Стенограф, отчет. М., 1988. Т. 2. С. 172-175.
83 Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. № 9. Ст. 223.
84 Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. № 23. Ст. 441.
270

Глава 5. Преобразования в судебной системе
Однако концептуальное оформление судебной реформы
принадлежит России. Принятая 12 июня 1990 г. Декларация о госу-
дарственном суверенитете РСФСР провозгласила демократические
принципы организации самостоятельных ветвей государственной
власти, включая и судебную власть. Это определило начало разработ-
ки концепции судебной реформы. Образцом предстоящих преобразо-
ваний стало все положительное, что накопила мировая юридическая
наука и практика, а также собственный исторический опыт.
Из дореволюционной практики заимствовали такие идеи
судебной реформы, как введение суда присяжных и избрание ми-
ровых судей. В сфере судоустройства предлагалось возвратиться к
судебным округам, принципиально не совпадающим с администра-
тивно-территориальным делением, что могло служить дополнитель-
ной гарантий независимости судей и уберегало по возможности
исполнительную власть от соблазна на них влиять. Вообще гаран-
тиям независимости судей уделялось особенно большое внимание.
Другим источником идей судебной реформы служили опыт стран с
устойчивой демократией и нормы международного права в области
защиты прав человека.
В числе комитетов Верховного Совета РСФСР был создан
Комитет по законодательству, а в нем специальный подкомитет по су-
дебной реформе. К работе подкомитета были привлечены известные
ученые, которые и стали авторами первой в истории России Концеп-
ции судебной реформы.
С учетом политического характера Концепции было решено
внести ее на рассмотрение Верховного Совета от имени президента,
который дал на то свое согласие. 21 октября 1991 г. он направил Вер-
ховному Совету записку следующего содержания: «В соответствии со
ст. 121-5 Конституции РСФСР вношу на рассмотрение прилагаемый
проект Концепции судебной реформы в РСФСР, проведение которой
является необходимым условием обеспечения функционирования
демократического правового государства»85. Официально Концепция
судебной реформы была утверждена постановлением Верховного Со-
вета РСФСР 24 октября 1991 г.86
Концепция судебной реформы достаточно объемный документ.
Она состоит из шести разделов: «Кризис юстиции»; «Проблемы юсти-
ции»; «Необходимость судебной реформы и ее основные задачи»; «Ос-
85 Цит. по: Власов В.И. История судебной власти в России: Кн. вторая
(1917-2003 гг.). М., 2004. С. 180.
86 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.
271

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
новные идеи и мероприятия судебной реформы»; «Тактика судебной
реформы и ее этапы»; «Научная поддержка судебной реформы».
Из постановления Верховного Совета следовало, что основ-
ными задачами судебной реформы являлись утверждение судебной
власти как самостоятельной и независимой ветви государственной
власти; закрепление демократических принципов деятельности судов
и других правоохранительных органов; обеспечение соблюдения прав
и свобод граждан. Особо подчеркивалась необходимость организации
судопроизводства на началах состязательности, исключения всех
остаточных проявлений обвинительной роли суда, совершенствова-
ния гарантий независимости судей.
Одновременно были сформулированы важнейшие направле-
ния судебной реформы: создание федеральной судебной системы;
признание права каждого лица на разбирательство его дела судом
присяжных в случаях, установленных законом; расширение возмож-
ностей обжалования в суде неправомерных действий должностных
лиц, установление судебного контроля за законностью применения
мер пресечения и других мер процессуального принуждения; органи-
зация судопроизводства на принципах состязательности, равноправия
сторон, презумпции невиновности подсудимого; дифференциация
форм судопроизводства; совершенствование системы гарантий неза-
висимости судей и подчинение их только закону, закрепление принци-
па их несменяемости.
Статусу судей и работников правоохранительных органов был
посвящен самостоятельный подраздел концепции. В нем говори-
лось, что судебная реформа имеет в виду создание независимой и
влиятельной судейской корпорации, гарантирование процессуальной
самостоятельности работников юстиции и их достойного материаль-
но-бытового и социального обеспечения.
Краеугольным камнем преобразований, говорилось в концеп-
ции, будет несменяемость судей, распространяемая на всех судей,
кроме мировых, для которых будет восстановлена выборность насе-
лением на пятилетний срок. Прочие судьи будут назначаться прези-
дентом с учетом заключений соответствующих постоянных комиссий
палат и комитетов Верховного Совета на срок до отставки в связи с
достижением установленного возраста. Будет упразднен институт
отзыва судей (кроме мировых). Представление кандидатур судей на
должности председателей судов и другие судебные должности, воз-
буждение дисциплинарного производства и постановка вопроса об
освобождении судей от должности, как и об их перемещении, должны
быть прерогативами судейской корпорации.
272

Глава 5. Преобразования в судебной системе
Значение концепции трудно переоценить. Ее основные поло-
жения затем вошли в Конституцию Российской Федерации, составив
законодательную основу формирования и функционирования судебной
системы России. Безусловно, решить все проблемы «одним махом»,
полностью абстрагируясь от реально существующего порядка вещей,
сложившейся на протяжении многих десятилетий системы судебных
органов и принципов осуществления правосудия, было невозможно.
Тем более что судебная реформа - составляющая более масштабной
правовой реформы, которая по своей сути изначально предполагает ко-
ренные изменения в общественной жизни. Неудивительно, что судеб-
ная реформа, начавшись на рубеже 1980-1990-х годов, будет одной из
самых пролонгированных реформ современной России. Тем не менее
тогда, в начале 1990-х, многое из намеченного в области судоустройства
уже удалось осуществить: была сформирована полисудебная система;
произошло изменение статуса судей и его законодательное закрепле-
ние; созданы корпоративные органы судейского сообщества.
Реализация Постановления Президиума Верховного Совета
РСФСР от 28 декабря 1991 г. «Об упразднении Верховного Суда СССР,
Высшего Арбитражного Суда СССР и Прокуратуры СССР» позволи-
ла активизировать создание собственной судебной системы87. Россия
пошла по пути специализации судов. Такую судебную систему еще
называют полисудебной в отличие от моносудебной, когда судебная
власть осуществляется одним судом. В начале 1990-х годов в России
были созданы два новых суда: конституционный и арбитражный.
Конституционный Изменения, которые были внесены
Суд России в Конституцию законом РСФСР от
27 октября 1989 г., предусматри-
вали создание государственного института, стоящего на страже
положений Конституции. Однако народные депутаты на I съезде
посчитали избрание такого органа преждевременным, сославшись
на необходимость принятия новой Конституции. На практике работа
над законом велась практически параллельно работе над актами об
институте президентства.
Сначала законодатели хотели последовать примеру СССР, где
был создан Комитет конституционного надзора с весьма нечетко
определенным статусом, не позволившим ему повлиять, например,
на ход событий 19-21 августа 1991 г. Б.Н. Ельцин, выступая 25 мая
1990 г. на Съезде народных депутатов в качестве кандидата на пост
87 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 2. Ст. 74.
273

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
Председателя Верховного Совета РСФСР, назвал принятие закона о
Конституционном комитете (или Суде) в числе первоочередных задач.
15 декабря 1990 г. дополнением к Конституции II внеочередной
съезд народных депутатов заменил весьма пространную статью о Ко-
митете конституционного надзора статьей о Конституционном Суде.
Конституция определяла, что суд избирается съездом; порядок его
избрания и деятельности должен регламентироваться специальным
законом, который обязан принять Съезд народных депутатов РСФСР88.
Значение создания этого нового для России государственного
института переоценить трудно. Ведь в Советском государстве кон-
троль за соблюдением Конституции формально осуществляли Советы
в лице их высших органов.
Ни одна, даже самая совершенная конституция от недостатков
не свободна: законы пишутся людьми, а они могут ошибаться. Кроме
того, может измениться ситуация, могут возникнуть непредвиденные
обстоятельства - в таких случаях должен действовать строго опреде-
ленный механизм принятия поправок в Основной закон государства.
Повседневная практика может расходиться с конституционными нор-
мами (в истории России, особенно советской, это было обычным явле-
нием - В.И. Ленин вообще считал, что логика жизни сильнее логики
конституционных учебников, а цель оправдывает любые средства89),
и в государственном аппарате должна быть структура, имеющая пра-
во потребовать соблюдения Конституции. В юридической практике
такая функция в отличие от обычного правосудия именуется право-
судием конституционным. Без наличия института, осуществляющего
такое правосудие, намерения перейти к строительству свободного
гражданского общества, правового государства, демократического
конституционного строя оставались бы благими пожеланиями.
Проект закона о Конституционном Суде подвергался критике
со всех сторон, что было вполне естественным. Уж слишком необыч-
ным был для отечественной практики этот институт. 6 мая 1991 г. Вер-
ховный Совет принял первую редакцию закона «О Конституционном
Суде РСФСР»90. Постановлением о порядке введения его в действие
определялось, что он начинает действовать с момента опубликования
и вносится на утверждение Съезда. Закон опубликовали в «Россий-
ской газете» 21 мая, но через четыре дня высший орган власти респу-
блики его не утвердил.
88 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395.
89 См.: Ленин В.И. Поли. собр. соч. М., 1972. Т. 13. С. 308.
90 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 19. Ст. 621.
274

Глава 5. Преобразования в судебной системе
В ходе обсуждения закона на Съезде высказывались предложе-
ния зачастую противоположного характера: увеличить численность
судей, ограничить круг их полномочий, убрать формулировку о том,
что суд не принимает участия в рассмотрении политических вопросов,
и т. д. Были, наконец, высказаны предложения отложить избрание су-
дей до избрания президента, а если президентом станет Б.Н. Ельцин,
то до избрания нового спикера парламента. Это было связано с тем,
что функция отбора кандидатур судей закреплялась за Председателем
Верховного Совета РСФСР. Закон вернули в Верховный Совет. Здесь
его снова поправили. Поправки носили в основном редакционный
характер, наиболее существенными были замена слов «защищающий
конституционный строй» словами «осуществляющий конституцион-
ный контроль», Конституционный Суд «устанавливает» на «обеспе-
чивает» конституционность законов. Особые споры вызывала глава
об индивидуальных жалобах.
24 мая 1991 г. IV съезд народных депутатов законом, дополняю-
щим Конституцию, в частности ее 163-ю статью, ввел Конституцион-
ный Суд в судебную систему РСФСР. Он был определен как высший
судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судеб-
ную власть в форме конституционного судопроизводства и состоящий
из 15 судей91.
12 июля 1991 г. уже V съезд народных депутатов утвердил закон
«О Конституционном Суде РСФСР» в новой редакции, включив и гла-
ву об индивидуальных жалобах92. Избрать судей сразу не удалось, их
кандидатуры должен был предложить Съезду Председатель Верхов-
ного Совета РСФСР, но после избрания Б.Н. Ельцина Президентом
России место это оставалось вакантным. Шесть туров голосования не
дали необходимого преимущества ни одному из претендентов на этот
пост. Лишь после избрания Р.И. Хасбулатова на должность Председа-
теля Верховного Совета РСФСР в конце октября 1991 г. были избраны
и 13 судей Конституционного Суда93. Попытки в последующем допол-
нить его состав по разным причинам успеха не имели.
Считается, что закон о Конституционном Суде действовал без
изменений до принятия нового закона о нем, вступившего в силу
23 июля 1994 г. Действительно, поправки в закон не вносились, но
вносились поправки в Конституцию. Так, 21 апреля 1992 г., когда был
принят еще один закон об изменениях и дополнениях Конституции,
91 Ведомости СНД и ВС РСФСР 1991. № 22. Ст. 776.
92 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 30. Ст. 1017.
93 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1450.
275

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
Конституционный Суд был назван высшим органом судебной власти
по защите конституционного строя. Его компетенция была расширена
за счет права разрешать дела о конституционности политических пар-
тий и иных общественных организаций, споры о компетенции между
государственными органами, давать заключения по вопросам досроч-
ного прекращения полномочий Советов различного уровня94. Эти
поправки были связаны в основном с подписанием Федеративного
договора. Последняя поправка, имеющая отношение к Конституцион-
ному Суду, была внесена в Конституцию 9 декабря 1992 г. VII съез-
дом народных депутатов России. В соответствии с ней Верховный
Совет был вправе приостанавливать действие указов и распоряжений
президента до решения Конституционного Суда в случае обращения
Верховного Совета в Конституционный Суд по вопросу об их консти-
туционности, что было вторжением в компетенцию Конституционно-
го Суда, способом давления на него95.
В соответствии с последней редакцией закона в задачи Кон-
ституционного Суда входило: разрешение дел о конституционности
законов и других правовых актов федерального уровня, актов органов
власти субъектов Федерации, договоров между субъектами Феде-
рации; разрешение дел о соответствии международных договоров
Российской Федерации Конституции Российской Федерации, дача
заключений по ним до их ратификации или утверждения; разрешение
споров между государственными органами о компетенции; решение
вопросов о конституционности политических партий, движений и
объединений; разрешение дел о конституционности правопримени-
тельной практики96.
Конституционный Суд, кроме того, имел право рассматривать
вопросы об отрешении от должности того или иного должностного
лица федерального уровня, вплоть до президента, при наличии опре-
деленных обстоятельств. Суд мог рассмотреть любой вопрос и по
собственной инициативе. С согласия республик, входящих в состав
Российской Федерации, Съезд народных депутатов мог передать
рассмотрение споров между ними в Конституционный Суд, но по-
следний мог и отказаться от этого. Представления Конституционного
Суда о выявленных им нарушениях Конституции и российского зако-
нодательства должны были направляться в соответствующие органы
94 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.
95 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 55.
96 С этой целью в Конституционном Суде были организованы прием
обращений граждан и рассмотрение их в предварительном порядке.
276

Глава 5. Преобразования в судебной системе
и рассматриваться ими не более месяца. Он был наделен правом
законодательной инициативы, ежегодного направления в парламент
Российской Федерации послания о состоянии конституционной за-
конности в стране.
В законе оговаривалось, что Конституционный Суд не рассма-
тривает политические вопросы.
Как отмечалось выше, количественный состав суда определял-
ся в 15 судей, избранных Съездом по представлению Председателя
Верховного Совета после обсуждения кандидатур в соответствующих
комитетах и комиссиях. Судьей Конституционного Суда мог быть
избран юрист высокой квалификации и высоких моральных качеств
в возрасте 35-60 лет. Предельный возраст пребывания в должности -
65 лет. Закон допускал для судьи возможность заниматься на условиях
совместительства научной деятельностью или на условиях почасовой
оплаты преподавательской. Председатель и секретарь Суда обязаны
были избираться самими судьями.
Срок полномочий Суда законом не ограничивался, не предпо-
лагались и каникулы, поскольку орган этот постоянно действующий.
Его решения по закону обязательны на всей территории республики,
вступают в силу немедленно и обжалованию не подлежат.
В законе оговаривалась неприкосновенность судьи Конститу-
ционного Суда, даже если он задержан на месте по подозрению в со-
вершении преступления. После установления личности даже в такой
ситуации его обязаны отпустить. Уголовное дело на судью могло быть
заведено с санкции Генерального прокурора; досмотр вещей, проник-
новение в жилище - тоже с санкции последнего.
Закон предусматривал случаи приостановления и прекращения
полномочий судьи, его право на особое мнение, регламентировал пра-
ва председателя, заместителя и секретаря, оговаривал материальное
обеспечение судьи. Финансирование всех расходов предполагалось из
республиканского бюджета. Целый раздел был посвящен процедур-
ным вопросам.
При Конституционном Суде намечалось создание Научно-кон-
сультативного совета с привлечением к его работе ученых и практиков
в области законодательства и права. Гласность должна была обеспе-
чиваться публикацией информации о его деятельности в специальном
издании - Вестнике Конституционного Суда.
Избранные V съездом народных депутатов РСФСР судьи Кон-
ституционного Суда были весьма известными учеными - специалиста-
ми в области тех или иных отраслей права, практиками с многолетним
стажем работы в органах прокуратуры, профессорами вузов.
277

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
В течение ноября-декабря 1991 г. Суд решил большинство
вопросов организационного характера, что позволило со следующе-
го года начать работу. Результаты работы Конституционного Суда в
следующем 1992 г. выглядели таким образом. Он принял итоговые
решения по девяти делам. В частности, признал несоответствую-
щими Конституции президентский указ о создании Министерства
безопасности и внутренних дел, несколько постановлений Верхов-
ного Совета и его президиума, Совета Министров, встал на сторону
президента, когда парламент вознамерился подчинить себе анти-
монопольный комитет, удовлетворил две индивидуальные жалобы,
связанные с трудовыми отношениями, и т. д.
Самым громким делом за всю историю Конституционного
Суда было «дело КПСС» (начато 26 мая 1992 г. и закончено лишь
30 ноября), инициированное депутатами-коммунистами. Они вы-
несли на рассмотрение Суда запрос о конституционности указов
Б.Н. Ельцина о запрете компартий Советского Союза и РСФСР. В от-
вет депутаты-демократы внесли запрос о конституционности КПСС.
Половинчатое решение Конституционного Суда позволило низовым
структурам компартии уже в феврале 1993 г. воссоздать центральное
руководство партии.
-> В целом за 1992-1993 гг. Конституционный Суд рассмотрел 27 дел:
по ходатайствам о проверке конституционности законов, указов пре-
зидента, других правовых актов - 19, по жалобам граждан - 8. Съезд
признал не соответствующими Конституции полностью или частично
10 актов федеральных органов представительной власти, 10 актов
федеральных органов исполнительной власти, в том числе 8 указов
президента, 4 акта высших органов власти субъектов Российской
Федерации. Кроме того, были даны два заключения на действия и
решения президента97.
Особое место в деятельности Конституционного Суда первых двух
лет его существования заняло рассмотрение дел о конституционности
правоприменительной практики, инициированное индивидуальными
жалобами физических и юридических лиц. Правовой беспредел, имев-
ший место в стране многие десятилетия, привел к тому, что граждане
практически разуверились в возможности хоть как-то влиять на реше-
ния и поступки властей. Каково же было удивление общественности,
когда два чудака (иначе их назвать трудно), отчаявшись добиться спра-
97 См.: Конституционный Суд России: Справ. 2-е изд. М, 1997. С. 6.
278

Глава 5. Преобразования в судебной системе
ведливости в какой-либо иной инстанции, обратились в Конституци-
онный Суд в связи с увольнением их с работы по возрасту и выиграли
дело. Решение суда от 4 февраля 1992 г. квалифицировало увольнение
человека с работы по возрасту как дискриминацию, признав эту норму
действующего законодательства противоречащей нормам международ-
ного права и т. п. Это повлекло за собой внесение изменений в действу-
ющее законодательство, показало гражданам, что они получили в лице
Конституционного Суда орган, стоящий на страже их прав. Жалобы
последовали одна за другой. Они касались задержки выдачи заработ-
ной платы и пенсий, индексации денежных вкладов, невыполнения
государством обязательств по договорам и т. д.
27 июня 1992 г. «Российская газета» опубликовала заявление
Конституционного Суда под заголовком «Конституционный строй под
угрозой». В нем высказывалась озабоченность по поводу усиления
противостояния политических сил, пассивности органов власти, не-
выплаты заработной платы, превращения приватизации в расхищение
государственной собственности, угрозы целостности России и т. п.
Суд призывал всех без исключения соблюдать законы и Кон-
ституцию, должностных лиц исполнять свои обязанности, ставил
вопрос о конституционной ответственности лиц, не выполняющих
эти обязанности. Никто в то время не мог предположить, что воспри-
нятое с удовлетворением как противоборствующими сторонами, так и
населением заявление станет первым шагом Конституционного Суда
и особенно его председателя на пути к политической деятельности,
которая становилась активнее по мере усиления конфронтации между
президентом и Верховным Советом.
Арбитражные суды Во всем мире экономические споры
разрешаются именно судами, поэтому
появление и развитие арбитражных судов стало одним из главных
направлений судебной реформы. Арбитраж, который до сих пор имел
дело только с регулированием отношений между субъектами одной
государственной формы собственности, надлежало превратить в
независимый суд, имеющий дело с многообразием форм собственно-
сти. Он был задуман как основной действенный гарант утверждения
законности в сфере экономических отношений98. Первые изменения,
как и следовало, прошли на союзном уровне. В конце 1990 г. Государ-
98 См.: Яковлев В.Ф. Наши работники могут гордиться прошлым су-
дебно-арбитражной системы и оптимистично смотрят в будущее // Вестник
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1997. № 9. С. 5-8.
279

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
ственный арбитраж СССР преобразовали в Высший Арбитражный
Суд СССР, а в мае 1991 г. приняли закон о нем". Его первым пред-
седателем Съезд народных депутатов СССР избрал В.Ф. Яковлева,
который впоследствии возглавил Высший Арбитражный Суд России.
Последовали изменения и в России. В 1991 г. в Конституцию
РСФСР были внесены изменения, согласно которым арбитражные
органы преобразовывались в арбитражные суды. Первыми актами
об арбитражных судах были закон «Об арбитражном суде» от 4 июля
1991 г. и Арбитражно-процессуальный кодекс, принятый 5 марта
1992 г.100 Арбитражный суд должен был осуществлять судебную власть
при разрешении возникающих в процессе предпринимательской
деятельности споров, вытекающих из гражданских правоотношений
(экономические споры) либо из правоотношений в сфере управления.
Система арбитражных судов включала два уровня: Высший
Арбитражный Суд РСФСР и арбитражные суды субъектов Федерации
(высшие арбитражные суды республик в составе РСФСР; краевые ар-
битражные суды; областные арбитражные суды; городские арбитраж-
ные суды; арбитражный суд автономной области; арбитражные суды
автономных округов). Правда, предусматривалось, что Президиум
Верховного Совета РСФСР по предложению Высшего Арбитражного
Суда РСФСР сможет образовать арбитражные суды безотносительно
к национально-государственному и административно-территори-
альному устройству РСФСР. Речь в данном случае шла о создании
окружных судов, что впоследствии было реализовано в следующем
законе об арбитражных судах.
Закон об арбитражных судах в организационном устройстве
сохранил характерные для советской системы принципы формиро-
вания судов Советами на началах выборности. Однако отдельные
новации уже встречались, и касались они в основном статуса судей.
Так, полномочия судьи не ограничивались определенным сроком,
судья был несменяем, его не могли перевести на другую должность
без его согласия.
Судьями могли быть избраны граждане РСФСР, имеющие
высшее юридическое образование и стаж работы по юридической
специальности не менее трех лет. Для избрания судьей Высшего
Арбитражного Суда требовался стаж работы по юридической специ-
альности не менее пяти лет.
99 Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 23. Ст. 651.
100 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 30. Ст. 1013; Ведомости
СНД и ВС РФ. 1992. № 16. Ст. 836.
280

Глава 5. Преобразования в судебной системе
Председателя Высшего Арбитражного Суда РСФСР избирал
Верховный Совет и утверждал Съезд народных депутатов по пред-
ставлению Председателя Верховного Совета, а его заместителей,
председателей коллегий и судей Высшего Арбитражного Суда, а
также председателей, заместителей председателей, председателей
коллегий и судей краевых, областных, городских арбитражных судов -
Верховный Совет РСФСР по представлению Председателя Высшего
Арбитражного Суда РСФСР.
Высшие арбитражные суды республик в составе РСФСР, арби-
тражные суды автономной области, автономных округов избирались
соответственно верховными советами этих республик, Советами на-
родных депутатов автономной области и автономных округов. Срок
полномочий арбитражного суда не ограничивался.
В компетенции арбитражных судов прослеживались некоторые
функции прежнего государственного арбитража. Так, они должны
были разрешать споры, возникающие при заключении контрактов,
связанных с государственным заказом, между органами (организаци-
ями), выдающими государственный заказ, и организациями или граж-
данами, принимающими на себя обязательства по его выполнению, а
также из экономических соглашений: между государственными орга-
нами РСФСР и государственными органами других республик, когда
это предусмотрено соглашениями между республиками; между орга-
нами управления республик в составе РСФСР, автономной области и
автономных округов, краев, областей, городов, районов и др.
Объем экономических споров, подведомственный арбитражным
судам, оказался невелик. Сказывалась начальная стадия становления
новых экономических отношений. В соответствии с законом арбитраж-
ным судам были подведомственны главным образом споры, связанные
с реализацией договоров, правда, независимо от ведомственной при-
надлежности, подчиненности сторон и суммы требований.
Значительно разнообразнее были дела по спорам, возникаю-
щим из «управленческих отношений», т. е. между государственными
органами и гражданами: о признании недействительными (полностью
или частично) актов государственных и иных органов (адресованных
конкретным лицам или группам лиц), действий должностных лиц, не
соответствующих законодательству и нарушающих охраняемые зако-
ном права и интересы организаций и граждан, а также о возмещении
убытков, причиненных организациям и гражданам такими актами; об
обжаловании решения Совета народных депутатов об отказе предо-
ставления либо об изъятии земельного участка; об обжаловании отка-
за в государственной регистрации организации либо самостоятельной
281

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
предпринимательской деятельности граждан; об обжаловании реше-
ний государственных и иных органов об изъятии денежных средств
и иного имущества, а также о возврате незаконно изъятых денежных
средств и иного имущества и др.
Высший Арбитражный Суд РСФСР являлся высшим экономи-
ческим судебным органом и осуществлял надзор за судебной деятель-
ностью всех арбитражных судов. В его составе действовали пленум
и четыре коллегии: по разрешению дел по экономическим спорам;
по разрешению дел по спорам, возникающим в сфере управления;
по проверке в кассационном порядке законности и обоснованности
решений арбитражных судов, не вступивших в законную силу; по
проверке в порядке надзора законности и обоснованности решений
арбитражных судов, вступивших в законную силу.
Коллегии в других арбитражных судах образовывались по
решению соответственно Президиума Верховного Совета РСФСР,
Президиума Верховного Совета республики в составе РСФСР либо
Совета народных депутатов автономной области, автономного округа.
Для подготовки научно обоснованных рекомендаций по во-
просам, связанным с формированием практики применения законо-
дательства и разработкой предложений по его совершенствованию,
при Высшем Арбитражном Суде РСФСР был создан Научно-кон-
сультативный совет и учрежден печатный орган - «Вестник Высше-
го Арбитражного Суда РСФСР».
Отсутствие опыта арбитражной юрисдикции, четкого опреде-
ления подведомственности дел в силу неразвитости таких институтов,
как собственность, экономические споры, создавало существенные
трудности в деятельности арбитражных судов. В июне 1992 г. были
внесены изменения и дополнения в закон «Об арбитражном суде»101.
Они наглядно продемонстрировали, что юрисдикция арбитражных
судов еще определена недостаточно точно. Арбитражный суд те-
перь рассматривался в качестве органа, осуществляющего судебную
власть при разрешении споров, вытекающих из гражданских право-
отношений (под которыми подразумевались экономические споры) и
из правоотношений в сфере управления. В этой связи ему были пе-
реданы некоторые споры, традиционно относящиеся к гражданским:
о признании права собственности; об истребовании собственником
или законным владельцем имущества из чужого незаконного владе-
ния; о нарушении прав собственника или законного владельца, не
связанных с лишением владения.
101 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 34. Ст. 1965.
282

Глава 5. Преобразования в судебной системе
Этим же законом наметилась централизация в организации ар-
битражных судов субъектов Федерации. Высший Арбитражный Суд
РСФСР воспользовался своим статусом высшего судебного органа,
взял на себя полномочия по организации в них коллегий.
Очередные изменения в закон об арбитражных судах были
внесены 7 июля 1993 г. в связи с принятием закона «О статусе судей
в Российской Федерации» и изменением структуры высших арби-
тражных судов республик в составе Российской Федерации. В них
создавался президиум (пленум), который ранее отсутствовал. Стоит
обратить внимание на то, что это нововведение касалось только судов
республик. В структуре арбитражных судов иных субъектов Федера-
ции так и оставались только судебные коллегии. Президиум (пленум)
высшего арбитражного суда республики рассматривал в порядке
надзора дела по протестам председателя высшего арбитражного суда
республики и прокурора республики, утверждал составы коллегий,
изучал практику применения законодательства102.
В таком виде арбитражные суды просуществовали до 1995 г.,
когда в их систему были внесены существенные изменения.
Появление судов арбитражной юрисдикции и формирование
основных принципов их организации предопределило закрепление в
Конституции Российской Федерации 1993 г. самостоятельного вида
арбитражного судопроизводства.
Органы судейского Одной из гарантий самостоятельности
сообщества и независимости судейского сообще-
ства являются корпоративные органы.
В 1991 г. по инициативе Председателя Верховного Суда В.М. Лебедева,
министра юстиции Н.В. Федорова и группы судей был созван Всерос-
сийский съезд судей. Его делегатами стали судьи судов общей юрисдик-
ции от всех субъектов Федерации. Среди других съезд принял решение
о создании Совета судей. В каждом субъекте Федерации прошли конфе-
ренции, избравшие в него своих представителей. В марте 1992 г. Совет
собрался в Москве на свое первое заседание, на котором был избран
председатель и президиум Совета из девяти человек. Таким образом, су-
дьи России создали свой представительный орган, который был призван
содействовать проведению судебной реформы в России, защищать инте-
ресы судей, представлять их в других органах государственной власти.
Совет начал свою работу с подготовки проекта закона «О ста-
тусе судей в Российской Федерации». Свой законопроект подготовило
102 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1236.
283

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
Министерство юстиции России, но он подвергся резкой критике со
стороны Совета судей, так как не содержал гарантий независимости
судей и не решал социальных вопросов. В результате появился прин-
ципиально новый проект, который и внесли на рассмотрение парла-
мента. В июне 1992 г. закон был принят. Это стало главным итогом
деятельности Совета судей первого созыва103. Таким образом, менее
чем через год после образования Совет стал неформальным центром,
который, анализируя первые шаги судебной реформы, выражал инте-
ресы судейского сообщества, обеспечивал связь со всеми структура-
ми, причастными к проведению реформы.
Закон «О статусе судей в Российской Федерации» определил
их новый статус, установил гарантии их независимости, порядок
наделения полномочиями и регламентировал ряд других положений,
призванных обеспечить независимость и законность в осуществле-
нии правосудия.
Все судьи в Российской Федерации наделялись единым стату-
сом, их полномочия не ограничивались определенным сроком, а сами
они становились несменяемыми. Вместе с тем для судьи устанавли-
вались определенные ограничения, среди которых: запрет состоять
в партиях и участвовать в политических движениях, осуществлять
предпринимательскую деятельность, совмещать работу в должности
судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподаватель-
ской, литературной и иной творческой деятельности.
Основными гарантиями судей являлись: предусмотренная за-
коном процедура осуществления правосудия; запрет, под угрозой от-
ветственности, чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по
осуществлению правосудия; установленный порядок приостановления
и прекращения полномочий судьи, а также право на отставку; неприкос-
новенность судьи; предоставление за счет государства материального и
социального обеспечения. Кроме того, одной из гарантий признавалась
сама система органов судейского сообщества. Таким образом, впервые
возникнув, она получила законодательное закрепление. К компетенции
органов судейского сообщества относилось: обсуждение вопросов су-
дебной практики и совершенствования законодательства; проведение
общественной экспертизы проектов законов и иных нормативных
актов, касающихся деятельности судов и статуса судей; рассмотрение
актуальных проблем работы судов, их кадрового, организационного и
ресурсного обеспечения, а также правового и социального положения
судей; представление интересов судей в государственных органах.
103 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792.
284

Глава 5. Преобразования в судебной системе
В июне 1993 г. состоялся II Всероссийский съезд судей. Наряду
с судьями судов общей юрисдикции в нем впервые приняли участие
судьи арбитражных и военных судов. Съезд избрал Совет судей, в
который вошли судьи судов общей юрисдикции, арбитражных и
военных судов, что увеличило его количественный состав до 112, а
президиум - до 15 человек. Несколько позднее в состав Совета вошел
судья Конституционного Суда.
Таким образом, Совет судей стал единственным органом в стра-
не, объединяющим судей всех уровней и всех субъектов Федерации.
Консолидирующая и координирующая роль - одна из главнейших
функций Совета.
Съезд принял Положение об органах судейского сообщества,
которое в отсутствие закона регламентировало их организацию и
деятельность104. В нем развивались положения закона «О статусе
судей в Российской Федерации», касающиеся органов судейского
сообщества, определялись их полномочия, порядок образования,
структура, руководящие органы.
Итак, в систему органов судейского сообщества входили: Все-
российский съезд судей, а в период между съездами Совет судей;
собрания судей Верховного Суда Российской Федерации и Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации; съезды (конференции)
судей республик в составе Российской Федерации, краев, областей,
городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и авто-
номных округов, военных округов, групп войск и флотов, арбитраж-
ных судов, а в период между съездами (конференциями) избираемые
ими советы судей.
Высшим органом являлся Всероссийский съезд судей. Он был
наделен правом принимать решения по всем вопросам, относящимся
к деятельности судейского сообщества, кроме тех, что относились к
полномочиям квалификационных коллегий судей. Делегаты на съезд
избирались от каждого суда всех звеньев по разным нормам пред-
ставительства. В период между съездами судей роль высшего органа
судейского сообщества исполнял Совет судей, который и был ему по-
дотчетен. Он созывал Всероссийский съезд судей, формировал состав
Высшей квалификационной коллегии.
Квалификационным коллегиям отводилось особое место.
Их избирали отдельно для общих, военных и арбитражных судов;
они рассматривали кандидатуры на должности судей, решали
104 См.: Положение об органах судейского сообщества Российской
Федерации. Утверждено II Всероссийским съездом судей 30 июня 1993 г.
285

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
вопрос о приостановлении или прекращении полномочий судьи.
Например, на основании заключений Высшей квалификационной
коллегии президент представлял кандидатуры на должности судей
высших судов.
Для проведения аттестации судьи и присвоения ему квалифи-
кационного класса создавались Высшая квалификационная коллегия
судей и квалификационные коллегии судей Верховного Суда Россий-
ской Федерации, судей республик в составе Российской Федерации,
краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной
области и автономных округов, судей военных округов, групп войск и
флотов, арбитражных судов.
В октябре 1993 г. по поручению II Всероссийского съезда Совет
судей принял первый в истории судейского сообщества Кодекс чести
судьи Российской Федерации, устанавливающий правила поведения
судей в профессиональной и внеслужебной деятельности, обяза-
тельные для каждого судьи независимо от занимаемой должности105.
Практикой Верховного Суда и квалификационных коллегий Кодексу
придан нормативный характер. В дальнейшем он стал обязательным
документом, регламентирующим правила поведения судей106.
Таким образом были заложены основы организации и деятель-
ности органов судейского сообщества. Правда, их законодательное
оформление произошло не скоро. Федеральный закон «Об органах
судейского сообщества в Российской Федерации» был принят спустя
лишь десять лет - 14 марта 2002 г.
Прокуратура России: Возникнув еще при Петре I как над-
проблемы статуса зорный орган, прокуратура в ходе
и компетенции судебных реформ 1860-х годов была
вовлечена в систему судебных орга-
нов и наделена функцией обвинения в суде. За время существования
советского государства прокуратура прошла тернистый путь от пол-
ного отрицания до весьма своеобразного института прокурорского
надзора, который при незначительных изменениях достался в наслед-
ство Российской Федерации. Определяющая черта этого своеобразия
состоит в том, что после революции и Гражданской войны с возник-
новением принципиально новой государственной системы функции
105 Кодекс чести суцьи Российской Федерации утвержден постановле-
нием Совета судей от 21 октября 1993 г.
106 Действующий Кодекс чести судей принят на VI Всероссийском
съезде судей 2 декабря 2004 г. (см.: Российская юстиция. 2005. № 1-2).
286

Глава 5. Преобразования в судебной системе
прокуратуры претерпели самые серьезные изменения, вышли далеко
за рамки, обозначенные лишь задачами уголовного преследования.
Необходимость пересмотреть функции прокуратуры в связи
с быстро изменяющимися общественными отношениями стала
очевидна уже в конце 1980-х годов. К этому времени оставался
действующим закон «О Прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г.
В соответствии с ним за прокуратурой, помимо надзорных функ-
ций, закреплялись следующие направления деятельности: борьба
с нарушениями закона об охране социалистической собственности,
координация деятельности правоохранительных органов по борьбе
с преступлениями и иными правонарушениями, участие в совер-
шенствовании законодательства и пропаганде советских законов.
Было предусмотрено четыре вида прокурорского надзора: надзор
за исполнением законов органами государственного управления,
предприятиями, учреждениями, организациями, должностными
лицами и гражданами (общий надзор); надзор за исполнением за-
конов органами дознания и предварительного следствия; надзор
за исполнением законов при рассмотрении дел в судах; надзор за
соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах
предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных
мер принудительного характера, назначаемых судом.
В июне 1987 г. в этот закон были внесены существенные изме-
нения. В частности, впервые устанавливалась новая сфера деятель-
ности: борьба с нарушениями законов, направленных на обеспечение
прав и интересов граждан. Закрепление этой функции прокуратуры
в законодательстве свидетельствовало о постепенном отходе от уста-
новившейся практики. Появилась возможность участия в заседаниях
органов государственной власти и управления. В целях совершенство-
вания действенности прокурорского надзора вводились две статьи:
«Предписание прокурора об устранении нарушений закона» и «Пре-
достережение прокурора о недопустимости нарушений закона». Все
эти нововведения, апробированные на союзном уровне, впоследствии
будут применены в российском законодательстве.
В конце 1980-х - начале 1990-х годов все чаще стали раздавать-
ся критические замечания в адрес деятельности прокуратуры. Причи-
ны были разные. С одной стороны, она в условиях взятого курса на
демократизацию общества воспринималась как тень всего негативно-
го, что было в советской системе, особенно если учитывать ее роль
в репрессивном механизме сталинской эпохи. С другой - вопреки
основополагающим принципам организации прокуратуры (единства
и централизации) в условиях расширения прав союзных республик
287

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
и начавшейся суверенизации налицо было «растаскивание по нацио-
нальным квартирам».
Возникла необходимость разработать научно обоснованную
стратегию развития органов прокуратуры в создавшихся услови-
ях. Особую активность проявили авторы официальной Концепции
судебной реформы, которая была представлена в Верховный Совет
РСФСР первым президентом осенью 1991 г. В ней отражались планы
реформирования прокуратуры, следственного аппарата, адвокатуры,
Министерства юстиции. Предполагались коренные изменения и в уго-
ловно-процессуальном законодательстве. Они касались организации
состязательного процесса, установления паритета между обвинением
и защитой, введения более высоких стандартов для доказательств и су-
дебного контроля за предварительным следствием, включая судебное
санкционирование задержания, заключения под стражу и вторжения в
частную жизнь. Все это не могло не затронуть функций прокуратуры.
Концепция судебной реформы предложила запретить про-
курорские проверки без сигналов о правонарушениях и за рамками
вопросов, затронутых в жалобе, заявлении или сообщении, кроме
случаев, когда требуется защита несовершеннолетних, престарелых,
недееспособных или тех, кто находится в материальной либо служеб-
ной зависимости, а также в некоторых особо указанных ситуациях
защиты неперсонифицированного общественного интереса (правиль-
ный ход выборов, референдума и т. п.)107.
С 1991 г., после распада СССР, резко изменились условия
работы всего государственного механизма, в том числе и прокурату-
ры. С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать.
В каждом из суверенных государств были образованы самостоя-
тельные прокуратуры, возглавляемые генеральными прокурорами,
началась подготовка собственных законов о прокуратуре. Переход
к новым экономическим условиям, естественно, потребовал пере-
смотра некоторых принципов, совершенствования форм и методов
ее деятельности.
Закон «О прокуратуре Российской Федерации» был принят
17 января 1992 г.108 Он оставил без изменения многие нормы пред-
шествующего законодательства о прокурорском надзоре. Сохрани-
лись традиционные для всего периода существования прокуратуры
предмет и пределы прокурорского надзора, куда входят: надзор
107 Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Под ред.
Б.А. Золотухина. М., 1992. С. 56.
108 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
288

Глава 5. Преобразования в судебной системе
за исполнением действующих в Российской Федерации законов;
принятие мер, направленных на устранение нарушений закона;
осуществление уголовного преследования. Остались без изменений
система органов прокуратуры, их деление на территориальные и
специализированные.
В то же время в Законе определены эволюционные идеи новой
политической системы. Особо стоит отметить, что в нем впервые
появилась отдельная статья о порядке разрешения и рассмотрения
жалоб и заявлений граждан. Были упразднены надзор за исполнением
законов гражданами, установлен запрет на вмешательство прокурату-
ры в хозяйственную деятельность. Утвердился и стал последователь-
но проводиться в жизнь приоритет надзора за соблюдением прав и
свобод человека и гражданина. Существенные изменения претерпело
положение прокурора в уголовном судопроизводстве. Он утратил
функцию надзора за законностью рассмотрения дела в судах и стал
лишь одной из сторон, участвующих в процессе. Прокурорский над-
зор стал распространяться на оперативно-розыскную деятельность.
Необходимо отметить, что до принятия в 1992 г. закона о проку-
ратуре характер и пределы надзора за исполнением законов органами
власти и их должностными лицами законодательно не устанавли-
вались. Отсутствие в силу этого единого понимания привносило в
практику прокурорского надзора субъективный фактор, вело в ряде
случаев к необоснованному расширению пределов предмета надзора
и как следствие к распылению возможностей прокурорской деятель-
ности в данном направлении.
Впервые наряду с традиционными принципами организации
и деятельности (единство и централизация системы прокурорских
органов, независимость прокуратуры от органов государственной
власти и управления) появляется принцип гласности в деятельности
прокуратуры, что вполне объяснимо для того времени.
В закон была включена норма о недопустимости вмешатель-
ства в осуществление прокурорского надзора, что влечет за собой
установленную законом ответственность. Вместе с тем характерной
особенностью этого периода было то, что законодательство носило
компилятивный характер. Новые законы нового государства возни-
кали на старой, еще советской, основе - на базе Конституции 1978 г.,
что создавало очевидные трудности и часто становилось причиной
малой эффективности деятельности государственных органов, в том
числе и прокуратуры.
Ожесточенная борьба по поводу статуса прокуратуры в госу-
дарственной системе вновь вспыхнула в процессе работы над новой
289

Раздел II. Становление новой системы организации государственной власти...
конституцией России. Сторонником ограничения полномочий проку-
ратуры и расширения полномочий судебной власти был Председатель
Верховного Суда В.М. Лебедев.
Относительно нейтральную позицию в этом споре занял ми-
нистр юстиции Н.В. Федоров, который писал, что «понятие "общий
надзор" постепенно отвергается самой жизнью». Вместе с тем он
признавал, что «в период проведения судебной реформы... отдельные
формы контроля прокуратуры за состоянием законности и правопо-
рядка, вероятно, сохранятся»109.
Однако Генеральный прокурор В.Г. Степанков, одновременно
являвшийся народным депутатом, был против такого подхода. Он на-
стаивал на сохранении прокуратуры в неизменном виде. Эту же линию
фактически проводил и назначенный в октябре 1993 г. на должность
Генерального прокурора А.И. Казанник.
В комиссии по разработке проекта новой Конституции рассма-
тривались два основных предложения по вопросу о дальнейшей судьбе
прокуратуры. Первое сводилось к тому, что прокуратура должна стать
структурным подразделением Министерства юстиции, ее функции
должны быть сужены до поддержания государственного обвинения
в суде, а потому прокуратуру и не следует включать в Конституцию
Российской Федерации. Кстати, в первом опубликованном проекте
Конституции она и отсутствовала. Второе предложение сводилось к
сохранению имеющей место роли прокуратуры в государственном
механизме. После острых дискуссий удалось достигнуть единственно
возможного в то время компромисса. Главу «Судебная власть» Кон-
ституции дополнили статьей 129, в которой было записано, что ор-
ганизация и порядок деятельности прокуратуры определяются феде-
ральным законом. Предложение ученых о включении в Конституцию
отдельной главы о прокуратуре осталось неучтенным.
Вопросы для самоконтроля
1. Основные положения Концепции судебной реформы и их
практическое осуществление.
2. Изменение статуса судей и становление профессионального
независимого правосудия.
3. Место прокуратуры в новых общественно-политических и
экономических условиях: поиск организационной формы и
функционального содержания.
109 Федоров Н.В. О судебной реформе в России // Государство и право.
1992. №6. С. 10, 11.
290

Глава 5. Преобразования в судебной системе
Противостояние между президентской стороной и парламентом, как
уже отмечалось выше, шло по нарастающей. Более того, конфрон-
тация властей на федеральном уровне дополнилась конфронтацией
на уровне субъектов Федерации. Не увенчались успехом и попытки
принять новую конституцию.
Посчитав, что все попытки конституционным, законным спо-
собом преодолеть кризис во взаимоотношениях двух ветвей власти
исчерпаны, президент 21 сентября 1993 г. указом № 1400 «О поэтап-
ной конституционной реформе в Российской Федерации» объявил о
роспуске Верховного Совета и Съезда народных депутатов, назначил
выборы в двухпалатное Федеральное Собрание, предложил Консти-
туционному Суду не созывать заседаний до начала работы нового
парламента, а также поставил вопрос о всенародном голосовании по
новой конституции.
Ни депутаты, ни Конституционный Суд не согласились с таким
развитием событий.
Собравшийся в чрезвычайном порядке X съезд народных де-
путатов назначил Президентом России A.B. Руцкого, оформил новые
кадровые назначения в правительство и т. д. Попытавшийся уладить
конфликт Председатель Конституционного Суда подал в отставку. Сто-
ронники парламента предприняли несколько попыток захватить важ-
нейшие объекты государственного значения. Ответом президентской
стороны стал обстрел Белого дома. В результате этих событий погибли
около 150 человек (они не были депутатами и членами президентской
команды). И это не считая разрушений, морального ущерба и т. п.
7 октября 1993 г., обвинив Конституционный Суд в том, что тот
«превратился в орудие политической борьбы», Б.Н. Ельцин прервал
его деятельность.
Вслед за событиями первых чисел октября президент подписал
несколько указов, в результате исполнения которых почти полностью
были упразднены Советы как форма организации власти.
—> Президентом за 9 месяцев 1993 г. было подписано около 1,5 тыс. ука-
зов, с 21 сентября по 24 декабря их насчитывается более 900110.
Таким образом, в Российской Федерации указом президента
от 21 сентября 1993 г., последующими актами не только вводилось
временное президентское правление, но и завершалась радикальная
110 См. подробнее: Лукьянова Е.А. Указ. соч. С. 146-147.
291

Раздел П. Становление новой системы организации государственной власти...
ломка существовавшего с 1917 г. государственно-политического и
конституционного строя. Весьма распространенной является точка
зрения, расценивающая события осени 1993 г. как государственный
переворот. С известными оговорками с ней можно согласиться, доба-
вив, однако, что начало ему было положено осенью 1991 г.
К концу 1993 г. казалось, что закончился период сочетания
несовместимого - Советов и президентства - и дальнейшее функ-
ционирование органов власти в России будет осуществляться совер-
шенно иначе111.
По количеству принятых в XX в. конституций Россия занима-
ет первое место в мире. Как отмечалось выше, каждая из советских
конституций, как союзная, так и республиканская, провозглашала
приоритет государства, общества над личностью, возвеличивала роль
Советов, легализовала партократическую власть. Они призваны были
демонстрировать миру преимущества рожденного в 1917 г. полити-
ческого и государственного строя. Все они представляли собой не
юридические документы, а политические, закрепляющие очередные
достижения общества на пути социалистического и коммунистиче-
ского строительства. Принимались они высшими органами государ-
ственной власти.
Вопрос о необходимости принятия новой российской консти-
туции был поставлен еще на I съезде народных депутатов РСФСР,
летом 1990 г. из их числа была образована Конституционная комиссия.
Обсуждение подготовленного ею проекта в ней самой шло медленно
и временами носило ожесточенный характер. С распадом СССР новая
конституция была необходима России и для стабилизации положения
внутри страны, и для оформления ее статуса как субъекта междуна-
родных отношений. Одновременно с Конституционной комиссией над
проектами конституции работали отдельные группы общественных и
политических деятелей, представители движений и партий, в прези-
дентском окружении. Как показывает анализ проектов, наибольшую
трудность для разработчиков представляли проблема государственно-
го устройства, определение статуса и полномочий президента и неко-
торые другие. Каждый проект конституции сопровождался бурным
обсуждением. Работа продвигалась медленно, о новой конституции
вспоминали при очередном витке конфронтации между законодатель-
ной и исполнительной властью. Созванное по инициативе президента
Конституционное совещание одобрило проект, разработанный в его
окружении. Он и лег в основу ныне действующей конституции.
111 См.: ШевцоваЛ.Ф. Указ. соч. С. 42-^3.
292

Глава 5. Преобразования в судебной системе
Окончательный проект конституции был опубликован за месяц
до ее принятия. Несмотря на столь короткое время, обсуждение про-
екта вышло за пределы Российской Федерации - он был представлен
на рецензирование в Европейскую комиссию за демократию через
право (Венецианскую комиссию Совета Европы). Члены Комиссии,
согласившиеся прорецензировать проект, в целом дали положитель-
ное заключение. Отметив его недостатки, в том числе российскую
модель федерализма, они указали, что текст Конституции представ-
ляет собой промежуточный вариант «между перечнем основ консти-
туционного строя и подробной регламентацией основных конститу-
ционных институтов»112.
Вынесение проекта конституции на всенародное голосование,
с одной стороны, стало оптимальным выходом из сложившейся ситу-
ации, а с другой - большим риском. Действительно, в его поддержку
проголосовал лишь 31% российского электората, и до всеобщего
одобрения эта цифра оказалась далека, но число проголосовавших
за него несоизмеримо с числом депутатов высшего органа власти
страны, одобрявших в советские годы подобного рода документы.
Такой способ принятия пятой по счету конституции России был
осуществлен впервые. В этом состоит одна из особенностей новой
конституции России.
Вторая особенность заключается в том, что на нее можно со-
слаться, положить в основу исков и судебных решений. К третьей
относятся следующие положения: провозглашение того, что госу-
дарственная власть в России осуществляется «на основе разделения
на законодательную, исполнительную и судебную», органы которых
самостоятельны; запрет на применение неопубликованных законов и
других правовых актов; запрет цензуры; запрет на создание чрезвы-
чайных судов. Есть у нее и другие отличия от прежних конституций.
Она больше похожа на договор между властью и обществом, нежели
на акт, предложенный властью в одностороннем порядке.
Конституция поначалу не консолидировала политиков и обще-
ство, но уже при первом президенте России стала мерилом правовых
оценок действий государственных структур и их представителей.
Политический процесс, деятельность властных структур в России с
1994 г. осуществляются на ее основе.
112 См.: Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы.
Документы: Справ, том. М., 1996. С. 94.
293

Раздел III
СИСТЕМА ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1
ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Президент После принятия новой конституции
Российской Федерации: закон «О Президенте РСФСР» был
общая характеристика признан недействительным1. Основ-
статуса и функции ным документом, регламентирующим
организацию и компетенцию инсти-
тута президентства, стала сама Конституция Российской Федерации
1993 г. Она, сохранив за президентом большинство принадлежавших
ему к тому времени полномочий, кардинальным образом изменила его
конституционный статус. Президент становился главой государства,
а не высшим должностным лицом и главой исполнительной власти,
как это было ранее. Такое толкование президентского института со-
звучно буквальному переводу с латинского языка слова «президент»
(presides) - «сидящий впереди».
Новый статус Президента России обусловили два обстоятель-
ства. Во-первых, следовало закрепить уже реально сложившееся по-
ложение его в системе органов государственной власти. Полномочия
президента, расширенные в ходе противостояния с союзным центром
и вытребованные в период политической конфронтации с Верховным
Советом, были значительно шире, чем те, которыми мог быть наделен
глава исполнительной власти. Во-вторых, следовало закрепить воз-
можность апеллирования в условиях политической нестабильности к
«высшему арбитру», способному преодолеть кризисные ситуации и
обеспечить не только эффективное функционирование государственно-
го аппарата, но и целостность государства. В этом случае президент как
глава государства сохраняет в своих руках полномочия по отношению
к исполнительной власти, а механизм взаимодействия с двумя другими
создает условия для реализации возложенных на него функций.
Российская Федерация определяется как президентско-пар-
ламентская республика. Для нее характерны прежде всего особый
1 САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5086.
297

Раздел III. Система органов государственной власти...
статус президента, который выводится за триаду властей, а также от-
ветственность правительства как перед ним, так и перед парламен-
том. С президентской республикой ее объединяет то, что президент
избирается непосредственно населением и независим от парламен-
та; в его компетенции находится назначение главы правительства,
а также руководителей министерств и ведомств. В свою очередь,
элемент парламентской республики заключается в необходимости
согласования с парламентом кандидатуры на пост главы правитель-
ства. Несмотря на смешанный характер формы государственного
правления, в России весьма заметна концентрация власти именно
в руках президента, единолично осуществляющего руководство
внешней политикой, всеми силовыми ведомствами, расстановкой
руководящих кадров и т. д.
Порядок избрания и основания прекращения полномочий. Президент
России избирается на основе всеобщего, равного и прямого изби-
рательного права при тайном голосовании. До 2012 г. срок его пол-
номочий был четыре года, что на год меньше, чем было по закону
о президенте. В настоящее время установлен шестилетний период
пребывания его в должности. При этом одно и то же лицо не может
занимать должность президента более двух сроков подряд.
Требования к кандидату на этот пост обозначены в тексте Кон-
ституции. Как и в большинстве стран, определен возрастной ценз -
35 лет, что несколько ниже, например, чем в Германии (40 лет) или
Италии (50 лет). Кроме того, установлены еще два условия - наличие
гражданства и постоянное проживание в Российской Федерации не
менее 10 лет. При этом обстоятельства приобретения гражданства не
учитываются, в то время как, например, в США кандидат в президен-
ты должен обладать им от рождения.
В отличие от закона 24 апреля 1991 г. Конституция не предус-
матривает ряда ограничений для президента, имевших место прежде.
Нет указаний на приостановление членства в политических партиях и
общественных объединениях на время выполнения своих полномочий.
Отсутствует запрет на одновременное замещение иных должностей в
государственных и общественных организациях, избрание депутатом.
Ничего не сказано о максимальном возрасте, который ранее был огра-
ничен 65 годами.
Конституция закрепила лишь общие принципы избрания Пре-
зидента России, сам же порядок определяется федеральным законом
о выборах Президента Российской Федерации, который, как правило,
принимается в преддверии избирательной кампании. Каждый следую-
298

Глава 1. Институт президентства в Российской Федерации
щий закон не затрагивал основ их организации и проведения, а лишь
уточнял данную процедуру.
—> Президенты России:
Ельцин Борис Николаевич 10 июля 1991 г. - 9 августа 1996 г.
9 августа 1996 г. - 31 декабря 1999 г.
Путин Владимир Владимирович 31 декабря 1999 г. - 7 мая 2000 г. (и.о.)
7 мая 2000 г. - 7 мая 2004 г.
7 мая 2004 г. - 7 мая 2008 г.
Медведев Дмитрий Анатольевич 7 мая 2008 г. - 7 мая 2012 г.
Путин Владимир Владимирович 7 мая 2012 г. - н. в.
Свои полномочия Президент Российской Федерации осуществляет
с момента принесения присяги, которая произносится в торже-
ственной обстановке в присутствии членов Совета Федерации,
депутатов Государственной Думы, судей Конституционного Суда
и иных официальных лиц. Ее текст содержит указание на консти-
туционные полномочия президента: «Клянусь при осуществлении
полномочий Президента Российской Федерации уважать и охра-
нять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защи-
щать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет
и независимость, безопасность и целостность государства, верно
служить народу».
Конституция предусматривает три случая досрочного прекра-
щения полномочий президента: отставка, прекращение исполнения
полномочий по состоянию здоровья, импичмент. Для каждого из них
предусмотрены определенные условия и процедура. Фактически все
в той или иной мере имели место в России.
Под отставкой понимается добровольный уход с поста. В этом
случае обязанности президента временно принимает на себя Предсе-
датель Правительства России. И действительно, когда Б.Н. Ельцин
31 декабря 1999 г. объявил о своей отставке, его полномочия временно
взял на себя занимавший в то время эту должность В.В. Путин. Буду-
чи еще временно исполняющим обязанности, 12 февраля 2001 г. он
подписал Федеральный закон «О гарантиях Президенту Российской
Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам
его семьи», который предусматривает целую систему его материаль-
ного и социального обеспечения2. В частности, президенту в отставке
2 Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ).
2001. №7. Ст. 617.
299

Раздел III. Система органов государственной власти...
пожизненно предоставляется государственная охрана, сохраняется
право на медицинское обслуживание, жизнь и здоровье подлежат
обязательному государственному страхованию за счет средств феде-
рального бюджета. Его пенсия исчисляется от денежного вознаграж-
дения действующего президента и равна 75% его оклада. Кроме того,
ему предоставляется в пожизненное пользование одна из государ-
ственных дач, сохраняется право бесплатно пользоваться залами для
официальных лиц и делегаций аэропортов и другие льготы и права,
предоставляемые действующим политикам высшего уровня.
Помимо добровольной отставки президент может оставить
свой пост по состоянию здоровья. Если он принимает такое решение
самостоятельно, тогда это та же отставка, но только с указанием кон-
кретного основания. Возможен вариант, когда он не может сделать это
самостоятельно, например, находится в бессознательном состоянии.
В этом случае необходимо специальное медицинское заключение, на
основании которого обязанности президента примет на себя опять же
глава правительства. Однако закон, регламентирующий процедуру
установления заболевания президента, так и не принят.
Выполнение Председателем Правительства Российской Феде-
рации полномочий главы государства имеет некоторые существенные
ограничения: он не может распускать Государственную Думу, назна-
чать референдум, вносить предложения о поправках и пересмотре
Конституции.
Самым сложным с процедурной точки зрения является отреше-
ние президента от должности (импичмент). В качестве его оснований
Конституция называет государственную измену или совершение
иного тяжкого преступления. Процедура импичмента отчасти регла-
ментируется самой Конституцией, но более детально прописана в
регламентах палат Федерального Собрания и Федеральном конститу-
ционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Процедура отрешения Президента России от должности вклю-
чает несколько этапов: выдвижение обвинения, его подтверждение
судами, принятие самого решения об отставке. Обвинение выдвигает-
ся Государственной Думой. Затем оно направляется в Верховный Суд
Российской Федерации, который дает заключение о наличии в дей-
ствиях президента признаков преступления. После этого Конститу-
ционный Суд Российской Федерации выносит вердикт о соблюдении
установленного порядка выдвижения обвинения. На основании всех
этих документов Совет Федерации принимает окончательное реше-
ние, которое должно быть принято не позднее чем в трехмесячный
срок после выдвижения Государственной Думой соответствующего
300

Глава 1. Институт президентства в Российской Федерации
обвинения. Если в этот срок решение не принято, то обвинение от-
клоняется. Предпринятая весной 1999 г. попытка начать процедуру
отрешения Б.Н. Ельцина от должности президента по целому ряду
причин окончилась неудачей.
Отрешение президента от должности автоматически влечет
за собой прекращение исполнения им полномочий. Он теряет свою
неприкосновенность и может быть привлечен к уголовной ответ-
ственности в обычном порядке. Не позднее чем через три месяца
после этого должны быть проведены выборы нового Президента
Российской Федерации.
Функции и полномочия Президента Российской Федерации. Конститу-
ция России закрепила их в обобщенной форме. Президент как глава
государства:
- является гарантом Конституции, прав и свобод человека и
гражданина;
- принимает меры по охране суверенитета государства, его
независимости и целостности;
- обеспечивает согласованное функционирование и взаимо-
действие органов государственной власти;
- представляет Российскую Федерацию внутри страны и в
международных отношениях.
С целью осуществления этих функций президент издает пра-
вовые акты, использует право законодательной инициативы, создает
совещательные и консультативные органы, выступает с обращениями
и заявлениями и т. д.
Являясь гарантом Конституции, президент различными спосо-
бами контролирует соблюдение конституционных норм всеми орга-
нами государственной власти и местного самоуправления. Он, напри-
мер, может наложить вето на законы, не соответствующие Конститу-
ции, или своим указом приостановить действие актов региональных
органов исполнительной власти. В первой половине 1990-х годов
президент использовал эти полномочия достаточно часто, поскольку
необходимо было привести региональное законодательство, которое
складывалось в нестабильной политической ситуации 1991-1993 гг.,
в соответствие с конституционными нормами. По мере претворения
в жизнь конституционных положений такие указы российского пре-
зидента стали появляться все реже. Стоит обратить внимание на то,
что до 2000 г. он не имел права приостанавливать действие законов
субъектов Федерации. Позже он получил такую возможность, но при
условии соблюдения определенных процедур.
301

Раздел III. Система органов государственной власти...
Обеспечивать конституционные гарантии глава государства
может не только лично, но и через Конституционный Суд Российской
Федерации, обращаясь к нему с запросами о конституционности фе-
дерального и регионального законодательства и по вопросам толкова-
ния российской Конституции.
В области защиты прав и свобод человека и гражданина прези-
дент издает указы и вносит в Государственную Думу законопроекты,
затрагивающие правовое положение личности или регулирующие
статус отдельных категорий граждан: военнослужащих, пенсионеров
и т. д. К его компетенции относится решение вопросов гражданства,
предоставления политического убежища. Он награждает государ-
ственными наградами, издает указы об их учреждении, утверждает
статуты орденов и положения о медалях. Президенту предоставлено
право помилования, что является актом верховной власти, полно-
стью или частично освобождающим осужденного от наказания либо
заменяющим его более мягким, снимающим судимость с лиц, ранее
отбывших наказание.
Как глава государства президент представляет его интересы
внутри страны и за рубежом. Формы такого представительства раз-
нообразны. Это официальные и неофициальные визиты, перегово-
ры на высшем уровне, встречи и совещания глав государств и т. д.
Президент вправе от имени государства подписывать тексты между-
народных договоров. Несмотря на необходимость их последующей
ратификации парламентом сам факт подписания рассматривается как
окончательное заключение договора. Президент принимает отзывы
и верительные грамоты дипломатических представителей других
государств, аккредитованных в России, а также назначает и отзывает
дипломатических представителей России в зарубежных странах.
В рамках обеспечения безопасности страны он утверждает
военную доктрину - документ, в котором зафиксированы военные,
военно-политические, военно-технические и экономические основы
официально принятых в государстве взглядов на предотвращение
войны, конфликтов военного характера, защиту его жизненно важных
интересов. Как Верховный главнокомандующий он определяет основ-
ные направления военной политики, утверждает концепции и планы
строительства Вооруженных сил, что находит конкретное выражение
в соответствующих указах: о призыве граждан на военную службу, о
порядке прохождения военной службы и т. д.
Определяя основные направления внутренней и внешней поли-
тики, президент выступает с ежегодным обращением к Федеральному
Собранию. Введенное в политическую практику первым Президентом
302

Глава 1. Институт президентства в Российской Федерации
России, оно стало неотъемлемой частью его деятельности. Послание
представляет собой программный документ, в котором дается оценка
существующего положения в стране и намечаются основные направ-
ления ее развития. Оно служит ориентиром дальнейшей деятельности
всех органов власти в стране.
Значительному расширению президентских полномочий спо-
собствует возложение на него задач по обеспечению согласованного
функционирования и взаимодействия органов государственной
власти. С одной стороны, это предполагает его содействие урегу-
лированию возможных конфликтов и разногласий между ними, а с
другой - допускает непосредственное участие в организации и функ-
ционировании федеральных органов государственной власти.
Для урегулирования конфликтов и разногласий используются
согласительные процедуры. Они осуществляются в различных фор-
мах: совместное обсуждение спорных вопросов, создание согласи-
тельных комиссий и др. При этом инициатива может исходить как от
самого президента, так и от иных органов государственной власти,
например от Государственной Думы3.
Организационные формы Деятельность Президента Россий-
обеспечения функций ской Федерации охватывает факти-
Президента России чески все сферы жизни общества и
государства. Его функции настолько
многогранны, что для их обеспечения разработана достаточно слож-
ная система президентского института, который представлен его
администрацией, совещательными и иными вспомогательными орга-
нами. Он включает как структуры, ориентированные на обеспечение
конкретных функций и полномочий главы государства, так и органы,
деятельность которых носит комплексный характер. Функционирова-
ние всей президентской системы осуществляется только посредством
деятельности каждого ее элемента.
Администрация Президента Российской Федерации. Администрация
Президента Российской Федерации является конституционным орга-
ном. Она обеспечивает взаимодействие главы государства с полити-
ческими партиями, общественными объединениями, профессиональ-
ными и творческими союзами, а также с государственными органами
и должностными лицами Российской Федерации и иностранных госу-
дарств. Кроме того, в структурных подразделениях анализируется и
3СЗРФ. 1996. №15. Ст. 1562.
303

Раздел III. Система органов государственной власти...
обобщается информация о социально-экономических, политических
и иных процессах в мире, стране, обществе, которая затем ложится в
основу президентских решений. Именно в Администрации Президен-
та России сосредоточена работа по документационному оформлению
законопроектов в порядке законодательной инициативы, проектов
указов, распоряжений, поручений, обращений и иных документов.
Организация и деятельность регламентируются положениями об ад-
министрации и всех ее структурных подразделениях, которые утвер-
ждаются указами президента.
Администрацию президента, разросшуюся до гигантских разме-
ров, пережившую не одну реорганизацию и смену руководителей и в
значительной степени дублирующую аппарат правительства, нередко
сравнивали и продолжают сравнивать с аппаратом ЦК КПСС. Прези-
дент фонда «Политика» В. Никонов в 1997 г. писал, что аппарат ЦК
КПСС «в период своего заката разросся до 600-800 ответственных
работников. В Администрации Президента России работают почти
2000 человек»4. Вес администрации в системе органов государствен-
ной власти настолько велик, что Конституционному Суду Российской
Федерации в 1997 г. пришлось дать очень важные разъяснения о ее
статусе именно как вспомогательного, рабочего органа при президенте5.
В структуру Администрации Президента Российской Феде-
рации входят должностные лица и подразделения. К должностным
лицам относятся руководитель администрации и его заместители,
помощники и советники президента, пресс-секретарь, руководитель
протокола, полномочные представители президента в федеральных
органах государственной власти и федеральных округах, уполномо-
ченные по правам ребенка и по защите прав предпринимателей.
Вся работа Администрации протекает в структурных подразде-
лениях. Первая после принятия Конституции крупная реорганизация
администрации произошла в начале 1996 г. Тогда ее подразделения
были укрупнены по направлениям деятельности в главные управле-
ния, а в октябре этого же года произошла их дифференциация. Созда-
вались управления трех видов: главные управления, управления
президента и управления администрации; отделы, центр, аппараты,
рабочие аппараты, секретариат, библиотека, архив, пресс-служба,
канцелярия. Всего около 40 подразделений разной организационной
формы и статуса. Все последующие реорганизации были направлены
на их сокращение и не затрагивали концептуальных основ органи-
4 Аргументы и факты. 1997. № 48. С. 5.
5 СЗ РФ. 1997. №22. Ст. 2664.
304

Глава 1. Институт президентства в Российской Федерации
зации6. О кардинальной реорганизации Администрации заговорили
одновременно с началом административной реформы и в связи с но-
вым сроком президентства В.В. Путина. Еще на пресс-конференции,
проведенной после выборов 14 марта 2004 г., он пообещал в течение
десяти дней реформировать свою администрацию. 25 марта 2004 г.
был подписан указ «Об Администрации Президента Российской
Федерации», а 6 апреля 2004 г. утверждено новое положение о ней.
Объясняя причины столь быстрой и кардинальной реорганизации,
президент отметил: «Администрация рождалась как штаб револю-
ции... теперь нам нужен не штаб, а эффективный инструмент управ-
ления»7. В Администрации произошло существенное сокращение
должностей и подразделений, оставшиеся подразделения получили
статус управлений, равных между собой по статусу.
Все управления Администрации можно разделить на три группы:
- представленные аппаратами действующих при Президенте
России совещательных органов и должностных лиц;
- по обеспечению его полномочий в конкретной области;
- по функциональному обеспечению деятельности президента
и самой администрации.
К первой группе относятся, например, аппараты Совета Безо-
пасности, полномочных представителей президента в федеральных
округах, советников, а также Секретариат руководителя администра-
ции и т. д.
Во вторую входят управления по внешней политике, по вну-
тренней политике, по обеспечению конституционных прав граждан,
по межрегиональным культурным связям с зарубежными странами
и т. д. Большинство из них возникли на базе прежних структур. Управ-
ление по обеспечению конституционных прав граждан, например,
создано на базе Управления по вопросам гражданства8.
К «обеспечивающим» управлениям относятся канцелярия,
референтура, управления по работе с обращениями граждан и орга-
низаций, пресс-службы, службы информации, информационного и
документационного обеспечения и др.
Общее число структурных подразделений по сравнению с
прежними уменьшилось практически вдвое. Самые крупные из них -
Контрольное управление, Государственно-правовое управление и
Управление информационного и документационного обеспечения.
6 СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 827; 1999. № 5. Ст. 652.
7 СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1188; № 15. Ст. 1395.
8 САПП РФ. 1994. № 12. Ст. 876.
305

Раздел III. Система органов государственной власти...
Администрация Президента России - государственный орган,
юридическое лицо, но не хозяйствующий субъект. Поэтому мате-
риально-техническим и финансовым обеспечением деятельности
президента и его администрации занимается Управление делами Пре-
зидента Российской Федерации, которое является самостоятельным
федеральным органом исполнительной власти и поэтому не входит в
состав администрации. В его ведении находится управление такими
объектами, как дома отдыха, поликлиники и т. д.
Территориальные представители Президента Российской Федера-
ции. Конституция закрепила за президентом уже апробированное им
право назначать полномочных представителей. Несмотря на то, что
конституционная формулировка не содержит указания на территори-
альных представителей, она стала правовой основной дальнейшего
развития этого института, возникшего еще в 1991 г. В своем раз-
витии институт полномочных представителей президента прошел
несколько этапов, для каждого из которых характерны свои функции
и особенности.
Первый период охватывает 1994-1997 гг. После провозгла-
шения равенства субъектов Федерации институт представителей
президента в республиках, краях, областях, автономной области,
автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге был
унифицирован. С 1994 г. они стали именоваться полномочными
представителями в субъектах Российской Федерации9. На полпредов
возлагались контроль за исполнением решений президента и соот-
ветствием региональных актов федеральному законодательству, а
также информирование главы государства об обстановке в субъекте
Федерации.
Второй период, который датируется 1997-2000 гг., связан с
преобразованием института полномочных представителей в субъек-
тах Федерации в институт полномочных представителей в регионах10.
Под регионом, в соответствии с Основными положениями регио-
нальной политики, утвержденными в начале лета 1996 г., понималась
часть территории Российской Федерации, обладающая общностью
природных, социально-экономических, национально-культурных и
иных условий. Она могла совпадать с границами территории субъек-
тов Федерации или объединять несколько субъектов11.
9 СЗ РФ. 1994. №7. Ст. 698.
10 СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3421.
11 СЗ РФ. 1996. №23. Ст. 2756.
306

Глава 1. Институт президентства в Российской Федерации
В отличие от полпредов в субъектах Федерации полномочные
представители в регионах не имели контрольных функций. Главной
их задачей было обеспечение конституционных полномочий главы
государства:
- информирование президента о политическом, социальном и
экономическом положении в соответствующем регионе;
- взаимодействие с федеральными органами исполнительной
власти и их территориальными органами, органами государ-
ственной власти субъектов Федерации и органами местного
самоуправления в целях обеспечения реализации основных
направлений внутренней и внешней политики государства;
- взаимодействие с политическими партиями, иными обще-
ственными и религиозными объединениями, действующими
в соответствующем регионе;
- выполнение отдельных поручений Президента Российской
Федерации.
Полпреды в регионах наделялись правом от имени и по пору-
чению президента вручать государственные награды, участвовать в
согласительных процедурах, вносить предложения об обращении в
Конституционный Суд, заниматься подготовкой проектов договоров
(соглашений) о разграничении предметов ведения между федераль-
ными и региональными органами власти, разъяснять и реализовывать
основные направления внутренней и внешней политики и др. Оче-
видно, что их полномочия точно соответствуют президентским, что
характеризует новый подход к сущности этого института.
Начало третьего периода связано с совершенствованием систе-
мы государственного управления, решением проблемы обеспечения
единого правового и экономического пространства России. Указом
Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. институт пол-
номочных представителей в регионах был преобразован в институт
полномочных представителей в федеральных округах, которых пер-
воначально было семь: Центральный, Северо-Западный, Северо-Кав-
казский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.
В каждый из них входит от шести (Уральский) до 18 (Центральный)
субъектов Федерации. В июне 2000 г. Северо-Кавказский переимено-
вали в Южный федеральный округ12. В 2010 г. из его состава вновь в
качестве самостоятельного выделен Северо-Кавказский регион.
Полномочный представитель является должностным ли-
цом, представляющим президента в округе, и обеспечивает там его
12 СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748.
307

Раздел III. Система органов государственной власти...
функции. Однако вновь в качестве самостоятельного направления
его деятельности был обозначен контроль, причем не только за со-
ответствием регионального законодательства федеральному, но и за
исполнением решений федеральных органов государственной власти
в федеральном округе. К проверкам он может привлекать органы
прокуратуры. Только в Приволжском федеральном округе после со-
вместной с органами прокуратуры проверки региональных уставов и
конституций с 2001 по 2003 г. были опротестованы или оспорены в
судебном порядке 10 400 незаконных актов органов власти13.
К полномочным представителям вернулись кадровые полно-
мочия, некогда им уже свойственные, но теперь в значительно боль-
шем объеме. К их компетенции отнесено не только согласование с
губернаторами кандидатур руководителей территориальных структур
федеральных органов исполнительной власти, но и всех федеральных
государственных служащих в рамках федерального округа. Особен-
но актуальными эти полномочия стали после изменения порядка
назначения глав субъектов Федерации, поскольку сбор материалов о
кандидатах аккумулирован в аппарате полпредов. Все это делает их
положение по отношению к органам власти в субъекте Федерации
более весомым.
В деятельности полпредов в федеральных округах предусмо-
трен механизм обратной связи с федеральными органами, который
осуществляется через их территориальные структуры или централь-
ный аппарат. Этот вопрос подробно регламентирован Постановлением
Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. «О вза-
имодействии Правительства Российской Федерации и федеральных
органов исполнительной власти с полномочными представителями
Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме
размещения территориальных органов федеральных органов испол-
нительной власти14. Полпреды могут присутствовать на заседаниях
правительства и всех создаваемых им комиссий и советов, где обсуж-
даются вопросы, затрагивающие интересы их округов.
Институт полномочных представителей президента в федераль-
ных округах включает, помимо самого полпреда, его заместителей,
аппарат, федеральных инспекторов, различные совещательные и кон-
сультативные органы. Последние усиливают его административные
функции и координируют деятельность всех органов государственной
и муниципальной власти в округе. Первоначально созданный для кон-
13 См.: Аргументы и факты. 2003. № 27. С. 4.
14 СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.
308

Глава 1. Институт президентства в Российской Федерации
троля за исполнением решений президента и его информирования о си-
туации в регионе, институт полномочных представителей превратился
в серьезный политический и административный механизм осуществле-
ния государственной власти. При этом очевидно усиление его позиций
именно в государственном управлении. Все это, безусловно, способ-
ствует усилению вертикали власти и позиций федерального центра, его
влияния на жизнь регионов и, как показывает практика, существенно
корректирует полномочия глав субъектов Российской Федерации.
Совещательные органы при Президенте Российской Федерации.
Одной из организационных форм обеспечения функций Президента
России является создание различных совещательных и консульта-
тивных органов. Совещательные органы при президенте именуются
советами, а консультативные - комиссиями. Они различаются как
характером, так и сферой деятельности. Условно эти органы можно
разделить на две группы, работающие:
- на постоянной основе, включающие в свой состав главным
образом по должности представителей органов государ-
ственной власти;
- на непостоянной основе, в которые входят представители
государственных органов, науки, вузов, общественных орга-
низаций.
Последние создаются президентом для выработки согласован-
ной позиции или решений по отдельным проблемам или направле-
ниям реализуемой государственной политики. По мере достижения
цели они могут реорганизовываться или упраздняться. Так, начало
осуществления судебной реформы в Российской Федерации потре-
бовало создания Совета по судебной реформе как совещательного
органа, который затем в связи с изменением своих задач был пре-
образован в Совет по совершенствованию правосудия. Проведение
административной реформы в стране и необходимость обобщения
ее первых результатов обусловили создание Комиссии по вопросам
совершенствования государственного управления и т. д.
Однако среди таких органов есть и те, что обеспечивают кон-
кретные полномочия президента уже на протяжении десятилетия. Это,
например, Комиссия по государственным наградам, которая занимается
предварительным рассмотрением вопросов награждения (готовит ма-
териалы и дает заключения о возможном награждении, восстановлении
в правах на награды, их лишении, выдаче дубликатов орденов, медалей,
знаков отличия и т. д.), или Комиссия по вопросам гражданства, имею-
щая аналогичные функции по предмету своего ведения.
309

Раздел III. Система органов государственной власти...
В отличие от «общественных» органов, ориентированных
на решение конкретных вопросов, деятельность совещательных
органов, созданных на постоянной основе, как правило, не ограни-
чена какой-либо узкой сферой деятельности, а носит комплексный
характер, выполняя таким образом различные функции президента.
Сам президент всегда является их председателем. Все они формиру-
ются по должностному принципу. В настоящее время существуют
два таких совещательных органа при Президенте Российской Фе-
дерации - Совет Безопасности и Государственный Совет. Будучи
совещательными структурами, они не имеют распорядительных
полномочий. Их решения оформляются протоколами, на основании
которых в случае необходимости президент может издать указ или
распоряжение, подготовить законопроект, с которым выступит в по-
рядке законодательной инициативы.
Совет Безопасности - конституционный орган, осуществляю-
щий подготовку решений президента по вопросам защиты жизненно
важных интересов личности, общества и государства от внутренних
и внешних угроз, проведения единой государственной политики в об-
ласти обеспечения безопасности. К его задачам относится разработка
основных направлений стратегии обеспечения безопасности и орга-
низация подготовки федеральных целевых программ, а также предло-
жений по координации деятельности органов исполнительной власти
в области обеспечения безопасности. Именно он вносит президенту
предложения о необходимости введения или отмены чрезвычайного
положения.
Его правовое положение регламентируется законом «О безо-
пасности» от 5 марта 1992 г. в той части, в которой он не противоречит
действующей конституции. Однако большинство норм этого закона
уже не применяется. Например, норма, предусматривающая утверж-
дение секретаря Совета Безопасности Парламентом России, которым
на момент принятия закона являлся Верховный Совет. Тем не менее,
Совет Безопасности - единственный орган института президентства,
статус и деятельность которого регламентируется законом. Его струк-
тура, положения о нем и его структурных подразделениях, а также
состав утверждаются указами президента.
Совет Безопасности состоит из постоянных членов и членов,
назначаемых президентом. В число постоянных всегда входят по
должности председатель правительства и секретарь Совета Безопас-
ности, остальные меняются по усмотрению президента. Как прави-
ло, ими чаще всего являются министры иностранных дел, обороны,
внутренних дел, директор Федеральной службы безопасности и др.
310

Глава 1. Институт президентства в Российской Федерации
С 1996 г. его членом стал председатель правительства15, чуть позже -
руководитель президентской Администрации, президент Российской
академии наук16. В Совет Безопасности также входят председатели
палат парламента, полномочные представители Президента в феде-
ральных округах и Генеральный прокурор.
Основные формы работы Совета Безопасности - заседания,
рабочие совещания, межведомственные комиссии. При Совете
Безопасности создан научный совет. Решения принимаются только
постоянными членами и вступают в силу после утверждения главой
государства. Важнейшие из них оформляются указами президента,
иные - протоколами.
Деятельность Совета Безопасности обеспечивается аппаратом,
который является самостоятельным подразделением Администрации
Президента России. На него возлагаются информационно-аналитиче-
ское обеспечение, подготовка проектов федеральных законов, указов
и распоряжений президента по вопросам обеспечения обороны и
безопасности государства и другие функции. Структуру, штатное рас-
писание и Положение об аппарате Совета Безопасности утверждает
сам президент.
Другой совещательный орган, действующий на постоян-
ной основе, - Государственный Совет - призван содействовать
реализации Президентом России полномочий по обеспечению
согласованного функционирования и взаимодействия органов
государственной власти17. Стоит отметить, что в истории России
орган с таким названием уже существовал, и не только до рево-
люции, но и при первом президенте. Однако его состав и функции
были совершенно иными. Создание ныне действующего Государ-
ственного Совета непосредственно связано с изменением порядка
формирования Совета Федерации. После исключения из состава
палаты высших должностных лиц субъектов Российской Федера-
ции Государственный Совет стал компромиссным вариантом их
представительства на федеральном уровне. Он был создан Указом
Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. К компе-
тенции Государственного Совета относится обсуждение вопросов
по следующим направлениям:
— взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъ-
ектами;
15 СЗ РФ. 1996. №32. Ст. 3896.
16 СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5745.
17 СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.
311

Раздел III. Система органов государственной власти...
- контроль за исполнением федерального законодательства
органами всех уровней власти, федеральный бюджет и его
исполнение;
- кадровая политика и др.
В состав Государственного Совета входят по должности выс-
шие должностные лица (руководители высших исполнительных
органов государственной власти) субъектов Федерации. Однако по
решению главы государства в него могут быть включены и те, кто
замещал эти должности ранее два и более срока подряд. В 2012 г.
состав был расширен за счет включения в него полномочных пред-
ставителей Президента в федеральных округах, председателей палат
парламента, а также руководителей партийных фракций в Государ-
ственной Думе.
Для решения оперативных вопросов формируется Президиум
Государственного Совета в количестве семи человек, который подле-
жит ротации один раз в полгода. Его персональный состав опреде-
ляет сам президент. Государственный Совет и его президиум могут
создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки
вопросов, которые предполагается рассмотреть на ближайшем засе-
дании, а также привлекать к выполнению отдельных работ ученых и
специалистов. Деятельность Государственного Совета обеспечивают
соответствующие подразделения Администрации.
Основной формой работы Государственного Совета являются
заседания, которые проводятся не реже одного раза в три месяца.
Возможны внеочередные и выездные заседания. В канун тысячелетия
Казани одно из них было проведено в этом городе. Каждое заседание
посвящено одному конкретному, но крупному вопросу, например
проблемам социального развития. Иногда практикуются совместные
заседания Президиума Государственного Совета и Совета Безопасно-
сти. Первое такое заседание состоялось в 2001 г. На нем рассматри-
вались «Основы политики Российской Федерации в области развития
оборонно-промышленного комплекса на период до 2010 г. и дальней-
шую перспективу».
Значение Государственного Совета, выявившееся уже по мере
его функционирования, скорее заключается в возможности прямого
общения: для представителей регионов - с президентом, а для него -
с руководителями исполнительной власти субъектов Федерации, что
предполагает информирование о настроениях в регионе. Достаточно
вспомнить, что «ренессанс» реформы местного самоуправления в
2003 г. начался на одном из его весенних заседаний, следствием кото-
рого стал соответствующий закон.
312

Глава 1. Институт президентства в Российской Федерации
Необходимо отметить, что в структуре президентского ин-
ститута ранее имел место еще один совещательный орган, который,
пройдя через определенную трансформацию, присутствует в настоя-
щее время в политической системе страны.
Распоряжением президента от 16 февраля 1994 г. на базе Об-
щественной палаты Конституционного совещания была образована
Общественная палата при Президенте Российской Федерации1*.
В ее состав вошли представители политических партий, массовых
движений, молодежных и иных общественных организаций, предпри-
нимательских объединений, религиозных конфессий, представители
органов местного самоуправления, общероссийских профсоюзов. Она
рассматривалась как совещательный орган, дающий политические
консультации по широкому кругу общественно значимых вопросов.
Главным ее назначением было обеспечение механизма обратной свя-
зи между гражданами, общественными объединениями и органами
государственной власти посредством разработки рекомендаций по
политическим, правовым и социально-экономическим вопросам. Ее
решения оформлялись в виде рекомендаций, которые передавались
главе государства.
В июне 1996 г. Общественная палата по инициативе политиче-
ских партий и движений преобразована в Политический консульта-
тивный совет при президенте19. И по составу и по форме работы он
напоминал свою предшественницу. На Совет возлагалось обсуждение
проектов решений президента и правительства, а также содействие
президенту и правительству в подготовке законопроектов и внесении
последних от их имени в Государственную Думу. Однако в связи с
сокращением совещательных и консультативных органов Политиче-
ский консультативный совет в конце лета 2000 г. ликвидировали20.
Вспомнили об общественных консультативных органах тогда,
когда зашла речь об административной реформе и необходимости
формирования структур гражданского общества. В одном из своих об-
ращений к Федеральному Собранию президент обронил предложение
о создании Общественной палаты, которую в том виде, в каком она
появилась, нельзя отнести к президентским структурам.
Выступая 3 августа 2005 г. на встрече с представителями кон-
сультативных органов при президенте по вопросу формирования
Общественной палаты, В.В. Путин охарактеризовал ее как принци-
18 САПП РФ. 1994. № 8. Ч. 1. Ст. 592.
19 СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3232.
20 СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3351.
313

Раздел III. Система органов государственной власти...
пиально новый для России институт согласования общественных
интересов. По его мнению она, с одной стороны, должна будет апро-
бировать новые формы взаимодействия власти и гражданского обще-
ства, а с другой - непосредственно влиять на укрепление последнего.
Таким образом, Общественная палата должна способствовать фор-
мированию обратной связи общества и государства. Задача эта, как
и организационная форма ее реализации, отнюдь не нова. Остается
надеяться, что иным будет наполнение. Существенным отличием от
прежних органов является попытка дистанцировать ее от президент-
ских структур. Для обеспечения деятельности, например, создано
государственное учреждение «Аппарат Общественной палаты», да и
порядок ее формирования явно «обобществлен», хотя первый раунд
оставлен за президентом. Внушает некоторую уверенность в ее со-
стоятельности конкретизация полномочий. Чем точнее формулировка,
тем больше шансов их реализации. Результат налицо: еще не завер-
шив окончательно формирование, она уже продемонстрировала себя
на этом поприще, рассмотрев в начале декабря 2005 г. законопроект
«Об общественных объединениях», вносящий изменения в жизнь об-
щественных объединений и политических партий.
Федеральный закон «Об Общественной палате Российской
Федерации» был принят 4 апреля 2005 г.21 Она должна обеспечи-
вать взаимодействие граждан с органами государственной власти
и местного самоуправления в целях учета их потребностей и инте-
ресов, защиты прав и свобод. Достигается это путем привлечения
граждан и общественных объединений к реализации государствен-
ной политики, выдвижения и поддержки гражданских инициатив,
а также проведения общественной экспертизы российского зако-
нодательства. Другое направление деятельности - осуществление
общественного контроля за деятельностью государственных и
муниципальных органов власти.
Выступая с традиционным обращением к Федеральному Собра-
нию в апреле 2005 г., президент предложил наладить сотрудничество
Общественной палаты со средствами массовой информации. Это
предложение инициировало поправки к закону «Об Общественной
палате Российской Федерации», в соответствии с которыми палата
может осуществлять общественный контроль за соблюдением свободы
слова. Свои заключения она может направлять в правоохранительные,
надзорные, регистрирующие или иные органы, а также учредителям и
руководству средств массовой информации.
21 СЗ РФ. 2005. №15. Ст. 1277.
314

Глава 1. Институт президентства в Российской Федерации
Общественная палата состоит из 126 членов. Процедура ее
формирования многоступенчата. Одну треть утверждает президент,
а уже они из числа рекомендованных общероссийскими обществен-
ными объединениями выбирают еще треть. Совместно они отбирают
последних 42 члена палаты из представителей межрегиональных и
региональных общественных объединений. Есть определенные огра-
ничения: в нее не могут входить президент, члены Совета Федерации,
депутаты Государственной Думы, члены правительства, судьи, иные
лица, замещающие государственные должности и выборные долж-
ности в органах местного самоуправления, а также муниципальные
служащие, т. е. те, деятельность которых может стать предметом кон-
троля со стороны Общественной палаты. Для большей объективности
вошедшие в нее представители должны приостановить свое членство
в политических партиях.
Основная форма работы Общественной палаты - пленарные
заседания, которые предусматривается проводить не реже двух раз в
год. Она может организовывать слушания по общественно важным
проблемам; направлять своих членов для участия в работе комитетов
и комиссий Федерального Собрания, а также в заседаниях коллегий
федеральных органов исполнительной власти. Одним из направлений
деятельности должно стать участие в работе общественных советов,
которые по инициативе Общественной палаты могут быть образованы
при федеральных органах исполнительной власти. 2 августа 2005 г.
правительство приняло постановление, регламентирующее порядок их
создания22. Правда, касается это только правительственных ведомств.
Стоит отметить, что идея создания общественных советов при феде-
ральных ведомствах уже однажды выдвигалась - осенью 1993 г.
Внутренними документами, регламентирующими деятельность
Общественной палаты, являются Регламент и Кодекс этики ее членов.
Решения принимаются в форме заключений, предложений и обраще-
ний и носят рекомендательный характер.
Взаимодействие Как отмечалось выше, по действу-
Президента России ющей Конституции Президент Рос-
с федеральными органами сийской Федерации не входит ни в
государственной власти одну из ветвей власти. Однако у него
есть определенные конституционные
полномочия по отношению к каждой из них. Их объем и характер
продиктован функциями главы государства, которые настолько раз-
22 СЗ РФ. 2005. № 32. Ст. 3320, 3322.
315

Раздел III. Система органов государственной власти...
нообразны и обширны, что порой обеспечить их выполнение одними
лишь президентскими структурами просто невозможно. Это касается,
например, определения основных направлений внешней полити-
ки, обеспечения обороноспособности страны и ее независимости.
Безусловно, что при их реализации президент будет опираться на
соответствующие органы государственной власти - Правительство
России, Министерство обороны и Министерство иностранных дел
Российской Федерации.
Необходимость обеспечения согласованного функционирования и
взаимодействия органов государственной власти делает актуальным
использование президентом различных механизмов «сдержек» и
«противовесов», а в качестве гаранта Конституции - права контроля
их деятельности, поэтому взаимоотношения президента с Федераль-
ным Собранием, правительством, органами судебной власти строятся
с учетом этих обстоятельств.
Федеральное Собрание Российской Федерации. Для каждой из па-
лат Конституцией предусмотрен свой круг полномочий президента.
В отношении Совета Федерации он ограничен фактически двумя во-
просами - представлением кандидатур на определенные должности
(судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арби-
тражного Суда, а также Генерального прокурора) и извещением о
введении военного или чрезвычайного положения.
В отношении Государственной Думы глава государства обла-
дает значительно большими полномочиями, включающими еще и
механизм воздействия на палату при решении спорных вопросов.
Президент назначает выборы Государственной Думы. Однако
это его право не абсолютно. Если президент не издает указ о назначе-
нии выборов за четыре месяца до них, то данная обязанность ложится
на Центризбирком.
Для преодоления политического кризиса, возможного вслед-
ствие конфронтации правительства и Государственной Думы, прези-
дент наделен правом роспуска нижней палаты парламента. Правда,
реализовать это свое полномочие он может лишь в трех случаях:
- если эта палата трижды отклоняет представленные им кан-
дидатуры на должность председателя правительства;
- если в течение трех месяцев она повторно выразит недоверие
правительству;
- если откажет в доверии правительству, когда вопрос о
таком доверии был поставлен перед ней председателем
правительства.
316

Глава 1. Институт президентства в Российской Федерации
В двух последних случаях альтернативой роспуску Государ-
ственной Думы может быть решение президента об отставке самого
правительства.
Государственная Дума не может быть распущена в течение года
после своего избрания и шести месяцев до окончания срока полно-
мочий президента, а также с момента выдвижения обвинения против
него и в период действия на территории страны военного или чрезвы-
чайного положения.
Другим направлением взаимодействия с Государственной
Думой является представление кандидатур на государственные долж-
ности - Председателя Правительства Российской Федерации, предсе-
дателя Центробанка и др.
Одно из важнейших полномочий Президента России заклю-
чается в использовании своего права законодательной инициативы,
которое (в отличие от законодательной инициативы других субъ-
ектов) не ограничивается вопросами его ведения. Законопроекты,
вносимые им в качестве срочных, подлежат внеочередному рас-
смотрению.
Для обеспечения взаимодействия главы государства с парла-
ментом в Администрации Президента Российской Федерации в янва-
ре 1994 г. была учреждена должность его полномочного представите-
ля в Федеральном Собрании23. Однако одному человеку было нелегко
справиться со всем объемом работы, обусловленной полномочиями
президента. В феврале 1996 г. вместо одной должности учреждены
две: полномочного представителя в Государственной Думе и полно-
мочного представителя в Совете Федерации24.
На заседаниях палат Федерального Собрания они от имени
президента представляют все его законодательные инициативы, а
также выступают с обоснованием президентского вето в отношении
принятых законов, вносят на утверждение указы о введении военно-
го положения и о введении чрезвычайного положения. Кроме того,
полномочные представители предлагают кандидатуры на должности
судей высших судов, председателей правительства и Центробанка,
дипломатических представителей, участвуют в согласительных про-
цедурах и т. д.
В 1996 г. почти одновременно с назначением полномочных
представителей было утверждено Положение о порядке взаимодей-
ствия Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием
23 САПП РФ. 1994. № 4. Ст. 304; № 14. Ст. 1051.
24 СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 674.
317

Раздел III. Система органов государственной власти...
в законотворческом процессе, регламентирующее стадии подготовки
законопроекта, инициируемого президентом25.
Инициировать подготовку президентского законопроекта
помимо самого президента могут его администрация, федеральные
органы исполнительной власти, органы государственной власти субъ-
ектов Федерации, местного самоуправления, а также общественные
объединения и граждане. Свои предложения они направляют в Адми-
нистрацию Президента России, которая после необходимых согласо-
ваний принимает вопрос к рассмотрению. Подготовка законопроектов
осуществляется по поручению президента либо администрацией (ее
руководителем или структурным подразделением), либо федераль-
ным органом исполнительной власти. После того как проект готов,
он передается на заключение в Государственно-правовое управление,
а также заместителям руководителя администрации, советникам и
помощникам президента, полномочным представителям президента
в палатах Федерального Собрания.
В Государственную Думу окончательный текст законопроекта
направляется вместе с проектом письма и другими необходимыми
материалами. Вся тяжесть дальнейшей работы по согласованию и
внесению изменений и дополнений в законопроект ложится на плечи
полномочных представителей президента.
Правом законодательной инициативы не исчерпывается уча-
стие президента в законотворческом процессе. В течение пяти дней
к нему поступают на подпись все законы, принятые Федеральным
Собранием. Они передаются в Государственно-правовое управление
для подготовки предложений о подписании и обнародовании. В этой
работе также принимают участие полномочные представители в пала-
тах Федерального Собрания.
В течение 14 дней президенту как гаранту Конституции, прав и
свобод человека и гражданина предоставляется право либо подписать
закон, либо отклонить его. Отлагательное вето - одна из прерогатив
президента. Используя его, он должен или предложить свою редак-
цию закона, или мотивировать его нецелесообразность. Преодолеть
президентское вето Государственная Дума может, только подтвердив
свое решение Уз голосов. Президент также обладает правом возвратить
закон без рассмотрения, мотивируя тем, что была нарушена конститу-
ционная процедура его принятия. Все согласительные процедуры по
этим вопросам опять же берут на себя полномочные представители
президента.
; СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1842; 2005. № 46. Ст. 4654.
318

Глава 1. Институт президентства в Российской Федерации
Подпись президента служит юридическим основанием обнаро-
дования закона.
Федеральные органы исполнительной власти. Объем полномочий
президента по отношению к органам исполнительной власти ставит
порой под сомнение их независимость от главы государства. В России
используется та модель их взаимодействия, которая в большей степе-
ни характерна для президентских республик. Этот механизм сложил-
ся еще до принятия Конституции, когда президент действительно был
главой исполнительной власти. Интересно отметить, что правитель-
ство - единственный федеральный орган власти, где не предусмотрен
институт представителей президента. Он сам себя представляет и
имеет право по своему усмотрению председательствовать на его за-
седаниях.
Взаимодействие с правительством осуществляется также путем
персональных назначений его членов и принятия важных решений
в сфере исполнительной власти. Президент назначает председателя
правительства (с согласия Государственной Думы), принимает реше-
ние об его отставке.
Президент своими указами утверждает систему и структуру
федеральных органов исполнительной власти, осуществляет непо-
средственное руководство Министерством обороны, Министерством
внутренних дел, Министерством по делам гражданской обороны, чрез-
вычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий,
Министерством юстиции, Министерством иностранных дел, неко-
торыми федеральными агентствами и службами. Выбор именно этих
органов исполнительной власти не случаен. Во-первых, большинство
из них является атрибутом государства как политической организации,
обладающей аппаратом принуждения. Во-вторых, выбор этих органов
продиктован необходимостью обеспечения некоторых из его функций.
Например, отнесение Министерства юстиции к ведению президента
способствует обеспечению его функций как гаранта Конституции,
прав и свобод гражданина и человека. Оно занимается регистрацией
нормативных актов федеральных органов и ведет банк данных актов,
принятых органами власти субъектов Федерации, обеспечивая таким
образом непосредственное информирование Президента России.
Президент наделен определенными полномочиями и по отноше-
нию к региональным органам исполнительной власти. Он фактически
назначает высших должностных лиц, приостанавливает действия актов
органов исполнительной власти в случае их противоречия Конституции
и др. Все это свидетельствует о том, что президентские полномочия в
319

Раздел III. Система органов государственной власти...
сфере исполнительной власти вписываются в модель «президент - гла-
ва государства» с большими оговорками.
Органы судебной власти. По отношению к ним президент облада-
ет только кадровыми полномочиями. Они состоят в назначении на
должность судей всех федеральных судов, за исключением высших,
которых по его представлению назначает Совет Федерации.
Для обеспечения деятельности президента как гаранта Консти-
туции, прав и свобод человека и гражданина в его администрации в
апреле 1995 г. была учреждена должность полномочного представи-
теля президента в Конституционном Суде Российской Федерации26.
Он наделялся правом участвовать от имени главы государства в за-
седаниях Конституционного Суда27. В конце этого же года полномо-
чия представителя президента в Конституционном Суде Российской
Федерации были расширены: на него возложена подготовительная
работа по составлению проектов обращений президента в Консти-
туционный Суд, а также дача заключений о соответствии проектов
президентских указов Конституции России28. Последнее требование
просуществовало недолго, и уже в августе 1998 г. его отменили29.
Акты Президента Порядок подготовки и издания соб-
Российской Федерации: ственных официальных документов
порядок их подготовки впервые был установлен распоряже-
и вступления в силу нием Президента РСФСР «Об утверж-
дении Положения о порядке издания
официальных документов Президента РСФСР» от 30 сентября 1991 г.
Оно действовало в течение почти двух лет и послужило базой даль-
нейшей регламентации документирования деятельности президента.
Официальными тогда назывались все документально оформленные
решения: указы, распоряжения, представления, заявления, обраще-
ния и послания, которые обязательно должны были публиковаться.
Четкая дифференциация видов актов президента отсутствовала, что
свидетельствовало о начальной стадии разработки данного вопроса.
Указы и распоряжения могли носить как нормативный, так и инди-
видуальный характер. При этом не указывалось, по каким вопросам
должен издаваться указ, а по каким - распоряжение.
26 СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1635.
27 СЗ РФ. 1995. №28. Ст. 2641.
28СЗРФ. 1997. №1. Ст. 118.
29 СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3843.
320

Глава 1. Институт президентства в Российской Федерации
Новое распоряжение о порядке подготовки актов Президента
России было принято 5 февраля 1993 г.30 Оно до настоящего времени
остается действующим с некоторыми изменениями и дополнениями.
В отличие от предшествующего в нем содержится перечень вопросов,
по которым президент издает указы. Ими оформляются решения:
- нормативного характера, т. е. предписания, рассчитанные на
постоянное или многократное действие;
- о назначении на должность и освобождении от нее руко-
водителей центральных органов и иных структур системы
федеральной исполнительной власти;
- о гражданстве;
- о предоставлении политического убежища;
- о награждении государственными наградами;
- о присвоении специальных званий, классных чинов, почет-
ных званий Российской Федерации;
- о помиловании.
Решения президента по оперативным, организационным и
кадровым вопросам, а также по вопросам работы администрации
принимаются в форме распоряжений.
Российская Конституция 1993 г. подтвердила право президента
издавать акты в виде указов и распоряжений. В ряде случаев она не-
посредственно содержит указание на вид акта, которым оформляется
конкретное решение, например введение военного и чрезвычайно-
го положения - указами и т. д. Кроме того, указание на виды актов
встречается в иных законах и самих указах президента. В частности, в
указе «О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти» от 9 марта 2004 г. говорится, что положения о министерствах
и ведомствах, руководство которыми осуществляет президент, утвер-
ждаются его указами.
Указ - акт большей юридической силы по сравнению с распоря-
жением. Вместе с тем на практике известны указы президента по ор-
ганизационным вопросам и изданные им распоряжения нормативного
характера. Например, награждение государственными наградами, на-
значение судей, дипломатических представителей осуществляются по
сложившейся практике указами, в то время как нормативных положе-
ний эти документы не содержат. Напротив, порядок подготовки указов
президента был утвержден распоряжением, хотя это и нормативный акт.
Инициировать разработку указа Президента Российской Федера-
ции может не только сам глава государства, но и другие заинтересован-
30 САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 598.
321

Раздел III. Система органов государственной власти...
ные должностные лица и органы власти. Впервые эта возможность была
закреплена президентским указом «О правовом регулировании в период
поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»31. Чаще
других ее используют федеральные органы исполнительной власти.
Они же совместно со структурами президентского института участвуют
в подготовке проектов президентских указов и распоряжений. Практика,
сложившаяся в бытность президента главой исполнительной власти,
несмотря на изменение его статуса продолжает иметь место.
Проекты актов вносятся в администрацию письмом с поясни-
тельной запиской, содержащей краткое изложение существа проекта,
необходимое обоснование, справочные и аналитические материалы.
Проекты указов и распоряжений по кадровым вопросам готовятся
структурными подразделениями администрации, занимающимися ка-
драми и вопросами государственной службы. Начиная с марта 1992 г.
основное место среди президентских структур в подготовке его актов
принадлежит Государственно-правовому управлению32.
Необходимым этапом подготовки актов президента являются
их согласование и правовая экспертиза. Согласование прежде всего
касается документов, затрагивающих компетенцию правительства.
Порядок его проведения был установлен еще в 1995 г.33 К согласо-
ванию указов и распоряжений президента, которые предусматривают
последующее издание на их основании актов правительства, установ-
лены дополнительные требования. К ним прилагаются соответствую-
щие проекты постановлений и распоряжений правительства, которые
должны быть приняты в течение месяца после вступления указа или
распоряжения в силу34.
С 1992 г. проекты всех актов Президента Российской Федерации
проходят юридическую экспертизу и редактирование в Государствен-
но-правовом управлении, а нормативные акты - к тому же и согласование
с Министерством юстиции. В 1996 г. появилась еще одна инстанция по
согласованию президентских актов - помощник президента, курирую-
щий рассматриваемые в проекте документа вопросы35.
Форма и сроки согласования проектов указов и распоряжений
президента строго не регламентируются. Они устанавливаются Ин-
31 САПП РФ. 1993. № 41. Ст. 3919.
32 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 14. Ст. 764.
33СЗРФ. 1995. №19. Ст. 1732.
34СЗРФ. 1996. №19. Ст. 2257.
35 СЗ РФ. 1996. №33. Ст. 3982.
322

Глава 1. Институт президентства в Российской Федерации
струкцией по делопроизводству, утверждаемой руководителем Адми-
нистрации Президента России. Только для одной категории актов они
четко установлены самим президентом. Это проекты указов о призна-
нии утратившими силу, изменении и дополнении актов президента в
связи с принятием федеральных законов. Они должны быть подготов-
лены в течение месяца после вступления закона в силу36.
После согласования проекты актов и материалы к ним направ-
ляются в канцелярию президента. Подготовкой их к подписанию зани-
мается служба делопроизводства. После рассмотрения и визирования
руководителем канцелярии руководитель администрации принимает
решение о представлении их президенту.
Помимо издания указов и распоряжений президент наделен
правом издания иных правовых актов. Как Верховный главнокоманду-
ющий он издает приказы и директивы, обязательные для исполнения
в Вооруженных силах. В отличие от указов и распоряжений, сфера
действия которых не ограничена, приказы и директивы - правовая
форма руководства Вооруженными силами.
В то же время призыв на военную службу объявляется указом.
Бланки приказов и директив утверждены указом «О Совете обороны
Российской Федерации» от 25 июля 1996 г.37 Несмотря на признание
его утратившим силу и ликвидацию Совета обороны бланки остались
неизменными38.
Указы и распоряжения президента, кроме актов или отдельных
их положений, содержащих государственную тайну или сведения кон-
фиденциального характера, подлежат обязательному официальному
опубликованию. Этот факт является точкой отсчета для вступления их в
силу. Если в самом документе не указано иное число, то это происходит
через семь дней. Акты, содержащие государственную тайну или све-
дения конфиденциального характера, действуют со дня их подписания.
Вопросы для самоконтроля
1. Проанализируйте статус Президента Российской Федерации
и его место в системе органов государственной власти.
2. Назовите элементы президентского института и дайте им
характеристику.
3. Укажите виды актов Президента России и определите их
место в системе официальной информации.
36 СЗ РФ. 1994. № П. Ст. 1201.
37 СЗ РФ. 1996. №31. Ст. 3699.
38 СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1155.

Глава 2
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Общая характеристика Конституция закрепила создание
парламента России предложенного указом № 1400 ново-
го органа представительной власти в
стране - Федерального Собрания. Парламент Российской Федерации
является представительным и законодательным органом государствен-
ной власти в стране, причем постоянно действующим. Поскольку
Федеральное Собрание не возглавляет систему законодательных (пред-
ставительных) органов в Российской Федерации, то это единственная
ветвь власти, которая в целом или в какой-то части не образует систему.
Законодательный характер выражается в том, что Федеральное
Собрание - единственный федеральный орган государственной вла-
сти, который имеет право принимать нормативные акты, обладающие
высшей юридической силой (кроме Конституции), - законы. Зако-
нотворчество является его основной функцией. Одно из выражений
представительного характера заключается в праве высказываться по
любому вопросу государственной и общественной жизни. При этом
не имеет значения, входит этот вопрос в его компетенцию или нет, так
как основная задача парламента в этом случае состоит в том, чтобы
привлечь к той или иной проблеме общественное мнение и внимание
органов государственной власти.
Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации
и Государственной Думы. Конституция России отказалась от равенства
палат, отдав по существу предпочтение принципу нижней и верхней па-
лат, хотя сами эти термины в ней не употребляются. Палаты самостоя-
тельны: каждая из них имеет собственные компетенцию и регламент.
Вместе с тем их организационное устройство и формы работы во мно-
гом сходны, присущи им также и некоторые одинаковые полномочия.
Новый парламент России существует около 20 лет. За это время
он прошел определенную эволюцию во взаимоотношениях с другими
органами государственной власти, менялись его политический состав,
механизм формирования и структура.
324

Глава 2. Федеральное Собрание Российской Федерации
Порядок Подготовка к выборам и в Государ-
формирования палат ственную Думу, и в Совет Федерации
Федерального Собрания началась еще до принятия новой кон-
Российской Федерации ституции. Их первые составы были
сформированы одновременно. Затем
их периодичность не совпадает, что объясняется различным подходом
к определению сроков их полномочий.
Формирование палат происходит на основании федеральных за-
конов, регламентирующих этот процесс для каждой из них. Исключение
составляют только палаты первого созыва, выборы в которые прошли в
соответствии с президентскими указами. В практику введено принятие
каждый раз в преддверии выборов в Государственную Думу нового за-
кона. Да и законодательство о порядке формирования Совета Федерации
также не отличается стабильностью - оно менялось уже трижды.
Выборы в Государственную Думу. Первые выборы состоялись одно-
временно с референдумом по новой конституции - 12 декабря 1993 г.
Правовой их основой стало Положение о выборах депутатов Государ-
ственной Думы, введенное в действие указом президента № 140039.
До начала выборов в него неоднократно вносились существенные
изменения. Первоначально определенное в 400 человек число депута-
тов в окончательной редакции было увеличено до 450. Цифра эта для
страны с таким числом избирателей не столь уж и велика.
—> Государственная Дума:
первого созыва - 14 января 1994 г. - 17 января 1996 г.
второго созыва - 17 января 1996 г. - 18 января 2000 г.
третьего созыва - 18 января 2000 г. - 29 декабря 2003 г.
четвертого созыва - 29 декабря 2003 г. - 24 декабря 2007 г.
пятого созыва - 24 декабря 2007 г. - 4 декабря 2011 г.
шестого созыва - 21 декабря 2011 г. - н. в.
Государственная Дума первых четырех созывов формировалась по
смешанной, мажоритарно-пропорциональной избирательной системе.
—> Мажоритарная избирательная система - система выборов, при которой
избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов
по избирательному округу, где они баллотировались. При этом округ
может быть одномандатным и многомандатным (двух-, трех- и т. д.)
в зависимости от числа депутатов, которые в нем избираются.
39 САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.
325

Раздел III. Система органов государственной власти...
Пропорциональная система - порядок определения результатов го-
лосования, при котором распределение мандатов между партиями,
выставившими своих кандидатов списком, производится в соответ-
ствии с полученным ими количеством голосов. В этом случае депутат
персонально в выборах не участвует, участвует только партия. Такие
выборы проходят по общефедеральному избирательному округу,
включающему всю территорию страны.
В выборах в Государственную Думу использовался вариант, при
котором одна половина депутатов избиралась по одномандатным
территориальным округам, а другая - по партийным спискам. Для
прохождения в Думу партии требовалось набрать не менее 5% голо-
сов избирателей. На выборах 2007 г. партии надо было набрать уже
7%. Однако выдержать это требование оказалось очень трудно и уже
в 2016 г. планируется вернуться к 5%-му барьеру.
Соотношение мажоритарного и пропорционального начал
было одним из самых дискутируемых вопросов на всем протяжении
существования Государственной Думы. Его разрешение символизи-
ровал Федеральный закон 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Госу-
дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»,
предполагающий ее формирование исключительно на пропорцио-
нальной основе40. Таким образом были сформированы пятая и шестая
Государственные Думы.
Формирование Совета Федерации. Положением о федеральных орга-
нах власти на переходный период, которое было введено в действие
указом президента № 1400, предусматривалось, что Совет Федерации
состоит из председателей законодательных (представительных) орга-
нов власти и руководителей органов исполнительной власти субъектов
Федерации. Однако уже 11 октября 1993 г. было принято положение о
выборах в Совет Федерации, из которого следовало, что эта палата Фе-
дерального Собрания также является избираемой41. На его основании с
некоторыми уточнениями и были проведены выборы 12 декабря 1993 г.
В состав Совета Федерации избирались по два представителя
от каждого субъекта Федерации на основе мажоритарной системы.
В соответствии с переходными положениями Конституции депутаты
первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной ос-
нове, сам же срок полномочий не оговаривался.
40 Российская газета. 2005. 23 июля.
41 САПП РФ. 1993. № 42. Ст. 3994; № 45. Ст. 4333.
326

Глава 2. Федеральное Собрание Российской Федерации
В декабре 1995 г. вступил в силу Федеральный закон «О по-
рядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации», в соответствии с которым в него должны
были уже не избираться, а входить по должности по два предста-
вителя от каждого субъекта Федерации - глава законодательного
(представительного) и глава исполнительного органов власти42.
О Совете Федерации правильнее было говорить, что он не избирает-
ся, а формируется, что, собственно, и было записано в Конституции.
Срок его полномочий и этим законом не был определен - его состав
должен был обновляться по мере смены глав представительной и
исполнительной власти в субъектах Федерации.
Новый закон о порядке формирования Совета Федерации
принят 8 августа 2000 г. На его основании членами Совета Феде-
рации являлись не главы двух ветвей власти субъекта Федерации, а
избранные или назначенные ими представители. Официально одной
из причин изменений называлась необходимость обеспечения такого
порядка формирования Совета Федерации, при котором его полно-
мочия осуществлялись бы на постоянной основе. Реформа Совета
Федерации позволила, с одной стороны, до конца 2001 г. вывести из
законодательного органа страны глав исполнительной власти - ведь
их пребывание в парламенте нарушало заявленный Конституцией
принцип разделения властей, а с другой - не отвлекать их от работы
в своем регионе.
Представитель в Совет Федерации от исполнительного органа
назначался высшим должностным лицом субъекта Российской Фе-
дерации. Член Совета Федерации - представитель от законодатель-
ного (представительного) органа - избирался региональным парла-
ментом. Ротация членов Совета Федерации завершилась к началу
2002 г., и Совет Федерации третьего созыва приступил к работе в
новом составе. В то же время наиболее уязвимым положением уста-
новленного порядка формирования верхней палаты было то, что не
оговаривались место жительства и предшествующей работы пред-
ставителя субъекта Федерации. Следствием этого стало появление в
Совете Федерации лиц, по существу не знающих региона, который
они представляют. На преодоление сложившейся ситуации были на-
правлены изменения в закон, которые внесены в 2009 г. и вступили
в силу с 1 января 2011 г.
Тем не менее, существующий порядок формирования Совета
Федерации вызывал споры и дискуссии среди как политиков, так и
42 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4869.
327

Раздел III. Система органов государственной власти...
ученых. Многие сходились во мнении, что членов верхней палаты
необходимо избирать. Правом выдвижения кандидатур предлага-
лось наделить губернаторов, местное законодательное собрание,
местные отделения политических партий и другие общественные
институты43. Все это свидетельствовало о том, что существовав-
ший механизм не признан оптимальным и может в дальнейшем
варьироваться.
Очередные изменения инициированы новым Федеральным
законом от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера-
ции». Наделение полномочиями, как и прежде, осуществляется
соответствующими органами власти субъекта Федерации, но на
основании волеизъявления граждан.
Компетенция палат Эта компетенция складывается из
Федерального Собрания конституционных полномочий и пол-
Российской Федерации номочий, закрепленных за палатами
другими федеральными законами. Все
решения, принятые палатами, оформляются постановлениями, которые,
как правило, принимаются большинством голосов от общего числа
депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Исклю-
чения предусмотрены только в нескольких случаях. При рассмотрении
федеральных конституционных законов необходимо их одобрение ква-
лифицированным большинством, т. е. 2/з голосов от общего числа депу-
татов Государственной Думы. Такое же количество голосов требуется
для принятия решения о выдвижении обвинения против президента.
В Совете Федерации необходимое количество голосов со-
ставляет: для отрешения президента от должности - не менее 2/з,
при одобрении федерального конституционного закона - не менее
%, при внесении предложений о пересмотре глав Конституции
«Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и
гражданина» и «Конституционные поправки и пересмотр Консти-
туции» — не менее 3/5.
Выделяются две группы полномочий палат Федерального
Собрания: исключительные, характерные только для той или другой
палаты, и полномочия, которыми наделены в той или иной мере обе
палаты. К последним относятся участие в законотворческом процессе,
ряд контрольных и кадровых полномочий, а также отрешение прези-
дента от должности.
43 См.: Российская газета. 2005. 19 июля.
328

Глава 2. Федеральное Собрание Российской Федерации
Законотворческие полномочия палат Федерального Собрания. За-
конодательный процесс - строго регламентированная процедура
принятия закона, начиная от внесения законопроекта и заканчивая
его опубликованием и вступлением в силу. В нем участвуют обе
палаты, однако каждая наделена своими полномочиями. Основная
роль принадлежит Государственной Думе, которой адресуется за-
конодательная инициатива. Правом законодательной инициативы
обладают:
- Президент Российской Федерации;
- Совет Федерации и его члены;
- депутаты Государственной Думы;
- Правительство Российской Федерации;
- законодательные (представительные) органы субъектов Рос-
сийской Федерации;
- Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный
суды Российской Федерации по вопросам своего ведения.
Этот круг субъектов законодательной инициативы является
исчерпывающим, и по сравнению с советским периодом он несколь-
ко уменьшился. Из него исключены Генеральный прокурор России,
комитеты и комиссии палат парламента, ряд должностных лиц, а
также общественные объединения и Российская академия наук. Из-
менилось и само право законодательной инициативы - отказались
от известной ранее инициативы в виде предложения о разработке и
принятии нового закона, которая порождала много недоразумений
и споров. Сегодня инициировать принятие закона можно только в
следующих формах:
- проектов федеральных конституционных законов и феде-
ральных законов;
- законопроектов о внесении изменений в действующие зако-
ны Российской Федерации и законы РСФСР, либо о призна-
нии этих законов утратившими силу, либо о неприменении
на территории Российской Федерации актов законодатель-
ства СССР;
- поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении
Государственной Думы.
Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и
требования к их оформлению установлены Регламентом палаты. По-
мимо самого законопроекта должны быть представлены:
- пояснительная записка, содержащая предмет законодатель-
ного регулирования и изложение концепции предлагаемого
законопроекта;
329

Раздел III. Система органов государственной власти...
- перечень законов и иных нормативных актов Российской
Федерации и РСФСР, которые утрачивают силу, приостанав-
ливаются или изменяются в связи с принятием нового акта.
Предусматривается представление и других документов, если
на это есть прямое указание в федеральном законодательстве. На-
пример, по законопроекту о передаче культурных ценностей, пере-
мещенных в СССР в результате Второй мировой войны, необходим
документ, подтверждающий, что этот вопрос согласован с органом
государственной власти субъекта Российской Федерации, на террито-
рии которого находится региональное учреждение культуры, распола-
гающее этими объектами культуры.
Рассмотрение законопроекта на заседании Государственной
Думы, как правило, осуществляется в трех чтениях. Чтение - это
обсуждение, принятие или отклонение законопроекта на заседании
Государственной Думы.
Суть первого чтения состоит в обсуждении концепции проекта,
оценке его основных положений, актуальности и практической зна-
чимости. По результатам первого чтения может быть принято одно
из трех решений: отклонить, принять в ускоренной процедуре, т. е.
сразу в трех чтениях (за исключением законопроектов по предметам
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), принять
законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом
высказанных замечаний и предложений. Любое из принятых решений
оформляется постановлением.
Второе чтение - это постатейное обсуждение законопроекта
и предложенных депутатами поправок, изменений и дополнений.
Принятый во втором чтении законопроект направляется вновь в от-
ветственный комитет для редакционной правки.
Третье чтение предполагает полную готовность законопроекта.
При его рассмотрении не допускаются внесение в него каких-либо
поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо
его отдельных частей.
Одобренные и принятые Государственной Думой законы с
соответствующими постановлениями, стенограммами заседаний, за-
ключениями и другими необходимыми материалами в течение пяти
дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который дол-
жен вынести по ним свое решение течение 14 дней.
Все поступившие в Совет Федерации законы направляются в
комитеты или комиссии, назначенные ответственными за их рассмо-
трение. Одновременно члены Совета Федерации вправе организовать
обсуждение федерального закона в субъектах Федерации.
330

Глава 2. Федеральное Собрание Российской Федерации
Законы, поступившие в Совет Федерации, делятся на две
части: требующие обязательного рассмотрения и не требующие
такой процедуры. Обязательному рассмотрению подлежат законы
по вопросам:
- федерального бюджета;
- федеральных налогов и сборов;
- финансового, валютного, кредитного, таможенного регули-
рования, денежной эмиссии;
- ратификации и денонсации международных договоров Рос-
сийской Федерации;
- статуса и защиты государственной границы Российской Фе-
дерации;
- войны и мира.
После предварительного обсуждения в комитете (комиссии)
они вносятся на заседание палаты. Решение об одобрении закона
оформляется соответствующим постановлением. Законы, не подле-
жащие обязательному рассмотрению, если по ним нет возражений,
считаются одобренными по умолчанию. Стоит отметить, что изме-
нение порядка формирования верхней палаты и ее работы на посто-
янной основе не замедлили сказаться на качестве законотворческой
работы: по официальной информации 98% одобренных ею законов
вступают в силу.
Все законы вместе с соответствующими постановлениями Со-
вет Федерации направляет Президенту России для подписания и офи-
циального опубликования. Если Совет Федерации отклоняет закон, то
он возвращается в Государственную Думу для доработки. Обе палаты
могут образовать на паритетных началах согласительную комиссию.
Если Государственная Дума согласна с замечаниями Совета Федера-
ции и рекомендациями согласительной комиссии, то законопроект
принимается в традиционном порядке. Если же она настаивает на
первоначальной редакции законопроекта, то его ставят на повторное
голосование. Для преодоления вето Совета Федерации необходимо
2/з голосов. Такой закон, минуя Совет Федерации, направляется Пре-
зиденту России на подписание и опубликование.
Обе палаты Федерального Собрания также участвуют в рати-
фикации и денонсации международных договоров и соглашений.
Контрольные полномочия палат Федерального Собрания.
У российского парламента их не так много. Одним из способов ре-
ализации контрольных полномочий являются парламентские рассле-
дования. Осуществляются они, как правило, специально созданными
парламентскими комиссиями временного характера в отношении
331

Раздел III. Система органов государственной власти...
незаконных действий, имеющих политический характер, и других
политических инцидентов.
Идея проведения парламентских расследований зародилась
еще в СССР во времена перестройки. Первые такие комиссии были
созданы на I съезде народных депутатов. Одна из них, в частности,
занялась поисками секретного протокола к пакту Риббентропа-Мо-
лотова. В дальнейшем создание парламентских комиссий приобрело
массовый характер. В январе 1994 г. депутаты Государственной Думы,
например, образовали комиссию, приступившую к анализу событий
осени 1993 г. Однако результаты практически всех парламентских рас-
следований не имели каких-либо последствий. Комиссия по расследо-
ванию теракта в Беслане, например, де-факто являлась авторитетной
структурой, но де-юре к ее выводам не обязаны прислушиваться ни
Генпрокуратура, ни суд.
Вопрос о необходимости придать парламентским расследова-
ниям законную форму был поднят в послании президента Федераль-
ному Собранию 2005 г. В сентябре этого же года в Думу поступил
соответствующий законопроект, который заранее был причислен к
приоритетным, что обусловило его быстрое принятие. 27 декабря
2005 г. его подписал президент44.
Парламентскому расследованию подлежат факты грубого и
массового нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод
человека и гражданина, а также обстоятельства, связанные с возникно-
вением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характе-
ра, которые привели к негативным последствиям. Для расследования
обстоятельств этих фактов палаты на паритетных началах создают
комиссию, которая наделяется значительными правами: имеет пра-
во запрашивать и получать от правительства, федеральных органов
государственной власти, органов региональной и местной власти, а
также учреждений и организаций всю необходимую информацию и
копии документов; приглашать на свои заседания для дачи объясне-
ний должностных лиц и граждан и т. д. По результатам расследова-
ния готовится итоговый доклад, который должен быть утвержден на
заседаниях палат. Если одна из палат отказывается утвердить ито-
говый доклад, расследование прекращается. Утвержденный обеими
палатами доклад направляется президенту и правительству, а затем
публикуется в «Парламентской газете».
Однако круг вопросов, которые могут стать предметом парла-
ментского расследования, невелик. Депутаты и сенаторы, например,
44 СЗ РФ. 2006. №1. Ст. 7.
332

Глава 2. Федеральное Собрание Российской Федерации
не могут образовывать комиссии для контроля за расходованием бюд-
жетных средств, поскольку эти функции выполняет Счетная палата
России. Не подлежит парламентскому расследованию и деятельность
президента, так как депутаты уже обладают правом выдвигать обви-
нения против главы государства. Расследование нельзя вести в отно-
шении судов, а также органов следствия и дознания. Получив право
контроля за деятельностью правительства, федеральных, региональ-
ных и муниципальных органов, парламент не может его реализовать
в полном объеме. По сути парламентариям оставлены расследования
обстоятельств, связанных с природными и техногенными катастрофа-
ми и их последствиями, а также фактов грубого или массового нару-
шения прав и свобод граждан. Но и в этом случае есть ограничение:
как только по факту, привлекшему внимание парламентариев, начи-
нается уголовное дело, его расследование депутатами и сенаторами
прекращается.
Финансовый контроль поручен Счетной палате Российской
Федерации. Это конституционный орган, формируемый парламентом
на шесть лет, организация и деятельность которого определены Феде-
ральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской
Федерации». Работа Счетной палаты строится исходя из поручений, в
частности, Государственной Думы, провести те или иные контроль-
ные мероприятия. Такие поручения оформляются соответствующими
постановлениями.
Все отчеты Счетной палаты о результатах проверок подлежат
обязательному рассмотрению на пленарном заседании Государствен-
ной Думы, по итогам которого принимается соответствующее поста-
новление. Помимо отчетов о фрагментарных проверках, иницииру-
емых самой Государственной Думой, Счетная палата представляет
ежегодный отчет о своей работе.
Другой формой парламентского контроля является парламент-
ский запрос, который может быть адресован председателю и членам
правительства, Генеральному прокурору, Председателю Центробанка,
руководителям федеральных органов власти, органов власти субъ-
ектов Российской Федерации и т. д. В Государственной Думе этим
правом обладают все депутаты, а в Совете Федерации - председатель
и его заместитель, комитеты и комиссии по вопросам их ведения, два
члена палаты, представляющие один субъект Федерации, или группа
численностью не менее пяти человек. Должностное лицо, которому
направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него либо на
заседании палаты, либо в письменной форме.
333

Раздел III. Система органов государственной власти...
Кадровые полномочия палат Федерального Собрания. Большин-
ство из них носят для каждой палаты исключительный характер.
Тем не менее есть должности, в назначении на которые участвуют
обе палаты.
Обе палаты проводят консультации по вопросам назначения
и отзыва президентом дипломатических представителей, предло-
женных Министерством иностранных дел, в иностранных государ-
ствах и организациях. Соответствующее заключение направляется
президенту.
Государственная Дума и Совет Федерации участвуют в фор-
мировании Счетной палаты. Государственная Дума назначает ее
председателя, а также шесть из двенадцати аудиторов, Совет Феде-
рации - заместителя председателя и шесть других аудиторов. Канди-
датуры председателя и заместителя вносятся на рассмотрение палат
президентом.
Другой государственный орган, в формировании которого
участвуют обе палаты, - Центральная избирательная комиссия
Российской Федерации. Эти полномочия палат предусмотрены Фе-
деральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Они назначают по пять ее членов: Государственная Дума из числа
кандидатур, предложенных депутатами и депутатскими объединени-
ями, а Совет Федерации - законодательными (представительными)
и исполнительными органами государственной власти субъектов
Российской Федерации.
Палаты Федерального Собрания также участвуют в фор-
мировании коллегиального органа Центробанка - Национально-
го банковского совета. В соответствии с Федеральным законом
«О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»
Государственная Дума назначает из своего состава трех его членов,
а Совет Федерации - двух.
Обсуждение всех предложенных кандидатур, как правило, про-
ходит в соответствующих комитетах и комиссиях Государственной
Думы и Совета Федерации, а окончательное их утверждение - на
заседании палат.
Отрешение президента от должности. В этой процедуре каждой из
палат отведена своя роль. Выдвижение обвинения против президента
является прерогативой Государственной Думы, а само отрешение -
Совета Федерации.
334

Глава 2. Федеральное Собрание Российской Федерации
Инициатива обвинения должна исходить не менее чем от
одной трети депутатов Государственной Думой и рассматривается
специальной комиссией, образуемой палатой для оценки процедур-
ных правил и фактической обоснованности обвинения. После ее
заключения решение о выдвижении обвинения против президента
принимается квалифицированным большинством голосов. После
этого Совет Федерации должен не позднее трех месяцев вынести
свое решение. Процедура отрешения от должности главы государ-
ства предусматривает соответствующие заключения Конституцион-
ного и Верховного судов России.
В истории российского президентства процедура импичмента
была апробирована лишь однажды. В мае 1998 г. поступило пред-
ложение от 246 депутатов Государственной Думы об отрешении
Б.Н. Ельцина от должности.
—> Обвинение выдвигалось по пяти позициям:
- подписание президентом Беловежского соглашения, которое
не только привело к развалу СССР вопреки союзному рефе-
рендуму от 17 марта 1991 г., но и поставило экономику России
на край гибели; россияне лишились возможности свободного
перемещения по всей территории бывшего Советского Союза,
права на выбор места жительства, на свободное общение с
родственниками и близкими людьми;
- принятие президентом указа от 21 сентября 1993 г. о досроч-
ном прекращении деятельности Съезда народных депутатов
и Верховного Совета прямо противоречило действовавшей
тогда российской Конституции и характеризовалось в обвине-
нии как государственный переворот; расстрел Дома Советов
по его приказу от 4 октября 1993 г. унес жизни многих ни в
чем не повинных людей;
- ответственность президента за чеченскую трагедию, которая
привела к тяжелым последствиям для России как во вну-
триполитическом, так и во внешнеполитическом аспектах и
унесла жизни почти 100 тыс. человек;
- ответственность президента как Верховного главнокомандую-
щего Вооруженными силами за их разрушение - утеряны мор-
ские и воздушные составляющие ядерных стратегических сил,
в критическом состоянии находятся наземные войска, Воору-
женные силы утрачивают профессионализм и боеспособность;
- геноцид собственного народа, выражающийся в том, что
следствиями проводимой политики являются резкое сокраще-
335

Раздел III. Система органов государственной власти...
ние численности населения страны, превышение смертности
над рождаемостью, ухудшение условий жизни миллионов
россиян, т. е. предумышленное создание условий, ведущих к
физическому уничтожению коренных народов России45.
В комиссию по оценке обоснованности обвинения против президен-
та вошли 15 депутатов от фракций НДР, ЛДПР, «Яблока», Аграрной
депутатской группы, групп «Народовластие», «Российские регионы»,
КПРФ, которые дали положительное заключение. Однако на заседа-
нии Государственной Думы ни одно из выдвинутых обвинений не
получило необходимых 2/3 голосов депутатов.
Исключительные полномочия Государственной Думы. К ним относят-
ся назначение на определенные государственные должности, некото-
рые контрольные полномочия, объявление амнистии.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации к веде-
нию Государственной Думы относятся следующие кадровые вопросы:
- дача согласия президенту на назначение главы правительства;
- назначение на должность и освобождение от должности
Председателя Центрального банка России;
- назначение на должность и освобождение от нее уполномо-
ченного по правам человека.
Кроме того, Федеральный закон от 10 июля 2002 г. «О Централь-
ном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривает,
что Государственная Дума назначает членов Совета директоров Цент-
рального банка по представлению главы самого банка.
Все кадровые назначения имеют определенную процедуру,
регламентируемую соответствующими федеральными законами и
Регламентом палаты. Все кандидаты представляют программу своей
деятельности, которая обсуждается депутатами и служит основанием
для принятия решения простым большинством голосов. Назначения
оформляются постановлениями палаты.
Исключительная контрольная компетенция Государственной
Думы заключается в решении вопроса о доверии правительству и
45 См.: Сб. документов и материалов Специальной комиссии Госу-
дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по оцен-
ке соблюдения процедур, правил и фактической обоснованности обвинения,
выдвинутого против Президента Российской Федерации, и их рассмотрению
Государственной Думой 13-15 мая 1998 г. / Под общ. ред. В.Д. Филимонова.
М., 1999.
336

Глава 2. Федеральное Собрание Российской Федерации
финансовом контроле. Вопрос о доверии правительству может быть
поставлен в двух формах:
- выражение недоверия по инициативе группы депутатов;
- постановка такого вопроса самим председателем правительства.
Вопрос о недоверии правительству поднимался в Государ-
ственной Думе неоднократно, но лишь однажды, в июне 1995 г., уже
при первом голосовании был решен положительно, однако Президент
поддержал правительство и при повторном голосовании предложение
не получило необходимой поддержки депутатского корпуса.
Формой осуществления финансового контроля являются
рассмотрение и утверждение годовых отчетов Центробанка России,
которые затем направляются президенту и на заключение в прави-
тельство.
К исключительным полномочиям Государственной Думы так-
же относится объявление амнистии. Более того, это единственный
вопрос, который полностью самостоятельно решает палата. Амни-
стия оформляется постановлением, которое подлежит обязательному
опубликованию в течение трех дней.
—» Впервые правом объявления амнистии Государственная Дума вос-
пользовалась через два месяца после начала своей работы. В целях
достижения национального согласия 23 февраля 1994 г. она поста-
новила прекратить все уголовные дела в отношении лиц, участво-
вавших в событиях августа 1991 г. и 21 сентября - 4 октября 1993 г.
В дальнейшем это право использовалось еще неоднократно. Одна из
крупномасштабных амнистий была объявлена 26 мая 2000 г. в честь
55-летия Победы в Великой Отечественной войне. В ее рамках были
освобождены впервые осужденные к лишению свободы на срок до
трех лет и участники боевых действий.
Исключительные полномочия Совета Федерации. К ним относят-
ся: утверждение изменения границ между субъектами Российской
Федерации, утверждение указов президента о введении военного
и чрезвычайного положения, решение вопроса о возможности ис-
пользования Вооруженных сил Российской Федерации за пределами
территории России, назначение выборов президента и ряд кадровых
полномочий.
Изменение границ между субъектами Федерации требует не
только их взаимного согласия, но и утверждения Советом Федерации.
Такая конструкция обусловлена тем, что вопрос о границах может
выйти за рамки интересов договаривающихся сторон и затронуть
337

Раздел III. Система органов государственной власти...
интересы государства в целом. Совет Федерации принимает реше-
ние об изменении границ на основании следующих представленных
документов:
- соглашения (договора) об изменении границ, подписанного
высшими должностными лицами субъектов Федерации и
утвержденного законодательными региональными парла-
ментами (указание на необходимость подписания такого
соглашения (договора) высшим должностным лицом появи-
лось в феврале 2005 г.46);
- обоснования изменения границ, согласованного с субъекта-
ми Федерации;
- карты местности с нанесенными на ней линиями суще-
ствующих и предполагаемых границ между субъектами
Федерации.
Конституционные полномочия Совета Федерации по утверж-
дению указов президента о введении военного и чрезвычайного
положений также зафиксированы в федеральных конституционных
законах от 30 января 2002 г. «О военном положении» и от 30 мая
2001 г. «О чрезвычайном положении»47. Указы президента о введении
военного или чрезвычайного положения сразу же после обнародова-
ния должны быть переданы на утверждение Совета Федерации, кото-
рый принимает свое решение в случае военного положения в течение
48, а чрезвычайного - 72 часов. Если же палата не утверждает указы
президента, то они перестают действовать. Пик принятия указов о
введении чрезвычайного положения приходился на январь-декабрь
1994 г. В этот период были утверждены семь таких указов, устанав-
ливающих режим чрезвычайного положения на части Республики
Северная Осетия и Ингушской Республики.
Вопрос о возможности использования Вооруженных сил
Российской Федерации за пределами российской территории рас-
сматривается Советом Федерации по предложению президента.
Эти полномочия палата реализовывала неоднократно. С согласия
Совета Федерации были использованы контингента российских
Вооруженных сил для поддержания мира в зоне грузинско-абхаз-
ского конфликта, в Боснии и Герцеговине, в Косово, в Республике
Сьерра-Леоне.
По отношению к президенту Совет Федерации наделен полно-
мочиями назначения его выборов. В соответствии с законом «О выбо-
46 СЗ РФ. 2005. № 7. Ст. 503.
47 СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375; 2001. № 23. Ст. 2277.
338

Глава 2. Федеральное Собрание Российской Федерации
pax Президента Российской Федерации» решение об этом необходимо
принять не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня
голосования.
К исключительным кадровым полномочиям Совета Федерации,
обозначенным в Конституции, относятся назначение на должность
судей высших судов, назначение и освобождение от должности Гене-
рального прокурора.
Кандидатуры для назначения на должности судей Консти-
туционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда
представляет Совету Федерации Президент России. Верхняя палата
вправе отклонить предложенные им кандидатуры. В этом случае
предусматриваются различные согласительные процедуры и кон-
сультации.
Совет Федерации назначает судей еще одного суда - Эконо-
мического суда Содружества Независимых Государств. Указание на
это в Конституции не содержится, но предусмотрено Положением об
Экономическом суде Содружества Независимых Государств, которое
утверждено Соглашением о его статусе 6 июля 1992 г. Порядок их
выдвижения, рассмотрения и назначения аналогичен другим высшим
судам России.
Дача согласия на назначение на должность Генерального проку-
рора Российской Федерации кандидатуры, предложенной президен-
том, - еще один кадровый вопрос, решаемый верхней палатой. Она
также назначает на должность и освобождает от должности по пред-
ставлению самого Генерального прокурора его первого заместителя и
заместителей. Это полномочие палаты не прописано в Конституции,
но предусмотрено Федеральным законом «О прокуратуре Российской
Федерации». Срок полномочий Генерального прокурора - пять лет.
Досрочное освобождение Генерального прокурора от должности
также осуществляется с согласия Совета Федерации. Инициировать
такое освобождение может президент.
Исключительные кадровые полномочия Совета Федерации
предусмотрены также Федеральным законом «Об органах судейского
сообщества в Российской Федерации». Верхняя палата парламента
назначает десять членов Высшей квалификационной коллегии судей
Российской Федерации - представителей общественности. Стоит
отметить, что в этом случае она участвует в формировании не госу-
дарственного органа, а общественного института. Палата же решает
и вопрос о досрочном прекращении полномочий члена Высшей ква-
лификационной коллегии судей Российской Федерации, которого она
назначила.
339

Раздел III. Система органов государственной власти...
Организационное Общие элементы структуры. Органи-
устройство палат зация и деятельность палат осущест-
Федералъного Собрания вляется в соответствии с регламентом,
Российской Федерации который утверждается постановления-
ми палат. За все время существования
нового парламента было принято несколько регламентов палат.
У Государственной Думы на первых порах единого регламента
не было. Порядок формирования и функционирования ее институтов
определялся отдельными документами. В январе 1994 г. были разрабо-
таны положения о председателе, его заместителях, об их избрании, о
фракциях и депутатских группах, о комитетах и комиссиях, о порядке
проведения заседаний и др. Таким образом, Регламент Государствен-
ной Думы создавался фрагментарно, шаг за шагом формируя основы
ее организации и деятельности.
Первые полные регламенты палат приняты в 1994 г. В них
был обобщен и первый опыт, и желаемые формы функционирования.
Регламент документ динамичный - в него постоянно вносятся изме-
нения и дополнения, которые в обязательном порядке оформляются
постановлением палаты.
Структура палат фактически идентична и характерна для
большинства парламентов: председатель и его заместители; советы,
комитеты и комиссии; секретариаты председателя и его заместителей;
аппараты комитетов и комиссий; аппарат самих палат. В Государ-
ственной Думе, кроме того, есть депутатские объединения, которых
нет в Совете Федерации в силу иного принципа формирования. Зато
в Совете Федерации есть другие, отличные от думских, структурные
подразделения - Совет законодателей, должности почетного пред-
седателя и председателя Совета Федерации первого созыва, а также
общественные и экспертные Советы при председателе палаты.
Председатели палат Федерального Собрания избираются из числа
депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации на
заседаниях палат. Кандидатов на должность председателя Государ-
ственной Думы могут выдвигать депутатские объединения и депута-
ты, а Совета Федерации - члены верхней палаты. Число заместителей
председателя в Государственной Думе определяется самой палатой.
Опыт показывает, что оно весьма произвольное и колеблется от 6 до
10 человек. Первоначально оговаривалось, что председатель и его за-
местители не могут быть представителями одной фракции или депу-
татской группы. В условиях политической борьбы 1990-х годов такое
ограничение было актуально. Это мешало консолидации руководства
340

Глава 2. Федеральное Собрание Российской Федерации
Государственной Думы, а следовательно, исключало его влияние на
депутатский корпус. Позже от такого ограничения отказались. В ре-
зультате ряд заместителей председателя представляют одну партию,
чаще всего - «Единую Россию».
В Совете Федерации кандидатуры на должности заместите-
лей предлагают сами председатели. Регламентом верхней палаты
изначально предусматривалось три заместителя председателя, кото-
рые были равны по своему статусу. Позже их число увеличилось до
четырех, причем практика существования первого заместителя себя
не оправдала48. При этом представители одного субъекта Российской
Федерации не могут быть одновременно избраны на должности
председателя и его заместителей. Один из членов Совета Федерации
избирается заместителем председателя Парламентской ассамблеи
Совета Европы.
Полномочия председателей палат можно условно разделить
на несколько групп. К первой относятся организация и обеспечение
деятельности палат: они ведут заседания палаты; ведают вопросами
внутреннего распорядка; организуют работу советов палат. Другую
группу составляют представительские полномочия. Председатели
представляют палаты в отношениях с президентом, правительством и
другими органами государственной власти.
Председатели палат издают распоряжения и дают поручения.
Правда, палаты оставляют за собой право отменить любое из них,
если оно противоречит российскому законодательству. Для обеспече-
ния деятельности председателей и их заместителей создаются секре-
тариаты в качестве самостоятельных структурных подразделений в
аппаратах палат.
Советы палат Федерального Собрания. В качестве вспомога-
тельных парламентских структур для предварительной подготовки
и рассмотрения организационных вопросов создаются советы палат.
Совет Государственной Думы существует с начала работы палаты, в
то время как в Совете Федерации он начал функционировать с 1999 г.
Советы являются постоянно действующими органами. Их со-
став несколько различается. В Совет Государственной Думы входят
председатель и руководители депутатских объединений, а с правом
совещательного голоса могут принимать участие в его работе и за-
местители председателя и руководители комитетов, в Совет палаты
Совета Федерации - председатель и его заместители, председатели
комитетов и постоянных комиссий, причем все с решающим голосом.
48 СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2107.
341

Раздел III. Система органов государственной власти...
Полномочия советов практически одинаковы. К ним относятся
планирование деятельности и предварительное рассмотрение пове-
сток заседаний палат, принятие решений о проведении парламент-
ских слушаний и иных мероприятий, планируемых палатами. Однако
у каждого есть свои приоритетные направления деятельности. Совету
Государственной Думы, например, принадлежит ведущая роль в
организации рассмотрения законопроекта: он назначает комитет, от-
ветственный за подготовку законопроекта к слушаниям, определяет
срок подготовки отзывов, предложений и замечаний по законопроекту
и т. д. Совету палаты Совета Федерации, в свою очередь, предоставле-
но право награждения граждан Российской Федерации и граждан
иностранных государств почетным знаком «За заслуги в развитии
парламентаризма» или Почетной грамотой Совета Федерации.
Заседания Совета Государственной Думы проходят два раза в
неделю, Совета палаты Совета Федерации, как правило, еженедель-
но. С учетом объема полномочий работают они весьма интенсивно.
Например, за время работы Государственной Думы второго созыва
ее Совет собирался 229 раз и обсудил более 13 тыс. вопросов. При
этом около 10 тыс. были посвящены рассмотрению и прохождению
законопроектов на всех стадиях законодательной процедуры и проек-
тов постановлений Государственной Думы49. Решения советов палат
оформляются в виде выписок из протоколов их заседаний, которые
подписывают председательствующие.
Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания являют-
ся основными структурными подразделениями, в которых сосредо-
точена работа по всем направлениям деятельности палат. Их набор
закрепляется в регламентах, которые также определяют организаци-
онно-правовой статус и порядок работы комитетов и комиссий.
Статус комитетов Государственной Думы и Совета Федерации
практически не отличается. Они являются постоянно действующи-
ми органами. Их деятельность не ограничивается предварительным
рассмотрением законопроектов и подготовкой их к обсуждению па-
латами, хотя именно эта работа и занимает большую часть времени.
На них также возложена подготовка парламентских слушаний, заклю-
чений по большинству вопросов, поступающих на рассмотрение или
инициируемых палатами, запросов в Конституционный Суд. Кроме
того, комитеты участвуют в планировании и организации деятельно-
сти палат. Они могут проводить конференции, совещания, круглые
столы и семинары.
49 См.: Гранкин КВ. Парламент России. М., 2001. С. 158.
342

Глава 2. Федеральное Собрание Российской Федерации
В соответствии с Регламентом 1994 г. комитеты Государствен-
ной Думы имели контрольные функции в отношении реализации
законодательства, сейчас таких функций у них нет. Начиная с июня
2005 г. все проекты постановлений и иных документов, которые при-
нимаются нижней палатой, готовят ее комитеты50.
Статус комиссий палат, напротив, отличается. В нижней пала-
те комиссии создаются либо на конкретный срок, либо для решения
определенного вопроса, в то время как в верхней они обладают рав-
ным с комитетами статусом и для них характерны те же направления
деятельности. Правда, это сложилось не сразу. Комиссии Совета
Федерации первых двух созывов рассматривались только в качестве
согласительных или временных, деятельность которых предусматри-
валось ограничить определенным сроком и конкретной задачей.
Число комитетов в Государственной Думе колеблется, но в
среднем насчитывается 20-30 подобных структур, при этом очевидна
тенденция к их росту. В Совете Федерации, как правило, их почти
в два раза меньше, что объясняется более узкими задачами верхней
палаты. Несмотря на некоторое отличие в названиях, в комитетах
палат существует определенное сходство. Так, работают комитеты по
вопросам местного самоуправления; по промышленной политике, по
природным ресурсам и охране окружающей среды и т. д.
Более динамичны в количественном выражении комиссии па-
лат. Если первый созыв Государственной Думы насчитывал их 27, то
только за два года работы Думы третьего созыва их было образовано
139. В дальнейшем произойдет их резкое сокращение, будет урегули-
рован порядок создания.
Советом Федерации также создаются временные комиссии для
решения конкретной задачи или на определенный срок. Так, в первом
полугодии 1998 г. в связи с многочисленными фактами нарушения
прав русскоязычного населения в Латвии была образована Комиссия
по изучению соблюдения прав соотечественников в этой республике.
В это же время работали комиссии по драгоценным металлам и дра-
гоценным камням, по стратегии государственного строительства, по
законодательству Российской Федерации о свободных экономических
зонах и др.
Решения об образовании комиссий оформляются постановле-
ниями; в них указываются конкретные задачи, для решения которых
они созданы, их полномочия, срок деятельности и состав. Комите-
ты и комиссии Государственной Думы, как правило, образуются
50 СЗ РФ. 2005. № 25. Ст. 2480.
343

Раздел III. Система органов государственной власти...
на основе принципа пропорционального представительства депу-
татских объединений. Их численный состав не может быть менее
12 и более 35 человек. Комитеты Совета Федерации значительно
меньше думских - не менее семи членов. Правда, допускается, что
член Совета Федерации может входить еще в две комиссии палаты51.
Видимо, сказывается кадровый дефицит, ведь состав этой палаты
почти в три раза меньше состава Государственной Думы. В комис-
сию Совета Федерации должны входить не менее 15 его членов.
Любое изменение в составе комитета или комиссии оформляется
постановлением палаты.
Депутатские объединения Государственной Думы. Совре-
менной практике парламентской деятельности известны два вида
депутатских объединений: фракции и депутатские группы. Несмо-
тря на то, что регламенты Государственной Думы не определяют их
компетенцию, очевидно, что они являются организационной формой
консолидации политических сил, легально функционирующих непо-
средственно внутри государственной структуры.
—» Фракция - депутатское объединение, сформированное на основе
избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу
по федеральному избирательному округу, а также из депутатов, из-
бранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших
участвовать в работе данного депутатского объединения.
Депутатские группы образуют депутаты, не вошедшие во фракции.
Первоначально регистрации подлежали депутатские группы чис-
ленностью не менее 35 депутатов. Затем этот порог был повышен до
55 человек52.
Число депутатских объединений не было постоянным и варьирова-
лось в зависимости от созыва Государственной Думы. Изменение по-
рядка формирования нижней палаты привело к отказу от такой формы
объединения, как депутатская группа. В Думе четвертого созыва были
образованы только фракции.
-> Государственная Дума первого созыва включала восемь фракций:
ЛДПР, КПРФ, «Выбор России», «Женщины России», «Явлинский,
Болдырев, Лукин» («Яблоко»), «Аграрная партия России», «Партия
51 См.: СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2107; 2005. № 7. Ст. 503.
52 СЗ РФ. 2004. №1. Ст. И.
344

Глава 2. Федеральное Собрание Российской Федерации
российского единства и согласия», «Демократическая партия России»,
а также две депутатские группы: «Новая региональная политика» и
«Либерально-демократический союз 12 декабря».
В Думе второго созыва зарегистрированы семь депутатских объе-
динений: четыре депутатские фракции - Коммунистическая партия
Российской Федерации (КПРФ), «Наш дом - Россия» (НДР), Либе-
рально-демократическая партия России (ЛДПР), «Яблоко», а также
три депутатские группы - Аграрная, «Народовластие» и «Регионы
России».
В Государственной Думе третьего созыва число объединений
увеличилось до девяти: шесть фракций - КПРФ, ЛДПР, «Яблоко»,
«Единство», «Отечество - вся Россия», «Союз правых сил»; три де-
путатские группы: «Народный депутат», «Регионы России», Аграр-
но-промышленная.
Государственная Дума четвертого созыва насчитывала пять фракций:
«Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Родина» и Народно-патриотический
Союз «Родина», пятого созыва - четыре фракции: «Единая Россия»,
КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия». Те же фракции входили в со-
став Думы шестого созыва.
Деятельность депутатских объединений организуется ими самосто-
ятельно. Они только информируют Председателя Государственной
Думы и Совет Государственной Думы о своих решениях. Каждое
депутатское объединение имеет свой аппарат.
Совет законодателей Совета Федерации. В начале 2000 г. од-
ним из ориентиров в развитии федеративных отношений стало фор-
мирование единого правового пространства. С этой целью был соз-
дан Совет по взаимодействию верхней палаты с законодательными
(представительными) органами государственной власти субъектов
Федерации (Совет законодателей). Актуализировало его появление
и то, что использование субъектами федерации своего права законо-
дательной инициативы не давало ожидаемых результатов.
—> В аналитической записке по данному вопросу, подготовленной Со-
ветом Федерации, приводились следующие данные: в 1993-2003 гг.
регионами было внесено 1359 законопроектов, однако лишь 29 из них
приняли форму вступившего в силу закона.
Были и политические причины создания новой структуры. После ре-
формы Совета Федерации 2000 г. руководители региональных органов
исполнительной власти были задействованы на федеральном уровне
345

Раздел III. Система органов государственной власти...
в Государственном Совете при Президенте России, а председатели за-
конодательных (представительных) органов оказались не у дел. Совет
законодателей стал, таким образом, своеобразным компромиссом и
выходом из сложившейся ситуации.
Положение о Совете законодателей Совета Федерации
утверждено 21 мая 2002 г. Основные задачи Совета - обсуждение
наиболее значимых проектов федеральных законов, выработка
рекомендаций по определению основных направлений развития
федерального законодательства и законодательства субъектов Фе-
дерации, придание системного характера законодательному про-
цессу на федеральном и региональном уровнях, обсуждение иных
вопросов законотворческой деятельности и правоприменительной
практики.
В него входят Председатель Совета Федерации (Председатель
Совета законодателей) и один из его заместителей, первый замести-
тель Председателя Государственной Думы (заместитель Председателя
Совета законодателей) и руководители законодательных (представи-
тельных) органов государственной власти субъектов Федерации. Для
оперативного решения вопросов и организации выполнения принятых
Советом законодателей решений формируется постоянно действую-
щий рабочий орган - его президиум, в состав которого входят помимо
председателя и его заместителя по одному члену Совета Федерации
от каждого из семи федеральных округов. Ротация проходит один раз
в год. При Совете законодателей создаются комиссии по основным
направлениям его деятельности - по вопросам координации зако-
нотворческой деятельности, по вопросам региональной политики и
делам национальностей и др.
Совет законодателей как совещательный орган не издает
распорядительных документов. Его решения принимаются в форме
рекомендаций, предложений, заявлений и обращений. Организаци-
онно-техническое, финансовое и правовое обеспечение Совета зако-
нодателей полностью лежит на Аппарате Совета Федерации, так как
Совет своего аппарата не имеет.
Как показывает анализ повесток заседаний Совета законо-
дателей и его президиума, на них рассматриваются все наиболее
актуальные мероприятия, проводимые федеральным центром. Пред-
метом обсуждения, например, стали неотложные меры федеральных
и региональных органов государственной власти по обеспечению
монетизации льгот, правовое обеспечение государственной службы,
выравнивание бюджетного положения субъектов Российской Феде-
рации, реализация Федерального закона «Об Общественной палате
346

Глава 2. Федеральное Собрание Российской Федерации
Российской Федерации» и др. Таким образом, деятельность Совета
законодателей по сути направлена на формирование согласованной
политики по вопросам правовой регламентации инициатив федераль-
ного центра и регионов.
Организационное обеспечение деятельности палат Федераль-
ного Собрания. Аппарат Федерального Собрания был создан указом
президента, когда еще отсутствовал сам парламент - 8 октября
1993 г. До начала работы парламента он должен был обеспечивать
деятельность Комиссии законодательных предположений при Пре-
зиденте Российской Федерации и российской части Межпарламент-
ской ассамблеи государств - участников Содружества Независимых
Государств.
Первое Положение об Аппарате Федерального Собрания
утверждено в ноябре 1993 г.53 Из него следовало, что спешное создание
Аппарата Федерального Собрания вызвано прежде всего необходимо-
стью инвентаризации и систематизации документов бывшего Верхов-
ного Совета и подбора кадров для нового аппарата. Особенность его
заключалась в том, что один аппарат обслуживал обе палаты. Это явно
свидетельствовало о его временном характере. В январе 1994 г. объ-
единенный аппарат ликвидировали54. Первые самостоятельные аппа-
раты палат появились с началом их работы. Принципы организации
и деятельности, заложенные в самом начале работы, не подверглись
существенным изменениям. Корректировались названия структурных
подразделений, варьировались их количество и штатная численность,
но общая схема осталась прежней.
-> Первоначально на 450 депутатов Думы приходилось 1195 сотрудников
аппарата. При этом фракции обслуживали 132, а комитеты и комиссии
386 человек. С учетом того, что все депутаты обязаны работать в том
или ином комитете или комиссии, соотношение было равно примерно
1:2. Сегодня в Аппарате Государственной Думы работает уже около
1800 государственных служащих, в Аппарате Совета Федерации - бо-
лее 800 человек. Таким образом, на одного депутата Государственной
думы и члена Совета Федерации в среднем приходится четыре-пять
сотрудников аппарата.
На аппараты Государственной Думы и Совета Федерации возлага-
ется правовое, организационное, документационное, аналитическое,
53 САПП РФ. 1993. № 48. Ст. 4649.
54 САПП РФ. 1994. № 4. Ст. 307.
347

Раздел III. Система органов государственной власти...
информационное, финансовое, материально-техническое, социаль-
но-бытовое обеспечение деятельности палат.
-> Работники Управления документационного обеспечения Государ-
ственной Думы ежемесячно регистрируют более 50 тыс. документов.
К пленарным заседаниям палаты ежемесячно тиражируется более
0,5 млн экземпляров законопроектов и других документов. В этот же
период расшифровывается более 15 тыс. страниц стенограмм, печата-
ется свыше 20 тыс. машинописных страниц различных текстов55.
Руководитель аппарата палаты назначается на должность и освобожда-
ется от должности распоряжением председателя палаты. Структурны-
ми подразделениями аппарата являются:
- секретариаты председателя и его заместителей;
- аппараты комитетов и комиссий;
- секретариат руководителя аппарата и его заместителей;
- управления и другие структурные подразделения в соответ-
ствии с утвержденной структурой аппарата.
Организация и деятельность аппаратов осуществляются на
основании положений об Аппарате Государственной Думы и Аппа-
рате Совета Федерации. Кроме того, свое положение имеет каждое
структурное подразделение аппарата. Определенные особенности
организации имеют аппараты депутатских объединений Государ-
ственной Думы. Они формируются после регистрации, и их штаты
устанавливаются исходя из численного состава соответствующего
депутатского объединения. Подбор и расстановку кадров, руковод-
ство и контроль за их деятельностью осуществляют сами депутат-
ские объединения. Они же определяют функциональные обязанно-
сти работников аппаратов в соответствии со срочными трудовыми
договорами (контрактами), заключенными на период деятельности
депутатских объединений.
У аппаратов комитетов и комиссий иной порядок формиро-
вания. Существуют установленные нормативы расчета их штатной
численности, которые определяются исходя из численности членов
соответствующего комитета, объема работы и характера вопросов
ведения комитета.
В своей деятельности аппараты палат Федерального Собрания
тесно связаны с аналогичными структурами других органов государ-
ственной власти.
55 См.: Гранкин КВ. Указ. соч. С. 132, 141.
348

Глава 2. Федеральное Собрание Российской Федерации
Формы работы палат Традиционно различают общий
Федерального Собрания порядок работы, законодательную
Российской Федерации процедуру и порядок рассмотрения
конкретных вопросов, отнесенных к
ведению палат. Общий порядок - это совокупность организационных
форм и процедур, обеспечивающих работу палат. Каждая форма рабо-
ты палат Федерального Собрания четко прописана в их регламентах.
Основной формой работы палат Федерального Собрания явля-
ются сессии - весенняя и осенняя. Для Государственной Думы такой
порядок существовал изначально, а для Совета Федерации он начал
использоваться после того, как палата стала постоянно действующим
органом, т. е. с 2000 г. Прежде практиковались только заседания, ко-
торые в отличие от сессий не охватывали всех форм парламентской
работы. Во время сессии проводятся заседания палат, их советов,
комитетов и комиссий, парламентские слушания и т. д.
Заседания палат Федерального Собрания. Палаты заседают
раздельно, собираясь вместе только для заслушивания посланий Пре-
зидента России, Конституционного Суда и выступлений руководителей
иностранных государств. Заседания палат могут быть открытыми и
закрытыми, очередными и внеочередными. В работе парламента пре-
обладает плановое начало. Повестка заседаний формируется заранее,
рассматривается советами и окончательно утверждается на заседаниях
палат. Внеочередному рассмотрению на заседании палат подлежит
ограниченный перечень вопросов, который определен в их регламентах.
В их числе, например, обращения Президента России, проекты поста-
новлений, адресованные в Конституционный Суд, и т. п.
Все заседания палат протоколируются и стенографируются.
Протоколы подписывает председательствующий на заседании, хра-
нятся они в аппаратах палат, а стенограммы, за исключением закры-
тых заседаний, подлежат опубликованию. Например, стенограммы
заседаний Государственной Думы размещаются в фонде электронных
информационных ресурсов. Совет Федерации регулярно издает Бюл-
летень заседаний Совета Федерации и стенографический отчет засе-
дания палаты. Стенограммы закрытых заседаний хранятся на правах
секретного документа. Решения, принятые на заседаниях, оформля-
ются постановлениями и выписками из протоколов.
Иные формы работы палат Федерального Собрания. Палаты в ос-
новном используют одинаковые парламентские формы работы. Они
регулярно проводят правительственный час, практикуют парламент-
ские слушания, организуют проведение круглых столов.
349

Раздел III. Система органов государственной власти...
Правительственный час предполагает приглашение на заседа-
ние палат должностных лиц, которые отвечают на вопросы, относя-
щиеся к сферам их деятельности. В их числе могут быть председатель
правительства, федеральные министры и др. Проведение правитель-
ственного часа носит плановый характер. Так, в Государственной
Думе он проводится два раза в месяц. Решения по вопросам, рас-
смотренным в рамках правительственного часа, оформляются поста-
новлениями, обращениями (к президенту, правительству и т. д.) или
выписками из протоколов заседания палат.
На парламентских слушаниях обсуждаются наиболее злобо-
дневные проблемы политического и социально-экономического раз-
вития государства. Их не следует отождествлять с вопросами ведения
палат. Они проводятся в целях выяснения отношения к ним и виде-
ния их разрешения специалистами, учеными, заинтересованными
должностными лицами. Инициатива их проведения может исходить
от комитетов и комиссий, палат, а также от их председателей, депу-
татов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Возможно
проведение палатами совместных парламентских слушаний. В сред-
нем за месяц организуется два-четыре парламентских слушания, на
которых ведутся протокол и стенограмма, затем передаваемые в пар-
ламентскую библиотеку. По итогам слушаний принимаются рекомен-
дации в адрес Федерального Собрания, правительства, профильных
министерств и ведомств, органов законодательной и исполнительной
власти субъектов Российской Федерации.
В работе Государственной Думы используются также и дру-
гие парламентские технологии: «час голосования», «час заявлений»
и др. На час голосования выносятся только те документы, которые
уже были предметом обсуждения палаты. Во время его проведения
не допускаются внесение в них поправок и возвращение к их об-
суждению.
Час заявлений предполагает выступления представителей депу-
татских объединений, комитетов, комиссий и депутатов по различным
вопросам. В соответствии с регламентом он, как правило, проводится
по пятницам.
Совет Федерации, в свою очередь, практикует проведение
выездных Дней Совета Федерации в регионах. Кроме того, членам
палаты ежемесячно предоставляется до десяти дней для работы в
регионах, представителями от которых они являются.
Международное сотрудничество палат Федерального Собрания
реализуется в различных формах. Палаты могут заключать согла-
350

Глава 2. Федеральное Собрание Российской Федерации
шения о межпарламентском сотрудничестве и осуществлять обмен
парламентскими делегациями. Порядок организации официальных и
неофициальных визитов, а также формирование делегаций и коман-
дирование парламентариев за пределы Российской Федерации опре-
деляются регламентами и положениями о делегациях, а оформляются
такие решения распоряжениями председателей палат.
Официальную парламентскую делегацию возглавляет, как
правило, председатель палаты либо его заместитель. Делегации
фракций Государственной Думы представляют за пределами России
только соответствующие депутатские объединения, но не палату в
целом, если только Совет Государственной Думы не принял об этом
специального решения.
Федеральное Собрание принимает участие в работе Межпар-
ламентской ассамблеи государств - участников Содружества
Независимых Государств. Этот орган межпарламентского сотруд-
ничества создан в интересах сближения законодательств государств -
участников СНГ. Его деятельность регламентируется соглашением,
подписанным в 1992 г.
—> Численность ассамблеи установлена пропорционально численности
населения государств - участников СНГ - всего 286 человек. Боль-
шинство мест принадлежит России - 148.
Другой формой межпарламентского сотрудничества с постсоветски-
ми странами, т. е. бывшими республиками СССР, является создание
совместных комиссий. Одна из них - Межпарламентская комиссия
Совета Федерации и Совета Республики Национального собрания
Республики Беларусь по межрегиональному сотрудничеству.
Россия участвует также в работе и других межпарламентских
организаций, в частности Межпарламентского союза, Парламентской
ассамблеи Совета Европы, Парламентской ассамблеи Организации по
безопасности и сотрудничеству в Европе.
Во второй половине 1990-х годов Совет Федерации был иници-
атором крупных международных акций. Заметное место занял став-
ший ежегодным Петербургский экономический форум, первое засе-
дание которого состоялось летом 1997 г. В работе форума принимают
участие парламентарии и руководители стран ближнего и дальнего
зарубежья, представители деловых кругов, банковских и финансовых
структур, общественные деятели.
351

Раздел III. Система органов государственной власти...
Акты палат В соответствии с Конституцией Рос-
Федерального Собрания сийской Федерации палаты принима-
Российской Федерации ют постановления. Ими оформляются
фактически все их решения, в том чис-
ле заявления, обращения и парламентские запросы. Перечень вопро-
сов, по которым принимаются постановления Государственной Думы,
приведен в ее Регламенте. К ним относятся одобрение законопроектов,
дача согласия президенту на назначение председателя правительства,
выражение недоверия правительству, все кадровые назначения и т. д.
В Регламенте Совета Федерации такого перечня нет. В нем лишь указы-
вается, что они принимаются по предметам его ведения.
Подготовка и принятие постановлений четко регламентирова-
ны и в чем-то схожи с рассмотрением законопроекта. Инициировать
его принятие, помимо самого парламента, могут также президент,
правительство, Конституционный, Верховный и Высший Арбитраж-
ный суды и другие субъекты законодательной инициативы.
Подготовкой проекта постановления, как и законопроекта, за-
нимается специально назначенный ответственный комитет. Принима-
ются постановления непосредственно на заседаниях палат.
—> За период весенней сессии 2000 г. Государственная Дума, напри-
мер, приняла более 100 постановлений без учета постановлений по
организационным и кадровым вопросам. За два года работы Совет
Федерации первого созыва в 1994-1995 гг. на 32 заседаниях принял
773 постановления, а в 1996-2000 гг. на 47 заседаниях - 2843 поста-
новления.
Требования к постановлениям палат Федерального Собрания уста-
новлены регламентами палат. Например, в постановлении, которым
оформляется парламентский запрос, должны указываться комитет,
комиссия, должностное лицо, на которые возлагается контроль за
исполнением постановления, а также срок представления информа-
ции Совету палаты о ходе реализации этого постановления. В свою
очередь в постановлениях, содержащих поручения комитетам, комис-
сиям, должностным лицам, устанавливается срок исполнения этих
поручений.
Государственная Дума в 2003 г. подготовила и издала специаль-
ный сборник, куда вошли образцы всех видов документов, которые
она принимает. Его разделы построены исходя из полномочий палаты.
Таким образом, установлены правила документирования всех направ-
лений деятельности нижней палаты. Государственной Думой, кроме
352

Глава 2. Федеральное Собрание Российской Федерации
того, разработаны и утверждены технико-юридические требования к
оформлению законопроектов, поступающих на ее рассмотрение, что
должно повысить качество законопроектов, а следовательно, повли-
ять и на ее работу.
Решения палат Федерального Собрания по организационным
вопросам, как правило, оформляются выписками из протоколов засе-
даний, процедура подготовки которых и требования к их оформлению
регламентируются инструкцией по делопроизводству.
Помимо постановлений регламенты палат предусматривают
оформление некоторых решений путем распоряжений председателя.
Как правило, это вопросы, связанные с внутренней их организацией.
Распоряжениями председателей назначаются руководители аппара-
тов палат, оформляется командирование депутатов Государственной
Думы и членов Совета Федерации за пределы России, могут утвер-
ждаться и некоторые документы.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы
и акты палат Федерального Собрания вступают в силу на всей тер-
ритории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня
их официального опубликования, если самими законами и актами не
установлен иной срок вступления их в силу.
Вопросы для самоконтроля
1. Содержание и процессуальные аспекты осуществления
общих и исключительных полномочий палат Федерального
Собрания России.
2. Общие элементы и особенности организационного устрой-
ства палат Федерального Собрания России.
3. Характеристика основных этапов законотворческого процес-
са и их информационно-документационного сопровождения.
4. Назначение и виды актов Государственной Думы и Совета
Федерации.

Глава 3
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Общая характеристика Новая Конституция России внесла
Правительства существенные изменения в органи-
Российской Федерации, зацию и деятельность Правительства
порядок формирования Российской Федерации. Прежде всего
и отставки она ввела понятие «единая система
исполнительной власти», изменила
порядок его формирования и подход к определению полномочий
и т. п. В соответствии с ней правительство - единственный государ-
ственный орган в стране, осуществляющий исполнительную власть.
Однако несмотря на декларируемую самостоятельность, оно находит-
ся в значительной зависимости от главы государства, обладающего
правом его формирования, отставки, участия в работе и т. д.
До принятия 17 декабря 1997 г. Федерального конституцион-
ного закона «О Правительстве Российской Федерации» в части, не
противоречащей действующей Конституции, применялся прежний
закон «О Совете Министров - Правительстве Российской Федера-
ции» 1992 г.
Первый послеконституционный состав правительства был
сформирован в январе 1994 г. Это был пятый по счету кабинет Пра-
вительства России. Из него были выведены главы исполнительной
власти субъектов Федерации, что позволило исключить их одновре-
менное пребывание в структурах и исполнительной, и законодатель-
ной власти - Совете Федерации. Произошло некоторое сокращение
численности кабинета министров за счет исключения из его состава
председателей госкомитетов и руководителей иных ведомств (не
министерств). В правительстве остались только председатель, его за-
местители и федеральные министры, что и предполагает российская
Конституция. Вскоре в политических кругах председателя правитель-
ства стали называть премьером, а его заместителей - вице-премье-
рами, хотя такое определение должностей не закреплено ни в одном
нормативном правовом акте.
354

Глава 3. Правительство Российской Федерации
-» Кабинеты министров:
20 января 1994 г. - 9 августа 1996 г.: B.C. Черномырдин
10 августа 1996 г. - 23 марта 1998 г.: B.C. Черномырдин
24 апреля - 23 августа 1998 г.: СВ. Кириенко
11 сентября 1998 г. - 12 мая 1999 г.: Е.М. Примаков
19 мая - 9 августа 1999 г.: СВ. Степашин
16 августа 1999 г. - 7 мая 2000 г.: В.В. Путин
17 мая 2000 г. - 24 февраля 2004 г.: М.М. Касьянов
5 марта - 7 мая 2004 г.: М.Е. Фрадков
12 мая 2004 г. - 12 сентября 2007 г.: М.Е. Фрадков
14 сентября 2007 г. - 7 мая 2008 г.: В.А. Зубков
8 мая 2008 г. - 7 мая 2012 г.: В.В. Путин
8 мая 2012 г. - н. в.: Д.А. Медведев
Используя право устанавливать структуру федеральных органов испол-
нительной власти, президент формировал конкретный состав прави-
тельства. Для правительств 1990-х годов свойственна частая реоргани-
зация и кадровая нестабильность. Сказывались постоянные изменения
в структуре федеральных органов исполнительной власти. Свою роль
играла и политическая конъюнктура. Оформились две тенденции в из-
менении его состава. С одной стороны, отсутствие опыта управления в
условиях перехода к рыночной экономике, стремление аккумулировать
управление всеми ее отраслями в руках государственных структур по-
буждали руководство страны идти по пути увеличения числа правитель-
ственных органов, вице-премьеров. В правительство стали включаться
главы некоторых комитетов, приравненных к министерствам. С другой
стороны, постоянная ротация членов правительства свидетельствовала
о дефиците кадров, на которые мог и хотел опереться президент, и о
неизбывном кризисе управления.
В одном из телевизионных интервью председатель правительства
России в 1994—1998 гг. B.C. Черномырдин сказал, что пора соотечествен-
никам привыкать к частым сменам правительства, в чем он видел по-
ложительное отличие от советского времени. Действительно, некоторые
советские министры пребывали в своих должностях не один десяток лет,
тогда как на Западе этот срок ограничивается в среднем двумя-тремя
годами. России 1990-х годов особенно не везло с руководителями мини-
стерств экономики и финансов, в отдельные годы менявшимися чуть ли
не ежеквартально. По данным P.A. Медведева, в 1992-1999 гг. в России
было смещено около 40 вице-премьеров и более 200 министров56. С кон-
56 См.: Медведев P.A. Время Путина? Россия на рубеже веков. М., 2001.
С. 193.
355

Раздел III. Система органов государственной власти...
ца 1993 по 2012 г. сменилось двенадцать составов правительства России,
девять премьер-министров.
Порядок формирования и отставки Правительства России. Процедура
формирования правительства и условия его отставки регламентируют-
ся Конституцией и законом «О Правительстве Российской Федерации».
При этом срок его полномочий в них прямо не указывается. Однако из
конституционных формулировок следует, что он определяется сроком
полномочий главы государства: перед вновь избранным президентом
оно слагает свои полномочия. В современной России, как это было по-
казано выше, новый состав правительства был сформирован в связи с
принятием новой Конституции 1993 г.
Формирование правительства проходит в два этапа: назначение
председателя и его членов. Глава кабинета назначается президентом
с согласия Государственной Думы. Однако это положение не безого-
ворочно: в случае трехкратного несогласия Думы с предложенной
кандидатурой глава государства вправе ее распустить.
Заместителей главы правительства и федеральных министров
назначает президент по предложению самого премьера. Тем не менее,
практика показывает, что инициатива в таких случаях все равно исходит
от главы государства. За заместителем председателя и федеральными
министрами сохраняется право подать в отставку, которая не повлияет
на существование самого правительства, в отличие от отставки предсе-
дателя, освобождение которого от должности влечет автоматическую
отставку всего кабинета. Конституцией предусматриваются и другие
способы отставки правительства, например коллективное заявление об
отставке, которое ни разу не встречалось в практике России.
Главу правительства освобождает от должности только пре-
зидент, согласия Государственной Думы при этом не требуется. Он
лишь уведомляет палаты Федерального Собрания и до назначения
нового премьера поручает исполнение его полномочий кому-либо из
заместителей. Правда, о чем уже говорилось выше, право высказать
недоверие и инициировать отставку правительства есть и у самой
Государственной Думы.
Премьер может уйти с поста по собственной инициативе либо
подав заявление об отставке, либо в случае невозможности испол-
нения своих полномочий. Политическая практика России свиде-
тельствует, что почти всегда инициатива освобождения премьера от
должности исходит от главы государства. Из всех премьеров, начиная
с 1993 г., только один покинул пост «по собственной инициативе», да
и то вследствие избрания президентом.
356

Глава 3. Правительство Российской Федерации
Постоянным требованием различных политических сил начи-
ная с первой половины 1990-х годов было предложение учитывать
при формировании правительства расклад сил в парламенте. Однако
Конституция 1993 г. этого не предусматривает, а президент, не имея
в первое время большинства в Государственной Думе, естественно,
не желал иметь меньшинство в правительстве. Последующие изме-
нения партийного состава нижней палаты, явное преобладание в ней
фракции пропрезидентской партии «Единая Россия», актуализиро-
вали вопрос о правительстве парламентского большинства. В октя-
бре 2004 г. были внесены поправки к закону «О Правительстве Рос-
сийской Федерации», согласно которым министры могут занимать
руководящие должности в партиях и общественных объединениях.
Законодателей не смутило, что в истории страны уже было прави-
тельство одной партии.
Компетенция Правительство Российской Федерации
Правительства наделено полномочиями по реализа-
Российской Федерации ции государственной политики практи-
чески во всех сферах жизни общества,
а также по организации деятельности самой системы исполнительной
власти, что позволяет говорить о нем как об органе общей компетен-
ции в отличие от других федеральных органов исполнительной вла-
сти. Деятельность правительства носит подзаконный характер. Она
осуществляется во исполнение законов и предполагает подзаконное
нормотворчество, а также участие в законотворческом процессе.
В соответствии с Конституцией России 1993 г. правительство:
- разрабатывает и представляет Государственной Думе феде-
ральный бюджет и отчет об его исполнении;
- обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и
денежной политики, а также политики в области культуры,
науки, образования, здравоохранения, социального обеспе-
чения, экологии;
- осуществляет управление федеральной собственностью;
- разрабатывает и предпринимает меры по обеспечению обо-
роноспособности страны и ее государственной безопасности,
реализации внешней политики;
- принимает меры по обеспечению законности, прав и свобод
граждан, охране собственности и общественного порядка,
борьбе с преступностью и др.
Более детально полномочия правительства сформулированы в
законе «О Правительстве Российской Федерации». В нем выделяются
357

Раздел III. Система органов государственной власти...
три группы его компетенции: общая, специальная и по руководству
федеральными органами исполнительной власти.
Общая компетенция - это круг полномочий, определяющих
в целом направления и сферы деятельности правительства: реали-
зация внутренней и внешней политики государства; регулирование
в социально-экономической сфере; обеспечение единства системы
исполнительной власти в Российской Федерации и контроль за
деятельностью ее органов; формирование федеральных целевых
программ и обеспечение их реализации; реализация права законода-
тельной инициативы.
В отличие от общей специальная компетенция представлена
полномочиями в конкретных областях общественной жизни. Она
реализуется в следующих сферах: экономической, бюджетной, со-
циальной, научно-образовательной, природопользования и охраны
окружающей среды, обеспечения законности, прав и свобод граждан,
обороноспособности и государственной безопасности, внешней по-
литики и международных отношений.
Третья область компетенции - руководство федеральными
органами исполнительной власти. Правительство наделено следую-
щими полномочиями:
- контроль за деятельностью федеральных органов исполни-
тельной власти;
- утверждение положений о правительственных федеральных
органах исполнительной власти, определение предельной
численности работников их аппаратов и размера ассигнова-
ний на их содержание;
- назначение на должность и освобождение от должности
заместителей федеральных министров, руководителей фе-
деральных органов исполнительной власти, не являющихся
федеральными министрами, их заместителей, руководителей
органов и организаций при правительстве, утверждение чле-
нов коллегий федеральных министерств и иных федераль-
ных органов исполнительной власти;
- определение порядка создания и деятельности территориаль-
ных органов федеральных органов исполнительной власти;
- отмена актов федеральных органов исполнительной власти
или приостановление их действия и т. д.
В соответствии с действующей Конституцией и федеральным
конституционным законом допускается, что законами и указами пре-
зидента на Правительство России могут быть возложены и другие
полномочия.
555

Глава 3. Правительство Российской Федерации
Состав В структурном отношении Правитель-
и организационное ство Российской Федерации условно
устройство можно разделить на две организацион-
Правительства ные составляющие. В первую входят
России должностные лица и структурные под-
разделения, непосредственно реали-
зующие возложенные на него функции: председатель правительства,
его заместители и члены, президиум и различные консультативные и
совещательные органы. Другая включает подразделения, обеспечива-
ющие их деятельность. В данном случае это Аппарат Правительства
России и иные вспомогательные органы, определенным условием
функционирования которых является то, что они не должны брать на
себя непосредственное выполнение функций правительства, подме-
няя его собой.
Председатель правительства обладает широким спектром
полномочий по организации деятельности кабинета министров:
определяет основные направления его работы, ведет заседания; рас-
пределяет обязанности между своими заместителями; подписывает
акты правительства и т. д. Кроме того, он непосредственно взаимо-
действует с президентом: систематически информирует его о работе
правительства; представляет предложения о структуре федеральных
органов исполнительной власти, о назначении на должность и об
освобождении от должности своих заместителей и федеральных ми-
нистров и т. д., в определенных случаях представляет Правительство
России внутри страны и за ее пределами.
Председатель правительства имеет заместителей, число кото-
рых в том или ином кабинете сильно отличается. Больше всего их
было в правительстве, возглавляемом B.C. Черномырдиным, - 11, в то
время как в пореформенном правительстве в течение полугода 2004 г.
работал только один вице-премьер. Правительство, сформированное
в 2012 г., насчитывает семь заместителей правительства, один из них
первый. Первоначально вице-премьеры, как правило, одновременно
возглавляли то или иное министерство. Постепенно формируется
корпус «освобожденных» заместителей председателя, не возглавля-
ющих федеральные органы исполнительной власти. С марта 1997 г.
наметились специализация вице-премьеров в координации деятель-
ности федеральных органов исполнительной власти по конкретным
направлениям: экономическое развитие, социальный сектор, нацио-
нальная и региональная политика и т. д. С 2005 г. одним из заместите-
лей председателя правительства назначается руководитель Аппарата
Правительства Российской Федерации.
359

Раздел III. Система органов государственной власти...
Членами правительства являются федеральные министры. По-
литическая практика России пошла по пути наделения этим статусом
руководителей министерств. Кроме того, в правительство включались
«министры без министерств» или «без портфеля», число которых
было незначительно. Их вхождение чаще всего диктовалось полити-
ческими причинами.
Кабинет министров, возглавляемый Е.М. Примаковым, включал
также Председателя Центробанка России и Президента Российской
академии наук. В его работе могли принимать участие руководители
органов исполнительной власти субъектов Федерации, избранные
руководителями межрегиональных ассоциаций.
Являясь «заложником» изменений в структуре федеральных
органов исполнительной власти, правительство предрасположено
варьировать свой состав в зависимости от числа министерств. В сред-
нем до реформы 2004 г. оно насчитывало около 30 человек. В резуль-
тате административных преобразований его численность сократилась
практически вдвое и составила 17 человек. Однако долго удержаться
на этой цифре не удалось. Вновь возобладала тенденция количествен-
ного роста, приближающая его к прежним цифрам.
Заместители председателя и федеральные министры участвуют
с правом решающего голоса в заседаниях правительства, в подготовке
его постановлений и распоряжений, обеспечивают их исполнение, а
также участвуют в реализации выработанной государственной поли-
тики в различных сферах. Федеральные министры, кроме того, непо-
средственно осуществляют руководство вверенными им ведомствами.
Президиум Правительства Российской Федерации. Возможность его
создания для решения оперативных вопросов была предусмотрена
еще законом «О Совете Министров - Правительстве Российской Фе-
дерации» 1992 г. Президиум рассматривался в качестве постоянного
органа, решения которого могли издаваться в форме постановлений
и распоряжений от имени самого правительства, правда, с условием,
что они не противоречат другим его решениям. В его состав по долж-
ности входили председатель, его заместители, министры финансов,
экономики, иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних
дел, а также председатель Государственного комитета по управлению
государственным имуществом и руководитель аппарата правитель-
ства. Состав не был постоянен, допускалось, что президент по своему
усмотрению может включить в него и иных членов кабинета.
Закон «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г. внес
некоторые изменения в статус президиума. Его создание является
360

Глава 3. Правительство Российской Федерации
возможным, но не обязательным. Он стал рассматриваться как опера-
тивно-технический орган, состав которого законом даже не определя-
ется. Отсутствует также и указание на возможность самостоятельного
издания постановлений и распоряжений от имени правительства.
Вообще регламентация его организационно-правового положения и
порядок формирования носят рамочный характер, оставляя, таким об-
разом, за главой правительства полномочия по созданию президиума
и определению направлений его деятельности. Заседания президиума
проводятся по мере необходимости, а решения, которые не должны
противоречить актам самого правительства, принимаются простым
большинством голосов, причем правительство оставляет за собой
право отменить любое их них.
Состав Президиума Правительства России непостоянен ни
по численности, ни по перечню федеральных органов исполнитель-
ной власти, руководители которых в него входят. В разное время он
включал от Уз до половины членов кабинета и являлся «ядром» прави-
тельства, объединяющим руководителей наиболее важных сфер госу-
дарственного управления. Смена состава правительства, безусловно,
приводит к образованию нового президиума.
Координационные и совещательные органы при Правительстве
России. Существование их является распространенной во всем мире
практикой. В России в начале 1990-х годов с их помощью преодолева-
лись ведомственная разобщенность и нарушение властной вертикали,
а также оформлялись новые направления государственного регули-
рования. В 1994 г. все вспомогательные органы при правительстве
были разделены на две группы: координирующие и консультативные.
Первые предназначались для обеспечения согласованных действий в
решении определенных народно-хозяйственных задач. Они получили
название «комиссии». Вторые, предусматриваемые для предвари-
тельного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений
рекомендательного характера, получили название «советы»57. В соот-
ветствии с законом «О Правительстве РФ» понятие «консультативные»
было заменено на «совещательные», сохранив за структурами прежнее
название «советы»58. В 2004 г. появилась еще одна форма координаци-
онных органов — организационные комитеты. Они должны заниматься
проведением мероприятий общегосударственного значения59.
57 СЗ РФ. 1994. № 12. Ст. 1389.
58 СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5771.
59 СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1765.
361

Раздел III. Система органов государственной власти...
В свою очередь комиссии и советы могут быть правительствен-
ными или межведомственными. Правительственные создаются по
проблемам, имеющим общегосударственное значение, по инициативе
правительства. Их возглавляет сам премьер или один из его замести-
телей, а в состав, как правило, входят руководители соответствующих
органов исполнительной власти. Обеспечение их деятельности берет
на себя полностью правительственный аппарат. Межведомственные
занимаются проблемами, имеющими межотраслевое, межведомствен-
ное или межтерриториальное значение. Инициатива создания, как
правило, принадлежит какому-либо ведомству, руководитель которого
их и возглавляет. Организационно-техническое обеспечение деятель-
ности осуществляет аппарат одного из заинтересованных ведомств.
Необходимо отметить, что в состав и тех и других могут входить
представители органов законодательной власти, предприниматель-
ских структур, общественных организаций, ученые, специалисты и
общественные деятели. Для выполнения конкретного задания в огра-
ниченные сроки могут образовываться временные комиссии, включа-
ющие в название определение «государственная» или «рабочая».
Создание, реорганизация, ликвидация комиссий и советов,
назначение их руководителей, утверждение персонального состава
и определение компетенции осуществляются постановлениями
правительства, которое также утверждает положение о них. Сами
же решения комиссий и советов оформляются в виде протоколов их
заседаний, а при необходимости - проектов распоряжений и поста-
новлений правительства.
Число комиссий и советов при правительстве весьма значительно.
К весне 2004 г. при нем насчитывалось 146 таких структур, созданных в
разное время. В пореформенном правительстве после массовой ликви-
дации вспомогательных органов было образовано только 11 комиссий
и один совет60. В дальнейшем их количество увеличится, что отражает,
с одной стороны, объем полномочий правительства, а с другой - свиде-
тельствует о проблемах организации управления и реализации государ-
ственной политики в различных направлениях.
Аппарат Правительства Российской Федерации. Для обеспечения
деятельности правительства создается специальное подразделение -
аппарат. Положение о нем утверждается постановлением правитель-
ства, деятельность регламентируется инструкцией по делопроизвод-
ству и самим Регламентом правительства. Руководитель аппарата,
60 СЗ РФ. 2004. №17. Ст. 1658.
362

Глава 3. Правительство Российской Федерации
являясь членом правительства в ранге министра, назначается на
должность и освобождается от нее президентом по представлению
главы правительства.
Положение аппарата в структуре правительства, его задачи и
функции не были статичны. Первоначально он рассматривался ис-
ключительно как орган по обеспечению деятельности кабинета ми-
нистров. Позже на него была возложена также организация контроля
за выполнением министерствами и ведомствами правительственных
решений, чем подчеркивается его значение в организации деятельно-
сти кабинета министров.
В работе Аппарата Правительства России можно выделить не-
сколько направлений: подготовка материалов к заседанию правитель-
ства; проработка документов, поступающих в его адрес; обеспечение
взаимодействия с другими органами государственной власти; работа
с обращениями граждан; документационное обеспечение деятельно-
сти правительства.
Организационная структура аппарата складывается с учетом
его функций. До административной реформы структурными подраз-
делениями были департаменты, управления, секретариаты и отделы.
В результате первой попытки их оптимизации, предпринятой в 1998 г.,
произошла определенная специализация. Департаменты были ориен-
тированы на обеспечение функций правительства в определенной сфе-
ре управления (международное сотрудничество, социальное развитие,
экономика и управление собственностью и др.). Управления, напротив,
выполняли функции кадрового и материально-технического обеспече-
ния, делопроизводства и архивного хранения документов и т. д.
В ходе административных преобразований весной 2004 г.
была утверждена новая структура аппарата правительства. Все под-
разделения получили одинаковый статус департаментов правитель-
ства, что подчеркивает их назначение - обеспечивать деятельность
как самого правительства, так и его аппарата. Соответственно на
них возложили функции материально-технического и организаци-
онного обеспечения их работы, что ранее находилось в ведении
управлений. По своей структуре аппарат фактически идентичен
сферам компетенции правительства, что продиктовано администра-
тивной целесообразностью обеспечения эффективности деятельно-
сти кабинета министров.
Организация работы Правительства Российской Федерации. Пра-
вительство - это коллегиальный орган, и все важнейшие вопросы
его компетенции решаются исключительно на заседаниях. Все про-
363

Раздел III. Система органов государственной власти...
цедурные вопросы его деятельности прописаны в Регламенте Пра-
вительства Российской Федерации. Первый после принятия закона
«О Правительстве Российской Федерации» регламент был утвержден
постановлением правительства 18 июня 1998 г. Его основные положе-
ния затем вошли во второй регламент, который действовал с 5 октября
2000 г. Третий регламент был принят в ходе административной рефор-
мы 1 июня 2004 г.61
—> Регламент - нормативный правовой акт, регулирующий внутреннюю
организацию и порядок деятельности какого-либо государственного
органа и его подразделения.
Организация работы правительства включает четыре этапа: плани-
рование работы, подготовку к заседанию, само заседание и принятие
решений, контроль за их исполнением. Существует целый комплекс
вопросов, которые подлежат обязательному рассмотрению на общих
заседаниях правительства. К первой группе относятся экономиче-
ские вопросы: рассмотрение проектов программ экономического и
социального развития, связанных с созданием свободных экономи-
ческих зон; утверждение номенклатуры товаров, в отношении кото-
рых применяется государственное регулирование цен; определение
объемов выпуска государственных ценных бумаг; предоставление
дотаций, субсидий, оказание иной поддержки на безвозвратной
основе за счет средств федерального бюджета, а также оказание
финансовой поддержки на возвратной основе при сроке возврата
более двух лет; приобретение государством акций на суммы, пре-
вышающие размеры, установленные правительством; рассмотрение
проектов программ приватизации федеральной государственной
собственности. Только на заседаниях правительства принимается
решение о представлении Государственной Думе федерального
бюджета и отчета об его исполнении, а также бюджетов государ-
ственных внебюджетных фондов.
Во вторую группу входят вопросы, связанные с реализацией
правительством права законодательной инициативы. В частности, к
ним относится принятие решения о внесении законопроектов в Госу-
дарственную Думу. На заседаниях кабинета, кроме того, рассматри-
ваются вопросы заключения подлежащих дальнейшей ратификации
международных договоров Российской Федерации.
61 СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176; 2000. № 41. Ст. 4091; 2004. № 23.
Ст. 2313.
364

Глава 3. Правительство Российской Федерации
Третья группа представлена вопросами организации и деятель-
ности органов исполнительной власти: принятие решений о подпи-
сании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Фе-
дерации; утверждение положений о правительственных ведомствах
(министерствах и др.); определение порядка создания и обеспечения
деятельности территориальных структур федеральных органов ис-
полнительной власти.
Помимо перечисленных вопросов общей и специальной ком-
петенции только на заседаниях кабинета могут приниматься решения,
относящиеся к организации деятельности самого правительства: об-
разование президиума, утверждение регламента и т. д.
Заседания правительства носят регулярный характер. Перво-
начально намечали проводить их ежеквартально, но с 2000 г. уста-
новлена иная периодичность - один раз в месяц. На практике они,
как правило, проходят еженедельно под руководством премьера или
главы государства.
В заседаниях правительства вместе с членами кабинета могут
участвовать представители иных органов государственной власти
Российской Федерации: Федерального Собрания, Конституционно-
го Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генераль-
ной прокуратуры, Счетной палаты, Центробанка и др. Практикуется
также по усмотрению руководителя аппарата приглашение лиц,
имеющих непосредственное отношение к рассматриваемому во-
просу. Кроме того, вопросы, относящиеся к ведению того или иного
министерства, обсуждаются только при обязательном участии его
руководителя или его заместителя. Однако выступать на заседани-
ях имеют право только члены кабинета министров и руководители
агентств и служб, деятельностью которых непосредственно руково-
дят президент или правительство.
Решения по обсуждаемым вопросам оформляются протоко-
лом. Все заседания стенографируются, их материалы и принятые
решения относятся к служебной информации, порядок распростра-
нения которой устанавливается Регламентом Правительства России.
«Связь с внешним миром» и информирование о результатах работы
кабинета осуществляется через его пресс-службу. Практикуются
также пресс-конференции (брифинги) членов правительства. При
этом необходимо подчеркнуть, что обязательное информирование
граждан о вопросах, рассмотренных на его заседаниях, и о приня-
тых решениях предусматривается законом «О Правительстве Рос-
сийской Федерации».
365

Раздел III. Система органов государственной власти...
Порядок взаимодействия Правительство и Федеральное Со-
Правительства России брание Российской Федерации. Можно
с органами выделить два направления взаимодей-
государственной власти ствия правительства с парламентом:
первое продиктовано его подотчет-
ностью Государственной Думе, а второе связано с законотворческой
деятельностью палаты. Помимо таких форм взаимодействия, как
парламентский запрос и правительственный час, практикуются при-
сутствие и выступления членов правительства на заседаниях палат
Федерального Собрания.
Участие правительства в законотворческом процессе имеет
следующие формы:
- реализация собственного права законодательной инициативы;
- составление различных заключений и отзывов на законопро-
екты, находящиеся на обсуждении в Государственной Думе.
Обязательному согласованию с правительством подлежат зако-
нопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государствен-
ных займов, об изменении финансовых обязательств государства и
другие, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федераль-
ного бюджета. Порядок подготовки официальных заключений пра-
вительства был утвержден в 1994 г. специальным постановлением62.
Позже этот вопрос регулировался правительственными регламентами.
Обеспечение участия кабинета министров в законодательном
процессе в 1994-2000 гг. было возложено на Представительство Пра-
вительства России в Федеральном собрании, которое первоначально
создавалось в качестве межведомственной комиссии, а с конца 1994 г.
стало постоянно действующим структурным подразделением. Еще
через два года оно стало именоваться Полномочным представитель-
ством Правительства Российской Федерации в Федеральном Собра-
нии. Возглавлял его полномочный представитель правительства в
Федеральном Собрании, а в состав входили заместители руководи-
телей федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за
законопроектную деятельность своих ведомств.
Функции Представительства охватывали два направления дея-
тельности правительства: обеспечение законопроектной деятельности
внутри кабинета и участия его в законодательном процессе на заседа-
ниях палат Федерального Собрания. Кроме того, на него возлагалась
координация законопроектной деятельности федеральных органов ис-
полнительной власти. Таким образом, его полномочия далеко выходили
62 САПП РФ. 1994. № 16. Ст. 1276.
366

Глава 3. Правительство Российской Федерации
за рамки представительских. По сути оно являлось «смычкой» между
федеральными органами исполнительной власти и Федеральным Со-
бранием в деле рассмотрения, обсуждения и принятия законов.
Учитывая, что участие в рассмотрении того или иного зако-
нопроекта предполагает глубокие знания предмета правового регу-
лирования, правительство с 1998 г. пошло по пути назначения для
обсуждения в парламенте конкретного законопроекта официальных
и специальных представителей. В качестве первых, как правило, вы-
ступали руководители федеральных органов исполнительной власти
или их заместители, а при необходимости - вице-премьеры. Эта прак-
тика повлекла за собой изменения в организации и функциях самого
Полномочного представительства. 9 ноября 1998 г. его объединили с
другим представительством - в Конституционном Суде, и в результате
образовалось единое Полномочное представительство Правительства
в Федеральном Собрании и Конституционном Суде Российской Феде-
рации, просуществовавшее около двух лет. С 2000 г. в Федеральном
Собрании существуют две должности полномочных представителей -
в Государственной Думе и Совете Федерации. Их деятельность коор-
динирует руководитель аппарата правительства.
Полномочные представители участвуют в работе палат Феде-
рального Собрания и информируют правительство о ходе обсуждения
законопроектов. Кроме того, они организуют участие в работе парла-
мента руководителей федеральных органов исполнительной власти и
их заместителей, готовят для президента информацию об отношении
правительства к принимаемым законам. Внутренняя законопроектная
деятельность правительства не входит в предмет их ведения. Все, что
прежде в этой области было свойственно Полномочному представи-
тельству, передано созданной в структуре правительства специальной
Комиссии по законопроектной деятельности.
Правительство Российской Федерации и органы судебной власти.
Представление о возможном механизме взаимодействия двух са-
мостоятельных ветвей власти складывалось постепенно. Первона-
чально в судах правительство видело себя лишь в качестве одной из
сторон дела или в качестве третьего лица. В случаях предъявления
к кабинету министров исковых или иных требований распоряжени-
ем главы правительства назначались представители его интересов
в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. В основном это
были должностные лица соответствующих федеральных органов
исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных
требований). Полномочия такого представителя подтверждались
367

Раздел III. Система органов государственной власти...
доверенностью, выданной за подписью руководителя федерального
органа исполнительной власти или его заместителя, оформленной
согласно законодательству Российской Федерации. Он должен был
информировать кабинет министров о результатах рассмотрения дела
в суде и мог вносить предложения об обжаловании решения суда
либо о мерах по его выполнению. Чуть позже появилось указание на
возможность непосредственного участия в качестве представителей
самих руководителей федеральных органов исполнительной власти и
их заместителей, которые наделялись полномочиями соответствую-
щим распоряжением или поручением, а не доверенностью, как иные
должностные лица. Начиная с 2004 г. интересы кабинета министров
могут защищать приглашенные адвокаты63.
Процессуальные нормы взаимодействия с Конституционным
Судом обозначены в законе «О Конституционном суде Российской
Федерации» и правительственном регламенте. Первоначально инте-
ресы правительства могли представлять как сам премьер, так и лица,
назначенные им из числа адвокатов или имеющих ученую степень по
юридической специальности. В ноябре 1998 г. в качестве полномоч-
ного представителя правительства в Конституционном Суде назначи-
ли по должности заместителя министра юстиции, который вошел в
состав упоминавшегося выше единого Полномочного представитель-
ства Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании
и Конституционном Суде. Полномочный представитель во время
заседаний представлял сторону правительства, вносил в кабинет ми-
нистров предложения о мерах по обеспечению исполнения судебных
решений, участвовал в подготовке и согласовании проектов прави-
тельственных обращений и иных документов. Самостоятельным
институтом полномочный представитель Правительства Российской
Федерации в Конституционном Суде стал только с марта 2001 г.
С учетом опыта представительства интересов правительства
в Конституционном Суде летом 2001 г. институт полномочного пред-
ставителя введен в Верховном и Высшем Арбитражном судах. На
должность полномочного представителя может быть назначено лицо,
обязательно имеющее ученую степень по юридической специальности.
Взаимодействие правительства с судами связано не только с
осуществлением правосудия. Оно заключается также в совместной
работе над проектом федерального бюджета в части финансирования
судов, что предусмотрено Федеральным конституционным законом
«О судебной системе Российской Федерации». В ней принимают учас-
63 СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1444.
368

Глава 3. Правительство Российской Федерации
тие председатели Конституционного Суда, Верховного и Высшего
Арбитражного судов, Генеральный директор Судебного департамента
при Верховном Суде и представители Совета судей Российской Феде-
рации. Возможно, что в процессе обсуждения проекта бюджета могут
возникнуть определенные разногласия, в этом случае правительство
к проекту федерального бюджета обязано приложить предложения,
сформулированные судами и судейским сообществом. Окончательное
разрешение вопроса остается за Государственной Думой.
Правительство Российской Федерации и органы исполнительной
власти субъектов Федерации. Как отмечалось выше, по предметам
ведения Российской Федерации и совместного ведения с субъектами
Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую
систему. Можно выделить несколько направлений взаимодействия
Правительства Российской Федерации с региональными органами
исполнительной власти.
Первое направление предполагает информирование регионов о
подготовке решений по предметам совместного ведения. Федеральное
правительство направляет в органы государственной власти субъектов
Федерации проекты своих решений. В свою очередь их предложения
по этим проектам подлежат его обязательному рассмотрению.
Второе заключается в контроле за деятельностью органов ис-
полнительной власти субъектов Федерации по вопросам, отнесенным
к ведению федерального центра и его полномочиям по предметам
совместного ведения. Одним из способов его осуществления является
внесение Президенту Российской Федерации предложений о приоста-
новлении действия актов органов исполнительной власти субъектов
Федерации, противоречащих Конституции и федеральному законода-
тельству или нарушающих права и свободы человека и гражданина.
Одновременно Правительство России обеспечивает соблюдение
федеральными органами исполнительной власти прав региональных
органов исполнительной власти.
Третье направление - координация совместной деятельности
федеральных органов исполнительной власти и органов исполнитель-
ной власти субъектов Федерации, которая имеет различные организа-
ционные формы. Одна из них - рабочие совещания с руководителями
региональных органов исполнительной власти - появилась еще в
1994 г. и затем вошла в практику работы правительства64.
64 СЗ РФ. 1994. № 3. Ст. 233; СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3084.
369

Раздел III. Система органов государственной власти...
Правительство Российской Федерации не только координирует
деятельность органов исполнительной власти по предметам соответ-
ствующей компетенции, но и в пределах своих полномочий разрешает
споры и устраняет разногласия между федеральными и региональны-
ми ведомствами. Для этого создаются согласительные комиссии из
представителей заинтересованных сторон.
Акты Правительства Правительство издает свои официаль-
Российской Федерации ные документы, формы которых были
и порядок их подготовки закреплены в законе о правительстве
1992 г., а затем полностью повторены
в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Россий-
ской Федерации» 1997 г.
Акты, имеющие нормативный характер, правительство издает
в форме постановления. Они могут регламентировать как вопросы,
отнесенные к его ведению в области государственного управления
в целом, так и внутреннюю организацию деятельности кабинета
министров. Так, постановлением, например, утверждается его регла-
мент. Акты ненормативного характера по оперативным и другим
текущим вопросам издаются в форме распоряжений, в частности
ими утверждается структура аппарата правительства. Правительство
Российской Федерации принимает также обращения, заявления и
иные акты, не имеющие правового значения. В основном они носят
информационный или декларативный характер.
Порядок подготовки актов правительства устанавливается его
регламентом и отдельными постановлениями, а некоторые вопросы -
указами президента. Первоначально инициировать принятие прави-
тельственного акта могли не только члены кабинета министров, но
и руководители других федеральных ведомств, а также иные органы
государственной власти. Рассматривались и предложения, поступаю-
щие от граждан и организаций. В связи с попыткой разграничения
функций органов исполнительной власти в ходе административной
реформы круг субъектов, наделенных правом внесения проектов
актов на рассмотрение правительства, был ограничен. С 2004 г.
инициировать правительственный акт могут только члены кабинета
министров и руководители тех федеральных органов исполнительной
власти, деятельностью которых непосредственно руководят прези-
дент или правительство.
Выносимые на обсуждение проекты актов поступают в пра-
вительство вместе с пояснительной запиской и сопроводительным
письмом. В пояснительной записке приводятся необходимые рас-
370

Глава S. Правительство Российской Федерации
четы, обоснования и прогноз социально-экономических и иных по-
следствий их реализации. В сопроводительном письме указываются
основания для внесения на обсуждение, сведения о содержании и
согласовании проекта. В случае если принятие постановления или
распоряжения влечет за собой изменения других актов правитель-
ства, эти изменения необходимо включить в проект готовящегося
акта или представить в виде отдельного документа одновременно
с ним. Проекты актов, внесенные в правительство с нарушением
правил, подлежат возврату, а соответствующие требованиям посту-
пают в аппарат правительства, который занимается их подготовкой
к рассмотрению. Подготовка включает составление экспертного
заключения и проекта протокола рассмотрения, а также оформление
документов для подписания.
Одной из обязательных процедур подготовки правитель-
ственных актов является их предварительное согласование, которое
предусматривает две стадии. Первая - согласование с заинтересо-
ванными федеральными органами исполнительной власти, иными
государственными органами и организациями. Ответственность за
его проведение возлагается на того, кто инициирует этот проект.
Направленные на согласование документы визируются руководи-
телями соответствующих органов и организаций, а при наличии
возражений указываются замечания, которые оформляются на фир-
менном бланке организации.
После этого следует вторая стадия согласования. Проекты всех
нормативных актов до внесения в правительство подлежат обязатель-
ному согласованию с Министерством юстиции. Оно дает им оценку
на предмет соответствия актам более высокой юридической силы,
отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регули-
ровании соответствующих отношений, а также соблюдения правил
юридической техники, включающих определенные требования к
разработке, оформлению и тексту документа.
Другим федеральным органом исполнительной власти, при-
нимающим участие в согласовании проектов правительственных
актов, является Министерство финансов. До 2004 г. с ним согла-
совывались все проекты постановлений и распоряжений, преду-
сматривающие расходы из федерального бюджета. Позже - только
оказывающие влияние на доходы или расходы федерального
бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и
бюджетов негосударственных фондов. В своем заключении Мини-
стерство финансов дает оценку финансовых последствий приня-
тия этих актов.
371

Раздел III. Система органов государственной власти...
Проекты актов по предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов должны согласовываться с региональными
органами государственной власти.
С 2004 г. предварительное согласование введено для актов,
регулирующих отношения субъектов предпринимательской дея-
тельности или их отношения с государством, а также оказывающих
влияние на макроэкономические показатели развития страны. Они
согласовываются с Министерством экономического развития.
В Администрацию Президента России на согласование посы-
лаются проекты следующих правительственных актов:
- принятие которых предусмотрено актами президента;
- по вопросам, рассмотренным на заседании кабинета мини-
стров под председательством главы государства;
- по вопросам прав и свобод человека и гражданина; охраны
суверенитета страны, ее независимости и государственной
целостности; обеспечения согласованного функциониро-
вания и взаимодействия органов государственной власти;
определения основных направлений внутренней и внешней
политики; руководства внешней политикой; осуществления
функций Верховного главнокомандующего Вооруженными
силами Российской Федерации;
- по кадровым вопросам федеральных органов исполнитель-
ной власти, подведомственных президенту;
- вносимых в Государственную Думу в порядке законодатель-
ной инициативы и затрагивающих вопросы, отнесенные к
полномочиям президента65.
Кроме того, с 1998 г. на согласование президенту посылаются
проекты постановлений и распоряжений, направленных на реализацию
экономической стратегии государства, определенной в ежегодных по-
сланиях главы государства Федеральному Собранию66.
Подготовленный и согласованный в установленном порядке
проект постановления или распоряжения правительства визируется
вице-премьером и передается руководителю аппарата для доклада
главе правительства, которому принадлежит исключительное право
их подписания.
Время вступления в силу официальных документов прави-
тельства определяется их содержанием. Акты, затрагивающие права,
свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие
65 СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 697.
66 СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2117.
372

Глава 3. Правительство Российской Федерации
правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а
также организаций вступают в силу по истечении семи дней после
своего первого официального опубликования. Все другие акты прави-
тельства вступают в силу со дня их подписания, если в них не указан
другой срок.
Вопросы для самоконтроля
1. Правительство Российской Федерации в системе органов
исполнительной власти: статус, компетенция, тенденции
развития.
2. Организационные и процессуальные формы деятельности
Правительства Российской Федерации.

Глава 4
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Понятия системы Система органов исполнительной
и структуры власти - понятие достаточно ши-
исполнительной власти рокое. Речь идет о четком и рацио-
федеральных органов нальном распределении властных
полномочий, разумном сочетании
централизации и децентрализации, различных принципов государ-
ственного управления.
На формирование системы органов исполнительной власти
заметное влияние оказывает форма связей между центром и террито-
риями. Российская Федерация - государство федеративное, поэтому
в нем существует два уровня органов исполнительной власти: феде-
ральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Федерации. В свою очередь, федеральные органы
исполнительной власти, являясь составными элементами системы ор-
ганов исполнительной власти, также образуют собственную систему
и структуру.
-» Система - совокупность организационно-правовых форм органов го-
сударственного управления с указанием их компетенции и характера
деятельности.
Структура - перечень конкретных органов исполнительной власти с
указанием их организационно-правовой формы и подчиненности.
Конституция не дает однозначного ответа на вопрос о том, кто
утверждает систему и структуру федеральных органов исполни-
тельной власти. В ней лишь указано, что глава правительства вносит
президенту предложения о структуре федеральных органов исполни-
тельной власти.
Первоначально, «по умолчанию», будучи главой исполнитель-
ной власти, систему и структуру федеральных органов исполнитель-
374

Глава 4. Общая характеристика федеральных органов...
ной власти устанавливал сам президент. В соответствии с законом
«О Правительстве Российской Федерации» система федеральных
органов исполнительной власти должна была устанавливаться фе-
деральным законом, а структура - президентом по представлению
председателя правительства, поскольку система - это относительно
постоянная категория, а структура - конкретное устройство, внутрен-
нее строение, которое может изменяться в течение деятельности даже
одного состава правительства. Однако 31 декабря 1997 г., т. е. спустя
13 дней после принятия закона, из него была изъята статья, устанавли-
вающая такой порядок. Утверждение системы и структуры федераль-
ных органов исполнительной власти осталось за президентом.
Виды Попытки нормативного закрепления
федеральных органов системы и структуры федеральных
исполнительной власти органов исполнительной власти, как
это было показано выше, относятся к
началу 1990-х годов. Тогда впервые были сформулированы представ-
ления о содержании этих понятий. После принятия новой конститу-
ции России организационно-правовой статус федеральных органов
исполнительной власти впервые подвергся корректировке Указом
Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. «О системе
федеральных органов исполнительной власти»67. Во-первых, ликви-
дировались федеральные инспекции и комитеты. Во-вторых, иначе
формулировались функции и компетенция оставшихся федеральных
органов исполнительной власти. По сути они «размывались», что
серьезно затруднило их дифференциацию. В итоге были обозначе-
ны следующие виды федеральных органов исполнительной власти:
министерства, государственные комитеты, федеральные службы, рос-
сийские агентства, федеральные надзоры.
При определении министерства отказались от традиционного
его понимания как отраслевого органа управления. Оно рассматрива-
лось как орган исполнительной власти, проводящий государственную
политику и осуществляющий управление в установленной сфере дея-
тельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных
федеральных органов исполнительной власти.
Государственный комитет вместо управления стал осущест-
влять межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его
ведению, а также функциональное регулирование в определенной
сфере деятельности.
67 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081.
375

Раздел III. Система органов государственной власти...
Изменения коснулись и федеральных служб, российских
агентств, федеральных надзоров. За ними закреплялись не только
исполнительные, контрольные, разрешительные, но и регулирующие,
а также другие функции.
Предпринятая попытка определить организационно-правовые
формы органов исполнительной власти была не вполне удачной - избе-
жать дублирования функций, пересечения ведомственных интересов
не удалось, что обрекло федеральные органы исполнительной власти
на постоянную реорганизацию и совершенствование управления.
Новая система федеральных органов исполнительной власти
была сформирована в ходе административной реформы. Указ Прези-
дента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти» кардинальным образом
изменил подход к ее определению. В нем обозначены три вида феде-
ральных органов исполнительной власти: федеральные министерства,
федеральные службы и федеральные агентства. В основу деления по-
ложены функции и полномочия, которыми те наделялись. Все функции
государственного управления делились на пять групп: по принятию
нормативно-правовых актов, по контролю и надзору, по управлению
государственным имуществом, по оказанию государственных услуг,
правоприменительные. Последние были аннулированы Указом Прези-
дента России «Вопросы федеральных органов исполнительной власти»
от 20 мая 2004 г. В отечественной практике впервые было нормативно
закреплено содержание той или иной функции.
Все федеральные органы исполнительной власти разделены на
три группы:
- министерства и подведомственные им федеральные агент-
ства и службы, а также федеральные агентства и федеральные
службы, руководство которыми осуществляет президент;
- министерства и подведомственные им федеральные агент-
ства и службы, руководство которыми осуществляет прави-
тельство;
- федеральные агентства и федеральные службы, руководство
которыми непосредственно осуществляет правительство.
Для каждого федерального органа исполнительной власти основ-
ным документом, определяющим сферу его компетенции, полномочия
и порядок деятельности, является положение. Положение о федераль-
ных органах исполнительной власти, руководство которыми осущест-
вляет президент, утверждается Президентом России, а о федеральных
органах исполнительной власти, руководство которыми осуществляет
правительство, - Правительством Российской Федерации.
376

Глава 4. Общая характеристика федеральных органов...
Новая система явно отличается группировкой федеральных
органов исполнительной власти по сферам деятельности: наука и
образование, экономика и промышленность, здравоохранение и со-
циальная сфера и т. д. К ведению каждого министерства относятся
соответствующие его сфере федеральные службы и агентства.
Основное звено системы федеральных органов исполнитель-
ной власти - федеральные министерства. Значение министерств
подчеркивается еще и тем, что руководители (министры) являются
членами правительства.
—> Министерство - это федеральный орган исполнительной власти,
осуществляющий функции по выработке государственной политики
и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере дея-
тельности.
Министерства наделены функцией принятия нормативных право-
вых актов.
-» Под функцией «принятие нормативных правовых актов» понимается
издание на основании и во исполнение Конституции, федеральных
конституционных законов и федеральных законов, обязательных для
исполнения органами государственной власти и местного самоуправ-
ления, а также их должностными лицами, юридическими лицами и
гражданами общеобязательных правил поведения, распространяю-
щихся на неопределенный круг лиц.
Министерства не вправе выполнять правоприменительные функции, а
также функции по контролю и надзору, управлению государственным
имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами президента и
постановлениями правительства. Отметим, что такая формулировка
делает возможным варьирование функций, а следовательно, и объема
полномочий министерств. И действительно, наделение их функциями,
выходящими за рамки нормотворчества, в том числе по управлению
государственным имуществом, контролю и надзору, оказанию госу-
дарственных услуг, явление не столь уж редкое.
Вторым видом федеральных органов исполнительной власти
являются федеральные службы.
-> Федеральные службы - федеральные органы исполнительной власти,
выполняющие функции по контролю и надзору, а также специальные
функции в области обороны, государственной безопасности, защиты
377

Раздел III. Система органов государственной власти...
и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с
преступностью, общественной безопасности.
Службы могут издавать индивидуальные правовые акты, но они не
имеют права осуществлять в установленной сфере деятельности
нормативно-правовое регулирование. Правда, как и в случае с мини-
стерствами, допускается, что указами президента и постановлениями
правительства возможны отступления от правил.
—> Под функцией «контроля и надзора» понимается осуществление дей-
ствий по контролю и надзору за исполнением органами государствен-
ной власти, органами местного самоуправления, их должностными
лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных
правил поведения, установленных законодательными и иными норма-
тивными правовыми актами.
Общие принципы контроля и надзора сформулированы в Типовом
регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной
власти. Согласно положениям о службах они наделены правом
выдачи разрешений (лицензий) на определенный вид деятельно-
сти юридическим лицам и гражданам. К их ведению относятся
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также ведение
реестров и регистров.
Федеральные службы могут применять предусмотренные зако-
нодательством меры ограничительного, предупредительного и про-
филактического характера, направленные на пресечение нарушений
обязательных требований и т. д. Они вправе устанавливать или утвер-
ждать типовые формы документов, используемые при осуществлении
контрольных и надзорных функций. Ряд служб имеют полномочия
по оказанию государственных услуг и управлению государственным
имуществом.
К третьему виду федеральных органов исполнительной власти
относятся федеральные агентства.
—> Федеральные агентства - федеральные органы исполнительной вла-
сти, за которыми закреплены функции по оказанию государственных
услуг и управлению государственной собственностью.
Несмотря на то что в мае 2004 г. из их ведения было изъято ведение
реестров, регистров и кадастров, де-факто эти функции закреплены
как за агентствами, так и за службами.
378

Глава 4. Общая характеристика федеральных органов...
Выполняя функции по управлению государственным имуще-
ством, федеральные агентства реализуют полномочия собственника
в отношении федерального имущества, в том числе переданного
федеральным государственным унитарным предприятиям, феде-
ральным казенным предприятиям и государственным учреждениям,
подведомственным федеральному агентству. Они также управляют
находящимися в федеральной собственности акциями открытых ак-
ционерных обществ. Как правило, почти все агентства выступают в
роли государственного заказчика.
Самой сложной для законодателя оказалось толкование
функции «оказание государственных услуг». Общее ее содержание
объясняется в указе президента от 9 марта 2004 г., но более четкое
определение предлагает майский указ президента.
—> Под функциями по оказанию государственных услуг понимается
предоставление федеральными органами либо непосредственно, либо
через подведомственные им федеральные государственные учрежде-
ния либо иные организации безвозмездно или по регулируемым орга-
нами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям
в области здравоохранения, социальной защиты населения и других
областях, установленных федеральными законами.
В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов испол-
нительной власти, который утвержден постановлением Правительства
России от 19 января 2005 г., указывается, что услуги предоставляются
на основании требований к их качеству и доступности, установленных
федеральным законодательством68. Предполагалось разработать стан-
дарты государственных услуг и регламенты по их исполнению. Однако
удовольствие это дорогое. Подсчитано, что на разработку и внедре-
ние только одного такого стандарта и регламента необходимо от 1 до
5 млн руб.69 Неудивительно, что за два года проведения администра-
тивной реформы ни один из подобных документов не был утвержден.
Федеральные органы исполнительной власти должны контролировать
качество оказываемых государственных услуг. Наделение агентств в
определенных случаях надзорными функциями в ходе реализации этих
полномочий явилось по сути узаконением имевшей место практики.
Объективной реакцией на ставшее очевидным практически
сразу смешение функций стало узаконение еще одного вида федераль-
68 СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
69 СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933; см.: Российская газета. 2005. 8 июня.
379

Раздел III. Система органов государственной власти...
ных органов исполнительной власти, который имел компилятивный
характер, - государственного комитета. Его правовой статус уста-
новлен Указом Президента России от 25 сентября 2007 г. «Вопросы
структуры федеральных органов исполнительной власти».
—> Государственный комитет - федеральный орган исполнительной вла-
сти, который осуществлял функции по выработке государственной по-
литики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору,
оказанию государственных услуг и управлению государственным
имуществом.
Таким образом, не удалось реализовать в полной мере одну из концеп-
туальных идей административной реформы - разграничить функции
федеральных органов исполнительной власти. Именно в ней виделась
возможность внести большую ясность в деятельность каждого из ор-
ганов, исключить их дублирование, что в свою очередь должно было
способствовать созданию эффективной системы государственного
управления. На практике осуществить это оказалось не так просто,
и в настоящее время для ряда федеральных органов исполнительной
власти налицо смешение функций.
Помимо функций, свойственных определенному виду феде-
ральных органов исполнительной власти, можно выделить и общие,
характерные для всех, полномочия: запрашивать и получать в уста-
новленном порядке сведения, необходимые для принятия решений;
привлекать к разработке вопросов научные и иные организации; соз-
давать координационные и совещательные органы. Все федеральные
органы исполнительной власти выступают получателями и распоря-
дителями бюджетных средств, выделяемых на их содержание. Мини-
стерство, кроме этого, координирует деятельность государственных
внебюджетных фондов.
Федеральные органы исполнительной власти также имеют
право утверждать знаки отличия и награждать ими своих служащих,
а министерства - создавать свои печатные органы. Все федеральные
органы исполнительной власти могут проводить конкурсы и заклю-
чать государственные контракты на размещение заказов на поставку
товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд министерства,
а также на проведение научно-исследовательских работ для решения
различных государственных задач.
Схожими являются и полномочия, связанные с обеспечением их
собственной деятельности. К ним относятся: организация делопроиз-
водства, комплектование, хранение, учет и использование архивных
380

Глава 4. Общая характеристика федеральных органов...
документов, образовавшихся в результате деятельности; взаимодей-
ствие с органами государственной власти иностранных государств и
международными организациями в установленной сфере деятельно-
сти; профессиональная подготовка работников министерства, органи-
зация приема граждан и др. Все федеральные органы исполнительной
власти полномочны осуществлять контроль за деятельностью своих
территориальных органов.
В отличие от системы структура федеральных органов ис-
полнительной власти меняется более динамично, так как малей-
шая корректировка набора ведомств требует утверждения новой
структуры. Несмотря на стремление к постоянному сокращению
аппарата, число федеральных органов исполнительной власти
имеет тенденцию к постоянному росту. В 1990-е годы оно коле-
балось от 60 до 68, из которых министерства составляли от 21
до 24. Большинство федеральных органов исполнительной власти
прошли через переименование, упразднение, сокращение, укруп-
нение, разукрупнение. Частые реорганизации не меняли в корне
подход к формированию структуры, отличающейся громоздкостью
и непостоянством.
Централизованная плановая экономика оставила в наследство
обширный по функциям, структуре и размерам государственный
аппарат. За десятилетний переходный период к нему прибавились
институты регулирования рыночных отношений: налоговая полиция,
регистрационные палаты, реестровые службы, банковский надзор,
комиссии по контролю за выпуском и обращением ценных бумаг и др.
В результате административная система значительно усложнилась, а
компетенция отдельных ее звеньев изрядно запуталась. Характерный
пример: к началу 2000 г. только на федеральном уровне функции госу-
дарственного (надведомственного) надзора в сфере предприниматель-
ства осуществляли более 40 структур исполнительной власти - и это
не считая силовых ведомств.
Конец 1990-х годов отмечен появлением многочисленных пре-
зидентских указов, касавшихся реорганизации системы и структуры
федеральных органов исполнительной власти. Они воспринимались
и как поиск оптимальной модели государственного управления, и как
симптом затянувшегося кризиса власти, не способной в полной мере
обеспечить реализацию государственной политики в управленческой
сфере. Неудовлетворенность громоздкой и многоступенчатой кон-
струкцией федеральных органов исполнительной власти ощущалась
также в обществе. По некоторым подсчетам, процедура государствен-
ной регистрации предприятия в России в 2000 г. проходила через поч-
381

Раздел III. Система органов государственной власти...
ти два десятка контролирующих, фискальных и иных органов. Для
того чтобы получить все разрешительные документы, позволяющие
начать бизнес, в России требовалось 1346 дней. Аналогичная про-
цедура в Германии при наличии одного контролера - Министерства
финансов - занимает около двух часов70.
Провозглашенное административной реформой сокращение
государственного аппарата потребовало укрупнения министерств,
что и было сделано. Без изменения остались лишь министерства,
руководство которыми осуществлял президент: обороны, вну-
тренних дел, иностранных дел, по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
бедствий, юстиции. Из 18 прежде существовавших министерств,
подведомственных правительству, осталось 9, причем прежние
названия сохранили только два: сельского хозяйства и природных
ресурсов. Таким образом, вместо 23 министерств создали 14. На
первый взгляд это напоминало реорганизацию министерств марта
1953 г., реформу, которой было суждено просуществовать чуть более
полугода. Однако другая составляющая реформы - попытка диф-
ференциации функций - безусловно, ставит ее на другой уровень.
Помимо министерств были образованы 34 службы и 28 агентств.
Таким образом, насчитывалось 76 федеральных органов исполни-
тельной власти, что приблизилось к численности таковых в Прави-
тельстве СССР в середине 1980-х годов и Правительстве Российской
Федерации в середине 1992 г. Более того, в дальнейшем отчетливо
проявилась тенденция количественного роста федеральных органов
исполнительной власти. Уже через два месяца после сокращении
насчитывалось 79 ведомств: 15 министерств, 33 службы и 31 агент-
ство, а к началу 2006 г. - 16 министерств, 35 федеральных служб и
34 федеральных агентства, итого 85 федеральных органов исполни-
тельной власти, что больше, чем в каком-либо из предшествующих
правительств Российской Федерации. Вряд ли можно в связи с этим
говорить об уменьшении числа федеральных органов исполни-
тельной власти. Единственное, что удалось осуществить, так это
сократить численность правительства, поскольку в него входят по
должности только руководители федеральных министерств. Один из
идеологов административной реформы, ректор Высшей школы эко-
номики Я.И. Кузьминов, признает, что авторы реформы столкнулись
с «естественным сопротивлением среды» и многое из задуманного
не получилось.
) См.: Известия. 2000. 22 июня.
382

Глава 4. Общая характеристика федеральных органов...
Порядок взаимодействия федеральных органов исполнитель-
ной власти. В общих чертах порядок взаимодействия федеральных
министерств и подведомственных им федеральных служб и феде-
ральных агентств определен указом президента от 9 марта 2004 г. Из
него следует, что министерствам предоставлены достаточно широкие,
обобщенные понятием «координация и контроль», полномочия, кото-
рые условно можно разделить на несколько групп.
Первая включает утверждение плана и показателей деятельно-
сти служб и агентств, а также отчета об их исполнении, дачу поруче-
ний и контроль их исполнения. Министерства вносят в правительство
проекты положений о службах и агентствах, нормативные акты, от-
носящиеся к его или их сферам деятельности. Кроме того, они имеют
право отменять любое противоречащее федеральному законодатель-
ству решение агентства и службы.
Другая группа представлена кадровыми полномочиями: на-
значение на должность и освобождение от должности заместителей
руководителей служб и агентств и их заместителей, представление
правительству предложений о предельной штатной численности,
фонде оплаты труда их работников.
По отношению к подведомственным службам и агентствам
министерства также наделяются финансовыми полномочиями. Они
вносят в Министерство финансов предложения по формированию
федерального бюджета и финансированию служб и агентств.
«Рамочные» положения президентского указа дополнены и рас-
ширены в положениях о федеральных органах исполнительной власти,
а также в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов
исполнительной власти, который утвержден постановлением Прави-
тельства Российской Федерации от 19 января 2005 г. Подобный доку-
мент в России был принят впервые, что свидетельствует о стремлении к
нормативному регулированию принципов и форм реализации функций,
возложенных на федеральные органы исполнительной власти. При
сохранении общих направлений координации и контроля деятельности
подведомственных служб и агентств полномочия министров по всем
направлениям конкретизированы и расширены. Такой подход ставит
под сомнение позиционирование последних в качестве «самостоятель-
ных» федеральных органов исполнительной власти и предполагает не
прямое, а косвенное участие министерств в выполнении правоприме-
нительных функций, а также функций по контролю, надзору и др.
Помимо внутреннего взаимодействия Типовым регламентом
регулируются принципы и механизм межведомственного обмена ин-
формацией, а также ряд других вопросов.
383

Раздел III. Система органов государственной власти...
Организационное Центральный аппарат. Структура
устройство федеральных органов исполнитель-
федеральных органов ной власти долгое время не была
исполнительной власти унифицирована. Каждому ведомству
разрешалось устанавливать ее своими
актами. Единственным сдерживающим фактором порой являлся толь-
ко фонд заработной платы. Так, в министерствах помимо коллегии
имелись комитеты, службы, департаменты, управления (в том числе и
главные), отделы и другие подразделения. Дробность структур была
такова, что соотношение руководителей и исполнителей зачастую
выглядело (а порой и до сих пор выглядит) как один к одному. Для
решения этой проблемы даже создали правительственную комиссию
по совершенствованию структуры органов исполнительной власти в
Российской Федерации. Она же занималась разработкой предложений
по определению числа высших и главных должностей государствен-
ных служащих71.
Попытка упорядочить структуру центрального аппарата феде-
ральных органов исполнительной власти была предпринята поста-
новлением правительства от 5 ноября 1995 г.72 В нем устанавливались
три вида подразделений: департаменты, управления, отделы. Депар-
таменты создавались на основании правительственного решения в
министерствах и иных органах исполнительной власти, имеющих
равный ему статус, а в исключительных случаях в государственных
комитетах. При этом учитывались предельная численность и годовой
фонд оплаты труда работников центрального аппарата.
—> Задачи департамента:
- координация и регулирование важного направления сферы эконо-
мической или социально-экономической деятельности государства;
- решение проблем федерального или отраслевого значения, отли-
чающихся высокой комплексностью и степенью охвата общефеде-
ральных и отраслевых связей.
Задачи управления и отдела определены не были. В департаменте
и управлении предусматривалось не менее трех отделов. Штатная
численность департамента устанавливалась не более 35 единиц,
управления - 20, отдела - 10, отдела в составе департамента (управ-
ления) - 5 единиц.
71 СЗ РФ. 1994. № 30. Ст. 3174.
72 СЗ РФ. 1995. № 46. Ст. 1450.
384

Глава 4. Общая характеристика федеральных органов...
Руководителям федеральных органов исполнительной власти
при формировании структуры центрального аппарата этих органов
рекомендовалось исходить из того, что число ведущих должностей
государственных служащих не должно превышать 10%, а старших
должностей - 40% от общей численности работников этих органов.
Этим фактически и ограничивалась регламентация организацион-
ной структуры. Ведомства исходя из своих фондов оплаты труда
самостоятельно ее варьировали и определяли количественный состав
служащих. В мае 1998 г. права руководителей федеральных органов
исполнительной власти по использованию фондов заработной планы
даже были расширены73. При сокращении численности работников
центральных аппаратов и территориальных органов в централизо-
ванном порядке или по решению руководителей высвобождаемые
средства не подлежали изъятию и оставались в их распоряжении.
На необходимость оптимизации структуры федеральных орга-
нов исполнительной власти и сокращения чиновников неоднократно
указывалось при подготовке административной реформы. Однако,
насколько можно судить по имеющейся информации, не все из за-
думанного удалось. Почти сразу после назначения членов нового
кабинета министров В.В. Путин заявил, что реформа не преследовала
цель механического сокращения штатов. Действительно, сокраще-
ния коснулись не всех министерств, служб и агентств. Некоторым
из них удалось сохранить и даже увеличить штаты. Так, по данным
Госкомстата, подготовленным к 200-летию образования в России
министерств, центральный аппарат Федеральной архивной службы
насчитывал 66 штатных единиц, теперь же его преемнику - агентству
с сокращенными функциями - штат был определен в 68 единиц. Го-
сударственный комитет по статистике в 2002 г. имел в центральном
аппарате 520 единиц и 19 715 - в территориальных органах, в то время
как созданная в 2004 г. Федеральная служба государственной стати-
стики насчитывает соответственно 572 и 22937 единиц74. По мнению
авторов монографии «Сколько стоит Россия», в тех ведомствах, где
сокращение штатов все-таки произошло, осуществлено оно было за
счет вакантных должностей75. По свидетельству руководителя Ап-
парата Правительства России, численность центрального аппарата
73 СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2454.
74 См.: Кадры органов государственной власти России: К 200-летию
образования в России министерств. М., 2002. С. 10-11; Российская газета.
2004. 10 апр., 13 апр. и др.
75 См.: Николаев И.А. Сколько стоит Россия? М, 2004. С. 316.
385

Раздел III. Система органов государственной власти...
федеральных органов исполнительной власти все же сократилась на
17% (2100 человек), на 42 тыс. человек уменьшилось число занятых в
территориальных органах76.
В ходе административной реформы впервые получили свое
нормативное закрепление общие правила внутренней организации
федеральных органов исполнительной власти. Соответствующий
типовой регламент был утвержден 28 июля 2005 г.77 Принятый в
развитие другого - Типового регламента взаимодействия федераль-
ных органов исполнительной власти, он стал первым подобным
документом за всю историю современной России, хотя его аналоги
имели место в истории российской государственности.
На основании типовых регламентов федеральные органы ис-
полнительной власти должны разрабатывать и принимать свои регла-
менты внутренней организации. С конца лета 2005 г. министерства
и ведомства одно за другим обзаводились этим документом. В феде-
ральных органах исполнительной власти, помимо общих регламентов,
должны быть разработаны административные регламенты исполне-
ния государственных функций и оказания государственных услуг, а
также сами их перечни.
Структура и штатное расписание центрального аппарата фе-
дерального органа исполнительной власти утверждаются его руко-
водителем в пределах фонда оплаты труда и численности служащих,
установленных актами президента или правительства. При этом
должен учитываться Реестр должностей федеральной государствен-
ной гражданской службы. При определении штатной численности
конкретных подразделений учитываются и другие акты, устанавли-
вающие их нормативную численность. В частности, количественный
состав службы документационного обеспечения рассчитывается на
основании нормы времени на работу по документационному обе-
спечению, разработанной Центральным бюро нормативов по труду
Министерства труда и социального развития Российской Федерации
и утвержденной постановлением Минтруда 26 марта 2002 г.78
Структура центрального аппарата федерального органа
исполнительной власти включает руководство (руководителя и
его заместителей), помощников (советников) руководителя, струк-
турные подразделения по основным направлениям деятельности.
76 См.: Известия. 2005. 19 апр.
77 СЗ РФ. 2005. №31. Ст. 3233.
78 См.: Центральное бюро нормативов по труду Министерства труда и
социального развития Российской Федерации. М., 2002.
386

Глава 4. Общая характеристика федеральных органов...
В министерствах это департаменты, а в службах и агентствах управ-
ления. В свою очередь в департаментах и управлениях образуются
отделы. Названия структурных подразделений, обозначенные в
Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов
исполнительной власти, носят технический характер. В отличие от
упоминавшегося выше постановления правительства 1995 г. задачи,
которые должны решать департаменты, равно как и управления и от-
делы, не установлены. Типовым регламентом допускается возмож-
ность создания в федеральных органах коллегий, координационных
и совещательных органов, рабочих групп.
На руководителя (эта должность может называться по-разному -
министр, директор и т. п.) возложены организация работы федерально-
го органа исполнительной власти и персональная ответственность за
выполнение государственных функций, реализацию государственной
политики в установленной сфере деятельности. Он выполняет также
представительские функции в отношениях с другими органами го-
сударственной власти, гражданами и организациями. Особое место
среди должностных лиц занимает помощник (советник) руководителя.
Само его появление - нововведение в организации государственной
гражданской службы. Его полномочия ограничены сроком пребывания
в должности самого руководителя, и вся его деятельность направлена
не на реализацию возложенных на министерство или иное ведомство
государственных функций, а на организационное обеспечение дея-
тельности руководителя. Поэтому должность категории «помощник
(советник)» не входит в штатное расписание ни одного структурного
подразделения.
Заместители руководителя организуют и координируют осу-
ществление функций федерального органа исполнительной власти
по отдельным вопросам его компетенции. Обязанности между ними
распределяются специальным приказом руководителя, требования к
содержанию которого установлены Типовым регламентом внутрен-
ней организации федеральных органов исполнительной власти. Чис-
ло заместителей руководителя федерального органа исполнительной
власти до административной реформы было разным, порой прибли-
жаясь к десяти, а у министра экономического развития их было 12.
Весной 2004 г. их численность была сокращена до двух, что вызвало
закономерное недовольство большинства министров. Более других
настаивали на увеличении числа заместителей министр финансов и
оставшийся без своей «армии» замов министр экономического раз-
вития и торговли. Президент и глава правительства некоторое время
оставались непреклонными. Каждому министру полагалось только
387

Раздел III. Система органов государственной власти...
два заместителя. «У меня у самого только один заместитель, и я не
прошу себе еще статс-секретаря», - отвечал премьер М.Е. Фрадков
своим министрам на предложение ввести должность третьего заме-
стителя для работы с парламентом79. Несмотря на столь решительные
заявления, ситуация в министерствах вскоре изменилась. Президент
своим указом от 26 июля 2005 г. учредил должность статс-секретаря,
причем дополнительно к установленному количеству должностей
заместителей80. Первоначально она вводилась в «президентских»
ведомствах, но глава государства предлагал это сделать и в «прави-
тельственных» органах.
Должность статс-секретаря - заместителя руководителя феде-
рального органа - оказалась не новой для государственного аппарата
России. Ее знала не только дореволюционная история, но и современ-
ность. Как уже упоминалось, начиная с 1994 г. статс-секретари обе-
спечивали участие органов исполнительной власти в законодательном
процессе и их взаимодействие с палатами Федерального Собрания.
Вновь эта должность, после некоторого забвения, вводилась фактиче-
ски с той же целью - повысить эффективность участия федеральных
органов исполнительной власти в законодательной деятельности и
выполнения ими функций по нормативно-правовому регулированию
в установленной сфере деятельности. В «правительственных» мини-
стерствах должность статс-секретаря учредили 13 августа 2005 г.81
Одновременно были определены особенности их статуса и утвержден
типовой должностной регламент82.
—> Обязанности статс-секретаря:
- организация законопроектной работы в федеральных органах ис-
полнительной власти;
- подготовка предложений по формированию позиции президента и
правительства по проектам федеральных законов, рассматривае-
мых палатами Федерального Собрания;
- обеспечение взаимодействия с палатами Федерального Собрания.
Так в министерствах появилась третья должность заместителя руко-
водителя. Несмотря на неоднократно заявленную необходимость ее
введения, само назначение статс-секретарей проходило очень трудно.
79 Российская газета. 2005. 28 июля.
80 СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3203.
81 СЗ РФ. 2005. № 34. Ст. 3506.
82 СЗ РФ. 2005. № 34. Ст. 3507.
388

Глава 4. Общая характеристика федеральных органов...
Быстрее других они появились в министерствах финансов, экономи-
ческого развития и торговли, иностранных дел, сельского хозяйства.
В конце ноября 2005 г. прошло назначение еще пяти статс-секретарей,
в том числе в министерствах здравоохранения и социального разви-
тия, регионального развития, образования и науки, транспорта, по
чрезвычайным ситуациям.
Отказавшись, видимо, от выстраиваемой модели исполнитель-
ной власти в виде «пирамиды» с широким основанием из топ-менед-
жеров и заостренной верхушкой, в начале ноября 2005 г. М.Е. Фрадков
заговорил о возможности введения четвертой должности заместителя
в министерствах, правда, в том случае, если министры смогут до-
казать, что «тему региона ставят во главу угла». Это предложение,
безусловно, связано с реализацией политики перераспределения пол-
номочий между федеральными органами, органами государственной
власти субъектов Федерации и муниципальными органами.
В качестве постоянно действующего совещательного органа в фе-
деральном органе исполнительной власти образуется коллегия, в состав
которой могут входить специалисты и представители других ведомств.
Ее состав и порядок работы определяются руководителем федерального
органа исполнительной власти и утверждаются приказом. Принятые
на заседании коллегии решения оформляются протоколом. Документы
к заседаниям коллегии, среди которых материалы по обсуждаемому
вопросу и проект протокола заседания, готовят структурные подразде-
ления федерального органа исполнительной власти.
Сферы деятельности и компетенция департамента и управ-
ления, являющихся основными структурными подразделениями
федеральных органов исполнительной власти, определяются в их
положениях, которые утверждает руководитель федерального органа
исполнительной власти. В их штатное расписание входят как должно-
сти федеральной государственной гражданской службы, так и долж-
ности, к ним не относящиеся. Возглавляет департамент директор,
управление - начальник, назначаемые руководителем федерального
органа исполнительной власти. Информация обо всех назначениях в
10-дневный срок направляется в Аппарат Правительства России.
Особое место в структуре федерального органа исполнитель-
ной власти отводится юридической службе, которая может иметь раз-
личную организационно-правовую форму (департамент, управление,
отдел). В целях повышения уровня правового обеспечения деятель-
ности федеральных органов государственной власти и улучшения
качества подготовки проектов нормативных правовых актов 8 мая
2001 г. президент издал указ, направленный на повышение роли этих
389

Раздел III. Система органов государственной власти...
структурных подразделений83. Типовое положение о юридической
службе появилось 2 апреля 2002 г.84 Это первое типовое положение
о структурном подразделении федерального органа исполнитель-
ной власти, утвержденное на уровне правительства. Юридические
службы создаются в качестве самостоятельных подразделений феде-
ральных органов исполнительной власти или их аппаратов. Их пол-
номочия весьма разнообразны. С одной стороны, служба выполняет
функции, связанные с подготовкой собственных ведомственных актов
(проводит правовую экспертизу проектов приказов, инструкций, по-
становлений, распоряжений и других актов, отбирает их на государ-
ственную регистрацию и т. д.), а с другой - участвует в подготовке
заключений на акты, поступившие на согласование из других органов
государственной власти. На нее возложены также консультативные
и методические функции, а также представление в судах интересов
федерального органа исполнительной власти.
На юридической службе лежит большая правовая работа, кото-
рая должна обеспечить законность деятельности федерального органа
исполнительной власти. Не случайно ее руководитель (начальник) и
другие сотрудники несут персональную ответственность за соответ-
ствие визируемых ими проектов нормативных правовых актов законо-
дательству Российской Федерации.
Другое структурное подразделение, характерное для всех феде-
ральных органов исполнительной власти, - служба документацион-
ного обеспечения управления. Как правило, она действует на правах
самостоятельного структурного подразделения. В зависимости от
штатной численности и структуры органа исполнительной власти, а
также объема документооборота в ее состав могут входить различные
по составу и компетенции отделы: отдел приема и отправки докумен-
тов (экспедиция); отдел первичной обработки документов, регистра-
ции (канцелярия); отдел контроля; ведомственный архив; отдел писем
и приема граждан и приемная; группа совершенствования работы с
документами и внедрения технических средств и др.
Служба документационного обеспечения управления обеспе-
чивает единый порядок документирования, работы с документами,
построения поисковых систем, осуществляет контроль за исполне-
нием и подготовкой документов, передачей их в архив в соответствии
с нормативными и иными документами. Кроме того, она занимается
разработкой и внедрением нормативных и методических докумен-
83 СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 2000.
84 СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1307.
390

Глава 4. Общая характеристика федеральных органов...
тов по совершенствованию документационного обеспечения в фе-
деральном органе исполнительной власти и подведомственных ему
структурах.
Помимо вышеназванных подразделений в федеральных ор-
ганах исполнительной власти имеются координационные органы,
которые создаются в виде комиссий, и совещательные - в виде со-
ветов. Они образуются заинтересованными органами исполнитель-
ной власти для обеспечения согласованных действий при решении
определенного круга задач. Возглавляет их обычно руководитель
одного из министерств или иного ведомства, а организационно-тех-
ническим обеспечением занимаются их аппараты. В зависимости от
вопросов, для решения которых они образуются, в состав комиссий
и советов могут входить представители органов законодательной
власти, научных организаций, общественных объединений и рели-
гиозных организаций.
Типовым регламентом внутренней организации федеральных
органов исполнительной власти предусматривается еще одна форма
межведомственной организации деятельности - рабочие комиссии.
Они создаются для подготовки документов межведомственного зна-
чения, в том числе проектов нормативных правовых актов.
Для координации работы по конкретному направлению ру-
ководители федеральных органов исполнительной власти могут
создавать внутриведомственные научно-технические и экспертные
советы.
Одним из нововведений, которое появилось в ходе реализа-
ции административной реформы, стало создание при федеральных
органах власти общественных советов. Порядок их образования
и деятельности установлен постановлением Правительства РФ от
2 августа 2005 г. «О порядке образования общественных советов
при федеральных министерствах, руководство которыми осущест-
вляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах
и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным
министерствам, и федеральных службах и федеральных агентствах,
руководство которыми осуществляет Правительство Российской
Федерации»85. В нем указывается, что общественные советы могут
создаваться руководителями соответствующих федеральных органов
исполнительной власти по предложению Совета Общественной пала-
ты РФ, члены которого исполняют свои обязанности исключительно
на общественных началах.
85 СЗ РФ. 2005. № 32. Ст. 3322.
391

Раздел III. Система органов государственной власти...
Территориальные органы федеральных органов исполнитель-
ной власти. Федеральные органы исполнительной власти осуществля-
ют свои полномочия на территории субъектов Российской Федерации
через создаваемые ими территориальные органы. Такая конструкция
обусловлена предметами их ведения.
После подписания Федеративного договора 31 марта 1992 г.
встал вопрос об организации осуществления на территории субъек-
тов Федерации полномочий, относящихся к ведению федерального
центра или находящихся в совместном ведении с органами субъек-
тов Федерации. Возможны были два сценария развития событий.
Первый, уже знакомый российской административной традиции,
предполагал подчинение по предметам совместного ведения ор-
ганов исполнительной власти субъектов Федерации одноименным
федеральным органам. Однако это противоречило установке, кото-
рая позже нашла отражение в Конституции Российской Федерации:
система органов государственной власти субъектов Федерации уста-
навливается самими субъектами. С учетом необходимости хотя бы
фрагментарного сохранения целостности исполнительной системы
в условиях центробежных тенденций был выбран другой вариант -
создание территориальных органов федеральных органов исполни-
тельной власти.
Порядок их образования и деятельности впервые был установ-
лен постановлением Совета Министров - Правительства Российской
Федерации от 27 мая 1993 г.86 Территориальные органы федеральных
министерств и ведомств создавались по согласованию с администра-
циями краев, областей, автономной области, автономных округов,
городов Москвы и Санкт-Петербурга. По согласованию с главами
субъектов Федерации назначались и их руководители. Свою дея-
тельность территориальные органы осуществляли под руководством
соответствующих центральных аппаратов федеральных органов, а по
вопросам, входящим в компетенцию субъектов Федерации, во взаи-
модействии с региональной исполнительной властью. В связи с этим
они финансировались из двух источников: республиканского бюджета
и бюджетов субъектов Федерации.
Основные задачи и функции территориальных органов опреде-
лялись исходя из задач и функций соответствующих министерств и
ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей
регионов. Вместе с тем можно выделить общие направления их дея-
тельности:
86 САПП РФ. 1993. № 22. Ст. 2032.
392

Глава 4. Общая характеристика федеральных органов...
- участие в разработке мер и способов государственного
регулирования социально-экономического развития субъ-
ектов Федерации в условиях проведения экономической
реформы, а также вариантов межрегиональной кооперации,
анализ межрегиональных программ и других вопросов;
- совместная работа с органами исполнительной власти субъ-
ектов Федерации по разработке и реализации мероприятий,
предусмотренных программой углубления экономических
реформ;
- систематическое информирование федеральных министерств
и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Фе-
дерации о проводимой ими работе в регионах в условиях
экономической реформы.
Конституция Российской Федерации 1993 г. подтвердила право
федеральных органов исполнительной власти создавать свои терри-
ториальные структуры и назначать соответствующих должностных
лиц. Порядок их создания и функционирования регламентировался
ведомственными актами. Федеральные органы власти самостоя-
тельно решали проблемы, возникающие во взаимоотношениях с
региональными органами власти. В условиях ослабления влияния
федерального центра на регионы авторитет территориальных органов
был невысокий.
В целях повышения эффективности деятельности террито-
риальных органов и их взаимодействия с органами исполнитель-
ной власти субъектов Федерации 25 мая 1998 г. были образованы
региональные коллегии территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти87. Создавались они в качестве сове-
щательных органов при полномочном представителе президента в
регионе. В них по должности входили руководители территориаль-
ных структур федеральных органов, ведающих вопросами обороны,
безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения
чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бед-
ствий. Руководители других территориальных органов включались
в состав коллегии по согласованию с полномочным представителем
президента. Возложенные на региональную коллегию задачи имели
двоякий характер. С одной стороны, она являлась связующим звеном
между президентским институтом в лице его представителя и орга-
нами исполнительной власти, действующими на территории субъек-
тов Федерации. Ее региональная специфика как раз и объяснялась
87 СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2407.
393

Раздел III. Система органов государственной власти...
тем, что в это время территориальная сфера деятельности полномоч-
ных представителей охватывала именно регион. Подтверждением
тому служил и тот факт, что на коллегию были возложены задачи
по содействию главе государства в реализации его конституционных
полномочий - осуществление согласованного функционирования и
взаимодействия органов государственной власти. С другой стороны,
региональные коллегии были призваны координировать деятельность
территориальных органов в условиях ослабления вертикали власти и
обеспечивать механизм взаимодействия с органами исполнительной
власти субъектов Федерации.
Региональная коллегия, в частности, занималась анализом эко-
номической, политической и социальной ситуации в регионе. На ее
рассмотрение поступали предложения органов государственной власти
субъектов Федерации и местного самоуправления, а также обществен-
ных объединений и граждан по вопросам, отнесенным к компетенции
президента и федеральных органов исполнительной власти. Она обя-
зана была информировать региональные органы власти и граждан о
деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Ее основной формой работы были заседания, на которых поми-
мо представителей территориальных органов могли присутствовать
руководители органов государственной власти субъектов Федерации,
местного самоуправления, межрегиональных ассоциаций экономи-
ческого взаимодействия, иных общественных и религиозных объе-
динений, средств массовой информации, а также граждане. Решения
коллегии оформлялись протоколами. Организационно-техническое и
документационное обеспечение ее деятельности было возложено на
аппарат полномочного представителя Президента Российской Феде-
рации в регионе.
При региональной коллегии создавались секции и рабочие
группы. Первые - для предварительного рассмотрения комплексных
вопросов в области экономики и социальной сферы, в то время как
рабочие группы занимались предварительной подготовкой вопросов,
вносимых в повестку дня заседания коллегии или секции. Порядок
ведения заседаний коллегии, а также деятельность создаваемых по
ее решению секций и рабочих групп устанавливались, как правило,
регламентом соответствующей коллегии.
Одним из направлений проводимой в стране административной
реформы стало укрепление вертикали исполнительной власти, что
сказалось на организации территориальных структур федеральных
органов. Основы их построения и функционирования определены
Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов испол-
394

Глава 4. Общая характеристика федеральных органов...
нительной власти. Изменения коснулись многих параметров, в том
числе критериев их создания, порядка финансирования, функций и др.
Территориальные органы федеральных органов исполнитель-
ной власти могут создаваться в качестве окружных, межрегиональ-
ных, региональных (в границах субъекта Российской Федерации),
межрайонных, городских или районных органов. Их полномочия на
отдельных территориях могут осуществляться представителями фе-
деральных министерств и ведомств, которые являются государствен-
ными служащими и занимают должности в центральном аппарате.
По сравнению с указом от 27 мая 1993 г. изменились задачи
территориальных органов. Они должны выполнять функции по кон-
тролю и надзору, управлению государственным имуществом, предо-
ставлению государственных услуг и другие, в том числе связанные с
реализацией федеральных программ, планов и отдельных меропри-
ятий. Безусловно, что они осуществляют это в рамках компетенции
федерального органа исполнительной власти, в структуру которого
входят. В случае если часть полномочий по предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов передана региональ-
ным органам, то территориальные структуры федеральных органов
осуществляют контроль и надзор за их выполнением.
Территориальные органы располагаются по специальной схеме,
утверждаемой либо правительством (если это касается территориаль-
ных структур подведомственных ему органов), либо министерством
(в отношении подведомственных ему служб и агентств). Она содержит
перечень территориальных органов, фонд оплаты труда и предельную
их численность. Общий порядок подготовки схемы расположения
территориальных органов установлен Типовым регламентом вну-
тренней организации федеральных органов исполнительной власти.
В пояснительной записке к схеме должно быть дано обоснование
необходимости создания территориальных структур: цели создания
и основные задачи; виды образуемых территориальных органов;
сведения о территориальном масштабе деятельности; финансово-эко-
номическое обоснование, в том числе сведения о необходимой чис-
ленности и квалификации персонала территориальных органов.
На основании такой схемы руководитель федерального органа
исполнительной власти принимает уже решение об образовании, ре-
организации или упразднении территориальных органов. При этом
согласование такого решения с органами исполнительной власти
субъектов Федерации не предусматривается. В этой связи изменился
и порядок финансирования территориальных органов - только за счет
средств федерального бюджета.
395

Раздел III. Система органов государственной власти...
В соответствии с новой структурой федеральных органов
исполнительной власти скорректирован порядок назначения руково-
дителей территориальных органов. Если это структуры агентств и
служб, подведомственных министерству, то решение принимает ми-
нистр на основании представлений их руководителей, если речь идет
о территориальных структурах «правительственных» органов, то сам
руководитель федерального органа исполнительной власти.
От согласования с региональными властями кандидатуры на
должность руководителя территориального органа, которое было
предусмотрено ранее, отказались. Однако обещанное президентом
расширение полномочий губернаторов заставило пересмотреть дан-
ный вопрос. В начале июля 2004 г. он подписал указ, в соответствии
с которым этот порядок был восстановлен, но с некоторыми оговор-
ками88. Действительно, при назначении, например, руководителя УВД
той или иной области министр внутренних дел должен заранее пред-
ложить губернатору кандидатуру на указанную должность. При этом
за губернатором сохраняется право не согласиться с ней. Как раз на
этом этапе и возникает ситуация, позволяющая говорить об опреде-
ленном формализме процедуры. Ведь после возможного повторного
отказа от предложенной кандидатуры федеральный министр в срок,
не превышающий двух месяцев, самостоятельно принимает решение
о назначении руководителя территориального органа федерального
органа исполнительной власти, ставя в известность о несогласовании
кандидатуры президента или правительство.
Само же обращение к процедуре согласования продиктовано
наделением высших должностных лиц и руководителей высших орга-
нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации допол-
нительными полномочиями. К их ведению отнесены организация вза-
имодействия и координация деятельности органов исполнительной
власти соответствующего субъекта Федерации и территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти.
Необходимо иметь в виду, что под действие президентского
указа попадают только территориальные органы, юрисдикция кото-
рых совпадает с территорией субъекта Федерации. Следовательно,
руководителей районных, межтерриториальных и иных территори-
альных подразделений федеральных органов исполнительной власти
назначает самостоятельно федеральный центр без каких-либо огово-
рок. В первую очередь к ним относятся структурные подразделения
ФСБ, Министерства обороны и др.
88 СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2730.
396

Глава 4. Общая характеристика федеральных органов...
В соответствии с Типовым регламентом внутренней органи-
зации федеральных органов исполнительной власти структуру и
штатное расписание аппарата территориального органа утверждает
его руководитель в пределах установленного фонда оплаты труда и
численности. Структурными подразделениями являются отделы. Де-
партаменты и управления в них не создаются.
Деятельность территориального органа осуществляется на
основании положения о федеральном органе исполнительной власти
и положения о самом территориальном органе. Поскольку от спосо-
ба закрепления в положении задач и полномочий территориальных
органов зависит общая слаженность реализации государственных
функций, каждый федеральный орган исполнительной власти снача-
ла утверждает общее Типовое положение о своих территориальных
структурах. Требования к нему обозначены в Типовом регламенте
внутренней организации федеральных органов исполнительной вла-
сти, которые детализируются в положениях о конкретных территори-
альных структурах.
Создаваемые федеральными органами исполнительной власти
территориальные структуры из-за отсутствия унификации имеют раз-
личные названия: территориальные управления, главные управления,
региональные инспекции и т. д. Ввиду изменения их задач и функций
федеральные органы исполнительной власти могут иметь на уровне
региона не собственно территориальные подразделения, а подразде-
ления каких-либо контрольно-надзорных служб.
Порядок и условия взаимодействия органов исполнительной
власти субъектов Федерации с территориальными органами фе-
деральных органов исполнительной власти в той или иной сфере
определяются правительством. Одними из первых в августе 2005 г.
были утверждены такие правила в области налогов и сборов. Они
предусматривают взаимное информирование по ряду вопросов,
включая в орбиту таких отношений органы местного самоуправ-
ления89. Само же Положение о взаимодействии и координации дея-
тельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и
территориальных органов федеральных органов исполнительной
власти утверждено постановлением Правительства Российской
Федерации от 5 декабря 2005 г.90 В нем синтезировались задачи тер-
риториальных структур, свойственные им прежде и приобретенные
в ходе административной реформы.
89 СЗ РФ. 2004. № 33.
90 СЗ РФ. 2005. № 50. Ст. 5311.
397

Раздел III. Система органов государственной власти...
Территориальные подразделения федеральных органов, дей-
ствуя на территории субъектов Федерации, не входят в систему их ис-
полнительной власти. Они сохраняют вертикальную подчиненность
и ответственность, являясь организационным звеном федеральных
органов исполнительной власти.
Акты Виды правовых актов. Основной фор-
федеральных органов мой реализации задач и функций ор-
исполнителъной власти ганов исполнительной власти служат
правовые акты управления, издание
которых практикуется и другими органами, но именно в системе ис-
полнительной власти они играют одну из важнейших ролей.
Все правовые акты управления делятся на индивидуальные
и нормативные. Индивидуальные акты отличаются тем, что с их
помощью решаются конкретные вопросы, возникающие в сфере
государственного управления, и все они персонифицированы, т. е.
направлены на конкретных субъектов. Например, таким актом будет
приказ о назначении определенного лица на ту или иную должность
и т. д. В нормативных актах, напротив, содержатся нормы, регули-
рующие однотипные управленческие общественные отношения
путем установления определенных правил должного поведения в
сфере государственного управления. Они рассчитаны на длительное
применение (исполнение) и не имеют конкретного, т. е. персонифи-
цированного, адресата. Таким актом, например, может быть приказ
об утверждении регламента федеральной службы.
Нормативные правовые акты могут отличаться по территори-
альному действию: иметь как общефедеральное значение, так и ка-
саться только определенного уровня власти (федерального, субъекта
Федерации и т. д.). Они могут носить и ведомственный, и межведом-
ственный характер. Возможно также издание нормативных правовых
актов несколькими федеральными органами исполнительной власти.
Это могут быть, например, совместные приказы двух или нескольких
федеральных министерств.
Акты органов исполнительной власти только тогда выполняют
свою роль, когда они действуют, т. е. вызывают юридические послед-
ствия. Для этого они должны соответствовать определенным требо-
ваниям к содержанию и порядку принятия. Прежде всего, издаваться
они могут только полномочным на то органом исполнительной власти
и только в пределах его компетенции. Полномочия по их изданию за-
крепляются, как правило, в законах и подзаконных актах. Например,
такое указание непосредственно содержится в положении о конкрет-
398

Глава 4. Общая характеристика федеральных органов...
ном органе. Во-вторых, должна быть соблюдена видовая принадлеж-
ность документа соответствующему органу исполнительной власти.
В своей деятельности органы исполнительной власти прибега-
ют к изданию различных видов правовых актов управления, каждый
из которых направлен на решение определенных задач. Значительное
место среди них занимают организационно-правовые (положение,
инструкция, штатное расписание) и распорядительные (постановле-
ние, распоряжение, приказ) документы.
В постановлении Правительства России от 23 июля 1993 г.
«Об утверждении Правил подготовки ведомственных нормативных
актов» - одном из первых документов, регламентирующих этот вопрос
на правительственном уровне, - указывалось, что нормативные акты
могут издаваться в виде приказов, постановлений, инструкций, поло-
жений, разъяснений, указаний или в иных видах, предусмотренных
положениями о соответствующих центральных органах федеральной
исполнительной власти91. Они появились только в постановлении
Правительства России от 13 августа 1997 г. «О порядке подготовки
и государственной регистрации нормативных правовых актов фе-
деральных органов исполнительной власти». В соответствии с ним
нормативные акты федеральных органов исполнительной власти
могут издаваться только в виде постановлений, приказов, распоряже-
ний, правил, инструкций и положений. В рамках административной
реформы наметилась определенная унификация документирования
деятельности федеральных органов исполнительной власти. Типо-
вым регламентом внутренней организации приоритет отдан приказам.
В последние годы поднят вопрос о возможности не только
вертикальных, но и горизонтальных отношений между органами
исполнительной власти. Выражением таких отношений должен стать
административный договор. Хотя термин «административно-право-
вой договор» в настоящее время в российском законодательстве не
употребляется, однако в процессе функционирования органов испол-
нительной власти имеют место договорные связи. Порядок оформле-
ния договоров (контрактов, соглашений) оговаривается, например, в
Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов
исполнительной власти.
Правом издания нормативных правовых актов наделяются ис-
ключительно сами федеральные органы исполнительной власти. Их
структурные подразделения и территориальные органы делать это не
вправе. При нарушении требований, предъявляемых к правовым ак-
91 САПП РФ. 1993. № 31. Ст. 2857.
399

Раздел III. Система органов государственной власти...
там как по существу, так и по порядку принятия, может встать вопрос
об их недействительности.
Требования к подготовке, регистрации и вступлению в силу норматив-
ных правовых актов. Государственная регистрация ведомственных
нормативных актов введена в 1992 г. Она возлагалась на Министер-
ство юстиции, которому еще в декабре 1991 г. было поручено вести
Реестр государственной регистрации ведомственных нормативных
актов92. Тогда были сформулированы основные критерии, принципы
и порядок государственной регистрации ведомственных норматив-
ных актов, взятые на вооружение последующим законодательством.
Первоначально в обязательной регистрации нуждались две категории
актов: затрагивающие права и законные интересы граждан, а также
носящие межведомственный характер, в том числе с грифами «Для
служебного пользования», «Не для печати» и «Секретно».
Вступление актов в силу напрямую было связано с их регистра-
цией. В Указе Президента России от 21 января 1993 г. «О нормативных
актах центральных органов государственного управления Российской
Федерации» категорично указывалось, что акты, не прошедшие госу-
дарственную регистрацию, не влекут за собой правовых последствий,
так как считаются не вступившими в силу93.
Введение регистрации потребовало унификации требований
к подготовке ведомственных нормативных актов. Соответствующие
правила были утверждены постановлением правительства 23 июля
1993 г. и стали первым опытом регламентации требований к структуре
ведомственного нормативного акта и его тексту94. Они распространя-
лись на акты, подлежащие обязательной государственной регистрации,
а также на те, что не регистрировались, но регулировали отношения
федеральных органов исполнительной власти с подведомственными
предприятиями, организациями и учреждениями или затрагивали
права или обязанности их работников.
После принятия новой Конституции Российской Федерации
вопрос о порядке подготовки и государственной регистрации ведом-
ственных актов был поднят вновь. Он обсуждался учеными в рамках
концепции федерального закона о законах и нормативно-правовых ак-
тах. По многим позициям возникали споры. Встречались различные
92 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного
Совета РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1790.
93 САПП РФ. 1993. № 4. Ст. 301.
94 САПП РФ. 1993. № 31. Ст. 2857.
400

Глава 4. Общая характеристика федеральных органов...
подходы, например к определению субъектов издания ведомственных
нормативных актов и критериев необходимости государственной
регистрации. Наиболее полемичным являлся вопрос о месте Мини-
стерства юстиции: может ли оно брать на себя оценку ведомственных
нормативных актов с точки зрения их соответствия федеральному
законодательству95. В ходе обсуждения указывалось на необходимость
разработки постановления правительства, которое регламентировало
бы процесс государственной регистрации.
Новое постановление Правительства Российской Федерации
было принято 13 августа 1997 г. - «Об утверждении Правил подго-
товки нормативных правовых актов федеральных органов исполни-
тельной власти и их государственной регистрации»96. Оно обобщило
уже апробированные нормы, конкретизировало ряд положений и
установило некоторые новые требования.
Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается
на одно или несколько структурных подразделений федерального
органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции.
В ней обязательно участвует юридическая служба федерального ор-
гана исполнительной власти. Существуют достаточно жесткие сроки
издания актов во исполнение федеральных законов, указов и распо-
ряжений президента, постановлений и распоряжений правительства.
Необходимым атрибутом подготовки нормативного правового акта
является согласование его проекта. В отличие от постановления пра-
вительства 1993 г. его процедура получила большую регламентацию.
Согласование проводится с заинтересованными министерствами и ве-
домствами в двух случаях: если является обязательным в соответствии
с федеральным законодательством или если в нормативном правовом
акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других
министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта
оформляется визами.
В соответствии с Типовым регламентом внутренней органи-
зации федеральных органов исполнительной власти нормативные
правовые акты министерства, относящиеся к сферам ведения подве-
домственных ему служб и агентств, должны быть представлены им
на заключение. Подписывает официальные документы руководитель
федерального органа исполнительной власти. Этим правом может
95 См.: Паленина СВ., Лазарев Б.М., Лившиц Р.З., Козлов А.Е.,
Глушко Е.К. Инициативный проект федерального закона о законах и норма-
тивно-правовых актах РФ // Государство и право. 1995. № 3. С. 68.
96 СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
401

Раздел III. Система органов государственной власти...
наделяться и первый заместитель, но предоставление ему таких пол-
номочий имеет определенный порядок97. Подписанный нормативный
правовой акт должен иметь следующие реквизиты: наименование
органа (органов), издавшего акт; наименование вида акта и его назва-
ние; дату подписания (утверждения) акта и его номер; наименование
должности и фамилию лица, подписавшего акт.
Постановлением правительства от 29 июля 2011 г. были уста-
новлены дополнительные требования к нормативным правовым
актам федеральных органов исполнительной власти, регулирующим
предпринимательскую и инвестиционную деятельность. Они подле-
жат экспертизе Министерства экономического развития Российской
Федерации, которая проводится на основании письменных обращений
представителей предпринимательского сообщества с целью выявления
обстоятельств, необоснованно затрудняющих такую деятельность98.
Все акты федеральных органов исполнительной власти можно
разделить на две группы: подлежащие государственной регистрации
и не требующие таковой.
Государственной регистрации подлежат три категории (в от-
личие от прежних двух) нормативных правовых актов независимо
от срока их действия, в том числе составляющие государственную
тайну или содержащие сведения конфиденциального характера:
- затрагивающие права, свободы и обязанности человека и
гражданина;
- устанавливающие правовой статус организаций;
- имеющие межведомственный характер.
В случае возникновения сомнений относительно соответствия
принятых актов необходимым критериям они все равно должны
направляться на регистрацию в Министерство юстиции, которое по-
сле проведения юридической экспертизы принимает окончательное
решение.
Не подлежат представлению на государственную регистра-
цию акты:
- персонального характера (о назначении на должность или
освобождении от нее, о поощрении или наложении взыска-
ния и т. п.);
- действие которых исчерпывается однократным применени-
ем, акты, срок действия которых истек, акты оперативно-рас-
порядительного характера (разовые поручения);
97 СЗ РФ. 2002. № 40. Ст. 3929.
98 СЗ РФ. 2011. №32. Ст. 4834.
402

Глава 4. Общая характеристика федеральных органов...
- доводящие решения вышестоящих государственных органов
до сведения органов и организаций системы федерального
органа исполнительной власти;
- направленные на организацию исполнения решений выше-
стоящих органов или собственных решений федеральных
органов исполнительной власти и не содержащие новых
правовых норм;
- рекомендательного характера.
Процедура государственной регистрации складывается из
нескольких этапов и включает: юридическую экспертизу этого акта;
принятие решения о необходимости государственной регистрации
данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение ин-
формации в Государственный реестр нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти.
Юридическая экспертиза включает правовую оценку на предмет
соответствия законодательству Российской Федерации и антикорруп-
ционную экспертизу, которая была введена в качестве обязательной
после принятия Федерального закона от 17 июля 2009 г. «Об антикор-
рупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нор-
мативных правовых актов»99. К коррупциогенным факторам относятся
положения документов, устанавливающие необоснованно широкие
пределы своего применения или возможность необоснованного при-
менения исключений из общих правил. Таковыми являются неопре-
деленные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к
гражданам и организациям, создающие условия для коррупции.
На государственную регистрацию ведомственные норматив-
ные акты должны направляться не позднее чем через десять дней
со дня их подписания (утверждения). К ним прилагается справка,
в которой указываются: основания издания нормативного право-
вого акта; сведения обо всех действующих нормативных правовых
актах в этой сфере; сведения о согласовании; перечень актов, ис-
пользованных при разработке нормативного правового акта. Сама
же регистрация производится в срок до пятнадцати дней с даты
получения акта. В случае необходимости срок регистрации может
быть продлен, но не более чем на десять дней, а в исключительных
случаях - до одного месяца.
В регистрации нормативного правового акта может быть отка-
зано, если:
- он не соответствует законодательству Российской Федерации;
99 СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
403

Раздел III. Система органов государственной власти...
- выходит за пределы компетенции органа (или должностного
лица), его издавшего;
- ущемляет права граждан либо возлагает на них не предусмо-
тренные законодательством обязанности.
В этом случае нормативный акт возвращается издавшему его
федеральному органу исполнительной власти, и руководитель должен
издать документ об его отмене. Нормативный правовой акт может быть
также возвращен федеральному органу исполнительной власти без
регистрации из-за нарушения порядка представления акта на государ-
ственную регистрацию или правил его подготовки. По свидетельству
министра юстиции Ю.Я. Чайки, только в 2004 г. отказали в регистра-
ции 206 ведомственных нормативных актов, что в среднем составило
пятую часть от поступивших на госрегистрацию. В их числе были
акты Госстроя, Минздравсоцразвития, Минфина, Минсельхоза и др.
Основная причина - нарушение законодательства при их принятии100.
Для актов, прошедших государственную регистрацию, порядок
опубликования и вступления в силу регламентируется Указом Прези-
дента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опублико-
вания и вступления в силу актов Президента Российской Федерации,
Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти»101. В соответствии с ним
все акты, прошедшие государственную регистрацию, в течение десяти
дней подлежат обязательной публикации, за исключением тех, что со-
держат сведения, составляющие государственную тайну. Они вступают
в силу одновременно на всей территории страны по истечении десяти
дней после дня их официального опубликования, если самими актами
не установлен другой порядок вступления в силу. Акты, содержащие
сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфи-
денциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному
опубликованию, но прошедшие государственную регистрацию, вступа-
ют в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера,
если самими актами не установлен более поздний срок.
Федеральные органы исполнительной власти могут направлять
для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государ-
ственной регистрации, только после их регистрации и официального
опубликования. При нарушении указанных требований нормативные
правовые акты считаются не вступившими в силу и применяться не
могут. Таким образом, государственная регистрация нормативных
100 См.: Российская газета. 2005. 9 июня.
101 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.
404

Глава 4. Общая характеристика федеральных органов...
правовых актов федеральных органов исполнительной власти явля-
ется неотъемлемой частью механизма правового регулирования про-
цедуры принятия управленческих решений и важнейшим элементом
практической управленческой деятельности, поскольку она придает
документу юридическую силу.
Порядок вступления в силу ведомственных актов, не подле-
жащих государственной регистрации, устанавливается приказом
руководителя соответствующего органа исполнительной власти. Как
правило, они вступают в силу сразу после подписания.
Вопросы для самоконтроля
1. Система и структура федеральных органов исполнительной
власти. Тенденции развития в 1990 - начале 2000-х годов.
2. Виды федеральных органов исполнительной власти и содер-
жание государственных функций.
3. Центральный аппарат и территориальные органы мини-
стерств и ведомств.
4. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Глава 5
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
СПЕЦИАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ
Федеральные органы Управление экономическим развитии-
исполнительной власти ем. Переход к рыночной экономике
в сфере экономики обусловил необходимость развития
системы межотраслевого управления,
суть которой заключается не столько в преодолении ведомственной
разобщенности (как это было ранее), сколько в значимости на дан-
ном этапе внеотраслевых специализированных функций. Одним
из таких межотраслевых органов исполнительной власти является
Министерство экономического развития, которое за время своего су-
ществования не раз меняло название, периодически включая в сферу
своего внимания помимо общих вопросов экономического развития
то управление промышленностью, то управление торговлей и т. д.
—» Министерство экономики РФ (1994-2000)
Министерство экономического развития и торговли РФ (2000-2008)
Министерство экономического развития РФ (2008-...)
Поистине можно сказать, что это универсальное министерство. Его
главная задача - определение путей и разработка методов эффектив-
ного развития экономики, обеспечивающих социально-экономиче-
ский прогресс Российской Федерации. На него возложены конкретные
функции в области формирования стратегии социально-экономиче-
ского развития, прогнозно-аналитической деятельности, разработки
комплексных мер воздействия на экономику. Весьма ответственным
участком работы министерства является представление заключений
по вопросам развития отдельных отраслей экономики и регионов,
жизнеобеспечения населения, проектам межправительственных
договоров и соглашений в области внешнеэкономических связей, ис-
пользованию централизованных валютных ресурсов, регулированию
денежного обращения, совершенствованию управления государствен-
ным имуществом и т. д. Оно непосредственно занимается разработкой
406

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
государственной политики и нормативно-правовым регулированием
таких вопросов, как макроэкономические показатели развития, под-
держка и развитие малого и среднего предпринимательства, инвести-
ционная политика и т. д.
* * *
Одной из составляющих экономического развития является государ-
ственная собственность. Управление ею сосредоточено на уровне как
федерального центра, так и субъектов Федерации. Первоначально ос-
новной функцией органов управления в этой сфере было проведение
приватизации государственного имущества, организация использова-
ния и управление объектами федеральной собственности. Созданный
с этой целью Комитет по управлению государственным имуществом
вскоре получил статус межотраслевого координирующего органа и
был преобразован в Государственный комитет по управлению госу-
дарственным имуществом, на который возложили функции по разра-
ботке государственной программы приватизации, ее методическому и
нормативно-правовому обеспечению. Он получил возможность рас-
поряжаться имуществом, находящимся в федеральной собственности.
Комитет являлся держателем принадлежащих Российской Федерации
акций (вкладов, долей), закрепленных в федеральной собственности.
В его функции входил также контроль за использованием по назна-
чению и сохранностью имущества, находящегося в федеральной
собственности, составление его реестра.
—» Комитет РФ по управлению государственным имуществом (1994-
1996)
Государственный комитет РФ по управлению государственным иму-
ществом (1996-1997)
Министерство государственного имущества РФ (1997-2000)
Министерство имущественных отношений РФ (2000-2004)
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом
(2004-2008) в ведении Министерства экономического развития и тор-
говли РФ
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом
(2008—...) в ведении Министерства экономического развития РФ
Госкомимущество было вправе принимать решения о приватизации
находящихся в федеральной собственности предприятий. Однако
сама продажа таких объектов осуществлялась Российским фондом
федерального имущества.
407

Раздел III. Система органов государственной власти...
—» Российский фонд федерального имущества - специализированное
государственное учреждение при Правительстве Российской Феде-
рации, является федеральным государственным учреждением, осу-
ществляющим функции по организации продажи приватизируемого
федерального имущества, реализации имущества, арестованного во
исполнение судебных решений или актов органов, которым предо-
ставлено право принимать решения об обращении взыскания на иму-
щество, а также функции по реализации конфискованного, движимого
бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собствен-
ность государства.
В 1997 г. Государственный комитет Российской Федерации по управ-
лению имуществом был преобразован в Министерство государствен-
ного имущества, последнее в свою очередь в 2000 г. - в Министер-
ство имущественных отношений. В мае 2004 г. Мингосимущество
России было преобразовано в Федеральное агентство по управлению
федеральным имуществом. В связи с ликвидацией Российского фонда
федерального имущества его функции возложили на Росимущество,
которое в связи с этим переименовали в Федеральное агентство по
управлению государственным имуществом, поскольку его компетен-
ция теперь не ограничивается федеральными объектами собственно-
сти. Осуществляя функции по управлению федеральным имуществом,
оно вместе с тем оказывает государственные услуги и выполняет иные
правоприменительные функции в сфере имущественных отношений.
Управление федеральным имуществом тесно связано с пробле-
мой экономической состоятельности предприятий, находящихся в
государственной собственности, их ликвидности. В условиях ши-
рокомасштабной приватизации начала 1990-х годов было создано
специальное Федеральное управление по делам о несостоятельности
(банкротстве) при Государственном комитете Российской Федерации
по управлению государственным имуществом. Его задача — создание
организационных, экономических и других условий для реализации
законодательства о банкротстве. По сути оно занималось организа-
цией и проведением самой процедуры банкротства государственных
предприятий и предприятий, в капитале которых доля Российской
Федерации не менее 25%.
—> Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финан-
совом оздоровлении (1997-1999).
408

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству
(1999-2004).
В 1997 г. Федеральное управление было преобразовано в Федераль-
ную службу по делам о несостоятельности и финансовому оздо-
ровлению. В соответствии с российским законодательством дела о
банкротстве решались арбитражными судами, а Федеральная служба
лицензировала деятельность арбитражных управляющих, вела учет и
анализ платежеспособности «крупных, а также экономически и со-
циально значимых организаций». Она позиционировалась как орган,
осуществляющий исполнительные, контрольные, разрешительные,
регулирующие и организационные функции в ходе реализации про-
цедуры банкротства и финансового оздоровления организаций. Начи-
ная с 2000-х годов приоритетным направлением становится именно
предупреждение банкротства и финансовое оздоровление неплатеже-
способных организаций, что обусловило переименование службы и
некоторое изменение ее функций. Основными задачами Федеральной
службы по финансовому оздоровлению и банкротству признавались
разработка и реализация мероприятий по финансовому оздоровлению
и реструктуризации неплатежеспособных организаций, а также про-
ведение государственной политики по предупреждению банкротства
и т. д. В мае 2004 г. функции финансового оздоровления предприятий
были переданы налоговым органам.
* * *
Необходимым элементом в формировании стратегии экономического
развития является статистическая информация. Официальный стати-
стический учет отнесен к ведению Российской Федерации. Органом
управления российской статистикой на протяжении 1990 - начала
2000-х годов был Государственный комитет по статистике. Его за-
дачи заключались в представлении официальной статистики органам
государственной власти Российской Федерации, общественности, а
также международным организациям; разработке научно обосно-
ванной статистической методологии; координации статистической
деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и др. Ко-
митет непосредственно организовывал проведение государственных
статистических исследований.
-> Государственный комитет по статистике (1994-1999)
Российское статистическое агентство (1999)
409

Раздел III. Система органов государственной власти...
Государственный комитет РФ по статистике (2000-2004)
Федеральная служба государственной статистики (март-май 2004 г.) в
ведении Министерства экономического развития и торговли РФ
Федеральная служба государственной статистики (2004-2008) в веде-
нии Правительства РФ
Федеральная служба государственной статистики (2008-2012) в веде-
нии Министерства экономического развития РФ
Федеральная служба государственной статистики (2012-...) в ведении
Правительства РФ
В начале 2000-х годов приоритеты деятельности статистических ор-
ганов были несколько изменены. На федеральном уровне оставлены
нормотворческие, координирующие и контрольные полномочия в дан-
ной сфере. Созданная в 2004 г. Федеральная служба государственной
статистики осуществляет функции по формированию официальной
статистической информации о социальном, экономическом, демо-
графическом и экологическом положении страны, а также функции
по контролю и надзору в области государственной статистической
деятельности на территории Российской Федерации. В частности она
разрабатывает системы статистических показателей, характеризую-
щих состояние экономики и социальной сферы; собирает статисти-
ческую отчетность и формирует на ее основе официальную стати-
стическую информацию; контролирует соблюдение организациями и
гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность
без образования юридического лица, законодательства Российской
Федерации в области государственной статистики и т. д. При этом
нормативно-правовое регулирование статистической деятельности
осуществляется самим Министерством экономического развития.
* * *
Обязательным элементом экономического развития государства явля-
ется наличие государственного резерва.
—» Государственный резерв - общероссийский запас материальных цен-
ностей, предназначенный для обеспечения мобилизационных нужд
Российской Федерации, выполнения неотложных работ при ликви-
дации последствий чрезвычайных ситуаций, оказания гуманитарной
помощи, регулирующего воздействия на рынок, государственной
поддержки различных отраслей экономики, организаций, субъектов
Российской Федерации в целях стабилизации экономики при вре-
менных нарушениях снабжения важнейшими видами сырьевых и
410

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
топливно-энергетических ресурсов, а также продовольствия в случае
возникновения диспропорций между спросом и предложением на
внутреннем рынке.
Особенность правового положения органов управления государствен-
ным резервом состоит в том, что они возглавляют единую систему
государственного резерва, которую образуют федеральный орган, его
территориальные управления, предприятия, учреждения и органи-
зации, осуществляющие формирование, хранение и обслуживание
государственного резерва. Предприятия, учреждения и организации
системы государственного резерва являются режимными объектами,
охрана которых обеспечивается ведомственной военизированной
охраной. Поэтому органы правления соединяют в своих руках опре-
деленные функции как межотраслевого (межведомственного), так
и отраслевого управления с учетом особенностей предмета и целей
деятельности входящих в его систему предприятий, учреждений и
организаций. В частности, эти органы вправе планировать и орга-
низовывать финансово-хозяйственную деятельность системы госу-
дарственного резерва, создавать, реорганизовывать и ликвидировать
подведомственные территориальные управления, учреждения и
организации; отменять незаконные акты подведомственных террито-
риальных управлений, предприятий, организаций и учреждений и т. д.
В ноябре 1994 г. был принят закон «О государственном матери-
альном резерве», который установил общие принципы формирования и
использования государственного материального резерва. Законом было
введено новое направление в использовании государственного резерва
(помимо обеспечения мобилизационных нужд, работ по ликвидации
чрезвычайных ситуаций и оказания поддержки в случае нарушений
снабжения продовольствием и сырьем) - оказание регулирующего
воздействия на рынок. В этой связи на Государственный комитет по
государственным резервам возложено осуществление государствен-
ного регулирования и межотраслевой координации в области форми-
рования, размещения, хранения, использования, пополнения, замены
и освежения запасов государственного материального резерва. Его
основными обязанностями были разработка государственной политики
в указанной области, организация поставки материальных ценностей в
государственный резерв и выпуска из него материалов и товаров, кон-
троль за формированием, хранением и использованием мобилизацион-
ного резерва на предприятиях, в учреждениях и организациях, которым
установлены мобилизационные задания, обеспечение устойчивого
функционирования системы государственного резерва и др.
411

Раздел III. Система органов государственной власти...
—» Комитет РФ по государственным резервам ( 1994-1996)
Государственный комитет РФ по государственным резервам (1996-
1999)
Российское агентство по государственным резервам (1999-2004)
Федеральное агентство по государственным резервам (2004-...)
в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ
В 1999 г. Государственный комитет был преобразован в Российское
агентство по государственным резервам. В марте 2004 г. агентство
переименовано в Федеральное агентство по государственным резер-
вам (Росрезерв) и передано в ведение Министерства экономического
развития и торговли.
Полномочия Росрезерва были существенно расширены в конце
2010 г. Изменения коснулись норм, регулирующих работу системы
государственного материального резерва, и приведения их в соот-
ветствие с новыми экономическими условиями. На него возложены
функции по формированию, хранению и обслуживанию запасов го-
сударственного материального резерва, предназначенных для обеспе-
чения мобилизационных нужд Российской Федерации, неотложных
работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, оказания
государственной поддержки различным отраслям экономики, орга-
низациям, субъектам Российской Федерации в целях стабилизации
экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими ви-
дами ресурсов и продовольствия, оказания гуманитарной помощи и
оказания регулирующего воздействия на рынок.
* * *
Для обеспечения развития рыночных отношений и конкуренции
государство должно препятствовать монополизации экономики
отдельными предпринимательскими структурами. С этой целью
создаются специальные антимонопольные органы. В России они по-
явились в начале 1990-х годов. Специфической особенностью их ор-
ганизации было то, что органы так называемой общей компетенции
в этой сфере соседствовали с теми, которые специализировались на
конкретной отрасли. Координирующим антимонопольным органом
в первой половине - середине 1990-х годов был Государственный
комитет по антимонопольной политике. В 1998 г. произошла цен-
трализация антимонопольных органов, на базе которых создано
Министерство по антимонопольной политике и поддержке пред-
принимательства.
412

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
-» Государственный комитет по антимонопольной политике (1994-1996)
Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке
новых экономических структур (1996)
Государственный антимонопольный комитет (1997-1998)
Государственный комитет РФ по поддержке и развитию малого пред-
принимательства (1995-1998)
Федеральная служба РФ по регулированию естественных монополий
на транспорте (1996-1998)
Федеральная служба РФ по регулированию естественных монополий
в области связи (1996-1998)
Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпри-
нимательства РФ (1998-2004)
Федеральная антимонопольная служба (2004-...) в ведении Прави-
тельства РФ
Вновь созданное министерство должно было проводить государствен-
ную политику и осуществлять управление в области предупреждения,
ограничения и пресечения монополистической деятельности, недо-
бросовестной конкуренции, развития предпринимательства и конку-
ренции на товарных рынках, обеспечения контроля за соблюдением
законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей
и о рекламе, о регулировании и контроле деятельности субъектов
естественных монополий в области связи. Если судить по его назва-
нию, то министерство не имело никакого отношения к проблемам
обычных граждан, которые не владеют монополиями и не занимаются
предпринимательством. Однако это не так. Контролируя соблюдение
законодательства о защите прав потребителей, министерство могло
давать предписания изготовителям товаров, исполнителям работ и
услуг и продавцам товаров о прекращении нарушений прав потреби-
телей. При этом материалы об этих нарушениях направлялись в орга-
ны, выдающие лицензии для решения вопроса о приостановлении их
действия или аннулировании, а также в правоохранительные органы
для возбуждения уголовных дел, связанных с нарушением прав по-
требителей, и т. д. Через систему своих территориальных органов оно
непосредственно поддерживало связь с потребителями.
Существенные изменения в организации и функциях антимоно-
польных органов произошли в 2004 г. Министерство было упраздне-
но, а принадлежавшие ему функции федерального антимонопольного
органа (контроля над деятельностью естественных монополий и над
соблюдением законодательства о рекламе) перешли к вновь образо-
ванной Федеральной антимонопольной службе. При этом она лиша-
413

Раздел III. Система органов государственной власти...
лась функций по защите прав потребителей. Вместо них на службу
возложен контроль за осуществлением иностранных инвестиций
в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для
обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также
контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выпол-
нение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд
(за исключением тех, которые осуществляются по государственному
оборонному заказу). За ней также сохранены нормотворческие полно-
мочия и функции по разработке государственной политики в данной
области. Федеральная служба имеет право привлекать к администра-
тивной ответственности и применять штрафные санкции. На основа-
нии Доклада о результатах и основных направлениях деятельности
Федеральной антимонопольной службы России на 2008-2010 годы,
представленного в Правительство Российской Федерации, стратеги-
ческой задачей службы является обеспечение свободы конкуренции
и ограничение монополистической деятельности в рамках единого
экономического пространства Российской Федерации.
Управление финансами, финансовыми рынками и налогами, ре-
гулирование страховой деятельности. К ведению Российской Феде-
рации относятся финансовое, валютное и кредитное регулирование;
денежная эмиссия; основы ценовой политики; федеральные банки;
федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы (ст. 71 Консти-
туции Российской Федерации). В совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов
налогообложения и сборов в стране (ст. 72 Конституции).
Проведение единой финансовой политики и общее руководство
в области организации финансов в Российской Федерации возложено
на Министерство финансов Российской Федерации. Оно осущест-
вляет нормативно-правовое регулирование в сфере бюджетной, на-
логовой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной
кооперации, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков,
государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского
учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и об-
ращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных
платежей, определения таможенной стоимости товаров, формирова-
ния и инвестирования средств пенсионных накоплений, организации
и проведения лотерей, азартных игр, производства и оборота защи-
щенной полиграфической продукции и т. д.
Обеспечение исполнения федерального бюджета и его кассо-
вое обслуживание, контроль за ведением операций со средствами
414

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
федерального бюджета осуществляет Федеральное казначейство. Его
контрольные полномочия весьма широки. Оно вправе проводить про-
верку денежных документов в организациях любых форм собствен-
ности; получать справки о состоянии счетов; требовать устранения
выявленных нарушений порядка исполнения федерального бюджета;
приостанавливать операции по счетам в случае непредставления (или
отказа предъявить) бухгалтерских и финансовых документов; изы-
мать документы, свидетельствующие о нарушениях порядка испол-
нения федерального бюджета; выдавать обязательные предписания о
взыскании с них в бесспорном порядке средств, выделяемых из феде-
рального бюджета и используемых не по целевому назначению, и т. д.
* * *
Основной источник формирования доходной части Государственного
бюджета - налоги. В этой связи управление их взиманием и контроль за
этим процессом являются одними из важнейших функций любого госу-
дарства. До начала 2000 г. существовало две системы налоговых орга-
нов - управления налогами и борьбы с налоговыми правонарушениями.
Под управлением налогами и сборами понимаются контроль-
но-координирующие функции по исчислению и внесению налоговых
выплат и сборов в государственный бюджет. В 1990-е годы эти функции
выполняла Государственная налоговая служба Российской Федерации,
на которую также возлагался контроль за соблюдением налогового зако-
нодательства. В частности она контролировала издание министерства-
ми и ведомствами нормативных документов, связанных с налогообло-
жением, и в необходимых случаях могла поставить вопрос об их отмене.
В ее компетенции находилось решение вопросов о возврате излишне
взысканных и уплаченных налогов в бюджет. Контрольный механизм
заключался в проверке денежных документов в министерствах, ведом-
ствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях любой формы
собственности, у граждан, включая иностранцев и лиц без гражданства.
В качестве санкций за нарушение практиковалось изъятие у предпри-
ятий, учреждений и организаций документов, свидетельствующих о
сокрытии (занижении) прибыли (дохода) от налогообложения, а также
приостановление всех финансовых операций. Налоговая служба вела
учет всех налогоплательщиков. Последнее обусловит в дальнейшем на-
деление налоговых органов функцией регистрации юридических лиц.
—> Государственная налоговая служба ( 1994-1996)
Федеральная налоговая служба - Государственная налоговая служба
(1996-1998)
415

Раздел III. Система органов государственной власти...
Министерство по налогам и сборам РФ (1999-2004)
Федеральная налоговая служба (2004-...)
В 1999 г. правопреемником налоговой службы стало Министерство
Российской Федерации по налогам и сборам, функции которого были
расширены за счет контроля за производством и оборотом этилового
спирта и алкогольной продукции, прежде принадлежавшие Федераль-
ной службе России по обеспечению государственной монополии на
алкогольную продукцию. Стоит отметить, что в течение последующих
десяти лет они будут осуществляться именно налоговыми органами.
—» Федеральная служба России по обеспечению государственной моно-
полии на алкогольную продукцию (1996-1998 гг.)
Государственный комитет РФ по обеспечению монополии на алко-
гольную продукцию (январь - апрель 1998)
Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка (2008-...)
в ведении Правительства РФ
Повторное появление самостоятельного органа связано с расшире-
нием сферы государственного регулирования выпуска алкогольной
продукции. В конце 2008 г. была создана Федеральная служба по ре-
гулированию алкогольного рынка, которой перешли функции других
органов исполнительной власти в отношении всех обязательств в сфере
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосо-
держащей продукции. По своему положению эта служба напоминает
министерство. Она осуществляет функции по выработке и реализации
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в
сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спир-
тосодержащей продукции, а также функции по контролю за производ-
ством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции, по надзору и оказанию услуг в этой сфере.
Очередная реорганизация налоговых органов произойдет в
ходе административной реформы. Она заключается в разграничении
нормотворческих и контрольных функций. В этой связи была создана
Федеральная налоговая служба как орган, контролирующий соблюде-
ние налогового законодательства, правильность исчисления, полноту
и своевременность внесения в соответствующий бюджет налогов и
сборов. Кроме того, в ее функции входит контроль за производством
и оборотом табачной продукции, а также за соблюдением валютного
законодательства Российской Федерации. Именно федеральная служ-
ба осуществляет государственную регистрацию юридических лиц,
416

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и
крестьянских (фермерских) хозяйств, которые потенциально с момен-
та своей регистрации являются налогоплательщиками. Нормотворче-
ские функции в сфере налогового законодательства переданы Мини-
стерству финансов.
Как уже упоминалось, в 1993-2003 гг. существовали органы
налоговой полиции. Одним из первых им стал Департамент налого-
вой полиции Российской Федерации, образованный на правах госу-
дарственного комитета практически сразу же после принятия закона
«О федеральных органах налоговой полиции». Правда, вскоре он был
переименован в Федеральную службу налоговой полиции, которая
на тот момент стала самым молодым правоохранительным органом,
наделенным правом ведения оперативно-розыскной, экспертной и
следственной деятельности. Ее основной задачей являлась борьба с
налоговыми преступлениями и правонарушениями, а также с корруп-
цией в налоговых органах.
—» Департамент налоговой полиции ( 1994-1996)
Федеральная служба налоговой полиции России (1996-2003)
Только за 2001 г. федеральными органами налоговой полиции возбуж-
дено более 36 тыс. уголовных дел, сумма возмещенного ущерба по
оконченным уголовным делам составила около 27 млрд руб. Выяв-
лено свыше 150 тыс. административных правонарушений, наложено
административных штрафов на сумму в несколько сотен млн руб.
С 1 июля 2003 г. Федеральная служба налоговой полиции упразднена,
а большинство ее функций переданы Министерству внутренних дел.
* * *
Переход к рыночной экономике обусловил появление новых объектов
государственного управления. Один из них - финансовые рынки.
-» Финансовые рынки - отношения, возникающие в процессе обмена
экономических благ с использованием денег в качестве актива-по-
средника. На финансовом рынке происходят мобилизация капитала,
предоставление кредита, осуществление обменных денежных опера-
ций и вложение финансовых средств в производство.
Первый орган управления финансовыми рынками был образован
весной 1993 г. - Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам
при Президенте РФ.
417

Раздел III. Система органов государственной власти...
Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам (1993-1996) при
Президенте РФ
Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (1996-2004)
Федеральная служба по финансовым рынкам (2004—2013) при Прави-
тельстве РФ
С середины 1990-х годов проведение государственной политики в
области развития рынка ценных бумаг и регулирование рынка ценных
бумаг возложено на Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг.
При ее непосредственном участии было разработано законодательство
об акционерных обществах, инвестиционных фондах, о рынке ценных
бумаг, которые обеспечили поступательное развитие этого нового для
российской экономики института. Более того, официальными докумен-
тами комиссии устанавливались требования к оформлению протоколов
общего собрания акционеров, бюллетеней голосования и т. д.
Параллельно отдельные функции по контролю и надзору в
сфере финансовых рынков были сосредоточены в иных министер-
ствах и ведомствах. Например, деятельность бирж контролировало
Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпри-
нимательства, формирование и инвестирование средств пенсионных
накоплений - Министерство финансов и т. д. Централизация прои-
зошла в рамках административной реформы. В 2004 г. все функции
государственного управления в этой сфере переданы Федеральной
службе по финансовым рынкам. Она осуществляет нормативно-пра-
вовое регулирование, контроль и надзор финансовых рынков (за
исключением банковской и аудиторской деятельности), кредитной ко-
операции и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных
бирж, биржевых посредников и брокеров и т. д. В 2011 г. к ней была
присоединена Федеральная служба страхового надзора, которая в
свое время была образована на базе Департамента страхового надзора
Министерства финансов и с 2004 г. выполняла функции по контролю
и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела).
-> Федеральная служба по надзору за страховой деятельностью (1994-
1996)
Федеральная служба страхового надзора (2004—2011)
Непосредственно Федеральная служба по финансовым рынкам осу-
ществляла государственную регистрацию выпусков ценных бумаг и
отчетов об их итогах, обеспечивает раскрытие информации на рынке
ценных бумаг и т. д. Надзорные функции в отношении страховой
418

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
деятельности включают ведение Реестра субъектов страхового дела,
выдачу, приостановку и отзыв лицензий страховым брокерским ком-
паниям, а также обществам взаимного страхования.
Летом 2013 г. Федеральная служба по финансовым рынкам
была упразднена, а ее функции переданы Службе Банка России по
финансовым рынкам.
Управление промышленностью. Промышленность всегда явля-
лась важнейшей сферой развития государства, так как именно промыш-
ленный комплекс призван обеспечивать разнообразные общественные
и индивидуальные потребности в соответствующей продукции. В этой
связи особое значение приобретают проблемы организации управле-
ния промышленным производством в новых экономических условиях.
Управляющее воздействие со стороны государства на промышленность
и ее отрасли все в большей степени приобретает характер общего
регулирования. Сфера полномочий непосредственного управления
(распорядительство) соответственно резко сокращена. Даже в отноше-
нии объектов военно-промышленного комплекса (ВПК) государство
в значительной мере действует не как собственник-монополист, а
скорее в качестве контрольно-надзорной инстанции. Оно определяет
основы федеральной политики развития соответствующих отраслей и
контролирует ее реализацию. Механизм государственного управления
промышленностью в настоящее время заключается в регулировании,
координации и контроле (надзоре) наиболее принципиальных вопро-
сов развития отечественного промышленного производства. При этом
следует учитывать, что широкомасштабная приватизация фактически
привела к тому, что в промышленности частный (акционерный) сектор
стал преобладающим.
Управление промышленностью является предметом совмест-
ного ведения Федерации и ее субъектов. Согласно Российской Кон-
ституции к ведению федерального центра относятся: управление
федеральной государственной собственностью; установление основ
федеральной политики и федеральных программ экономического
(включая промышленное) развития; установление правовых основ
единого рынка; оборонное производство.
Изменение механизма государственного управления обусло-
вило высокую степень динамики преобразований в системе органов
управления промышленностью. Поиск оптимальной формы государ-
ственного регулирования привел к тому, что долгое время в этой сфере
действовали только координирующие органы - Комитет Российской
Федерации по металлургии, Комитет Российской Федерации по ма-
419

Раздел III. Система органов государственной власти...
шиностроению, Комитет химической и нефтехимической промыш-
ленности и др. Как видно, управление промышленностью сохраняло
заложенную прежде специализацию. В силу этого управление граж-
данской и оборонной промышленностью осуществлялось разными
органами исполнительной власти — Государственным комитетом по
промышленной политике и Государственным комитетом по оборон-
ным отраслям промышленности.
—» Государственный комитет РФ по промышленной политике (1994-
1996)
Государственный комитет РФ по оборонным отраслям промышленно-
сти (1994-1996)
Комитет РФ по металлургии (1994-1996)
Комитет РФ по машиностроению (1994-1996)
Комитет РФ химической и нефтехимической промышленности (1994-
1996)
Государственный комитет РФ по лесной, целлюлозно-бумажной и
деревообрабатывающей промышленности (1994-1996)
Первые после принятия российской Конституции промышленные
министерства - Министерство промышленности, Министерство
оборонной промышленности - были созданы только в 1996 г. Однако
уже через год функции управления гражданской и оборонной про-
мышленностью будут объединены и переданы Министерству эконо-
мики, которое затем еще не раз будет наделяться «промышленными»
функциями. Новая попытка создания самостоятельного министерства
промышленности была предпринята в апреле 1998 г. На этот раз
управление промышленностью объединили с управлением торговлей.
Вновь образованному Министерству промышленности и торгов-
ли передавались также функции Государственного комитета РФ по
стандартизации, метрологии и сертификации, который осуществлял
государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных
требований государственных стандартов, правил метрологии и сер-
тификации в сфере промышленного производства, организовывал
и проводил работы по обязательной сертификации промышленной
продукции и т. д. Министерство просуществовало менее пяти меся-
цев. Уже в сентябре при формировании нового состава правительства
практически все вошедшие в него министерства и ведомства были
восстановлены в качестве самостоятельных, а само управление про-
мышленностью вновь передано Министерству экономики Российской
Федерации.
420

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
—> Министерство промышленности РФ (1996-1997)
Министерство оборонной промышленности РФ (1996-1997)
Министерство экономики РФ (1997-1998, 1998-2000)
Министерство промышленности и торговли РФ (апрель-сентябрь
1998 г.)
Министерство промышленности, науки и технологий РФ (2000-2004)
Министерство промышленности и энергетики РФ (2004-2008)
Министерство промышленности и торговли РФ (2008 - ...)
Определенная стабильность в организации государственного
управления промышленностью наступает в 2000 г. Правда, несмо-
тря на дальнейшее постоянное наличие в структуре федеральных
органов исполнительной власти «промышленного» министерства,
будет продолжаться поиск той объединенной сферы государствен-
ного управления, которая позволила бы внести концептуальные
изменения в стратегию и механизм управления данной сферой в
условиях доминирования негосударственного сектора. Первона-
чально управление промышленностью было объединено с управ-
лением наукой. В этой связи на базе упраздняемого Министерства
науки и технологий при одновременном выделении промышленных
функций Министерства экономики было создано Министерство
промышленности, науки и технологий, которое помимо управле-
ния промышленностью осуществляло функции по разработке и ре-
ализации государственной научно-технической и инновационной
политики и координировало деятельность в этой области других
органов управления. В 2004 г. в рамках административной рефор-
мы наметился новый подход. Управление промышленностью было
объединено с управлением энергетическим комплексом, резуль-
татом чего стало образование Министерства промышленности и
энергетики. Через четыре года вновь актуальным представилось
уже апробированное прежде объединение управления промышлен-
ностью и торговлей во вновь созданном Министерстве промыш-
ленности и торговли Российской Федерации.
Несмотря на столь частую реорганизацию, всем министерствам
свойствен общий подход к определению их компетенции, что свиде-
тельствует о сформировавшемся в общих чертах представлении о
сущности и объеме государственного управления промышленностью
на федеральном уровне. Оно включает разработку и реализацию госу-
дарственной политики в сфере промышленного и оборонно-промыш-
ленного комплексов. Под промышленным комплексом понимаются
металлургическая, химическая, фармацевтическая, биотехническая,
421

Раздел III. Система органов государственной власти...
медицинская, легкая, лесная, целлюлозно-бумажная, деревообра-
батывающая и электронная промышленность, машиностроение и
автомобильная промышленность, морская техника и судостроитель-
ная промышленность, авиационная техника и авиационная промыш-
ленность, промышленность средств связи, радиопромышленность, а
также народные промыслы и т. д. В свою очередь оборонно-промыш-
ленный комплекс охватывает производство обычного вооружения,
боеприпасов и химического оружия и т. д. Неотъемлемой составляю-
щей управления промышленностью является техническое регулиро-
вание и обеспечение единства измерений. Наличие иных функций
министерства, как правило, объяснялось характером объединенной с
промышленностью областью управления.
Параллельно шло формирование контрольных и надзорных
органов в промышленности, что отражало изменение механизма го-
сударственного управления. В 1990-е годы таким органом был Феде-
ральный горный и промышленный надзор.
—> Федеральный горный и промышленный надзор (1994-2004)
Федеральная служба по технологическому надзору (200Ф-2007)
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомно-
му надзору (2007-2008, 2010-...)
В 2004-2008 гг. в рамках административной реформы была предпри-
нята попытка ограничить функции «промышленного» министерства
исключительно вопросами нормативно-правового регулирования и
разработкой государственной политики в своей области. Для непо-
средственной реализации функций управления было создано Феде-
ральное агентство по промышленности.
—> Федеральное агентство по промышленности (2004-2008)
В свою очередь контрольно-надзорные функции были закреплены за
Федеральной службой по технологическому надзору, которая в 2007 г.
в связи с расширением предмета ведения была преобразована в Фе-
деральную службу по экологическому, технологическому и атомному
надзору.
—> Федеральная служба по технологическому надзору (2004-2007) в ве-
дении Министерства промышленности и энергетики РФ
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомно-
му надзору (2007-2008) в ведении Правительства РФ
422

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
-> Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомно-
му надзору (2008-2010) в ведении Министерства природных ресурсов
и экологии РФ
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомно-
му надзору (2010-...) в ведении Правительства РФ
Изменение содержания государственного управления промышленно-
стью из-за приватизации большинства промышленных объектов огра-
ничивается консультированием, оказанием государственных услуг и
надзором. Неудивительно, что функционально разграничить полно-
мочия министерства, агентства и службы не удалось. В этой связи
министерству были возвращены правоприменительные функции, а
также функции контроля и надзора. В частности, министерство осу-
ществляет лицензирование деятельности по разработке, производству,
испытанию и ремонту авиационной техники, игрового оборудования
и т. д. Оно дает разрешение на экспорт и импорт отдельных видов то-
варов. Его полномочия включают ведение реестров контрольно-кас-
совой техники, оборонно-промышленного комплекса и т. д.
К компетенции «промышленного» министерства, как упомина-
лось выше, относится также техническое регулирование и обеспече-
ние единства измерений. На протяжении 1990 - начала 2000-х годов
существовал самостоятельный орган управления в этой сфере - Коми-
тет, а затем Государственный комитет по стандартизации, метрологии
и сертификации.
-» Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации (1994-
1996)
Государственный комитет РФ по стандартизации, метрологии и серти-
фикации (1996-1998, 1998-2004)
Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии
(март-май 2004)
Федеральное агентство по техническому регулированию и метроло-
гии (май 2004-...)
В системе министерства специализированный орган - Федеральная
служба по техническому регулированию и метрологии, осущест-
вляющий функции по контролю и надзору в сфере технического
регулирования и метрологии, был создан в марте 2004 г. Однако в
связи с расширением сферы деятельности уже в мае служба была
преобразована в Федеральное агентство по техническому регули-
рованию и метрологии, нацеленное на оказание государственных
423

Раздел III. Система органов государственной власти...
услуг, управление государственным имуществом в сфере техниче-
ского регулирования и обеспечение единства измерений. Агентство
непосредственно организует экспертизу и утверждение проектов
национальных стандартов, ведет федеральный информационный
фонд технических регламентов и стандартов, а также руководит
деятельностью Государственной метрологической службы, Госу-
дарственной службы времени, частоты и определения параметров
вращения Земли и т. д. В июне этого же года на агентство возложены
функции национального органа Российской Федерации по стандар-
тизации. Оно наделено правом утверждать программу разработки
национальных стандартов, а также порядок создания и деятельно-
сти технических комитетов по стандартизации.
Управление космическим комплексом. Особенность космической
отрасли заключается в соединении производственных и регулятив-
ных функций. Все это сказывается на объеме полномочий и сфере
государственного регулирования. В 1994 г. было создано Российское
космическое агентство. На него возложена реализация государствен-
ной политики в области исследования и использования космического
пространства в мирных целях, а также в сфере производства боевой
ракетной техники стратегического назначения и ракетно-космиче-
ской техники военного назначения. Кроме того, в его функции входит
выполнение Федеральной космической программы России. Агент-
ство являлось государственным заказчиком по космической технике
научного и народно-хозяйственного назначения, применяемой для
государственных нужд в области исследования и использования
космического пространства, а также созаказчиком по космической
технике, применяемой как в научных и народно-хозяйственных целях,
так и в целях обороны и безопасности Российской Федерации. Од-
новременно с созданием агентства в целях реализации Федеральной
космической программы России Министерство обороны передало
ему объекты космодрома «Байконур».
—> Российское космическое агентство (1994-1999)
Российское авиационно-космическое агентство (1999-2004)
Федеральное космическое агентство (2004-...) в ведении Правитель-
ства РФ
В 1999 г. функции агентства были расширены за счет наделения
его полномочиями в области военной и гражданской авиационной
техники. В связи с этим произошла его реорганизация в Российское
424

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
авиационно-космическое агентство. На него была также возложена
реализация федеральной целевой программы развития гражданской
авиационной техники в России.
В ходе реформы 2004 г. функции агентства вновь ограничены
космической отраслью. Созданное при правительстве Федеральное
космическое агентство занимается реализацией государственной по-
литики и нормативно-правовым регулированием, оказанием государ-
ственных услуг и управлением государственным имуществом в сфере
космической деятельности, международного сотрудничества, проведе-
ния предприятиями ракетно-космической промышленности работ по
ракетно-космической технике военного назначения, боевой ракетной
технике стратегического назначения. Важнейшим направлением дея-
тельности является организация эксплуатации космодрома «Байконур»
и всех проводимых на нем работ. Кроме того, под руководством Роскос-
моса в ближайшие годы будет строиться и эксплуатироваться новый
российский космодром - «Восточный». Роскосмос занимается также
реализацией федерального проекта ГЛОНАСС, который предусматри-
вает внедрение и использование отечественных спутниковых навига-
ционных технологий в интересах гражданских потребителей.
В связи с серией неудачных запусков, число которых резко
возросло в 2011 г., было заявлено о необходимости серьезного рефор-
мирования управления отраслью. Обсуждается возможность преобра-
зования агентства в госкорпорацию, по аналогии с «Росатомом».
Управление топливно-энергетическим комплексом. Основными
элементами топливно-энергетического комплекса являются энергети-
ка (производство электрической, тепловой и атомной энергии), газо-
вая, нефтяная промышленность, угледобыча, а также государственное
регулирование тарифов на энергоресурсы. Государственное управле-
ние федеральными энергетическими системами и ядерную энергети-
ку Конституция Российской Федерации относит к исключительному
ведению федерального центра. К совместному ведению Российской
Федерации и ее субъектов в свою очередь относится управление
региональными энергосистемами, находящимися в собственности
субъектов Федерации.
На федеральном уровне управление атомной энергией и то-
пливно-энергетическим комплексом, включающим энерго-, нефте- и
иные ресурсы, осуществляется дифференцированно.
В 1990 - начале 2000-х годов в Российской Федерации суще-
ствовало Министерство Российской Федерации по атомной энергии.
Оно отвечало за проведение государственной политики в области
425

Раздел III. Система органов государственной власти...
разработки, производства и утилизации ядерных зарядов и боепри-
пасов и атомной энергетики, а также осуществляло непосредственное
управление использованием атомной энергии.
-» Министерство РФ по атомной энергии (1996-2004)
Федеральное агентство по атомной энергии (2004-2008) в ведении
Министерства промышленности и энергетики РФ
В задачи Министерства входило управление деятельностью, а также
обеспечение ядерной, радиационной и пожарной безопасности и
мобилизационной подготовки предприятий и организаций ядерного
комплекса. На него были возложены функции по обеспечению коорди-
нации фундаментальных и прикладных исследований и разработок в
области физики высоких энергий, ядерной физики, управляемого тер-
моядерного синтеза и радиохимии, проводимых на предприятиях и в
организациях ядерного комплекса. Оно осуществляло учет и контроль
ядерных материалов и радиоактивных веществ на предприятиях и в
организациях ядерного комплекса, обеспечивало физическую защиту
ядерных материалов и ядерных установок, радиационных источников,
радиоактивных веществ, пунктов хранения ядерных материалов и
радиоактивных веществ на предприятиях и в организациях ядерного
комплекса. Кроме того, в его руках были сосредоточены все экспор-
тно-импортные операции с ядерными материалами, технологиями,
оборудованием, установками, специальными неядерными материала-
ми и радиоактивными веществами. При этом контрольно-надзорные
функции в сфере атомного энергетического комплекса выполняли
специально созданные для этого надзоры.
—» Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасно-
сти (январь-сентябрь 1994 г.)
Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасно-
сти (1996-2004)
Управление всем остальным топливно-энергетическим комплексом в
1990-е годы было сосредоточено в Министерстве топлива и энерге-
тики. В 1997 г. ему передано управление угольной промышленностью.
—» Министерство топлива и энергетики РФ (1994—2000)
Министерство энергетики РФ (2000-2004)
Министерство промышленности и энергетики РФ (2004-2008)
Министерство энергетики РФ (2008-...)
426

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
В ходе административной реформы функции по выработке государ-
ственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере
двух энергетических комплексов были объединены между собой и,
более того, переданы во вновь созданное Министерство промышлен-
ности и энергетики. При этом управление ими сохранило свою органи-
зационную самостоятельность. Были созданы Федеральное агентство
по атомной энергии и Федеральное агентство по энергетике.
->• Федеральное агентство по атомной энергии (март-май 2004 г.) в веде-
нии Министерства промышленности и энергетики РФ
Федеральное агентство по атомной энергии (май 2004 - 2008 г.) в ве-
дении Правительства РФ
Федеральное агентство по энергетике (2004-2008) в ведении Мини-
стерства промышленности и энергетики РФ
Еще некоторое время сохраняли свою организационную обособлен-
ность надзорные функции в отношении атомного энергетического
комплекса. Позже атомный надзор будет объединен с общим экологи-
ческим и технологическим надзором.
—> Федеральная служба по атомному надзору (март-май 2004 г.) в веде-
нии Министерства промышленности и энергетики РФ
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомно-
му надзору (2004-2008) в ведении Правительства РФ
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомно-
му надзору (2008-2010) в ведении Министерства природных ресурсов
и экологии РФ
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомно-
му надзору (2010-...) в ведении Правительства РФ
Дальнейшее развитие управления энергетикой пошло по пути воз-
вращения министерской системы для топливно-энергетического ком-
плекса и апробации новой формы управления для атомного комплекса.
В 2008 г. было вновь образовано самостоятельное Министер-
ство энергетики с широким спектром функций. Оно осуществляет
разработку и реализацию государственной политики в отрасли, а
также нормативно-правовое регулирование топливно-энергетическо-
го комплекса, в том числе по вопросам электроэнергетики, нефтедо-
бывающей и нефтеперерабатывающей промышленности, газовой,
торфяной, угольной и сланцевой промышленности, продуктов их
переработки, возобновляемых источников энергии, освоения место-
427

Раздел III. Система органов государственной власти...
рождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции
и в сфере нефтехимической промышленности. Министерство на-
делено также правоприменительными функциями и функциями по
оказанию государственных услуг, по управлению государственным
имуществом в сфере производства и использования топливно-энер-
гетических ресурсов. В частности, обеспечивает деятельность подве-
домственных федеральных государственных унитарных предприятий
и государственных учреждений, производство и использование
топливно-энергетических ресурсов. Кроме того, на министерство воз-
ложено обеспечение безопасности при функционировании и развитии
топливно-энергетического комплекса и т. д.
Управление атомной энергией в начале 2008 г. передано специаль-
но созданной для этой цели государственной корпорации «Росатом». По
сути это новая организационная форма государственного управления,
сочетающая в своей работе коммерческую деятельность, направленную
на развитие атомной энергетики, и выполнение функций, возложенных
на нее государством, - обеспечение национальной безопасности (ядер-
ное сдерживание), ядерной и радиационной безо- пасности, а также раз-
витие прикладной и фундаментальной науки. Госкорпорация управляет
всеми ядерными активами Российской Федерации, включая как граж-
данскую часть атомной отрасли, так и ядерный оружейный комплекс.
Как уже упоминалось, в государственном регулировании нужда-
ется также рыночный сектор энергетики. Оно призвано согласовывать
интересы производителей и потребителей энергии, формировать кон-
курентную среду, обеспечивать равный доступ на общероссийский
оптовый и розничный рынок электрической энергии.
—» Федеральная энергетическая комиссия РФ (1995 - август 1996 г., сен-
тябрь 1996 - 2004 г.)
Федеральная энергетическая служба России (август-сентябрь 1996 г.)
Федеральная служба по тарифам (март-май 2004 г.) в ведении Мини-
стерства экономического развития и торговли РФ
Федеральная служба по тарифам (май 2004 г. -...) в ведении Прави-
тельства РФ
В 1990 - начале 2000-х годов функции тарифного регулирования были
сосредоточены в Федеральной энергетической комиссии. В 2004 г. на ее
базе была создана Федеральная служба по тарифам, которая осуществля-
ет государственное регулирование цен (тарифов) на товары (услуги), в
том числе естественных монополий, а также контроль за их применени-
ем, за исключением регулирования цен и тарифов, относящихся к полно-
428

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
мочиям других федеральных органов исполнительной власти. Помимо
исполнения основных функций Федеральная служба по тарифам также
оказывает государственные услуги по досудебному рассмотрению спо-
ров и разногласий, которые возникают между организациями, осущест-
вляющими регулируемую деятельность, и регулирующими органами.
Управление сельским хозяйством. Сельское хозяйство (агропро-
мышленный комплекс) призвано обеспечивать потребительский ры-
нок продовольствием и сырьем для промышленного производства. Как
отрасль экономики оно включает производство сельскохозяйственной
продукции, ее заготовку (закупку), переработку. Конституция Россий-
ской Федерации к исключительному ведению федерального центра
относит лишь установление основ федеральной политики и феде-
ральных программ экономического развития страны. Большинство
вопросов управления сельским хозяйством отнесено к совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов, в их числе владение,
пользование и распоряжение базой сельскохозяйственного производ-
ства, а также земельное законодательство (ст. 71-72).
-> Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (1994-2000)
Министерство сельского хозяйства РФ (2000-...)
В 1990-е годы федеральным органом управления сельским хозяй-
ством являлось Министерство сельского хозяйства и продовольствия
Российской Федерации (Минсельхозпрод). На него возлагались про-
ведение государственной политики и управление агропромышлен-
ным комплексом, включая мукомольно-крупяную, комбикормовую,
хлебопекарную, макаронную промышленность и элеваторы. По сути
оно было ответственно за продовольственное обеспечение страны.
После ликвидации Государственного комитета Российской Федера-
ции по рыболовству Минсельхозпроду были переданы функции по
регулированию и лицензированию промышленного рыболовства и
рыбоводства, по установлению категории рыбохозяйственных водое-
мов, по надзору за безопасностью плавания судов рыбопромыслового
флота, по общему руководству деятельностью государственных адми-
нистраций морских (речных) рыбных портов и контролю за ними.
-> Комитет РФ по рыболовству ( 1994-1996)
Государственный комитет РФ по рыболовству (1996-1997,1998-2004)
Федеральное агентство по рыболовству (2004—2007) в системе Мини-
стерства сельского хозяйства РФ
429

Раздел III. Система органов государственной власти...
—> Государственный комитет РФ по рыболовству (2007) в ведении Прави-
тельства РФ
Федеральное агентство по рыболовству (2008-2012) в ведении Прави-
тельства РФ
Федеральное агентство по рыболовству (2012-...) в системе Мини-
стерства сельского хозяйства РФ
В ведении Министерства было и охотничье хозяйство. Оно занима-
лось охраной и регулированием использования охотничьих живот-
ных, осуществляло надзор за соблюдением правил охоты, выдавало
удостоверения на право охоты и разрешения (лицензии) на добычу
охотничьих животных и т. д.
Ввиду изменения формы собственности сельскохозяйствен-
ных предприятий на Минсельхозпрод было возложено развитие
предпринимательства на основе сельскохозяйственной кооперации и
агропромышленной интеграции, проведение аграрных и земельных
преобразований и т. д.
Управление земельными ресурсами и землеустройством осу-
ществлялось специально созданными с этой целью органами испол-
нительной власти.
-> Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (1994-1996)
Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустрой-
ству (1996-1998)
Земельный комитет (1998)
Государственный комитет РФ по земельной политике (1999)
Федеральная служба земельного кадастра России (2000-2004)
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (2004-2008)
в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и
картографии (2008-...) в ведении Министерства экономического
развития РФ
Так, Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустрой-
ству проводил государственную политику в области рационального
использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства пло-
дородия почв, улучшения природной среды, а также государственный
контроль за использованием и охраной земель. На него была возло-
жена организация работы по приватизации земель. В этой связи ему
поручалось ведение государственного земельного кадастра. Именно
последнее направление постепенно станет доминировать в функциях
430

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
землеустроительных органов. Особенно отчетливо это стало прояв-
ляться после принятия в 2000 г. Федерального закона «О государ-
ственном земельном кадастре». Все это не замедлило отразиться на
функциях земельных органов и их организации. Была создана Феде-
ральная служба земельного кадастра России.
—> Земельный кадастр - систематизированный свод документированных
сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель.
В дальнейшем в связи с развитием института частной собственности
понятие «земельный кадастр» поглотилось более общим и объемным
понятием «кадастр недвижимости». В результате ведение кадастрово-
го учета земельных участков в 2004 г. передано Федеральному агент-
ству кадастра объектов недвижимости, находящемуся в ведении
Министерства экономического развития и торговли РФ.
Специализация земельных органов на кадастровом учете обу-
словила передачу функций по обеспечению воспроизводства плодо-
родия и сохранения почв, контролю за состоянием и использованием
мелиорированных земель и сельскохозяйственного водоснабжения
и т. д. Министерству сельского хозяйства и продовольствия, реоргани-
зованному в 2000 г. в Министерство сельского хозяйства Российской
Федерации.
В 1990-е годы формируется система специализированных
контрольных органов в сфере сельского хозяйства. Государственная
хлебная инспекция при Правительстве Российской Федерации осу-
ществляла контроль за качеством, сохранностью и рациональным
использованием зерна и продуктов его переработки, семян маслич-
ных культур, сырья для комбикормового производства и комбикор-
мов. Функции государственного ветеринарного надзора выполняла
Государственная ветеринарная служба, возглавляемая Главным
государственным инспектором Российской Федерации - руководи-
телем Департамента ветеринарии Минсельхозпрода России. В числе
методов ветеринарного надзора проверки поднадзорных объектов
(например, мясокомбинатов, молокозаводов) применялись ветери-
нарно-санитарная аттестация производства, лицензирование ввоза и
вывоза возбудителей инфекционных болезней и т. п.
Дальнейшие изменения в организации управления сельским
хозяйством будут связаны с общими мероприятиями административ-
ной реформы. В 2004 г. функции Министерства сельского хозяйства
ограничены разработкой государственной политики и нормативно-
правовым регулированием в сфере агропромышленного комплекса,
431

Раздел HL Система органов государственной власти...
включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин
растений, мелиорацию земель, плодородие почв. К его ведению так-
же отнесено регулирование рынка сельскохозяйственной продукции,
сырья и продовольствия, пищевой и перерабатывающей промыш-
ленности, производство и оборот табачной продукции. Реализация
намеченной им политики осуществлялась созданными в его системе
Федеральным агентством по сельскому хозяйству и Федеральным
агентством по рыболовству.
—> Федеральное агентство по сельскому хозяйству (2004-2005)
Федеральное агентство по лесному хозяйству (2008-2010) в ведении
Министерства сельского хозяйства РФ
Федеральное агентство по лесному хозяйству (2010-2012) в ведении
Правительства РФ
Федеральное агентство по лесному хозяйству (2010-2012) в ведении
Министерства природных ресурсов и экологии РФ
Федеральное агентство по рыболовству (200Ф-2007, май 2008 г.) в ве-
дении Министерства сельского хозяйства РФ
Федеральное агентство по рыболовству (2008-2012) в ведении Прави-
тельства РФ
Федеральное агентство по рыболовству (2012-...) в ведении Мини-
стерства сельского хозяйства РФ
Одновременно в 2004 г. все контролирующие органы в сфере агро-
промышленного комплекса были объединены в единый орган - Фе-
деральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору,
которая находится в ведении Министерства сельского хозяйства. Она
осуществляет функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии,
карантина и защиты растений, использования пестицидов и агрохи-
микатов, обеспечения плодородия почв, селекционных достижений,
качества и безопасности зерна и продуктов его переработки.
Очередная реорганизация Министерства будет связана с
упразднением подведомственных ему органов исполнительной вла-
сти и аккумуляцией их функций в его аппарате. В итоге на Министер-
ство дополнительно возложено оказание государственных услуг в
сфере агропромышленного комплекса (включая устойчивое развитие
сельских территорий) и управление государственным имуществом на
подведомственных предприятиях и учреждениях.
Управление транспортом и связью. Конституция Российской
Федерации устанавливает, что в ведении Российской Федерации на-
432

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
ходятся федеральный транспорт, пути сообщения, связь (ст. 71). Глав-
ную роль в управлении этими объектами играют федеральные органы
исполнительной власти. При осуществлении возложенных на них
функций и полномочий данные органы взаимодействуют с органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, совместно
с ними проводят государственную политику в области транспорта,
дорожного хозяйства и связи. В соответствии с действующим зако-
нодательством органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации организуют транспортное обслуживание населения, кон-
тролируют его состояние, обеспечивают развитие на своей террито-
рии автомобильных дорог общего пользования, организуют работы
по развитию телефонной связи и т. п.
-> Министерство транспорта РФ ( 1994-2004)
Министерство путей сообщения РФ (1994-2004)
Министерство транспорта и связи РФ (март-май 2004 г.)
Министерство транспорта РФ (2004-...)
До 2004 г. в стране существовало два транспортных министерства -
Министерство путей сообщения и Министерство транспорта, у
каждого из которых был свой предмет управления. Министерство
путей сообщения отвечало за проведение государственной политики
в сфере железнодорожного транспорта, занималось регулированием
хозяйственной деятельности железных дорог, других предприятий и
учреждений федерального железнодорожного транспорта. Его основ-
ная задача - обеспечение устойчивой и безопасной работы железно-
дорожного транспорта, создание многопрофильной сферы услуг, пре-
доставляемых подведомственными транспортными предприятиями,
разработка стандартов и норм, определяющих порядок функциониро-
вания железнодорожного транспорта/На МГТС возлагались контроль
безопасности движения поездов и сохранности перевозимых грузов, а
также разработка и утверждение обязательных для всех предприятий,
организаций и граждан нормативных актов по правилам и условиям
перевозок, пользованию средствами железнодорожного транспорта,
безопасности движения, охране порядка, пожарной безопасности и са-
нитарным правилам на железнодорожном транспорте. В 1990-е годы
руководство железными дорогами, объединениями и предприятиями
федерального железнодорожного транспорта в области перевозочно-
го процесса являлось исключительной компетенцией Министерства.
Однако в 2003 г. создано ОАО «Российские железные дороги», кото-
рому были переданы организации федерального железнодорожного
433

Раздел III. Система органов государственной власти...
транспорта, а следовательно, и функции по организации перевозок
пассажиров и грузов, а также хозяйственные функции железнодорож-
ного комплекса.
В ведении другого министерства - Министерства транспор-
та Российской Федерации - первоначально находились все
остальные виды транспорта. Однако в марте 1996 г. в его системе
были созданы специализированные отраслевые службы, которые
наделялись статусом федеральных органов исполнительной вла-
сти, - Федеральная авиационная служба, Федеральная служба мор-
ского флота, Федеральная служба речного флота и Федеральная
автомобилъно-дорожная служба. Все они осуществляли исполни-
тельные, контрольные, разрешительные, регулирующие функции
в соответствующей транспортной отрасли. Правда, через полгода,
к концу 1996 г., управление морским и речным транспортом было
возвращено в Министерство.
—> Федеральная служба морского флота России (март-август 1996 г.)
Федеральная служба речного флота России (март-август 1996 г.)
Свою самостоятельность сохранили только Федеральная авиационная
и Федеральная дорожная службы.
Министерство в этот период активно участвовало в процессе
приватизации средств морского и речного транспорта. Контроль-
но-разрешительные его функции заключались в выдаче лицензий
на осуществление перевозочной и транспортно-экспедиционной
деятельности юридическими лицами и индивидуальными пред-
принимателями.
Стоит учитывать, что пассажирский городской и междугород-
ный автомобильный транспорт, а также электротранспорт (трамваи,
троллейбусы и т. д.) находятся в ведении органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации. Поэтому функции феде-
рального министерства в этой сфере ограничены.
Государственное управление в сфере гражданской авиации и
организации воздушного движения осуществляла Федеральная ави-
ационная служба России. Она контролировала соблюдение законода-
тельства о деятельности гражданской авиации, осуществляла государ-
ственный надзор за обеспечением безопасности полетов, проводила
лицензирование деятельности гражданской авиации и сертификацию
авиационных предприятий и индивидуальных предпринимателей в
сфере воздушных перевозок, регистрацию воздушных судов, аэродро-
мов авиации общего назначения и т. д.
434

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
-> Федеральная авиационная служба России ( 1996-1999)
Федеральная служба воздушного транспорта России (1999-2000)
Оперативное управление средствами Федерального дорожного фонда
Российской Федерации, региональными автомобильными дорогами и
имуществом, обеспечивающим их функционирование, а также про-
ведение единой политики в дорожном хозяйстве было возложено на
Федеральную дорожную службу. К ее ведению относились разработ-
ка программ и проектов развития автомобильных дорог, обеспечение
эксплуатации федеральных дорог, осуществление государственного
надзора и контроля за безопасностью дорожного движения, правил,
стандартов и технических норм в дорожном хозяйстве.
—> Федеральная автомобильно-дорожная служба России (март-август
1996 г.)
Федеральная дорожная служба России (апрель 1997-1999 г.)
Федеральное дорожное агентство (1997-1999)
Российское дорожное агентство (1999-2000)
В 2000 г. была проведена централизация управления транспортным
комплексом, в связи с чем самостоятельные транспортные службы
ликвидировались, а их функции передавались непосредственно
министерству, в структуре которого создавались соответствующие
структурные подразделения. Вторая волна централизации придется
на 2004 г. В ходе административной реформы будут объединены
уже два министерства и создано единое Министерств транспорта
Российской Федерации. На него возложены функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию
в сфере воздушного (гражданской авиации), морского, внутреннего
водного, железнодорожного, автомобильного, городского электриче-
ского (включая метрополитен), промышленного транспорта, дорож-
ного хозяйства, геодезической и картографической деятельности, а
также наименований географических объектов. Контрольно-надзор-
ные функции перешли в ведение Федеральной службы по надзору
в сфере транспорта, а функции оказания государственных услуг
и управления федеральной собственностью к соответствующим
федеральным агентствам — Федеральному агентству воздушного
транспорта, Федеральному дорожному агентству, Федерально-
му агентству железнодорожного транспорта, Федеральному
агентству морского и речного транспорта. Формально все они
считаются вновь образованными структурами, хотя созданы на базе
435

Раздел III. Система органов государственной власти...
существовавших и практически обособленных в системе прежнего
министерства отраслевых блоков.
-> Федеральное агентство воздушного транспорта (2004-...)
Федеральное дорожное агентство (2004-...)
Федеральное агентство железнодорожного транспорта (2004-...)
Федеральное агентство морского и речного транспорта (2004-...)
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (2004-...)
Основные функции Федерального агентства морского и речного
транспорта в сфере управления речным и морским транспортом - нави-
гационное обеспечение плавания судов в акваториях портов, диспетчер-
ское регулирование движения судов по внутренним путям, оформление
удостоверений личности моряка и мореходных книжек, а также органи-
зация поисково-спасательных служб и спасения людей на море и т. д.
Федеральное агентство железнодорожного транспорта
осуществляет размещение заказов и заключение государственных
контрактов на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ,
включая проведение научно-исследовательских, опытно-конструк-
торских и технологических работ, устанавливает сроки ввода в дей-
ствие графика движения пассажирских поездов на железнодорожном
транспорте, выполняет функции компетентного органа Российской
Федерации по перевозкам опасных грузов железнодорожным транс-
портом, проводит аккредитацию специализированных организаций
в области обеспечения транспортной безопасности в установленной
сфере деятельности и т. д.
В свою очередь Федеральное агентство воздушного транспор-
та координирует исполнение федеральных инвестиционных
программ в сфере авиации, занимается государственной регистра-
цией прав на воздушные суда и сделок с ними в сфере воздушного
транспорта (гражданской авиации), лицензированием и допуском к
полетам эксплуатантов, сертификацией учреждений, осуществля-
ющих деятельность по организационному обеспечению полетов
воздушных судов, и т. д. Была попытка создания специализирован-
ного органа, занимающегося аэронавигационным обслуживанием
пользователей воздушного пространства Российской Федерации и
авиационно-космическим поиском и спасанием. Однако годичный
опыт существования Федеральной аэронавигационной службы не дал
результатов, и эти функции были переданы федеральному агентству.
-» Федеральная аэронавигационная служба (2008-2009)
436

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
Федеральное дорожное агентство организует работу по обеспечению
соответствия состояния автомобильных дорог общего пользования феде-
рального значения установленным правилам, стандартам, техническим
нормам и другим нормативным документам. Оно ведет учет показателей
состояния безопасности дорожного движения по протяженности, техни-
ческому состоянию автомобильных дорог и наличию на них объектов
дорожного сервиса. В его компетенции прием в эксплуатацию участков
автомобильных дорог общего пользования федерального значения и т. д.
Характерной особенностью управления транспортной сферой
стала передача части управленческих функций организациям, создан-
ным на коммерческой основе при участии государства. Так, управление
железнодорожным транспортом «делят» федеральное агентство и ОАО
«Российские железные дороги». В области автодорожного хозяйства в
2009 г. была создана Государственная компания «Российские автомобиль-
ные дороги», которая выполняет функции заказчика при проектировании,
строительстве, реконструкции, ремонте и содержании автомобильных
дорог. В 2010 г. государство передало в доверительное управление ГК
«Автодор» трассы «Дон» (Москва - Новороссийск) и «Беларусь» (Мо-
сква — государственная граница с Республикой Беларусь).
* * *
Решение государственных, политических и общественных задач, эф-
фективный обмен данными в бюджетных и коммерческих структурах,
работа промышленности и учреждений науки, образования, медицины
и культуры невозможны без нормального функционирования системы
связи. Кроме того, связь и обмен информацией непосредственно свя-
заны с удовлетворением интересов и потребностей общества. Органы
управления связью претерпели ряд реорганизаций, обусловленных
главным образом уточнением объекта управления.
-> Министерство связи РФ ( 1994-1997)
Государственный комитет Российской Федерации по связи и информа-
тизации (1997-1999)
Государственный комитет Российской Федерации по телекоммуника-
циям (май-ноябрь 1999 г.)
Министерство Российской Федерации по связи и информатизации
(1999-2004)
Министерство транспорта и связи РФ (март-май 2004 г.)
Министерство информационных технологий и связи РФ (май 2004-
2008 г.)
Министерство связи и массовых коммуникаций РФ (2008-...)
437

Раздел III. Система органов государственной власти...
В 1995 г. для реализации государственной политики в области почтовой
связи и осуществления общего регулирования деятельности организа-
ций почтовой связи на базе структурных подразделений Министерства
связи была создана Федеральная служба почтовой связи. Правда, спу-
стя всего год ее функции вновь были переданы Министерству связи.
-> Федеральная служба почтовой связи РФ ( 1995-1996)
После административной реформы произошло функциональное раз-
деление управления в этой области. Министерство связи занимается
разработкой и реализацией государственной политики и норматив-
но-правовым регулированием в следующих сферах: информационной,
электросвязи и почтовой связи, массовых коммуникаций и СМИ, пе-
чати, издательской и полиграфической деятельности, а также в сфере
обработки персональных данных.
Непосредственно функции оказания государственных услуг
сосредоточены в соответствующих федеральных агентствах, нахо-
дящихся в ведении министерства, - Федеральном агентстве связи и
Федеральном агентстве по печати и массовым коммуникациям.
—> Федеральное агентство связи (2004-...)
Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (2004—...)
Надзорные органы в сфере связи, как и министерство, претерпели
не одну реорганизацию. Их функции расширялись за счет контроля в
сфере средств массовой информации, в том числе электронных, и мас-
совых коммуникаций и информационных технологий. К их ведению
отнесены контроль и надзор за соответствием обработки персональ-
ных данных требованиям законодательства Российской Федерации.
Более того, федеральная служба являлась лицензирующим органом в
области телевизионного вещания и радиовещания, воспроизведения
(изготовления экземпляров) аудиовизуальных произведений и фоно-
грамм на любых видах носителей.
-> Федеральная служба по надзору в сфере связи (2004-2007) в ведении
Министерства транспорта и связи РФ - Министерства информацион-
ных технологий и связи РФ
Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи
и охраны культурного наследия (2007-2008) в ведении Правительства РФ
Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуника-
ций (май-декабрь 2008 г.) в ведении Министерства связи и массовых
коммуникаций РФ
438

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
-> Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных тех-
нологий и массовых коммуникаций в ведении Министерства связи и
массовых коммуникаций РФ (декабрь 2008 г.)
Доставка служебной корреспонденции высших должностных лиц, ор-
ганов государственной власти РФ, ее субъектов на территории России
в столицы стран СНГ, а также технической документации и изделий
за рубеж осуществляется фельдъегерской службой.
-> Государственная фельдъегерская служба РФ (1995-1996)
Государственная фельдъегерская служба РФ Министерства связи Рос-
сийской Федерации (1996-1997)
Государственная фельдъегерская служба при Правительстве Россий-
ской Федерации (1997-2000)
Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации
(2000-...)
На протяжении почти 10 лет существовали самостоятельные органы
управления правительственной связью.
-> Агентство правительственной связи и информации (1994-1996)
Федеральное агентство правительственной связи и информации
(1996-2003)
В 2003 г. функции последнего переданы Службе специальной связи и
информации при Федеральной службе охраны Российской Федерации
и Федеральной службе безопасности.
* * *
С целью единообразного и устойчивого употребления в Российской
Федерации наименований географических объектов и сохранения
указанных наименований, а также правильного обозначения распо-
ложения географических и иных объектов на федеральном уровне
осуществляется государственное регулирование геодезических и кар-
тографических работ. Эти функции были возложены на Федеральную
службу геодезии и картографии России, которая обладала широкими
полномочиями в регулировании геодезической и картографической
деятельности, а также в области наименования географических объ-
ектов. В пределах своей компетенции она занималась даже охраной
окружающей природной среды.
439

Раздел III. Система органов государственной власти...
—» Федеральная служба геодезии и картографии России (1994-2004)
Федеральное агентство геодезии и картографии (2004-2008) в веде-
нии Министерства транспорта РФ
Федеральное агентство геодезии и картографии (май-декабрь 2008 г.)
в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и кар-
тографии (2008-...) в ведении Министерства экономического разви-
тия РФ
В 2004 г. служба была преобразована в Федеральное агентство геодезии
и картографии, функции которого были ограничены специальными
исполнительными, контрольными, разрешительными и надзорными
полномочиями при производстве геодезических и картографических
работ, создании электронных карт и т. д. В 2008 г. государственное
регулирование этой сферы было объединено с государственной ре-
гистрацией и сосредоточено в Федеральной службе государственной
регистрации, кадастра и картографии.
Как и в транспортной сфере, все заметнее становится роль
коммерческих структур в реализации государственных функций.
В 2012 г. в целях сохранения, развития и обеспечения эффективного
использования научно-производственного потенциала унитарных
предприятий, осуществляющих деятельность в области геодезии и
картографии, и удовлетворения потребностей Российской Федерации
в картографической, навигационной и геодезической продукции было
создано ОАО «Роскартография». Приоритетным направлением его
деятельности является аккумулирование геодезической и картогра-
фической информации в интересах органов государственной власти
Российской Федерации, а также в целях обеспечения обороноспособ-
ности и безопасности государства.
Управление внешней и внутренней торговлей. Внешнеэкономическая
деятельность охватывает взаимоотношения как с западными страна-
ми, так и с государствами - участниками Содружества Независимых
Государств. Внешнеэкономические отношения находятся в ведении
Российской Федерации. К нему относятся также вопросы таможен-
ного регулирования (ст. 71 Конституции Российской Федерации) и
координации внешнеэкономических связей субъектов Российской
Федерации.
Первоначально управление внешней и внутренней торговлей
осуществлялось самостоятельными ведомствами. На внутреннем
торговом рынке функцию управления выполнял Комитет Российской
440

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
Федерации по торговле, ответственный за проведение государствен-
ной политики в сфере торговли и общественного питания, организа-
цию торгового обслуживания в соответствии с современными требо-
ваниями, формирование рыночных отношений и развитие рыночной
инфраструктуры в отрасли. Поскольку в торговле динамично разви-
вается негосударственный сектор, на комитет возлагалось оказание
методологической, консультационной и организационной помощи
предприятиям торговли и общественного питания различных форм
собственности, а также содействие коммерциализации, приватизации,
демонополизации, развитию конкуренции, созданию равных условий
деятельности для всех хозяйствующих субъектов в сфере торговли и
общественного питания, активная поддержка новых коммерческих
структур в этой области.
Управление в области внешних экономических связей было
сосредоточено в Министерстве внешних экономических связей. Ему
же было подведомственно военно-техническое сотрудничество с
зарубежными странами. Министерство отвечало за разработку и
реализацию мер государственного регулирования и контроля, в том
числе участвовало в обеспечении экспортного контроля, выполняло
функции государственного заказчика по экспортным и импортным
поставкам продукции для государственных нужд, защищало экономи-
ческие интересы Российской Федерации, ее субъектов и российских
участников внешнеторговой деятельности на внешнем рынке и т. д.
К функциям Министерства относится руководство деятельностью
представительств Российской Федерации по торгово-экономическим
вопросам в иностранных государствах и их кадровое обеспечение.
-> Комитет РФ по торговле (1994-1996)
Министерство внешних экономических связей РФ (1994-1997)
Министерство внешних экономических связей и торговли РФ (1997—
1998)
Министерство промышленности и торговли РФ (1998)
Министерство торговли РФ ( 1998-2000)
Министерство экономического развития и торговли РФ (2000-2008)
Министерство промышленности и торговли РФ (2008- ...)
В 1997 г. управление внешней и внутренней торговлей было объе-
динено в Министерстве внешних экономических связей и торговли
Российской Федерации. Министерство просуществовало всего год,
объединив сферы управления своих предшественников. В дальней-
шем управление внешней и внутренней торговлей снова будет осу-
441

Раздел III. Система органов государственной власти...
ществляться дифференцированно. Государственное регулирование
внешнеэкономической деятельности сосредоточится в Министерстве
экономического развития, где будет создано специализированное
структурное подразделение.
Одновременно будет предпринята попытка объединить управ-
ление внутренней торговлей с промышленностью. Однако Мини-
стерство промышленности и торговли не смогло продемонстрировать
административный потенциал в этой области. Уже через полгода
оно было ликвидировано, а управление торговлей сосредоточено
в Министерстве торговли Российской Федерации. Проводя госу-
дарственную политику в сфере торговли и общественного питания,
Министерство координировало работы по защите потребительского
рынка от некачественных отечественных и импортных товаров, ор-
ганизовывало конкурсное размещения заказов на поставку товаров
народного потребления. В его компетенции были организация феде-
ральных ярмарок по оптовой продаже товаров народного потребления
и поддержка деятельности товарных бирж. Занималось оно также раз-
работкой технологических требований к услугам розничной торговли
и производству продукции общественного питания, организацией
государственного контроля за качеством товаров и защитой прав по-
требителей и т. д.
Поскольку основные функции в области организации вну-
тренней торговли отнесены к компетенции органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного само-
управления (развитие розничной, фирменной и оптовой торговли,
управление подведомственными торговыми предприятиями и т. д.),
функции Министерства носили общий координирующий характер.
Это сыграло определенную роль в дальнейшей организации управле-
ния внутренней торговлей. Профильное министерство в 2000 г. было
ликвидировано, а функции переданы Министерству экономического
развития, которое соответствующим образом скорректировало свое
название, сосредоточив на несколько лет в своих руках управление
внешней и внутренней торговлей. Примечательно, что в системе
Министерства экономического развития и торговли никогда не
было самостоятельного органа исполнительной власти (агентства
или службы), специализирующегося на торговой сфере. Эти функции
выполняли его структурные подразделения.
Определенную роль в сфере международного экономическо-
го сотрудничества сыграло Министерство Российской Федерации
по сотрудничеству с государствами - участниками Содружества
Независимых Государству которое было образовано в 1994 г. на базе
442

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
Государственного комитета РФ по экономическому сотрудничеству
с государствами - членами Содружества. Оно осуществляло подго-
товку предложений по координации внешнеэкономических связей
субъектов Российской Федерации с государствами Содружества, соз-
давало советы и комиссии по проблемам экономической интеграции,
оказывало содействие созданию транснациональных экономических
структур и т. д. Постепенно его функции будут расширятся за счет
включения в орбиту его компетенции общеполитических вопросов,
что повлияет на его переименование. Как и все торговые ведомства, в
2000 г. Министерство было ликвидировано, а его функции разделены
между Министерством экономического развития и торговли и Мини-
стерством иностранных дел.
-► Министерство РФ по сотрудничеству с государствами - участниками
Содружества Независимых Государств (1994-1999)
Министерство РФ по делам Содружества Независимых Государств
(1999-2000)
В 2008 г. государственное регулирование внешней и внутренней
торговли, общественного питания и бытового обслуживания, а
также развития народных промыслов, организации выставочной и яр-
марочной деятельности переданы Министерству промышленности
и торговли.
Управление строительством и коммунальным хозяйством.
Строительная индустрия играет важнейшую роль в решении феде-
ральных программ производственного, транспортного, жилищного и
коммунального развития. Здесь теснейшим образом переплетаются
федеральные интересы с интересами субъектов Российской Федера-
ции, а также с интересами местного самоуправления. С учетом ха-
рактера разграничения полномочий в этой сфере федеральный центр
организует проведение реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве,
ведает вопросами жилищной и строительной политики, демонополи-
зации и развития конкуренции, обеспечения потребностей хозяйства
и населения в топливе. Государственное управление строительным
комплексом и жилищно-коммунальным хозяйством на федеральном
уровне осуществляется в рамках координационных, разрешительных
и контрольных (надзорных) функций и полномочий.
Летом 1994 г. на базе Государственного комитета Российской
Федерации по вопросам архитектуры и строительства было образо-
вано Министерство строительства Российской Федерации.
443

Раздел III. Система органов государственной власти...
-> Государственный комитет РФ по вопросам архитектуры и строитель-
ства (январь-июнь 1994 г.)
Министерство строительства РФ (1994—1997)
Государственный комитет РФ по жилищной и строительной политике
(1997-1998)
Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-комму-
нальному комплексу (1999-2004)
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному
хозяйству (март-декабрь 2004 г.) в ведении Министерства промыш-
ленности и энергетики РФ
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному
хозяйству (декабрь 2004-2008) в ведении Министерства регионально-
го развития РФ
Департамент архитектуры, строительства и градостроительной поли-
тики Министерства регионального развития РФ (2008-2012)
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунально-
му хозяйству (2012-2013) в ведении Министерства регионального
развития РФ
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства
РФ (2013-н. в.)
Поскольку строительные работы ведутся многими органами государ-
ственного управления межотраслевой и отраслевой компетенции, особое
значение приобретала координация их деятельности в этой области.
В связи с этим в 1997 г. Министерство преобразовано в Государствен-
ный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной
политике, изменение наименования которого в дальнейшем не повлияло
кардинальным образом на его полномочия. Именно он стал осущест-
влять межотраслевую координацию и функциональное регулирование
деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства,
жилищной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, производства
строительных материалов, конструкций и деталей. Кроме того, на него
был возложен контроль за реализацией конституционных прав граждан
на жилище на доступных условиях, а также установление порядка ве-
дения технического учета жилищного фонда, организация ведения соот-
ветствующей учетно-технической, оценочной и правоустанавливающей
документации и обеспечение ее хранения в архивах бюро технической
инвентаризации и объединенном архиве Госстроя России. Министерство
имело соответствующие полномочия в отношении органов исполни-
тельной власти субъектов Федерации, заключавшиеся в координации их
деятельности по реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
444

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
В ходе административной реформы комитет был преобразован в
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному
хозяйству, которое первоначально находилось в системе Министерства
промышленности и энергетики Российской Федерации. Его функции
претерпели некоторые изменения по сравнению с предшественником.
Из его ведения были исключены государственный технический учет и
инвентаризация объектов капитального строительства. К его ведению
относились выработка и реализация государственной политики и нор-
мативно-правовое регулирование в сфере строительства, архитектуры,
градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства, теплоснаб-
жения, обеспечения энергетической эффективности зданий, строений
и сооружений, повышения энергетической эффективности экономики
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а
также управление федеральным имуществом в своей сфере. Столь ра-
мочные полномочия при практической передаче вопросов управления
строительной индустрией на региональный уровень повлекло упразд-
нение агентства. В 2008 г. его функции переданы Министерству регио-
нального развития Российской Федерации, в структуре которого создан
Департамент архитектуры, строительства и градостроительной
политики. В мае 2012 г. агентство вновь восстановлено, а через полтора
года на его базе создано одноименное министерство.
Органы управления Управление образованием и наукой,
социально-культурной Первоначально в соответствии с прак-
сферой тикой, сложившейся в предыдущие
годы, управление общим и профессио-
нальным образованием осуществлялось отдельно. Органом управления
начальным и средним образованием было Министерство образования
Российской Федерации, а высшим и послевузовским - Государствен-
ный комитет Российской Федерации по высшему образованию.
В 1996 г. произошло объединение управления образованием в один
орган - Министерство общего и профессионального образования
Российской Федерации, преобразованное в 1999 г. в Министерство
образования Российской Федерации.
—> Министерство образования РФ ( 1994-1996)
Государственный комитет РФ по высшему образованию (1994-1996)
Министерство общего и профессионального образования РФ (1996-
1999)
Министерство образования РФ (1999-2004)
Министерство образования и науки РФ (2004-...)
445

Раздел HI. Система органов государственной власти...
Управление наукой в это время было сосредоточено в собственном органе
исполнительной власти - Министерстве науки и технологий Российской
Федерации, По своему назначению он представлял собой межотраслевой
орган, координирующий деятельность в данной сфере иных федераль-
ных органов исполнительной власти. В 2000 г. оно было преобразовано
в Министерство промышленности, науки и технологий Российской Фе-
дерации, деятельность которого была главным образом сосредоточена на
разработке и реализации государственной промышленной, научно-тех-
нической и инновационной политики, в то время как вузовская наука
оставалась в ведении Министерства образования России.
—» Министерство науки и технической политики РФ (1994-1996)
Государственный комитет РФ по науке и технологиям (1996-1997)
Министерство науки и технологий РФ (1997-2000)
В ходе реформы исполнительной власти в 2004 г. было образовано
Министерство образования и науки Российской Федерации. К нему
перешли функции по принятию нормативных актов Министерства
образования и Министерства промышленности, науки и техноло-
гий, а также реорганизуемого Российского агентства по товарным
знакам. Одновременно функции по правоприменению, управлению
и контролю в сферах образования, науки и интеллектуальной соб-
ственности в соответствии с концепцией реформы были переданы
в ведение подконтрольных Министерству федеральных агентств и
служб. Первоначально их было четыре: Федеральное агентство по
образованию, Федеральное агентство по науке, Федеральная служба
по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам
и Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Пер-
вые изменения последовали уже в мае того же года - Федеральное
агентство по науке было переименовано в Федеральное агентство по
науке и инновациям.
—> Федеральное агентство по образованию (2004-2010)
Федеральное агентство по науке (март 2004 - май 2004 г.)
Федеральное агентство по науке и инновациям (2004-2010)
Федеральное агентство по образованию осуществляло управление
деятельностью образовательных учреждений общего, профессио-
нального и дополнительного образования по оказанию государствен-
ных услуг в области образования, а также занималось повышением
квалификации и переподготовкой научно-педагогических работников
446

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
государственных учреждений высшего профессионального образова-
ния и государственных научных организаций, действующих в системе
высшего и послевузовского профессионального образования.
Стройная система управления образованием и наукой просу-
ществовала недолго. В марте 2010 г. были упразднены Федеральное
агентство по образованию и Федеральное агентство по науке и инно-
вациям, а их функции переданы непосредственно Министерству.
—> Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и
товарным знакам (2004-2011)
Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и
товарным знакам (май 2011 - май 2012 г.) в ведении Правительства РФ
Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и
товарным знакам (2012-...) в ведении Министерства экономического
развития РФ
В мае 2011 г. Федеральная служба по интеллектуальной собственно-
сти, патентам и товарным знакам была переименована в Федеральную
службу по интеллектуальной собственности. Еще через год Министер-
ству были переданы функции в области молодежной политики упразд-
ненного Министерства спорта, туризма и молодежной политики.
К ведению Минобрнауки России таким образом относятся:
образование; научная и инновационная деятельность в научно-тех-
нической сфере; развитие федеральных центров науки и высоких
технологий; государственные научные центры и наукограды; интел-
лектуальная собственность; воспитание, опека и попечительство в
отношении несовершеннолетних граждан; социальная поддержка и
социальная защита учащихся; информационное обеспечение научной
деятельности. Сама же деятельность Министерства не исчерпывается
нормативным регулированием, а предполагает выполнение государ-
ственных функций, в том числе по предоставлению государственных
услуг в сфере образования.
—» Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (2004-...)
В свою очередь Федеральная служба по надзору в сфере образова-
ния и науки осуществляет функции по контролю и надзору в области
образования и науки, в частности лицензирование, аттестацию и
аккредитацию образовательных учреждений; аттестацию научных и
педагогических работников вузов; аттестацию выпускников образо-
вательных учреждений и т. д.
447

Раздел III. Система органов государственной власти...
В сентябре 2013 г. в рамках реформы Академии наук России
было образовано Федеральное агентство научных организаций. К его
функциям отнесены нормативно-правовое регулирование и оказание
услуг в области науки, а также управление имуществом Академии.
Управление здравоохранением и социальным обеспечением. Органи-
зация здравоохранения в Российской Федерации представляет собой
неоднородную систему. Выделяются государственная, муниципаль-
ная и частная системы здравоохранения. Однако поскольку охрана
здоровья является конституционной гарантией, именно государству
принадлежит ведущая роль в определении стандартов качества ока-
зания медицинских услуг и организации их предоставления. Общие
вопросы здравоохранения относятся к совместному ведению органов
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
После принятия новой конституции на федеральном уровне
управление здравоохранением осуществляло Министерство здра-
воохранения и медицинской промышленности Российской Феде-
рации, которое просуществовало всего два года и в августе 1996 г.
было преобразовано в Министерство здравоохранения, при этом
вопросы медицинской промышленности переданы Министерству
промышленности.
-> Министерство здравоохранения и медицинской промышленности РФ
(1994-1996)
Министерство здравоохранения РФ (1996-2004)
Министерство здравоохранения и социального развития (2004-2012)
Министерство здравоохранения РФ (2012-...)
Одновременно Министерству здравоохранения были переданы функ-
ции существовавшего до этого в качестве самостоятельного органа
исполнительной власти Государственного комитета санитарно-эпи-
демиологического надзора Российской Федерации. В связи с этим в
Министерстве был создан специальный департамент, который орга-
низовывал систему мер по предупреждению эпидемий, выявлению и
ликвидации опасного и вредного влияния среды обитания человека
на его здоровье, а также разрабатывал соответствующие обязательные
нормативы.
—» Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора
РФ (1994-1996)
448

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
Министерство здравоохранения занималось разработкой основ госу-
дарственной политики и федеральных программ в области здравоох-
ранения и санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В его непосредственную задачу входили организация оказания ме-
дицинской помощи населению, создание нормативов и стандартов в
области медицинской помощи и фармацевтической деятельности, а
также контроль за их соблюдением. Выполняло Министерство и ряд
координационных функций в отношении иных органов власти, имею-
щих те или иные функции в области здравоохранения.
Уже в 1990-е годы в системе Министерства четко выделялись круп-
ные сферы управления, потенциально и организационно готовые к обо-
соблению - санитарно-эпидемиологическая служба, служба медицины
катастроф, а также управление медико-биологических и экстремальных
проблем, занимающееся медико-санитарным обеспечением работников
отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями тру-
да и медико-биологической оценкой воздействия на организм человека
особо опасных факторов физической и химической природы.
В ходе административной реформы, как и в других областях,
была предпринята попытка ограничить сферу ведения министерства,
реорганизованного в Министерство здравоохранения и социального
развития Российской Федерации, исключительно функциями норма-
тивно-правового регулирования отрасли и разработкой федеральных
программ ее развития. Иные функции государственного управления
были переданы созданным в системе Министерства федеральным
агентствам и федеральным службам. Однако скоро от такой модели
отказались, и ряд подведомственных Министерству органов был лик-
видирован, а их функции переданы непосредственно Министерству.
-> Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи
(2006-2008)
Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию
(2004-2008)
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека (2004-2008)
Таким образом, Министерство вновь стало осуществлять как правовое
регулирование, так и предоставление услуг в сфере здравоохранения,
включая организацию медицинской помощи, медицинской реабилита-
ции и медицинских экспертиз, курортного дела, санитарно-эпидемио-
логического благополучия населения, фармацевтическую деятельность,
медико-биологическую оценку воздействия на организм человека особо
449

Раздел III. Система органов государственной власти...
опасных факторов физической и химической природы и т. д. При этом
функции по контролю и надзору возложены на Федеральную службу в
сфере здравоохранения и социального развития, которая изменила свое
название после преобразования Министерства.
—> Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социаль-
ного развития (2004-2012)
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (2012-...)
Государственным регулированием вопросов безопасности и прео-
доления воздействия на организм человека особо опасных факторов
физической и химической природы занимается созданное в 2004 г.
Федеральное медико-биологическое агентство. Эта отрасль управле-
ния оформилась еще в союзном государстве. В структуре министерств
здравоохранения СССР и РФ были созданы и функционировали многие
годы специальные подразделения, занимающиеся этими вопросами.
-► Федеральное медико-биологическое агентство (2004-...)
Агентство осуществляет функции по контролю и надзору в сфере
санитарно-эпидемиологического благополучия работников организа-
ций отдельных отраслей промышленности с особо опасными услови-
ями труда и населения отдельных территорий, правоприменительные
функции и функции по оказанию государственных услуг и управлению
государственным имуществом в сфере медико-санитарного обеспече-
ния работников организаций отдельных отраслей промышленности с
особо опасными условиями труда и населения отдельных территорий.
* * *
Федеральными органами исполнительной власти, занимающимися
проблемами обеспечения социальной сферы жизни населения, до
1996 г. были Министерство социальной защиты населения России и
Министерство труда России. В 1996 г. произошло их объединение
в Министерство труда и социального развития Российской Федера-
ции^ которое просуществовало вплоть до административной реформы.
-> Министерство социальной защиты населения РФ (1994-1996)
Министерство труда РФ (1994-1996)
Министерство труда и социального развития РФ (1996-2004)
Министерство здравоохранения и социального развития (2004-2012)
Министерство труда и социальной защиты РФ (2012-...)
450

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
В 2004 г. управление всей социальной сферой объединено во вновь
создаваемом Министерстве здравоохранения и социального развития.
Самостоятельными органы управления социальной сферой стали
только в 2012 г.
Министерство труда и социальной защиты Российской Феде-
рации осуществляет правовое регулирование в следующих областях:
уровень жизни и доходы населения; труд; оплата труда; пенсионное обе-
спечение; социальное страхование (за исключением обязательного меди-
цинского страхования); условия и охрана труда; социальное партнерство
и трудовые отношения; занятость населения и безработица; трудовая
миграция; альтернативная гражданская служба; социальная защита и со-
циальное обслуживание населения; опека и попечительство в отношении
совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных
граждан; оказание протезно-ортопедической помощи; реабилитация ин-
валидов; проведение медико-социальной экспертизы; демографическая
политика и т. д. Традиционно в ведении Министерства находятся два
негосударственных бюджетных фонда - Пенсионный фонд Российской
Федерации и Фонд социального страхования Российской Федерации.
Свое организационное оформление имеет государственное
регулирование занятости населения. Еще в начале 1990-х годов,
столкнувшись с проблемой безработицы и коммерциализации работо-
дателей, был создана Федеральная служба занятости населения, на
которую было возложено руководство работой по обеспечению госу-
дарственной политики занятости населения Российской Федерации.
Она занималась анализом и прогнозированием рынка труда, а также
разрабатывала программы занятости населения, организовывала про-
фессиональное обучение и консультирование незанятого населения
и т. д. В 1996 г. ее функции были переданы Министерству труда и
социального развития, полномочия которого в связи с принятием но-
вого Трудового кодекса и изменения характера трудовых отношений в
большей степени стали ориентированы в данной сфере на контроль за
соблюдением трудового законодательства.
—> Федеральная служба занятости России ( 1994-1996)
Федеральная служба по труду и занятости (2004-2012) в ведении Ми-
нистерства здравоохранения и социального развития РФ
Федеральная служба по труду и занятости (2012-...) в ведении Мини-
стерства труда и социальной защиты РФ
Самостоятельный орган исполнительной власти в данной сфере
вновь был создан только в ходе административной реформы - это
451

Раздел III. Система органов государственной власти...
Федеральная служба по труду и занятости. Она осуществляет право-
применительные функции в сфере труда, занятости и альтернативной
гражданской службы, функции по контролю и надзору за соблюде-
нием трудового законодательства и иных нормативных правовых
актов, содержащих нормы трудового права, законодательства о заня-
тости населения, об альтернативной гражданской службе, функции
по оказанию государственных услуг в сферах содействия занятости
населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулиро-
вания коллективных трудовых споров. Именно Федеральная служба
регистрирует коллективные трудовые споры, оказывает содействие
их разрешению, организует подготовку и регистрацию трудовых ар-
битров и т. д.
Управление физической культурой, спортом и туризмом. Правопреем-
ником существовавших прежде государственных органов управления
в этой отрасли стал Государственный комитет Российской Федерации
по физической культуре и туризму. Он осуществлял государственное
управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфе-
ре физической культуры, туризма, сохранения и развития курортного
комплекса страны. Госкомитет нес прямую ответственность за раз-
витие физкультуры и спорта в стране, выступление сборных команд
страны. К его ведению также относилось регулирование игорной де-
ятельности и проведения спортивных лотерей. Правда, в отечествен-
ной практике государственного управления был непродолжительный
опыт существования самостоятельного органа в этой сфере - Феде-
ральной комиссии лотерей и игр.
—> Федеральная комиссия лотерей и игр (1996)
В 1999 г. было создано Министерство Российской Федерации по фи-
зической культуре, спорту и туризму. По аналогии со своими предше-
ственниками к его ведению также была отнесена реализация государ-
ственной политики по сохранению и развитию курортного комплекса
Российской Федерации. В этой связи Министерство осуществляло веде-
ние государственного реестра курортного фонда, разработку и коорди-
нацию федеральных программ развития курортов, а также контроль за
исполнением законодательства об охране и использовании природных
ресурсов лечебного характера. Позже курортное дело будет передано в
ведение Министерства здравоохранения Российской Федерации.
Вся деятельность Министерства осуществлялась на основании
закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»,
452

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
в котором физическая культура и спорт рассматривались как одно из
средств профилактики заболеваний, укрепления здоровья, поддержа-
ния высокой работоспособности человека, воспитания патриотизма
граждан, подготовки их к защите Родины, развития и укрепления
дружбы между народами. Соответствующим образом выстраивались
приоритетные задачи управления отраслью. Министерство руководило
физическим воспитанием граждан и отвечало за внедрение физической
культуры в режим труда и отдыха граждан, организацию массовых
спортивных соревнований, спартакиад и других мероприятий физкуль-
турно-оздоровительного характера, обеспечение подготовки резервов
для сборных команд страны по различным видам спорта. Оно разра-
батывало, утверждало и внедряло совместно с министерствами обра-
зования и здравоохранения в учебный процесс дошкольных и других
образовательных учреждений обязательных нормативных требований
к физической подготовленности. Важным направлением его деятельно-
сти была пропаганда массовой физической культуры, спорта, туризма,
здорового образа жизни, основ знаний о физической культуре и спорте,
популярных физкультурно-оздоровительных и спортивных программ,
комплексов физических упражнений, а также решение других задач,
указанных в соответствующих нормативных правовых актах.
—> Комитет РФ по делам молодежи, физической культуре и туризму
(январь-май 1994 г.)
Комитет РФ по физический культуре и туризму (май-август 1994 г.)
Государственный комитет РФ по физический культуре и туризму
(1994-1998)
Российское агентство по физической культуре и туризму (1998-1999)
Министерство по физической культуре, спорту и туризму РФ ( 1999—
2000)
Государственный комитет РФ по физической культуре, спорту и туриз-
му (2000-2002)
Государственный комитет РФ по физической культуре и спорту (2002-
2004)
В свою очередь вопросами организации профессионального спорта, в
том числе подготовкой, формированием и обеспечением сборных ко-
манд Российской Федерации по различным видам спорта для участия
в Олимпийских играх и других международных спортивных мероприя-
тиях занимался Олимпийский комитет России. Он же координировал
деятельность физкультурно-спортивных объединений в области олим-
пийского движения России, развития спорта высших достижений.
453

Раздел III. Система органов государственной власти...
-> Олимпийский комитет России - общественная организация, носившая
с момента создания название Всероссийский олимпийский комитет.
В 1992 г. переименована в Олимпийский комитет России. Согласно
Уставу его целями являются всемерное развитие и защита олимпий-
ского движения в стране; содействие олимпийскому образованию,
физическому и духовному воспитанию граждан России средствами
физической культуры и спорта; содействие развитию массового спор-
та и спорта высших достижений во всех регионах России; укрепление
позиций и повышение престижа российского спорта на международ-
ной арене.
Во второй половине 1990-х годов предметом самостоятельного госу-
дарственного регулирования были вопросы молодежной политики.
-> Государственный комитет РФ по делам молодежи (1996-1999)
Государственный комитет РФ по молодежной политике (1999-2000)
Деятельность этих комитетов должна была способствовать созданию
во взаимодействии с общественными организациями и движениями,
представляющими интересы молодежи, условий для обеспечения
здорового образа жизни молодежи, нравственного и патриотического
воспитания, реализации молодежью своих профессиональных воз-
можностей.
-> Федеральное агентство по делам молодежи (2008-2012) в ведении
Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ
Федеральное агентство по делам молодежи (2012-...) в ведении Ми-
нистерства образования и науки РФ
Внимание к молодежной политике вновь проявится на уровне госу-
дарственного управления в конце первого десятилетия 2000-х годов,
когда ее по традиции опять объединят с управлением физической
культурой и спортом.
—> Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ (2008-
2012)
Министерство спорта РФ (2012-...)
В ходе административной реформы было образовано Федеральное
агентство по физической культуре и спорту. На него возлагались
проведение государственной политики, нормативно-правовое регули-
454

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
рование, оказание государственных услуг (включая противодействие
применению допинга) и управление государственным имуществом в
сфере физической культуры и спорта.
-» Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму
(март-ноябрь 2004 г.) в ведении Министерства здравоохранения и
социального развития РФ
Федеральное агентство по туризму (2004-2008) в ведении Правитель-
ства РФ
Федеральное агентство по физической культуре и спорту (2004-2008)
в ведении Правительства РФ
В 2008 г. эти функции были переданы Министерству спорта, ту-
ризма и молодежной политики Российской Федерации, которое в мае
2012 г. вновь подверглось кардинальной реорганизации. Из сферы его
регулирования были изъяты молодежная политика и туризм. В связи
с этим министерство получило новое название - Министерство спор-
та Российской Федерации. Оно объединяет в себе функции по выра-
ботке и реализации государственной политики и нормативно-право-
вому регулированию в сфере физической культуры и спорта, а также
правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в
своей сфере.
Функции по выработке государственной политики в области
туризма переданы Министерству культуры Российской Федерации, а
функции по разработке молодежной политики — Министерству обра-
зования и науки Российской Федерации.
Управление культурой. Культура - многозначная социальная катего-
рия. В связи с этим управление культурой подразумевает деятель-
ность, направленную на сохранение, создание, распространение и
освоение культурных ценностей, а также на обеспечение и защиту
конституционного права граждан на эту деятельность. Она распро-
страняется на художественную литературу, кинематографию, сце-
ническое, пластическое, музыкальное искусство, художественные
народные промыслы и ремесла, самодеятельное художественное
творчество, музейное дело, книгоиздание и библиотечное дело, теле-
видение, радио. К ведению Российской Федерации в лице ее органов
относится установление основ федеральной политики и федеральных
программ в области культурного развития, а к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов - общие вопросы культуры.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют прямое
455

Раздел III. Система органов государственной власти...
финансирование организаций культуры, находящихся в федеральном
ведении, координируют внешнюю политику в области культурного
сотрудничества, регулируют вывоз и ввоз культурных ценностей,
создают и ведут Свод памятников истории и культуры Российской
Федерации.
Органом управления культурой в 1990 - начале 2000-х годов
было Министерство культуры Российской Федерации. На него была
возложена реализация государственной политики в области культуры,
искусства, охраны и использования историко-культурного наследия.
Оно должно было создавать условия для сохранения и развития куль-
туры всех народов, проживающих на территории Российской Феде-
рации; осуществлять государственную политику в области охраны и
популяризации историко-культурного наследия Российской Федера-
ции; координировать международные культурные связи; обеспечивать
государственную поддержку профессионального искусства. Свою
управленческую компетенцию Минкультуры реализовывало преиму-
щественно в отношении объектов культуры федерального значения.
Это федеральные театральные, музейные, библиотечные и иные
учреждения. Кроме того, оно участвовало в реституции культурных
ценностей (возвращение имущества, захваченного во время войны),
предусмотренной международными соглашениями, участником кото-
рых является Российская Федерация.
—> Министерство культуры РФ (1994-2004)
Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ (2004-2008)
Министерство культуры РФ (2008-...)
В 2004 г. на базе упраздняемых Министерства культуры, Министер-
ства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых ком-
муникаций и преобразуемой Федеральной архивной службы России
было образовано Министерство культуры и массовых коммуникаций
Российской Федерации. Оно осуществляло функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию
в сфере культуры, искусства, кинематографии, средств массовой ин-
формации и массовых коммуникаций, архивного дела и по вопросам
межнациональных отношений. Столь широкий спектр вопросов госу-
дарственного регулирования, причем различных по технологическим
процессам функционирования, привел к тому, что в 2008 г. из ведения
министерства исключили коммуникативные средства и межнацио-
нальные отношения. В силу этого оно было преобразовано в Мини-
стерство культуры Российской Федерации, которому свойственны
456

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
все функции государственного управления в этой сфере - разработка
и реализация государственной политики и нормативно-правовое ре-
гулирование, управление государственным имуществом и оказание
государственных услуг, а также контроль и надзор.
Государственный контроль за соблюдением установленного
порядка вывоза из Российской Федерации и ввоза на ее территорию
культурных ценностей, реализации предметов антиквариата, а также
правил внешнеэкономической деятельности в отношении культурных
ценностей осуществляла созданная в 1994 г. Федеральная служба
России по сохранению культурных ценностей. Именно она принима-
ла решения о возможности вывоза и временного вывоза культурных
ценностей из Российской Федерации юридическими или физически-
ми лицами, выдавала свидетельства на право вывоза и временного
вывоза культурных ценностей. В случае необходимости служба ор-
ганизовывала проведение искусствоведческой и историко-культурной
экспертиз культурных ценностей, заявленных к вывозу.
—> Федеральная служба России по сохранению культурных ценностей
(1994-1996)
Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций и
охраны культурного наследия (2004-2007) в ведении Министерства
культуры и массовых коммуникаций РФ
Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций,
связи и охраны культурного наследия (2007-2008) в ведении Прави-
тельства РФ
Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в
области охраны культурного наследия (2008-2011) в ведении Мини-
стерства культуры РФ
После упразднения последней службы в 2011 г. ее функции были
опять переданы Министерству культуры.
Архивное дело представляет собой деятельность государственных
органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в
сфере организации хранения, комплектования, учета и использования
документов Архивного фонда Российской Федерации. Это необходимо с
целью использования исторического опыта для принятия обоснованных
управленческих решений, определения политических, экономических,
социальных и иных приоритетов, формирования прогнозов и программ
развития общества и государства. В соответствии с Конституцией Рос-
457

Раздел III. Система органов государственной власти...
сийской Федерации архивное дело находится в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В 1990 - начале 2000-х годов органом управления архивным
делом была Федеральная архивная служба России. На нее возлагалось
государственное регулирование в области архивного дела, а также
контроль за сохранностью, комплектованием и использованием доку-
ментов Архивного фонда Российской Федерации.
—> Государственная архивная служба Российской Федерации ( 1994-1996)
Федеральная архивная служба Российской Федерации (1996-2004)
Федеральное архивное агентство (2004-...) в ведении Министерства
культуры и массовых коммуникаций РФ - Министерства культуры РФ.
Функции органов управления архивным делом претерпели суще-
ственные изменения в 2004 г., когда в системе Министерства культуры
и массовых коммуникаций РФ было создано Федеральное архивное
агентство России. Из ведения последнего были исключены контроль-
ные функции. Агентство, согласно его статусу и Положению о нем,
осуществляет только функции по оказанию государственных услуг
и управлению федеральным имуществом в сфере архивного дела.
В его задачи входит государственный учет документов Архивного
фонда Российской Федерации, ведение Государственного реестра
уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации,
обеспечение соблюдения правил комплектования, хранения, учета и
использования архивных документов и т. д. Непосредственно в его
подчинении находятся федеральные архивы и Всероссийский науч-
но-исследовательский институт документоведения и архивного дела.
Контрольные полномочия в сфере архивного дела в 2004-
2011 гг. были закреплены за Федеральной службой по надзору за
соблюдением законодательства в сфере охраны культурного наследия,
а позже переданы непосредственно Министерству.
Одним из важнейших элементов культуры является кинематография.
Содержание управления этой сферой в новых экономических и об-
щественно-политических условиях подверглось существенному пере-
смотру. Государственное регулирование данной сферы включает пра-
вовое обеспечение, разработку и реализацию федеральных программ
в части, относящейся к сохранению и развитию кинематографии, со-
вершенствование кинообслуживания населения, содействие развитию
международных связей в области кинематографии. Все эти функции в
458

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
1990-е годы были возложены на Государственный комитет Российской
Федерации по кинематографии, который также оказывал государствен-
ную финансовую поддержку производству и прокату отечественных
кино- и видеофильмов и координировал деятельность кинорынков.
—> Комитет Российской Федерации по кинематографии (1994-1996)
Государственный комитет РФ по кинематографии (1996-2000)
Федеральное агентство по культуре и кинематографии (2004-2008) в
ведении Министерства культуры РФ
С 1993 г. в стране введена обязательная регистрация художественных,
документальных, научно-популярных, учебных, мультипликационных
кино- и видеофильмов, предназначенных для публичной коммерческой
и некоммерческой демонстрации. При регистрации выдается прокатное
удостоверение, которое является основанием для публичного показа.
Ведение Государственного регистра фильмов и выдача прокатных удо-
стоверений - это тоже функции комитета по кинематографии. Кроме
того, он занимался разработкой и утверждением положения о нацио-
нальном фильме, выдачей удостоверения национального фильма и т. д.
Реабилитация самостоятельного органа управления кинематогра-
фией произойдет только в 2004 г. Созданное в системе Министерства
культуры Федеральное агентство по культуре и кинематографии пере-
няло функции своего предшественника, но просуществовало недолго.
В 2008 г. государственное регулирование кинематографией пе-
редано в непосредственное ведение Министерства культуры.
Средства массовой информации представляют собой самостоятель-
ное направление государственного регулирования. В 1990-е годы су-
ществовали два самостоятельных органа исполнительной власти - по
делам печати и по телевидению и радиовещанию.
—> Комитет Российской Федерации по делам печати (1994-1996)
Государственный комитет Российской Федерации по делам печати
(1996-1999)
Федеральная служба по телевидению и радиовещанию (1994-1999)
Государственный комитет Российской Федерации по телекоммуника-
циям (июль-ноябрь 1999 г.)
В 1999 г. впервые было создано министерство, предметом ведения
которого являлись средства массовой информации.
459

Раздел III. Система органов государственной власти...
—» Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массо-
вых коммуникаций (1999-2004)
В ходе административной реформы правовое регулирование и раз-
работка государственной политики в сфере массовых коммуникаций
были переданы Министерству культуры, а для непосредственного
осуществления государственного управления было создано Феде-
ральное агентство по печати и массовым коммуникациям.
-> Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (2004-
2008) в ведении Министерства культуры РФ
Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям
(2008-...) в ведении Министерства связи и массовых коммуникаций РФ
Агентство осуществляет правоприменительную деятельность и ока-
зание государственных услуг в сфере создания и функционирования
средств массовой информации и массовых коммуникаций, телерадио-
вещания, использования, радиочастотного спектра и орбитальных по-
зиций спутников связи для целей телерадиовещания, развития средств
массовых коммуникаций и распространения средств массовой инфор-
мации, в сфере информационного обмена, вещания дополнительной
информации, компьютерных сетей общего пользования, в области
электронных средств массовой информации, печати, издательской и
полиграфической деятельности. Кроме того, оно ведет единые об-
щероссийские реестры средств массовой информации и массовых
коммуникаций, телерадиовещательных компаний, производителей
аудио- и видеопродукции.
Ведомство известно как один из основных государственных
органов, курирующих использование россиянами Интернета. Под его
патронажем находится ежегодная награда для русскоязычных интер-
нет-сайтов «Премия Рунета», популярный образовательный портал
«Грамота.ру» и ряд других проектов.
Федеральные органы Управление внешней политикой,
управления Российская Федерация строит свои
административно- отношения с другими странами на
политической сферой основе равенства, невмешательства
во внутренние дела, нерушимости
границ и территориальной целостности государств, взаимного от-
каза от применения силы и решения возникающих споров мирным
путем, взаимовыгодного сотрудничества, равенства народов и т. п.
460

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
Внешнеполитическая деятельность направлена на создание и обеспе-
чение таких международных условий, которые способствовали бы
ее экономическому развитию, построению демократического госу-
дарства, предотвращению войн в мире и мирному сосуществованию
всех стран, защите своих государственных интересов. Важнейшим
направлением внешней политики Российской Федерации является
налаживание тесного сотрудничества со всеми странами СНГ, а также
с другими республиками бывшего СССР.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществля-
ющим государственное управление в области иностранных дел,
является Министерство иностранных дел Российской Федерации.
Основные задачи Министерства - реализация внешней политики Рос-
сийской Федерации в отношениях с иностранными государствами;
защита ее политических, экономических и других интересов, а также
интересов физических и юридических лиц во взаимоотношениях с
другими государствами; наблюдение за исполнением международных
договоров и соглашений Российской Федерации. Кроме того, на него
возложена регистрация международных договоров Российской Феде-
рации в Секретариате ООН, а также в иных органах международных
организаций. Министерство координирует развитие международных
связей федеральных органов исполнительной власти, обществен-
ных объединений, государственных организаций, а также субъектов
Российской Федерации. Свои функции МИД России осуществляет
через зарубежные органы Министерства, которыми являются дипло-
матические представительства и консульские службы, а также через
представителей при международных организациях.
Необходимо отметить, что внешнеполитическое ведомство
достаточно стабильно в функциональном и организационном планах.
Вместе с тем в последние годы у него появились новые функции, адек-
ватные требованиям времени. Среди них можно назвать содействие
развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими
за рубежом, защиту дипломатическими и международно-правовыми
средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц
Российской Федерации за рубежом и т. д.
В системе Министерства в 2008 г. было создано Федеральное
агентство по делам Содружества Независимых Государств, которое
в связи с уточнением своих полномочий практически сразу скоррек-
тировало свое название.
—> Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Госу-
дарств (май-сентябрь 2008 г.)
461

Раздел III. Система органов государственной власти...
-» Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Госу-
дарств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по междуна-
родному гуманитарному сотрудничеству (2008-...)
На него возложены функции по оказанию государственных услуг
и управлению государственным имуществом в сфере обеспечения
и развития международных отношений Российской Федерации с
государствами - участниками Содружества Независимых Госу-
дарств, другими иностранными государствами, а также в сфере
международного гуманитарного сотрудничества. Приоритетным
направлением деятельности являются государства - участники
Содружества Независимых Государств. Однако реальная география
значительно шире и охватывает территорию от Соединенных Шта-
тов Америки до Японии и от Финляндии до Аргентины. За рубежом
Агентство представляют в 76 странах 59 российских центров науки
и культуры, восемь их филиалов (четыре из которых в Индии) и
17 представителей федерального органа в составе дипломатических
миссий Российской Федерации. Русские культурные центры, в част-
ности, ведут работу по популяризации русского языка за рубежом,
организуют на базе представительств курсы и центры по изучению
русского языка и т. д. Агентство участвует в планировании, органи-
зации и проведении гуманитарных, научных и культурных акций
Российской Федерации, содействует подбору и направлению на
учебу в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих
за рубежом, и иностранных граждан, организует работу с прожива-
ющими за рубежом выпускниками советских и российских образо-
вательных учреждений.
Управление внутренними делами, региональной и миграционной по-
литикой. Новые условия реализации федеративных отношений при
сохранении экономической поляризации регионов и национальной
ориентации отдельных территорий требуют от федерального центра
формирования определенных условий сохранения и укрепления
единства и правового пространства российского государства. Органи-
зационное выражение эта политика находит в создании специализи-
рованных органов исполнительной власти в данной сфере.
В 1994 г. на базе Госкомитета по делам федерации и нацио-
нальностей и Госкомитета по социально-экономическому развитию
Севера было создано Министерство Российской Федерации по делам
национальностей и региональной политике. За новым органом власти
закреплялся широкий перечень функций.
462

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
В области национальной политики Министерство отвечало не
только за разработку ее концепции, но и оказывало методическую по-
мощь органам федеральной исполнительной власти и органам власти
субъектов Федерации в организации и проведении работы в области
регулирования национальных отношений. Оно разрабатывало и осу-
ществляло мероприятия по предупреждению и разрешению межэтни-
ческих и межрегиональных противоречий, а в случае их возникнове-
ния принимало меры по стабилизации обстановки. На Министерство
возлагались проведение систематического, объективного и гласного
анализа политической ситуации в регионах и разработка конкретных
мер, обеспечивающих минимизацию негативных последствий нео-
правданной территориальной дезинтеграции.
В мае 1995 г. из Министерства вновь выделился орган управле-
ния вопросами развития Севера, а в 1996 г. последовала реорганизация
Министерства, в результате которой оно было переориентировано с
региональной политики на проблемы федеративных и национальных
отношений.
—> Министерство РФ по делам национальностей и региональной полити-
ке (1994-1996)
Министерство РФ по делам национальностей и федеративным отно-
шениям (1996-1998)
Министерство региональной и национальной политики РФ (апрель-
сентябрь 1998 г.)
Министерство региональной политики РФ (1998-1999)
Министерство по делам федерации и национальностей РФ (1999-2000)
Министерство по делам федерации, национальной и миграционной
политики РФ (2000-2001)
Министерство регионального развития РФ (2004-...)
Принятие в 1996 г. Основных положений региональной политики в
Российской Федерации реабилитировало понятие «региональная по-
литика» и наполнило его более четким содержанием, что определило
новое название и приоритеты деятельности созданного в 1998 г. Мини-
стерства региональной и национальной политики Российской Федера-
ции. Однако менее чем через пять месяцев вместо него появилось два
самостоятельных федеральных органа - Министерство региональной
политики Российской Федерации и Министерство национальной поли-
тики РФ. С их создания начался период, когда деятельность федераль-
ного центра в сфере региональной политики и его усилия в области
национальной политики были наиболее четко разграничены.
463

Раздел III. Система органов государственной власти..
Однако и это длилось недолго. Уже в мае 1999 г. последовало
объединение этих сфер регулирования. Было создано Министер-
ство по делам федерации и национальностей Российской Феде-
рации. Чуть позже в его структуру также вошел Государственный
комитет Российской Федерации по делам Севера, который с 1995 г.
был самостоятельным органом. На него возлагались реализация
государственной политики по социально-экономическому развитию
северных территорий Российской Федерации, усиление государ-
ственного регулирования и межотраслевой координации в этой
области, создание необходимых условий для повышения эффек-
тивности использования природных ресурсов, улучшение условий
жизни населения, всестороннее развитие экономики и культуры
малочисленных народов Севера.
—> Государственный комитет РФ по вопросам развития Севера (1995—
1998)
Государственный комитет РФ по делам Севера (1999-2000)
Вновь созданное министерство рассматривалось как федеральный
орган исполнительной власти, ответственный за государственную
политику в области федеративных и национальных отношений,
местного самоуправления и осуществляющее координацию деятель-
ности в этой сфере. В связи с расширением функций в 2000 г. оно
переименовано в Министерство по делам федерации, национальной
и миграционной политики Российской Федерации, которое просуще-
ствовало всего год и было ликвидировано. Управление миграционной
политикой оказалось сосредоточенным в Министерстве внутренних
дел Российской Федерации.
Новое министерство в этой области создано в 2004 г. - Мини-
стерство регионального развития Российской Федерации, которое
осуществляет функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию социально-экономического
развития субъектов Российской Федерации, федеративных и нацио-
нальных отношений, разграничения полномочий по предметам со-
вместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, местного самоуправления, осуществления пригранич-
ного сотрудничества, развития районов Крайнего Севера и Арктики,
защиты прав национальных меньшинств, исконной среды обитания
и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и
этнических общностей.
464

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
—> Министерство регионального развития Российской Федерации (2004—... )
Опыт работы федеральных органов власти, ориентированных на
реализацию государственной политики в отношении определенной
территории, был учтен при создании Министерства Российской Фе-
дерации по развитию Дальнего Востока. Его компетенция охватывает
территорию всего Дальневосточного федерального округа. Оно вы-
полняет функции по реализации государственных программ на своей
территории, а также по управлению расположенным там федеральным
имуществом. Есть у него и контрольные полномочия, заключающиеся
в проверке осуществления органами государственной власти субъектов
Российской Федерации переданных им полномочий федерального цен-
тра. Одновременно появление такого рода федеральных органов испол-
нительной власти создает прецедент для других регионов и по-новому
позиционирует механизм реализации региональной политики.
—> Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока
(2012-...)
* * *
Изменение политической карты страны при сохранении интегра-
ционных тенденций повлияло на появление в первой половине
1990-х годов нового направления государственного регулирования -
миграционной политики. Органом управления в этой сфере стала
Федеральная миграционная служба. Она занималась прогнозирова-
нием миграционных процессов, защитой прав мигрантов, разраба-
тывала миграционные программы их обустройства, осуществляла
миграционный контроль, а также содействовала гражданам Россий-
ской Федерации в поиске работы и трудоустройстве за границей.
В 2000 г. в связи с созданием профильного министерства служба
была ликвидирована.
—> Федеральная миграционная служба России (1994-2000)
Федеральная миграционная служба (2004-2012) в ведении Министер-
ства внутренних дел РФ
Федеральная миграционная служба (2012-...) в ведении Правитель-
ства РФ
Последняя воссоздана в 2004 г. На Федеральную миграционную
службу возложены правоприменительные функции, функции по
контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере ми-
465

Раздел III. Система органов государственной власти...
грации. В январе 2006 г. ее территориальные органы объединили
подразделения паспортно-визовой службы и подразделения по де-
лам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов федерации с выводом их
в отдельную структуру прямого подчинения.
* * *
Управление внутренними делами направлено на обеспечение обще-
ственного порядка и общественной безопасности, борьбу с преступ-
ностью, охрану прав и свобод граждан, собственности. Эти задачи
решаются милицией (полицией), внутренними войсками, другими
подразделениями и службами органов внутренних дел.
-» Министерство внутренних дел РФ ( 1994-... )
Непосредственное управление внутренними делами возложено на
органы внутренних дел, систему которых возглавляет Министерство
внутренних дел Российской Федерации. Его основными задачами
являются разработка и реализация государственной политики в
сфере внутренних дел; нормативно-правовое регулирование в сфере
внутренних дел; обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и сво-
бод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без
гражданства, противодействие преступности, охрана общественного
порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности.
До 2012 г. оно осуществляло также разработку государственной по-
литики и нормативное регулирование в сфере миграции. Кроме того,
на Министерство возложены полномочия по руководству системой
правоохранительных органов - управление органами внутренних дел
Российской Федерации, а также социально-правовое обеспечение
работников системы.
По различным направлениям деятельности в структуре
Министерства созданы соответствующие подразделения. Главное
управление по обеспечению безопасности дорожного движения,
например, выполняет функции федерального органа управления
Государственной инспекцией безопасности дорожного движения.
Следственный департамент возглавляет органы предварительного
следствия и выполняет функции головного подразделения по орга-
низации расследования преступлений, отнесенных к подследствен-
ности Министерства, и т. д.
Внутренние войска находятся в непосредственном ведении
Главного командования внутренних войск, входящего в структу-
ру Министерства. В соответствии с Федеральным законом 1997 г.
466

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
«О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской
Федерации» на них возлагаются следующие задачи:
- участие совместно с органами внутренних дел Российской
Федерации в охране общественного порядка, обеспечении
общественной безопасности и режима чрезвычайного поло-
жения;
- участие в борьбе с терроризмом и обеспечении правового
режима контртеррористической операции;
- охрана важных государственных объектов и специальных
грузов;
- участие в территориальной обороне Российской Федерации;
- оказание содействия пограничным органам Федеральной
службы безопасности в охране Государственной границы
Российской Федерации.
Управление юстицией. Юстиция выполняет важные задачи по укре-
плению законности, организации защиты прав и законных интересов
граждан, предприятий, организаций, учреждений, общественных
объединений. Федеральный орган управления в этой сфере - Мини-
стерство юстиции Российской Федерации, являющееся правопре-
емником аналогичных органов управления советского государства.
В 1900 - начале 2000-х годов происходят изменение и расширение
функций Министерства, что диктуется основными приоритетами
внутренней политики государства. Например, именно на Министер-
ство было возложено организационно-правовое обеспечение судеб-
ной реформы.
—> Министерство юстиции РФ ( 1994-... )
В деятельности министерства можно выделить несколько направ-
лений. Во-первых, это контроль нормотворческой деятельности
органов государственной власти. На протяжении 1990-х годов оно
обеспечивало правотворческую деятельность Правительства Рос-
сийской Федерации, которая заключалась в разработке проектов нор-
мативных актов. По поручению Президента Российской Федерации
Министерство проводило экспертизу законов, направленных ему для
подписания, и т. д. Буквально с самого начала 1990-х годов оно за-
нималось координацией нормотворческой деятельности федеральных
органов исполнительной власти и регистрацией принимаемых ими
нормативных актов. В соответствии с Постановлением Правитель-
ства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. «О дополнительных
467

Раздел III. Система органов государственной власти...
функциях Министерства юстиции Российской Федерации» на него
возложены функции по проведению юридической экспертизы право-
вых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов
Российской Федерации. В ходе реформы местного самоуправления
министерство было наделено функциями по регистрации уставов
муниципальных образований и т. д. В итоге оно осуществляет систе-
матизацию российского законодательства и ведет банк нормативных
актов Российской Федерации. С 2009 г. Министерство организует
проведение антикоррупционной экспертизы законопроектов. Ее про-
водят в качестве независимых экспертов физические и юридические
лица, аккредитованные Министерством юстиции.
В 1996 г. была утверждена Концепция реформирования орга-
нов и учреждений юстиции Российской Федерации, направленная
на усиление их роли и ответственности в реализации правовой
политики государства. В ее развитие был издан Закон Российской
Федерации от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах», которым на
Министерство возложено организационное и методическое руко-
водство деятельностью службы судебных приставов. В ходе адми-
нистративной реформы это направление получило самостоятельное
организационное оформление. В 2004 г. в системе Министерства была
создана Федеральная служба судебных приставов, которая обеспечи-
вает установленный порядок деятельности Конституционного Суда
Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации,
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов общей
юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей. На нее возложено
также осуществление принудительного исполнения судебных актов, а
также предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном
производстве» актов других органов и должностных лиц.
—» Федеральная служба судебных приставов (2004-...)
В ходе реформы правоохранительных органов уголовно-исполнитель-
ная система из Министерства внутренних дел была передана в 1998 г.
в ведение Министерства юстиции, в структуре которого создано Глав-
ное управление исполнения наказаний. В ходе административной
реформы эти функции перешли к специально созданной Федеральной
службе исполнения наказаний, находящейся в системе Министерства.
В ее функции входит исполнение уголовных наказаний, содержание
под стражей лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении
преступлений, а также контроль за поведением осужденных. На нее
возложено обеспечение правопорядка и законности в подведомствен-
468

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
ных учреждениях и охрана прав, свобод и законных интересов осу-
жденных и лиц, содержащихся под стражей, и т. д.
-> Федеральная служба исполнения наказаний (2004-...)
Министерство юстиции России выполняет регистрационные функции
в отношении уставов общероссийских общественных, а также религи-
озных объединений и ведет государственный реестр этих объединений.
Нормативные акты Министерства, в том числе инструкции и
разъяснения по вопросам организационного обеспечения деятельно-
сти нотариата, органов записи гражданского состояния, организации
судебных экспертиз, ведения судебной статистики являются обяза-
тельными для всех учреждений, которым они адресованы.
Таким образом, в настоящее время Министерство юстиции Рос-
сийской Федерации занимается выработкой и реализацией государ-
ственной политики и нормативно-правовым регулированием в обла-
сти юстиции, а также осуществляет правоприменительные функции
и функции по контролю и надзору в сферах исполнения уголовных
наказаний, регистрации некоммерческих организаций, адвокатуры и
адвокатской деятельности, нотариата и нотариальной деятельности,
государственной регистрации актов гражданского состояния, легали-
зации и апостиля, обеспечения установленного порядка деятельности
судов и исполнения судебных актов и актов других органов.
Управление обороной, государственной безопасностью и граж-
данской обороной. Под обороной Российской Федерации понимается
система политических, экономических, военных, социальных, пра-
вовых и иных мер по обеспечению готовности государства к защите
от вооруженного нападения, а также защиты населения, территории
и суверенитета Российской Федерации. Организация обороны вклю-
чает: правовое регулирование вопросов обороны; прогнозирование
и оценку военной угрозы; военную политику и доктрину; военное
строительство и поддержание в необходимой боевой готовности
Вооруженных Сил; проведение мероприятий гражданской обороны;
совершенствование оружия и военной техники; развитие военной
науки; обеспечение военной тайны и др. Основой обороны являются
Вооруженные Силы Российской Федерации, которые призваны защи-
щать суверенитет, территориальную целостность и другие важные
интересы государства.
Непосредственное руководство Вооруженными Силами возло-
жено на Министерство обороны Российской Федерации. Оно явля-
469

Раздел III. Система органов государственной власти...
ется федеральным органом исполнительной власти, отвечающим за
развитие и состояние Вооруженных Сил, их боеготовность, воинскую
дисциплину, подчиняясь в своей деятельности Президенту Россий-
ской Федерации.
-» Министерство обороны Российской Федерации ( 1994-...)
Министерство разрабатывает предложения по формированию го-
сударственной политики в области обороны и по ее проведению,
предложения по военной доктрине и иным документам, опреде-
ляющим военную политику Российской Федерации. В качестве
органа управления в области обороны Министерство разрабатывает
и реализует концепцию и план строительства Вооруженных Сил
страны, организует и проводит мероприятия оперативной, боевой
и мобилизационной подготовки; координирует строительство и
применение войск, воинских формирований и органов в интересах
обороны, организует и проводит мероприятия по обеспечению бое-
вой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил. Оно готовит
предложения по численности, составу и структуре Вооруженных
Сил, организует комплектование Вооруженных Сил; координирует
проведение в РФ мероприятий по воинскому учету. Кроме того, Ми-
нистерство организует сохранение, поддержание и совершенство-
вание мобилизационной базы Вооруженных Сил и в связи с этим
обеспечивает функционирование и развитие единых систем техни-
ческого и тылового обеспечения Вооруженных Сил, других войск,
воинских формирований и органов.
За Министерством обороны закреплен ряд функций в области
формирования и реализации военно-технической политики. К ним
относятся разработка ее основных положений по вопросам создания
и совершенствования вооружения и военной техники, координация ее
проведения. Министерство осуществляет военно-техническое сопро-
вождение поставок продукции военного назначения, предназначен-
ной для экспорта, в том числе контроль качества и приемку указанной
продукции. В свою очередь решения о ввозе и вывозе продукции
военного назначения, о выдаче субъектам военно-технического со-
трудничества соответствующих лицензий, об организации выставок
и показов образцов продукции военного назначения в Российской
Федерации и в иностранных государствах принимает Федеральная
служба по военно-техническому сотрудничеству, созданная в 2004 г.
на базе Комитета по военно-техническому сотрудничеству с ино-
странными государствами.
470

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
—> Комитет по военно-техническому сотрудничеству с иностранными
государствами (2000-2004)
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству (2004-...)
В связи с тем, что Министерство выполняло функции по эксплуатации,
модернизации и ремонту вооружения, военной техники и имущества
в Вооруженных силах, еще в 2003 г. в его структуре был создан Госу-
дарственный комитет по оборонному заказу, преобразованный вскоре
в Федеральную службу по оборонному заказу.
-» Федеральная служба по оборонному заказу (2004-2012) в ведении
Министерства обороны РФ
Федеральная служба по оборонному заказу (2012-...) в ведении Пра-
вительства РФ
Служба осуществляет контроль за проведением торгов по разме-
щению заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание
услуг для федеральных государственных нужд по государственному
оборонному заказу, а также государственный контроль (надзор) за
соблюдением обязательных требований технических регламентов в
отношении продукции (работ, услуг), поставляемой по государствен-
ному оборонному заказу. При этом функции самого государственного
заказчика выполняет Федеральное агентство по поставкам вооруже-
ний, военной, специальной техники и материальных средств. В его
функции входят размещение заказов, заключение, оплата, контроль и
учет реализации госконтрактов по оборонному заказу.
-> Федеральное агентство по поставкам вооружений, военной, специаль-
ной техники и материальных средств (2008-2010) в ведении Прави-
тельства РФ
Федеральное агентство по поставкам вооружений, военной, специаль-
ной техники и материальных средств (2010-...) в ведении Министер-
ства обороны РФ
Министерство наделено значительными полномочиями в области
организации ядерного обеспечения Вооруженных сил. Оно реализует
государственный оборонный заказ на ядерное оружие, контролиру-
ет эксплуатацию и испытания, а также функционирование ядерных
энергетических установок военного назначения.
В практике государственного управления обороной в 1990-е годы
можно встретить появление самостоятельных органов управления
471

Раздел III. Система органов государственной власти...
каким-либо видом войск. В 1995 г. Федеральное управление железно-
дорожных войск при Министерстве путей сообщения было реоргани-
зовано в Федеральную службу железнодорожных войск Российской
Федерации, которая просуществовала до 2004 г. Затем ее функции были
переданы Министерству обороны.
—> Федеральная служба железнодорожных войск Российской Федерации
(1995-2004)
Свою организационную обособленность некоторое время имело
управление пограничными войсками.
—> Федеральная пограничная служба - Главное командование погранич-
ных войск Российской Федерации (1994-1996)
Федеральная пограничная служба России (август-сентябрь 1996 г.)
Федеральная пограничная служба Российской Федерации (1996-2003)
В 2007 г. в качестве самостоятельного объекта государственного
управления выделилось обустройство государственной границы, ко-
торым занялось Федеральное агентство по обустройству государ-
ственной границы.
—> Федеральное агентство по обустройству государственной границы
Российской Федерации (2007-...) в ведении Правительства РФ
Оно обеспечивает деятельность пунктов пропуска через государ-
ственную границу, а также выполняет функции государственного
заказчика в этой сфере.
* * *
Законом Российской Федерации 1992 г. «О безопасности» безопас-
ность определяется как состояние защищенности жизненно важных
интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних
угроз. Она включает государственную, экономическую, обществен-
ную, оборонную, информационную, экологическую и иные виды
безопасности. Такое широкое понимание безопасности предполагает
функционирование большого числа обеспечивающих ее органов и
организаций. В целях непосредственного выполнения функций по
обеспечению безопасности государство создает специальные органы
обеспечения безопасности. Прежде всего к ним относится Федераль-
ная служба безопасности Российской Федерации.
472

Глава 5. Федеральные органы исполнительной власти...
-> Федеральная служба контрразведки ( 1994-1995)
Федеральная служба безопасности РФ (1995-1996)
Федеральная служба безопасности России (август-сентябрь 1996 г.)
Федеральная служба безопасности РФ (1996-...)
Основными направлениями ее деятельности являются контрразведы-
вательная деятельность и борьба с организованной преступностью.
Управление внешней разведкой сосредоточено в специальном
органе - Службе внешней разведки России.
-» Служба внешней разведки Российской Федерации ( 1994-1996)
Федеральная служба внешней разведки (август-сентябрь 1996 г.)
Служба внешней разведки Российской Федерации (1996-...)
Сама же деятельность в области внешней разведки определяется за-
конодательством как «составная часть сил обеспечения безопасности
Российской Федерации», которая «призвана защищать безопасность
личности, общества и государства от внешних угроз». Для достиже-
ния этих целей Службе предоставляется ряд полномочий, в том числе
установление на конфиденциальной основе отношений сотрудниче-
ства с лицами, добровольно давшими на это согласие, и осуществле-
ние мер по зашифровке кадрового состава.
* * *
В 1994 г. на базе Государственного комитета по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий сти-
хийных бедствий при Президенте РФ было создано Министерство
Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычай-
ным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Ос-
новными задачами Министерства являются разработка и реализация
государственной политики в своей области, а также принятие нор-
мативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения
пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
—» Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (1994—...).
Министерство непосредственно осуществляет управление в области
гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвы-
чайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасно-
473

Раздел III. Система органов государственной власти...
сти людей на водных объектах, а также управление деятельностью
федеральных органов исполнительной власти в рамках единой госу-
дарственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных
ситуаций. Оно организует экстренное реагирование при чрезвычай-
ных ситуациях, защиту населения и территорий от чрезвычайных си-
туаций, обеспечение безопасности людей на водных объектах, а также
осуществление мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию,
в том числе за пределами Российской Федерации.
Одной из чрезвычайных ситуаций является пожар. Управление
в области пожарной безопасности до конца 2001 г. находилось в си-
стеме Министерства внутренних дел. После выхода Указа Президента
России «О совершенствовании государственного управления в обла-
сти пожарной безопасности» Государственная противопожарная
служба была передана МЧС, а в результате реформы 2005 г. проти-
вопожарную службу разделили на федеральную и региональную.
В ведении Министерства, таким образом, осталась только соответ-
ствующая часть.
Надзор на водных объектах за пользованием маломерными суда-
ми, базами (сооружениями) для их стоянок и иными объектами (пляжи,
переправы и наплавные мосты) осуществляет территориальный орган
Министерства - Государственная инспекция по маломерным судам,
которая до 2005 г. находилась в системе природоохранных органов.
В подчинении Министерства находятся спасательные воин-
ские формирования, ведомственная авиация, поисково-спасательная
служба, центры управления в кризисных ситуациях, центр экстрен-
ной психологической помощи, военизированные горноспасательные
части, специализированные учебные и научно-исследовательские
учреждения и другие необходимые для реализации полномочий уч-
реждения и службы.
Вопросы для самоконтроля
1. Федеральные органы исполнительной власти в сфере эконо-
мического развития: классификация и содержание государ-
ственных функций.
2. Федеральные органы исполнительной власти в социаль-
но-культурной сфере: классификация и содержание государ-
ственных функций.
3. Федеральные органы исполнительной власти в администра-
тивно-политической сфере: классификация и содержание
государственных функций.

Глава 6
СУДЕБНЫЕ ОРГАНЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Общая характеристика Понятия «судебная власть» и «су-
судебной системы дебная система» новые для России.
Они появились в начале 1990-х годов
в связи с пересмотром концепции
организации власти и началом судебной реформы. Впервые понятие
«судебная власть» нашло отражение в Декларации о суверенитете
РСФСР, принятой 12 июня 1990 г., затем было закреплено в Консти-
туции России 1993 г.
-> «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на
основе разделения властей на законодательную, исполнительную и су-
дебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти
самостоятельны».
Судебная власть осуществляется судом посредством конституционно-
го, гражданского, административного и уголовного судопроизводства
в сотрудничестве с институтами государства и общества.
-> Под судебной системой понимается совокупность всех действующих
в стране судов.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Россий-
ской Федерации» был принят 31 декабря 1996 г. В соответствии с ним
судебная система России включает федеральные суды и суды субъектов
Федерации102. Несмотря на это в Российской Федерации провозглаша-
ется единство судебной системы, которое выражается в следующем:
— законодательно закреплен единый статус судей всех судов;
- всеми федеральными и мировыми судьями соблюдаются уста-
новленные правила судопроизводства;
102СЗРФ. 1997. №1. Ст. 1.
475

Раздел III. Система органов государственной власти...
- судебные решения, вступившие в силу, обязательны для ис-
полнения на всей территории страны;
- всеми судами применяются Конституция, федеральные кон-
ституционные законы, федеральные законы, общепринятые
принципы и нормы международного права и международные
договора Российской Федерации.
К федеральным судам относятся: Конституционный Суд Рос-
сийской Федерации, суды по рассмотрению гражданских и уголовных
дел, арбитражные суды. В свою очередь, к судам субъектов Федера-
ции - конституционные (уставные) суды и мировые судьи.
Федеральным конституционным законом от 9 ноября 2009 г.
№ 4-ФКЗ в судебной системе России был создан еще один судебный
орган федерального статуса - Дисциплинарное судебное присутствие.
К его компетенции отнесены дела по жалобам и обращениям на реше-
ния Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федера-
ции и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Фе-
дерации о досрочном прекращении полномочий судей за совершение
ими дисциплинарных проступков103.
Систему судов одной юрисдикции принято делить на звенья:
основное, среднее и высшее. Не образуют систему только суды кон-
ституционной юрисдикции.
-> Под звеном судебной системы понимаются суды, наделенные одина-
ковой компетенцией.
Для судов, в компетенции которых находится рассмотрение
гражданских и уголовных дел (общей юрисдикции), основное звено -
районный суд; среднее - верховные суды республик, краевые, област-
ные суды, суды городов федерального значения, суды автономной
области и автономных округов. Свои звенья выделяются и в системе
арбитражных судов: основное звено - арбитражные суды субъектов
Федерации; среднее - окружные и апелляционные арбитражные суды.
Высшее звено для каждой юрисдикции первоначально было пред-
ставлено самостоятельными судами- Верховным Судом Российской
Федерации и Высшим Арбитражным Судом. В феврале 2014 г. прове-
дена масштабная судебная реформа, предусматривающая упразднение
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и передачу его
полномочий Верховному Суду Российской Федерации, к юрисдикции
которого, таким образом, стали относиться также арбитражные суды
103 СЗ РФ. 2009. № 45. Ст. 5261.
476

Глава 6. Судебные органы Российской Федерации
основного и среднего звеньев. Соответствующие изменения в Феде-
ральный конституционный закон «О судебной системе Российской
Федерации» были внесены 5 февраля 2014 г.104.
Функциональные связи между судами одинаковой юрисдикции
определяются понятием «инстанция». Традиционно выделяют сле-
дующие инстанции: рассмотрение дел в первой инстанции, апелля-
ционное или кассационное производство и пересмотр дела в порядке
надзора.
-> Судебной инстанцией считается суд или его структурное подразделе-
ние, выполняющие ту или иную функцию правосудия.
Правосудие в первой инстанции - это рассмотрение дела по
существу: уголовного дела в целях осуждения или оправдания под-
судимого, а гражданского или арбитражного - для удовлетворения
или отказа в иске. Дела в первой инстанции рассматривают суды всех
звеньев. Выбор конкретного суда происходит на основании процессу-
альных кодексов.
Кассационное рассмотрение дела осуществляется главным об-
разом в судах второго звена. Оно заключается в проверке приговоров
и решений суда первой инстанции и производится по кассационной
жалобе или кассационному представлению прокурора. В уголовном
и гражданском судопроизводстве кассация возможна только в отно-
шении не вступивших в законную силу решений, а в арбитражном
судопроизводстве, наоборот, только вступивших в силу решений. По
итогам рассмотрения кассационной жалобы дается оценка законно-
сти, обоснованности и справедливости приговора или решения суда
первой инстанции.
Апелляционная инстанция предполагает проверку не вступив-
ших в силу приговоров и решений. Отличия апелляции от кассации
едва уловимы, но все же они есть. Отменив решение суда первой ин-
станции, апелляционный суд одновременно может рассмотреть дело
заново с вынесением нового решения или приговора.
Надзорная инстанция рассматривает дело после того, как ра-
нее вынесенный приговор или решение вступили в законную силу
и не были опровергнуты в обычном (кассационном) порядке. Этим
занимаются президиумы судов среднего звена или суд высшего звена.
Цель - устранить ранее допущенные нарушения или пересмотреть
дело в связи с возникновением вновь открывшихся обстоятельств,
104 СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 551.
477

Раздел III. Система органов государственной власти...
ранее неизвестных суду. Стоит обратить внимание на то, что надзор-
ная инстанция - российское изобретение, и с процессуальной точки
зрения весьма уязвимое. Не случайно Страсбургский суд не считает
надзорное производство эффективным средством правовой защиты105.
Ведь его основная задача - уберечь от судебной ошибки. При этом
рассмотрение дел в надзорных инстанциях занимает около двух с
половиной лет, несмотря на установленный годовой срок.
Конституционный Суд Общая характеристика и компетен-
Российской Федерации ции. К разработке нового закона о
Конституционном Суде приступили
сразу же после принятии Конституции. Она проходила в обстановке
споров, дискуссий, консультаций с отечественными и зарубежными
специалистами. Федеральный конституционный закон «О Конститу-
ционном Суде Российской Федерации» был принят 21 июля 1994 г.106.
Он существенно отличался от прежнего. Был конкретизирован статус
суда как судебного органа конституционного контроля, установлен
новый порядок образования, ужесточены требования к кандидатам,
внесены изменения в структуру (созданы две палаты), в процедуру
избрания руководителей и т. п. Из нового закона исключили ряд
прежних полномочий суда. Так, ему было отказано в праве рассма-
тривать дела по собственной инициативе, ибо в этом случае он брал
на себя роль обвинителя, а не арбитра, или становился участником
политического процесса. Вместе с тем появились новые - например,
право толковать Конституцию, что прежде входило в компетенцию
Верховного Совета.
В деятельности Конституционного Суда можно выделить не-
сколько направлений.
Первое - проверка соответствия российской Конституции
законов и нормативных актов президента, правительства, Совета
Федерации и Государственной Думы, а также конституций, уставов,
законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных
по вопросам ведения федеральных органов государственной власти и
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Право на
обращение по этим вопросам имеют Президент России, Совет Феде-
рации, Государственная Дума, члены Совета Федерации и депутаты
Государственной Думы (У5 часть), Верховный Суд, органы законода-
тельной и исполнительной власти субъектов Федерации.
105 Российская газета. 2005. 24 июня.
106 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
478

Глава 6. Судебные органы Российской Федерации
Второе - решение споров о компетенции между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Федерации, а также между высшими государственными
органами власти самих субъектов Федерации. С ходатайством об
их разрешении может обратиться любой из участвующих в споре, а
также Президент Российской Федерации в случае использования со-
гласительных процедур.
Третье - рассмотрение дел по жалобам на нарушение конститу-
ционных прав и свобод граждан в российском законодательстве. Пра-
вом на обращение с индивидуальной или коллективной жалобой по
этому вопросу обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются
этими законами.
В Конституционный Суд могут также обратиться и суды, у
которых при рассмотрении дела возник вопрос о конституционно-
сти закона, которым надлежит руководствоваться. Есть это право и
у Генерального прокурора. Оно закреплено в Федеральном законе
«О Прокуратуре Российской Федерации».
Четвертое направление деятельности связано с исключитель-
ным правом толкования российской Конституции. Суд делает это по
запросам Президента России, Совета Федерации и Государственной
Думы, федерального правительства и органов законодательной вла-
сти субъектов Федерации. Такое толкование является официальным и
обязательным для всех.
И, наконец, пятое - предполагает участие в импичменте Прези-
дента Российской Федерации. В случае возникновения подобной ситу-
ации он по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении
установленного порядка выдвижения обвинения в государственной
измене или совершении иного тяжкого преступления.
Конституционный Суд имеет полномочия, предоставляемые ему
не только Конституцией, но и другими законами. Так, Федеральным
конституционным законом от 10 октября 1995 г. «О референдуме Рос-
сийской Федерации» к его компетенции отнесена проверка соблюдения
требований к организации и проведению референдума. Кроме того,
Конституционный Суд наделен правом законодательной инициативы.
Не реже одного раза в год он обращается к Федеральному Собранию с
посланием о состоянии конституционной законности в стране, основы-
ваясь на результатах своей работы. В случае необходимости он может
обратиться с посланием и по другим проблемам, которые связаны с его
деятельностью: защита основ конституционного строя, основных прав
и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого
действия Конституции на всей территории страны.
479

Раздел III. Система органов государственной власти...
Состав Конституционного Суда Российской Федерации. Конститу-
ционный Суд состоит из 19 судей, назначаемых на должность Сове-
том Федерации по представлению президента. К ним предъявляются
особые требования, как возрастные, так и профессиональные. Судьей
может быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший
40 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое
образование и стаж работы по юридической специальности не
менее 15 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в
области права.
Для судей Конституционного Суда существует большее число
правовых запретов по сравнению с другими судьями. Им запрещается
любая политическая деятельность. Они не могут участвовать в поли-
тических акциях, присутствовать на съездах и конференциях партий,
а также входить в руководящий состав не только партии, но и любой
общественной организации и т. д. Судьям запрещено публично вы-
сказывать свое мнение в средствах массовой информации по вопросу,
который ими изучается или принят к рассмотрению.
Процедура назначения судей предполагает два этапа. На первом
этапе президенту вносят предложения о кандидатурах. Это вправе
делать члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы,
законодательные (представительные) органы субъектов Федерации,
высшие судебные органы и федеральные юридические ведомства
(например, Министерство юстиции), всероссийские юридические
сообщества, юридические научные и учебные заведения. На втором
предложенные президентом кандидатуры в индивидуальном порядке
обсуждает и утверждает Совет Федерации.
Судья считается вступившим в должность с момента прине-
сения им присяги в торжественной обстановке на заседании Совета
Федерации: «Клянусь честно и добросовестно исполнять обязанности
судьи Конституционного Суда Российской Федерации, подчиняясь
при этом только Конституции Российской Федерации, ничему и ни-
кому более»107.
Срок полномочий судьи 15 лет, а предельный возраст - до
70 лет. При этом не допускается назначение на второй срок. Досроч-
ное прекращение судьями своих полномочий возможно в следующих
случаях: если выявились нарушения порядка назначения на долж-
ность; утрачено российское гражданство; вынесен в отношении судьи
обвинительный приговор; совершен поступок, порочащий честь и
достоинство судьи, и т. д. Решение о прекращении полномочий судьи
107 СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2930.
480

Глава 6. Судебные органы Российской Федерации
принимает Конституционный Суд, и оно направляется Президенту
России и в Совет Федерации.
Председателя Конституционного Суда избирают сами судьи
на закрытом пленарном заседании. Он выполняет организационные
функции: руководит подготовкой пленарных заседаний, выносит на
обсуждение вопросы, определяет дела, подлежащие рассмотрению в
той или иной палате, осуществляет общую координацию деятельно-
сти аппарата суда, выполняет представительские функции и т. д. В вы-
боре председателя судьи следуют обычаям, существующим в других
государствах, отдавая предпочтение старшему по возрасту. В таком
случае практически у каждого судьи имеется возможность побывать
в этой роли.
—» 13 февраля 1995 г. суд избрал своим председателем крупнейшего
специалиста в области конституционного права В.А. Туманова, про-
бывшего в этой должности два года. В октябре 1996 г. ему исполнилось
70 лет, и он подал прошение об отставке. 20 февраля 1997 г. суд избрал
нового председателя - М.В. Баглая, специалиста в области публичного
и конституционного права, пробывшего в этой должности до 2003 г.
Следующим вновь стал первый Председатель Конституционного Суда
РСФСР В.Д. Зорькин.
Помимо председателя в Конституционном Суде есть еще две выбор-
ные должности: заместитель председателя и судья-секретарь, которые
избираются на три года.
Конституционный Суд Российской Федерации вправе осу-
ществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее
% судей от общего числа, что ставит его перед необходимостью со-
ставления строгого отпускного графика - ведь каникулы для суда не
предусмотрены.
Структура Конституционного Суда Российской Федерации.
Конституционный Суд состоит из двух палат, включающих соответ-
ственно десять и девять судей. Формирование их персонального со-
става осуществляется на пленарном заседании путем жеребьевки, при
проведении которой учитывается специализация судей по отраслям
права. По итогам принимается решение о составе палат, который не
может быть одним и тем же более трех лет подряд. Введение палатной
структуры заметно увеличило «пропускную» способность суда. Так,
если в 1992-1993 гг. было рассмотрено лишь 27 дел, то только за год
его работы при новой организации - 23 дела.
481

Раздел III. Система органов государственной власти...
В процессе своей деятельности Конституционный Суд создает
различные вспомогательные структуры из числа судей. Для рассмо-
трения и решения организационных, финансовых, кадровых и иных
вопросов его внутренней деятельности проводятся рабочие совеща-
ния судей. Для подготовки материалов к законопроекту, иницииро-
ванному Конституционным Судом, возможно создание рабочих групп.
Практикуется образование постоянных и временных комиссий. Они
обобщают практику конституционного судопроизводства, проверяют
достаточность информации о прекращении полномочий судьи и т. д.
Специальная комиссия создается для подготовки послания Феде-
ральному Собранию. Научно-аналитическая и методическая работа
сосредоточена в Научно-консультативном совете.
Деятельность Конституционного Суда обеспечивает его аппа-
рат, в который входят секретариат и другие структурные подразде-
ления. Режим его работы определяется положениями о структурных
подразделениях, о секретариате, а также правилами внутреннего
трудового распорядка.
Организация деятельности Конституционного Суда Российской
Федерации. В отличие от других (гражданского, уголовного и арби-
тражного) конституционное судопроизводство регламентируется
непосредственно Федеральным конституционным законом «О Кон-
ституционном Суде Российской Федерации» и разработанным на его
основании Регламентом Конституционного Суда.
Основной формой осуществления полномочий (рассмотрение
и решение дел) являются пленарные заседания, в которых участвуют
все судьи, и заседания палат. На пленарном заседании Конституцион-
ный Суд вправе рассмотреть любой вопрос, который сочтет нужным,
однако есть вопросы, которые могут быть решены только на нем:
- дела о соответствии конституций республик и уставов субъ-
ектов Федерации Конституции Российской Федерации;
- толкование Конституции Российской Федерации;
- заключение о соблюдении установленного порядка выдви-
жения обвинения президенту в государственной измене или
совершении им иного тяжкого преступления.
Только на пленарных заседаниях рассматриваются и вопросы
внутренней организации суда, принимается послание Федерально-
му Собранию и решается вопрос о выступлении с законодательной
инициативой. Все остальные вопросы, как правило, решаются на
заседаниях палат. Допускается проведение как открытых, так и за-
крытых заседаний.
482

Глава 6. Судебные органы Российской Федерации
Поводом к рассмотрению дела является обращение в форме
запроса, ходатайства или жалобы. Требования к их содержанию и
сопроводительным документам установлены законом «О Конститу-
ционном Суде Российской Федерации».
Конституционное судопроизводство, как и любое другое,
складывается из нескольких этапов: предварительного рассмотрения
обращения, подготовки дела к слушанию, непосредственно самого
рассмотрения дела, вынесения решения.
В ходе предварительного рассмотрения обращение реги-
стрируется и изучается на предмет соответствия предъявляемым к
нему требованиям. Готовя дело к слушанию, судья-докладчик, ис-
требует необходимые документы, поручает проведение проверок,
исследований, экспертиз, определяет круг лиц, приглашаемых на
заседание, и т. д.
В соответствии с содержанием обращения дело рассматрива-
ется на пленарном заседании либо заседании палаты. Все заседания
протоколируются и стенографируются. Требования к протоколу засе-
дания установлены Регламентом Конституционного Суда.
Решение, принятое как на пленарном заседании, так и на за-
седании палаты, является решением Конституционного Суда. Кон-
ституционное судопроизводство одно из самых сложных, во многом
оно строится на толковании конституционного законодательства,
поэтому допускается, что кто-то из судей может быть не согласен
с мнением большинства. В этом случае ему предоставляется право
составить свое особое мнение, которое обязательно прилагается к
материалам дела и подлежит опубликованию. Все решения прини-
маются открытым голосованием большинством голосов. Председа-
тельствующий во всех случаях голосует последним. Исключение
составляет только решение о толковании Конституции. Оно прини-
мается 2/з голосов.
Акты Конституционного Суда Российской Федерации. Решения Кон-
ституционного Суда оформляются правовыми актами, исчерпываю-
щий перечень которых приводится в самом законе: постановления,
заключения, определения и решения.
Постановлением именуется итоговое решение, принятое как
на пленарном заседании, так и на заседаниях палат по существу
любого рассматриваемого дела, кроме дел, связанных с процеду-
рой импичмента президенту. Заключение - это решение о соблю-
дении порядка выдвижения обвинения Президенту Российской
Федерации. Постановление и заключение принимаются только по
483

Раздел III. Система органов государственной власти...
предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части
акта или компетенции органа, конституционность которых подвер-
гается сомнению. Они излагаются в виде отдельных документов
с обязательным указанием мотивов их принятия и соблюдением
установленных законом и регламентом требований к структуре и
оформлению.
Все иные решения, принимаемые в процессе конституцион-
ного судопроизводства, называются определениями. На заседаниях
Конституционного Суда принимаются также решения по вопросам
организации его деятельности, в частности ими оформляются выборы
председателя, утверждаются составы палат, регламент и т. д.
Любое решение Конституционного Суда является окончатель-
ным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после
провозглашения. Его особенность заключается в том, что оно не отме-
няет акт, а признает его неконституционным, т. е. недействительным.
Российским законодательством установлена обязанность государ-
ственных органов и должностных лиц привести такие акты в соот-
ветствие с Конституцией Российской Федерации. Они должны быть
либо отменены, либо изменены в определенные сроки. Неисполнение
решения суда влечет ответственность, установленную конкретным
законодательным актом.
—» Редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов го-
сударственной власти в субъектах Российской Федерации» от 29 июля
2000 г., например, предусмотрена возможность роспуска Президентом
России регионального законодательного собрания (с соблюдением
определенных процессуальных требований).
Однако на практике органы власти не всегда оперативно реагируют на
указания Конституционного Суда.
Все принятые постановления, заключения и определения не
позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания в обязатель-
ном порядке направляются судьям Конституционного Суда, сторонам
процесса, президенту, Совету Федерации, Государственной Думе,
правительству, уполномоченному по правам человека, Верховному
Суду, Генеральному прокурору, министру юстиции. Одновременно
они подлежат опубликованию в официальных изданиях органов го-
сударственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которых
касается принятое решение.
484

Глава 6. Судебные органы Российской Федерации
Верховный Суд Общая характеристика и компе-
Российской Федерации тенция. Верховный Суд Российской
Федерации осуществляет судебную
власть на всей территории страны, выступая при этом в двух каче-
ствах: с одной стороны, как орган правосудия, а с другой - как выс-
ший орган судебной власти, наделенный определенными полномо-
чиями по отношению к нижестоящим судам и взаимодействующий
с другими органами государственной власти Российской Федерации.
Как орган правосудия Верховный Суд рассматривает дела во всех
инстанциях: по существу, апелляционной, кассационной и надзор-
ной. В качестве высшего судебного органа Верховный Суд обобщает
судебную практику и дает разъяснения по вопросам применения
законодательства. Кроме того, он обладает правом законодательной
инициативы, правда, только по вопросам своего ведения, и обеспе-
чивает представительство судов в органах государственной власти
Российской Федерации.
До начала 2014 г. Верховный Суд Российской Федерации вы-
ступал в качестве высшего звена судов общей юрисдикции. Ему под-
ведомственны гражданские и уголовные дела, хотя в качестве первой
инстанции их количество невелико. Непосредственно категории дел
указаны в Уголовно-процессуальном и Гражданско-процессуальном
кодексах. Верховный Суд рассматривает дела об оспаривании нор-
мативных правовых актов президента, правительства и федеральных
органов государственной власти, а также ненормативных правовых
актов президента, правительства и палат Федерального Собрания.
В качестве первой инстанции в числе гражданских дел Верхов-
ный Суд Российской Федерации рассматривает дела о приостановле-
нии деятельности политических партий, общероссийских и между-
народных общественных объединений, о ликвидации политических
партий, общероссийских и международных общественных объеди-
нений, о ликвидации централизованных религиозных организаций,
имеющих местные религиозные организации на территориях двух и
более субъектов Российской Федерации, а также о прекращении дея-
тельности средств массовой информации, продукция которых предна-
значена для распространения на территориях двух и более субъектов
Российской Федерации, и т. д. К уголовным делам относятся дела в
отношении членов Совета Федерации, депутатов Государственной
Думы, судей федеральных судов.
Кроме того, указание на рассмотрение дела в первой ин-
станции в Верховном Суде Российской Федерации предусмотрено
рядом федеральных законов. Такие указания, например, есть в за-
485

Раздел III. Система органов государственной власти...
конах «О статусе судей в Российской Федерации» и «Об основных
гарантиях избирательных прав на участие в референдуме граждан
Российской Федерации».
После упразднения Высшего Арбитражного суда Российской
Федерации на основании Закона Российской Федерации о поправке
к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ
«О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской
Федерации» компетенция Верховного Суда Российской Федерации рас-
ширилась108. Ему переданы полномочия, принадлежащие ранее высшему
звену арбитражной судебной системы. Так, он рассматривает в качестве
суда первой инстанции дела по разрешению экономических споров меж-
ду федеральными органами государственной власти и органами госу-
дарственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими
органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В Федеральном конституционном законе от 5 февраля 2014 г.
№ 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» прямо ука-
зано, что он является высшим судебным органом по гражданским
делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, ад-
министративным и иным делам, подсудным судам, образованным в
соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной
системе Российской Федерации» и федеральными законами. Кроме
того, Верховный Суд Российской Федерации осуществляет судебный
надзор за деятельностью таких судов, рассматривая дела в качестве
суда надзорной инстанции, а также в пределах своей компетенции в
качестве суда апелляционной и кассационной инстанций109.
В свете последних изменений в судебной системе значитель-
ный объем дел, подведомственных Верховному Суду Российской
Федерации как суду первой инстанции, представлен делами об оспа-
ривании решений и действий Высшей квалификационной коллегии
судей Российской Федерации и квалификационных коллегий судей
субъектов Российской Федерации.
Состав и порядок формирования Верховного Суда Российской
Федерации. Особое положение Верховного Суда Российской Федера-
ции как высшего органа судебной власти подчеркивается тем, что он
формируется верхней палатой парламента по представлению прези-
дента. Всего Верховный Суд Российской Федерации после передачи
ему полномочий Высшего Арбитражного Суда Российской Федера-
ции насчитывает 170 судей.
108 СЗ РФ. 2014. №6. Ст. 548.
109 СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 550.
486

Глава 6. Судебные органы Российской Федерации
Судьями Верховного Суда Российской Федерации могут быть
граждане, достигшие возраста 35 лет, имеющие высшее юридическое
образование, стаж работы по юридической специальности не менее
10 лет и отвечающие высоким нравственным требованиям.
Председатель Верховного Суда Российской Федерации назна-
чается на должность Советом Федерации сроком на шесть лет по
представлению Президента Российской Федерации и при наличии
положительного заключения Высшей квалификационной коллегии
судей Российской Федерации.
Структура Верховного Суда Российской Федерации. Организа-
ционное устройство Верховного Суда Российской Федерации на протя-
жении многих десятилетий отличалось определенной стабильностью.
Статус Верховного Суда Российской Федерации как высше-
го судебного органа прежде всего подчеркивается созданием в его
структуре пленума - подразделения, которого нет в иных судах. Он
не является судебной инстанцией, т. е. не рассматривает судебные
дела. Его основное предназначение - обобщение судебной практи-
ки по отдельным категориям дел или общим вопросам и издание
постановлений, содержащих рекомендации судам по применению
законодательства на всей территории страны. Еще одна функция
пленума связана с наделением Верховного Суда правом законода-
тельной инициативы: он санкционирует внесение инициативных
законодательных представлений в Федеральное Собрание. Другая
сфера его деятельности заключается в решении организационных
вопросов, касающихся работы Верховного Суда. В состав пленума
входят председатель, его заместители и члены Верховного Суда, а в
его работе обязательно принимают участие Генеральный прокурор
и министр юстиции. На заседания могут быть приглашены и судьи
Конституционного Суда, и иные судьи, а также представители госу-
дарственных и общественных организаций. Созывается пленум не
реже одного раза в четыре месяца.
Другим подразделением, изначально существующим в структуре
Верховного Суда Российской Федерации, является президиум, который
рассматривает дела в порядке надзора. Его заседания проводятся, как
правило, не реже одного раза в месяц. Состав Президиума Верховного
Суда Российской Федерации утверждается Советом Федерации.
Непосредственно рассмотрение дел осуществляется в судеб-
ных коллегиях. Традиционно в структуру Верховного Суда Россий-
ской Федерации, как и в нижестоящих судах, входило две коллегии:
по рассмотрению гражданских дел и по рассмотрению уголовных дел.
487

Раздел III. Система органов государственной власти...
В Верховном Суде Российской Федерации, кроме того, су-
ществовала военная коллегия. Она выступала в качестве высшей
инстанции только по отношению к военным судам, которые, являясь
судами общей юрисдикции, на уровне основного и среднего звеньев
организационно обособлены от остальных судов.
Первые существенные изменения в структуре Верховного Суда
Российской Федерации последовали после принятия 7 февраля 2011 г.
ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»110. Были
созданы две новые коллегии - апелляционная и по административным
делам. Одновременно при Верховном Суде Российской Федерации
начали действовать органы судейского сообщества: Общее собрание
судей Верховного Суда Российской Федерации и Совет судей Верхов-
ного Суда Российской Федерации.
Кардинальные преобразования структуры Верховного Суда
Российской Федерации связаны с изменением его статуса и компетен-
ции в начале 2014 г.
В соответствии с Федеральным конституционным законом
от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Фе-
дерации» в дополнение к уже существующим образованы Судебная
коллегия по экономическим спорам и Дисциплинарная коллегия.
Последняя должна стать преемницей Дисциплинарного судебного
присутствия, которое прежде формировалось из судей Верховного и
Высшего Арбитражного судов, и, следовательно, после упразднения
последнего не может сохранить свой порядок формирования и автоно-
мию. Кроме того, в связи с реформой военных судов вместо Военной
коллегии образована Судебная коллегия по делам военнослужащих.
При Верховном Суде Российской Федерации функционирует так-
же научно-консультативный совет. В него помимо членов Верховного
Суда входят научные работники и представители других ведомств. Он
занимается изучением вопросов, возникающих в судебной практике, и
разработкой соответствующих рекомендаций, учитываемых пленумом
при работе над проектами разъяснений о применении законодательства.
Суды по рассмотрению Система и компетенция судов общей
гражданских и уголовных дел юрисдикции. Единство системы судов
среднего и основного звеньев общей юрисдикции обеспечивается
функциональной взаимосвязью. Исто-
рически так сложилось, что разграничение судов на звенья проводится
исходя из общественной значимости дел, отнесенных к их компетенции.
110 СЗ РФ. 2011. №7. Ст. 898.
488

Глава 6. Судебные органы Российской Федерации
Средним звеном судов общей юрисдикции являются верховные
суды республик, краевые (областные) суды, суды городов федераль-
ного значения, автономной области и автономных округов, т. е. суды,
созданные на уровне субъектов Федерации. Подчеркнем, что при
этом они относятся к федеральным, а не к региональным судам. Суды
среднего звена рассматривают уголовные, гражданские и админи-
стративные дела в качестве судов первой, кассационной и надзорной
инстанций.
К их компетенции по первой инстанции, например, относятся
гражданские дела, связанные с государственной тайной, приоста-
новлением (прекращением) деятельности региональных средств мас-
совой информации и общественных объединений, территориальных
отделений политических партий, об оспаривании решений избира-
тельных комиссий субъектов Федерации и некоторые другие. Среди
уголовных дел значатся тяжкие и особо тяжкие преступления против
личности и общественной безопасности. Однако за ними сохраняется
право принять к производству любое дело, в том числе из подсудных
районному суду, если на то будет согласие сторон.
В кассационном порядке суды среднего звена рассматривают
жалобы и представления на решения и приговоры районных судов, а
в надзорном - районных судов и мировых судей.
Функции судов среднего звена не исчерпываются осуществле-
нием правосудия. Они, как и Верховный Суд Российской Федерации,
изучают и обобщают судебную практику, анализируют судебную
статистику. Однако в отличие от него эти суды не наделены правом
издания руководящих разъяснений. Еще одно полномочие судов
среднего звена заключается в даче санкций на определенные опера-
тивно-розыскные и следственные действия.
Основное звено системы - районные суды, которые действуют,
как правило, в границах административно-территориальных единиц
(города, района, района в городе). Основным звеном они называются
не случайно, поскольку на их долю приходится большая часть уголов-
ных и гражданских дел - свыше 90%. Из уголовных дел к их юрис-
дикции не относятся только наиболее тяжкие преступления. В отно-
шении гражданских дел их компетенция определена «от противного»:
им подсудны все дела, не отнесенные к ведению других судов. Кроме
того, районные суды ведут так называемые дела особого производства
(установление отцовства, признание прав собственности, наследства
и т. д.). Им подсудны также дела, вытекающие из административ-
но-правовых отношений. К их компетенции относится рассмотрение
жалоб на действие (бездействие) и решения должностных лиц и орга-
489

Раздел III. Система органов государственной власти...
нов государственной власти, нарушающие права и свободы граждан,
порядок подачи которых установлен законом от 27 апреля 1993 г.
«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и
свободы граждан»т.
Районные суды в основном функционируют как суды первой
инстанции. В качестве второй они выступают лишь по отношению к
мировым судьям. Апелляционное рассмотрение их решений и приго-
воров производится судьей районного суда единолично по правилам
производства дела в первой инстанции.
Как и у других, у районного суда есть полномочия, выходящие
за рамки осуществления правосудия: он занимается изучением и
обобщением судебной практики, обладает контрольными функциями
в области предварительного следствия. В частности, он дает разре-
шение на прослушивание телефонных переговоров, перлюстрацию
почтовых отправлений и на другие негласные оперативно-розыскные
действия.
Состав и структура судов общей юрисдикции. В основе по-
строения судебных органов лежат форма осуществления правосудия
и характер рассматриваемых дел. Суды всех звеньев имеют схожую
структуру, а существующие отличия продиктованы дополнительными
полномочиями и численным составом (что влияет на структурирова-
ние районных судов).
Судей федеральных судов среднего и основного звеньев назна-
чает Президент России по представлению Председателя Верховного
Суда Российской Федерации, основанному на заключении квалифика-
ционных коллегий после прохождения соответствующей процедуры
отбора (сдачи квалификационного экзамена, получения рекомендации
квалификационной коллегии судей).
Срок полномочий всех федеральных судей не ограничен, они
несменяемы, обладают неприкосновенностью, имеют другие гаран-
тии в соответствии с действующим законодательством. Единственное
ограничение связано с достижением предельного возраста - 65 лет.
Суды всех звеньев возглавляет председатель, который выступа-
ет в двух качествах. Во-первых, он принимает участие в осуществле-
нии правосудия, например, в работе коллегии, во-вторых, руководит
деятельностью суда и представляет его в отношениях с органами
государственной власти, общественными организациями и органами
111 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. Ст. 685.
490

Глава 6. Судебные органы Российской Федерации
судейского сообщества. Председатели судов среднего и основного
звеньев и их заместители назначаются указом Президента России
по представлению Председателя Верховного Суда Российской Фе-
дерации, которое основывается на заключениях квалификационных
коллегий судей. Срок их полномочий также шесть лет.
Основными подразделениями, которые рассматривают дела,
являются судебные коллегии. В судах общей юрисдикции традици-
онно формируются коллегия по гражданским делам и коллегия по
уголовным делам. В районных судах коллегии могут не создаваться.
Более того, суды основного звена бывают односоставными, т. е. со-
стоят вообще из одного судьи, который одновременно является и его
председателем.
В судах среднего звена образуется президиум - это структурное
подразделение, которое рассматривает дела в порядке надзора, а также
занимается изучением и обобщением судебной практики, анализом
судебной статистики и некоторыми вопросами организации работы
судебных коллегий.
Состав президиума судов среднего звена утверждается Пре-
зидентом России по представлению Председателя Верховного Суда
Российской Федерации.
Арбитражные суды Система и компетенция арбитраж-
среднего и основного ных судов. Конституция России 1993 г.
звеньев определила дальнейшее становление
и развитие системы на тот момент
еще новых, созданных всего несколько лет назад, арбитражных су-
дов. К их компетенции отнесено разрешение экономических споров,
которые могут возникать как из гражданских (например, между
предпринимателями), так и из административных (например, между
предпринимателями и органами государственной власти) правоот-
ношений. Первые представлены делами об изменении условий или
о расторжении договоров, возмещении убытков и т. д. Вторые - об
оспаривании нормативных актов, затрагивающих права и законные
интересы заявителей в предпринимательской и иной экономической
деятельности, о взыскании с организаций и граждан обязательных
платежей и др. Кроме того, арбитражные суды рассматривают иные
дела, отнесенные к их подсудности Арбитражно-процессуальным
кодексом. Среди них споры о несостоятельности (банкротстве) ор-
ганизаций и граждан; об обжаловании отказа в государственной ре-
гистрации; о защите предпринимательской деятельности и деловой
репутации и др.
491

Раздел III. Система органов государственной власти...
Арбитражные суды являются федеральными судами и входят в
судебную систему Российской Федерации. Их организация и деятель-
ность регламентируются Федеральным конституционным законом от
28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации». Его
нововведением по сравнению с законодательством об арбитражных су-
дах 1991 г. стало появление в системе арбитражных судов среднего звена.
Первоначально оно было представлено только окружными судами.
Окружные арбитражные суды начали действовать с 1 июля
1995 г. Всего на территории страны действует десять таких судов:
Волго-Вятского, Восточно-Сибирского, Дальневосточного, Запад-
но-Сибирского, Московского, Поволжского, Северо-Западного, Се-
веро-Кавказского, Уральского и Центрального округов. Особенность
таких судов заключается в том, что они являются исключительно
кассационной инстанцией. Их создание связано с тем, что кассацион-
ная жалоба в арбитражном производстве подается после вступления
решения нижестоящего суда в силу и для соблюдения объективности
не может рассматриваться судом, вынесшим само решение.
В июле 2003 г. в качестве судов среднего звена организовали
апелляционные суды, которым передали производство по жалобам на
решения, еще не вступившие в свою законную силу. Это было продик-
товано потребностью разгрузить нижестоящие арбитражные суды -
ведь с развитием рыночных отношений юридические и физические
лица все чаще стали прибегать к судебному порядку разрешения
экономических споров.
На территории Российской Федерации работают 20 апелляци-
онных судов, по два на округ. Они проверяют в апелляционном поряд-
ке законность и обоснованность судебных актов. В свою очередь их
решения могут быть уже в кассационном порядке пересмотрены ар-
битражным судом округа. Таким образом, можно сказать (с некоторой
условностью, имея в виду полномочия Высшего Арбитражного Суда),
что в системе арбитражных судов каждое звено является судебной
инстанцией.
Федеральное законодательство не предусматривает создания
районных арбитражных судов. Поэтому арбитражные суды на уровне
субъектов Федерации являются судами основного звена. В них рас-
сматриваются в первой инстанции все дела, подведомственные арби-
тражным судам, за исключением отнесенных к компетенции Высшего
Арбитражного Суда.
Юрисдикция арбитражных судов основного звена, как пра-
вило, распространяется на территорию соответствующего субъекта
Федерации, хотя законодательство допускает создание таких судов
492

Глава 6. Судебные органы Российской Федерации
на территории нескольких субъектов или, напротив, в одном субъекте
нескольких арбитражных судов.
Федеральным конституционным законом от 6 декабря 2011 г.
№ 4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный
закон "О судебной системе Российской Федерации" и Федеральный
конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федера-
ции"» в системе арбитражных судов был создан специализированный
Суд по интеллектуальным правам112. В пределах своей компетенции
он в качестве суда первой и кассационной инстанций рассматривает
дела по спорам, связанным с защитой интеллектуальных прав. В част-
ности, дела по спорам о предоставлении или прекращении правовой
охраны результатов интеллектуальной деятельности и приравненных
к ним средств индивидуализации юридических лиц, товаров, работ,
услуг и предприятий (за исключением объектов авторских и смежных
прав, топологий интегральных микросхем).
Состав и структура арбитражных судов. Формирование су-
дейского корпуса арбитражных судов происходит в соответствии с об-
щими принципами, установленными Конституцией и Федеральным
конституционным законом «О судебной системе Российской Федера-
ции». Структура арбитражных судов фактически схожа со структурой
судов общей юрисдикции и характеризуется определенным единоо-
бразием: председатель, президиум, коллегии.
В структуре апелляционных арбитражных судов и судов ос-
новного звена предусмотрено создание постоянных судебных при-
сутствий с целью приблизить рассмотрение дела к месту нахождения
участвующих в нем лиц, если те проживают в отдаленных местностях.
Названия коллегий в арбитражных судах соответствуют катего-
риям рассматриваемых дел: по рассмотрению споров, возникающих
из гражданских, и по рассмотрению споров, возникающих из админи-
стративных правоотношений.
Следует иметь в виду, что в системе арбитражных судов су-
ществуют структурные подразделения, по названию аналогичные
структурным подразделениям судов общей юрисдикции, но имеющие
отличные от них функции. Так, президиум окружного суда выпол-
няет исключительно аналитические и организационные функции:
утверждает членов судебных коллегий и председателей судебных со-
ставов, рассматривает вопросы судебной практики и другие вопросы
организации работы суда.
112 СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7334.
493

Раздел III. Система органов государственной власти...
В арбитражных судах дела в первой инстанции в основном
рассматриваются единолично (за исключением дел, касающихся
оспаривания актов государственных органов, органов местного са-
моуправления и иных органов, дел о несостоятельности и некоторых
других), а в порядке надзора коллегиально, в то время как в Суде по
интеллектуальным правам рассмотрение дел в любой инстанции осу-
ществляется только коллегиально.
Организационное В советское время обеспечением
обеспечение деятельности судов занимались
деятельности судов первоначально Наркомат, а затем
Министерство юстиции. Очевидно,
что соблюсти независимость судебных органов было сложно, а вви-
ду лежащего в основе советской системы принципа единства власти
такая задача и не ставилась. О дистанцировании судов от органов
управления заговорили в контексте судебной реформы. Тогда же из
ведения последних изъяли вопросы организационного обеспечения
деятельности судов.
—> Под организационным обеспечением деятельности судов понимаются
мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и
иного характера, направленные на создание условий для полного и
независимого осуществления правосудия.
Деятельность Верховного Суда обеспечивает его собственный
аппарат, который включает основные (отделы по работе с законода-
тельством, обобщения судебной практики, обеспечения деятельности
в порядке надзора, контроля и проверки судебных решений и т. д.) и
вспомогательные (отдел кадров, планово-финансовый, архив и т. д.)
подразделения. Задача первых заключается в обеспечении непосред-
ственно функций суда, а вторых - в решении организационно-кад-
ровых и материально-технических вопросов. Работники аппарата
являются государственными служащими.
Для организационного обеспечения деятельности судов общей
юрисдикции среднего и основного звеньев при Верховном Суде Рос-
сийской Федерации был создан Судебный департамент. Его органи-
зация и деятельность регламентируются специальным Федеральным
законом от 8 января 1998 г. «О Судебном департаменте при Верхов-
ном Суде Российской Федерации»113. При этом Судебный департамент
113СЗРФ. 1998. №2. Ст. 223.
494

Глава 6. Судебные органы Российской Федерации
не относится к судебной власти, поскольку обеспечение деятельности
судов не есть проявление их полномочий.
—> Судебный департамент - федеральный государственный орган, осу-
ществляющий организационное обеспечение деятельности верхов-
ных судов республик, краевых, областных судов общей юрисдикции,
органов судейского сообщества, а также финансирование мировых
судей.
Система Судебного департамента включает центральный аппа-
рат, управления (отделы) в субъектах Российской Федерации и адми-
нистраторов судов. Возглавляет Судебный департамент генеральный
директор, который назначается и освобождается Председателем
Верховного Суда Российской Федерации с согласия Совета судей
Российской Федерации.
Первым звеном системы Судебного департамента является
центральный аппарат. Его структуру составляют главные управле-
ния: организационно-правового обеспечения деятельности судов,
обеспечения деятельности военных судов, финансово-экономи-
ческое. Имеются также самостоятельные подразделения, занима-
ющиеся вопросами кадрового обеспечения судов, капитального
строительства их зданий и т. д. Для рассмотрения наиболее важных
вопросов образована коллегия Судебного департамента, в работе
которой принимают участие члены Совета судей Российской Фе-
дерации, председатель Верховного Суда и его заместители. Как
правило, на основании решений коллегии издаются все приказы и
распоряжения генерального директора.
На региональном уровне обеспечением деятельности судов
общей юрисдикции занимается Управление (отдел) Судебного депар-
тамента в субъекте Российской Федерации - это второе звено системы
Судебного департамента. Оно подчиняется генеральному директору
Судебного департамента и подотчетно Совету судей субъекта Россий-
ской Федерации. Кандидатура на должность начальника управления
согласовывается с председателем соответствующего суда среднего
звена и региональным Советом судей. Стоит отметить, что первона-
чально также предусматривалось согласование кандидатуры с органа-
ми государственной власти субъектов Федерации. Однако внесенными
30 ноября 2003 г. изменениями в закон «О Судебном департаменте при
Верховном Суде Российской Федерации» это условие было исклю-
чено. Положение об Управлении (отделе) Судебного департамента в
субъектах Федерации утверждается приказом генерального директора.
495

Раздел III. Система органов государственной власти...
Структура управления представлена коллегией и отделами, набор ко-
торых практически аналогичен центральному аппарату.
Третьим звеном системы Судебного департамента являются ад-
министраторы судов, непосредственно обеспечивающие работу судов
общей юрисдикции. Их деятельность осуществляется в соответствии
с положением, которое утверждает генеральный директор Судебного
департамента. Он же утверждает Типовую инструкцию по организа-
ции работы администратора суда, а также Инструкцию по делопроиз-
водству для каждого звена судебной системы.
Администратор суда среднего звена работает под контролем Су-
дебного департамента, а районного звена - под контролем Управления
(отдела) Судебного департамента в субъекте Федерации. Назначение
на должность администраторов суда осуществляется Судебным де-
партаментом, но по представлению председателя соответствующего
суда. Таким образом, администраторы находятся в двойном подчине-
нии - председателю суда и Судебному департаменту.
В аппараты судов среднего и основного звеньев входят не
только администраторы, но и другие государственные служащие:
консультанты, секретари, специалисты разных категорий, а также
технический (обслуживающий) персонал.
После упразднения Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации, который непосредственно сам осуществлял организаци-
онное обеспечение деятельности нижестоящих арбитражных судов,
данные вопросы переданы в ведение Судебного департамента и его
территориальных органов.
Акты судебных органов Деятельность судебных органов на-
ходит выражение в различных актах,
виды которых зависят от того, в какой инстанции они приняты. Зна-
чение судебных актов велико. Необходимо учитывать, что судебные
решения не только разрешают гражданские и арбитражные споры,
определяют наказание за уголовные преступления, но и устанавли-
вают конкретные факты, например, право собственности. В связи с
этим они имеют характер правоустанавливающих документов. Имен-
но это значение судебных решений в последнее время приобретает
все больший резонанс. Требования к принятию и оформлению актов
судебных органов содержатся в процессуальном законодательстве:
Арбитражно-процессуальном, Гражданско-процессуальном и Уголов-
но-процессуальном кодексах.
Результат рассмотрения гражданских и арбитражных дел в
судах первой инстанции оформляется решением, а уголовных - при-
496

Глава 6. Судебные органы Российской Федерации
говором. Решение суда принимается немедленно после рассмотрения
дела, однако составление самого мотивированного решения как доку-
мента может быть отложено, но не более чем на пять дней. Судебные
решения вступают в силу с момента их оглашения и действуют на
всей территории Российской Федерации.
Постановление - акт, который принимается, как правило,
президиумами судов при пересмотре судебных решений. Оно может
отменять, изменять или оставлять без изменения решение нижестоя-
щего суда. Постановлением также называется и всякий акт, принятый
судьей единолично. Природа и содержание постановлений отличают-
ся в зависимости от судопроизводства: гражданского, уголовного, ар-
битражного. Несмотря на различные названия отдельных элементов,
для них характерны практически одинаковые требования к структуре.
Ряд своих решений суды оформляют определением. Они прини-
маются в случае, когда дело не решается по существу. Определением
может быть назначена экспертиза, обеспечен иск, прекращено произ-
водство по делу и т. д. Определением также называются решение суда
второй инстанции и решение, принятое в надзорной инстанции, если
оно не исходит от президиума. Например, рассмотрение гражданских
дел в порядке надзора коллегией Верховного Суда Российской Феде-
рации оформляется определением. По своей структуре оно похоже на
постановление. Они различаются тем, что определение может быть
обжаловано в вышестоящую судебную инстанцию, а постановление,
принятое в порядке надзора, как правило, нет.
Особое место среди судебных актов имеют постановления
пленума Верховного Суда Российской Федерации. В них содержатся
разъяснения по вопросам судебной практики, адресованные судам ос-
новного и среднего звеньев. Они подлежат обязательному опублико-
ванию в официальном печатном органе Верховного Суда Российской
Федерации - «Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации».
Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации до его упразднения публиковались в собственном офици-
альном издании - «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Россий-
ской Федерации».
Вопросы для самоконтроля
1. Понятие, общая характеристика и развитие судебной систе-
мы Российской Федерации.
2. Система, структура и компетенция федеральных судов.
3. Судебные решения как официальные документы: назначе-
ние и характеристика.

Глава 7
ПРОКУРАТУРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституция России 1993 г. не разрешила вопрос о месте прокуратуры
в системе органов государственной власти. Напротив, она породила
еще большие споры, включив статью о прокуратуре в главу «Судебная
власть».
Дискуссия о месте Одни исследователи признают фор-
ироли прокуратуры мальную принадлежность прокурату-
в системе органов ры к органам судебной власти, другие
государственной власти отмечают склонность прокуратуры
Российской Федерации к органам исполнительной власти.
Существует даже точка зрения о воз-
можности относить ее к законодательной власти, поскольку основ-
ная функция прокуратуры - обеспечение исполнения принимаемых
законов. Есть и те, кто предлагает выделить прокуратуру в особую
президентскую централизованную систему власти114.
Показательны результаты социологического опроса, проведен-
ного при участии НИИ проблем укрепления законности и правопоряд-
ка при Генеральной прокуратуре России. В нем приняли участие де-
путаты законодательных органов, работники аппаратов правительств
(администраций), судьи, работники министерств (управлений)
юстиции и др. К федеральной исполнительной власти прокуратуру
отнесли 42% опрошенных, к федеральной судебной власти - 35%, к
самостоятельной и независимой — 13%, к законодательной — 0,01% и
114 См., например: Настольная книга государственного служащего /
Отв. ред. В.И. Шкатулла. М., 1999. С. 44; Черемных ГГ. Судебная власть в
Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития:
Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. С. \\\ Козлов А.Ф. Прокурорский
надзор в Российской Федерации: Общая часть: Учеб. пособие. Екатеринбург,
1994. С. 8; Королев ГН. Прокуратура Российской Федерации в период право-
вой реформы. Ижевск, 1998. С. 7 и др.
498

10% опрошенных к иной власти. Более 80% респондентов хотели бы
в дальнейшем видеть ее в качестве самостоятельной ветви власти115.
И все же в настоящее время речь идет в основном о том, относит-
ся ли прокуратура к судебной власти или она является самостоятель-
ным органом, не принадлежащим ни к одной из трех ветвей власти.
Вопрос о месте прокуратуры в системе органов государствен-
ной власти тесно связан еще с одной дискуссией - о функциях и
объеме полномочий прокуратуры. Наиболее серьезной критике, как и
ранее в ходе разработки Концепции судебной реформы в Российской
Федерации, подвергается функция надзора за законностью. По мне-
нию ряда ученых и практиков, прокуратура должна выполнять только
функцию уголовного преследования, осуществлять надзор за испол-
нением законов органами дознания и предварительного следствия, за
исполнением назначенных судом наказаний, поддерживать государ-
ственное обвинение в суде, опротестовывать незаконные приговоры,
определения и постановления судов.
Функцию же надзора за законностью деятельности органов
управления следовало бы передать административным судам, функ-
цию защиты прав человека - уполномоченным по правам человека.
Именно в попытке перенести в новые условия развития государства
и общества прежние формы прокурорского надзора, сохраняя его как
одну из форм централизованного воздействия на социальные процес-
сы, видится причина падения авторитета прокуратуры116.
Оппоненты такой точки зрения считают, что если лишить про-
куратуру надзорных полномочий, то их некому будет реализовывать.
Ни один из существующих органов контроля и надзора в полном
объеме подобной функции не выполняет. Так, Конституционный Суд
действует только по запросам, связанным с проверкой конституци-
онности актов, Счетная палата осуществляет контроль за исполне-
нием федерального бюджета, Контрольное управление Президента
России проверяет исполнение его указов и распоряжений, а задачи
многочисленных надзорных органов лежат в плоскости соблюдения
технических правил безопасного проведения работ, санитарных и
противопожарных правил, правил пользования транспортом, охраны
природы и окружающей среды и т. п.117
115 См.: Орлов Ю. 280 лет прокуратуре Российской Федерации: Сб.
аналит. ст. работников Генеральной прокуратуры РФ. М., 2002. С. 45.
116 См.: Савицкий В. Стержневая функция прокуратуры - осуществле-
ние уголовного преследования // Российская юстиция. 1994. № 10. С. 24-28.
117 См.: Известия. 1998. 1 дек.
499

Раздел HL Система органов государственной власти...
Еще одним спорным вопросом является наличие в органах
прокуратуры следственного аппарата. Несколько лет эта проблема за-
нимала центральное место в проводимой судебной реформе. В 2007 г.
дискуссия завершилась созданием при Прокуратуре РФ Следственно-
го комитета.
Прокуратура - один из немногих институтов современной
России, который до сих пор по сути не реформирован. По мнению
ряда специалистов в области прокурорского надзора, достаточно
длительный период ее совершенствования, к сожалению, не опреде-
лил ни место прокуратуры в системе органов государства, ни объем
специальных (только ей присущих) полномочий. Причина этого
кроется в отсутствии самой цели реформирования прокуратуры, для
определения которой предлагается использовать исторический опыт
развития законодательства. Наиболее распространенной остается
точка зрения, что прокуратура должна представлять собой особую
ветвь власти, поскольку еще в Уставе уголовного судопроизводства
1864 г. использовался термин «прокурорская власть».
Предметы Функции прокуратуры традиционно
ведения и функции делят на две группы: надзор за ис-
органов прокуратуры полнением законов и иные, причем
именно надзорная функция, как
правило, рассматривается в качестве основной. Прокуратура осу-
ществляет надзор за исполнением законов и подзаконных актов.
Характеризуя содержание надзорной функции, важно отметить, что
исполнение законов может выражаться в форме как действия, так и
издания государственными органами и иными организациями пра-
вовых актов.
С принятием новой российской Конституции была изменена
редакция Федерального закона от 17 января 1992 г. «О прокуратуре
Российской Федерации». В соответствии с федеральным законом от
17 ноября 1995 г. и его последующими редакциями прокуратура осу-
ществляет следующие виды надзора:
- за исполнением законов федеральными органами исполни-
тельной власти, законодательными (представительными) и
исполнительными органами власти субъектов Федерации,
органами местного самоуправления, органами военного
управления, органами контроля, их должностными лицами, а
также органами управления и руководителями коммерческих
и некоммерческих организаций, за соответствием законам
издаваемых ими правовых актов;
500

Глава 7. Прокуратура Российской Федерации
- за соблюдением прав и свобод человека и гражданина феде-
ральными органами исполнительной власти, законодатель-
ными (представительными) и исполнительными органами
власти субъектов Федерации, органами местного самоуправ-
ления, органами военного управления, органами контроля, их
должностными лицами, а также органами управления и руко-
водителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- за исполнением законов органами, осуществляющими опе-
ративно-розыскную деятельность, дознание и предваритель-
ное следствие;
- за исполнением законов администрациями органов и учреж-
дений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые
судом меры принудительного характера, и администрациями
мест содержания задержанных.
После введения института судебных приставов в конце 1998 г.
перечень видов прокурорского надзора был дополнен еще одним -
надзор за исполнением законов судебными приставами.
Надзорная деятельность осуществляется в определенных
организационных формах, которые регламентируются законом о
прокуратуре, актами генерального прокурора и иными ведомствен-
ными документами. Самой распространенной является прокурорская
проверка. Она характерна для всех отраслей надзора. Проверку делят
на плановую и внеплановую, она может проводиться как самими ор-
ганами прокуратуры, так и другими органами власти по требованию
прокуратуры. Практикуется и посещение поднадзорных объектов в
целях реализации полномочий прокурора. Одной из организационных
форм деятельности является участие прокуроров в работе заседаний
законодательных и исполнительных органов власти, а также органов
местного самоуправления.
К иным (кроме надзорной) функциям органов прокуратуры
относятся:
- уголовное преследование (включая предварительное след-
ствие и поддержание обвинения в суде);
- координация деятельности правоохранительных органов по
борьбе с преступностью;
- участие в правотворческой деятельности.
Функции уголовного преследования в последнее время претер-
пели существенные изменения. Прокурор вправе возбудить уголовное
дело и поручить производство его расследования органам дознания
либо принять его к своему производству. Причем по новому Уголов-
но-процессуальному кодексу, принятому в 2001 г., без его согласия
501

Раздел III. Система органов государственной власти...
нельзя возбудить ни одно уголовное дело. Оно же требуется для прод-
ления срока предварительного следствия и ряда других процессуаль-
ных действий, затрагивающих права и законные интересы граждан.
Необходимо иметь в виду, что есть целый комплекс уголовных
дел, расследованием которых занимаются именно органы прокура-
туры. Речь идет, в частности, о делах об убийствах и других тяжких
преступлениях, преступлениях против конституционных прав и
свобод человека и гражданина, против интересов государственной
службы и др.
Полномочия прокурора при рассмотрении дел в судах регламен-
тируются соответствующими кодексами: Уголовно-процессуальным,
Арбитражно-процессуальным, Гражданско-процессуальным. В судах
прокурор может выступать в двух качествах: государственного обви-
нителя в уголовном процессе и одной из сторон - в гражданском и
арбитражном процессах. При этом следует учитывать, что в его ком-
петенцию не входит надзор за соблюдением законов в ходе судебного
разбирательства (функция, свойственная советской прокуратуре), по-
скольку суды согласно российскому законодательству осуществляют
правосудие независимо.
Одной из функций органов прокуратуры является координа-
ция деятельности правоохранительных органов по борьбе с пре-
ступностью. Она регламентируется соответствующим положением,
утвержденным президентом 18 апреля 1996 г.118 Органы прокуратуры
организуют проведение координационных совещаний руководителей
правоохранительных органов, обмен информацией, создание опера-
тивно-следственных групп для расследования конкретных дел и др.
На протяжении долгого времени генеральный прокурор об-
ладал правом законодательной инициативы. Однако Конституция
России 1993 г. его более не предусматривает. Закон о прокуратуре
«компенсировал» это упущение, наделив органы прокуратуры правом
участвовать в правотворческой деятельности государства. Одна из
форм ее выражения - внесение в законодательные органы и органы,
обладающие правом законодательной инициативы, своих предложе-
ний об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных
нормативных актов. Правотворческая деятельность прокуратуры, как
правило, связана с устранением противоречий или иного несовершен-
ства законодательства. Кроме того, органы прокуратуры участвуют в
подготовке поправок к обсуждаемым в Государственной Думе проек-
там федеральных законов, их согласовании и т. д.
118 СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.
502

Глава 7. Прокуратура Российской Федерации
В центральном аппарате Генеральной прокуратуры это на-
правление деятельности осуществляет специальное подразделение -
Управление правового обеспечения. Регламентируется правотвор-
ческая деятельность приказом Генерального прокурора от 9 августа
1996 г. «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотвор-
ческой деятельности и систематизации законодательства в прокура-
туре Российской Федерации». Согласно другому приказу от 22 мая
1996 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением зако-
нов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокуроры
обязаны обеспечить непосредственное участие органов прокуратуры
в разработке законопроектов, имеющих принципиальное значение,
подготовке заключений и т. д.
Стоит обратить внимание на то, что в отличие от федерального
уровня в некоторых регионах органы прокуратуры наделены правом
законодательной инициативы. В частности, такое право предусмотре-
но конституциями Республики Тыва, Республики Мордовия, уставами
Костромской области, Новгородской области и др. Согласно закону
города Москвы от 14 декабря 2001 г. «О законах города Москвы и
постановлениях Московской городской Думы» к субъектам права за-
конодательной инициативы в Московской городской Думе отнесен и
прокурор города Москвы.
На Генеральную прокуратуру возложен выпуск изданий инфор-
мационного и методического характера по проблемам законности в
российском государстве. В их числе журналы «Законность» и «След-
ственная практика».
Система органов Прокуратура - единая централизо-
прокуратуры ванная система с подчинением ниже-
стоящих прокуроров вышестоящим и
генеральному прокурору Российской
Федерации. В нее входят:
- Генеральная прокуратура Российской Федерации;
- прокуратуры субъектов Российской Федерации и специали-
зированные прокуратуры, приравненные к ним;
- прокуратуры городов, районов и приравненные к ним специ-
ализированные прокуратуры;
- научные и образовательные учреждения, редакции печатных
изданий.
Возглавляет всю систему прокуратуры генеральный прокурор,
который назначается на должность Советом Федерации по представ-
лению президента России. Он несет всю полноту ответственности за
503

Раздел III. Система органов государственной власти...
работу органов прокуратуры, ежегодно представляет палатам Феде-
рального Собрания и президенту доклад о состоянии законности и
правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их
укреплению.
Высшим звеном является Генеральная прокуратура Российской
Федерации. Она, с одной стороны, руководит нижестоящими проку-
ратурами, а с другой - непосредственно исполняет наиболее важные
прокурорские функции по надзору за исполнением законов, а также
расследует наиболее опасные преступления, уголовные дела особой
сложности или особого общественного значения, например такие, как
борьба с международной преступностью.
Все нижестоящие прокуратуры можно разделить на террито-
риальные и специализированные. Территориальные прокуратуры
образованы в соответствии с федеративным устройством и админи-
стративно-территориальным делением Российской Федерации.
В каждом субъекте Федерации действует прокуратура, назва-
ние которой аналогично названию субъекта Федерации (прокуратура
Республики Башкортостан, прокуратура Свердловской области, про-
куратура Ханты-Мансийского автономного округа - Югра и т. д.). До
2014 г. прокуроры субъектов Федерации назначались на должность
генеральным прокурором - в этом как раз и проявлялся централизо-
ванный характер прокуратуры. Однако Законом РФ о поправке к Кон-
ституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской
Федерации и прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено
назначение региональных прокуроров Президентом России по пред-
ставлению генерального прокурора, согласованному с субъектами
Федерации. Правда, не указано, с каким органом конкретно должно
согласовываться это решение. Сложившаяся практика свидетельствует
о том, что единого подхода к решению этого вопроса в субъектах Фе-
дерации нет. Чаще кандидатуры согласовываются с законодательными
органами. Так, в Республике Татарстан кандидатура на должность
прокурора согласовывается с Государственным Советом, в Республике
Бурятия - с Народным Хуралом, однако в Москве - с мэром.
Основным и наиболее многочисленным звеном органов про-
куратуры являются прокуратуры районов и городов. Они выполняют
до 70% объема работы, возложенной на органы прокуратуры. При их
образовании учитываются особенности административно-территори-
ального деления субъектов Федерации. В некоторых городах, напри-
мер в Москве, имеются районы и административные округа. С учетом
такого территориального деления в Москве созданы межрайонные
прокуратуры и прокуратуры административных округов. Прокуроры
504

Глава 7. Прокуратура Российской Федерации
городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на
должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором
Российской Федерации.
Для оперативного проведения прокурорского надзора в горо-
дах - столицах республик, в краевых и областных центрах образуются
прокуратуры городов с подчинением им районных прокуратур. В этом
случае прокуроры городов обладают функциями руководства и контро-
ля за деятельностью районных прокуратур. Тем не менее в большинстве
субъектов Федерации есть только прокуратуры городов и районов. Всего
в России действуют около 2800 районных (межрайонных) прокуратур.
Специализированные прокуратуры строятся по общим для
органов прокуратуры принципам: они руководствуются теми же зако-
нами, что и территориальные прокуратуры; перед ними стоят общие
для всех органов прокуратуры задачи; они используют те же средства
прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. Одна-
ко они отличаются от территориальных объектом надзора, а также не-
которыми особенностями построения системы. В ее основу положен
предметно-зональный или экстерриториальный принцип. Это объяс-
няется тем, что существуют определенные сферы жизненно важных
для государства и общества правоотношений, которые не связаны ни с
федеративным, ни административно-территориальным делением.
Экологические правонарушения и их последствия проявляются
не по административно-территориальному принципу, а под влиянием
естественно-географических закономерностей (например, залповый
выброс токсичных веществ предприятием, расположенным на значи-
тельном расстоянии от места обнаружения его вредных последствий).
Зачастую они обнаруживаются на другой территории в силу действия
экологических законов, например «розы ветров»119. Так, в результате
Чернобыльской аварии пострадала не только Украина, но в значитель-
ной мере и ряд областей России и Белоруссии.
Многие хищения, повреждения, порча грузов совершаются в
одном регионе, а обнаруживаются на значительном удалении от него.
Нарушения правил технической эксплуатации транспорта допущены
в одном регионе, а последствия (авария, крушение) проявляются в
другом. Терроризм, связанный с захватом заложников, уничтожением
транспортных средств, организуется и подготавливается нередко в
месте отправления авиатехнических средств, а дальнейшие преступ-
ные действия осуществляются в других регионах.
119 См.: Рохлин В.И., Пинчук В.И., Сердюк В.М. Прокурорский надзор
по фактам нарушения природоохранного законодательства. СПб., 1994. С. 22.
505

Раздел III. Система органов государственной власти...
Таким образом, принцип деятельности специализированных
прокуратур заключается в особой компетенции. Она означает, что
такие прокуратуры не подменяют деятельность территориальных
прокуратур, а обеспечивают реализацию функций органов проку-
ратуры по предмету своей деятельности там, где территориальные
прокуратуры не в состоянии самостоятельно выполнить надзорные и
иные прокурорские функции.
Все специализированные прокуратуры принято делить на два
типа. Прокуратуры первого типа - военные, транспортные и закры-
того административно-территориального образования (по надзору за
исполнением законов на особо режимных объектах). Они осущест-
вляют функции прокуратуры в полном объеме.
Органы военной прокуратуры реализуют свои полномочия
в Вооруженных силах, других войсках, воинских формированиях и
органах военного управления.
На транспортные прокуратуры возлагается надзор за соблю-
дением законов о безопасности движения всеми предприятиями,
организациями, учреждениями железнодорожного, воздушного,
морского и речного транспорта независимо от форм собственности
и ведомственной принадлежности (кроме Министерства обороны,
особо важных и режимных объектов). К их ведению также отно-
сится надзор за соответствием издаваемых правовых актов государ-
ственных предприятий и иных организаций, входящих в систему
Министерства транспорта Российской Федерации, Федеральной
таможенной службы, Межгосударственного авиационного комитета,
а также другие виды надзора, свойственные органам прокуратуры.
Транспортные прокуроры проводят предварительное следствие по
делам о преступлениях, совершенных на транспорте, о преступных
нарушениях правил безопасности движения и эксплуатации транс-
портных средств, о контрабанде и других нарушениях таможенного
законодательства и т. д.
Прокуратуры закрытого административно-территориально-
го образования (по надзору за исполнением законов на особо режим-
ных объектах) осуществляют надзор на соответствующих территори-
ях или объектах независимо от их ведомственной принадлежности. На
них возлагается и производство предварительного следствия по всем
делам о преступлениях, совершенных на особо режимных объектах
или связанных с ними, а также в закрытых административно-террито-
риальных образованиях, особо режимных воинских частях и т. д.
Прокуратуры второго типа - природоохранные и по надзору
за законностью исполнения уголовных наказаний. Они действуют и
506

Глава 7. Прокуратура Российской Федерации
решают задачи наряду с территориальными. В основном специали-
зированные прокуратуры приравниваются к прокуратурам районов и
городов. Однако есть исключения. В частности, это Волжская межре-
гиональная природоохранная прокуратура и Московская региональ-
ная прокуратура по надзору за исполнением законов на воздушном и
водном транспорте. Они обе приравнены к прокуратурам субъектов
Федерации.
На природоохранные прокуратуры возлагается надзор за ис-
полнением законов, направленных на защиту окружающей среды и
экологических прав граждан, природоохранными органами, предпри-
ятиями, учреждениями, организациями, их должностными лицами,
общественными объединениями. Кроме того, они проводят предвари-
тельное следствие по делам об экологических преступлениях.
Первые природоохранные прокуратуры были образованы
еще на территории бывшего СССР в середине 1980-х годов. Особое
внимание надзору за соблюдением экологического законодательства
стали уделять после крупных техногенных аварий и катастроф на
Урале, в Западной Сибири и особенно после Чернобыльской трагедии.
В 1990 г., накануне распада СССР, таких прокуратур насчитывалось
110, из них 2/з в России.
Волжская межрайонная природоохранная прокуратура была
создана в 1990 г. Это первая в России специализированная природоох-
ранная прокуратура, созданная по бассейновому принципу. Ей подчи-
нены 15 межрайонных природоохранных прокуратур, расположенных
в областных республиканских центрах Поволжья, а также в городах с
наиболее сложной экологической ситуацией: Осташкове, Твери, Че-
реповце, Ярославле, Костроме, Волгограде, Астрахани и др. Аппарат
прокуратуры находится в Твери. Волжская прокуратура согласовыва-
ет свою работу в общей сложности с 14 субъектами Федерации, на
территорию которых распространяется ее юрисдикция. На Волжского
межрегионального природоохранного прокурора возлагается надзор
за исполнением законов, направленных на защиту окружающей сре-
ды и экологических прав граждан, а также уголовное преследование
по делам об экологических преступлениях, совершенных на предпри-
ятиях, в учреждениях, организациях и иных субъектах хозяйственной
деятельности, расположенных в бассейне р. Волги.
Прокуратуры по надзору за законностью исполнения уголовных
наказаний образуются в местах дислокации наиболее крупных ис-
правительных учреждений и выполняют свойственные прокуратуре
функции в отношении администрации соответствующих пенитенци-
арных учреждений, а также проводят предварительное следствие по
507

Раздел III. Система органов государственной власти...
делам о преступлениях, совершенных осужденными в исправитель-
ных учреждениях, и служебных преступлениях.
Разграничить полномочия территориальных и специализирован-
ных прокуратур на практике оказалось не так просто. Создаваемые в
различное время специализированные прокуратуры, особенно приро-
доохранные, порой копировали деятельность территориальных орга-
нов. Это приводило в ряде случаев к параллелизму в их деятельности.
Выход был найден в издании приказов генерального прокурора
о разграничении компетенции специализированных и территориаль-
ных прокуратур. Один из первых был подписан 9 апреля 1996 г., позд-
нее ему на смену пришел приказ от 29 сентября 2002 г. «О разграни-
чении компетенции территориальных, приравненных к ним военных
и специализированных прокуратур».
В систему органов прокуратуры наряду с самими прокурорами
различного уровня входят научные и учебные учреждения. Директора
(ректоры) этих учреждений и их заместители назначаются на долж-
ность и освобождаются от должности генеральным прокурором. При
Генеральной прокуратуре действует НИИ проблем укрепления закон-
ности и правопорядка. Он является головным научным учреждением
России по проблемам криминологии и прокурорского надзора. Кроме
того, при Генеральной прокуратуре созданы Институт повышения
квалификации руководящих кадров, Санкт-Петербургский юридиче-
ский институт и другие учебные заведения.
Организационное Направления деятельности органов
устройство прокуратуры обусловили некоторые
органов прокуратуры особенности их внутренней органи-
зации. Во-первых, для них характерно
единоначалие, во-вторых, в организации структурных подразделений
доминирует функциональный подход. Можно выделить и еще одну
особенность - в силу различных причин отдельные направления
деятельности прокуратуры реализуются не подразделениями, а
должностными лицами. Такими структурными единицами являются
помощники и старшие помощники прокуроров, сами прокуроры и
старшие прокуроры, следователи, в том числе по особо важным делам,
и др. С принятием закона «О прокуратуре Российской Федерации»
появились должности советников генерального прокурора. Представ-
ляется, что такое совпадение структурной единицы с должностью вы-
текает из практики управления в органах прокуратуры, при которой
должность утверждалась для осуществления конкретной функции
прокуратуры.
508

Глава 7. Прокуратура Российской Федерации
Органы прокуратуры любого уровня имеют во многом схожую
структуру, но есть и определенные отличия. Наиболее близкими по
своей организации являются Генеральная прокуратура Российской
Федерации и прокуратуры субъектов Федерации, а также приравнен-
ные к ним прокуратуры. В них, несмотря на реализуемый принцип
единоначалия, имеет место совещательный орган - коллегия. Она
созывается соответствующим прокурором для обсуждения наиболее
важных вопросов и концептуальных проблем, касающихся проку-
рорского надзора. В состав коллегии Генеральной прокуратуры, на-
пример, входят сам генеральный прокурор, его первые заместители и
заместители, другие прокурорские работники. Персональный состав
коллегии назначается генеральным прокурором. Принятые ею реше-
ния приобретают силу ведомственного правового акта после издания
на их основании соответствующего приказа прокурора.
Общим для Генеральной прокуратуры России и прокуратур
субъектов Федерации является и подход к формированию структур-
ных подразделений. Это управления и отделы, специализирующиеся
на определенных направлениях деятельности. Так, в Генеральной
прокуратуре созданы управления: по надзору за соблюдением феде-
рального законодательства; по надзору за расследованием престу-
плений органами прокуратуры; по обеспечению участия прокурора
в рассмотрении уголовных дел судами; по обеспечению участия про-
курора в гражданском и арбитражном процессах и др. В управлениях
и отделах имеются должности старших прокуроров и прокуроров,
прокуроров-криминалистов, а также старших следователей и следо-
вателей по особо важным делам и др.
Необходимо учитывать, что Генеральный прокурор Российской
Федерации и подчиненный ему центральный аппарат не только вы-
полняют все возложенные на прокуратуру функции на федеральном
уровне, но и обеспечивают руководство деятельностью единой цен-
трализованной прокурорской системой. Подразделения центрального
аппарата Генеральной прокуратуры осуществляют оперативное руко-
водство и контроль в пределах своих полномочий за деятельностью
нижестоящих прокуратур. При этом изучаются надзорная и следствен-
ная практика, отслеживается информация о состоянии законности в
регионах. Начальники управлений и отделов одновременно являются
старшими помощниками и помощниками генерального прокурора.
Вместе с тем в Генеральной прокуратуре есть структурные под-
разделения, не имеющие аналогов в других органах прокуратуры. Так,
для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью
Генеральной прокуратуры, действует научно-консультативный совет.
509

Раздел IIL Система органов государственной власти...
Появление федеральных округов и назначение в них полномоч-
ных представителей Президента России, которые в сотрудничестве
с органами прокуратуры осуществляют контроль за соблюдением
законодательства региональными органами власти, привело к обра-
зованию в структуре Генеральной прокуратуры управлений (отделов)
по каждому федеральному округу.
В структуру Генеральной прокуратуры на правах одного из
подразделений входит Главная военная прокуратура. Ее возглавляет
заместитель генерального прокурора - главный военный прокурор.
Главная военная прокуратура, в свою очередь, также состоит из
управлений и отделов. Нижестоящие органы военной прокуратуры
организационно обособленны от территориальных структур и, как
уже отмечалось выше, представляют собой специализированный
тип прокуратуры.
В Генеральной прокуратуре есть и «обеспечивающие» подраз-
деления: Организационное управление, Управление кадров и др.
Структура прокуратур городов и районов несколько отличает-
ся от структур вышестоящих органов и зависит от географического
положения района или города, численности населения, числа под-
надзорных объектов, криминогенной обстановки и т. д. Это влияет
на их штатную численность, а следовательно, и структуру. Поэтому
в сельских районных прокуратурах могут существовать лишь долж-
ности прокурора и следователя, а в прокуратурах крупных городов и
районов нередко создаются отделы, устанавливаются должности пер-
вых заместителей, заместителей, старших помощников, помощников
и старших следователей, следователей и т. д.
Особенность российской прокуратуры как единой федеральной
централизованной системы проявляется в том, что образование, реорга-
низация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение
их статуса и компетенции осуществляются генеральным прокурором.
Прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры
могут вносить по данному вопросу только свои предложения.
Акты прокурорского На противоречащий или не соответ-
реагирования ствующий закону правовой акт, издан-
ный органом государственной власти,
местного самоуправления, общественной организацией или объеди-
нением, органами государственного или хозяйственного управления,
а также должностными лицами, приносится протест прокурора.
Условия и порядок принесения прокурором протеста определяются
законом о прокуратуре.
510

Глава 7. Прокуратура Российской Федерации
Протест приносится, как правило, прокурором в соответствии с
его территориальной юрисдикцией, хотя эту функцию может взять на
себя и вышестоящий прокурор. Право опротестовывать правовые акты
федеральных министерств и ведомств, всероссийских общественных
объединений и должностных лиц имеют лишь генеральный прокурор
и его заместители. Протест приостанавливает действие правового акта.
Речь идет главным образом о таких нарушениях закона, как лишение
или ограничение права граждан на труд, социальное обеспечение, об-
разование и т. д. Протест подлежит обязательному рассмотрению не
позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а о его ре-
зультатах незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
Если адресат, которому был направлен протест прокурора, оставил его
без ответа или отклонил, то прокурор вправе направить свой протест
(который трансформируется в заявление прокурора) в суд.
Акт прокурорского надзора об устранении нарушений закона
или их причин - представление прокурора. Оно вносится в госу-
дарственный орган, общественную, политическую организацию
или предъявляется должностному лицу, полномочному решить этот
вопрос. В представлении могут содержаться требования прокурора о
привлечении виновных в нарушении закона к дисциплинарной, адми-
нистративной или материальной ответственности. Как правило, такие
документы рассматриваются в течение месяца. Если представление
будет рассматриваться коллегиальным органом, например коллегией
министерства, то прокурору сообщается о дне заседания, чтобы он
мог принять в нем участие.
Акт прокурорского реагирования, содержащий требование о
привлечении к ответственности правонарушителя (либо уголовной,
либо административной), называется постановлением. Видам ответ-
ственности соответствуют и виды постановлений прокурора: о воз-
буждении уголовного дела; о возбуждении производства по делу об
административном правонарушении.
В 1999 г. Федеральный закон «О прокуратуре Российской
Федерации» был дополнен статьей, предусматривающей еще один
вид акта прокурорского реагирования - предостережение. Впервые
оно фигурировало в Указе Президиума Верховного Совета СССР от
17 июня 1987 г. о внесении изменений в закон «О прокуратуре СССР».
За весьма короткий срок предостережение оправдало свое предназна-
чение, но в дальнейшем по непонятным причинам на некоторое время
было «забыто» законодателем.
Предостережение принимается прокурором или его заместите-
лем в целях предупреждения правонарушений. Оно возможно только
511

Раздел III. Система органов государственной власти...
при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью
правовых актов. Для профилактики нарушений закона при производ-
стве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении дел
судами используются другие средства прокурорского реагирования.
Вынесению предостережения в обязательном порядке пред-
шествует проверка сведений о готовящихся правонарушениях. Чаще
всего она проводится на основании заявлений и обращений граждан,
информации контролирующих органов и иных конкретных сигналов.
Предостережение оформляется в письменной форме и вручает-
ся должностному лицу под расписку либо непосредственно в проку-
ратуре, либо по месту работы.
Вопросы для самоконтроля
1. Место прокуратуры в системе органов государственной вла-
сти и ее функции.
2. Система органов прокуратуры.
3. Акты прокурорского реагирования и их место в регулирова-
нии государственного управления.

Глава 8
ОРГАНИЗАЦИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В СУБЪЕКТАХ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Общая характеристика Конституция России 1993 г. закрепила
государственного федеративный характер государства.
устройства России Вполне естественно, что при этом со-
хранились объективные и субъектив-
ные трудности, с которыми встречалась Россия на протяжении своей
многовековой истории: огромные размеры территории; неравномер-
ное развитие регионов, усугубившееся с началом перехода к рыноч-
ным отношениям; специфика природно-климатических ресурсов
каждого из них; этническое многообразие и дисперсное расселение
народов; различия в культуре и конфессиональной принадлежности;
ментальность всего населения и отдельных его групп; сочетание
национальной и территориальной моделей в административном де-
лении и др.
В России существуют четыре вида субъектов Федерации: нацио-
нально-государственные, национально-территориальные, администра-
тивно-территориальные и города федерального значения. Конституцией
провозглашено их равноправие как между собой, так и в отношениях
с федеральным центром. Однако их правовой статус различается, в
связи с чем Россия часто характеризуется как «асимметричная феде-
рация». Для всех субъектов Федерации характерны общие признаки,
среди которых наиболее важными являются: наличие собственной
территории, которая не может быть изменена без их согласия, наличие
собственной системы органов власти и законодательства, обладание
материально-финансовыми ресурсами и т. д. Вместе с тем каждый из
субъектов Федерации имеет свои особенности.
Республики в отличие от всех других субъектов Федерации
имеют собственные конституции. Они вправе устанавливать свои
государственные языки, которые могут употребляться в органах го-
сударственной власти и местного самоуправления наравне с русским.
Для большинства из них характерно выделение такой категории насе-
ления, как «народ республики», хотя он может и не составлять титуль-
513

Раздел III. Система органов государственной власти...
ного большинства. В Российскую Федерацию входит 21 республика.
Названия каждой приводятся в Конституции Российской Федерации
в варианте, определенном самой республикой. По сравнению с совет-
скими временами все они изменили свои наименования. Так, респу-
блика Горный Алтай переименована в Республику Алтай, Калмыцкая
Советская Социалистическая Республика - в Республику Калмыкия,
Марийская - в Республику Марий Эл, Чувашская - в Чувашскую Ре-
спублику (Чувашия), Якутская - в республику Саха (Якутия) и т. д.
Включение в Конституцию России новых названий субъектов Феде-
рации оформляется указами президента120.
К административно-территориальным субъектам Федерации,
которых большинство, относятся области и края. В отличие от респу-
блик их учредительными актами являются уставы. Для них в большей
степени, чем для республик, характерна зависимость от федерального
центра - сказываются устоявшиеся административные связи.
Особое положение имеют города федерального значения - Мо-
сква и Санкт-Петербург. Их статус определяется сосредоточением
политических, социальных, экономических и иных функций, выходя-
щих за рамки собственной территории, а также нахождением на их
территории объектов федерального значения.
Автономные округа и автономная область - это националь-
но-территориальные образования. Автономный округ - форма наци-
ональной государственности малых народностей и этнических групп
Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока. В основном округа
были созданы в конце 1920 - 1930-х годах в связи с государственной
политикой содействия развитию малых народностей. Особенность
автономных округов заключается в том, что они находятся в составе
края. Исключение - только Чукотский автономный округ, который
в июне 1992 г. вышел из состава Магаданской области. Вхождение
одного субъекта Федерации в состав другого означает включение его
территории и населения в состав территории и населения другого
субъекта и допускает распространение на него полномочий органов
государственной власти края, области. В силу этого их взаимоотно-
шения друг с другом отличаются от отношений с иными регионами.
Отношения между автономными округами и краем (областью), в
состав которых они входят, регулируются договором. Как правило,
автономному округу гарантируется представительство в областном
парламенте. В числе субъектов Федерации российская Конституция
называет десять автономных округов и одну автономную область -
120 СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4868.
514

Глава 8. Организация государственной власти...
Еврейскую. Поскольку автономные округа и автономная область яв-
ляются формами административной автономии, характеризующейся
отсутствием внешних признаков государственности, в начале 2000 г.
был поставлен вопрос об упразднении автономных округов «титуль-
ной нации» небольших народностей.
Конституция России допускает возможность изменения субъ-
ектного состава Федерации: изменение статуса, увеличение или
уменьшение числа субъектов. Закон «О порядке принятия в Россий-
скую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Россий-
ской Федерации» был принят в декабре 2001 г.121 На его основании
произошло объединение Коми-Пермяцкого автономного округа и
Пермской области; Эвенкийского и Таймырского автономных округов
с Красноярским краем.
Инициатива объединения принадлежит субъектам Федерации,
на территориях которых образуется новый субъект. Предложение
вносится Президенту России, который уведомляет о нем палаты
Федерального Собрания и Правительство Российской Федерации.
Сам же вопрос решается на региональном референдуме, результаты
которого представляются главе государства и служат основанием
для инициирования им соответствующего федерального конститу-
ционного закона. Первый такой закон «Об образовании в составе
Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации
в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого
автономного округа» был подписан 25 марта 2004 г.122 Сам объе-
динительный процесс рассчитан более чем на 10 лет. Полностью
завершить его планируется к 2015 г.123
В состав Российской Федерации может быть принято любое
иностранное государство или его часть. Необходимо лишь соблю-
дение определенных условий: обращение с просьбой, заключение
договора и его ратификация, принятие федерального конституцион-
ного закона и т. п. При этом должны учитываться государственные
интересы России, принципы ее федеративного устройства, права и
свободы человека и гражданина, а также сложившиеся исторические,
хозяйственные и культурные связи ее субъектов, их социально-эконо-
мические возможности.
Федерация в отличие от конфедерации состоит не из государств,
а из государственных образований, но ее субъекты, обладая в опреде-
121 СЗ РФ. 2001. № 52. Ч. 2. Ст. 4916.
122 СЗ РФ. 2004. №13. Ст. 1110.
123 Российская газета. 2005. 5 июля.
575

Раздел III Система органов государственной власти...
ленных пределах государственной властью, должны иметь государ-
ственный аппарат. В федерациях принято не только горизонтальное,
но и вертикальное разделение власти, а проблема сосуществования
двух уровней власти - труднейшая в разрешении. Не является ис-
ключением и Российская Федерация - самое большое государство по
числу субъектов. Они рознятся по численности населения, экономи-
ческому, этноконфессиональному, культурно-образовательному уров-
ням. Федеральный центр должен учитывать все, поскольку от взаимо-
отношений с регионами в значительной степени зависит целостность
государства. Россия после принятия новой Конституции сохранила
конституционный подход к регламентации федеративных отношений
и разграничению полномочий. Это означает, что позиция федерально-
го центра при их закреплении имеет доминирующее значение.
Разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами
является проблемой для любого федеративного государства. Традици-
онно выделяют три сферы компетенции: федеральную, совместную и
субъектов Федерации.
Современная Россия в процессе развития федеративных от-
ношений апробировала вариант, когда законодательно закрепляются
только две сферы компетенции: предметы исключительного ведения
федерального центра и совместного ведения с субъектами Федера-
ции. Именно этот вариант был закреплен в Федеративном договоре
31 марта 1992 г. Конституция Российской Федерации, отказавшись от
включения его в свой текст, не изменила и подход к разграничению
компетенции. Более того, обозначенные в ней перечни компетенции
являются закрытыми, т. е. не допускается включение в них иных во-
просов. К компетенции субъектов Федерации отнесены все вопросы,
не входящие в эти перечни.
В исключительном ведении Российской Федерации находятся:
- вопросы, связанные с целостностью и суверенитетом госу-
дарства: принятие и изменение Конституции и федераль-
ных законов и контроль за их соблюдением; федеративное
устройство и территория Российской Федерации; внешняя
политика и внешнеэкономические отношения;
- сферы управления, которые требуют единого подхода в
рамках всего государства: регулирование и защита прав и
свобод человека и гражданина, национальных меньшинств;
установление правовых основ единого рынка, финансовое,
валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная
эмиссия; федеральный бюджет; федеральные энергетические
системы, ядерная энергетика; судоустройство и судопроиз-
516

Глава 8. Организация государственной власти...
водство, метеорологическая служба, стандарты, эталоны,
метрическая система;
- организация власти на федеральном уровне: установление
системы федеральных органов государственной власти,
федеральная государственная служба, а также управление
федеральной собственностью;
- формирование основ федеральной политики и федеральные
программы в области государственного, экономического,
экологического, социального, культурного и национального
развития.
По предметам исключительного ведения законы и иные норма-
тивные акты принимаются только федеральным центром, регионы в
регламентации этих вопросов не участвуют.
Предметы совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов включают экономическую и социально-культурную
сферы, а также обеспечение единого правового пространства,
безопасности и правопорядка и разграничение государственной
собственности. В совместном ведении находится и регулирование
трудовых, земельных, административных и других отношений.
В регулировании перечисленных вопросов федеральный центр
и субъекты Федерации участвуют совместно, т. е. акты могут прини-
маться федеральными и региональными органами власти. Однако
при этом сохраняется приоритет федерального законодательства:
принятый ранее закон субъекта Федерации должен быть приведен в
соответствие с федеральным, а изданный позже - не противоречить
ему. Со стороны субъектов Федерации регламентация по предметам
совместного ведения может заключаться как в конкретизации основ,
принятых федеральным центром, так и в принятии законодательных
актов и разработке конкретных мероприятий, обеспечивающих реа-
лизацию сформулированных на федеральном уровне положений. Так,
в развитие Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» субъекты Федера-
ции принимают свои законы об организации местного самоуправления
в конкретном регионе, поскольку местное самоуправление относится к
предметам совместного ведения. В другом случае федеральный центр,
например, устанавливает основы социального обеспечения, а регионы
за счет своих средств предусматривают различные дополнительные
меры социальной защиты: надбавки, бесплатный проезд и т. д. Перечис-
ленные в Конституции Российской Федерации предметы совместного
ведения обычно повторяются в конституциях и уставах ее субъектов, в
некоторых из них есть статьи о собственном ведении.
517

Раздел III. Система органов государственной власти...
Законодательные Законодательные органы государ-
(представительные) ственной власти субъектов Федерации
органы государственной в отличие от органов исполнительной
власти субъектов власти не составляют единую систе-
Российской Федерации му с федеральным парламентом. Их
организация и деятельность должны
отвечать одному требованию - принимаемые законы не могут проти-
воречить федеральному законодательству.
Процесс формирования законодательных собраний в регионах
имел свои особенности. В субъектах Федерации, имеющих статус
республик, он пришелся на самое начало 1990-х годов и совпал с их
«парадом суверенитетов». Иная ситуация характерна для субъектов
Федерации - «не республик». Они не имели прежде самостоятельных
органов власти, и инициативу в их формировании взял на себя феде-
ральный центр. Начало было положено Указом Президента Российской
Федерации от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов
власти и органов местного самоуправления в Российской Федера-
ции»124. В краях, областях, автономной области, автономных округах,
городах федерального значения на постоянной основе предусматри-
валось создание выборных органов (собраний, дум и т. п.) в составе
15-50 депутатов. Их компетенция - принятие нормативно-правовых
актов, бюджета и отчета о его исполнении, осуществление контроль-
ных функций. Разработкой предложений по их организации занялась
специальная комиссия, созданная Президентом России.
Другим документом, положенным в основу реформы предста-
вительных органов, стал Указ Президента Российской Федерации
от 22 октября 1993 г. «Об основных началах организации государ-
ственной власти в субъектах Российской Федерации»125. Отдельные
аспекты организации региональной власти были сформулированы
по аналогии с федеральным центром. Например, порядок обнаро-
дования законов субъектов Федерации предполагал подписание их
главой администрации, за которым сохранялось право вето. Одним
из направлений взаимодействия законодательных и исполнительных
органов признавались рассмотрение и утверждение бюджета. Все
акты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты,
об изменении финансовых обязательств, а также иные акты, предус-
матривающие расходы, покрываемые за счет бюджета края, области,
города федерального значения, автономной области, автономного
124 САПП РФ. 1993. № 41. Ст. 3924.
125 САПП РФ. 1993. № 43. Ст. 4089.
575

Глава 8. Организация государственной власти...
округа, могли приниматься законодательным собранием только при
наличии положительного заключения администрации. Республик
этот указ прямо не касался, но им рекомендовалось провести реформу
своих представительных органов с учетом его положений.
Выборы в законодательные собрания были проведены на ос-
новании Указа президента от 27 октября 1993 г.126 На его основании
субъектами Федерации разрабатывались собственные акты. Чаще
всего они принимались главами администрации и носили временный
характер. В избирательных кампаниях, прошедших в октябре - дека-
бре 1993 г., были обнаружены некоторые отступления от основных
положений, утвержденных президентским указом, и прямое наруше-
ние избирательных прав граждан. Каждый регион старался внести
свои критерии в избирательную систему, в том числе вводились повы-
шенные возрастные цензы и цензы оседлости, не предусмотренные
федеральным законодательством.
Первые региональные парламенты должны были работать
всего два года, которые рассматривались как переходный период.
Однако к концу срока их полномочий так и не разработали закон, ре-
гламентирующий общие принципы организации власти в субъектах
Федерации. В связи с этим Президент России предложил провести
новые выборы в июне 1997 г.127 Определенную роль в продлении пол-
номочий законодательных собраний сыграла начавшаяся в регионах
кампания по выборам губернаторов. Конституционному Суду Россий-
ской Федерации по данному поводу даже пришлось дать разъяснения,
что российская Конституция не закрепляет ни определенной избира-
тельной системы, ни конкретных избирательных процедур выборов
в субъектах Федерации. Эти вопросы регламентируются их консти-
туциями и уставами, в которых также обозначены сроки полномочий
выборных органов128. Срок полномочий выборных органов власти на
законодательном уровне был обозначен только в Федеральном законе
от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Он
не мог превышать пять лет.
Отсутствие на федеральном уровне закона, регламентирую-
щего общие принципы организации органов государственной власти
субъектов Федерации, и декларированная Конституцией России
возможность самостоятельно устанавливать систему органов власти
126 САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4189.
127 СЗ РФ. 1995. № 39. Ст. 3753.
128 СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2383.
519

Раздел III. Система органов государственной власти...
активизировали региональное нормотворчество. Правовой вакуум
стал заполняться достаточно интенсивно.
Основные положения организации власти закреплялись в кон-
ституциях и уставах, а более детальная их регламентация - в законах
субъектов Федерации129. В некоторых регионах в отношении предста-
вительных и исполнительных органов был принят единый закон, на-
пример в Воронежской области - «Об органах государственной вла-
сти Воронежской области», Тверской области - «О системе органов
государственной власти Тверской области» и т. д. Значительное число
регионов пошло по пути издания самостоятельных актов о законода-
тельных органах, в частности в Республике Башкортостан - «О Госу-
дарственном Собрании»; в Нижегородской области - «Об основных
принципах организации Законодательного Собрания Нижегородской
области»; в Псковской области - «О Псковском областном Собрании
депутатов» и т. д.130 Встречается и иной подход. Так, в Москве закона
о столичном парламенте нет. Общие принципы его организации и
деятельности закреплены в Уставе города Москвы, более детально -
в Регламенте Московской городской Думы.
С самого начала создания было заметно все многообразие форм
органов представительной власти, их количественного состава. Как
правило, общее число депутатов в среднем колебалось от 15 до 45.
Самыми малочисленными были областные думы Вологодской, Ко-
стромской и Челябинской областей (по 15 человек), а в парламент
Корякского автономного округа входили всего восемь депутатов. Та-
кой состав законодательных собраний субъектов Федерации с весьма
обширной территорией создал проблемы представительства населе-
ния: многие административно-территориальные единицы оказались
вообще не представлены депутатами.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнитель-
ных органов государственной власти субъектов Российской Феде-
рации» был принят тогда, когда в регионах уже сформировались
система и правовая база органов власти. Он не мог не учитывать уже
сложившуюся практику их функционирования. Решение многих
129 См.: Конституции республик в составе Российской Федерации:
Сб. док. М., 1995; Уставы краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1-6.
М., 1995-1998.
130 См., например: Гошуляк В.В. Конституционное и уставное законо-
дательство субъектов Российской Федерации. М., 1999. С. 354-427.
520

Глава 8. Организация государственной власти...
организационных вопросов оставлено субъектам Федерации. Ими
самостоятельно определяются наименование парламента, его струк-
тура и численность, количество депутатов, работающих на постоян-
ной основе, модель избирательной системы, условия правомочности
заседаний и срок полномочий, который, однако, не может превышать
более пяти лет.
На федеральном уровне регламентируются компетенция ре-
гиональных парламентов, порядок осуществления ими полномочий
и взаимодействия с органами исполнительной власти субъекта Фе-
дерации. В начале 2000-х годов республики отказались от имевших
ранее место различных подходов к определению их статуса, приведя
его в соответствие с федеральным законодательством. В действую-
щем законодательстве они рассматриваются как законодательные и
представительные органы власти. Вместе с тем объем их полномочий
зависит от модели организации власти в регионе и статуса высшего
должностного лица в конкретном субъекте Федерации. Например, от-
личается степень их участия в формировании региональных органов
исполнительной власти.
Исторические особенности и национальные традиции обусло-
вили разные названия республиканских парламентов. Так, в Респу-
блике Адыгея это Государственный Совет - Хасэ; в Башкортостане -
Государственное Собрание - Курултай; в Бурятии - Народный Хурал;
в Дагестане - Народное Собрание; в Карелии - Законодательное
Собрание; в Тыве - Верховный Хурал (Парламент); в Хакасии - Вер-
ховный Совет и т. п.
Отличаются названия законодательных органов в краях, об-
ластях, городах федерального значения, автономной области и
автономных округах: Московская городская дума - в столице, Зако-
нодательное Собрание - в Краснодарском крае, Представительное
Собрание - в Астраханской области, Государственная Дума - в Став-
ропольском крае и др.
Большинство законодательных собраний однопалатные.
В 2001-2002 гг. ряд республик отказались от двухпалатной структуры
своих парламентов, внеся соответствующие изменения в конституции,
например Республики Карелия и Якутия (Республика Саха). На сегод-
няшний день из двух палат состоят Государственный Совет - Хасэ
Республики Адыгея (Совет Республики и Совет представителей),
Великий Хурал Республики Тыва (Палата представителей и Законода-
тельная палата). Среди «не республик» двухпалатную структуру име-
ет только Законодательное Собрание Свердловской области, состоящее
из областной Думы и Палаты представителей.
521

Раздел III. Система органов государственной власти...
Быть избранным в парламент может гражданин, достигший
21 года. В республиках иногда встречаются требования к сроку про-
живания кандидатов в конкретном субъекте Федерации. Численный
состав депутатских мандатов колеблется от немногим более десяти
в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе до ста с лиш-
ним человек в Татарстане, Башкортостане, Тыве. Московская город-
ская Дума насчитывает 35 депутатов. В региональных парламентах
практикуется работа и на непостоянной основе. Депутаты, осу-
ществляющие полномочия постоянно, не могут заниматься другой
оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и
иной творческой.
До начала 2000-х годов большинство регионов использовало
мажоритарную избирательную систему. Такой подход к формирова-
нию законодательных органов при низкой гражданской активности
населения и полном контроле территории со стороны региональной
элиты стал эффективным способом удаления с поля политической
борьбы оппозиции, обычно объединяющейся по партийными интере-
сам. Однако с началом укрепления вертикали власти был взят курс
на «партизацию» региональных законодательных собраний. Феде-
ральный закон от 24 июля 2002 г. устанавливал, что не менее 50%
депутатов должны избираться по единому избирательному округу
пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в
депутаты, выдвинутые избирательными объединениями или бло-
ками131. Начиная с избирательной кампании 2003-2005 гг. регионы
стали переходить на смешанную систему выборов депутатов.
Срок полномочий большинства законодательных органов от
четырех до пяти лет. Федеральное законодательство предусматривает
три основания для досрочного прекращения полномочий региональ-
ных парламентов:
- принятие решения о самороспуске;
- вступление в силу решения верховного суда республики, суда
края, области, города федерального значения, автономной
области, автономного округа о неправомочности данного со-
става депутатов законодательного органа, в том числе в связи
со сложением ими своих полномочий;
- роспуск высшим должностным лицом субъекта Федерации.
В последнем случае руководитель региона выступает в ка-
честве гаранта Конституции России, федеральных законов (по
предметам совместного ведения) и регионального законодательства.
131 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3024.
522

Глава 8. Организация государственной власти...
Такое право он может использовать, если законодательный орган не
устранит обнаружившиеся нарушения законодательства в течение
шести месяцев после вступления в силу судебного решения, которое
им было инициировано.
Летом 2000 г. была усилена ответственность органов государ-
ственной власти субъектов Федерации, в том числе и законодатель-
ных, за нарушение Конституции и федерального законодательства132.
Правом их роспуска был наделен Президент Российской Федерации.
Сама же процедура похожа на роспуск регионального парламента
высшим должностным лицом субъекта Федерации: необходимо
судебное подтверждение нарушения законодательства, отводится
шестимесячный срок на самостоятельное устранение допущенных
противоречий. Игнорирование судебного решения влечет за собой
официальное предупреждение президента о возможности роспуска
законодательного органа. Сам же роспуск регионального парламента
возможен только на основании федерального закона. В конце декабря
2004 г. президент получил право распустить законодательный орган
своим указом, без участия парламента России133. Таким образом был
оформлен институт федерального вмешательства.
После изменения порядка назначения глав субъектов Феде-
рации в декабре 2004 г. появились дополнительные основания для
роспуска региональных парламентов. Такое решение может быть
принято президентом России в случае двукратного отклонения пред-
ложенной им на этот пост кандидатуры, если не удалось прийти к кон-
сенсусу с депутатами законодательного собрания, или автоматически
после трехкратного отклонения кандидатуры.
Полномочия законодательного органа регламентируются феде-
ральным законом 1999 г. об общих принципах организации органов
власти в субъектах Федерации. В соответствии с ним региональный
парламент:
- принимает конституцию (устав) субъекта Федерации и по-
правки к ней, если иное не установлено в ней самой;
- осуществляет законодательное регулирование по предметам
своего ведения и предметам совместного ведения с Россий-
ской Федерацией в пределах собственных полномочий.
Законодательные органы наделены правом осуществлять и
иные полномочия, установленные российской Конституцией и феде-
ральными законами, собственными конституцией (уставом) и закона-
132 СЗ РФ. 2000. №31. Ст. 3205.
133 СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.
523

Раздел III. Система органов государственной власти...
ми. При этом следует отметить, что региональные парламенты порой
обладают большими властными функциями, чем федеральный, к пол-
номочиям которого, в частности, не относится принятие Конституции.
Вопросы ведения законодательных органов условно можно раз-
делить на несколько групп: организация власти на своей территории;
экономическое и социально-культурное строительство; финансовая
политика; внешние сношения. Возможна и иная классификация пол-
номочий: законотворческие; представительские; контрольные.
Право законодательной инициативы в субъектах Федерации
предоставлено большему количеству субъектов, чем на федеральном
уровне. Оно принадлежит депутатам, высшему должностному лицу
(руководителю высшего исполнительного органа государственной
власти), представительным органам местного самоуправления, самим
гражданам, проживающим на территории данного субъекта Федера-
ции. Кроме того, конституциями и уставами субъектов Федерации та-
кое право может быть предоставлено и иным органам, общественным
объединениям, например, профсоюзным организациям, уполномочен-
ным по правам человека и т. д. В отличие от федерального парламента
некоторые законодательные органы субъектов Федерации наделены
правом толкования собственных конституций (уставов) и законов.
Контрольные полномочия заключаются в выражении доверия
или недоверия высшему должностному лицу, рассмотрении отчета о
выполнении бюджета и др.
К компетенции законодательных органов относится большин-
ство вопросов государственного строительства в регионе: измене-
ние административно-территориального устройства, заключение
соглашения об изменении границ с другими субъектами Федерации;
назначение и проведение региональных референдумов, выборов в ор-
ганы местного самоуправления, а до недавнего времени еще и главы
субъекта Федерации. Парламент утверждает так называемую общую
схему управления регионом. С началом административной реформы
это понятие стало заменяться понятием «система исполнительных ор-
ганов государственной власти», что нашло отражение в региональных
конституциях и уставах.
Необходимо отметить, что в связи с приведением регионального
законодательства в соответствие с Конституцией России и федераль-
ными законами полномочия законодательных органов субъектов Фе-
дерации были несколько скорректированы, а некоторые даже изъяты.
К последним, например, относится согласование кандидатур на долж-
ности председателей и судей федеральных судов, территориальная
юрисдикция которых распространяется на соответствующий регион.
524

Глава 8. Организация государственной власти...
В числе кадровых вопросов, присущих региональным парла-
ментам, - назначение представителей общественности в региональные
квалификационные коллегии судей, некоторых членов избирательных
комиссий, уполномоченного по правам человека, если эта должность
предусмотрена в регионе, согласование кандидатур на должности
республиканских прокуроров и др. После изменения в 2004 г. порядка
наделения полномочиями высшего должностного лица - дача согла-
сия на назначение высшего должностного лица субъекта Федерации.
В региональных конституциях и уставах также предусматриваются и
иные должности, в назначении на которые участвуют законодатель-
ные органы, в частности кандидатуры главных редакторов республи-
канских газет.
Среди вопросов, решаемых законодательными собраниями, -
утверждение программ социально-экономического развития региона.
Они устанавливают порядок образования и деятельности внебюджет-
ных и валютных фондов, утверждают отчеты о расходовании средств
этих фондов, а также порядок управления и распоряжения собствен-
ностью субъекта Федерации. Другим значимым в жизни любого реги-
она вопросом является утверждение бюджета. Только законодатель-
ные органы могут устанавливать региональные налоги и сборы.
Законодательные органы субъектов Федерации реализуют зна-
чительный объем полномочий по организации собственной деятель-
ности: избирают председателя, подтверждают полномочия депутатов,
распределяют суммы расходов представительного органа на проведе-
ние его заседаний и т. д. Они самостоятельно решают все вопросы
организационного, правового, информационного, материально-тех-
нического и финансового обеспечения своей деятельности. Расходы
на их содержание предусматриваются отдельной строкой в бюджете
субъекта Федерации.
Структура региональных парламентов практически не отли-
чается от структуры палат федерального парламента: председатель
и его заместители, подразделения, занимающиеся предварительным
рассмотрением вопросов (например, комиссии), аппарат. Имеющи-
еся отличия продиктованы чаще всего количественным составом
депутатского корпуса. В некоторых законодательных собраниях по
аналогии с федеральным создаются советы (президиумы), на которые
возлагается решение оперативных вопросов: подготовка заседаний,
координация деятельности комитетов и комиссий и др.
В законодательных органах субъектов Федерации, как и на фе-
деральном уровне, могут создаваться депутатские объединения в виде
депутатских групп или фракций. Так, в Московской городской Думе
525

Раздел III. Система органов государственной власти...
четвертого созыва образованы три фракции: «Единая Россия», КПРФ
и «Яблоко-объединенные демократы». В Государственном Собрании
(Ил Тумэн) Якутии (Республики Саха) три фракции: «Единая Россия»,
Аграрная партия, «Союз правых сил», а также Группа консолидации
Государственного Собрания и Агропромышленная группа. Депутат-
ские объединения региональных парламентов, как правило, не имеют
значительных полномочий, их главное назначение - обмен мнениями
по рассматриваемым вопросам. В последнее время в силу изменений
в избирательном законодательстве фракционность приобретает новое
значение и актуальность.
Организационной формой осуществления контрольных полно-
мочий парламентов является создание в их структуре специальных
подразделений, в какой-то мере аналогичных Счетной палате Россий-
ской Федерации.
Основной документ, на основании которого реализуется работа
всех звеньев, - регламент. Кроме того, принимаются положения об
отдельных структурных подразделениях, в частности об аппарате,
который непосредственно осуществляет организационное, правовое,
информационное обеспечение деятельности региональных парла-
ментов. Количественный состав и структура аппаратов отличаются и
во многом зависят от объема работы и имеющихся в распоряжении
парламентов средств. Их структурными подразделениями являются
управления и отделы, в том числе документационного обеспечения,
кадров и государственной службы, по связям с общественностью и
средствам массовой информации и т. д.
Как и на федеральном уровне, период конфронтации регио-
нальных парламентов с главами субъектов Федерации постепенно
уходит в прошлое. Состав депутатов становится более стабильным.
Это позволяет говорить, с одной стороны, об их профессионализме, а
с другой - об определенной консервации политических сил в регионах.
Исполнительные органы Общие принципы организации и дея-
государственной власти тельности органов исполнительной
субъектов власти субъектов Федерации начали
Российской Федерации оформляться еще до принятия новой
российской конституции. В условиях
поэтапной конституционной реформы, провозглашенной президен-
том, обеспечение стабильного функционирования исполнительной
власти рассматривалось как стратегическая задача. Единство ее си-
стемы по предметам ведения федеральных органов и их совместного
ведения с органами власти субъектов Федерации было подтвержде-
526

Глава 8. Организация государственной власти...
но Указом Президента Российской Федерации от 27 сентября 1993 г.
«О функционировании органов исполнительной власти в период
поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»134.
Затем это положение было включено в Конституцию Российской Фе-
дерации. В указе от 7 октября 1993 г. были подтверждены полномо-
чия президента по назначению глав администраций краев, областей,
автономной области, автономных округов и городов федерального
значения135.
Апробированный опыт организации исполнительной власти в
регионах был положен в основу указа от 22 октября 1993 г., которым
президент утвердил Положение об основных началах организации
и деятельности органов государственной власти краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных
округов Российской Федерации на период поэтапной конституцион-
ной реформы. Органом исполнительной власти в соответствующем
субъекте Федерации являлась администрация (правительство). Ее
наименование, равно как и наименование самой должности главы
администрации, были оставлены на усмотрение регионов. Среди
полномочий назывались: разработка и исполнение бюджета; управ-
ление имуществом; осуществление программ в области управления
экономикой, культурой, социальной политикой; обеспечение законно-
сти прав и свобод граждан, охрана общественного порядка, борьба с
преступностью и др.
Через год было утверждено Положение о главе администрации,
которое до принятия федерального закона об общих принципах орга-
низации власти в субъектах Российской Федерации регламентировало
его статус и полномочия136. Он признавался высшим должностным
лицом края, области, города федерального значения, автономной
области, автономного округа, который руководит органами исполни-
тельной власти в регионе. Допускалось два способа наделения этими
полномочиями: назначение и выборы. Как и прежде, правом назна-
чения обладал только президент. На его же усмотрение был отдан и
вопрос о выборах. Таким образом, в первой половине 1990-х годов в
большей части субъектов Федерации, которые не являлись по своему
статусу республиками, представительные органы, избранные населе-
нием, сосуществовали с назначенными президентом главами админи-
страций, в большинстве случаев лояльными ему.
134 САПП РФ. 1993. № 40. Ст. 3739.
135 САПП РФ. 1993. № 41. Ст. 3918.
136 СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2598.
527

Раздел III. Система органов государственной власти...
Как и в случае с законодательными органами, в отсутствие
федерального закона положения президентских указов о создании ор-
ганов исполнительной власти в регионах дополнялись региональным
законодательством. Общие принципы закреплялись в конституциях и
уставах, на основании которых принимались соответствующие зако-
ны и схемы управления регионом.
Федеральный закон «Об общих принципах организации зако-
нодательных (представительных) и исполнительных органов государ-
ственной власти субъектов Российской Федерации», как уже обозна-
чено выше, был принят только 6 октября 1999 г. В соответствии с ним
исполнительную власть в регионе возглавляет высшее должностное
лицо (руководитель высшего исполнительного органа государствен-
ной власти субъекта Федерации). Он имеет право:
- представлять субъект Федерации в отношениях с федераль-
ными органами государственной власти, органами государ-
ственной власти других регионов, органами местного самоу-
правления;
- подписывать от имени субъекта Федерации договоры и со-
глашения;
- подписывать и обнародовать законы субъектов Федерации;
- формировать высший исполнительный орган государственной
власти в соответствии с региональным законодательством;
- участвовать в работе регионального парламента с совеща-
тельным голосом и требовать созыва его внеочередного засе-
дания и т. д.
Порядок наделения полномочиями глав субъектов Федерации в
своем развитии прошел несколько этапов. В первые годы после приня-
тия Конституции России сохранялись полномочия президента России
по назначению глав регионов. В 1995-2004 гг. должность главы субъекта
Федерации была выборной. Его избирали на срок не более пяти лет и не
более двух раз подряд. Чаще всего практиковался четырех- или пятилет-
ний цикл. Региональным законодательством устанавливались, правда не
всегда четко, требования к кандидатам: ценз оседлости, возраст и т. п.
На федеральном уровне минимальный возраст кандидата на должность
высшего должностного лица - 30 лет - определили только в декабре
2004 г. С целью укрепления вертикали исполнительной власти при про-
ведении административной реформы был изменен порядок наделения
полномочиями высшего должностного лица137. С 2004 г. президент по
сути вновь получил право назначать руководителей регионов. Вся тех-
137 СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.
528

Глава 8. Организация государственной власти...
ническая сторона этой процедуры регламентировалась указом «О по-
рядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного
лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти) субъекта Российской Федерации»138. Само же наделение полно-
мочиями высшего должностного лица кандидатуры, предложенной пре-
зидентом, было оставлено за региональным законодательным собранием.
Новая система назначений значительно повысила возможность центра
контролировать регионы: «каждый ярус власти становится прозрачным
и доступным для "рук Москвы"». В то же время губернаторам обеща-
ли, что их полномочия могут быть расширены, в том числе влияние на
формирование бюджета и др.139 Тем не менее назначением глав субъектов
Федерации планы центра в реформировании региональной власти явно
не ограничились. В своем послании Федеральному Собранию в 2005 г.
Президент России предложил в целях дальнейшего укрепления роли
партий в формировании государственной власти в качестве кандидата на
пост губернатора выдвигать представителя партии, победившей на регио-
нальных выборах. Сформулировав эту идею, глава государства дал повод
к ее обсуждению. Некоторые политики увидели намек на якобы гряду-
щие изменения федерального масштаба - раз губернатора предлагает
победившая в региональных выборах партия, значит и премьер должен
быть от партии, получившей большинство в Государственной Думе140.
Изменения в законодательстве последовали под Новый год, 31 декабря
2005 г. В соответствии с ними политические партии, допущенные к
распределению депутатских мандатов в региональном парламенте по
итогам выборов, могли представлять президенту свою кандидатуру на
пост высшего должностного лица субъекта Федерации. Однако за прези-
дентом сохранялось право выдвигать на должность главы региона и свою
кандидатуру, отличную от той, которую предложили партии141.
В апреле 2012 г. был принят федеральный закон, предусматри-
вающий возвращение прямых выборов глав регионов. Согласно ука-
занному закону первые выборы высших должностных лиц должны
были состояться 14 октября 2012 г. в тех субъектах Федерации, где
срок полномочий действующих высших должностных лиц истекает с
1 июня по 31 декабря 2012 г. Однако 2 апреля 2013 г. в закон были вне-
сены поправки, дающие субъектам Федерации право заменить всена-
родные выборы своих глав голосованием в парламенте по нескольким
138 СЗ РФ. 2004. № 52. Ч. 2. Ст. 5427.
139 См.: Российская газета. 2005. 23 сент.
140 Российская газета. 2005. 22 июня.
141 СЗ РФ. 2006. №1. Ст. 13.
529

Раздел III. Система органов государственной власти...
кандидатурам. При этом прямо говорилось, что принятие таких по-
правок вызвано решением Кремля не допустить прямых выборов в
шести республиках Северного Кавказа. Полпред президента РФ в Се-
веро-Кавказском федеральном округе А. Хлопонин также высказался
за то, чтобы выборы глав всех северокавказских республик проходили
через парламент. И действительно, в 2013 г. от прямых выборов главы
отказалось несколько республик Северного Кавказа.
В республиках высшим должностным лицом являются пре-
зидент, глава республики или председатель правительства. Регио-
нальным конституциям свойственно по-разному определять статус
своих президентов. В Татарстане он именуется главой государства, в
Кабардино-Балкарии - главой государства и исполнительной власти,
в Башкортостане - главой республики, в Адыгее - просто высшим
должностным лицом (руководителем высшего органа исполнитель-
ной власти) и т. д. В «не республиках» за высшим должностным
лицом так и сохранилось определение «губернатор». В Москве и
Санкт-Петербурге высшие должностные лица - мэры. В некоторых
регионах есть должности вице-президента, например в Адыгее, или
вице-губернатора - в Московской области.
В результате развернувшейся в последние годы кампании
по приведению регионального законодательства в соответствие с
федеральными актами несмотря на разные обоснования статуса пол-
номочия высших должностных лиц в определенной степени были
унифицированы: все они возглавляют высший орган исполнительной
власти в регионах. Однако кажущаяся на первый взгляд однотипность
их отношений с высшими органами исполнительной власти на прак-
тике приобретает различные организационные формы. Выделяют
несколько групп регионов.
В первую группу входят субъекты Федерации, в которых выс-
шее должностное лицо непосредственно возглавляет высший орган
исполнительной власти. В их числе выделяются регионы, где прези-
дент, глава республики, одновременно председатель правительства
(Республика Алтай, Республика Бурятия и др.). По такой же схеме
строится организация власти и в большинстве регионов, не имеющих
статуса республики (Московская область, Костромская область, Мо-
сква и др.).
К другой группе относятся те регионы, в которых помимо долж-
ности президента, главы республики или губернатора предусмотрена
еще должность председателя правительства - премьер-министра,
осуществляющего текущее руководство его работой (Республика
Адыгея, Удмуртская Республика, Башкортостан, Татарстан и т. д.).
530

Глава 8. Организация государственной власти...
Наличие высшего органа исполнительной власти, возглавляемого не
высшим должностным лицом, а председателем, присуще и некото-
рым «не республикам», например Свердловской области. При такой
модели организации исполнительной власти практикуется создание
высшим должностным лицом (президентом, губернатором и др.) своей
администрации, которая обеспечивает его деятельность. В некоторых
регионах она даже отнесена к органам исполнительной власти, а ее
руководитель входит в состав правительства (Карелия и др.).
После изменения порядка наделения полномочиями срок
нахождения в должности руководителей регионов не имеет ограни-
чений. Формально он связан только со сроком полномочий самого
президента России. Досрочное прекращение выполнения обязанно-
стей возможно по ряду оснований: суд признал его недееспособным,
в силу вступил обвинительный приговор, утрачено гражданство
и т. д. Возможность выразить ему недоверие есть и у регионального
парламента. Поводом могут стать издание актов, противоречащих
федеральному и региональному законодательству, если такое проти-
воречие подтверждено в судебном порядке и не устранено в течение
месяца со дня вступления в силу судебного решения, а также грубое
нарушение законодательства, если это повлекло за собой массовое
нарушение прав и свобод граждан. С 2000 г. отрешить от должности
главу региона может президент России. Повод - принятие норма-
тивного акта, противоречащего федеральному законодательству, и
игнорирование предписания главы государства устранить нарушеция.
Временное отстранение от должности возможно по мотивированно-
му представлению генерального прокурора Российской Федерации.
В связи с нарушением законодательства или неоднократным неиспол-
нением своих обязанностей, если это установлено судом, начиная с
2003 г. предусмотрена возможность его отзыва самими избирателями.
В связи с изменением порядка наделения полномочиями высшего
должностного лица были несколько скорректированы порядок и
основания досрочного прекращения полномочий высшего должност-
ного лица. Теперь законодательный орган в случае выражения ему
недоверия должен прежде всего адресовать свое решение президенту
России. Появилась в качестве основания и такая формулировка, как
«утрата доверия президента», помимо «неисполнения» во внимание
принимается «ненадлежащее исполнение» и т. д. Таким образом зако-
нодательно усилена ответственность высших должностных лиц.
Исполнительная власть в субъектах Федерации представле-
на системой органов, которые традиционно, как и на федеральном
уровне, делятся на органы общей и специальной компетенции. Всю
531

Раздел III. Система органов государственной власти...
систему возглавляет высший орган исполнительной власти. Его наи-
менование, структура, порядок формирования устанавливаются кон-
ституцией (уставом) и законами субъекта Федерации с учетом исто-
рических, национальных и иных традиций региона. В республиках
они представлены правительствами (советами министров), порядок
формирования которых в разных регионах имеет свои особенности.
Существуют правительства и в некоторых регионах, не имеющих
статуса республики, хотя в большинстве таких регионов высшим ор-
ганом исполнительной власти является администрация.
В субъектах Федерации практикуется участие регионального
парламента в формировании высшего органа исполнительной власти.
В большей степени это свойственно республикам. Чаще всего тре-
буется согласие депутатов при назначении на должности министров
финансов, экономики и др. Губернаторы, как правило, свою админи-
страцию формируют самостоятельно. Процедура согласования с зако-
нодательными собраниями предусматривается только для их первых
заместителей (Костромская область и др.).
Согласно федеральному законодательству высший исполни-
тельный орган государственной власти субъекта Федерации разраба-
тывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социаль-
но-экономического развития региона, участвует в проведении единой
государственной политики в области финансов, науки, образования,
здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Среди его
полномочий встречаются и те, которые были характерны для админи-
страций еще в начале 1990-х годов:
- обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина,
охрана собственности и общественного порядка;
- разработка и обеспечение исполнения регионального бюдже-
та, проектов программ социально-экономического развития;
- управление собственностью субъекта Федерации.
Вместе с тем наделение статусом «высший орган» способство-
вало появлению новых полномочий. К ним относятся:
- формирование иных органов исполнительной власти субъек-
та Федерации;
- заключение договоров с федеральными органами исполни-
тельной власти о разграничении предметов ведения и полно-
мочий, а также соглашений о взаимной передаче части своих
полномочий;
- надзорные полномочия по отношению к органам местного
самоуправления; в частности, высший орган вправе предло-
жить им, а также выборному или должностному лицу приве-
532

Глава 8. Организация государственной власти...
сти местные правовые акты в соответствие с федеральным и
региональным законодательством.
Основным документом, на основании которого строится работа
правительства, является регламент. В нем детально определяются
организация работы, порядок подготовки и проведения заседаний, во-
просы документирования его деятельности и работы с документами
вплоть до приведения образцов листов согласования и бланков.
Состав и структура правительства и администрации при внеш-
нем различии наименований должностей и подразделений практиче-
ски не отличаются друг от друга. В большинстве регионов они сходны
и во многом аналогичны федеральному уровню. В них входят руко-
водитель, председатель (премьер-министр), его заместители, члены -
руководители органов исполнительной власти, аппарат. Практикуется
создание различных совещательных и консультативных органов. Име-
ющиеся особенности организационного устройства правительства
чаще всего объясняются положением по отношению к нему высшего
должностного лица субъекта Федерации.
Срок полномочий всех правительств определяется сроком пол-
номочий высшего должностного лица. Его досрочное прекращение,
как правило, влечет за собой отставку правительства. В некоторых ре-
гионах недоверие правительству может выразить парламент, причем
и правительству как кабинету, и отдельным его членам (Народный Ху-
рал Республики Бурятия, Московская областная Дума, Государствен-
ное Собрание Республики Татарстан, Государственный Совет - Хасэ
Республики Адыгея и др.). Такое недоверие не стоит отождествлять с
недоверием высшему должностному лицу, право высказывать которое
согласно федеральному закону имеют все законодательные собрания.
Органами специальной компетенции в регионах, где созданы
правительства, являются, как правило, министерства, государственные
комитеты, комитеты. В регионах, где исполнительная власть представ-
лена администрацией - департаменты, управления. Они создаются по
предметам, отнесенным к ведению субъектов Федерации и совместному
ведению с федеральным центром. В регионах существуют органы управ-
ления экономикой, имущественными отношениями, информацией и свя-
зью, внешнеэкономическими и межрегиональными связями, финансами,
строительством, архитектурой и градостроительством, потребительским
рынком и малым предпринимательством, транспортом, социальной
защитой населения и др. Их система и структура устанавливаются регио-
нальным законодательством. Единообразного подхода к их закреплению
нет. После реформирования системы исполнительной власти на феде-
ральном уровне некоторые республики стали заимствовать трехчлен-
533

Раздел III. Система органов государственной власти...
ную систему органов исполнительной власти: министерство, агентство,
служба. Органы специальной компетенции субъектов Федерации могут
создавать собственные территориальные структуры в районах или иных
административно-территориальных единицах, свойственных региону.
Суды субъектов Конституционные (уставные) суды
Российской Федерации субъектов Российской Федерации. Не-
обходимость обеспечения верховенства
принятых в субъектах Федерации конституционных актов послужила
стимулом для развития конституционной юстиции в регионах, наличие
которой предусмотрено Федеральным конституционным законом от
31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации». На
федеральном уровне определена следующая компетенция таких судов:
- установление соответствия региональных законов и нор-
мативных правовых актов органов государственной власти,
органов местного самоуправления конституции (уставу)
субъекта Федерации;
- толкование конституции (устава) субъекта Федерации.
Конституционные (уставные) суды являются судами субъектов
Федерации, что выражается в особом порядке их формирования, фи-
нансирования и законодательной регламентации деятельности. Эти
вопросы решаются на региональном уровне.
В соответствии с дословной формулировкой нормы Федерально-
го конституционного закона «О судебной системе Российской Федера-
ции» конституционные (уставные) суды «могут создаваться», т. е. их
формирование не является обязательным. Как правило, этот вопрос ре-
шается в конституциях (уставах) субъектов Федерации, далее принима-
ется закон, регулирующий порядок их организации и деятельности, и,
наконец, формируется сам суд. Становление региональной конституци-
онной юстиции идет медленно. Декларирование судов в конституциях
(уставах) субъектов Федерации не всегда влечет их реальное создание.
Организация и деятельность конституционного (уставного)
суда регламентируется соответствующим законом конкретного субъ-
екта Федерации. Анализ содержания принятых в регионах законов и
практики деятельности конституционных (уставных) судов позволяет
сделать некоторые общие выводы об их формировании, структуре,
процедуре судопроизводства и других аспектах их работы.
Численный состав конституционных (уставных) судов, как
правило, небольшой, приблизительно пять-девять судей. Большин-
ство судов состоит из председателя и его заместителя, секретаря и
судей. Формирование состава конституционных (уставных) судов,
534

Глава 8. Организация государственной власти...
как правило, осуществляется с участием различных ветвей власти, а
иногда и с привлечением общественных и иных организаций. Срок
полномочий во многих регионах законом не устанавливается, а сами
судьи назначаются на неопределенный срок (до достижения предель-
ного возраста). Фиксированный срок полномочий судьи, как правило,
ограниченный 10-12 годами, встречается крайне редко.
Как уже упоминалось, на судей конституционных (уставных)
судов распространяется принцип единства статуса судей с некоторы-
ми особенностями, установленными законодательством субъектов
Федерации. Это, например, досрочное прекращение полномочий
вследствие выезда за пределы территории республики, нарушения
присяги, ликвидации суда и т. д. Последнее время в практику пра-
вового регулирования статуса судей конституционных (уставных)
судов входит заимствование норм федерального законодательства,
в том числе закона «О статусе судей в Российской Федерации». Это
объясняется жесткой политикой федерального центра по приведению
региональных законов в соответствие с Конституцией Российской
Федерации и федеральными актами.
Итоговое решение органов региональной конституционной
юстиции, как и Конституционного Суда Российской Федерации,
оформляется постановлением, а все иные, принимаемые в ходе осу-
ществления правосудия, - определениями. Решения по вопросам
организации деятельности могут излагаться в протокольной форме.
Акты конституционных (уставных) судов субъектов Федерации пу-
бликуются, как правило, в собраниях регионального законодательства
и официальных печатных изданиях органов власти.
Мировые судьи: порядок формирования полномочий и место в систе-
ме судов общей юрисдикции. Вопрос о создании института мировых
судей обсуждался с самого начала разработки концепции судебной
реформы. Однако законодательно он получил свое оформление
только в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г.
«О судебной системе Российской Федерации». Статьи, регламентиру-
ющие организацию и деятельность института мировых судей, име-
ют рамочный характер. Устанавливается, что они входят в единую
судебную систему страны, являются судами субъектов Федерации,
рассматривают гражданские, административные и уголовные дела,
а непосредственной вышестоящей судебной инстанцией для них
является районный суд. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г.
«О мировых судьях в Российской Федерации» подтвердил дуалисти-
ческий характер регламентации организационно-правового статуса и
535

Раздел III. Система органов государственной власти...
деятельности мировых судей. Последняя осуществляется как феде-
ральным центром, так и субъектами Федерации.
Федеральным законодательством, например, устанавливают-
ся полномочия, порядок создания и деятельности мировых судей.
С учетом этих положений регионы уже самостоятельно определяют
порядок назначения (избрания) и некоторые направления деятельно-
сти мировых судей.
Мировые судьи осуществляют правосудие единолично именем
Российской Федерации по установленным федеральными закона-
ми общим правилам судопроизводства, что является непременным
условием единства судебной системы. В их компетенцию входит
рассмотрение уголовных, гражданских и административных дел.
В числе уголовных - дела о преступлениях, за совершение которых
максимальное наказание не превышает трех лет лишения свободы, за
исключением некоторых преступлений (неосторожные убийства, раз-
вратные действия, незаконное предпринимательство) и ряд других, не
отнесенных к подсудности федеральных судов. Среди гражданских -
дела по незначительным имущественным спорам; большинство дел,
возникающих из семейных отношений (если отсутствует спор о де-
тях); дела, возникшие из трудовых отношений (за исключением дел
о восстановлении на работе) и др. Кроме того, мировой судья выдает
судебный приказ по бесспорным требованиям, который имеет силу
исполнительного документа. В целом подсудность дел мировому су-
дье регламентируется процессуальным законодательством.
Юрисдикция мирового судьи распространяется на конкретный
судебный участок, включающий территорию района или его часть. Как
устанавливает закон «О мировых судьях в Российской Федерации», су-
дебные участки создаются из расчета от 15 до 30 тыс. человек на один
участок (менее 15 тыс. - один судебный участок). Общее их число опре-
деляется Федеральным законом от 29 декабря 1999 г. «Об общем числе
мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Россий-
ской Федерации»142. В среднем в стране около 7 тыс. судебных участков.
Создание и упразднение конкретных судебных участков и должностей
мировых судей осуществляется законами субъектов Федерации с
учетом нагрузки, криминогенной ситуации, кадровых возможностей
и материального обустройства. Региональное законодательство также
определяет число участков в районе, их границы и наименования.
Мировые судьи либо назначаются (избираются) на должность
региональным законодательным собранием, либо избираются на-
142 СЗ РФ. 2000. № 1. Ч. 1. Ст. 1.
536

Глава 8. Организация государственной власти...
селением соответствующего судебного участка. Срок пребывания
в должности мирового судьи может быть различным, но не должен
превышать пяти лет. Свои полномочия он прекращает на тех же осно-
ваниях, что и федеральные судьи.
Работу мирового судьи обеспечивает аппарат, структура и штаты
которого устанавливаются в порядке, предусмотренном региональным
законодательством. При этом работники аппарата являются государ-
ственными служащими субъекта Федерации. Практика пошла по пути
создания при высших органах исполнительной власти субъектов Феде-
рации специализированных Управлений по обеспечению деятельности
мировых судей, которые решают вопросы организационно-кадрового и
материально-технического обеспечения их деятельности.
Во всех случаях вступившие в силу постановления мировых
судей, а также их законные распоряжения, требования, поручения,
вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без
исключения органов власти (федеральных, региональных и местного
самоуправления), общественных объединений, должностных лиц,
юридических лиц и граждан и подлежат неукоснительному исполне-
нию на всей территории Российской Федерации.
Акты органов Виды нормативных актов, образу-
государственной власти ющихся в результате деятельности
субъектов органов государственной власти субъ-
Российской Федерации ектов Российской Федерации, закре-
плены в федеральном и региональном
законодательстве. Впервые их видовая принадлежность была опреде-
лена в указах Президента России 1993-1994 гг. об организации власти
в субъектах Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
обобщил существовавшую практику и унифицировал требования к
подготовке нормативных актов и их опубликованию. Региональные
парламенты вправе издавать законы и постановления, а высшее долж-
ностное лицо -указы (постановления) и распоряжения. Существует ис-
черпывающий перечень вопросов, по которым законодательный орган
может издать тот или иной акт. Так, законами утверждаются: бюджет и
отчет о его исполнении; основы организации и деятельности парламен-
та; порядок проведения выборов в парламент и органы местного само-
управления; программы социально-экономического развития; налоги и
сборы; схема управления регионом; структура высшего исполнительно-
537

Раздел III. Система органов государственной власти...
го органа и решения по другим вопросам, отнесенным к компетенции
регионального парламента. Постановлением назначаются на должность
и освобождаются от должности отдельные служащие; назначается дата
выборов в законодательное собрание; оформляется решение о недове-
рии (доверии) высшему должностному лицу; утверждаются соглашение
об изменении границ и другие решения, принимаемые на основании и в
развитие компетенции региональных парламентов.
Для актов высшего должностного лица такой перечень не пре-
дусмотрен. Они издаются на основании и во исполнение конституции,
федеральных законов, нормативных актов президента Российской
Федерации, постановлений правительства Российской Федерации,
конституции (устава) и законов субъекта Федерации. Таким образом
подчеркивается их подзаконный характер. Как правило, указы - нор-
мативные акты, а распоряжения принимаются по оперативным вопро-
сам и не содержат норм права.
Система правовых актов каждого субъекта Федерации закре-
плена в их конституциях и уставах, которыми также регламентиру-
ется порядок вступления в силу законов и иных актов. Иногда в них
обозначена система актов муниципальных органов. В субъектах Фе-
дерации достаточно широко практикуется издание законов о норма-
тивных актах: «О нормативных правовых актах Республики Карелия»,
«О правовых актах Республики Мордовия» и т. д.
Процедура принятия законов в регионах схожа с аналогичной
процедурой в федеральном парламенте, однако вопрос об их обнаро-
довании на протяжении 1990-х годов решался регионами по-разному.
В некоторых субъектах (Республика Тыва, Липецкая область и др.)
законы подписывал и обнародовал председатель законодательного ор-
гана, что вызывало закономерные протесты со стороны Конституци-
онного Суда Российской Федерации143. После принятия федерального
закона об организации власти в субъектах Федерации процедура об-
народования была унифицирована. Все принятые законы по аналогии
с федеральным уровнем должны направляться высшему должнос-
тному лицу субъекта Федерации, который вправе их подписать или
отклонить, используя свое право вето.
Все законы субъектов Российской Федерации и акты высшего
должностного лица, как следует из федерального законодательства,
вступают в силу после их официального опубликования. В отноше-
нии актов региональных правительств данный вопрос регламенти-
руется на уровне субъектов Федерации. Законы и иные нормативные
143 СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.
538

Глава 8. Организация государственной власти...
правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты
прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем
через десять дней после их официального опубликования. В каждом
субъекте Федерации есть официальные периодические издания.
Вопросы для самоконтроля
1. Общая характеристика государственного устройства России
и предметов ведения федерального центра и субъектов Феде-
рации.
2. Система органов государственной власти субъектов Федера-
ции: этапы становления и современная структура.

Заключение
Государственный аппарат современной России поначалу базировал-
ся на существовавшей более семи десятков лет советской системе.
В ходе попыток ее реформирования руководство страны столкнулось
с сопротивлением системы тем началам, которые были логичны в
условиях начавшейся в эпоху перестройки демократизации общества.
Прежде всего это относилось к несовместимости советской системы
с основополагающим принципом организации власти в большинстве
демократических государств мира - ее разделением на законодатель-
ную, исполнительную и судебную.
Советская система существовала в тесной взаимосвязи с пар-
тией, которая еще в далекие 1920-е годы, осознав невозможность
функционирования данной системы в провозглашенном виде, по ряду
объективных и субъективных причин пошла по пути ее корректиров-
ки. В результате произошло сращивание двух систем - партийной
и советской. Утрата партией гегемонии в результате политической
реформы конца 1980-х годов предопределила судьбу Советов, оконча-
тельная ликвидация которых произошла в России в 1993 г.
Противостояние России и союзного центра в 1990-1991 гг., ко-
торое, с одной стороны, было закономерным результатом положения
республики в союзном государстве, а с другой - явилось выражением
политических амбиций двух лидеров, ускорило формирование новых
институтов власти. Они во многом копировали структуры, созданные
на союзном уровне, но одновременно имели отличия, которые позво-
лили российским структурам быть более устойчивыми в условиях
политического и экономического кризиса. Прежде всего это касается
особенностей института президентства в России.
Изменение форм собственности, механизма государственного
управления, появление рыночных элементов заставили государ-
ственный аппарат приспосабливаться к реалиям времени. Новые
требования вступали в противоречие с административной традицией,
доставшейся в наследство от советской системы. Да иначе и не могло
540

Заключение
быть. Кадры, опыт - все уходило корнями в недавнее прошлое. Поиск
оптимальных способов и организационных форм государственного
управления обусловили частые реорганизации и количественный
рост органов управления.
Аккумулирующую роль в становлении государственного аппа-
рата суверенной России играл институт президентства, собственное
развитие которого свидетельствовало о поиске его места в государ-
ственной системе. Его выстраивание по вертикали и горизонтали в
силу объективных причин привело к обособлению от исполнительной
власти, хотя за президентом и оставались определенные полномочия в
отношении нее. Постоянное расширение вплоть до 1993 г. компетен-
ции президента (даже в условиях противостояния с Верховным Сове-
том) по сути обусловило его закрепление в Конституции Российской
Федерации в качестве главы государства.
Россия, столкнувшись в начале своей суверенизации с теми же
центробежными тенденциями, что и союзный центр, встала перед
проблемой реформирования федеративных отношений, которые тем
не менее испытывали и испытывают влияние советского опыта и эко-
номико-географических проблем.
Период с 1990 по 1993 г. является одним из ключевых при опре-
делении роли и места каждого звена современного государственного
аппарата. Продолжают существовать некоторые из появившихся тогда
органов государственной власти и организационные формы обеспече-
ния их деятельности. Более того, именно в этот период было начато
большинство реформ, которые актуальны и по сей день.
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила новые
принципы построения государственного аппарата, однако не решила
ряд ключевых вопросов организации и взаимодействия его звеньев.
Это во многом определило эмпирический вариант его развития, адек-
ватный конкретной политической задаче и времени. Показательно,
что большинство законов об органах государственной власти, пре-
дусмотренных еще Конституцией, были приняты только во второй
половине 1990-х годов.
Через уточнения и урегулирование прошли не только функции
и компетенция органов государственной власти, направления их вза-
имодействия, но и их организационное устройство. Вполне очевидны
попытки формирования стройной структуры, способной обеспечить
выполнение возложенных на органы власти функций. Не всегда они
по ряду как объективных, так и субъективных причин достигали своей
цели. Тем не менее динамика развития государственного аппарата весь-
ма интенсивна. Многое диктуется сложившейся практикой, от которой
541

так и не удалось отказаться. Одной из тенденций развития государ-
ственного аппарата остается его рост. Другой стала реконструкция в по-
следнее время вертикали государственного управления. Представляет
интерес трактовка характера взаимоотношений федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов
Федерации по предметам совместного ведения. Все чаще и в научной
литературе, и на практике звучит понятие «двойное подчинение»,
хорошо известное с советских времен. В государственном аппарате
одновременно появляются нововведения, продиктованные установкой
на формирование гражданского общества. Это касается, например, об-
щественных советов при федеральных органах исполнительной власти.
В своем развитии государственный аппарат соразмерно отражает как
«историческую память», так и тенденции времени.
Для любого органа государственной власти характерно исполь-
зование различных способов реализации своих полномочий, в том
числе издание нормативных актов, организационная деятельность и
др. В последние годы заметно повышенное внимание к правовой ре-
гламентации и унификации такого рода деятельности, к оформлению
принимаемых решений. Одной из форм такой регламентации стали
административные регламенты выполнения государственных функ-
ций. Хотя они во многом напоминают прежние внутриведомственные
инструкции, характер административных регламентов совсем иной -
это публичные акты, адресованные как чиновникам, так и населению.
Каждый орган государственной власти занимает в системе
государственного аппарата свою нишу. Издаваемые в процессе его
деятельности акты являются элементами общей информационной
системы государства. Ведь не случайно сила правового акта зависит
от правомочности его издания теми или иными органами государ-
ственной власти. В этой связи они рассматриваются и могут рас-
сматриваться только с учетом места издавшего их органа в системе
государственного аппарата, его функций и компетенции.

Список источников и литературы
Источники
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосовани-
ем 12 декабря 1993 г.
Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Прави-
тельства РСФСР. Пг.; М., 1917-1922.
Декреты Советской власти. Т. 1-17. М., 1957-2003.
Собрание законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР.
М., 1938-1976.
Собрание законов СССР. М., 1976-1990.
Собрание постановлений Правительства СССР (1938-1991 гг.).
Ведомости Верховного Совета СССР (1938-1989 гг).
Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР (июнь
1989 г. - сентябрь 1991 г.).
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР (июнь 1990 г. - январь 1992 г.).
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Вер-
ховного Совета Российской Федерации (февраль 1992 г. - август
1993 г.).
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
(июль 1992 г. - апрель 1994 г.).
Собрание законодательства Российской Федерации (май 1994 г. -...).
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной
власти(1996г.-...).
Учебники и учебные пособия
Архипова ТТ. Государственность современной России. М., 2003.
Архипова ТТ., Малышева ЕЛ. Современная организация государствен-
ных учреждений России. 2-е изд., доп. и испр. М., 2007.
543

Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. —
декабрь 1991 г. М., 1994.
Коржихина Т.П., Сенин A.C. История российской государственности. М,
1995.
Литература
Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство
России. М., 2000.
Авакъян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность.
М., 2000.
Авакъян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 2005.
Административно-территориальное устройство России: история и совре-
менность / Под общ. ред. A.B. Пыжикова. М., 2003.
Административные реформы в России: история и современность / Под
общ. ред. Р.Н. Байгузина. М., 2006.
Архипова Т.Г. Где найти правовой акт? // Секретарское дело. 1997. № 2.
Архипова Т.Г. Права человека и современное государство российское //
Право на свободу: Материалы междунар. конф. 29-30 ноября
1999 г. М., 2000.
Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в Рос-
сии: теория и практика ее осуществления. М., 2003.
Борискин В.В., Поликарпов Н.М., Тихомиров С.Г. Государственное управ-
ление, государственная служба и их документационное обеспече-
ние. М., 2006.
Бугай Н.Ф. Чрезвычайные органы советской власти: Ревкомы. 1918—
1921 гг. М., 1990.
Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность.
М., 1998.
Васильев А.И., Павлушкин A.B., Постников А.Е. Законодательные органы
субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирова-
ния, компетенции и организации работы. М., 2001.
Глушко Е.К. Административная реформа в России: концепция, реализа-
ция, итоги. М., 2011.
Гошуляк В.В. Конституционное и уставное законодательство субъектов
Российской Федерации. М., 1999.
Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001.
Данилов В.И. Советское государство в Великой Отечественной войне:
феномен чрезвычайных органов государственной власти 1941—
1945 гг. Саратов, 2002.
544

Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России.
М.,2005.
Елисеев Б.П. Нормативно-методическое обеспечение деятельности госу-
дарственного органа (на примере Администрации Президента РФ).
М, 1997.
Жуков В.К Реформы в России. 1985-1995 гг. М., 1997.
Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 2001.
Зотова З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия / Под общ.
ред. С.А. Попова. М., 2001.
Иванченко A.B. Избирательные комиссии в Российской Федерации: исто-
рия, теория, практика. М., 1996.
Ивлев Г.П., Гаджимагомедов Г. А. Участие Правительства Российской
Федерации в законодательной деятельности. М., 2008.
Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития. М.,
1998.
Комарова В.В., Магомедов Ш.Б. Глава государства, региона Российской
Федерации. М., 1999.
Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и
исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М.,
2000.
Лебедев В.М. Становление и развитие судебной власти в Российской Фе-
дерации. М., 2008.
Леонов СВ. Рождение советской империи: государство и идеология
(1917-1922 гг.). М., 1997.
Лукьяненко В.И. Государственный аппарат России: проблемы организа-
ции, управления, контроля. М., 2004.
Медведев P.A. Время Путина? Россия на рубеже веков. М., 2002.
Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и полити-
ческая практика. М., 1996.
Охотский Е.В. Государственное управление в современной России. М.,
2008.
Пелевин СМ. Арбитражный Суд Российской Федерации. СПб., 1993.
Пихоя Р.Г. СССР: История власти. 1945-1991. М., 1998.
Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998.
Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.,
2005.
Представительная власть в России: история и современность / Под общ.
ред. Л.К. Слиски. М., 2004.
Ржевский В.А., Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федера-
ции: конституционные основы, организация и деятельность. М.,
1998.
545

Савицкий В.M. Организация судебной власти в Российской Федерации.
М., 1998.
Сарафанов В.К Информатизация системы государственного управления
России. М., 2006.
Согрин В.В. Политическая история современной России 1985-2001 гг.: от
Горбачева до Путина. М., 2001.
Суворов В.Н. Глава Российского государства (правовой статус, положение
в системе власти). М., 2000.
Судебная система России. М., 2000. (Сер. «Российское право: теория и
практика»).
Сунгуров А. Становление политических партий и органов государствен-
ной власти в Российской Федерации. СПб., 1994.
Тарасов A.M. Президентский контроль. М., 2004.
Территория и власть в новой и новейшей истории Российского государ-
ства / Отв. ред. В.Н. Захаров. М., 2012.
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского феде-
рализма. М., 2000.
Файзуллин Г.Г. Правовые вопросы государственного управления сель-
ским хозяйством в России. М., 2004.
Черепанов В.В. Власть и война: Сталинский механизм государственного
управления в Великой Отечественной войне. М., 2006.
Шевцова Л. Ф. Режим Бориса Ельцина. М., 1999.
Шульженко Ю.Л. Институт конституционного надзора в Российской
Федерации. М., 1998.
Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд.
М., 1997.
Справочные и информационные издания
Государственная власть СССР. Высшие органы власти и управления
и их руководители. 1923-1991 гг.: Ист.-биограф. справ. / Сост.
В.И. Ивкин. М., 1999.
Совет Народных Комиссаров. Совет Министров СССР. Кабинет Мини-
стров СССР. 1923-1991: Энцикл. справ. / Авг.-сост. С.Д. Гарнюк.
М., 1999. 552 с.

Приложение 1
СТРУКТУРА ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Законодательная |
власть
Исполнительная
власть
\l
Министерства,
агентства,
службы
Правительство
или Администрация
субъекта Федерации
Органы
исполнительной
власти
Судебная
власть
Окружной
арбитражный
суд
Районный
и городской
суды
Мировые
судьи
Районная
и городская
прокуратуры
Федеральные органы
государственной власти
Органы государственной власти
субъектов РФ
547

Приложение 2
ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
СОВЕЩАТЕЛЬНЫЕ И КОНСУЛЬТАТИВНЫЕ
ОРГАНЫ
АДМИНИСТРАЦИЯ
Совет
Безопасности
Государственный
Совет
Президиум
Государственного
Совета
Уполномоченный при Президенте
по правам ребенка
Уполномоченный при Президенте
по защите прав предпринимателей
548

Приложение 3
СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ
Председатель
Первый
заместитель
Председателя
Заместители
Председателя
Совет Государственной Думы
Комитеты
Депутатские
объединения —
фракции
Комиссии
> Аппарат Государственной Думы
Руководитель
J
ü
Председатель
Заместители
Совет
законодателей
Президиум
Совет палаты
Комитеты
Комиссии
Консультативные органы
при Председателе
Аппарат Совета Федерации
Руководитель
I
Консультативные органы
при Совете Федерации
Межрегиональный
банковский совет
Палата молодых
законодателей
549

Приложение 4
СТРУКТУРА ПРАВИТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРАВИТЕЛЬСТВО
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Председатель
Заместители
КООРДИНАЦИОННЫЕ
И СОВЕЩАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РФ
Советы
Комиссии
АППАРАТ
Руководитель — член Правительства -
министр
Члены Правительства
550

Приложение 5
СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ*
Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные
агентства, руководство деятельностью которых осуществляет
ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
федеральные службы и федеральные агентства,
подведомственные этим федеральным министерствам
Министерство
внутренних дел РФ
Министерство РФ
по делам гражданской
обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации
последствий стихийных
бедствий
Министерство
иностранных дел РФ
Министерство обороны
РФ
Министерство юстиции
РФ
Федеральное агентство
по делам СНГ,
соотечественников,
проживающих за рубежом,
по международному
гуманитарному
сотрудничеству
Федеральная служба
по военно-техническому
сотрудничеству
Федеральное агентство
по поставкам вооружения,
военной, специальной
техники и материальных
средств
Федеральная служба
по техническому
и экспортному контролю
Федеральное агентство
специального
строительства
Федеральная служба
исполнения наказаний
Федеральная служба
судебных приставов
Государственная фельдъегерская
служба РФ
Служба внешней разведки РФ
Федеральная
служба безопасности РФ
Федеральная служба РФ
по контролю
за оборотом наркотиков
Федеральная служба охраны РФ
Главное управление специальных
программ Президента РФ
(федеральное агентство)
Федеральная служба
по финансовому мониторингу
Управление делами Президента
РФ (федеральное агентство)
* Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 22 мая 2012 г.
№ 636 (в ред. Указа Президента от 25.06.2012 № 881; 19.03.2013 № 213; 29.06.2013
№ 593; 25.07.2013 № 645; 31.08.2013 № 690; 27.09.2013 № 735; 01.11.2013 № 819)
551

Приложение 5
Федеральные министерства, агентства и службы,
руководство которыми осуществляет
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
федеральные службы и федеральные агентства,
подведомственные этим федеральным министерствам
Министерство
здравоохранения РФ
Министерство культуры
РФ
Министерство
образования и науки РФ
Министерство
природных ресурсов
и экологии РФ
Министерство
промышленности
и торговли РФ
Министерство РФ
по развитию
Дальнего Востока
Федеральная служба
по надзору в сфере
здравоохранения
Федеральное
медико-биологическое
агентство
Федеральное агентство
по туризму
Федеральное архивное
агентство
Федеральное агентство
по делам молодежи
Федеральная служба
по надзору в сфере
образования и науки
Федеральная служба
по гидрометеорологии
и мониторингу
окружающей среды
Федеральная служба
по надзору в сфере
природопользования
Федеральное агентство
водных ресурсов
Федеральное агентство
лесного хозяйства
Федеральное агентство
по недропользованию
Федеральное агентство
по техническому
регулированию
и метрологии
Федеральная антимонопольная
служба
Федеральная миграционная
служба
Федеральная служба
по тарифам
Федеральная служба
по надзору в сфере
защиты прав потребителей
и благополучия человека
Федеральная служба
государственной статистики
Федеральная служба
по финансовым рынкам
Федеральная служба
по экологическому,
технологическому и атомному
надзору
Федеральная служба
по регулированию
алкогольного рынка
Федеральное
космическое агентство
Федеральная таможенная
служба
Федеральное агентство
по обустройству
государственной границы РФ
Федеральная служба
по оборонному заказу
552

Приложение 5
Министерство спорта РФ
Министерство труда и
социальной защиты РФ
Министерство
энергетики РФ
Министерство
регионального развития
РФ
Федеральная служба
по труду и занятости
Министерство
сельского хозяйства РФ
Министерство
транспорта РФ
Министерство
связи и массовых
коммуникаций РФ
Министерство
финансов РФ
Федеральное агентство по строительству
и жилищно-коммунальному хозяйству
Федеральная служба по ветеринарному
и фитосанитарному надзору
Федеральное агентство
по рыболовству
Федеральная служба по надзору в сфере
транспорта
Федеральное агентство
воздушного транспорта
Федеральное
дорожное агентство
Федеральное агентство железнодорожного
транспорта
Федеральное агентство морского и речного
транспорта
Федеральная служба по надзору в сфере
связи, информационных технологий
и массовых коммуникаций
Федеральное агентство
по печати и массовым
коммуникациям
Федеральное агентство
связи
Федеральная налоговая
служба
Федеральная служба
финансово-бюджетного
надзора
Федеральное
казначейство
(федеральная служба)
553

Приложение 5
Министерство
экономического
развития РФ
Федеральная служба
по аккредитации
Федеральное агентство
по государственным
резервам
Федеральная служба государственной
регистрации, кадастра и картографии
Федеральное агентство по управлению
государственным имуществом
Федеральная служба
по интеллектуальной
собственности
554

Приложение в
СИСТЕМА И СТРУКТУРА СУДОВ
ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ*
Научно-консультативный
совет
/
Г
1
Общее собрание судей
ВЕРХОВНЫЙ
СУД РФ
Пленум
Председатель
Заместители
Президиум
Апелляционная коллегия
Совет судей
Военная
коллегия
Судебная коллегия
по уголовным
делам
Судебная коллегия
по административным
делам
Судебная коллегия
по гражданским
делам
ВЕРХОВНЫЕ СУДЫ
РЕСПУБЛИК, СУДЫ ИНЫХ
СУБЪЕКТОВ РФ
Председатель
Заместители
Президиум
Судебный
департамент
при
Верховном
Суде РФ
Генеральный
директор
Заместители
Коллегия
Главные
управления,
отделы
ÏÏ
Администраторы
судов
Судебная коллегия
по уголовным делам
Судебная коллегия
по гражданским делам
РАЙОННЫЕ
СУДЫ
Председатель
Судьи
и1
Управления
(отделы)
Судебного
департамента
в субъектах
РФ
Администраторы
судов
Мировые судьи
* Приводится по состоянию до вступления в силу Закона Российской Феде-
рации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г.
№ 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Россий-
ской Федерации», а также Федерального конституционного закона от 5 февраля
2014 г. JNfe 4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный
закон "О судебной системе Российской Федерации"».
555

Приложение 7
СИСТЕМА И СТРУКТУРА АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
1
Совет председателей
арбитражных судов
Судебная коллегия
по спорам, возникающим
из гражданских
правоотношений
ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ
СУД РФ
Пленум
Председатель
Заместители
Президиум
V
Научно-консультативный
совет
Судебная коллегия
по спорам, возникающим
из административных
правоотношений
Судебная коллегия
по спорам, возникающим
из гражданских
правоотношений
1
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ АРБИТРАЖНЫЕ
СУДЫ ОКРУГОВ
Председатель
Заместители
Президиум
Судебная коллегия
по спорам, возникающим
из административных
правоотношений
Судебная коллегия
по спорам, возникающим
из гражданских
правоотношений
АРБИТРАЖНЫЕ
АПЕЛЛЯЦИОННЫЕ СУДЫ
Председатель
Заместители
Президиум
Судебная коллегия
по спорам, возникающим
из административных
правоотношений
Судебная коллегия
по спорам, возникающим
из гражданских
правоотношений
1
АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ
СУБЪЕКТОВ РФ
Председатель
Заместители
Президиум
Судебная коллегия
по спорам, возникающим
из административных
правоотношений
556

Приложение 8
СИСТЕМА ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Научно-консультативный
совет
ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Генеральный прокурор
Заместители
Научные и учебные
учреждения
Главный военный прокурор
1
Управление (отделы) Генеральной прокуратуры
в федеральных округах
1
Прокуратуры
субъектов РФ
Прокуратуры
городов и районов
Специализированные
прокуратуры
Прокуратуры военных округов,
флотов, пограничных войск
Военные прокуратуры
гарнизонов и соединений
* Приводится по состоянию до вступления в силу Закона Российской Феде-
рации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г.
№ 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Россий-
ской Федерации», а также Федерального конституционного закона от 5 февраля
2014 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный
закон "О судебной системе Российской Федерации"».
557

Архипова ТТ., Малышева ЕЛ.
А87 Организация государственных учреждений в России: 1917—
2013 гг.: Учеб. / Под ред. Т.Г. Архиповой. М.: РГТУ, 2014. 557 с.
ISBN 978-5-7281-1577-9
В центре внимания авторов организация и функционирование го-
сударственного аппарата России с 1917 г. по настоящее время в целом,
а также отдельные его институты как фондообразователи и основные
источники официальной информации. Анализируются их внутреннее
организационное устройство, способы и формы осуществления пол-
номочий, а также механизм оформления решений, непосредственно
связанный с процессом документирования и формирования архивного
фонда страны.
Для студентов высших учебных заведений, аспирантов, препо-
давателей, а также для всех, кто интересуется организацией государ-
ственного аппарата современной России.
УДК 35.07(075)
ББК 67.401

Учебное издание
Архипова Татьяна Григорьевна
Малышева Елена Петровна
ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
УЧРЕЖДЕНИЙ В РОССИИ
1917-2013 гг.
Учебник
Редактор Т.В. Рюпгина
Корректор O.K. Юрьев
Компьютерная верстка Н.В. Москвина

Подписано в печать 06.03.2014.
Формат 60x90 V16.
Уч.-изд. л. 36,7. Усл. печ. л. 35,0.
Тираж 1000 экз. Заказ № 974
Издательский центр
Российского государственного
гуманитарного университета
125993, Москва, Миусская пл., 6
Тел.: 8-499-973-4206
Отпечатано в ППП «Типография «Наука»
121099, Москва, Шубинский пер., 6