Автор: Багрий-Шахматов Л. В.
Теги: деяния против государства отдельные виды преступления политика учебное пособие внутренняя политика издательство логос коррупция политические реформы клирификация финансовых потоков
ISBN: 966-7553-74-4
Год: 2001
Текст
Министерство образования и науки Украины ОДЕССКАЯ НАЦИОНАЛЬНАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
Л. В. Багрий-Шахматов
УГОЛОВНО-ПРАВОВЫЕ И КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ КОРРУПЦИИ, ТЕНЕВОЙ ЭКОНОМИКИ И БОРЬБЫ С НИМИ
(Учебное пособие)
Одесса
Латстар
2001
ББК 67.308.111 7я73 Б 14
УДК 343.35 (075.8)
Рекомендовано к печати Ученым советом Одесской национальной юридической академии
Автор - профессор кафедры уголовного права ОНЮА, доктор юридических наук, Заслуженный деятель науки и техники Украины, академик Багрий-Шахматов Леонид Васильевич.
Учебное пособие по специальной дисциплине «Уголовно-правовые и криминологические проблемы коррупции, теневой экономики и борьбы с ними» предназначено для студентов Одесской национальной юридической академии, а также для студентов иных юридических учебных заведений Украины.
В книге рассматриваются актуальные социально-правовые и криминологические проблемы коррупции, теневой экономики, организованной преступности, их структуры, источников, условий формирования и мер борьбы с ними
Выводы и предложения автором сформулированы на основе многолетних криминологических исследований, обобщения теоретических, нормативных источников и положений, результатов его более чем пятидесятилетней практической и научно-исследовательской деятельности.
Пособие несомненно будет полезным аспирантам, научным сотрудникам, которые разрабатывают уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, уголовно-исполнительные и криминологические проблемы коррупции, теневой экономики, организованной преступности и борьбы с ними, а также практическим работникам правоприменительных, правоохранительных органов и широким кругам юридической общественности.
Автор сердечно благодарит за большую помощь в издании данной книги своих спонсоров.
1203021100-90 Б 7553-2001
ISBN 966-7553-74-4
© Латстар, 2001 © Багрий-Шахматов Л.В., 2001
Родился 27 декабря 1927 года в г. Одессе в семье моряка- военнослужащего. Активный участник Великой Отечественной войны (1943 - 1945 г.г.) и войны с империалистической Японией (1945 г.), инвалид Отечественной войны II гр.
В 1947 - 1952 г.г. учился на юридическом факультете Одесского государственного (ныне Национального) университета им. И.И. Мечникова. В 1952 - 1957 г.г., работал на комсомольской и партийно-политической работе. В 1957 - 1975 г.г. - служба в органах внутренних дел; научно-педагогическая деятельность в высшей школе МВД СССР, Академии МВД СССР (Минский филиал, преподаватель, старший преподаватель, доцент, начальник кафедры уголовного права и процесса), в 1975 г. вышел в отставку в звании полковника.
С 1975 г. работал заведующим кафедрой уголовного права и процесса Ростовского-на-Дону государственного университета, с 1978 г. — профессор, заведующий кафедрой уголовного права, процесса и криминалистики Одесского университета. С 1 января 1998 г. заведующий кафедрой уголовного права Одесской государственной (ныне национальной) юридической академии, с 1 сентября 2000 г. — проректор по координации правоведения, зав.кафедрой уголовного и административного права Одесского государственного морского университета. [профессор кафедры уголовного права ОНЮА] Является директором Одесского центра Украинской академии наук национального прогресса (с 1994 г.), заведующим отделением правовых наук этой академии (с 1996 г.).
В 1961 г. — Л. В. Багрий-Шахматов защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук;
3
в 1969 г. - на соискание ученой степени доктора юридических наук. В 1962 г. ему присвоено ученое звание доцента, а в 1970 г. — профессора. В 1994 г. — избран академиком Украинской академии наук национального прогресса. В 1996 г. — избран Почетным членом (академиком) Национальной академии наук Грузии.
В 1994 г. - ему присвоено почетное звание «Заслуженный деятель науки и техники Украины».
С 1989 г. - персональный член Международной ассоциации уголовного права (МАУП).
Награжден тремя орденами Отечественной войны I и II степени, орденом Богдана Хмельницкого (1999 г.), медалями “За боевые заслуги”, “За оборону Кавказа”, “За победу над Германией” в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 г.г.”, “За победу над Японией”, юбилейными медалями, а также медалями за выслугу лет в органах МВД. Всего имеет 36 наград.
Направления его научной деятельности на современном этапе - уголовное, уголовно-исполнительное право, криминология.
Л.В. Багрий-Шахматов - автор более чем 560 научных работ, из которых 14 монографий, 3 учебника, 3 курса лекций, 2 Комментария к законодательству, ряд статей монографического характера, и данных в Украине, в государствах ближнего и дальнего зарубежья.
Им создана школа научных работников криминального профиля, подготовлено 80 ученых, среди которых 7 докторов наук, 4 докторанта.
Л.В. Багрий-Шахматов - член союза юристов Украины, член редколлегии журналов “Юридический вестник”, “Вестник Одесского института внутренних дел”, и «Весы Фемиды», член Межгосударственных ассоциаций криминологии, уголовного права и исправительно-трудового права, а также Украинской ассоциации криминологов.
В 1997 г. среди 2000 лиц включен в перечень наиболее известных и знаменитых людей планеты, о которых расска¬
4
и
зывает “Юбилейная книга”, изданная в Лондоне в 1997 г. На республиканском конкурсе Союза юристов Украины в апреле 2001 года признан победителем в номинации «Юрист - научный сотрудник 2000 года».
Служебные адреса:
Украина, 65029, г. Одесса, ул. Мечникова 34 Одесский центр Украинской Академии наук национального прогресса. Тел.: 22-01-70, 21-71-43;
Украина, 65028, г. Одесса, ул. Пионерская 5 Одесская национальная юридическая академия.
Тел.: 60-61-87;
Украина, 65029, г. Одесса, ул. Мечникова 34 Одесский государственный морской университет.
Тел.: 739-53-48.
5
Содержание
ВВЕДЕНИЕ 11
ГЛАВА ПЕРВАЯ
Понятие коррупции: социальный, этимологический, политический и юридический аспекты
1.1. Понятие коррупции в криминальной науке до середины 80-х годов XX века и в настоящее время, ее социальный, этимологический и политический аспекты... 21
1.2. Международный и национальный уровни проблемы о
понятии коррупции в современной литературе 30
1.3. Юридический, в том числе уголовно-правовой, аспект
понятия коррупции 35
1.4. Проблема политической коррупции в связи с ее
понятием 39
ГЛАВА ВТОРАЯ
Подкуп, взятка, взяточничество, коррупция: общее и частное (коррупционные преступления)
2.1. Понятие подкупа, взятки и их общественная опасность .. 47
2.2. Общая характеристика взятки как асоциального явления ... 54
2.3. Взяточничество как крайне отрицательное социальное яв¬
ление и его общественная опасность 58
ГЛАВА ТРЕТЬЯ
Коррупция как социальная патология
3.1. Понятие патологии в специальном и социально-правовом
смысле 71
3.2. Понятие коррупции как социальной патологии и её
общественная опасность 74
3.3. Классификация коррупции как социальной патологии,
её психологическая характеристика 78
3.4. Социальные предпосылки коррупции 85
6
ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
Виды коррупции
4.1. Вводные положения 93
4.2. Политическая коррупция 94
4.3. Коррупция в сфере кредитно-денежных отношений 100
4.4. Коррупция в сфере экономической системы 104
ГЛАВА ПЯТАЯ
Социальная база, масштабы, тенденции и последствия коррупции
5.1. Исторический очерк об истоках и социальной базе
коррупции 112
5.2. Социальная база, масштабы и тенденции коррупции в
настоящее время 116
5.3. Социально-политические, экономические и нравственные
последствия коррупции 128
ГЛАВА ШЕСТАЯ
Механизм формирования и структура коррупции
6.1. Общая характеристика механизма формирования коррумпированных структур 137
6.2. Механизм формирования коррумпированных
организационно-управленческих структур теневого бизнеса 147
6.3. Социальная база формирования коррумпированных
структур 158
ГЛАВА СЕДЬМАЯ
Функционально-технологическая схема обогащения, используемая коррумпированными и теневыми структурами
7.1. Общая характеристика схемы обогащения коррумпированных и властных структур 171
7.2. Технология «типичных» операций обогащения коррумпи¬
рованных и теневых структур 178
7.3. Изменение структуры и сфер теневого бизнеса 184
7
ГЛАВА ВОСЬМАЯ
Коррупция как преступное деяние, виды коррупционных преступлений и наказуемость за них
8.1. Коррупция как преступное деяние 193
8.2. Виды уголовно наказуемых коррупционных деяний: получение незаконного вознаграждения работником государственного предприятия, учреждения или организации; получение
и дача взятки; провокация взятки 199
8.3. Уголовные наказания, применяемые за коррупционные
деяния 222
ГЛАВА ДЕВЯТАЯ
Экономические преступления в сфере кредитно- денежных отношений в странах с рыночной экономикой
9.1. Виды экономических преступлений в сфере кредитно-
денежных отношений в Украине 233
9.2. Общая характеристика уголовно-наказуемых деяний в
области кредитно-денежных отношений и наказуемость за них в некоторых странах дальнего зарубежья 260
ГЛАВА ДЕСЯТАЯ
Соотношение организованной преступности с коррупцией
10.1. Понятие организованной преступности 267
10.2. Признаки организованной преступности 280
10.3. Структура и виды организованной преступности, основанные на коррупции 284
10.4. Коррупция — социальная база организованной преступности, ее основа 299
8
ГЛАВА ОДИННАДЦАТАЯ
Проблемы противодействия организованной
преступности, коррупции и теневой экономике
11.1. Социально-правовые основы противодействия организован¬
ной преступности и коррупции 305
11.2. Комплекс мер по нейтрализации теневого бизнеса 343
11.3. Оценка мер борьбы с организованной преступностью,
коррупцией и теневой экономикой 351
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 361
ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение №1
ЗАКОН УКРАИНЫ «О борьбе с коррупцией» 373
Приложение №2
ПРОЕКТ ЗАКОНА УКРАИНЫ «О борьбе с коррупцией»....385
Приложение №3
ЗАКОН УКРАИНЫ «О государственной службе» 415
Приложение №4
Постановление Кабинета Министров Украины от 17 июня 1994 года №423 с дополнениями, внесенными Постановлением Кабинета Министров Украины от 30 августа 1995 года №694 о некоторых вопросах применения статей 4, 15 и 27 Закона Украины «О государственной службе» 439
Приложение №5
ЗАКОН УКРАИНЫ «Об организационно-правовых основах
борьбы с организованной преступностью» 441
9
Приложение №6
Постановление Верховного Совета Украины о порядке введения в действие Закона Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью» от 30 июня 1993 года 469
Приложение №7
УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА УКРАИНЫ О Концепции борьбы с
коррупцией на 1998-2005 годы 473
Приложение №8
ЗАКОН УКРАИНЫ «Об оперативно-розыскной
деятельности» 513
Приложение №9
Программа борьбы с коррупцией в органах и подразделениях внутренних дел Украины 525
10
Посвящается моей верной подруге в жизни - жене Лидии Михайловне Багрий-Шахматовой, которая взвалила на себя тяжкий труд обеспечения семьи и создала автору все условия для научно-исследовательской деятельности.
ВВЕДЕНИЕ
В структуре преступности в Украине коррупционные преступления уже продолжительное время занимают определенный вес. Однако в силу социальных, политических, экономических, морально-правовых и иных факторов, этот вид общественно опасных деяний приковывает все более и более пристальное внимание, как широкой общественности, так и представителей законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. В Украине в 1998 г. было даже создано в аппарате Кабинета Министров Главное управление по борьбе с коррупцией, ряд лет в столице и на местах активно работали Координационные комитеты по борьбе с коррупцией и организованной преступностью при Президенте Украины (г.Киев) и при главах администрации областей, а в Автономной Республике Крым — при Совете Министров.
И это не случайно, если учесть беспрецедентное для украинского государства проникновение подкупа, мздоимства во все властно-управленческие и коммерческие структуры, разлагающее их действие на чиновничество, да и не только на него, на всех уровнях иерархии государственной власти и органов местного самоуправления. Данный вывод основан не на предположениях, а на результатах изучения состояния, динамики и тенденций коррупции в Украине.
Во введении к концепции борьбы с коррупцией на 1998-2005 годы, утвержденной Указом Президента Украины от 24 апреля 1998 г. № 367/98, отмечается, что коррупция является одним из
11
основных факторов, которые создают реальную угрозу национальной безопасности и демократическому развитию государства. Она негативно влияет на все стороны общественной жизни: экономику, политику, управление, социальную и правовую сферы, общественную сознательность, международные отношения.
Невзирая на примененные в последнее время организационно-правовые меры относительно противодействия коррупции, масштабы ее не уменьшились. Из-за невыполнения пакета мероприятий, предусмотренных Национальной программой борьбы с коррупцией, не состоялось ощутимого сокращения количества коррупционных деяний.
Такое положение является следствием того, что доныне не выяснены все социальные предпосылки коррупции, целеустремленно не осуществлялась деятельность относительно их ограничения и нейтрализации. Распространению коррупции содействует торможение демократических и экономических превращений. Слабо реализуются основы административной реформы. Не определены хотя бы на концептуальном уровне стратегия предотвращения и противодействия коррупции. Деятельность относительно борьбы с коррупцией не стала приоритетной для многих государственных органов. Она осуществляется без определенной системы и надлежащей требовательности, достаточного информационного обеспечения, соблюдения принципа распределения функций и ответственности.
Деятельности правоохранительных органов относительно предотвращения коррупционных деяний, их выявлению и расследованию не хватает полноты нормативного регулирования, научно-методического обеспечения. 13 апреля 2001 года новым Министром внутренних дел Ю.О. Смирновым утверждена «Программа борьбы с коррупцией в органах и подразделениях внутренних дел Украины» (См. Приложение №9), но реализация основных ее положений на местах осуществляется крайне медленными темпами, по существу тормозится. Информационно-поисковая работа относительно выявления коррупционных проявлений не направлена на сферы наибольшего ее распространения и наивысшие управленческие структуры. Меры относительно совершенствования
12
законодательства по вопросам борьбы с коррупцией имеют фрагментарный характер. Главные усилия в борьбе с коррупцией расходуются на реагирование на отдельные коррупционные проявления, а не устранение причин и условий, которые содействуют им.1
Благодаря социологическим исследованиям, данным изученной и обобщенной многолетней судебной практики рассмотрения уголовных дел о взяточничестве представилось возможным более глубоко проникнуть в природу и сущность такого социального явления, как коррупция и коррупционные преступления. Как показали проведенные нами исследования, в доктрине уголовного права и науке криминологии стран СНГ, в том числе и в Украине, знания
о рассматриваемом феномене заметно эволюционировали: от полного отрицания коррупции как явления, существующего в условиях социализма, до признания ее и констатации возрастающих масштабов в переходный период к новому, социально-политическому и экономическому строю. Исследования позволили определить различные этапы в накоплении знаний о коррупции как о многоплановом явлении: социальном, политическом, экономическом, нравственном, правовом и т.д.
В связи с этим важно подчеркнуть, что общественное сознание и профессиональное правосознание, с одной стороны, фиксируют представления о коррупции как о социальной патологии. Таким образом, эмпирическим путем была подтверждена обоснованность научной гипотезы о наличии всех оснований трактовать коррупцию как социальную патологию. Формальнологическим завершением такого подхода явилось отрицание взгляда на коррупцию как на классово-политическое явление.
С другой стороны, социальное и профессиональное видение коррупции и коррупционных преступлений позволяют по-новому, со знанием дела, компетентно вести речь о понятии, природе, сущности, масштабах и тенденциях коррупции, особенностях ответственности за коррупционные преступления по национальному
1 См. Указ Президента Украины от 24 апреля 1998 г № 367/98 «О концепции борьбы с коррупцией на 1998 -2005 гг.»
13
законодательству Украины, а также о направлениях, мерах и средствах противодействия рассматриваемому социальному злу, наносящему огромный вред интересам общества, государства и личности, в глазах которой коррупция обесценивает авторитет указанных политических институтов.
Основываясь на широком спектре трактовок коррупции на международном и национальном уровнях, в данном учебном пособии предпринята попытка дать ее дефиницию, подробно охарактеризовать такого рода объекты с учетом законодательства Великобритании, США, Италии, других государств и на основе этого показать несовершенство национального законодательства Украины, регламентирующего ответственность за коррупционные правонарушения. Автор попытался обосновать необходимость нормативного закрепления юридической ответственности за совершенные коррупционные правонарушения в зависимости от их тяжести и общественной опасности не только дисциплинарной, административной, гражданско-правовой, но также и уголовно-правовой.
Именно в таком плане автор стремился охарактеризовать более сложное в понятийном и смысловом отношении понимание коррупции, отражающее ее правовые, социальные, нравственные и другие аспекты. Благодаря этому, в пособии предпринято стремление увеличить объем знаний о природе, содержании, структуре, причинах коррупции, с тем, чтобы создать теоретическую базу для оптимальной законодательной регламентации этого явления.
К сожалению, в процессе разработки и принятия Закона Украины «О борьбе с коррупцией», законодатель нашей страны проигнорировал достижения науки и международной практики, вследствие чего утвердил явно несовершенный законодательный акт. что и показано в настоящем пособии. В связи с этим, предпринята попытка внести обоснованные предложения, наметить пути и меры устранения недостатков данного закона и совершенствования правовых основ борьбы с коррупцией в Украине (См. Приложения №2 и №7, Раздел IV).
Предлагаемое читателю пособие позволило выявить общее и особенное в системе взаимосвязанных понятий «подкуп — взят¬
14
ка — взяточничество — коррупция» и на этой основе сформулировать ряд научно-практических выводов, а также выработать предложения по совершенствованию уголовного законодательства нашей страны.
Предмет специальной дисциплины (курса), его цели и задачи заключаются прежде всего в том, что студентов в процессе специализации необходимо вооружить прочными знаниями, умением и навыками работы в правоприменительных органах, ведущих борьбу с преступностью, что обеспечивается преподаванием ряда дисциплин специализации, именуемых спецдисциплинами или спецкурсами.
Настоящая спецдисциплина (спецкурс), как и другие спецкурсы, занимает важное место в учебном процессе и преследует такие основные цели:
а) научить студентов самостоятельно работать по отдельным проблемам изучаемого спецкурса;
б) довести до сведения студентов новейшие проблемы уголовно-правового и криминологического профиля в области борьбы с коррупцией;
в) максимально приблизить теоретическую подготовку студентов к практике деятельности правоохранительных органов.
г) обучить студентов работе с научным и практическим материалом, а также навыкам его анализа и умению самостоятельно делать правильные выводы;
д) привить студентам интерес к творческому осмыслению материала и к научному его исследованию.
По окончании и в процессе изучения спецкурса студенты выполняют модульные задания и в итоге сдают зачет или экзамен в соответствии с учебным планом вуза.
Изучение спецкурса предполагает знание студентами следующих контрольных вопросов:
1. Общие сведения о понятии и видах коррумпированных деяний.
15
2. Социальный, этимологический и политический аспекты понятия коррупции.
3. Юридический аспект понятия коррупции.
4. Уголовно-правовой аспект понятия коррупции.
5. Понятие подкупа и его общественная опасность.
6. Взятка, её общественная опасность, уголовно-правовые разновидности и уголовная ответственность за различные составы взятки, предусмотренные УК Украины.
7. Коррупция как социальная патология.
8. Понятия профессиональной и организованной преступности, их основные характеристики.
9. Взаимосвязь и взаимозависимость организованной преступности и коррупции.
10. Истоки коррупции и её масштабы в Украине.
11. Последствия коррупции.
] 2. Механизм формирования и структура коррупции.
13. Теневой бизнес и его общественная опасность.
14. Преступный бизнес и виды экономических преступлений в области кредитно-денежных отношений.
15. Преступный бизнес в сфере внешней экономической деятельности.
16. Социально-правовые основы противодействия коррупции.
17. Уголовно-правовые проблемы борьбы с коррупцией и теневой экономикой.
18. Криминологические проблемы борьбы с коррупцией и теневой экономикой.
19. Общая характеристика мер по нейтрализации теневого бизнеса.
20. Оценка мер борьбы с коррупцией и теневой экономикой.
Система специальной дисциплины (курса) определяется тем,
что учение об уголовно-правовых и криминологических проблемах коррупции, теневой экономики и борьбы с ними тесно связано со всеми институтами уголовного права, а так же рядом институтов уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права.
Преподавание спецкурса тесно связано также с рядом учебных дисциплин: философией, теорией государства и права, госу¬
16
дарственным правом, уголовным правом и процессом, уголовноисполнительным правом и криминологией.
К учебным пособиям и конспектам по указанным дисциплинам студентам рекомендуется обращаться при изучении конкретных тем спецкурса, поскольку спецкурс основывается на главных понятиях перечисленных учебных дисциплин, трансформируя их основные положения применительно к своим целям и задачам.
С учетом этого в процессе преподавания спецкурса предусмотрено использование студентами отдельных положений следующих учебных дисциплин:
1. Философия: темы — «Диалектика как учение о всеобщей связи и развитии» и «Правосознание».
2. Теория государства и права: темы — «Происхождение государства и права», «Функции государства», «Нормы права», «Правоотношения».
3. Государственное (Конституционное) право: тема — «Понятие и сущность основных прав и обязанностей граждан».
4. Уголовное и уголовно-исполнительное право: темы — «Уголовная ответственность, ее пределы, стадии и формы реализации», «Меры уголовно-правового принуждения».
5. Уголовный процесс: темы — «Понятие, сущность и задачи уголовного процесса», «Уголовно-процессуальные правоотношения», «Доказательства в уголовном процессе, предмет доказывания».
6. Криминология: темы — «Общая характеристика преступности в Украине», «Причины преступности».
Система рассматриваемого спецкурса включает в себя следующие темы:
1. Понятие коррупции: социальный, этимологический, политический и юридический аспекты.
2. Подкуп, взятка, взяточничество, коррупция: общее и частное.
3. Коррупция как социальная патология.
4. Виды коррупции.
5. Социальная база коррупции.
17
6. Механизм формирования и структура коррупции.
7. Функционально-технологическая схема обогащения, используемая коррумпированными и теневыми структурами.
8. Коррупция как преступное деяние, виды коррупционных деяний и наказуемость за них.
9. Экономические преступления в сфере кредитно-денежных отношений в странах с рыночной экономикой.
10. Соотношение организованной преступности с коррупцией.
11. Проблемы противодействия организованной преступности, коррупции и теневой экономике.
Проблемы, рассматриваемые в спецкурсе, помимо лекций, находят свое закрепление во время самоподготовки студентов по его основным темам. Подготовка к выполнению заданий предполагает самостоятельное изучение студентами всех вопросов той или иной темы, рекомендуемой монографической и другой специальной литературы, а так же опубликованных материалов судебной практики.
Уже на первых занятиях из предложенного перечня или по собственной инициативе студенты выбирают тему научного доклада, который готовят к научной конференции студентов. Требования, предъявляемые к студенческому докладу, объясняет преподаватель.
Литературные источники к конкретным темам докладов студентам рекомендуются преподавателями.
Студентам необходимо изучать также опубликованные материалы судебной практики. При подготовке докладов необходимо обобщать материалы практической деятельности конкретных правоохранительных органов.
По спецкурсу каждый студент обязан вести конспект лекций, который периодически предъявляется преподавателю.
18
Литература
Конституция Украины — К. 1997.
Закон Украины «О борьбе с коррупцией». Ведомости ВС Украины, 1995, №42.
Уголовный кодекс Украины. Официальное издание. — Харьков, Одиссей. 1998.
Уголовный кодекс Украины. Комментарий. — Киев, Правові джерела, 1998.
Новый уголовный кодекс Украины. Неофициальное издание. Серия «Законы Украины». - Харьков, «Одиссей», 2001.
Комплексная целевая программа борьбы с преступностью на 1996- 2000 годы. Указ Президента Украины, 1996 г. 17 сентября.
Национальная программа борьбы с коррупцией на 1998-2005 г.г. Указ Президента Украины, 1997, 10 апреля.
Аркуша Л. Коррупция - элемент организованной преступной деятельности. «Юридический вестник», Одесса, 2000, №2.
Бассиони Ш. Международно-правовые юрисдикции в борьбе с терроризмом и организованной преступностью // Уголовная юстиция: проблемы международного сотрудничества. — М.: Изд-во БЕК, 1995.
Батурин А.В. Что такое организованная преступность? — М.: Юридическая литература. 1989.
Бородин С.В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. —М.: «Наука». 1990.
Волженкин Б.В.у Квашис В.Е., Цагикян С.Ш. Ответственность за взяточничество. Ереван, 1988.
Георгицэ М. Понятие и признаки организованной преступности // Закон и жизнь. 1997, № 5.
Гуров АМ. Организованная преступность — не миф, а реальность. М.: 1990.
Долгова А.И., Ванюшкин С.В. Коррупционная преступность // Криминология М.: Издательская группа ИИФРА, 1997.
Клименко В.А. Комментарий к Закону Украины «О борьбе с коррупцией». — Киев, 1996.
19
Камлик М., Невмержицкий Е. Корупція в Україні. Київ, “Знання”, 1998.
Коррупция и борьба с ней. М.: 2000.
Лаптеакру В.Д. Коррупция: социально-правовые и
криминологические проблемы. — Кишинэу, 1996.
Мельник Н.И., Омельченко Г.Е., Хавронюк Н.И. Комментарий к закону Украины «О борьбе с коррупцией». Киев «Блиц- Информ», 1996.
Мартынчик Е.Г. Социальная база организованной преступности и коррупции // Экономика и социология. 1994, № 3.
Збірник статистичної звітності щодо результатів боротьби зі злочинністю в Україні за 1999 рік. Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України. - Київ, — 2000.
Основні напрямки стратегії і тактики боротьби з організованою злочинністю та корупцією на 1999 рік (проект). Міжвідомчий науково-дослідний центр з проблем боротьби з організованою злочинністю. — Київ, — 1999.
20
ГЛАВА ПЕРВАЯ
Понятие коррупции: социальный, этимологический,
политический и юридический аспекты
1 Л. Понятие коррупции в криминальной науке до середины 80-х годов XX века и в настоящее время, ее социальный, этимологический и политический аспекты
Правовая наука Украины пока еще не определилась в содержательности значения понятия “коррупция”. С социально- экономической точки зрения, коррупция представляет собой систему незаконных отношений, основанных на возмездных отношениях вплоть до полного отрицания каких-либо морально-этических норм. Это система отношений, при которой все продается и покупается, она ведет к власти чиновников и бизнесменов, располагающих капиталом, и бесправию рядовых граждан.
Понятие коррупции используется в широком и узком смысле. В широком смысле - для обозначения многочисленных форм правонарушений в финансово-экономической области. Можно выделить пять типов правонарушений.
1. Пассивная коррупция характеризуется тем, что государственный служащий, выборное лицо или лицо наемного труда частного предприятия требует, соглашается принять или получает подарки либо обещания за совершение или не совершение какого-либо действия, входящего в его полномочия.
2. Злоупотребление служебным положением предполагает правонарушительное поведение любого лица, которое использует свое реальное или предполагаемое влияние в целях получения или попытки получения другим лицом выгодных сделок, каких-либо благ или преимуществ от государственного органа, администрации или службы, поставленных под контроль государ¬
21
ственной власти. Лицо, от которого исходят подарки или обещания, должно приговариваться к такому же наказанию, как и лицо, злоупотребившее своим положением.
3. Правонарушение, выражающееся вмешательством, подразумевает долевое участие в актах, торгах, предприятиях или управлениях, которыми руководят или осуществляют надзор чиновники, должностные лица, представители правительства.
4. Вымогательство рассматривается как действие любого государственного служащего или должностного лица, состоящее в получении или требовании не причитающейся или превышающей причитающуюся суммы путем представления данного действия как законного требования. Это относится также к предоставлению на тех же условиях неоправданных освобождений от уплаты налогов или свидетельств уплаты.
5. Правонарушения, выражающиеся в покровительстве. В этом случае речь идет о выборных лицах или государственных служащих, которые получают или стараются получить для другого лица неоправданные льготы путем деяния, противоречащего законодательным или регламентирующим положениям, направленным на обеспечение свободы доступа и равенства кандидатов в сделках с участием государства.
Эти определения являются не полными. Имеются различные позиции, точки зрения ученых.
Некоторые ученые, не отождествляя коррупцию со взяточничеством, связывают ее только с организованной преступностью и предлагают выделить в специальном составе, предусматривающем «самую строгую ответственность должностных лиц за установление контактов с организованным преступным сообществом в корыстных целях, то есть за коррупцию» (А.Я.Во- лобуев).
Согласно другому подходу, «коррупция - не правовое, а социолого-криминологическое понятие, суть которого в разложении власти, использовании ее возможностей для личного обогащения, и выражается оно в конкретных актах поведения, предусмотренных законом как преступление» (И.М.Гальперин). Полагаем, что первая точка зрения ближе к истине.
22
В широком смысле слова коррупция - это явление, поразившее аппарат государственной власти и управления, связанное с его разложением, когда представители аппарата незаконно используют свое служебное положение в корыстных целях, для личного обогащения вопреки интересам службы. То есть это понятие охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов, или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. Иначе говоря, в это понятие включается служебное поведение должностного лица, причинно или иначе связанное с незаконным получением тех или иных материальных ценностей.
Юридическими признаками коррупции являются:
1. субъект - должностное лицо государственного аппарата, либо любое иное лицо с административными полномочиями;
2. действие (бездействие) вопреки интересам службы с использованием служебного положения;
3. умысел;
4. корыстная цель.
Последствия коррумпированного поведения весьма разнообразны, начиная с нарушения нормальной деятельности аппарата управления, вплоть до нарушения имущественных интересов различных собственников, политических, трудовых, жилищных и иных прав граждан. В действующем уголовном законодательстве нашей страны можно выделить три основные разновидности коррумпированного поведения должностных лиц:
1. Завладение чужим имуществом путем его изъятия вопреки воле собственников, используя служебное положение. Этот вид коррумпированного поведения в законодательстве представлен лишь нормой о хищении государственного и общественного имущества путем злоупотребления служебным положением. Случаи же завладения личным имуществом обычно квалифицируются как злоупотребление властью.
23
2. Использование должностным лицом служебного положения при совершении других действий корыстного характера, не связанных с завладением чужим имуществом
(например, злоупотребление служебным положением из корыстных побуждений, котрабанда).
3. Получение должностным лицом материальных ценностей или услуг в связи с занимаемой должностью с ведома лиц, передающих эти ценности или оказывающих услуги. При этом материальные ценности или услуги могут представляться как подкуп с целью побуждения должностного лица к соответствующему действию, правомерному или противозаконному, или являться благодарностью за уже имевшееся служебное поведение, но могут передаваться должностному лицу как бы на перспективу, имея в виду будущее возможное служебное поведение. В законодательстве ответственность за подобное проявление коррупции предусмотрена одной правовой нормой - за получение взятки. До недавнего времени официальная политика и государственная идеология делали все возможное для того, чтобы внедрить в сознание населения идею: коррупция - это явление, которое присуще только буржуазным странам, характеризует бытие общества, разделенного на богатых и бедных. Именно образ жизни первых чаще всего связывали с преступностью, коррупцией. В таком же свете представляли парламентское лобби, чиновников различных органов власти и управления, партийных и профсоюзных боссов и др.
Многие наши соотечественники воспринимают это странное слово «коррупция», не задумываясь над его смыслом, инфор- хмационной нагрузкой, несмотря на то, что с точки зрения понятийной и содержания в нем отчетливо прослеживается социальный, этимологический, формально — юридический, криминологический, публицистический и другие аспекты. Это было присуще обществу в целом, в том числе и его интеллектуальным слоям. Негативную роль играли и политизированные оценки коррупции, которые наложили свой отпечаток на понимание и трактовку ее природы, социальных корней, правовой сущности и т.д.
24
Таков краткий экскурс в почти полувековую историю, на протяжении которой в науке советского периода раскрывали смысловую и содержательную нагрузку слова «коррупция». Коррупция (от латинского «corruptio» — подкуп) и этому понятию давалась следующая трактовка: «Коррупция в буржуазных государствах подкупность и продажность политических и общественных деятелей, чиновников государственного аппарата».1
С тех пор прошло много времени, но в советской лексикографии отношение к этимологии и социальной трактовке слова «коррупция» не изменилось. Вот конкретное тому подтверждение «Коррупция — в буржуазных странах подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей»1 2. Здесь, безусловно, больше политики, нежели филологической науки, на которую неотразимо воздействовали идейно-политические стереотипы мышления. Они-то и препятствовали раскрытию действительного смысла и содержания термина «Коррупция».
Вот почему наряду с разъяснением термина «коррупция» филологи включали в словари и так же объясняли другие однородные термины, например «подкуп», «подкупить». В частности, смысловое значение слова «подкупить» трактовали так: склонить на свою сторону деньгами, подарками3. И тут же приводился смехотворный пример - подкупить сторожа4. Такое угодничество перед политиканами со стороны ученых-конформистов ничего общего не имело с действительной наукой, но, тем не менее, приводило к необъяснимым правовым последствиям, которые выражались в искажении элементарных представлений граждан и тем более юристов о подкупе и взяточничестве, их негативном влиянии на общество, правопорядок, законность.
Уголовно-правовые и, тем более, криминологические аспекты коррупции в бывшем Советском Союзе досконально не изучались потому, что такого явления вроде бы и не существова¬
1 См.: Энциклопедический словарь в 2-х томах. М. АН СССР, 1963, т.1.
1 См.: С.И.Ожегов Словарь русского языка. - М.: «Русское слово», 1987, с.266.
3 См : Там же, с.263.
4 См. Там же, с.463.
25
ло (действительно в таких масштабах, как сейчас, коррупции, охватившей все постсоветское пространство, тогда не было). Однако отношение к коррупции существенно изменилось в условиях горбачевской перестройки, демократии и гласности, когда общественность, да и народные массы начали информировать о том, что коррупция в стране все-таки имеется.
Более того, партийные боссы объявили коррумпированными отдельные республики и регионы, куда направляли специальные следственные группы (к примеру, печально известная следственная группа, возглавляемая Т.Гдляном и А.Ивановым, допустившая много нарушений законности) с чрезвычайными полномочиями не столько, на наш взгляд, для борьбы с коррупцией, сколько с коррупционерами. Среди них нередко оказывались очень высокопоставленные партийные и государственные функционеры в Узбекистане, Молдавии, Краснодарском крае, Москве и т.д. Правда, впоследствии в отношении некоторых из них уголовное преследование прекратили, а другие были оправданы судами1.
От такой борьбы с коррупцией эффекта было мало, но много пропагандисткой шумихи, которая тогда кому-то была нужна. Зато коррупция осталась и разрослась до небывалых масштабов. Несмотря на государственно-политическую кампанейщину и серьезные нарушения тогдашней социалистической законности в борьбе с коррупцией, все-таки следует признать и наличие положительных моментов в противодействии данному социальному злу. Вот некоторые из них.
Во-первых, КПСС, как правившая тогда партия, вынуждена была признать, что коррупция, упадок нравственности вызывают в обществе тревогу, осложняют политическую обстановку1 2.
Во-вторых, несколько раньше, чем на партийном уровне, существование коррупции в стране было признано на государственном уровне: с одной стороны, в Постановлении Съезда народных депутатов бывшего СССР «Об усилении борьбы с организо¬
1 Бюллетень Верховного Суда СССР, 1990, №2, с.22, 23.
2 См : Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза. —
М., Политиздат, 1990, с 72.
26
ванной преступностью» от 23 декабря 1989 года указывалось на увеличение фактов взяточничества, принятие мер по устранению коррупции1. С другой — в Постановлении «О судебной практике по делам о взяточничестве» от 30 марта 1990 года Пленум бывшего Верховного суда СССР констатировал, «что в обстановке проникновения коррупции в различные сферы жизни опасность этого негативного явления значительно возрастает»2. Иначе говоря, высшая судебная инстанция открыто и нелицеприятно указала на угрожающие масштабы коррупции, хотя сделала это с опозданием.
Как видим, в решениях партийных и судебных органов содержалось открытое признание того, что такое социальное явление как коррупция поразило и советское государство, которое, по идеологизированному и политизированному утверждению лидеров бывшей КПСС и государственных мужей, было застраховано якобы от этого зла. Однако путем подобного нелицеприятного признания перед всем миром и собственным обществом возникшую проблему нельзя было считать исчерпанной, требовались эффективные меры борьбы против коррупции, в том числе организационно-правовые и законодательные.
Как раз этого, однако, и не произошло, все дело ограничилось призывами и разговорами о необходимости усилить, ужесточить борьбу с коррупцией, а конкретные, четкие законы о борьбе с рассматриваемым социальным злом в период существования советской власти так и не были приняты. Вследствие этого сложилась парадоксальная ситуация: появился новый вид правонарушений, разлагающих государственных и партийных функционеров, подрывающих веру в силу законов и социальную справедливость, авторитет власти, которая вместо создания правовой законодательной базы для борьбы с коррупцией предпочла ограничиться пустыми декларациями. К сожалению, в тени оставалась и юридическая наука, которая продолжительное время не занималась разработкой одной из сложных проблем, — коррупции, беспокоивших общество, широкие слои населения.
1 См Бюллетень Верховного Суда СССР, 1990, №1, с.З.
2 См Гам же, с.9.
27
Потому и возникают отнюдь не риторические вопросы: если коррупция как социально-политическое явление присуща только буржуазным государствам, то почему этот термин включен в словарь современного русского языка? Если же термин имеет отношение к современному русскому языку то почему не раскрыты его смысл и содержание, реальные лексические связи с этим языком? Что в приведенной выше научной формулировке сущности коррупции от лексикологии, а что от политики?
Очевидно, что общенаучный смысл термина «коррупция» ученые пытались раскрыть через призму политики, отдав тем самым приоритет притязаниям политиканов, а не действительным научным ценностям. Таким путем поддерживалось ложное представление о том, что подкуп - это продукт буржуазного общества, только он порождает коррупцию, лишь в нем существует продажность должностных лиц и политических деятелей.
Этот политизированный подход, проявленный учеными, должен был научно обеспечить далеко идущие научные устремления, суть которых состоит в том, чтобы убедить каждого и всех во мнении, что в социалистических странах нет и быть не может коррупции, они «застрахованы» от такого социального порока.
К сожалению, ученые-юристы обходили молчанием социально-правовые аспекты коррупции, оказывая тем самым услуги политиканам и партократам. С одной стороны, это проявлялось в отказе даже упоминать и тем более раскрывать содержание термина «коррупция». Достаточно сказать, что в изданной в 1987 г. в Москве Юридической энциклопедии этого термина вовсе нет. Здесь проявилась своеобразная логика: коль скоро в социалистическом обществе нет коррупции, законодательство ответственности за нее не предусматривает, то и нет необходимости вести речь о таком термине, и тем более, социально-правовом явлении.
С другой стороны, юридическая наука также не исследовала проблемы ответственности, правовые основы и механизм борьбы с названным злом. Более того, к середине 80-х годов все еще продолжали утверждать мифическую идею об отсутствии коррупции в бывшем СССР и других социалистических странах. Тогда
28
юристам не удалось преодолеть вульгарно-примитивного представления и ограниченного знания природы и сущности коррупции, ее масштабов, которые скрывались политизированной этимологической трактовкой самого термина. Как бы ни казалось это парадоксальным, но модернизированный взгляд на коррупцию был изложен с политических позиций и в политических изданиях, хотя над ним по-прежнему довлел идеологизированный подход.
Во-первых, коррупцию объясняли как подкуп и взяточничество, широко практикуемые в буржуазном мире среди различных должностных лиц, политических деятелей, военных начальников1 . Во-вторых, и это весьма важно, далее речь шла о том, что в Советском Союзе и других социалистических странах коррупция расценивается как уголовное преступление, с ней ведется решительная и бескомпромиссная борьба1 2. Как ни парадоксально, но из этого следует, что государства тогдашней социалистической системы поражены таким социальным злом, как коррупция. Что же касается утверждения о борьбе с коррупцией, да еще решительной, бескомпромиссной, то оно является большим преувеличением.
Дело в том, что тогда не было необходимой правовой базы
для борьбы с коррупцией, не было законодательства о дифференцированной ответственности за нее. В такой ситуации и речи быть не могло об эффективной борьбе с рассматриваемым явлением.
Достижению данной цели в определенной степени препятствует и ныне упрощенная трактовка коррупции как публицистического оборота3. Безусловно, в ней наличествует и этот аспект, но не он определяет сущность коррупции. Вот почему многие экономисты, юристы, другие специалисты придерживаются мнения, что коррупция - это социально-правовое явление, которое охватывает целый спектр экономических, политических, духовно-нравственных, психологических, юридических и иных факторов4.
1 См.. Краткий политический словарь. - М.. Политиздат, 1989, — с.257.
2 См.. Там же, с 258.
1 Обобщенные суждения по данному вопросу. См.: В.Руднев. Коррупция в России есть. Нет борьбы с ней. // Известия, 1993, 25 апреля.
4 См : например, В.Щетинин. Одолеем ли коррупцию.// Международная жизнь, 1993, №2, стр.76-84.
29
В Концепции борьбы с коррупцией в Украине на 1998 - 2005 годы сказано, что «в правовом отношении коррупция составляет совокупность различных по характеру и степени общественной опасности, но единых по своей сути коррупционных деяний, других правонарушений (уголовных, административных, гражданско-правовых, дисциплинарных), а также нарушений этики поведения должностных лиц, связанных с совершением этих деяний1.» Приведенное концептуальное положение отражает прагматико-реалистический подход к рассматриваемой проблеме и представляется наиболее приемлемым и правильным.
1.2. Международный и национальный уровни проблемы о понятии коррупции в современной литературе
В связи с изложенным представляется необходимым хотя бы кратко проследить эволюцию понятия коррупции. При этом хотелось бы обратить внимание на существующие уровни решения этого вопроса: международный и национальный. В последнем выделяются доктринальный и нормативный аспекты. Насколько важно понятие коррупции, можно судить по тому, что на Международной конференции по борьбе с коррупцией, проходившей в Амстердаме с 9 по 12 марта 1992 г., эта тема была выдвинута на первый план1 2. В связи с понятием коррупции научный сотрудник бюро исследований по общественным наукам из Иллинойского университета Джон А.Гардинер подчеркнул, что феномен коррупции не может иметь одного, единственного определения3 .
Основываясь на таком подходе, участники конференции исходили из многих критериев, когда речь шла о понятии коррупции, и, в частности, из таких, как закрепление понятия коррупции в законе; определение его с учетом государственного интереса; оп¬
1 См. Раздел первый «Общие положения» упомянутой Концепции.
2 А.Аг^Ьеш. А стсеа сопГепЫа нДета1юпа1а апбсогирбе. // Ви1ебп сптто^1е
спштаНзбса. - 1992, № 1-2, р. 108.
3 А-Аг^Иет Ор сЦ., р 109.
30
ределение коррупции общественным мнением1. Наиболее общее понятие коррупции сформулировал профессор Гарвардского университета Джозеф С. Най, понимающий под ней поведение, при котором имеется отклонение от исполнения обычных обязанностей государственного служащего или нарушение закона, когда имеют место некоторые типы специфического поведения, как-то: взятка, непотизм (кумовство), использование фондов не по назначению1 2 . Надо сказать, аналогичный подход к понятию коррупция имеет место и в юридической науке стран СНГ, как это будет показано далее. А сейчас перейдем к различным дефинициям рассматриваемого феномена.
Так, одна из первых дефиниций коррупции определила ее как стремление к наживе, разложение аппарата, обладающего властными либо хозяйственно-распорядительными полномочиями, превратившего подведомственные ему учреждения в источник личного обогащения, не гнушающегося контактов с общеуголовной преступностью, ставящего себя на службу профессиональных преступников3.
Это довольно удачное определение, хотя в нем видится один недостаток, заключающийся в том, что коррупция трактуется только как должностное преступление, что верно лишь отчасти. Подкупить, разложить можно не только должностных лиц, но и других субъектов, выполняющих официальные функции, и не обязательно во властно-управленческих и хозяйственно-экономических структурах (например, работников коммерческих объединений, сервисных учреждений, выполняющих официальные обязанности).
В юридической науке феномен коррупции связывают с другими бытовыми факторами, в частности с многоукладностью экономики, возможностью перехода от одной формы собственности к другой с одновременным изменением ее субъектов и созданием благоприятных условий для развития в различных сферах кор¬
1 См. Там же, стр. 110-111.
2 См.: Гам же, стр. 109.
3 См.: И.И.Карпец. Преступность иллюзии и реальность. - М.: Российское пра¬
во, 1992, стр.324-325.
31
рупционных тенденций, которые уже не укладываются в традиционное понятие «взяточничество».
Иначе говоря, расширение социально-экономической базы коррупции оказало существенное влияние и на ее понятие.
Так, Н.Ф.Кузнецова определила коррупцию как «социально-негативное явление, выражающееся в подкупе одних лиц другими1». В приведенной дефиниции акцент перенесен с субъектов коррупционных правонарушений на деяние - подкуп. И это правильно, ибо закон устанавливает ответственность за противоправное действие или бездействие, в том числе за коррупцию. В ней решающее значение имеют два критерия: личностный (субъект) и деятельностно — поведенческий (подкуп). Нормативно-правовое закрепление перечисленных критериев как непременных оснований ответственности находит отражение и в законах о борьбе с коррупцией, выработанных в некоторых странах СНГ (например, в Российской Федерации). В нем предусмотрено, что под коррупцией понимается использование лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего официального положения и связанных с ним возможностей для противоправного получения материальных, любых иных благ и преимуществ физическими и юридическими лицами1 2.
Прямо скажем, несовершенная дефиниция коррупции. Во- первых, при этом безосновательно ограничивается круг субъектов последней лицами, выполняющими государственные функции. Получается, что те, кто выполняет политические, хозяйственные, коммерческие и другие функции, исключаются из числа субъектов коррупции. Это принципиально неверно. Во-вторых, анализируемое определение не содержит ответа на вопрос о том, являются ли коррупцией деяния официальных лиц, сопряженные с получением материальных, иных благ, преимуществ для других лиц, а не для себя. Безусловно, они являются коррупцией, и за-
1 См.: В.С.Комиссаров. Обсуждение проблем борьбы с коррупцией // Государство и право, 1993, № 2, стр. 134-135
2 См.: Российская газета, 1993, 16 апреля.
32
конодательство Великобритании, США, Италии относит такого рода деяния к коррупционным правонарушениям1.
Однако перечисленные недостатки анализируемого понятия коррупции не перечеркивают несомненных его достоинств. Более того, отмеченные недостатки перекрываются положительными сторонами, которые видятся в следующем. Ценность приведенной дефиниции прежде всего в том, что она впервые вводит в законотворческий процесс термин «коррупция», а это предполагает и закрепление юридической ответственности за коррупционные правонарушения.
Интересны рассуждения о понятии коррупции кандидата юридических наук, доцента Мельника Н.И. Он верно подмечает, что анализ специальной литературы свидетельствует о том, что среди ученых нет единства в понимании понятия «коррупция». Существует множество взглядов по этой проблеме. Наиболее часто встречаются следующие:
1. Коррупцию отождествляют со взяточничеством. При этом возможны различные варианты. Например, когда к коррупции относят лишь гак называемое организованное или систематическое взяточничество.
2. Коррупцию рассматривают как злоупотребление служебным положением, совершенное с корыстной целью.
3. Под коррупцией понимают злоупотребление служебным положением, совершенное в личных интересах.
4. К коррупции относят лишь те случаи коррупционного злоупотребления служебным положением, которое характеризуется подкупом-продажностью государственных служащих.
5. Коррупцию рассматривают как элехмент организованной преступности.
6. Коррупцию определяют как любое умышленное нарушение должностным лицом или иным государственным служащим своих служебных полномочий.
1 См.* В.Лаптеакру, Е.Мартынчик. Коррупция: ответственность по законодательству Великобритании, США, Италии // Закон и жизнь, 1994, №9, стр.36-37.
33
При этом в одних случаях, к коррупции относят лишь соответствующие уголовно наказуемые деяния, в иных — уголовные, административные, дисциплинарные. Некоторые ученые считают коррупцией и нарушение этических норм государственного служащего.
Опросы общественного мнения показывают, что наши граждане также не имеют четкого предоставления о коррупции. Проведенным Институтом социологии НАН Украины исследованием мнения руководителей частных предприятий г.Киева установлено, что большинство опрошенных понимают коррупцию как «злоупотребление властью, превышение служебных полномочий для собственного обогащения» (65%). Половина респондентов (50%) понимают под коррупцией «взяточничество». 55% опрошенных считают, что коррупция - это «кооперирование власти и криминальных структур» (Допускалось несколько вариантов ответа на один вопрос).
Несколько иные результаты были получены в результате всеукраинского опроса граждан, проведенного в марте 1999 г. В соответствии с ними каждый пятый из опрошенных отождествляют коррупцию со взяточничеством (20 %), 16 % респондентов считают, что коррупция - это злоупотребление властью или служебным положением, 13 % — сводят содержание коррупции к хищению должностными лицами государственного или общественного имущества с использованием своего служебного положения1.
С учетом сказанного Н.И.Мельник полагает, что коррупцию можно определить как социальное явление, которое состоит в неправомерном использовании должностным лицом или иным служащим официально предоставленных им власти или служебных полномочий, а также связанных с ними возможностей в личных или групповых интересах1.
Справедливо что, в правовом отношении коррупцию составляет совокупность разных по характеру и степени общественной опасности, но единых по своей сущности коррупционных правона- 1 21 См.: «Коррупция и борьба с ней». М.: 2000, с.с.201-202.
2 Там же, с.204.
34
рушений (уголовных, административных, гражданско-правовых, дисциплинарных), а также нарушений этики поведения должностных лиц, связанных с совершением таких деяний. Но следовало подчеркнуть, что любых лиц, осуществляющих административные полномочия, во-первых, и что, во-вторых, не только в своих интересах, но и в пользу третьих лиц.
Более обстоятельно, и, на наш взгляд, более правильно определяют коррупцию М.Камлик и Е.Невмержицкий, которые с учетом отечественного и международного опыта борьбы с коррупцией, разных форм ее проявлений, видение этой проблемы со стороны ведущих ученых и практических работников считают возможным дать общее понятие коррупции - как деятельность государственных служащих, депутатов, работников правоохранительных и надзорных органов, должностных лиц организаций, учреждений, организаций независимо от форм собственности, а также политических и общественных деятелей, которая направлена на использование своего устава для незаконного собственного обогащения, своих родственников и сторонников, получение других выгод и благ вопреки интересам общества3.
1.3. Юридический, в том числе уголовно-правовой, аспект понятия коррупции
Весьма существенно, что нормативно-правовое понятие коррупции позволяет выделить наиболее важные его элементы. Среди них:
а) использование официального статуса и предоставляемых им преимуществ;
б) цель совершаемых действий - противоправное получение лично субъектами, а также в пользу третьих лиц материальных, других благ и преимуществ (например, получение денег, подарков, недвижимости, дивидендов от участия в деятельности 11 См.: М.Камлик, Е.Невмержицький. “Корупція в Україні”, Київ, “Знання”, 1998, с.с.25-26.
35
компаний, фирм, частнопредпринимательской деятельности, иных всевозможных форм вознаграждения, в том числе не связанных с получением материальных выгод);
в) типы субъектов, которые предоставляют блага, преимущества и т.п - юридические и физические лица.
Содержание нормативно-правового понятия коррупции позволяет утверждать, что в законе говорится о взаимном предоставлении благ и преимуществ субъектами коррупционных правонарушений.
С одной стороны, можно вести речь о предоставлении должностному лицу либо служащему государственного аппарата преимуществ теми, кто обратился к ним за содействием. С другой стороны, имеются в виду преимущества, блага, различные ценности, которые предоставляются физическими и юридическими лицами представителям властно-управленческих структур, то есть тем, кто уполномочен на выполнение государственных функций. Именно в этом мы видим характерную отличную черту коррупции как правонарушения.
Однако перечисленное не исчерпывает всех существенных слагаемых коррупции, как нельзя признать оптимальной и ее дефиницию, содержащуюся в законе Украины. Вот почему надо иметь в виду, что в понятийном и смысловом планах коррупция более сложное и емкое образование. Официально-нормативная дефиниция коррупции, сформулированная в законе в большей или меньшей мере фиксирует социально-правовые стороны явления1. Ему же свойственны и этимологический, экономический, политический, нравственно-психологический и другие аспекты, которые не отражены в анализируемом определении коррупции. Не охвачены им и ее специфические особенности.
Предложенное определение коррупции хотя и содержится в законе Украины, однако нельзя признать оптимальным хотя бы потому, что формулировки правового акта и теоретические изыс- 11 Анализируемая дефиниция в российском проекте не стала законом. Российскому законодателю был представлен новый проект закона «О борьбе с коррупцией», более совершенный. См.: А.И.Долгова, С.В.Ванюшкин. Коррупционная преступность // М.: Изд-кая группа ИНФРА, 1997, стр.515
36
кания трактуют коррупцию как деяние, которое совершено должностным лицом либо служащим государственного аппарата за предоставленные им материальные вознаграждения, иные блага и преимущества. Отсюда следует, что такого рода блага, преимущества, ценности получает тот, кто использовал свое официальное положение для совершения неправомерных действий.
Правомерен вопрос, охватывает ли определение понятия коррупции деяния официальных лиц, осуществляющих государственные функции, сопряженные с получением материальных или иных благ и преимуществ не для себя, а для других лиц? Основываясь на уголовном законодательстве Украины, других стран СНГ, на поставленный вопрос следует ответить отрицательно, хотя правильное понимание коррупции невозможно без учета данного обстоятельства.
Кстати, уголовное законодательство Великобритании, США, Италии такого рода деяния признает коррупцией1. И это верно, ибо в противном случае нивелировались бы мотивы и цели противоправного поведения, которые оказывают решающее влияние на юридическую оценку содеянного, в частности на признание последнего уголовно наказуемым деянием или иным деликтом, разновидностью отклоняющегося поведения.
Рассматриваемый фактор, по нашему мнению, положен наряду с другими в основу классификации коррупционных правонарушений, которые влекут за собой соответственно дисциплинарную, административную, гражданско-правовую и даже уголовную ответственность.
Необходимость такой классификации коррупционных правонарушений находит выражение и в общественном сознании, как об том свидетельствуют данные социологического исследования, проведенного упомянутыми выше авторами.
Не только приведенные, но и другие данные, полученные также и нами в ходе социологического исследования, предоставляют несомненный научный и практический интерес. Следует, в частности, отметить, что среди опрошенных были президенты
1 См . В Лаптеакру, Е Мартынчик. Указ.соч., стр.37
37
акционерных обществ и ассоциаций, директора и экономические директора коммерческо-производственных фирм, заведующие лабораториями менеджмента, экономические советники и др. Иначе говоря, был опрошен широкий круг деловых людей.
Итак, мы вплотную подошли к вопросу о том, почему, для чего и как деловые люди Украины используют подкуп чиновников властно-управленческих структур: этого требовали интересы их предприятия; для получения кредита; помещения (площади) в аренду; лицензии; для регистрации предприятия и т.д.
Как видим, так или иначе подкуп использовали для начала либо продолжения производственной деятельности, от которой в масштабах нашей страны зависит судьба экономической реформы, формирование рыночных отношений и в конечном итоге изменения в социальной, политической, государственно-правовой, духовной сферах жизни.
С прискорбием приходится констатировать, что «двигателем» всех начинаний и действий человека, решившего участвовать в преобразовании родной страны, именующей себя демократическим государством, стала коррупция.
Еще ранее коррупция поразила власть предержащих в наиболее цивилизованных странах, что, безусловно, не оправдывает ситуацию с коррупцией в нашей стране. По мнению предпринимателей, действительность такова, что, с одной стороны, в решении дел они встречают препятствия на всех уровнях власти, а с другой - для преодоления таких барьеров, бюрократических завалов приходится использовать подкуп.
В решении производственных и финансовых дел наибольшие проблемы у предпринимателей возникают в министерствах, департаментах, органах местной власти, то есть в тех властно-управленческих структурах, которые обязаны осуществлять рыночно экономические преобразования. Как следует из данных социологического исследования, «подвигнуть» их работников на это можно только посредством подкупа, который очень часто использовали 2 % опрошенных, часто - 18 %, иногда - более 55 %, никогда - 10 %, затруднились ответить - 12 %.
38
Многие предприниматели полагают, что тенденция использования «материального вознаграждения» официальных лиц, служащих государственного аппарата с целью быстрого решения ими различных вопросов, с которыми обращаются деловые люди, будет нарастать.
1.4. Проблема политической коррупции в связи с ее понятием
Правовая доктрина не содержит ничего вразумительного по вопросам политической коррупции, а законодательство не регламентирует ответственности за нее. Если в силу объективных причин ранее об этом не только говорить, но и думать было нельзя, то ныне поступать таким образом просто безнравственно. Поразительно, но остается неопровержимым факт — пока украинское законодательство установило ответственность лишь за: воспрепятствование осуществлению избирательного права; за распространение заведомо ложных сведений о кандидате в депутаты, за неправомерное использование избирательных бюллетеней, подлог избирательных документов или неправильный подсчет голосов либо неправильное оглашение результатов выборов; за нарушение тайны голосования; за нарушение законодательства о референдуме (ст.ст. 157, 158, 159, 160 УК Украины 2001 г.).
Как это следует из названия Раздела пятого Нового уголовного кодекса Украины, перечисленные преступления посягают на избирательные и личные, т.е. на политические права и свободы граждан. Между тем это не совсем верная и последовательная регламентация, если учесть, что фальсификация результатов голосования или подлог избирательных документов, или заведомо неправильный подсчет голосов посягают не столько на политические права граждан, сколько на предусмотренный Высшими законами нашей страны порядок выборов Верховной Рады Республики, Президента Республики, либо органов местного самоуправления. Иначе говоря, перечисленные деяния направлены против государственных устоев и
39
должны быть отнесены к преступлениям против основ национальной безопасности Украины.
Не исключено, что механизм их совершения может быть связан с политическим подкупом, когда, как полагают некоторые политики, возникает новый вид коррупции - исполнительная власть подкупает законодательную1. Возможно, это действительно новый вид политической коррупции, появившийся в некоторых странах СНГ. Однако без сомнений можно утверждать, что не только он присущ современной политической действительности бывших союзных республик. Имеются в виду весьма сложные варианты действий, например подкуп политических оппонентов, военачальников элитных воинских подразделений и органов внутренних дел путем повышения по должности, чинов, установления всевозможных льгот с тем, чтобы заручиться их поддержкой в конфликтных ситуациях, когда решается судьба определенных государственных органов, их лидеров и т.п.
Естественно, такого рода действия не вписываются в понимание взятки, а потому невоздержанны в совершении их многие политические, государственные деятели, зачастую злоупотребляющие своими властными полномочиями. Они даже не задумываются над тем, что совершают одно из тяжелейших правонарушений, имя которому политическая коррупция.
Если законодательство стран СНГ, в том числе Украины, не предусматривает за нее ответственности, то это не значит, что указанного явления нет в действительности. В том и суть проблемы, что реалии жизни государства не всегда совпадают с правовой их регламентацией. Именно так следует расценивать ситуацию с политической коррупцией в СНГ, где относительно ответственности существует правовой вакуум, давно устраненный в праве ведущих капиталистических стран. Например, в Великобритании Акт 1551 г. об ответственности за продажу должностей запрещает продажу и подкуп должностей в сфере правосудия. В 1809 г. его действие было распространено и на все дол¬
1 См.: Б Федоров. Покупательная способность денег// Известия, 1995, 28 февраля.
40
жности, назначение на которые осуществляется коронованной особой. Закон 1916г. предусматривает ответственность за взяточничество в тех случаях, когда делом или сделкой, по поводу которых дана взятка, был договор или предложение договора с центральным правительством, или с отдельными правительственными ведомствами, или с публично-правовыми органами о выполнении того или правительственного учреждения или публично-правовой организации1 .
Примерный уголовный кодекс США предусматривает уголовную ответственность за взяточничество, связанное с решением вопросов официального и политического значения, а также за угрозы при этом или иные способы воздействия1 2. Около 15 лет тому назад в итальянской прессе было высказано мнение, что системы, созданные мафией, служат образцом почти во всех областях жизни Италии, начиная от любых разновидностей преступности и кончая многими видами политической деятельности и лицами, ею занимающимися3. Иначе говоря, в Италии организованная преступность и политическая жизнь тесно переплетены, взаимосвязаны.
Подобные обстоятельства порождают определенные проблемы для науки, законотворчества, права в нашем государстве, в частности диктуют необходимость урегулирования ответственности, исходя из следующего: какие обстоятельства следует учитывать как квалифицирующие, когда речь идет о коррупции? По нашему мнению, к такого рода обстоятельствам надлежит отнести статус правонарушителя, наступившие последствия от содеянного им в соответствующей сфере жизнедеятельности (парламентские структуры, исполнительная и судебная власти, государственный аппарат, коммерческие структуры и т.д.).
1 См.. Н.Н.Полянский. Уголовное право и уголовный суд Англии. - М.: Юридическая литература, 1969, стр. 141-142.
2 См.: В.Лаптеакру, Е.Мартынчик. Коррупция: ответственность по законодательству Великобритании, США. Италии // Закон и жизнь, 1994, №9, стр.35.
1 См Минна Р. Мафия против закона - М.: Прогресс, 1988, стр 335.
41
Можно однозначно утверждать, что самые пагубные последствия коррупции возникают тогда, когда она разъедает властноуправленческие структуры. Насколько это опасно, свидетельствует тот факт, что одним из характерных признаков организованной преступности является коррумпированность чиновников властно-управленческих структур. Это учтено в Молдове в процессе совершенствования правовых основ борьбы с преступностью. В частности, Законом о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, принятые Парламентом Молдовы 25 января 1995 г., предусматривается в качестве квалифицирующего обстоятельства, с одной стороны, посредничество во взяточничестве в интересах преступного сообщества (чЛ ст. 187 УК PM). С другой стороны, УК Молдовы знает дачу взятки за оказание услуг преступному сообществу (ч.З ст. 188 УК РМ)1. Подобной дефиниции в УК Украины также не имеется. Приведенные новеллы молдавского законодательства представляют собой жесткую уголовно-правовую гарантию от сращивания любых должностных лиц, а также должностных лиц, занимающих ответственное положение, с преступными организациями, сообществами или мафиозными кланами. Более того, предполагалось, что изложенные дополнения к уголовному закону Молдовы будут сильно подрывать социальную базу коррупции, но на практике этого не произошло.
Сказанное позволяет утверждать, что коррупцию как социальное явление не следует представлять упрощенно, ограничиваясь лишь ее социальными, экономическими и правовыми аспектами. В действительности коррупция намного более сложное явление, чем о ней сказано в юридической науке и зафиксировано в правовых актах.
Тем не менее, ради объективности следует отметить, что благодаря усилиям ученых-юристов и законодательной власти удалось, во-первых, выработать приемлемую доктринальную дефиницию коррупции, а во-вторых, сформулировать и закрепить ее в национальном праве. В настоящее время в юридической науке
1 Monitorul Oficial ai Republicii Moldova, 1995, №9, art 92.
42
СНГ дано следующее понятие коррупции: «Коррупция социальное явление, характеризующееся подкупом продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных, служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей»1 . В Молдове Закон «О борьбе с коррупцией и протекционизмом», принятый Парламентом Молдовы 27 июля 1996 года и являющийся в настоящее время основным правовым актом в борьбе с указанным социальным злом, закрепляет следующее понятие коррупции: «Коррупция - антиобщественное явление, выражающееся в противоправовом сговоре двух сторон, одна из которых предлагает или обещает не предусмотренные законом преимущества или блага, а другая, находящаяся на государственной службе, соглашается принять или принимает их в обмен на выполнение или невыполнение определенных, связанных со службой действий, что содержит признаки преступления, предусмотренного Уголовным кодексом»1 2.
Данное нормативно-правовое понятие коррупции содержит ряд характерных составляющих, и прежде всего, таких, как: признание коррупции сделкой двух субъектов, один из которых находиться на государственной службе (молдавский законодатель не согласился с тем, что основными субъектами коррупции являются лица, занимающие официальные должности: должностное лицо, работник государственного аппарата, любое иное официальное лицо)3; получение в результате сделки должностным лицом, находящимся на государственной службе, не предусмотренных законом преимуществ и благ; такого рода сговор, сделка представляют собой антиобщественное явление, ответственность за которое предусмотрена уголовным законом.
1 А.И.Долгова, С.В.Ванюшкин. Коррупционная преступность, Криминология.
М.: Издательская группа ИИФРА, 1997, стр.501.
2 Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1996, №56, art.542.
3 См.: В.Д.Лаптеакру. Коррупция: социально-правовые и криминологические
проблемы. - Кишинэу, 1996, стр.5, 28.
43
Таким образом, анализируемые понятия коррупции и ее характерные слагаемые позволяют утверждать, что Закон о борьбе с коррупцией и протекционизмом закрепил в УК Молдовы дефиницию, по которой коррупция является общественно опасным, противоправным и уголовно наказуемым деянием. Иначе говоря, названный закон с точки зрения теории определил коррупцию как коррупционное преступление.
К сожалению, этого не сделали в Законе Украины «О борьбе с коррупцией», где говориться лишь об административной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности за коррупцию и ни слова не сказано об ответственности уголовно-правовой. Мы полагаем это пробелом украинского законодательства. Не случайно поэтому в литературных источниках Украины о коррупции говорят как о криминологическом, а не уголовно-правовом понятии.
По-нашему мнению, Закон Украины «О борьбе с коррупцией» нуждается в дальнейшем совершенствовании и установлении в нем, а, следовательно, и в новом УК Украины, уголовной ответственности за коррупцию. Закон «О борьбе с коррупцией» в Украине должен — также уточнить понятие коррупции рядом положений, в том числе и положением о политическом характере коррупции.
Нам видится полная формулировка этого понятия следующим образом. Под коррупцией понимается антисоциальный, политического характера феномен, который выражается в сговоре двух и более сторон, одна из которых предлагает или обещает не предусмотренные законом преимущества или блага, а другая, находящаяся на государственной службе или осуществляющая властно-политические, хозяйственно-распорядительные, коммерческие и иные функции, соглашается их принять или принимает в обмен на выполнение или невыполнение определенных, связанных с этими функциями действий или бездействий в целях противоправного получения первой стороной материальных, а порой и политических выгод и преимуществ как самой лично, так и в интересах третьих лиц.
44
Пусть это понятие и несколько громоздко, его можно сформулировать и по иному, но очень важно при этом не упустить ни одного компонента, из которых слагается данное, предлагаемое нами понятие коррупции.
1. Это сговор двух и более сторон в корыстных интересах.
2. Это антисоциальный, политического характера феномен.
3. Это подкуп одних лиц, осуществляющих властно-политические, хозяйственно-распорядительные, коммерческие и иные функции, другими лицами.
4. Это возможность, для других лиц, за это получать материальные, а порой и политические выгоды и преимущества.
5. Эти выгоды и преимущества могут носить как личный характер, так и предоставляться в пользу третьих лиц.
Литература
Основная:
Конституция Украины, — К., 1997
Закон Украины «О борьбе с коррупцией» Статья 1 // Ведомости ВС Украины, 1995, № 42.
Примерный уголовный кодекс США. Официальный текст Института американского права. - М.: Прогресс, 1969
Научно-практический комментарий Уголовного кодекса Украины. К.: «Юринком», 1997; «Правов! джерела», 1998.
Истина... И только истина. Пять бесед о судебно-правовой реформе. М.: Юридическая литература, 1990. С.12-13.
Карпец И.И. Преступность: иллюзии и реальность. М.: Российское право, 1992. С.320-330.
Краткий политический словарь. М., 1969. С.257-258.
Лаптеакру В.Д. Коррупция: Этимологический и социальноправовой аспекты // Закон и жизнь. 1994. №12.
Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1987. С.266, 426, 463.
Сергеев Э. Трепещите коммерсанты! Россия. 1994. 20-26 июля.
Щетинин В. Одолеем ли коррупцию? // Международная жизнь.1993. №2. С.76-84.
Энциклопедический словарь в двух томах. М., 1963. Т. 1. С.541.
45
Дополнительная:
Закон Украины “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Закона Украины “О борьбе с коррупцией” // Вед. ВС Украины. 1995. №42.
Даль В. Толковый словарь великорусского языка. М., 1955. Т.2. С.305.
Комиссаров В.С. Обсуждение проблем борьбы с коррупцией // Гос. и право. 1993.№2. С.134-135.
Лаптеакру В., Мартынчик Е. Коррупция: ответственность по законодательству Великобритании, США, Италии // Закон и жизнь. 1994. №9. С.35.
Минна Р. Мафия против закона. М., 1988. С.335.
Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю.Шевцовой.
М.: Русский язык, 1957. С.70-293,463.
Полянский Н.Н. Уголовное право и уголовный суд Англии. М., 1969. С.141-142.
Федоров Б. Покупательная способность денег // Известия. 1995. 28 февр.
46
ГЛАВА ВТОРАЯ
Подкуп, взятка, взяточничество, коррупция: общее и частное (коррупционные преступления)
2.1. Понятие подкупа, взятки и их общественная опасность
Исследование проблем борьбы с коррупцией обусловливает необходимость рассмотреть весь комплекс вопросов, которые к ней относятся, с тем, чтобы иметь наиболее полное представление о теорико-практических аспектах одного из наиболее отрицательных социальных и правовых явлений.
В данном отношении несомненный научно-практ ический интерес представляет цепочка «подкуп — взятка — взяточничество — коррупция». С одной стороны, перечисленные термины, понятия наполнены только им присущим содержанием, а с другой стороны - все они тесно взаимосвязаны, находятся в определенном соотношении между собой.
Однако, до сих пор в юридической науке не исследованы, а законодателем не закреплены имеющие существенное правовое значение и различные действия, представляющие соответственно подкуп, взятку, взяточничество и коррупцию.
Между тем, каждое из перечисленных проявлений девиантного (отклоняющегося) поведения характеризуется как общими, так и специфическими, индивидуальными особенностями этимологического и юридического плана. Рассмотрим каждое из них через призму названных подходов.
В первую очередь, следует подчеркнуть, что с точки зрения лексикографии термины подкуп, взятка и коррупция относятся к одному виду, но не являются синонимами, о чем убедительно свидетельствует их этимология. Так, взятка трактуется как деньги, даваемые должностному лицу в виде подкупа, оплаты преступ¬
47
ных, караемых законом действий1. Здесь отчетливо прослеживаются две понятийные ветви слова «взятка»:
1) денежные средства и материальные блага, выступающие как средства подкупа;
2) последствие подкупа - это караемые законом действия.
Как видим, лексикографическая, смысловая нагрузка термина «взятка» выражает два уровня знаний: языковедческий, охватывающий популярную форму русской литературной речи, и элементарно юридический. Последний заключается в трактовке взятки как противоправного и по закону наказуемого деяния. Иначе говоря, для обеспечения термина «взятка» современное языкознание привлекает познания из различных отраслей науки, трактует его на междисциплинарном уровне: лексикографическом и юридическом. Такой подход представляется абсолютно верным, ибо язык есть единственное средство выражения любых знаний.
Одновременно нельзя не обратить внимание на то, что лексический аспект слова «взятка» языковеды раскрывают с использованием другого термина - «подкуп». В связи с этим вполне правомерны вопросы о том, что вкладывается в содержание слова «подкуп», как оно соотносится с сущностью термина «взятка» в лексикографическом и особенно юридическом аспектах. Гак вот, подкуп и подкупить означают склонить на свою сторону деньгами, подарками* 2. Воспроизведенное смысловое значение этих слов прежде всего и больше всего, как нам думается, касается нравственной их стороны, чем правовой. В данном случае раскрыт общеупотребительный смысл слов «подкуп и подкупить», и ничего не сказано об их юридическом содержании, и тем более криминальном оттенке. Даже правильнее было сказать, что применительно к кратко сформулированной сущности анализируемых слов языковеды не коснулись их юридического смысла и последствий, как это имеет место при разъяснении термина «взятка».
*См.: С.И.Ожегов. Словарь русского языка. Пол ред. Н Ю.Шведовой. - М., «Русский язык», 1957, С.70.
2 См.: С.И.Ожегов. Указ. Соч. С.463.
48
По-видимому, подобный подход правилен, если исходить их того, что взятка - это всегда и неизменно противоправное деяние, то есть действие или бездействие, причинно обуславливающее получение материальных, иных благ и преимуществ благодаря занимаемой лицом должности во властно-управленческих структурах, пребыванию на государственной или другой официальной службе.
Такого рода деяния наносят вред обществу и государству, промышленным, аграрным и коммерческим предприятиям, организациям, правам, свободам и интересам граждан. Обычно они наносят ощутимый вред нравственному авторитету и институтам власти и управления в глазах народа, различных групп общества.
Что касается подкупа, то это действие можно совершить как в отношении любого гражданина, так и должностного лица. Потому-то, на наш взгляд, этимологический смысл терминов «подкуп и подкупить» разъяснен довольно абстрактно, и видится лишь в том, чтобы склонить кого-либо на свою сторону деньгами или подарками. Здесь отчетливо просматриваются весьма существенные обстоятельства.
Во-первых, объектом подкупа может быть любое лицо. Однако, в зависимости от статуса последнего, определяются и последствия подкупа, то есть склонение кого-либо на свою сторону с использованием денег, подарков, иных благ или преимуществ. Если речь идет о лице, не выполняющем официальных функций, то рассматриваемые действия в худшем случае могут расцениваться как безнравственные варианты оценок действий и поведения человека, но все они не будут выходить за рамки общественной морали. Более того, действия и поведение гражданина получают оценку, исходя из принципов и норм общественной морали.
Во-вторых, все предстает в совершенно ином виде, когда речь идет о подкупе должностного лица, а также любого иного служащего государственного аппарата, лица, осуществляющего официальные функции. Подкуп таких субъектов перерастает из аморального проступка в противоправное, общественно опасное
49
Деяние, преступное деяние, которое наказывается по уголовному закону. В этом случае решающее значение имеет не только сам по себе факт склонения на свою сторону деньгами и подарками соответствующего лица, а в первую очередь, его социально-правовой статус: субъект является должностным лицом, выполняет властно-управленческие функции в государственном аппарате либо в иных официальных органах.
Пожалуй, правильнее будет сказать, что в рассматриваемом случае существенное значение имеют два критерия:
1) подкуп;
2) общественное и правовое положение лица, которое склонили на свою сторону деньгами, подарками, иными льготами и услугами либо обещаниями предоставить их со стороны заинтересованных субъектов.
Как подкупленный, так и они преследуют определенные, возможно и не преступные цели, но достигают их с использованием явно противоправных, криминальных средств и действий.
Таким образом, мы подошли к выводу о том, что в смысловой нагрузке термина «подкуп» отчетливо выделяются две стороны - моральная и юридическая. Это означает, что в одних случаях подкуп выступает как безнравственный поступок, а точнее проступок, а в других он является преступлением. В таком двуединстве прослеживается и еще один весьма существенный момент. Он проявляется в перерастании морального проступка в преступное деяние.
В таком случае подкуп есть первый шаг к взятке, если речь идет о действиях должностного лица или другого субъекта, осуществляющего официальные функции. В отличие от подкупа для взятки не достаточно склонить с помощью денег, подарков или обещаний такого рода названных лиц на свою сторону. Еще необходимо, чтобы они совершили определенные действия, противоречащие закону и интересам службы, официальной деятельности. Иной вариант поведения с юридической точки зрения может представлять собой приготовление или покушение на дачу взятки, то есть он из аморального проступка перерастает в преступное деяние.
50
Как показали приведенные ранее итоги социологических исследований, в профессиональном сознании определенных социальных групп существует очень широкий спектр оценок действий по передаче подарков, вручению денег, оказанию услуг должностным лицам, служащим государственного аппарата: Так вот, более - 10% опрошенных бизнесменов, предпринимателей такие действия расценивают как аморальные - проступок, неэтичные и преступные.
Очевидно, этим объясняется тот факт, что во многих странах мирового сообщества проявляется дифференцированный подход к установлению ответственности за коррупцию, в зависимости от характера, тяжести, общественной опасности действий, связанных с подкупом.
Здесь четко выделяются коррупционные проступки и преступления, ответственность за которые конкретизируется в нормах различных отраслей законодательства: конституционного, административного, трудового, гражданского, уголовного и др.
Между тем перечисленные характерные, частные особенности подкупа не охватывают его этимологический смысл, раскрытый лингвистами. В отличие от правоведов они не придают особенного значения таким слагаемым подкупа, как субъект деяния, социальная опасность, мотивы и цели содеянного. И это верно, ибо языковеды характеризуют, раскрывают, объясняют общеупотребительный литературный смысл слова. Для правоведов же этимология термина составляет лишь исходную базу отыскания его юридических корней с тем, чтобы наиболее полно и содержательно раскрыть их правовую природу, сущность и значение.
В-третьих, обращает на себя внимание, что с точки зрения лексикографии подкуп проявляется только в склонении кого- либо на свою сторону деньгами и подарками. Между тем фактически и юридически арсенал средств подкупа значительно шире. В частности, он включает в себя множество материальных и не материальных благ, преимуществ, привилегий, например таких, как различное имущество, в том числе недвижимое, коммерческие контракты, приносящие выгоды, скрытые платежи за учас¬
51
тие в деятельности незарегистрированных либо иллегальных экономических структур и т.д.
Собственно говоря, речь идет о всевозможных экономических выгодах и привилегиях, которые не обязательно выражаются в склонении на чью-либо сторону официального лица путем передачи ему денег. Весь арсенал подкупа распространяется также и на подарки. Они тоже могут быть как в виде денег - передача традиционного конверта с купюрами, так и драгоценностей, антиквариата и др. Следовательно, этимологическая трактовка подкупа в смысле форм и средств его проявления далеко отстала от действительности, причем настолько, что отражает всего лишь ее незначительную часть. Об этом речь идет прежде всего потому, что если смысловое, этимологическое значение термина «подкуп» может устроить нас, то этого нельзя сказать о его правовом аспекте, который должен быть значительно обогащен и произведен в законодательстве.
Итак, мы стремились показать, что содержание термина «подкуп» в правовом смысле значительно шире, чем оно раскрыто в лексикологии. Данное обстоятельство следует иметь в виду при установлении юридической ответственности за взяточничество. Кстати, действующее законодательство, доктрина уголовного права и криминологии, а также энциклопедические юридические издания соответственно устанавливают ответственность за взяточничество и дают трактовку названного преступления.
Такие явления, как подкуп и коррупция трактовки в юридической науке не получили, несмотря на то, что они теснейшим образом взаимосвязаны, детерминированы, а нередко и переплетены. Более того, в механизме взяточничества как социального явления подкуп выполняет роль своеобразной пружины, которая приводит в действие противоправные, преступные замыслы, выполняет решающую роль в достижении криминальных целей.
Таким путем мы подошли к тому, чтобы дать ответ на вопрос о том, как же соотносятся подкуп, взятка и взяточничество с коррупцией? Какое место занимает последняя в цепочке «подкуп — взятка — взяточничество — коррупция»? Ответ на эти и дру¬
52
гие вопросы затрагивает важные аспекты проблемы коррупции: социальная база, масштабы, динамика, тенденции, мотивация, последствия, отличие от смежных противоправных действий ит.д.
Перечисленные и иные вопросы предстоит осветить в других главах данного пособия, а здесь основное внимание будет сконцентрировано на раскрытии того, какое место занимает коррупция в системе коррупционных правонарушений, как соотносится с подкупом, взяткой и взяточничеством. Иными словами, имеется в виду выявить общее и частное, которые присущи каждому из названных асоциальных проявлений.
Правда, исследование и этих вопросов осложняет отсутствие устоявшейся, оптимальной дефиниции коррупции. Однако мы берем за основу ее более широкое понятие, которое нами дано в предыдущей главе. Его основные параметры позволяют раскрыть сложное и многоуровневое явление: «подкуп - взятка - взяточничество - коррупция».
А. Начнем с подкупа как родового понятия в системе коррупционных действий. Ранее отмечалось, что подкуп - это способ склонить на свою сторону деньгами, подарками официальное лицо, которое принимает или получает их в качестве взятки. Иначе говоря, подкуп представляет собой путь осуществления преступного замысла, достижения цели противоправными средствами, где решающую роль играют вручаемые официальному лицу деньги, подарки, иные материальные блага и ценности, а также оказываемые услуги. Передача, вручение и оказание таковых и есть дача взятки.
Следовательно, подкуп выступает как своеобразный привод, двигатель в механизме коррупционных правонарушений. Они как раз и начинаются с того, чтобы склонить должностное лицо, работника государственного аппарата, любое иное официальное лицо на свою сторону.
В отличие от взятки, подкуп представляет собой действия, которые определяют «спрос и предложение» по реализации официальных полномочий: соответствующие субъекты предлагают свои услуги за вознаграждение, а нуждающиеся в них «покупают» такого рода услуги. Конечно же, речь идет о тайной «купле -
53
продаже» официальных услуг, которые лицо может осуществить только благодаря своему правовому статусу, занимаемой должности. Подкуп означает лишь то, что официальное лицо удалось склонить на свою сторону заинтересованным субъектам с помощью подарков, денег, услуг, в то время как взятка есть мера, свидетельство и подтверждение того, какой именно ценой удалось осуществить подкуп.
Б. Взятка характеризуется по крайней мере двумя взаимосвязанными элементами. Во-первых, она проявляется в склонении должностного лица деньгами, подарками и т.п. на сторону тех, кому это необходимо и выгодно. Во-вторых, получение взятки представляется как своеобразное обязательство стоящего у власти лица совершить в интересах обратившихся соответствующие действия, принять решение либо не делать этого.
В таких случаях как бы сливаются два «потока» действий: с одной стороны, заинтересованных граждан, а с другой стороны - склоненных на их сторону должностных лиц. Возникает своеобразная «механика» («механизм») взятки, порожденные взаимными деяниями с обязательствами криминального характера. В этом и проявляется сущность взятки как уголовного преступления, криминального деяния. Если речь идет о должностном лице, то получение им взятки - это персонифицированное противоправное, общественно опасное поведение.
2.2. Общая характеристика взятки как асоциального явления
В пункте 5 Постановления №12 Пленума Верховного Суда Украины от 7 октября 1994 года «О судебной практике по делам о взяточничестве» дается разъяснение - что такое взятка, как асоциальное явление.
Взятка - это незаконное вознаграждение материального характера, поэтому предмет взятки имеет исключительно имущественный характер. Им может быть имущество (деньги, материальные ценности), право на имущество (документы, предоставляющие право на получение имущества, предоставление права пользования имуществом или требование выполнения обяза¬
54
тельств и т.п.), любые действия имущественного характера (передача имущественных выгод, отказ от них, отказ от права на имущество, бесплатное предоставление услуг имущественного характера, санаторных или туристических путевок, производство строительных или ремонтных работ и др.)1. Как взятку судебная практика, оценивает безосновательное предоставление выгодной работы, получение квартиры.
а) Получение взятки. Получение взятки - наиболее опасное проявление взяточничества. В части 1 статьи 368 УК Украины 2001 г. дается определение этого деяния: “Получение должностным лицом в любом виде взятки за выполнение или невыполнение в интересах дающего взятку или в интересах третьего лица, какого-либо действия с использованием предоставленной ему власти или служебного положения”.
Приведенная редакция диспозиции части 1 статьи 368 Нового УК Украины содержит указание на то, что взятка может быть получена должностным лицом лично. Из всего разнообразия способов дачи - получения взятки можно выделить две основные формы: простую и завуалированную. Наиболее распространенной является простая форма: непосредственное вручение должностному лицу предмета взятки.
Сущность завуалированной формы состоит в том, что факт передачи - получения взятки маскируется во внешнюю законную сделку и имеет вид законного соглашения: разного рода выплаты, премии, погашения долга, предоставление кредита, осуществление договора купли - продажи и т.п.
Ответственность за получение взятки наступает только при условии, если должностное лицо получило ее за выполнение или невыполнение в интересах того, кто дает взятку или третьего лица, какого-либо действия с использованием предоставленной ему власти или служебного положения. Это положение зафиксировано в части 1 указанной статьи Нового УК Украины.
В юридической литературе высказана мысль, что статья 368 УК Украины может применяться в случаях, когда вознагражде¬
1 См.: Бюллетень законодавства і юридичної практики України, 1995, №1, с. 151-152.
55
ние дается должностному лицу за конкретные действия: покровительство, попустительство, за общее благоприятное для взяткодателя направление служебной деятельности должностного лица даже “на всякий случай5’ для ограждения взяткодателя от неприятностей по службе. Такие действия, по мнению отдельных авторов, могут создавать для должностного лица, получившего вознаграждение, при определенных условиях состав злоупотребления властью или служебным положением и не могут расцениваться как получение взятки1.
Этот вопрос рассматривался и на Пленуме Верховного Суда Украины, где в пункте 3 указанного выше Постановления разъясняется: получение должностным лицом незаконного вознаграждения от подчиненных либо подконтрольных лиц за покровительство или попустительство, решение в их пользу вопросов, входящих в его компетенцию также следует расценивать как получение взятки. То есть, мы имеем две противоположные точки зрения.
Однако, такое разъяснение не дает четкого ответа на вопросы, возникающие при оценке описанной выше ситуации. В частности, не совсем понятно, что вкладывается в понятие «покровительство» и «попустительство».
Ведь дача - получение взятки в законе связывается с выполнением или невыполнением должностным лицом для дающего взятку или третьего лица какого-либо действия с использованием предоставленной власти или должностного положения. Однако, выполнение или невыполнение должностным лицом соответствующих действий находится за пределами объективной стороны состава преступления, предусмотренного рассматриваемой статьей УК Украины. Следовательно, для квалификации этого преступления важно, чтобы незаконное вознаграждение давалось и принималось за выполнение определенных действий с использованием возможностей и должностного положения, или, наоборот, воздерживалось от них.
б) Крайне общественно опасно также посредничество во взяточничестве. УК Украины 1960 г. не раскрывал признаки 1 См.: Комментарий к Уголовному кодексу РСФСР. - М., 1985 г., С.365.
56
данного деяния. Этот пробел пытался восполнить Пленум Верховного Суда Украины, разъяснив, что посредником является лицо, которое, действуя по поручению того, кто дает взятку или того, кто получает взятку, непосредственно передает предмет взятки, осознавая при этом характер совершаемых действий. Действия такого лица можно было квалифицировать по соответствующей части статьи 169 УК Украины 1960 г независимо от того, получило оно за посредничество вознаграждение или нет1.
Из этого следует, что посредничество выражалось в непосредственной передаче по поручению взяткодателя или взяткополучателя предмета взятки. Посредник, в отличие от соучастника, —лишь доверенное лицо одной из сторон, участвующей в преступной сделке, то есть помогает преступникам реализовывать ранее возникший у них умысел на совершение данных преступлений1 2 .
Следует особо отметить, что Новый УК Украины 2001 г. вообще исключил ответственность за посредничество во взяточничестве. Вряд ли это правильно.
в) Аморальна, асоциальна и дача взятки. Дача взятки заключается в передаче должностному лицу материальных ценностей, права на имущество либо совершение в его пользу действий имущественного характера за выполнение или невыполнение в интересах дающего взятку или третьего лица какого-либо действия с использованием предоставленной должностному лицу власти либо служебного положения. Регулируется ответственность за это ст.369 Нового УК Украины.
В УК Украины 2001 г. содержатся два самостоятельных основания освобождения взяткодателя от уголовной ответственности:
1) если в отношении него имело место вымогательство взятки;
1 См.: п. 12 постановления №12 Пленума Верховного Суда Украины от 7.10 94 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве». Бюллетень законодавства і юридичної практики України, 1995, №1, с 153.
2 См.: Ляпунов Ю И. Корыстные правонарушения нетерпимы. М., 1989, с. 95-96.
57
2) если после дачи взятки он добровольно заявил об этом до возбуждения уголовного дела в отношении его.
Освобождение от уголовной ответственности при наличии соответствующих обоснований подлежит также лицо, давшее взятку валютными ценностями. Как считают правоведы, это важное положение, поскольку оно снимает проблему правовой оценки лица, давшего взятку валютными ценностями, если в отношении его имело место вымогательство взятки или после дачи взятки оно добровольно заявило об этом до возбуждения уголовного дела в отношении его.
г) Провокация взятки вообще несовместимое с нашей моралью и правом явление.
В статье 370 Нового УК Украины закон определил провокацию взятки как сознательное создание должностным лицом обстановки и условий, выходящих далеко за пределы дозволенного, т.е. которые предусматривают предложение или получение взятки, чтобы потом раскрыть того, кто дал или получил взятку.
Это деяние должностного лица, которое несовместимо с его положением в обществе и в государстве. В последующем, при рассмотрении коррупционных преступлений об этом нами будет еще подробно говориться.
2.3. Взяточничество как крайне отрицательное социально- еявление и его общественная опасность
К сожалению, различные виды взятки могут быть совершены многими должностными лицами или служащими госаппарата.
Когда такого рода деяние совершает определенное большее или меньшее число должностных лиц или служащих государственного аппарата, то общество получает взяточничество как способ поведения многих. Это уже преступное поведение и действия определенного слоя лиц, осуществляющих официальные функции в той или иной отрасли жизнедеятельности. Подобный способ действий может заполнить целые структуры, органы, институты власти и управления, коммерческие структуры. Словом, взяточничество - это криминально-правовое явление, отражаю¬
58
щее сбои в работе множества должностных лиц и властно-управленческих структур. По своей сути оно сопряжено с коррупцией, но не совпадает с ней.
Практика показала, что в бывших союзных республиках взяточничество получило широкое распространение. Общественная опасность его состоит в том, что оно искажает представление о государственных органах власти, подрывает авторитет государства, а также доверие к честному исполнению служебных обязанностей и неподкупности должностных лиц. Общим, сходным моментом всех правонарушений в связи со взяточничеством является негласное «соглашение о правонарушении» между должностным лицом (чиновником государственной службы, государственным служащим) и дающим взятку. Обе стороны этого «соглашения» едины в том, что взятка дается должностному лицу как ответная услуга за его действия.
В понятии «взяточничество» следует различать «пассивное» взяточничество (получение взятки) и «активное» (дача взятки). Кроме того, следует различать дачу взятки (подкуп) с целью выполнения должностным лицом какого-либо действия в рамках его служебных обязанностей или с целью совершения действия, несовместимого со служебными обязанностями.
Таким образом, данное понятие включает пять видов правонарушений:
1. Получение взятки для совершения действия в порядке выполнения служебных обязанностей.
2. Получение взятки для совершения действия, несовместимого с выполнением служебных обязанностей.
3. Дача взятки для совершения действия в порядке выполнения служебных обязанностей.
4. Дача взятки для совершения действия, несовместимого с выполнением служебных обязанностей.
5. Особые виды правонарушений, связанные со взяточничеством. В УК Украины - это провокация взятки.
По оценкам экспертов, взятки остаются самыми высоколатентными преступлениями: из всех совершаемых правонарушений удается выявить лишь около двух процентов. Результаты ми¬
59
ниопроса 87 сотрудников уголовного розыска и ОБЭП Республики за 1999 год показали, что каждый второй задержанный либо находящийся под следствием открыто предлагал работникам правоохранительных органов выкуп. Сумма его зависела от состоятельности подозреваемого. Например, работник торговли, чтобы замять дело, обещал следователю 8 тыс.грн., задержанный за грабеж - 3 тыс.грн., обещая потом еще 2 тыс.грн., группа профессиональных воров, взятых с поличным, оценивала свою свободу в 7 тыс.грн. По данным официальной судебной статистики, в 83% случаев взятки берут деньгами.
Диапазон взяток весьма широк. Дают и берут их за то, о чем год-два назад никто и не помышлял. Например, за сдачу помещений, складов, подвалов в аренду, за содействие в приобретении материалов, лицензий, за пропуск через границу, за снижение или освобождение от таможенной пошлины, и т.д.
Сказанное позволяет утверждать, что более половины опрошенных и перешагнули грань закона, и являлись соучастниками уголовного преступления. Причем, такое общение предпринимателей с представителями власти становится нормой, к которой быстрее других адаптируется молодежь. Положительный ответ на вопрос о возможности вознаграждения чиновника - «это обычная практика в настоящее время» - дал ответ каждый третий молодой предприниматель. Среди старших возрастных групп это приемлемо лишь для 9% опрошенных.
Самыми подготовленными к принятию этой «нормы» оказались представители частного бизнеса, работающие в сфере посреднических услуг. Этому способствует и проводимая налоговая политика, делающая производство продукции невыгодным, отторгающим людей в сферу посредничества, которая становится все более криминогенной.
Можно выделить следующие классификационные признаки, стимулирующие взяточничество. К числу первых относится получение взяток по предварительному сговору группой лиц или неоднократно, а также либо сопряженное с вымогательством, либо в крупном размере. К числу вторых - получение взятки лицом, занимающим ответственное положение
60
либо ранее осужденным за взяточничество, а также особо крупный размер взятки.
Рассмотрим эти признаки более подробно:
1. Получение взятки по предварительному сговору имеет место чаще всего при следующих условиях: между двумя или более должностными лицами имеется сговор о получении взятки или взяток за конкретное использование своего служебного положения в интересах взяткодателя; сговор предшествует получению взятки; каждое из участвующих в сговоре должностных лиц совершает часть действий с использованием своего служебного положения в пользу взяткодателя; каждое должностное лицо получает часть взятки (или взяток).
Наиболее четкой является трактовка такого квалифицирующего признака, как вымогательство взяток. Суть его определяется как требование должностным лицом взяток под угрозой совершения действий, которые могут причинить ущерб интересам взяткодателя, либо последнего ставят в такие условия, при которых он вынужден дать взятку для предотвращения нарушения его правоохраняемых интересов. Могут быть две формы вымогательства. Первая - открытая, когда предъявляется прямое требование дать взятку, сопровождаемое угрозой нарушить интересы лица. Вторая форма носит скрытый характер. Хотя здесь и нет прямого требования о взятке, однако должностное лицо ставит подчиненного по работе либо зависимого от него человека в такие условия, при которых он вынужден откупаться.
В числе квалифицирующих признаков получения взятки следует выделить крупный размер. Согласно действующему закону крупными считаются взятки, пятикратно превышающие минимальный размер оплаты труда, установленный законодательством, а особо крупными - стократно превышающие названный размер оплаты труда.
2. При определении такого понятия как ответственное положение должностного лица, получающего взятку, следует учитывать следующие факторы. В первую очередь, это больший, по сравнению с другими должностными лицами, объем полномочий. Например, руководитель или его заместитель имеет право
61
решать кадровые вопросы, распоряжаться кредитами и материальными ценностями. Что касается характера государственной организации, то следует учитывать либо ее соответствующий уровень, назначение (профиль) и функции (например, министерство, ведомство, комитет, главное управление), либо ее специфику (правоохранительные органы, госинспекции, таможенные и т.п. организации).
Типовыми характеристиками должностных лиц, занимающих ответственное положение, можно считать: право приема на работу и увольнения; распоряжение кредитами; осуществление организационно- распорядительных функций по отношению ко всем работникам данной организации; выполнение административно- хозяйственных услуг; руководство организацией или предприятием либо их структурными подразделениями; осуществление функций представителя власти в выборных органах либо круга полномочий в правоохранительных органах (прокуроры, судьи, следователи).
Известный исследователь коррупции В.Рейсман выделяет во взяточничестве такие виды, как деловое и тормозящее, а также прямой подкуп.
Деловое - обеспечивает своевременное или ускоренное выполнение чиновником его прямых служебных обязанностей.
Тормозящее - способствует тому, что чиновник не выполняет требования, обусловленные его служебными обязанностями.
Прямой подкуп - покупка не отдельной услуги, а самого чиновника, то есть его благожелательности, — не для разового выполнения решения, а чтобы он непрерывно поддерживал в своих действиях в самых разнообразных формах защиту интересов партнера и его приоритет.
Сущность взяточничества проявляется в подкупе, хотя по способам и методам проявления оно менее масштабно, чем коррупция. Последняя более многолика и масштабна, чем взяточничество. Представляя собой подкуп, разложение, коррупция все же проявляется как в криминальных, так и менее общественно опасных действиях: дисциплинарных, административных, аморальных. Более того, взяточничество от коррупции отличается по це¬
62
лому ряду параметров, несмотря на то, что для названных явлений характерна единая фактическая основа — это подкуп.
Взяточничество «роднят» с коррупцией также социальные и причинно-следственные связи, субъективные и мотивационные, целеполагающие и иные характеристики рассматриваемых правонарушений. И тем не менее между взяточничеством и коррупцией как одновидовыми явлениями уголовно-правового, криминологического, социального плана имеются существенные, принципиальные качественные отличия, именно через них, через срезы «единство-различие», «общее-частное» представляется наиболее приемлемым охарактеризовать коррупцию.
Она, как и взяточничество, представляет собой социальное явление, которое сложилось в период «Хрущевской оттепели» и прочно утвердилось во времена застоя. В отличие от взяточничества как асоциального явления и способа получения криминальных доходов определенным слоем должностных лиц, вообще официальных лиц, коррупция превращается в принцип функционирования государственного аппарата, чиновничества всех рангов и мастей, а также функционеров коммерческих структур. Без взятки ничего невозможно решить, а особенно в сфере экономических и распределительных отношений планового характера, где все надо было проталкивать и пробивать с помощью подарков, подношений и открытого подкупа, измеряемого тысячами, многими сотнями тысяч и миллионов гривен в Украине. Сама командно-административная система породила и поддерживала коррупцию1 . Между тем и после разрушения ее положение не изменилось к лучшему, хотя казалось, что новые социально-политические и экономические факторы, обусловившие необходимость проведения реформ, перехода к регулируемым рыночным отношениям, приведут к сворачиванию коррупции в силу ослабления ее социальной базы. Однако этот прогноз не подтвердился. Появились новые факторы, которые не только не ослабили, но и усилили базу
1 См.: А.Волобуев, Е.Галкин. Организованная преступность и ее сущность // Советская юстиция, 1989, №21, С.9, 10, 11; Организованная преступность // Под ред. А.И.Долговой. - М: Юрид. лит., 1989, С.47, 48, 64, 83, 90, 181.
63
коррупции, давая ей возможность выйти из подполья, с помощью непродуманной либерализации законодательства, буквального отхода от системы планирования экономики на пути вхождения в новые рыночные отношения, при этом без какого-либо анализа, учета, программного обеспечения такого развития.
Во-первых, кооперативное движение в период так называемой горбачевской перестройки, которым воспользовались многие криминальные элементы, начавшие создавать свои предприятия. Для открытия их, получения кредитов, приобретения сырья и т.д. зачастую приходилось прибегать к подкупу, который по традиции все больше и больше становился «смазкой» государственного механизма, играл роль движущего начала в функционировании его органов и институтов.
Во-вторых, переход к рыночной экономике создал благоприятные условия для отмывания капиталов, нажитых преступным путем, о масштабах которых, до перестройки мы не ведали. Без участия продажного чиновничества это было бы трудно, а зачастую просто невозможно. Подкуп открывал пути к вложению преступно добытых средств в дело, в собственность средств производства путем их приватизации. Более того, чиновничество лично, через подставных лиц, родственников, друзей участвовало и участвует в таких противоправных акциях.
В-третьих, возникла и поднялась «в авторитете» каста «воров в законе», которая подкупала и подкупает всех и вся, а также «протолкнула и проталкивает» своих людей во все властно-управленческие структуры. Начался процесс сращивания должностных лиц, различных чиновников государственного аппарата с криминальными группами, организациями и сообществами, имеющими тенденцию участия в перераспределении собственности, путем ее разгосударствления. Можно ли после этого удивляться тем безобразиям, которые творили и творят правонарушители, если сами законодатели порою не чтят Конституцию Украины?
Коррупция превратилась в непременный фактор, важный признак организованной преступности, которая угрожает безопасности общества, государства и его граждан. Именно масштабы и
64
социальная опасность кардинально отличают коррупцию от взяточничества. Со значительной долей истины можно утверждать, что коррупция как явление обрела силу, которая позволяет определить судьбы власти, политики, экономики и даже государственности. То, что несколько лет назад казалось невозможным, ныне превратилось в реальность, которая пагубно сказывается на всех сторонах жизни.
В-четвертых, коррупция по своему объективному проявлению многообразнее, чем взяточничество: видами подкупа, формами участия в получении и распределении криминальной прибыли и т.п.
Действующее законодательство, не говоря уже о понятии коррупции, даже не содержит понятия взятки. Оно предусматривает лишь ответственность за получение взятки, дачу и провокацию взятки, т.е. все перечисленные действия являются уголовно наказуемыми, преступными. Соответствующие уточнения в перечисленные составы преступлений внесло постановление ВР Украины о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты 1995 года в связи с Законом Украины «О борьбе с коррупцией».
Между тем, во многих странах коррупция признана не только преступлением, но и дисциплинарным и административным проступком, гражданско-правовым деликтом. Это обстоятельство наложило свой отпечаток как на понятие коррупции, так и на систему охватываемых ею действий, правонарушений, совершающих их субъектов, видов и мер ответственности и т.д. В связи с этим появилась возможность вычленить самостоятельный вид правонарушений-коррупционные правонарушения, коррупционная преступность.
Представляя собой социальное явление, взяточничество от коррупции качественно, существенно отличается по многим параметрам, хотя у них много общих точек соприкосновения. Как для взяточничества, так и для коррупции, по нашему мнению, присуща фактическая основа, которая проявляется в подкупе. Со взяточничеством ее (коррупцию) роднят также и социальные,
65
причинно-следственные, субъективные, мотивационные, целеполагающие и иные характеристики.
Вместе с тем, между взяточничеством и коррупцией, как однопорядковыми явлениями уголовно-правового, криминологического, социального плана имеются и принципиальные различия.
Именно через них, через срез “единство-различие” или “общее-частное” представляется наиболее приемлемым охарактеризовать коррупцию.
Как и взяточничество она представляет собой социальное явление. Но, в частности, взяточничество и коррупция различаются по субъектному составу. Субъект получения взятки по действующему уголовному законодательству Украины только должностное лицо. Круг субъектов коррупции значительно шире, поскольку охватывает как должностных лиц, так и всех тех, кто осуществляет функции, то есть публично-правовую деятельность на любом уровне.
Иначе говоря, субъектом коррупции может быть и не должностное лицо, а каждый служащий, работник государственного аппарата и коммерческих структур, выполняющие официальные функции. Что же касается занимаемого места в иерархической лестнице, то оно играет роль в механизме юридической оценки содеянного, правильной квалификации совершенных действий, признания их дисциплинарным или административным проступком либо уголовным преступлением.
В определенных коррупционных деяниях нет и не может быть криминальной цели и тем более преступных последствий. Например, получение незначительных денежных сумм, небольших подарков, мелких услуг и т.п. за выполнение публично-правовых функций не должны трактоваться как уголовно-наказуемые деяния, хотя формально-юридически они и охватываются понятием коррупционных правонарушений. Однако не все такого рода деяния представляют собой преступления1. В силу своей малозначительности, небольшой общественной опасности, отсутствия зна¬
1 См.: Криминология // под. ред. А.И. Долговой. - М.; 1997, С.502
66
чительных вредных последствий для общества, прав и интересов личности они относятся к проступкам, аморальному, неэтичному поведению.
Кстати, зачастую рассматриваемые действия именно так и запечатлеваются в общественном сознании.
Общественное мнение, а также законодательная и правоприменительная практика ряда западных государств позволяют прийти к выводу, что украинскому законодателю необходимо предусмотреть дифференцированную ответственность за коррупцию, вплоть до уголовной, положив в основу юридической оценки совершенных коррупционных правонарушений различные критерии: характер, вид, размер и цели подкупа; предыдущее и последующее после совершения правонарушения поведение субъекта; отношение правонарушителя к выполнению официальных функций; личностные качества субъекта, совершившего коррупционное правонарушение; общественную опасность и последствия совершенного деяния; другие объективные и субъективные факторы конкретного противоправного деяния.
Основываясь на перечисленных и иных критериях, национальное законодательство Украины должно предусмотреть не только дисциплинарную, административную, гражданско-правовую, но и уголовную ответственность за коррупционные правонарушения. Возможно, что каждый вид ответственности целесообразно закрепить в отдельном законе, учитывая ее особенности, специфику санкций за совершенное коррупционное правонарушение. В связи с этим следует обратить внимание на тенденции мирового сообщества, отдельных государств и крупнейших международных корпораций по выработке мер противодействия коррупции, которые центр тяжести переносят, на нравственно-этические меры, стремятся создать определенные стандарты взаимоотношений экономических агентов.
При этом отчетливо прослеживается несколько подходов к регулированию возникающих конфликтных отношений.
Во-первых, обосновывается необходимость создания обширной правовой базы борьбы с коррупцией.
67
Во-вторых, обсуждение нынешней практики оплаты с помощью взяток «услуг» нужных людей, а также намерение принять меры в отношении взяточничества под специфическим углом зрения: в ответ на отсутствие единства в стандартах регулирования рыночных отношений1.
В-третьих, предлагается считать нормальным, когда бизнес по законодательству отделен от правительственных и государственных структур во избежание «конфликта интересов»1 2. Это очень важное положение, которое пока не стало объектом серьезного обсуждения на уровне законодателей и тем более правового регулирования.
В-четвертых, жизнь диктует необходимость развития этических основ бизнеса, предпринимательства во всех странах СНГ. В связи с этим хочется обратить внимание на то, что в цивилизованных странах все больше уделяется внимания этическому аспекту противодействия коррупции. В частности, отдельные фирмы и организации бизнеса стали брать на себя в одностороннем порядке обязательства, которые определяют известные морально-этические стандарты, подчас не охваченные действующими законодательными актами3. Более того, под воздействием общественного мнения ведущие компании начали принимать кодексы поведения, требовать от своих работников подписать «кодекс этики» данной компании4. Наконец предприняты попытки выработать Международный кодекс по борьбе с коррупцией, главная цель которого унификация конкурентных правил на рынке5.
Как видим, мировое сообщество, ведущие экономические компании США, Англии, Японии предпринимают различные меры к тому, чтобы ограничить масштабы тлетворного влияния подку¬
1 См.: В. Щетинин. Одолеем ли коррупцию? // Международная жизнь. 1993, №2, С.81,83,84.
2 Там же, С.83.
3 Там же, С.83.
4 См.: В. Щетинин Одолеем ли коррупцию? // Международная жизнь. 1993,
№2, С.84
5 Там же, С.84.
68
па на политическую, экономическую и духовную жизнь общества. Очевидно, эти подходы следует учитывать и странах СНГ, в том числе и в Украине, при разработке правовых основ борьбы с коррупцией, имея в виду стоящую перед нами задачу перехода к развитой рыночной экономике. Для успешного решения данной задачи необходимо использовать положительный опыт других государств по противодействию факторам, препятствующим нормальному становлению и развитию рыночных отношений. Одним из таких негативных факторов и является коррупция, за которую следует привлекать не только к дисциплинарной, административной, гражданско-правовой, но и к уголовной ответственности.
Литература
Основная:
Научно-практический комментарий Уголовного кодекса Украины. Киев.: Юринком, 1997; «Правов1 джерела», 1998.
Об усилении борьбы с извлечением нетрудовых доходов: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 23 мая 1986 года // Ведомости Верховного Совета. 1986. №22.
О судебной практике по делам о взяточничестве: Постановление Пленума Верховного Суда Украины от 07.10.1984 г. №12 // Сб. Пост.Пп ВС Украины. К.: Юринком, 1995. с. 149.
О внесении изменений и дополнений в Постановление Пленума Верховного Суда Украины от 07.10.1994 г. №12 «О судебной практике по делам о взяточничестве»: Постановление Пленума Верховного Суда Украины от 28.06.1996 г. №7 (ПУ- 96/8-61).
Практика Верховного Суда Украины по уголовным делам (1960- 1997):
Одесская Облколлегия адвокатов. Одесса, 1998.
Волженкин Б.В., Квашис В.Е, Цагикян С.Ш. Ответственность за взяточничество. - Ереван, 1998.
Даль В. Толковый словарь живого русского языка. - М.: Госиздат иностранных и национальных языков, 1955. Т.2.
69
Здравомыслов Б.В. Взяточничество // Уголовное право.
Особенная часть. - М.: Юридическая литература, 1998. Коммиссаров В.Д Коррупция: социально-правовые и криминологические проблемы. - Кишинэу, 1996.
Дополнительная:
Бородин С.В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. - М.: Наука, 1990.
Корольков И., Осетров О. Почему из милиции изгоняют людей, которые борются с коррупцией // Известия. 1995. 18 февр.
Лаптеакру В.Д, Коррупция: политика, право и реалии борьбы с ней//Независимая Молдова. 1997. 15 мая.
Ожегов С.И. Словарь русского языка. -М.: Русское слово, 1987. Социальные отклонения. Введение в общую теорию. - М.: Юридическая литература, 1984.
70
ГЛАВА ТРЕТЬЯ
Коррупция как социальная патология
3.1. Понятие патологии в специальном и социально-правовом смысле
Социальный и юридический аспекты коррупции не разработаны с достаточной полнотой, хотя имеют большое научно-практическое значение. Не зная этих сторон коррупции, невозможно выйти и на другие её параметры, как то: состояние, база, тенденции, взаимосвязь с иными видами преступности, тем более, что за последние пять-шесть лет коррупция претерпела весьма существенные изменения, и, прежде всего как социально-правовое явление. Имеются в виду критерии и специфические характеристики, позволяющие выявить новые количественные и качественные изменения рассматриваемого феномена и с учетом достижений юридической науки назвать его социальной патологией. Такая оценка коррупции, в первую очередь, выражает её криминологическую сущность, а криминология как наука занимается исследованием социальной стороны негативных общественных явлений. Речь идёт об определении роли и места коррупции в генезисе преступности и её связей с отдельными формами криминальных проявлений, в частности с организованной преступностью.
Общеизвестно, что современная наука уголовного права и криминология трактуют преступность как социальное явление1. По нашему мнению, преступности присущи еще два критерия.
1 См. например: И.И.Карпец. Проблема преступности. - М.: Российское право, 1960, С. 3, 6 и др.; Эдвин М. Шур. Наше преступное общество. Социальные и правовые источники преступности в Америке. - М.: Прогресс, 1977,
С 24, 28 и др.; С.В.Бородин. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. - М , «Наука», 1990, С. 40 и др.
71
Один из них указывает на то, что это негативное, из ряда вон выходящее социальное явление, наносящее моральный и материальный вред существующим в обществе правовым отношениям и ценностям. Это явление не только не вписывается в нормальную жизнь общества, но и препятствует ей, деформирует её, а потому и предстаёт как социальная аномалия. Второй не менее существенный и значимый критерий преступности — её юридические понятия и характеристики, в частности, характеристика её как социальной патологии. В содержании термина «патология» отчетливо выделяются две смысловые нагрузки: медицинская, то есть специальная, и социально-правовая.
В первом понимании слово «патология» отражает его медицинскую направленность, однако этот смысл не является предметом нашего исследования, хотя без использования первоначальной смысловой нагрузки термина не обойтись. Такой подход необходим в первую очередь для того, чтобы показать эволюцию, которая произошла с термином «патология» и привела к существенному изменению его этимологической И СМЫСЛОВОЙ нагрузки, обусловила расширение узкопрофессионального понимания слова и сферы его использования.
Именно так трактует современная лексикология термин «патология». В специальном понимании патология (от греческого «pathos» - болезнь, страдание и «logos» — учение) раздел медицины, изучающий болезненные процессы в человеческом и животном организмах1. Однако, за многие века первоначальный смысл слова “патология” не только сохранился, но и заметно обогатился. Решающую роль в этом сыграло, очевидно, то, что термин охватывает и науку о болезнях, болезненных процессах в социальном организме. Именно это позволило в последствии расширить смысловую нагрузку термина «патология»1 2.
Действительно, болезни могут быть как медицинскими, так и социальными, то есть, они характеризуются разными базовыми критериями. Данное обстоятельство и обуславливает междисцип¬
1 Популярная медицинская энциклопедия. - М: Медицина, 1964, С.770
2 См.. С.И.Ожегов. Словарь русского языка. М., 1987, С.426.
72
линарный подход к изучению патологических проявлений: с одной стороны, в современном понимании патология это наука о болезненных процессах, отклонениях от нормы в организме, а с другой стороны, вообще болезненное отклонение от нормы. Этот смысл термина не ограничивает рамки использования его в каких-либо отдельных сферах жизнедеятельности. Смысловая нагрузка слова «патология» как болезненного отклонения от нормы, расширяет масштабы его применения, благодаря чему характеризуемый термин можно использовать в любой сфере деятельности и знаний.
Этимологическая и научная стороны термина «патология» позволяют использовать его в различных пограничных областях знаний и в повседневной практической деятельности. Болезненное отклонение от нормы может проявляться как в живом биологическом организме, так и в общественной жизни, поведении и действиях человека.
Например, в идеологии, публицистике, литературе, методике употребляют выражения: «в его действиях сквозила патологическая ненависть», «поведение этого человека явная патология», «цинические действия виновного свидетельствуют о патологических чертах его характера». Подобные штампы можно было бы продолжить, но и приведенные позволяют убедиться в том, что все они свидетельствуют об одном: поведение, действие, суждение того или иного объекта представляют собой аномалию, отклонение от нормы, вследствие чего причиняют моральные, физические и другие неприятности окружающим, подвергают их несправедливым страданиям.
В данном отношении отклоняющиеся от нормы поведения, поступки и действия человека относятся к социальной и правовой сферам, а не медико-биологической. Отклонения же от нормы в поступках и поведении могут быть присущи многим гражданам, носить массовый характер, и тогда подобное явление превращается в социальную патологию.
73
3.2. Понятие коррупции как социальной патологии и её
общественная опасность
Одно из проявлений социальной патологии — преступность, в том числе организованная (особенно терроризм), и коррупция. В социальном плане эти виды деятельности представляют собой отклонение от установленного в обществе и государстве порядка, неприемлемый выход за предписанные моралью и правом нормы поведения.
В таком понимании коррупция есть асоциальное, отклоняющееся от нормы явление, нарушающее и даже деформирующее нормальный процесс общественной и государственной жизни, бытия граждан, их объединений, властно-управленческих органов и институтов. Данное отклонение затрагивает жизненные интересы всего общества, в силу чего находит отражение в общественном и индивидуальном сознании, в оценках и выводах. Это отклонение затрагивает материальные и духовные стороны жизни общества, негативно влияет на формирование взглядов и жизненной позиции каждого его члена, на выбор приоритетов поведенческой и деятельностной сфер. Здесь перекрещиваются социальные и криминологические аспекты такого негативного явления, как коррупция, которая вызывает болезненные изменения в общественном и государственном механизме, безжалостно его деформируя.
В широком смысле такого рода изменения вызывают дисфункции в деятельности властно-управленческих структур, государственного аппарата, общественных организаций и институтов. «Общественная функция, если она не выполняется нормально, законно (официально), будет выполняться иначе путем социальных отклонений»1. А это неизбежно вызовет стихийное появление нормативно не урегулированных видов деятельности, которые будут стремиться выполнить функции законных институтов, но за счет нарушения существующих норм и правил, в том числе юридического характера.
1 Социальные отклонения. Введение в общую теорию. - М.: Юридическая литература, 1984, С. 166.
74
Дисфункции же социальных институтов в своей совокупности приводят к таким явлениям, как должностные преступления, протекционизм, взяточничество и др. Следовательно, в своих крайних проявлениях такого рода активность неизбежно выражается в противоправной деятельности, в совершении преступлений. Преступность, возникшая в связи с дисфункцией социальных институтов, носит преимущественно структурированный характер, а её признаками являются планируемость преступной деятельности, её систематичность, элементы организованности1. Подобные черты структурированной преступности связаны с её функцией обеспечить незаконным путем объективную потребность, которую в должной мере не обеспечивают нормальным путем существующие социальные и государственные институты, властно-управленческие структуры1 2. Эта её узкая дисфункция, отмечаемая в юридической науке, ведет к дисфункции более широких социальных систем: разворовывается сырье, инструменты и т.д., а добытые преступным путем средства обращаются на подкуп должностных лиц3.
Однако коррупция простирает свои щупальца не только на сферу производства материальных благ, но и на все другие сферы, превратившись из ординарного преступления в социальную патологию.
В современной науке сформировалась такая её отрасль, как социология девиантного поведения4. От неё отпочковываются подотрасли данной науки, например, военная девиантология5. Достижения социологии отклоняющегося (девиантного) поведе¬
1 См. Например: Я. Гилинский, В. Афанасьев. Социология девиантного (отклоняющегося) поведения. - Санкт-Петербург, 1993, С.З, 31 и др.
2 См.: С Ворошилов, Я.Гилинский. Военная девиантология. - Кишинев, 1994, С. 19.
3 А.М. Яковлев. Социология экономических преступлений - М.: Наука, 1998, С.21.
4 См.: В.П. Мурашов. Что такое организованная преступность? Организованная преступность. — : Юридическая литература, 1989, С.47.
5 См.: например: Я.Гилинский, В.Афанасьев. Указ.Соч., С.З. С.Ворошилов,Я.Гилинский. Воен. девиантология, С 21.
75
ния позволяют выдвинуть гипотезу о том, что самостоятельным разделом этой науки может стать социология коррупции как одного из видов социальной девиации.
Кстати, девиантное поведение определяют как:
1. Поступок, действие, не соответствующее официально установленным или же фактически сложившимся в данном обществе (социальной группе) нормам и ожиданиям;
2. Социальное явление, выражающееся в относительно массовых и устойчивых формах человеческой деятельности, не соответствующих официально установленным или же фактически сложившимся в данном обществе нормам и ожиданиям1.
Поддерживая приведенные положения, считаем необходимым обратить внимание на то, что самостоятельный вид отклоняющегося поведения составляет и социальная патология, в том числе коррупция. Её мы и предлагаем выделить в качестве самостоятельного третьего вида девиантного поведения.
Как социальная патология, коррупция крайне общественно опасна. В Концепции Украины по борьбе с коррупцией на 1998- 2005 годы относительно общественной опасности коррупции прямо указанно, что она:
подрывает авторитет государства, причиняет вред утверждению демократических основ управления обществом, построению и функционированию государственного аппарата;
существенно ограничивает конституционные права и свободы человека и гражданина, особенно рядовых граждан, которые больше всего страдают от коррупции и невозможности избежать коррупционного бремени, теряют при этом веру в демократические основы общества и государства
нарушает принципы верховенства права;
приводит к торможению и искривлению социально-экономических реформ, препятствует развитию рыночных отношений, прежде всего малого и среднего предпринимательства, а также поступлению иностранных инвестиций;
1 См Я.Гилинский, В. Афанасьев. Указ. Соч., С.7.
76
грубо нарушает установленный порядок осуществления полномочий должностными и служебными лицами органов государственной власти, местного самоуправления, управленческих структур частного сектора;
предоставляет незаконные привилегии коррумпированным группировкам и кланам, подчиняет государственную власть их интересам;
содействует криминализации и тенезации экономических отношений, легализации доходов, полученных незаконным путём;
питает организованную преступность, в первую очередь ее экономическую сторону, которая становится непременным условием её существования;
нарушает принципы социальной справедливости, неотвратимости наказания;
уничтожает духовные, моральные и общественные ценности;
усложняет отношения с другими государствами и всем международным сообществом, делает невозможным предоставление иностранной помощи1.
С социальной точки зрения, коррупция - это девиантное (отклоняющееся) поведение, патология, диапазон которого весьма широк - от дисциплинарных и административных проступков до уголовно наказуемых преступных деяний. В последнем случае имеется в виду уголовно-правовой аспект явления, выражающийся в подкупе, взяточничестве, которое предстает как крайне отрицательное, наиболее общественно опасное проявление коррупции.
Однако, будучи социальной патологией, коррупция проявляет себя не только как криминальное деяние. В частности, не только теоретически, но и практически существуют значительно менее опасные виды подкупа, которые влекут за собой дисциплинарную, административную и гражданско-правовую ответственность за содеянное.
1 См. Раздел первый - «Общие положения» упом. Концепции.
77
3.3. Классификация коррупции как социальной патологии,
её психологическая характеристика
Коррупция выступает не только как проступок и гражданско-правовой деликт. Следовательно, коррупцию как социальную патологию можно классифицировать следующим образом: дисциплинарные проступки, административные проступки, гражданско-правовые деликты и уголовные преступления.
В Концепции борьбы с коррупцией Украины на 1998-2005 годы изложена более полная и развернутая характеристика коррупционных деяний, именуемых их формами (видами).
К ним упомянутая Концепция относит:
Злоупотребление властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий и другие должностные преступления, что совершаются для удовлетворения корыстных или других личных интересов или интересов других лиц;
Хищение государственного, коллективного или частного имущества с использованием должностного положения;
Незаконное получение материальных или других благ, льгот и других преимуществ;
Получение кредитов, займов, помощи, приобретение ценных бумаг, недвижимости или другого имущества*с использованием льгот или преимуществ, не предусмотренных законодательством, или на которое лицо не имеет права;
• Взяточничество;
Осуществление непосредственно и через посредников или подставных лиц предпринимательской деятельности с использованием власти или должностных полномочий, а также связанных с ними возможностей;
• Содействие с использованием должностного положения физическим и юридическим лицам в осуществлении ими предпринимательской и другой деятельности с целью незаконного получения за это материальных или других благ, льгот и других преимуществ;
78
• Неправомерное вмешательство с использованием должностного положения в деятельность других органов или должностных лиц с целью препятствования выполнению ими своих полномочий или домогательства принятия неправомерного решения;
Использование информации, полученной во время выполнения должностных обязанностей, в корыстных или других личных интересах, необоснованный отказ в предоставлении соответствующей информации, или несвоевременное её предоставление, или предоставление недостоверной или неполной служебной информации;
Предоставление необоснованных преимуществ физическим или юридическим лицам путем подготовки и принятия нормативно-правовых актов или управленческих решений;
• Протежирование из корыстных или других личных интересов в назначении на должность лица, которое по деловым и профессиональным качествам не имеет преимуществ перед другими кандидатами.
Коррупционные деяния могут быть совершены также в других формах, в том числе в таких, которые нуждаются в дополнительном определении законодательством1.
С точки зрения права, все эти действия составляют систему коррупционных правонарушений, образуют классификационный ряд, основой которого являются тяжесть и общественная опасность совершенного деяния. В системе перечисленных правонарушений отчетливо прослеживаются следующие характеристики: социальная, криминологическая и правовая. Последняя объединяет, в частности, административно-правовую и уголовноправовую ветви. Это обуславливает необходимость комплексного исследования проблемы.
Как социальная патология, коррупция, к сожалению, поразила даже такие органы и институты, как суд, прокуратура, следственный аппарат, милиция, определенные работники которых
1 См. Раздел первый «Общие положения» этой Концепции.
79
подкуплены дельцами теневой экономики и криминального бизнеса, лидерами преступных сообществ. Вследствие этого они не ведут и не могут вести эффективную борьбу с организованной преступностью и коррупцией, не выполняют возложенных на них задач и функций, лишают общество возможности осуществлять контроль над названными асоциальными явлениями1.
Здесь, по нашему мнению, уместно напомнить о том, что международное сообщество выработало своеобразные стандарты, которые предъявляются к тем, кто поддерживает правопорядок. Речь идет о Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, который был принят на 106 Пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН 17 декабря 1979 года. В одной из статей указанного международно-правового документа сказано: «Должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают какие-либо акты коррупции. Они также всемерно препятствуют таким актам и борются с ними»1 2. А в комментарии к этому говорится, что любой акт коррупции несовместим со статусом должностного лица по поддержанию правопорядка3 .
Естественно, это предписание адресовано в первую очередь судьям, прокурорам, следователям, сотрудникам милиции, в том числе налоговой. В противном случае происходит как бы раздвоение в функционировании государственного аппарата, деятельности должностных лиц и просто служащих.
С одной стороны, в соответствии с конституционным и текущим законодательством они призваны верой и правдой служить суверену (даже приносят присягу, если это предусмотрено законом), обеспечивать нормальные условия жизни и развития общества, безопасность гражданина и принадлежащей ему собственности, поскольку все государственные структуры, их служащие содержатся за счет налогоплательщика. И это нормальный процесс, присущий любому гражданскому обществу и демок¬
1 См.: Вводную часть «Программы борьбы с коррупцией в органах и подразде¬
лениях внутренних дел Украины» от 13 апреля 2001 г. (Приложение №8).
2 Закон и жизнь, 1992.№ 3, С.46.
3 См. Там же, С.46.
80
ратическому государству, которые постоянно контролируют как деятельность властно-управленческих структур, чиновников, официальных лиц, так и состояние преступности. С другой стороны, в государствах, где нарушаются указанные условия, ситуация выходит из-под контроля, в деятельности государственного аппарата наблюдаются сбои, дисфункции, обусловленные продажностью чиновников, должностных лиц, служащих. Складывается парадоксальное положение, когда последние официально находятся на службе у государства или общества, а неофициально действуют в интересах преступников, их сообществ, поскольку подкуплены ими. Здесь и концентрируется наиболее глубинный и опасный пласт коррупции как социальной патологии. Органы государственной власти и управления, должностные и другие официальные лица используют предоставленные им полномочия не в интересах службы и государства, а вопреки им, получая за это материальные и другие выгоды от заинтересованных физических и юридических лиц.
В данном случае коррупция как социальная патология характеризуется тем, что, во-первых, престу пления совершают те, кто стоит у власти, наделен полномочиями по осуществлению официальных, социально значимых функций. Иначе говоря, речь идет о преступлениях должностных лиц, которые в западных и других странах называют «беловоротничковой преступностью»1. Так как подкупают и разлагают чиновников, должностных лиц государственных органов, различных корпораций и т.д., то коррупционные правонарушения являются разновидностью должностных преступлений и одновременно составной частью «беловоротничковой преступности».
Во-вторых, коррупционные правонарушения посягают на один из важнейших видов социальных отношений, а именно: на правоотношения, складывающиеся в сфере государственной власти и управления, а также в других сферах жизнедеятельности
1 См., например: Эдвин М. Шур Наше преступное общество. М.: «Прогресс», 1977, С.220, 221,224, 226; Р.Минна. Мафия против закона. - М.: «Прогресс», 1998, С.257; И.И.Карпец. Преступность* иллюзии и реальность. - М. «Российское право», 1992, С.332
81
общества. В силу этого они разрушают нормальную деятельность органов власти и управления, учреждений и организаций, должностных и иных официальных лиц, подрывают устои государства.
В-третьих, противоправные деяния совершают лица, которые в предусмотренном законодательством порядке избраны в органы государственной власти или назначены на соответствующие должности в государственном аппарате или являются служащими этого аппарата, осуществляют официальные функции. Они используют предоставленные им властно-управленческие, хозяйственно-распорядительные полномочия вопреки своим обязанностям, превращают должность, официальный пост в объект купли-продажи, источник криминальных доходов, обогащения, установления выгодных связей и т.п., чем причиняют непоправимый вред интересам общества и государства.
Все характеризуемые критерии относятся к лингвистической, криминологической и юридической сторонам коррупции, выражает одну из её существенных особенностей как социальноправового явления, социальной патологии.
Подкуп, взятка, взяточничество, коррупция — антисоциальные виды деятельности индивида или определенных групп. Вполне закономерно, что при исследовании такого рода деяний используются и психологические методы. Они составляют фундамент процесса познания человеческой деятельности, в котором используются наблюдения, эксперимент, моделирование, тесты1, имеющие также и юридико-процедурный аспект, например основание и порядок прослушивания телефонных переговоров, перлюстрация корреспонденции подозреваемого в совершении коррупционного правонарушения.
Психологическая теория связана с проблемой изучения коррупции, с одной стороны, с использованием наблюдения, в котором в конечном итоге проявляется социальный аспект восприятия тех или иных явлений, в том числе негативных, общественно опасных. С другой стороны, психологическая наука содействует анализу понятий, формирующихся на стыке криминологии, уго¬
1 См.: М.С, Роговин. Введение в психологию. - М.: «Наука», 1969, С. 169, 174, 190.
82
ловного права, криминалистики и т.д. Одним из таких понятий и является коррупция как социальная патология, где отчетливо прослеживаются и психологические элементы. В частности, психология воздействует на формирование установки на подкуп путем использования общеизвестных стереотипов действия, поведения, нашедших воплощение в таких формулах, как “не подмажешь - не поедешь”, “где деньги идут впереди, там все двери открыты настежь”, “рука руку моет, чтобы обе чистые были”, “да не оскудеет рука дающего” и т.п.
Собственно говоря, этот аспект коррупционных правонарушений напрямую, непосредственно обуславливает мотивацию подкупа, служит как бы оправданием его с точки зрения социально-психологической, нравственно-этической. Каждый из рассматриваемых психологических аспектов коррупции имеет существенное значение для всестороннего и полного исследования её как социального явления. Однако на криминологическом и уголовноправовом срезах наибольшее значение имеют знания о коррупции как психопатологии, присущей прежде всего личности правонарушителя и налагающей отпечаток на его поведение, действия и решения. Как правило, преступления “белых воротничков”, то есть должностных лиц, с психологической точки зрения - это кризис совести людей, занимающих должности для того, чтобы служить народу1.
Они забыли о своем социальном и профессиональном долге, пренебрегли интересами народа, предали его, продали совесть золотому тельцу, уверенные в полной безнаказанности за совершенные деяния. В западноевропейской криминологии “беловоротничковых” преступников называют “золотым фондом преступного мира”, поскольку им всегда гарантирована полная безнаказанность1 2 .
Здесь заложены истоки деформации отношений на уровне “должностное лицо - предприятие, организация, фирма, акционерное общество”. Такого рода деформации представляют собой
1 См.: И.И.Карпец. Указ.соч., С.323.
2 См.: Р.Минна. Указ.соч., С.257.
83
общественно опасные деяния, которые в совокупности составляют негативное явление, выливаются в социальную патологию, которая охватывает не только индивидов, но и юридических лиц. В этом проявляется новое качество коррупции в современных условиях.
Вот почему коррупцию как социальную патологию есть смысл рассматривать по крайней мере через призму двух критериев: личностного и поведенческо-деятельностного. Каждый из этих критериев, и особенно второй, выходит на социально-правовой уровень коррупции, так как поведение, коррупционные действия соответствующих субъектов выражаются в отклонении от юридических норм, то их вполне можно квалифицировать как патологию в сфере общественных отношений.
Суть коррупции, на чем, по нашему мнению, правильно акцентирует внимание ряд исследований, — это сделка купли-продажи, где предметом торговли является власть1. Приведенная констатация нуждается в уточнениях с юридической и социальной точек зрения. Однако, такого рода уточнения не изменят основного, положения, согласно которому, острие коррупции нацелено на то, чтобы воспользоваться силой власти, вверенной работникам государственного аппарата, осуществляющим официальные функции, и иных сфер деятельности: правоохранительной, экономической, финансовой, банковской, кооперативной и т. д., которые, к сожалению, также поражены коррупцией, занимающей особое место в структуре преступности прежде всего в силу своей распространенности, общественной опасности, взаимосвязи с другими видами девиантного поведения.
Особенно тревожен тот факт, что коррупция поразила правоохранительные органы - структуры, которые должны бороться с нею. Это признают и сами работники упомянутых органов. Вот как ответили судьи, прокуроры следователи, адвокаты, работники органов МВД и МНЕ (СБУ) Молдовы на вопрос: “В общественном сознании имеются оценки, согласно которым правоохранительные органы тоже поражены. Как Вы полагаете, соот¬
1 См. Э.Сергеев. Трепещите, коммерсанты! - Россия, 1994, 20-26 июля.
84
ветствует ли это мнение действительности?”: Да - 33 % респондентов, зачастую - 56 %, нет - 1 % и затруднились ответить - 10 %]. Итак, почти 90% опрошенных положительно ответили на этот вопрос о коррупции в правоохранительных органах. Признает это и Министр внутренних дел страны Ю.О.Смирнов, утвердивший 13.04.2001 г. «Программу борьбы с коррупцией в органах и подразделениях внутренних дел Украины»* 2.
При этом в первую очередь имелась в виду организованная преступная деятельность, понятие и механизм которой непременно увязываются с коррупцией. Более того, последняя является непременным элементом организованной преступности. Вот почему в юридической науке, законодательстве и правоприменительной практике борьба с организованной преступностью и коррупцией определяется как единая задача.
3.4. Социальные предпосылки коррупции
В прежних главах пособия уже говорилось, что коррупция имеет исторические истоки и социальные предпосылки. Чиновничество всегда сопровождал признак коррупционности.
В странах, которые встали на путь демократии, процессы утверждения личных прав и свобод и внедрения демократических основ обеспечивали системе государственного управления постепенную открытость. Тем самым была подорвана питательная основа всевластия и коррупционности чиновничества. Между тем ни одна из социально-политических и экономических систем не имеет полного иммунитета к коррупции. Меняются только ее объемы и проявления, а также её возможности, что определяется отношением к ней государства и общества.
В период перехода Украины от тоталитарной к демократической системе, ориентированной на рыночную экономику, проявились и другие предпосылки, которые содействуют коррупции. Среди них Концепция Украины о борьбе с коррупцией на 1998 -
' См В. Лаптеакру, Е.Мартынчик, Коррупция, мнение работников правоохранительных органов // Закон и жизнь. 1997, № 5, СЛ 2.
2 См.: вводную часть этой Программы. (Приложение №8).
85
2005 годы выделяет: а) предпосылки, свойственные в известной степени странам переходного типа; б) те, которые связаны с просчетами и другими недостатками в проведении общественных превращений непосредственно в Украине.
А) Предпосылки первой группы:
1) Отсутствие в течение длительного времени политической и экономической стратегии формирования нового общественного строя, недооценка роли государственного регулирования в осуществлении этих превращений, в частности, относительно деятельности управленческого аппарата, значительное ослабление государственного контроля за его работой;
2) Наличие легальных и скрытых политических сил, которые стремятся к восстановлению бывшего строя с его государственно-управленческой системой, но сопротивляются внедрению демократических основ во всех сферах общества, в том числе в управлении им;
3) Наличие значительных остатков старой командно- административной системы в виде сверх меры большого государственного управленческого и другого служебно-обслуживающего аппарата с необоснованно широкими полномочиями, в частности, распорядительно-разрешительного содержания, усложненном, забюрократизированном и не контролируемом порядке удовлетворения неотложных потребностей населения;
4) Процессы изменения форм собственности, приватизации и накопления значительных ценностей, которые состоялись в первые годы независимости по большей части неофициально или полулегально, содействовали возникновению и упрочению корпоративных группировок и кланов, коррупционных связей, служили примером наживы с использованием должности, открывали возможность безболезненного изменения служебной деятельности на коммерческую;
5) Массовая жажда новых предпринимательских структур, включая уголовные, решить через государственный аппарат свои проблемы;
86
6) Массовое изменение законодательных и других правовых норм, ослабление надзора и контроля за их выполнением;
7) Значительное увеличение количества почти не осведомленных с национальным законодательством и правопорядком иностранных предпринимателей и инвесторов, которые были легкой добычей коррупционеров.
Б) Предпосылки второй группы:
1) Декларативность многих реформаторских намерений и решений власти;
2) Ограниченность, проволочка и непоследовательность в проведении реформ относительно демократизации и управления обществом, в деятельности государственного аппарата, дерегуляции и либерализации экономики, поддержки предпринимательства, малого и среднего бизнеса;
3) Беспрепятственное создание субъектов предпринимательской деятельности на базе государственного имущества, перевода государственной собственности в частную в интересах отдельных групп, теневых структур, кланов;
4) Криминализация экономических и других социальных отношений вследствие несовершенной денежной и налоговой политики, что вызывает тенизацию, бартеризацию, тормозит развитие цивилизованного предпринимательства, переориентацию его с производственной направленности на торгово-финансовую;
5) Пассивность правоохранительных и других государственных органов относительно привлечения виновных в коррупционных проступках и других незаконных операциях к ответственности, что, кроме других негативных последствий, было для чиновничества стимулом безнаказанного совершения коррупционных деяний, привело к моральной деформации, распространению корыстной мотивации служебной деятельности;
6) Распространенность в обществе мнения о коррумпированности власти, допустимости, эффективности и неотвратимости коррупционных связей и деяний, о нежелании власти бороться с ними и даже попустительство им, что приводит к обратному
87
влиянию на формирование у населения готовности к использованию коррупционных отношений;
7) Утверждение среди граждан, настроенных на борьбу с коррупцией, мысли о приоритетности более жесткого наказания виновных в совершении коррупционных деяний, в неустранении причин и условий последних;
8) Содействие формированию таких представлений через средства массовой информации у населения при отсутствии направленного антикоррупционного противодействия.
Такое разделение предпосылок коррупции, по мнению авторов Концепции, является условным. На общесоциальном уровне они переплетаются и вызывают другие нежелательные для общества явления. Отмеченные предпосылки о взаимодействии и в несколько измененном виде играют предопределяющую роль или приобретают форму непосредственных причин и условий, которые по своему содержанию можно разделить на политические, экономические, правовые, организационноуправленческие, социально-психологические и другие факторы.
Политические факторы (составляющие причины и условия):
— Отсутствие программности и предметности во внедрении демократических основ в различные сферы общественной жизни, в частности в систему управления обществом, вследствие чего не обеспечиваются ее открытость, направленность на служение народу, подконтрольность ему;
— Слишком медленное развитие политической структуры и сознательности общества, прежде всего его гражданских институций, их несформированность и неготовность к равному партнерскому участию рядом с государственными органами в решении общественных проблем, одними из которых являются внедрение добропорядочности в отношениях с населением и противодействие коррупции;
— Отсутствие системы воспитания у служащих патриотических чувств, моральных, профессиональных качеств, понимания, что коррупция подрывает авторитет и силу государства, этические основы общественной сознательности;
88
— Недостаточная определенность, непоследовательность и поверхностность в проведении антикоррупционной политики, которое порождает у служащих, подверженных коррупционным деяниям, ощущение безнаказанности;
— Отсутствие государственной инициативы и необходимых организационных усилий относительно создания общественных формирований, независимых негосударственных структур для роста активности населения в борьбе с коррупцией;
Экономические факторы:
— Отсутствие благоприятного режима деятельности предприятий и предпринимателей, особенно относительно уплаты налогов, отчислений в бюджет, получения государственной поддержки, кредитов и тому подобное;
— Отсутствие прозрачности процессов разгосударствления собственности, разрешения различных экономических и хозяйственных вопросов, оценки прибылей, объема налогов, получения льгот и тому подобное, что создает условия их решения за дополнительное «вознаграждение» для служащего;
— Наличие противоречий, когда на фоне увеличения количества зажиточных и богатых людей, роста их прибылей много государственных служащих, наделенных полномочиями в обеспечении условий для прибыльной деятельности, не имеют умеренного достатка;
Правовые факторы:
— Недостатки законодательства, которое должно регулировать решение политических, экономических, социальных, организационно-управленческих проблем предотвращения коррупции и коррупционных деяний, вследствие чего правовая база является недостаточной для эффективного противодействия злоупотреблениям чиновничества, поверхностной, создает избыточную закрытость, не содействует созданию четкой системы контроля за деятельностью служащих, надежной административно-правовой защиты лица от своеволия государственных органов и должностных лиц;
89
— Отсутствие на нормативном уровне целостной системы средств предохранительного влияния на причины и условия, которые содействуют коррупции и коррупционным деяниям;
— Нерегулированность ответственности за совершение различных коррупционных деяний, в том числе с квалифицирующими признаками, других правонарушений, которые создают благоприятные условия для коррупции;
— Формальный характер действующей системы декларирования доходов государственных служащих;
— Пробелы и нечеткость законодательства, которое регламентирует деятельность государственных органов, ведущих борьбу с коррупцией, в частности, неполное определение субъектов коррупционных деяний;
— Пассивность и нецеленаправленность работы правоохранительных органов относительно выполнения правовых требований в выявлении коррупционных деяний, разоблачении виновных в их совершении;
Организационно-управленческие факторы:
— Отсутствие четкой регламентации деятельности государственных служащих относительно процедуры осуществления служебных полномочий, принятия решений, выдачи официальных документов;
— Наличие у должностных лиц слишком широких распорядительно-разрешительных полномочий для принятия решений по своему усмотрению, которое дает им возможность создавать лишние осложнения, преувеличивать свою роль в разрешении вопросов, связанных с обращениями граждан;
— Распространенность в кадровой политике случаев замещения должностей служащих не на основании их деловых и моральных качеств, а из-за знакомства по бывшей работе, личной преданности, близости политических взглядов;
— Отсутствие порядка специальной проверки, тестирования на соответствие профессиональным и моральным качествам, периодической ротации, одноуровневого перемещения служащих, несоблюдение условий и формальное отношение к проведению конкурсов на замещение должностей и аттестации;
90
— Отсутствие механизмов, делающих невозможным принятие на службу лидеров и членов преступных группировок и осуществление ими карьеры;
— Затягивание правового и практического разрешения вопросов о введении специальной проверки лиц, которые являются кандидатами на должность государственных служащих или работают на таких должностях, внедрение более четкого порядка ведения их личных (кадровых) дел;
— Отсутствие в большинстве министерств, других центральных органах исполнительной власти, управленческих структурах отдельных подразделений или специально выделенных работников, на которых возлагаются обязанности организации работы относительно предотвращения коррупционных деяний и других должностных правонарушений;
Социально-психологические факторы:
— Неразвитость у значительной части населения гражданской сознательности, в частности, сознания нового положения лица в государстве, что строится на демократических основах;
— Пока что достаточно сильное влияние традиционных стереотипов, что касается преобладания государственных средств и подчиненности им общественных форм в упорядочивании общественных дел, в том числе в организации противодействия коррупции;
— Распространение корыстной направленности в деятельности государственных служащих, их готовности к нарушению закона, норм морали, профессиональной чести;
— Профессиональная и моральная деформация части руководителей и должностных лиц, которые занимают ответственные должности, сказывается в снисходительном отношении к коррупционным деяниям, нарушениям служебной этики;
— Несформированность в трудовых коллективах общественного мнения относительно обнаруженных в них фактов коррупционных деяний с целью позитивного влияния на обстановку и предотвращения таких фактов в дальнейшем.
91
Литература
Основная:
Уголовный кодекс Украины. Официальное издание. Харьков: Одиссей, 1998.
Новый Уголовный кодекс Украины. Неофициальное издание. Серия «Законы Украины». - Харьков. Одиссей, 2001.
Закон Украины «О борьбе с коррупцией» // Ведомости ВС Украины. 1995. №42.
Батурин А.В., Волобуев А.Н., Муратов В.П. Что такое организованная преступность? // Организованная преступность. М. Юридическая литература, 1989.
Бородин С.В. Борьба с преступностью. Теоретическая модель комплексной программы. - М., «Наука», 1990.
Карпец ИИ. Проблема преступности - М., Российское право, 1969.
Дополнительная:
Основные направления борьбы с организованной преступностью и коррупцией на 2001 год (проект). - К., 2000.
Гилинский Я.у Афанасьев В., Социология отклоняющегося поведения. Санкт-Петербург, 1993.
Ожегов С.Н Словарь русского языка. М.,: 1987, С.426.
Популярная медицинская энциклопедия -М.,: Медицина, 1964.
Социальные отклонения. Введение в общую теорию. - М.,: Юрид. лит., 1984.
Яковлев А.М. Социология экономических преступлений. - М.,: «Наука», 1988.
92
ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ Виды коррупции
4.1. Вводные положения
В Законе Украины «О борьбе с коррупцией» выделяются два вида коррумпированных деяний, т.е. действий, поступков.
Пунктом «а», части 2, статьи 1, Закона предусмотрено в качестве коррупционного деяния «незаконное получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, в связи с выполнением таких функций материальных благ, услуг, льгот и других преимуществ».
В пункте «б», части 2, статьи 1, Закона содержится норма, предусматривающая второй вид коррупционного деяния - «получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, кредитов или ссуд, приобретение ценных бумаг, недвижимости или иного имущества с использованием при этом льгот или преимуществ, не предусмотренных действующим законодательством».
Статья 2 указанного Закона ограничивает субъектов коррупционных деяний: а) государственные служащие; б) народные депутаты Украины, в) народные депутаты Автономной Республики Крым, г) депутаты и председатели местных Советов народных депутатов1.
Однако коррупция, как социальное явление, проникла во многие сферы общественной жизни. Она охватила значительные эшелоны органов власти, правоохранительных органов, бизнеса, средств массовой информации, отношений с потребителями, профсоюзами, общественными организациями1 2.
1 См.: Закон Украины «О борьбе с коррупцией». Ведомости ВС Украины, 1995,
№42.
2 См.: Джангиров Д. Купи себе немного лобби. Бизнес, 1997, № 3, 28 января.
93
Функции коррупции заключаются в том, что ее «взрывной рост», выход из-под контроля свидетельствуют об обострении внутренних противоречий системы, ее структурном кризисе, о необходимости урегулирования глубинных общественных механизмов1 .
Политическая система является одной из важных подсистем общественной системы и занимает центральное место в ней. Это определяется тем, что в отличие от других подсистем (социальной, экономической, идеологической и др.), её решения носят обязывающий для всего общества характер, а её важнейшей функцией является интеграция - объединение и скрепление общества, поддержание его динамической стабильности1 2.
Политическая власть всегда испытывает на себе воздействие групп давления, которые стремятся скорректировать курс в соответствии со своими групповыми интересами. В этих условиях реальностью становится устойчивая связь «теневая экономика - организованная преступность - политика»3.
Таким образом, основным инструментом давления на власть со стороны теневой экономики является коррупция. Думается, что правильной будет необходимость рассмотрения каждого отдельного вида противоправного, особо общественно опасного деяния -коррупции.
4.2. Политическая коррупция
Учитывая имеющийся теоретический и практический материал, можно сделать вывод, что западные политологи и правоведы достигли высоких результатов в анализе политической коррупции. Существует более десяти определений. Всех их объединяет мысль о том, что это девиантное политическое поведение, выражающееся в нелегитимном использовании
1 См.: Там же.
2 См.: Шабалин В.А. Политика и преступность. Государство и право, 1994, № 4,
САЗ
3 См.: Гам же, САЗ.
94
господствующей политической элитой государственных ресурсов1.
Сегодня борьба с коррупцией превратилась в Украине в политический вопрос первостепенной важности. Исходя из этого, целесообразно осветить окраску «политическая коррупция», применительно к реалиям нашей страны.
Следует отметить, что новое украинское уголовное законодательство установило ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательного права; за неправомерное использование избирательных бюллетеней; за неправильный подсчет голосов; за неправильное оглашение результатов выборов, т.е. за фальсификацию результатов голосования; за подлог избирательных документов; за нарушение тайны голосования; за нарушение законодательства о референдуме (ст.ст. 157-160 УК Украины 2001 г.). Все перечисленные преступления посягают на политические права и свободы граждан Украины.
Если из этого перечня выделить фальсификацию результатов голосования или подлог избирательных документов, или заведомо неправильный подсчет голосов, - то посягательство будет не столько на политические права граждан, сколько на предусмотренный Конституцией Украины порядок выборов Парламента Республики, Президента Республики либо органов местного самоуправления. То есть перечисленные деяния, направленные против государственных устоев, должны относиться к преступлениям против основ национальной безопасности Украины, о чем уже говорилось в предыдущих главах пособия. Не исключено, что механизм совершения их может быть связан с политическим подкупом, когда, как полагают некоторые политики, возникает новый вид коррупции - исполнительная власть покупает законодательную.
Не следует забывать, что в основе политической коррупции лежит неофициальный бесконтрольный обмен ресурсами между властными элитами и другими структурами общества. В распоряжении правящей элиты находятся ос¬
1 См. Там же, С. 46.
95
новные виды государственных ресурсов: символические (государственный гимн, флаг, герб и другие знаки государственной символики); властно-распорядительные и материальные (контроль за государственной экономикой, налоговая политика и др.).
Эти ресурсы, исходя из групповых целей политической элиты, могут быть обменены на ресурсы другого рода: политическую поддержку или материальные блага.
Необходимо учесть, что не все типы политической коррупции, определяются законом как преступные деяния. Она представляет собой общественно осуждаемое поведение власть имущих, которое может включать и уголовно-наказуемое деяние1.
Представим себе типологию политической коррупции в виде таблицы:
Политическая коррупция
1.
2.
Как отклоняющееся поведение
Как преступные деяния
а) политический патронаж и клиентелизм — опека политиками избранных нижестоящих структур, создание для них наиболее благоприятных условий в обмен на личную преданность и политическую поддержку;
б) «покупка голосов» — осуществляется в ходе избирательных кампаний, применяется в отношении фиксированных групп избирателей (подарки, вино и другие материальные ценности);
в) «общественная кормушка» (деньги и средства, выделяемые из казны местных властей для общественных нужд в целях завоевания симпатий избирателей);
г) взятка как разовый акт;
д) подкуп, (покупка политика на длительный срок)
1 См.: Шабалин В.А. Упом.работа, с.48.
96
Преступную политическую коррупцию нельзя объяснить только лишь моральным падением, нечестностью отдельных представителей власти, их индивидуальным поведением. Она является индикатором определенных групповых отношений, одним из проявлений связи между формальными и неформальными элементами системы.
Сфера неформальных политических отношений является той зоной, где вероятность коррупции очень высока. В ней основой является формула «патрон - клиент». Отношения патронажа и клиентелизма, инструментом которых является взятка и подкуп, характерны для всех типов политической коррупции.
В данный период мы являемся свидетелями процесса формирования новой элиты, а все экономические преобразования направляются на то, чтобы изменить общественное устройство, способствовать проникновению новых лидеров в элитарную среду снизу.
Уже наблюдается внутриэлитарное столкновение, так как новые предприниматели заявляют свои права на власть, используя лоббирование.
В западном обществе лоббизм ныне понимается как специфическая деятельность частных и общественных организаций (групп давления), всегда направленная на то, чтобы с помощью определенных средств и методов добиться от Парламента, Президента, Правительства, министерств и ведомств, органов местного самоуправления одобрения или отклонения тех или иных законодательных или административных актов1.
Таким образом, типичным объектом лоббизма является организованная группа (неправительственная организация). «Точкой доступа», т.е. объектом лоббизма, можно считать любой элемент политической системы (государственный орган или его структурное подразделение, партийный механизм, выборы, должностное лицо, закон, процедура, полномочие и т.п,), который обладает качествами, делающими его способным сыграть суще¬
1 См.: Джангиров Д. Купи себе немного лобби Бизнес, 1997, № 3, 28 января.
97
ственную роль в судьбе рассматриваемого законопроекта или административного акта.
В Украине сейчас «вырисовываются» организованные группы бизнесменов, которые объединяются в партии типа - Партия экономической свободы. Они вырабатывают свои собственные стратегии по проникновению в элитарные структуры власти.
Наибольшую опасность для нынешней власти представляет компрадорская буржуазия, которая сформировалась из теневого бизнеса и имеет опыт политических комбинаций. Новые лидеры активно ведут подготовку к новым выборам в Парламент Республики, Президента. Коммерческие структуры начинают финансировать партии, средства массовой информации, депутатов. У этой элиты появляется потребность в разработке новой бизнес-идеологии. Главная ее черта - детализация пропаганды, лозунги экономического процветания и внедрения привлекательного образа потребительского общества и т.п.
Можно прогнозировать, что в ближайшее время правительственным структурам придется идти на компромисс с крупным бизнесом (как это уже наблюдается в России), окраска которому - «политическая коррупция».
В странах СНГ, в том числе и в Украине, законодательство не предусматривает ответственность за политическую коррупцию. Хотя этот правовой вакуум устранен в праве ведущих Западных государств, что ранее уже нами отмечалось в предыдущих главах.
Много лет назад в итальянской прессе было высказано мнение, что системы, созданные мафией, служат образцом почти во всех областях жизни Италии, начиная от любых разновидностей преступности и заканчивая многими видами политической деятельности и лицами, которые ею занимаются1.
Приведенные примеры еще раз наглядно показывают, что характерные признаки политической коррупции проявляются в коррумпированности чиновников властно-управленческих структур всех ветвей власти.
1 См.: Минна Р. Мафия против закона. 1988, С. 35.
98
Нельзя обойти стороной проблему, которая в последнее время будоражит все человечество: эскалация такой формы отклоняющегося поведения, как политический терроризм. Все изощренней становятся террористические акты, ужесточаются их формы (Азия, Чечня, Ближний Восток). Растут масштабы террористической деятельности и в странах СНГ, прежде всего России.
Вопросы борьбы с терроризмом нормативная база Украины относит к компетенции Службы безопасности.
Пока отсутствует общепринятое определение «Политический терроризм», но уже сейчас можно выделить отличительные его черты: насилие - 85 %, связь с политикой - 60 %, устрашение, террор - 53 %, угроза - 49 %, планируемость, систематичность акций - 30 %1.
Основываясь на этих характеристиках, можно сказать, что политический терроризм - насильственные вооруженные акции, планируемые и осуществляемые с достаточной периодичностью полулегальными или нелегальными группами, имеющие своей целью посредством нагнетания страха оказать давление на власть и добиться определенных результатов.
Следует подчеркнуть, что на межгосударственном уровне решена проблема взаимодействия спецслужб стран СНГ в вопросах антитеррористической деятельности, созданы «штабы по борьбе с терроризмом» при СНГ, в т.ч. и в Украине.
Расширение международного сотрудничества в области борьбы с организованной преступностью и коррупцией предусматривает:
— ускорение подготовки проектов межгосударственных соглашений о правовых отношениях и правовой взаимопомощи;
— расширение практики заключения соглашений правоохранительных органов с ответственными структурами зарубежных стран о сотрудничестве в борьбе с преступностью, особенно организованной;
1 См.: К примеру, статистические данные информационно-аналитического отдела УСБУ в Николаевской области.
99
— решение организационных вопросов вхождения Украины в Международные организации, прежде всего структуры ООН, Совета Европы, СНГ, которые координируют практическую деятельность по борьбе с организованной преступностью и коррупцией;
— налаживание постоянного обмена опытом правоохранительных органов нашей страны со спецслужбами зарубежных стран, стажировка и обучение за рубежом наиболее перспективных сотрудников правоохранительных органов;
— отработка конкретных форм и методов взаимодействия наших и зарубежных спецслужб в борьбе с проявлениями транснациональной организованной преступности1.
4.3. Коррупция в сфере кредитно-денежных отношений
Коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения. Практика показывает, что коррупция не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают взаимную выгоду от незаконной сделки.
Коррупционные деяния обычно совершаются в сложных специфических и конфиденциальных видах государственной деятельности, где разобраться непрофессионалу трудно.
С учетом складывающихся реалий, нам представляется возможным попытаться рассмотреть еще один вид коррупции «прочно» зарекомендовавший себя в сфере кредитно-денежных отношений, что фактически парализует процесс финансовой стабилизации в нашей стране1 2.
К числу важнейших направлений развития правовой базы финансово-кредитных отношений, наряду с доработкой специального банковского законодательства, относится также масштаб-
1 См. упом. «Основные направления стратегии и тактики борьбы с организован¬
ной преступностью и коррупцией на 2000 год (проект) - Киев, 1999, С. 16.
2 В данной главе лишь кратко говорится об этом, как одном из видов коррупции.
Более подробному рассмотрению экономических преступлений в сфере кредитно-денежных отношений в странах с развитой рыночной экономикой будет посвящена глава десятая пособия.
100
ное совершенствование уголовного законодательства. Эта
проблема качественно выделяется в Национальной программе борьбы с коррупцией на 1998-2005 годы, утвержденной Указом Президента Украины от 10 апреля 1997 года.
Необходимость принятия некоторых мер по совершенствованию законодательства обусловлена еще и тем, что сфера кредитно-денежных отношений стала в последние годы одной из самых коррумпированных секторов экономики. Об этом наглядно говорят следующие показатели: за последние четыре года только в банковской сфере выявлено множество преступлений, прямой материальный ущерб от которых по оконченным уголовным делам составил сотни и сотни тысяч национальной валюты, а также пресечена деятельность многих преступных группировок и предотвращено хищений из банков миллионных сумм национальной валюты по подложным платежным документам. Преступный мир проникает в наиболее авторитетные и стратегически важные сферы экономики. Прежде всего, это финансово-кредитная система, где в 1998 году выявлено 8,5 тысяч преступлений, что в 4,7 раза больше, чем в 1996 году. В 1998 году в банковской сфере выявлено 6,312 преступлений, что почти в три раза больше, чем в 1996 году. И это только по Украине1.
Сложившаяся ныне ситуация создает «лазейки» для криминальных посягательств на рынке капитала, затрудняет борьбу правоохранительных органов с преступлениями в кредитно-банковской сфере. Широкое распространение получили такие явления, как: «перелив» неконтролируемых капиталов; «отмывание» криминальных средств; взяточничество, связанное с предоставлением кредитов, открытием расчетных счетов; ускоренное проведение банковских операций; мошенничество с использованием фальшивой финансовой документации и т. д.
Оперативно-розыскная и следственная практика подтверждают, что подобный криминал в финансово-кредитной сфере не
1 См. упом. Сборник статистической отчетности о результатах борьбы с преступностью в Украине за 1998 год. - Киев, 1999 год, С. 6. См. также упом. «Основные направления стратегии и тактики борьбы с организованной преступностью и коррупцией на 2000 год. (проект) - Киев, 1999 год. - С. 3
101
под силу одиночкам. Здесь чаще всего действует организованная группа, которая предполагает цепочку участников, детальную разработку сценария, наличие определенного технического обеспечения и значительных денежных средств, что особенно ярко просматривается в связи с банкротством в 2001 г. банка «Украина».
Оздоровление рынка капитала нуждается в комплексном подходе к усовершенствованию уголовного и банковского законодательства: до сих пор законодательством не определены критерии разграничения банковских и небанковских операций; остается безнаказанной нелицензированная банковская деятельность, наглядным примером чего являются различные АО, привлекающие денежные средства населения на условиях срочности, платности и возвратности, т.е. совершающие чисто банковские операции, но в завуалированной форме. В итоге, процветает откровенный обман граждан.
Острая необходимость отслеживания и пресечения операций международных мафиозных структур привела к принятию законодательных норм в таких странах как США и Австралия. Так, действующее законодательство США обязывает банки сообщать об операциях физических лиц, на сумму более 10 тысяч долларов наличными не только в Службу внутренних сборов, но и в ФБР1.
Коррупция в сфере финансово-кредитных отношений приняла огромный размах и породила различные типы преступлений: насильственные (убийства банкиров), корыстные (злоупотребления, связанные с получением кредитов, умышленное банкротство, хищение денежных средств с использованием фальшивых банковских документов, «отмывание грязных» денег, валютные махинации), корыстно-насильственные (вымогательство).
Отдельные виды преступлений, порожденные коррупцией в кредитно-финансовой сфере с учетом наработанного опыта соот¬
1 См.: Тосунян Г.А. Защита банковской деятельности. Государство и право, 1995, № 3, С. 50.
102
ветствующих подразделений правоохранительных органов, выглядят следующим образом.
Большое распространение в последнее время получила группа преступлений, связанная с невозвратом кредитов. Судебной практикой до сих пор не выработана методика применения норм, касающихся наложения взыскания на имущество юридических лиц. Кроме того, большинство заемщиков к моменту разбирательства не имеет имущества, на которое может быть наложено взыскание (например, денежные средства снимаются с расчетного счета и обналичиваются или переводятся на расчетный счет другого предприятия).
Получение кредита с целью его умышленного невозврата путем предоставления в банк ложной финансовой документации (балансов, сведений об имущественном состоянии), действующего предприятия или создания предприятия специально для осуществления финансовых махинаций. Например, создается два предприятия: одно по подлинным, а другое по подложным документам. Первое оформляет кредит и перечисляет деньги второму, где их обналичивают и присваивают, а само второе предприятие «испаряется». Руководители первого предприятия, естественно, заявляют об «обмане».
Распространено также мошенничество с залогом (завышение его стоимости или нарушение порядка перезалога имущества) и со страхованием кредитов (фиктивные страховые фирмы или страховые свидетельства).
Следует отметить, что большое количество мошеннических действий совершается на основе создания лжепредприятий.
С учетом указаний, изложенных в Национальной программе борьбы с коррупцией в Украине на 1998-2005 г.г. необходимо:
— усилить роль финансовой системы (обращение внимания на крупные и необычные сделки);
— подготовить проекты законодательных актов по совершенствованию механизма информирования банковскими учреждениями правоохранительных органов о финансовых операциях и юридических, и физических лиц;
103
— проанализировать вопросы ведения анонимных валютных счетов;
— обеспечить введение таких институтов независимого финансового контроля, как аудит, кризисное управление, налоговые консультанты, оценщики имущества и др1.
4.4. Коррупция в сфере экономической системы
Коррупция — как главенствующий механизм теневого бизнеса — имеет выходы во все сферы экономической деятельности (предпринимательской, коммерческой, торгово-посреднической и др.) и представляет собой ярко выраженный, устойчивый и опасный синдром крупномасштабного жульничества и «разложения» общества.
Следует отметить, что наряду с традиционными видами экономических преступлений (кражами, грабежами, растратами, корыстными злоупотреблениями, взяточничеством и т. п.) появились новые, порожденные нынешними условиями (лжепредпри- нимательство, ложная реклама, ложное или злостное банкротство, коммерческий подкуп, умышленное разглашение коммерческой тайны, промышленный шпионаж, сговор об искусственном поднятии цен в целях недобросовестной конкуренции, незаконное использование в тех же целях чужих товарных знаков, другие нарушения). И те, и другие растут.
Общественная опасность экономических преступлений состоит сегодня в том, что они посягают на законные интересы соб- ственника-производителя материальных благ: промышленника, сельскохозяйственного работника, коммерсанта, потребителя, давят свободную добросовестную конкуренцию. Потребитель страдает в любом случае: и тогда, когда он выступает как собственник имущества, и тогда, когда он только собирается приобрести имущество.
1 См.: Указ Президента Украины «О национальной программе борьбы с коррупцией», 1997, 10 апреля
104
В первом случае потребителя лишают его имущества воры, грабители, разбойники и мошенники, во втором - лишают возможности приобрести то, что ему нужно бюрократы и дельцы- взяточники, всевозможные коммерческие мошенники, монополисты всех мастей и рекетиры-уголовники. Здесь, как правило, могут быть варианты: товара нет вообще, либо он есть, но ненадлежащего качества или дефицит. При любом варианте в складывающейся ситуации возникает фигура криминального спекулянта- перекупщика или контрабандиста, либо поставщика дефицита из числа участников какой-нибудь «торговой мафии» и потребитель платит за товар «космической» ценой.
Сейчас государство вышло на такой уровень, что без частной инициативы и свободной конкуренции невозможно насыщение потребительского рынка. И если самой криминогенной в нашем обществе является сфера экономики, то выходит, что для экономики опаснее всего не «традиционные» посягательства на собственность, а новые посягательства на законную инициативу и свободную добросовестную конкуренцию. Именно «новые» экономические преступления ставят «палки в колеса» проводимой экономической реформе и тем самым дополнительно подпитывают «традиционную» экономическую преступность.
Этот аспект очень точно отразил профессор В.В.Лунев: «...сегодня очень важно за вспышкой насилия и посягательства на личную собственность не проглядеть главного - роста теневой экономики и организованной преступности»1.
Несмотря на такое предупреждение, коррупция распространяется и приобретает различные формы, как в государственной, так и в частной деятельности. Кроме того, появилось и действует множество предприятий и учреждений, организаций смешанного типа - государственно-частных, общественных, совместных с иностранными фирмами и т. д. В их структуре обязательно присутствуют собственные должностные лица или «служащие», «уполномоченные» на отправление функций, соответствующих статусу. Таким образом, если они злоупотребляют должностным
1 См.: Лунев В.В Преступность в СССР: основные тенденции и закономерности.
Советское государство и право. 1991, № 8, С.96.
105
положением, то их личные и групповые интересы можно трактовать как коррупционные деяния.
К сожалению, действующее законодательство не учитывает нынешних специфических должностных злоупотреблений в сфере приватизации, налоговой, таможенной, экспортной и лицензионной деятельности. Поэтому нужны специальные нормы об уголовной ответственности именно за эти разновидности злоупотреблений. Правда, такие меры предусмотрены в Национальной программе борьбы с коррупцией Украины на 1998- 2005 г.г., но их нужно предусмотреть в уголовном законодательстве. Это главное.
К решительным мерам по упреждению коррупции обязывает ныне идущий процесс коммерциализации и приватизации государственной собственности, где в ряде случаев он превращается в повальное формирование коррумпированных структур. Происходит замена государственного монополизма теневыми структурами, формирующими коммерческие центры, оптовые предприятия с привлечением частного капитала.
С одной стороны, государство при этом устраняется от контроля за источниками получения предпринимателями стартового капитала, с другой - цены на продаваемые в частную собственность объекты регулируют сетевые коррумпированные структуры. Они имеют две и более ступени управления, при которых, приказы «главарей» доходят до исполнителей через определенные звенья.
Совершенствуя свои функции, эти структуры переходят к широкой специализации в области рэкета, азартных игр, торговли на городских рынках, наркобизнеса, проституции, порнографии и т. д. Например, на рынках города Киева, в зависимости от их рейтинга, за торговое место в месяц необходимо уплатить от 100 до 2000 долларов США. И когда необходимо место, предприниматель обращается, прежде всего, не к администрации рынка, а ищет т.н. «бандитов» - теневую администрацию. Потому-то официаль¬
106
ная администрация, прежде чем продать торговцу абонемент, интересуется, согласован ли вопрос с «местными ребятами»1.
Еще один пример из области «сервисных услуг»: т. н. «модельные агентства» поспешили укорениться в украинской почве вслед за конкурсами красоты, зарубежной телерекламой и прочими мероприятиями, пропагандирующими диктатуру «длинноногих милашею).
В 1992 году двенадцать столичных манекенщиц стали гордо именоваться «моделями» и воспитывать учеников. Ветви экстра популярного ремесла разрастаются в геометрической прогрессии: за пятилетку в Киеве появилось как минимум 600 дипломированных «кукол» и десятки торгующих ими агенств1 2.
Естественно все это сопровождается жесткой конкуренцией за сферы влияния и, раздел территорий. Накопив большие суммы денег, часть группировок легализуется, часть скрывается за границей или «отмывает» деньги, нажитые противоправным путем через различные МП, СП, АО и т. п. У этих формирований появляется потребность в кадрах менеджеров, экономистов, консультантов по правовым вопросам и т. д.
Как показывает практика работы правоохранительных органов, первоначальное накопление капитала в коррумпированных структурах идет за счет использования государственной собственности. Вот почему именно коррумпированные чиновники и стоящие за ними преступные группировки наиболее активно ратуют за ускоренную тотальную приватизацию, передачу земель в руки частника. Во-первых, в спешке и без достаточной правовой базы трудно разобраться в мотивах приватизации. Во-вторых, при нарастающей гиперинфляции хочется быстрее заполучить и вложить в недвижимость «горячие» деньги. Вот почему нужна особая предусмотрительность при приватизации государственной собственности.
1 См.: Ермоленко А. Кому и сколько платят за безопасную торговлю на столич¬
ных рынках.// Бизнес, 1997, №1, 14 января.
2 См.: Маленькое хобби большого бизнеса. // Бизнес, 1997, № 1, 14 января.
107
Руководители этих структур понимают, что самыми прибыльными сферами теневого предпринимательства являются сферы, неконтролируемые законом. Используя «белые пятна» действующего законодательства, теневой бизнес включает в себя три укрупненные блока:
1. Официальный бизнес (использует все легально разрешенные виды деятельности, где не фиксируется официальной статистикой производство товаров и услуг, а также скрывает эту деятельность от налогов);
2. Фиктивный бизнес (приписки, хищения, спекулятивные сделки, взяточничество и разного рода мошенничество, связанные с получением и передачей денег);
3. Подпольный или криминальный бизнес (это, в основном, запрещенные законом виды экономической деятельности).
Теневой бизнес пронизывает все стадии общественного производства, поражает как вертикальные, так и хозяйственные горизонтальные связи. Он выступает как самопроизводящая экономическая система. На практике результаты теневого бизнеса находят свое выражение в продвижении:
а) фиктивных и потребительских стоимостей, то есть несуществующих товаров, продукции, услуг, учтенных государством как реальный общественный продукт в натуре и по стоимости (приписки);
б) некачественных материальных ценностей (услуг) под видом качественных (фальсификация товаров, продукции, услуг);
в) скрытых от учета реальных ценностей и денежных средств (хищения, выпуск неучтенной продукции, обсчет покупателей, нелегальное производство товаров и услуг, сокрытие доходов от налогообложения);
г) реальных товаров (услуг) по необоснованно завышенным ценам (поставка продукции, товаров, оказание услуг);
д) реальных ценностей (услуг) среди узкого круга потребителей по взаимной неправомерной договоренности (услуга за услугу, взяточничество, злоупотребление служебным положением).
Теневой бизнес обычно в короткие сроки осуществляет теневые финансовые операции. Так учредителем создается МП,
108
регистрируется в райисполкоме. В местном отделении банка открывается расчетный счет. Затем объединение-учредитель с целью оказания финансовой помощи для проведения деловых операций и получения прибыли получает в банке кредит и передает право распоряжаться этими средствами МП (производственной фирме) по чековой книжке. Обычно кредит получается без соответствующих экономических обоснований и без соответствующей проектно-сметной документации. Как правило, кредиты направляются на пополнение лимитированных книжек для расчетов за товары и услуги. Вместо расширения производственной деятельности (закупки технологического оборудования), МП закупает импортные автомобили, телевизоры и т. п. И занимается их перепродажей.
Теневой бизнес может осуществляться на формально нелегальных и даже легальных основаниях. К примеру, в «теневом» секторе украинской экономики, по данным главного управления по борьбе с организованной преступностью МВД Украины, находится в обороте до 3 триллионов гривен. По подсчетам Всемирного банка в 1994 году эта доля составила 48,1% общего объема валового внутреннего продукта Украины1.
На расширенном заседании республиканского Координационного комитета по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Президент Украины Леонид Кучма подчеркнул: «Народ на свои средства фактически содержит две параллельные власти - легитимную и уголовную1 2.
По мнению Президента Украины, одной из актуальных является задача «чистки» самих правоохранительных органов. Поэтому возникла необходимость ввести в марте 1998 года в действие разработанную Министерством юстиции Украины Комплексную программу «Чистые руки».
Выводы и предложения на основе сказанного могут заключаться в следующем:
1 См.: Голубенко С. Налоговая инспекция обкладывает теневую экономику // Бизнес, 1995, 1 августа.
2 См/ Голос Украины, 1995, 1 февраля.
109
1. Действующий, но нуждающийся в серьезной доработке закон Украины «О борьбе с коррупцией», является тем инструментом, который может нейтрализовать или пресечь коррупционные проявления на стадиях, когда они еще не приобрели признаков соответствующих составов оконченных преступлений, а также, когда имеющиеся признаки должностных преступлений очевидны и в силу своей относительно невысокой степени общественной опасности, позволяют не прибегать к мерам уголовной ответственности и связанным с нею сложным и громоздким процессом расследования и судебного разрешения уголовных дел.
2. Для многих государственных служащих совершение коррупционных деяний и должностных преступлений стало своеобразным промыслом, источником доходов, которые зачастую намного превышают их заработную плату. В связи с этим бюрократическим аппаратом создается система защиты, препятствующая привлечению его представителей к ответственности на основании закона. Одной из составляющих этой системы является подкуп работников милиции, таможни, налоговой инспекции, в том числе налоговой милиции, других ведомств, осуществляющих контрольные, надзорные и судебные функции.
3. Целесообразным видится скорейшее проведение судебноправовой реформы, вслед за Уголовным1 - принятие новых Уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного кодексов, создание эффективной системы альтернативных уголовных санкций.
Литература
Основная:
Указ Президента Украины “Комплексная целевая программа борьбы с организованной преступностью” на 1996 - 2000 гг., 17 сентября.
Закон Украины “О борьбе с коррупцией”. Ведомости ВС Украины, 1995, № 42.
1 Новый УК Украины принят Верховной Радой страны 5 апреля 2001 г, введен в действие с 1 сентября 2001 г.
110
Указ Президента Украины “О национальной программе борьбы с коррупцией”, 1997,10 апреля.
Волженкин Б.В., Квашис В.Е., Цагикян С.Ш. Ответственность за взяточничество. Ереван, 1988.
Долгова А.И., Ванюшкин С.В. Коррупционная преступность. Криминология - М.,: Издательская группа ИИФРА, 1997.
Лаптеакру В.Д. Коррупция: социально-правовые и
криминологические проблемы - Кишинэу, 1996.
Дополнительная:
Джангиров Д. Купи себе немного лобби. Бизнес, 1997, № 4, 4 февраля.
Ермоленко А. Кому и сколько платят за безопасную торговлю на столичных рынках. Бизнес, 1997, №1,14 января.
Лунев В.В. Преступность в СССР. Основные тенденции и закономерности. Сов. право, 1991, № 8.
Минна Р. Мафия против закона. М., 1988.
Сборник статистической отчетности о результатах борьбы с преступностью в Украине за 1998 год, - Киев, 1999.
Основные направления стратегии и тактики борьбы с организованной преступностью и коррупцией на 2000 год (проект). - Киев, 1999.
Маленькое хобби большого бизнеса. Бизнес, 1997, № 1,14 января.
Тосунян ГА. Защита банковской деятельности. // Гос. и право, 1995, №3.
Федоров Б. Покупательная способность денег. Известия, 1995, 28 февраля.
Шабалин В.А. Политика и преступность // Гос. и право, 1994, №4.
111
ГЛАВА ПЯТАЯ
Социальная база, масштабы, тенденции и последствия коррупции
5.1. Исторический очерк об истоках и социальной базе коррупции
Характеристика социальных аспектов коррупции немыслима без глубокого анализа ее питательной среды, благодаря которой коррупция существует. Иначе говоря, имеется в виду база этой социальной патологии. Несомненно, появление и существование коррупции социально обусловлено. Это означает, что как явление она может возникнуть и проявить себя только при наличии соответствующей социальной базы.
В исследовании этого необходимо отойти от традиционных для советской юриспруденции классово-политических и идеологических подходов, которые были обязательными условиями при изучении причин и социальной базы преступности, как в целом, так и отдельных ее видов, особенно взяточничества, коррупции.
Дело в том, что действующее в странах СНГ уголовное законодательство указанные преступные действия относит к должностным преступлениям. Их могут совершить должностные лица, которые наделены на предприятии, в учреждении или организации любой формы собственности постоянно или временно, в силу закона, по назначению, по выбору или в качестве отдельного поручения правами и обязанностями по осуществлению функций публичной власти либо действий административно-распорядительного и организационно-хозяйственного характера.
Пожалуй, сильнее всего развращает, разрушает и компрометирует представителей власти, государственного аппарата коррупция. Это ее тлетворное воздействие превосходно понимали
основатели и отцы социалистического общества. Оно. по мысли основоположников коммунизма, считалось инструментом трудящихся. В таком обществе не могло быть места подкупу, коррупции, так как в органах политической власти и государегвенном аппарате должны были работать лучшие представители народа, его плоть и кровь.
Однако в противовес теории, на практике, в жизни все обстояло иначе. Доктрина и действительность расходились: самое демократическое, справедливое общество и государство превращалось в свою противоположность. Но с подобным не могли смириться политики и идеологи социалистической системы, а потому создали миф об отсутствии почвы о коррупции в советском государстве. Расходящаяся с социальной и правовой действительностью идейно-политическая установка КПСС как «руководящей и направляющей» силы в СССР, предопределила и научноюридическую трактовку проблемы коррупции, и в частности вопросов о ее социальной базе, масштабах, тенденциях, последствиях.
«Официальная политика» не позволяла объективно вскрывать и тем более исследовать причины различных видов преступности в целом. Здесь допускалась коренная методологическая ошибка: «во имя политической конъюнктуры, об отсутствии социальных причин преступности при социализме приходилось умалчивать о них и действовать вопреки исторической и научной истине» — отмечается в юридической науке1.
В историческом плане, в теории уголовного права недавнего прошлого прослеживаются два этапа, для которых характерны полярные подходы к трактовке истории и социальной базы подкупа, взятки, взяточничества, коррупции. По временным рамкам первый этап охватывает весь период советской власти, а второй — постсоветский, постсоциалистический период в жизни народов и государств, входивших в состав бывшего СССР.
1 См.: Е.Г. Мартынчик. Причины преступности в советском обществе: мифы и реальность. - Вопросы философии и права. - Кишинев, 1992. № 1 С. 41.
113
На первом этапе в науке уголовного права господствовала концепция о том, что, с одной стороны, взяточничество — это один из самых позорных и отвратительных пережитков прошлого, оставленных капитализмом в наследство советскому обществу1. В Указе Президиума Верховного Совета бывшего СССР от 20 февраля 1962 г. «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество» отмечалось, что взяточничество чуждо для советского государства1 2.
Приведенные теоретическая трактовка и закон начисто отвергали взяточничество и коррупцию как широкомасштабное явление и их социальные корни в советском государстве. Однако такие корни были и питали коррупцию, особенно во времена застоя, когда уголовные дела и судебные процессы над партийными и советскими высокопоставленными функционерами, другими чиновниками прокатились мощной волной по всему бывшему СССР — в Москве, Краснодаре, Иркутске, Узбекистане, Украине, и т.д.
Подкуп должностных лиц государственного партийного аппарата, должностных лиц и служащих во всех регионах осуществлялся как путем разовых подачек-взяток, взятия должностных лиц на содержание, так и путем вовлечения в преступное сообщество, принятия в долю, то есть превращения их в акционеров нелегального бизнеса3.
С другой стороны, в теории уголовного права акцентировалось внимание на том, что взяточничество один из опаснейших видов преступлений против правильной деятельности советского государственного аппарата, общественных организаций4. А некоторые ученые-юристы писали не о взяточничестве, а всего
1 См.: Советское уголовное право. Особенная часть. - Москва: издательство московского университета, 1971, С.297.
2 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1962, № 6, С. 177.
3 См.: Организованная преступность // Под редакцией А.И. Долговой и др. - Москва: Юрид. лит., 1989, С. 47.
4 См.: Советское уголовное право. Особенная часть. - Москва: Издательство Московского университета, 1971, С. 297; Советское уголовное право. Часть особенная. - Москва: Юрид. лит., 1979, С. 364.
114
лишь о взятке, которая дискредитирует в глазах граждан работу только отдельных звеньев управления1. Такой взгляд суживал масштабы взяточничества, подкупа в советском государстве, которые в последние десятилетия его существования охватили не только государственный аппарат, но и все эшелоны партийной и советской власти, хозяйственные органы и общественные организации. Коррупция, что называется, набирала обороты, расширяла масштабы1 2.
Тенденция роста коррупции обусловила принципиальные изменения в оценках самого явления. В значительной мере этому способствовали также политические, социальные, экономические перемены в жизни общества, произошедшие в 90-е годы. Гласность и открытость позволили реально взглянуть на происходящее, переоценить многие ценности, приоткрыть завесу над сферами, которые в условиях «социализма с человеческим лицом» были недоступны широкой общественности, не подвергались глубокому научному анализу3.
Одно из таких явлений — коррупция, на которую по-иному пришлось взглянугь как политикам, государственным деятелям, так и ученым-юристам, работникам правоохранительных органов. Последние вплотную соприкасались с этим социальным злом в новых исторических условиях: ломки социалистического строя, первоначального накопления капитала, перехода к нерегулируемой рыночной экономике, глобального кризиса, роста чиновничье- бюрократичного аппарата, возникновения новых криминогенных фактов, появления организованной преступности, которая способствует усилению коррупции.
1 Подробнее об этом см.: Е.Г.Мартынчик. Предисловие к монографии: В.Д.Лап-
теарку. Коррупция: социально-правовые и криминологические проблемы. - Кишинэу, 1996, С.4, 6, 7.
2 См.: И.И. Карпец. Преступность: иллюзии и реальность. -М.: Российское пра¬
во 1992, С. 163.
3 Подробнее об этом см.: Е.Г. Маргынчик. Упом. Работа, - Кишинэу, 19%, С. 4, 6, 7.
115
5.2. Социальная база, масштабы и тенденции коррупции в настоящее время
Перечисленные и другие социально-экономические, нравственные и психологические факторы сыграли решающую роль в упрочении базы коррупции, расширении ее масштабов и негативных политических, социальных и юридических последствий. Таким образом, мы вплотную подошли к проблеме о социальной базе коррупции. В связи с этим, в первую очередь, следует определиться относительно того, что же вкладывается в понятие «социальная база коррупции» и каковы ее составляющие в сложившейся криминологической ситуации.
Прежде всего, следует подчеркнуть, что коррупция как явление, социальная патология может возникнуть и проявить себя только при наличии социальной базы. Последняя представляет собой совокупность социально-экономических, организационных, нравственных и иных факторов, благодаря которым подкуп, взяточничество, разложение властно-управленческих, хозяйственных, коммерческих структур, должностных и других официальных лиц становятся реальностью, подпитывающей это зло и оказывающей вредное воздействие на жизнедеятельность гражданского общества, государства, их органов и институтов, подрывающей веру в справедливость, авторитет власти и законов, деформирующей порядок, формы собственности, правоотношения между гражданином и государством, которое не в состоянии обеспечить ему нормальные условия жизни, личную безопасность и неприкосновенность имущества.
Таким образом, мы сформулировали понятие социальной базы коррупции, сознавая, что оно не бесспорно, но всё-таки отражает существо рассматриваемого системно-структурного образования, которое состоит из целого ряда слагаемых. Среди них следует выделить, социальные, экономические нравственные, психологические, корпоративные, личностные и другие составляющие.
116
Однако коррупция характеризуется еще и тем, что как явление опирается на социальный фактор. С одной стороны, коррупция является как бы следствием различных противоречий общественного бытия, с другой — она является отражением существующих в обществе противоречий между людьми в процессе их деятельности, и, прежде всего деятельности властных, управленческих структур, коммерческих формирований, должностных лиц, всех иных лиц, выполняющих официальные функции.
То есть, коррупция отражает состояние власти, если так можно сказать, присущие для неё противоречия и характер отношений на различных уровнях.
Имеются в виду отношения и противоречия на макро — и микро — уровнях. Например, противоречия между классами носят глобальный характер и оказывают решающее влияние на состояние общества, его социальную, политическую, экономическую, духовную жизнь, на эффективность контроля над негативными явлениями, в том числе и коррупцию. Между тем последняя, как и в целом, преступность, не является следствием классовой борьбы, а вызвана к жизни комплексом причин1.
Характерные для нынешнего общества в Украине нестабильность, социальная незащищенность личности, слабость государства и всех ветвей его власти создают благодатную почву для должностных злоупотреблений, проявляющихся в коррупции и разложении властно управленческих структур. Различные кризисы, социально — политическая нестабильность порождают временщиков, жаждущих выжать все возможное из занимаемого служебного, официального положения.
Социальная нестабильность в обществе, в любой социально-политической системе вызывает рост преступности2. В полной мере это относится к коррупции, как одному, причем наиболее общественного опасному виду преступности.
Без преувеличения можно сказать, что в социальной базе коррупции особое место занимает экономический компонент. * 71 См.: И.И. Карпец. Упом. работа. С. 163
7 См.: И.И. Карпец. Упом. работа. С. 27.
117
Правда, относительно природы, детерминации, питательной почвы коррупции в науке существует несколько точек зрения. Одна из них отражает исторический подход, в соответствии, с которым подкуп — это извечный порок, присущий различным обществам. Вторая увязывает существование лихоимства с разрастающейся армией чиновников, бюрократизацией общественной жизни, неоправданным расширением роли государства.
Третья точка зрения на первый план выдвигает экономические факторы: монополизм во всех его видах, эволюцию рынка, который меняется на глазах, в связи с чем сотни миллиардов денежных средств циркулируют бесконтрольно; большой сектор так называемой «теневой экономики»; увеличение роли посредников; изменение стандартов законных требований к методам хозяйственной деятельности1.
В современных криминологических исследованиях указывается, что, с одной стороны, коррупция является следствием общих процессов детерминации и причинности преступности, а, с другой стороны, специфических процессов, которые связаны преимущественно с государственной или иной службой1 2. Последние охватывают три стороны вопроса: характеристики служебной среды; характеристики служащих; условия и процессы их взаимодействия, состояние социального контроля в сфере службы3.
По нашему мнению, каждая из приведенных позиций заслуживает внимания, но мы отдаем приоритет последним двум, ибо они наиболее емко и полно охватывают смысловую сущность проблемы, которая связана с истоками и базой коррупции, взяточничества. В первую очередь потому, что независимо от социально-политической системы экономические, базисные отношения в обществе всегда играют ведущую роль. Подъемы и спады в экономике, кризисы и хаос в ней всегда связаны с преступными проявлениями, в том числе «беловоротничковой преступно¬
1 См.: В.Щетинин. Одолеем ли коррупцию?// Международная жизнь, 1993, № 2,
С.77-78. Коррупционная преступность// Криминология. Изд. группа И.Н.Ф-
РА.М. - Норма -М., 1997.
2 См.: А.И.Долгова, С.В.Ванюшкин. Упом. Работа. С.505.
3 См.: Там же, С.505.
118
стью», на что ученые западных стран давно обратили внимание1 . Экономическая нестабильность, катаклизмы в способе производства, погоня за большими деньгами приводят к появлению лозунга: «Обогащайтесь любыми средствами!», в том числе и преступными.
Для «белых воротничков», да и не только для них, наиболее доступным средством обогащения становится взятка, лихоимство. На научно-практической конференции на тему «О борьбе с коррупцией», которая прошла на юридическом факультете Московского государственного университета, подчеркивалось, что наряду с взяточничеством в органах власти и государственного управления существует также коммерческий подкуп в негосударственных структурах1 2. Это в полной мере отражает нынешние реалии и свидетельствует о расширении экономических источников подпитки коррупции.
Более того, изложенное позволяет говорить о своеобразной «экономической функции» коррупции, заключающейся в том, что многие официальные лица различных ветвей власти живут за счет подкупа, лихоимства, а для борьбы с ними создаются специальные организационные структуры, правовая база, государственные программы (например, парламентские и президентские комиссии, управления или отделы в МВД, разрабатываются и принимаются законы о борьбе с коррупцией в России, Украине, Молдове, Беларуси и других государствах СНГ). Кроме того, коррупция, распространенная в хозяйственной, производственной сферах, а так же в торговле, опирается на собственную экономическую базу. Более того, наряду с экономической преступностью, коррупция становится все более мощным средством перераспределения собственности и капитала, в том числе криминальным3.
Весьма существенно и то, что подкуп, взяточничество, лихоимство как корыстные преступления напрямую связаны с экономико-материальной мотивацией поведения правонарушителей,
1 См.: И.И.Карпец. Преступновть: илюзии и реальность, С. 133.
2 См.: А.И. Долгова, С.В.Ванюшкин. Указ. Соч., С.509.
3См.: В.С.Комиссаров. Обсуждение проблем борьбы с коррупцией.// Государство и право, 1993, С. 135.
119
наличием материально-имущественного интереса, который играет решающую роль в механизме коррупционных преступлений, выступает в качестве «двигателя» и питательной почвы коррупции.
Преследуя цель наживы, обогащения, создания собственного состояния, коррупционеры становятся на преступный путь. Этому способствуют как экономический хаос, безвластье, условия первоначального накопления капитала, так и возможность завладеть баснословными богатствами, недвижимостью, драгоценностями вне сферы производства материальных благ: быть «дольщиком» легального или нелегального бизнеса, постоянно получать «вознаграждение» за оказываемые услуги, благодаря использованию официальных функций и т. д.
Об этой негативной особенности, детерминирующей и подпитывающей коррупцию в странах СНГ, хорошо знают даже в дальнем зарубежье. «По японским наблюдениям, на смену бывшей советской государственной экономической политике и интересам, которые успешно рассосались в волнах российской политической неустроенности и конвульсивных реформенных усилий, пришла политика и интересы несметного числа не объединенных ничем, кроме личной корысти, индивидуумов. Они могут смыкаться в отраслевые, региональные или мафиозные группы, но суть при этом не меняется — борьба за личную долю остается фактором в поведении и взглядах на жизнь»1.
Без преувеличения следует сказать, что, с одной сторо- ны, несовершенство экономических отношений в нашем обществе, а с другой — явная неполнота правового регулирования их неразрывно связаны с наличием имущественных преступлений, в том числе и столь распространенных, как коррупция. «Отсюда — хищения государственного и общественного имущества и другие преступления, где присутствует возможность обогащения или хотя бы элементарного «улучшения» материального благополучия за счет государства или дру¬
1 См.: С.Агафонов. Японцы отказываются играть по правилам российских взяточников // Известия, 1994, 22 сентября.
120
гих людей», — констатирует И.И. Карпец. Это привело к тому, что вирус разложения проник в систему хозяйствования и экономических отношений весьма глубоко, превратившись в вирус коррупции1 .
В значительной мере этому благоприятствуют и личностные, нравственно-психологические качества должностных и всех иных официальных лиц. Социальность коррупции проявляется в том, что она, в числе прочего, состоит из массы индивидуальных актов поведения, поступков, действий (либо воздержания от них) указанных субъектов, нарушающих социальные нормы запреты, закрепленные в праве, и не только в административном и уголовном. Да и не только правовыми нормами. Ведь в обществе существуют и нравственные запреты, принципы и нормы корпоративной морали, которые обязаны соблюдать соответствующие официальные лица в своей служебной деятельности.
Насколько это важно, можно судить хотя бы потому, что, во-первых, в настоящее время отдельные фирмы и организации бизнеса в западных странах стали брать на себя односторонние обязательства, которые определяют известные морально-этические стандарты, не охватываемые законодательством1 2. Во-вторых, ведущие компании цивилизованных государств начали принимать кодексы поведения, в которых утверждается принцип отделения бизнеса от правительственных и государственных структур во избежание «конфликта интересов»3. Более того, в американской прессе появились сообщения о том, что 90 % компаний, приведенных в списке журнала «Форчун», требуют от своих работников подписывать «кодекс этики» конкретной компании4.
Все это позволяет утверждать, что в современных государствах с высокой правовой культурой социально-экономическое и духовное развитие привело деловых людей к наиболее правильному, по нашему мнению, пониманию соотношения между госу¬
1 См.: И.И.Карпец. Упом. работа, С.144.
2 См.: В.Щетинин. Указ. соч. С. 44.
3 См.: Там же, С.84.
4 См.: Там же. С.84.
121
дарственными и корпоративными интересами. Корпорации отдают приоритет государственным, а не собственным интересам, морально-правовой основе для претворения в жизнь этого принципа. Следовательно, в западных странах на поведение бизнесмена, делового человека и его взаимоотношение с властными структурами, их официальными лицами воздействуют как юридические, так и нравственно-этические нормы.
Мы убеждены, что к решению проблемы необходим более широкий, масштабный подход. В частности, целесообразно подумать над подготовкой и принятием Кодекса чести официальных лиц и бизнесменов, который может сыграть заметную роль в механизме профилактики коррупции.
Надо иметь в виду, что аморальность, беспринципность, примитивизм мышления, низкая общая и правовая, профессиональная культура, установка на обогащение любыми средствами — вот «имидж» и кредо чиновника периода формирования рыночных отношений и причина топтания на месте экономических реформ. Дельцы такого пошиба попирают и правовые, и нравственные, и иные запреты. Это плата за бездуховность, аморальность, отсутствие нравственных идеалов, отвергнутые общечеловеческие ценности, национальные обычаи и традиции.
Именно в таких условиях появляется почва для конфликта интересов лица, выполняющего официальные функции, и государства: первое стремится удовлетворить интересы за счет второго и его граждан. Начинается своеобразный процесс перераспределения материальных благ путем совершения коррупционных правонарушений. Достижению данной цели благоприятствует несовершенство личности государственного служащего, других субъектов, осуществляющих официальные функции, а также условий их социального бытия, в том числе нравственного. Под воздействием объективных и субъективных факторов формируется каста продажных, разложившихся официальных лиц, среди которых велика прослойка должностных лиц.
Однако коррупцию подпитывают и иные, не менее существенные источники. Среди них особо следует выделить громоздкость
122
и несовершенство государственного аппарата, низкий профессионализм его работников. Известно, что в период так называемой перестройки «во власть пришли» мздоимцы, временщики, дельцы сомнительного толка, которые преследуют свои корыстные цели. У них нет профессионализма, даже выучки, необходимых для осуществления властно-управленческих функций, но зато они «спецы» по части стяжательства. Для многих из них профессией стали подкуп, взяточничество, чему способствует правовой беспредел, отсутствие должного контроля за деятельностью чиновников и юридических механизмов устранения допускаемого ими произвола.
Коррумпированное чиновничество вырабатывает для себя новую функцию: перераспределение доходов, ценностей и вообще собственности. Словом, коррупция становится одним из путей распределения и перераспределения, материальных благ и тем самым утверждения господства в структурах государственной власти и управления, банковской и коммерческой системах коррумпированных чиновников, среда которых морально и психологически подготовлена к коррупции. Вследствие этого криминализируются государственный аппарат, властно-управленческие структуры, превращаясь в антикультуру, материальной базой которой являются официальные средства налогоплательщиков и баснословные доходы от коррупции.
Возникает отнюдь не риторический вопрос: кому служит государственный аппарат и что предстоит сделать для того, чтобы он соответствовал стандартам, выработанным в процессе государственного строительства в цивилизованных странах? На поставленный вопрос призвана ответить наука конституционного и административного права. Наша задача видится в том, чтобы раскрыть, с одной стороны, взаимосвязь коррупции и сбоев в работе государственного аппарата, его служб, официальных лиц, а с другой — выявить влияние названного фактора на масштабы и тенденции подкупа, взяточничества, на их последствия.
Одна из существенных причин ненадлежащего выполнения государственным аппаратом возложенных на него задач и функ¬
123
ций кроется в отсутствии у многих чиновников личной материальной заинтересованности в нормальном осуществлении официальных, служебных полномочий. Между тем коррупция, взяточничество как явление и преступление имеют в своей основе экономический, материальный интерес. Поэтому коррупция и взяточничество выражают присущее людям стремление к обогащению, а также вечное недовольство своим положением и доходами1.
Мотивация же действий и нравственно-психологическое оправдание поведения коррумпированных чиновников как раз и основываются на том, что государство очень низко оплачивает их труд, потому и приходится совершать криминальные аферы, «приторговывать» занимаемой должностью, официальным положением, с тем, чтобы удовлетворить дорогостоящие привычки и интересы: неумеренное употребление спиртных напитков, увлечение азартными играми, стремление конкурировать в одежде с состоятельными людьми и т.п1 2.
Такой подход настолько укоренился в сознании множества чиновников различных рангов властно-управленческих структур, что для них подкуп превратился в непременный атрибут официального бытия. Именно это обстоятельство, в первую очередь, влияет на распространенность и масштабы, а также тенденции коррупции.
Следует отметить и то, что, отвечая на вопрос, будет ли нарастать тенденция использования «материального вознаграждения» официальных лиц, служащих государственного аппарата с целью быстрого решения ими различных вопросов, с которыми к ним обращаются деловые люди, более 70 % респондентов ответили утвердительно, 2 % — отрицательно и около 28 % затруднились ответить на него. В связи с этим надо сказать, что впечатляет мнение работников правоохранительных органов Украины и Молдовы относительно региональных тенденций коррупции. На вопрос: «Каковы, на Ваш взгляд, тенденции коррупции?» эксперты ответили так: коррупция будет нарастать - 61 %, коррупция
1 См.: И.И.Карпец Упом. раб. С.327-328.
2 См.: А.И.Долгова, С.В.Ванюшкин. Указ. Соч. С.507.
124
будет уменьшена — 3 %, коррупция будет остановлена - 1 %, коррупция не претерпит заметных изменений - 12%1.
Масштабы коррупции в нашей стране также увеличились. В связи с этим правомерны вопросы о том, что следует понимать под масштабами коррупции, какие слагаемые они охватывают, какие факторы обусловили расширение масштабов рассматриваемого явления? Отвечая на вопрос о том, что надлежит понимать под масштабами коррупции, мы исходили из лексикографической трактовки слова «масштаб». В переносном смысле оно означает размеры, размах или охват, значение1 2. Эта смысловая нагрузка слова применительно к масштабам коррупции подходит, ибо выступает в качестве мерила, по которому можно судить о размахе коррупции как негативного социально-правового явления.
Прежде всего, следует отметить, что в современной науке подчеркиваются беспрецедентные масштабы взяточничества3. Это очень общая констатация, не учитывающая того, что взяточничество есть лишь одно из коррупционных правонарушений. Оно дает одностороннее представление о масштабах коррупции. В действительности, они еще больше, если к взяточничеству прибавить иные виды подкупа: подарки, гонорары, привилегии, разного рода материальные услуги.
Именно все перечисленные моменты следует учитывать, когда речь идет о масштабах коррупции. Более всего коррупция поразила министерства, департаменты и органы местного самоуправления4 .
В науке уголовного права и криминологии понятие и слагаемые масштабов коррупции пока разработаны недостаточно, несмотря на важность вопроса как в научно-практическом (напри¬
1 См.: Подробнее об этом см. В.Лаптеакру, Е.Мартынчик. Коррупция: мнение
работников правоохранительных органов. // Закон и жизнь, 1997, № 5, С. 14.
2 См.: В.Даль. Толковый словарь живого великорусского языка. - М.: Гос. издат.
иностр. и нац. языков, 1995, т.2, С. 305; С.И.Ожегов. Словарь русского языка.
М., Русский язык, 1987, С. 293.
3 См.: В.Щетинин. Указ. соч. С. 76.
4 Подробнее об этом см.: В.Лаптеакру, Е.Мартынчик. Коррупция: Мнение пред¬
принимателей//Деловая газета. - Кишинев, 1995, №21, С. 5.
125
мер, создание законодательной базы борьбы с коррупционными правонарушениями, совершенствование правового механизма противодействия коррупции), так и в социально-политических планах (выработка тактики и стратегии ограничения базы коррупции, определение основных направлений контроля над ней, принятие государственных программ профилактики и т.п.)
Между тем ни понятийные, ни тем более структурно-смысловые аспекты этой проблемы в юриспруденции не исследованы. В частности, в отношении размаха коррупции упоминают лишь один фактор — человеческий, поскольку количество втягиваемых в нее людей намного больше, чем при совершении других должностных преступлений1.
Этот вывод профессора И.И.Карпеца правилен, но явно неполон, так как размах, масштабы коррупции не исчерпываются данным фактором. В действительности существуют и другие параметры измерения рассматриваемой социальной патологии.
В частности, о масштабах коррупции можно судить по таким критериям, как:
1) территориально-географический;
2) властно-отраслевой;
3) субъективный;
4) материально-денежный;
5) сервисно-подарочный и другие.
Естественно, перечисленные критерии, представляющие собой специфическое системно-структурное образование, носят, с одной стороны, условный характер, а с другой — только при наполнении их соответствующими данными статистики, социологических исследований, обобщенной правоприменительной практики дают возможность получить более близкую к реалиям информацию о масштабах коррупции на современном этапе развития общества и государства.
Комплексный характер исследования проблем подкупа обусловливает также необходимость рассмотрения вопроса о факторах, способствующих росту масштабов коррупции,
1 См.: И.И.Карпец. Упом. раб. С. 325.
126
которые в обобщенном и теоретическом планах заключаются в следующем.
Во-первых, в последние годы заметно увеличилась численность властно-управленческих структур и государственного аппарата, в нашей стране создано множество министерств, департаментов, и т.п. Время показало, что это явные излишества в условиях экономического и других кризисов. В начале своего пути Верховная Рада Украины ставила задачу сокращать или ликвидировать министерства, ведомства. Но, в действительности этого не произошло.
Во-вторых, отмечен беспрецедентный рост числа должностных лиц и государственных служащих. Во многих молодых суверенных государствах СНГ число их удвоилось и даже утроилось. И вся эта армия чиновников хочет хорошо жить, а только на зарплату такую, в общем-то, правомерную цель осуществить невозможно. Вот почему источником дополнительных «доходов» становится подкуп, взяточничество.
В-третьих, отсутствует полноценная нормативно-правовая и нравственно-этическая база функционирования государственного аппарата, его служб, официальных лиц различного ранга.
В-четвертых, не выработаны нравственно-этические основы деятельности корпораций, акционерных обществ, промышленников, бизнесменов. Существующий вакуум регламентации наиболее важных сторон предпринимательства в этическом плане способствует возникновению коррупции во всех сферах деятельности структур. На это указывают и многие опрошенные нами деловые люди.
В-пятых, очень слаб находящийся в эмбриональном состоянии социальный и государственный контроль за функционированием аппаратов власти и управления. В науке обоснованно подчеркивается, что отсутствие социального контроля за доходами и расходами служащих, за выполнением ими обязанностей, не реагирование на факты коррупции, либо слабое, не основанное на законе реагирование во многих случаях являются условиями, облегчающими совершение коррупционных преступлений. К сожа¬
127
лению, власть предержащие не прислушиваются к общественному мнению относительно необходимости ужесточения контроля за доходами чиновников и национального законодательства в борьбе с коррупцией. Эти вопросы так и не стали объектом обстоятельного рассмотрения и решения на парламентском и правительственном уровнях в Украине.
5.3. Социально-политические, экономические и нравственные последствия коррупции
Как и любое асоциальное явление, коррупция наносит ущерб обществу и государству. Его не всегда удается определить, но с полным основанием можно утверждать, что коррупция наносит ощутимый политический, социальный, экономический и моральный урон1. По своей сути это явление, под негативное воздействие которого попадают не только простые чиновники, но и крупные политические, государственные и общественные деятели. Разлагается политическая элита, властные структуры на парламентском и правительственном уровнях, а также система судебной власти. Когда ученые-юристы при обсуждении насущных проблем становления правового государства акцентируют внимание на том, что современная ситуация характеризуется коррумпиро-
1 В науке советского уголовного права констатировали, что взяточничество - это один из опаснейших видов преступлений против правильной деятельности государственного аппарата и общественных организаций. См., например, Советское уголовное право. Часть особенная. - М.: Юрид. лит., 1979, С.364; Советское уголовное право. Особенная часть. - Москва: Изд-во Московского университета, 1971, С. 297. Приведенная оценка лихоимства как одного из проявлений, видов подкупа верна, но в плане негативных последствий явно неполная. Во-первых взяточничество даже в условиях «развитого социализма» поразило многие не только управленческие, но и партийно-политические, хозяйственные, коммерческие структуры. Иначе говоря, его негативные последствия в действительности были значительно шире, чем они виделись правоведами. Во-вторых в последние годы существования советской власти подкуп получил такой размах, что официальные круги и власть предержащие заговорили о коррупции, т.е. о явлении более сложном и масштабном, чем взяточничество. Все это повлияло на характер последствий коррупции, исследование которых только начинается.
128
ванностью государственного аппарата1, то с политической точки зрения это означает несоответствие властно-управленческих структур их предназначению, превращение их в антинародные, не способные проводить политику государства как выразителя воли суверенного народа.
В политико-правовой сфере последствия коррупции проявляются в деформации государства, превращении его в полу- криминальную и криминальную организацию. Именно так характеризуют исследователи в настоящее время и Украину, и Молдову, и Россию, где господствуют преступные кланы, сообщества. В частности, Е.Г.Мартынчик считает, что молдавское государство, которое удалось создать, не является ни правовым, ни демократическим, ибо оно деформировано, что по своей сути ближе к полукриминальному1 2.
Относительно Украины в 1997 г. на одном из крупнейших международных европейских форумов прямо в решениях было признано, что Украина занимает одно из первых мест по коррумпированности среди европейских государств, о чем бывший Председатель комитета по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Верховной Рады страны Г.И.Омельченко вынужден был докладывать этому высшему законодательному органу республики.
Что касается России, то об её нынешней государственности можно судить по следующим реалиям. После слушаний в американском конгрессе была создана так называемая «целевая группа по российской организованной преступности» во главе с бывшим директором ФБР Уильямом Уэбстерном. В одном из докладов названной группы подчеркивалось: «Игнорируя происходящее, мы оставляем Россию на грани превращения в криминальную олигархию, контролируемую темными дельцами, коррумпированными чиновниками и откровенными преступниками»3. Наконец,
1 См.: Гос. и право. 1994, № 5, С. 21.
2 См.: В.Лаптеакру. Коррупция: политика, право и реалии борьбы с ней. // Неза¬
висимая Молдова, 1997, 22 мая.
3 См.:В.Сиснев. Тарзан в джунглях Флориды. // Труд, 1997, 3 октября, С. 16.
129
председатель комитета по иностранным делам палаты представителей Конгресса США Б.Гилман сказал: «Организованные преступные группы в России в настоящее время почти полностью контролируют огромные природные ресурсы страны, так же как и ее банки, и средства массовой информации. Россия характеризуется сейчас сверху донизу как воровское государство, преступная страна»1.
Вполне понятно, что при таком положении неизбежно возникают вопросы о том, являются ли такие государства демократическими и правовыми, как сказано в их основных законах (ст. 1 Конституции Российской Федерации, ст. 1 Конституции Украины, ст. 1 Конституции Республики Молдова)1 2 и каковы перспективы таких государств? Ответы на поставленные вопросы мы основываем на приведенных в литературе оценках экспертов-судей, прокуроров, следователей, адвокатов, др. работников МВД и МНД Молдовы, в анкете опроса которых был вопрос: «В последнее время все чаще звучат тревожные суждения о том, что коррупция, как и организованная преступность, угрожает нашему государству. Разделяете ли Вы это мнение?». Ответы респондентов на данный вопрос таковы: скорее да, чем нет, — 89 %, скорее нет, чем да, — 6 %,это мнение не соответствует действительности - 5 %3. Не менее любопытны оценки экспертов и по вопросу: «Если Вы не согласны с тем, что коррупция угрожает устоям общества, то все же не думаете ли Вы, что она:
1 См.: Там же, С.16.
2 См.: Конституция Российской Федерации. - Москва.: Юрид. лит., 1993, с. 4,
Конституция Республики Молдова. - Кишинэу, Monitorul oficial al Republicii Moldova, 1994, № 1, C. 6.
3 См.: В.Лаптеакру, Е.Мартынчик. Коррупция: мнение работников правоохрани¬
тельных органов, С. 12-13.
130
Последствия коррупции
Опрошенных в %
1. Пагубно влияют на все ветви власти
34
2. Разлагается государственный аппарат, официальных лиц
38
3. Подрывает веру в справедливость закона
45
4. Разрушает авторитет власти и официальных лиц
34
5. Фактически превращаег властно-управлен- чиские структуры в органы, которые служат преступному миру
41
6. Деформирует сущность государства, превращает его в коррумпированную организацию
28
7. Противопоставляет нашу страну всему цивилизованному миру, где коррупция находится под контролем
20
Таким образом, и данная группа экспертов тоже указывает на негативные последствия коррупции, на судьбу государственности, различных институтов власти, на авторитет властно-управленческих структур и официальных лиц.
Остановимся на негативных последствиях коррупции в экономической и социальной сферах. Наиболее ярко ее отрицательные последствия в экономике выразились в криминальной, осуществленной за подкуп и за бесценок приватизации многих объектов народного достояния. В Украине было немало скандалов по данному поводу.
Это позволило создать теневую экономику, «отмывать» преступно нажитые капиталы. Более того, политическая, государственная власть оказывается в руках определенных преступных элементов, их групп, которые пытаются выступать от имени народа или социальных групп. Такое положение мало чем отлича¬
131
ется от узурпации государственной власти, которая является тягчайшим преступлением против народа. Коррумпированные влас- тно-управленчские структуры и чиновники причиняют огромный вред политическому авторитету власти как внутри государства, так и на международной арене.
Не следует недооценивать негативные экономические последствия подкупа, взяточничества. По мнению С.В.Дьякова и С.З.Павленко, высказанного на научно-практической конференции на юридическом факультете Московского госуниверситета, значительное распространение коррупции, а именно так характеризуются ее нынешние тенденции, становится «реальным фактором дестабилизации обстановки в стране, угрозы дискредитации преобразовательных процессов в экономике»1. Так емко и содержательно определено одно из глобальных негативных последствий коррупции не только в Российской Федерации, но и во всех других странах СНГ, входящих в единое экономическое пространство, для которого характерны общие процессы, плюсы и минусы.
Надо иметь в виду и то, что легализация экономических структур изменила соотношение различных форм собственности и, соответственно, влияние их на коррупцию1 2 3, которая играет не последнюю роль в криминализации экономики переходного периода становления рыночных отношений.
Это проявляется во влиянии криминальных капиталов, их «отмывании». Имеются в виду криминальные капиталы, добытые путем рэкета, незаконного оборота наркотиков, спекуляции недвижимостью и т.д. Этот процесс охватывает коррумпированные чиновничьи структуры, которые «работают» на собственное обогащение и преступные сообщества.
Преступно нажитый капитал незаконно перемещается либо за границу, либо в совместные предприятия, либо в кооперативы, имеющие прямые экономические связи с зарубежными партне¬
1 См. В.С.Комиссаров. Обсуждение проблем борьбы с коррупцией // Государ¬
ство и право, 1993, №2, С. 136.
2 См : В.С.Комиссаров. Указ соч , С. 137.
3 См.. Там же, С. 137.
132
рами3. Все это подрывает национальную экономику, сдерживает экономические реформы, разрушает механизм их осуществления.
В условиях общественных потрясений, духовного кризиса негативные социальные последствия коррупции приобретают особый смысл. В концентрированном виде они выражаются в разрушении принципа социальной справедливости, который является непреходящей общечеловеческой ценностью. Во имя личной корысти коррумпированные элементы растаптывают этот начальный принцип жизнедеятельности гражданского общества. Оно никогда не станет ни правовым, ни демократическим, если властно-управленческие структуры государства будут покупать нувориши с туго набитыми кошельками.
К сожалению, именно так обстоит дело на нынешнем этапе развития нашего общества. И народ в полной мере осознает это. Для человека труда, лишенного работы, возможности добыть средства к жизни, очень трудно решить свои дела в органах власти и управления, где превыше всего ценят подарки, бесплатные услуги, деньги и т.д.
Парадокс, но он существует: граждане, на налоги которых содержится вся власть, должны еще «подмазать», чтобы чиновничество сделало то, что входит в его официальные функции. Здесь и не пахнет справедливостью, скорее наоборот. Не удивительно, что народ порою требует роспуска парламента и отставки правительства, привлечения к ответственности продажных чиновников. Словом, коррумпированность власть предержащих вызывает не только обиды у народа, но дестабилизирует общественно-политическую обстановку, обусловливает кризис власти, приводит к социальным потрясениям.
Отсюда проистекают и социальные отрицательные последствия коррупции, которые находят обобщенное выражение, например, в осложнении ситуации в стране, нагнетании напряженности в обществе, усилении народного недовольства властью и др. Особо следует сказать о том, что в условиях тотальной коррупции народ теряет веру в справедливость существующего строя, законов, политического режима, в способность и
133
стремление политических партий и лидеров вывести государство из тупика, в котором оно оказалось.
Наконец, о нравственных издержках коррупции, которые не поддаются исчислению в денежном либо материальном выражении, но тем не менее огромны и ощутимы. Мы много морально потеряли и теряем теперь, утверждал проф. И.И.Карпец, от «новой» коррумпированной преступности, от одного факта сознания того, что в нашем обществе она есть и в немалых масштабах1 . Однако этим не исчерпывается аморальность коррупции как социальной патологии. В действительности ее негативные последствия значительно шире, поскольку своим содержанием охватывают как сферу общественного и личного сознания, так и поведенческую, деятельностную.
В первом случае на уровне сознания дается отрицательная нравственная оценка коррупции как антисоциального явления и осуждаются все субъекты, охваченные подкупом, должностные лица и служащие властно-управленческих структур, бизнесмены, предприниматели, так называемые «деловые люди» (данные опроса «Опинит» за 1994 г.). Здесь в глазах граждан орган власти, управления и официальные лица, люди делового мира утрачивают нравственный авторитет. Эта оценка детерминирует вывод, касающийся деятельностной стороны государственного аппарата и заключающийся в том, что коррумпированная государственная машина становится антинародной, антиконституционной, мафиозной, ввиду чего не имеет будущего. Народ- суверен проявляет презрение к тем, кто предал его, променял доверие и уважение на золотого тельца. Так большинство граждан воздает коррумпированным властно-управленческим структурам, чиновникам за их продажность, корыстолюбие и тот вред, который они причиняют обществу, соотечественникам.
Рассматривая этот аспект последствий подкупа, представляется необходимым обратить внимание и на тлетворное влияние коррупции на подрастающее поколение, и особенно те слои молодежи, которые имеют свое дело. Еще недавно мно¬
1 См.: И.И.Карпец. Упом, раб. С. 47.
134
гие восторгались «деловыми людьми», их умением делать деньги, жить с комфортом, как говорится «на широкую ногу». Тогда мало кто задумывался над тем, каким путем, какими средствами добывается богатство, обеспечивается благополучие. Между тем, первоначальное накопление капитала было связано и с использованием криминальных методов и средств, среди которых существенную роль играли взятка, подкуп, взяточничество.
Занесенный в сферу бизнеса, предпринимательства вирус коррупции еще долго будет негативно влиять как на властно-управленческие и коммерческие структуры, чиновничество, так и на нравственный климат в обществе, порождая в определенных его слоях уверенность в том, что для достижения своекорыстных целей, личного обогащения, создания материальной базы «светлого будущего» все средства хороши. В таких условиях духовность, культура и общечеловеческие ценности, являющиеся бастионом на пути антикультуры, по-прежнему будут в загоне, испытывая давление вездесущей коммерциализации. А это значит, что слагаемые механизма сдерживания коррупции, ограничения ее масштабов не смогут оказать влияния на характеризуемую социальную патологию. Таковы некоторые негативные последствия подкупа для сферы моральных ценностей.
Литература
Основная:
Карпец И.И. Преступность: иллюзии и реальность. М.: Российское право, 1992. С. 27,133,144„ 163.
Комиссаров В.С. Обсуждение проблем борьбы с коррупцией // Гос. и право. 1993. № 2 С. 83, 135-137.
МартынчикЕ.Г. Социальная база организованной преступности и коррупции // Экономика и социология. 1994. № 3.
Дополнительная:
Советское уголовное право. Особенная часть // М.: Изд. МГУ, 1971. С. 296-298: М., 1979. С. 362-365.
135
Уголовное право УССР. Особенная часть. Под ред.
М.И.Бажанова и др. Киев, 1989. С.318-326.
Щетинин В. Одолеем ли коррупцию? // Международная жизнь. 1993. №2. С. 76-79, 83.
136
ГЛАВА ШЕСТАЯ
Механизм формирования и структура коррупции
6.1. Общая характеристика механизма формирования коррумпированных структур
Потенциальная опасность коррупции существует в любой сложной социально-экономической системе, где невозможно обойтись без иерархических бюрократических структур, управляющих системой в целом и отдельными ее элементами.
Коррупция существует во всех обществах, где противостоят и переплетаются влиятельные силы власти и денег (капитала). Она оказывает существенное влияние на равновесие общества, ее расширение, разбалансировывает экономические связи, деформирует шкалу общественных ценностей. Общество оказывается в опасности, тем более, что это явление обладает способностью к саморазвитию и имеет тенденцию к ускоренному распространению. Рост вмешательства капитала в политическую жизнь, в сочетании с децентрализацией местной власти, порождает использование более сложных механизмов развития коррупции. Через коррумпированные связи осуществляется взаимодействие между наличным капиталом (деньги) и властными полномочиями государственных служащих.
Структуры коррупции могут процветать и в авторитарных государствах, и в демократических либеральных государствах с немногочисленными внерыночными государственными службами. Авторитарные режимы позволяют ограниченному кругу власть имущих использовать в своих интересах практику коррупции. Они обычно опираются на бюрократию, которая обращает предоставляемые ею услуги и незаконные льготы в капитал.
137
Коррупция распространяется и приобретает различные формы как в государственной, так и в частной деятельности. Растут незаконные выплаты, побочные вознаграждения, переплаты за выполненную работу, осуществляется недостаточный контроль или попустительство в реализации сделок. Все это ведет к расширению сферы активной коррупции.
Коррупция и формирование коррумпированных структур обусловлены разными причинами и имеют свои пути распространения:
• Прямой подкуп должностных лиц, общественных и политических деятелей, имеющих возможность содействовать успеху коммерческих структур;
• Создание акционерных обществ, товариществ с включением в них частных и государственных предприятий, которые в качестве вклада вносят имущество и денежные средства, перераспределяемые в пользу частных структур;
Вложение государственных средств в частные структуры под благовидным предлогом.
К предпосылкам, сформировавшим условия для возникновения коррумпированных структур и коррупции в целом, можно отнести ряд факторов:
1. Произошел разрыв хозяйственных связей предприятий и целых регионов.
2. Слабое нормативное обеспечение экономической реформы.
3. Слом системы государственного контроля, что ведет к деформации отношений между партнерами, способствует возникновению и распространению мздоимства.
В итоге процесс коммерциализации и приватизации государственной собственности в ряде случаев превращается в повальное формирование коррумпированных структур. Более того, в таких случаях происходит замена государственного монополизма теневыми структурами, формирующими коммерческие центры, оптовые предприятия с привлечением частного капитала.
138
С одной стороны, государство устраняется от контроля за источниками получения предпринимателями стартового капитала, с другой - цены на продаваемые в частную собственность объекты начинают регулировать мафиозные структуры. По некоторым из этих сделок превышение продажной цены над первоначальной достигает 50 - кратного размера. Часто эти структуры приобретают государственную собственность на аукционах через подставных лиц.
Нередки случаи, когда руководители государственных структур различного уровня начинают занимать по совместительству ответственные должности в частных коммерческих и банковских структурах и создают таким образом систему круговой поруки, через которую осуществляется перекачка средств и ресурсов из государственного в частный сектор.
Фактором, способствующим развитию коррупции, является не всегда обоснованная и глубоко продуманная реорганизация исполнительной власти, которая ведет к разбуханию аппарата управления, что порождает безответственность, злоупотребления. Сказывается и некомпетентность, неподготовленность аппарата управления к рыночным условиям. В силу этого часть работников оказывается втянутой в различные коммерческие аферы под видом обычных «правил игры» рынка.
Закономерно поставить вопрос; почему это происходит? Почему до сих пор нет современной законодательной базы для борьбы с коррупцией? Очевидно, правительственные органы еще не осознали всей опасности такого грозного, разрушительного явления, как коррупция. Общественное мнение также впервые сталкивается с этим антиобщественным явлением и не представляет всех его последствий.
Требуется, исходя из мировой практики, составление перечня должностей государственных служащих, на которых распространяется запрет на работу в коммерческих структурах, с обязательным включением в него руководителей государственных предприятий.
139
Лица, чьи должности попали в перечень, обязаны представлять декларацию о доходах, имуществе, вкладах своих, членов семьи и их ближайших родственников. Необходимо подчеркнуть, что эти лица не могут быть субъектами предпринимательской деятельности, иметь собственные предприятия, занимать должности в органах государственного управления. На все эти вопросы ответа нет.
Следует предусмотреть такие нормы, согласно которым ущерб, причиненный государству, юридическим или физическим лицом незаконными действиями должностных лиц, органов государственной власти, в том числе занижение цены на продаваемые объекты государственной и муниципальной собственности, подлежит возмещению в полном объеме. Размер возмещения при этом должен определятся, исходя из рыночной стоимости продаваемого объекта с поправкой на индекс инфляции. Возможен и другой вариант расчета, исходя из цены, определяемой путем умножения остаточной балансовой стоимости этих объектов на определенный коэффициент, корректируемый правительством по мере изменения уровня инфляции.
Необходимо срочно провести инвентаризацию приватизированной государственной собственности. Для этого целесообразно сформировать специальные группы из работников контрольных ведомств, Госкомимущества и совместно с органами местного самоуправления провести волевую проверку зарегистрированных с 1991 года по настоящее время предпринимательских структур с тем, чтобы выявить предприятия, образованные руководителями государственных структур либо созданные со значительным вложением государственных средств.
Целесообразно предусмотреть и дополнительные основания для увольнения должностных лиц по инициативе администрации в случае их участия в предпринимательской деятельности. Увольнение должно следовать и за предоставление хозяйствующему субъекту не предусмотренных законом льгот, в случае неполной, недостоверной или искаженной информации в декларации о доходах.
140
Для того, чтобы оградить предприятия от действий, ущемляющих интересы государства, необходимо:
* В законодательстве, регулирующем деловую активность во всех сферах экономической жизни, предусмотреть нормы, жестко ограничивающие влияние крупных промышленных и финансовых групп на политическую жизнь нашей страны;
* Использовать механизм исполнения этих законодательных актов в части создания структур, обладающих особыми полномочиями, правами и совершенной техникой контроля.
* Можно рекомендовать взять на вооружение методы и принципы деятельности Агентства внутренних доходов и налогового управления США, имеющего право рассмотрения финансовых преступлений. Это агентство использует для рассмотрения финансовых махинаций специальных агентов, как правило, экспертов высочайшей квалификации, обладающих уникальными способностями изобличать профессионалов, делающих свой бизнес с помощью различных форм уклонения от налогов и подлогов.
Наиболее «прогнившими» (коррумпированными) сейчас являются представители исполнительной власти, внешнеэкономической деятельности и таможни, контрольно-ревизионных органов, снабженческо-сбытовых организаций, суда, прокуратуры, милиции (особенно налоговой), народных депутатов, работников службы государственной безопасности. При этом на первое место «претендуют» сотрудники исполкомов местных Советов, на второе - внешнеэкономические ведомства, на третье - контрольно-ревизионные и правоохранительные органы. Отсюда в общественном сознании четко фиксируется факт, что на смену старой номенклатуре приходит другая, еще более коррумпированная каста новых чиновников. Зачастую гражданам приходится бывать в ситуациях, когда важный деловой вопрос приходится решать с помощью ценного подарка или иного вознаграждения должностному лицу. Поощрение чиновника за решение важных вопросов становится обычной практикой.
Во всем этом кроются пути и методы формирования коррумпированных структур.
141
Традиционными признаками формирования коррумпированных структур являются: прямое или завуалированное участие должностных лиц и государственных служащих в деятельности коммерческих структур; содействие (организационное и ресурсное) негосударственным структурам; дифференцированное использование, манипулирование информацией, имеющей коммерческий характер; прямое или косвенное вымогательство.
В социально-экономическом смысле коррупционные отношения можно разделить на две большие группы:
1. Коррумпированные отношения уголовного мира с формальными государственными и негосударственными структурами. Эти отношения дестабилизируют общество, вызывают социальную напряженность;
2. Неформальные отношения новых коммерческих структур с представителями государственных предприятий и государственных органов управления (в том числе с работниками правоохранительных органов). Эти отношения имеют объективные причины, обусловленные несовершенством законодательства. Они носят корыстный характер.
Принятием решения о борьбе с коррупцией государственная власть нашей страны заявила о намерении разрушить симбиоз управленческих и предпринимательских структур. Поворот государства к регламентированию отношений его чиновников с деловыми предпринимательскими кругами является ответом на многочисленные требования общественности покончить с коррупцией. Теперь государственным служащим придется выбирать - или служба в государственном аппарате, или уход в коммерческие структуры.
При этом формирование коррумпированных структур и коррупции в целом следует отличать от обычных поборов, подарков, взяток, которые являются лишь ее началом. Взяточник - коррупционер начинает состоять одновременно на двух службах - на официальной и неофициальной.
Формируются так называемые сетевые коррумпированные структуры. Они имеют две и более степеней управле¬
142
ния, при которых приказы главарей доходят до исполнителей через определенные звенья. Организационная сеть коррумпированных структур строится «сверху вниз», адекватно структуре власти. Верхний эшелон набирает себе группы влияния, помощников, без которых система не может действовать.
Стандартными функциями коррумпированных структур являются:
1. Сбор «глубинной информации» и ее передача вышестоящим структурам.
2. Установление связей с влиятельными местными лицами, государственными чиновниками, лидерами партий, депутатами, учеными и т.д. и через них лоббирование принятия выгодных решений для удовлетворения личных интересов.
3. Через средства массовой информации формирование общественного мнения в выгодном для себя направлении, создание общественного имиджа своим людям и содействие их служебной карьере.
4. Публичная дискредитация государственных и общественных деятелей, разрушение патриотических организаций и устранение с политической арены их лидеров.
Совершенствуя свои функции, эти структуры переходят к широкой специализации в области рэкета, контроля проституции, азартных игр, наркобизнеса, порнографии и т. д. Естественно, все это сопровождается жестокой конкуренцией, борьбой за сферы влияния и раздел территории.
Накопив большие суммы денег, часть группировок легализируется, часть скрывается за границей или отмывает деньги, нажитые противоправным путем через кооперативы, МП, СП. У этих формирований появляется потребность в кадрах менеджеров, экономистов, консультантов по правовым вопросам и т. д.
Первоначальное накопление капитала в этих структурах идет за счет использования государственной собственности. Вот почему именно коррумпированные чиновники и стоящие за ними преступные группировки наиболее активно ратуют за ускоренную тотальную приватизацию, передачу земель в руки частника. Во-
143
первых, в спешке, да еще без достаточной правовой базы трудно разобраться в мотивах приватизации. Во-вторых, при нарастающей гиперинфляции хочется быстрее заполучить и вложить в недвижимость «горячие деньги». Но вопрос в том, что «теневики» не имеют ни морального, ни юридического права на государственную собственность. Вот почему нужна особая осмотрительность при приватизации государственной собственности.
Руководители этих структур понимают, что самыми прибыльными сферами теневого предпринимательства являются сферы, не контролируемые законодательством. В этот список можно включить:
• банковскую деятельность;
• консалтинг и аудит;
• различные информационные системы и системы связи, средства защиты и т.д.
Теневыми структурами вырабатываются собственные стратегии захвата власти и проникновения в ее элитарные структуры.
Эти стратегии развиваются в двух важных направлениях: прямой подкуп (коррупция) власти (кстати, не только исполнительной, но и законодательной, судебной, а также прессы) и лоббирование.
Практически в экономической литературе недостаточно различаются эти направления, хотя в действительности между ними имеется существенная разница.
А. Подкуп - действие тайное, ставящее его участников в мафиозные отношения зависимости, «круговой поруки». Поэтому подкуп чаще всего применяется узкой группой (например, одной компанией, фирмой) ради достижения своих узких целей, которые могут быть (и часто бывают) прямо противоположными общим целям социальной группы. Например, предприниматели «в целом» заинтересованы в продаже государственной собственности с аукциона.
Но тот или иной конкретный предприниматель заинтересован в совершенно ином. Ему нужна возможность монопольно, без
144
всякого открытого конкурса приобрести лично государственную собственность. Поэтому он будет подкупать правительственного чиновника, чтобы данная собственность на аукцион не выставлялась.
Если рассматривать продажу с аукциона, например, государственного завода, то данный предприниматель будет заинтересован сделать директора «своим» человеком, то есть определенным образом обеспечить себе решающее влияние именно в пределах данного коллектива.
Таким образом, подкуп (коррупция) есть способ, с помощью которого конкретный предприниматель (группа) добивается для себя незаконных, тайных, корыстных преимуществ, не интересуясь, идет ли это на пользу или во вред всему «классу предпринимателей» и тем более экономике страны.
Б. Эти же группы используют лоббирование, представляющее собой открытую узаконенную процедуру, в ходе которой определенная социальная группа добивается для себя открытых, оговоренных в законе преимуществ. Такие преимущества отражают базовые интересы целого социального слоя, более или менее соответствуют общим интересам страны - иначе их невозможно было бы провести открыто, по закону.
С учетом вышеизложенного можно сделать вывод, что формирование коррумпированных структур, коррупция, принося выгоду частному лицу, разрушает общество; лоббирование, принося выгоду определенной социальной группе, вместе с тем способствует укреплению общества в целом. Легко понять, что у нас коррупция почти полностью подменяет собой лоббирование (часто под лоббированием понимается коррупция). Поэтому можно предположить, что одна из важнейших задач, которую поставят перед собой в ближайшее время новые предприниматели, исходя из своих долгосрочных интересов, состоит в том, чтобы использовать открытые формы лоббирования, открытые формы влияния на власть и на средства массовой информации.
145
Процесс может развиваться по следующему сценарию. Сформируется такая обстановка, при которой государственные структуры будут оттесняться от управления экономическими процессами, управление будет потеряно. Затем произойдет раскол между деловыми кругами бизнеса и государственным аппаратом управления. Правда, купля или продажа голосов депутатов в настоящее время вряд ли будет возможна. Но бизнесменами - теневиками могут использоваться различные формы косвенного воздействия на аппарат управления, в том числе и незаконные. Прежде всего, группы, связанные различными интересами, будут продолжать искать пути для того, чтобы добиваться принятия благоприятных для себя законов или даже решений правительства.
Короче говоря, использование лоббизма является неизбежной и даже необходимой составной частью парламентского государственного строя. В экономической литературе его обычно называют средством информационного обеспечения законодателей. Исследователи отмечают, что лоббизм поощряет злоупотребление. По своей сути он обладает большим сходством с так называемым блатом. Однако это совершенно различные (хотя и взаимосвязанные) понятия.
Цивилизованный лоббизм создает возможность для групп по интересам открыто выражать свою точку зрения, воздействуя на депутатов и правительство с помощью аргументации, а не материальных благ, поскольку только в борьбе точек зрения и аргументов вырабатывается определенная точка зрения. Лоббизм, к сожалению, не является гарантией от коррупции. Зачатки коррупции будут встречаться в тех зонах соприкосновения социальных структур, где интересы граждан пересекаются с поприщем деятельности государственных чиновников. В зависимости от того, в какой среде, пассивной или активной, будут формироваться структуры власти, в такой мере будут проявляться различные виды коррупции - протекционизм, покровительство, взяточничество, вымогательство.
Протекционизм и покровительство в скрытой форме существует практически на всех уровнях власти и управления,
146
что позволяет дельцам теневого бизнеса находить слабые места в структурах управления различного уровня.
6.2. Механизм формирования коррумпированных организационно-управленческих структур теневого бизнеса
Сложившаяся ныне ситуация в общественно-политической и социально-экономической жизни общества в Украине свидетельствует о серьёзных негативных процессах в деятельности многих органов государственного и хозяйственного управления. Дезорганизованность, бесконтрольность в испольнительно-распоря- дительных структурах приобретает угрожающий характер. В обществе возникла серьёзная проблемная ситуация, суть которой - усиление бюрократических тенденций в структуре управления, рост безответственности, потеря управляемости, что формирует благоприятные условия для коррумпирования различных структур.
Возникают новые антиобщественные явления, такие, в частности, как мафиозные формирования, в которых органично объединяются уголовный мир, теневой бизнес и коррумпированные чиновники. Последние обладают возможностью разрушительно влиять на экономические процессы, на политику и конституционные основы государства.
В экономической литературе сложилось следующее определение теневого бизнеса: экономическая деятельность, противоречащая действующему законодательству, т.е. совокупность хозяйственных нелегальных действий; не учитываемые и не контролируемые обществом производство, потребление, обмен и распределение материальных ресурсов, денежных средств; виды деятельности, направленные на формирование или удовлетворение антиобщественных деструктивных потребностей, культивирующие различные пороки человека.
Известна также позиция, рассматривающая теневой бизнес как тип отношений с государственными структурами, где существуют иерархичность взаимоотношений бизнесмена и монополь¬
147
но-рентный механизм распределения доходов снизу вверх. При установлении отношений с официальной властью складывается своеобразный тип предпринимательства, который встраивается в государственно-монополитические институты и разрушает их изнутри, смыкаясь затем с преступным бизнесом1.
Теневой бизнес имеет три своеобразных механизма, так называемые: «встроенный стабилизатор», «смазчик» и «общественный умиротворитель».
Когда в официальной системе возникают сбои, включаются теневые механизмы регулирования, приводящие системы в равновесие. Например, в период спада производства покупатели, имеющие скрытые доходы, предъявляют дополнительный спрос, стимулируя тем самым рост производства. Когда же возникает дефицит, рынок заполняют «нелегальные» продукты, что не только расширяет, но и сдерживает спрос.
При разрыве хозяйственных связей сразу же появляется так называемый «смазчик». Если сорван договор о поставках, через него можно получить «левый» товар; обанкротились заводы - возникают подпольные цеха; правительство вводит ограничения на ввоз товаров - появляется черный рынок; замедляются расчеты между предприятиями - появляются посредники, предлагающие услуги.
В условиях шоковой терапии включается в работу так называемый «умиротворитель» - предложения по скрытым каналам нумеруемых продуктов, дополнительные источники заработка при замораживании заработной платы и т.д.
Следует подчеркнуть, что теневой бизнес в Англии, Германии, Скандинавских странах занимает 4-5% валового национального продукта, в романо-язычных странах - достигает 10%-й отметки. В афро-азиатских странах и Латинской Америке этот показатель колеблется между 40 и 70%1 2.
1 См.: В. Щетинин. Одолеем ли коррупцию? Международная жизнь. 1993 год, № 2, С. 76-80.
2 См.: В. Щетинин. Одолеем ли коррупцию? Международная жизнь, 1993 год, №
2, С. 80-84
148
Теневой бизнес в нашей стране строится на использовании и действии универсальных принципов. Первый - «украсть можно всё»; второй - «воруют почти все, кто может что-то украсть»; третий - «крадёт каждый то, что охраняет, а также всё остальное, что не охраняется». В этой связи уместно вспомнить ссылки на высказывания Николая I, обращенные к наследнику: «Мне кажется, что во всей России только ты да Я не воруем».
Эти принципы являются традиционными и передаются из поколения в поколение через разнообразные ритуалы.
На официальном уровне производство и распределение оказалось настолько зарегулированным, что выполнение официальных норм и правил означало бы самоубийство. Например, хронический дефицит, порождаемый государственной экономикой, можно смягчить с помощью неформальных связей. Это порождает традицию коррумпированной культуры, при которой кто может, норовит урвать государственное.
Государственные структуры любыми средствами «накручивают» норму накопления, предприятия правдами и неправдами накапливают сверхнормативный запас сырья, работники борются за повышение заработной платы, коррумпированные структуры присваивают государственную собственность.
Государство устанавливает привилегии в снабжении особо приоритетных отраслей, тем самым раздает дефицитные блага «нужным социальным слоям», превращаясь в главный субъект подпольной экономической деятельности.
В ходе эволюции рыночных отношений теневые структуры начали постепенно переориентироваться со спроса элитарных групп на массового потребителя. Это проявляется в четырёх фазах.
Во-первых, в развитии бюрократического капитала, которому в административно-плановой экономике соответствовал бюрократический (теневой) рынок - обмен услуг на принятие решений, назначений на должность, доступ к различным правительственным благам. Пока этот рынок находился на стадии простого воспроизводства, взаимные услуги легко превращались в
149
потребительские блага. Теперь этому рынку становится тесно из- за того, что по мере наращивания текущего потребления элитарных групп нарастает и уже не находит выхода потребность в капитализации прибыли его участников.
Во-вторых, в отношениях между товаропроизводителями сложились громоздкие формы обмена. Фактически предприятия обменивались через посредника (в лице вышестоящих бюрократических структур) с помощью так называемых «бюрократических денег», еще более фиктивных, чем бумажные денежные знаки. К примеру, неконтролируемая эмиссия купонов в Украине превратилась в гиперинфляцию. В результате было трудно получить лимиты, лицензии, отоварить карточки на потребительском рынке и т.д. Сейчас мы возлагаем надежду на введенную относительно недавно новую валюту - гривну. Дай-то бог!
В-третьих, так называемое «неформальное» перераспределение в материально-техническом снабжении приобрело гипертрофированную форму. В этой сфере сложилась громоздкая, контролируемая теневыми структурами система многоступенчатых обменов различными товарами-эквивалентами, такими как нефть, спирт, кабель, ГСМ и т. д. Функционирование этого рынка требует больших издержек, обмена различных натуральных «денег», невыгодного государству бартера.
В-четвертых, расширяются новые формы обмена «теневого рынка», появляются «новые структуры». Теневой бизнес переключается на использование кредитно-финансовой сферы.
В экономической литературе даются различные классификации структур теневого бизнеса. Остановимся на характеристике некоторых из них.
Структурно теневой бизнес состоит из трех укрупнённых блоков:
1. Официальный бизнес, включающий все легально расширенные виды деятельности, в рамках которых имеет место не фиксируемое официальной статистикой производство товаров и услуг, сокрытие этой деятельности от налогов;
150
2. Фиктивный бизнес, включающий приписки, хищения, спекулятивные сделки, взяточничество и разного рода мошенничество, связанные с получением и передачей денег;
3. Подпольный бизнес, (криминальный) включающий запрещенные законом виды экономической деятельности.
4. Неофициальный бизнес охватывает скрываемые от контроля виды деятельности, то есть либо запрещенные законом, либо разрешенные, но не зарегистрированные в установленном порядке или отражаемые в учете не в полном объеме.
Фиктивный бизнес, выступает как система неформальных взаимоотношений между экономическими субъектами, базирующихся на личных отношениях и непосредственных контактах между ними, и дополняет или заменяет официально установленный порядок организации и реализации экономических связей. Этот тип отношений изучен и исследован крайне слабо.
Криминальный бизнес, включает в себя экономическую преступность (хищения, корыстные, должностные и хозяйственные преступления); подпольную, полностью скрываемую от всех форм контроля деятельность, осуществляемую вне сферы официальной экономики и направленную на удовлетворение квазипотребностей (наркобизнес, азартные игры, проституция и т. д.); общеуголовную преступность против государственной и личной собственности граждан как форму внеэкономического перераспределения доходов (кражи личного имущества, рэкет, грабежи, разбои, и т. д.). Он оказался наиболее представленным по возможности нанесения ущерба вследствие различных преступлений.
Масштабы криминального бизнеса весьма значительны. Следует подчеркнуть, что этот сектор бизнеса пересекается с неофициальным и фиктивным.
Одним из направлений расширения сферы теневого бизнеса является его проникновение в государственные структуры и распространение внутри них. Такие отношения открывают возможности использования личных связей для получения средств производства, материальных ресурсов и стимулирует
151
сокрытие части производимой продукции для реализации в целях присвоения получаемого дохода.
Различные направления расширения сферы теневого бизнеса всегда были связаны друг с другом, как общими источниками получения ресурсов, так и в значительной мере общими формами их реализации.
В условиях преобладания пока еще государственной собственности возникает возможность принятия произвольных и анонимных решений по распределению и обороту общественных средств на более высоких иерархических уровнях, ориентированных на удовлетворение групповых и личных интересов распорядителей более низких уровней. Следствием этого является плата за принятие таких решений, за распоряжение властью в форме взяток в денежной или натуральной форме, а также оказание различного рода ответных услуг. С целью объединения усилий этот слой государственных служащих дробит свои функции для того, чтобы сделать возможно большим доход всего слоя в целом в целях предотвращения внутри него конкурентной борьбы и его консолидации. Такая система не только создает условия для удовлетворения легальных хозрасчетных интересов первичных звеньев, ведомств или региона, но и питает ресурсами теневой бизнес. Иными словами, система распределения ресурсов «сверху» порождает теневой бизнес и фактически поддерживает и развивает его в силу своих внутренних особенностей.
Механизм действия теневого бизнеса заключается в том, что хозяйственные звенья накапливают запасы материальных ресурсов, которые выступают базой натуральных, бартерных обменов между предприятиями. По примерным данным экспертов, запасы материальных ценностей на предприятиях нашей страны превысили 60% валового национального продукта. Деньги практически выводятся из системы хозяйственного оборота. Происходит сращивание и натуральный обмен между рынком средств производства и рынком предметов потребления (через посредника-геневика).
Теневой бизнес в пределах государственного сектора является самым выгодным, т. к. он основан на частном использова¬
152
нии государственной собственности и присвоении производимых в её рамках продуктов труда. Такие бизнесмены не вкладывают собственных средств в развитие производства, а за взятку получают государственные вложения. Они используют сырьё и материалы, сэкономленные в процессе производства, или мобилизуют их из огромных регламентируемых сверху «потерь», а с работниками часто расплачиваются из легального фонда оплаты труда. Официально регламентируемые потери фиксируются статистикой. По существу, эти потери легализованы материальными балансами и нормами расхода сырья и материалов. Часть потерь используется заинтересованным в их существовании теневым бизнесом и маскируется общим объектом потерь.
Развитие идет по следующим направлениям:
•легализуются и начинают действовать на кооперативных принципах многие ранее нелегальные производства;
• доминирование государственной собственности;
• принятие некоторых правительственных решений, способствующих расширению теневых явлений.
Государственные предприятия, обладая ресурсами, а кооперативы - большими хозяйственными свободами, объединив усилия, фактически на теневых началах, начинают использовать свободные цены, посредничество, особенности формирования и расходования фондов и т. п. для вполне определенных целей, в том числе для получения максимально высокой оплаты незаработных денег, перекачивания безналичных денег в наличные и т.д.
В итоге вполне обоснованным будет вывод: следует решительно активизировать разгосударствление и приватизацию; как это сделано в России, Однако при этом следует учесть, что в ходе приватизации могут порождаться новые разновидности теневого бизнеса, особенно в отраслях потребительской сферы, сельском хозяйстве, в социальной и производственной сферах.
Усовершенствование действий преступных группировок в экономической сфере обусловлено привлечением к сотрудничеству с ними высококвалифицированных специалистов, использо¬
153
ванием высокосовременной техники, а также расширением их влияния на государственные органы. Это привело к созданию в нашей стране «теневой» экономики, которая существует параллельно с официальной и отличается высокой эффективностью и особенно большими доходами.
Особенностью «теневой» экономики является значительная ее мобильность, быстрое реагирование на изменение действующего законодательства, использование современной техники и технологий. «Теневой» капитал преимущественно работает не в сфере материального производства, а в обороте торговой, посреднической, внешнеэкономической, кредитно-банковской сферах, там, где есть возможность получать максимальные прибыли и зарабатывать так называемые «грязные» деньги.
В настоящее время, вследствие правовой неурегулированности и недоскональности действующего налогового законодательства дельцами «теневой» экономики налажена целая индустрия создания сети так называемых «фиктивных» фирм, которая функционирует почти во всех сферах «теневой» экономики. В связи с этим одной из основных задач Государственной налоговой администрации и других правоохранительных органов является борьба с этими криминальными явлениями в сфере налогообложения.
Анализ оперативной обстановки в сфере налогообложения свидетельствует о том, что «фиктивные» фирмы используются как крупными плательщиками налогов, так и физическими лицами в основном для «отмывания» денег:
1. В банковской и кредитно-финансовой системе:
— для конвертации;
— перевода из безналичных денежных средств в наличные и наоборот;
— с целью уклонения от уплаты налогов на добавленную стоимость;
2. Во внешнеэкономической деятельности;
— перевода денежных средств за пределы Украины;
3. В топливно-энергетическом комплексе;
154
4. В сфере промышленного производства (химической и тяжелой металлургии);
5. Для приобретения акцизных марок;
6. В сфере производства и реализации спирта;
7. В агропромышленном комплексе (в том числе при бартерных сделках);
8. В функционировании рынка ауцио-видио пиратства;
9. Во всех сферах для увеличения себестоимости товаров (занижение прибыли).
По форме их образования и функционирования «фиктивные» фирмы можно подразделить по следующим вариантам:
* 1 Вариант - «фиктивная» фирма не проходит нигде официальной регистрации. С использованием поддельных документов (печати, штампов, клише с оттиском нотариусов, Государственной налоговой администрации, статуправления, центра занятости населения, Пенсионного фонда и социального страхования) открывается расчетный счет в банке, который используется в преступных целях.
* 2 Вариант - «фиктивная» фирма официально проходит регистрацию во всех органах исполнительной власти и открывает расчетные счета. Но в этом варианте «фиктивные» фирмы открываются по утерянным или похищенным паспортам граждан.
* 3 Вариант - преступниками приобретаются «с рук» неработающие «чистые» фирмы и реанимируются их расчетные счета в банке.
* 4 Вариант - преступником приобретается «закрытая» фирма, печати которой не сданы и расчетный счет в банке не закрыт в соответствии с действующим законодательством (только в Крыму таких фирм около 5 тысяч).
* 5 Вариант - фирма регистрируется по всем правилам:
— на человека - «подставное» лицо с его ведома за вознаграждение (это обычно люди социально не защищенные);
— без его ведома обманным путем (временно заимствуя паспорт какого-нибудь человека под благовидным предлогом).
* 6 Вариант - фирма регистрируется на несуществующего в природе человека по вымышленным анкетным данным.
155
В системе мер противодействия образованию и функционированию «фиктивных» фирм, кроме оперативного способа выявления таковых, существует и аналитический способ.
Методики выявления и ликвидации фиктивных фирм зависят от способа их образования и сферы их деятельности.
Фиктивные фирмы, образованные по варианту 1: необходимо выявлять путем сопоставления и анализа базы данных о плательщиках налогов Государственной налоговой администрации и статуправления с базой данных открытия счетов в банках, которые поступают в ГНА централизованно из КРУ, НБУ еженедельно.
Фиктивные фирмы, образованные по варианту 2: необходимо выявлять путем сопоставления и анализа базы данных госналогоадминистрации плательщиков налогов с вновь создаваемой базой данных по утерянным и похищенным паспортам.
Фиктивные фирмы, образованные по варианту 3: реанимация может происходить по любому варианту, и способ документирования будет соответствовать варианту 5.
Фиктивные фирмы, образованные по варианту 4: необходимо выявлять путем сопоставления и анализа базы данных о плательщиках налогов Государственной налоговой администрации по ликвидированным фирмам (СПД) с банками об открытии счетов может не поступать в ГНА или поступать поздно.
Так, определенные сложности в работе по выявлению фиктивных предприятий возникают ввиду того, что отдельные коммерческие банки, несмотря на неоднократные напоминания, продолжают не отражать в информации, представляемой в налоговые администрации сведения о датах открытия и закрытия расчетных счетов, не указывать номер в едином государственном реестре предприятий и организаций Украины, что не позволяет в полной мере отслеживать этот процесс и, в первую очередь, располагать информацией о состоянии расчетных счетов выявленных фиктивных фирм.
Фиктивные фирмы, образованные по варианту 5: можно выявить только с фактической проверкой по юридическому адресу регистрации субъектов предпринимательской деятельности.
156
Фиктивные фирмы, образованные по варианту 6: путем сравнения базы данных банка с базой данных ГНА и данным ИБ ГУ МВД.
Фиктивные фирмы можно выявлять также путем сопоставления полученной информации при проведении документальных и встречных проверок. Необходимо проанализировать по счету 51 движение денег фирм, занимающихся обналичиванием денежных средств для выявления «клиентов» (также фиктивных фирм), услугами которых пользуются легальные фирмы.
Анализ возбужденных уголовных дел, актов документальных проверок, имеющейся оперативной информации свидетельствует, что в настоящее время, существующая банковская система является главным инструментом, каналом сокрытия налогов дельцами «теневой» экономики. Через сети фиктивных предприятий, основной целью которых является обслуживание недобросовестных легальных плательщиков налогов, с целью укрытия объектов налогообложения, путем принятия на себя их налоговых обязательств.
Аккумулирование на корреспондентских счетах банков-нерезидентов значительных сумм денежных средств, в которых почти 35 % составляют сокрытые от уплаты налоги, является неиспользованным источником пополнения государственного бюджета Украины.
Система мер противодействия «теневой» экономике, в банковской и кредитно-финансовой системе и внешнеэкономической деятельности субъектов предпринимательской деятельности характеризуется следующим:
Способы документирования криминогенных процессов в данной отрасли зависят от видов произведенных операций субъектов предпринимательской деятельности по внешнеэкономической деятельности.
А) При проведении операций по импорту:
Товар завозится якобы для «собственных нужд»
Б) Использование «Лоро» - счетов для обналичивания денежных средств или перевода «грязных» денег за границу.
157
По данной схеме происходит также неучтенная доплата импортерам-поставщикам за топливо, поступающее на территорию Украины в размере заниженной стоимости от фактической.
Во всех этих случаях в основном имеется сговор преступника с должностными лицами банков. Так, у должностного лица банка постоянно имеется платежное поручение фиктивной фирмы без даты и суммы со всеми остальными атрибутами фирмы на перечисление денег в основном на «Лоро» счет, которым постоянно пользуется преступник. При возникновении опасности разоблачения или ареста денежных остатков на расчетном счете фиктивной фирмы (при появлении работников правоохранительных органов, ГНА), он проставляет туда сумму остатка на счете, перечисляя их, таким образом «спасая» «грязные» деньги. Разоблачение преступников в данной сфере осложняется еще и тем, что ими широко используются новые технологии. Так, в большинстве случаев функционирование фиктивных фирм осуществляется с банками по модемной связи «Банк-Клиент», что затрудняет идентификацию преступников в процессе собирания доказательств.
6.3. Социальная база формирования коррумпированных структур
Рассматривая социальную базу формирования коррумпированных структур, можно выделить следующие типы «предпринимателей».
Первый - «теневики», получившие возможность отмыть свои капиталы и пустить их в легальный бизнес. Эта группа предпринимателей наиболее полно культивирует коррупцию в государственных структурах. Искушенные во взяточничестве, избегающие официальных путей решения вопросов, они пытаются создать структуры, подобные мафиозным кланам.
Второй тип - это бывшие номенклатурные деятели, ставшие руководителями всевозможных ассоциаций и других объединений. Здесь действует принципиально новая форма взаимоотношений: неформальное знакомство, синекура в своем аппа¬
158
рате для родственников больших чиновников, что позволяет без особого труда обеспечить солидное прикрытие при экспортных операциях с сырьем, которое вывозится несмотря ни на какие запреты.
Третий тип - молодые предприниматели, получившие стартовый капитал на посредничестве при продаже крупных партий дефицитного различного оборудования, например, компьютеров, ксероксов и т.д., или посредничестве при выполнении договорных заказов, на умелом использовании родственных связей и личных знакомств. Этот тип бизнесменов является наиболее предприимчивым в части обхода всевозможных ограничений. Здесь широко используется взятка. Представители этого типа предпринимателей обычно рекрутируются из некоторых специфических социальных и профессиональных групп. Среди нынешних «акул» теневого бизнеса многие получили воспитание в комсомольско-молодежных организациях. Самый известный, например, - глава коммерческого банка «Менатеп» М.Ходорков- ский, начавший бизнес и заработавший первые миллионы в 1987 - 1988гг. в Центре НТТМ (научно-технического творчества молодежи). Создание центра было одной из многочисленных комсомольско-молодежных инициатив начала перестройки, которая дала возможность сотням руководителей комсомольских организаций использовать свои возможности в бизнесе. Директорами ЦНТТМ назначались высокопоставленные комсомольские функционеры. Главным смыслом их деятельности было разного рода посредничество, и в результате которого безналичные деньги превращались в наличные. В результате коммерческих сделок получали прибыль от 20 до 30 % от размера сделок; 5 % с прибыли отчислялось учредителю. Поставщиком предпринимателей этого типа являлись также комсомольские стройотряды, а точнее комсомольская элита, их возглавлявшая. Стройотрядовская деятельность была тем легальным полигоном, где будущие бизнесмены могли шлифовать свое профессиональное мастерство: торговаться с работодателями и поставщиками, контролировать работников, манипулировать местной властью. В то время операции по об¬
159
наличиванию денег были запрещены. И само разрешение на такую деятельность являлось юридической привилегией коммерсантов от номенклатуры. Кроме того, эти организации были освобождены от уплаты налогов. Короче, они зарабатывали первые миллионы, используя свое монопольное право на перекачку денег.
Эти структуры формировали дочерние предприятия, получали офисы в зданиях, принадлежащих партии, комсомолу. Директор обычно назначался. Отсутствовала реклама деятельности. Задолго до официального начала приватизации бизнес-элита уже полностью контролировала международный туризм, создание совместных предприятий, видео бизнес, торговлю компьютерами, а так же биржевую, банковскую и страховую деятельность. Только за первую половину 1991 года в СНГ было создано 126 концернов, 54 объединения, 1500 ассоциаций, взявших на себя право распоряжаться государственной и партийной собственностью.
Бизнесмены-номенклатурщики всячески использовали привилегии, кроме налоговых льгот - это:
1. Государственные закупки по импорту с дальнейшей перепродажей товаров через коммерческие организации. Ими присваивалась сверхприбыль, образуемая, как разница между государственной и розничной ценой;
2. Использование «лимитированных» товаров, распределением которых занимался Госснаб;
3. Использование трех курсов национальной валюты к доллару (официального, коммерческого и туристического);
4. Лизинг партийных зданий. Этот бизнес был удобен тем, что позволял получать прибыль без усилий со стороны организаторов фирм по коммерческой эксплуатации недвижимости;
5. Неравные стартовые условия.
Привлечение неограниченных денежных средств государства, близость к рычагам политической власти создавали систему экономических привилегий для новых бизнесменов.
Четвертый тип образуют выходцы из научных кругов, особенно технической интеллигенции.
160
Пятый тип - представители управленческой элиты.
Причина их массового перехода в предпринимательские структуры заключалась в том, что они легко могли «выбить» кредиты и средства для начала коммерческой деятельности, используя свое положение в политической или хозяйственной иерархии. Использовался один из самых распространенных способов открыть дело: договаривались с директором завода, фабрики и т.д. и направляли значительные денежные средства мимо «головного» предприятия в учрежденное при нем «малое предприятие».
На базе рассмотренных типов предпринимателей можно предположить, что ныне формируется новый социальный слой собственников, который довольно быстро срастается с нынешней администрацией, хозяйственниками и управленческим аппаратом. К нему примыкают давно хозяйничающие за кулисами представители криминальной экономики.
Этот новый класс собственников сначала, в основном, посреднического, а затем и производственного капитала вполне возможно будет все теснее сливаться с правительственными чиновниками, властными структурами, врастать в них. Именно с их стороны в первую очередь будет обеспечиваться поддержка властных структур, твердо проводящих курс на капитализацию страны. В перспективе, после проникновения капитала в правительственные структуры оппозиция уже не сможет влиять на положение дел. Она может выступать, могут меняться правительства и министры, митинговать обездоленные трудящиеся, но власть уже прочно будет в руках этой новой компрадорской буржуазии. Это наиболее важная тенденция развития новой социальной базы, на которую опираются и будут опираться новые властные структуры.
Проведение политики шоковой терапии ведет к тому, что дальнейшее углубление реформ при отсутствии необходимых корректировок будет сопровождаться быстрым социальным расслоением общества. Наряду с ростом так называемого «среднего класса» и появлением доморощенной спекулятивной предприни¬
161
мательской элиты очень быстро, просто обвально, может увеличиваться число обездоленных, нуждающихся в защите граждан, живущих на одну зарплату, пенсию или пособие.
В связи с этим будут все отчетливее вырисовываться два фланга, два блока общественно-политических сил:
1. Один из них будет, очевидно всеми своими корнями срастаться с новой буржуазией.
2. А второй - все активнее «объединять» противостоящие капиталу трудовые слои населения.
Можно утверждать, что условия для единоборства указанных сил уже готовы. Вопрос лишь в том, сумеют ли они, ведя политическую борьбу, не допустить еще одного витка разрушения общества в огне конфронтации и гражданской войны или скатывания его к новому авторитаризму и диктатуре.
Так или иначе, идет процесс формирования новой элиты, а все экономические преобразования направляются на то, чтобы изменить общественное устройство, способствовать проникновению новых лидеров в элитарную среду снизу.
Исследование способности элитарной среды к расширению ее эволюции показывает, что наблюдаются внутри элитарные столкновения, так как новые предприниматели заявляют свои права на власть, используя лоббирование. Создаются организованные группы бизнесменов, которые объединяются в партии типа «Партии экономической свободы». Они вырабатывают свои собственные стратегии захвата власти и проникновения в ее элитарные структуры.
Наибольшую опасность (угрозу) для нынешней власти представляет компрадорская буржуазия, особенно та ее часть, которая сформировалась из теневого бизнеса и имеет достаточный опыт политических комбинаций.
Новые лидеры ратуют за досрочные выборы, в ходе которых они надеются купить власть, что отчасти уже происходит, ибо коммерческие структуры начинают активно финансировать партии, средства массой информации, депутатов, избирателей.
162
У этой элиты появляется потребность в разработке новой бизнес-идеологии. Главная ее черта - детализация пропаганды, лозунги экономического процветания и внедрения привлекательного образа потребительского общества и т.п. Подлинные лидеры этого направления идеологии скрываются в тени.
Подобная смена власти может произойти почти незаметно, поскольку будет осуществляться постепенно, методично и получит поддержку не только со стороны деловых кругов, но и интеллигенции, старой номенклатуры и довольно широкого слоя трудящихся.
В этом случае в оппозиции окажутся лишь социально незащищенные. При этом будет широко использоваться метод организации лоббирования в представительных институтах власти, использование каждой возможности решения социальных проблем, особенно для взрывоопасных групп, например, военных, шахтеров.
Можно прогнозировать, что в ближайшее время правительственным структурам придется идти на компромисс с крупным бизнесом. Организация борьбы за властные полномочия будет между двумя закрытыми элитарными группами.
Известно, что элита в каждом обществе является одной из самых закрытых групп. В стабильном периоде проникнуть в элитарную группу можно только по определенным рекрутационным каналам. В нашей стране пополнение элиты проходило через номенклатуру. Это была сложная иерархическая организационная система должностей, только пройдя ее можно было попасть наверх.
С 1987 года началась так называемая революция сверху в системе советской власти. Старый механизм формирования элиты начал разрушаться. Элитарная система оказалась как бы открытой системой, так как появились новые каналы пополнения и по ним наверх пошли люди независимые (или не полностью зависимые) от прежнего руководства.
Практически было создано три новых канала вертикального рекрутирования:
163
1. Коммерческие структуры;
2. Парламент;
3. Политические партии.
В 1987 году была разрешена предпринимательская деятельность, в которой весьма неосмотрительно втянулись и некоторые партийные комитеты КПСС.
Это было сознательное и планомерное создание плацдарма для перегруппировки сил.
Создавались структуры, которые в условиях рыночных отношений могли бы контролировать партийный аппарат.
Коммерческие структуры аппарата партии занялись предпринимательской деятельностью несколько раньше, чем это было разрешено всем остальным, что дало возможность старой номенклатуре отладить механизм организации наиболее выгодных сфер бизнеса; монополизировать ряд коммерческих сфер; увеличить свои финансовые ресурсы, благодаря доступу к дефициту (лимитированным фондам), а за счет предоставленного временного блага максимально использовать начальные вложения.
Процесс формирования бизнес-элиты практически закончился. Теперь самые могущественные бизнесмены объединились, организовались, сформировали новые концепции формирования партий, закрытых обществ, клубов и т.д. Практически массового притока новых представителей бизнес-элиты в ближайшее время не предвидится.
Вторым каналом формирования новой элиты были парламентские выборы.
С 1989 года народными депутатами стали как представители партноменклатуры, так и независимые политики. Депутатский корпус был огромной селекционной лабораторией, в которой проходили проверку многие из теперешней супер-элиты.
С 1990 года начала формироваться президентская власть.
Она в значительной степени формировалась из старой номенклатуры (аппарат почти полностью был взят из ЦК КПСС), но некоторые места были отданы молодым «независимым
164
парламентариям». Центр власти за эти годы переместились из партийных организаций, через парламент, к президентским структурам. С точки зрения подбора кадров, парламент нашей страны выполнил свою функцию уже в 1990 году Затем он превратился в декорацию. Подобные процессы происходили в большинстве бывших республик СССР.
Такие же процессы наблюдались с некоторым замедлением и в Украине. Следует констатировать, что и этот канал рекрутирования элиты постепенно закрывается. Возможность попасть в народные депутаты и потом перейти в парламентские или президентские структуры были реальны лишь в течение 1989 - 1990 годов. Затем этот канал был почти полностью перекрыт.
Но открылся новый канал - формирование политических партий и движений. Этому способствовала стихия масс и политическая активность лидеров новой элиты. С 1989 - 1990 гг. воссоздаётся весь спектр политических партий, который был раньше.
Практически процесс формирования партий и движений еще не завершился, и создать новую партию возможно и сейчас. События по созданию партий - две партии РУХ,а и т.д. - свидетельство этому в наши дни.
Начал формироваться новый круг политиков, которые ведут перегруппировку сил, переименовывают свои организационные структуры, начинают входить в альянс с другими партиями и движениями. Практически невозможно новому лидеру пройти путь в эту партийную элиту. В этой части элиты меньше процент старых номенклатурщиков, здесь больше приток стихийно-активных людей. Можно отметить, эти лидеры не опираются на старые структуры власти, но в отношении финансовых ресурсов вопрос остаётся открытым.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что продолжает наблюдаться наличие каналов рекрутирования новой элиты. Состав её в основном такой: старая номенклатурная интеллигенция, другие не элитарные группы.
165
Важно учитывать следующее: новая элита почти закончила своё формирование. В её составе есть много новых людей которые ещё не использовали власть, привилегии, не приобрели состояние. Именно эта молодая элита наиболее агрессивна и не допустит посягательств на свои привилегии. Объективно ее интересы противоречат интересам демократии, так как сам механизм демократии ставит под угрозу ее нахождение у власти, Поэтому объективно новая власть будет стремиться к ограничению демократии с тем, чтобы сохранить свои позиции. В этой тенденции имеется огромное противостояние со стороны тех, кто не вошел в состав современной элиты, хотя способствовал ее формированию, стремился, но не сумел войти в ее ряды. Противостояние, противоречия здесь будут усиливаться.
Переустройство экономической системы (переход к рыночным отношениям) означает как смену пирамиды хозяйствования, так и смену элит, находящихся у власти. В переходный период в новой системе власти начинают действовать две параллельные власти:
1. Официальная;
2. Неофициальная, формирующаяся на новой основе. Вначале власть переходит не к социальному слою, а лишь к группе конкретных лиц, в результате сложившейся экономической и политической ситуации оказавшихся наделенными властью и сумевших приобрести незаконным путем собственность (материальное богатство).
Быстро изменяющиеся проблемные ситуации производят селекцию, или «отбор», оставляя наверху лишь тех, кто соответствует требованию (отвечает критериям отбора). Именно из представителей последних начинает формироваться новая мафиозная элита.
В том, как сформирован высший «класс элиты» прослеживается определенная система.
§ Место «наверху» определяется только «заслугами», «авторитетом»;
166
§ В целом мафиозные структуры по социальному статусу довольно разнородные: здесь можно найти выходцев из всех слоев общества;
§ Также контрастна и психология элитарных групп.
Их фантазия удивительным образом сочетается с жадностью мародеров. Практически они теряют человеческие ценности, идеалы для них - только в накоплении богатства, жажде власти.
Становление мафиозной элиты в Украине практически совпадает с периодом перестройки советского общества. Для нее это время было временем жесткой, без всяких правил, борьбой за власть.
Этот период можно охарактеризовать как период первоначального накопления капитала. Борьбу внутриструктурных образований можно сравнить с дарвинской борьбой за существование. В ходе нее в результате естественного отбора выделяются одаренные особи, быстро адаптирующиеся к новым условиям, способные возглавить группы.
После захвата власти «мафиозные кланы» превращаются в «класс в себе», еще идет борьба за передел сфер влияния. Отдельные группы еще не стали особыми социальными группами. После передела сфер влияния борьба без правил сменяется борьбой по правилам. Возникают традиции. Традиции «кланов» при помощи идеологии «все дозволено», призыва «обогащайтесь», «выживает сильнейший» закрепляются как незыблемые процедуры, т.е. вырабатывается соответствующий «репертуар решений».
Процедуры создают рамки, обязательные для всех членов организации. В указанных рамках продвижение наверх по иерархической лестнице формализуется соответствующим образом. Субъективные качества начинают играть меньшую роль. Зато возрастает роль объективных критериев, таких как конфликт с правоохранительными органами, наличие судимости и т.д. В результате действия такого механизма мафиозная элита становится более однородной. Наверху, как правило, оказываются представители со сходной «биографией», прошедшие «классические университеты».
167
Переход к рыночным отношениям окончательно определяет, создает объективные и субъективные предпосылки превращения элитарных групп из «класса в себе» в «класс для себя» Представители элиты все больше обособляются в особую социальную группу. Эта группа стремится закрепить за собой государственную власть, т.е. через коррупцию, политический лоббизм попытается организовать захват власти, попутно разрушая советские органы существующей власти.
Проникновение в органы власти, властные структуры окончательно начинает формировать облик «деятеля нового типа». Представителями этого типа должность откровенно рассматривается, как возможность пользоваться частью государственной собственности. Чем выше должность, тем выше эти возможности.
Затем наступает момент, когда этой элите становится тесно в старых рамках, и она начинает проявлять себя как «класс для других», стремясь изменить общественное устройство в своих личных интересах, подчинив себе идеологические средства, средства пропаганды, радио и телевидение.
Здесь нет ничего оригинального, так как элита, как и другой растущий класс «собственников», желает закрепить свое уже существующее фактическое господство юридически. Т.е. через законодательные органы мафиозно-коррумпированная элита пытается, открыто сформировать право частной собственности на ту часть государственного имущества, которой она могла пользоваться до сих пор в опосредованной «государственной форме».
Можно полагать, что мафиозно-коррумпированная элита станет первой буржуазией нашей страны. Мафиозная буржуазия есть высшая и наиболее законченная форма развития элиты, форма, в которой, наконец, найдут разрешение присущие мафии внутренние противоречия. Став буржуазией, мафиозная элита приобретет собственное, независимое от государственной власти основание своего господства - капитал. Мафиозная буржуазия — это не только высшая, но и после¬
168
дняя ступень развития элиты. Начиная с этого момента, эта элита будет отрицать сама себя и преодолевать свою мафиозную форму, превращаясь постепенно в обыкновенную буржуазию, т.к. станет использовать капитал, официальные каналы обогащения, попытается подчинить власть собственным интересам. Благодаря ее управлению, общество будет поляризировать. На одном полюсе, появятся класс обездоленных, вынужденных прислуживать, на другом - господствующий класс.
Поскольку мафиозная буржуазия может стать реальным хозяином уже в ближайшее время, через «лоббирование» она добивается, чтобы у руля государственной власти стояли ее представители. «Руль» же пока в руках так называемых «демократов», успевших отречься от партийной принадлежности и перехватить его у рухнувших партаппаратчиков.
Можно утверждать, что борьба, которую будут вести узкие группы, есть по своей сути борьба между частными интересами узкой группы мафиозной буржуазии и группы номенклатурной буржуазии. Но в целом, в исторической перспективе победа может остаться за «общеклассовыми интересами буржуазии». Общество будет поляризовано. Т.к. интересы групп совпадают, то на смену правлению узких группировок буржуазии из различных элит придет господство всего буржуазного класса. Но для этого каждый отдельный буржуа должен ощутить себя представителем своего класса.
Так закончится первичная поляризация бывшего советского общества, когда 80-90% собственности государства окажется в руках компрадорской буржуазии.
И именно в этот период будет становиться совершенно очевидной необходимость трансформации сознания мафиозно-элитарной буржуазии, ее внутреннего идеологического и психологического перерождения. Мафиозная элитарность вступит в противоречие с буржуазностью. Мафиозная традиция толкнет новоявленного буржуа к утилитарному узкоэгоистическому отношению к власти. Захватив власть, представители элиты будут стремиться к созданию государственной системы привилегий
169
и исключений для своего личного бизнеса, что зачастую и наблюдается уже сейчас в Украине.
Литература
Основная:
Закон Украины «О борьбе с коррупцией». Статьи 1, 2, 4, 12 // Ведомости ВС Украины. 1995. № 42.
Минна Р. Мафия против закона. М., 1988. С. 301-330.
Организованная преступность: Сборник. М.: Криминологическая Ассоциация России, 1996. С. 175-183.
Багрий-Шахматов Л.В. Механизм формирования коррумпированных организационно-управленческих структур теневого бизнеса // Актуальные проблемы государства и права (Сборник научных трудов юридического института ОГУ, № 3, Одесса, 1996.)
Мафия. Научные основы формирования и функционирования. Книга 1. Институт Праксеологии. - Киев, 1998, С. 3-26,116-134.
Гуров А.И. Красная мафия. - М.: «Самоцвет», МИКО «Коммерческий вестник», 1995, С. 3-24,41-65,74-78, 167-179, 195-212,278-326.
Комиссаров В.С. Обсуждение проблем борьбы с коррупцией // Гос. И право 1993. № 2. С. 83, 135-137.
Пешко Д.А., Давалко В.А. Механизм формирования коррумпированных структур. - Минск, 1994. С. 41-54.
Дополнительная:
Басков В. Крестный коллектив // Столица. М., 1991. № 19.
Щетинин В. Одолеем ли коррупцию? // Международная жизнь. 1993. №2. С. 76-83.
170
ГЛАВА СЕДЬМАЯ
Функционально-технологическая схема обогащения, используемая коррумпированными и теневыми структурами
7.1. Общая характеристика схемы обогащения коррумпированных и властных структур
Сложности современной экономической ситуации в определенной мере обуславливаются перекосами в предпринимательской деятельности и связаны с заметной активизацией преступных элементов. После принятия закона о либерализации цен и свободе торговли наметилась деформация отношений в торговле. В этой сфере появились элементы, которые занимаются преступным бизнесом. А поскольку нормативные акты, регулирующие сферу предпринимательской деятельности, во многом и сейчас не доработаны, то появилась возможность сомнительных операций.
Одним из первых нормативных актов, призванных регулировать сферу предпринимательской деятельности, стал Закон «О кооперации». Но многие вопросы деятельности кооперативов (снабжение, сбыт, получение помещений и т.д.) не были решены в нормативном порядке, а зависели от усмотрения должностных лиц. Вследствие этого, кооперативы оказались в положении просителей. Даже незначительные хозяйственные вопросы они были вынуждены решать с помощью взяток.
Практически в сфере кооперативного движения стала формироваться криминогенная обстановка. Нарушения законов не пресекались органами МВД достаточно эффективно. Министерством внутренних дел было дано указание, в котором, в частности, предлагалось запретить учет в органах внутренних дел лиц, занятых в кооперативах, товариществах. Запрещалось под¬
171
вергать их какой-либо проверке. Нарушение этих требований в ряде случаев влекло для работников внутренних дел серьезные дисциплинарные взыскания. Это привело к тому, что у правоохранительных органов (в настоящее время аппарат борьбы с экономической преступностью - ОБЭП) сформировалась позиция невмешательства в дела кооперативов, а у последних появилась уверенность во вседозволенности. Они стали все чаще использовать запрещенные методы и приемы для получения нетрудовых доходов.
Можно выделить следующие характерные приемы, которые позволяли государственным чиновникам использовать бизнес, кооперативную деятельность в личных интересах.
A. Первый заключался в создании коммерческой фирмы при органе управления.
Учредителями подобных малых предприятий обычно являлись если не сами руководители, то их родственники или подставные лица. Причем, в органах государственной власти никакой статистики по этому поводу нет. Официально фигурировала единственная цифра: в таком-то году органы милиции выявили столько- то руководителей, которые совмещали государственную службу с частным бизнесом.
Б. Второй прием, который позволял высокопоставленным чиновникам использовать власть в личных интересах, - участие в учреждении и деятельности коммерческих банков, хотя Закон о банковской деятельности запрещал и запрещает это работникам органов государственного управления.
Среди тех, кто возглавлял коммерческие фирмы и банки, входил в состав их учредителей или советов, было немало и народных депутатов.
B. Третий прием - это административная протекция коммерческим фирмам «больших чинов» с использованием ими своего служебного положения.
Вообще, по мнению многих специалистов, фонд стабилизации, создание которого преследовало поддержку экономики в пе¬
172
реходный период к рынку, хорошо использовался в личных целях власть имущими. Поскольку продукция в нем обезличена и как бы никому не принадлежит, то, естественно, ее можно использовать в своих личных интересах.
Г. Четвертый прием - получение коммерческими структурами недвижимости и основных фондов государства почти бесплатно. Факты говорят о том, что уже треть имущества передана этим структурам от государства почти бесплатно, как в Украине, так и в Молдове.
Д. Пятый прием традиционный - взятка. Она стала универсальным средством делать бизнес. При этом органы МВД считают, что выявляется не более 10% всех случаев взяточничества. Только взятками можно объяснить тот факт, когда гастролерами. не имеющими прописки, но открывшими счет в Сбербанке, за короткие сроки обналичиваются по платежным поручениям коммерческих фирм многие миллионы национальной валюты.
Коррупционеры показывают всему обществу цену собственной продажности. Вокруг всех городов Украины выросли тысячи коттеджей. Их владельцы - в основном работники органов власти. Только они, почти без исключения, смогли получить льготные кредиты на строительство, предназначенные для очередников, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
В настоящее время мы подошли к порогу, за которым начинается сращивание власти с мафией. Криминальная зона власти уже создала свой рынок, где успешно торгуют самими основами государства. Возрастающие масштабы криминального бизнеса вместе с открытой коррупцией чиновников и разгулом преступности стали самой заметной чертой преобразовательных процессов, движения к рынку. Те факты, которые становятся известными, должны вызывать особую тревогу. Но до последнего времени не вызывали. Нет реакции властей на сенсационные разоблачения крупномасштабных хищений, махинаций и коррупции в высших эшелонах власти. Отрицание регулирующей роли государства явилось источником нынешнего экономического хаоса, падения производства, разгула мафии и преступности. Главной идеей со¬
173
временных преобразований стал слом сложившейся хозяйственно-государственной системы. Отсутствие контроля со стороны государства по существу, превращает государственное предприятие в частную собственность тех, кто им управляет. Монопольность положения и дефицитность продукции дают неограниченные возможности взимать взятки.
В таких условиях нет смысла направлять капитал в производство, выгоднее перекачивать его в сферу торгово-посреднической деятельности. Инфляция делает невыгодным вложение денег в расширенное воспроизводство, обновление оборудования. Отсюда и тщетность попыток выхода из экономического кризиса. Ни одна из ветвей власти не проявляет подлинного интереса к раскрытию преступлений мафиозных структур. Между тем отношение к мафии является показателем, обнажающим сущность и цели власти. У того, кто не хочет вести эту борьбу, есть, очевидно, причины, собственные мафиозные интересы. Но произвол не может продолжаться долго. Если мафиозно-криминальным силам удастся полностью овладеть государственной властью, то общество окажется в глубоком социальном кризисе, из которого не будет мирного выхода. Взрыв недовольства может привести к непредсказуемым последствиям.
Учитывая подверженность коррупции всех звеньев и ветвей власти, необходимо создавать такую структуру правоохранительных и финансовых органов, которая включала бы систему их взаимного контроля. Следует сформировать двухуровневую систему контроля за соблюдением законности. На нижнем уровне - расширить аппарат налоговых служб и налоговой милиции, в частности, отделы борьбы с организованной преступностью, Верхний уровень должен составить мощный центральный аппарат Верховной Рады, способный контролировать нижний уровень.
Следует подчеркнуть, что недостатки первых законодательных актов о предпринимательстве, упущения в процессе становления кооперативов позволили им легализовать «теневые капиталы», вызвали приток в коопе¬
174
ративы лиц с преступным прошлым и преступными устремлениями. Кооперация превратилась не только в полигон для реализации принципов рыночной экономики, но и
стала питательной средой организованной экономической преступности, коррупции и вымогательства, других опасных преступлений.
Началась перекачка финансовых средств государственных предприятий и организаций в руки теневиков при посредничестве кооперативов. Распространилось так называемое обналичивание денежных средств. Этот термин появился в среде кооперативов после принятия Закона «О кооперации», который разрешил кооперативам использовать как безналичную форму, так и расчеты наличными денежными средствами, в то время как другие субъекты хозяйственной деятельности должны были, за редким исключением, использовать только безналичную форму расчетов.
Однако государственным предприятиям для проведения финансовых операций тоже нужны были наличные деньги. Для их получения с кооперативами заключались фиктивные договоры на приобретение различной техники, переводились на их расчетные счета денежные средства, которые работники кооперативов снимали (в ряде случаев, используя личные связи с работниками банка или за взятки) и передавали представителям предприятий, оставляя у себя, по экспертным оценкам, от 10 до 40% снятых со счета сумм.
Многие кооперативы начали специализироваться исключительно на получении в банках крупных сумм наличных денег, ранее перечисленных им предприятиями по безналичному расчету по фиктивным договорам. Затем они возвращали их «хозяевам».
Для осуществления мошеннических и иных противоправных расчетных, кредитных и других операций часто создаются фиктивные предприятия без регистрации их в местных органах власти.
В отечественном бизнесе стал процветать также такой неблаговидный прием обмана клиента, когда одна сторона, якобы имеющая товар, требует предварительной его оплаты, а при получении денег товар обычно в срок не поставляется. Теперь по¬
175
добной деятельностью начали заниматься некоторые коммерческие банки.
Используются и такие источники быстрого обогащения, как уклонение от уплаты налогов и таможенных сборов, создание экспортно-импортных предприятий, «специализирующихся» на закупке по низким ценам бросовых товаров, перепродаваемых затем по завышенным ценам.
Быстрое обогащение достигается также организацией торговли по заказам с предоплатой. Собрав деньги с клиентов, их помещают под высокий процент в западный банк, подыскивая тем временем поставщика, готового продать товар по взаимовыгодной цене. Когда потерявшие надежду на выполнение заказа клиенты все-таки получают деньги обратно, они уже не склонны предъявлять претензии фирме, заработавшей несколько сот тысяч долларов. Подобные операции обычно проводятся одна за другой с расширением масштабов.
Из числа прочих «рецептов» можно выделить создание частных коммерческих банков, ибо при существующей правовой и экономической неразберихе никто толком не интересуется происхождением уставного капитала.
Изъяны в формировании рыночных отношений, несовершенство банковского законодательства привели к тому, что немало коммерческих банков возникло с грубыми нарушениями условий их образования.
Частыми стали случаи причинения имущественного ущерба собственникам путем обмана или злоупотребления доверием. Например, мошенники пытаются извлечь выгоды за счет использования чужого имущества. Недобросовестные партнеры, не выполнив условия договора, своевременно не возвращают денежные суммы, перечисленные на их расчетный счет в качестве предварительной оплаты. Используя их в своей хозяйственной деятельности, они извлекают из оборота чужих денежных средств прибыль для себя. Другая сторона, которой принадлежат эти средства, не может в это время использовать их и получать прибыль. Нередко в качестве потерпевших выступают и граждане, пере¬
176
числившие денежные средства в различные организации, например, в виде первоначального взноса за строительство дачного домика, покупку вязальной машины, подписных изданий и т.д. Обычно такие предприятия в течение длительного времени используют деньги по своему усмотрению, а затем возвращают, не выполнив обязательств, потерпевшим. Но инфляция обесценивает их.
В отдельных случаях коммерческие структуры, перечислив в качестве предоплаты многомиллионные суммы, не могут обратиться в арбитражный суд с требованиями, поскольку не располагают достаточными средствами для уплаты госпошлины. И поэтому пострадавшие, не получив свои средства законным путем, в отдельных случаях прибегают к помощи уголовных элементов.
Как видно из вышеизложенного, недобросовестное предпринимательство, лжепредпринимательство, реально существуют, а законы, предусматривающие ответственность за подобную деятельность, в частности УК Украины, до сих пор применяются очень слабо.
Действующий механизм защиты финансово-банковской системы не соответствует экономическим законам рыночной экономики. В результате проводимых реформ ранее единое финансово-денежное пространство оказалось разорванным. Выявилось полное отсутствие возможности надежного контроля за движением капитала. Под угрозу поставлена вся система оперативных безналичных расчетов. На положение дел в системе оперативных, безналичных расчетов начал влиять сговор официальных и криминальных структур.
В прежних экономических условиях действовала достаточно надежная система безналичных оперативных расчетов с помощью кредитовых авизо. Авизо из одного банка в другой доставлялись спец почтой, при этом время перевода особой роли не играло. В новых условиях появилась необходимость поиска механизма ускорения перевода денег. Теперь обычной практикой стала передача чеков нарочным, а не по почте, использование
177
телеграфных авизо. Именно в этой сфере официальные структуры открыли поле деятельности для криминальных структур - изъятие из банка наличных денег по поддельным авизо.
Практика показывает, что криминальные структуры, организованные преступные группы (сообщества) используют профессиональных консультантов, контролируют банки, осуществляют перехват телеграфных запросов и часто дают ложные банковские подтверждения. Последствия этих экономических преступлений пока ликвидировать не удалось. Перенасыщенность внутреннего рынка безналичными средствами, введенными в обращение по подложным документам, в совокупности с другими негативными обстоятельствами, существенно затрудняют стабилизацию финансового состояния, оказывают влияние на падение курса национальной валюты по отношению к другим валютам.
Совершение преступлений с использованием подложных кредитовых авизо стало возможным вследствие незащищенности системы межбанковских расчетов, отсутствия контроля за их состоянием со стороны соответствующих подразделений Центрального банка. Открытость линий связи позволяет преступникам для внедрения подложных авизо использовать все существующие каналы доставки банковских документов: почту, телеграф, нарочных. Сюда следует отнести использование компьютеров. Специалисты считают, что эта совершенно очевидная и беспре- циндентная по своим масштабам операция по изъятию наличных денег стала возможной, благодаря кризису и в банковском деле. Организаторами преступных групп стали специалисты, отлично владеющие информацией о работе банковской системы, тесно связанные с высокопоставленными лицами, т.е. выявились коррумпированные структуры, действующие в банковской системе.
7.2. Технология «типичных» операций обогащениякоррум- пированных и теневых структур
А. Операции с поддельными авизо на крупные суммы и требования на выдачу чеков широко используют криминальные груп¬
178
пы через организацию на местах товариществ с ограниченной ответственностью.
Даже после разоблачения афер с фиктивными банковскими документами преступные группировки продолжали порою направлять в центральный банк фиктивные платежные требования, но уже через периферийные города Украины.
Б. Центральный банк принимает защитные меры банковской системы, но с разной степенью их эффективности. Например, вместо авизо Центральный банк вводит расчетные чеки. Однако практика показала, что если с соблюдением строгой отчетности в отношении авизо были трудности, то отчетность при использовании расчетных чеков вообще толком организовать не удалось. Как следствие, возникло массовое распространение фальшивых чеков на миллиарды единиц национальной валюты.
Другая мера, предпринятая Центральным банком - это применение штрафных санкций в отношении коммерческих банков, пропустивших в оборот фальшивые авизо. Суть их заключается в том, что в случае, если банк допустил выплату или перевод денег по фальшивому авизо, то из суммы его уставного капитала или одного из счетов автоматически снимается соответствующая сумма. Следует отметить, что такое решение не совсем корректно. Дело в том, что все авизо должны регистрироваться в расчетном кассовом центре, который в той или иной форме обязан проверить подлинность расчетов. Но поскольку такие проверки по всем операциям работники расчетно-кассового центра не успевают проводить, документ может оказаться поддельным, а деньги по нему могут быть выплачены, то сам расчетный кассовый центр ответственности за это не несет. В таком решении также по-видимому, не все правильно. Понимая все это, Центральный банк ищет надежные методы пресечения преступных акций в банковской системе.
Одно из таких решений заключается в двусторонних соглашениях. Например, Национальный банк Украины может заключить соглашение об организации расчетов по вновь открываемым корреспондентским счетам. Осуществляют взаимозачет между
179
предприятиями внутри Украины, списываются многие взаимные долги. Однако, воспользоваться этими условиями могут не все клиенты. Сказывается напряжение во взаимоотношениях Национального банка с местами. Некоторые платежи при этом исчезают, что заставляет руководителей обращаться в правоохранительные органы и, естественно, искать более гибкую форму расчетов с клиентами.
В. Недоработки в банковских расчетах позволили предпринимательским структурам в обход банковского законодательства выработать собственный механизм взаиморасчетов. Суть его заключается в том, что в нашей республике имеются клиенты, желающие перевести деньги, например, из Молдовы в Украину. Другим же необходимо сделать перевод их в обратном направлении. Для этого предприятие-поставщик, находящееся, например, в Киеве, заключает по месту своего нахождения договор с посредником о взаимном сотрудничестве. Последний немедленно перечисляет ему сумму задолженности Молдавского партнера. В свою очередь Украинский посредник имеет договор о взаимном сотрудничестве с посредником в Молдове, которому покупатель нашей продукции перечисляет сумму задолженности. Затем посредники закупают товар и производят обмен, реализуя его по свободным ценам. Такие взаиморасчеты ведут к быстрому выполнению заключенных договоров. Без участия банков коммерческие структуры незаконно аккумулируют огромные средства, получают вознаграждение за оказанные услуги чисто банковского характера.
Отмываются деньги и переводятся потом в доллары. Идет игра на разнице курсов валют. Многие сколотили себе на этом уже солидный валютный капитал.
Поэтому понятно, что многие коммерческие структуры не приветствуют объединение денежных систем. Не приветствуют это и коммерческие банки, потому, что они тоже имели большие доходы на разнице в курсах. При этом использовался один из механизмов этого обогащения, а точнее - ограбление экономики и народа. Он прост. Даются большие заявки на обмен, к примеру,
180
Украинской гривны, а выбрасывается малое их количество - для того, чтобы искусственно поднять курс по отношению к молдавским леям. Устанавливается, по сути спекулятивно-грабительский курс. Если исходить из наиболее близкой к объективности методики - потребительской корзины, включающей 90 наименований товаров, курс этот сегодня примерно один к двум с половиной, максимум - к трем.
Г. Следует отметить, что даже несмотря на введение предоплаты, отмеченная выше практика продолжается. И по всей вероятности, задержки с прохождением документов организованы финансовыми мафиозными структурами, а проводимые через банки посреднические услуги без взяток не осуществляются. Можно утверждать, что правовой основы деятельность предпринимательских структур по ускорению взаиморасчетов не имеет.
Деятельность предпринимательских структур по ускорению расчетов, выдаче кредитов входит в противоречие со статьями Закона «О банках и банковской деятельности». Форма ее осуществления носит кредитный инвестиционный характер, обслуживает участников внешнеэкономических связей СНГ. Эти операции оставались вне надзора со стороны Национального банка, доходы же в виде процентов присваивались. В то же время, в действующем ныне законодательстве прямого запрета субъектам хозяйствования на совершение банковских операций не содержится, что является пробелом в законодательстве, дезорганизует работу банковской системы.
Сказанное со всей очевидностью ставит вопрос о необходимости реформы системы расчетов, созданной для обслуживания госпредприятий и не вписывающейся в новые рыночные условия. Действующая система стала тормозом для развития современной сети финансовых расчетов, создает условия для злоупотреблений и мошенничества. Ни один коммерческий банк не застрахован от ситуаций, описанных выше.
Поэтому необходимо срочно вводить систему «электронной почты» для банковских расчетов, создавать сети самостоятельных клиринговых центров.
181
Центральным банком Украины предлагаются и поддерживаются и другие решения. Одно из них заключается в объявлении конкурса на разработку эффективного метода защиты оперативной системы расчетов. По убеждению авторов, предотвратить этот вид экономических преступлений смогла бы Единая информационная банковская система, основанная на разветвленной сети ЭВМ. Технически такую систему можно ввести в эксплуатацию в течение 1-1,5 лет. Другой, не менее эффективный метод - создание Единой системы кассовых аппаратов. На осуществление проекта, по оценкам экспертов, потребуется сумма от 200 до 600 млн. долларов. Следует подчеркнуть, что уже действует специальная система связи в интересах обеспечения мобилизационной готовности. Этот «контур» надежно защищен от постороннего проникновения. Его использование способно полностью обеспечить Единую систему кассовых аппаратов и Единую банковскую систему.
При создании Единой информационной банковской системы кредитные авизо практически могут быть отменены. Будет удобнее перемещать деньги по безналичному расчету, как это осуществляется в странах с развитой рыночной экономикой. Здесь движение наличности сведено к минимуму. Внедрение системы позволит в перспективе «полностью включить в дело» кредитные карточки. Эта система позволит также активно и эффективно бороться с фальшивомонетчиками, так как этот вид экономической преступности в перспективе будет расширяться. Если не навести соответствующего порядка в банковской системе, то вне всяких сомнений, эту экономическую нишу заполнит финансовая мафия.
Д. Коррумпированные структуры разработали и используют новые механизмы «отмывания» денег, полученных незаконным путем.
Общая схема коммерческих операций по «отмыванию» денег выглядит следующим образом. Какая-то фирма сотрудничает с рядом зарубежных фирм. Продукция, поступившая из фирм, не выкупается, а принимается на реализацию, го есть поставщи¬
182
ками оплачивается стоимость продукции только после ее продажи, реализации.
Заинтересованные представители покупателей гарантируют быструю оплату покупки по первоначально назначенным ценам. Подписывается договор на срочную продажу. Обычно договор передается только после поступления денег на расчетный счет продавца. Но поскольку клиенты-покупатели были выгодными, то им идут якобы навстречу, заручившись лишь необходимостью поставить печать на платежном поручении, гарантирующем этот платеж. Осуществлена своего рода вроде бы дополнительная страховка со стороны продавца. Представители покупателя это требование выполняют в течение двух- трех часов. Это, с одной стороны, подтверждает их готовность быстро провести расчеты, а с другой - должно насторожить работника, продавца, так, как по опыту известно, что довольно сложно быстро выполнить эту операцию.
Проверка платежных поручений показывает, что имеются компьютерные выписки подтверждающее, дальнейшее, что в банк на корсчет продавца уже зачислены эти суммы. Подтвердилось, что, соответственно, все печати на платежных поручениях истинны. После проверки расчетных документов была окончательно оформлена продажа. Оформление сделки длилось примерно 10 дней. Затем поступает сообщение из Центрального банка, что сумма сделки арестована. Но товар уже был продан, продавец не рассчитался с поставщиками, т.к. счет был арестован. В результате возникает довольно крупный долг. Оказалось, что деньги, предъявленные покупателям, были добыты мошенническим путем и будут находиться под арестом.
Е. Следует обратить особое внимание на то, что и в сфере внешнеэкономической деятельности коррумпированные структуры активно проводят беспрецедентные аферы и махинации, многие из которых своевременно пресекаются правоохранительными органами.
Экономическая контрабанда приняла отчетливо международный характер, криминальные структуры находят партнеров в
183
странах Европы, США. Центр тяжести этого вида незаконной экономической деятельности смещается к получению «легальной» документации, что порождает целый комплекс других опасных преступлений, таких как взяточничество, использование служебного положения; стимулирует рост хищений в особо крупных размерах.
Должностные лица, вступая в сговор с преступниками, за крупные вознаграждения выдают официальные лицензии и разрешения на вывоз сырья, допускают использование государственных бланков и печатей. Коммерческие структуры активно пользуются несовершенством законодательной базы, позволяющей, уклоняться от выплат в госбюджет экспортной и других пошлин.
Ж. В сфере внешнеэкономической деятельности набирает обороты сравнительно новый для стран СНГ преступный промысел: подделка ценных бумаг, зарубежной валюты, перевод ее в зарубежные банки. Появились новые виды экономических преступлений - создание фиктивных юридических лиц, ложное банкротство, компьютерное мошенничество. Ответственность ^а эти деяния установлена в последнее время в УК Украины, но эти новые дефиниции уголовного закона «работают» пока малоэффективно.
Приведенные примеры свидетельствуют о том, что законодательство еще действует слабо, тем самым создаются условия для обогащения тех, кто имеет доступ к материальным ценностям и денежным средствам. Основным объектом разграбления при этом является государственный сектор экономики.
7.3. Изменение структуры и сфер теневого бизнеса
Базисом развития экономической системы являются отношения собственности. С изменением характера и форм собственности изменяется генезис теневых отношений.
С точки зрения собственности, теневой бизнес характеризуется, в первую очередь, в основной своей части, как совокупность отношений между различными экономическими субъектами по использованию средств производства и предметов потребления,
184
находящихся в чужой собственности, в личных или групповых интересах с извлечением соответствующей материальной, статусной выгоды в результате нарушения прав официального собственника. В условиях всеобъемлющего характера различных форм собственности на средства производства это означает, что всякое отступление от принятых ограничений и запретов в экономике однозначно попадает в разряд теневых явлений. Но поскольку тот или иной собственник реализует свое право собственности зачастую через органы государственного управления, то последние распоряжаются всеми видами ресурсов как своими собственными.
Экономико-правовые отношения собственности находят свое выражение в таких явлениях, как ведомственность, местничество, теневой бизнес.
Действительно, узурпация номинально государственных функций распоряжения ресурсами является зачастую не только необходимым, но и достаточным условием теневой реализации личных материальных и статусных интересов работников управленческого аппарата, базирующихся на корыстном использовании служебного положения, своего официального статуса.
Приватизация государственной собственности может также порождать негативные явления при изменении характера и форм собственности. Поскольку очевидно, что переход к развитым рыночным отношениям будет длительным, то понятно, что теневой бизнес будет модифицироваться.
Один из главных факторов, создающих благоприятную почву для теневого бизнеса, - это различие между ценами спроса, по которым готов платить потребитель, и установленными ценами, с которыми неразрывно связаны дефицит и финансовое распределение товарных ресурсов. Твердые цены в обстановке дефицита выгодны тем, кто имеет привилегированный доступ к товарам, тогда как остальное население вынуждено платить за них либо по повышенным рыночным ценам, либо временем поиска товаров и стояния в очередях. Более того, выгодным становится увеличение искусственного дефицита.
185
По существу, возникновение и развитие теневого бизнеса в значительной степени выступает адекватной реакцией на чрезмерную зарегламентированность хозяйственной деятельности товаропроизводителей, сковывание инициативы отдельных работников и самостоятельности хозяйственных организаций.
Мировой опыт доказывает, что свыше 90 % объема операций теневого бизнеса можно довольно быстро устранить с помощью мероприятий по формированию рынка, путем ликвидации монополии товаропроизводителей.
Следует принимать в расчет сохранение определенных видов теневых отношений, характерных для прежних форм хозяйствования.
Изменение отношений собственности предполагает не только приватизацию государственного имущества, но и реформирование экономических отношений. Преобразование в ценовой, налоговой политике, кредитно-финансовой сфере и другие меры влекут за собой объективные изменения в содержании и структуре теневого бизнеса. Переход к методам экономического регулирования означает снятие многих запретов на деятельность в сфере экономики, а следовательно, может происходить либо легализация, либо сокращение сферы теневых действий. В принципе, чем меньше область запретов, тем лучше осуществлять контроль теневого бизнеса.
В то же время можно предвидеть новые направления развития теневого бизнеса.
1. При введении свободных цен будет легализована свободная торговля, а это будет считаться и уже считается не только непреступным действием, но вообще не теневым бизнесом. Теневым может оставаться уклонение от уплаты налогов на доходы. Но такая тенденция развития приведет к росту цен без соответствующего увеличения объемов производства в натуральном выражении.
2. Чтобы теневые структуры не смогли использовать выгоды монопольного положения товаропроизводителей, необходимо активно проводить антимонопольную политику. На практике
186
может проводиться формальное разгосударствление собственности монополистов, а теневые структуры будут продолжать использовать выгоды от монополизма, уклоняться от санкций антимонопольного законодательства (формировать тайные картели, открывать якобы независимые дочерние фирмы, компании и т.д.).
3. При реорганизации финансовой, банковской систем, при переходе к регулированию экономики посредством кредитно-финансовых, налоговых инструментов будут проявляться факты финансового мошенничества, взяточничества при получении кредитов, ссуд, их не целевое использование, в том числе и присвоение полученных сумм. Поэтому потребуется укрепление как банковского контроля за деятельностью клиента, так и государственного контроля за деятельностью самих банковских учреждений. Кроме того, необоснованное завышение налоговых ставок и низкий уровень финансового контроля могут обернуться широкомасштабным сокрытием доходов от налогообложения.
4. Учитывая, что налоговая служба в Украине формируется медленно, особенно налоговая милиция, опыта работы мало, а служба только в лице налоговой милиции обладает достаточными полномочиями по борьбе с нарушениями (например, правом финансового расследования), есть основание ожидать продолжения распространения налоговых правонарушений и престу плений.
Обобщение опыта уклонения от налогов показывает, что поскольку налоговое законодательство несовершенно, не доработано, теневые бизнесмены могут использовать следующие способы уклонения от налогов:
А. Самый простой и самый криминальный - «обналичить» деньги, выписав зарплату множеству подставных лиц. Из-за явного подлога этот способ опасен, но пользоваться им иной раз приходится, хотя бы потому, что любому предприятию необходимо оплачивать работу слесарей, плотников, сантехников, т.е. людей, заинтересованных лишь в наличных деньгах.
Б. Под парадоксальным девизом «Знание законов освобождает от ответственности». Для использования этого способа необходимо хорошо изучить два закона - о подоходном налоге с
187
предприятия и налоге на прибыль. Оба они действуют, в значительной степени взаимоисключая друг друга. Дебаты ведутся, но ни один закон не отменен. Таким образом, можно не выплачивать ни того, ни другого налога, ссылаясь на целесообразность законов. Неудобство лишь в том, что делать это придется совершенно официально, отказывая налоговой инспекции. Вслед за этим, естественно ожидать многочисленных проверок, поэтому применять способ можно только тогда, когда есть уверенность, что все в финансовом положении предприятия в порядке.
В. Способ, позволяющий избежать много процентного налога на добавленную стоимость. Суть способа заключается в следующем. Допустим, товар стоит 1000 у.е., покупателю он будет стоить 280 у.е., а если покупатель - посредник, то он вынужден будет поднимать цену еще выше. Выгоднее договориться с покупателем, чтобы он заплатил 500 у.е. за товар, а 500 у.е. отдал в фонд развития предприятия. Налог на добавленную стоимость надо платить уже с первых у.е. плохо то, что теперь деньги, поступившие в фонд развития, все равно облагаются налогом на прибыль. Но для этого налога существует четвертый способ.
Г. Налог на прибыль снимается с чистой прибыли, которая остается после оплаты всех счетов. Но ее надо объявить. Вместо этого можно, допустим, реинвестировать в производство, вложив в него прибыль. Или можно погашать кредиты. Делается это так: коммерческий банк просит дать кредит на сумму, допустим 100 тыс. валютных единиц. Используя эти деньги, объявляют прибыль в 100 тыс. и возвращают его банку. Остальные суммы прибыли просто скрываются.
Д. Если предприятие должно деньги иностранному партнеру, их можно дать без всяких налогов. По договоренности партнер заключает контракт на что угодно - его все равно не выполняют. За невыполнение контракта платят иностранной фирме неустойку в сумме долга партнеру. Он его и получает через подставную фирму.
Е. Меняться прямыми поставками. Закон оговаривает, что в этом случае цены на товар принимаются рыночные, если они не
188
указаны в контракте. Поэтому в контракте вместо 1 млн. валютной единицы указывается одна тыс. В результате продают или покупают товар по себестоимости и, снижая цены, сокращают налоги на прибыль и добавленную стоимость.
Ж. Отоваривать деньги. Допустим, покупают холодильник, в платежном поручении пишут, что он не бытовой, а промышленный, и выдают его вместо зарплаты. Он будет числиться на складе, а стоять у кого-то дома.
3. Не отдавать государству отчисления на социальное страхование. Допустим, на это может уходить 500 тыс. в месяц, притом, что больничные оплачиваются на 50 тыс. в месяц. Таким образом, 450 тыс. отдаются просто так. Выгоднее создать у себя на предприятии свой же профсоюз (теперь это возможно) и отдавать 500 тыс. в месяц ему. После оплаты все деньги остаются на предприятии.
Это список способов уклонения от налогов неполон. Они могут сочетаться в разных вариантах, кроме того, будут появляться новые способы. При этом способы уклонения от налогообложения варьируются в зависимости от искажения отчетных данных (завышения расходов, занижения доходов) до создания подпольных производств на предприятии. Многие из них известны отечественной практике манипулирования с отчетными данными, другие, характерны именно для рыночной экономики, описаны зарубежными исследователями.
Выше подчеркивалось, что теневой бизнес рассматривается как деформированный, девиантный, отклоняющийся от официального (нормативного), функционирование которого регламентировано действующим законодательством. Рассогласование разно уровневых интересов и возможностей различных социальных групп и лиц в удовлетворении своих потребностей официальным (законным) путем формирует стремление к реализации групповых и личных интересов новым доступным способом, т.е. недостатки в функционировании официальной экономики трансформируют социально-экономические отношения по использованию собственности в теневом направлении. Таким образом, теневой
189
бизнес можно определить как фактически неконтролируемое органами государственного управления и самоуправления использование объектов собственности с целью производства, распределения (перераспределения), обмена и потребления товарно-материальных ценностей и услуг в корыстных личных или групповых интересах.
Теневой бизнес пронизывает в той или иной степени все стадии общественного производства, поражает как вертикальные, так и горизонтальные хозяйственные связи. Он выступает как само- воспроизводящаяся экономическая система. Анатомия ее возникновения и развития заложена в деформациях системы экономических отношений.
На практике результаты теневого бизнеса находят свое выражение в продвижении:
1. Фиктивных стоимостей и потребительных стоимостей, т.е. не существующих товаров, продукции, услуг, учтенных государством как реальный общественный продукт в натуре и по стоимости (приписки);
2. Некачественных материальных ценностей (услуг) под видом качественных, учтенных как качественные (фальсификация товаров, продукции, услуг);
3. Скрытых от учета реальных ценностей и денежных средств (хищения, выпуск неучтенной продукции, обсчет покупателей, нелегальное производство товаров и услуг, сокрытие доходов от налогообложения);
4. Реальных товаров (услуг) по необоснованно завышенным ценам (поставка продукции, товаров, оказание услуг по явно завышенным ценам, спекуляция);
5. Реальных ценностей (услуг) среди узкого круга потребителей по взаимной неправомерной договоренности (услуга за услугу, взяточничество, злоупотребление служебным положением).
Следует также обратить внимание на развитие механизма теневого бизнеса при формировании производственных фирм, МП, создаваемых объединениями- учредителями, способных в короткие сроки осуществить теневые финансовые операции.
190
Обычно используется типовой механизм финансовых манипуляций. Учредителем создается МП, регистрируется в райисполкоме. В местном отделении банка открывается расчетный счет. Затем объединение-учредитель с целью оказания финансовой помощи для проведения деловых операций и получения прибыли получает в банке кредит и передает право распоряжаться этими средствами МП (производственной фирме) по чековой книжке. Обычно кредит получается без соответствующих экономических обоснований, порой даже при отсутствии в банке свободных ресурсов и без соответствующей проектно-сметной документации. Кредиты обычно отправляются на пополнение лимитированных книжек для расчетов за товары и услуги. Вместо расширения производственной деятельности (закупки технологического оборудования) МП закупает, например, видеокассеты, телевизоры, автомобили и другие товары и занимается их перепродажей по рыночным ценам.
Для превращения безналичных средств в наличные деньги фирмы обычно используют следующий прием. Формируются многочисленные ячейки теневого бизнеса (кооперативы) на короткое время (порядка одной недели). Средства перечисляются им за якобы осуществленные маркетинговые услуги в поиске дефицитных товаров. Услуги документально не оформляются. Затем в срочном порядке сформированные кооперативы ликвидируются, успев, однако, обратить в наличные максимально возможные суммы. Фактически при ликвидации кооперативов не остается никаких документов об их деятельности. Расширяя финансовые операции, МП (фирма) может продолжать манипуляции. Например, подписать договор о финансировании строительства завода, комбината и т. д. Возможности и выбор вариантов огромен. Предполагается обычно, что МП (фирма), профинансировав государственное предприятие средствами, полученными за счет кредитов, а также за счет спекулятивных операций, получит право на приобретение пакета акций при разгосударствлении (приватизации государственных предприятия). Обычно выбира¬
191
ется та сфера вложений, которая пользуется льготным налогообложением, например, пищевая промышленность и другие сферы.
Можно вполне обоснованно утверждать, что доходы теневого бизнеса огромны и функционирование теневого рынка обусловлено высокими темпами роста экономической преступности. Источниками его товарного обеспечения являются примерно на 5/5 товары, полученные криминальным путем, из них 1/3 приходится на хищения, столько же на вымогательство, поборы и контрабанду.
Теневой бизнес может осуществляться на формально нелегальных, полулегальных и даже легальных основаниях.
Литература
Основная:
Лнточ К. Не стать бы заложниками // Закон и жизнь. 1993. № 6.
Гилинский ЯАфанасьев ВСоциология девиантного (отклоняющегося) поведения. СПБ., 1993 г.
Багрий-Шахматов Л.В. Механизм формирования коррумпированных организационно-управленческих структур теневого бизнеса // «Актуальные проблемы государства и права». Сборник научных трудов юридич. Института ОГУ; № 3, Одесса, 1996.
Лаптеакру В.Д., Мартынчик Е.Г Коррупция: мнение работников правоохранительных органов. Закон и жизнь. 1997. №5.
Пемко Д.А., Давалко В.А. Механизм формирования коррумпированных структур. Минск. 1994. С. 70-86.
Дополнительная:
Истина... И только истина. Пять бесед о судебно-правовой реформе. М.: Юридич. лит, 1990.
Контроль над преступностью в демократическом обществе. Гос. и право. 1993. № 10.
Минна Р. Мафия против закона. М.: Прогресс, 1988.
192
ГЛАВА ВОСЬМАЯ
Коррупция как преступное деяние, виды коррупционных преступлений и наказуемость за них
8.1. Коррупция как преступное деяние
Теоретически и практически, как было показано в предыдущих главах, между подкупом, взяткой, взяточничеством и коррупцией, и особенно между ними и коррупцией, как криминальным деянием, существуют принципиальные различия. Между тем ни в науке уголовного права, ни в законодательстве не показана и нормативно не закреплена грань, за которой подкуп, взятка и взяточничество перерастают, если так можно выразиться, в коррупцию как общественно опасное, противоправное и уголовно наказуемое деяние, то есть в преступление.
За последнее десятилетие в понимании, трактовке и изучении различных аспектов коррупции произошли заметные положительные сдвиги. Однако нельзя не заметить, что действующее уголовное законодательство Украины и других стран СНГ не содержит понятия коррупции, а следовательно, не предусматривает ответственности за коррупцию как преступное деяние. Даже в Российской Федерации вступивший в силу с 1 января 1997 года новый Уголовный кодекс и с 1 сентября 2001 г. - Новый УК Украины, воплощающие в себе достижения науки, законотворчества и правоприменения, не содержат понятия коррупции как уголовно наказуемого деяния, хотя в юридической науке правильно и обосновано, на наш взгляд, выделяется коррупционная преступность и особенности борьбы с ней1. Надо полагать, что вы¬
1 См. А.И.Долгова, С.В.Ванюшкин. Коррупционная преступность // Криминология. Под ред. А.И.Долговой - М.: Издательская группа ИНФРА. М,- Норма.-1997, С-501-515.
193
сокий законодатель согласился с выводами ученых-юристов о том, что не следует формулировать уголовно-правовое понятие коррупции и конструировать общую уголовно-правовую норму об ответственности за коррупцию1, поскольку конкретными формами подкупа являются взяточничество в органах власти и государственного управления и коммерческий подкуп в негосударственных структурах (Н.Ф.Кузнецова, И.Д.Козоч- кин)1 2. Да и вообще, по мнению ученых-юристов, не надо переоценивать значение уголовных мер в борьбе с коррупцией, в связи с чем следует сделать упор на разработку комплекса социальных, экономических, организационных и правовых мер, в системе которых уголовное право может выполнять лишь подкрепляющую роль3.
Такой взгляд, судя по содержанию новых Уголовных кодексов России и Украины, был воспринят законодателем, который установил уголовную ответственность за подкуп участников и организаторов профессиональных и зрелищных коммерческих конкурсов (ст. 184) и за коммерческий подкуп (ст. 204)4. Это новые составы преступлений из сферы коррупционных деяний, наряду с признанием которых Уголовный кодекс Российской Федерации закрепил нормы ответственности за взяточничество — получение и дачу взятки (ст. 290, 291), то есть за «традиционные» коррупционные преступления.
Важно и то, что перечисленные преступления включены в новые по названию и содержанию разделы Уголовного кодекса России: «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях», «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в орга¬
1 См.: Контроль над преступностью в демократическом обществе // Государство
и право, 1993, № 10, С. 67.
2 См.: Там же, С. 67.
3 См.: Там же, С. 135.
4 См.: Уголовный кодекс Российской Федерации. Комментарии, текст. - М.: 1996,
С.236,265.
194
нах местного самоуправления»1 .Таким образом, новый УК России, наряду с термином «взятка», ввел и новый термин «подкуп», который по смыслу, сути своей аналогичен слову «коррупция». И все же, данного термина российский законодатель, к сожалению, не воспринял и в новое уголовное законодательство не включил. А это означает, что в России борьба с коррупцией как с уголовным деянием законом не предусмотрена.
Возможно, такая законодательная регламентация в совокупности с другими существенными причинами, факторами будет негативно сказываться на эффективности борьбы с коррупцией самыми жесткими мерами — уголовным правом.
Аналогичное положение сложилось и в Украинском уголовном законодательстве. Все это коррупционеры хорошо знают, им доподлинно известно, что в Украинском законодательстве имеется лишь общее понятие коррупции, которое сформулировано и закреплено в ч. 1 ст.2 Закона Украины «О борьбе с коррупцией». В этом законе Украины «О борьбе с коррупцией» содержится формулировка, суть которой изложена следующим образом: «Под коррупцией понимается деятельность лиц, уполномоченных выполнять государственные функции, направленную на противоправное осуществление предоставленных им полномочий в целях получения материальных благ, услуг, льгот и других преимуществ».
1 См.: Там же, стр. 231, 241, 263. В связи с этим нельзя не отметить следующее обстоятельство. Новый Уголовный кодекс Франции в книге четвертой содержит раздел «О посягательствах на государственную власть», в котором имеется глава вторая «О посягательствах на государственные органы управления, совершенные лицами, находящимися на государственной службе». В этой главе УК Франции имеются отделы, предусматривающие ответственность за взимание должностным лицом не причитающихся сумм под видом предусмотренных законом, за получение взятки и незаконное получение выгод (См.: Н.Ф.Куз- нецова. Новый Уголовный кодекс Франции// Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. - 1994, № 3, С.31). Это позволяет нам утверждать наличие некоторых заимствований российским уголовным законодательством норм регламентации УК Франции, которые относятся к ответственности за коррупционные действия должностных лиц.
195
Эта формулировка далеко не конкретна, и не содержит упоминания о признаках уголовно-правового характера, ничего не говорится в ней, к примеру, о сговоре сторон, об антиобщественной ее сущности, то есть она далека от совершенства.
Несмотря на определенную эволюцию взглядов законодателя на понятие коррупции, что проявилось в замечаниях и предложениях, направленных на логическое ее определение, парламентарии остались при своем мнении и с позиции теории уголовного права дали довольно расплывчатую формулировку рассматриваемого феномена. Понятие коррупции, зафиксированное в Украинском законе, страдает несовершенством, явными изъянами, которые самым негативным образом сказываются на результативности борьбы с коррупцией, выявлении ее причин и последствий, а также на разработке мер предупреждения и противодействия этому весьма распространенному преступлению. Остановимся на наиболее существенных недостатках приведенных выше, сформулированных в законе нашей республики, о понятии коррупции.
Во-первых, коррупция — это сговор двух сторон. Правомерен вопрос, почему именно сговор, а не договор? Кстати, высказана мысль и о том, что коррупция проявляется как сделка купли-продажи, где предметом торговли является власть1.
Такое мнение существует не только в публицистике, но и в криминологической науке. Например, А.И.Долгова и С.В.Ванюш- кин, раскрывая механизм коррупции, указывают на то, что коррупция — это двухсторонняя сделка, при которой лицо, находящееся на государственной или иной службе, нелегально «продает» свои служебные полномочия или услуги1 2.
С приведенными взглядами можно и не согласиться, но совершенно очевидно то, что «в коррупции внешне наличествуют элементы «криминального договора», предметом которого является продажа официальных полномочий, ибо в противном случае, и речи не могло бы быть о подкупе, поскольку
1 См.: Э.Сергеев. Трепещите, коммерсанты! //Россия, 1994, 20-26 июля.
2 См.: А.И.Долгова, С.В.Ванюшкин Коррупционная преступность, С.501-502.
196
взяткодатель и взяткополучатель не достигли бы преступного соглашения.
В связи с трактовкой коррупции как сговора двух сторон возникает и еще один вопрос, а именно: почему в таком сговоре не может участвовать большее число сторон? Конечно, может. Тем более, что не обязательно, чтобы «стороны» сами договаривались относительно передачи и принятия благ и услуг, запрещенных законом, за них это могут сделать посредники. По анализируемой норме закона в этом случае они уже не являются сторонами коррупционного соглашения и вроде бы не должны нести ответственность за содеянное.
Однако подобное суждение вступает в коллизию с уголовным законом, устанавливающим ответственность за какие-либо формы соучастия в содеянном. Естественно, в такой плоскости рассматриваемая регламентация не выдерживает критики.
Во-вторых, по формулировке в законе такого криминальнокоррупционного сговора одна из сторон всегда лицо, находящееся на государственной службе. Это верно (подобные ситуации в действительности неизбежны), но не полно, поскольку совершить уголовно наказуемое коррупционное деяние могут и другие субъекты, не находящиеся на государственной службе, например должностные лица акционерных, кооперативных, общественных объединений и партий. К сожалению, данное обстоятельство игнорирует украинский законодатель и тем самым необоснованно сужает круг субъектов, которые могут совершать уголовно наказуемые коррупционные деяния.
В-третьих, и это очень важно, ч.1 ст.2 Закона Украины «О борьбе с коррупцией» является, по нашему мнению, отсылочной. В соответствии с содержащимися в ней предписаниями все перечисленные деяния (действия и бездействия) становятся общественно опасными лишь тогда, когда содержат признаки преступления, предусмотренного уголовным законом. Но в том-то и дело, что Уголовный кодекс Украины, в том числе новый УК, принятый Верховной Радой Украины 5 апреля 2001 года и введенный в действие с 1-го сентября 2001 года, не содержит ни понятия уго¬
197
ловно наказуемой коррупции, ни ответственности за неё, и за другие родственные деяния, о которых упоминалось ранее.
Таким образом, анализируемая норма Закона о борьбе с коррупцией не достигает той цели, для которой она разработана. Более того, она бьет мимо целей борьбы с коррупцией, так как не восполняет существующий вакуум в уголовном законодательстве относительно установления уголовной ответственности и, следовательно, уголовных мер борьбы с коррупцией как уголовно-правовым явлением.
Между тем, в исследованиях по международному уголовному праву применительно к законодательной практике выделяется такая цель, как защита общества путем пресечения преступности преимущественно уголовно-правовым методами1. Украинское уголовное законодательство также ставит аналогичные цели, закреплённые в ст. 1 нового УК нашей республики: охрана прав и свобод граждан, собственности, общественного правопорядка и общественной безопасности, природы, конституционного строя Украины от преступных посягательств. Однако борьбы с коррупцией в качестве цели даже новый УК нашей страны прямо не предусматривает.
Таким образом, цели борьбы с рассматриваемым преступлением, которое все больше и больше расширяет свои масштабы, вполне возможно только вписывать в требования уголовного закона об охране прав и свобод граждан от коррумпированных чиновников, иных продажных функционеров в различных сферах государственной, социальной, коммерческой и иной деятельности, при этом в более широком плане они согласуются с предписанием закона охранять все ценности и блага конституционного строя от преступных посягательств.
Все это позволяет утверждать, что имеются достаточные правовые основания для теоретического исследования коррупционных правонарушений, одним из видов которых является коррупция как криминальное деяние, менее все¬
1 См.: М.Делыиас-Марти. Интернационализация современных обществ и вызов со стороны преступности // Уголовная юстиция: проблемы международного сотрудничества. Изд-во БЕК - М.: 1995, С.26.
198
го изученное в доктрине уголовного права, криминологии, и социологии права. Жизнеспособность такой концепции в настоящее время поддерживается авторитетными регламентациями Уголовного кодекса Российской Федерации, предусмотревшего ответственность не только за взяточничество, но и за подкуп определенных категорий работников.
Следует указать, что необходимость теоретического осмысления различных аспектов ответственности за уголовные коррупционные преступления в значительной мере предопределяет интересы борьбы с этими деяниями в нашей стране. Даже с наиболее тяжкими, уголовно наказуемыми видами коррупции - получение, дача и провокация взятки - борьба ведется явно неэффективно.
Анализ судебной практики высветил и позитивную тенденцию с точки зрения усиления борьбы с коррупционными преступлениями. Если в 1991 и 1992 годах на рассмотрение судебных инстанций нашей страны поступали буквально единицы уголовных дел о взяточничестве, то в 1994-1995 годах и даже до 1998г. включительно таких дел поступило, намного, даже в несколько раз больше, что является свидетельством ужесточения борьбы со взяточничеством как криминальным деянием, исследованию ответственности за которое посвящен следующий раздел данной главы.
8.2. Виды уголовно наказуемых коррупционных деяний: получение незаконного вознаграждения работником государственного предприятия, учреждения или организации; получение и дача взятки; провокация взятки
В последние годы в науке уголовного права значительно обогащен понятийный аппарат. Это относится и к коррупционным преступлениям, коррупционным правонарушениям1, коррупцион¬
1 Данные термины употребляют различные авторы. См., например: В.С.Комис- саров. Обсуждение борьбы с коррупцией // Государство и право, 1993, № 2, С. 135; Ю.Н.Димидов, А.А.Энгельгардт. Обсуждение проблем уголовной политики // Государство и право, 1993, № 1, С. 147.
199
ной преступности1. Однако, как и много десятилетий назад, в условиях хрущевской оттепели и брежневского застоя, так и в настоящее время, когда кардинально изменились социально-политические и правовые условия жизни в Украине и др. странах СНГ, в национальном уголовном законодательстве по-прежнему родовыми понятиями коррупции являются дача взятки, получение взятки, а в Украине также — провокация взятки.
В теории утверждается, что взяточничество — родовое понятие, которое охватывает три неразрывно связанных между собой преступления: получение взятки, дача взятки, провокация взятки. Подобная трактовка на Украине, где принято новое законодательство о борьбе с коррупцией, не отражает правовой действительности: коррупция, а не взяточничество является родовым понятием, охватывающим не только указанные преступления, но и другие, еще не предусмотренные национальным уголовным правом многих стран СНГ. Исключением является, как уже говорилось, лишь новый УК России, установивший уголовную ответственность еще и за такие коррупционные деяния, как подкуп (ст.184), коммерческий подкуп (ст.204), а также новый УК Украины, где предусмотрен новый состав коррупционного деяния - получение незаконного вознаграждения работником государственного предприятия, учреждения или организации (ст.354 УК).
Действующее законодательство Украины предусматривает ответственность за незаконное вознаграждение, за дачу, получение взятки, а также провокацию взятки. В связи с этим может сложиться представление, что в механизме коррупционных правонарушений все осталось по-прежнему, почти ничего не изменилось. Конечно, кому-то выгодно рассуждать о коррупции, демагогически, призывая вести с ней бескомпромиссную, непримиримую борьбу, ничего принципиально не изменяя в правовых основах этой борьбы.
1 См.: А.И.Долгова, С.В.Ванюшкин. Коррупционная преступность // Криминология. Под ред. А.И.Долговой.- М.: Изд-ая группа ИНФРО. М. НОРМА. - 1997, С.501 и след.
200
Учитывая юридические реалии, зафиксированные в действующем законодательстве, рассмотрим вопрос о коррупции как преступном деянии с позиции сущего и должного. Первое предполагает анализ соответствующих норм Уголовного кодекса, а второе обуславливает необходимость изменения существующего положения как не соответствующего интересам эффективной уголовно-правовой борьбы с коррупцией.
Ранее подчеркивалось, что действующее уголовное законодательство Украины предусматривает ответственность прежде всего за получение взятки, дачу взятки, а также провокацию взятки. Эти деяния изложены в Разделе XVII Нового УК Украины «Преступления в сфере служебной деятельности».
В действительности, каждая из ряда статей, содержащихся в данном Разделе УК устанавливает уголовную ответственность не за один, а за различные коррупционные деяния. В этом убеждает анализ соответствующих норм нового Уголовного кодекса Украины, диспозиции которых определяют объективную сторону, объекты и субъектов того или иного состава преступления. Так, ч. 1 ст.368 УК Украины формулирует понятие взятки следующим образом: получение должностным лицом в каком бы то ни было виде взятки за выполнение или не выполнение в интересах того, кто дает взятку, или в интересах третьего лица какого-либо действия с использованием предоставленной ему власти или служебного положения. Очень краткое и не полное понятие получения взятки, из которого можно сделать следующие выводы.
Объективно получение взятки проявляется в передаче должностному лицу в каком бы то ни было виде (неконкретно) вознаграждения за совершение в интересах дающего взятку или третьего лица коррупционного деяния — действия или бездействия, благодаря использованию предоставленной ему власти или должностного положения.
Значительно совершеннее понятие получения взятки определяет ст.290 УК России, которая гласит: «Получение должностным лицом или через посредника (выдел, нами. Б-Ш) взятки в
201
виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействия) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействия) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействиям), а равно за общее покровительство или попустительство по службе».
Данная дефиниция получения взятки в УК России включает многие слагаемые и, в частности, такие, как: понятие, субъекты, предмет взятки, характер и содержание противоправного деяния (действия или бездействия), которые будут или должны быть совершены в пользу взяткодателя или указанных им лиц, а также мотивы преступного поведения. Это очень емкая и содержательная формулировка получения взятки, закрепленная в новом уголовном законе Российской Федерации.
К сожалению, в одном из Комментариев к ст.290 УК России новые и весьма существенные составные понятия взятки, на наш взгляд, ближе всего стоящие к дефиниции коррупции и отражающие достижения науки современного российского уголовного права, даже не упомянуты. Вместо этого в Комментарии к названной статье сказано, что взятка является незаконной выгодой имущественного характера, а ее предметом являются деньги, ценные бумаги, иное имущество или выгоды имущественного характера1.
Такая трактовка понятия взятки и особенно ее предмета в данном Комментарии представляется односторонней, не отражающей предписания ст.290 Уголовного кодекса России, согласно которой взятка может выразиться в получении выгод как материального, так и нематериального характера. Именно так определил предмет взятки Пленум Верховного Суда бывшего СССР в Постановлении «О судебной практике по делам о взяточничестве». В п.5 этого Постановления сказано: предметом взятки могут быть деньги, ценные бумаги, материальные ценности, а также оказанные безвозмездно, но подлежащие оплате услуги (напри¬
1 См.: Уголовный кодекс Российской Федерации. Комментарий, текст. - М.: 1996, С.153.
202
мер, предоставление санаторных и туристических путевок, проездных билетов, производство ремонтных, реставрационных, строительных и других работ1. Пленум Верховного Суда Украины в Постановлении от 07.10.1994г. № 12 «О судебной практике по делам о взяточничестве», пункт 52 еще более широко трактует предмет взятки. Приведя сказанное в п.5 Постановления Пленума Верховного Суда бывшего СССР, постановление Пленума Верховного Суда Украины разъясняет, что в качестве взятки могут быть предоставлены и выгоды неимущественного характера: присвоение звания или степени, иной награды и др.
По нашему мнению, такое разъяснение высшей судебной инстанции Украины отражают реалии, касающиеся многообразия благ, ценностей, услуг и т.п., составляющих предмет уголовно наказуемой коррупции. Более того, благодаря этому, создаются гарантии правильного применения уголовного закона на практике, в условиях борьбы со взяточничеством, в целом с коррупцией как криминальным деянием. Изученная нами практика за 1991- 1997 годы по рассмотренным судами Украины уголовным делам показала, что в 92 % из них предметом взятки были деньги, купоны, иностранная валюта (по 20 % дел) и лишь в 8 % дел — мебельный гарнитур, холодильник, стиральная машина, бензин, т.е. во всех случаях предмет взятки заключался в получении материальной выгоды.
В ч.2 ст.368 нового УК Украины предусмотрено, что за те же действия (получение взятки), совершенные по предварительному сговору группой лиц или повторно или сопряженные с вымогательством взятки либо получением ее в большом размере, уголовная ответственность усиливается. Перечислена целая группа признаков, которые отягчают уголовную ответственность за получение взятки, а именно: совершение этого деяния по предварительному сговору группой лиц; повторное получение взятки; получение взятки в большом размере. Имеются фактические и юридические основания утверждать, что это первая группа,
1 Бюллетень Верховного Суда СССР, 1990, № 3, С. 10.
203
квалифицирующих обстоятельств, касающихся получения взятки и предусмотренных ч.2 ст.368 УК Украины.
Часть 3 анализируемой 368 статьи нового уголовного кодекса Украины определяет ещё одну группу такого рода обстоятельств. Ее диспозиция указывает на действия в виде получения взятки в особо крупных размерах или получение взятки должностным лицом, занимающим особо ответственное положение. В ч.4 ст.290 УК России говорится еще и о неоднократном получении взятки и крупном размере1.
Здесь уместно обратить внимание на следующее. Включив в число квалифицирующих обстоятельств и такие, как получение взятки должностным лицом, занимающим особо ответственное положение, и получение взятки в крупном и особо крупном размере, уголовный закон Украины раскрывает эти обстоятельства в Примечании к ст.380 УК. О них говорилось еще в разъяснении, содержащемся в упомянутом постановлении Пленума Верховного Суда Украины «О судебной практике по делам о взяточничестве».
В связи с приведенным разъяснением, следует иметь в виду, что крупный и особо крупный размеры взятки были определены по аналогии с размерами кражи и хищения имущества собственника. Такой подход, на наш взгляд, нельзя признать правильным. Кроме того, приведенные разъяснения Пленума Верховного Суда Украины даны вопреки его компетенции, заключающейся в праве давать разъяснения о применении действующего законодательства. В данном случае речь идет не о разъяснении того, как применять закон, а о восполнении пробелов в уголовном законодательстве. Наряду с этим высшая судебная инстанция разъяснила, что следует понимать под ответственным положением взяткополучателя, использовав при этом различные критерии и измерения.
1 В примечании к ст.290 УК России указано, что крупным размером взятки признается сумма денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера, которые превышают триста минимальных размеров оплаты труда.
204
В Примечании к ст.368 нового УК Украины говорится следующее:
1. Большим размером взятки считается такой, который в двести раз и более превышает необлагаемый минимум доходов граждан, в особенности большим - такой, который в пятьсот раз и более превышает необлагаемый минимум доходов граждан.
2. Под служебными лицами, которые занимают ответственное положение, понимаются лица, указанные в п. 1 Примечаний к статье 364, должности которых согласно со статьей 25 Закона Украины “О государственной службе” отнесены к третьей, четвертой, пятой и шестой категорий, а также судьи, прокуроры и следователи, руководители, заместители руководителей органов государственной власти и управлений, местного самоуправления, их структурных подразделений. Под служебными лицами, которые занимают в особенности ответственное положение, понимаются лица, указанные в части 1 статьи 9 Закона Украины “О государственной службе”, и лица, должности которых в соответствии со статьей 25 этого Закона отнесены к первой и второй категорий.
3. Повторным в статьях 368 и 369 этого Кодекса признается преступление, содеянное лицом, которое раньше совершило любое из преступлений, предусмотренных этими статьями.
4. Требованием взятки признается требование служебным лицом взятки с угрозой совершения или несовершения с использованием власти или служебного положения действий, которые могут причинить вред правам или законным интересам того, кто дает взятки, или умышленное создание служебным лицом условий, за которые лицо вынуждено дать взятку с целью предотвращения последствий относительно своих прав и законных интересов.
На наш взгляд, в разъяснениях высшей судебной инстанции Украины очень уж широко и с отступлением от примечания к ст.368 УК представлены группы и конкретные субъекты, положение которых следует считать ответственным, если речь идет о получении ими взятки. Полагаем, что под такой квалифицирующий признак, как ответственное положение взяткополучателя, не следо¬
205
вало бы подводить членов райисполкомов, а тем более секретарей данных органов местного самоуправления. Получается, что входящие в них должностные лица в одинаковой мере считаются занимающими ответственное положение. Это не верно, ибо при определении той или иной должности как ответственной, необходимо исходить не только из данного критерия, но и из функциональных полномочий, обязанностей и т.д. В этой связи упомянутое Постановление Пленума Верховного Суда Украины нужно уточнить.
Особо следует остановиться на таком квалифицирующем признаке, как получение взятки за оказание услуг преступному сообществу, который указан в диспозиции ч.4 ст.35 УК России и которого нет в УК Украины. Что же следует понимать под преступным сообществом? Ответ на данный вопрос содержит ч.4 ст.35 УК России.1
Надо сказать, что получаемые преступным сообществом выгоды за услуги, оказанные взяткополучателю, могут выразиться в перечислении денег в Сбербанк как на имя взяткополучателя, так и членов его семьи, близких родственников. Такого рода услуги и оплата их могут быть постоянными и продолжительными по времени.
В перечне квалифицирующих признаков, содержащихся в ч.4 ст.290 УК России, анализируемый признак сформулирован — как получение взятки организованной группой. Между формулировками «преступное сообщество» и «организованная группа» данного признака имеются принципиальные различия. Если это преступное сообщество, то ответственность взяткополучателя усиливается, если он получил мзду за услуги, оказанные данному преступному сообществу. Российское уголовное законодательство такого квалифицирующего признака получения взятки не предус¬
1 По новому Уголовному кодексу России, преступление считается совершенным преступным сообществом (преступной организацией), если оно совершено сплоченной организованной группой (организацией), созданной для совершения тяжких или особо тяжких преступлений, либо объединением организованных групп, создаваемых в тех же целях (ч.4 ст.35 УК России).
206
матривает, а устанавливает повышенную уголовную ответственность за это деяние тогда, когда оно совершенно организован* ной преступной группой, которая является одним из субъектов коррупции. С точки зрения российского уголовного закона, это кардинально меняет устоявшиеся трактовки субъекта данного преступления.
Традиционно субъектом получения взятки считалось должностное лицо1. В Постановлении Пленума Верховного Суда бывшего СССР «О судебной практике по делам о взяточничестве» от 31 июля 1962 года разъяснялось, что согласно закону уголовной ответственности за получение взятки подлежат лишь должностные лица»1 2. В теории уголовного права, а затем и в новом УК России относительно научной трактовки и законодательной регламентации субъектов коррупционных преступлений вообще и субъектов получения взятки в частности появились определенные новации. Например, по мнению И.И.Карпеца, «только должностные лица могут совершать коррупционные действия, поскольку коррупция существует лишь в эшелонах власти, управления и хозяйствования, без разложения которых не было бы и самой коррупции»3 . Н.Ф.Кузнецова определила коррупцию и ее субъектов как социально негативное явление, выражающееся в подкупе одних лиц другими4. Из такой широкой трактовки следует, что субъектами коррупционных преступлений, в том числе дачи и получения взятки, может быть любое лицо, если только оно подкупает другое лицо. Вряд ли это верно с точки зрения теоретической и законодательной конструкции субъектов коррупционных преступлений, которое охватывает целый ряд формализованных критериев (они будут охарактеризованы далее).
1 См.: Н.И.Загородников. Советское уголовное право. Общая и Особенная час¬
ти. - М.: Юрид. литт., 1975, стр.443; Советское уголовное право. Часть Особенная. - М.: Юрид. лит., 1979,С.364; Уголовное право УССР. Особенная часть.
-Киев: Вищашкола, 1989,С.321.
2 См.: Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР. - 1924-1973. -
М.: Изд-во «Известия Советов депутатов трудящихся СССР», 1974, С.518.
3 И.И.Карпец. Преступность: Иллюзии и реальность. - М. Российское право,
1992, С.325.
4 См.: В.С.Комиссаров. Обсуждение проблем борьбы с коррупцией, С. 134-135.
207
Иной подход к пониманию субъектов коррупции проявляют Ю.Н.Демидов и А.А.Энгельгардт, акцентируя внимание на необходимости активизации борьбы с коррупцией государственных служащих1.
Здесь основным субъектом взяточничества предстает государственный служащий независимо от его должностного положения. В данном случае речь идет о широкой трактовке лиц, которые могут быть субъектами получения и дачи взятки, в том числе не подпадающей под признаки преступного деяния. В принципе это верно, если иметь в виду субъектов коррупционных правонарушений. Если же речь идет о коррупционных преступлениях, то вполне понятно, что их субъектный состав будет значительно уже. Данную особенность отражает, как нам думается, трактовка субъектов — как государственных, так и иных служащих, которые в корыстных целях нелегально «продают» свои служебные полномочия и услуги1 2.
Различия между научными понятиями коррупции особенно очевидны, если обратиться к сравнительному анализу действующего уголовного законодательства Украины, Республики Молдова и Российской Федерации, а также правовых актов о борьбе с коррупцией. В первую очередь речь идет о субъектах взятки, перечисленных в диспозициях частей 1,2,3 ст. 187 УК Молдовы и ст.368 УК Украины, среди которых названы: должностное лицо; должностное лицо, занимающее ответственное положение. Следовательно, субъектом получения взятки, по молдавскому и украинскому уголовному закону, всегда выступает должностное лицо3. Понятие же последнего дано в п.2 Примечания к ст.368 УК Украины и в ч.1 ст.183 УК Молдовы. В УК Молдовы сказано, что должностным признается лицо, наделенное на предприятии, в учреждении или организации независимо от формы соб¬
1 См.: Ю.Н.Демидов, А.А.Энгельгардт. Обсуждение проблем уголовной поли¬
тики // Государство и право, 1993, № 1, С. 147.
2 См.: А.И.Долгова, С.В.Ванюшкин. Коррупционная преступность, стр.501-502.
3 В криминологической науке выделяют субъектов подкупа, которыми могут быть физические и юридические лица. См.: А.И.Долгова, С.В.Ванюшкин. Указ, соч., С.515.
208
ственности постоянно или временно, по назначению, по выбору или в силу отдельного поручения правами и обязанностями по осуществлению функций публичной власти либо действий административно-распорядительного и организационного характера. Данные нормы кратко определяют в части 2-й и должностное лицо, занимающее ответственное положение, признавая таковым должностное лицо, порядок назначения и избрания которого регулируется Конституцией Республики Молдова и иными законами, а также должностных лиц, которым указанное должностное лицо делегирует свои полномочия (ч.2 ст.183 УК Молдовы)1.
На Украине же в п.2 Примечания к ст.368 содержится предписание, что под должностными лицами, занимающими ответственное положение, понимаются лица, указанные в части 1 настоящей статьи, должности которых согласно статье 25 Закона Украины «О государственной службе» отнесены к 3-й, 4-й, 5-й, 6- й категориям, а также судьи, прокуроры и следователи. Под должностными лицами, занимающими особо ответственное положение, понимаются лица, указанные в части 1 статьи 9 Закона Украины «О государственной службе», и лица, должности которых согласно статье 25 этого же Закона отнесены к 1 -й и 2-й категориям.
В науке уголовного права подчеркивается, что субъектом получения взятки следует признать и тех работников государственных, кооперативных и общественных организаций, учреждений и предприятий, которые в силу своего служебного положения и выполняемых обязанностей могли за взятку принять меры к совершению другими должностными лицами действий, желательных для взяткодателя1 2. Тем самым признается, что субъектом получения взятки может быть и не должностное лицо, а просто работник перечисленных выше предприятий, учреждений и организаций.
Расширенное толкование взятки дано и в разъяснениях высших судебных инстанций. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда бывшего СССР «О судебной практике по делам о
1 Подробнее об этом см.: Р.Хлебников, В.Питецкий. Получение взятки лицом,
занимающим ответственное положение // Советская юстиция, 1990, № 2, С 14-15.
2 См.: А.Я.Светлов. Взяточничество /7 Уголовное право УССР. Особенная часть.
- Киев: Выща школа, 1989, С.321.
209
взяточничестве» указано, что субъектом получения взятки «следует признавать и тех должностных лиц, которые хотя и не обладали полномочиями для выполнения в интересах взяткодателя соответствующих действий, но в силу своего должностного положения могли за взятку принять меры к совершению этих действий другими должностными лицами»1. Данное положение воспроизведено в постановлении Пленума Верховного Суда Молдовы, посвященного применению законодательства об уголовной ответственности за взяточничество.
Однако, мы не разделяем этой широкой трактовки субъекта получения взятки по следующим соображениям.
Во-первых, должностное лицо, которое не обладает непосредственно полномочиями для выполнения или невыполнения действий в интересах взяткодателя, действует скорее как посредник в передаче взятки, а не получатель. Поэтому такое должностное лицо может быть признано субъектом получения взятки лишь в том случае, если оно не передало взятку и не предприняло никаких мер для совершения действий в интересах взяткодава- теля, то есть имело умысел на получение взятки. Посредничество во взяточничестве в новом УК Украины исключено.
Во-вторых, молдавское, российское, а также украинское законодательства предусматривают уголовную ответственность за получение взятки только должностным лицом и никем иным (ч.1 ст.187 УК Молдовы, ч.1 ст.290 УК России, ч.1 ст.368 УК Украины). Следовательно, государственные служащие и вообще работники не должны признаваться субъектами получения взятки, ибо их статус заведомо не позволял им совершить подобные действия или отказаться от совершения таковых в интересах лица, от которого они получили деньги, ценные бумаги, материальные блага и т.п. Об этом четко и недвусмысленно сказано в указанных выше постановлениях Пленумов Верховных Судов Украины и Молдовы: не являются субъектом должностного преступления работники предприятий, учреждений, организаций, независимо от
1 Бюллетень Верховного Суда СССР, 1990, № 3, С. 10.
210
формы собственности, которые выполняют сугубо профессиональные и технические обязанности.
В-третьих, должностное лицо, которое получило взятку в расчете на то, что ему удастся оказать воздействие (или принять иные меры) на то должностное лицо, в компетенцию которого входит совершение или несовершение действий в интересах взяткодателя, является соучастником взяточничества, например, организатором или подстрекателем во взятке. В связи с этим следует иметь в виду, что новый УК России применительно к субъекту получения взятки содержит формулировку «получение должностным лицом лично или через посредника взятки» (чЛ ст.290).
Особенности молдавского и украинского законодательства видятся в том, что наряду с понятием субъекта получения взятки оно содержит и понятие субъекта коррупции. В частности, в ст.З Закона «О борьбе с коррупцией и протекционизмом» Республики Молдова от 27 июня 1996 года указывается, что субъектами коррупции являются совершившие противоправные действия и несущие в соответствии с действующим законодательством дисциплинарную, административную и уголовную ответственность служащие, наделенные постоянно или временно, в силу закона, по назначению, по выбору или в силу отдельного поручения правами и обязанностями по осуществлению функций в органах публичной власти, других государственных учреждениях, предприятиях или организациях либо выполняющие действия административно-распорядительного или организационно-хозяйственного характера, высшие должностные лица, порядок назначения или избрания которых регулируется Конституцией и иными законами, а также лица, которым должностное лицо делегировало свои полномочия.
Прежде всего, очевидна громоздкость приведенного определения в Молдове и стремление законодателя объять необъятное: сформулировать и закрепить исчерпывающий перечень субъектов коррупции. На наш взгляд, это просто невозможно. В законе же Украины «О борьбе с коррупцией» от 10.10.95г., наоборот крайне сужается перечень субъектов коррупции. В ст.2 этого
211
Закона «субъекты коррупционных деяний и иных правонарушений, связанных с коррупцией» указываются лишь два субъекта:
а) государственные служащие;
б) народные депутаты Украины, народные депутаты Автономной Республики Крым, депутаты и представители местных советов народных депутатов.
Поэтому не удивительно, что и в Молдове, и в Украине приведенный перечень не включает лиц, которые являются должностными и могут быть признаны субъектами коррупции, например руководители общественных организаций, коммерческих структур и др. В соответствии же с приведенным перечнем субъектами коррупции признаются должностные лица, высокопоставленные сотрудники высших должностных структур и простые служащие государственного аппарата. В основе такой законодательной их классификации положены следующие критерии: должностное положение, занимаемое по выбору, назначению, в силу закона или делегирования; высшее должностное положение по Конституции или иному закону.
Анализ изученной нами практики борьбы со взяточничеством в Украине, как наиболее тяжком виде коррупции, позволяет прийти к ряду выводов.
Во-первых, к уголовной ответственности за взяточничество привлекаются второстепенные лица, а крупные взяточники остаются недосягаемыми для следственных и судебных органов. В связи с этим уместно напомнить мнение опрощенных экспертов, которые считают, что борьбе с коррупцией мешает коррумпированность отдельных лиц в высших эшелонах власти1. Потому-то 9% экспертов полагают, что пока создается лишь видимость борьбы с коррупцией, а сама борьба с ней представляет собой не что иное, как стрельбу из пушек по воробьям1 2. Завершает же суждения экспертов вывод 36% их о том, что в государстве никто не борется с коррупцией3.
1 См.: В.Лаптеакру, Е.Мартынчик. Коррупция: мнение работников правоохра¬
нительных органов // Закон и жизнь, 1997, № 5, С. 14.
2 См : Там же, С. 14.
3 См. Там же, с. 14.
212
Во-вторых, пока не создан механизм, который позволил бы эффективно бороться с коррупцией. С одной стороны, остается несовершенным законодательство, в том числе уголовное, о борьбе с коррупцией, различными ее видами. Принятые в последние годы новые законы, дополнения к прежнему Уголовному кодексу Украины и даже новый УК страны в одной части декларативны, а в другой части по различным причинам не работают на достижение социально значимых целей.
В-третьих, и это прискорбно, около 1/3 коррупционных преступлений, которые стали предметом правосудия, совершены работниками правоохранительных органов, и прежде всего органов внутренних дел. Потому-то опрошенные эксперты — судьи, прокуроры, следователи, адвокаты, знающие проблему изнутри, в подавляющем своем большинстве утверждают, что борьба с коррупцией и протекционизмом ведется неэффективно (56 %).
И все же важно знать, какое из звеньев правоохранительной системы в современных условиях наиболее результативно противодействует коррупции. Вот как выглядят ответы на этот вопрос экспертов, расположенные по убывающей: органы прокуратуры - 24 %, органы Министерства внутренних дел - 17 %, суды - 8 % и органы СБУ (МНБ) - 6 %. Здесь есть над чем задуматься законодательной и исполнительной власти, которые, исходя из оценок экспертов, должны отчетливо видеть слабые звенья в механизме борьбы с коррупцией и выработать соответствующие организационно-правовые меры по его совершенствованию. Кстати, многие из таких мер предлагают сами эксперты, например, разработать и принять пакет законов об ответственности за подкуп, упростить форму и порядок регистрации агентов и выдачи лицензий, сертификатов, на ответственные должности в правоохранительных органах принимать после жесткого тестирования и др1.
В четвертых, регламентацию ответственности за коррупцию по законодательству Украины на наш взгляд, нельзя считать
1 Подробнее об этом см.: ВЛаптеакру, Е.Мартынчик. Коррупция: мнение работников правоохранительных органов, С. 15
213
совершенной и тем более завершенной по целому ряду причин. На некоторых из них мы и остановимся.
Действующее национальное уголовное право Украины в качестве одного из квалифицирующих признаков получения взятки называет ответственное положение должностного лица. Это очень аморфная формулировка, которая в равной мере касается начальника управления министерства, директора завода, мэра города, министра Правительства, депутата Верховной Рады и Премьер-министра.
Формально все перечисленные субъекты могут быть втиснуты в прокрустово ложе формулировки «должностное лицо, занимающее ответственное положение». Однако в действительности положение каждого из этих должностных лиц различно и определяется по разным критериям: процедурам избрания и назначения, компетенции, масштабам действия и т.д. Между тем, УК Украины и Молдовы не учитывают всех этих особенностей, хотя это в корне не верно, несправедливо. К сожалению, проигнорировал их и Пленум Верховного Суда республики в упоминавшемся постановлении, посвященном применению законодательства об уголовной ответственности за взяточничество, дав обширный перечень должностных лиц, положение которых следует считать ответственным.
Чтобы устранить негативные социально-правовые последствия такой неудачной формулировки, необходимо пойти по пути дифференциации и детализации понятия «ответственное положение должностного лица» как субъекта получения взятки.
С одной стороны, следует сохранить в законе данное положение, включив в него должностных лиц соответствующего ранга.
С другой стороны, нужно дополнить его еще тремя уровнями ответственного должностного положения: министры, судьи Верховного и Конституционного судов; председатель Конституционного суда и т. д.
Такой подход отражает, на наш взгляд, реалии в различии ответственного положения должностных лиц в зависимости от
214
служебного ранга. А различие это очень существенно1, и оно должно быть зафиксировано в уголовном законе, что мы и предполагаем сделать путем дополнения нового УК Украины указанием по крайней мере на 3 уровня ответственного положения должностного лица: ответственное положение; особо ответственное положение; исключительно ответственное положение.
В современной российской криминологии такую классификацию предлагают А.И.Долгова и С.В.Ванюшкин. В частности, всех субъектов коррупции они предлагают разделить на 3 категории: не должностных лиц; должностных лиц; должностных лиц, занимающих особо ответственное положение1 2, и мы поддерживаем это мнение. Благодаря такой классификации, обеспечивается, с одной стороны, наиболее развернутая характеристика субъектов коррупционных преступлений, с другой—дифференцированный подход к решению вопросов их ответственности и наказания.
В действующем украинском законодательстве понятия коррупции и ее субъектов сформулированы таким образом, что непосредственно за получение взятки ответственность должностных лиц коммерческой сферы не предусмотрена. Это явный пробел, и в обоснованности такого вывода убеждают правовые регламентации данного вопроса в других странах СНГ, в первую очередь в Российской Федерации. Мы уже акцентировали внимание на том, что новый УК России в двух статьях предусмотрел ответственность за коммерческий подкуп (ст.184, 204). Очевид¬
1 В этой связи нельзя не привести разъяснение Верховного суда бывшего СССР,
изложенное в его Постановлении «О судебной практике по делам взяточничества» от 31 июля 1962 года, напрямую связанное с рассматриваемым вопросом: «Не может быть одинакового отношения и к морально разложившимся преступникам, дельцам, стремящимся в корыстных целях и путем подкупа внести элементы разложения в работу государственного и общественного аппарата, и к людям, совершивших преступление в силу случайных обстоятельств». См.: Сборник постановлений Пленума Верховного суда СССР, 1924-1973. - М.: Изд-во «Известия Советов депутатов трудящихся СССР», 1974, С. 513-514.
2 См.: А.И.Долгова, С.В.Ванюшкин. Коррупционная преступность//Кримино¬
логия. - М.: Изд-кая группа ИНФРА. М. НОРМА. М, 1997, С.515.
215
но, аналогичной регламентацией целесообразно дополнить и уголовное законодательство Украины.
УК Молдовы и России не предусматривают ответственность за такое деяние, как провокация взятки. В то же время в УК Украины имеется ст.370, которая содержит следующее предписание: Провокация взятки, то есть заведомое создание должностным лицом обстановки и условий, вызывающих предложение или получение взятки, чтобы потом изобличить давшего или получившего взятку. Следовательно, под провокацией данного преступления понимается подстрекательство к преступлению с целью разоблачения в будущем лица, совершившего это преступление. Ст.370 предусматривает провокацию взятки двух видов: дачи взятки и ее получение. Провокация взятки обоих видов может быть совершена только с прямым умыслом, поскольку виновный преследует цель дальнейшего изобличения давшего или получившего взятку.
Субъектом данного преступления может быть только должностное лицо.
Умышленное создание должностным лицом обстановки и условий, вызывающих предложение или получение взятки с целью изобличить того, кто ее дал либо получил, является оконченным преступлением с момента совершения указанных действий независимо от того, была ли передана или получена взятка.
Если с указанной в ст.370 целью должностное лицо организовало дачу или получение взятки, подстрекнуло к этому того, кто дал или получил взятку, или содействовало им в этом, его действия следует квалифицировать по соответствующим частям статей УК (абз. 2 п.25 Постановления Пленума Верховного суда Украины от 7 октября 1994 года № 12)1.
В случаях, когда спровоцированный взяткодатель дал взятку с целью защиты своих законных прав и интересов, он освобождается от уголовной ответственности, если в отношении его имело место, хотя и спровоцированное, вымогательство взятки.
1 См/ Бюллетень Верховного суда Украины, 1994, С. 157
216
Субъективная сторона преступления включает наличие прямого умысла и специальной цели — искусственного создания доказательств получения или дачи взятки. Преступление может совершаться по различным мотивам (месть, карьеризм, зависть и тому подобное).
С объективной стороны провокация взятки выражается в искусственном создании должностным лицом обстановки и условий, вызывающих либо предложение взятки, либо ее получение. Формы провокации могут быть разнообразными: советы, намеки, рекомендации получить от кого-либо взятку или дать ее кому-либо. По мнению Б.В.Волженкина, такие действия нельзя квалифицировать как приготовление к получению взятки, так как у должностного лица не было в действительности умысла на взяточничество. Эти действия должностного лица квалифицируются по ст. 370 УК1.
Следует отметить, что уголовный закон не предусматривает освобождения от уголовной ответственности взяткополучателя на том основании, что не он сам проявил инициативу в получении взятки, а она была ему предложена или навязана. Поскольку должностное лицо, в случаях провокации на получение взятки, выразило желание или дало согласие принять взятку, оно подлежит уголовной ответственности за покушение на получение взятки1 2.
Такую же позицию занимает и Пленум Верховного суда Украины, разъяснивший то обстоятельство, что дача или получение взятки состоялось в связи с провокацией, не исключает ответственности того, кто дал или получил взятку3.
Сознательное создание должностным лицом обстановки и условий, вызывающих предложение или получение взятки с целью изобличить того, кто дал или получил взятку (провокация
1 См Волженкин Б.В. Квалификация взяточничества. Л. 1984 г., С.71-72.
2 См.: Гельфанд И.А. Уголовная ответственность за взяточничество. К. 1963, С.
23.
3 См.. Пункт 25 Постановления № 12 Пленума Верховного Суда Украины от 8.10 94г. «О судебной практике по делам о взяточничестве». Бюлетень законодавства і юридичної практики України 1995, № 1, С. 157.
217
взятки), является оконченным преступлением с момента совершения указанных действий, независимо от того, была ли передана или получена взятка1.
Необходимо подчеркнуть, что в изданной в 1985г. монографии «Уголовное право Украинской ССР на современном этапе» отмечается, что за последние 25 лет в Киеве было рассмотрено единственное в республике уголовное дело о провокации взятки1 2.
Это говорит о том, что норма об ответственности за провокацию взятки фактически не работает, а само деяние в практике встречается крайне редко.
В настоящее время украинское законодательство включило ответственность за взяточничество в раздел ХУП УК о преступлениях в сфере служебной деятельности. Это правильно, если иметь в виду, что такие коррупционные деяния совершают или в них участвуют как должностные лица, так и иные субъекты. Что касается видов подкупа по УК России, то он проявляется как в даче и получении взятки, в посредничестве во взяточничестве, в провокации взятки, так и в других противоправных деяниях.
Новый УК Украины, принятый Верховной Радой страны 5 апреля 2001 года предусмотрел еще один вид коррупционного деяния - «Получение незаконного вознаграждения работником (сотрудником) государственного предприятия, учреждения или организации» (ст.354 УК). Содержится этот новый состав коррупционного деяния в Разделе XV УК «Преступления против авторитета органов государственной власти, органов самоуправления и объединений граждан». Налицо опять-таки уже упоминающаяся разобщенность коррупционных деяний по различным разделам УК Украины. Вряд ли это можно признать правильным.
Объектом данного деяния является нормальная деятельность и авторитет органов государственной власти, органов самоуправления и объединений граждан, которым этим деянием причиняется ущерб.
1 См.: Там же.
2 См.: Уголовное право Украинской ССР на современном этапе. Часть Особенная.
Киев, 1985, С. 303
218
Объективная сторона деяния определена в диспозиции ст.354 нового УК Украины. Это незаконное получение работником (сотрудником) государственного предприятия, учреждения или организации в каком-либо виде материальных благ или выгод имущественного характера в значительном размере1 за выполнение или невыполнение каких-либо действий с использованием своего служебного положения.
Субъектом деяния может быть только лицо, не занимающее должностного положения, не являющееся должностным лицом.
Субъективная сторона деяния - прямой умысел, т.е. не должностное лицо должно сознавать общественно опасный характер своего коррупционного деяния, предвидеть, что оно может получить при этом какие-либо материальные блага или выгоды в значительном размере и желать или сознательно допускать, что оно их получит.
Хорошо, что новый УК Украины, помимо взяточничества предусмотрел и рассмотренное еще одно коррупционное деяние. Но было бы еще лучше, если бы, по примеру УК России в новом уголовном законодательстве Украины была бы предусмотрена уголовная ответственность и за такие коррупционные деяния, как различные виды подкупа.
Кстати, многие зарубежные страны в уголовном законодательстве предусматривают весьма широкий перечень коррупционных преступлений.
Об этом свидетельствуют законодательство и правоприменительная практика различных государств, и в первую очередь, Великобритании, США, Франции, ФРГ, Италии1 2.
Законодательство Великобритании предусматривает уголовную ответственность за продажу и покупку государственных дол¬
1 Сг.354 нового УК Украины содержит примечание, определяющее, что понимается под незаконным вознаграждением в значительном размере. Это ее превышение в два и более раз необлагаемого минимума доходов граждан.
2Подробнее об этом см.: В.Лаптеакру, Е.Мартынчик Коррупция: ответственность по законодательству Великобритании, США, Италии // Закон и жизнь, 1994, №9, стр.34-37.
219
жностей в сфере правосудия, взяточничество при предоставлении почетных званий, получение для другого лица подарка, ссуды или иного вознаграждения, имеющего ценность, а также за взяточничество в случаях, когда делом или сделкой, по поводу которых была дана взятка, служил договор (или предложение его) с центральным правительством, отдельными правительственными ведомствами или с публично-правовыми организациями или заключение договора с контрагентом правительственного учреждения1 .
Таким образом, по законодательству Великобритании коррупция — это явление, содержание которого как противоправного деяния, и круг субъектов, могущих его совершить, весьма разнообразны. Подобная трактовка, нам думается, вполне вписывается в сущность слова corrupt, corruption, corruptly, которые в английском языке означают подкупность, коррупцию, получение взятки, извлечение незаконной выгоды* 2.
Уголовное законодательство США, в частности Примерный уголовный кодекс США, относит взяточничество к посягательствам, направленным против публичной власти. Ответственность за такого рода деяния определена в разделе 240 данного кодекса, содержащем в общей сложности семь статей.
В нем предусмотрена ответственность за следующие деяния: взяточничество в связи с решением вопросов, имеющих официальное и политическое значение; вознаграждение за осуществленное в прошлом поведение по должности; подарки публичным служащим со стороны лиц, находящихся в их юрисдикции; вознаграждение публичного служащего за оказание им содействия частным интересам по находящимся на его рассмотрении вопросам3 .
‘См.: Н.Н.Полянский. Уголовное право и уголовный суд Англии - М/ Юрид. лит., 1969, С. 139-142.
2 См.: Англо-русский юридический словарь // Под ред. Б.С.Никифорова,
Т.Б.Мальцмана. - М.: Юрид.лит., 1964, С.68.
3 См.; Примерный уголовный кодекс США. Официальный проект Института
американского права// Под ред. Б.С.Никифорова.- М.: Прогресс, 1969, С. 166, 167, 169, 171
220
Кроме того, Примерный уголовный кодекс США предусматривает ответственность и за такие деяния, как продажа политической поддержки и особое влияние (ст.240.7)1. Собственно говоря, речь идет об ответственности за некоторые виды политической коррупции, которая существует и в странах СНГ, где пока лишь делают вид, что ее не существует1 2. Однако эта иллюзия будет развеяна, и тогда откроется страшная картина явления, которое в цивилизованных государствах именуют политической коррупцией.
Определенные особенности присущи ответственности за коррупцию по итальянскому законодательству. Принятая в 1947 году Конститу ция Италии не привела к радикальным изменениям в сфере уголовной юстиции. Власти приняли не один закон, но оставили в силе уголовное законодательство, созданное фашистским режимом3, где, как известно, тоже процветал подкуп. В Италии особый интерес представляет проблема взаимоотношений государства и мафии, с которой связаны многие государственные деятели, политики, лидеры политических партий. В 70-е годы против многих представителей правящего класса были выдвинуты обвинения в коррупции. Обвиняемые в этом политические деятели заявили, что полученные ими средства передавались в кассу партии, к которой они принадлежали.
Парламентская комиссия по борьбе с организованной преступностью «Антимафия», созданная в Италии в 1982 году, располагает многочисленными данными как о покровительстве властей в отношении мафиози, так и о сращивании их с мафией. Поэтому наступление на коррупцию в Италии — это одно из важных звеньев борьбы с мафией. В решении данной задачи особую роль играет Закон против мафии № 646 от 13 сентября 1982 года.
Изложенное позволяет утверждать, что национальное законодательство Украины и др. стран СНГ о борьбе с коррупцией и
1 См.: Там же, С. 172.
2 В молдавской прессе уже появились публикации, в которых речь идет о полити¬
ческой коррупции в республике. См.: Е.Мартынчик. А воз и ныне там... // Независимая Молдова, 1997, 12 сентября, С.З.
3См Р.Минна. Мафия против закона. - М.. Прогресс, 1988, С.331.
221
таким ее проявлением, как взяточничество, не может быть признано совершенным. Поэтому УК наших стран целесообразно дополнить следующими положениями: об ответственности за подкуп в коммерческих структурах; об ответственности за политическую коррупцию; главой «Коррупционные преступления», которая охватила бы все перечисленные деяния и признала бы их общественно опасными, наказуемыми.
8.3. Уголовные наказания, применяемые за коррупционные деяния
Последние почти сорок лет, т.е. при советской власти и в постсоветский период, многократно предпринимались государственно-правовые меры, направленные на ужесточение борьбы с коррупцией, взяточничеством. Остановимся на наиболее существенных из этих мер.
Президиум Верховного Совета бывшего СССР 20 февраля 1962 года принимает Указ «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество»1. В соответствии с ним бывшие советские союзные республики, в том числе Украина, тоже приняли законы, имевшие своей целью усилить борьбу со взяточничеством и определить уголовную ответственность за него.
Указанные общесоюзный и республиканские законы объединяет в первую очередь установка на ужесточение уголовных санкций за получение и дачу взятки, а также за посредничество во взяточничестве или за ее провокацию. Так, за получение взятки должностным лицом, занимающим ответственное положение, либо ранее судившимся за взяточничество, или получившим взятки неоднократно, либо занимавшимся вымогательством взятки, предусматривалось наказание от восьми до пятнадцати лет, а при особо отягчающих обстоятельствах могла быть назначена и смертная казнь (ч.З ст. 187 УК МССР в редакции Президиума Верховного Совета республики от 24 мая 1962 года). В УК Украины за это деяние не была предусмотрена смертная казнь, а лишение
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1962, №8, с.85.
222
свободы установлено от 10 до 15 лет с конфискацией имущества и лишением права занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью на пятилетний срок.
Правда, ни установивший этот вид и меру наказания общесоюзный орган, ни продублировавший ее республиканский орган высшей государственной власти так и не дали разъяснения, что же означает получение взятки должностным лицом «при особо отягчающих обстоятельствах». Между тем, это было крайне важно для следственной, прокурорской и судебной практики, чтобы, с одной стороны, обеспечить правильное применение закона, которое являлось важнейшей задачей уголовного судопроизводства (ст.2 Основ уголовного судопроизводства бывшего СССР и союзных республик, ст.2 УПК Украины), а с другой - соблюдение законности, права, охраны свободы и жизни человека, которая зависела от истолкования формулировки уголовного закона.
Этот пробел не был восполнен и в Постановлении «О судебной практике по делам о взяточничестве», принятом Пленумом Верховного Суда бывшего СССР 31 июля 1962 года. Констатируя в нем положение закона о том, что к лицам, виновным в получении взяток при особо отягчающих обстоятельствах, допускается применение смертной казни — растрела1, Пленум Верховного Суда так и не разъяснил, какие обстоятельства следует считать особо отягчающими. Он лишь дал разъяснение по поводу обстоятельств, отягчающих ответственность за взяточничество1 2 .
В науке уголовного права вопрос об обстоятельствах, особо отягчающих ответственность за взяточничество, также остался без внимания. Следовательно, решение его составляло компетенцию суда при осуществлении правосудия по конкретному уголовному делу о получении взятки при наличии особо отягчающих обстоятельств, которые в первую очередь надлежало сфор¬
1 См.: Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР. 1924-1973 - М.,
Изд-во: Известия Советов депутатов трудящихся СССР, 1974, с.513.
2 См.: Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР. 1924-1973 - М.,
Изд-во: Известия Советов депутатов трудящихся СССР, 1974, с.с.521-522.
223
мулировать и изложить органам предварительного расследования в обвинительном заключении.
В условиях горбачевской перестройки к проблеме усиления борьбы со взяточничеством и коррупцией возвращались по крайней мере дважды. В частности, 23 мая 1986 года Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «Об усилении борьбы с извлечением нетрудовых доходов», в котором акцентировалось внимание на то, что разновидностью такого рода доходов является взяточничество, а потому с ним следует вести решительную борьбу1. Известно, что данная кампания, кстати как и другие ей подобные, так и не достигла цели, в том числе в отношении противодействия взяточничеству К сожалению, его масштабы разрастались, охватывая все большее число чиновников и даже высокопоставленных должностных лиц.
Между тем жизнь диктовала острую необходимость организации борьбы уже не только со взяточничеством, но с более распространенным и многоликим явлением - коррупцией. Постановление Съезда народных депутатов СССР «Об усилении борьбы с организованной преступностью» от 23 декабря 1989 года, в котором отмечалось «сращивание преступных групп с коррумпированными должностными лицами»1 2, поручало правительству «разработать комплекс мер, направленных на устранение причин и условий, порождающих теневую экономику, коррупцию»3.
Это было одно из решений, в котором на высоком государственном уровне было признано существование коррупции как социального явления. Более того, была поставлена задача по разработке мер, нацеленных на устранение порождающих ее причин и условий. По известным причинам реализовать все это не удалось, а коррупция все более и более становилась настоящим бедствием, поэтому необходимость борьбы с ней была все более и более очевидной.
Однако с распадом СССР возникли новые социальные, политические и правовые условия, наступил этап перехода к рыноч-
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1986, №22, с.364.
2 См.: Бюллетень Верховного Совета СССР, 1990, №1, с.З.
3 См.: Там же, с.З
224
ной экономике, первоначального накопления капитала, в том числе с использованием криминальных методов, перераспределения собственности, всеобщего обнищания трудящихся, роста безработицы, всевозможных кризисов.
Основой борьбы со взяточничеством, в целом с коррупционной преступностью как в Российской Федерации, так и в Украине были уголовные законы и принятые в дополнение к ним президентские указы, т.е. подзаконные акты. Президентом Российской Федерации Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» был принят 4 апреля 1992 года. Социальные и юридические аспекты борьбы с коррупцией не могли быть сняты с повестки дня, жизнь заставляла законодательную власть периодически возвращаться к этой проблеме, поскольку масштабы и темпы роста данного явления продолжали увеличиваться. Деятельность законодательной власти в отношении коррупции фактически и юридически осуществлялась по двум направлениям.
Первое из них связано с ужесточением уголовных наказаний за такие коррупционные преступления, как получение и дача взятки (до 15 лет лишения свободы), посредничество во взяточничестве (от 2-х до 8-ми лет лишения свободы, а при повторном - от 7-ми до 15-ти лет). Провокация взятки (по УК Украины) - лишение свободы до 2-х лет.
Второе направление деятельности законодательной власти связано с совершенствованием правовых основ и механизма борьбы с коррупцией как социальным явлением. Конкретно данная деятельность выразилась, с одной стороны, в принятии Украинского Закона о борьбе с коррупцией, а с другой - в создании Комиссии Верховной Рады Украины по борьбе с организованной преступностью и с коррупцией. Как ни странно, принятие этого Закона не повлекло за собой никаких изменений и дополнений в УК, что снижает эффектность борьбы с коррупцией уголовными мерами. Этот закон является актом, направленным против коррупционных деяний, влекущим за собой только дисциплинарную, административную и гражданско-правовую ответственность.
225
Однако этим его назначение не исчерпывается, т.к. закон регламентирует меры по предупреждению коррупции, устранению последствий коррупции и др. Уголовную же ответственность за коррупционные преступления закон не регламентирует, а лишь указывает, что при наличии в деянии признаков преступления применяются нормы УК (чЛ ст.2 Закона). Именно этим он отличается от УК других республик, которые содержат целый ряд норм об уголовной ответственности различных субъектов за коррупционные преступления и наказания за них, о чем подробно было уже сказано.
Тем не менее это не снимает с повестки дня необходимости изучения вопроса о том, насколько эффективно существующая в уголовном праве система наказаний работает на общую и частную превенцию коррупционных преступлений, ресоциализацию осужденных за них и работает ли она вообще (система наказаний) на достижение данной социально значимой цели. Не ставя задачу дать исчерпывающие ответы на эти вопросы, несомненно имеющие научно-практическое значение, все-таки рассмотрим их.
Материально-правовую основу для ответственности и назначения наказаний за коррупционные преступления составляют ст.354,368,369,370 нового УК Украины. Анализ этих статей приводит к однозначному выводу: за получение незаконного вознаграждения (ст.354 УК), за дачу взятки (ст.368 УК), за получение взятки (ст.369 УК) и за провокацию взятки (ст.370 УК), то есть за наиболее тяжкие коррупционные преступления, установлены виды уголовных наказаний от штрафа или ограничения свободы до лишения свободы1 - предпоследнего по суровости вида наказания в системе наказаний, предусматриваемых новым уголовным законодательством Украины. В УК нашей страны есть еще
1 Для сравнения отметим, что новый Уголовный кодекс России также предусматривает за коррупционные преступления не только лишение свободы, но и другие виды наказаний: лишение права занимать определение должности или заниматься определенной деятельностью, штраф, ограничение свободы на установленный законом срок, исправительные работы. См.: Уголовный кодекс Российской Федерации. Комментарии, текст. - М., 1996, с.242,265.
226
и конфискация имущества и запрет занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью.
Разумеется, конкретное наказание в виде лишения свободы дозируется в зависимости от совершенного коррупционного преступления, его состава, наличия квалифицирующих признаков, влияющих на характер уголовно-правовой санкции. В настоящее время в системе установленных законом уголовных наказаний за перечисленные виды коррупционных преступлений превалируют относительно определенные санкции. Подтверждением этого служит следующее: по ряду составов коррупционных преступления, санкции являются относительно определенными, то есть в них четко определены минимальный и максимальный сроки уголовного наказания.
В системе уголовно-правовых санкций за коррупционные преступления законодательство предусматривает минимальную, если так можно выразиться, относительно определенную санкцию в виде штрафа до 70 необлагаемых минимумов доходов граждан, исправительных работ до 2-х лет или лишения свободы до 3- х лет (ст.354); за получение взятки - штраф от 700 до 1500 необлагаемых минимумов доходов граждан или лишение свободы от 2-х до 5-ти лет и лишение права занимать должности или заниматься деятельностью до 3-х лет (чЛ, ст.368 УК); лишение свободы от 5-ти до 10-ти лет с конфискацией имущества и лишением прав по должности и деятельности до 3-х лет (ч.2 ст.368 УК); лишение свободы от 8-ми до 12-ти лет с теми же последствиями, что и в части 2-й (ч.З, ст.368 УК). За дачу взятки - штраф от 200-от до 500-от минимумов доходов; ограничение свободы от 2-х до 5-ти лет (ч. 1, ст.369 УК); лишение свободы от 3-х до 8-ми лет с конфискацией или без таковой (ч.2, ст.369 УК). За провокацию взятки - ограничение свободы до 5-ти лет или лишение свободы от 2-х до 5-ти лет (ч.1, ст.370 УК); лишение свободы на срок от 3-х до 7-ми лет (ч.2, ст.370 УК).
Такова система санкций за коррупционные преступления в соответствующих нормах нового уголовного закона Украины. В связи с этим правомерны вопросы: Как предписания закона в ча¬
227
сти наказаний реализуются в судебной практике при принятии актов правосудия — приговоров? Насколько реальны и эффективны в плане борьбы с коррупцией наказания, назначаемые судами за взяточничество? Какие тенденции здесь сложились?
Ответы на эти и другие вопросы мы напрямую связываем с анализом данных изученной нами судебной практики рассмотрения уголовных дел о коррупционных преступлениях и назначении наказаний. Обобщенные данные судебной практики по указанной категории уголовных дел свидетельствует о следующем. Более 35% подсудимых, представших перед органами правосудия в 1991-1996 годах за взяточничество, были приговорены к различным срокам лишения свободы условно. Около 20% подсудимых понесли наказание в виде лишения свободы с отсрочкой исполнения приговора. Для 5% осужденных было назначено наказание в виде штрафа. Суды назначали осужденным данное наказание в связи с изменением юридической квалификации содеянного. В отношении 5% подсудимых, дела по обвинению которых во взяточничестве были переданы на рассмотрение судебных инстанций, проводилось дополнительное расследование. Важно и то, что подсудимых, которых органы предварительного расследования и прокуратуры обвиняли в совершении коррупционных преступлений, приговорам судебных инстанций республики были оправданы. Только в отношении 30% осужденных по изученным нами уголовным делам судебные инстанции назначили наказание в виде лишения свободы.
Таким образом, реальные соответствующие содеянному наказания, установленные приведенными нормами уголовного закона, были применены менее чем к 1/3 лиц, дела о коррупционных деяниях которых находились в судебных инстанциях.
В связи с этим, весьма важно остановиться на сроках лишения свободы, назначаемых лицам, которые признаны виновными во взяточничестве. Если лишение свободы условно осужденным назначалось на срок от 8 до 10 лет, то по изученным нами делам реальное лишение свободы назначалось на срок не более 5 лет. Превалируют наказания в виде лишения свободы на 2 и 3
228
года, 3 года и 6 месяцев. Как видим, при назначении наказаний за коррупционные преступления судебные инстанции «экономно» используют уголовно-правовую репрессию, снисходительность относясь к тем, кто совершил эти преступления.
Более того, анализ судебной практики по делам о коррупционных преступлениях за последние шесть лет позволил выявить по крайней мере следующие тенденции:
а) одна из них, характерна для следственной практики и состоит в том, что многие уголовные дела о коррупционных преступлениях прекращают органы предварительного расследования. Из-за этого лишь незначительная часть такого рода уголовных дел поступает на рассмотрение судебных инстанций нашей республики;
б) тенденция, характерная для судопроизводства Украины проявляется и в том, что судебные инстанции, как это было показано ранее, назначают мягкие и очень мягкие наказания лицам, которые признаны виновными во взяточничестве. Достаточно сослаться на то, что по изученным нами за продолжительный период уголовным делам наказания, не связанные с лишением свободы, были назначены судами 60% осужденных.
Следовательно, для судебной практики характера тенденция беспрецедентно гуманного, мягкого отношения к коррупционерам. Однако она вступает в коллизию с принципом социальной справедливости, особенно ввиду роста коррупционных преступлений, расширения масштабов коррупции во всех сферах жизни общества и государства. Такая практика не может быть признана правильной, поскольку она не работает на общую и частную превенции коррупционных преступлений, не направлена на исправление лиц, виновных в их совершении. Эту практику следует кардинально изменить.
Решающая роль в выполнении данной задачи должна принадлежать Генеральной прокуратуре и Высшей судебной инстанции Украины, которые, как мы думаем, должны предпринять следующие меры.
Во-первых, осуществить анализ и обобщение практики предварительного расследования коррупционных преступлений с
229
тем, чтобы выявить положительные и отрицательные стороны деятельности компетентных органов, принять меры по устранению имеющихся недостатков.
Во-вторых, изучить и обобщить практику поддержания прокурорами государственного обвинения в судебных инстанциях по делам о взяточничестве, чтобы выявить, насколько эффективно и целенаправленно органы прокуратуры выполняют функции уголовного преследования лиц, виновных в совершении коррупционных преступлений, справедливого их осуждения и наказания за содеянное.
В-третьих, настало время, чтобы Пленум Верховного Суда Украины высказал свое мнение относительно практики назначения судебными инстанциями наказаний лицам, признаваемым виновными в коррупционных преступлениях. Необходимость в таком авторитетном решении высшей судебной инстанции нашей страны становится особенно очевидной сейчас, в связи с безудержным ростом коррупционной преступности.
В-четвертых, для совершенствования судебной практики по рассматриваемой категории уголовных дел целесообразно пересмотреть целый ряд разъяснений, содержащихся в постановлениях Верховного Суда, посвященных применению законодательства об уголовной ответственности за взяточничество. Например, излишне категоричное разъяснение, по которому субъектом получения взятки может быть лишь должностное лицо, им следует признать любое официальное лицо, занимающееся соответствующее служебное положение как в органах государственной власти, управления, общественных организациях, предприятиях, так и в различных коммерческих структурах.
Наряду с этим требуется, на наш взгляд, корректировка и других разъяснений, содержащихся в указанных постановлениях. Например, разъяснение относительно того, что в приговоре суды должны отразить, за выполнение или невыполнение каких действий в интересах взяткодателя или третьего лица должностным лицом получена взятка. Это разъяснение целесообразно сформулировать так, чтобы суды были ориентированы на выяснение и
230
отражение в приговоре официального, а не должностного положения лица, получившего взятку.
По нашему мнению, нуждается в пересмотре и разъяснение по вопросу о том, кто из взяткодателя признается должностным лицом, занимающим ответственное положение.
Нынешнее разъяснение по данному вопросу охватывает очень широкий круг должностных лиц, многие из которых вряд ли попадают в ранг занимающих ответственное официальное положение.
Изложенные нами рекомендации, думается, положительно сказались бы на совершенствовании судебной практики по осуществлению правосудия по делам о коррупционных преступлениях, а в конечном счете и на совершенствовании в целом механизма борьбы с данным видом преступлений, который в настоящее время действует неэффективно.
Литература
Основная:
А.И.Долгова, С.В.Ванюшкин, Коррупционная преступность // Криминология. Под ред. А.И.Долговой, М., Изд.гр.ИНФРА. М., Норма, 1997. С.501-515.
Демидов Ю.А., Энгельгард А.А. Обсуждение проблем уголовной политики // Государство и право, 1993, № 1.
Мартынчик Е.Г. А воз и ныне там // Независимая Молдова, 1997, 12 сентября.
Уголовный кодекс Украины. Комментарий. “Правові джерела”, Киев, 1998. С.687-698.
Дополнительная:
Комиссаров В.С. Обсуждение проблем борьбы с коррупцией // Гос. и право, 1993, №2.0.130-138.
Кузнецова Н. Ф. Новый уголовный кодекс Франции // Вестник МГУ. Серия И. Право - 1994, №3. С.30-38.
Карпец И.И. Преступность: иллюзии и реальность. М., Российское право, 1992.
231
Контроль над преступностью в демократическом обществе // Гос. и право, 1993, №10. С.62-74.
Светлов А.Я. Взяточничество // Уголовное право УССР.
Особенная часть. Киев. «Вища школа», 1989. С.320-338. Сергеев Э. Трепещите коммерсанты // Россия, 1994,20-26 июля. Дельтас-Марти. М. Интернационализация современных обществ и вызов со стороны преступности // Уголовная юстиция: проблемы международного сотрудничества. Изд. БЕК-М., 1995. С.24-42.
Хлебников Р., Питецкий В. Получение взятки лицом, занимающим ответственное положение // Сов. Юстиция, 1990, №2.
232
ГЛАВА ДЕВЯТАЯ
Экономические преступления в сфере кредитно- денежных отношений в странах с рыночной экономикой
9.1. Виды экономических преступлений в сфере кредитно- денежных отношений в Украине
Преобразования в народном хозяйстве Украины, связанные с переходом общества от административно-командной экономики к социально ориентированному рынку, сопровождаются нарастанием криминогенных процессов в сфере финансово-хозяйственных отношений. Экономическая преступность охватила практически весь народнохозяйственный комплекс. На современном этапе развития общества, в условиях радикальных изменений отношений собственности и форм хозяйствования, криминализации и «тенезации» экономики, криминальные структуры и их представители пытаются проникнуть в наиболее престижные, стратегически важные ее сферы. Прежде всего - это финансовокредитная система, сфера ввоза, производства и реализации подакцизных товаров, топливно-энергетический комплекс, внешнеэкономическая деятельность и другие ...
В финансово-кредитной сфере экономики Украины в 1998 году выявлено 8,5 тысяч преступлений, что в 4,7 раза больше, чем в 1996 году. Проблемным на сегодня является вопрос контроля за порядком кредитования со стороны банковских учреждений. В 1998 году в банковской сфере Украины выявлено 6312 преступлений, что в три раза больше, чем в 1996 году1.
Эти негативные процессы особенно проявлялись в сфере банковской деятельности. С использованием банковской систе¬
1 Основные направления стратегии и тактики борьбы с организованной преступностью и коррупцией на 2000 год (проект) - Киев, 1999. - с.З.
233
мы совершаются крайне опасные преступления, которые причиняют большой ущерб государству и обществу, подрывают экономическую безопасность страны.
Среди них особенно опасны следующие:
— подделка, использование и выдача должностным лицом поддельных документов в корыстных интересах иных юридических и физических лиц;
— создание и выпуск в безналичный платежный оборот фиктивных денежных средств или иное неправомерное увеличение кредитных ресурсов финансово-кредитными учреждениями;
— использование фиктивных денежных средств для предоставления кредитов или иное их неправомерное использование;
— «отмывание» фиктивно созданных денежных средств путем банковских операций или иного их внедрения в легальную предпринимательскую деятельность или «отмывание» денежных средств, добытых преступным путем, без надлежащей проверки источников их происхождения;
— использование псевдосделок, псевдорасчетных операций, иной псевдопредпринимательской деятельности в корыстных интересах или иной личной заинтерисованности, в том числе в интересах иных юридических и физических лиц;
— нарушение единых экономических нормативов, установленных Национальным банком Украины в сфере платежных оборотов и кредитования;
— нарушение единых правил бухгалтерского учета и установленных форм межбанковских расчетов;
— превышение счета предусмотренных уставом операций, видов деятельности банков, предприятий, организаций, учреждений, требующих лицензирования или других специальных разрешений;
— нарушение антимонопольных правил;
— сокрытие либо несвоевременное объявление о неплатежеспособности клиента банка, банкротство или псевдобанкротство предприятия, организации или учреждения;
234
— умышленное банкротство или псевдобанкротство с целью невозвращения долгов кредиторам или в иных противоправных целях;
— несвоевременное информирование правоохранительных, иных уполномоченных органов или сокрытие от последних сведений о незаконных, подозрительных или крупномасштабных операциях или соглашениях банковскими, бухгалтерскими и служебными лицами;
— разглашение банковской и коммерческой тайны сотрудниками предприятий, организаций или учреждений, должностными лицами государственных, правоохранительных органов, получивших такие сведения в служебных целях; при этом не является коммерческой тайной информация о противоправных действиях банков или их клиентов.
— появившиеся в последнее время деяния в виде незаконного использования платежных (пластиковых) карточек в банковской системе и др.
Все перечисленные и некоторые иные противоправные действия базируются на изменениях в общественно-экономических отношениях, поэтому в уголовном праве практически очень слабо «отработаны» или могут рассматриваться через «универсальные» конструкции статей УК, действовавшего до середины 2001 года и принятого 5 апреля 2001 г. нового УК Украины, таких как соучастие в совершении преступления, халатность, злоупотребление служебным положением, служебный подлог и другие.
Но практика показывает, что из-за игнорирования закона, правового нигилизма даже эти «универсальные» статьи Уголовного кодекса: а) порою не срабатывают вообще; б) или в связи с изменениями в общественно-экономических отношениях целый ряд противоправных и общественно-опасных деяний не подпадают под какой-либо признак состава преступления; в) или при такой лавине общественно-опасных проявлений, подрывающих основы экономики государства, с помощью «универсальных» статей борьба с преступностью ведется зачастую лишь теоретически, так как система сбора доказательств об основном пре¬
235
ступлении не позволяет в краткий срок, эффективно пресечь то или иное общественно-опасное правонарушение.
В последние годы до 2001 г украинский законодатель дополнил прежний УК рядом статей, установивших уголовную ответственность за некоторые преступления в сфере кредитно-денежных отношений:
• уклонение от уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей;
• фиктивное предпринимательство;
• мошенничество с финансовыми ресурсами;
• незаконный сбор с целью использования или не использования сведений, составляющих коммерческую тайну;
• разглашение коммерческой тайны;
• нарушение порядка выпуска (эмиссии) и обращения ценных бумаг и др. (ст.ст. 148-2, 148-4, 148-5, 148-6, 148-7, 148-8 прежнего УК Украины).
В то же время необходимо было ввести уголовную ответственность за все выше перечисленные и иные конкретные общественно-опасные деяния, совершенные из корыстных побуждений в своих интересах или в интересах иных лиц.
Эти же мотивы целесообразно было предусмотреть также в конструкции составов преступлений обо всех видах «хищения» и внести в «Служебный подлог».
Теоретически мы могли разрешать эти вопросы с помощью упомянутых статей действовавшего ранее УК, но практические работники правоохранительных органов не имеют достаточно эффективного правового инструмента для пресечения этого зла.
Таким образом, исключительную актуальность ныне приобрело не только внесение существенных изменений и дополнений в прежнее уголовное законодательство, но и осуществленное всестороннее правовое регулирование рассматриваемых преступлений в новом УК Украины, принятого Верховной Радой страны 5 апреля 2001 г.
Стала сейчас настоятельно необходимой также разработка и внедрение целого пакета новых законодательных и ведомствен¬
236
ных нормативных актов, которые бы обеспечили нормальное функционирование финансово-хозяйственной системы, создали условия для минимизации криминогенных процессов, современного выявления и предупреждения экономических преступлений и иных правонарушений в кредитно-денежной сфере.
Здесь следует особо подчеркнуть, что в результате многочисленных причин экономического и политического характера в нашей стране сейчас наблюдается дефицит кредитных ресурсов, в связи с которым банковский капитал фактически не работает на экономику государства. Однако, как показывает мировая практика, кредитные операции играют решающую роль в судьбе экономической системы страны в целом. Нежелание банков кредитовать экономику обусловлено не только довольно низким уровнем доходности этого вида операций, а его крайней рискованностью, то есть большой вероятностью невозврата кредита, незаконного его получения или нецелевого использования. Сложность и многоаспектность проблем кредитования продиктована и особой криминогенной обстановкой, сложившейся на рынке кредитов, связанной с глубоким проникновением преступных элементов в банковскую сферу, вовлечением в преступную деятельность больших групп людей, в том числе государственных чиновников.
В связи с этим можно отметить основные современные тенденции преступной деятельности в финансовой сфере: а) создание преступными группами собственных коммерческих структур и банков, устранение с их стороны контроля над деятельностью экономических субъектов; б) подчинение своему влиянию традиционных для Украины сфер экономики, обеспечивающих получение валюты - экспорт черного и цветных металлов, древесины, транзит нефти и газа и т.д. Таким образом, обеспечение защищенности кредитно-денежной сферы от криминальных проявлений приобретает важное не только правоприменительное, но и социально-политическое значение.
В этих условиях существенно возрастает риск кредитных операций, так как умышленное невыполнение заемщиками своих обязательств перед кредиторами приблизилось к «норме» взаи¬
237
моотношений между хозяйствующими субъектами, гражданами и кредитными организациями. Преобладающей формой уклонения заемщика от выполнения требований кредитных соглашений стало введение кредитора в заблуждение относительно действительных возможностей заемщика погасить задолженность в объемах и в сроки, предусмотренные кредитным договором, а в ряде случаев они открыто безосновательно не погашают задолженность, несмотря на наличие средств для этого. В такой ситуации от банков требуется особая осмотрительность, скрупулезный подход к выбору контрагентов, продуманные и обоснованные меры по обеспечению возвратности кредитов, исключающие и минимизирующие причинение ущерба.
Кроме того, в нашей стране еще не сложились объективные условия для надлежащей судебной защиты гражданско-правовыми средствами нарушенных прав кредиторов. Поэтому на этой почве возникает новый вид организованной преступности, которая занимается истребованием долгов, принуждением к исполнению обязательств перед кредиторами. Чаще всего такие действия носят признаки вымогательства.
До недавнего времени государство в кредитной сфере боролось с правонарушениями лишь гражданско-правовыми средствами, но это не давало ощутимых результатов. В связи с этим, законодатель, принимая новый Уголовный кодекс Украины, в частности, установил ответственность за незаконное получение кредита и злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности. Таким образом, под охрану уголовного закона поставлены интересы отдельных участников экономического оборота.
Общая характеристика преступлений, совершаемых в сфере кредитных отношений состоит в том, что кредитные отношения облечены в форму обязательств, так как они опосредуют динамику имущественных отношений по передаче ценностей от одного лица к другому на возвратных условиях.
По характеру взаимосвязи управомоченного и обязанного субъектов кредитные правоотношения следует признать обяза¬
238
тельными правоотношениями, так как в них строго определено и управомоченное (кредитор) и обязанное (должник) лицо.
По объективному критерию кредитные отношения относятся к имущественным, так как их объектом выступают материальные блага.
Учитывая изложенное, можно сформулировать понятия кредитного правоотношения и кредитного обязательства.
Под кредитным правоотношением следует понимать урегулированное нормами гражданского (и частично финансового) права общественные отношения, складывающиеся по поводу передачи ценностей от одного лица к другому на возвратных условиях. Это правоотношение имущественное по объекту, обязательное по содержанию и субъективному составу, обязательственное по способу удовлетворения интересов управомоченного лица и регулятивное по функции в гражданском обороте.
Кредитное обязательство — это гражданское правоотношение, состоящее в передаче кредитором должнику денег либо вещей, определяемых родовыми признаками, с условием возврата эквивалентного количества денег или таких же вещей, а равно в предоставлении одной стороной другой стороне правоотношения отсрочки исполнения какой-либо обязанности по договору.
Рассмотрение сущности кредитных обязательств невозможно без разрешения проблемы разграничения договоров кредита и займа. В юридической литературе до недавнего времени не было однозначного мнения на этот счет.
В частности, Д.А. Медведева рассматривает заем как общую модель, по которой строится регулирование всех кредитных отношений1.
Л.А. Новоселова придерживается точки рения, согласно которой обязательство предоставить кредит является необходимым признаком кредитного договора и товарного кредита. Это дока¬
1 Гражданское право / под ред А.П.Сергеева, Ю.К.Толстого, Л., 1997. Т.2, с 241.
239
зывает, что в современном гражданском праве кредитный договор не является разновидностью договора займа1.
По мнению же Е.А.Флейшниц, договор банковской ссуды сходен с договором займа лишь в одной черте: тот и другой обязывают должника к возврату поступившей в его распоряжение денежной суммы1 2.
Легальное определение кредитного договора в новом ГК Украины разрешило бы имеющийся спор в юридической литературе о соотношении договора займа и кредитного договора, то есть признало бы самостоятельность последнего. По нашему мнению, договор займа и кредитный договор - два самостоятельных договора. Разграничение здесь нужно проводить по следующим критериям: источники кредитования, кредитор, характер регулирования, характер деятельности, форма договора, предмет договора и т.д.
Следует обратить внимание и на то, что кредитно-денежная сфера оказалась одним из наиболее слабых и уязвимых мест для криминальных посягательств.
В сложившейся ситуации банки стремятся минимизировать риск непогашения кредита или его незаконного получения с помощью различных способов обеспечения возврата кредита, а также путем тщательной проверки деловой репутации, кредитоспособности и платежеспособности, финансовой устойчивости заемщика. Можно сделать вывод, что применение практически любого из них не может достаточно обеспечить возврат денежных средств кредитору.
Одной из серьезных современных проблем является неисполнение судебных решений. Например, типична ситуация, когда на счете ответчика практически нет средств, недвижимость предусмотрительно продана, а обслуживающий должника банк часто не торопится выполнять судебные решения.
Арбитражно-процессуальный кодекс Украины предусматривает широкий спектр санкций за неисполнение судебного реше¬
1 Гражданское право / под ред. Е.А.Суханова, М., 1994. Т.2, с 342
2 Флейшиц Е А. Расчетные и кредитные правоотношения, М., 1956. С 216
240
ния, хотя, как показывает практика, более одной трети решений арбитражных судов, предусматривающих списание денежных средств со счетов в банках, не исполняется в добровольном порядке. Применение штрафных санкций к банкам не дает должного результата, так как невозможно списать эти суммы с банков из-за отсутствия необходимого механизма обеспечения решений. Данный факт указывает на недостаточную эффективность гражданско-правового механизма защиты прав кредиторов от действий недобросовестных заемщиков.
В настоящее время в теории уголовного права нет единого мнения относительно понятия преступлений, совершаемых в сфере кредитных отношений. К.Е.Ривкин, к преступлениям, совершаемым в сфере кредитных отношений, относит мошенничество, присвоение и растрату1. С.Максимов к данной категории преступлений относит причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием и т.д.
Изучив имеющиеся точки зрения по данному вопросу, следует сделать вывод, что существует две группы преступлений, так и ли иначе затрагивающих сферу кредитных отношений:
1. Преступления, посягающие непосредственно на порядок кредитования экономических субъектов;
2. Преступления, сопряженные с получением, предоставлением, использованием, возвращением кредита, но посягающие на иные объекты уголовно-правовой охраны в сфере экономики.
Общим признаком, служащим критерием объединения норм
0 преступлениях, так или иначе затрагивающих сферу кредитных отношений, является обстоятельство, что указанные деяния сопряжены с предоставлением, получением, использованием, возвращением кредита.
Критерием же разграничения преступлений, посягающих на сферу кредитных отношений, и преступлений, сопряженных с кредитованием экономических субъектов, но посягающих на иные объекты уголовно-правовой охраны в сфере экономики, выступает объект этих преступлений.
1 Ривкин К.Е Законодательное регулирование кредитных отношений // Финансы
и кредит, 1997, №4, с 88.
241
Под преступлениями, посягающими на сферу кредитных отношений, следует понимать предусмотренные уголовным законом умышленные общественно опасные деяния, посягающие на установленный гражданским законодательством порядок предоставления, получения, использования, возвращения кредита, совершаемые лицом, имеющим абстрактное право на получение кредита.
Основными критериями отнесения деяния к категории преступлений, посягающих на сферу кредитных отношений, могут выступать обстоятельства, когда субъект кредитования имеет право на получение кредита, но либо в своих личных интересах получает его незаконным путем, либо по зависящим от него обстоятельствам не возвращает в установленные договором сроки заемные средства или использует полученный кредит не по прямому назначению.
Анализируя уголовное законодательство, можно утверждать, что в настоящее время следует говорить о двух составах преступлений, предусматривающих ответственность за нарушение установленного гражданским законодательством порядка кредитования экономических субъектов. Это — а) незаконное получение кредита, незаконное получение государственного целевого кредита или использование его не по прямому назначению, а также б) злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности.
Говоря о незаконном получении кредита, нужно особо подчеркнуть его общественную опасность, а также особенность объективных и субъективных признаков незаконного получения кредита и его использования не по прямому назначению. В этой связи вполне можно утверждать и незаконное получение кредита; незаконное получение государственного целевого кредита; наконец, использование не по прямому назначению государственного целевого кредита.
Общественная опасность этих деяний заключается в том, что из хозяйственного оборота изымаются денежные средства, которые могли бы быть направлены на общеполезные, общесоциальные потребности. При этом зачастую заемщик, намерева¬
242
ясь взять кредит, умышленно вводит в заблуждение кредитора о своем финансово-хозяйственном положении, хотя при этом и не преследует цели присвоения получаемых в свое распоряжение денег. При совершении этого преступления умысел виновного направлен на получение кредита с последующим его возвратом кредитору. Данная сделка должна осуществляться в рамках кредитного договора (и его разновидностей).
В качестве предмета преступления здесь могут выступать: а) вещи, определенные родовыми признаками, переданные по до- говору.товарного кредита; б) отсрочка платежа, предварительная оплата товара (работы, услуги), аванс, предоставленные в результате заключения коммерческого кредита; в) денежная сумма, предоставляемая в результате заключения кредитного договора; г) льготные условия кредитования.
В содержание объективной стороны преступления входит получение индивидуальным предпринимателем или руководителем организации кредита либо льготных условий кредитования путем предоставления банку или иному кредитору заведомо ложных сведений о своем хозяйственном положении либо финансовом состоянии, если это деяние причинило крупный ущерб.
Под хозяйственным положением следует понимать совокупность внутренних и внешних данных, характеризующих ведение экономического хозяйства предприятием, индивидуальным предпринимателем без образования юридического лица, его производственную сторону дела.
К заведомо ложным сведениям о хозяйственном положении можно отнести сфальсифицированные сведения, содержащиеся в технико-экономическом обосновании, в котором неверно указаны основные направления использования заемных средств, конкретные хозяйственные операции, содержащиеся в сфальсифицированных договорах, платежных, транспортных и иных документах о хозяйственной операции, на которую испрашивается кредит и т.д.
Под финансовым состоянием следует понимать наличие и характеристику денежных средств. К заведомо ложным
243
сведениям о финансовом состоянии следует относить сфальсифицированные сведения, содержащиеся в бухгалтерских документах с отметкой о регистрации в налоговой инспекции, в которых финансовое состояние показано в более лучшем виде; сфальсифицированные сведения, содержащиеся в справках о дебиторской и кредиторской задолженности и т.д.
Незаконное получение кредита в организации, не имевшей лицензии на проведение кредитных операций, необходимо квалифицировать как покушение на незаконное получение кредита. По нашему мнению, в данном случае имеет место подмена объекта посягательства, которая заключается в том, что субъект преступления ошибочно полагает, будто посягает на один объект, тогда как в действительности ущерб причиняется другому объекту, неоднородному с тем, который охватывался умыслом виновного. При наличии такого рода ошибки (ошибка в объекте) преступление должно квалифицироваться в зависимости от направленности умысла. Однако нельзя не учитывать тот факт, что объект, охватываемый умыслом виновного, фактически не потерпел ущерба, так как организация, выдавшая кредит, не обладала правом на проведение подобных операций (кредитованию экономических субъектов). Но, так как лицо объективно выполнило свои действия (незаконно получило кредит и причинило этим самым крупный ущерб кредитору), то указанные действия необходимо квалифицировать как покушение, а не оконченное преступление.
Данный состав преступления является материальным, наступление уголовной ответственности может связываться причинением крупного ущерба. Понятие крупного ущерба является оценочным. По нашему мнению, характер крупного ущерба может быть выражен, например, в банкротстве предприятия-кредитора, в нарушении режима его нормальной работы, в снижении финансового оборота, в вынужденной неуплате налогов, в невыполнении других принятых на себя обязательств.
Размер крупного ущерба это оценочный стоимостной критерий. Формальная неопределенность стоимостных критериев не способствует единообразному и эффективному примене¬
244
нию закона. Представляется необоснованным распространение стоимостных критериев, характеризующих крупный размер хищений, на крупный ущерб, причиненный потерпевшему в результате преступлений, совершаемых в сфере экономической деятельности, так как аналогия в уголовном праве не допустима и, кроме того, она не учитывает разный субъектный состав.
Количественное значение стоимостных критериев, характеризующих крупный ущерб для физического или юридического лиц, должно быть различным и соотноситься как 1:5. Чтобы определить количество минимальных размеров необлагаемых доходов, необходимых для признания ущерба крупным, нами предлагается исходить из размера уставного капитала кредитного учреждения, которому причинен ущерб незаконным получением кредита. То есть, первый вариант, признать, например, ущерб в размере 40 % от уставного капитала - крупным; или второй вариант - рассчитать средний размер уставного капитала у кредитных учреждений (минимально необходимый уставной капитал кредитных учреждений уже законодательно закреплен), затем высчитать процентное соотношение, которое можно признать крупным ущербом и выразить его в минимальных размерах оплаты труда. Указанная сумма должна быть такова, чтобы она могла вызвать те последствия для кредитора, которые были указаны при установлении характера крупного ущерба (например, существенно ухудшить экономическое положение банка).
Субъективная сторона данного состава преступления может быть выражена как в форме прямого, так и в форме косвенного умысла. Ряд авторов (Б.В.Яценко1, Т.Ю.Погосян1 2) считают, что субъективная сторона может быть выражена только в виде прямого умысла, или только в форме косвенного (А.Э.Жа- линский)3.
1 Уголовное право Особенная часть: учебн. Под.ред. Рарога А.И. 1996. С. 184.
2 Уголовное право. Особенная часть: учебн. Под.ред Козаченко И.Я., Незнамно-
вой З.А., Новоселова Г.П. 1997. С.286.
3 Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Особенная часть.
Под общей редакцией Скуратова Ю.И. и Лебедева В.М. 1996. С. 181.
245
По нашему мнению, данные точки зрения ограничивают субъективную сторону незаконного получения кредита. Совершение данного преступления возможно как с прямым, так и с косвенным умыслом, ибо само получение кредита, равно как и предоставление кредитору заведомо ложных сведений, может быть совершено только с прямым умыслом. Однако кроме получения кредита в объективную сторону состава обязательно входит последствие - причинение крупного ущерба, которое может быть как с прямым, так и с косвенным умыслом.
Незаконное получение кредита и незаконное получение государственного целевого кредита выступают как общий и специальный состав соответственно. Использование же государственного целевого кредита не по прямому назначению может выступать как самостоятельный состав преступления по отношению к двум выше указанным составам.
В целях установления единства терминологии в разных отраслях права, нами предлагается замена понятия «государственного целевого кредита» на понятие «бюджетного кредита». Это позволит правоприменителю более точно и единообразно применять данную норму на практике, а также устранит пробел в законодательстве, касающийся отсутствия нормативно-определенного определения государственного целевого кредита.
Под бюджетным кредитом следует понимать ссуду в денежной или товарной форме, выдаваемую на определенные цели государством в лице государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, государственным и муниципальным унитарным предприятиям на основании заключенного между ними договора, с обязательным предоставлением заемщиком обеспечения своего обязательства, на условиях срочности, платности, возвратности.
Не менее интересно понятие «использование государственного целевого кредита не по прямому назначению», под которым
246
нами понимается такое использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при его предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправовыми действиями или событиями, неправомерность которых закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых средств. Если при предоставлении средств формулируются две или несколько целей, то не достижение одной из них, означает в целом использование средств не по прямому назначению.
При решении вопроса, является ли ущерб крупным, во-первых, необходимо исходить из размера выданного кредита и объема кредиторской задолженности. Во-вторых, необходимо соотнести размер причиненного ущерба с размером полученного кредита. В-третьих, — размер причиненного ущерба с размером основного и оборотного фондов кредитора (в случае денежного определения ущерба).
Уголовная ответственность может наступать даже при своевременном и полном погашении задолженности, поскольку погашение такой задолженности не исключает возможности причинения крупного ущерба гражданам, организациям, государству.
Злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности характеризуется объективными и субъективными условиями привлечения к уголовной ответственности за данное преступление. Общественная опасность указанного преступного деяния заключается в том, что страдают имущественные интересы кредиторов по причине несвоевременного возврата денежных средств заемщиком.
Основными понятиями в данном составе преступления, нуждающимися в юридическом толковании, являются понятия «кредиторской задолженности», «уклонения», «злостного» характера уклонения.
Для привлечения к уголовной ответственности при этом требуется наличие трех условий: во-первых, должно быть уклонение от погашения кредиторской задолженности или от оплаты
247
ценных бумаг; во-вторых, характер уклонения от погашения кредиторской задолженности должен быть злостным, и, в-третьих, необходим вступивший в законную силу судебный акт, возложивший на виновного обязанность погашения кредиторской задолженности или оплаты ценных бумаг.
Под кредиторской задолженностью понимаются денежные средства, товар, работы, услуги с оплатой в кредит, временно привлеченные предприятием, организацией, индивидуальным предпринимателем или полученные гражданином, подлежащие возврату соответствующим юридическим или физическим лицам, государству.
Под уклонением от погашения кредиторской задолженности следует понимать неисполнение обязательства по возврату денежных средств кредитору после истечения сроков исполнения кредитного договора.
Под уклонением от оплаты ценных бумаг следует понимать отказ лица, обязанного по ценой бумаге, от исполнения обязательства по ней после предъявления ценной бумаги к оплате (вексель) или после истечения срока, указанного в договоре для оплаты ценной бумаги (акция).
Обобщая имеющиеся точки зрения относительно понятия «злостности», мы считаем, что под злостностью уклонения от погашения кредиторской задолженности и оплаты ценных бумаг следует понимать умышленное невыполнение судебного решения без уважительных причин после окончания повторно назначенного судебным приставом-исполнителем срока для исполнения. Одним словом, уклонение следует признать злостным при наличии следующих условий:
а) первоначальное неисполнение без уважительных причин судебного решения;
б) вынесение судебным органом постановления о назначении штрафа за уклонение без уважительных причин от исполнения судебного решения;
в) назначение повторного срока для исполнения судебного решения;
248
г) неисполнение судебного решения без уважительных причин после окончания повторно назначенного срока.
Как показывает практика, при наличии вступившего в законную силу судебного решения заемщик, как правило, умышленно растягивает во времени процесс погашения задолженности, чтобы оставить в обороте деньги, но при этом не полностью уклоняться от выполнения решения суда, а погашает задолженность частями, «по мере возможности». Тем не менее, заемщика трудно будет привлечь к уголовной ответственности, так как, погасив часть долга, а через неделю еще часть, он заявит, что не уклоняется от погашения кредиторской задолженности, а выплачивает сразу, как только появляется возможность. В этом случае вполне возможно вынесение постановления об отказе в возбуждении уголовного дела из-за отсутствия в деянии состава преступления, поскольку задолженность регулярно погашается по мере возможностей должника.
По нашему мнению, для выхода из данной ситуации целесообразно вести речь о злостном уклонении руководителя организации или гражданина от полного или частичного погашения кредиторской задолженности в крупном размере или от оплаты ценных бумаг после вступления в законную силу соответствующего судебного акта. Это позволит избежать зависимости наступления уголовной ответственности от попыток должника частично погасить задолженность.
Не менее интересной и новой является сейчас проблема преступных деяний экономического характера, связанных с использованием платежных (пластиковых) карточек в банковской системе Украины.
Всего несколько лет назад на человека, имеющего платежную карточку, у нас смотрели с искренним недоумением. Наше общество, прошедшее в XX веке через тяжелые испытания, имеет весьма искаженное представление о многих общественно-политических и экономических процессах, происходящих во всем остальном мире. Политическая и экономическая изоляция, стремление директивными указаниями подменить объективные зако¬
249
ны развития человеческого общества, привели к тому, что возвращение в русло цивилизованного развития и сопутствующие этому непростому процессу проблемы вызывают неоднозначную оценку нашего народа. Многие проблемы кажутся чуждыми и для Украины не характерными. Действительно, что касается сферы кредитно-денежных отношений, научно-технический прогресс, неумолимо вторгшийся в царство централизованного распределения, превратил конторы по пересылке распоряжений о выделении ресурсов в банковскую индустрию денежного обращения. Произошло это за девять — десять лет и не могло не повлечь за собой возникновение целого ряда проблем, как характерных (уже многие десятилетия) для развитых стран мира, так и сугубо специфических, украинских.
Вместе с тем, нельзя забывать, что наше время породило изощреннейших преступников, не стесняющихся в средствах для достижения своих целей, в том числе весьма хитроумных и предприимчивых мошенников, орудующих в банковской сфере. Более того, законопослушание и уважение к чужой собственности, являющиеся не только элементом ментальности большей части населения развитых стран, но и краеугольным камнем экономической системы, в нашей стране никак нельзя назвать общепринятыми нормами жизни, по крайней мере до тех пор, пока они вызывают яростные споры, в том числе и на государственном уровне.
Несмотря на оказываемое некоторыми социальными группами и общественными организациями противодействие, украинскому обществу придется в процессе интеграции в мировое сообщество пройти путь от пренебрежения к правам личности, отвращения к частной собственности и понимания диалектики лишь как возможности обнаружения в любом явлении полезности для «революционных» (чаще всего разрушительных для экономики и общества) преобразований к пониманию и уважению тех правил развития общества, без которых любое государство рискует прекратить свое существование либо быть отброшенными в развитии на многие десятки лет назад.
250
Однако уже сейчас общество и государство ощущают настоятельную необходимость создания системы уголовно-правовой защиты своей денежной системы не только от давно известных нарушений правил о валютных операциях и фальшивомонетничества, но и от новых, крайне изощренных методов мошенничества, непосредственно связанных с научно-техническим прогрессом в этой области. К числу последних в полной мере можно отнести преступления с использованием пластиковых денег.
Динамичное развитие банковской системы Украины с начала 90-х годов поставило перед государством, правоохранительными органами новые задачи, породив ряд ранее неизвестных в нашей стране видов криминальных посягательств на частную, коллективную и государственную собственность. Платежная (пластиковая) карточка — обобщающий термин, который означает все виды карточек, различающихся по назначению, по набору оказываемых с их помощью услуг, по своим техническим возможностям и организациям, их выпускающим. В сфере денежного обращения платежные карточки являются одним из прогрессивных средств организации безналичных расчетов. В системе безналичных расчетов они представляют особый класс орудий платежа, которые могут обладать качествами как дебетовых, так и кредитных инструментов. В настоящее время на территории Украины получает развитие Национальная система массовых электронных платежей под патронатом Национального банка Украины, действует ряд локальных и региональных платежных систем. Количество держателей платежных карточек международных и украинских платежных систем уже исчисляется сотнями тысяч.
Постоянно расширяется спектр предоставляемых платежными карточками услуг: от выдачи наличных денег и приема вкладов до трастовых операций на фондовых рынках развитых стран. Механизм выполнения многих из них недостаточно проработан как с точки зрения технических и административных приемов выполнения, так и с точки зрения защиты от возможных злоупотреблений со стороны собственно банковского персонала, клиентов, а зачастую и третьих лиц, получающих в результате тех или
251
иных действий доступ к банковским базам информационных данных и хранилищам. Почти всегда это результат не только слабого обеспечения режима безопасности самими банками и правоохранительными органами, но и неготовности законодательной базы к эффективному противодействию новым видам преступлений, в частности, с платежными карточками.
В этой связи представляется возможным отметить следующее:
1. Отсутствие национального законодательства, норм, регулирующих взаимоотношения участников платежных систем, за исключением актов Национального банка Украины, позволяет допускать преступные деяния, связанные с платежными карточками. Нами предлагается разработать и принять нормативный акт общегосударственного уровня в виде закона «Об электронных платежах с использованием платежных карточек в Украине», которым бы регулировались правоотношения, возникающие в связи с осуществлением банками эмиссии платежных карточек, определялись операции, осуществляемые с их применением, и порядок расчетов по этим операциям, а также устанавливались общие требования к платежным системам, создаваемым в Украине.
2. Учитывая безостановочное продвижение на рынок Украины карточного продукта, на уровне государства с участием Национального банка Украины, Ассоциации банков Украины необходимо разработать и утвердить «Концепцию развития технологий платежных карточек», чтобы придать этому процессу организованность, единую систему, программу сотрудничества между всеми банками, занимающимися пластиковым бизнесом.
3. Важно создать Национальную ассоциацию по платежным карточкам, которая являлась бы негосударственной, неприбыльной организацией, объединяющей коммерческие банки и другие кредитные организации, а также организации, деятельность которых связана с эмиссией, обслуживанием, обращением и иным использованием платежных карточек. Ее главными задачами должно быть участие в развитии обращения платежных карточек
252
различных типов в Украине, участие в мероприятиях, проводимых органами исполнительной власти. Национальным банком Украины по организации такого обращения и совершенствованию безналичных средств платежа; добиваться принятия законодательных и подзаконных нормативных актов, способствующих развитию денежно-кредитной системы в части обращения платежных карточек, повышение ее надежности и самостоятельности, самостоятельно разрабатывает или принимает непосредственное участие в подготовке таких актов; координировать свою деятельность с Национальным банком Украины, другими компетентными органами государственной власти и управления; разрабатывать и направлять в органы власти и управления, а также в Национальный банк Украины предложения по реализации денежно-кредитной политики, регулированию деятельности участников обращения платежных карточек и по совершенствованию налоговой политик в сфере обращения платежных карточек.
4. Чтобы придать вопросам безопасности организованный, целевой характер, необходимо создание Национальной системы обеспечения безопасности в сфере платежных карточек. Ее элементами должны быть: законодательство; специализированные подразделения правоохранительных органов; службы безопасности платежных систем; службы безопасности банков.
5. Необходимо разработать и принять закон, направленный на обеспечение безопасности систем электронных платежей в Украине. В нем необходимо отразить меры предупреждения потерь средств по операциям с применением платежных карточек путем создания состояния безопасности. Составные части состояния информационной безопасности должны включать в себя: объекты и цель защиты, средства обеспечения информационной безопасности, криптографическую систему, стоп-листы в системе электронных платежей, лимиты банков, лимиты для карточек, лимиты для терминалов и банкоматов.
6. Очень важно утвердить на уровне Верховной Рады Украины пакет законов о конфиденциальной информации, что могло бы послужить защитой для вкладчика и дополнительным аргу¬
253
ментом в пользу платежных карточек как способа безналичных платежей, а также в немалой степени обезопасило бы других участников оборота пластиковых денег
7. Национальное законодательство должно признать актуальность проблемы незаконных операций с платежными карточками и предусмотреть значительно более жесткие меры по отношению к преступникам, чем это имеет место в новом УК Украины 2001 г.
8. В Украине нет специальных подразделений по борьбе с преступлениями с использованием платежных карточек. Только подготовленные специалисты, хорошо разбирающиеся в особенностях платежных карточек и методах противодействия мошенничеству с их использованием, способны противостоять организованным, вплоть до международного масштаба, криминальным группировкам. Хотя в Украине масштабность преступных деяний с платежными карточками пока небольшая, учитывая их латентность и нежелание банков к сообщению известных им фактов преступных посягательств, стремясь таким образом поддерживать уровень своей деловой репутации, не следует ее недооценивать, ибо преступность в сфере платежных карточек развивается параллельно с самой индустрией карточек.
9. Необходимо всемерно содействовать и способствовать на уровне правоохранительных ведомств координации усилий по предотвращению преступлений, связанных с платежными карточками, со службами безопасности участников оборота пластиковых платежных средств, поскольку последние (особенно банки) в наибольшей степени заинтересованы в положительных результатах такой деятельности. Такая координация возможна как путем организации совместных учебных сборов и семинаров, так и созданием оперативно-следственных бригад с привлечением специалистов из коммерческих банков на постоянной или временной основе.
10. Отсутствие системы взаимодействия между службами безопасности украинских банков (в том числе эквайеров), действующих на рынке платежных карточек, а также слабую подготовку служб безопасности, специализирующихся на предотвра¬
254
щении мошенничества с платежными карточками можно было бы устранить, организуя конференции, форумы, симпозиумы (возможно международные) по вопросам безопасности в банковских системах при расчетах платежными карточками
11. Необходимо ввести общенациональный мониторинг мошеннических операций с платежными карточками, возложив ответственность за его ведение на правоохранительные органы, на Национальную ассоциацию по платежным карточкам (если таковая будет создана) или Ассоциацию банков Украины. Недостаточное информирование держателей карточек, отсутствие культуры использования платежных карточек также способствует преступным деяниям, связанными с карточками.
Сложившаяся после принятия нового УК Украины ситуация настоятельно требует существенного улучшения правового регулирования и повышения эффективности контроля за деятельностью банковских учреждений.
Во-первых, много положений Закона Украины «О банках и банковской деятельности» имеют декларативный характер, особенно в той их части, которая касается осуществления банковского контроля и получения правоохранительными органами банковской информации. Законы не предусматривают порядка взаимодействия банковских учреждений с правоохранительными органами в предупреждении и раскрытии злоупотреблений, иных корыстных преступлений. Этот пробел лишь в некоторой степени теоретически восполняется принятым Верховной Радой Украины Законом «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью» /ст. 17 п. 4/ и изменениями ст. 52 Закона «О банках и банковской деятельности». Вместе с тем, с принятием этих норм, правоохранительные органы не получили необходимого механизма доступа к банковской информации субъектов злоупотреблений, так как действующее законодательство не предусматривает уголовной или иной ответственности должностных лиц банков и предприятий за уклонение от предоставления компетентным органам такой информации. Считаем необходимым внести в Административный (а в случае злостного
255
уклонения) и Уголовный кодексы нормы, предусматривающие санкции, которые могут применяться к таким нарушителям.
Во-вторых, отсутствие соответствующей правовой базы по широкому кругу вопросов, связанных с «отмыванием» и использовании фиктивных денежных средств, совершение этих же действий с использованием сети электронных расчетов, иных компьютерных преступлений, создание псевдопредприятий, фиктивное или умышленное банкротство, недобросовестное предпринимательство, совершение перечисленных правонарушений должностными лицами в интересах других лиц и ряд других, — все это требует пересмотра указанных выше положений ведомственных нормативных актов.
Декриминализации банковской системы способствовало бы усовершенствование системы внутрибанковского контроля. Добросовестные банкиры, их учреждения и клиенты могут развиваться, если нормально функционирует банковская система в целом. Поэтому, если остановить «наводнение» финансово-хозяйственных злоупотреблений, то будут окончательно разрушены финансовая система и экономическая основа нашего государства. Представляется, что при продуманной системе контрольных показателей, иных организационно-правовых способов выпуск фиктивных денежных средств можно не только контролировать, но и остановить.
Значительная часть правонарушений, имеющих место в сфере банковской деятельности, связана с кредитными операциями. Основные способы таких злоупотреблений уже упоминались. Их распространению способствуют не только несовершенство действующего банковского законодательства, но и ограниченность возможностей коммерческих банков для изучения платежеспособности заемщиков и партнеров при расчетных операциях. Ныне действующий Закон «О банках и банковской деятельности» позволяет субъектам хозяйствования иметь счет в одном банке и одновременно пользоваться услугами (что не исключает и получение кредитов) иных банков. Это создает условия для получения кредита в одном банке и использование его для погашения
256
ссуд, полученных в другом банке, что нередко заканчивается различными злоупотреблениями и расхищением денег путем их превращения в наличные деньги или свободно-конвертируемую валюту, в том числе фиктивно созданные денежные средства, полученные как ссуда. Пути усовершенствования предоставления кредитов предлагаются в новом Законе «О банках, банковской деятельности и банковском надзоре». Вместе с тем, эти изменения не решают проблем возвращения кредитов и установления фиктивных операций, псевдосоглашений и т.п. Поэтому в коммерческих банках возникает необходимость создания своих служб экономической безопасности, которые могли бы изучать заемщиков, их гарантов, партнеров по сделкам и различные подозрительны операции.
Однако банки не в состоянии разрешить своими силами поодиночке такие проблемы, как создание централизованного банка данных о неплатежеспособных предприятиях, предприятиях- векселедавцах, чьи векселя опротестовывались, либо которые были замешаны в различных псевдосделках, создании, «отмывании» фиктивных денежных или валютных средств; получении сведений от межрегиональных и международных партнеров и т.д. Это под силу только межбанковской службе экономической безопасности.
Эта проблема не только коммерческих банков, а и государства, которое обязано создать необходимые правовые предпосылки формирования и эффективного функционирования национальной банковской системы. Радикальному решению вопросов минимизации криминогенных процессов в сфере банковской деятельности могли бы способствовать такие организационноправовые меры:
А. Создание в каждом коммерческом банке службы внутрибанковской экономической безопасности, а также на паевом участии всех коммерческих банков — службы межбанковской экономической безопасности с функционированием в дальнейшем на хозрасчетных предпринимательских должностях, с соответствующим кадровым и техническим обеспечением, отработан¬
257
ными механизмами пополнения банка данных сведениями о той или иной категории недобросовестных участников сферы предпринимательской и банковской деятельности, научно-консультационным подразделением прогнозирования эффективности работы банковских учреждений, стабилизации и декриминализации деятельности банковской системы в целом.
Б. Создание системы обязательной подготовки и переподготовки специалистов для служб банковской и межбанковской экономической безопасности, аудиторов, в том числе для работы в зарубежных банковских представительствах, филиалах, совместных банках, с иностранными предпринимательскими структурами — партнерами финансово-хозяйственной деятельности.
В. С целью создания комплексного механизма функционирования национальной банковской системы разработать пакет инструкций и иных ведомственных нормативных актов Национального банка Украины, направленных на создание комплексной эффективной, декриминализованной системы деятельности банковских учреждений.
Г. В ходе формирования этого пакета ведомственных нормативных актов, разработать комплексную систему балансовых и иных необходимых систематических показателей внутрибанковского и межбанковского контроля, которые бы освещали криминальные и иные негативные аспекты процессов, происходящих в сфере банковской деятельности.
Д. Создать эффективный механизм обращения, документооборота, определить порядок и сроки хранения банковских учетно-расчетных документов, соответствующих требованиям борьбы с преступностью и всемирной практике по этим вопросам.
Е. Определить конкретный механизм взаимодействия с правоохранительными органами в соответствии с требованиями п.4 ст. 18 Закона Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью».
Ж. Выработать механизм возвращения в страну валютных средств при экспортно-импортных операциях, систему криминальных норм и ведомственных правил для предупреждения преступлений и нарушений с использованием компьютерных систем.
258
3. Повышению качества нормативных актов по вопросам банковской деятельности, учету в них механизмов минимизации криминогенных процессов могло бы содействовать создание координационной группы из числа сотрудников Национального банка Украины, МВД, Национальной академии внутренних дел, иных заинтересованных ведомств, которая имела бы целями:
— изучение практики применения действующего законодательства, относящегося к банковской деятельности, выявления недостатков в нем, подготовка предложений по их устранению путем внесения изменений и дополнений;
— проведение совместной экспертизы и доработка проектов законодательных и ведомственных нормативных актов на предмет охвата в них вопросов, касающихся стабилизации работы банковской системы, и соответствия указанных документов требованиям предупреждения преступности;
— подготовка проектов совместных нормативных актов по вопросам создания правоохранительных механизмов по предупреждению и выявления правонарушений в сфере банковской деятельности.
Вместе с тем, ситуация, сложившаяся в сфере финансовохозяйственных отношений требует радикальных подходов к координации усилий всех заинтересованных государственных институтов по улучшению криминогенной обстановки в банковской системе. Разрешению проблемы разработки качественного пакета соответствующих законодательных и ведомственных нормативных актов могло бы способствовать создание временного научного коллектива из числа практических сотрудников банковских учреждений, правоохранительных органов, сотрудников юридических и соответствующих экономических научных заведений.
Реализация предложенных мер поможет приостановить криминализацию финансово-хозяйственных отношений, создать организационно-правовые предпосылки для стабилизации работы банковской системы, на ее основе экономики в целом, а также поднимет уровень экономической безопасности государства.
259
9.2. Общая характеристика уголовно-наказуемых деяний в области кредитно-денежных отношений и наказуемость за них в некоторых странах дальнего зарубежья
Экономические преступления, совершаемые в сфере кредитно-денежных отношений в Украине по своему характеру аналогичны тем, которые имеют место в странах Западной Европы и США.
В законодательстве этих стран, в частности, в уголовных кодексах Австрии, Швеции, ФРГ, Великобритании имеются специальные разделы либо отдельные статьи, предусматривающие уголовную ответственность за злоупотребления в кредитно-финансовой сфере. Предусматривается уголовная ответственность за открытие кредитных учреждений, а также торговых, промышленных и других предприятий без надлежащего разрешения либо получивших разрешение, но проводящих операции, не предусмотренные этим разрешением.
На совещаниях рабочей группы Интерпола по вопросам сотрудничества между банковскими и полицейскими учреждениями (1990 — 2000 г.г.) не раз обсуждались вопросы борьбы с незаконно открытыми банками в ряде стран Западной Европы. Отмечалось, что через сеть таких банков перемещаются крупные денежные суммы, осуществляются их переводы в другие страны, «отмываются» деньги, нажитые преступным путем. Рекомендовано разработать универсальное законодательство на уровне мирового сообщества.
Учитывая общественную опасность правонарушений, связанных с долгами, кредитным мошенничеством, банкротством, зарубежное законодательство устанавливает за их совершение уголовную ответственность. В частности, в уголовном кодексе Швеции имеется специальная статья, предусматривающая ответственность за преступления, связанные с долгами. Она состоит из семи частей: бесчестное отношение к кредиторам; квалифицированное бесчестное отношение к кредиторам; безрассудное отношение к кредиторам; предпочтение к кредиторам; бухгалтерское преступление и др.
260
По уголовному кодексу Австрии предусмотрена ответственность за нарушение кредитных операций, ростовщичество, мошеннические кредитные операции, причинение ущерба чужим кредитам, укрывательство кредитора, небрежность к кредитным операциям, срыв приведения приговора в исполнение и др. Уголовная ответственность наступает не только за действия, совершаемые с целью преднамеренного ущерба кредитору, но и за халатное отношение к его имуществу, когда банкротство произошло преднамеренно. Несмотря на различие в формулировках статей, предусматривающих ответственность за эти правонарушения, в целом они сводятся к следующему.
Применяется уголовное наказание за небрежность в кредитных операциях, повлекшая потерю платежеспособности (банкротство) в результате легкомысленного или небрежного использования кредита, заключения рискованных сделок либо нерационального использования имеющихся средств и имущества.
В последние годы в ведущих странах Запада (США, Великобритания, Франция) законодательство о неплатежеспособности было существенно реформировано. В частности, реформирование было направлено на создание взвешенного и детально разработанного механизма урегулирования взаимоотношений должника и кредитора. Теперь банкротам предоставлены более широкие возможности по реорганизации либо возрождению своего предприятия. Реформирование Уголовного законодательства направлено на защиту интересов кредиторов. Хотя возможность реорганизации предприятия вовсе не исключает уголовной ответственности для его руководителей за совершенные или противоправные деяния. Более суровое наказание следует за злостное банкротство, то есть за совершение умышленных действий с целью нанесения преднамеренного ущерба кредитору либо когда должник, зная о своей неплатежеспособности, скрыл ее и продолжал получать кредиты путем предоставления не соответствующих действительности сведений, фальшивых документов или исказил бухгалтерские данные и тем самым усугубил свою несостоятельность, либо когда кредиторам причинен существенный ущерб.
261
В случае, когда в результате неплатежеспособности должник не в состоянии урегулировать взаимные расчеты с кредиторами, установлен ряд требований, нарушение которых влечет уголовную ответственность:
— предпочтение кредитора (укрывательство кредитора) предусматривает ответственность должника, который при приближении банкротства оплачивает иск кредитора, или предоставляет его обеспечение, или предпринимает другие подобные шаги и тем самым существенно нарушает права остальных кредиторов. Кредитор, который соглашается или допускает оплату долга либо его обеспечение, наказывается как соучастник преступления, если он действовал с помощью незаконных угроз или на основании тайного соглашения с должником;
— обман кредиторов — предоставление в искаженном виде или отказ разгласить представителя временной администрации, назначенному для управления долгами должника, существование, размеры или местонахождение какого-либо имущества либо информации о нем, а так же сокрытие, передача другому лицу или уничтожение такого имущества;
— запутывание бухгалтерского учета — ответственность предусмотрена за намеренное или небрежное ведение учета таким образом, что об условиях и общем направлении деятельности предприятия нельзя полностью судить с помощью бухгалтерских документов, либо уничтожение таких документов. Нарушение обязанностей ведения бухгалтерского учета, как правило, начинается одновременно с нарушениями в платежах либо попытками укрыть, таким образом, доходы от налогообложения.
В странах СНГ в деятельности различных коммерческих структур практика подобного рода (вплоть до уничтожения всех бухгалтерских документов) получила широкое распространение, что подчеркивает необходимость безотлагательного введения в законодательство самостоятельной ответственности за такие действия:
— отдельную группу правонарушений, посягающих на кредитную систему, составляет мошенничество с целью получе¬
262
ния товарного кредита и мошенничество с целью получения денежного кредита. Товарный кредит, являясь наиболее распространенной формой кредита в мире, с развитием рыночных отношений приобретает все большее значение в Украине. Обман при получении товарного кредита получил широкое распространение в мировой практике. Поэтому уже в ближайшее время можно прогнозировать появление, а в дальнейшем и широкое распространение подобного правонарушения в Украине.
Мошенничество с целью получения денежного кредита большей частью обращено против кредитных учреждений. Оно является одним из наиболее распространенных правонарушений, ответственность за которые устанавливается специальными статьями. Так, например, законодательством Германии предусмотрен особый состав преступления «получение кредита путем обмана», который был отменен в 1962 году. Однако уже в 1976 году в несколько измененном виде он вновь был принят в рамках Первого специального закона о борьбе с экономической преступностью. Мошеннические операции, направленные на получение кредита, осуществляются путем предъявления фальшивых балансов, сметы доходов и расходов и др. подложных документов. Используются и иные ухищрения с целью создать видимость возврата кредита.
Выявление подобных фактов, однако, не означает, что злоумышленники будут наказаны, поскольку действующие нормы уголовного права не охватывают их действия в полной мере. Нарушителям нередко удается избежать ответственности, так как практически невозможно доказать, что заемщики уже при оформлении получения кредита предполагали не возвращать его. Можно прогнозировать, что по мере расширения предпринимательской деятельности этот вид преступлений также будет расширяться.
Во всех странах (кроме США и Японии) до 70-80-х годов борьба с правонарушениями в сфере экономической деятельности регулировалась гражданским, административным и финансовым законодательством. Уголовная ответственность за эти пра¬
263
вонарушения применялась лишь в исключительных случаях, когда налицо были традиционные виды противоправной деятельности: взяточничество, ростовщичество, подкуп чиновников и т.д. Ответственность за незаконную деятельность компании предусматривалась в антимонопольном законодательстве. Только с середины 1970 года стало формироваться понятие «экономическая преступность» и последовало принятие конкретных правовых актов: в США — Закон о борьбе с коррупцией (1974 г.), законы о товарообороте и о тайне банковских вкладов (1976 г.), законы о борьбе с экономическими преступлениями (1976-1986 г.); в Швеции — Закон об ограничении деятельности торговых компаний и защите интересов потребителей (1978-1980 г.г.).
Из приведенных данных видно, что большая часть таких актов направлена на защиту одного из основных принципов рыночной экономики — «частного бизнеса».
С точки зрения западных специалистов, в настоящее время нарушения правил свободной конкуренции охватываются таким широким понятием, как экономическая преступность.
В первый раздел экономической преступности включается следующий перечень подобной противоправной деятельности: сговор о фиксировании цен; злоупотребление преобладающей позицией на рынке, создание для конкурента неблагоприятных условий; промышленный шпионаж; сговор о распределении потребителей по территориям, сферам влияния.
В большинстве западных стран в этот раздел включаются любые махинации с ценами, но в уголовном порядке преследуются комбинации с финансированием цен, особенно между конкурентами. Например, внимание специалистов в этих случаях привлекает единообразие цен, одинаковый их уровень на определенные товары, позволяющие предположить наличие сговора.
Вторым разделом экономической преступности являются незаконные действия компаний и фирм: ложное банкротство; мошенничество с субсидиями и отчетностью; посягательства на права потребителей.
В США, например, они регулируются Единым законом о нечестной торговой практике. К ней относятся: продажа товаров и
264
предоставление услуг, выдаваемые за другие товары и услуги (причем это не мошенничество с торговой маркой, а, к примеру, объявление своих товаров не уступающими по качеству товарам конкретных известных фирм), введение потребителей в заблуждение о ресурсах и услугах, которые фирма якобы может предоставить (последнее относится, как правило, к туристическим фирмам); использование фиктивных представительств и названий и т.д.
Третьим разделом противоправного поведения являются действия против финансовой системы государства. Это касается, прежде всего, всевозможных махинаций с уплатой налогов.
Западные специалисты отмечают, что самая распространенная мера уголовного наказания — штраф — не является достаточно эффективной, а лишение свободы применяется достаточно редко. В законодательстве США предусматривается возможность сочетать эти наказания за серьезные экономические правонарушения.
Новшеством для западных стран является введение уголовной ответственности юридических лиц. Закон открывает возможность такого вида наказаний, как роспуск корпораций по решению суда.
Западные законодатели ищут новые меры борьбы с экономической преступностью. Так, в США был принят Федеральный закон RICO — комплексный акт об организационной деятельности, связанной с незаконным извлечением доходов и коррупцией. RICO — непрямого действия, включающий одновременно как гражданскую, так и уголовно-правовую части. Суть RICO состоит в следующем: если есть достаточно оснований полагать, что значительные финансовые средства и могущество добыты преступным путём, то могут быть возбуждены иски против этих средств и собственности, а не против лиц, их добывших; на финансовые счета и имущество могут накладываться арест до признания лица виновным; если расследование показало, что таким бизнесом обществу нанесен урон, RICO позволяет возмещать его в трехкратном размере; суд может обязать лицо, получившее прибыль от незаконной сделки в размере,
265
скажем, 1 млн. долларов, вернуть 3 млн. долларов; RICO позволяет отчислять часть средств, полученных как возмещение ущерба, в пользу правоохранительной системы. Отсюда становится понятно заинтересованность этой системы в расследовании экономических преступлений. Борьба с экономической преступностью сводится к подрыву ее корней, то есть, направлена на ликвидацию возможностей легализации незаконно полученных доходов.
Нашему украинскому законодателю было бы полезно учесть этот опыт уголовно-правовой борьбы с преступлениями в области кредитно-денежных отношений в странах с развитой рыночной экономикой. Тем более, это важно в связи с тем, что принят и с 1 сентября 2001 г. введен в действие новый Уголовный кодекс Украины.
Литература
Основная:
Есипов В.М. Финансово-кредитная сфера: вопросы, преодоления криминальных явлений. / Организованная преступность. М.: Криминологическая Ассоциация России, 1996. №3. С. 184-194.
Попович В.М. Правовые основы банковского дела и его защита от преступных посягательств. Киев: КШК ДПФ «Д1я~плюс», 1994.
Яковлев А.М. Социология экономических преступлений. М.: Наука, 1998.
Дополнительная:
Леечек И.В. Банк в условиях самофинансирования хозяйства. М.: Финансы и статистика, 1990.
Олъхова Р.Г., Сахарова М.О., Соколинская Н.Е. Банк и контроль. М.: Финансы и статистика, 1991.
Основные направления статистики и тактики борьбы с организованной преступностью и коррупцией на 2000 год (проект). - Киев-1999.
266
ГЛАВА ДЕСЯТАЯ
Соотношение организованной преступности с коррупцией
10.1. Понятие организованной преступности
Сегодня об организованной преступности много пишут газеты, правовые и общественно-политические журналы, она подвергается комплексному теоретическому изучению, на государственном уровне принимается система мер по ее определению. С точки зрения уголовного права, организованная преступность пока что остается одним из частных аспектов групповой преступности. Хотя организованная преступность — качественное образование, не сводимое к простой сумме отдельных групп преступников, даже устойчивых.
К концу 40-х и началу 50-х годов в бывшем СССР существовал ряд преступных сообществ с элементами организованности. Они различались между собой по характеру преступной деятельности, степени устойчивости, приверженности нормам, традиционным для преступников. Общим для них являлось существование. В основном это были общеуголовные преступления: кражи, грабежи, разбойные нападения, убийства. Систематическое совершение дерзких преступлений привлекло внимание правоохранительных органов и они вели наступательную борьбу с уголовной преступностью1. Но с течением времени усилия правоохранительных органов в борьбе с преступными сообществами ослабли и был сделан преждевременный вывод о ликвидации в бывшем СССР, в том числе в Украине, организованной и профессиональной преступности. Начиная с 1960 года, из норматив¬
1 См.: Антонян Ю.М., Пахомов В.Д. Организованная преступность и борьба с ней. Сов. гос. и право. 1989 №7. С. 65.
267
ных актов Министерства внутренних дел исчезли такие понятия как «преступные воровские группировки», «уголовно-преступные формирования», «уголовно-бандитствующий элемент», «вор в законе»1 . Все это привело к тому, что преступники стали объединяться в устойчивые группировки.
Как известно, преступность бывает неорганизованная и организованная.
Неорганизованная преступность характеризуется как совершение общественно опасных деяний отдельными лицами вследствие каких-то обстоятельств или условий. При этом, как правило, такие лица совершают преступления в одиночку, а если и группой лиц, то без всякой подготовки, спонтанно. Объединившись случайно в такие группы, преступники обычно рассчитывают на совершение одного-двух, реже и более противоправных актов. При этом у них отсутствуют какие-либо устойчивые преступные связи и намерения, установленные нормы поведения, сложная иерархия. Все члены таких групп обычно хорошо известны друг другу, все одинаково участвуют в совершении правонарушения и результатами преступления довольствуются в одинаковой степени все. Иногда даже трудно бывает выделить среди них организатора или руководителя преступной группы.
Понятие «организованная преступность» и у нас, и за рубежом, как учеными, так и практиками понимается и трактуется неоднозначно1 2. Среди ученых-исследователей мнения об организованной преступности, времени ее появления, формах проявления, методах и принципах масштабной деятельности разделились. В одном все согласны, что такое опасное явление существует у нас на территории всех стран СНГ, оно достаточно живуче, имеет сильные корни, которые развились в недрах бывшей общественно-политической системы и процветают в современных условиях.
1 См.: Организованная преступность / Под ред. А.И. Долговой и С.В. Дьякова. -М.: Юрид.лит., 1985, С.15,23, 63.
2См.: Антонин Ю.М., Пахомов В.Д. Организованная преступность и борьба с ней. Советское государство и право, 1989, №7, С.66.
268
Организованная преступность — собственный продукт общества. Ее доля в общей картине преступности, по мнению различных экспертов из числа опытных практических работников специальных и правоохранительных органов, а также ученых-иссле- дователей, в 1990 году составляла примерно 20%'. Однако это быстроменяющаяся статистика. Здесь уместно привести слова В.С. Овчинского о том, что «в последние десятилетия XX века наблюдается быстрый рост организованной преступности в мире. Эта угрожающая тенденция обусловлена значительными достижениями в развитии технологий и средств связи и беспрецедентным расширением международной коммерческой и экономической деятельности, перевозок, туризма»1 2.
В основу организованной преступности, на наш взгляд, легли те негативные изменения, которые происходили в политической и экономической жизни в 20-30-х годах прошлого века, благодаря чему стало возможным незаконное получение отдельными кругами прибылей и сверхприбылей. Развитие организованной преступности выделило в ее среде лидеров, так называемых «преступных авторитетов», во главе которых стали «воры в законе». Эти лица наиболее последовательно распространяли и пропагандировали идеи сплочения и организации преступного мира.
Период Брежневского застоя внес очередную лепту в развитие организованной преступности. Как известно, в те годы серьезной деформации подвергались все основные экономические отношения, что дало толчок к росту корыстных злоупотреблений, преступлений в сфере экономики: приписки, хищения, взяточничество, спекуляция. Стали многократно расти сверхприбыли дельцов теневой экономики, бизнесменов. Целые отрасли народного хозяй¬
1 См.: Миньковский Г.М. Организованная преступность // Борьба сорганизо¬
ванной преступностью. // Материалы ученого совета Академии МВД СССР. - М, 1990. С. 8.
2 См.; Овчинский В.С. Понятие, структура, типы организованной преступности
в международных документах. // Основы борьбы с организованной преступностью. - Монография / под ред В.С.Овчинского. В.Е.Эминова, Н.П.Яблоко- ва - М: «Инфра - М», 1996 С 8.
269
ства оказались пораженными хозяйственно-корыстной преступностью, взяточничеством, коррупцией. Складывающаяся ситуация требовала поиска компромиссов между дельцами и лидерами общеуголовной среды. Она завершилась их сращиванием к обоюдному интересу преступников обеих категорий — неорганизованной и организованной.
Количественное нарастание организованной преступности привело и к качественным изменениям — образованиям устойчивых преступных группировок, преступных сообществ, ориентированных на тот или иной вид преступного промысла. Организованная преступность стала главной причиной преступности, ее самопроизводства.
Данное социальное явление стало представлять наибольшую опасность как для государства, так и для его граждан. Оно стало оказывать сильное влияние на общественно-политическую, социальную и экономическую жизнь нашей страны.
Организованные преступники на современном этапе не просто используют удобные для совершения преступлений условия, но часто незаконным образом преодолевают встречающиеся препятствия, в том числе связанные с человеческими жертвами, целенаправленно приспосабливают социальную среду для совершения преступлений либо достижения иных своих целей.
Участники организованной преступности обычно внимательно изучают действительность, происходящие в ней изменения, конъюнктуру, рынок, расстановку политических и иных сил в государстве, объективно оценивают эффективность своей подпольной и легальной деятельности, в известной мере и тщательно осуществляют прогнозирование и планирование противоправных деяний. Они руководствуются своей собственной системой норм поведения и ценностных ориентаций. Такие нормы поведения касаются разных аспектов взаимоотношений членов организованных преступных групп, группировок, объединений, сообществ, формирований между собой и с другими субъектами за их пределами, в том числе и во время ареста и предварительного рассле¬
270
дования, при судебном разбирательстве, а также в период отбывания наказания.
В указанной преступной сфере установлена и действует строгая система санкций за неисполнение соответствующих правил поведения, вплоть до физической расправы с провинившимися, а также система поощрений преступников и материальной помощи им во время следствия и отбывания наказания, если они не выдали других сообщников. В основе всего этого заложена определенная идеология, которая направлена на удержание преступников в действующих формированиях и проявление заботы об их семьях в случае провала кого-то их них.
Сложная и все усложняющаяся деятельность организованной преступности предполагает обязательно руководство ею со стороны конкретных лиц, а также координацию деятельности различных формирований, действующих на определенной территории, в конкретном регионе. Ведь организованная преступность не есть просто совокупность преступных деяний, а представляет собой сложную системно-структурную совокупность представителей преступного мира и результатов их деятельности.
Если руководителями профессиональной преступности, как правило, являются «воры в законе», деятельностью других преступных формирований руководят опытные, волевые преступники, то координацию всех разновидностей организованной преступности на определенной территории (района, города, региона и т.д.) осуществляет обычно конкретное лицо или несколько человек.
Речь идет о появлении нового эшелона преступников помимо непосредственных руководителей организованных преступных формирований. Такие лидеры организованной преступной среды выделяются как высшие касты и именуются они «боссами», «шефами», «патронами». В сложившихся условиях наиболее опасной для государственных структур и граждан стала организованная преступность.
Можно выделить следующие важнейшие ее характеристики:
1. Планируемый, постоянный, устойчивый характер, единые цели и программы действий;
271
2. Четко выраженные организационные структуры, иерархия руководства, единые нормы группового поведения;
3. Система планомерной нейтрализации социального контроля (специальные методы получения информации о деятельности правоохранительных органов, подкуп, вовлечение в организационные преступные группы их сотрудников, а также работников госструктур и хозяйственных организаций);
4. Централизованные денежные средства (фонды), инвестируемые в различные сферы преступной деятельности (кооперация организованных преступных групп в различных отраслях), контроль над теневым бизнесом.
То есть организованную преступность можно предварительно определить как относительно распространенное функционирование устойчивых управляемых самовоспроизводи- мых сообществ, занимающихся преступным бизнесом и создающих систему защиты от социального контроля с помощью коррупции.
Отдельные лидеры организованной преступности, нажившие огромные средства нелегальным путем, в последнее время порой открыто демонстрируют тот образ жизни, который никак не может быть обеспечен правомерным путем. При этом они пытаются навязать обществу, окружающим людям свои специфические представления о морали, выгоде жизни, об отношении к разоблачению преступлений, законам, деятельности государственных структур и к государству в целом. Если говорить с точки зрения государственных интересов, то необходимо отчетливо сознавать, что допущение накопления в руках организованных преступников значительных материальных ценностей неизбежно влечет за собой потребность в политическом обеспечении ими своих специфических экономических интересов. Здесь может возникнуть стремление у них контролировать и власть в государстве. Уже прослеживается что отдельные «боссы», «патроны», «шефы» овладели различными властно управленческими структурами и усматривается тенденция, проявляющаяся в коррупции, в подкупе высокопоставленных
272
должностных лиц, продвижение на более высокие посты подкупленных чиновников и даже в попытках внедрить в госаппарат людей из своей среды.
Благодаря этим факторам, организованная преступность сейчас распространяется как образ жизни, определяет рост преступного профессионализма и вместе с ним большую защищенность от ответственности участников организованных преступных группировок. Организаторские функции этих группировок проявляются не только в консолидации преступного мира, но и в вовлечении в него большого числа граждан различных категорий1.
Это подтверждается многочисленными фактами коррупции
— от подкупа и единичных взяток до постоянного материального содержания за сотрудничество с организациями преступников. Сегодня мы имеем дело не просто с сформированными гнездовьями, а с целой системой расхищения, взяточничества по горизонтали и вертикали.
Стало аксиомой уже то, что организованная преступность
— явление очень сложное, а встречающиеся еще утверждения отдельных ученых о том, что в нашей стране ранее не существовала организованная преступность легко рассеять. Нами поддерживается точка зрения Н.П. Яблокова о том, что уже в период НЭПа и послевоенный период (1940-1950 гг.) преступная деятельность отдельных криминальных групп более всего соответствовала признакам организованной преступности1 2. Такого же мнения придерживается и С.В.Дьяков3. Как известно, организованные преступные группы, шайки, банды и сообщества преступников, в том числе рецидивистов, существовали и порой длительное время безнаказанно действовали и порой длительное время безнаказанно действовали и в 20-е, 30-е, и в 50-е, и в 60-е, и в 70-е, и
1 См.: Давыдов Ю.Б., Фролов Б.Н. Организованная преступность: характерные
черты и тенденция развития. Ташкент, 1991. С. 14.
2 См: Основы борьбы с организованной преступностью. Монография // под ред.
В.С.Овчинского, В.Е.Эминова, НЛ.Яблокова. С. 151.
3 См.: Организованная преступность-2 / под ред. А.И.Долговой, С.В.Дьякова -
М* Криминологическая Ассоциация 1993, С 9.
273
в 80-е годы XX века. Большинство же ученых отворачивались от этого явления и не только не хотели, но и не могли признать это1.
Основные сферы активности сил организованной преступности с конца 80-х до 2000-го годов отмечены: хозяйственно-управленческая, кооперативно -предпринимательская и общеуголовная. Причем, действуют они и извлекают, в первую очередь материальную выгоду. Иные цели организованной преступности пока на втором и последующих планах. Например, немаловажной задачей у них является отвлечение внимания специальных и правоохранительных органов, законодателя от своей преступной деятельности. С этой целью организованными преступниками умело используются аморфные преступные образования с различной степенью организованности, а также временные группировки, в том числе и подростковые. В конечном итоге деятельность организованной преступности, в какой бы форме она не существовала, всегда подчинена наживе и власти.
К сожалению, отдельные практические работники специальных и правоохранительных органов и ученые, на наш взгляд, сужают само понятие организованной преступности и понимают под этим только такую ее разновидность как мафию1 2.
По нашему мнению, определение «организованная преступность» — это обобщенное понятие, включающее в себя такие социальные явления, как «мафия», «профессиональная преступность» и «рэкет». Представляется, что эти термины по сути своей одноплановые, однопорядковые понятия, обозначающие разноуровневое содержание противоправной деятельности хорошо организованных, устойчивых, законспирирован-
1 См.: Одним из первых об организованной преступности в бывшем СССР заявил
И.И.Карпец в 1987 г на Первом международном конгрессе криминологов социалистических стран в г.Москве (См.: Соц. Законность, 1987, №8).
2 См.: Лунеев В.В. и др. Что такое организованная преступность. Определим
исходное понятие // Организованная преступность под редакцией А.Долговой и С.Дьякова - М.: Юрид.лит., 1990, с.27; Шекочихин Ю., Гуров А. Лев прыгнул. Диагноз Организованная преступность // Литературная газета. М., 1988, 17 августа и др.
274
ных, коррумпированных либо взятых под чью-то защиту, сплоченных преступных групп и формирований.
А.И.Гуров также различает три уровня организованной преступности, но не включает в нее профессиональную преступность1 . Организованная преступность проявляется, как выше сказано, именно через такие ее формы как «мафия», «профессиональная преступность» и «рэкет». На сегодняшний день только эти разновидности организованной преступной деятельности известны нашей действительности, ученым практикам и на них необходимо сконцентрировать внимание исследователей, с ними необходимо организовать и вести самую решительную борьбу, а не ждать какого-то сверхъестественного преступного явления, на которое указывают отдельные авторы1 2.
Еще в 1986-1989 гг. проблеме организованной преступности было посвящено несколько заседаний специалистов уголовного права и криминологов в Москве, на которые приглашались ученые — процессуалисты, криминалисты и другие исследователи. И если сначала на этих встречах остро дискуссионным был вопрос: существует ли организованная преступность, то к концу 1988 года сомневающихся среди ученых практически не стало3. К этому времени правоохранительными органами были расследованы ряд уголовных дел, факт которых заставил многих задуматься
0 новых, тревожных явлениях, убедительно подтверждающих существование организованной преступности.
На проводившемся в г. Москве в 1989 году «Круглом столе», где участвовали различные ученые и практические работники, которые не ставили под сомнение тезис о наличие в стране организованной преступности, это явление было в принципе определено как: негативное социальное явление, характеризу¬
1 См.: Гуров А.И. Профессиональная преступность: прошлое и современность. -
М.: Юрид.лит., 1990, с.205-209
2 См.: Бужор В. Наступит ли в Молдове царство «крестных отцов» или еще раз об
организованной преступности //Закон и жизнь, Кишинев, 1992, №4, с.4, с. 14-16
и др.
3 См.: Организованная преступность // под ред. А.И.Долговой, С.В.Дъякова -
М.: Юрид.лит., 1989, с.3-4.
275
ющееся сплочением криминальной среды в рамках региона, страны с разделением на иерархические уровни и выделением лидеров, осуществляющих организаторские, управленческие, идеологические функции; коррумпированием, вовлечением в преступную деятельность работников партийно-советского аппарата, государственных (в том числе и правоохранительных) органов для обеспечения определенной безопасности и гарантий участникам сообщества; монополизацией и расширением сфер противоправной деятельности с целью получения максимальных материальных доходов при максимальной же защищенности ее высших эшелонов от уголовной ответственности1 .
Проблема борьбы с организованной преступностью стала предметом исследования многих ученых различных стран, поднималась она и в ООН. Например, в резолюции 45/123 Генеральная Ассамблея ООН, выражая свою озабоченность тем, что организованная преступность выросла во многих частях мира и стала транснациональной по своему характеру, просила Комитет по предупреждению преступности и борьбе с организованной преступностью рассмотреть пути развития международного сотрудничества в этой области, призвала государства — члены ООН, международные организации и заинтересованные неправительственные организации сотрудничать с ООН в деле организации Международного семинара по вопросам борьбы с организованной преступностью. И такой семинар проводился в Москве/ Суздале в октябре 1991 года1 2. На этом международном семинаре, в котором приняли участие ведущие сотрудники специальных и правоохранительных органов, эксперты из ряда стран мира, были обсуждены и предложены ряд общих практических мер по борьбе с организованной преступностью. В частности отмечалось, что
1 См.: Материалы Международного семинара ООН по вопросам борьбы с организованной преступностью // Итоговый документ. Суздаль, 21-25 октября 1991 г.
2См.: Там же.
276
процесс развития организованной преступности и ее форм различаются в разных странах, хотя есть и общие закономерности. Выделены были два основных пути развития организованной преступности в большинстве стран:
Во-первых, это запрещенные виды деятельности (такие как имущественные преступления, «отмывание» денег, незаконный оборот наркотиков, нарушение правил о валютных операциях, запугивание, проституция, азартные игры, торговля оружием и антиквариатом).
Во-вторых, участие преступников в сфере экономики (прямое или с использованием таких паразитических средств, как вымогательство, рэкет и т.д).
Было отмечено, что унифицированного определения организованной преступности до настоящего времени не выработано, и предложено следующее понятие — под организованной преступностью понимается относительно массовая группа устойчивых и управляемых сообществ преступников, занимающихся преступлениями как промыслом и создающих систему защиты от социального контроля с использованием таких противозаконных средств, как насилие, запугивание, коррупция и крупномасштабные хищения1.
Как видим, и первое, и второе предложение не совсем полно раскрывают значение и сущность организованной преступности.
Ученые многих стран на протяжении уже ряда лет работают над проблемой борьбы с организованной преступностью. Например, в Республике Молдова — профессора Михай Георгицэ, Е.Г.Мартынчик, в Украине — над этой проблемой работает автор данного учебного пособия академик Л.В.Багрий-Шахматов, академики Ф.Г.Бурчак, А.П.Закалюк, С.В.Кивалов, А.Я.Светлов, профессора В.А.Глушков, Н.В.Джужа, В.К.Матвейчук и многие другие; в России активные научные исследования криминальных проблем, связанных с организованной преступной деятельностью, ведут профессора А.И.Долгова, Н П.Кузнецова, Н.Ф.Яблоков, В.Я.Колдин, С.И.Цветков, Л.Д.Самыгин, Л.Я.Драпкин, В.И.Ку¬
1 См/ Там же
277
ликов, В.В.Осин, В.Т.Кантимиров и другие ученые. В результате такой деятельности в последние годы уже появились отдельные и коллективные труды и работы1.
Существенный вклад в разработку отдельных проблем теории борьбы с организованной преступностью внесли также проводившиеся в г.Москве в 1990-1998 годах научно-теоретические и научно-практические конференции, под эгидой криминологической ассоциации, возглавляемой профессором И.А.Долговой1 2.
С учетом определенных периодов последних лет, существуют различные понятия организованной преступности.
Так, Антонян Ю.М. и Пахомов В.Д. под организованной преступностью понимают явление на качественно новой основе, объединяющее общеуголовную и корыстно-хозяйственную преступность, когда тяжкие, прежде всего корыстные преступления, совершаются организациями преступников3.
Никифоров А.С. утверждает, что организованная преступность -устойчивое объединение лиц, организовавшихся для совместной преступной деятельности в корыстных целях и для достижения контроля (власти) в определенной социальной сфере или на определенной территории4.
Согласно Закону Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью» под организованной преступностью понимается совокупность преступлений, совершаемых в связи с созданием и деятельностью организованных преступных группировок5.
1 См.: Основы борьбы с организованной преступностью //Монография / под ред.
В.С.Овчинского, В.Е.Эминова. Н.П.Яблокова.
2См.: Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России // Материалы научно-практической конференции (17-18 мая 1994 года), выпуск 3,5. Проблемы борьбы с организованной преступностью//Материалы научно-практической конференции (28-29 ноября 1995 года).
3См.: Айтонян Ю.М., Пахомов В.Д. Организованная преступность и борьба с ней. Советское государство и право7198У год, № 7, с. 68.
4 См.: Никифоров А.С. Об организованной преступности на Западе и в СССР.
Советское государство и право, 1991 год, №4, с.49.
5 См. : Закон Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организо¬
ванной преступностью». Ведомости ВС Украины, 1993, №35; с изменениями, внесенными Законом Украины от 24 февраля 1994 года. Ведомости ВС Украины, 1994 год, №24. (См. Приложение №5 к данному пособию).
278
По мнению профессора Михая Георгицэ, под организованной преступностью следует понимать особое социальное явление, характеризующееся объединением определенной криминальной среды в рамках той или иной социальной сферы, либо местности, конкретного района, города, региона, страны с целью извлечения баснословных прибылей при максимальной защищенности ее высших эшелонов от уголовной ответственности и осуществления ими фактического незаконного контроля (власти)1.
С учетом изложенных понятий, сделаем попытку сформулировать свое определение организованной преступности: это организационно-управленческая структура с устойчивым, планируемым, законспирированным характером деятельности, нейтрализующая социальный контроль посредством подкупа чиновников, имеющая в группе должностных лиц государства, осуществляющая экономические «операции» с использованием трудностей экономики, переживаемых государством, распространяющая свое влияние либо на определенной территории, либо в определенной экономической области, отличающаяся заранее планируемым поведением.
Критерии организованности преступных групп образуют следующие элементы:
1. Выраженные организованные структуры и строгая иерархия, наличие особых норм поведения и ответственности, система санкций и поощрений для членов организованных преступных групп;
2. Устойчивый, планируемый, законспирированный характер преступной деятельности, особенно хищений государственной собственности, подкупа должностных лиц, наличие общих целей, использование технических средств не имеющих аналогов;
3. Нейтрализация действий правоохранительных органов по пресечению преступлений с использованием «своей разведки и контрразведки»;
1 См.: Михай Георгицэ. Организационная преступность: проблемы теории и практики расследования. Изд. Киш. Гос. ун-та, Кишинэу, 1998. С. 19.
279
4. Крупные денежные фонды, инвестируемые в различные сферы преступной деятельности, что дает возможность расширения масштабов воровства, дачи взяток нужным чиновникам, материальной поддержки членов общества, оплаты «услуг» общеуголовных преступников. Большие средства тратятся на обеспечение соответствующего образа и уровня жизни преступника;
5. Расширение сфер уголовно-наказуемой деятельности, «координация действий» организованных преступных группировок в различных отраслях государственного комплекса, внедрение на «теневой рынок» товаров и услуг, получение доходов от проституции, распространение порнографии, «игорного» бизнеса и т.п;
6. Организация и осуществление моральной и материальной поддержки членов организационно-преступного сообщества, оказывающихся в исправительных учреждениях, и их семей.
10.2. Признаки организованной преступности
Сущностью организованной преступности на данном этапе выступают такие ее признаки как:
1. Устойчивость преступных связей и высокая организованность преступных формирований;
2. Достаточный количественный состав, относительная массовость и их четкая преступная иерархия;
3. Глубокая законспирированность и широкий пространственный размах преступников;
4. Наличие солидной финансовой базы в сфере теневой экономики для решения так называемых «общественных задач»;
5. Жесткая дисциплина и беспрекословное подчинение ее участников по вертикали;
6. Установление внутренней системы поощрений и жестких наказаний вплоть до физического устранения отдельных соучастников, «вероотступников»;
7. Широкое протежирование преступных формирований со стороны коррумпированных чиновников, т.е. коррупция.
280
Нелегко, видимо, было прямо и открыто сказать, а руководителям государства, соответствующих министерств и ведомств в конце 80-х годов признать существование в бывшем СССР организованной преступности. Официальная пропаганда уж очень долго и настойчиво доказывала, что подобное явление широко распространено в капиталистическом обществе, у нас же якобы есть обыкновенные разбои, хищения, взятки, приписки, убийства, совершаемые хотя и группами преступников, но без признаков организованных. Тем самым настойчиво отрицалось наличие устойчивых преступных формирований с указанными выше признаками. Однако жизнь доказала свое и расследование в 80-90 годах ряда уголовных дел относительно различных крупных организованных преступных формирований (краснодарской, ростовской, московской, узбекской и других мафий) расставило все точки над «и». Не поверить в существование организованной преступности и наличие к тому же у нее глубоких корней в нашем обществе, никто не мог. Кроме того, выявились признаки и сущность в целом указанного явления, стало ясным, что особых вариантов организованной преступности не существует, хотя региональные особенности проявляются, а в основе ее обязательно лежат корыстные мотивы.
Лишь в конце 80-х годов, когда уже невозможно было скрывать существование организованной преступности как особого явления, были разрешены научные исследования в этой области, а в МВД и КГБ СССР были созданы специализированные подразделения по борьбе с организованной преступностью. Такое же подразделение затем было образовано в МВД и СБУ в Украине. Они существуют почему-то параллельно в разных органах, хотя явление одно, и, как известно, организованная преступность не занимается совершением государственных преступлений, кроме контрабанды. А держать целый аппарат в системе СБУ только для борьбы с организованной преступностью, занимающейся контрабандной деятельностью, по нашему мнению, не по государственному.
281
Параллелизм в работе специализированных подразделений по борьбе с организованной преступностью, находящихся в системах МВД, СБУ, только мешает достижению каких-либо конкретных результатов в этой области. И как можно вообще ожидать результатов в работе указанных подразделений, если до сих пор ни в теории, ни в практике не существует единого понимания и подхода к самому явлению организованной преступности, ее формам (разновидностям).
И совершенно прав, по нашему мнению, профессор Михай Геогицэ в том, что пора снимать былую завесу ненужной секретности в деятельности СБУ (МНБ). Дело в том, что никакой разницы в работе органов внутренних дел и национальной безопасности по борьбе с организованной преступностью нет и не может быть. В этой борьбе как с одними преступниками из числа высокопоставленных лиц, так и с другими — из числа общеуголовной и другой преступности, применяются одни и те же методы и средства оперативно-розыскной и следственной деятельности. К тому же, как известно, среди иностранных разведчиков и шпионов, якобы «орудовавших» на территории Украины, организованной преступности не существует, поэтому держать незагруженным такое важное подразделение, как это ни мотивировалось перед руководством нашей республики, уж очень роскошно и расточительно для государства, а может быть и не позволительно. Что касается выхода связей организованной преступности за пределы нашего государства, то и здесь МВД в состоянии организовать надлежащее взаимодействие с соответствующими органами правопорядка той или иной страны. Более того, именно Министерство внутренних дел Украины, став членом Интерпола, имеет приоритет в получении необходимой информации о соучастниках организованной преступности, находящихся на территории других государств1.
Впервые вещи были названы своими именами на страницах «Литературной газеты» в статье «Лев прыгнул». Именно после этой публикации проблема организованной преступности в таких
1 См.. Упом. Работу Михая Георгицэ, Кишинэу, 1998, С. 22.
282
ее формах как «мафия», «профессиональная преступность», «рэкет» стала достоянием общественности1. Затем в этой же газете появились статьи под интригующими названиями «Бандокра- тия», «Прыжок льва на глазах изумленной публики», «Под контролем мафии»1 2. Их названия — довольно точное определение основной концепции сторонников реального существования организованной преступности, как консолидации преступного мира (в первую очередь все тех же воров в законе и других известных в отдельных регионах преступников). В этих и других материалах, а также в появившихся на экранах отдельных фильмах, в том числе зарубежных («Одиночка», «Спрут», «Опасное противостояние», «Небесная крепость», «Улица правосудия» и др.) достаточно убедительно было показано, как сплачиваясь в различные неформальные группы, объединения, сообщества преступников выделяют своих лидеров, устанавливают жесткие нормы поведения для всех участников, коррумпируют отдельных работников госаппарата, в обязательном порядке и сотрудников специальных и правоохранительных органов и т. д.
В современных условиях, когда организованная преступность получает все большее распространение во всех областях жизни и деятельности нашего общества, когда она чувствует себя в условиях вседозволенности и безнаказанности вследствие беспомощности наших правоохранительных органов, в этом противоборстве необходимы самые радикальные и в то же время демократические меры, которые основаны только на Законе.
С нашей точки зрения, названная проблема должна быть решена с позиций общеправового и специального регулирования. Это означает, что на правовом уровне возникает потребность обязательно сформулировать и закрепить в уголовном законодательстве: понятие и признаки организованной преступности; ввести в уголовно-правовое законодательство определения корруп¬
1 См.: Щекочихин Ю., Гуров А. Лев прыгнул. Диагноз: организованная пре¬
ступность // Лит. Газета, 1988,20 июня
2 См.: Соколов В. Бавдократия //Лит. Газета, 1988,17 августа, Щекочихин Ю.,
Гуров А. Прыжок льва на глазах изумленной публики // Лит. Газета, 1988, 28
сентября, Гуров А. Под контролем мафии //Лит, Газета, 1988, 19 июня.
283
ции и протекционизма; изменить содержание норм о соучастии и др.; разработать новую систему процессуального обеспечения доказательств и рассмотрения указанной категории дел в судах и др.
Утверждения отдельных ученых и даже практиков о том, что борьбу с организованной преступностью можно успешно вести на базе существующего ныне законодательства, например, организаторов и руководителей привлечь к уголовной ответственности по соответствующим статьям Особенной части УК, предусматривающих ответственность за совершенные организованной группой преступления, представляются не более чем утопия или просто заблуждением1.
Прогнозируя развитие организованной преступности, можно смело предположить пока что дальнейшую интеграцию криминальных групп, объединений. Объясняется это, как представляется, непоследовательной уголовной политикой, проводимой на государственном уровне.
В современных условиях движения к развитой рыночной экономике организованная преступность переходит в контрнаступление, меняя тактику, ведя жесткую активную борьбу за сферы, регионы влияния, но не отказываясь от использования старых, испытанных методов: шантаж, запугивание, подкуп и даже убийства.
10.3. Структура и виды организованной преступности, основанные на коррупции
Уровень эффективности борьбы с организованной преступностью во многом зависит не только от общего понимания сущности данной формы преступности, но и от четкого знания практическими работниками специальных и правоохранительных ор-
1 См.: Кузнецова Н.Ф. Уголовно-правовая регламентация ответственность за организованную преступность; Борзенков Г.Н. Организованная преступность и уголовный закон //дискуссионный клуб — «Теневая экономика и организованная преступность — Вестник МГУ, 1990, № 4, С. 59-64; Гальперин И. Организованная преступность, коррупция и уголовный закон // Соц. Законность, 1989, № 4, С. 34-37 и др.
284
ганов существующих (действующих) разновидностей данного социального явления.
Как показывают исследования указанной проблемы, феномен развития организованной преступности «советского образца», которой заражены все страны СНГ, полностью повторяет этот процесс, происходивший ранее в западных странах.
Слова западного происхождения «мафия», «мафиози», «организованная преступность», «рэкет», «рэкетиры», «гангстеры» и «гангстеризм» довольно быстро и прочно за последние годы вошли в лексикон всего населения, употребляются к месту иногда, а порой ошибочно, искаженно, без знания их существа и значения.
Часто появляющиеся на страницах газет и журналов сообщения и комментарии о наглых, дерзких, иногда с человеческими жертвами, потерпевшими, действиях различных преступных групп, формирований с признаками организованных в самых разных регионах наших республик и за пределами, многих наводит на грустные размышления1. Отдельные граждане уже боятся выходить в вечернее время из дома или оставить без присмотра детей на улице, справедливо возмущаются незначительными результатами в деле борьбы с организованной преступностью специальных и правоохранительных органов. При этом мало кто из них представляет по существу реальные возможности и способности указанных органов в единоборстве с такой хорошо организованной и технически оснащенной преступной силой, какой стала в современных условиях организованная преступность.
Организованная преступность смогла вырасти до уровня государственных масштабов, умело встроилась в бывшую командно-административную систему и ужилась с теневой экономикой, коррупцией, а сейчас процветает в новых общественно-экономических условиях развития нашего общества.
В объединениях, занимающихся теневым бизнесом, наблюдается определенно выраженная иерархия или соподчиненность ее участников, жесткая дисциплина. Власть концентрируется в
1 См.: ВЛаптеакру. Е.Мартынчик, Организованная преступность: исторический аспект, социальная база и тенденции // Штиинца, 1995, № 1, С. 11-13.
285
ее участников, жесткая дисциплина. Власть концентрируется в такой группе в руках одного или нескольких лидеров, а количество ее участников колеблется в широких масштабах.
Уровень, степень организации, структура в группах существенно различаются. Можно выделить три уровня.
Группы первого уровня имеют функциональную иерархическую структуру, но не обладают коррумпированными связями. Большая часть таких групп стремится установить эти связи. Участники таких групп занимаются обычно хищением государственного имущества, кражами, вымогательством, мошенничеством.
Второй уровень — это группы, имеющие коррумпированные связи с должностными лицами в верхних эшелонах государственной власти и управления.
Третий уровень — объединение групп в одно сообщество по взаимному согласию в процессе конкуренции или борьбы за сферы влияния (создание картелей).
Таким образом, появляется многозвенная система, которая по структуре ближе всего стоит к мафии. В таком сообществе есть совет, возглавляемый лидером (боссом), боевики, общие денежные фонды, коррумпированные элементы в государственных властных структурах. Коррупция проявляется как сопутствующий элемент организованной преступности, одновременно являясь связующим звеном в межструктурных связях.
Теневой бизнес не просто паразитирует на недостатках существующей системы управления, а формирует организационную структуру, которая сама планомерно генерирует экономическую преступность. Организаторы теневого бизнеса используют властнобюрократические структуры для проведения собственной стратегии, решения ключевых экономических проблем. Больше всего ее питает бесконтрольный авторитарно-бюрократический механизм подбора кадров по принципу личной преданности, родства. При этом четко обнаруживается закономерность — чем меньше по формальным признакам работник годен для соответствующей должности, тем большую готовность к сотрудничеству с теневым бизнесом он проявляет. Здесь начинает действовать неписа¬
286
ное правило: соответствующее доходное место оценивается деньгами, а от претендующего на него требуется вступительный взнос.
Среди ученых-исследователей мнения об организованной преступности, формах ее проявления, методах и принципах масштабной деятельности разделились1. В одном все согласны, что такое явление существует, оно достаточно живуче и имеет сильные корни в нашем обществе.
Имеющиеся данные свидетельствуют, о том, что организованная преступность в какой бы отрасли, регионе не орудовала ставит перед собой цели получения баснословных прибылей, дестабилизации экономики, ухудшения условий жизни трудящихся и компрометации законных представителей власти и управления. Отдельные представители при этом еще преследуют цели проникновения в органы власти, занятия ключевых постов управления.
Для неспециалистов термины «мафия», «профессиональная преступность», «рэкет» отождествляются под одним понятием «группы преступников». Только научное толкование показывает их сущность и расставляет терминологию по своим местам. Ведь для эффективной борьбы с упомянутыми явлениями нужен прежде всего обоснованный взгляд на проблему.
Представляется, что определения «мафия», «профессиональная преступность», «рэкет» по сути своей одноплановые понятия, обозначающие разноуровневое содержание. Каждой из них присущи конкретные формы, назначения, принципы организации и действия.
А) Самой высшей формой существования и деятельности организованной преступности являются, по нашему мнению, мафиозные формирования, объединения сообщества.
Мафия — преступное объединение, сообщество лиц, преследующих, наравне с корыстным, также и определенные политические цели. Это высший уровень организации преступников, которые формально не связаны никакими обязательствами
1 Организованная преступность // Под редакцией А.И.Долговой, С.В.Дъякова. - М.: Юрид. лит., 1989, Организованная преступность - проблемы, дискуссии, предложения // Под ред. А.И.Долговой, С.В.Дъякова. - М. Криминологическая Ассоциация, 1993 и др.
287
друг перед другом. Они, как правило, занимают различные посты на государственной службе или в общественных организациях и, используя свое положение или через знакомых влиятельных лиц, определяют политику в каких-то обстоятельствах, либо принимают выгодные, нужные конкретным лицам, группам людей, решения. Они коррумпированы. Этих лиц обычно называют мафиози («шефами», «патронами»).
Для несведущих людей термин «мафия» обычно ассоциируется с группой вооруженных преступников. На самом деле это не так. Мафия — безобидное казалось бы, но очень емкое и значимое в правовом смысле понятие. Это легальное или нелегальное объединение лиц на политической, экономической или иной основе. В эти объединения (формирования, группы) мафиозного типа, в дальнейшем называемые нами организованными преступными группами, входят, как правило, не только лица с преступным прошлым, преступными навыками и совершающими непосредственно сами те или иные преступные действия, но и вполне на первый взгляд добропорядочные люди, которые своими советами, указаниями или иным образом способствуют существованию и деятельности организованных преступных групп.
Мафиози — люди, которые завоевывают уважение, игнорируя или нарушая законы. Для них во главу угла ставиться понятие т.н. «чести». В основе «чести» как системы поведения для мафиози — отмечает Р. Катанзаро, — лежит известная двойственность, будь-то неординарная сила, хитрость или какой-либо другой «талант», который вызывает не только восхищение, но и помогает достичь успеха в жизни1.
В цивилизованных, правовых государствах, мафии, как правило, быть не могут. Они появляются там, где государство не способно использовать свою монополию на исполнение предписаний, на законное насилие. Однако известно, что так называемая кредитная карточка или пароль мафиози выражается словами: «скажи, что ты пришел от меня», или «назови мое имя». Все это не свойственно цивилизованному обществу.
1 См.: Р. Катанзаро. Мафия // Логические исследования. Пер. с англ. -М.. 1989, №3. С.20,100.
288
Мафиозные формирования стали складываться еще в партийно-государственном аппарате социалистического государства, среди интеллигенции (артистов, музыкантов, ученых, писателей и т.д.) и в различных ведомствах, министерствах (торговле, медицине, образования и др.).
Особенно большое распространение эта деформированность советского общества получила в годы застоя. Она имеет давние, глубокие социальные корни прошлого и хорошие живительные источники в настоящем в связи с тотальным дефицитом власти, в первую очередь, а также отсутствием в достаточном количестве товаров, продуктов и иных благ, доступных для широкого круга населения.
Видимо, нет смысла доказывать, поскольку многие в жизни убеждались, как отдельные граждане, произнося такие волшебные слова «Я от Ивана Ивановича» и т. д. получали желанный билетик в престижный театр, железнодорожный или авиабилет в летний сезон до нужного города, какую-то очень дефицитную вещь или другие блага. По такому «паролю» отдельные лица встречались и для совершения крупных неконфединциальных или деловых встреч и даже для решения, порой, судеб граждан.
Очевидное возрождение мафии нельзя рассматривать только как проявление социальной и экономической отсталости общества. Речь в настоящее время идет и об изменении кодекса поведения и ценностных ориентаций людей. Деформированность сознания большинства индивидуумов ныне привела к образованию мафий во всех сферах нашей жизни, во всех государственных и общественных органах, начиная с парламента. Некоторые мафии в борьбе за конкуренцию прибегают к использованию незаконных способов, действий профессиональной преступности, рэкета и т.д.
В мафиозном формировании так называемого «совместного типа» отсутствуют явные организационные связи и четкое распределение ролей1. Выполнение тех или иных «услуг», принятие конкретных решений принимаются обычно ими в зависимости от
1 Хотя практически и существуют определенные структуры управления мафией, но очень трудно бывает разобраться, кто же отдал тот или иной приказ, указание и.д.
289
занимаемого «официального» положения. Чем выше должностное положение коррумпированных «мафиози» тем у него больше полномочий и меньше обязанностей.
Действуя в той или иной сфере, области образуются преступные кланы. Они никогда не собираются вместе для решения преступных дел и никакие обязательные указания, предписания от одного к другому мафиози не поступают. Все их взаимоотношения строятся на просьбах, услугах, джентльменских соглашениях, договорах от обычного, рядового мафиози и до самого крупного руководителя сообщества. Основа здесь — коррупция.
Следовательно, признаками мафии следует признать коррупцию и протекционизм.
Коррупция и протекционизм со стороны государственных или общественных чиновников основывается как на законных, так и незаконных решениях и действиях. Порой, даже трудно бывает отличить, выделить, за что конкретно получил тот или иной чиновник взятку, в чем конкретно выразилась его протекция конкретному человеку, группе лиц, фирме или организации.
Б) Ниже по рангу в структурной иерархии организованной преступности, на наш взгляд, находиться профессиональная преступность, которая представляет собой объединения профессиональных и иных преступников, концентрирующих в своих руках и монополизирующих различные сферы противоправной деятельности (хищения, контрабанда, торговля наркотиками, убийства, угон автомашин, разбои, грабежи, содержание притонов и т.д.).
В разные периоды профессиональная преступность по-разному проявляла себя. Так, до начала 30-х годов XX века она имела значительное распространение на территории СССР1. Здесь следует отметить такую особенность — профессиональная преступность никогда не исчезала и никогда не зависела от общественно-политической обстановки в стране. Просто в отдельные
1В начале 30-х годов была организована пропагандистская компания официальных властей с целью успокоить общественное мнение. Целью этой компании было доказать, что все «профессиональные» преступники перековались на строительстве «Беломорканала и других стройках социализма».
290
годы, периоды ряд преступных «профессий» не проявлялся, не вскрывался либо сокращался по объему, но существовал1.
Для объединения профессиональных преступников характерно, что уголовно-наказуемые действия являются их постоянным занятием и основным источником получения средств к существованию. Лица, занимающиеся преступной деятельностью, имеют комплекс навыков и средств, необходимых для тех или иных преступлений, специализирующихся в каком-либо определенном направлении (хищении, разбоях, грабежах, мошенничестве, убийствах, контрабанде и т.д.) Профессиональная преступность имеет свою историю, традиции и обычаи. Однако в последние годы она вошла составной частью в организованную преступность.
С точки зрения науки, профессиональную преступность отличают следующие признаки: первое — это устойчивый промысел для определенных граждан, который является основным источником их существования. Возражая указанному положению, отдельные ученые и практики говорят, что многие мол воры, разбойники, валютчики и др., например, работают. Да, работают, вернее работали. Много среди них было ночных сторожей, кочегаров, других сменных работников с мизерным окладом. Такое положение преступникам необходимо было, чтобы их не считали тунеядцами и не привлекали за это к уголовной ответственности в соответствии с существовавшим положением. Однако их доходы даже однодневные от преступных операций, как известно, в десятки раз превышают официально получаемые зарплаты, поэтому двойственное положение многих уже не устраивает, тем более, что в данное время указанная норма закона о тунеядстве уже не функционирует. Это вполне устраивает преступников и основным источником доходов у них остается, конечно же, преступная деятельность. Пользуясь информацией криминального характера из официальных источников органов внутренних дел, а
1 См : Комисарова В.С. О некоторых проблемах борьбы с организованной преступностью // Материалы Ученого Совета Академии МВД СССР. - М., 1990. С. 44.
291
также средств массовой информации о доходах различного рода мошенников, рэкетиров, контрабандистов и других разновидностей профессиональных преступников, можно не сомневаться в их «безбедной» жизни.
Вторым признаком профессиональной преступности является хорошее владение ими навыками определенной противоправной деятельности. Не зря, когда говорят, что тот или иной человек действительно «профессионал», то этим все сказано.
Установлено, что многие лица, ставшие на преступный путь, проходят как подготовку, которая обычно начинающим преподноситься опытными в своем деле преступниками, так и привитие им практических навыков, для чего в начале им поручают несложные операции, незначительные действия преступного характера. Например, карточные мошенники — шулера в целях активного возрождения своего ремесла, в конце 60-х годов, отыскали под Тбилиси известного еще во времена НЭПа профессионального шулера и организовали с его участием «Академию», как они назвали свое учебное заведение, где опытный, престарелый жулик стал обучать новичков секретам указанного мастерства1.
Преступники — «профессионалы» хорошо понимают, что опыт к ним приходит не сразу, а качественность обучения своему мастерству обычно сказывается на результатах преступной деятельности, поэтому они не жалеют денег и времени на «подготовку к предстоящей работе». В их среде отмечена хорошая специализация в соответствии с личностными качествами преступников, а также кооперация преступной деятельности. Это третий признак профессиональной преступности.
Специализация вызвана тем, что кто-то из преступников лучше других умеет, например, бесшумно открывать замки квартир, сейфов, автомашин, другой же более ловок в поиске очередной жертвы преступления, третий - искусстно водит автомашину и т.д. Редко встречаются преступники, которые все умеют делать на уровне профессионалов-суперменов. Это обстоятельство обыч¬
1 См.: Хохряков Г. Мафия в СССР: вымыслы, домыслы, факты // Юность, 1987, № 3, С.88.
292
но приводит к объединению, кооперированию усилий преступников в целях эффективной их противоправной деятельности.
Кооперация профессиональных преступников требует также хорошего взаимодействия не только между членами отдельной группы, но иногда и между различными такими группами. Например, когда в Грузии было принято дополнение к уголовному закону, ужесточающее ответственность за квартирные кражи, поначалу грузинские квартирные воры притихли. А через некоторое время они стали выискивать объекты преступного посягательства в других республиках, и в частности в Москве. После ряда стычек с местными такими же ворами в Москве ими было заключено совместное соглашение, согласно которому московские преступники обязывались подыскивать квартиры для обворовывания. Они же должны были составлять планы подъездов, подходов к объектам посягательства, графики ухода и прихода жильцов и т.д. - словом всю подготовительную работу. В обусловленный день прилетали исполнители из Грузии, совершали намеченную кражу, отдавали москвичам украденное, получали взамен обговоренную сумму денег, и в тот же день отбывали домой. Здесь очевидна взаимовыгодное^ такого рода кооперации квартирных воров повышающей эффективность и безопасность преступной деятельности1.
Вследствие раскрытия подобных способов совершения преступлений среди практических работников и появилось выражение о том, что «преступления совершают гастролеры».
Налаженная специализация и кооперация между профессиональными преступниками потребовала выработки определенных правил взаимодействия, которые упрочнились в этом кругу в виде неписаных норм поведения. Такие правила регулируют не только внутренние взаимоотношения между знакомыми профессиональными преступниками, но и между незнакомыми из них. Так, например, карманный вор, заметивший «работающего» коллегу, должен по мере необходимости и возможности помочь ему. А дела¬
1 См.: Хохряков Г. Упом. работа//Юность, 1987, № 3, С.88.
293
ют они это, отвлекая граждан, иногда даже в ущерб себе. Когда обстановка позволяет, даже незнакомые преступники прикрывают друг друга, а если же «работающий» вор «засыпается», то делом чести считается для другого спасти коллегу. Оставившего в беде напарника обычно ожидает суровое наказание.
Необходимость взаимодействия в нелегальных условиях вынуждает профессиональных преступников пользоваться «своим» языком, условной системой сигналов, жестов, знаков. Известно, даже наколки, которые ранее широко были распространены среди этих преступников, несут порой большую информационную нагрузку и многое могут рассказать о человеке. В последние годы наколки, по признанию самих же преступников, только мешают им в работе, так как привлекают внимание граждан и многих они настораживают.
Четвертым признаком профессиональной преступности, как установлено, является наличие определенных норм поведения и специальный, то есть профессиональный, язык общения преступников.
Одним из условий, способствовавших активному распространению профессиональной преступности в последние годы, по нашему мнению, явилось ослабление борьбы с целым рядом опасных деяний как со стороны специальных (МВД, СБУ), так и правоохранительных органов (прокуратуры и суда). Прежде всего, это — различного рода хищения, кражи, грабежи, разбои, взяточничество, приписки и другие искажения отчетности о выполнении планов, иные корыстные хозяйственно-должностные преступления. Представляется, что это происходит вследствие неопределенности общественно-политической ситуации в наших странах, а также под шумок ошибочно поднятого в кругах правоохранительных органов лозунга гуманизации (демократизации) действующих норм права.
Преступники-профессионалы составляют ядро, костяк организованной преступности и, как правило, диктуют многие свои условия в этой среде. Еще в 60-х годах XX столетия ими был составлен «кодекс чести», основные положения которого сводились к следующему:
294
— начальника своего уважай на людях, но дави на него один на один и всегда имей на него компрометирующие материалы;
— отношения в обществе определяют деньги, и старайся больше их заиметь;
— человек человеку — волк, и нельзя верить в благие намерения;
— из грамот и наград штанов не сошьешь, но стремись к этому, ибо они являются хорошим прикрытием1.
Изучение преступности дает основание предположить дальнейшую интеграцию криминальных групп, объединений профессиональных преступников. В результате этого значительно (до 2/3) возросли хищения всех видов, разбойные нападения на квартиры, грабежи с особой жестокостью, вымогательства, взятки и т.п.
На почве раздела сфер влияния, направлений деятельности между профессиональными преступниками утверждаются, формируются более сильные группировки, объединения, грозя действительно стать «государством» в государстве или, по крайней мере, в городе, области, регионе.
Группы, объединения профессиональных преступников формируются обычно по следующей структуре: руководящее звено; группы сбора информации; анализа и планирования мероприятий; обеспечения операций; исполнители, боевики, штурмовики.
Руководителям преступных групп объединений «профессионалов» выступают обычно «воры в законе» или уже заслужившие т.н. «авторитет» в преступном мире лица, проявившие себя «на деле». Это высший эшелон власти профессиональных преступников, которые направляют, регулируют деятельность возглавляемых ими групп, объединений. Они занимаются даже координацией вопросов с другими преступными организациями, действующими на той же территории или межрегиональными проблемами преступной деятельности. Указанная категория лиц непосредственного участия в преступных операциях не принимает.
В среднем звене профессиональной преступности — в группах сбора информации, анализа и планирования «мероприя¬
1 См,- Гуров А.И. Под контролем мафии. // Литературная газета, 1989, № 29 от 19 июля.
295
тий», обеспечения проводимых «операций» подбираются лица с определенными положительными личными качествами, знающие методы и средства преступной деятельности, а также методы и средства деятельности специальных органов (МВД, СБУ) по выявлению и пресечению правонарушений. Участники названных преступных групп, получая команду или заказ от высшего звена, как правило, самым тщательным образом занимаются подготовительной работой к конкретной операции и разработав все ее детали, докладывают ее руководителю или руководству объединения преступников. После получения от них разрешения на осуществление «мероприятия» проводится инструктаж непосредственных исполнителей и затем контролируются их действия «на деле». Они остаются большей частью «в тени», руководя действиями других преступников.
Низшим звеном в иерархии профессиональной преступности являются непосредственно боевики, штурмовики, исполнители преступных операций. Именно они рискуют быть захваченными в первую очередь на месте преступления. За это им хорошо платят. Причем, если преступник задержан и осужден, то преступные формирования берут на содержание не только самого осужденного, но и его семью на время отбытия наказания.
В) Рэкет разновидность профессиональной преступности или низшее звено преступных формирований. Его еще можно объяснить как вид активной преступной деятельности для отдельных личностей. Рэкет как вид самостоятельной деятельности характеризуется меньшим размахом по сравнению с профессиональной преступностью.
Основные методы действия рэкетиров — это ставка на силу, страх, оружие, технику и сноровку. Главный принцип действия рэкетиров — произвести устрашающее впечатление на жертву, противников и заставить их беспрекословно выполнять требуемые условия — выдать ценности, деньги, оружие, освободить конкретного человека и т.п.
Исходя из указанных методов и принципов деятельности, в непосредственные исполнители обычно вербуются люди сильной
296
воли: бывшие афганцы, бывшие спортсмены, бывшие уголовники, крепко сложенные молодые люди, не желающие трудиться на производстве.
Рэкетиры, в свою очередь объединяются в преступные группы, сообщества, объединения. Непосредственные исполнители преступлений называются ими боевиками, штурмовиками.
В указанных группах, объединениях, сообществах приказ руководителя (главаря) тут же доводят до подчиненных исполнителей. В преступных операциях участвуют вместе и главари и подчиненные.
Необходимо отметить, что именно рэкетиры активизировали преступность в последний период. В преступную среду втянута большей частью молодежь. Здесь руководители сыграли на таком лозунге, который воспринят молодежью в последние годы в связи с развитием кооперативного движения, малого бизнеса и индивидуально-трудовой деятельностью: «Почему они имеют все, а мы ничего?» был брошен клич: «Перераспределение доходов». И многие молодые люди на это клюнули. «Новичков» стали готовить психологически и физически. Рэкет за несколько последних лет профессионально значительно вырос, поэтому, специальные органы и органы правопорядка не могут вести с ним успешную борьбу. Мало того, в этих группах порой участвуют отдельные малооплачиваемые, но специально подготовительные коррумпированные работники МВД. Тактика рэкетиров сводится к следующему:
— во-первых, тщательно выбирается «будущая жертва» из числа лиц, которые могут платить регулярно либо один раз, но крупную сумму;
— во-вторых, они разъясняют «жертве», что она может подвергаться нападению со стороны диких «гастролеров»;
— в-третьих, они рассчитывают на собственную безнаказанность, запугивая жертву: мол, если пожалуешься, тебе же хуже будет — в данном случае они показывают, что сильнее правоохранительных органов;
297
— в-четвертых, рэкетиры, как правило, предлагают «жертве» защиту на будущее от других преступников.
Следуют они еще и такому правилу: брать у жертвы столько, чтобы и ей осталось. При этом разъясняют жертве, что они т. н. «свои» — цивилизованные рэкетиры, а «дикие», «чужие» отбирают все.
У современного рэкета две особенности. Во-первых, люди, занимающиеся рэкетом, стремятся иметь постоянный доход от этой деятельности и в этих целях они делят зоны влияния, регионы. Во-вторых, рэкетиры действуют почти в открытую, нагло и стараются действовать с наибольшим эффектом. В зоне своего влияния рэкетиры облагают налогом тех, кто может им платить «постоянные налоги», и при этом сами бояться разоблачения.
Перед жертвами рэкетиров возникает дилемма, альтернатива: или работать только честно, и тогда он особых прибылей иметь не будет, а рэкетиру может сказать: «Знаешь, парень, катись ты отсюда», — или в целях обогащения «химичить», «крутиться» и тогда из полученных «барышей» делиться с рэкетирами.
Способ действия рэкетиров очень надежен. Они сначала изучают хорошо обстановку и деловых людей в конкретной зоне, регионе (это кооператоры и люди занимающиеся малым бизнесом, индивидуально-трудовой или какой-то противоправной деятельностью). Затем стараются собирать т.н. «компромат» на будущие жертвы, как они сами выражаются «прихватывают на криминале». После этого происходит акт насилия или соглашение рэкетира и жертвы. Последние платят и порой большие суммы рэкетирам. А чтобы самому не остается в накладе кооператоры, люди занимающиеся малым бизнесом, индивидуально-трудовой и иной деятельностью вынуждены повышать цены на свою продукцию или услуги. В результате опять же страдает простой покупатель, гражданин. Бремя расходов перекладывается, таким образом, на честных людей. Объекты рэкетиров, которые добровольно не желают платить им «дань» или «налог с оборота», подвергаются избиению, третированию, а их имущество часто уничтожению.
298
Распространение рэкета ведет к сосредоточению капитала в руках небольшого количества лиц. Это способствует еще большему укреплению организованной преступности. Опасение при этом вызывает то обстоятельство, что незаконно добытые средства могут быть использованы на любые нужды преступников, начиная от подкупа должностных лиц и кончая наемными, заказными убийствами.
10.4. Коррупция—социальная база организованной преступности, ее основа
Основой организованной преступности является коррупция, которая опирается на преступные организации, где строго соблюдается подчинение низовых звеньев высшим с исключительным значением лидера или лидирующего ядра. Эта группа лиц распространила свое влияние, контроль на материальные претензии и другие сферы традиционной профессиональной преступности: кражи, мошенничество, валютные операции, производство и торговля наркотиками, порнобизнес и т.п.
Острие коррупции она нацеливает на то, чтобы воспользоваться силой власти, вверенной должностным лицам, работникам государственного аппарата, наделенным государственными функциями. Их осуществляют как лица, состоящие на службе у государства, так и во всех иных сферах жизнедеятельности: правоохранительной, экономической, финансовой, банковской и т.д. Все перечисленные сферы, к сожалению, поражены коррупцией. Из этого следует, что последняя является непременным элементом организованной преступности. Основой же, подпиткой организованных преступных групп и коррумпированных структур являются т.н. «трудовые коллективы с высокой активностью». К ним относятся:
а) «теневики», получившие возможность «отмыть» свои капиталы и пустить их в легальный бизнес. Эта группа наиболее полно аккумулирует коррупцию в государственных структурах. Искушенные во взяточничестве, избегающие официальных пу¬
299
тей решения вопросов, они пытаются создать структуры, подобные мафиозным кланам;
б) это бывшие номенклатурные деятели, ставшие руководителями различных ассоциаций и других объединений. Практика показывает, что здесь действует новая форма взаимоотношений: неформальное знакомство, использование возможностей «больших чинов» обеспечить солидное прикрытие при экспортных операциях с сырьем, которое продолжает вывозиться, несмотря ни на какие запреты;
в) молодые предприниматели, получившие стартовый капитал на посредничестве при продаже крупных партий различного дефицитного оборудования, например, компьютеров, ксероксов и т. д. или посредничестве при выполнении договорных заказов, на умелом использовании родственных связей и личных знакомств. Эти «бизнесмены» являются наиболее предприимчивыми в части обхода всевозможных ограничений. Здесь именно широко используется взятка. Среди нынешних «китов» теневого бизнеса много воспитанников комсомольско-молодежных организаций. Они заработали первые миллионы в центрах научно-технического творчества молодежи;
г) наконец, это представители управленческой элиты. Главная причина их массового перехода в предпринимательские структуры заключалась в том, что они могли легко «выбить» кредиты и средства «для начала коммерческой деятельности», используя свое положение в политической или хозяйственной иерархии.
Из всех этих названных предпринимателей, в конечном итоге, сформировался новый социальный слой собственников, который очень быстро срастается с нынешней администрацией, хозяйственниками и управленческим аппаратом. К нему примыкают уже длительное время хозяйничающие за кулисами представители криминальной экономики.
Процесс формирования бизнес-элиты практически заканчивается. Теперь самые могущественные бизнесмены объединились, организовались, сформировали новые концепции формирования партий, закрытых обществ, клубов и т.д.
300
Переустройство экономической системы означает как смену пирамиды хозяйствования, так и смену элит, находящихся у власти. В нынешний переходный период в новой системе власти начинают действовать две параллельные власти:
1. Официальная и
2. Неофициальная, формирующаяся на новой основе.
Вначале власть переходит не к социальному слою, а к группе конкретных лиц, в результате сложившейся экономической и политической ситуации, оказавшихся наделенными властными полномочиями, сумевших приобрести незаконным путем собственность. Быстро изменяющиеся проблемные ситуации производят «отбор», «оставляя наверху» лишь тех, кто соответствует требованиям. Именно из представителей последних начинает формироваться новая мафиозная элита1.
Здесь прослеживается определенная система:
Во-первых, место «наверху» определяется только «заслугами» и «авторитетом».
Во-вторых, в целом мафиозные структуры по социальному статусу разнородные выходцы из всех слоев общества.
В-третьих, также контрастна психология элитарных групп. Их фантазия удивительным образом сочетается с жадностью мародеров. Они теряют человеческие ценности, идеалы для них — только в накоплении богатства, жажде власти.
Как отмечает Г.Ф.Хохряков, «свои люди» в органах власти и правоприменительных органах не играют и не могут играть решающей роли в организованной преступности отечественного образца, они суть, ее неотъемлемый, органический компонент. Высокопоставленные функционеры обеспечивают создание условий реализации организованной преступности1 2.
Можно обоснованно предположить, что мафиозно-коррумпированная элита станет первой буржуазией нашей рес¬
1 См.: Закон & бизнес, 1997, № 10, 5 марта.
2 Хохряков Г.Ф. Корни и дерево - таковы отношения между административно-
командной системой и организованной преступностью. Московские новости,
1988, № 46, 13 января; Его же. Мафия в СССР: домыслы, вымыслы, факты.
Юность, 1989, №3.
301
публики, о чем уже подробно говорилось в предыдущих главах, Мафиозная буржуазия — это не только высшая, но и последняя ступень развития элиты. Начиная с этого момента, данная элита станет отрицать саму себя, и преодолеет свою мафиозную форму, превращаясь постепенно в обыкновенную буржуазию, так как использует капитал, официальные каналы обогащения, подчинит власть собственным интересам. Благодаря ее управлению, общество будет парализовано. На одном полюсе появится класс обездоленных, на другом — господствующий класс.
Захватив власть, представители элиты будут стремиться к созданию государственной системы привилегий и исключений для своего личного бизнеса. Только проявляющаяся «буржуазность» может заставить бывшего «боса мафии» стремиться к установлению равных правил игры для всех остальных, так как он уже будет находиться на вершине иерархической лестницы. Такая власть будет стремиться к отстранению от власти остальных, к установлению «новой законности», «новой Конституции», «нового порядка», чтобы максимально долго удерживать в своих руках политическую власть.
Таков предположительный прогноз эволюции перехода к развитым рыночным отношениям, если не повести решительную и бескомпромиссную борьбу с коррупцией. Таковы будут издержки для народа, при условии, что Президент нашей страны, Правительство, Верховная Рада будут продолжать отказываться от государственного регулирования экономических отношений в обществе.
С учетом изложенного, можно утверждать, что современные отечественные «крупные капиталы», «крутые предприниматели», «новые украинцы», «новые русские», «олигархи» возникли в питательной среде стихийного перераспределения государственной собственности. Они еще не вступили в окончательную стадию и только масштабный процесс приватизации государственной собственности сформирует табель о рангах в отечественном бизнесе. Он укрепиться в торговле государственными ресурсами внутри страны и на полузаконном вывозе за рубеж сырья, пользующегося спросом на мировом рынке.
302
Вот почему в юридической науке, законодательстве и правоприменительной практике борьба с организованной преступностью и коррупцией определяется как насущная единая задача, крайне актуальная уже сегодня.
Литература
Основная:
Конституция Украины, официальный текст, 28 июня 1996 года.
Закон Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью». Ведомости ВС Украины, 1993 год, № 35; с изменениями, внесенными Законом Украины от 24 февраля 1994 года. Ведомости ВС Украины, 1994, № 24.
Закон Украины «О борьбе с коррупцией». Ведомости ВС Украины, 1995, №42.
Закон Украины «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Закона Украины «О борьбе с коррупцией». Ведомости ВС Украины, 1995, №42.
Закон Украины «О государственной службе» от 16 декабря 1993 года с изменениями, внесенными Законом Украины от 11 июля 1995 года и 5 октября 1995 года. Ведомости ВС Украины, 1995, №29.
Комплексная целевая программа борьбы с преступностью на 1996- 2000 годы. Указ Президента Украины, 1996, 17 сентября.
Национальная программа борьбы с коррупцией. Указ Президента Украины, 1997,10 апреля.
Концепция борьбы с коррупцией на 1998-2005 годы. Указ Президента Украины, 1998,24 апреля.
Антонян Ю.М, Пахомов В.Д. Организованная преступность и борьба с ней. Сов. Гос. и право, 1989, № 7, С. 63-72.
Багрий-Шахматов Л.В. Коррупция и организованная преступность // «Весы Фемиды». Ноябрь—декабрь 1998, С. 11-18.
Багрий-Шахматов Л.В. Соотношение коррупции, рэкета и организованной преступности // Юридична освіта і правові
303
джерела. Збірник наукових праць юрид. ін-ту ОДУ, Одеса, 1997,
С. 196-205.
Багрий-Шахматов Л.В. Організована злочинність та корупція // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ, №2, 1999.
Дискуссионный клуб «Теневая экономика и организованная преступность» // Вести. Моек, ун-та. Серия 11, Право, 1990, №4.
Взяточникам и ворам — по рукам! Топором. Киевские ведомости,
1994, 25 мая.
Давыдов Ю.Б., Фролов Б.Н. Организованная преступность: характерные черты и тенденции развития. Ташкент, 1991,98 с.
Дашков Г.В., Артамонов М.А. — Ф.Склафани. Социально- политические изменения, деликвентность и организованная преступность в России и на Украине. Государство и право,
1995, №6. С.151-154.
Карпец И.И. Преступность: иллюзии и реальность. 1992, 347 с.
Клименко В.А. и др. Комментарий к Закону Украины «О борьбе с коррупцией». Киев, 1996, 512 с.
Дополнительная:
Гуров А.И. Профессиональная преступность: прошлое и современность. М., Юрид. лит., 1990.
Гальперин И.М. Организованная преступность, коррупция и уголовный закон // Соц. Законность, 1989, № 4.
Кузнецова Н.Ф. Конференция по проблемам организованной преступности. Гос. и право. 1996, № 5, С. 134-139.
Лаптеакру В., Мартынчик Е. Коррупция: ответственность по законодательству Великобритании, США, Италии. Закон и жизнь. 1994, № 9, С. 31-49.
Маленькое хобби большого бизнеса. Бизнес, 1997, № 1, С. 7-8.
Минна Р. Мафия против закона. — М.: 1998, 338 с.
Никифоров А.С. Об организованной преступности на Западе и в СССР. Сов. Гос. и право, 1991, № 4, С. 44-52.
Самофалов В. Экономика государства требует защиты. Наука і освіта. 1997, №64, С. 8-11.
304
ГЛАВА ОДИННАДЦАТАЯ Проблемы противодействия организованной преступности, коррупции и теневой экономике
11.1. Социально-правовые основы противодействия организованной преступности и коррупции
Сейчас уже не вызывает сомнения тот факт, что размах организованной преступности и коррупции требует незамедлительного принятия адекватных мер. Непризнание этого, запаздывание в определении мер противостояния организованной преступности и коррупции сейчас приводят, а в будущем еще более могут привести к тяжелым последствиям.
Сегодня в Украине действуют: Закон Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью», Закон Украины «О борьбе с коррупцией», Национальная программа борьбы с коррупцией, Указ президента Украины от 24 апреля 1998 года «О концепции борьбы с коррупцией на 1998-2005 годы», действовала Комплексная целевая программа по борьбе с преступностью на 1996 - 2000 годы.
Важным средством борьбы с организованной преступностью и коррупцией является новый уголовный кодекс Украины, принятый Верховной Радой страны 5 апреля 2001 г., в частности, положения об ответственности за преступления, совершенные при соучастии. Ныне уголовное законодательство нашего государства дает определение группового соучастия и предусматривает ответственность за преступления, совершаемые группой лиц по предварительному сговору. Совершение преступлений организованной группой, организованной сообщностью, преступной организацией, к сожалению пока не охватываются признаками ни одного из видов соучастия, определенных новым Уголовным кодексом Украины.
305
В соответствии с новым уголовным кодексом Украины к обстоятельствам, отягчающим ответственность, относится совершение преступления организованной группой, однако криминальные законы не дают определения этого понятия, не предусматривают криминально-правовые меры, применяемые к лицам, совершившим преступления в наиболее опасной форме соучастия.
Выделение в особую группу «коррумпированной преступности», как вида преступности1 неизбежно порождает для теории и практики задачи, касающиеся воздействия на это социальное зло в плане ограничения его масштабов, негативных последствий, изучения причин, выработки мер предупреждения. Не ставя перед собой цель дать исчерпывающий ответ на вопросы о путях, средствах и механизме противодействия организованной преступности и коррупции, поскольку это не под силу осуществить в данном учебном пособии, все-таки попытаемся подробнее остановиться на перечисленных и других сторонах проблемы.
Достижение названной цели увязываем, с одной стороны, с определением того, что следует понимать под механизмом противодействия организованной преступности и коррупции, а с другой — с наиболее полной характеристикой слагаемых, составных элементов данного механизма.
В первую очередь считаем необходимым обратить внимание на то, что механизм противодействия организованной преступности и коррупции охватывается содержанием в целом механизма борьбы с преступностью. В юридической же науке последний остается в числе вопросов, которые почти не разработаны как равно и понятие борьбы с преступностью, хотя данной проблеме посвящены разделы монографий, книг, научно-практических комментариев1 2.
Между тем механизм борьбы с общеуголовной преступностью и ее организованными формами намного сложнее и многограннее, чем понятие борьбы с преступностью. По нашему мнению, этот механизм представляет собой совокупность соци-
1 См.: И.И.Карпец. Преступность: иллюзии и реальность. М., 1982. С. 324.
2 См.: например: А.Э.Жалинский. Социально-правовое мышление: проблемы
борьбы с преступностью. М., 1989. С. 156-157
306
алъных, организационно-правовых, нравственных, материально-технических и других слагаемых (факторов), используя которые возможно наиболее эффективно воздействовать на преступность в целом и отдельные ее виды, в частности, с целью профилактики, ограничения масштабов и устранения негативных последствий.
В структуре рассматриваемого механизма отчетливо выделяются: правовые (юридические) основы ответственности за организованную преступность и коррупцию; объект, против которого направлена основанная на законе деятельность — институты и субъекты власти, и в том числе специализированные, ведущие борьбу с коррупцией; меры, средства, задачи противодействия этому социальному злу. Научные основы противодействия организованной преступности, коррупции и их предупреждения составляют Концепция и Программа борьбы с коррупцией, утвержденные центральной властью, ибо органы и институты данной власти, а не законодатель, осуществляют государственную функцию противодействия преступности, охраны конституционного правопорядка. Высшая законодательная власть государства лишь принимает законы об ответственности за организованные и коррупционные правонарушения, и осуществляет контроль за их исполнением.
Собственно говоря, в Украине, как и в других странах СНГ, еще не создана всеобъемлющая база для борьбы с организованной преступностью и коррупцией. В этом отношении законодательная власть ограничилась изданием отдельных упоминавшихся актов и внесением изменений и дополнений в уголовное законодательство, а точнее в его нормы, устанавливающие ответственность за соучастие и за взяточничество. Как и прежде ответственность за коррупцию новое уголовное законодательство не предусматривает1, вследствие чего и речи быть не может об
1 Преодоление существовавшего правового вакуума в регулировании ответственности за подкуп мы частично связываем с принятием Закона Украины «О борьбе с коррупцией». Названный закон предусматривает дифференцированную — дисциплинарную, административную и гражданско-правовую ответственность за коррупцию в зависимости от тяжести содеянного. Такой подход представляется лишь частично правильным. Однако, к сожалению «лишь частично», т.к. упомянутый закон ничего не говорит об уголовной ответственности за коррупцию.
307
эффективном противодействии данному виду преступлений и профилактике его.
Здесь уголовное законодательство, как отмечается в юридической литературе, резко отстает от криминологической ситуации1 . Тем более что не все проявления, виды и формы коррупции являются преступными1 2. Все это позволяет еще раз убедиться в том, что, во-первых, необходим дифференцированный подход к созданию уголовно-правовой базы борьбы с коррупцией. К сожалению, такого подхода к решению проблемы в нашем праве нет, что напрямую связано с отсутствием заметных сдвигов в противодействии организованным и коррупционным правонарушениям. Для того, чтобы изменить существующее положение, необходимо и крайне важно усовершенствовать законы об ответственности за коррупцию, принять Закон о социальном контроле над коррупцией.
Во-вторых, при решении всех этих вопросов следует учитывать опыт других стран, в том числе западных. Прежде всего, имеется в виду принятый в 1970 году в США Закон RICO (Raseteer influenced and Corrupt Organizations Statute), направленный на усиление борьбы с коррупцией, о котором уже велась речь в главе 9- й. Он охватывает пакет нормативных актов, основная задача которых заключается в том, чтобы правовыми мерами противостоять расползающемуся подкупу, ограничить его масштабы, переломить во всех сферах жизнедеятельности. Не менее существенно и то, что принятие Закона RICO имеет и еще одну цель — попытаться хотя бы остановить проникновение организованной преступности в «законный бизнес»3.
В-третьих, недопустимо игнорировать многие факторы, которые сдерживают рост организованных и коррупционных правонарушений.
1 См.: А.С.Никифоров. Контроль над преступностью в России // Государство и
право. 1994, № 5 С. 79.
2 См.: Там же.
3 См : Б.С.Никифоров, Ф М.Решетников. Современное американское уголовное
право. М., 1990. С 197.
308
На повестке дня сегодня также выработка стратегии и тактики борьбы с организованной преступностью с учетом бесспорного факта, что быстрая и легкая победа невозможна. Контролирование процессов развития организованной преступности перспективно только на основе широкой программы общегосударственных мер с максимально полным использованием всего арсенала средств социального контроля.
Не главным, но очень важным направлением деятельности государства по противодействию организованной преступности является создание надежной уголовно-правовой базы для борьбы с этим явлением. Не последнее место здесь должно быть отведено новым нормам уголовного права в УК Украины 2001 года.
Эффективность уголовной политики во многом зависит от того, насколько точно в законодательстве отражены особенности преступности современного периода. При этом гуманизация наказания в отношении лиц, совершивших не представляющие большой общественной опасности преступления, должна гармонично сочетаться с применением строгих мер к лицам, виновным в преступлениях, общественная опасность которых велика.
В настоящее время острие уголовной репрессии следует направить в первую очередь против лиц, совершающих преступления в виде промысла, объединяющихся для этого в организованные преступные сообщества. Именно борьба с организованной преступностью должна быть на первом плане в иерархии целей уголовной политики, что утверждалось уже нами ранее.
Широко распространено мнение, что борьба с организованной преступностью может и должна осуществляться с помощью действующего законодательства, которое в полной мере отвечает потребностям практики, и лишь последняя нуждается в совершенствовании. Такое мнение следует признать правильным, на наш взгляд, в той части, что правоприменительная деятельность действительно недостаточно эффективна и есть возможность ее улучшения. Однако назрели объективные предпосылки внесения изменений и в новое уголовное законодательство.
309
В первую очередь речь идет о законодательном развитии учения о соучастии, в том числе о его формах. Первый шаг в этом направлении уже сделан: существенно видоизменены составы преступлений, предусмотренные в Уголовном кодексе, где в качестве квалифицирующего признака теперь указывается на совершение преступления организованной преступной группой.
Понятие организованной преступной группы имелось в уголовном законодательстве и ранее, но употребление его в качестве квалифицирующего признака по отношению к такому понятию, как совершение преступления по предварительному сговору группой лиц, наполняет его новым содержанием. Нам представляется бесспорным, что организованная группа является новой формой соучастия, имеющей повышенную общественную опасность по сравнению с предварительным сговором. Различие этих форм соучастия видится в характере организации, т.е. в качественно новой форме взаимоотношений соучастников, предполагающей наличие сплоченного, устойчивого сообщества лиц, объединившихся с целью планомерного совершения преступлений. Наличие организованной преступной группы можно считать доказанным, если будут установлены длительные и прочные преступные связи ее членов, а также многоэпизодность преступной совместной деятельности (имеются в виду, как совершенные преступления, так и подготавливаемые).
В дальнейшем можно предполагать, что законодатель будет конструировать и другие составы преступлений путем введения указанного квалифицирующего признака. Прежде всего, это целесообразно сделать в статьях Уголовного кодекса, предусматривающих ответственность за коррупцию, (если этим понятием будет дополнен новый УК) убийство, хищение, кражу, разбой, грабеж, мошенничество, преступления, связанные с незаконными операциями с наркотиками, пластиковыми карточками и некоторые другие.
На этом возможности использования уголовного права в борьбе с организованной преступностью не исчерпываются. Невзирая на то, что уголовную репрессию необходимо рассматри¬
310
вать как субсидиарную меру, т.е. уголовно-правовой запрет следует устанавливать в качестве последнего средства, нельзя отвергать криминализации наиболее общественно опасных деяний.
Представляется целесообразным также установление уголовной ответственности за создание преступной организации и за участие в ее деятельности. Необходимость такой уголовно-правовой нормы обусловливается помимо высокой общественной опасности преступных формирований и тем, что изучение выявленных сообществ свидетельствует о наличии в них лиц, деятельность которых не связана с конкретными преступлениями и установление вины которых по уголовным делам практически невозможно.
Их деятельность не укладывается в рамки известных уголовному праву видов соучастия, не поддается описанию с точки зрения института неприкосновенности. Поднявшись на верхние ступени иерархии сообщества, эти лица активно создают условия «успешного» функционирования преступного промысла, поддерживают жизнедеятельность структуры преступной организации. За эти деяния, пока уголовно не наказуемые, они и должны нести уголовную ответственность в случае установления соответствующего уголовно-правового запрета.
Конечно, законодателю будет крайне сложно сформулировать диспозицию такого состава, чтобы четко определить объективную сторону преступного деяния. Однако усилия оправдываются, если будет создан столь необходимый правовой инструмент для борьбы с организованной преступностью.
Введение указанных новелл даст ожидаемый результат при условии изменения и уголовно-процессуального закона в сторону расширения способов сбора доказательств по уголовному делу путем использования технических и оперативно-розыскных средств. Без этого правоохранительные органы по-прежнему будут разоблачать лишь поверхностные слои эшелонов организованной преступности, быстро оправляющихся от потерь и действующих с прежней интенсивностью.
311
В противоборстве с организованной преступностью необходимо укрепить доказательственную базу, чтобы она была застрахована от субъективных моментов (например, изменение показаний подсудимых). В немалой степени этому способствовало бы, например, включение в уголовно-процессуальное законодательство нормы о возможности фиксации телефонных переговоров преступников, естественно, с санкции прокурора. Такие предложения уже высказывались, однако они встретили возражения. Основным контраргументом оппонентов служил довод, что это якобы противоречит процессу демократизации общества, входит в конфликт с правами граждан и является возвратом к 37-му году.
С этим вряд ли можно согласиться. Конечно, Конституцией Украины гарантируется, например, неприкосновенность жилища, тайна переписки граждан. Однако когда речь идет о раскрытии преступлений, работники правоохранительных органов, опять же с санкции прокурора, проводят обыски и налагают арест на почтово-телеграфную корреспонденцию. Может быть, в не меньшей степени неприятен и поголовный досмотр отлетающих пассажиров в аэропортах, но чтобы безопасность полета была гарантирована, и граждане, и государство заинтересованы в данной процедуре.
В сентябре 1989 г. на IV Международном симпозиуме по проблемам борьбы с организованной преступностью и терроризмом, проходившем в Чикаго (США), один из докладчиков, — М.Родригес, — высказал мысль, что сегодня ряд стран не в состоянии бороться с мафией с силу отсутствия надежной правовой базы, слабой технической оснащенности правоохранительных органов. Если не оказать помощи таким странам, то через 10-20 лет мы можем столкнуться с огромными государственными, политическими мафиозными структурами, когда борьба с организованной преступностью станет бессмысленной1. Как ни неприятно сознавать,
1 См.: А.А.Волобуев. Некоторые аспекты борьбы с организованной преступностью. // Вести. МГУ. Серия 11. Право. 1990, №4. С.72.
312
но практически все названные им признаки относятся к нашей стране. Действительно, в ближайшие годы можно ожидать укрепления позиций организованной преступности, ее экономической базы, что закономерно предполагает и новую волну коррупции.
Социальной базой организованной преступности является также и совершенно новая, сформулировавшаяся буквально «на наших глазах» в последние 3-4 года социальная прослойка людей в нашем обществе, именуемых «бомжами» (людьми без определенного места жительства).
Все мы буквально ежедневно являемся свидетелями роста этой прослойки людей, многие из которых преимущественно молодого возраста. У них своя общность, свои правила поведения, порою даже свой говорок (sleng), свои взаимоотношения. Пока это еще не криминальная общность людей, но очень близкая к криминальной, готовая влиться в криминальную среду и выполнять за небольшую плату (вместо копания в мусорниках) любую «черновую» криминальную работу, быть исполнителями, выполнять функции боевиков и т.д.
К сожалению, пока еще в правовой литературе, даже в литературе криминологического направления, об этой социальной общности людей, общности «бомжей», как о предкриминальной общности, социальной базе организованной преступности ничего не говорится. А надо бы. Научные изыскания и научные прогнозы на этот счет крайне важны и сейчас именно своевременны. Поэтому пора, наконец, создавать прочную исследовательскую базу, прочную уголовно-правовую и уголовно-процессуальную основу борьбы с организованной преступностью и коррупцией, пора уже определиться, кого следует защищать — народ от мафии или мафию от народа. Промедление в решении этого вопроса может слишком дорого обойтись обществу.
Опасность организованной преступности и коррупции, помимо их негативного влияния на органы власти, управления и экономику, обусловливается и стимулированием роста отдельных правонарушений: разбойных нападений, грабежей, краж, вымогатель¬
313
ства и т.п. Кроме того, появляются и новые виды деятельности, которые еще не нашли отражения в уголовном законе (к примеру, преступления в области использования пластиковых карточек).
Внесение дополнений и изменений даже в недавно принятое новое уголовное законодательство в ряде случаев усилит борьбу с теми видами пресзупной деятельности, которые наиболее активно развивает организованная преступность, отсутствие этих новых норм в УК может затруднить работу правоохранительных органов.
Правовая защищенность в условиях перехода к рыночной экономике невозможна без совершенствования норм, предусматривающих ответственность за хозяйственные преступления. По размерам получаемых доходов преступная деятельность в сфере экономики занимает лидирующее положение. Особенно масштабно развивается коррупция. На миллиардные суммы ввозятся товары в нашу страну гражданами из Польши, Турции, Сирии, Китая. Это говорит о том, что организованная преступность, опираясь на коррупцию, успешно и беспрепятственно налаживает связи с правонарушителями из других стран, а это позволяет и тем и другим наживать состояния, консолидируя свои возможности.
Серьезные затруднения испытывают работники правоохранительных органов при изобличении таких формирований организованной преступности, как организованная группа. Например, по каждому случаю вымогательства необходимо устанавливать признаки, характерные для организованной группы.
Наряду с усилением борьбы с отдельными проявлениями организованной преступности, по нашему мнению, необходимо в новый уголовный закон ввести новую норму, предусматривающую ответственность за организацию, создание организованного преступного формирования и руководство им. Во всех странах, где было официально признано наличие организованной преступности, принимались необходимые изменения и дополнения действующего законодательства.
Для того, чтобы деятельность «авторитетов» преступного мира стала доказуемой, необходимо не только оснастить право¬
314
охранительные органы самой разнообразной техникой, но и разрешить использовать результаты применения технических средств при производстве расследования и судебном рассмотрении уголовных дел.
Следственная и судебная практика показывают, что только широкое использование технических возможностей для сбора и получения доказательств обеспечит реальную борьбу с организованной преступностью.
Если свидетеля или потерпевшего можно запугать, подкупить или иным способом оказать на него давление, то результаты использования технических средств, например, при производстве звукозаписи или видеосъемки, можно только уничтожить, ибо случаи фальсификации выявляются экспертным путем.
Несомненно, что применение технических средств для документирования преступной деятельности лиц, входящих в организованные преступные формирования, особенно коррумпированных должностных лиц, в том числе и сотрудников правоохранительных органов, должно законодательно регулироваться.
Учитывая законодательство и опыт зарубежных стран (Австрии, Германии, Италии, Франции, США и других), следует в нормах уголовно-процессуального закона достаточно подробно регламентировать порядок собирания и закрепления данных, полученных с помощью технических средств, а также возможную административную и уголовную ответственность за нарушение предписаний закона. В связи с этим необходимо законодательно предусмотреть основания для получения разрешения на применение технических средств, порядок подготовки и использования их, условия ознакомления с полученными результатами и оформления их для приобщения к делу. Сложившиеся условия и криминологическая обстановка в Украине с необходимостью требуют внесения дополнений и изменений в действующее уголовно-процессуальное законодательство, и не дожидаясь принятия новых законов.
Однако, даже принятие самых хороших законов еще не является гарантией успеха в борьбе с организованной преступностью и коррупцией. Надо, чтобы принятые законы
315
действовали повсеместно, а не зависели от различных ведомственных нормативных актов, устанавливающих пределы действия таких законов. Например, как бы мы не хотели активно бороться с коррупцией и теми лицами из органов власти и управления, что покровительствуют преступникам, мы будем бессильны сделать это, если ведомственной инструкцией или приказом будет запрещено использовать технические средства для документирования преступной деятельности в тех организациях, зданиях, где эти лица работают.
Во время проведения нами социологического исследования относительно перечисленных ниже в таблице мер, которые могли бы ограничить масштабы и изменить тенденции коррупции и организованной преступности в целом, ответы были получены весьма
интересные.
№
Вопросы
% соотношение
1
Принятие нового закона Украины о дисциплинарной, административной, гражданско-правовой и особенно уголовной ответственности за коррупцию и организованную преступность.
40
2
Создание в системе правоохронитель- ных органов специализированного подразделения по борьбе с коррупцией.
27,5
3
Введение специализации следователей по расследованию дел о коррупционных преступлениях.
22
4
Наступлен е на рэкет, кто бы им не занимался.
40
5
Резкое сокращение госаппарата.
31,5
6
Расширение правовых возможностей для обжалования в судебные органы решений и действий должностных лиц властно-управленческих структур.
17
316
7
Соблюдение и исполнение Закона о государственной службе.
37,5
8
Расширение материальной базы, создающей оптимальные условия для надлежащего выполнения официальными лицами своих функциональных обязанностей.
17
В числе других мер, предложенных опрошенными, не последнюю роль в ограничении масштабов и тенденций коррупции, организованной преступности в целом могло бы сыграть следующее:
• Возникновение большой политической оппозиционной силы в Верховной Раде и Правительстве, имеющей самостоятельные финансовые средства;
• Принятие закона, закрепляющего дифференцированную ответственность за коррупцию, наступление на рэкет;
• Сильная экономика и власть;
• Увеличение оплаты труда официальных лиц в несколько раз.
К сожалению, почти из полутора десятка перечисленных мер,
охватываемых механизмом противодействия коррупции и организованной преступности, не работает ни одна их группа. Между тем в системе таковых отчетливо выделяются блоки законодательных, организационно-правовых, кадрово-профессиональных, материально-технических и даже политических мер, которые вполне можно использовать в целях ограничения подкупа, причем многие из них предлагаются самими опрошенными промышленниками, бизнесменами, предпринимателями. При таком положении вещей нетрудно представить, почему проблема борьбы с коррупцией дальше слов не идет, хотя пофилософствовать о ней не прочь многие политики, парламентарии, общественные деятели, другие официальные лица.
Остается нормативно неурегулированным и пласт общественных отношений, связанный с различными видами контроля над коррупционными правонарушениями.
Безусловно, для молодых суверенных и независимых государств СНГ здесь имеются трудности, нерешенные проблемы не только юридического, но и социального порядка. Думается, что
317
в данном отношении определенный научно-практический интерес представляет проблема контроля над коррупцией, имеющая несколько аспектов. Среди них мы выделяем государственный и социальный контроль.
Первый осуществляют: Верховная Рада, Правительство, министерства и приравненные к ним властные структуры. Контрольные функции высшей законодательной власти за криминогенной обстановкой, борьбой с преступностью и отдельными ее видами, а так же за обеспечением в наших странах конституционного порядка проистекают из полномочий Верховной Рады осуществлять контроль за исполнительной властью.
Поскольку Правительство Украины должно осуществлять борьбу с преступностью, имея для этой цели соответствующие министерства и другие органы, то им тоже надлежит контролировать, как решается данная государственная задача. Естественно, рассматриваемые контрольные функции носят частный характер, касаются лишь наиболее опасных видов преступлений—коррупции и организованной преступности, а потому отдельно не выделены ни в Конституции Украины, ни в Законе о Правительстве. Тем не менее, принцип контроля государством состояния коррупции и борьбы с ней и организованной преступностью должен найти отражение в соответствующих документах.
Анализируя правовые меры, нацеленные на ограничение и предупреждение коррупции, особо хочется остановиться на предусмотренных действующим Законом о государственной службе. Речь пойдет о ряде закрепленных в законе ограничений, действующих в отношении всех государственных служащих, а также предъявляемых к ним требований, которые не позволяют использовать официальное положение в корыстных целях, для личного обогащения. (См. Приложения 3 и 4).
В законе о государственной службе предусматривается, что:
а) государственные должности не могут занимать лица, которые имеют судимость, не снятую или не погашенную в установленном законом порядке (это ограничение, следовало бы распространить на лиц, занимающих официальные должности во всех других сферах жизнедеятельности общества и государства);
318
б) эти лица не могут заниматься предпринимательской деятельностью непосредственно или, пользуясь своей должностью, содействовать физическим и юридическим лицам в осуществлении предпринимательской деятельности с получением за это вознаграждения, услуг, льгот; быть поверенным третьих лиц в органе публичной власти, в которой он состоит на службе (данное положение, на наш взгляд, надо бы распространить и на другие случаи представительства, например запретить представлять интересы третьих лиц в нижестоящих и вышестоящих по подчиненности органах публичной власти);
в) они не вправе выезжать в командировки за границу за счет физических и юридических лиц; принимать подарки и услуги за выполнение своих служебных обязанностей, за исключением символических знаков внимания;
г) наряду с этим имеется целый ряд специальных требований, которые предъявляются к лицам, поступающим на государственную службу и своим острием нацеленных на профилактику, если можно так выразиться, мздоимства, коррупционных правонарушений. К системе такого рода правовых предписаний относятся в частности, следующие: обязанность государственного служащего в установленном законом порядке представлять декларацию о доходах, ценном движимом и недвижимом имуществе, банковских вкладах и ценных бумагах, обязательствах финансового характера, в том числе за границей. Декларация должна содержать сведения и об имуществе членов семьи.
Отказ от предъявления декларации или внесение в нее искаженных данных являются основанием для отказа в приеме на государственную службу или для освобождения от должности. Касаясь факторов, которые играют сдерживающую роль в обуздании коррупции, хочется обратить внимание на то, что требование представлять декларацию об имуществе и доходах, с одной стороны, необходимо распространить как на государственных служащих, так и на всех лиц, осуществляющих официальные функции. С другой стороны, целесообразно подумать над тем, а не следует ли детализировать в законодательстве объек¬
319
ты, которые надлежит включать в декларацию, например, сведения о коллекциях, антиквариате, изделиях из драгоценных металлов и т.п. Так нам видятся некоторые аспекты государственного контроля над коррупцией, предупреждения и ограничения ее.
В отличие от других государств, например США, в Украине, иных странах СНГ остается слабо урегулированной как правовая регламентация не только государственного, так и социального контроля за преступностью в целом и отдельными ее видами в частности. В равной мере это относится и к коррупционным преступлениям1 , которые в последние годы все больше и больше беспокоят правоохранительные органы, граждан республики, а также широкие круги промышленников, бизнесменов.
Естественно, объективные условия со всей серьезностью диктуют необходимость использовать все меры и средства противодействия коррупции, в системе которых должен занять важное место социальный контроль
Социальный контроль как вид деятельности значительно емче и содержательнее по целому ряду критериев: назначению, целям, объекту проверок, основаниям их осуществления и т.д. Контроль — это форма воздействия на происходящие в государстве и обществе процессы, умение управлять ими на основе знания самого явления, его причин, масштабов, тенденций. В таком понимании социальный контроль за негативными явлениями, в том числе коррупцией, обладает значимостью, содействует решению определенных задач.
Объектом рассматриваемого вида контроля является девиантное поведение официальных лиц, коррупционные правонарушения во всех сферах деятельности. Таким путем обеспечивается планомерное воздействие на коррупцию и ее негативные последствия с целью максимального ограничения как самого явления, так и его последствий. Соответственно этому можно сформулировать основные задачи данного вида социального контроля:
1 В юридической науке выделяется коррумпированная преступность. См.: например: Г.М.Мереутков. Криминалистические проблемы борьбы с наркобизнесом организованных преступных трупп М. 1995. С.43.66.89 и др
320
а) интеграция общества и его институтов на противодействие коррупции;
б) осуществление этого на прочной правовой и научной основах;
в) обеспечение надлежащего порядка в деятельности властных и управленческих структур, официальных лиц.
На оптимальное решение названных задач нацелены, с одной стороны, функции, а с другой — широкий набор средств социального контроля. С точки зрения функциональной, последний осуществляется по таким направлениям, как:
1) предупреждение подкупа;
2) учет общественного мнения при формировании политики в отношении коррупции и оценке состояния борьбы с ней;
3) определение интенсивности юридического воздействия на коррупционные правонарушения, совершенствование основ и механизма ответственности за них;
4) формирование общественного сознания как элемента социального контроля в рассматриваемой сфере;
5) наконец, источники и средства социального контроля. Применительно к таковым социология девиантного поведения предлагает следующий типологии источников (средств) коллективного давления:
а) народные обычаи, включая традиции и нравы;
6) институты;
в) законы1.
Однако эти три социальных механизма обеспечивают конформизм, но не достаточны для создания солидарности в преодолении самого негативного явления1 2.
Между тем в механизме контроля общества над тем или иным негативным проявлением немаловажную роль играет социальная солидарность. Относительно борьбы с коррупцией уровень солидарности общества заметно повышается, как пока¬
1 Приводится по книге Я.Гилинский, В.Афанасьев. Социология девиантного
(отклоняющегося) поведения. С.140.
2 См.. Там же, С.140.
321
зывают данные социологических исследований, проведенных нами в последние годы.
Надо сказать, что в данном смысле из приведенной выше триады не работают и обычаи, нет в государстве и совершенных законов об уголовной ответственности за различные по тяжести коррупционные правонарушения, коррупционную преступность. В историческом аспекте с полным основанием можно утверждать, что народ, общество всегда осуждали мздоимство, подкупность власть предержащих. Таковы, в принципе обычаи и нравственные устои каждого народа, простых тружеников.
Однако не все социальные группы в нашем обществе ныне приверженцы этих моральных устоев. Если вести речь о современных условиях, то в обществе появилось немало «деловых людей», которые скорее одобряют, чем осуждают подкуп, коррупцию, и тем самым разрушают устоявшиеся обычаи. В этом видится один из факторов, негативно сказывающихся на социальном контроле над коррупцией.
Воздействие его усиливается тем, что в Украине, в других странах СНГ, нет разветвленной системы законов, которые дифференцированно регламентировали бы все наиболее важные стороны ответственности за коррупционные правонарушения, в том числе за коррупционные преступления.
В связи с этим приоритетное значение приобретает решение следующих вопросов, неразрывно связанных с проблемой социального контроля в рассматриваемой сфере.
Во-первых, объективно существует необходимость создания научных основ контроля над коррупцией. Важнейшим шагом в этом направлении может стать выработанная в Украине и упоминавшаяся уже не раз ранее Концепция борьбы с коррупцией на 1998-2005 годы.
Во-вторых, не менее существенное значение имело бы утверждение Государственной программы борьбы с коррупцией. Именно в данном документе предстоит зафиксировать весь комплекс институтов и мер по борьбе и ограничению коррупции, а также профилактики ее. Естественно, здесь же получают решение и основные вопросы социального контроля над коррупцией.
322
В-третьих, в механизме противодействия последней трудно переоценить роль и значение права, законодательства. С точки зрения сущности проблемы, мы особое место отводим следующим правовым актам:
Закону об ответственности за коррупцию и Закону о социальном контроле над коррупцией.
Так мы видим решение наиболее существенных вопросов, связанных с противодействием коррупции как явлению, а также организацией и осуществлением социального контроля над ней. Безусловно все сказанное по существу есть первый шаг в направлении создания прочной социально-правовой базы борьбы с подкупом, совершенствования механизма противодействия этому распространенному правонарушению, установлению социального контроля на деле, а не на словах.
Борьба с проявлениями коррупции должна основываться на сочетании профилактических, правоохранительных и репрессивных мероприятий. При этом приоритет должен предоставляться профилактическим мероприятиям общесоциального и специального криминологического направления.
Мероприятия предотвращения и противодействия коррупции делятся на:
а) неотложные, краткосрочные, в том числе чрезвычайного характера;
б) долгосрочные и
в) постоянного характера.
Основной целью государственной политики в области борьбы с коррупцией является создание действенной системы предотвращения и противодействия коррупции, выявление и преодоление ее социальных предпосылок и последствий, разоблачение коррупционных деяний, обязательной ответственности виновных в их совершении.
При этом, субъекты борьбы с коррупцией представляется возможным поделить на такие основные группы:
1) субъекты непосредственной правоохранительной деятельности, в том числе специально образованные для предотвращения коррупционных деяний, их разоблачения и расследования;
323
2) субъекты, которые в пределах выполнения других своих функций обеспечивают правоохранительные органы информацией, которая содержит сведения о коррупционном деянии;
3) субъекты, деятельность которых специально или вследствие выполнения других функций направлена на осуществление упредительного и ограничительного влияния на социальные предпосылки коррупции, предотвращение причин и условий, которые непосредственно содействуют коррупционным деяниям;
4) субъекты, которые осуществляют координацию борьбы с коррупцией.
В соответствии с общими положениями и целью деятельность относительно борьбы с коррупцией должна осуществляться на следующих основных принципах:
— демократизации управления обществом, построения и организации государственной власти и местного самоуправления, что обеспечивает оптимальную открытость для населения деятельности должностных лиц;
— верховенства права;
— приоритета и защиты прав человека;
— упрочения добропорядочности в отношениях государственного аппарата и служащих всех категорий с населением;
— системности;
— комплексности, которая предусматривает осуществление неотложных краткосрочных, долгосрочных, постоянных мероприятий экономического, социально-политического, организационно-управленческого, правового социально-психологического и другого характера;
— взаимодействия властных структур с институтами общества и населением;
— усовершенствования порядка и нормативного регулирования организации труда должностных лиц;
— практической направленности и радикальности мероприятий;
— научной обоснованности;
324
— вхождения в международную систему борьбы с коррупцией и развития всестороннего сотрудничества с иностранными государствами.
Деятельность относительно борьбы с коррупцией должна осуществляться в следующих направлениях:
а) предотвращение предпосылок коррупции и устранение причин и условий, которые содействуют совершению деяний;
б) усовершенствование законодательства об ответственности за коррупционные правонарушения;
в) контроль и надзор за выполнением законодательства в сфере борьбы с коррупцией;
г) активизация деятельности государственных органов относительно выявления, расследования, рассмотрения фактов коррупционных деяний, привлечения виновных в их совершении к ответственности.
В разработанной и введенной в действие Указом Президента Украины в 1998 году Концепции по борьбе с коррупцией на 1998-2005 годы особое внимание уделено предупредительному влиянию на социальные предпосылки коррупции, предотвращению коррупционных деяний.
Стратегическим направлением предотвращения предпосылок коррупции и их нейтрализации есть последовательная демократизация всех сфер общественной жизни, развитие гражданской сознательности и активности в общем контексте построения демократического государства. Демократизация, открытость власти, прозрачность и вразумительность для населения государственных решений, деятельности управленческого аппарата, развитие гражданского общества — важнейшие рычаги преодоления коррупции.
Предохранительное (предупредительное) влияние на социальные предпосылки коррупции осуществляется по следующим направлениям:
1) развитие либерализации и дерегуляции экономики, сужение границ государственного регулирования экономических и социальных процессов, расширение законодательной основы и орга¬
325
низационно-управленческих условий, содействие развитию и защите предпринимательства и собственности во всех формах;
2) определение четкой направленности и ускорение практической реализации административной реформы;
3) развитие законодательного регулирования и ускорение внедрения нового функционального назначения, измененных полномочий и организационных форм в соотношении местного самоуправления и государственной власти;
4) создание всеми экономическими, организационно-управленческими, профессионально — образовательными, морально — психологическими средствами воспитания у работников всех уровней, занятых предоставлением услуг населению, порядочности, вежливости, честности, высокого профессионализма, особенно при условии платного предоставления услуг;
5) неуклонное соблюдение законности, принципов равенства и справедливости в реагировании на факты коррупционных деяний и других злоупотреблений должностным положением, в частности, тщательная проверка и гласная правовая оценка всех (независимо от времени) фактов создания частного капитала путем использования (открыто или завуалировано) государственной собственности.
А. Политические мероприятия
В соответствии со стратегическим направлением предотвращения социальных предпосылок коррупции за счет демократизации всего звена общественной жизни предполагается:
— осуществить комплекс идеологических и массово-политических мероприятий, что содействовало бы определению в обществе ведущих политических сил, которые возглавляют и постоянно активизируют государственную и общественную деятельность, связанную с борьбой с коррупцией;
— завершить законодательное определение и создание организационных и материальных условий внедрения института Уполномоченного по правам человека;
— осуществить аннулирование депутатского иммунитета народных депутатов и ограничение иммунитета судей;
326
— обеспечить равенство всех граждан перед законом в случае разоблачения коррупционных деяний и привлечения к ответственности лиц, виновных в их совершении независимо от занимаемых должностей;
— проводить работу по повышению уровня гражданской сознательности и активности населения в борьбе с коррупцией. При этом использовать не только традиционные общественные формирования, но и содействовать созданию новых негосударственных институтов, чьим заданием является противодействие коррупции;
— разработать и внедрить механизм привлечения трудовых коллективов к контролю за соблюдением антикоррупционного законодательства, осуществлением мер относительно предотвращения коррупционных деяний и их общественного осуждения;
— разработать законодательные нормы относительно обеспечения прозрачности финансирования политических партий, общественных организаций, контроля правомерности его источников, проверки полученных прибылей и осуществленных расходов лидерами и активистами этих формирований, а также относительно критериев и механизма контроля финансирования избирательных кампаний;
— принять кодекс поведения лиц, избранных на выборные должности, включая депутатов, предусмотрев в нем возможность проверки избирателями правомерности прибылей и расходов их избранников;
— инициировать координацию усилий негосударственных организаций (фондов, ассоциаций, институтов) и представительств аналогичных иностранных учреждений, которые поддерживают социальные изменения в Украине и Молдове, для осуществления мероприятий антикоррупционного направления.
Б. Экономические мероприятия
С целью предотвращения коррупции и коррупционных деяний целесообразно:
— усовершенствовать систему налогообложения, уменьшить налоговое давление на предпринимателей и других физи¬
327
ческих лиц, упростить порядок взыскания налогов, расширить сферу применения фиксированных платежей;
— решительно выявлять и запрещать любые монопольные проявления, содействовать естественной конкуренции;
— создать благоприятные условия для внутреннего и внешнего инвестирования легальной экономики;
— изучить и совершенствовать систему контроля за использованием государственного имущества, выявлением фактов скрытого получения прибылей частными лицами и группировками за счет операций с этим имуществом;
— продолжить осуществление мер относительно поддержки предпринимательства, сужения учета и отчетности субъектов предпринимательской деятельности, упрощения государственной регистрации этих субъектов, упорядочения механизма аннулирования регистрации, сосредоточения выполнения регистрационных функций в едином государственном органе; четко определить перечень оснований и сроков проведения проверок субъектов хозяйственной деятельности;
— разработать систему средств криминологической и криминалистической защиты предпринимательства, малого бизнеса, сбережений, капиталов и других форм частной собственности от преступных посягательств извне, и в самих коммерческих структурах, а также от противоправного вмешательства в их деятельность государственных и негосударственных организаций;
— разработать и реализовать механизм репатриации капиталов при условии амнистии, заключения инвестиционных соглашений и осуществления других мероприятий;
— повысить уровень оплаты труда и социальной защищенности государственных служащих;
— предусмотреть, что члены Правительства, руководители центральных органов исполнительной власти и их заместители на время пребывания на своих должностях обязаны передавать в доверительное управление под гарантии государства принадлежащие им части (пакеты) акций в уставном капитале субъектов хозяйственной деятельности;
328
— усовершенствовать правовое регулирование и управленческий механизм деятельности фондового рынка, обеспечить кон- курсность и максимальную прозрачность этой деятельности, в первую очередь, относительно продажи пакетов акций предприятий в процессе приватизации государственного имущества;
— упростить механизм и обеспечить равные условия для субъектов ведения хозяйства различных форм собственности во время выдачи лицензий, регистрации предприятий и граждан-пред- принимателей, в процедурах таможенного, пограничного, экологического, санитарного и других видов контроля, а также сертификации продукции;
— продолжить практику сужения перечня видов предпринимательской деятельности, которые подлежат лицензированию;
— разработать действенную систему экономических и финансовых средств контроля и противодействия легализации «грязных» денег.
В. Правовые мероприятия
Нами рекомендуется:
— провести анализ законодательства об обеспечении защиты прав человека и гражданина от коррупции и относительно полноты, непосредственности и стабильности регулирования отношений в предпринимательской, хозяйственной, финансовой, кредитно-банковской деятельности, обнаружить прогалины, противоречивости, а также нормы, которые позволяют их по-разному толковать, и другие недостатки, которые могут быть использованы для коррупционных деяний и других должностных нарушений; учесть при этом зарубежный опыт, подготовить предложения о совершенствовании законодательства;
— осуществить предметную систематизацию антикоррупционных законодательных и других нормативно-правовых актов, подготовить предложения относительно их усовершенствования;
— ускорить разработку правовых оснований и механизма информирования банковскими учреждениями правоохранительных органов и проведение анализа относительно анонимных валютных счетов;
329
— проанализировать судебную практику относительно рассмотрения дел об обжаловании в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц;
— разработать правовые основания и механизм обязательного бесспорного возмещения государством убытков, в том числе необоснованных потерь, причиненных гражданину вследствие неправильного применения или невыполнения, или неподобающего выполнения норм законодательства во время осуществления служебной деятельности, с последующим взысканием израсходованных на это средств с должностного лица, по вине которого были нанесены указанные убытки или потери;
—ускорить законодательное урегулирование и внедрение криминологической экспертизы проектов законов и других нормативно-правовых актов;
— изучить возможности ее проведения со специальным ан- тикоррумпированным направлением, определить и осуществить необходимые для этого организационно-методические и другие меры;
— изучить проблему максимального ограничения дискреционных полномочий работников правоохранительных органов, в частности, во время разрешения вопросов относительно освобождения лиц от административной и уголовной ответственности;
— изучить вопрос относительно полноты правовой и физической защиты пострадавших и свидетелей; работников средств массовой информации и других лиц, которые помогают в разоблачении виновных в коррупционных деяниях, внести предложения относительно его гарантийного обеспечения.
Г. Организационно-управленческие мероприятия
Для совершенствования деятельности управленческого персонала на основах рациональной ее демократизации хотелось бы рекомендовать:
— сократить аппарат, ограничить его полномочия относительно разрешительно-распорядительных и руководящих функций, в том числе, касающихся предоставления льгот, преимуществ,
330
лицензий, заменяя эти полномочия осуществлением контроля за соблюдением норм законодательства;
— проанализировать и определить относительно каждой отрасли народного хозяйства и управления каждого этапа производства и другой деятельности: служебные действия, решения, в случае осуществления которых возможно совершение коррупционных деяний;
— определить условия и процедуру, которые исключали бы такие факты;
— подробно регламентировать правила и стандарты принятия распорядительно-разрешительных управленческих решений, выдачи населению официальных документов; разрешение других вопросов относительно его обслуживания; проинформировать население об этих стандартах, процедурах и правилах;
— обеспечить подбор и расстановку кадров на основе беспристрастного конкурсного отбора, а также их объективную аттестацию, периодическую ротацию и одноуровневое перемещение;
— усовершенствовать механизм контроля за достоверностью деклараций о доходах государственных служащих;
— разработать и внедрить единые общие правила (условия) продвижения по службе, гарантии проверки их соблюдения;
— внедрить обязательное периодическое рассмотрение на заседаниях коллегий министерств, других центральных органов исполнительной власти, служебных совещаниях в государственных учреждениях и организациях, сборах трудовых коллективов вопросов выполнения законодательства о государственной службе, коррупционных проявлениях и реагирования на них;
— регламентировать условия и порядок правомерного получения государственными служащими и другими лицами, уполномоченными выполнять функции государства, подарков, комиссионного вознаграждения, гонораров, услуг и тому подобное, а также использования ими средств транспорта, связи, техники, другого имущества независимо от форм собственности;
331
— разработать механизм действенного контроля за соблюдением требований закона относительно запрещения государственным служащим всех рангов участвовать в предпринимательской деятельности;
— изучить и обобщить практику реагирования в учреждениях и организациях на коррупционные деяния и связанные с ними правонарушения должностных лиц, соответствие реагирования требованиям законодательства, направить эту практику на усиление остроты реагирования вплоть до освобождения виновных от занимаемых должностей и передачи материалов о них в правоохранительные органы;
— разработать кодекс поведения государственного служащего, кодекс работника правоохранительных органов, кодекс чести судьи, а также соответствующие дисциплинарные кодексы с определением в них порядка привлечения к дисциплинарной ответственности, видов и границ взысканий за должностные правонарушения и условий поощрения за этическое служебное поведение;
— организовать всеобщую независимую проверку законности и обоснованности создания негосударственных организаций (фирм, агентств и тому подобное) для осуществления за повышенную плату операций и процедур, которые бесплатно или за низкую плату выполняются государственными учреждениями; выяснить механизмы и причины более быстрого и упрощенного выполнения этих услуг негосударственными организациями, возможности скрытой организованной коррупции;
— изучить вопрос о соблюдении порядка привлечения к ответственности руководителей и организаций за совершение коррупционных деяний их работниками и соблюдение мероприятий по предотвращению подобных поступков;
— установить ограничения относительно занятия должностей в органах государственной власти и местного самоуправления лицами, которые совершили коррупционные правонарушения;
— создать банк данных о лицах, которые были осуждены за коррупционные деяния или подлежащие административному взысканию за них, с целью использования этой информации для
332
специальной проверки кандидатов на должности государственных служащих и работников, которые уже занимают эти должности;
— установить ответственность должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления за уклонение от реагирования в соответствии с законом на критические выступления средств массовой информации относительно преданных огласке фактов коррупции, нарушений прав и свобод человека и гражданина;
— рассмотреть вопрос о возможности создания банка данных о субъектах предпринимательской деятельности, причастных к коррупции, с целью исключения возможности их участия в выполнении государственных заказов и контрактов;
— проанализировать и совершенствовать мероприятия (средства) финансового и банковского контроля с целью выявления коррупционных действий;
— рассмотреть и определить уровень компетенции, ответственности и полномочий Главного Контрольно-ревизионного управления Украины, Государственной налоговой администрации Украины, Национального банка, Государственной таможенной службы, Министерства внешних экономических связей и торговли, Министерства внутренних дел и других государственных органов, которые осуществляют контрольно-разрешительные функции относительно физических и юридических лиц, в проведении работы по предотвращению и противодействию коррупции в подчиненных им органах.
Положительным и подлежащим, по нашему мнению, распространению примером этого является утвержденная 13 апреля 2001 года Министром внутренних дел страны Ю. А.Смирновым «Программа борьбы с коррупцией в органах и подразделениях внутренних дел Украины» (См. Приложение №9 к данному пособию).
В этой Программе прямо предписывается, что с целью усиления и динамизации организационной и практической работы по выполнению требований Указа Президента Украины “О Концепции борьбы с коррупцией на 1998-2005 года”, решений Координационного комитета по борьбе с коррупцией и организованной пре¬
333
ступностью при Президенте Украины и активизации борьбы с коррупцией в органах внутренних дел:
1. Разработать целевую программу: “Кадровая политика в органах внутренних дел, обеспечение законности и дисциплины”.
2. С учетом результатов отработки ГУМВД, УМВД, УМВДТ относительно положения борьбы с коррупцией среди личного состава органов и подразделений разработать “Методические рекомендации по организации и осуществлению этой работы в указанных управлениях”.
3. С целью выявления работников органов внутренних дел, которые злоупотребляют служебным положением, занимаются или незаконно оказывают содействие предпринимательской деятельности, получают за это вознаграждение, работают по совместительству в нарушение установленного порядка, ведут образ жизни, который не соответствует официальным доходам, на протяжении 2001 — 2002 лет по отдельным планам провести серию оперативно-профилактических мер и целевых операций.
4. Создать базу данных, которая характеризует материальное положение руководителей служб ГСБЭП, ГАИ, ГНИ, ПР и МР, МРЭО. Аналогичную работу провести в 2002 году относительно руководителей остальных отраслевых служб. В ходе создания такой базы проводить проверки предоставленной территориальными и транспортными управлениями информации и учитывать полученные данные при решении вопросов относительно кадровых перемещений.
5. В случае обнаружения фактов коррупционных действий среди личного состава обеспечить немедленное предоставление информации подразделениям внутренней безопасности МВД Украины для проведения всесторонних служебных проверок и составления протокола об административном правонарушении.
6. Обеспечить контроль за поступлением в МВД Украины объективной статистической отчетности, которая предусмотрена общим приказом Генерального прокурора Украины, Министра внутренних дел Украины и Председателя Службы безопасности Украины от 31.03.97 №9/230/48.
334
7. С привлечением работников прокуратуры и судов, в МВД Украины, территориальных и транспортных управлениях, подчиненных им подразделениях, высших учебных заведениях МВД Украины провести семинары-совещания по взаимодействию в организации борьбы с коррупцией в органах внутренних дел и разъяснению требований действующего законодательства по этому вопросу.
8. Учитывая опыт полиции зарубежных стран, разработать и ввести специальную систему тестирования кандидатов на службу в МВД с целью выявления и предупреждения проникновения в органы внутренних дел лиц, предрасположенных к коррупционным действиям.
9. Отработать и ввести механизм специальных проверок по изучению занятий коммерческой деятельностью, материального и финансового положения кандидатов на службу в органы внутренних дел и их близких родственников.
10. С целью предотвращения случаев нецелевого использования служебного автотранспорта, незаконного приобретения или привлечения транспортных средств других ведомств и организаций для потребностей органов и подразделений внутренних дел силами постоянно действующих мобильных групп, проводить соответствующие проверки. По выявленным фактам нарушений законности применять к виновным меры реагирования в соответствии с действующим законодательством.
11. Проверить законность создания и существования благотворительных фондов содействия органам внутренних дел и расходование средств, которые к ним поступают. В случае выявления нарушений принимать меры в соответствии с действующим законодате л ьством.
12. Включить в планы проведения документальных ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности органов и подразделений внутренних дел Украины вопрос относительно расходования средств Государственного бюджета и средств МВД Украины на заграничные командировки, строительство, реконструкцию и ремонт зданий и сооружений, на содержание объектов социальной сферы.
335
13. Обеспечить выполнение перспективного плана защиты диссертаций на 2001-2005 годы по вопросам борьбы с коррупцией на соискание ученой степени кандидата наук.
14. В соответствии с перспективным планом издания учебной литературы на 2001-2005 годы отработать и издать учебное пособие “Полицейская коррупция и ее предупреждение”.
15. С целью информирования населения о мерах и следствиях борьбы с проявлениями коррупции в органах внутренних дел постоянно организовывать и проводить брифинги, пресс-конференции и освещать в средствах массовой информации работу относительно противодействия коррупции среди личного состава.
16. Ввести в постоянную практику проверки силами подразделений внутренней безопасности и инспекции по личному составу поведения работников аппаратов МВД Украины, ГУМВД, УМВД, УМВДТ во время их служебных командировок. При получении информации о коррупционных действиях этих лиц проводить тщательные проверки, по результатам которых решать вопросы относительно их пребывания в органах внутренних дел.
17. Обеспечить безусловное выполнение законов Украины “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Украины” в связи с принятием Закона Украины “О борьбе с коррупцией” от 05.10.95 г. и “О пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел” в части назначения пенсий на основаниях, установленных Законом Украины “О пенсионном обеспечении” лицам начальствующего состава органов внутренних дел, уволенным со службы за совершение коррупционных действий.
По нашему глубокому убеждению, подобного рода конкретные «ведомственные» программы борьбы с коррупцией крайне важно и настоятельно необходимо разработать и принять на основе утвержденной Указом Президента страны Концепции борьбы с коррупцией на 1998-2005 годы и в ряде иных республиканских ведомств: СБУ, Таможенном комитете, Государственной Налоговой администрации, Налоговой милиции Украины, пожалуй даже и в Кабинете Министров страны, возможно и в иных цент¬
336
ральных ведомствах, в том числе ведающих органами местного самоуправления.
Д. Социально-психологические мероприятия
Реализация Украинской Концепции по борьбе с коррупцией на 1998-2005 годы предусматривает:
— Разработку и внедрение системы и программы повышения уровня знаний и воспитание слоев населения относительно роли, путей и форм развития институтов гражданского общества, благотворительности в отношениях с населением, формирования негативного отношения к коррупции, противодействия факторам, что её предопределяют, упрочение патриотической мотивации личного участия в предотвращении и разоблачении фактов коррруп- ционых деяний;
— Введение в общеобразовательные и просветительские программы, распространение через средства массовой информации знаний о правах граждан, механизма их реализации в государственных учреждениях, порядок и процедуру рассмотрения обращений граждан, принятие управленческих решений относительно этих обращений;
— Включение в тематические планы средств массовой информации публикаций, теле и радиопередач, которые освещают различные аспекты развития благотворительности, борьбы с коррупцией, обеспечение их направленности на расширение знаний по вопросам внедрения и упрочения институтов гражданского общества, соблюдения антикоррупционного законодательства, информирования о разоблачении и осуждении коррупционеров, а также формирование общественного мнения относительно неприемлемости, зловредности, осуждение коррупционных деяний, поддерживание участия населения в их предотвращении и выявлении;
— Распространение правоохранительными органами и судами через свои спецслужбы и другим способом информации о привлечении коррупционеров к ответственности, меры относительно предотвращения проявлений коррупции и участие населения в борьбе с такими проявлениями;
337
— Организация и поддержка органами государственной власти инициативы общественности и политических партий, правоохранительных органов относительно создания общественных формирований и других негосударственных институтов антикоррупционного направления, предоставление им поддержки и помощи.
Во время разработки планов и программ реализации Концепции по борьбе с коррупцией на 1998-2005 годы целесообразно из отмеченных мероприятий по примеру МВД Украины определить такие, которые не нуждаются в принятии или изменении законов и могут быть осуществлены через нормативные акты исполнительной властью или другим способом, и организовать в неотложном порядке их выполнение.
Во время усовершенствования законодательства об ответственности за коррупционные деяния целесообразно уделять особое внимание:
— Обеспечению системности норм различных отраслей права, в частности уточнению социального и правового понятия «коррупция», определению понятий «коррупционное деяние» и «коррупционное правонарушение», их форм (видов) в различных отраслях права;
— Разработке правового инструментария (методик, рекомендаций, комментариев и тому подобное), что касается правильного определения степени общественной опасности конкретных коррупционных деяний, видов ответственности за них, критериев разграничения, взаимосвязанности санкций и взысканий;
— Осуществление комплексного подхода к регламентации вопросов противодействия коррупции в различных отраслях права, предвидения в них норм, направленных на предотвращение коррупции и выявление коррупционных деяний, более полное разоблачение и наказание виновных, преодоление негативных последствий коррупции;
— Разработке и внедрению положений, которые формируют механизмы применения норм антикоррупционного законодательства и их оптимального практического использования.
338
Законодательство об ответственности за коррупционные деяния должно совершенствоваться путем осуществления:
а) Неотложных мероприятий — внесение изменений и дополнений к законам и другим нормативно-правовым актам.
б) Перспективных мероприятий, которые будут реализовываться в ходе очередной кодификации уголовного, административного, трудового и гражданского законодательства.
Неотложные мероприятия должны включать:
— Дополнение законодательства о борьбе с коррупцией более широким определением субъекта коррупционных деяний, прямым указанием на то, что за совершение одинаковых коррупционных деяний государственные служащие всех категорий и рангов несут одинаковую ответственность;
— Дополнение перечня обстоятельств, которые усиливают ответственность за преступления в сфере служебной деятельности, за совершение их лицами, которые занимают ответственные и особо ответственные должности;
— Создание механизма правового реагирования на факты уклонения от предоставления деклараций о доходах, имеющемся в наличии имуществе и расходах;
— Дальнейшее закрепление в законодательстве обязанности должностных лиц, предпринимателей предоставлять соответствующим государственным и негосударственным органам по их требованию деклараций о доходах, имуществе и расходах, а также определение механизма проверки источников и правомерности этих доходов;
— Установление критериев определения большого и особенно большого размера взятки;
— Установление уголовной ответственности за соучастие во взяточничестве;
— Уточнение понятия и критериев определения значительного вреда и тяжелых последствий, касающихся должностных преступлений;
— Приведение понятий должностного лица как специального субъекта преступления в соответствие с существующими социально-экономическими реалиями;
339
— Введение специальных норм гражданско-правовой ответственности юридических лиц (наложение штрафов, ликвидация и тому подобное) за взыскание средств и имущества путем незаконного превращения государственной собственности в частную, или за средства, полученные вследствие коррупционных деяний, а также ответственности юридических лиц, которые используют в своей деятельности такие средства;
— Установление гражданско-правовой ответственности юридических лиц за использование ими своего имущества и денежных средств с целью совершения коррупционных деяний;
— Расширение института правового компромисса относительно субъектов коррупционных деяний, которые добровольно содействовали выявлению, расследованию и прекращению коррупционных деяний, совершенных ими лично или другими лицами;
— Лишение лиц, причастных к совершению коррупционных деяний, права заниматься определенными видами профессиональной и коммерческой деятельности, установление возможности конфискации незаконно добытого имущества или его денежного эквивалента, предъявление гражданского иска о возмещении убытков, нанесенных кому-либо коррупционным деянием;
—Дополнения Кодекса законов о труде положением, согласно которому совершение коррупционного деяния является основанием для расторжения трудового договора (контракта).
Перспективные мероприятия должны предусматривать:
— Дифференциацию ответственности за отдельные коррупционные деяния с учетом характера их общественной безопасности;
— Совершенствование норм ответственности должностных лиц за корыстное или совершенное по другой личной заинтересованности использование своей должности, власти, служебных полномочий и связанных с ними возможностей;
— Внедрение рядом с общими нормами об ответственности за должностные преступления и специальных норм, которые предусматривают ответственность за совершение отдельных коррупционных деяний, а также деяний, совершение которых
340
препятствует борьбе с коррупцией. Такие специальные нормы целесообразно предусмотреть относительно невыполнения обязанностей борьбы против коррупции, протекционизма, незаконного получения благ (преимуществ) неимущественного характера, участия в легализации средств, полученных незаконным путем;
— Усовершенствование системы уголовно-правовых санкций относительно норм ответственности за коррупцинные деяния, согласование их с правовыми средствами, которые применяются при однородных правонарушениях на основании норм других отраслей права;
— Установление того, что члены коллегиального органа, которые путем голосования или другим способом относительно коррупционных мотивов содействовали принятию незаконного решения, подлежат юридической ответственности за причиненный вследствие этого вред.
Требует совершенствования деятельность относительно более полного и своевременного выявления, расследования фактов коррупционных деяний и привлечения, виновных в их совершении должностных и служебных лиц к ответственности.
Для совершенствования деятельности относительно привлечения к ответственности лиц, виновных в совершении коррупционных деяний и причастных к ним, по нашему мнению, необходимо:
— Четко определить подследственность таких деяний;
— Обновить и внедрить методики расследования уголовных дел и подготовки материалов об административных правонарушениях в этой сфере;
— Привести уголовно-процессуальное и административное законодательство в части доказывания в соответствие с современными требованиями;
— Принять меры к ограничению льгот, которые препятствуют привлечению к ответственности лиц, виновных в коррупционных деяниях, сужение судебной дискреции в делах о коррупционных деяниях;
— Обеспечить действенный механизм невозможности посягательств на жизнь, здоровье, свободу и достоинство свидете¬
341
лей, пострадавших и других участников процесса, в случае потребности — сохранение конфиденциальности их свидетельств.
Повышение эффективности деятельности относительно выявления и привлечения к установленной законом ответственности лиц, виновных в коррупционных деяниях и причастных к ним требует:
— устранение дублирования полномочий различных государственных органов;
— установление общественного, государственного, ведомственного контроля за такой деятельностью;
— исключение возможности уклонения от ответственности работников, виновных в нарушении законодательства о борьбе с коррупцией.
Эффективная борьба с коррупцией возможна при условии создания и реализации надлежащей системы обеспечения этой деятельности, которая включает в себя:
а) Кадрово-профессиональное обеспечение борьбы с коррупцией;
б) Иформационно-аналитическое обеспечение борьбы с коррупцией;
в) Научно-методическое обеспечение борьбы с коррупцией;
г) Материально-техническое обеспечение борьбы с коррупцией;
д) Использование международного сотрудничества и зарубежного
опыта в борьбе с коррупцией.
В итоге следует подчеркнуть, что ддя эффективного противодействия коррупции надо располагать комплексом мер и средств, рассчитанных на долговременную перспективу: политических, социальных, организационных, правовых и моральных. В борьбе с коррупционными правонарушениями недопустимо ограничиваться кампанейщиной.
Здесь необходим государственный подход, а не амбициозность, использующиеся для сведения счетов и приобретения так называемого политического капитала. Не этого ожидает народ от политиков и государственных мужей, а реальных сдвигов в
342
борьбе с коррупцией, организованной преступностью и другими преступлениями.
11.2. Комплекс мер по нейтрализации теневого бизнеса
Переход к рыночным отношениям требует осуществления соответствующего организационного и правового обеспечения. В комплекс мер по приоритетным направлениям включается:
а) Разработка антимонопольного законодательства, разгосударствление, приватизация собственности (формирование многообразия форм собственности);
б) Развитие конкуренции во всех сферах экономических отношений (либерализация цен, ограничение прямого государственного вмешательства в хозяйственную деятельность собственников);
в) Стимулирование предпринимательской деятельности, наращивание объёмов производства (льготное налогообложение и кредитование) с целью ликвидации дефицита продукции;
г) Экономический контроль хозяйственной деятельности (финансовой, банковской, налоговой) и повышение ответственности нарушителей (штрафные санкции, лишение кредитных и налоговых льгот, объявление банкротом, закрытие предприятия и т.д.). Изложенный комплекс мер может детализироваться, уточняться, дополняться.
Специалистами и раньше высказывались предупреждения, что в условиях роста дефицита товаров, спада производства нельзя при государственных органах создавать кооперативы, так как немедленно начнутся злоупотребления, — перекачка денег и сырья. Советовалось запретить участие в кооперативах тем, кто работает в госструктурах, потому что основное производство понесет урон. Но руководители крупных предприятий становились номинальными председателями кооперативов. В Украине были приняты законы, запрещающие должностным лицам и специалистам, работающим в органах государственной власти и управления, заниматься предпринимательской деятельностью.
343
Непродуманность и запаздывание с принятием Нового Закона о кооперации вовлекли страны СНГ в разгул беспределыци- ны: торгово-закупочные кооперативы попросту перекачивали товары из госторговли, ничего не производя. Перекупщики — кооператоры были напрямую заинтересованы в любом искусственном дефиците, особенно в условиях свободных цен. Фактически все свелось к перераспределению товаров в угоду торговой мафии и коррумпированным чиновникам.
Пришлось подключить к борьбе с экономической преступностью органы внутренних дел республик. Сформировались подразделения по борьбе с организованной преступностью. На контрольно-пропускных пунктах задерживались большие партии товаров и сырья без всяких сопроводительных документов. Но затем такие документы подписывались задним числом высокопоставленными чиновниками, представлялись и груз уходил из республики. Практически механизм лицензирования, налоговый механизм не работал.
Теперь появляются новые виды экономических правонарушений, ущерб от которых многократно превышает ущерб от обычных хищений. Различия между экономической и общеуголовной преступностью становятся условными. Массовым стало укрытие доходов от налогообложения, перекачка безналичных средств в наличные, часть которых похищается.
Растут корыстные преступления. Этот тип преступлений растет на различных малых предприятиях, которых регистрируется очень много. В документах, предъявляемых при регистрации, большинство из них значатся как внедренческие, научно-производственные и т.д. На деле большинство из них занимается перепродажей продукции других предприятий, организацией различных сделок и т. д. При регистрации малых внедренческих предприятий многопрофильного направления в уставе указывается перечень видов деятельности на несколько страниц от производства продукции до фундаментальных исследований, при штатной численности работников фирмы порядка 8-12 человек.
Поэтому правомерно предложение специалистов не регистрировать в исполнительных органах такие МП от бизнеса, кото¬
344
рые готовы работать во всех сферах одновременно. Может быть, разумнее предлагать им остановиться на трех-четырех видах деятельности, разработать бизнес-план, провести его экспертизу и только в этом случае регистрировать. Пока же падение производства на предприятиях при небывалом расцвете посредничества и всякого рода жульничества создает уникальную по своей криминогенности среду. Эту проблему можно решить путем принятия законодательных актов в отношении развития свободных экономических зон, создания СП, МП, кооперативов, частных фирм и предприятий.
Серьезную опасность представляют лжекооператоры, «делающие» деньги, а не товары. Такого рода «экономические точки» бизнеса, как правило, создаются ловкими дельцами, ранее уволенными из советского аппарата, хозяйственных органов, имеющими немалый опыт совершения подобных махинаций в государственном и общественном секторах экономики. Они образуют кооперативные организации лишь для проведения незаконных финансовых операций, посреднической деятельности, многие из которых действуют не более одного года. Проведенные нами исследования позволили обнаружить цепь условий и действий, способствующих осуществлению экономических преступлений. Прежде всего, это отсутствие надлежащего финансового контроля за деятельностью кооперативов. Налоговые службы, в т.ч. налоговая милиция, практически не могут повлиять на изменение ситуации. Этому способствует организация упрощенного бухгалтерского учета, в кооперативах оформляются лишь отдельные (выборочные) финансовые операции. Поэтому необходимо срочно принять новые положения по ведению учета, исключающие возможность документального подлога.
Обычно порядок в учете кассовых операций не соблюдается. Практика показывает, что в основном деньги похищаются с помощью стандартного набора приемов документальных подлогов. В последнее время утаивается часть поступающей в кассу выручки (доходов) с созданием параллельных «черных» касс для оперативного решения хозяйственных (а попутно и личных) вопросов, в том числе взяток.
345
Любимым объектом дельцов теневого бизнеса стал банковский кредит. Особую почву для финансовых афер и злоупотреблений создают им коммерческие банки. Массовый характер приобрели нарушения кредитно-финансовой дисциплины, порядка и правил ведения бухгалтерского учета; отсутствие проверки законности заключения кредитных договоров с государственными предприятиями и банками; злоупотребления и подлоги в отношениях между ними.
Работники коммерческих банков допускают нарушения банковского законодательства, которые ведут к правонарушениям и способствуют преступлениям в кредитно-денежной сфере. О них уже говорилось подробно в прошлых главах.
Расширение сети коммерческих банков, появление фондовых бирж, валютных аукционов и других форм финансового обеспечения предпринимательской деятельности привело к возникновению новых нетрадиционных приемов преступного вмешательства в финансово-кредитную сферу. Прежде всего, это осуществление нелегальной банковской деятельности, то есть проведение банковских операций без получения надлежащей лицензии Нацбанка Украины (необеспечение минимального размера уставного капитала, несоблюдение соотношения собственного и привлеченного капитала и т.п.). Отдельную группу правонарушений составляют мошеннические операции с целью получения кредита (товарного или денежного). Например, поставщики зарубежной компьютерной техники от требования предварительной оплаты части заключенного договора переходят к контрактам, в соответствии с которыми, оплата производится по факту поставки, а наиболее крупные поставщики предлагают и оплату в рассрочку. Мошенничество с получением товарного кредита заключается в подмене расчетов за счет кредитов. Мошенничество с целью получения денежного кредита осуществляется за счет предъявления фальшивых балансов, данных об имущественном состоянии, а также других ухищрений с целью создания видимости обеспечения возврата кредита.
Наиболее значительную группу составляют преступления, связанные с банкротством. Они наносят ущерб не только отдель¬
346
ному кредитору, но и влекут за собой крах третьих предприятий, которые выступали в качестве поставщиков или получателей. В законодательстве нашей страны не регламентируется порядок ликвидации предприятий, организаций вследствие неплатежеспособности (банкротства) и ответственность за него.
В хозяйственной практике имеются случаи умышленной самоликвидации кооперативов с целью неуплаты долгов и налогов. Многие кооперативы, набрав максимум авансов и не выполнив никаких обязательств по заключенным договорам, незаконно изымают и присваивают денежные средства с последующей самоликвидацией.
В основном должниками являются кооперативы, МП, которые в процессе хозяйственной деятельности не получили ожидаемой прибыли и не в состоянии вернуть полученные средства. Поэтому, учитывая общественную опасность правонарушений, связанных с банкротством, законодательство должно устанавливать уголовную ответственность за правонарушения.
В нашей республике нарастает выпуск и продажа ценных бумаг (акций, сертификатов и др.). Однако этот процесс не имеет достаточной правовой базы, носит неуправляемый характер, что способствует росту злоупотреблений с ценными бумагами. Бесконтрольный выпуск и продажа ценных бумаг имеет повышенную общественную опасность, создает угрозу причинения имущественного вреда большому кругу юридических лиц и граждан и дает возможность получения незаконных доходов нарушителям. Новые возможности свободного бизнеса порождают новые виды экономических преступлений. Например, в начальный период выпуска ценных бумаг отдельные коммерческие предприятия не проводили регистрацию выпущенных ими акций, не объявляли их количество и стали продавать их без проспектов. К тому же продажа началась сразу без подписки. Допускались и другие нарушения. Бесконтрольный выпуск и продажа ценных бумаг влияют на функционирование кредитно-финансовой системы, способны причинить имущественный вред юридическим и физическим лицам, а нарушителям открывают широкую возможность для получения незаконных доходов.
347
Допускаются злоупотребления и с платежными документами -векселями, чеками и др. Таких сделок множество. Некоторые коммерческие банки выдавали векселя, чеки, гарантийные письма, не обеспеченные банковским капиталом, которые не фиксировались в учетных и отчетных документах. Делалось это для того, чтобы создать видимость несомненного возврата кредитов. Подобные действия обычно квалифицируются лишь как должностной подлог, так как действующее законодательство несовершенно.
В обществе появился новый общественный идеал — рантье. Государство допустило положение, когда на операции с деньгами населения, например, заем денег под векселя, порой вообще не требуется разрешения. Появилась «брешь» в законодательстве.
Государство допустило положение, когда некие анонимы сгребают подчистую весь рынок частных капиталов, и никто не может ответить на вопрос, кто эти «новые предприниматели на рынке ценных бумаг». Ничего не боятся изобретатели векселей. Им действительно не грозят ни проверки, ни судебные разбирательства. Они как раз попали в законодательную щель, которую наше государство не спешит заделывать. Поэтому возникают подозрения «обычной массы населения», что государство находится в сговоре с мошенниками.
Чтобы исключить подобные злоупотребления, необходимо использовать правовую регламентацию кредитно-денежных отношений. Законодательство должно детально регламентировать порядок выпуска и обращения ценных бумаг, предусматривая уголовную ответственность за его нарушение. Необходимо обеспечить инвесторов достоверной информацией о ценных бумагах, поступающих в открытую продажу, исключив возможность обмана, проводить регистрацию предложений и продаж ценных бумаг. Выпуск ценных бумаг должен подлежать обязательной государственной регистрации с непременным предоставлением проспекта эмиссии, содержащим данные об эмитенте, его финансовом положении и перспективах финансово-хозяйственной деятель¬
348
ности. Если указанные требования государства к их надежности будут снижены или не будут контролироваться, то это может повлечь за собой массовый неконтролируемый выброс на рынок не обеспеченных государственными гарантиями ценных бумаг, а также появление акций фиктивных компаний.
Необходимо поставить заслон получению кредита обманным путем. Это особенно важно с учетом того, что выдача кредита под залог ценных бумаг получает широкое распространение.
В новых условиях теневые структуры осуществляют биржевые манипуляции, ведут игру на бирже, как на понижение, так и на повышение курсов валют. Можно полагать, что идет постоянная игра на повышение и понижение курса национальной валюты к доллару. Механизм этой операции заключается в следующем. Создаются определенные условия: отсутствие наличных денежных знаков в обороте, повышение кредитных ставок. Далее на денежный рынок выбрасывается большое количество долларов, чтобы предложение превысило спрос. Курс доллара начинает падать. В этой операции учитывается момент, когда падение курса будет доведено до уровня, при котором мелкие владельцы (частные лица), предприятия начнут сбывать доллары, торопясь это сделать по любой цене. В этот момент бизнесмены, играющие на понижение, через подставных лиц начинают скупать доллары. Для этого создается «критическая масса паники».
Механизм биржевой игры (искусственное падение курса денег или акций, облигаций, иных ценностей) используется как теневиками, так и биржевиками. Кроме того, в этой операции обычно участвуют и государственные структуры.
Из сказанного можно сделать следующие выводы.
1. Между правительственными и коммерческими структурами развернулась борьба за влияние на валютный рынок.
2. Скоординированные и оперативные действия бизнесменов — теневиков (представляющих коммерческие банки, биржи и др.) показали, что они овладели и использовали в своих интересах классические правила биржевой игры.
349
3. В свою очередь действия государственного банка показали, что в происходящей игре он в своей подавляющей массе не играет существенной роли.
4. Стало ясно, что банков, занимающихся операциями с СКВ, у нас крайне мало, и они между собой очень плохо связаны. При этом обменные сделки они проводят неэффективно, допускают большой разброс в обменных курсах. Методы определения этих курсов оказались совершенно неэффективными, обмен коммерческой информации налажен очень плохо.
5. Можно рассматривать имевшие место сделки на повышение и понижение курсов валют как сделки (игру) крупных теневых бизнесменов (валютчиков) и как отработку ими методов воздействия на валютный рынок.
6. Наруку теневому бизнесу играет существующее регулирование цен государственными структурами. Обычно заранее объявляется о предстоящем повышении цен, указывается перечень товаров. Перед повышением весь товар исчезает с прилавков, накапливается у торговой мафии. Цены официально поднимаются, и товар снова появляется в магазинах. Учет на торговых базах и складах, с которых его получают, практически камуфлируется. Такие манипуляции больше всего осуществляются, например, с вином, водкой. Этим поощряется рост мафиозно- сти и коррупции, которые бьют по населению, подавляют частную инициативу, конкуренцию.
7. Подобные манипуляции происходят также с приватизацией жилья, собственности государственных предприятий (например, до принятия законов объекты выкупались по остаточной собственности).
8. В настоящее время продовольственные, ресурсные запасы перекачиваются разного рода кооператорам, на базы приватизированных предприятий торговли и т.д. Затем теневые структуры выбрасывают скупленные запасы на рынок, как только окончательно опустеют полки государственных магазинов, но по монопольно высоким ценам. Абсолютное большинство населения не может покупать эти продукты. Это грозит голодом.
350
9. В сложившихся условиях объективно возникнет необходимость введения жесткого нормирования продуктов. Для этого потребуется сконцентрировать все продовольственные ресурсы в руках специализированного государственного комитета. При этом нужно прекратить или приостановить деятельность всех посреднических и сбытовых кооперативов, приватизированных магазинов и прочих подобных им структур.
10. Проведение этих мероприятий может вызвать огромное недовольство новой бизнес-буржуазии. В условиях спада производства промышленной и сельскохозяйственной продукции потребуется восстановить разрушенные экономические связи. Это внесет определенные изменения в модель внедряемого рыночного механизма. Потребуется принять важнейшие законы при соответствующей корректировке нового Уголовного Кодекса: Закон против авантюризма в экономике, Закон о денежной реформе. Если такие законы не будут приняты, то уровень безработицы будет расти бесконтрольно, свободные цены приведут к гиперинфляции, которая разрушит основы экономики и приведет к обнищанию населения. Мир коррупции, авантюризма в экономике победит, что будет иметь трагические последствия.
11.3. Оценка мер борьбы с организованной преступностью, коррупцией и теневой экономикой
Чтобы справиться с разрастающейся коррупцией необходимы эффективные контрольные органы и упорядоченная правовая база. Однако пока ничего серьезного в этом плане нашим Правительством не предпринимается. Напротив, зачастую создаются такие сложные контрольные механизмы, которые сами открывают новые для неё возможности. Чтобы это предотвратить в 1998 году Президентом и Правительствам нашей страны было принято решение о создании налоговой милиции в рамках налоговой службы с централизованным подчинением не МВД, а аппарату Президента страны.
351
Основными задачами этой милиции стали: осуществление мероприятий по предупреждению и пресечению нарушений налогового законодательства; выявление фактов сокрытия или занижения прибыли, дохода и других платежей в бюджет; обеспечение безопасности и защита работников налоговых инспекций при выполнении ими служебных обязанностей.
Можно утверждать, что главным вектором коррупции сейчас является приватизация государственной собственности. Именно то, что абсолютизм государственной собственности должен перейти в доминирование частной собственности, является главным критерием для тех чиновников, которые стремятся к наживе. Нынешний нестабильный (переходный) характер власти, неослабевающий нажим мафиозных и иных сильных в финансовом отношении кругов, явная неспособность правоохранительных органов эффективно контролировать ситуацию приближает к тому критическому положению, когда во многом утрачивается доверие к аппарату государственного управления.
При нарастании и расширении коррумпированных структур значительная часть преступлений в отдельных районах нашей республики остается не раскрытой. Это снижает доверие населения к правоохранительным органам и органам власти, а наиболее криминогенный район начинает привлекать к себе мафиозные структуры, происходит концентрация этих элементов в благоприятной для них среде. Объем работы правоохранительных органов возрастает, в результате чего ещё больше экономических преступлений остается не раскрытыми и порочный крут замыкается. Разорвать его становиться все труднее. Требуются отмобилизованные силы и большие средства. Поэтому поддерживать атмосферу, которая неблагоприятна для развития коррупции, можно лишь с помощью введения жестко действующих законов. Государство должно показать свою силу, умение и власть, одновременно обеспечив режим гласности и законности.
Учитывая эти проблемы, государство усиливает меры по борьбе с преступной экономической сетью, создает новые структуры, о чем уже говорилось.
352
У специалистов-практиков имеются большие сомнения в том, справятся ли новые структуры с экономической преступностью. Они вызваны тем, что новые структуры по всей видимости, будут малочисленными. С другой стороны, нельзя делать ставку только на карательные меры, в условиях когда законодательство размыто и противоречиво, не имеет прочной нормативной базы.
Теперь экономика ориентируется на многоукладное™, многообразие форм собственности. И требование гарантий, равной их защиты вынуждает пересмотреть практически все уголовное законодательство, что лишь частично сделано в новом УК страны 2001 года. С развитием рыночных отношений появилась необходимость пересмотреть подходы к определению того, какие деяния считать преступными и кто может быть субъектом таких преступлений. Закон должен защищать и государственную, и кооперативную, и коллегиальную, и частную собственность в равной мере. Практика показывает, что кампанейщина, объявляемая время от времени война коррумпированным элементам, особых результатов не приносит.
Обычно борьбу начинает Правительство или иная элитарная группа. Публично широко информируется общественность, наказываются отдельные представители элиты. Однако проводимая временная кампания не изменяет базу власти, состав элиты и главное, методы её деятельности. Социальное значение этих действий заключается в мнимом публичном самоочищении народными массами, а политический смысл заключается лишь в укреплении позиций элиты (официальной и неофициальной) в массовом сознании. Эта борьба заканчивается без результатов, так как обычно используется два законодательных инструмента против коррупции lex imperfecta / lex simulata, то есть беззубые неполноценные законы, а также законы, которые имитируют (симулируют) борьбу с коррупцией, а не позволяют реально ставить её вне закона. Коррупция поразила многие органы власти и управления, проникла в правоохранительную сферу, в структуры, осуществляющие приватизацию, конверсию, экспортно-импортные опе¬
353
рации, распределение фондов, помещений, земельных участков, государственных заказов.
Применяемые законы лишь имитируют борьбу с коррупцией. По данным социологического опроса юристов — практиков выявлено, что экономическая преступность в ближайшие годы возрастет. Такой вывод сделали 90 % участников опроса. Однако громких дел в ближайшее время не предвидится. Деятели «теневого бизнеса» свое «дело уже сделали» и теперь им нет необходимости рисковать, грубо нарушая закон или подпольно создавать хозяйственные структуры. Для этого есть легальные и вполне благоприятные способы: организация СП, ассоциаций, кооперативов, товариществ и т.д.
Нормы законодательства пришли в противоречие с практикой. Самые квалифицированные юристы не всегда могут отличить, где кончается коммерческая сделка и начинается коррупция, когда предпринимательство превращается в злоупотребление служебным положением.
Участники социологического опроса считают, что рост экономической преступности обусловлен моральным состоянием общества. В качестве основных причин юристы называют следующие: разложение административно — бюрократического аппарата и рост коррупции — 85.5 % опрошенных; двойная мораль — 79 %; участие в преступной деятельности высших эшелонов власти — 74.9 %; двойная законность, то есть отсутствие реального равенства перед законом рядового гражданина и руководителя -74.8%; отсутствие реальной заинтересованности в результатах труда и сохранении государственной собственности — 58.9%.
По оценкам независимых экспертов, в целом обстановка в последние 2-3 года в нашей республике характеризовалась адаптацией преступных сообществ к условиям переходного периода, к рыночным условиям с явно просматривающимся стремлением подчинить его процессы своему влиянию. Теперь многоликий процесс коррумпирования административных структур протекает особенно интенсивно. Этому способствует
354
слабая правовая база экономических реформ, погрешности «старого» Уголовного кодекса, противоборство сторонников и противников реформ и общая неопределенность политической и социальной обстановки в странах СНГ.
Можно утверждать, что правоохранительные органы в ближайшее время добиться реального успеха в борьбе с коррупцией не смогут, так как столкнуться с чрезвычайно изощренными методами сговора «теневых бизнесменов» с коррупционерами в официальных органах власти и мощным юридическим и лоббистским прикрытием.
Наше государство объявило о признании норм международного права, их приоритета в сравнении с национальным законодательством и стремлении следовать им. Уголовное законодательство нашей республики в основном приведено в соответствии с ними. В новом Уголовном кодексе Украины введено понятие организованной группы. Теперь к уголовной ответственности привлекаются непосредственные исполнители. Привлечь же организаторов или руководителей преступных групп остается довольно сложно. С принятием нового кодекса это сделать возможно будет легче.
Предполагается обеспечить равную защиту всех форм собственности. Что касается преступлений в сфере предпринимательской деятельности, то в новом кодексе, с учетом мирового опыта, следственной и судебной практики, теоретических наработок, выделены в качестве преступных: изготовление и сбыт поддельных денег и ценных бумаг, контрабанда, нарушение установленных правил о сделках с драгоценными металлами и камнями, нарушение выпуска, эмиссия ценных бумаг, занятие запрещенными видами предпринимательской деятельности, лжепредприниматель- ство, лжебанкротство, незаконная торговая деятельность, нарушение антимонопольного законодательства, недобросовестная конкуренция, промышленный шпионаж, разглашение коммерческой тайны. Как видим, большинство новых составов преступлений сформировано.
Существенно переработаны в кодексе действующие составы должностных преступлений, рост которых особенно уси¬
355
лился в сфере теневого бизнеса. Предусматривается уголовная ответственность за получение должностными (ст.368-372) и не должностными (ст.354) лицами незаконного вознаграждения, льгот, преимуществ или иных выгод. Выделено получение такого вознаграждения должностными лицами и специалистами, в функции которых входит решение вопросов разгосударствления и приватизации.
Раздел XVII Нового УК «Преступления в сфере служебной деятельности» содержит статьи о злоупотреблении властью или должностными полномочиями (ст.364), превышении власти (ст.365), должностной халатности (ст.367), должностном подлоге (ст.366), получении и дачи взятки (ст.ст.368 и 369), провокации взятки (ст.370).
Ряд составов преступлений предполагается перевести в разряд административных правонарушений.
Что касается спекуляции, то, как известно в апреле 1992 года спекуляция в отдельных государствах СНГ, в т.ч. и в Украине, законодательно была трансформирована в незаконную торговую деятельность. Полагаем, что отказываться от такого понятия преждевременно. Целесообразно его вновь ввести в новый УК и по прежнему определять как выражающийся в предусмотренных соответствующей статьей УК Украины скупке на предприятиях и в организациях торговли, общественного питания и иных предприятиях ценностей, на которые установлены государственные розничные цены, и их перепродажа с целью наживы.
Нами не разделяется точка зрения, высказанная американским экономическим обозревателем П.Хайном, который считает, что спекулянты выполняют в обществе весьма важную функцию: они поставляют информацию о положении на товарном рынке, и делают это бесплатно, хотя информация — это тоже товар, только специфический. Предложение купли — продажи отражают мнение спекулянта о будущих ценах в сравнении с настоящими.
Цены, образующиеся в результате спекулятивной деятельности, дают важную информацию тем, кто принимает решения относительно нынешних и будущих действий. Это в равной сте¬
356
пени относится как к потребителю продукции, так и к её производителю. По мнению П.Хайна, спекулятивная цена является прогнозной на будущий период. Если же спекулянты ошиблись или ошибаются, то возникает неопределенный ажиотажный спрос на товар, которого на самом деле производится достаточное количество и на который цены расти не будут.
Из изложенного видно, что с точки зрения коммерсантов, спекуляция рассматривается как полезная предпринимательская деятельность. Однако это явление никогда не было и не стало полезным для общества. В коммерческих структурах появилось множество товаров промышленного производства, которые предназначались для продажи в организациях государственной торговли.
В итоге следует отметить, что результатами действия теневого бизнеса являются:
а) Разложение вышестоящих хозяйственных структур;
б) Сверхпотребление, сопровождающееся подкупом официальной системы;
в) Коррумпирование органов правопорядка;
г) Тезаврация капиталов;
д) Взвинчивание цен;
е) Проникновение в структуры официальной власти;
ж) Использование госпредприятий в своих корыстных целях;
з) Расшатывание финансовой системы путем мощной откачки денег.
Возрастает коррупция, взяточничество, Криминогенность в таких сферах, как кредитно-финансовая система и внешнеэкономическая деятельность. Преступные группы выходят на международную арену.
Дальнейшее развитие экономических событий и теневой экономики может осуществляться по четырем сценариям, с точки зрения механизма осуществления и возможных социально-экономических последствий:
1. Легализация теневого бизнеса, подключение его к активной хозяйственной деятельности с целью приватизации собствен¬
357
ности, развития товаров народного потребления, организации торговли и т.д.;
2. Вложение денег теневого бизнеса в конвертируемую валюту, драгоценности, дорогие и сверхдорогие товары (автомобили иномарок, особняки, коттеджи и т.д.);
3. Экспроприирование денег как неправедно нажитых. Например, аннулирование крупных денежных купюр другого образца, замена их другими образцами, то есть проведение денежной реформы;
4. Перевод системы торговли, снабжения и распределения на электронный учет и замена анонимных по своей природе нынешних денежных знаков электронными, финансовыми и кредитными карточками.
Так как теневой бизнес формируется в сфере базисных отношений, он будет создавать и свои «теневые» надстроечные структуры: неофициальное право, свою внешнюю (коррумпированную часть государственных структур) и внутреннюю (рэкетиры, боевики) службы безопасности, парламентское лобби, свою идеологию прикрытия. Роль такого прикрытия вольно или невольно будет выполнять консервативная идеология с присущими ей лозунгами борьбы с разгосударствлением собственности, против развития разнообразных форм хозяйствования, включающих частное хозяйство.
Перед официальной властью, структурами правопорядка теперь стоит основная задача — лишить теневой бизнес самых выгодных условий деятельности, то есть использования государственной собственности для целей частного присвоения.
По прогнозам, заметно усилится влияние предпринимателей на политику. Миллионеры-бизнесмены уже созрели для подготовки своих лоббистов. Для захвата власти они будут стараться прорваться к законодательной инициативе. Некоторые из бизнесменов смогут выставить свои кандидатуры на ближайших выборах. Главная борьба в экономике развернется между бизнесменами — номенклатурщиками и бизнесменами-предпринимателями. В
358
результате решится вопрос, будет ли экономика коррумпированной, а рынок мафиозным.
Для выхода из кризиса необходимо разграничить собственность и передать (продать) объекты в полное хозяйственное ведение (собственность) трудовых коллективов. Наиболее перспективными формами разгосударствления являются народные предприятия, собственность которых будет коллективной, а доходы персонифицированы в зависимости от трудового вклада. Возможен и выкуп мелких предприятий, как правило, в сфере обслуживания, частными лицами. Для этого следует существенно упростить открытие новых предприятий частными лицами, но с обязательным декларированием доходов. Должно быть реализовано антимонопольное законодательство, защищающее потребителя от монопольно высоких цен и стимулирующее конкуренцию производителей.
Второй важный вопрос — в чьи руки перейдет государственная собственность. Для того, чтобы разделить собственность бесплатно, якобы по справедливости, потребуется масса труда (оценить фонды по рыночной стоимости, разделить их на всех с учетом стажа, заработной платы, количества детей), и, главное, это совершенно бесполезно. К предпринимательской деятельности, как свидетельствуют социологические исследования, способно не более 5 % населения. Остальные просто не будут знать, что делать с сертификатами. Их достаточно быстро сконцентрируют у себя дельцы, бизнесмены и начнут распоряжаться капиталом. Продажа акций в руки настоящих хозяев тоже проблематична, так как гиперинфляция существенно обесценила имеющиеся сбережения. Поэтому необходимо искать новых хозяев для государственной собственности в лице трудовых коллективов.
В перспективе теневой бизнес будет перемещаться из области административного управления товарно-материальными потоками на биржи, будет инвестирована кооперативная зона народного хозяйства не только для «отмывания» денег, но и ради прямой экономической выгоды. Нельзя исключить активизацию интереса бизнесменов к арендным коллективам и товарным лич¬
359
ным подсобным хозяйствам. Особенно возрастет интерес теневого бизнеса к акционерным формам. Если классический механизм котировки акций, их реализации любому покупателю и допуск последнего к процессу управления акционерным предприятием будет реконструирован (по примеру Венгрии), в этом случае сращивание официальной экономики и теневого бизнеса будет усиливаться.
Литература
Основная:
Закон Украины «О борьбе с коррупцией». Статьи 1,2,4.12 // Ведомости ВС Украины 1995, № 42.
Указ Президента Украины «О концепции борьбы с коррупцией на 1998 — 2005 годы» от 24 апреля 1998 года, № 367/98 // СП Украины, 1998, №4.
Гилинский Я., Афанасьев В. Социология девиантного (отклоняющегося) поведения. Санкт-Петербург, 1993. С. 136- 142.
Мартынчик Е.Г. Причины преступности в советском обществе: мифы и реальность // Вопросы философии и права. Кишинев, 1992, №1. С. 40-44.
Никифоров А.С. Контроль над преступностью в России. // Государство и право, 1994, №5.
Социальные отклонения. Введение в общую теорию. М.: Юрид. лит., С. 160-167.
Дополнительная:
Жалинский А.Э. Социально-правовое мышление: проблемы борьбы с преступностью. М., 1989. С. 156-157. Дискуссионный клуб «Теневая экономика и организованная преступность» // Вести. МГУ. Сер. 11. Право. 1990, № 4. Социально-правовое мышление: проблемы борьбы с
преступностью. М., 1989. С. 156-157.
Мереутков Г.М. Криминалистические проблемы борьбы с наркобизнесом организованных преступных групп. М., 1995.
С. 43, 66, 89.
360
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
1. Коррупция — это весьма распространенное отрицательное социально-правовое явление современности, которое следует рассматривать как сложную криминального характера проблему — «подкуп, взятка, взяточничество, коррупция». Это патология современного социально-правового развития.
2. Коррупция является основой и составной частью организованной преступности, что признано ныне на уровне государственной, в том числе законодательной и исполнительной власти, которые в последние годы активно приступили к формированию правовой базы борьбы с коррупцией и организованной преступностью вплоть до 2005 года. Однако эта правовая база нуждается в дальнейшем совершенствовании.
3. Коррупция угрожает осложнить и без того трудный переход от административно-командной системы к рыночной экономике, к новой системе управления государственным и хозяйственным развитием. Поэтому необходимо разработать надежные противовесы этому разрушающему противозаконному явлению. Нужно признать, что коррупция порождается не только недобросовестностью чиновников аппарата управления и заинтересованных в получении определенных выгод и льгот социальных групп и отдельных работников. Коррупцию питает и присущее капиталу объективное движение к росту, особенно если ему в силу разных причин чинятся законные или незаконные препятствия к воспроизводству. В переходный период проявились следующие из них:
— незнание большинством работников государственного и хозяйственного управления законов рынка, объективных механизмов этих рыночных отношений, предпринимательства, в результате чего без определенной «смазки» они не могут успешно функционировать;
— практически нулевая правовая база.
361
При отсутствии системы жесткого общественного и государственного контроля отдельные должностные лица и даже целые социальные группы используют коррупцию в своих интересах.
4. Наиболее криминогенная обстановка складывается вокруг приватизационных процессов, разгосударствления предприятий, внешнеторговой деятельности. Поэтому теоретические и практические проблемы уголовно-правового регулирования экономических и внешнеэкономических отношений следует рассматривать в качестве первостепенных. Проводимое реформирование экономики следует оценивать как выбор одной из двух принципиально различных моделей развития — административно-командной и рыночной. Первая базировалась на монополии государственной собственности, жесткой регламентации по вертикали всех сторон экономической жизни из единого центра, другая - на юридическом равенстве всех форм собственности, естественных связях по горизонтали между равноправными участниками экономических отношений на основе их саморегулирования. В иерархии ценностей, охраняемых уголовным кодексом, государственная собственность стоит сразу же за общественным и государственным строем.
Проводимая реформа изменяет саму природу хозяйствования, социально-экономическое устройство, соответственно и структуру государственной собственности. Необходимо учитывать то, что коррупция помогает разрушать как государственную, так и коллективную, и частную собственность. Поэтому глубоко заблуждаются те поборники частной собственности, которые снисходительно относятся к коррупции лишь по той причине, что она- де «помогает» ликвидации монополизма государственной собственности. Коррупция обладает свойством раковой болезни поражать все кадры, все слои любого аппарата управления.
В настоящее время появились факторы, которые не только не ослабили, но и усилили базу коррупции, давая ей возможность выйти из подполья, с помощью непродуманной либерализации законодательства, буквального отхода ог системы планирования экономики на пути ее программного обеспечения такого развития.
Во-первых, кооперативное движение в период так называемой «Горбачевской перестройки», которой воспользовались мно¬
362
гие криминальные элементы, начавшие создавать свои предприятия. Для их открытия, получения кредитов, приобретения сырья и т.д., зачастую приходилось прибегать к подкупу, который по традиции все больше и больше становился «Смазкой» государственного механизма и играл роль движущего начала в функционировании его органов и институтов.
Во-вторых, переход к рыночной экономике создал благоприятные условия для «отмывания» капиталов, нажитых преступным путем, о масштабах которых мы до перестройки и не видали, без участия продажного чиновничества это было сделать трудно, а зачастую просто невозможно. Подкуп открывал пути к вложению преступно добытых средств в дело, в собственность средств производства путем приватизации. Более того, чиновничество лично, через подставных лиц, родственников, друзей участвовало и сейчас участвует в таких противоправных акциях.
В-третьих, поднялась в «авторитете» каста «Воров в Законе», которая подкупает все и вся, а также протолкнула и продолжает проталкивать своих людей во все властно-управленческие структуры. Начался процесс сращивания должностных лиц, различных чиновников государственного аппарата с криминальными группами, организациями, имеющими тенденцию участия в перераспределении собственности путем ее разгосударствления. Коррупция превратилась в непременный фактор, важный признак организованной преступности, которая угрожает безопасности общества, государства и ее граждан. Именно масштабы и социальная опасность кардинально отличают коррупцию от взяточничества и поборов. Можно утверждать, что коррупция, как явление обрела силу, которая позволяет определить судьбы власти, политики, экономики и даже государственности. То, что несколько лет назад казалось невозможным, ныне превратилось в реальность, которая пагубно сказывается на всех сторонах жизни в Украине.
В-четвертых, коррупция по своему объективному явлению многообразнее, чем взяточничество видами подкупа, формами участия в получении и распределении криминальной прибыли и т.п. Действующее законодательство, не говоря уже о понятии «Коррупция», даже не содержит понятие «Взятка». Оно предус¬
363
матривает лишь ответственность за получение взятки, дачу и провокацию взяток, т.е. все перечисленные действия, являются уголовно наказуемыми, преступными. Между тем коррупция во многих странах признана не только преступлением, но и дисциплинарным и административным проступком, гражданско-правовым деликтом. Частично также решен этот вопрос и в Законе Украины «О борьбе с коррупцией» 1995 г.
5. Вместе с тем, между взяточничеством и коррупцией, как однопорядковыми явлениями уголовно-правового и криминологического, социального плана, имеются и принципиальные различия. Именно через эти различия, возможно наиболее четко охарактеризовать коррупцию. Как взяточничество, она представляет собой социальное явление крайне отрицательного плана. Но взяточничество и коррупция различаются по субъектному составу. Субъект получения взятки по действующему УК Украины только должностное лицо. Круг же субъектов коррупции значительно шире, поскольку охватывает, как должностных лиц, так и всех тех, кто осуществляет публично правовую деятельность, выполняет функции в этой области на любом уровне. Субъектом коррупции может быть и не должностное лиио, а каждый служащий, работник государственного аппарата и коммерческих структур, выполняющий официальные функции. Что же касается занимаемого места в иерархической лестнице, то коррупция играет роль в механизме юридической оценки содеянного, правильной квалификации определенных действий, признания их дисциплинарным или административным проступком, гражданско-правовым деликтом, либо уголовным преступлением. Иными словами, коррупция безудержно растет, как растет и организованная преступность.
6. Причинами и условиями, которые препятствуют более четкой реализации выполнения законодательных предписаний, касающихся борьбы с коррупцией и организованной преступностью являются следующие:
1). Несовершенство Закона Украины «О борьбе с коррупцией» 1995 г.
а) тут огрехи в понятии «Коррупция». На протяжении почти полувека в советской науке не точно раскрывалась смысловая и содержательная нагрузка слова «Коррупция». Она определялась 364
только, как «Подкуп», в то время как, в буржуазных государствах — это подкупность и продажность общественных и политических деятелей, чиновников государственного аппарата. С тех пор прошло много времени, но почти до сих пор в лексикографии отношение к этимологии и социальной трактовке слова «Коррупция» не изменилось.
Здесь, безусловно, больше политики, чем филологической науки, на которую неотразимо влияли, да влияют и сейчас, идейно-политические стереотипы мышления. Они-то и препятствовали раскрытию действительного смысла и содержания термина «Коррупция».
б) в упомянутом Законе безосновательно ограничен круг субъектов коррупции только лицами, выполняющими государственные функции. Получается, что те, кто выполняет политические, хозяйственные, коммерческие и другие функции, исключаются из числа субъектов коррупции;
в) определение «Коррупция», данное в упомянутом законе Украины не содержит ответа на вопрос о том, являются ли коррупцией деяния официальных лиц, сопряженные с получением материальных и иных благ, преимуществ для других лиц, а не для себя. Эти деяния, безусловно, являются коррупцией. Не случайно законодательство Англии, США, Италии относит такого рода деяния к коррупционным нарушениям;
г) в понятии «Коррупция», содержащемся в рассматриваемом Законе, полностью игнорируется уголовная ответственность за коррупцию. Странно и очень странно, но депутаты Верховного органа власти Украины не сочли нужным включить в рассматриваемый Закон проблемы ответственности уголовно-правового характера за коррупцию, а она, как известно, более общественно опасна, чем подкуп, поборы и взяточничество;
д) к сожалению, имеет место путаница в понятиях «Подкуп», «Взятка», «Взяточничество», «Коррупция».
7. Важной причиной является очень слабый учет международно-правовой деятельности, международно-правовых норм, направленных на борьбу с коррупцией. В связи с этим следует обратить внимание на тенденцию мирового сообщества, отдель¬
365
ных государств и крупнейших международных корпораций по выработке мер противодействия коррупции. Здесь отчетливо прослеживается несколько подходов: во-первых, обосновывается необходимость создания обширной правовой базы борьбы с коррупцией; во-вторых, осуждение нынешней практики оплаты с помощью взяток - «Услуг» нужных людей; в-третьих, считать нормальным, когда бизнес по законодательству отделен от правительственных и государственных структур во избежание «Конфликтов интересов», в-четвертых, жизнь диктует необходимость этических основ бизнеса и предпринимательства. Отдельные формы и организации бизнеса за рубежом стали брать на себя в одностороннем порядке обязательства, которые определяют морально-этические стандарты. Предпринята даже попытка выработать Международный кодекс по борьбе с коррупцией, главное предназначение которого — стремление унифицировать конкурентные правила на рынке.
8. Следующей причиной является крайне слабый учет того, что коррупция, как социальная патология, тесно взаимосвязана с организованной преступностью.
Коррупция распространяет свои щупальца не только на сферу производства материальных благ, но и на все другие, в том числе и на основные: судебную, законодательную и исполнительную сферы жизнедеятельности государства. Именно вследствие этого коррупция постепенно превратилась из ординарного преступления в прошлом в социальную патологию ныне.
Как социальная патология, коррупция, к сожалению, поражает даже такие властно-государственные органы и институты, как суд, прокуратура, следственный аппарат, определенные работники которых подкуплены и разложены дельцами теневой экономики и криминального бизнеса, лидерами преступных сообществ. Они получают по существу постоянно и в весьма весомых размерах заработную плату от этих криминальных структур, вследствие чего они не ведут, и не могут вести эффективную борьбу с организованной преступностью и коррупцией.
9. Немаловажной причиной является и слабое внимание правоохранительных органов к социальной базе, масштабам, тенденциям коррупции.
366
Применительно к сущности организованной преступности и коррупции можно выделить два аспекта.
Первый из них проявляется в том, что коррупция представляет собой большущее социальное зло. В этом выражается ее огромная общественная опасность. Однако этим не исчерпывается и не завершается характеристика отрицательных аспектов коррупции. Вторым из них выступает питательная среда, благодаря которой коррупция существует и неуклонно развивается ныне в Украине. Для этого в нашей стране имеется соответствующая, определенная социальная база.
Пожалуй, сильнее всего коррупция развращает и компрометирует представителей власти и государственного аппарата управления.
Социальная база коррупции представляла и представляет собой совокупность социально-экономических, организационных, нравственных и иных факторов, благодаря которым подкуп, взяточничество, разложение властно-управленческих и хозяйственных структур, должностных и других официальных лиц стали реальностью, подпитывающей коррупцию и оказывающей вреднейшее воздействие на жизнедеятельность общества, государства и его органов, подрывающей у людей веру в справедливость, авторитет власти и законов, деформирующей правопорядок, формы собственности, отношения между гражданином и государством, которые сейчас попросту не в состоянии обеспечить гражданам нормальные условия жизни, личную безопасность и неприкосновенность имущества.
Это понятие социальной базы коррупции, на наш взгляд, небесспорное, но все таки отражающее существо коррупции и целого ряда элементов, из которых она слагается: социальных, экономических, нравственных, психологических, корпоративных, личностных и других.
10. Изложенное позволяет говорить о своеобразной «экономической функции коррупции», которая заключается в том, что многие официальные лица различных ветвей власти и управления живут ныне за счет подкупа, лихоимства, а для борьбы с ними создаются специальные организационные структуры (парламен¬
367
тские и президентские комиссии, управления или отделы МВД, СБУ). Коррупция, распространенная в хозяйственной, производственной сферах, а также в торговле опирается на собственную экономическую базу. Этому способствует как экономический хаос, порою безвластие, условия первоначального накопления капитала, так и возможность легко завладеть баснословными богатствами, недвижимостью, быть «дольщиками» легального и нелегального бизнеса, постоянно получать «вознаграждения» за оказываемые услуги, благодаря использованию официальных функций. Об этой негативной собственности, детерминирующей и подпитывающей постоянно коррупцию, не только в Украине, но и в других странах СНГ, хорошо знают в странах дальнего зарубежья.
Под воздействием рассмотренных объективных и субъективных факторов в настоящее время сформировалась уже целая каста продажных, разложившихся официальных лиц, среди которых велика прослойка должностных лиц.
11. Социальную базу коррупции подпитывают и иные, не менее существенные источники: громоздкость и несовершенство государственного аппарата; низкий профессионализм его работников; сплошь и рядом наблюдающиеся нерешительность (даже со стороны Президента) в сокращении государственного аппарата, в том числе аппарата Президента, Верховной Рады; решительное избавление аппарата от работников с низким профессионализмом. Именно для последних профессией стало взяточничество, подкуп, чему способствует правовой беспредел, отсутствие должного контроля за деятельностью чиновников. Коррумпированное чиновничество сейчас вырабатывает для себя новую функцию: перераспределение доходов, ценностей, и вообще собственности. Словом, коррупция становится одним из путей распределения и перераспределения, материальных благ вообще, собственности и тем самым утверждения господства в структурах государственной власти и управления, банковской, коммерческой системах касты коррумпированных чиновников. Вследствие этого криминализируются государственный аппарат, властно-управленческие структуры, превращаясь в антиструктуру, материальной базой которой являются не столько официальные средства налогоплательщиков, сколько баснословные доходы от коррупции.
368
12. Немаловажное значение также имеют масштабы коррупции и составные слагаемые этих масштабов. Применительно к размаху коррупции, упоминается в основном один фактор — человеческий, поскольку количество втягиваемых в коррупцию людей несравнимо больше, чем при совершении других должностных преступлений. Однако для масштабов коррупции учет только этого человеческого фактора не столь важен. Существуют и другие параметры измерения масштабов коррупции: территориально-географический; властно-отраслевой; материально-денежный; сервисно-подарочный и другие. Естественно, что перечисленные критерии, с одной стороны, носят условный характер, а с другой, — только при наполнении их конкретными данными статистики, социологических исследований, обобщения правоприменительной практики представляется возможным получить информацию в интересах приближения к действительным, реальным масштабам коррупции на современном этапе развития общества и государства.
13. Немаловажной причиной является недооценка правоохранительными органами последствий коррупции. Коррупция наносит обществу и государству огромнейший ущерб. Его не всегда удается определить с достаточной полнотой, но, тем не менее нет сомнений, что подкуп — взяточничество — коррупция оказывают крайне негативное, разлагающее воздействие и на социальную жизнь, и на личность. При этом с полным основанием можно утверждать, что коррупция наносит политический, социальный, экономический, моральный вред. По своей сущности она представляет собой такое общественно опасное криминальное явление, под негативное воздействие которого попадают на только простые чиновники, но и крупные политические, государственные и общественные деятели. Коррумпированные властно-управленческие структуры и чиновники причиняютогромный вред политическому авторитету власти, как государства, так и на международном уровне. Не случайно, поэтому, сейчас стали говорить о коррупции, как о реальном факторе дестабилизации обстановки, угрозы дискредитации преобразовательных процессов в экономике. Это одно из глобальных негативных последствий коррупции.
369
14. Наконец, серьезной причиной является слабый контроль за выполнением решений, принимаемых в борьбе с коррупцией и организованной преступностью.
Все это требует изменений и дополнений действующего законодательства в целях активизации борьбы с организованной преступностью и коррупцией.
а) . Уголовное законодательство (даже новое) в борьбе с коррупцией отстает от криминологической ситуации, тем более, что не все проявления, виды и формы коррупции являются преступными. Все это еще раз позволяет убедиться в том, что необходим дифференцированный подход к созданию уголовно-правовой базы борьбы с коррупцией. К сожалению, такого подхода нет и действующее законодательство не предусматривает уголовно-правовых санкций за наиболее опасные коррумпированные деяния. Законы, посвященные борьбе с коррупцией, не содержат норм, предусматривающих повышенную ответственность за это крайне общественно опасное деяние;
б) . При решении всех этих вопросов нужно учитывать опыт других стран, в том числе Западных, к примеру, принятый в 1970 году, в США Закон РИКО, направленный на усилие борьбы с коррупцией;
в) . Недопустимо игнорировать многие факторы, которые сдерживают рост коррумпированных правонарушений. Наиболее существенными из них являются:
Во-первых, непринятие новых Законов Украины о дисциплинарной, административной, гражданско-правовой и уголовной ответственности за коррупцию;
Во-вторых, создание в системе правоохранительных органов специализированного подразделения по борьбе с коррупцией;
В-третьих, настоятельно необходимо, как это сделало МВД Украины, принятие ведущими Центральными ведомствами страны программ по борьбе с коррупцией в органах и подразделениях этих ведомств, начиная от центральных структур и до структур на местах, в различных, вплоть до районных, регионов республики.
370
371
Приложение №1
ЗАКОН УКРАИНЫ О БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ
(Ведомости Верховного Совета Украины, 1995, №42)
Настоящий Закон определяет правовые и организационные принципы предупреждения коррупции, выявления и пресечения ее проявлений, восстановления законных прав и интересов физических и юридических лиц, устранения последствий коррупционных деяний.
Борьба с коррупцией осуществляется на основе четкой правовой регламентации деятельности государственных органов, служб и лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, обеспечения гарантий прав и интересов физических и юридических лиц.
Раздел I
Общие положения
Статья 1. Понятие коррупции и коррупционных деяний
Под коррупцией в этом Законе понимается деятельность лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, направленная на противоправное использование предоставленных им полномочий для получения материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ.
Коррупционными деяниями являются:
а) незаконное получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, в связи с выполнение таких функций материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ, в том числе принятие либо получение предметов (услуг) путем их приобретения по цене (тарифу), которая является существенно ниже от их фактической (действительной) стоимости;
373
б) получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, кредитов или займов, приобретения ценных бумаг, недвижимости либо иного имущества с использованием при этом льгот или преимуществ, не предусмотренных действующим законодательством.
Подарок (вознаграждение), полученный отмеченными лицами при обстоятельствах, предусмотренных пунктом «а» части второй настоящей статьи, в том числе поступивший без их ведома, а также стоимость незаконно полученных услуг подлежат взысканию (возмещению) в доход государства.
Статья 2. Субъекты коррупционных деяний и других
правонарушений, связанных с коррупцией
За коррупционные деяния и другие правонарушения, связанные с коррупцией, на основании этого Закона несут ответственность следующие лица, уполномоченные на выполнение, функций государства:
а) государственные служащие;
б) народные депутаты Украины, народные депутаты Автономной Республики Крым, депутаты и председатели местных Советов народных депутатов.
Статья 3. Пределы действия Закона
Субъекты, указанные в статье 2 Закона, за совершение коррупционных деяний и других правонарушений, связанных с коррупцией, несут административную и дисциплинарную ответственность на основании настоящего Закона. Вопросы об уголовной, гражданско-правовой и материальной ответственности за коррупционные деяния и правонарушения, связанные с коррупцией, решаются в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Военнослужащие и другие лица, которые согласно действующему законодательству привлекаются к ответственности за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами, в случае совершения коррупционных деяний
374
и иных правонарушений, связанных с коррупцией, несут ответственность, предусмотренную настоящим Законом.
Статья 4. Органы, ведущие борьбу с коррупцией
Борьбу с коррупцией ведут соответствующие подразделения:
а) Министерства внутренних дел Украины;
б) Службы безопасности Украины;
в) органов прокуратуры Украины; другие органы и подразделения, которые создаются для борьбы с коррупцией согласно действующему законодательству.
Раздел II.
Предупреждение коррупции
Статья 5. Специальные ограничения относительно
государственных служащих и других лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, направленные на предупреждение коррупции
Государственный служащий или другое лицо, уполномоченное на выполнение функций государства, не имеет права:
а) способствовать, используя свое служебное положение, физическим и юридическим лицам в осуществлении ими предпринимательской деятельности, а также в получении субсидий, субвенций, дотаций, кредитов либо льгот с целью незаконного получения за это материальных благ, услуг, льгот или иных преимуществ;
б) заниматься предпринимательской деятельностью непосредственно либо через посредников или подставных лиц, быть поверенным третьих лиц в делах государственного органа, в котором оно работает, а также выполнять работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской, творческой деятельности, а также медицинской практики);
375
в) входить самостоятельно, через представителя или подставных лиц в состав правления либо других исполнительных органов предприятий, кредитно-финансовых учреждений, хозяйственных обществ и тому подобное, организаций, союзов, объединений, кооперативов, осуществляющих предпринимательскую деятельность;
г) отказывать физическим и юридическим лицам в информации, предоставление которой предусмотрено правовыми актами, умышленно задерживать ее, предоставлять недостоверную или неполную информацию.
Государственный служащий, который является должностным лицом, не имеет также права:
а) способствовать, используя свое должностное положение, физическим и юридическим лицам в осуществлении ими внешнеэкономической, кредитно-банковской и иной деятельности с целью незаконного получения за это материальных благ, услуг, льгот или иных преимуществ;
б) неправомерно вмешиваться, используя свое должностное положение, в деятельность других государственных органов либо должностных лиц с целью воспрепятствовать исполнению ими своих полномочий;
в) быть поверенным третьих лиц в делах государственного органа, деятельность которого он контролирует;
г) предоставлять незаконные преимущества физическим или юридическим лицам во время подготовки и принятие нормативно-правовых актов либо решений.
Лица, которые претендуют на занятие должности в системе государственной службы или на выполнение других функций государства, предупреждаются об установленных в отношении их ограничениях.
Статья 6. Финансовый контроль
Декларирование доходов лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, осуществляется в порядке и на основаниях, предусмотренных статьей 13 Закона Украины «О государственной службе».
376
В случае открытия валютного счета в иностранном банке государственный служащий или другое лицо, уполномоченное на выполнение функций государства, обязано в десятидневный срок письменно уведомить об этом налоговую службу с указанием номера счета и местонахождение иностранного банка.
Сведения о доходах, ценных бумагах, недвижимом и ценном имуществе и вкладах в банках должностных лиц, отмеченных в части первой статьи 9 Закона Украины «О государственной службе», и членов их семей подлежат ежегодной публикации в официальных изданиях государственных органов Украины. До избрания или назначения кандидата на соответствующие должности эти сведения предварительно представляются органу либо должностному лицу, которые осуществляют избрание или назначение на эти должности.
Раздел III.
Ответственность за коррупционные деяния и иные правонарушения, связанные с коррупцией
Статья 7. Ответственность за совершение коррупционных
деяний
Совершение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, какого-либо из отмеченных в статье 1 настоящего Закона коррупционных деяний, если оно не содержит состава преступления, влечет за собой административную ответственность в виде штрафа от двадцати пяти до пятидесяти необлагаемых налогом минимумов доходов граждан и увольнение с должности или другое устранение от исполнения функций государства. Таким лицам запрещается занимать должности в государственных органах и их аппарате в течение трех лет с дня их увольнения.
Совершение коррупционных деяний, предусмотренных настоящим Законом, народным депутатом Украины, народным депутатом Автономной Республики Крым, депутатом или председателем местного Совета народных депутатов влечет админист¬
377
ративную ответственнооть в виде штрафа от двадцати пяти до пятидесяти необлагаемых налогом минимумов доходов граждан и досрочное прекращение депутатских полномочий или увольнение с выборной должности. Решение о даче согласия на привлечение их к административной ответственности за совершение коррупционных деяний и досрочное прекращение депутатских полномочий или увольнение с выборной должности. Решение о выдаче согласия на привлечение их к административной ответственности за совершение коррупционных деяний и досрочное прекращение депутатских полномочий либо об увольнении с занимаемой должности принимает соответствующий Совет на пленарном заседании. Порядок привлечения народного депутата Украины к ответственности в этих случаях определяется Законом Украины “О статусе народного депутата Украины”. Таким лицам запрещается баллотироваться в депутаты или на выборные должности в государственные органы в течение пяти лет со дня прекращения депутатских полномочий или увольнения с должности и занимать должности в государственных органах и их аппарате в течение трех лет со дня прекращения депутатских полномочий или увольнения с должности.
Примечание. Под иным отстранением от исполнения функций государства в настоящем Законе понимается досрочное прекращение депутатских полномочий или увольнение с выборной должности, а равно увольнение с военной службы военного должностного лица (кроме военнослужащих срочной службы).
Статья 8. Ответственность за нарушение специальных
ограничений, установленных для лиц, уполномоченных на выполнение функций государства
Нарушение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, какого-либо из указанных в статье 5 настоящего Закона ограничений, если оно не содержит состава преступления, влечет административное взыскание в виде штрафа от пят¬
378
надцати до двадцати пяти необлагаемых налогом минимумов доходов граждан.
Повторное в течение года нарушение какого-либо из указанных в статье 5 настоящего Закона ограничений влечет административную ответственность в виде штрафа от двадцати пяти до пятидесяти необлагаемых налогом минимумов доходов граждан и увольнение с должности либо отстранение от исполнения функций государства.
Статья 9. Ответственность за нарушение требований
финансового контроля
Нарушение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, требований по декларированию доходов (непредставление либо предоставление неполных или ложных сведений о доходах и обязательствах финансового характера) влечет за собой административную ответственность виде штрафа от пятнадцати до двадцати пяти необлагаемых минимумов доходов граждан и увольнение с должности либо иное отстранение от исполнения функций государства, а также является основанием для отказа в назначении на должность и лишения правая баллотироваться в депутаты или на выборные должности в государственные органы.
Непредставление или несвоевременное предоставление государственным служащим или другим лицом, уполномоченным на исполнение функций государства, сведений об открытии валютного счета в иностранном банке влечет за собой административную ответственность в виде штрафа от пятнадцати до двадцати пяти необлагаемых налогом минимумов доходов граждан и увольнение с должности либо иное отстранение от исполнения функций государства.
Статья 10. Ответственность руководителей за неупотребление мер по борьбе с коррупцией
Руководители министерств и ведомств, государственных предприятий, учреждений и организаций либо их структурных
379
подразделений в случае выявления либо получения информации о совершении подчиненным коррупционного деяния или нарушения специальных ограничений, установленных статьей 5 настоящего Закона, в пределах своей компетенции обязаны принять меры к пресечению таких деяний и незамедлительно уведомить об их совершении в любой из государственных органов, указанных в пунктах «а» и «б» статьи 4 настоящего Закона.
Умышленное непринятие такими руководителями мер, предусмотренных частью первой настоящей статьи, влечет административную ответственность в виде штрафа от двадцати пяти до пятидесяти необлагаемых налогом минимумов доходов граждан.
Повторное в течение года совершение деяния, предусмотренного частью второй настоящей статьи, влечет административную ответственность в виде штрафа от двадцати пяти до пятидесяти необлагаемых налогом минимумов доходов граждан и увольнение с должности или иное отстранение от исполнения функций государства.
Статья 11. Ответственность за умышленное невыполнение своих обязанностей по борьбе с коррупцией
Умышленное несоставление или несвоевременное составление протокола о совершении коррупционного деяния либо иного правонарушения, связанного с коррупцией, при наличии для этого оснований, или умышленное непредставление в суд протокола о совершении коррупционного деяния либо иного правонарушения, связанного с коррупцией, лицом, на которое возложены эти обязанности, влечет административную ответственность в виде штрафа от пятидесяти до ста необлагаемых налогом минимумов доходов граждан и увольнение с должности либо иное отстранение от исполнения функций государства.
380
Статья 12. Основания и порядок административного производства по делам о коррупционных деяниях или иных правонарушениях, связанных с коррупцией
Порядок административного осуществления по делам о коррупционных деяниях или иных правонарушениях, связанных с коррупцией, а также исполнения постановлений о наложении административных взысканий определяется Кодексом Украины об административных правонарушениях, за исключением положений, установленных настоящим Законом.
Протокол о совершении коррупционного деяния или иного правонарушения, связанного с коррупцией, составляется органами, указанными в пунктах «а» и «б» статьи 4 настоящего Закона, а в случае, когда факт совершения коррупционного деяния или иного правонарушения, связанного с коррупцией, которое не содержит состава преступления, установлен прокурорской проверкой или предыдущим следствием, — также следователем или прокурором.
Основанием для составления протокола являются достаточные данные, свидетельствующие о наличии в деянии лица признаков коррупционного деяния или иного правонарушения, связанного с коррупцией.
Орган дознания в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела по основаниям, предусмотренным действующим законодательством, при наличии в деянии лица признаков коррупционного деяния или иного правонарушения, связанного с коррупцией, обязан в трехдневный срок послать материалы проверки или предыдущего расследования, касающиеся коррупционного деяния либо иного правонарушения, связанного с коррупцией, в орган, указанный в пунктах «а» и «б» части первой статьи 4 настоящего Закона.
Протокол о совершении коррупционного деяния или иного правонарушения, связанного с коррупцией, вместе с материалами проверки, в трехдневный срок с момента его составления на¬
381
правляется в районный (городской) суд по местонахождению органа, составившего об этом протокол. Рассмотрение административных дел о коррупционных деяниях или иных правонарушениях, связанные с коррупцией, осуществляется районным (городским) судом в пятидневный срок с момента постановления протокола.
Постановление суда о наложении административного взыскания в виде штрафа за коррупционные деяния или иные правонарушения, связанные с коррупцией, в трехдневный срок направляется соответствующему государственному либо выборному органу для разрешения вопроса об увольнении лица с должности или ином устранении от исполнения им функций государства согласно действующему законодательству.
Раздел IV.
Устранение последствий коррупционных деяний и других правонарушений, связанных с коррупцией
Статья 13. Возмещение ущерба
Ущерб, причиненный государству, предприятию, учреждению, организации незаконным использованием помещений, средств транспорта и связи, другого государственного имущества или средств, подлежит возмещению виновными лицами, уполномоченными на исполнение функций государства, на общих основаниях и условиях материальной ответственности работников и военнослужащих.
В случае отказа добровольно вернуть незаконно полученные лицом, уполномоченным на исполнение функций государства, кредиты, ссуды, ценные бумаги, недвижимость и иное имущество они либо их стоимость подлежат взысканию (изъятию) в доход государства в судебному порядке по заявлению прокурора.
Получение субсидий, субвенций, дотаций, кредитов и льгот в результате действий, предусмотренных пунктом «а» части пер¬
382
вой статьи 5 настоящего Закона, влечет признание заключенной сделки недействительной с последствиями, предусмотренными Гражданским кодексом Украины.
Статья 14. Отмена неправомерных нормативно-правовых актов и решений, принятых вследствие коррупционных деяний
Принятые вследствие коррупционных деяний неправомерные нормативно-правовые акты и решения подлежат отмене органом или должностным лицом, уполномоченными на принятие либо отмену соответствующих актов и решений, или признаются незаконными в судебном порядке.
Статья 15. Восстановление прав и возмещение ущерба физическим и юридическим лицам
Физические и юридические лица, права которых нарушены вследствие коррупционных деяний и которые понесли моральный или материальный ущерб, имеют право на восстановление этих прав и возмещение ущерба в установленном законом порядке.
Раздел V.
Контроль и надзор за исполнением законов в сфере борьбы с коррупцией
Статья 16. Контроль за исполнением законов в сфере борьбы с коррупцией
Контроль за исполнением законов в сфере борьбы с коррупцией осуществляется Верховным Советом Украины непосредственно, а также постоянной Комиссией Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией.
383
Статья 17. Прокурорский надзор
Надзор за исполнением законов в сфере борьбы с корруп цией осуществляется Генеральным прокурором Украины и упол номоченными им прокурорами.
384
Приложение №2 Проект
ЗАКОН УКРАИНЫ
о внесении изменений и дополнений в Закон Украины
“О борьбе с коррупцией”
Верховная Рада Украины постановляет:
Внести изменения и дополнения в Закон Украины “О борьбе с коррупцией” (Ведомости Верховной Рады Украины, 1995 г., №34, ст.266; 1997 г., №19, ст.136), изложив его втакой редакции:
ЗАКОН УКРАИНЫ “О борьбе с коррупцией”
Этот закон определяет главные направления общегосударственной политики и организационно-правовые основы предотвращения коррупции, выявление и прекращение ее проявлений, возобновление законных прав и интересов физических и юридических лиц, устранение последствий коррупционных действий.
Раздел I.
Общие положения
Статья 1. Понятие коррупции
Коррупция — это антиобщественное явление, содержанием которого являются действия должностных лиц властных институтов, предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, политических партий, общественных организаций, направленных на удовлетворение личных, групповых или корпоративных корыстных интересов путем незаконного получе¬
385
ния материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ, с использованием предоставленных им полномочий.
Под льготой — преимуществом в этом Законе понимается предоставление лицу или группе лиц определенных привилегий в сравнении с другими лицами или освобождение их от соблюдения определенных правил или выполнения каких-то обязанностей или создания для них условий, которые облегчают их выполнение.
Коррупционные правонарушения влекут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность и включают в себя:
— правонарушения, связанные с принятием или предоставлением материальных и нематериальных благ и преимуществ;
— правонарушения, связанные с несоблюдением специальных ограничений лицами, уполномоченными на выполнение функций государства и приравненными к ним;
— преступления, предусмотренные статьями 801, 803, 804, 84, 86\ 127,128, 129\ 1482, 1484, 1485, 1488, 1557, ч.3,ст.1558, 165- 174,176, 1761, 1893,1912,2542,25 43 Уголовного Кодекса Украины, если они совершены субъектами коррупционных действий соответственно статье 3 этого Закона.
Лица, которые являются пособниками в совершении таких преступлений несут ответственность как соучастники.
Статья 2, Понятие субъекта коррупционного правонарушения
Субъектом коррупции является лицо, которое в силу своих служебных обязанностей осуществляет функции представителя одной из ветвей власти, органов местного самоуправления, руководителя политической партии или общественной организации, или выполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в банках, на предприятиях, в организациях, учреждениях и учебных заведениях независимо от форм собственности, действия которого за определенное вознаграждение имеют конкретные противоправные и общественно опасные последствия, а также юридические и физические лица, которые
386
противоправно предоставляют должностным лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций и лицам, приравненным к ним, льготы, преимущества и прочие материальные блага.
Статья 3. Субъекты коррупционных правонарушений
За правонарушения, которые связаны с коррупцией, на основании этого Закона несут ответственность:
а) все государственные служащие в соответствии с Законом Украины “О государственной службе”, а также должностные лица, которые получают денежное обеспечение из бюджетной системы Украины, целевых внебюджетных или валютных фондов, созданных органами государственной власти;
б) народные депутаты Украины, депутаты Верховной Рады Автономной Республики Крым, депутаты и председатели местных Советов;
в) служащие, которые постоянно или временно работают в органах местного самоуправления, оплата работы которых проводится из государственного или местного бюджета, внебюджетных фондов, созданных государственными органами, или органами местного самоуправления;
г) руководители политических партий и общественных организаций;
д) граждане, которые зарегистрированы в установленном законом порядке в качестве кандидатов в Президенты Украины, народные депутаты Украины, депутаты Верховной Рады Автономной Республики Крым и местных органов самоуправления;
е) работники правоохранительных органов;
ж) судьи, народные заседатели в судах, а также другие лица, которые осуществляют правосудие;
з) секретари судов, органов прокуратуры, внутренних дел, Службы безопасности, других правоохранительных органов, а также работники вспомогательно-обслуживающего персонала аппарата управления, которые осуществляют регистрацию заяв¬
387
лений, готовят или выдают справки, удостоверения и выполняют другие функции, связанные с обслуживанием населения;
и) работники контролирующих и надзорных органов, определенных действующим законодательством;
й) помощники выборных лиц, которые занимают ответственное или особо ответственное положение;
к) должностные лица Вооруженных сил Украины и других воинских формирований, созданных в предусмотренном законом порядке;
л) должностные лица государственных предприятий, учреждений и организаций и субъектов хозяйствования смешанной формы собственности, в которых судьба государственных средств в уставном фонде составляет не меньше 20 %;
м) должностные лица предприятий, учреждений и организаций, негосударственной формы собственности, которые противоправно предоставляют материальные и нематериальные блага, услуги и преимущества лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций и лицам, приравненным к ним;
н) должностные лица Национального банка Украины и региональных управлений, руководители, их заместители, главные бухгалтеры и начальники подразделений акционерных коммерческих банков;
о) лица, которые в установленном законом порядке постоянно или временно выполняют государственные функции на общественных основах;
п) руководящий и профессорско-преподавательский состав учебных заведений, сотрудники приемных и экзаменационных комиссий ВУЗов;
р) юридические и физические лица, которые противоправно предоставляют должностным лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций и лицам, приравненным к ним, льготы, преимущества и прочие материальные блага.
388
Статья 4. Органы, которые ведут борьбу с коррупцией
Выявление, прекращение и предупреждение коррупционных правонарушений, их расследование и привлечение лиц, которые их совершили, к ответственности осуществляют:
1. Национальное бюро расследований, органы Министерства внутренних дел, Налоговой милиции, Службы безопасности и Прокуратуры Украины.
2. Специальным органом по борьбе с коррупцией и организованной преступностью является Координационный комитет по борьбе с коррупцией и организованной преступностью при Президенте Украины и Координационные комитеты по борьбе с коррупцией и организованной преступностью при облгосадминистра- циях.
3. Борьбу с коррупцией в границах своей компетенции также ведут: Антимонопольный комитет, Государственная контрольно-ревизионная служба, Государственная налоговая администрация, Государственная таможенная служба, Государственный комитет по делам охраны государственной границы, Национальный банк Украины, Фонд государственного имущества Украины.
4. Руководители всех государственных органов, органов местного самоуправления, исходя из своих полномочий, обеспечивают выполнение требований этого Закона и применение предусмотренных им дисциплинарных мер, привлекая к этому кадровые, контрольные и прочие службы.
Статья 5. Основные средства борьбы с коррупцией
Борьба с коррупцией, создание условий для правового функционирования государственного аппарата и субъектов хозяйствования осуществляется на таких основах:
1) верховенства права;
2) равенства всех перед законом и судом;
3) обеспечения четкой правовой регламентации деятельности системы органов государственной власти и управления, законности и открытости такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней;
389
4) усовершенствования структуры государственного аппарата, подбора кадров и их ротации;
5) установления ответственности должностных лиц, указанных в статье 3 этого Закона, за нарушение законодательства о борьбе с коррупцией в соответствии с принципом равенства всех граждан перед законом и судом;
6) возобновления нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц, устранения последствий коррупционных правонарушений;
7) принятия обязательств и ограничений лицами, которые уполномочены на выполнение государственных функций, после ознакомления их с нормами ответственности за коррупцию;
8) недопустимости делегирования полномочий на государственное регулирование предпринимательской деятельности физическим и юридическим лицам, которые занимаются такой деятельностью, а также на контроль за ней;
9) недопустимости для должностных лиц органов государственной власти и управления занимать должности в органах управления хозяйственных субъектов;
10) осуществление оперативно-розыскной и другой деятельности с целью выявления, раскрытия и предупреждения коррупционных правонарушений, а также применение в установленном законом порядке финансового контроля для недопущения легализации противоправно нажитого средства.
Статья 6. Правовая защита лиц, которые предоставляют помощь в борьбе с коррупцией
Лица, которые сообщают о факте коррупционного правонарушения или другим способом оказывают помощь соответствующим государственным органам в изобличении такого факта, находятся под защитой государства соответственно действующему законодательству.
Такая информация является конфиденциальной, ее разглашение влечет предусмотренную законодательством ответственность.
390
Статья 7. Сфера действия Закона
Этот Закон действует на всей территории Украины, в том числе относительно иностранцев и лиц без гражданства. За пределами Украины его юрисдикция распространяется на граждан Украины и юридических лиц, зарегистрированных в Украине, если другое не предусмотрено международными договорами.
Народные депутаты Верховной Рады Украины и судьи несут ответственность за коррупционные правонарушения на основании этого Закона и в порядке, предусмотренном Конституцией Украины и Законами Украины “О статусе народного депутата Украины” и “О статусе судей”.
Военнослужащие и прочие лица, которые в соответствии с действующим законодательством привлекаются к ответственности за административные правонарушения соответственно дисциплинарным уставам, в случае совершения ими коррупционных действий, несут ответственность, предусмотренную этим Законом.
Раздел II.
Коррулцноииые правонарушения и их предотвращение
Статья 8. Коррупционные правонарушения, связанные с противоправным получением материальных и нематериальных благ, льгот и преимуществ
1. Коррупционными правонарушениями, которые связаны с противоправным получением лицами, указанными в ст.З этого Закона, материальных и нематериальных благ и преимуществ считаются:
1) принятие за выполнение или невыполнение своих функций любого дополнительного вознаграждения в виде денег или других материальных благ, услуг, льгот, преимуществ, в том числе принятие или получение предметов (услуг) путем их приобретения по цене (тарифам), низшей чем их фактическая стоимость от государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, в которых они не выполняют соответствующие функции, а
391
также от негосударственных организаций, субъектов предпринимательской деятельности и от физических лиц, если другое не предусмотрено законодательством.
Денежные средства, полученные на счет личности, указа- ной в ст.З этого Закона, без ее ведома, должны быть перечислены в десятидневный срок в государственный бюджет с предоставлением объяснений об условиях получения таких средств;
2) принятие подарков и услуг в связи с выполнением функций государства и от лиц, зависящих от них по службе, за исключением подарка или сувенира, стоимость которого не превышает одного необлагаемого минимума доходов граждан.
Подарки или сувениры большей стоимости подлежат сдаче в специальный государственный фонд в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины, а стоимость услуг подлежит возмещению путем перечисления денежных средств в государственный бюджет;
3) принятие приглашений как к внутригосударственным, так и к заграничным туристическим, лечебно-оздоровительным или другим поездкам за счет иностранных физических и юридических лиц, юридических и физических лиц Украины;
4) использование льгот, преимуществ, не предусмотренных законодательством в получении предметов, кредитов, ссуд, приобретении ценных бумаг, недвижимости или другого имущества;
5) содействие незаконному занятию предпринимательской деятельностью или занятие такой деятельностью с целью получения за это материальных благ, услуг или других преимуществ;
6) протежирование должностными лицами из корыстных или других личных интересов в назначении на должность лица, которое по деловым и профессиональным качествам не имеет преимуществ перед другими кандидатами;
7) предоставление необоснованных преимуществ физическим или юридическим лицам путем подготовки и принятия нормативно-правовых актов, управленческих решений, личных указаний должностных лиц.
2. Члены семьи или близкие родственники личности, уполномоченной на выполнение функций государства, не имеют права
392
принимать подарки и услуги, приглашение в туристические, лечебно-оздоровительные и прочие поездки за счет физических и юридических лиц, с которыми указанное лицо связано по службе. Личность, уполномоченная на выполнение функций государства, должна сдать подарки, неправомерно полученные членами семьи данной личности, в специальный государственный фонд в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины, а стоимость услуг возместить путем перечисления средств в государственный бюджет.
Статья 9. Специальные ограничения относительно
субъектов коррупционных действий, направленные на предотвращение коррупции.
Лица, уполномоченные на выполнение функций государства и приравненные к ним, не имеют права:
1) оказывать содействие, используя свое должностное положение (власть), физическим и юридическим лицам в осуществлении ими предпринимательской деятельности (в том числе внешнеэкономической и кредитно-банковской), в получении субсидий, субвенций, дотаций, кредитов или льгот, а также искусственно создавать препятствия физическим и юридическим лицам в реализации их прав и законных интересов;
2) заниматься предпринимательской деятельностью непосредственно или через посредников или подставных лиц, быть поверенным третьих лиц в делах государственного органа, в котором они работают, а также выполнять работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской, творческой деятельности);
3) быть основателем, входить самостоятельно или через представителя или подставных лиц в состав правления или других руководящих органов предприятий, учреждений, организаций и других субъектов предпринимательской деятельности;
4) неправомерно вмешиваться, используя свое должностное положение, в деятельность других органов или должностных лиц с целью воспрепятствования выполнению ими своих полномочий;
393
5) оказывать содействие передаче государственных финансовых и материальных ресурсов негосударственным фондам и структурам, если это не предусмотрено законодательством, а также избирательным фондам отдельных кандидатов или общественных объединений;
6) принимать участие в подготовке, рассмотрении и решен- нии вопросов, которые касаются их личных интересов, их родственников или свояков, если решение этих вопросов входит в их должностные обязанности;
7) использовать в личных или групповых интересах информацию, полученную во время выполнения функций государства, если эта информация не подлежит оповещению;
8) отвечать отказом юридическим и физическим лицам в информации, предоставление которой предусмотрено законодательством, преднамеренно задерживать ее предоставление, предоставлять недостоверную или неполную информацию;
9) предоставлять неправомерное преимущество юридическим или физическим лицам во время подготовки и принятия решений;
10) безосновательно отвечать отказом в выдаче или задерживать подготовку и выдачу юридическим или физическим лицам справок, удостоверений, других документов;
11) вручать подарки и предоставлять неслужебные услуги вышестоящим должностным лицам, за исключением символических знаков внимания или сувениров во время проведения официальных мероприятий, стоимость которых не превышает одного необлагаемого минимума доходов граждан;
12) предоставлять неправомерное преимущество (протекционизм, семейственность) при переходе и продвижении по государственной и приравненной к ней службе.
Ограничения, предусмотренные в пунктах 2 и 3 части первой статьи, не распространяются на депутатов сельских, поселковых, городских, районных, районных в городах, областных советов, которые осуществляют депутатские, полномочия не порывая с производственной или служебной деятельностью, и долж¬
394
ностных лиц и работников контролирующих органов, уполномоченных на выполнение функций государства, но не относящихся к государственным служащим.
Лица, которые претендуют на занятие должности в органе государственной власти или другой должности, работа на которой связана с выполнением функций государства, предупреждаются об установленных относительно их ограничениях в порядке, определенном центральным органом исполнительной власти в сфере государственной службы.
Личность, уполномоченная на выполнение функций государства, в месячный срок после назначения или избрания ее на должность, должна передать на время выполнения этих функций принадлежащие ей ценные бумаги, недвижимое и движимое имущество, использование которых влечет за собой получение прибыли, в доверительное управление другим лицам в порядке, определенном законодательством Украины.
Личность, уполномоченная на выполнение функций государства, которая занимается деятельностью, несовместимой с выполнением этих функций, подлежит увольнению от выполнения соответствующих функций в порядке, определенном законодательством Украины. Личность, уполномоченная на выполнение государственных функций, уволенная от выполнения указанных функций в связи с занятием деятельностью, несовместимой с выполнением таких функций, не может быть снова уполномочена на выполнение функций государства, пока не прекратит заниматься указанной в этой статье деятельностью.
Статья 10. Специальные требования к лицам, которые
претендуют на выполнение функций государства
1. Лица, которые претендуют на выполнение функций государства или занятие государственной должности в органах и организациях, уполномоченных на выполнение таких функций, принимают на себя установленные этим Законом ограничения с целью недопущения действий, которые могут привести к использованию их статуса в личных, групповых и других неслужебных интере¬
395
сах, при этом им сообщается о правовых последствиях таких действий.
2. Согласие на принятие установленных этим Законом ограничений фиксируется кадровыми службами в письменной форме. Непринятие таких ограничений автоматически влечет отказ в назначении на должность или увольнение с уже занимаемой должности.
Статья 11. Финансовый контроль
Декларирование доходов лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, осуществляется на основании этого Закона и Закона Украины “О государственной службе”.
1. Лицо, которое претендует на занятие должности в органах государственной власти, или является кандидатом на выборную должность, предоставляет в местный орган Государственной налоговой администрации:
— декларацию о доходах;
— декларацию об имуществе, которое является объектом налогообложения, в том числе, которое находится за пределами Украины, с сообщением его цены и места нахождения;
сведения о:
— вкладах в банках и ценных бумагах, в том числе за пределами Украины, с указанием банковского учреждения, а также о финансовых средствах, которыми это лицо может распоряжаться лично или вместе с другими лицами;
— свое прямое или опосредствованное участие в качестве акционера или основателя юридического лица с указанием части в уставном капитале;
— трасты и государства, где они зарегистрированы, с указанием банковских счетов, если эта личность или жена (муж) является бенефициаром этих трастов;
— название и реквизиты других организаций, в которых должностное лицо сохраняет материальные и финансовые средства в размере, которые превышают десятикратный размер необлагаемого минимума доходов граждан.
396
2. Лица, которые занимают государственные должности ежегодно, лица, которые уволены с государственной службы за коррупционные правонарушения на протяжении трех лет после увольнения предоставляют в налоговый орган по месту проживания декларацию о доходах.
3. Непредоставление или предоставление неполных и недостоверных деклараций и сведений о доходах и имуществе лицами, которые указаны в п.п.1,2 этой статьи (за исключением лица, уволенного с должности), является основанием отказа в принятии на работу или увольнении от выполнения государственных функций в предусмотренном законом порядке.
Такие действия личности, которая уволена с должности по отрицательным мотивам, влекут штраф в размере от десяти до двадцати пяти необлагаемых доходов граждан.
Повторное совершение таких действий на протяжении трех лет после увольнения влечет штраф от двадцати пяти до ста необлагаемых налогами минимумов доходов граждан.
4. Данные о размерах и источниках доходов государственных служащих, которые занимают особо ответственное положение, и указанные в части первой ст.9 Закона Украины “О государственной службе” и лица, должности которых в соответствии с статьей 25 этого же Закона относятся к первой и второй категориям, а также сведения о доходах кандидатов на выборные государственные должности при их выдвижении публикуются в соответствующих средствах информации.
5. Физические и юридические лица, которые принимают участие в управлении государственным имуществом, предоставляют в порядке и сроки, установленные Правительством Украины, отчеты о всех соглашениях имущественного и финансового характера, которые связаны с государственной собственностью, в государственный орган, который осуществляет по отношению к государственному имуществу полномочия собственника.
6. Информация, которая поступает в органы налоговой администрации от указанных в этой статье лиц, составляет служебную тайну. Ее разглашение влечет за собой увольнение виновного
397
лица с занимаемой должности. Такие сведения представляются лишь на запросы органов, предусмотренных в п.1,2 ст.4 этого Закона.
Статья 12. Функции финансовых органов, относительно предотвращения коррупции
1. Государственная контрольно-ревизионная служба, Государственная налоговая администрация, Национальный банк Украины, государственные финансовые органы, которые имеют право контроля за соблюдением физическими и юридическими лицами финансовой и бюджетной дисциплины обязаны:
— во время осуществления в границах своей компетенции контрольных функций выяснять неправомерные действия организаций и граждан, которые могут свидетельствовать о противоправной деятельности или создавать условия для такой деятельности;
— передавать соответствующим специальным органам по борьбе с коррупцией и организованной преступностью полученную при осуществлении контрольных функций информацию, сведения, которые могут свидетельствовать о коррупционной деятельности и использоваться для выявления, прекращение и предупреждение такой деятельности;
— по доверенности специальных органов по борьбе с коррупцией и организованной преступностью проводить в области своей компетенции ревизии, проверки и прочие действия относительно контроля за соблюдением законодательства Украины организациями и гражданами;
— разрабатывать предложения относительно усовершенствования законодательства, направленные на устранение условий, которые оказывают содействие коррупции.
2. Органы Государственной контрольно-ревизионной службы Украины обязаны:
а) в ходе проведения ревизий проверять соблюдение должностными лицами министерств, других центральных ведомств и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных и общественных фондов, пред¬
398
приятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, законодательства относительно финансовой дисциплины, законности расходования средств и материальных ценностей, их сохранение, а также состояние и достоверности бухгалтерского учета и отчетности;
б) осуществлять контроль за эффективностью использования государственного и коммунального имущества, которое находится в уставных фондах хозяйственных обществ, за правильностью использования и своевременностью возвращения предоставленных государством кредитов и ссуд, надлежащим выполнением государственных контрактов, профинансированных за счет бюджетных средств;
в) осуществлять контроль за использованием финансовых ресурсов на выполнение государственных программ;
г) требовать от соответствующих органов устранения и предотвращения в дальнейшем причин и условий, которые допустили недостачу, растраты, присвоение денежных средств и материальных ценностей, незаконное, неэффективное и не по назначению расходование финансовых ресурсов, устранение нарушений, допущенных в процессе приватизации (корпоратизации) государственного и коммунального имущества.
3. Органы Государственной налоговой администрации Украины обязаны:
а) в ходе реализации своих контрольных функций относительно соблюдения налогового законодательства выявлять факты злоупотреблений должностных лиц органов государственной власти и управления, руководителей банков, предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, связанных с нарушением ими финансовой и бюджетной дисциплины и установленных Законом Украины “О борьбе с коррупцией” ограничений относительно занятия по совместительству предпринимательской и коммерческой деятельностью;
б) по доверенности Национального бюро расследований и его подразделений проводить проверку своевременности предоставления и достоверности документов, связанных с отчислением
399
платежей в бюджет, получать документы о платежах, которые поступили в бюджет, и те, которые подлежат перечислению, осуществлять с этой целью вхождение в информационные системы субъектов хозяйствования в соответствии с действующим законодательством;
в) сообщить в Национальное бюро расследований Украины о случаях перерегистрации предприятия в связи с изменением его собственника.
4. Национальный банк Украины с целью реализации государственной политики в сфере борьбы с коррупцией и организованной преступностью обязан:
а) выяснять неправомерные действия физических лиц, которые должны свидетельствовать о коррупционных проявлениях и условиях, которые оказывают содействие коррупции и сообщать о них в Национальное бюро расследований;
б) устанавливать объемы и формы отчетности, экономические нормативы, необходимые для выполнения его регулятивных и надзорных функций;
в) при получении ходатайства о выдаче лицензий на осуществление операций в иностранной валюте сообщать об этом в Национальное бюро расследований Украины и учитывать получаемые относительно их выводы;
г) информировать Национальное бюро расследований Украины о крупномасштабных операциях физических или юридических лиц, которые осуществляются одновременно.
Статья 13. Специальная проверка
Государственные служащие первой — четвертой категории и лица, которые претендуют на занятие должностей, указанных в части первой статьи 9 Закона Украины “О государственной службе”, а также кандидаты на выборные государственные должности перед назначением, избранием подлежат специальной проверке в соответствии с требованиями, предусмотренными этим Законом и другими законами Украины, а также на предмет предыдущей судимости.
400
Порядок такой проверки устанавливается Кабинетом Министров Украины. О ее результатах информируются соответствующие государственные органы, а относительно кандидатов в депутаты и средства массовой информации.
Статья 14. Недопустимость совместного
прохождения службы с близкими родственниками или свояками
1. Лица, уполномоченные на выполнение функций государства, не могут занимать должности, которые находятся в непосредственной подчиненности, подконтрольности или подотчетности должностям, которые занимают их близкие родственники (родители, один из супругов, дети) или свояки (братья, сестры, родители и дети одного из супругов), за исключением случаев, определенных законодательством.
2. Лица, уполномоченные на выполнение функций государства, которые занимают должности, которые находятся в непосредственной подчиненности должностям, которые занимают их близкие родственники или свояки, должны на протяжении трех месяцев с момента выявления такого нарушения принять меры для его устранения. В случае неприменения мер личности, которые нарушают требования п. 1 этой статьи, подлежат переводу на должности, которые исключают подчиненность, подконтрольность или подотчетность должностям, которые занимают их близкие родственники и свояки, а в случае невозможности такого перевода — освобождению от должности.
3. Лица, уволенные за нарушения, изложеные в п. 1 этой статьи, имеют право работать на государственной службе в других органах, предприятиях, учреждениях, организациях.
401
Раздел III.
Ответственность за коррупционные правонарушения
Статья 15. Ответственность за совершение коррупционных правонарушений, связанных с принятием материальных и нематериальных благ и преимуществ
Совершение личностью, указанной в ст.З этого Закона, любого действия, предусмотренного в статье 8 этого Закона коррупционного действия, если оно не содержит состава преступления,—
влечет за собой наложение штрафа в размере от двадцати пяти до ста необлагаемых минимумов доходов граждан.
В случае повторного совершения коррупционного правонарушения на протяжении года такое лицо подлежит освобождению от должности или другого отстранения от выполнения функций государства и наложение штрафа в сумме ста необлагаемых минимумов доходов граждан.
Таким лицам на протяжении трех лет со дня увольнения с должности или другого отстранения от выполнения функций государства запрещается занимать должности в государственных органах и баллотироваться в депутаты или на другие выборные должности, работа на которых связана с выполнением функций государства.
Отстранением от выполнения функций государства в этом Законе считается досрочное прекращение депутатских полномочий или освобождение от другой выборной должности, работа на которой связана с выполнением функций государства, а также увольнение с воинской службы.
402
Статья 16. Ответственность за нарушение специальных
ограничений или требований финансового контроля
Нарушение личностью, уполномоченной на выполнение функций государства, установленных относительно нее специальных ограничений или требований финансового контроля, указанных в статьях 9 и 11 этого Закона — влечет за собой наложение штрафа в размере от десяти до двадцати пяти необлагаемых минимумов доходов граждан.
Повторное на протяжении года совершение любого действия, предусмотренного частью первой этой статьи, — влечет за собой наложение штрафа в размере от двадцати пяти до пятидесяти необлагаемых минимумов доходов граждан и освобождение от должности или другое устранение от выполнения функций государства и лишение права занимать должности в государственных органах и баллотироваться в депутаты или на другие выборные должности, работа на которых связана с выполнением функций государства, на протяжении трех лет.
Статья 17. Ответственность за подкуп
1. Подкуп лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, совершенный физическими лицами по собственной воле с целью получения льгот, преимуществ и других материальных благ или содеянный любым другим способом и если эти действия не содержат состава преступления, — влечет за собой наложение штрафа в размере от двадцати пяти до пятидесяти необлагаемых минимумов доходов граждан.
2. Подкуп лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, содеянный юридическими лицами с целью получения льгот, преимуществ и других материальных благ, если по отношению к ним со стороны лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, не имело место вымогательство и если эти действия не содержат состава преступления, — влечет за собой наложение штрафа в размере от трехсот до пятисот необлагаемых минимумов доходов граждан или отмену ее регистрации.
403
3. Подкуп избирателей кандидатами в депутаты в процессе выборов в органы представительной власти, — влечет за собой исключение из списков кандидатов в депутаты или наложение штрафа в размере от ста до пятисот необлагаемых минимумов доходов граждан.
Статья 18. Ответственность за нецелевое использование государственного имущества, бюджетных и внебюджетных средств
Нецелевое использование государственного имущества, бюджетных и внебюджетных средств руководителями и другими должностными лицами государственных предприятий, учреждений и организаций (если эти действия не содержат состава преступления) — влечет за собой наложение штрафа в размере от пятидесяти до ста необлагаемых минимумов доходов граждан.
Действия, указанные в части первой этой статьи, если они совершены повторно на протяжении года или привели к задержке выплаты заработной платы работникам предприятий, учреждений и организаций на срок свыше семи дней, — влекут за собой наложение штрафа в размере ста необлагаемых минимумов доходов граждан и освобождение от должности и лишение права занимать должности в государственных органах или руководящие должности в государственных предприятиях, учреждениях и организациях на протяжении пяти лет.
Статья 19. Ответственность руководителей за неприменение мер по борьбе с коррупцией
Руководители государственных и других органов, которым подчинены работники, отнесенные этим Законом к субъектам коррупционных действий, в случае выявления фактов совершения подчиненными действий, предусмотренных статьями 8, 9, 11 этого Закона, или получение информации об их совершении обязаны в трехдневный срок в области своей компетенции принять меры к прекращению таких действий и предоставить информацию государственным органам, указанным в ст.4 этого Закона.
404
Неприменение такими руководителями мер, предусмотренных частями первой и второй этой статьи, — влечет за собой наложение штрафа в размере от двадцати пяти до пятидесяти необлагаемых минимумов доходов граждан.
Повторное на протяжении года совершение действий, предусмотренных этой статьей, -
влечет за собой наложение штрафа в размере от пятидесяти до ста необлагаемых минимумов доходов граждан и освобождение от должности или другое устранение от выполнения функций государства.
Статья 20. Ответственность за умышленное невыполнение своих обязанностей в борьбе с коррупцией
Умышленное несоставление протокола о совершении коррупционного действия или действия, связанного с коррупцией, при наличии для этого оснований или умышленное непредоставление суду протокола о совершении коррупционного действия, или действия, связанного с коррупцией, личностью, на которую возложены эти обязанности, —
влечет за собой наложение штрафа от двадцати до пятидесяти необлагаемых минимумов доходов граждан и освобождение от должности или другое устранение от выполнения функций государства.
Статья 21. Дисциплинарная ответственность за коррупционное правонарушение
Должностное лицо, которое совершило коррупционное правонарушение, вред от которого общественным интересам не превышает одного необлагаемого минимума доходов граждан и чистосердечно раскаялось в совершенном и возместило убытки, в соответствии с статьей 147 Кодекса законов о труде Украины, освобождается от административной ответственности, предусмотренной этим Законом и может быть привлечено непосредственно руководителем учреждения или инстанции высшего уровня к дисциплинарной ответственности.
405
Раздел IV,
Введение в дела о коррупционных действиях и действиях, связанных с коррупцией
Статья 22. Основания и порядок административного и
уголовно-процессуального ведения дел о коррупционных правонарушениях
Административное ведение дел о коррупционных правонарушениях, а также выполнение постановлений о наложении административных взысканий осуществляется соответственно Кодексу Украины об административных правонарушениях, за исключением положений, установленных этим Законом.
Протокол о совершении коррупционного правонарушения составляется должностным лицом органов, указанных в п.1 статьи 4 этого Закона.
Основанием для составления протокола являются достоверные данные, которые свидетельствуют о наличии в действиях лица признаков административного коррупционного правонарушения.
В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращении уголовного дела при наличии в действиях должностного лица признаков коррупционного административного правонарушения орган предварительного расследования или дознания в пятидневный срок составляет соответствующий протокол и направляет его в суд.
Протокол о совершении коррупционного нарушения вместе с материалами проверки в пятидневный срок со дня его составления отсылается в районный (городской) суд по местонахождению органа, который составил протокол. Рассмотрение административных дел о коррупционных правонарушениях осуществляется районным (городским) судом в десятидневный срок со дня поступления протокола.
Постановление суда о наложении административного взыскания за коррупционные действия или другие правонарушения, связанные с коррупцией, в трехдневный срок направляется соответствующему государственному или выборному органу для ре¬
406
шения вопроса об увольнении личности или другое устранение от выполнения ею функций государства в соответствии с действующим законодательством, а также в орган, который обнаружил и направил в суд материалы о коррупционном действии.
Ведение дел о преступлениях, связанных с коррупционными действиями, осуществляются соответственно Уголовно-процессуальному кодексу Украины.
Статья 23. Сроки наложения административного взыскания за коррупционное правонарушение
Административное взыскание за совершение коррупционного правонарушения может быть наложено не позже двух месяцев со дня выявления, а в случае правонарушения, которое продолжается, — не позже двух месяцев со дня его выявления.
В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращении уголовного дела, но при наличии в действиях нарушителя признаков коррупционного действия или действия, связанного с коррупцией, административное взыскание может быть наложено не позднее как через месяц со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или его прекращении.
В случае, если коррупционное правонарушение, содеянное народным депутатом Украины или судьей, обращение в орган или к должностному лицу, которое решает вопрос о предоставлении согласия на применение мер административного взыскания, прерывает течение срока давности установленного частями 1 и 2 этой статьи.
Статья 24. Особенности осуществления
оперативно-розыскной деятельности оперативными подразделениями
Подразделения Национального бюро расследований, Министерства внутренних дел, Службы безопасности Украины, Налоговой милиции осуществляют оперативно-розыскную деятельность соответственно Закону Украины “Об оперативно-розыскной деятельности” и как органы дознания принимают меры, предусмотренные Уголовно-процессуальным кодексом Украины
407
и этим Законом для выявления коррупционных правонарушений и их прекращения.
Оперативно-розыскные меры, которые задевают права и законные интересы граждан относительно проверки сведений о проявлениях коррупции осуществляются в срок не больше одного года.
Статья 25. Предварительная проверка финансово-экономической деятельности имущественного и финансового состояния физических и юридических ЛИЦ
При наличии достаточных данных, которые указывают на причастность лица к коррупции, сотрудниками подразделений Национального бюро расследований Украины до возбуждения дела может быть начата предварительная проверка финансово-экономической деятельности, имущественного и финансового состояния не только этого лица, но и других физических и юридических лиц, имуществом, средствами и именем которых это лицо распоряжалось и пользовалось.
Сотрудники подразделений Национального бюро расследований Украины имеют право привлекать к проведению предварительных проверок специалистов министерств, других органов государственного управления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности.
При проведении предварительных проверок руководители подразделений Национального бюро расследований Украины имеют право по письменному требованию получать от министерств, других органов государственного управления, а также от предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности необходимую информацию, документы и материалы, которые имеют отношение к фактам, которые проверяются.
Это требование должно выполняться на протяжении суток.
Статья 26. Порядок взаимодействия органов внутренних дел, службы безопасности, других государственных органов в борьбе с коррупцией
В органах внутренних дел, службы безопасности, других государственных органах определяются лица, в функциональные
408
обязанности которых входит осуществление взаимодействия в борьбе с коррупцией. Координация этой деятельности возлагается на Координационный комитет по борьбе с коррупцией и организованной преступностью при Президенте Украины, Национальное бюро расследований Украины и Координационные комитеты по борьбе с коррупцией и организованной преступностью при об- лгосадминистрациях.
Органы внутренних дел службы безопасности, другие правоохранительные органы обязаны передавать подразделениям Национального бюро расследований оперативную информацию и прочие материалы, связанные с коррупцией и предоставлять помощь в выполнении поставленных перед ними задач. Сотрудникам подразделений, которые ведут борьбу с коррупцией также предоставляется право до возбуждения дела по санкции прокурора опечатывать и брать под охрану на срок до десяти суток помещения (за исключением жилых) с документами, денежными и материальными средствами, которые находятся в них, а также изымать предметы и документы с составлением и вручением соответствующего протокола.
В неотложных случаях (при угрозе уничтожения, укрытием или несохранением предметов или документов, которые могут быть использованы в раскрытии и расследовании преступной деятельности) те же меры могут применяться и без санкции прокурора, но с обязательным извещением его об этом на протяжении суток.
По материалам проверки прокурор имеет право обращаться с иском в суд об отмене регистрации или признании недействительными актов или соглашений.
Статья 27. Соблюдение прав и законных интересов физических и юридических лиц
Запрещается использовать сотрудников и материально-технические средства подразделений Национального бюро расследований, Министерства внутренних дел, Службы безопасности Украины для выполнения функций, не отнесенных законодатель¬
409
ством Украины к их компетенции и не связанных с осуществлением борьбы с коррупцией и организованной преступностью.
Полученная подразделениями Национального бюро расследований, Министерства внутренних дел, Службы безопасности Украины информация, не связанная с совершением преступлений или других правонарушений, не может быть разглашена и использована в ущерб правам и законным интересам физических и юридических лиц. Документы и прочие материалы, которые располагают такой информацией, уничтожаются в срок не позднее трех месяцев с момента их получения.
Физические и юридические лица имеют право обжаловать действия работников подразделений, которые ведут борьбу с коррупцией в суде или в другом порядке, предусмотренном законодательством Украины. Вред, причиненный неправомерными действиями указанных подразделений, возмещается государственными органами, которые ведут борьбу с коррупцией, в соответствии с законодательством Украины.
Во время рассмотрения админпротоколов в судах физические и юридические лица имеют право на защиту с участием адвоката.
Раздел V.
Предотвращение коррупции в правоохранительных, контролирующих органах и
судах
Статья 28. Борьба с коррупцией в правоохранительных, контролирующих органах и судах Борьба с коррупцией в правоохранительных и контролирующих органах и судах возлагается непосредственно на их руководителей, кадровые аппараты, соответствующие подразделения внутренних дел, Службу безопасности Украины, Прокуратуру Украины, Министерство юстиции Украины и Квалификационные судебные комиссии.
410
Статья 29. Формы предотвращения коррупции в правоохранительных и контролирующих органах и судах
Предотвращение коррупции в правоохранительных органах и судах осуществляется путем:
— тщательного подбора и комплектования кадров, которые по своим личным, деловым и моральным качествами способны обеспечить выполнение возложенных на них задач;
— объективной аттестации работников в установленные сроки, а также после годового испытательного срока и в связи с ненадлежащим выполнением служебных обязанностей;
— ежегодного декларирования доходов всех работников и членов их семей и проверки объективности предоставленных деклараций;
— постоянной и глубокой проверки принятых решений о прекращении проведением или закрытием криминальных и административных дел, отказов в возбуждении уголовных дел, фактов волокиты, уклонения от наложения взысканий, предоставления льгот, преимуществ, изменения предупредительной меры, переквалификации преступления и вынесения судами приговоров, постановлений, применения степени наказания правонарушителя, которые объективно не отвечают обстоятельствам и опасности содеянного действия.
Раздел VI.
Устранение последствий коррупционных правонарушений
Статья 30. Возмещение убытков
1. Во всех случаях необоснованного обогащения в результате коррупционных правонарушений лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, или лиц, приравненных к ним, незаконно полученные средства, имущество подлежат возвращению, а стоимость незаконно предоставленных услуг — взысканию в доход государства.
411
Получение субсидий, субвенций, дотаций, кредитов и льгот в результате коррупционных правонарушений влечет за собой признание заключенного соглашения недействительным с последствиями, предусмотренными Гражданским кодексом Украины.
В случае, если личность, уполномоченная на выполнение государственных функций, или лицо, приравненное к ней, отказывается добровольно вернуть незаконно полученное имущество или уплатить государству его стоимость или стоимость незаконно предоставленных услуг, это имущество или соответствующая стоимость подлежит взысканию судом в доход государства по иску прокурора. Для обеспечения иска соответствующие правоохранительные органы до вынесения судебного решения накладывают арест на его имущество.
2. Если такое лицо после увольнения или другого устранения от выполнения государственных функций за совершенное коррупционное правонарушение отказывается от выполнения требований, предусмотренных п.1 этой статьи, то должностное лицо или орган, который принял решение о таком увольнении, направляет в местный орган Государственной налоговой администрации сообщение о полученных противоправно доходах.
Статья 31. Отмена неправомерных решений, актов и
соглашений, принятых вследствие коррупционных правонарушений
Принятые вследствие коррупционных правонарушений неправомерные акты, соглашения, решения подлежат отмене в соответствии с действующим законодательством Украины.
Доходы, полученные вследствие коррупционных правонарушений, по решению суда подлежат конфискации в доход государства.
Статья 32. Возобновление прав и возмещение убытков физическим и юридическим лицам
Физические и юридические лица, права которых затронуты вследствие коррупционных правонарушений, которые испытали моральный или материальный ущерб, имеют право на возобновление этих прав и возмещение убытков в установленном законом порядке.
412
Раздел VII.
Обеспечение выполнения Закона
Статья 33. Обеспечение выполнения Закона
Кабинет Министров Украины обеспечивает выполнение этого Закона на всей территории Украины.
Местные государственные администрации обеспечивают выполнение этого Закона на соответствующей территории.
Статья 34. Контроль за выполнением законов по борьбе с организованной преступностью и коррупцией
Контроль за соблюдением законности в деятельности подразделений, которые ведут борьбу с коррупцией, осуществляют соответственно Комитет по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности и борьбы с организованной преступностью, Координационный комитет по борьбе с коррупцией и организованной преступностью при Президенте Украины.
Статья 35. Прокурорский надзор
Надзор за выполнением законодательства о борьбе с коррупцией осуществляет Генеральный прокурор Украины и подчиненные ему прокуроры.
Статья 36. Контроль Верховной Рады Украины
Контроль за выполнением Закона Украины “О борьбе с коррупцией” осуществляет Верховная Рада Украины непосредственно, а также Комитет Верховной Рады Украины по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности и борьбы с организованной преступностью и коррупцией.
Верховная Рада Украины ежегодно заслушивает отчет Председателя Комитета по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности и борьбы с организованной преступностью и коррупцией, доклад Председателя Координационного комитета по борьбе с коррупцией и организованной преступностью при Президенте Украины, Директора Национального
413
бюро расследований Украины, Начальника Службы безопасности Украины, Министра внутренних дел Украины о состоянии выполнения этого Закона, а также доклад Генерального прокурора Украины о состоянии прокурорского надзора в сфере борьбы с коррупцией.
Раздел VIII.
Заключительные положения
Статья 37. Применение действующего законодательства
Законодательство Украины, которое действует во время вступления в силу этого Закона, применяется в части, которая не противоречит ему и на протяжении трех месяцев со дня вступления его в силу должно быть приведено в соответствие этому Закону.
414
Приложение М3
ЗАКОН УКРАИНЫ «О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ»
от 16 декабря 1993 года
(Ведомости Верховного Совета Украины. — 1993. —
52. — ст.490) с изменениями, внесенными Законами Украины от 11 июля 1995 года и 5 октября 1995 года (Ведомости Верховного Совета Украины. —1995. —
№29. — ст.216; Голос Украины. — 1995. — 16 ноября).
Настоящий Закон регулирует общественные отношения, охватывающие деятельность государства по созданию правовых, организационных, экономических и социальных условий реализации гражданами Украины права на государственную службу.
Он определяет общие основы деятельности, а также статус государственных служащих, которые работают в государственных органах и их аппарате.
Раздел I.
Общие положения
Статья 1. Государственная служба и государственные служащие
Государственная служба в Украине — это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получающих заработную плату за счет государственных средств.
Эти лица являются государственными служащими и имеют соответствующие служебные полномочия.
415
Статья 2. Должность и должностное лицо
Должность — это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий.
Должностными лицами в соответствии с настоящим Законом считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или иными нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций.
Статья 3. Основные принципы государственной службы
Государственная служба базируется на следующих основных принципах:
* служения народу Украины;
* демократизма и законности;
* гуманизма и социальной справедливости;
* приоритета прав человека и гражданина;
* профессионализма, компетентности, инициативности, честности, преданности делу;
* персональной ответственности за исполнение служебных обязанностей и дисциплины;
* соблюдения прав и законных интересов органов местного и регионального самоуправления;
* соблюдение прав предприятий, учреждений и организаций, объединений граждан.
Статья 4. Право на государственную службу
Право на государственную службу имеют граждане Украины независимо от происхождения, социального и имущественного состояния, расовой и национальной принадлежности, пола, политических взглядов, религиозных убеждений, места жительства, получившие соответствующее образование и профессиональную
416
подготовку и прошедшие в установленном порядке конкурсный отбор, или по иной процедуре, предусмотренной Кабинетом Министров Украины.
Статья 5. Этика поведения государственного служащего
Государственный служащий должен:
— добросовестно выполнять свои служебные обязанности;
— уважительно относиться к гражданам, руководителям и сотрудникам, соблюдать высокую культуру общения;
— не допускать действий и поступков, которые могут повредить интересам государственной службы или отрицательно повлиять на репутацию государственного служащего.
Раздел II.
Государственная политика в сфере государственной службы
Статья 6. Основные направления государственной политики в сфере государственной службы
Государственная политика в сфере государственной службы определяется Верховным Советом Украины.
Основными направлениями государственной политики в сфере государственной службы является определение основных целей, задач и принципов функционирования института государе геенной службы, обеспечение эффективной работы всех государственных органов в соответствии с их компетенцией.
Для проведения единой государственной политики и функционального управления государственной службой образуется Главное управление государственной службы при Кабинете Министров Украины.
Вопросы функционирования государственной службы в других государственных органах, правовое положение которых регулируется специальными законами Украины, решаются этими органами.
417
Статья 7. Орган управления государственной службой
Органом управления государственной службой в государственных органах и их аппарате является Главное управление государственной службы при Кабинете Министров Украины.
Главное управление государственной службы при Кабинете Министров Украины:
— прогнозирует и планирует потребность государственных органов и их аппарата в кадрах;
— обеспечивает вместе с другими государственными органами реализацию общих направлений политики в сфере государственной службы в государственных органах и их аппарате;
— разрабатывает и вносит на рассмотрение Кабинета Министров Украины проекты нормативных актов по вопросам государственной службы в государственных органах и их аппарате;
— разрабатывает, координирует и контролирует осуществление мер по повышению эффективности государственной службы в государственных органах и их аппарате;
— осуществляет методическое руководство проведением конкурсного отбора государственных служащих в государственных органах и их аппарате;
— организует обучение и профессиональную подготовку государственных служащих государственных органов и их аппарата;
— контролирует соблюдение определенных настоящим Законом условий реализации гражданами права на государственную службу;
— организует, координирует и обеспечивает условия для раз- вития научных исследований по вопросам государственной службы.
Статья 8. Координационный совет по вопросам государ¬
ственной службы
В целях определения путей, средств и форм реализации основных направлений государственной политики в сфере государственной службы, объединения всех усилий государственных органов по повышению эффективности государственной службы
418
создается межведомственный совещательный орган — Координационный совет по вопросам государственной службы в государственных органах.
Положение о Координационном совете по вопросам государственной службы в государственных органах утверждается Кабинетом Министров Украины.
Раздел III.
Правовой статус государственных служащих государственных органов и их аппарата
Статья 9. Особенности правового регулирования статуса государственных служащих государственных органов и их аппарата
Правовой статус Президента Украины, Председателя Верховного Совета Украины и его заместителей, председателей постоянных комиссий Верховного Совета Украины и их заместителей, народных депутатов Украины, Премьер-министра Украины, членов Кабинета Министров Украины, Председателя и членов Конституционного Суда Украины, Председателя и судей Верховного Суда Украины, Председателя и арбитров Высшего арбитражного суда Украины, Генерального прокурора Украины и его заместителей регулируется Конституцией и специальными законами Украины.
Регулирование правового положения государственных служащих, работающих в аппарате органов прокуратуры, судов, дипломатической службы, таможенного контроля, службы безопасности, внутренних дел и других, осуществляется в соответствии с настоящим Законом, если иное не предусмотрено законами Украины.
419
Статья 10. Основные обязанности государственных служащих
Основными обязанностями государственных служащих являются:
— соблюдение Конституции Украины и иных актов законодательства Украины;
— обеспечение эффективной работы и выполнение задач государственных органов в соответствии с их компетенцией;
— недопущение нарушений прав и свобод человека и гражданина;
— непосредственное исполнение возложенных на них служебных обязанностей, своевременное и точное выполнение решений государственных органов или должностных лиц, распоряжений и указаний своих руководителей;
— сохранение государственной тайны, информации о гражданах, которая стала им известна во время выполнения обязанностей государственной службы, а также другой информации, которая согласно законодательству не подлежит разглашению;
— постоянное совершенствование организации своей работы и повышение профессиональной квалификации;
— добросовестное выполнение своих служебных обязанностей, инициатива и творчество в работе.
Государственный служащий должен действовать в пределах своих полномочий. В случае получения поручения, противоречащего действующему законодательству, государственный служащий обязан безотлагательно в письменной форме доложить об этом должностному лицу, давшему поручение, а в случае настаивания на его исполнении — уведомить вышестоящее по должности лицо.
Статья И. Основные права государственных служащих
Государственные служащие имеют право:
— пользоваться правами и свободами, которые гарантируются гражданам Украины Конституцией и законами Украины:
— участвовать в рассмотрении вопросов и принятии в пределах своих полномочий решений;
420
— получать от государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, органов местного и регионального самоуправления необходимую информацию по вопросам, относящимся к их компетенции;
— на уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, сотрудников и граждан;
— требовать утверждения руководителем четко определенного объема служебных полномочий согласно должности служащего;
— на оплату труда в зависимости от должности, которую он занимает, ранга, который ему присваивается, качества, опыта и стажа работы;
— беспрепятственно ознакомляться с материалами, которые касаются прохождения им государственной службы, в необходимых случаях давать личные пояснения;
— на продвижение по службе с учетом квалификации и способностей, добросовестного выполнения своих служебных обязанностей, участие в конкурсах на замещение должностей более высокой категории;
— требовать служебного расследования с целью снятия безосновательных, по мнению служащего, обвинений или подозрений;
— на здоровье, безопасные и надлежащие для высокопроизводительной работы условия труда;
— на социальную и правовую защиту в соответствии с его статусом;
— защищать свои законные права и интересы в вышестоящих государственных органах и в судебном порядке.
Конкретные обязанности и права государственных служащих определяются на основе типовых квалификационных характеристик и отражаются в должностных положениях и инструкциях, утверждаемых руководителями соответствующих государственных органов в пределах закона и их компетенции.
421
Статья 12. Ограничения, связанные с приемом на государственную службу
Не могут быть избранными или назначенными на должность в государственном органе и его аппарате лица, которые:
— признаны в установленном порядке недееспособными;
— имеют судимость, которая несовместима с занятием должности;
— в случае принятия на службу будут непосредственно подчинены или подведомственны лицам, которые являются их близкими родственниками либо свояками;
— в других случаях, установленных законами Украины.
Статья 13. Декларирование доходов государственных служащих
Лицо, претендующее на занятие государственного служащего третьей — седьмой категорий, предусмотренных статьей 25 настоящего Закона, представляет по месту будущей службы сведения о доходах и обязательствах финансового характера, в том числе и за границей, в отношении себя и членов своей семьи. Лицо, претендующее на занятие должности государственного служащего первой и второй категорий, предусмотренных статьей 25 настоящего Закона, должно предоставить также сведения о принадлежащих ему и членам его семьи недвижимом и ценном движимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах.
Указанные сведения представляются государственным служащим ежегодно. Порядок предоставления, сохранения и использования этих сведений устанавливается Кабинетом Министров Украины.
Статья 14. Особенности дисциплинарной ответственности государственных служащих
Дисциплинарные взыскания применяются к государственному служащему за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, превышение своих полномочий, нарушение ограничений, связанных с прохождением государственной
422
службы, а также за поступок, порочащий его как государственного служащего или дискредитирующий государственный орган, в котором он работает.
К служащим, кроме дисциплинарных взысканий, предусмотренных действующим законодательством о труде Украины, могут применяться следующие меры дисциплинарного взыскания:
— предупреждение о неполном служебном соответствии;
— задержка до одного года в присвоении очередного ранга или в назначении на высшую должность.
Раздел IV.
Прохождение государственной службы в государственных органах и их аппарате
Статья 15. Принятие на государственную службу
Принятие на государственную службу на должности третьей — седьмой категорий, предусмотренных статьей 25 настоящего Закона, осуществляется на конкурсной основе, кроме случаев, когда иное установлено законами Украины.
Порядок проведения конкурса для поступления на государственную службу регулируется Положением, утвержденным Кабинетом Министров Украины.
Данные о вакансиях должностей государственных служащих подлежат публикации и распространению через средства массовой информации не позднее чем за один месяц до проведения конкурса.
Запрещается требовать от кандидатов на государственную службу сведения и документы, представление которых не предусмотрено законодательством Украины.
Президент Украины, Председатель Верховного Совета Украины, члены Правительства Украины, главы местных государственных администраций имеют право самостоятельно подбирать и принимать лиц на должности своих помощников, руководителей пресс-служб, советников и секретарей согласно штатному расписанию и категории, соответствующей должности (патронатная
423
служба). Порядок пребывания на государственной службе таких лиц устанавливается соответствующими органами.
Статья 16. Ограничения, связанные с прохождением государственной службы
Государственный служащий не имеет права совершать действия, предусмотренные статьями 1 и 5 Закона Украины «О борьбе с коррупцией».
Государственные служащие не могут принимать участие в забастовках и совершать иные действия, препятствующие нормальному функционированию государственного органа.
Иные ограничения, связанные с прохождением государственной службы отдельными категориями государственных служащих, устанавливаются исключительно законодательными актами Украины.
Статья 17. Присяга государственных служащих
Граждане Украины, которые впервые зачисляются на государственную службу, принимают Присягу такого содержания:
«Полностью сознавая свою высокую ответственность, торжественно клянусь, что буду верно служить народу Украины, строго соблюдать Конституцию и законы Украины, содействовать воплощению их в жизнь, укреплять их авторитет, охранять права, свободы и законные интересы граждан, с достоинством нести высокое звание государственного служащего, добросовестно выполнять свои обязанности».
Государственный служащий подписывает текст Присяги, который хранится по месту работы. О принятии Присяги производится запись в трудовой книжке.
Статья 18. Испытание при приеме на государственную службу
При принятии на государственную службу может устанавливаться испытание сроком до шести месяцев.
424
Статья 19. Стажировка государственных служащих
В целях приобретения практического опыта, проверки профессионального уровня и деловых качеств лица, которое претендует на должность государственного служащего, может проводиться стажировка в соответствующем государственном органе сроком до двух месяцев с сохранением заработной платы по основному месту работы.
Статья 20. Рабочее время
Продолжительность рабочего времени государственных служащих определяется в соответствии с законодательством о труде Украины с учетом особенностей, предусмотренных этим Законом.
Для выполнения неотложной и непредвиденной работы государственные служащие обязаны по распоряжению руководителя органа, в котором они работают, являться на службу в выходные, праздничные и нерабочие дни, работа за которые компенсируется в соответствии с действующим трудовым законодательством.
По решению руководителя органа государственные служащие могут быть отозваны из ежегодного или дополнительного отпуска. Оставшаяся часть неиспользованного отпуска предоставляется государственному служащему в любое другое время соответствующего года или присоединяется к отпуску в следующем году.
Статья 21. Служебные командировки
Государственным служащим возмещаются расходы на служебные командировки и выплачиваются другие компенсации в соответствии с законодательством о труде Украины.
Во время командировки государственные служащие пользуются правом бронирования мест в гостиницах и на все виды транспорта, а также первоочередного приобретения проездных документов.
425
Государственным служащим по месту командировки предоставляется место для работы, возможность пользоваться связью, транспортом, множительной техникой, иными услугами технического характера.
Статья 22. Отстранение от исполнения полномочий по
должности
Невыполнение служебных обязанностей, повлекшее человеческие жертвы или причинившее значительный материальный или моральный ущерб гражданину, государству, предприятию, учреждению, организации либо объединению граждан, является основанием для отстранения государственного служащего от исполнения полномочий по должности с сохранением заработной платы. Решение об отстранении государственного служащего от исполнения полномочий по должности принимается руководителем государственного органа, в котором работает этот служащий.
Продолжительность отстранения от исполнения полномочий по должности не должна превышать времени служебного расследования. Служебное расследование проводится в срок до двух месяцев в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины.
Если правомерность решения об отстранении государственного служащего от исполнения полномочий по должности не подтверждается результатами служебного расследования, настоящее решение отменяется.
Статья 23. Предельный возраст пребывания на государственной службе
Предельный возраст пребывания на государственной службе составляет 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин. В случае необходимости руководитель государственного органа по согласованию с Начальником Главного управления государственной службы при Кабинете Министров Украины может продлить срок пребывания на государственной службе, но не более чем на пять лет.
В исключительных случаях по истечении этого срока государственные служащие могут быть оставлены на государствен¬
426
ной службе лишь на должностях советников или консультантов по решению руководителя соответствующего органа.
Раздел V.
Служебная карьера
Статья 24. Прохождение службы
Прием на государственную службу, продвижение по ней служащих, стимулирование их труда, решение других вопросов, связанных со службой, проводится в соответствии с категориями должностей служащих, а также согласно рангам, которые им присваиваются.
Статья 25. Классификация должностей
Основными критериями классификации должностней государственных служащих является организационно-правовой уровень органа, который принимает их на работу, объем и характер компетенции на конкретной должности, роль и место должности в структуре государственного органа.
Устанавливаются следующие категории должностей служащих:
— первая категория — должности председателей государственных комитетов, не являющихся членами Правительства Украины, председателей других центральных органов государственной исполнительной власти при Кабинете Министров Украины, Постоянного Представителя Президента Украины в Республике Крым, представителей Президента Украины в областях, городах Киеве и Севастополе, первых заместителей председателей государственных комитетов, входящих в состав Правительства, руководителей Администрации Президента Украины, Секретариата Верховного Совета Украины и другие приравненные к ним должности;
— вторая категория — должности заместителей руководителя Администрации Президента Украины, заместителей руководителя Секретариата Верховного Совета Украины, заместите¬
427
лей руководителя аппарата Кабинета Министров Украины, руководителей структурных подразделений Секретариата Верховного Совета Украины, секретариатов постоянных комиссий Верховного Совета Украины, Администрации Президента Украины, аппарата Кабинета Министров Украины, советников и помощников Президента Украины, Председателя Верховного Совета Украины, Премьер-министра Украины, заместителей министров, заместителей председателей государственных комитетов, входящих в состав Правительства, первых заместителей, заместителей председателей комитетов и других центральных органов государственной исполнительной власти при Кабинете Министров Украины, первого заместителя Постоянного Представителя Президента Украины в Республике Крым, первых заместителей глав областных, Киевской и Севастопольской местных государственных администраций и другие приравненные к ним должности;
— третья категория — должности заместителей руководителей структурных подразделений, заведующих секторами, главных специалистов, экспертов, консультантов Администрации Президента Украины, Секретариата Верховного Совета Украины и аппарата Кабинета Министров Украины, заместителей Постоянного Представителя Президента Украины в Республике Крым, заместителей глав областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций, представителей Президента Украины в районах, районах городов Киева и Севастополя, начальников управлений, самостоятельных отделов в составе министерств и других центральных органов исполнительной государственной власти и другие приравненные к ним должности;
— четвертая категория — должности специалистов Администрации Президента Украины, Секретариата Верховного Совета Украины и аппарата Кабинета Министров Украины, заместителей начальников управлений, самостоятельных отделов (подотделов) министерств и других центральных органов государственной исполнительной власти, руководителей управлений, отделов, служб областных, Киевской и Севастопольской городе-
428
ких государственных администраций и другие приравненные к ним должности;
— пятая категория — должности специалистов министерств, других центральных органов государственной исполнительной власти, заместителей представителей Президента Украины в районах, районах городов Киева и Севастополя, заместителей руководителей управлений, отделов, служб областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций, специалистов аппарата этих администраций и другие приравненные к ним должности;
— шестая категория — должности руководителей управлений, отделов, служб районных, районных в городах Киеве и Севастополе государственных администраций, специалисты управлений, отделов, служб областных. Киевской и Севастопольской городских государственных администраций и другие приравненные к ним должности;
— седьмая категория — должности специалистов районных, районных в городах Киеве и Севастополе государственных администраций, их управлений и отделов и другие приравненные к ним должности.
Отнесение существующих должностей государственных служащих, не перечисленных в настоящей статье, а также отнесение к соответствующей категории новых должностей государственных служащих проводится Кабинетом Министров Украины по согласованию с соответствующим государственным органом.
Статья 26. Ранги государственных служащих
Устанавливаются такие ранги государственных служащих:
— служащим, занимающим должности, отнесенные к первой категории, может быть присвоен 3, 2 и 1 ранг;
— служащим, занимающим должности, отнесенные к второй категории, может быть присвоен 5, 4 и 3 ранг;
— служащим, занимающим должности, отнесенные к третьей категории, может быть присвоен 7, 6 и 5 ранг;
429
— служащим, занимающим должности, отнесенные к четвертой категории, может быть присвоен 9, 8 и 7 ранг;
— служащим, занимающим должности, отнесенные к пятой категории, может быть присвоен 11, 10 и 9 ранг;
— служащим, занимающим должности, отнесенные к шестой категории, может быть присвоен 13, 12 и 11 ранг;
— служащим, занимающим должности, отнесенные к седьмой категории, может быть присвоен 15, 14 и 13 ранг.
Положение о рангах служащих утверждается Кабинетом Министров Украины.
Ранг служащему присваивается в соответствии с занимаемой должностью, уровнем профессиональной квалификации и результатами работы.
Ранги, соответствующие должностям первой категории, присваиваются Президентом Украины.
Ранги, соответствующие должностям второй категории, присваиваются Кабинетом Министров Украины.
Ранги, соответствующие должностям третьей — седьмой категорий, присваиваются руководителем государственного органа, в системе которого работает государственный служащий.
При принятии на государственную службу служащему присваивается ранг в пределах соответствующей категории должностей.
Для присвоения очередного ранга в пределах соответствующей категории должности государственный служащий должен успешно отработать на занимаемой должности два года. За выполнение особо ответственных задач государственному служащему может быть присвоен очередной ранг досрочно в пределах соответствующей категории должностей.
За добросовестный труд государственному служащему при выходе на пенсию может быть присвоен очередной ранг вне пределов соответствующей категории должностей.
Государственный служащий может быть лишен ранга лишь по приговору суда.
430
Если государственный служащий перешел на должность более низкой категории или оставил государственную службу, на которую потом возвратился, за ним сохраняется присвоенный ранг.
Народным депутатам Украины, которые до избрания пребывали на государственной службе, время исполнения этих обязанностей засчитывается в стаж государственной службы.
В трудовой книжке государственного служащего производится запись о присвоении и лишении соответствующего ранга.
Статья 27. Продвижение по службе
Продвижение по службе государственного служащего осуществляется путем занятия более высокой должности на конкурсной основе, кроме случаев, когда иное установлено законами Украины и Кабинетом Министров Украины, или путем присвоения государственному служащему более высокого ранга.
Государственный служащий имеет право участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности. Преимущественным правом на продвижение по службе пользуются государственные служащие, достигшие наилучших результатов в работе, проявляющие инициативность, постоянно повышающие свой профессиональный уровень и зачисленные в кадровый резерв.
Статья 28. Кадровый резерв государственной службы
В государственных органах создается кадровый резерв для занятия должностей государственных служащих, а также для продвижения по службе.
Кадровый резерв формируется из:
— специалистов местного и регионального самоуправления, производственной, социально-культурной, научной и иных сфер, а также выпускников учебных заведений соответствующего профиля;
— государственных служащих, повысивших квалификацию или прошедших стажировку и рекомендованных для продвижения на более высокие должности.
431
Порядок формирования и организация работы с кадровым резервом регулируются Положением о кадровом резерве государственной службы, которое утверждается Кабинетом Министров Украины.
Статья 29. Обучение и повышение квалификации государ¬
ственных служащих
Государственным служащим создаются условия для обучения и повышения квалификации в соответствующих учебных заведениях (на факультетах) и путем самообразования.
Государственные служащие повышают свою квалификацию постоянно, в том числе через обучение в соответствующих учебных заведениях, как правило, не реже одного раза в пять лет. Результаты обучения и повышения квалификации являются одним из оснований для продвижения по службе.
Раздел VI.
Прекращение государственной службы
Статья 30. Основания прекращения государственной
службы
Кроме общих оснований, предусмотренных Кодексом законов о труде Украины, государственная служба прекращается в случае:
1) нарушения условий реализации права на государственную службу (статья 4 настоящего Закона);
2) несоблюдения связанных с прохождением государственной службы требований, предусмотренных статьей 16 настоящего Закона;
3) достижения государственным служащим предельного срока прохождения государственной службы (статья 23 настоящего Закона);
4) отставки государственных служащих, занимающих должности первой или второй категории (статья 31 настоящего Закона);
432
5) выявления или возникновения обстоятельств, препятствующих пребыванию государственного служащего на государственной службе (статья 12 настоящего Закона);
6) отказа государственного служащего от принятия или нарушения Присяги, предусмотренной статьей 17 настоящего Закона;
7) непредставления или предоставления государственным служащим неправдивых сведений о его доходах, предусмотренных статьей 13 настоящего Закона.
Смена руководителей или состава государственных органов не может быть основанием для прекращения государственным служащим государственной службы на занимаемой должности по инициативе вновь назначенных руководителей, кроме государственных служащих патронатной службы.
За государственными служащими, которые занимали должности первой категории не менее трех лет и освобождены в связи со сменой состава органа, где они работали, или истечением срока полномочий настоящего органа, сохраняется среднемесячный заработок на период трудоустройства, но не более одного года.
Статья 31. Отставка государственного служащего
Отставкой является прекращение государственной службы служащим, занимающим должность первой или второй категории, по его письменному заявлению. Основаниями для отставки являются:
— принципиальное несогласие с решением государственного органа или должностного лица, а также этические препятствия для пребывания на государственной службе;
— принуждение государственного служащего к выполнению решения государственного органа или должностного лица, противоречащего действующему законодательству, что может причинить значительный материальный или моральный ущерб государству, предприятиям, учреждениям, организациям или объединениям граждан, гражданину;
— состояние здоровья, препятствующее исполнению служебных полномочий (при наличии медицинского заключения).
433
Отставка принимается или по ней дается мотивированный отказ государственным органом или должностным лицом, назначившими государственного служащего на эту должность. Решение о принятии отставки или отказе в ней принимается в месячный срок. В случае отказа в отставке государственный служащий должен продолжать исполнение служебных обязанностей и имеет право на увольнение в порядке, предусмотренном Кодексом законов о труде Украины.
В случае отставки государственного служащего, не достигшего пенсионного возраста, но имеющего достаточный для назначения пенсии стаж (для мужчин — 25, для женщин — 20 лет) и отработавшего на должностях первой или второй категории не менее пяти лет, ему выплачивается ежемесячно 85 процентов его должностного оклада с учетом надбавок за ранг и за выслугу лет до достижения пенсионного возраста.
При достижении пенсионного возраста государственным служащим, находящимся в отставке, назначается пенсия как государственному служащему.
В случае назначения пенсии по возрасту, трудоустройства, осуждения за совершение преступления выплаты, предусмотренные частью четвертой настоящей статьи, прекращаются.
Статья 32. Обжалование решения о прекращении государственной службы
Решение о прекращении государственной службы может быть обжаловано государственным служащим непосредственно в суд.
Раздел VII.
Материальное и социально-бытовое обеспечение государственных служащих
Статья 33. Оплата труца
Оплата труда государственных служащих должна обеспечивать достаточные материальные условия для независимого
434
исполнения служебных обязанностей, способствовать укомплектованию аппарата государственных органов компетентными и опытными кадрами, стимулировать их добросовестный и инициативный труд.
Заработная плата государственных служащих состоит из должностных окладов, премий, доплаты за ранги, надбавки за выслугу лет на государственной службе и других надбавок.
Должностные оклады государственных служащих устанавливаются в зависимости от сложности и уровня ответственности исполняемых служебных обязанностей.
Доплата за ранг проводится в соответствии с рангом, присвоенным государственному служащему.
Надбавка за выслугу лет выплачивается государственным служащим ежемесячно в процентах к должностному окладу с учетом доплаты за ранг и в зависимости от стажа государственной службы в следующих размерах: свыше 3 лет — 10, свыше 5 лет — 15, свыше 10 лет — 20, свыше 15 лет — 25, свыше 20 лет — 30, свыше 25 лет — 40 процентов.
Государственным служащим могут устанавливаться надбавки за высокие достижения в труде и выполнение особо важной работы, доплаты за выполнение обязанностей временно отсутствующих работников и другие надбавки и доплаты, а также предоставляться материальная помощь для решения социально-бытовых вопросов.
Условия оплаты труда государственных служащих, размеры их должностных окладов, надбавок, доплат и материальной помощи определяются Кабинетом Министров Украины.
Источником формирования фонда оплаты труда государственных служащих является Государственный бюджет Украины. Сокращение бюджетных ассигнований не может быть основанием для уменьшения должностных окладов, надбавок к ним и финансирования иных, предусмотренных настоящим Законом, гарантий, льгот и компенсаций.
435
Статья 34. Поощрение за добросовестный труд
За добросовестную непрерывную работу в государственных органах, образцовое исполнение трудовых обязанностей государственным служащим выдается денежное вознаграждение в размере и порядке, устанавливаемых Кабинетом Министров Украины.
За особые трудовые заслуги государственные служащие представляются к государственным наградам и присвоению почетных званий.
Статья 35. Ежегодные и дополнительные отпуска государственных служащих
Государственным служащим предоставляется ежегодный отпуск продолжительностью 30 календарных дней, если законодательством не предусмотрен более продолжительный отпуск, с выплатой пособия для оздоровления в размере должностного оклада.
Государственным служащим, имеющим стаж работы в государственных органах более 10 лет, предоставляется дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью до 15 календарных дней. Порядок и условия предоставления дополнительных оплачиваемых отпусков устанавливаются Кабинетом Министров Украины.
Статья 36. Социально-бытовое обеспечение государственных служащих
Государственные служащие обеспечиваются жильем в установленном порядке из государственного фонда.
Государственные служащие, занимающие должности первой — четвертой категорий, имеют право на первоочередную установку квартирных телефонов.
На индивидуальное и кооперативное жилищное строительство или для приобретение квартир или индивидуальных жилых домов государственным служащим, нуждающимся в соответствии с действующим законодательством в улучшении жилищных ус¬
436
ловий, предоставляется земельный участок и беспроцентный кредит на срок до 20 лет Условия предоставления кредита определяются Кабинетом Министров Украины.
Государственные служащие и члены их семей, проживающие совместно с ними, пользуются в установленном порядке бесплатным медицинским обслуживанием в государственных учреждениях здравоохранения. Этими же учреждениями они обслуживаются после выхода на пенсию:
Статья 37. Пенсионное обеспечение и денежное пособие
государственным служащим
Пенсия государственным служащим выплачивается за счет государства.
На получение пенсии государственных служащих имеют право лица, достигшие установленного законодательством Украины пенсионного возраста, при наличии общего трудового стажа для мужчин — не менее 25 лет, для женщин — не менее 20 лет, в том числе стажа государственной службы — не меньше 10 лет. Указанным лицам назначаются пенсии в размере 80 процентов суммы их должностного (действующего) оклада с учетом надбавок, предусмотренных настоящим Законом, без ограничения предельного размера пенсии.
Пенсия государственному служащему выплачивается в полном размере независимо от его заработка (дохода), получаемого после выхода на пенсию.
За каждый полный год работы свыше 10 лет на государственной службе пенсия увеличивается на один процент заработка, но не более 90 процентов должностного (действующего) оклада с учетом надбавок, предусмотренных настоящим Законом, без ограничения предельного размера пенсии.
Государственный служащий, уволенный с государственной службы в связи с осуждением за умышленное преступление, совершенное с использованием своего должностного положения, или совершением коррупционного деяния, лишается права на получение пенсии, предусмотренной настоящей статьей. В таких случа¬
437
ях пенсия государственному служащему назначается на общих основаниях.
Государственным служащим в случае выхода на пенсию при наличии стажа государственной службы не менее 10 лет выплачивается денежное пособие в размере 10 месячных должностных окладов.
В случае выхода на пенсию государственные служащие при наличии стажа государственной службы не менее 10 лет пользуются условиями по коммунально-бытовому обслуживанию, предусмотренными настоящим Законом.
Раздел VIII.
Ответственность за нарушение законодательства о государственной службе
Статья 38. Ответственность за нарушение законодательства о государственной службе
Лица, виновные в нарушении законодательства о государственной службе, несут гражданскую, административную или уголовную ответственность согласно действующему законодательству.
438
Приложение №4
Постановление Кабинета Министров Украины от 17 июня 1994 года №423 с дополнениями, внесенными Постановлением Кабинета Министров Украины от 30 августа 1995 года №694 о некоторых вопросах применения статей 4,15 и 27Закона Украины «О государственной службе»
Кабинет Министров Украины постановляет:
1. Установить, что:
— принятие на государственную службу на должности третьей — седьмой категорий, предусмотренных статьей 25 Закона Украины «О государственной службе», и другие приравненные к ним должности осуществляются по конкурсному отбору в порядке, установленном постановлением Кабинета Министров Украины от 20 декабря 1993 года № 1047, кроме случаев, если иное предусмотрено законами Украины;
— продвижение по службе государственного служащего, который зачислен в кадровый резерв или прошел стажировку, а также принятие на работу государственного служащего, который прекратил государственную службу в связи с отставкой, может осуществляться по решению руководителя соответствующего государственного органа без конкурсного отбора;
— без конкурсного отбора или стажировки могут также приниматься:
а) государственные служащие на должности:
— руководителей, которые согласно законодательству избираются или утверждаются коллегиальным органом;
— руководителей, которые назначаются министрами, руководителями других центральных органов государственной исполнительной власти по согласованию с руководителями местных органов государственной исполнительной власти;
— специалистов при перемещении их в пределах одного государственного органа на равнозначную или низшую должность с соблюдением требований законодательства о труде;
439
б) государственные служащие, которые находились на соответствующих должностях в государственных органах и исполнительных органах Советов, в том числе и тех, которые ликвидируются, во вновь созданные органы государственной исполнительной власти и местного самоуправления;
в) на государственную службу — выпускники Украинской Академии государственного управления при Президенте Украины и ее филиалов в государственные органы, которые направляли их на обучение.
2. Главному управлению государственной службы при Кабинете Министров Украины совместно с Министерством труда и Министерством юстиции до 1 сентября этого года разработать и внести в Кабинет Министров Украины проект решения о кадровом резерве государственной службы, предусмотрев в нем порядок формирования и организации работы с кадровым резервом.
440
Приложение №5
ЗАКОН УКРАИНЫ
«Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью»
от 30 июня 1993 года (Ведомости Верховного Совета Украины. — 1993. — № 35. — Ст.358) с изменениями, внесенными Законом Украины от 24 февраля 1994 года (Ведомости Верховного Совета Украины. — 1994.—№24. —Ст. 184).
Настоящий Закон определяет главные направления общегосударственной политики и организационно-правовые основы борьбы с организованной преступностью.
Раздел I
Общие положения
Статья 1. Понятие организованной преступности
1. Под организованной преступностью в настоящем Законе понимается совокупность преступлений, совершаемых в связи с созданием и деятельностью организованных преступных группировок.
2. Виды и признаки этих преступлений, а также уголовноправовые меры в отношении лиц, совершивших такие преступления, устанавливаются Уголовным кодексом Украины.
Статья 2. Цель борьбы с организованной преступностью
Целью борьбы с организованной преступностью является:
— установление контроля над организованной преступностью, ее локализация, нейтрализация и ликвидация;
— устранение причин и условий существования организованной преступности.
441
Статья 3. Задачи Закона
Основными задачами настоящего Закона являются:
— создание общих правовых и организационных начал в сфере борьбы с организованной преступностью, содействие ее предупреждению и ликвидации;
— определение системы государственных органов, ведущих борьбу с организованной преступностью, и их взаимоотношений;
—установление полномочий специальных государственных органов по борьбе с организованной преступностью и специальных мер, осуществляемых ими;
— установление обязанностей других государственных органов в сфере борьбы с организованной преступностью;
— правовое обеспечение финансовых, материально-технических и иных условий, необходимых для борьбы с организованной преступностью;
— обеспечение гарантий прав граждан и юридических лиц при осуществлении мер борьбы с организованной преступностью.
Статья 4. Законодательство о борьбе с организованной преступностью
1. Законодательство о борьбе с организованной преступностью базируется на Конституции Украины и включает настоящий Закон, Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Украины, законы Украины «Об оперативно-розыскной деятельности», «О милиции», «О Службе безопасности Украины», «О прокуратуре», иные законы, международно-правовые соглашения, участником которых является Украина.
2. Подзаконные акты, регулирующие отношения в сфере борьбы с организованной преступностью, не могут устанавливать полномочия государственных органов или обязанности физических и юридических лиц, не вытекающие из законов Украины.
Статья 5. Система органов, осуществляющих
борьбу с организованной преступностью
1. Систему государственных органов, осуществляющих борьбу с организованной преступностью, составляют:
а) специально созданные для борьбы с организованной преступностью государственные органы;
442
б) государственные органы, участвующие в борьбе с организованной преступностью в пределах исполнения возложенных на них других основных функций.
2. К государственным органам, специально созданным для борьбы с организованной преступностью, относятся:
а) Координационный комитет по борьбе с коррупцией и организованной преступностью при Президенте Украины;
б) специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел Украины;
в) специальные подразделения по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины.
В случае необходимости Верховным Советом Украины на постоянной или временной основе могут быть созданы и другие специальные органы для борьбы с организованной преступностью.
3. К государственным органам, участвующим в борьбе с организованной преступностью, относятся:
а) органы внутренних дел Украины и Службы безопасности Украины, кроме указанных в пункте 2 настоящей статьи;
б) органы прокуратуры Украины;
в) таможенные органы и подразделения Пограничных войск Украины;
г) органы государственной налоговой службы и государственной контрольно-ревизионной службы.
Статья 6. Основные направления борьбы с организованной преступностью
Основными направлениями борьбы с организованной преступностью являются:
— создание правовой основы, организационных, материально-технических и иных условий для эффективной борьбы с организованной преступностью, организация международного сотрудничества в этой сфере:
— выявление и устранение или нейтрализация негативных социальных процессов и явлений, порождающих организованную преступность и способствующих ей;
— предупреждение причинения ущерба человеку, обществу, государству;
443
— предупреждение возникновения организованных преступных группировок;
— выявление, расследование, пресечение и предупреждение правонарушений, совершаемых участниками организованных преступных группировок, привлечение виновных к ответственности;
— обеспечение возмещения ущерба физическим и юридическим лицам, государству;
— предупреждение установления коррумпированных связей с государственными служащими и должностными лицами, вовлечения их в преступную деятельность;
— противодействие использованию участниками организованных преступных группировок в своих интересах объединений граждан и средств массовой информации;
— предупреждение легализации средств, добытых преступным путем, использования субъектов предпринимательской деятельности для реализации преступных намерений.
Статья 7. Международное сотрудничество
Международное сотрудничество в сфере борьбы с организованной преступностью основывается на нормах международного права и действующего законодательства Украины, межгосударственных и межправительственных договорах, двусторонних ведомственных соглашениях.
Раздел II
Специальные государственные органы по борьбе с организованной преступностью, их компетенция
Статья 8. Координационный комитет по борьбе с коррупцией и организованной преступностью при Президенте Украины
1. Координационный комитет по борьбе с коррупцией и организованной преступностью осуществляет координацию деятельности всех государственных органов, на которые настоящим За¬
444
коном возложены обязанности осуществлять эту борьбу. Положение о Координационном комитете по борьбе с коррупцией и организованной преступностью утверждается Верховным Советом Украины.
2. Координационный комитет по борьбе с коррупцией и организованной преступностью создается в составе Председателя Службы безопасности Украины, заместителя Председателя Службы безопасности Украины — руководителя Главного управления по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины, Министра внутренних дел Украины, первого заместителя Министра внутренних дел Украины — руководителя Главного управления по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел Украины, Председателя Правления Национального банка Украины, Председателя Государственного комитета по делам охраны государственной границы Украины, Председателя Государственного таможенного комитета Украины, начальника Главного управления государственной налоговой службы Украины. В состав Координационного комитета могут входить руководители других министерств и ведомств, участвующих в борьбе с организованной преступностью.
В заседаниях Координационного комитета принимают участие Председатель Комиссии Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью, Генеральный прокурор Украины, начальник управления Генеральной прокуратуры Украины по надзору за исполнением законов специальными подразделениями по борьбе с организованной преступностью.
3. К компетенции Координационного комитета по борьбе с коррупцией и организованной преступностью относится:
а) координация и содействие деятельности органов, участвующих в борьбе с организованной преступностью;
б) разработка стратегии и рекомендаций по тактике борьбы с организованной преступностью;
445
в) организация сотрудничества по вопросам борьбы с организованной преступностью с соответствующими органами других государств и международными учреждениями;
г) подготовка ежегодных и специальных докладов (информации) о состоянии организованной преступности в Украине, основных направлениях и результатах борьбы с ней и внесение их на рассмотрение Президента Украины и Верховного Совета Украины;
д) решение вопросов о распоряжении фондом содействия борьбе с организованной преступностью.
4. Решения Координационного комитета по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, принятые в пределах его компетенции и в соответствии с законодательством Украины, обязательны для выполнения государственными органами и должностными лицами, к которым они обращены.
5. Для научно-исследовательского обеспечения борьбы с организованной преступностью при Координационном комитете создается межведомственный центр по проблемам борьбы с организованной преступностью.
Статья 9. Специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью органов внутренних дел Украины
1. Специальными подразделениями по борьбе с организованной преступностью органов внутренних дел являются Главное управление по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел Украины управления, отделы и отделения по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел Республики Крым, главного управления внутренних дел города Киева, главных управлений и управлений внутренних дел областей, города Севастополя и других городов, соответствующих органов на транспорте, которые подчиняются соответственно Министру внутренних дел Республики Крым, начальникам главных управлений, управлений внутренних дел.
2. Отделы и отделения по борьбе с организованной преступностью в городах (кроме Севастополя) создаются по мере необ¬
446
ходимости и подчиняются управлениям по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел Республики Крым, главных управлений и управлений внутренних дел областей.
3. Создание и ликвидация отделов и отделений по борьбе с организованной преступностью в городах осуществляется решением Кабинета Министров Украины по представлению Министра внутренних дел Украины, согласованному с Комиссией Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью.
4. Начальник Главного управления по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел Украины назначается на должность решением Кабинета Министров Украины по представлению Министра внутренних дел Украины, согласованному с Комиссией Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью, и является первым заместителем Министра внутренних дел Украины.
5. Начальники управлений по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел Республики Крым, главного управления внутренних дел города Киева, главных управлений и управлений внутренних дел областей, города Севастополя, соответствующих органов на транспорте являются соответственно первыми заместителями министра, начальников главных управлений, управлений внутренних дел, которые назначаются и освобождаются от этих должностей Министром внутренних дел Украины по представлению соответственно министра, начальников главных управлений, управлений внутренних дел по согласованию с начальником Главного управления по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел Украины.
6. Начальники городских отделов и отделений по борьбе с организованной преступностью назначаются на должность и освобождаются от нее Министром внутренних дел Республики Крым, начальниками главного управления внутренних дел города Киева, главных управлений и управлений внутренних дел областей, города Севастополя, соответствующих органов на транспорте по со¬
447
тасованию с начальником Главного управления по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел Украины.
7. В структуру специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью входят информационно-аналитические отделы, оперативно-розыскные, а также оперативно-технические службы, подразделения быстрого реагирования, внутренней безопасности, кадровые и другие службы.
Правовой статус следователей в специальных подразделениях определяется на основе уголовно-процессуального законодательства Украины.
8. Главное управление, управления, отделы и отделения по борьбе с организованной преступностью являются юридическими лицами, имеют самостоятельные сметы, расчетные и иные счета в банках, печати с изображением Государственного герба Украины и со своим наименованием.
Статья 10. Специальные подразделения по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины
1. Специальными подразделениями по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины являются управления по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Центрального управления Службы безопасности Украины и отделы по борьбе с коррупцией и организованной преступностью органов Службы безопасности Украины в Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе.
2. Отделы, отделения или группы по борьбе с коррупцией и организованной преступностью в городах (кроме Киева и Севастополя) создаются по мере необходимости и подчиняются отделам по борьбе с коррупцией и организованной преступностью.
3. Создание и ликвидация отделов, отделений или групп по борьбе с коррупцией и организованной преступностью в городах осуществляется по решению Председателя Службы безопасности Украины по представлению начальника Управления по борьбе с
448
коррупцией и организованной преступностью, согласованному с Комиссией Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью.
4. Начальник Главного управления по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Центрального управления Службы безопасности Украины назначается на должность и освобождается от нее Указом Президента Украины по представлению Председателя Службы безопасности Украины, согласованному с Комиссией Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью, и является заместителем Председателя Службы безопасности Украины.
5. Начальники отделов по борьбе с коррупцией и организованной преступностью в Республике Крым и в областях назначаются на должность и освобождаются от нее приказом Председателя Службы безопасности Украины по представлению начальника Управления по борьбе с коррупцией и организованной преступностью. Начальник отдела по борьбе с коррупцией и организованной преступностью в Республике Крым назначается также по согласованию с Председателем Верховного Совета Республики Крым.
6. Начальники отделов, отделений или групп по борьбе с коррупцией и организованной преступностью в городах назначаются на должность и освобождаются от нее приказом начальника Главного управления по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Центрального управления Службы безопасности Украины по представлению Председателя Службы безопасности Республики Крым, начальника областного управления Службы безопасности Украины.
7. В структуру специальных подразделений по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины входят наряду с другими службами также следственные отделы и отделения, начальники которых назначаются Председателем Службы безопасности Украины. Правовой статус следователей в специальных подразделениях определяется на основе уголовно-процессуального законодательства Украины.
449
8. Управления и отделы по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины являются юридическими лицами, имеют самостоятельные сметы, расчетные и иные счета в банках, печать с изображением Государственного герба Украины и со своим наименованием.
Статья 11. Компетенция специальных подразделений
органов внутренних дел и Службы безопасности Украины
Пределы компетенции специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью органов внутренних дел Украины и Службы безопасности Украины определяются на основе законов Украины «О милиции», «О Службе безопасности Украины», «Об оперативно-розыскной деятельности», настоящего Закона, Уголовно-процессуального кодекса и иных законов Украины.
Раздел III
Полномочия специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью
Статья 12. Права специальных подразделении по борьбе с организованной преступностью органов внутренних дел, Службы безопасности
Украины и их сотрудников
1. Специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью органов внутренних дел. Службы безопасности Украины и их сотрудники имеют права, предусмотренные законами Украины «О милиции», «О Службе безопасности Украины», «Об оперативно-розыскной деятельности», настоящим Законом и иными законодательными актами Украины.
2. При осуществлении мер борьбы с организованной преступностью специальным подразделениям по борьбе с организованной преступностью органов внутренних дел и Службы безопасности Украины предоставляются полномочия:
450
а) заводить оперативно-розыскные дела. Постановление о заведении дела утверждается начальником специального подразделения;
б) по письменному требованию руководителей соответствующих специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью получать от банков, а также кредитных, таможенных, финансовых и других учреждений, предприятий, организаций (независимо от форм собственности) информацию и документы об операциях, счетах, вкладах, внутренних и внешних экономических сделках физических и юридических лиц. Документы и информация должны быть представлены немедленно, а если это невозможно — не позднее чем в течение 10 суток;
в) привлекать к проведению проверок, ревизий и экспертиз квалифицированных специалистов учреждений, организаций контрольных и финансовых органов;
г) получать информацию из автоматизированных информационных и справочных систем и банков данных, создаваемых Верховным Судом Украины, Генеральной прокуратурой Украины, Антимонопольным комитетом Украины, Фондом государственного имущества Украины, министерствами, ведомствами, другими государственными органами Украины;
д) при получении фактических данных об организованной преступной деятельности для их проверки истребовать и получать от государственных органов, объединений граждан, предприятий, учреждений, организаций (независимо от форм собственности) информацию и документы. Истребуемые документы и информация должны быть представлены немедленно или не позднее чем в течение 10 суток.
3. По материалам оперативно-розыскной деятельности и уголовных дел специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью имеют право подавать в суд заявления об отмене регистрации и прекращении деятельности субъектов предпринимательства, а также при наличии оснований, предусмотренных Законом, предъявлять в суд иски о признании недействительными соглашений в порядке, установленном законодательством Украины.
451
4. При осуществлении борьбы с организованной преступностью сотрудники специальных подразделений органов внутренних дел и Службы безопасности Украины имеют право:
а) по письменному распоряжению руководителя соответствующего специального подразделения входить по служебным удостоверениям на территорию, в помещения, склады и хранилища предприятий, организаций и учреждений (кроме иностранных, дипломатических представительств), независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности, на контрольно-пропускные пункты пограничных войск и таможен, а также в производственные помещения граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью;
б) по постановлению и с санкции соответствующего прокурора по надзору за исполнением законов специальными подразделениями по борьбе с организованной преступностью, а в неотложных случаях — с последующим уведомлением прокурора в течение суток в случае угрозы уничтожения, сокрытия либо утраты предметов или документов, которые могут быть использованы в раскрытии и расследовании преступной деятельности, на срок до 10 суток опечатывать архивы, кассы, помещения (за исключением жилых) либо иные хранилища, брать их под охрану, налагать арест на денежные средства и другие ценности физических и юридических лиц, изымать предметы и документы с составлением соответствующего акта. Копии акта вручаются гражданину или представителю предприятия, учреждения, организации.
5. Оперативные управления, отделы и отделения специальных подразделений имеют полномочия органа дознания. Специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью могут возбуждать и расследовать, передавать через соответствующего прокурора по надзору за исполнением законов специальными подразделениями по подследственности в другие органы внутренних дел и Службы безопасности Украины уголовные дела о выявленных ими преступлениях, в таком же порядке истребовать и принимать от них к своему производству уголов¬
452
ные дела о преступлениях, совершенных организованными преступными группировками. Вопросы разрешения споров о подследственности указанных уголовных дел регулируются настоящим Законом и Уголовно-процессуальным кодексом Украины.
Раздел IV
Меры по обеспечению борьбы с организованной преступностью
Статья 13. Использование негласных сотрудников
1. При осуществлении борьбы с организованной преступностью специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью органов внутренних дел и Службы безопасности Украины имеют право, если других мер для раскрытия организованной преступности и привлечения виновных к ответственности недостаточно, использовать штатных и нештатных негласных сотрудников, которые вводятся под легендой прикрытия в организованные преступные группировки.
2. Введение негласного сотрудника в организованные преступные группировки осуществляется при наличии сведений об организованной преступной деятельности и на основании письменного поручения.
3. Для выполнения поручения негласный сотрудник вправе под легендой прикрытия вступать в трудовые, гражданско-правовые и иные отношения. Ущерб или убытки, причиненные действиями негласного сотрудника при выполнении поручения, возмещаются за счет государственного бюджета. Негласный сотрудник не несет ответственности за причиненные им ущерб или убытки, если его действия были необходимы для выполнения поручения.
4. Вопросы деятельности негласных сотрудников, социальные и иные гарантии для них регулируются Положением о негласном сотруднике специального подразделения по борьбе с организованной преступностью, которое утверждается Кабинетом Министров Украины.
453
Статья 14. Использование участников организованных
преступных группировок в борьбе с организованной преступностью
1. Для осуществления мер борьбы с организованной преступностью специальные подразделения органов внутренних дел и Службы безопасности Украины вправе привлекать к сотрудничеству участников организованных преступных группировок на основании письменного поручения и в соответствии с нормативными актами Министерства внутренних дел и Службы безопасности Украины.
2. Участник организованной преступной группировки может быть частично или полностью освобожден от уголовной ответственности и наказания, если он в процессе оперативно-розыскной деятельности, предварительного расследования либо судебного рассмотрения дел содействует разоблачению организованных преступных группировок и совершенных ими преступлений, привлечению виновных к ответственности, возмещению ущерба физическим и юридическим лицам и государству.
Статья 15. Использование специальных технических
средств в борьбе с организованной преступностью
1. В борьбе с организованной преступностью специальным подразделениям органов внутренних дел и Службы безопасности Украины предоставляется право по предварительной санкции прокурора дополнительно использовать специальные технические средства в случаях:
а) контроля, фиксации и документирования разговоров и иных действий лиц при наличии оснований считать их причастными к организованной преступной деятельности;
б) фиксации и документирования факта телефонного разговора между гражданами, отправления письма или телеграфного сообщения, без нарушения тайны содержания телефонного разговора, письма или телеграфного сообщения;
454
в) обеспечения личной безопасности и безопасности жилища, имущества сотрудников специальных подразделений органов внутренних дел и Службы безопасности Украины, участников уголовного судопроизводства, их близких родственников, с их согласия, при угрозе причинения им вреда в связи с их участием в борьбе с организованной преступностью,
2. В иных случаях специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью органов внутренних дел и Службы безопасности Украины применяют технические средства в порядке, определяемом Законом Украины «Об оперативно-розыскной деятельности».
3. Фактические данные, полученные и зафиксированные сотрудниками специальных подразделений с применением технических средств, могут быть использованы в качестве доказательств в судопроизводстве.
Раздел V
Взаимодействие специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью и других государственных органов
Статья 16. Взаимодействие органов прокуратуры, внутренних дел, Службы безопасности Украины в вопросах борьбы с организованной преступностью
1. В целях обеспечения взаимодействия органов прокуратуры, внутренних дел и Службы безопасности Украины в штатных расписаниях центральных аппаратов указанных органов предусматриваются должности лиц, в функциональные обязанности которых входит осуществление взаимодействия в вопросах борьбы с организованной преступностью.
2. В Республике Крым, областях и городах, в соответствующих органах прокуратуры, внутренних дел и Службы безопасности Украины функции по обеспечению взаимодействия возлагаются
455
на прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов специальными подразделениями органов внутренних дел и Службы безопасности Украины по борьбе с организованной преступностью, на руководителей специальных подразделений и ответственных работников территориальных органов прокуратуры, внутренних дел и Службы безопасности Украины.
3. Обмен оперативной информацией между специальными подразделениями по борьбе с организованной преступностью органов внутренних дел и Службы безопасности Украины относительно совместных мероприятий осуществляется по письменному распоряжению руководителей соответствующих специальных подразделений.
4. Условия и порядок обмена информацией между специальными подразделениями органов внутренних дел и Службы безопасности Украины регулируются совместными нормативными актами Министерства внутренних дел и Центрального управления Службы безопасности Украины.
5. Передача оперативной информации специальными подразделениями по борьбе с организованной преступностью территориальным и другим органам внутренних дел и Служба безопасности Украины допускается только с согласия и по письменному распоряжению руководителя соответствующего специального подразделения.
6. Территориальные и другие органы внутренних дел и Службы безопасности Украины (в пределах ведомств) обязаны передавать соответствующим специальным подразделениям оперативную информацию, документы и другие материалы, связанные с организованной преступностью, а также уголовные дела через соответствующего прокурора по письменному требованию специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью, а также уголовные дела через соответствующего прокурора по письменному требованию специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью.
Руководители территориальных и других органов внутренних дел. Службы безопасности Украины обеспечивают взаимодействие со специальными подразделениями по борьбе с орга¬
456
низованной преступностью и содействуют выполнению поставленных перед специальными подразделениями задач.
Статья 17. Взаимодействие специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью с другими государственными органами
1. В сфере борьбы с организованной преступностью Главное управление по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел Украины и Главное управление по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины взаимодействуют с Национальным банком Украины, Министерством финансов Украины, Министерством внешних экономических связей Украины, Государственным таможенным комитетом Украины, Фондом государственного имущества Украины, Антимонопольным комитетом Украины, Государственным комитетом по делам охраны государственной границы Украины, другими министерствами и ведомствами.
2. Для обеспечения взаимодействия за счет штатной численности Главного управления по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел и Главного управления по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины или в пределах установленной численности аппарата министерств и ведомств по представлению руководителей Главного управления Министерства внутренних дел и Управления Службы безопасности Украины могут вводиться должности помощников руководителей соответствующих министерств и ведомств по вопросам взаимодействия в борьбе с организованной преступностью.
3. Указанные должности комплектуются, как правило, из числа сотрудников органов внутренних дел и Службы безопасности Украины, имеющих опыт соответствующей работы. Назначение на должности и освобождения от нее проводится руководителями указанных министерств и ведомств по согласованию с руководителями Главного управления по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел и Главного управ¬
457
ления по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины.
Статья 18. Обязанности государственных органов,
обладающих контрольными полномочиями
1. Национальный банк Украины, Антимонопольный комитет, Фонд государственного имущества, Государственная налоговая служба, Государственная контрольно-ревизионная служба, таможенные органы Украины, а также другие государственные органы, обладающие правом контроля за соблюдением организациями и гражданами законодательства Украины, в целях борьбы с организованной преступностью обязаны:
а) при осуществлении в пределах своей компетенции контрольных функций выяснять неправомерные действия организаций и граждан, которые могут свидетельствовать о преступной деятельности или создавать условия для такой деятельности;
б) передавать соответствующим специальным органам по борьбе с организованной преступностью получаемые при осуществлении контрольных функций и анализе поступающей информации сведения, которые могут свидетельствовать об организованной преступной деятельности и использовать для выявления, пресечения и предупреждения такой деятельности;
в) по поручению специальных органов по борьбе с организованной преступностью проводить в пределах своей компетенции ревизии, проверки и иные действия по контролю за соблюдением законодательства Украины организациями и гражданами;
г) разрабатывать предложения по совершенствованию законодательства, направленные на устранение условий, способствующих преступной деятельности;
д) осуществлять другие меры, предусмотренные настоящим Законом и иными актами законодательства.
2. Органы Государственной налоговой службы Украины обязаны:
а) обеспечивать выявление нарушений законодательства о налогах и платежах в бюджет и незамедлительно сообщать об
458
этом соответствующим специальным подразделениям по борьбе с организованной преступностью;
б) по поручению специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью проводить поверку своевременности предоставления и достоверности документов, связанных с исчислением платежей в бюджет, получать документы о платежах, подлежащих оплаты и фактически поступивших в бюджет, осуществлять с этой целью вхождения в информационную систему, связанную с предпринимательством;
в) незамедлительно сообщать соответствующим специальным подразделениям по борьбе с организованной преступностью обо всех случаях перерегистрации предприятия в связи со сменой его собственника.
3. Таможенные органы Украины обязаны:
а) оказывать необходимую помощь при проведении оперативно-розыскных мероприятий в зоне таможенного контроля;
б) по поручению специальных органов по борьбе с организованной преступностью проводить проверку законности действий организаций и граждан, связанных с перемещением предметов и веществ через таможенную границу, и комплексный контроль совместно с Национальным банком Украины за их валютными операциями;
в) по поручению специальных органов по борьбе с организованной преступностью обеспечивать контролируемые поставки наркотических и психотропных средств, а также оружия и других предметов, используемых организованными преступными группами и группировками с целью контрабанды.
4. Национальный банк Украины в целях реализации государственной политики в сфере борьбы с организованной преступностью обязан:
а) обеспечивать выявление нарушений законодательства со стороны коммерческих банков и других подконтрольных Национальному банку Украины предприятий, учреждений, организаций, создающих условия для организованной преступной деятельности, и привлечение виновных к ответственности;
459
б) устанавливать объемы и формы отчетности, предоставляемой Национальному банку Украины, необходимые для выявления организованной преступной деятельности и условий, ей способствующих;
в) при получении ходатайства о выдаче лицензии на осуществление операций в иностранной валюте сообщать об этом специальным органам по борьбе с организованной преступностью и учитывать получаемые в отношении их заключения;
г) предварительно информировать специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью о крупномасштабных операциях физических лиц (в размере свыше ста минимальных заработных плат) или юридических лиц (в размере свыше пяти тысяч минимальных заработных плат), осуществленных единовременно либо в течение 30 суток;
д) по решению следователя или суда прекращать финансирование и операции со счетов клиентов.
5. Пограничные войска Украины содействуют специальным подразделениям Министерства внутренних дел и Службы безопасности Украины в выявлении, пресечении и предупреждении организованной преступной деятельности, задержании и привлечении к ответственности ее участников. С этой целью Пограничные войска Украины по поручению специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью органов внутренних дел и Службы безопасности Украины, при наличии оснований, предусмотренных законами Украины, обязаны:
а) проводить проверку и временное изъятие документов у конкретных лиц, следующих через государственную границу Украины;
б) не пропускать отдельных лиц через государственную границу, осуществлять их административное задержание;
в) производить досмотр конкретных транспортных средств и имущества, следующих через государственную границу Украины, и изымать выявленные при этом предметы и вещества, запрещенные к вывозу и ввозу в Украину, и предметы контрабанды;
г) осуществлять действия по контролю и задержанию украинских и иностранных невоенных судов.
460
Раздел VI
Информационное, финансовое, материально- техническое и научно-исследовательское обеспечение борьбы с организованной преступностью
Статья 19. Информационное обеспечение борьбы с организованной преступностью
1. Для решения задач борьбы с организованной преступностью специальные подразделения органов внутренних дел и Службы безопасности Украины имеют право собирать, накапливать и хранить информацию о событиях и фактах, свидетельствующих об организованной преступной деятельности, ее причинах и условиях, о лицах, участвующих в организованной преступной деятельности.
С этой целью в Главном управлении по борьбе с организованной преступностью органов внутренних дел и Главном управлении по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины создаются централизованные банки данных.
Порядок использования таких данных регулируется нормативными актами Министерства внутренних дел Украины и Службы безопасности Украины, которые принимают меры к их защите. Специальные подразделения Министерства внутренних дел Украины и Службы безопасности Украины взаимодействуют на безвозмездной основе с информационно-справочными службами Министерства статистики Украины, Генеральной прокуратуры Украины, Министерства юстиции Украины, Верховного Суда Украины, Государственного таможенного комитета Украины, банковских, финансовых, налоговых и других органов и учреждений, а также получают от них всю информацию о реальных проявлениях организованной преступной деятельности. Порядок сбора, накопления, обработки и предоставления такой информации рег¬
461
ламентируется положениями об этих органах и учреждениях, соответствующими законодательными актами.
Соответствующие банки данных создаются в специальных подразделениях по борьбе с организованной преступностью на местах.
Статья 20. Финансовое и материально-техническое обеспечение
1. Финансирование и материально-техническое обеспечение борьбы с организованной преступностью является приоритетным и осуществляется за счет государственного бюджета. Размеры необходимых для этого средств, в том числе валютных, ежегодно устанавливается Верховным Советом Украины при утверждении бюджета в соответствии с национальной программой борьбы с преступностью.
2. Структура, штатная численность и фонд оплаты труда работников специализированных подразделений Министерства внутренних дел Украины и Службы безопасности Украины утверждаются их руководителями в пределах установленных ассигнований по согласованию с Комиссией Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью.
3. Материально-техническое обеспечение специальных подразделений по борьбе с организованной преступной деятельностью осуществляется централизованно по заявкам Министерства внутренних дел Украины, Службы безопасности Украины, других правоохранительных органов, министерств и ведомств.
4. Укрепление материально-технической базы, оснащение современными средствами связи и специальной техникой органов и подразделений, ведущих борьбу с организованной преступностью, поощрение сотрудников и граждан, содействовавших разоблачению организованных преступных группировок, осуществляется также за счет средств Фонда содействия борьбе с преступностью, положение о котором утверждается Верховным Советом Украины.
462
5. Другие органы и учреждения, их работники, а также граждане, выявившие незаконные имущественные или финансовые сделки либо операции, имеют право на получение по решению суда до 10 процентов от суммы сделки либо операции, взысканной в доход государства, или суммы штрафа, наложенного на незаконную сделку либо операцию.
Статья 21. Научно-исследовательское обеспечение борьбы с организованной преступностью
Для научно-исследовательского обеспечения борьбы с организованной преступностью создается Межведомственный центр по проблемам борьбы с организованной преступностью.
Раздел VII
Гарантии прав граждан и юридических лиц при осуществлении мер борьбы с организованной преступностью
Статья 22. Гарантии прав и законных интересов граждан и юридических лиц при осуществлении мер борьбы с организованной преступностью
1. Отношения, возникающие в сфере борьбы с организованной преступностью между государственными органами и физическими и юридическими лицами, строятся на принципах законности, справедливости и максимального обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц.
2. Запрещает использование специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью, их сотрудников, материально-технических средств для выполнения задач, не отнесенных законами Украины и компетенции этих специальных подразделений.
3. Полученная специальными подразделениями по борьбе с организованной преступностью и их сотрудниками информация, не связанная с совершением преступлений или иных правонарушений
463
со стороны физических и юридических лиц, не может использоваться во вред правам и законным интересам этих лиц.
Документы и другие источники, содержащие такую информацию, подлежат уничтожению не позднее шести месяцев со дня их получения соответствующим специальным органом по борьбе с организованной преступностью.
4. Физические и юридические лица имеют право в порядке, установленном законодательством Украины, обжаловать в суд или арбитражный суд действия сотрудников специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью и других органов, указанных в статье 5 настоящего Закона, которые они считают неправомерными.
5. Для рассмотрения судебных дел по вопросам, связанным с борьбой с организованной преступностью, в судах определяются судьи, которым обеспечиваются дополнительные гарантии защиты и личной безопасности.
Раздел VIII
Контроль и надзор за исполнением законов в сфере борьбы с организованной преступностью
Статья 23. Контроль Верховного Совета Украины
1. Контроль за исполнением законов в сфере борьбы с организованной преступностью и расходованием средств, выделяемых на эти цели, осуществляется Верховным Советом Украины непосредственно, а также Комиссией Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью.
2. Верховный Совет Украины не реже одного раза в год заслушивает отчет Председателя Комиссии Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью, доклады Координационного комитета по борьбе с организованной преступностью. Председателя Службы безопасности Украины, Министра внутренних дел Украины о состоянии борьбы с организованной преступностью, а также доклад Гене¬
464
рального прокурора Украины о состоянии прокурорского надзора в сфере борьбы с организованной преступностью.
Доклады Координационного комитета по борьбе с организо- ванной преступностью и указанных выше должностных лиц заслушиваются вместе с докладом Комиссии Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью.
Верховный Совет Украины по мере необходимости может заслушивать отчеты и доклады должностных лиц других государственных органов по отдельным вопросам, связанным с осуществлением борьбы с организованной преступностью.
Статья 24. Полномочия Комиссии Верховного Совета
Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью
1. Комиссия Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью осуществляет:
а) контроль за исполнением законодательства о борьбе с коррупцией и организованной преступностью, проверку деятельности специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел и Службы безопасности Украины;
б) подготовку законопроектов, направленных на борьбу с коррупцией и организованной преступностью;
в) изучение практики применения законов органами, которые ведут борьбу с коррупцией и организованной преступностью, с целью совершенствования законодательства и деятельности по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью, подготовку предложений о толковании норм законов;
г) в предусмотренных настоящим Законом случаях дает согласие на создание и ликвидацию специальных подразделений по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, назначение на должность и освобождение от нее руководителей этих специальных подразделений, прокуроров по надзору за исполнением законов специальными подразделениями по борьбе с организованной преступностью.
465
2. Органы прокуратуры, внутренних дел и Службы безопасности Украины, включая их специальные подразделения, обязаны предоставлять Комиссии Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью информацию о своей деятельности, за исключением информации, которая может привести к разглашению данных о лицах, негласно сотрудничающих со специальным подразделением по борьбе с организованной преступностью, и лице — участнике организованной преступной группировки, сотрудничающем со специальными подразделениями, а также о лицах, в отношении которых заведены оперативно-розыскные дела.
Статья 25. Права Комиссии Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью
1. Комиссия Верховного Совета Украины по борьбе с коррупцией и организованной преступностью имеет право:
а) проверять исполнение законов о борьбе с коррупцией и организованной преступностью, а также поручать проведение проверок другим органам и должностным лицам;
б) вносить представления по выявленным правонарушениям о привлечении к ответственности должностных лиц согласно законодательству Украины;
в) вносить по выявленным преступлениям обязательные к рассмотрению предложения Генеральному прокурору Украины о возбуждении уголовных дел, создании оперативно-следственных 1рупп из работников органов прокуратуры, внутренних дел и Службы безопасности Украины, назначении прокуроров по надзору за расследованием уголовных дел;
г) в случае отказа Генерального прокурора Украины в возбуждении уголовного дела по предложению Комиссии она имеет право внести на пленарное заседание Верховного Совета Украины вопрос о создании независимой следственной группы, назначении независимого прокурора по надзору за расследованием уголовного дела;
466
д) проверять законность и обоснованность использования в борьбе с организованной преступностью участников преступных группировок, специальных технических средств, применения иных негласных мер. По этому вопросу Комиссия один раз в 6 месяцев заслушивает Генерального прокурора. Министра внутренних дел. Председателя Службы безопасности Украины.
2. Другие вопросы компетенции Комиссии регулируются Положением о Комиссии Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью, утверждаемым Верховным Советом Украины.
Статья 26. Прокурорский надзор
1. Надзор за исполнением законов в сфере борьбы с организованной преступностью осуществляется Генеральным прокурором Украины и подчиненными ему прокурорами.
2. Для осуществления надзора за исполнением законов специальными подразделениями по борьбе с организованной преступностью, расследованием уголовных дел о соответствующих преступлениях, а также поддержанием государственного обвинения в суде по этим делам в Генеральной прокуратуре Украины создается управление, а в Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе — его отделы.
3. Руководители управления по надзору за исполнением законов специальными подразделениями по борьбе с организованной преступностью Генеральной прокуратуры Украины и его отделов, указанных в пункте 2 настоящей статьи, назначаются приказом Генерального прокурора Украины по согласованию с Комиссией Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью, а руководитель отдела в Республике Крым — также по согласованию с Председателем Верховного Совета Республики Крым.
4. Управление по надзору за исполнением законов специальными подразделениями по борьбе с организованной преступностью является юридическим лицом, имеет самостоятельные сметы и счета в банках, печати с изображением Государственного герба Украины и приравнивается по своему статусу к соот¬
467
ветствующим органам прокуратуры, предусмотренным в статье 13 Закона Украины «О прокуратуре».
5. Прокуроры, возглавляющие управления и отделы по надзору за исполнением законов специальными подразделениями по борьбе с организованной преступностью, имеют право давать санкции на арест и иные полномочия, предусмотренные Законом Украины «О прокуратуре», а также настоящим Законом.
468
Приложение №6
Постановление Верховного Совета Украины
о порядке введения в действие Закона Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью» от 30 июня 1993 года
(Ведомости Верховного Совета Украины. — 1993. — №35. — ст.359).
Верховный Совет Украины постановляет.
1. Создать постоянную Комиссию Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью.
Утвердить состав Комиссии по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью в июле 1993 года.
После утверждения состава этой Комиссии Постановление Верховного Совета Украины «Об образовании Временной депутатской комиссии Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с организованной преступностью, коррупцией и взяточничеством» от 19 декабря 1992 года признать утратившим силу.
До утверждения Положения о Комиссии Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью Комиссия в своей деятельности по вопросам, не урегулированным Законом Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью», иными актами законодательства, руководствуется Положением о Временной депутатской комиссии Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с организованной преступностью, коррупцией и взяточничеством.
Управлению делами Верховного Совета Украины безотлагательно обеспечить Комиссию помещениями, охраной, транспортными средствами, средствами связи, оргтехникой и вспомогательным персоналом.
469
2. Кабинету Министров Украины:
—до 1 августа 1993 года согласно Закону Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью» утвердить структуру и штатную численность управления и отделов по борьбе с организованной преступностью органов Министерства внутренних дел Украины;
— до 1 августа 1993 года решить вопросы финансирования, материально-технического и кадрового обеспечения специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел и Службы безопасности Украины;
— до 1 сентября 1993 года решить вопрос размещения подразделений и социально-правовой защите их работников;
— до 1 сентября 1993 года решить вопрос о создании в системе государственной налоговой службы и государственной таможенной службы специальных подразделений по вопросам борьбы с нарушениями налогового и таможенного законодательства, осуществляемыми в интересах организованных преступных группировок;
— до 1 сентября 1993 года подготовить и внести для утверждения Верховным Советом Украины проект Положения о порядке комплектования, материально-технического, военного, финансового и социально-бытового обеспечения специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел и Службы безопасности Украины;
— до 1 октября 1993 года подготовить и утвердить Положение о негласном сотруднике специального подразделения по борьбе с организованной преступностью.
3. Установить, что помещение, транспорт, материально-технические средства, оргтехника и другое оборудование, находящееся сейчас или находившееся ранее в пользовании подразделений по борьбе с организованной преступностью и коррупцией Министерства внутренних дел и Службы безопасности Украины, переходят в пользование специальных подразделений Министерства внутренних дел и Службы безопасности Украины, создаваемых согласно Закону Украины «Об организационно-правовых ос¬
470
новах борьбы с организованной преступностью». До определения нового порядка материально-технического, финансового, военного и социально-бытового обеспечения специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел и Службы безопасности Украины такое обеспечение осуществляется соответственно Министерством и областными управлениями внутренних дел, Центральным управлением и региональными органами Службы безопасности Украины в порядке, установленном для соответствующих подразделений этих ведомств.
Министру внутренних дел Украины, Председателю Службы безопасности Украины, Генеральному прокурору Украины до 1 августа 1993 года решить вопрос о необходимых организационных, структурных, штатных и кадровых изменениях, вытекающих из Закона Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью».
4. Установить, что подзаконные нормативные акты, которые Кабинет Министров Украины, министерства, другие центральные органы государственной исполнительной власти принимают во исполнение требований Закона Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью», должны быть не позднее чем за 10 суток направлены для ознакомления Комиссии Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью.
5. Комиссии Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью внести на рассмотрение Верховного Совета Украины:
— до 1 августа 1993 года предложения об изменениях и дополнениях в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, другие законы Украины, направленные на обеспечение эффективной борьбы с организованной преступностью;
— до 1 сентября 1993 года проекты Положения о Комиссии Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью, Положения о Координационном комитете по борьбе с коррупцией и организованной преступнос¬
471
тью при Президенте Украины и предложения об изменениях в законодательстве Украины, вытекающих из Закона Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью».
6. Председателю Комиссии Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью до 1 января 1994 года доложить Верховному Совету Украины о состоянии исполнения Закона Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью».
472
Приложение №7
УКАЗ
ПРЕЗИДЕНТА УКРАИНЫ О Концепции борьбы с коррупцией на 1998-2005 годы
С целью совершенствования правовых, организационных предпосылок борьбы с коррупцией постановляю:
1. Утвердить одобренную Кабинетом Министров Украины Концепцию борьбы с коррупцией на 1998-2005 годы (прилагается).
2. Кабинету Министров Украины в соответствии с положениями этой Концепции разработать программу неотложных мероприятий, направленных на борьбу с коррупцией, и ежегодные планы ее реализации.
Президент Украины Л.КУЧМА
г. Киев, 24 апреля 1998 года
N367/98
УТВЕРЖДЕНА Указом Президента Украины от 24 апреля 1998 года N 367/98
КОНЦЕПЦИЯ
борьбы с коррупцией на 1998 — 2005 годы Введение
Коррупция является одним из основных факторов, которые создают реальную угрозу национальной безопасности и демократическому развитию государства, она негативно влияет на все стороны общественной жизни: экономику, политику, управление, социальную и правовую сферы, общественное сознание, международные отношения.
Невзирая на принятые в последнее время организационноправовые меры относительно противодействия коррупции, мас-
473
штабы ее не уменьшились. Из-за невыполнения серии мероприятий, предусмотренных Национальной программой борьбы с коррупцией, не произошло ощутимого сокращения количества коррупционных деяний.
Подобное положение является следствием того, что до настоящего времени не выяснены все социальные предпосылки коррупции, целенаправленно не осуществлялась деятельность относительно их ограничения и нейтрализации. Распространению коррупции способствует торможение демократических и экономических преобразований. Не разработаны основы административной реформы. Не определена, хотя бы на концептуальном уровне, стратегия предотвращения и противодействия коррупции. Деятельность относительно борьбы с коррупцией не стала приоритетной для многих государственных органов. Она осуществляется без определенной системы й надлежащей требовательности, достаточного информационного обеспечения, соблюдения принципа распределения функций и ответственности.
Деятельности правоохранительных органов относительно предотвращения коррупционных деяний, их выявления и расследования не хватает полноты нормативного регулирования, научно-методического обеспечения. Информационно-поисковая работа относительно выявления коррупционных проявлений не направлена на сферы наибольшего ее распространения и наивысшие управленческие структуры. Меры относительно совершенствования законодательства по вопросам борьбы с коррупцией имеют фрагментарный характер. Главные усилия в борьбе с коррупцией затрачиваются на реагирование в отношении отдельных коррупционных проявлений, а не на устранение причин и условий, способствующих им.
Обеспечить системный подход и эффективную организацию деятельности относительно предотвращения и противодействия коррупции возможно при наличии комплексной, научно обоснованной концепции.
474
Раздел I.
Общие положения
Коррупция является крайне негативным явлением, ее общественная опасность состоит в том, что она:
— подрывает авторитет государства, причиняет вред утверждению демократических основ управления обществом, построению и функционированию государственного аппарата;
—существенно ограничивает конституционные права и свободы человека и гражданина, особенно рядовых граждан, которые больше всего страдают от коррупции и не в состоянии избежать коррупционного бремени, теряют при этом веру в демократические основы общества и государства;
— нарушает принципы верховенства права;
— приводит к торможению и искажению социально-экономических реформ, препятствует развитию рыночных отношений, прежде всего среднего и малого предпринимательства, а также поступлению иностранных инвестиций;
— грубо нарушает установленный порядок осуществления полномочий должностными и служебными лицами органов государственной власти, местного самоуправления, управленческих структур частного сектора;
— предоставляет незаконные привилегии коррумпированным группировкам и кланам, подчиняет государственную власть их интересам;
— содействует криминализации и тенизации экономических отношений, легализации доходов, полученных незаконным путем;
— питает организованную преступность, прежде всего экономическую, становится непременным условием ее существования;
— нарушает принципы социальной справедливости, неотвратимости наказания;
— уничтожает духовные, моральные и общественные ценности;
475
— усложняет отношения с другими государствами и всем международным сообществом, делает невозможным предоставление иностранной помощи.
В правовом отношении коррупция представляет собой совокупность различных по характеру и степени общественной опасности, но единых по своей сути коррупционных деяний, других правонарушений (уголовных, административных, гражданско-правовых, дисциплинарных), а также нарушений этики поведения должностных лиц, связанных с совершением этих деяний.
Коррупционные деяния имеют такие формы (виды):
— злоупотребление властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий и другие должностные преступления, которые совершаются для удовлетворения корыстных или других личных интересов или интересов других лиц;
— хищение государственного, коллективного или частного имущества с использованием должностного положения;
— незаконное получение материальных или других благ, льгот и других преимуществ;
— получение кредитов, займов, помощи, приобретение ценных бумаг, недвижимости или другого имущества с использованием льгот или преимуществ, не предусмотренных законодательством, или на которые лицо не имеет права;
— взяточничество;
— осуществление непосредственно и через посредников или подставных лиц предпринимательской деятельности с использованием власти или должностных полномочий, а также связанных с ними возможностей;
— содействие с использованием должностного положения физическим и юридическим лицам в осуществлении ими предпринимательской и другой деятельности с целью незаконного получения за это материальных или иных благ, льгот и иных преимуществ;
476
— неправомерное вмешательство с использованием должностного положения в деятельность других государственных органов или должностных лиц с целью препятствования выполнению ими своих полномочий или домогательство принятия неправомерного решения;
— использование информации, полученной во время выполнения должностных обязанностей, в корыстных или других личных интересах,
— необоснованный отказ в предоставлении соответствующей информации, или несвоевременное ее предоставление, или предоставление недостоверной или неполной служебной информации;
— предоставление необоснованных преимуществ физическим или юридическим лицам путем подготовки и принятия нормативно-правовых актов или управленческих решений;
— протежирование из корыстных или иных личных интересов в назначении на должность лица, которое по деловым и профессиональным качествам не имеет преимуществ перед другими кандидатами.
Коррупционные деяния могут быть совершены также в других формах, в том числе в таких, которые нуждаются в дополнительном определении законодательством.
Борьба с проявлениями коррупции должна основываться на сочетании профилактических, правоохранительных и репрессивных мероприятий. При этом приоритет должен предоставляться профилактическим мероприятиям общесоциального и специального криминологического направления.
Мероприятия по предотвращению и противодействию коррупции делятся на неотложные, краткосрочные, в том числе чрезвычайного характера, долгосрочные и постоянного характера.
Основной целью государственной политики в области борьбы с коррупцией является создание действенной системы предотвращения и противодействия коррупции, выявление и преодоление ее социальных предпосылок и последствий, разоблачение коррупционных деяний, обязательной ответственности виновных в их совершении.
477
Субъекты борьбы с коррупцией делятся на такие основные группы:
а) субъекты непосредственной правоохранительной деятельности, в том числе специально созданные для предотвращения коррупционных деяний, их разоблачения и расследования;
б) субъекты, которые в пределах выполнения других своих функций обеспечивают правоохранительные органы информацией, которая содержит сведения о коррупционном деянии;
в) субъекты, деятельность которых специально или вследствие выполнения других функций направлена на осуществление упредительного и ограничительного влияния на социальные предпосылки коррупции, предотвращение причин и условий, которые непосредственно содействуют коррупционным деяниям;
г) субъекты, которые осуществляют координацию борьбы с коррупцией.
В соответствии с общими положениями и целями деятельность относительно борьбы с коррупцией должна осуществляться в соответствии с такими основными принципами:
— демократизации управления обществом, построения и организации государственной власти и местного самоуправления, что обеспечивает оптимальную открытость для населения деятельности должностных лиц;
верховенства права;
— приоритета и защиты прав человека;
— упрочение добропорядочности в отношениях государственного аппарата и служащих всех категорий с населением;
— системности;
— комплексности, которая предусматривает осуществление неотложных краткосрочных, долгосрочных, постоянных мероприятий экономического, социально-политического, организационноуправленческого, правового, социально-психологического и другого характера;
478
— взаимодействия властных структур с институтами общества и населением;
— совершенствования порядка и нормативного регулирования организации труда должностных лиц;
— практической направленности и радикальности мероприятий;
научной обоснованности;
— вхождение в международную систему борьбы с коррупцией и развитие всестороннего сотрудничества с иностранными государствами.
Деятельность относительно борьбы с коррупцией должна осуществляться в таких направлениях:
— предотвращение социальных предпосылок коррупции и устранение причин и условий, которые способствуют совершению деяний;
— совершенствование законодательства об ответственности за коррупционные правонарушения;
— контроль и надзор за выполнением законодательства в сфере борьбы с коррупцией;
— активизация деятельности государственных органов относительно выявления, расследования, рассмотрения фактов коррупционных деяний, привлечения виновных в их совершении к ответств е н н ости.
Раздел II.
Социальные предпосылки коррупции.
Причины и условия коррупционных деяний
Коррупция имеет исторические истоки и социальные предпосылки. Чиновничество всегда сопровождал признак коррупционности.
В странах, которые встали на путь демократии, процессы утверждения личных прав и свобод и внедрения демократических основ обеспечивали системе государственного управления постепенную открытость. Тем самым была подорвана пита¬
479
тельная основа всевластия и коррупционности чиновничества. Между тем ни одна из социально-политических и экономических систем не имеет полного иммунитета к коррупции — меняются только ее объемы и проявления, а также ее возможности, что определяется отношением к ней государства и общества.
В период перехода нашего государства от тоталитарной к демократической системе, ориентированной на рыночную экономику, проявились и другие предпосылки, которые содействуют коррупции. Среди них можно выделить предпосылки, свойственные в известной степени странам переходного типа, и те, которые связаны с просчетами и другими недостатками в проведении общественных превращений непосредственно в Украине.
Предпосылки первой группы:
— отсутствие длительное время политической и экономической стратегии формирования нового общественного строя, недооценка роли государственного регулирования в осуществлении этих преобразований, в частности относительно деятельности управленческого аппарата, значительное ослабление государственного контроля за его работой;
— наличие легальных и скрытых политических сил, которые стремятся к восстановлению бывшего строя с его государственно-управленческой системой, оказывают сопротивление внедрению демократических основ во всех сферах общества, в том числе в управлении им;
— наличие значительных остатков старой командно-административной системы в виде чрезмерно большого государственного управленческого и другого служебно-обслуживающего аппарата с необоснованно широкими полномочиями, в частности, распорядительно-разрешительного содержания, преусложненным, забюрократизован-ным и не контролированным порядком удовлетворения насущных потребностей населения;
— процессы изменения форм собственности, приватизации и накопления значительных ценностей, которые состоялись в первые годы независимости по большей части неофициально или полулегально, содействовали возникновению и упрочению
480
корпоративных группировок и кланов, коррупционных связей, служили примером наживы с использованием должности, открывали возможность безболезненной смены служебной деятельности коммерческой;
— массовое стремление новых предпринимательских структур, включая
уголовные, решить через государственный аппарат свои проблемы;
— массовое изменение законодательных и других правовых норм, ослабление надзора и контроля за их выполнением;
— значительное увеличение количества почти не осведомленных с национальным законодательством и правопорядком иностранных предпринимателей и инвесторов, которые стали легкой добычей коррупционеров.
Предпосылки второй группы:
—декларативность многих реформаторских намерений и решений власти; ограниченность, проволочка и непоследовательность в проведении реформ относительно демократизации управления обществом, деятельности государственного аппарата, дерегуляции и либерализации экономики, поддержки предпринимательства, малого и среднего бизнеса;
— беспрепятственное создание субъектов предпринимательской деятельности на базе государственного имущества, перевода государственной собственности в частную в интересах отдельных групп, теневых структур, кланов;
— криминализация экономических и других социальных отношений вследствие несовершенной денежной и налоговой политики, что вызывает тенизацию, бартеризацию, тормозит развитие цивилизованного предпринимательства, переориентировавший его с производственной направленности на торгово-финансовую;
— пассивность правоохранительных и других государственных органов относительно привлечения виновных в коррупционных поступках и других незаконных операциях к ответственности, что, кроме других негативных последствий, стала для чи¬
481
новничества стимулом безнаказанного совершения коррупционных деяний, привело к моральной деформации, распространению корыстной мотивации служебной деятельности;
— распространенность в обществе мнения о коррумпированности власти, допустимости, эффективности и неотвратимости коррупционных связей и деяний, о нежелании власти бороться с ними и даже попустительство им, что приводит к обратному влиянию на формирование у населения готовности и привычки к использованию коррупционных отношений;
— утверждение среди граждан, настроенных на борьбу с коррупцией, мысли о приоритетности более жесткого наказания виновных в совершении коррупционных деяний, а не устранения причин и условий последних; содействие формированию таких представлений через средства массового воздействия на население при отсутствии направленного антикоррупционного противодействия.
Такое разделение предпосылок коррупции является условным. На общесоциальном уровне они переплетаются и вызывают другие нежелательные для общества явления. Отмеченные предпосылки в взаимодействии и в несколько измененном виде играют предопределяющую роль или приобретают форму непосредственных причин и условий, которые по своему содержанию можно разделить на политические, экономические, правовые, организационно-управленческие, социально-психологические и другие факторы. Кроме перечисленных предпосылок следует выделить:
политические факторы:
— отсутствие программности и предметности во внедрении демократических основ в различные сферы общественной жизни, в частности, в систему управления обществом, вследствие чего не обеспечиваются ее открытость, направленность на служение народу, подконтрольность ему;
— слишком медленное развитие политической структуры и сознательности общества, прежде всего его гражданских институций, их несформированность и неготовность к равному парт¬
482
нерскому участию наряду с государственными органами в решении общественных проблем, одними из которых являются внедрение добропорядочности в отношениях с населением и противодействие коррупции:
— отсутствие системы воспитания у служащих патриотических чувств, моральных, профессиональных качеств, понимания, что коррупция подрывает авторитет и силу государства, этические основы общественного сознания;
— недостаточная определенность, непоследовательность и поверхностность в проведении антикоррупционной политики, что порождает у служащих, склонных коррупционным деяниям, ощущение безнаказанности;
— отсутствие государственной инициативы и необходимых организационных усилий относительно создания общественных формирований, независимых негосударственных структур для роста активности населения в борьбе с коррупцией;
экономические факторы:
— отсутствие благоприятного режима деятельности предприятий и предпринимателей, особенно относительно уплаты налогов, отчислений в бюджет, получения государственной поддержки, кредитов и тому подобное;
— отсутствие прозрачности процессов разгосударствления собственности, разрешения различных экономических и хозяйственных вопросов, оценки прибылей, объема налогов, получения льгот и тому подобное, что создает условия их решения за дополнительное «вознаграждение» для служащего;
— наличие противоречий, когда на фоне увеличения количества зажиточных и богатых людей, роста их прибылей много государственных служащих, наделенных полномочиями в обеспечении условий для прибыльной деятельности, не имеют даже умеренного достатка;
правовые факторы:
— недостатки законодательства, которое должно регулировать решение политических, экономических, социальных, организационно-управленческих проблем предотвращения коррупции
483
и коррупционных деяний, вследствие чего правовая база является недостаточной для эффективного противодействия злоупотреблениям чиновничества, избыточно закрытой, не содействует созданию четкой системы контроля над деятельностью служащих, надежной административно-правовой защиты лица от произвола государственных органов и должностных лиц;
— отсутствие на нормативном уровне целостной системы средств предупредительного влияния на причины и условия, способствующие коррупции и коррупционным деяниям;
— неурегулированность ответственности за совершение различных коррупционных деяний, в том числе с квалифицирующими признаками, других правонарушений, которые создают благоприятные условия для коррупции;
— формальный характер действующей системы декларирования доходов государственных служащих;
— пробелы и нечеткость законодательства, которое регламентирует деятельность государственных органов, которые ведут борьбу с коррупцией, в частности, неполное определение субъектов коррупционных деяний;
— пассивность и нецеленаправленность работы правоохранительных органов относительно выполнения правовых требований в выявлении коррупционных деяний, разоблачении виновных в их совершении;
организационно-управленческие факторы:
— отсутствие четкой регламентации деятельности государственных служащих относительно процедуры осуществления служебных полномочий, принятия решений, выдачи официальных документов;
— наличие у должностных лиц слишком широких распорядительно-разрешительных полномочий для принятие решений по своему усмотрению, что дает им возможность создавать лишние осложнения, преувеличивать свою роль в разрешении вопросов, связанных с обращениями граждан;
— распространенность в кадровой политике случаев замещения должностей служащих не на основании их деловых и
484
моральных качеств, а по знакомству по бывшей работе, личной преданности, близости политических взглядов;
— отсутствие порядка специальной проверки, тестирования на соответствие профессиональным и моральным качествам, периодической ротации, одноуровневого перемещения служащих;
— несоблюдение условий и формальное отношение к проведению конкурса на замещение должностей и аттестации;
— отсутствие механизма, делающих невозможным принятие на службу лидеров и членов преступных группировок и осуществления ими карьеры;
— затягивание правового и практического разрешения вопросов о введении специальной проверки лиц, которые являются кандидатами на должности государственных служащих или работают на таких должностях, внедрение более четкого порядка ведения их личных (кадровых) дел;
— отсутствие в большинстве министерств, других центральных органов исполнительной власти, управленческих структур отдельных подразделений или специально выделенных работников, на которых полагаются обязанности по организации работы относительно предотвращения коррупционных деяний и других должностных правонарушений;
социально-психологические факторы:
— неразвитость у значительной части населения гражданской сознательности, в частности осознания нового положения личности в государстве, которое строится на демократических основах; пока что достаточно сильное влияние традиционных стереотипов относительно преобладания государственных средств и подчиненности им общественных форм в упорядочивании общественных дел, в том числе в организации противодействия коррупции;
— распространение корыстной направленности в деятельности государственных служащих, их готовности к нарушению закона, норм морали, профессиональной чести;
— профессиональная и моральная деформация части руководителей и должностных лиц, которые занимают ответственные должности, которая проявляется в совершении или снисходи¬
485
тельном отношении к коррупционным деяниям, нарушений служебной этики;
— несформированность в трудовых коллективах общественного мнения относительно обнаруженных в них фактов коррупционных деяний с целью позитивного влияния на обстановку и предотвращение в дальнейшем таких фактов.
Раздел III.
Предупредительное воздействие на социальные предпосылки коррупции. Предотвращение коррупционных деяний
Стратегическим направлением предотвращения предпосылок коррупции и их нейтрализации является последовательная демократизация всех сфер общественной жизни, развитие гражданской сознательности и активности в общем контексте построения демократического государства. Демократизация, открытость власти, прозрачность и понятность для населения государственных решений, деятельности управленческого аппарата, развитие гражданского общества — важнейшие рычаги преодоления коррупции.
Предупредительное воздействие на социальные предпосылки коррупции осуществляется в таких направлениях:
— развитие либерализации и дерегуляции экономики, сужение границ государственного регулирования экономических и социальных процессов, расширение законодательной основы и организационно-управленческих условий содействия развитию и защите предпринимательства и собственности во всех формах;
— определение четкой направленности и ускорение практической реализации административной реформы;
— развитие законодательного регулирования и ускорение внедрения нового функционального назначения, измененных полномочий и организационных форм в соотношении местного самоуправления и государственной власти;
486
— создание всеми экономическими, организационно-управленческими, профессионально-образовательными, морально-психологическими средствами механизма воспитания у работников всех уровней, занятых предоставлением услуг населению, порядочности, вежливости, честности, высокого профессионализма, особенно при условии платного предоставления услуг;
— неуклонное соблюдение законности, принципов равенства и справедливости в реагировании на факты коррупционных деяний и других злоупотреблений должностным положением, в частности тщательная проверка и гласная правовая оценка всех (независимо от времени) фактов создания частного капитала путем использования (открыто или завуалированно) государственной собственности.
Политические мероприятия
В соответствии со стратегическим направлением предупреждения социальных предпосылок коррупции за счет демократизации всего звена общественной жизни предлагается:
— осуществить комплекс идеологических и массово-политических мероприятий, которые содействовали бы определению в обществе ведущих политических сил, которые возглавляют, инициируют и постоянно активизируют государственную и общественную деятельность, связанную с борьбой с коррупцией;
— завершить законодательное определение и создание организационных и материальных условий внедрения института Уполномоченного по правам человека;
— осуществить аннулирование депутатского иммунитета народных депутатов Украины и ограничение иммунитета судей;
— обеспечить равенство всех граждан перед законом в случае разоблачения коррупционных деяний и привлечения к ответственности лиц, виновных в их совершении независимо от занимаемых должностей;
— проводить работу по повышению уровня гражданской сознательности и активности населения в борьбе с коррупцией. При этом использовать не только традиционные общественные фор¬
487
мирования, но и содействовать созданию новых негосударственных институций, которые имеют задачи противодействия коррупции;
— разработать и внедрить механизм привлечения трудовых коллективов к контролю за соблюдением антикоррупционного законодательства, осуществлению мер относительно предупреждения коррупционных деяний и их общественного обсуждения;
— разработать законодательные нормы относительно обеспечения прозрачности финансирования политических партий, общественных организаций, контроля правомерности его источников, проверки полученных прибылей и осуществленных расходов лидерами и активистами этих формирований, а также относительно критериев и механизма контроля за финансированием избирательных кампаний;
— принять кодекс поведения лиц, избранных на выборные должности, включая депутатов, предусмотрев в нем возможность проверки избирателями правомерности прибылей и расходов их избранников;
— инициировать координацию усилий негосударственных организаций (фондов, ассоциаций, институтов) и представительств аналогичных иностранных учреждений, которые поддерживают социальные преобразования в Украине, для осуществления мероприятий антикоррупционного направления.
Экономические мероприятия
С целью предупреждения коррупции и коррупционных деяний предусматривается:
усовершенствовать систему налогообложения, уменьшить налоговое давление на предпринимателей и других физических лиц, упростить порядок взыскания налогов, расширить сферу применения фиксированных платежей;
— решительно выявлять и запрещать любые монопольные проявления, содействовать естественной конкуренции;
—создать благоприятные условия для внутреннего и внешнего инвестирования легальной экономики;
488
— изучить и усовершенствовать систему контроля за использованием государственного имущества, выявлением фактов скрытого получения прибылей частными лицами и группировками за счет операций с этим имуществом;
— продолжить осуществление мер относительно поддержки предпринимательства, сужение учета и отчетности субъектов предпринимательской деятельности, упрощение государственной регистрации этих субъектов, упорядочение механизма аннулирования регистрации, сосредоточения выполнения регистрационных функций в едином государственном органе; четко определить перечень оснований и сроков проведения проверок субъектов хозяйственной деятельности;
— разработать систему мероприятий криминологической и криминалистической защиты предпринимательства, малого бизнеса, сбережений, капиталов и других форм частной собственности от преступных посягательств извне и в самих коммерческих структурах, а также от противоправного вмешательства в их деятельность государственных и негосударственных организаций;
— разработать и реализовать механизм репатриации капиталов в условиях амнистии, заключение инвестиционных соглашений и осуществление других мероприятий;
— повысить уровень оплаты труда и социальной защищенности государственных служащих;
— предусмотреть, что члены Кабинета Министров Украины, руководители центральных органов исполнительной власти и их заместители на время пребывания на своих должностях обязаны передавать в доверительное управление под гарантии государства принадлежащие им части (пакеты) акций в уставном капитале субъектов хозяйственной деятельности;
— усовершенствовать правовое регулирование и управленческий механизм деятельности фондового рынка, обеспечить кон- курсность и максимальную прозрачность этой деятельности, в первую очередь относительно продажи пакетов акций предприятий в процессе приватизации государственного имущества;
489
— внедрить принципы гласности и конкурсное™ в систему государственных заказов, механизмы приватизации, аренды государственного имущества;
— упростить механизм и обеспечить равные условия для субъектов хозяйствования различных форм собственности во время выдачи лицензий, регистрации предприятий и граждан- предпринимателей, в процедурах таможенного, пограничного, экологического, санитарного и других видов контроля, а также сертификации продукции;
— продолжить практику сужения перечня видов предпринимательской деятельности, которые подлежат лицензированию;
— разработать действенную систему экономических и финансовых средств контроля и противодействия легализации «грязных» денег.
Правовые мероприятия
Рекомендуется:
— провести анализ законодательства об обеспечении защиты прав человека и гражданина от коррупции и относительно полноты, непосредственности и стабильности регулирования отношений в предпринимательской, хозяйственной, финансовой, кредитно-банковской деятельности, обнаружить пробелы, противоречивости, а также нормы, позволяющие их по-разному толковать, и другие недостатки, которые могут быть использованы для коррупционных деяний и других должностных нарушений; учесть при этом зарубежный опыт, подготовить предложения о совершенствовании законодательства;
— осуществить предметную систематизацию антикоррупционных законодательных и других нормативно-правовых актов, подготовить предложения по их усовершенствованию;
— урегулировать в законодательном порядке вопрос организации и деятельности Национального бюро расследования Украины;
— ускорить разработку правовых оснований и механизма информирования банковскими учреждениями правоохранитель¬
490
ных органов и проведение анализа относительно анонимных валютных счетов;
— проанализировать судебную практику относительно рассмотрения дел об обжаловании в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц;
— разработать правовые основания и механизм обязательного бесспорного возмещения государством убытков, в том числе необоснованных потерь, причиненных гражданину вследствие неправильного применения или невыполнения или неподобающего выполнения норм законодательства во время осуществления служебной деятельности, по следующим взысканиям израсходованных на это средств с должностного лица, по вине которого были причинены такие убытки или затраты;
—ускорить законодательное урегулирование и внедрение криминологической экспертизы проектов законов и других нормативно-правовых актов: изучить возможности ее проведения со специальным антикоррупционным направлением, определить и осуществить необходимые для этого организационно-методические и другие меры;
— изучить проблему максимального ограничения дискреционных полномочий работников правоохранительных органов, в частности во время разрешения вопросов относительно освобождения лиц от административной и уголовной ответственности;
— изучить вопрос относительно полноты правовой и физической защиты потерпевших и свидетелей; работников средств массовой информации и других лиц, которые помогают разоблачению виновных в коррупционных деяниях, внести предложения относительно его гарантированного обеспечения.
Организационно-управленческие мероприятия
Для совершенствования деятельности управленческого персонала на основах рациональной ее демократизации рекомендуется:
491
— сократить аппарат, ограничить его полномочия относительно разрешительно-распорядительных и руководящих функций, в том числе касающихся предоставления льгот, преимуществ, лицензий, заменив эти полномочия осуществлением контроля за соблюдением норм законодательства;
— проанализировать и определить относительно каждой отрасли народного хозяйства и управления, каждого этапа производства и другой деятельности служебные действия операции, решения, в случае осуществления которых возможно совершение коррупционных деяний, определить условия и процедуры, которые исключали бы такие факты; детально регламентировать правила и стандарты принятия разпорядительно-разрешительных управленческих решений, выдачи населению официальных документов, разрешения других вопросов относительно его обслуживания; проинформировать население об этих стандартах, процедурах и правилах;
— обеспечить отбор и расстановку кадров на основе беспристрастного конкурсного отбора, а также их объективную аттестацию, периодическую ротацию и одноуровневое перемещение;
— усовершенствовать механизм контроля за достоверностью деклараций о доходах государственных служащих;
— разработать и внедрить единые общие правила (условия) продвижения по службе, гарантии проверки их соблюдения;
— внедрить обязательное периодическое рассмотрение на заседаниях коллегий министерств, других центральных органов исполнительной власти, служебных совещаниях в государственных учреждениях и организациях, сборах трудовых коллективов вопросов выполнения законодательства о государственной службе, борьбы с коррупцией, осуществление мер относительно предотвращения коррупционных проявлений и реагирования на них;
— регламентировать условия и порядок правомерного получения государственными служащими и другими лицами, уполномоченными выполнять функции государства, подарков, комиссионного вознаграждения, гонораров, услуг и тому подобное, а также использования ими средств транспорта, связи, техники, другого имущества независимо от форм собственности;
492
— разработать механизм действенного контроля за соблюдением требований закона относительно запрещения государственным служащим всех рангов участвовать в предпринимательской деятельности;
— изучить и обобщить практику реагирования в учреждениях и организациях на коррупционные деяния и связанные с ними правонарушения должностных лиц, соответствие реагирования требованиям законодательства, направить эту практику на усиление остроты реагирования вплоть до освобождения виновных от занимаемых должностей и передачи материалов о них правоохранительным органам;
— разработать кодекс поведения государственного служащего, кодекс работника правоохранительных органов, кодекс чести судьи, а также соответствующие дисциплинарные кодексы с определением в них порядка привлечение к дисциплинарной ответственности, видов и границ взысканий за должностные правонарушения и условий поощрения за этическое служебное поведение;
— организовать всеобщую независимую проверку законности и обоснованности создания негосударственных организаций (фирм, агентств и тому подобное) для осуществления за повышенную плату операций и процедур, которые бесплатно или за низкую плату выполняются государственными учреждениями; выяснить механизмы и причины более быстрого и упрощенного выполнения этих услуг негосударственными организациями, возможности скрытой организованной коррупции;
— изучить вопрос о соблюдении порядка привлечения к ответственности руководителей учреждений и организаций за совершение коррупционных деяний их работниками и непринятие мер по предупреждению подобных поступков;
— установить ограничения относительно занятия должностей в органах государственной власти и местного самоуправления лицами, которые совершили коррупционные правонарушения;
— создать банк данных о лицах, которые были осуждены за коррупционные деяния или подлежали административному
493
взысканию за них, с целью использования этой информации для специальной проверки кандидатов на должности государственных служащих и работников, которые уже занимают эти должности;
— установить ответственность должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления за уклонение от реагирования в соответствии с законом на критические выступления средств массовой информации относительно преданных огласке фактов коррупции, нарушений прав и свобод человека и гражданина;
— рассмотреть вопрос о возможности создания банка данных о субъектах предпринимательской деятельности, причастных к коррупции, с целью исключения возможности их участия в выполнении государственных заказов и контрактов;
— проанализировать и усовершенствовать мероприятия (средства) финансового и банковского контроля с целью выявления коррупционных деяний;
— рассмотреть и определить уровень компетенции, ответственности и полномочий Главного контрольно-ревизионного управления Украины, Государственной налоговой администрации Украины, Национального банка Украины, Государственной таможенной службы Украины, Министерства внешних экономических связей и торговли Украины, Министерства внутренних дел Украины и других государственных органов, которые осуществляют контрольно-разрешительные функции относительно физических и юридических лиц, в проведении работы по предупреждению и противодействию коррупции в подчиненных им органах.
Социально-психологические мероприятия
Реализация Концепции предусматривает:
— разработку и внедрение системы и программы повышения уровня знаний и воспитания различных слоев населения относительно роли, путей и форм развития институтов гражданского общества, добропорядочности в отношениях с населением, формирования негативного отношения к коррупции, противодействия факторам, которые ее предопределяют, упрочения патриоти¬
494
ческой мотивации личного участия в предупреждении и разоблачении фактов коррупционных деяний;
— введение в общеобразовательные и просветительские программы, распространение через средства массовой информации знаний о правах граждан, механизмы их реализации в государственных учреждениях, порядке и процедуре рассмотрения обращений граждан, принятии управленческих решений относительно этих обращений;
— включение в тематические планы средств массовой информации публикаций, теле- и радиопередач, которые освещают различные аспекты развития добропорядочности, борьбы с коррупцией, обеспечения их направленности на расширение знаний по вопросам внедрения и упрочения институтов гражданского общества, соблюдения антикоррупционного законодательства, информирование о разоблачении и осуждении коррупционеров, а также на формирование общественного мнения относительно неприемлемости, вредности, осуждения коррупционных деяний, поддерживание участия населения в их предотвращении и выявлении;
— распространение правоохранительными органами и судами через свои пресслужбы или другими способами информации о привлечении коррупционеров к ответственности, мерах относительно предотвращения проявлений коррупции и участии населения в борьбе с такими проявлениями;
— организация и поддержка органами государственной власти инициативы общественности и политических партий, правоохранительных органов относительно создания общественных формирований и других негосударственных институтов антикоррупционного направления, предоставление им поддержки и помощи.
Во время разработки планов реализации Концепции целесообразно из отмеченных мероприятий определить те, которые не нуждаются в принятии или изменении законов и могут быть осуществлены путем принятия исполнительной властью актов или другими способами, и организовать в неотложном порядке их выполнение в 1998 году.
495
Раздел IV.
Совершенствование законодательства об ответственности за коррупционные деяния
В процессе совершенствования законодательства об ответственности за коррупционные деяния целесообразно уделять особое внимание:
— обеспечению системности норм различных отраслей права, в частности уточнению социального и правового понятия «коррупция», определению понятий «коррупционное деяние» и «коррупционное правонарушение», их форм (видов) в различных отраслях права;
— разработке правового инструментария (методик, рекомендаций, комментариев и тому подобное), которые касаются правильного определения степени общественной опасности конкретных коррупционных деяний, видов ответственности за них, критериев разграничения, взаимосвязанности санкций и взысканий;
— осуществлению комплексного подхода к регламентации вопросов противодействия коррупции в различных отраслях права, предусмотренное™ в них норм, направленных на предотвращение коррупции и выявления коррупционных деяний, более полное разоблачение и наказание виновных, преодоление негативных последствий коррупции;
— разработке и внедрению положений, которые формируют механизмы применения норм антикоррупционного законодательства и их оптимального практического использования.
Законодательство об ответственности за коррупционные деяния должно совершенствоваться путем осуществления:
— неотложных мероприятий — внесения изменений и дополнений в законы и другие нормативно-правовые акты;
— перспективных мероприятий, которые будут реализоваться в ходе очередной кодификации уголовного, административного, трудового и гражданского законодательства.
496
Неотложные мероприятия должны включать:
— дополнение законодательства о борьбе с коррупцией более широким определением субъекта коррупционных деяний, прямой ссылкой на то, что за совершение одинаковых коррупционных деяний государственные служащие всех категорий и рангов несут одинаковую ответственность;
— дополнение перечня обстоятельств, которые отягчают ответственность за преступления в сфере служебной деятельности, совершение их лицами, которые занимают ответственные и особенно ответственные должности;
— создание механизма правового реагирования на факты уклонения от предоставления деклараций о доходах, наличном имуществе и расходах;
— дальнейшее закрепление в законодательстве обязанности должностных лиц, предпринимателей предоставлять соответствующим государственным и негосударственным органам по их требованию ведомости о доходах, имуществе и расходах, а также определение механизма проверки источников и правомерности этих доходов;
— пересмотр установленных критериев определения крупного и особо крупного размера взятки;
— пересмотр уголовной ответственности за соучастие во взяточничестве;
— уточнение понятия и критериев определения значительного ущерба и тяжких последствий относительно должностных преступлений;
— приведение понятия должностного лица, как специального субъекта преступления, в соответствие с существующими социально-экономическими реалиями;
— введение специальных норм гражданско-правовой ответственности юридических лиц (наложение штрафов, ликвидация и тому подобное) за использование средств и имущества путем незаконного преобразования государственной собственности в частную или на средства, полученные вследствие коррупционных деяний, а также ответственности юридических лиц, которые используют в своей деятельности такие средства;
497
—установление гражданско-правовой ответственности юридических лиц за использование ими своего имущества и денежных средств с целью совершения коррупционных деяний;
— расширение института правового компромисса относительно субъектов коррупционных деяний, которые добровольно содействовали выявлению, расследованию и прекращению коррупционных деяний, совершенных ими лично или другими лицами;
—лишение лиц, причастных к совершению коррупционных деяний, права заниматься определенными видами профессиональной и коммерческой деятельности, установление возможности конфискации незаконно добытого имущества или его денежного эквивалента, предъявления гражданского иска о возмещении убытков, причиненных кому-либо коррупционным деянием;
— дополнение Кодекса законов о труде Украины (332-08 ) положением, согласно которому совершение коррупционнного деяния является основанием для расторжения трудового договора (контракта).
Перспективные мероприятия должны предусматривать:
— дифференциацию ответственности за отдельные коррупционные деяния с учетом их характера и опасности;
— совершенствование норм ответственности должностных лиц за корыстное или совершенное по другой личной заинтересованности использование своей должности, власти, служебных полномочий и связанных с ними возможностей;
— внедрение, наряду с общими нормами ответственности за должностные преступления, специальных норм, которые предусматривают ответственность за совершение отдельных коррупционных деяний, а также деяний, совершение которых препятствует борьбе с коррупцией. Такие специальные нормы целесообразно предусмотреть относительно невыполнения обязанностей по борьбе с коррупцией, протекционизма, незаконного получения благ (преимуществ) неимущественного характера, участия в легализации средств, полученных незаконным путем;
498
— усовершенствование системы уголовно-правовых санкций относительно норм ответственности за коррупционные деяния, согласования их с правовыми средствами, которые применяются при однородных правонарушениях на основании норм других отраслей права;
— установление, что члены коллегиального органа, которые путем голосования или другим способом из коррупционных мотивов содействовали принятию незаконного решения, подлежат юридической ответственности за причиненный вследствие этого вред.
Раздел V.
Деятельность государственных органов относительно выявления коррупционных деяний и привлечения виновных к ответственности
Требует совершенствования деятельность по более полному и своевременному выявлению, расследованию фактов коррупционных деяний и привлечению виновных в их совершении должностных и служебных лиц к ответственности.
Активизации выявления коррупционных деяний будут содействовать такие мероприятия:
— выделение в составе специальных подразделений борьбы с организованной преступностью и коррупцией отдельных законспирированных структур и работников, независимых в своей деятельности, на которых была бы возложена организация выявления коррупционных деяний, анализ информации о таких деяниях и употреблении предусмотренных законом мероприятий относительно лиц, которые совершили такие деяния или причастных к ним;
— радикальная перестройка направленности и системы обеспечения результативности осуществления специальных оперативно-розыскных мероприятий с целью выявления фактов коррупции;
— выделение в статистической отчетности органов Министерства внутренних дел Украины, Службы безопасности Ук¬
499
раины и Национального бюро расследований Украины сведений о количестве обнаруженных коррупционных деяний, общественных сферах их совершения, своевременности, полноте и результативности проверки этой информации; внедрение отдельной отчетности относительно информации о создании и проявлениях организованных преступных формирований (групп) в сферах экономики, финансово-банковской, внешнеэкономической деятельности и в сфере осуществления государственной власти и об обнаруженных коррупционных связях во время разоблачения этих формирований (групп). Эта информация по всем показателям должна быть отделена от данных о выявлении и разоблачение организованных преступных групп, готовящих и совершающих преступления общекриминального характера;
— установление и соблюдение порядка, согласно которому подразделение (орган) соответствующего правоохранительного органа, который получил или реализует информацию о деятельности организованного преступного формирования (группы) в сферах экономики, финансово-банковской, внешнеэкономической деятельности и в сфере осуществления государственной власти, обязан проводить работу относительно выявления коррупционных связей, которые содействовали образованию, прикрытию, защите, другому обеспечению существования этого преступного формирования (группы);
— внедрение механизма совершенствования контрольных операций, в том числе внезапных, не правоохранительными государственными органами, которые осуществляют контроль за определенными сторонами деятельности государственных и негосударственных управленческих структур, с целью полного выявления фактов нарушения норм и правил выполнения служебных обязанностей, которые могут содействовать коррупционным деяниям, налаживание передачи информации о таких фактах правоохранительным органам;
— создание в рамках разрабатываемой государственной автоматизированной системы криминологической информации, информационной подсистемы относительно криминогенных факто¬
500
ров коррупционных деяний, проведения на этой информационной базе постоянного мониторинга их динамики, анализа факторов, использования информации о них для предупреждения проявлений коррупции, их выявления и прогнозирования, внедрение специализированной криминологической экспертизы антикоррупционного направления, проектов законодательных, других нормативноправовых актов, управленческих решений, коммерческих, кредитных, внешнеэкономических и других хозяйственных соглашений и тому подобное;
— обеспечение своевременного реагирования на сообщение контрольных органов, граждан и средств массовой информации про коррупционных деяниях и других противоправных действиях должностных лиц, установление строгого контроля за соблюдением этого порядка.
С целью активизации деятельности специальных органов, которые осуществляют выявление проявлений коррупции, необходимо:
— направить их оперативно-розыскную деятельность на выявление наиболее опасных проявлений коррупции в государственных органах, важнейших сферах общественной жизни и в отраслях, где коррупционные деяния приобрели наибольшее распространение;
— внедрить порядок и механизм надлежащей реализации оперативной информации относительно коррупционных деяний, согласно которым руководители соответствующих правоохранительных органов или их подразделений имеют исключительные полномочия и несут персональную ответственность за принятие решения, соответственно в предусмотренным законом мероприятиям по реагированию на такую информацию. При этом уровень принятия решения в каждом случае должен отвечать должностному уровню лица, которое совершило коррупционное деяние;
— внедрить методики выявления, проверки и реализации информации о фактах коррупции в различных сферах экономики, общественной жизни;
— определить порядок полной и своевременной регистрации сообщений о коррупционных деяниях и связанных с ними пра¬
501
вонарушениях, установить юридическую ответственность работников правоохранительных органов за нарушение этого порядка;
— урегулировать законодательство по вопросам определения порядка предоставления информации правоохранительным оргад*ам о средствах и имуществе отдельных юридических и физических лиц; унифицировать и конкретизировать в едином законодательном акте условия и порядок предоставления отмеченной информации правоохранительным и другим органам, учитывая необходимость сохранения банковской тайны;
— определить механизмы взаимодействия специальных органов, которые осуществляют выявление проявлений коррупции, с другими органами, на которые согласно законодательству возлагается обязанность оперативного, технического, информационного и другого обеспечения деятельности относительно борьбы с коррупцией;
— внедрить единую государственную систему учета лиц, относительно которых получены оперативные данные об осуществлении коррупционных деяний или причастность к ним с распределением их в соответствии с профессиональной принадлежностью, сферы и региона деятельности.
Для совершенствования деятельности относительно привлечения к ответственности лиц, виновных в совершении коррупционных деяний и причастных к ним, необходимо:
— четко определить подследственность таких деяний;
— обновить и внедрить методики расследования уголовных дел и подготовки материалов об административных правонарушениях в этой сфере;
— привести уголовно-процессуальное и административное законодательство в части доказывания в соответствие с современными требованиями;
— принять меры к ограничению льгот, которые препятствуют привлечению к ответственности лиц, виновных в коррупционных деяниях, сужение судебной дискреции в делах о коррупционных деяниях;
— обеспечить действенный механизм защиты от посягательств на жизнь, здоровье, свободу и достоинство свидете¬
502
лей, потерпевших и других участников процесса, в случае потребности — сохранение конфиденциальности их свидетельств.
Повышение эффективности деятельности относительно выявления и привлечения к установленной законом ответственности лиц, виновных в коррупционных деяниях и причастных к ним, требует:
— устранение дублирования полномочий различных государственных органов;
— установление общественного, государственного, ведомственного контроля за такой деятельностью;
— исключение возможности уклонения от ответственности работников, виновных в нарушении законодательства о борьбе с коррупцией.
Раздел VI.
Система обеспечения борьбы с коррупцией
Эффективная борьба с коррупцией возможна при условии создания и реализации надлежащей системы обеспечения этой деятельности.
Кадрово-профессиональное обеспечение борьбы с коррупцией предусматривает построение эффективной системы подготовки, отбора и расстановки кадров для государственной службы, управленческого звеньев правоохранительных органов, их аттестации, профессионального обучения и воспитания, переподготовки, а также стимулирование честного и добросовестного отношения к выполнению служебных обязанностей. Особое внимание следует уделять кадрово-профессиональному обеспечению государственных органов, которые непосредственно осуществляют борьбу с коррупцией.
Для создания этой системы следует осуществить такие мероприятия:
— определить перечень должностей государственных служащих и других ответственных работников управленческих звеньев, кандидаты на занятия которых подлежат обязательной спе¬
503
циальной проверке, условия ее проведения, в том числе относительно тех, кто уже работает на этих должностях; перечень обязательных документов для личного (кадровой) дела отмеченных категорий работников и условия его ведения; порядок периодической ротации этих лиц и одноуровневого их перемещения;
— изучить практику конкурсного отбора во время замещения вакантных должностей и аттестации государственных служащих, выяснить причины упущений и других недостатков при их проведении;
— решить вопрос о создании в министерствах, других центральных органах исполнительной власти, управленческих структурах больших предприятий, независимо от форм собственности, подразделений или выделение кадровых работников, на которых возлагаются обязанности и ответственность относительно организации работы по предупреждению коррупционных деяний; организовать отбор и аттестацию этих работников и при участии специальных подразделений Национального бюро расследования Украины, Министерства внутренних дел Украины, Службы безопасности Украины — их профессиональную подготовку, периодическое информирование, консультирование;
— разработать организационно-управленческий и правовой механизм обеспечения декларирования расходов на приобретение недвижимого имущества и транспортных средств государственными служащими, другими ответственными работниками управленческих звеньев, сотрудниками правоохранительных органов, судьями, освобождения этих категорий работников с занимаемых должностей в случае уклонения от декларирования; совершенствовать механизм и практику контроля за декларированием доходов отмеченных категорий служащих;
— разработать механизм контроля за выполнением государственными служащими требований закона относительно сообщения об открытии валютных счетов в иностранных банках и ответственности за невыполнение этих требований;
— разработать и внедрить порядок информирования Главного управления государственной службы при Кабинете Мини¬
504
стров Украины правоохранительными органами и судами о фактах привлечения к ответственности за должностные правонарушения государственных служащих первой — четвертой категорий и тех, которые работают в правоохранительных органах и судах;
— внедрить дополнительные средства для проведения специальной проверки лиц, которые являются кандидатами на должности, связанные с борьбой с коррупцией, и лиц, которые занимают такие должности;
— адаптировать методики профессионального отбора сотрудников специальных подразделений соответствующих правоохранительных органов и следователей аппаратов для использования в них работников, которые специализируются на выявлении и расследовании коррупционных деяний и правонарушений, связанных с этими деяниями;
— проверить практику внедрения и совершенствования методик отбора абитуриентов в учебные заведения систем Министерства внутренних дел Украины, Службы безопасности Украины, Национального бюро расследования Украины, которые готовят работников для работы в специальных подразделениях;
— привести в соответствие с современными требованиями систему подготовки и повышения квалификации специалистов для специальных подразделений Национального бюро расследования Украины, Министерства внутренних дел Украины, Службы безопасности Украины, а также для других государственных органов, на которые возложены обязанности по борьбе с коррупцией;
— усовершенствовать квалификационные требования к работникам отмеченных органов — субъектам борьбы с коррупцией относительно обеспечения ими выполнения соответствующих функций и служебных обязанностей;
— обеспечить государственным служащим необходимые условия и гарантии относительно их служебной деятельности с целью повышения личной независимости и ответственности.
Информационно-аналитическое обеспечение борьбы с коррупцией предусматривает создание системы информиро¬
505
вания населения и субъектов борьбы с коррупцией о состоянии, динамике и потребностях противодействия коррупции в Украине, использования информации для повышения уровня деятельности относительно предупреждения коррупционных деяний, их выявление и расследование, подготовка и принятие соответствующих управленческих решений, проведения специализированной антикоррупционной криминологической экспертизы проектов законодательных и других нормативно-правовых актов, решений, соглашений и тому подобное.
Для осуществления вышеупомянутых мероприятий:
— создать и внедрить единую для государственной и негосударственной сфер систему статистических показателей, которая отвечала бы международным стандартам учета и отчетности и объективно отображала состояние борьбы с коррупцией в Украине;
— решить вопрос о создании Информационно-аналитического и экспертного центра для выполнения информационных, аналитических, прогностических, управленческих, экспертных и профилактических заданий борьбы с коррупцией на базе государственной системы криминологической информации, определить его статус и задание;
— создать в отмеченном Центре для межведомственного пользования банк нормативной, управленческой, аналитической, научной, методической, справочной и другой информации, в том числе из зарубежных источников, по вопросам предотвращения коррупции и борьбы с нею;
— разработать мероприятия государственной поддержки отдельных журналистов и периодических изданий, которые печатают антикоррупционную информацию и в связи с этим требуют защиты;
— разработать систему информационной связи с гражданами по вопросам борьбы с коррупцией («телефон доверия», правовая консультация, предоставление предложений и тому подобное), учесть при этом необходимость защиты прав человека, в том числе служащих, от анонимного их опорочивания и клеветы;
506
— внедрить механизм беспрепятственного получения средствами массовой информации в органах — субъектах борьбы с коррупцией открытой информации о состоянии борьбы с коррупцией.
Научно-методическое обеспечение борьбы с коррупцией предусматривает приведение научных исследований по проблемам предупреждения и противодействия коррупции в определенную систему, разработку новых предложений, научных методик и рекомендаций по этим вопросам, рациональное их внедрение в практику, прогнозирование и научный анализ эффективности применяемых форм и средств борьбы с коррупцией, а также моральное и материальное поощрение авторов этих исследований.
Для этого необходимо:
— определить приоритетные направления и тематику научных исследований по вопросам борьбы с коррупцией и обеспечить их соответствующим государственным финансированием;
— осуществить научно-практические разработки по отслеживанию, прогнозированию и моделированию основных тенденций в динамике коррупции в Украине; обеспечить использование для этого статистических данных, экспертных опросов, социологического мониторинга, другой информации;
— провести анализ координационной и исследовательской деятельности, выполненных разработок и результатов их внедрения Межведомственным центром по проблемам борьбы с организованной преступностью при Координационном комитете по борьбе с коррупцией и организованной преступностью при Президенте Украины и принять меры к более эффективному выполнению возложенных на него функций;
— организовать изучение научных исследований по антикоррупционной тематике, которые проводятся за границей; обеспечить внедрение и реализацию лучших из этих исследований, пригодных для условий Украины;
— определить порядок рассмотрения и реализации предложений ученых относительно совершенствования борьбы с коррупцией;
507
— разработать научные методики антикоррупционной криминологической экспертизы проектов нормативно-правовых актов, управленческих решений, коммерческих, кредитных и других хозяйственных соглашений;
— обеспечить совершенствование и широкое использование возможностей криминалистики и судебной экспертизы в предотвращении и противодействии коррупционным деяниям;
— наладить выпуск специального информационного периодического издания о научных рекомендациях и состоянии борьбы с коррупцией;
— обеспечить через существующую в Академии правовых наук Украины координационную систему согласования и взаимодействия в проведении исследований по антикоррупционной тематике различными научными государственными и негосударственными учреждениями, а также творческое сотрудничество в исследованиях проблем борьбы с коррупцией в Украине и иностранных государствах, которые осуществляются международными организациями, зарубежными исследовательскими центрами или при их поддержке.
Требует улучшения состояние материально-технического обеспечения борьбы с коррупцией, для чего следует осуществить такие мероприятия:
— обобщить потребности правоохранительных органов и судов в финансировании и материально-технических ресурсах, составить согласованные планы и расчеты обеспечения соответствующих органов необходимой техникой, транспортными средствами, средствами связи, другими материальными ресурсами;
— предусматривать в проектах государственного бюджета средства на реализацию мероприятий, направленных на борьбу с коррупцией;
— обеспечить должное оснащение специальной техникой и криминалистическими средствами специальных подразделений Национального бюро расследования Украины, Министерства внутренних дел Украины и Службы безопасности Украины для осуществления эффективной оперативно-розыскной деятельности относительно выявления фактов коррупции.
508
В борьбе с коррупцией в полной мере необходимо использовать международное сотрудничество и зарубежный опыт.
С этой целью рекомендуется:
— признать международное сотрудничество в борьбе с коррупцией одним из приоритетных направлений внешнеполитической деятельности государства;
— обеспечить активное участие Украины в работе органов и организаций ООН, Совета Европы, других международных организаций, которые разрабатывают международные стандарты поведения государственных служащих, рекомендации, конвенции и другие документы относительно предупреждения и противодействия фактам коррупции и их выявления; рассмотреть формы и результативность участия представителей государства в этих организациях;
— инициировать проведение отдельных международных акций и программ в сфере борьбы с коррупцией;
— информировать соответствующие международные организации о мероприятиях, которые применяются в Украине для активизации борьбы с коррупцией, и результатах этой деятельности;
— образовать межведомственную координационную комиссию по организации изучения зарубежного и международного опыта в сфере борьбы с коррупцией, обеспечить получение, перевод и анализ соответствующей информации, а также стажировку, обучение и участие специалистов в научно-организационных мероприятиях за границей; внедрить систему обязательного рассмотрения на комиссии выводов и предложений относительно изучения отмеченного опыта и внедрение его в Украине;
— внести предложения представительствам международных организаций, фондов, агентств, посольствам иностранных государств в Украине об объединении и координации их деятельности по вопросам борьбы с коррупцией через межведомственную координационную комиссию по организации изучения зарубежного и международного опыта борьбы с коррупцией;
— межведомственной координационной комиссии организовать анализ мероприятий борьбы с коррупцией, рекомендованных
509
международными организациями для внедрения в Украине, а также тех, которые применяются в иностранных государствах, определить, какие иуних внедрены, а какие не применяются в Украине, причины неприменения и разработать в связи с этим соответствующие предложения; обратиться с целью содействия в этой работе к представительствам в Украине соответствующим международным организациям, фондам, посольствам, агентствам и тому подобное;
— включиться в систему координации мероприятий борьбы с транснациональной и международной коррупцией;
— активизировать участие государства в разработке проекта Международной конвенции о борьбе с организованной транснациональной преступностью; подготовить предложения Украины, в том числе антикоррупционного направления, относительно проекта Конвенции о борьбе с торговлей детьми.
С учетом этих требований необходимо обеспечить эффективную работу Координационного комитета по борьбе с коррупцией при Президенте Украины, на который возложена координация деятельности всех органов исполнительной власти в сфере борьбы с коррупцией.
Раздел VII.
Система реализации Концепции
Реализация этой Концепции должна осуществляться путем:
— учета положений Концепции в формировании и проведении государственной, в том числе правовой и уголовной, политики, использования их в соответствующих актах законодательства, выступлениях должностных лиц, парламентских слушаниях, рекомендациях относительно предотвращения и противодействия коррупции;
— разработка новых и совершенствование действующих общегосударственных планов и программ борьбы с коррупцией, а
510
также отраслевых программ, касающихся наиболее криминогенных сфер деятельности (государственная служба, налоговая и таможенная службы, внешнеэкономическая деятельность, соответствующие структуры милиции, коммунального хозяйства, сфера приватизации и тому подобное);
— принятие новых законов и внесение изменений и дополнений в действующие законодательные акты;
— разработки на основании программ и нормативно-правовых актов соответствующих ведомственных планов, мероприятий предотвращения и противодействия коррупции, типовых функциональных обязанностей, должностных инструкций должностных лиц;
— определения четкой системы государственного контроля и ответственности за выполнение положений и рекомендаций Концепции, возложение отмеченных функций на соответствующий орган;
— осуществления анализа информации о борьбе с коррупцией, обеспечения постоянного мониторинга этой деятельности;
— определения исполнителей для прогнозирования криминогенной ситуации, определения потребности и возможности корректирования в перспективе планов относительно борьбы с коррупцией.
Сроки практической реализации Концепции предопределяются особенностями динамики политического, демократического, социально-экономического и правового развития Украины и формирования гражданского общества на современном переходном этапе. Многое при этом будет зависеть от слаженности действий всех органов государственной власти на общегосударственном и региональном уровнях, отношения к проблеме борьбы с коррупцией со стороны государства и ее граждан.
Неотложные меры относительно предотвращения и противодействия коррупции целесообразно осуществить в течение 1998 года, а те, которые требуют более длительной разработки и внедрения, — в ближайшие 2 — 3 года. Другие меры должны осуществляться постоянно для того, чтобы до 2005 года в Укра¬
511
ине была создана и действовала эффективная система борьбы с коррупцией и были достигнуты реальные результаты.
Положения Концепции должны быть учтены в учебных планах специализированных научных учреждений и учебных заведений.
Глава Администрации
Президента Украины Е.КУШНАРЕВ
512
Приложение №8
ЗАКОН УКРАИНЫ
«Об оперативно-розыскной деятельности»
от 18 февраля 1993 года
(Ведомости Верховного Совета Украины. — 1992. —
№22. — ст.ЗОЗ) с изменениями, внесенными Законами Украины от 7 июля 1992 года, 26 января 1993
года, 23 декабря 1993 года (Ведомости Верховного
Совета Украины. — 1992. — №39. — ст.572; 1993.
— №11. —ст.83; 1994. —№11. —ст.52)
Статья 1. Задачи оперативно-розыскной деятельности
Задачей оперативно-розыскной деятельности являются поиск и фиксация фактических данных о противоправной деятельности отдельных лиц и групп, разведывательно-подрывной деятельности специальных служб иностранных государств и организаций с целью пресечения правонарушений и в интересах уголовного судопроизводства, а также получения информации в интересах безопасности общества и государства.
Статья 2. Понятие оперативно-розыскной деятельности
Оперативно-розыскная деятельность — это система гласных и негласных поисковых, разведывательных и контрразведывательных мер, осуществляемых с применением оперативных и оперативно-технических средств.
Статья 3. Правовая основа оперативно-розыскной деятель¬
ности
Правовую основу оперативно-розыскной деятельности составляют Конституция Украины, настоящий Закон, Уголовно-процессуальный кодекс Украины, законы Украины о прокуратуре, милиции, Службе национальной безопасности, Пограничных войсках, Управлении охраны высших должностных лиц, другие законодательные акты и международно-правовые соглашения и договоры, участником которых является Украина.
513
Статья 4. Принципы оперативко-розыскной деятельности Оперативно-розыскная деятельность основывается на принципах законности, соблюдения прав и свобод человека, содействия органов управления с населением.
Статья 5. Подразделения, осуществляющие оперативнорозыскную деятельность
Оперативно-розыскная деятельность осуществляется оперативными подразделениями:
—органов внутренних дел — уголовной и специальной милицией, специальными подразделениями по борьбе с организованной преступностью, оперативно-розыскными подразделениями Государственной инспекции, оперативно-режимными подразделениями мест лишения свободы;
— органов службы безопасности — разведкой, контрразведкой, военной контрразведкой, подразделениями защиты национальной государственности, борьбы с коррупцией и организованной преступной деятельностью, оперативно-технического, оперативного документирования;
— пограничных войск — подразделениями по оперативнорозыскной работе;
— управления государственной охраны — подразделением оперативного обеспечения охраны.
Проведение оперативно-розыскной деятельности другими подразделениями указанных органов, подразделениями других министерств, ведомств, общественными, частными организациями и лицами не допускается.
Статья 6. Основания для проведения оперативно-розыскной деятельности
Основаниями для проведения оперативно-розыскной деятельности являются:
1) наличие достаточной информации о:
— преступлениях, которые готовятся или совершены не установленными лицами;
514
— лицах, готовящих или совершивших преступление;
— лицах, скрывающихся от органов расследования или уклоняющихся от отбывания уголовного наказания;
— лицах, пропавших без вести;
— разведывательно-подрывной деятельности спецслужб иностранных государств, организаций и отдельных лиц против Украины;
2) запросы полномочных государственных органов, учреждений и организаций о проверке лиц в связи с их допуском к государственной, военной и служебной тайне;
3) необходимость в получении разведывательной информации в интересах безопасности общества и государства.
Указанные основания могут содержаться в заявлениях, сообщениях граждан, должностных лиц, общественных организаций, средств массовой информации, в письменных поручениях и постановлениях следователя, указаниях прокурора, определениях суда по уголовным делам, которые находятся в его производстве, материалах органов дознания, других правоохранительных органов, в запросах оперативных подразделений международных правоохранительных органов и организаций других государств, а также запросах полномочных государственных органов, учреждений и организаций, определенных Кабинетом Министров Украины, о проверке лиц в связи с их допуском к государственной, военной и служебной тайне.
Запрещается принимать решение о проведении оперативнорозыскных мер при отсутствии оснований, предусмотренных в настоящей статье.
Статья 7. Обязанности подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность
Подразделения, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, обязаны:
1) выполнять письменные поручения следователя, указания прокурора, определения суда и запросы полномочных государ¬
515
ственных органов, учреждений и организаций о проведении оперативно-розыскных мер;
2) выполнять запросы соответствующих международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов других государств на основании договоров и соглашений;
3) своевременно информировать высшие органы государственной власти Украины об известных им фактах и данных, свидетельствующих об угрозе безопасности общества и государства;
4) осуществлять взаимодействие между собой и другими правоохранительными органами с целью быстрого и полного раскрытия преступлений и разоблачения виновных;
5) обеспечить с привлечением других подразделений безопасность сотрудников и лиц, оказывающих помощь и содействующих оперативно-розыскной деятельности, и их близких, а после возбуждения уголовного дела—также участников процесса, других лиц, принимающих участие в деле, и членов их семей.
Статья 8. Права подразделений, осуществляющих опера¬
тивно-розыскную деятельность Оперативным подразделениям для выполнения задач оперативно-розыскной деятельности при наличии предусмотренных статьей 6 настоящего Закона оснований предоставляется право:
1) опрашивать лиц с их согласия, использовать их добровольную помощь;
2) производить контрольные закупки товаров с целью выявления фактов противоправной деятельности;
3) принимать участие в проверке финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений, организаций и отдельных лиц;
4) истребовать, собирать и изучать документы и данные, характеризующие деятельность предприятий, учреждений, организаций, а также образ жизни отдельных лиц, подозреваемых в подготовке или совершении преступления, источник и размеры их доходов;
5) проводить операции по захвату вооруженных преступников, пресечению тяжких преступлений, разведывательно-подрыв¬
516
ной деятельности спецслужб иностранных государств, организаций и отдельных лиц;
6) посещать жилые и другие помещения с согласия их собственников или жильцов для выяснения обстоятельств совершенного или готовящегося преступления, а также собирать сведения о противоправной деятельности подозреваемых или лиц, в отношении которых производится проверка;
7) негласно выявлять и фиксировать следы тяжкого преступления, документы и другие предметы, которые могут быть доказательствами подготовки либо совершения такого преступления, или получать разведывательную информацию, в том числе путем проникновения оперативного работника в помещение, транспортные средства, на земельные участки;
8) осуществлять проникновение в преступную группу негласного работника оперативного подразделения или лица, сотрудничающего с ним, с сохранением в тайне достоверных данных об их личности. Указанные лица не несут ответственности, если они действовали в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости;
9) снимать информацию с каналов связи, применять другие технические средства получения информации;
10) контролировать путем отбора по отдельным признакам телеграфно-почтовые отправления;
11) осуществлять визуальное наблюдение в общественных местах с применением фото-, кино- и видеосъемки, оптических и радиоприборов, других технических средств;
12) иметь гласных и негласных штатных работников;
13) устанавливать конфиденциальное сотрудничество с лицами на началах добровольности;
14) получать от юридических и физических лиц бесплатно или за вознаграждение информацию о готовящихся или совершенных преступлениях и угрозе безопасности общества и государства;
15) использовать с согласия администрации служебные помещения, транспортные средства и другое имущество предприятий, учреждений, организаций, а также с согласия лиц — принад¬
517
лежащие им жилье, другие помещения, транспортные средства и имущество;
16) создавать в целях конспирации предприятия, организации, использовать документы, зашифровывающие лицо или ведомственную принадлежность работников, помещений и транспортных средств оперативных подразделений;
17) создавать и применять автоматизированные информационные системы;
18) применять средства физического воздействия, специальные средства и огнестрельное оружие на основаниях и в порядке, установленных законами о милиции, Службе национальной безопасности, Пограничных войсках, Управлении охраны высших должностных лиц Украины.
Негласное проникновение в жилые помещения, визуальное наблюдение в них может иметь место лишь с санкции Генерального прокурора Украины и его заместителей. Снятие информации с каналов связи, применение других технических средств получения информации и контроль телеграфно-почтовых отправлений производятся как исключительные меры с санкции Генерального прокурора Украины, его заместителей, прокуроров Республики Крым, областей, города Киева и приравненных к ним прокуроров в случае, если иным способом невозможно добыть фактические данные для обеспечения защиты общества и государства от преступных посягательств.
Исключительно с целью получения разведывательной информации для обеспечения внешней безопасности Украины, предупреждения и пресечения разведывательно-подрывных посягательств специальных служб иностранных государств и иностранных организаций указанные меры могут осуществляться в порядке, согласованном с Генеральным прокурором Украины.
Для выполнения отдельных поручений в ходе проведения оперативно-розыскной деятельности могут привлекаться работники других подразделений.
518
Статья 9. Гарантии законности при осуществлении опера¬
тивно-розыскной деятельности
В каждом случае наличия оснований для проведения оперативно-розыскной деятельности заводится оперативно-розыскное дело. Постановление о заведении такого дела подлежит утверждению начальником органа внутренних дел, национальной безопасности, пограничных войск, охраны высших должностных лиц.
Контроль за оперативно-розыскной деятельность осуществляется Министерством внутренних дел Украины, Службой национальной безопасности Украины, Государственным комитетом по охране государственной границы Украины, Управлением охраны высших должностных лиц Украины.
На лицо, подозреваемое в подготовке или совершении преступления, скрывающегося от органов расследования или уклоняющегося от отбывания уголовного наказания, пропавшее без вести, ведется только одно оперативно-розыскное дело. Если в течение шести месяцев не установлены данные, указывающие на признаки преступления в действиях лица, в отношении которого осуществлялись оперативно-розыскные меры, такое дело подлежит уничтожению.
При проверке лиц в связи с их допуском к государственной, военной и служебной тайне оперативно-розыскное дело не заводится.
При осуществлении оперативно-розыскной деятельности не допускается нарушение прав и свобод человека и юридических лиц. Отдельные ограничения этих прав и свобод носят исключительный и временный характер и могут применяться только с санкции прокурора в отношении лица, в действиях которого есть признаки преступления и в случаях, предусмотренных законодательством Украины, с целью защиты прав и свобод других лиц, безопасности общества.
При наличии достаточных оснований разрешение на проведение оперативно-розыскной деятельности дает руководитель соответствующего оперативного подразделения, который несет
519
ответственность за законность осуществляемых мер в соответствии с действующим законодательством.
При применении оперативно-розыскных мер работники оперативных подразделений обязаны учитывать их соответствие степени общественной опасности преступных посягательств и угрозе интересам общества и государства.
В случаях нарушения прав и свобод человека или юридических лиц, а также в случае, если причастность к правонарушению лица, в отношении которого осуществлялись оперативно-розыскные меры, не подтвердилась, Служба национальной безопасности Украины, Министерство внутренних дел Украины, Пограничные войска Украины, Управление охраны высших должностных лиц Украины обязаны восстановить нарушенные права и возместить причиненный материальный и моральный ущерб.
Граждане Украины и другие лица имеют право в установленном законом порядке получить от органов, на которые возложено осуществление оперативно-розыскной деятельности, письменное объяснение по поводу ограничения их прав и свобод и обжаловать эти действия.
Запрещается передавать и разглашать сведения о нераскрытых преступлениях либо такие, которые могут повредить следствию или интересам человека, безопасности Украины.
Подразделения, использующие автоматизированные информационные системы в оперативно-розыскной деятельности, должны обеспечить возможность выдавать данные о лице на запрос органов расследования, прокуратуры, суда. В местах хранения информации должна быть гарантирована ее достоверность и надежность охраны.
Полученные в результате оперативно-розыскной деятельности сведения, касающиеся личной жизни, чести, достоинства человека, если они не содержат информации о совершении запрещенных законом действий, хранению не подлежат и должны быть уничтожены.
Не подлежат передаче и разглашению результаты оперативно-розыскной деятельности, которые в соответствии с законодательством Украины представляют государственную, военную и
520
служебную тайну, а также сведения, касающиеся личной жизни, чести, достоинства человека. За передачу и разглашение этих сведений работники оперативных подразделений, а также лица, которым эти сведения были доверены при осуществлении оперативно-розыскной деятельности или стали известны по службе или работе, подлежат ответственности согласно действующему законодательству, кроме случаев разглашения информации о незаконных действиях, нарушающих права человека.
Оперативно-розыскные меры, связанные с временным ограничением прав человека, проводятся с санкции прокурора с целью предотвращения тяжких преступлений, их пресечения и раскрытия, розыска лиц, уклоняющихся от отбывания уголовного наказания или пропавших без вести, пресечения разведывательно-подрывной деятельности против Украины. В случае оперативной необходимости неотложного осуществления этих мер оперативно-розыскные подразделения обязаны в течение 24 часов сообщить прокурору о применении и основаниях для их проведения.
Визуальное наблюдение может проводится с целью установления данных о лице и его связях в случае, когда имеются факты, подтверждающие, что им готовится или совершено тяжкое преступление, а также для получения сведений, указывающих на признаки такого преступления.
Для получения информации запрещается применять технические средства, психотропные, химические и другие вещества, угнетающие волю или причиняющие вред здоровью людей и окружающей среде.
Статья 10. Использование материалов оперативно-розыскной деятельности
Материалы оперативно-розыскной деятельности используются:
1) как поводы и основания для возбуждения уголовного дела или проведения неотложных следственных действий;
2) для получения фактических данных, которые могут служить доказательствами в уголовном деле;
521
3) для предупреждения, пресечения и расследования преступлений, разведывательно-подрывных посягательств против Украины, розыска преступников и лиц, пропавших без вести;
4) для взаимного информирования подразделений, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, и других правоохранительных органов;
5) для информирования государственных органов в соответствии с их компетенцией.
Статья И. Содействие осуществлению оперативно-розыскной деятельности
Государственные органы обязаны содействовать оперативным подразделениям в решении задач оперативно-розыскной деятельности.
По желанию лиц их сотрудничество с оперативным подразделением может быть оформлено письменным соглашением с гарантированием конфиденциальности сотрудничества. Соглашение о содействии оперативным подразделениям в оперативно-розыскной деятельности может быть заключено с дееспособным лицом. Порядок заключения соглашения определяется Кабинетом Министров Украины.
Лица, привлекаемые к выполнению задач оперативно-розыскной деятельности, обязаны хранить тайну, ставшую им известной. Разглашение этой тайны влечет ответственность по действующему законодательству, кроме случаев разглашения информации о незаконных действиях, нарушающих права человека.
Запрещается привлекать к выполнению оперативно-розыскных задач медицинских работников, священнослужителей, адвокатов, если лицо, в отношении которого они должны осуществлять оперативно-розыскные меры, является их пациентом или клиентом.
Статья 12. Социальная и правовая защита работников оперативных подразделений
На работников, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, распространяются гарантии правовой и социаль¬
522
ной защиты, предусмотренные законами Украины об этих органах.
Работникам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, предоставляются дополнительные льготы по вопросам социально-бытового обеспечения в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины.
При наличии данных об угрозе жизни, здоровью или имуществу работника и его близких родственников в связи с осуществлением им оперативно-розыскной деятельности в интересах безопасности Украины, или по раскрытию тяжкого преступления, или разоблачению организованной преступной группы оперативное подразделение обязано принять специальные меры для обеспечения их безопасности — изменение данных о лице, перемене места жительства, работы и учебы, других данных в порядке, определяемом Кабинетом Министров Украины.
Не несет ответственности работник оперативного подразделения, который нанес вред правам, свободам человека, интересам государства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, находясь в состоянии необходимой обороны, крайней необходимости или профессионального риска, а также в связи с задержанием лица, в действиях которого имеются признаки преступления.
Статья 13. Социальная и правовая защита лица, привлекаемого к выполнению задач оперативно-розыскной деятельности
Лицо, привлекаемое к выполнению задач оперативно-розыскной деятельности, находится под защитой государства.
Сотрудничество лица с оперативным подразделением засчитывается в его общий трудовой стаж в случае заключения с ним трудового соглашения. Если в связи с выполнением таким лицом задач оперативно-розыскной деятельности наступила его инвалидность или смерть, на него распространяются льготы, предусмотренные в таких случаях для работников оперативных подразделений.
523
В случае возникновения угрозы жизни, здоровью или имуществу лица, привлекаемого к выполнению задач оперативно-розыскной деятельности, его защита обеспечивается в порядке, предусмотренном частью третьей статьи 12 настоящего Закона.
Статья 14. Надзор за соблюдением законов при проведении оперативно-розыскной деятельности
Надзор за соблюдением законов при проведении оперативно-розыскной деятельности осуществляется Генеральным прокурором Украины и подчиненными ему прокурорами Крымской АССР, областей, городов Киева и Севастополя.
524
Приложение №9
Программа борьбы с коррупцией в органах и подразделениях внутренних дел Украины
«УТВЕРЖДАЮ» Министр внутренних дел Украины Генерал-полковник милиции Ю. А. СМИРНОВ «13» апреля 2001 года
Коррупция в органах внутренних дел является одним из определяющих факторов, который существенно деформирует нравственно-психологический климат в коллективах, создает атмосферу злоупотреблений служебным положением, сдерживает результативность и эффективность противодействия преступности в государстве. Факты коррупции, становясь достоянием гласности, подрывают доверие населения к милиции в ее возможности обеспечить права и свободы граждан, вести реальную борьбу с преступными проявлениями.
Несмотря на осуществленные МВД Украины меры, проявления коррупции в органах внутренних дел приобретают признаки системного характера. Возрастает количество выявленных нарушений Закона Украины “О борьбе с коррупцией”. В 2000 году сравнительно с 1999 годом число работников УВД, относительно которых были составлены соответствующие протоколы, возросло на 20 процентов (с 69 до 87).
Подавляющее большинство работников органов внутренних дел привлекается к ответственности за незаконное получение вознаграждений, безвозмездных или по сниженным ценам услуг, занятие или содействие предпринимательской деятельности.
Подпочвой возрастания коррупции в системе МВД является отсутствие целенаправленной работы по профилактике злоупотреблений, надлежащей системы изучения социальных предпосылок коррупционных действий во всех подразделениях структур-
525
ного построения, недостаточная требовательность и ответственность руководителей, большинство из которых еще не осознали исключительную важность усиления борьбы с этими позорными проявлениями, занимают выжидательную позицию. Главные усилия в борьбе с коррупцией расходуются на реагирование относительно отдельных коррупционных проявлений, а не на устранение причин и условий, которые им оказывали содействие.
Такое положение дел требует употребления адекватных, превентивных мер по предотвращению предпосылок коррупции в органах внутренних дел и их нейтрализации.
С целью усиления и динамизации организационной и практической работы по выполнению требований Указа Президента Украины “О Концепции борьбы с коррупцией на 1998-2005 годы”, решений Координационного комитета по борьбе с коррупцией и организованной преступностью при Президенте Украины и активизации борьбы с коррупцией в органах внутренних дел :
1. Разработать целевую программу: “Кадровая политика в органах внутренних дел, обеспечение законности и дисциплины”.
2. С учетом результатов разработки ГУМВД, УМВД, УМВДТ относительно положения борьбы с коррупцией среди личного состава органов и подразделений разработать “Методические рекомендации по организации и осуществлению этой работы в указанных управлениях”.
3. С целью выявления работников органов внутренних дел, которые злоупотребляют служебным положением, занимаются или незаконно оказывают содействие предпринимательской деятельности, получают за это вознаграждение, работают по совместительству в нарушение установленного порядка, ведут образ жизни, который не соответствует официальным доходам, на протяжении 2001 — 2002 лет по отдельным планам провести серию оперативно-профилактических мер и целевых операций.
4. Создать базу данных, которая характеризует материальное положение руководителей служб ГСБЭП, ГАИ, ГНИ, ПР и МР, МРЭО. Аналогичную работу провести в 2002 году относительно руководителей остальных отраслевых служб. В ходе создания такой базы проводить проверки предоставленной терри¬
526
ториальными и транспортными управлениями информации и учитывать полученные данные при решении вопросов относительно кадровых перемещений.
5. В случае обнаружения фактов коррупционных действий среди личного состава обеспечить немедленное предоставление информации подразделениям внутренней безопасности МВД Украины для проведения всесторонних служебных проверок и составления протокола об административном правонарушении.
6. Обеспечить контроль за поступлением в МВД Украины объективной статистической отчетности, которая предусмотрена общим приказом Генерального прокурора Украины, Министра внутренних дел Украины и Председателя Службы безопасности Украины от 31.03.97 №9/230/48.
7. С привлечением работников прокуратуры и судов, в МВД Украины, территориальных и транспортных управлениях, подчиненных им подразделениях, высших учебных заведениях МВД Украины провести семинары-совещания по взаимодействию в организации борьбы с коррупцией в органах внутренних дел и разъяснению требований действующего законодательства по этому вопросу.
8. Учитывая опыт полиции зарубежных стран, разработать и ввести специальную систему тестирования кандидатов на службу в МВД с целью выявления и предупреждения проникновения в органы внутренних дел лиц, предрасположенных к коррупционным действиям.
9. Отработать и ввести механизм специальных проверок по изучению занятия коммерческой деятельностью, материального и финансового положения кандидатов на службу в органы внутренних дел и их близких родственников.
10. С целью предотвращения случаев нецелевого использования служебного автотранспорта, незаконного приобретения или привлечения транспортных средств других ведомств и организаций для потребностей органов и подразделений внутренних дел силами постоянно действующих мобильных групп, проводить соответствующие проверки. По выявленным фактам нарушений
527
законности применять к виновным меры реагирования в соответствии с действующим законодательством.
11. Проверить законность создания и существования благотворительных фондов содействия органам внутренних дел и расходование средств, которые к ним поступают. В случае выявления нарушений принимать меры в соответствии с действующим законодательством.
12. Включить в планы проведения документальных ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности органов и подразделений внутренних дел Украины вопрос относительно расходования средств Государственного бюджета и средств МВД Украины на заграничные командировки, строительство, реконструкцию и ремонт зданий и сооружений, на содержание объектов социальной сферы.
13. Обеспечить выполнение перспективного плана защиты диссертаций на 2001-2005 года по вопросам борьбы с коррупцией на соискание ученой степени кандидата наук по темам: “Предотвращение и противодействие коррупции в правоохранительных органах Украины” (Львовский институт внутренних дел, Романов Н.И.); “Взаимодействие субъектов в борьбе с коррупцией. Административно-правовые аспекты” (Днепропетровский юридический институт, Заброда Д.Г.); “Правовые и организационно-тактические проблемы борьбы с коррупцией” (по материалам деятельности специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью МВД Украины, Университет внутренних дел, Писаренко С.В.) и их внедрение в практическую деятельность внутренних дел.
14. В соответствии с перспективным планом издания учебной литературы на 2001-2005 годы отработать и издать учебное пособие “Полицейская коррупция и ее предупреждение”.
15. С целью информирования населения о мерах и следствиях борьбы с проявлениями коррупции в органах внутренних дел постоянно организовывать и проводить брифинги, пресс-конференции и освещать в средствах массовой информации работу относительно противодействия коррупции среди личного состава.
528
16. Ввести в постоянную практику проверки силами подразделений внутренней безопасности и инспекции по личному составу поведения работников аппаратов МВД Украины, ГУМВД, УМВД, УМВДТ во время их служебных командировок. При получении информации о коррупционных действиях этих лиц проводить тщательные проверки, по результатам которых решать вопросы относительно их пребывания в органах внутренних дел.
17. Обеспечить безусловное выполнение законов Украины “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Украины” в связи с принятием Закона Украины “О борьбе с коррупцией” от 05.10.95 г. и “О пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел” в части назначения пенсий на основаниях, установленных Законом Украины “О пенсионном обеспечении” лицам начальствующего состава органов внутренних дел, уволенным со службы за совершение коррупционных действий.
529
Учебное издание
Леонид Васильевич Багрий-Шахматов
УГОЛОВНО-ПРАВОВЫЕ И КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ КОРРУПЦИИ,ТЕНЕВОЙ ЭКОНОМИКИ И БОРЬБЫ С НИМИ
Б 14 Багрий-Шахматов Л.В. Уголовно-правовые и криминологические проблемы коррупции, теневой экономики и борьбы с ними. — Одесса: Латстар, 2001.— 530 с.
ISBN 966-7553-74-4
Редактор Т.Р Короткий
Технический редактор А. Ю. Халяпина
Сдано в набор 05.06.2001. Подписано к печати 25.06.2001. Формат 60x84/16. Уел. печ. л. 20,4. Уч.-изд. л. 22,6.
МП ЛАТСТАР, 65059, г. Одесса, а/я 424, тел. (0482) 250-444.