Д.В. Чухвичев
Законодательная техника
Второе издание
Ж
Д.В. Чухвичев
Законодательная техника
Второе издание, переработанное и дополненное
Рекомендовано Учебно-методическим центром Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению 030500 «Юриспруденция»
Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению 030500 «Юриспруденция»
Закон и право • Москва • 2012
УДК 340.11(075.8)
ББ К 67.022.14я73
496
Главный редактор илитсльства НЛ Эриаиыии.
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Чухвичев, Даниил Викторович.
496 Законодательная техника: учеб, пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция» / Д.В Чухвичев. — 2-е изд, перераб. и доп. — М: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. — 415 с.
ISBN 978-5-238-02248-2
Агентство CIP РГБ
Раскрываются основные теоретические и практические вопросы, свя-
актов. а также метолоюгия кодификации имеющегося законодательства.
также сотрудников законодательных органов и органов исполнительной
вых актов.
ББК 67Л22.14я73
ISBN 978-5-238-02248-2
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА. 2006.2012
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г) Воспроизведение всей книги или
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА-. 2012
Введение
рого не зависит от нас и который, тем не менее, занят пешим благополучием: который, наконец. довольствуясь в условиях постоянного прогресса и изменений отдаленной славой, умеет ртботазь в одном веке, а извлекать плоды в другом.
лнсь и были научно обоснованы ключевые принципы правового регулировании в основных отраслях права, сформировались несколько новых, не существовавших в советском праве отраслей, наработан большой нормативно-правовой массив. Но, несмотря на эго. правовая реформа не окончена. Продолжается формирование единого механизма правового регулирования, отвечающего су-тцесгеугацеи в настоящий момент в нашей стране системе общественных отношений, — создаются новые законы, изменяются успевшие устареть, отменяются отжившие свой век. оформляются новые отрасли и институты права. Огромное коничество законов и подзаконных актов систематизируется, акты приводятся в состветстите друг с другом, устраняются коллизии и пробелы в прите
власти, создавшие во исполнение законов но менее сложную многоуровневую, постоянно Обновляемую систему подзаконных нормативно-правовых актов. В ходе продолжающейся правовой реформы создается огромный объем нормативно-правового материала различного уровня В соответствии с конституционным разделением компетенции между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации параллельно с федеральным законодательством создается автономная от нее система региональных нормативно-пртвовых актов. Можно скгаать, что в России в настоящий момент заканчивает складываться система законодательства ртзигтого госуд, резва с многоукладной экономикой, демократическим конституционным строем и классической федеральной формой государственного устройства
Однако что кастется качества работы отечественных законодателей, то она совершенно заслуженно вызывает массу нтрсктний Качество, регулятивные возможности многих издаваемых в ношей стране нормативных правовых актов остаются ил недостаточно высоком уровне, что ие дает оснований говорить о
Введение
можно cKj-ИТь, что слабость отечественной правовой системы, сложившееся в
многом результатом технического несовершенства новых российских законов. Некомпетентность и самоуверенность. с которой иные политики и должностные лица берутся за «стряпаиде» (другого слова иногда ие подберешь) нормативных правовых актов, оборачиваются трагическими лоспепегвиями ие только для механизма правового регулирования, но и для всей общественной жизни. Во многом впечатление о необязательности исполнения закона, о его зависимости от денег и от власти, о пр&цпсчтмтельностн жить ие по нему, а по собственному усмотрению. о естественности злоупотреблений власть имущих, о до-пустпмост использования закона в качестве разменной монеты в политической борьбе стало результатом непрофессионализма законодателей и технического несовершенства созданной ими системы законодательства.
Исследуя отечественную практику законотворчества и правопримено-
цессу формирования и совершенствования системы норматикио-лравовых актов. Эти требования как единый комплекс принципов, приемов и методов воплощается в отрасли знаний, именуемой закаюдецкльнои техникой.
В связи с этим в рамках подготовки специалистов-прововсдов в нашей стране возникла острая необходимость регулярного, системного и планомерного изучения курса «Законодательная техника» (впрочем, неименованно этого курса может быть сформулировано и по-другому) И основной целью этой книги является оказание им посильной помощи в овладении сложной системой приемов и способов отражения в нормативно-правоных актах требований норм права, предоставление потенциальным участникам законотвор гества системных знаний в этой области В ней использованы
выдающихся отечественных и зарубежных исследователей Автор попытался
ческой деятельности и теоретические изыскания ученых-прововедов.
Научной основой настоящего исследования стали труды отечественных ученых-прововедов. работающих в области законодательной техники Д А. Керимова, Ю.А. Тихомирова, С.В. Палениной, А.С Пиголкина и некоторых других. Кроме того, предпринята попытка в меру возможности учесть и труды зарубежных ученых, занимавшихся проблемами законотворчества и законодательной техники. Учтены в пособии и некоторые (к сожалению. весьма немногочисленные) нормативные правовые акты, регламентирующие процесс законотворчества.
Разумеется, было бы в высшей степени самонадеянно пытаться в рамках одного небольшого учебного пособия оларактеризовать весь процесс
всех оперений, связанных с техническим о<Ьормпением и совершенствованием системы законодательства Однако хочется верить, что настоя юля книга может послужить научно-методической базой по учебной дисциплине •Законодательная техник»» и стать основанием для дальнейших научных исследований в этой области.
Раздел 1
Понятие законодательной техники
Глава 1. Предмет и метод учебного курса
«Законодательная техника»
Глава 2. Законодательная техника:
понятие и функции
Глава 3. Понятие, значение и элементы
законодательства
Глава 1
Предмет и метод учебного курса «Законодательная техника»
Прежде чем приступить непосредственно к изучению законодательной техники, необходимо предварительно определиться, что же включает в себя учебный курс Ибо. к сожалению, в нашей стране до сих пор не существует общего мнения по этому вопросу. Нередко сама необходимость изучения приемов и способов создания, совершенствования и систематизации нормативных правовых актов ставится под сомнение. Законодательная техника предстааляет собой совершенно новый учебный предмет: несмотря на то что в некоторых юридических вузах он уже включен в учебную программу, традиции его изучения еще не сложились, круг тем, их содержание, методика изучения остаются дискуссионным вопросом. Нет даже единой точки зрения о его наименовании (его именуют «Законодательная техника», «Правовая техника», «Юридическая техника» и т.л.). Не определен круг изучаемых вопросов, методология их изучения, место курса в юридической науке, его соотношение с иными дисциплинами. Не сформулировано, кто должен изучать этот курс, какова должна быть предварительная подготовка обучаемых. Все эти пробелы нуждаются в восполнении.
Правильное и точное определение сущности законодательной техники и ее роли в правовом регулировннии яаяяются залогом полноты, системности и точности исследований в этой сфере и обучения законодательной технике
1.1. Значение учебного курса «Законодательная техника
Курс «Законодательная техника» является одним из новых в отечественной системе высшего образования В течение длительного времени законодательная техника в нашей стране в ходе подготовки в высших учебных заведениях специаяистов-правоведов практически не изучалась. О необходимости изучения методики создания системы законотворчества практически даже не упоминаяось. То.пь-
1- Предмет и метод учебного курса «Законодательная техника»
ко в последние годы в некоторых вузах России началось преподавание учебного курса «Законодательная техника».
Такое пренебрежительное отношение к этой важнейшей правовой дисциплине имеет множество причин. Результатом же стали недостаточный профессионализм отечественных законодателей, Отсутствие у них системных знаний о технике написания законов, недостаточное понимание сущности, смысла и оеноаных правил создания нормативно-правовых актов и систематизации законодательства и. как следствие, несовершенство отечественной системы правового регулирования. Ни для кого из правоведов не секрет, что современное российское законодательство страдает множеством недостатков, являющихся результатом чисто технических недоработок. затрудняющих процесс законодательного регулирования недостатков профессионаяьной подготовки участников процесса создания системы норматиано-правовых актов.
Действующее российское законодательство, к сожалению, остается во многом бессистемным, противоречивым, неполным, неконкретным, декларативным (или наоборот казуистичным), недоступным для полноценного осознания. Оно также страдает отсутствием правовых механизмов эффективной реализации содержащихся в нем предписаний, разрывами и коллизиями между нормативноправовыми актами различного уровня. В системе отечественного законодательства продолжает действовать достаточно много актов (особенно много среди подзаконных актов) советских времен, утративших в новой социально-экономической ситуации свою актуальность и регулятивную необходимость, ставших противоречащими объективной социальной действительности. Их замена новыми правовыми предписаниями далеко не всегда своевременна. Да и сознаваемые нормативно-правовые акты достаточно часто носят анти-правовой характер, их действие противоречит определяющим интересам общественной жизни и развития Кроме того, часто законодательство непонятно или неконкретно и не может быть полноценно использовано для точного и саинообразного определения своего поведения теми, кому адресованы его требования Пробелы в законодательстве, противоречил между изданными в разное время и разными органами нормативно-правовыми актами нередко ставят субъектов общестиенных отношений в тупик. Усугубляется положение все увеличивающимися темпами законотворческой деятельности (особенно органов исполнительной аяасти, в колоссальных объемвк издающих подзаконные акты)
Все это ведет к сильному снижению эффективности новой системы права, к неудачам правовой реформы, к разочарованию в ней.
1 Понятие законодательной техники
к нежеланию (из-за невозможности) жить по закону, к такому печальному явлению современного российского общества, как правовой нигилизм Все нарастающий объем нормативного материала способен просто запутать даже юридически грамотного участника правоотношений и сильно затруднить его правомерное поведение — что уж говорить о простом обывателе Изобилие сложных и постоянно изменяющихся правовых предписаний делает очень сложным усвоение содержащихся в них (а также в новел-лвк, дополнениях и изменениях) требований не только простыми гражданами, но и профессиональными юристами, а также, чго особенно плохо и зачастую трагично, должностными липами Еще более ухудшает положение незавершенность правовой реформы, когда целый ряд институтов, подотраслей и даже отраслей права еще не выстроены, в действующем законодательстве не отражены в достаточной мере комплексно и системно все входящие в них юридические нормы А ведь общественные отношения не стоят на месте, они динамично, поступательно развиваются, постоянно вызывая необходимость создания нодых нормативно-правовоых актов и их образований, усложняя систему законодательства
Можно с полным основанием сказать, чго непродуманность, бессистемность (часто переходящая в казуальность) законов и подзаконных актов, отсутствие научной основы деятельности участников законодательного процесса во многом стали причиной того, что в России все труднее становится жить по закону, что все больше становится возможностей для произвола и заоупотреблений чиновников, того, что все более неустойчиво и неуверенно чувствует себя законопослушный человек. Многие исследователи1 с горьким сарказмом отмечают, что столь активно критикуемое, подвергаемое (как заслуженно, так и незаслуженно) нападкам и критике советское законодательство было намного более профессионально с технической точки зрения создано и отличалось куда большей эффективностью и жизнеспособностью, нежели пришедшее ему на смену.
В этих условиях особое значение приобретает профессиональная основа дедтельности законотворцев, которая позволила бы оптимизировать их работу и способствовала бы повышению качества создаваемых нормативно-правовых актов (как каждого конкретно, так и в системе) На первый взгляд может показаться, что главным в нормативном правовом акте является его содержание, форма изложения вторична. К сожалению, такие взгляды обычны не только для обывателей, но и для юристов и даже, что особенно трагично.
* См., напр.: Нонкина С.В Законотворчество в Российской Фсасраваи М 1996 С 4.
1. Предмет и метод учебного курса «Законодательная техника»
для участников нормотворческой деятельности. Это мнение в корне неверно В нормативном правовом акте в равной мере значимы как его содержание, так и форма, способ изложения его текста, которые во многом определяют его эффективность Недостаточно знать что предписывать, какой вариант поведения определять в качестве общеобязательного, необходимо уметь эго делать, знать как предписывать, в какой форме, какие средства и методы использовать при этом. Недостаточно только осознать цели правового воздействия на общественные отношения. Не менее важно точно, полно, понятно и в исполнимой форме выразить это предписание в текстуальной форме, обеспечить логическое и смысловое единство между сутью предписания и текстом нормативного правового акта, служащего для его выражения. Научное обеспечение этого — главная задача науки «законодательная техника» Углубленное изучение проблем законотворчества, систематизация знаний об этом процессе, о факторах. его определяющих, об особенностях изложения норм права в статьях нормативно-правовых актов и является целью изучения учебного курса «Законодательная техника». Получение представления о системе создания гаконодательства позволяет полнее раскрыть сущность законодательного регулирования и более точно познать значение и пути достижения законности и правопорядка
Недостаточное внимание к оформлению правовых предписаний неизбежно ведет на практике к бессистемности, громоздкости, не-конкретности, декларативности, противоречивости и неясности текстов нормативных правовых актов и в конечном итоге к затруднениям в правовом регулировании, к неэффективности такого регулирования.
Не случайно в научной юридической литературе в последнее время довольно настойчиво проводится мысль о необходимости изменения отношения к оформлению нормативных правовых актов. о необходимости научной разработки техники их создания и систематизации, комплексного преподавания законодательной техники как обязательной для специалиста-правоведа юридической дисциплины1 Более того, предпринимаются попытки (и небезуспешные) закрепить известные правила оформления правотворческих решений в законодательстве, используя научные наработки и зарубежный опыт
пособие. М.. 1998 С 1—2. Пробкчы пракотеорчесты субъектов Российской Фе-
Ттотроя Ю.А. Котехво-ая И.В. Правовые акты Учсб.-практ и справ пособие. М , 2000 С 41-43. и др.
10
1 Понятие законодательной техники
Все эти обстоятельства обусловливают необходимость системного и регулярного изучения комплекса принципов, приемов и способов создания и совершенствования системы нормативноправовых актов.
1.2.	Предмет и содержание учебного курса «Законодательная техника»
Главным предметом изучения настоящего учебного курса является законодательная техника как наука, т е. система знаний о приемах, методах, способах, правилах и принципах создания законов и подзаконных актов и их систематизации В ходе изучения этого учебного курса будущим специалистам надлежит получить ясные представления о существующих приемах и средствах техники законотворчества, о методах создания системы права как единого регулятивного механизма, о теоретических основах этого процесса и методах их воплощения в жизнь. В системе юридических знаний законодательная техника занимает весьма важное место, характеризуя сущность и функциональное назначение системы законодательства как механизма регулирования общественных отношений Изучая законодательную технику, правовед получает возможность изучить механизм создания нормативно-правовых актов и системы законодательства в целом и внесения изменений в законодательный механизм регулирования общественных отношений Все это помогает уяснить генезис законод, их органическую саязь с объективной социальной действительностью, их роль и место в жизни общества.
Кроме того, в ходе изучения учебного курса «Законодательная техника» студентам надлежит изучить систему норм права, регулирующих процесс формирования единой системы законодательства
В ходе изучения законодательной техники исследуются следующие основные вопросы*
•	основополагающие принципы и правила создания нормативно-правовых актов;
•	основные вияы и формы нормативных правовых актов;
•	основные стадии законотворческого процесса;
•	значение и правила подготовки законопроектов и их экспер-
• основные социальные факторы, влияющие на процесс нормотворчества;
• формы участия народа в законотворчестве и особенности этого процесса;
• язык, логика и стиль законов и подзаконных актов;
1. Предмет и метод учебного курса «Законодательная техника»
•	основные методы создания нормативных правовых актов, применяемые при этом приемы, способы, а также принципы, определяющие этот процесс;
•	логическая система и структура законодательных актов,
•	основные процессы, сопутствующие созданию и изменению системы законодательства;
•	понятие и значение и особенности правовой культуры законодателей и прочих участников законодательного процесса;
•	значение, основные формы, приемы и способы систематизации системы законодательства.
Было бы ошибочным полагать, что изучение законодательной техники необходимо только для будущих участников работы над системой нормативных правовых актов, для потенциальных законодателей. Предмет законодательной техники охватывает огромный спектр правовых яалений Законотворчество, деятельность, связанная с созданием или изменением нормативных правовых актов воплощается в деятельности огромного числа людей и организаций. Юристы могут столкнуться с необходимостью знаний правня формулирования, компоновки, формильного выражения и систематизации нормативных правовых предпиевний в ходе работы в сферах жизни, казалось бы не имеющих прямого отношения к работе законодательных органов государственной власти. В знании законодательной техники нуждаются практически все госухарственные служащие, судьи, корпоративные юристы, ученые-правоведы, а также многие иные субъекты. Законотворчество, деятельность по созданию и совершенствованию системы нормативных правовых актов требуют прямого вл и косвенного участия огромного количества людей, нередко не связанных вообще с юриспруденцией. И поэтому современное общество нуждается в специалистах в области законодательной техники, способных эффективно и лрофессионвяьно участвовать в совершенствовании законодательства в любое время и в любой форме
Системное обучение людей, выступающих как участники законотворческого процесса (а таких субъектов очень много — и тех, кто непосредственно работает над созданием и принятием законов и подзаконных актов, и тех, кто им в различной форме помогает), принципам, формам и приемам создания и систематизации нормативных правовых актов, создания и совершенствования законодательства необходимо Оно отразится на состоянии, эффективности, правовом характере и, что весьма немаловажно, системности массива нормативных правовых актов весьма позитивно Впрочем,
12
1 Понятие законодательной техники
юристам, чья работа связана с реализацией законодательных предписаний. такое обучение также будет весьма полезно
Доводов в пользу организации системного освоения законодательной техники можно привести очень много. Овладение комплексом известных правил законотворчества широкими кругами правоведов длет возможность повысить профессионвлизм отечественных законодателей, внести в их деятельность единые начала, унифицировать ее Кроме того, усвоение этого предмета может оказать большую услугу в плане повышения профессиональных качеств и лицам, формулирующим корпоративные нормы (уставы, различные внутренние правила), регламентирующие поведение участников различных сообществ, как имеющих статус юридического лица, так и носящих неформальный характер. Изучение принципов, правил, приемов и способов формирования и совершенствования системы законодательства дает возможность оживить научные исследования в этой области — такая подготовка создает большой кадровый резерв для пополнения рядов исследователей. занимающихся проблемами юконодательной техники, давая им базовые знания Да и сами преподаватели так или иначе будут стремиться дополнить и усовершенствовать путем аналитической работы имеющийся у них научный материвл — хотя бы исходя из желания улучшить свою работу'.
В саязи с вышеизложенным весьма полезным представляется, например, включение в программу высшего юридического образования такого предмета, как «законодательная техника» (впрочем, возможно и иное наименование). В настоящий момент в некоторых высших учебных заведениях России предпринимаются попытки (и, случается, небезуспешные) ввести в число преподаваемых учебных дисциплин изучение приемов и способов создания и систематизации нормативных правовых актов. Однако, к сожалению, обычно законодательная техника изучается как факультативная дисциплина. государственный образовательный стандарт не содержит указаний на обязательность ее изучения будущими правоведами.
Кроме того, полезным может оказаться введение изучения углубленного курса законодательной техники в качестве элемента специальной профессиональной подготовки для некоторых категорий государственных служащих Например, это весьма целесообразно для сотрудников юридических подразделений министерств и ведомста, которые являются наиболее активными участниками законотворческой деятельности, для работников Администрации Президента России, Аппарата Правительства России, парламент
1. Предмет и метод учебного курса «Законодательная техника»
13
ских структур и аналогичных государственных служащих субъектов Федерации Кроме того, возможна особая подготовка специали-стов — экспертов в области законодательной техники.
Введение специального целенаправленного изучения законодательной техники окажет неоценимую помощь в преодолении практически всех проблем современного российского законодательства и повышении профессионализма отечественных юристов, а также окажет неоценимую помощь в дальнейшем развитии отечественной юридической науки.
1.3.	Цели и задачи учебного курса «Законодательная техника»
Цель изучения дисциплины состоит в познании роли законотворчества в процессе правоотношений, в получении будущими специалистами-правоведами представления о правилах формулирования нормативно-правовых актов и о формировании целостной системы законодательства, в усвоении знаний о единой целостной системе написания законов и подзаконных актов, а также их систематизации.
Необходимость специальной подготовки людей, непосредственно осуществляющих законотворчество, включения в программу обучения юридических вузов специального курса, посващенного законодательной технике, в настоящий момент бесспорна. В современных условиях, когда регулируемые правом общественные отношения отличает необыкновенная сложность, когда динамика общественного развития вызывает необходимость постоянного совершенствования системы законотворчества, специалисты, снимающиеся непосредственным написанием законов и подзаконных нормативно-правовых актов, нуждаются в системных знаниях об особенностях процесса нормотворчества, о приемах, способах и методах законодательной деятельности, а также об основных ее принципах и правилах. Их профессионализм, их специальная подготовка являются необходимым условием создания действенной системы законодательства, понятных и пригодных для полного и эффективного правового регулирования нормативно-правовых актов.
Профессионализм участников нормотворческой деятельности предполагает:
•	наличие у них системных знаний в области права (лучше всего юридического образования), владение юридической техникой,
•	высокий уровень их правовой культуры, наличие такой специфичной ее формы, как культура законотворчества;
14
1 Понятие законодательной техники
•	хорошее знание предмета правового регулирования, т.е. владение информацией, позволяющей точно и полно определить объективную необходимость в той вли иной области общественных отношений;
•	аяадение техническими приемами создания нормативно-правовых предписаний, техникой, методами и способами изложения норм права в тексте нормативно-правовых актов;
•	владение профессиональным языком законотворчества, способность использовать логику и стиль закона,
•	знание техники систематизации нормативного материала, если можно так выразиться, «системное чувство», постоянное стремление к систематизации существующих норм (впрочем, это «системное чувство» необходимо практически любому юристу);
•	работоспособность, пунктуальность и аккуратность, ибо нормотворчество — тяжкий, кропотливый И МОНОТОННЫЙ труд, не допускающий расслаблений и даже мельчайших ошибок и недочетов
Профессионвлизм нормотворцев, кроме того, неизменно предполагает наличие навыков сотрудничества участников нормотворческой делтельности со спеиивлистами в самых разнообразных отраслях знаний, существование у них определенной методологии такого сотрудничества Сами должностные лица, официально разрабатывающие и принимающие нормативно-правовые акты, далеко не полностью определяют процесс законотворчества, определяющая роль принадлежит тем, кто составляет проекты этих актов. Это профессиональные юристы, экономисты, социологи, политологи и даже специально привлекаемые эксперты в области естественных наук. Один человек не в состоянии разбираться на должном уровне во всех вопросах, подлежащих правовому регулированию, поэтому над проектами нормативно-правовых актов работают целые коллективы специалистов, каждый из которых делает свое дело. Задачей же специалистов-правоведов является организация единого и комплексного характера их работы, и это тоже вопрос их профессионализма.
Профессионвлизм, регулярная научнвл основа деятельности участников законотворческого процесса призваны обеспечить правовой характер их деятельности, соответствие законодательства как результата этой деятельности интересам общества, обусловленным интересами социальной жизни. Нормативно-правовые акты, издаваемые специвлистами, обладающими специальной подготовкой.
1. Предмет и метод учебного курса «Законодательная техника»
15
служат как факторами, способствующими достижению общественного блага, поступательному позитивному общественному развитию. Методика познания истинного смысла подлежащих воплощению в законодательстве норм права также входит в предмет курса «Законодательная техника»
Во многом зависит от специальной подготовки нормотворцев и эффективность создаваемого ими законодательства. Понятность, четкость и ясность выраженных в нормативно-правовых актах предписаний, возможность их использования, определяющие ре-вльность их воздействия на поведение людей, достижимы при условии владения авторами специальными приемами придания законам и подзаконным актам этих качеств. Кроме того, реалистичность и исполнимость предписаний, наличие механизма их обеспечения — все это также зависит от спсцивльной подготовки субъектов законотворческой деятельности.
Кроме того, профессионализм нормотворцев — гарантия конституционности нормотворчества, единства и непротиворечивости системы законодательства, полной и однозначной урегулированности законодательством и подзаконными актами всех тех общественных отношений, которые в силу своей важности подлежат такому регулированию.
К числу основных задач учебного курса относятся:
•	формирование, развитие и закрепление у обучаемых нового юридического мышления, общей, правовой и законотворческой культуры, выозкого профессионализма, а также других качеств, требующихся юристу для грамотных действий в современных условиях при создании нормативно-регулятивной системы;
•	уяснение студентами роли законодательного регулирования общественных отношений в жизни общества и необходимости подведения научной основы под процесс формирования системы законодательства;
•	усвоение основных принципов, приемов и методов процесса законотворчества,
•	овладение достижениями ведущих отечественных и зарубежных юристов в сфере законотворческого процесса и законодательной техники
Знания в области законодательной техники позволяют более эффективно реализовывать нормативные правовые акты. Владение техникой формулирования правовых предписаний и воплощения их в текстуальной форме позволяют правильно толковать законы
16
1 Понятие законодательной техники
и подзаконные акты, сразу улавливая их смысл Правильное понимание сути законодательного предписания обеспечивается, помимо всего прочего, и знаниями в области законодательной техники.
Знания законодательной техники необходимы любому специалисту, желающему работать в области юриспруденции Изучение курса законодательной техники позволяет более полно и четко осознать сущность и структуру регулятивно-правовой системы, основные факторы, влияющие на ее формирование, функционирование и изменения, изучить динамику развития системы права и ее зависимость от развития общественных отношений. Изучение законодательной техники даст возможность понять основные факторы, определяющие генезис законодательства, проникнуть в сущность нормативно-регулятивного воздействия на поведение людей и на общественные отношения в целом.
Знание приемов и способов, изучение которых аходит в курс законодательной техники, может быть использовано не только в ходе работы над законопроектами и при создании подзаконных нормативно-правовых актов, но и при создании систем корпоративных норм, т.е. нормативных предписаний, действующих в рамках корпорации — объединения людей, создаваемого для достижения совместной цели, каковыми являются подаадяюшее большинство юридических лиц (различных правил внутреннего распорядка организаций, нормативных договоров и тл.) Основные принципы изложения нормативных предписаний, основные приемы и способы их создания и систематизации едины для всех видов норм. Очень часго лаже в небольших коммерческих организациях возникают проблемы с созданием разного рода внутренних корпоративных правил из-за неспособности уполномоченных на то лиц и органов четко, ясно и системно изложить эти предписания в тексте внутренних корпоративных актов. В некоммерческих же организациях (особенно политических) эта проблема стоит еще более остро. Умение формулировать нормы, предписывать участникам общественных отношений определенный вариант повеления необходимо специалисту в области права, намеренному принимать участие (в любой форме) в регулировании общественных отношений.
Непрофесснонвлизм участников законотворческого процесса очень дорого обходится всей системе правового регулирования, жизни и развитию общества Противоречивость и бессистемность законодатехьства, неконституционность его элементов, пробелы, неправовой характер законов, их противоречие общественным ин
1. Предмет и метод учебного курса «Законодательная техника»
тересам, непонятность, невозможность точно, полно и однозначно уяснить смысл содержащихся в нормативно-правовых актах правовых предписаний, громоздкость, казуистичность, нарушение основных правовых принципов (конституционных и отраслевых) — все эти губительные для эффективности правового регулирования явления во многом результат непрофессионализма авторов нормативно-правовых актов
Профессионвлизм законодателя в первую очередь выражается во владении законодательной техникой, которая необходима всем участникам гаконотворческого процесса без искиючення Именно профессионализация деятельности участников процесса нормотворчества, приобретение ими необходимых навыков работы но созданию, изменению и совершенс пвовонию законодательства и является главной целью учебного курса «Закинодаиюльная техника*.
1.4. Методология учебного курса «Законодательная техника»
Особо следует отметить значительную специфику методологии изучения курса, обусловленную новизной науки и ее прикладным характером
Усвоение учебной программы по курсу «Законодательная техника» обеспечивается через использование богагого арсенала дидактических средств: лекций, ееминаров. практических занятий, тестирования, самостоятельной работы студента. Последней предполагает освоение теоретического материвла (учебников, научных монографий, статей по юридической тематике, опубликованных в газетах и журнвлак). изучение правовых документов в ходе подготовки к семинарским занятиям, подготовки научных сообщений, написание курсовых работ К сожалению, в настоящий момент в нашей стране испытывается некоторый недостаток в единых комплексных научных монографиях в области законодательной техники (по крайней мере, таких, которые были бы понятны студентам и могли бы использоваться в качестве научно-теоретической основы учебного процесса). Отечественные ученые в основном ограничиваются глубокой и детальной разработкой отдельных элементов этой науки, не создавая единой и всеобъемлющей научной концепции, которая могла бы использоваться в качестве научной и методологической (а вместе с ними и нормативно-правовой) основы законодатехьной техники как учебной дисциплины.
18
1 Повяте законодательной техники
Намного лучше в отечественной юридической науке (и научной литературе) обстоит дело с разработкой практических технологий и приемов в области законодательной техники. Отечественными практиками-законотворцами разработано много практических рекомендаций по процессу подготовки нормативно-правовых актов. К сожалению, пока большинство этих практических наработок и выводов, будучи созданы в результате эмпирического исследования нормотворческой практики, носят казуальный характер и, как следствие, страдают фрагментарностью, отсутствием полноты и недостатком системности Такне практические разработки остро нуждаются в анвлизс, научно-практическом обосновании и обобщении, что позволило бы выделить и изучить их суть, основополагающие принципы, объединяющие их.
Изучение курса «Законодательная техника» студентами юридических факультетов вузов представляется целесообразным после изучения ими курсов «Теория государства и права» и «Конституционное право России» и основополагающих отраслевых юридических дисциплин Возможно более углубленное изучение законодательной техники в качестве спецкурса студентами государственно-правовой специализации с учетом опыта законотворчества в других государствах после изучения курса «Конституционное право зарубежных стран».
Основой изучения предмета, с учетом вышеуказанных его особенностей, должен стать курс лекций Лекционный курс представляет собой основную форму получения студентами знаний по этому учебному курсу. В ходе лекций студенты должны получать не только сведения о правилах, приемак и способах законотворческой деятельности, но и их научное обоснование, информацию о различных научных взглядах на те или иные проблемы Рекомендуется в ходе подготовки и проведения лекций активнее использовать практические примеры из действующего российского законодательства
Порядок проведения семинарских, практических и иидивиду-вльных занятий повлежит разработке в соответствующих кафедральных планах и частных методиках. В качестве особенностей методологии учебного курса «Законодательная техника» можно выделить особую роль практических занатий, которая обусловлена не только творческо-теоретическим, но и прикладным характером изучения законодательной техники В ходе изучения этого курса необходимо как можно более широко использовать метод научного и учебного моделирования В ходе практических занятнй студенты
1. Предмет и метод учебного курса «Законодательная техника*
19
должны под руководством преподавателя закрепить полученные зивния, применив их в ходе создания моделей кониепиий законотворчества, нормативно-правовых актов, их систематизации По возможности следует попытаться поэтапно смоделировать весь процесс законотворчества, направленный на условное регулирование определенного комплекса общественных отношений, нуждающихся
Студентам в качестве заданий для подготовки к практическим занитиям следует поручать.
•	находить пробелы в существующем законодательстве, идентифицировать отношения, требующие нормативно-правового регулирования,
•	определять, какими актами должны регулироваться эти отношения, отвечать на вопрос, требует ли их регулирование принятия нового нормативного правового акта, или будет достаточно внести изменения или дополнения в существующие законы (подзаконные акты);
•	смоделировать концепцию будущего закона;
•	продумать и схематично состваить структуру и смысловую систему будущего законодательного акта;
•	анализировать положения действующего законодательства, определять, какие приемы и способы использовал законодатель, делать выводы об обоснованности использования этих приемов и способов;
•	составлять текст отдельных статей закона с использованвем ссылок (как на существующие, так и на воображаемые, планируемые нормативные правовые акты),
•	в качестве итогового задания — поручить составить законопроект (при этом следует особо поощрять студентов, составивших проекты регулятивных законов и кодексов)
Подобная практическая проверка усвоения материала позвовяет не только закрепить полученные знания, но и создать у изучающих творческое отношение к процессу правового регулирования, а возможно. и найти решение существующих практических проблем.
Особое внимание преподавателем в ходе практической работы должно быть уделено рассмотрению конкретных случаев нарушения правил законодательной техники, а также анализу причин и последствий таких нарушений Это позволяет более наглядно демонстрировать студентам действие правил и принципов законодательной техники, а также давать студентам задания разрабатывать превложения по практическому совершенствованию
20
Повяте законодательной техники
как конкретных нормативно-правовых актов, так и всей системы отечественного законодательства. Специальное практическое занятие может быть посвящено предложениям студентов об усовершенствовании как отдельных нормативных правовых актов, так и их комплексов
Кроме студентов указанный курс может быть рекомендован для изучения сотрудникам юридических подразделений министерств и ведомств, работникам органов законодательной аласги и иным участникам законотворческой деятельности При этом следует учитывать уровень их знаний в области права и в связи с этим разрабатывать специальную программу.
Предлагаемая методология изучения курса «Законодательная техника» прошла успешную апробацию в ходе изучения предмета студентами Московского гуманитарно-экономического института в качестве облзательной дисциплины в 2003—2007 гг
Контрольные вопросы
]. Чем обусловлена необходимость изучения законодательной техники? Кто нуждается в регулярном и системном ее изучении’
2.	Что предстааляет собой законодательная техника как учебный курс? На каком этапе изучения правоведения возможно ее изучение’
3.	Что входит в предмет изучения законодательной текинки’ Какие основные вопросы должны исследоваться в рамках этого учебного курса’
4.	Что является главной целью изучения законодательной техники? Какие можно выделить признаки достиженвя (или недостижения) этой цели?
5.	Какие можно выцедить особенности методологии изучения законодательной текинки?
6.	Какие можно выделить основные проблемы в изучении законодательной техники в современной России?
Глава 2
Законодательная техника: понятие и функции
2.1 Понятие, предмет п метод законодательной техники как методологии
Понятию «законодательная техника» можно дать много определений. Это разнообразие объясняется тем, что различные исследователи по-разному понимают сущность законодательства, его роль в осуществлении правового регулирования, сущность и формы законодательного воздействия на поведение индивидов и на общественные отношения в целом Однако вне зависимости от теоретических установок законодательнвя техника может рассматриваться как.
•	методология (система приемов и способов) законотворчества:
•	система знаний об этом процессе;
•	учебная дисциплина (суть и значение которой раскрывались выше),
•	система юрнаических норм, регламентирующих процесс создания нормативных правовых актов.
Начнем с определения законодательной техники как методологии
Любая техника может быть определена как совокупность средств человеческой деятельности, создаваемых для наиболее эффективного осуществления созидания, деятельности, связанной с созданием чего-либо, необходимого для нормальной жизнедеятельности людей Законодательная техника связана с таким специфическим видом человеческой деятельносги, как законотворчество, процесс создания нормативных правовых актов путем внешнего выражения и формального закрепления норм права.
Законодательную технику можно определить как систем приемов, методов. способов и принципов создания и изменения системы нормативных правовых актов. Это широкое определение позволяет включить в понятие «законодательная техника» весь процесс формирования системы законодательства: способы формулирования нормативно-правовых предписаний и изложения их в текстовой
22
1 Повяте законодательной техники
форме; процесс разработки проектов нормативных правовых актов; процедуры по их принятию; приемы их совершенствования; методику приведения их в соответствие между собой и их систематизацию; социальные факторы, влияющие на законотворческий процесс, и многое другое. Такой комплексный подход позволяет исследовать законотворчество, законодательное регулирование общественных отношений как единую систему взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов, являющуюся неотъемлемой составной частью правовой системы общества. Это дает возможность учесть все без исключения моменты технологии изготовления законов и подзаконных актов, не упустить ни один из факторов, алияюших на этот процесс, и является гарантией полноты и достоверности исследований и истинности сделанных на основе этих исследований выводов
Можно дать и иное, узкое определение законодательной техники как системы приемов и способов из жжения смысла предписания нормы права в статьях нормативно-правового акта. Такое определение относит к законодательной технике только методологию формирования конкретного нормативно-правового акта, его структурирования, изложения его текста вне связи с факторами, влияющими на работу его авторов. Этот подход позволяет более подробно изучить технику формулирования конкретиого нормативно-правового предписания, создания конкретного акта законодательства, но не дает возможности изучить весь процесс законотворчества в комплексе, не принимает во внимание системность законодательства, исключает из круга изучаемых вопросов факторы, воздействующие на деятельность законодателя Предстваляется, что узкий подход, узкое определение законодательной техники не годится для профессионализации работы участника >аконотворческого процесса, деятельность которого является только составной частью сложного комплекса формирования единой системы законодательства, ни один из элементов котгрой самостоятельно существовать и действовать не может.
Законодательную технику следует изучать именно как комплекс принципов и приемов законотворчества, единого процесса создания системы нормативных правовых актов.
Деятельность законодателя определяется, прежде всего, основной его задачей — формально выразить и закрепить норму права в законе для создания и изменения системы законодательства, формирования ее элементов. Поэтому главным предметом воздействия законодательной техники как методики, сферой жизнедеятельности, для которой законодательная техника предлагает систему мсго-
2. Законодательная техника понятие и функции
23
дов, является такой особый вид творческой, сознательной и социально значимой деятельности, как законотворчество.
Законотворчество можно определить как процесс создания системы законодательства, выражающийся во внешнем выражении и формальном закреплении в нормативных правовых актах норм права Этот процесс включает в себя законотворческое познание, создание и систематизацию нормативно-правовых актов (законодательный процесс) и изучение результатов воздействия этих актов на общественные отношения
Законотворчество (как и всякий творческий созидательный процесс) характеризуется органическим единством трех его основных компонентов, которые наука законодательная техника изучает:
познание — осознание объективной социальной необходимости, лежащей в основе правового регулирования, постижение общественно необходимого варианта поведения участников общественных отношений, который должен стать целью нормативно-правового регулирования, уяснение сути нормы права, подлежащей воплощению в законодательстве;
деятельность — законодательный процесс, система процедур по созданию нормативно-правовых актов, их принятию, изменению и систематизации, а также сопутствующих этим процедурам отношений,
анализ результатов — оценка регулятивных возможностей и значения созданного законодательства, анализ его последствий с точки зрения объективной социальной необходимости1.
Эти три компонента в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный и логически единый цикл законотворчества Для того чтобы в законодательстве адекватно отражались объективно существующие нормы права, происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы Именно поэтому для эффективного с регулятивной точки зрения создания системы нормативно-правовых актов необходимым яаляется познание объективной необходимости, тех сложных условий, факторов и обстоятельств, которые определяют общественную жизнь и развитие и потому подлежат именно правовому регулированию Это познание также включает в себя установление целей правового регулирования, определение смысла нормативного правового акта, который предстоит создать. На этом
1 См  Kipuwe Д.А Указ соч С 9
24
1 Понятие законодательной техники
этапе осознаются и осмысляются суть нормы права, смысл правовых предписаний.
Далее за познанием следует деятельность, являющаяся логическим ве продолжением. Переход от познания к деятельности представляет собой трудоемкое, многоступенчатое развертывание и конкретизацию знаний в нормативно-правовых актах Наступает этап создания самого закона (или подзаконного акта), разделенный, в свело очередь, на ряд стадий Итогом законотворческого процесса, его конечным продуктом является нормативный правовой акт
И последняя стадия законотворчества — оценка и анализ результатов процесса создания актов законодательства, установление соответствия (или несоответствия) результатов законотворческой деятельности целям законодателей Результаты такого анализа позволяют сделать вывод о возможности окончания или необходимости продолжения законотворческого процесса.
Законодательная техника предстваляет собой методологию воплощения в объективной форме — в форме нормативно-правовых актов органов государственной аласти — абстрактно существующей нормы права, являющейся выражением объективной необходимости общественной жизни и развития
Структурно законодательная техника включает в себя три подсистемы.
•	технику законотворческого познания — наиболее связанную с общетеоретическими правовыми науками, такими как теория государства и права и философия права, методологию осознания объективной социальной необходимости, лежащей в основе правового регулирования, установления фактов несовершенства системы нормативно-правовых актов, возможностей, направлений и форм ее совершенствования;
•	технику нормотворчества — систему приемов и способов создания конкретных нормативно-правовых актов, процедур по их официальному принятию и утверждению, а так же объединения их в единую систему (систематизации);
•	технику анализа результатов законотворчества — технику оценки соответствия результатов законотворчества изначальным целям процесса для вывода о степени соответствия этих результатов первоначальным целям деятельности.
Наиболее важной из них валяется техника нормотворчества, она представляет собой смысловое ядро, ось законодательной техники Однако это не снижает значения остальных двух составляющих, ибо законодательная техника как наука может существовать только как система этих трех компонентов Каждый из них в
2. Законодательная техника понятие и функции
25
отдельности существовать и выступать в качестве системы знаний не может.
Законодательная техника как метод олси ил включает в себя целый комплекс приемов и способов, определяющих процесс законотворчества;
•	определения необходимости создания нормативного правового акта (или внесения изменений и дополнений в уже существующие акты законодательства),
•	точного определения истинного оздержания подлежащей формальному выражению нормы права, валяющегося производным от комплекса основополагающих интересов социальной жизни и развития;
•	установления формы и способа выражения и закрепления правового предписания;
•	точного и адекватного выражения воли законодателя в текстуальной форме (логические, стилистические и языковые приемы);
•	контроля за деятельностью всех участников законотворческого процесса, направленного на обеспечение правового характера его деятельности, исключения из числа факторов, определяющих содержание создаваемых нормативных правовых, неправовых побуждений законодательства, ие отражающих (в силу тех или иных причин) истинных объективных интересов общественной жизни и общественного развития;
•	формирования и выражения содержания норм права в законодательстве посредством нормативных правовых предписаний;
•	компоноаки и составления нормативных правовых актов, его смыслового и структурного систематизирования;
•	процедуры разработки, согласования и принятия законопроектов (проектов подзаконных нормативных правовых актов);
•	систематизации законодлельства, приведение нормативного правового материала в определенный порядок в целях облегчения праворсализаиии (в конкретных случаях);
•	восполнения пробелов в действующем законодательстве, а также исправления коллизий между нормативными правовыми актами,
•	исследования результатов законотворчества, определения степени достижения участниками законотворческой деятельности целей своей деятельности
Приемы и способы законотворчества, составляющие методологический комплекс законодательной техники, имеют строго опреде-
26
1 Понятие законодательной техники
лвнное функциональное назначение, определяющее их Функции законодательной техники предопределяют само существование всего этого правового института, его структуру, а также содержание основных входящих в этот институт методов. В число основных, наиболее важных таких функций, в частности, входят следующие;
•	помощь участникам законотворческого процесса точно установить для закрепления в статьях нормативных правовых актов истинный смыел норм права, в концентрировннной форме выражающих основные интересы и закономерности общественной жизни и общественного развития;
•	обеспечение истинно правового характера законодательства, точного соответствия содержания создаваемых нормативных правовых актов основополагающим интересам жизни и развития общества, исключение возможности воздействия на формирование этого социального регулятора неправовых факторов (личных устремлений законодателей, интересов узких социальных групп, противоречащих общему направлению жизни и развития общества, политической конъюнктуры, полулист-ских устремлений и т.д.);
•	содействие точному и полному отражению в создаваемых нормативных правовых актах норм права, и только норм права;
•	обеспечение понятиости изложенных в законодательстве предписаний максимально широкому кругу субъектов правового регулирования,
•	исключение возможности различного толкования законодательных актов, содейстаие единому пониманию смысла содержащихся в них предписаний,
•	способствование реализации нормативных правовых актов как наиболее подходящей и удобной модели правозначимого поведения физических и юридических лиц;
•	способствование достижению полноты, системности и логического единства действующего законодательства, борьба как с пробелами, так и с дублированием предписаний, выраженных в нормативных правовых актах,
•	создание оптимальных условий для совершенствования существующего законодательства- обновления, систематизации, исправления недостатков;
•	поддержание как можно более длительной жизнеспособности создаваемых нормативных правовых актов, обеспечение сохранения ими правового характера и реальной возможности воздействовать на поведение участников правоотношений в течение как можно более длительного промежутка времени
2. Законодательная техника понятие и функции
Вышеуказанные функции законодательной техники как методологии могут рассматриваться в качестве целей использования научно разработанных и обоснованных приемов и способов законотворчества Они позволяют сделать вывод о роли, которую играет законодательная техника в деятельности законотворцев.
2.2.	Законодательная техника как наука
Теперь рассмотрим законодательную технику как систему знаний, т е. как науку.
Законодательная техника относится, к сожалению, к числу наименее разработанных правовых наук в нашей стране. Фактически речь идет о принципиально новой системе юридических знаний, имеющей специфичные предмет, метод и функциональное назначение. Однако, несмотря на слабую разработку, необходимость специального научного обоснования законотворчества и факт существования особой правовой науки законовлтельнвя техника практически никем не оспариваются
Законодательная техника — особая правовая наука, находящаяся на стыке теории государства и права и конституционного права (как науки) Она тесно связана как с отраслевой юридической наукой, так и с общетеоретической, но тем не менее сохраняет свою самостоятельность Целью этой науки яаляется применение на практике в ходе законотворческой деятельности достижений теории государства и права, воплощение в жизнь основных ве идей и принципов, подведение теоретической основы под законотворческий процесс. Законодательная техника как наука призвана находить рациональный путь внедрения теоретических знаний о праве в практическую сферу, в процессе создания системы нормативно-правовых регуляторов общественных отношений как форм внешнего существовнния объективно существующих правовых предписаний. Таким образом, законодательная техника может быть отнесена к категории технико-юридических наук
Законодательная техника как наука представляет собой отрасль знаний о методике законодательная техника. Предмет законодательной техники можно в общем виде определить как технику законотворчества, т.е систему принципов, приемов и способов, используемых законодате тми для воплощения в статьях нормативных правовых актов норм права, для создания и изменения единой системы законодательства, формирования и совершенствования ее элементов.
Наука законодательная техника изучает особую сферу человеческой жизнедеятельности, связанной с внешним выражением и
28
1 Понятие законодательной техники
формальным закреплением в системе нормативных правовых актов объективно существующих норм права Главным объектом изучения законодательной телники как науки, главным источником знаний, основной практической базой (как для проведения исследований, так и для проверки и воплощения достижений) является деятельность, определяемая законодательной техникой как методикой, -
Законодательная техника как наука включает в себя следующие основные институты.
•	основные принципы законотворчества;
•	основные методы познания необходимости и определения способа правового регулирования;
•	технические приемы и способы воплощения смысла норм права в текстовой форме нормативно-правовых актов;
•	логику, язык и стиль закона,
•	основные внешние факторы, алияющие на формирование системы законодательства;
•	основные приемы и способы совершенствования и систематизации нормативно-правового материала;
•	технические правияа анализа результатов законотворчества
Возникновение законодательной техники как науки вызвано практической необходимостью научной обоснованности законотворческой деятельности. Эта необходимость обуслоаливает роль и место этой правовой науки в системе правоотношений и ее функциональное назначение
Из всех юридических наук законодательная техника наиболее бяизко соприкасается с теорией государства и права, которая дает не только теоретическую базу законодательной технике, но и практическое обоснование многим конкретным положениям и методам Кроме того, наука законодательная техника тесно связана с такой отраслевой юридической наукой, как конституционное право, которая дает основание для формального регулирования многих (но не всех) процедур законотворчества Впрочем, обшал часть других отраслевых юридических наук также может рассматриваться как имеющая отношение к законодательной технике. Из иных юридических наук нельзя не отметить салзь законодательной техники с юридической псикоюгией, которая обосновывает возможность эффективного воздействия законодательных предписаний на сознание людей.
Метод науки законодательнвя техника как система приемов и способов получения знаний, используемых в науке для получения знаний о се предмете, включает в себя целый комплекс обшенауч-
2. Законодательная техника понятие и функции
ных и частнонаучных методов. В целом методология законодательной техники сходна с методами таких юридических наук, как теория государства и права и конституционное право Наука законодательная техника использует общие методы, применяемые всеми науками, и частные, используемые только некторыми науками
К общенаучным методам науки законодательная техника можно отнести, в частности, анализ (процесс мысленного разложения целого на составные части) и синтез (процесс мысленного создания целого из частей) На их основе исследователи получают возможность полно и объективно исследовать теоретические вопросы законотворчества как единого комплекса действий и институтов, сделать вывоз о характере взаимосвазей компонентов этого комплекса К этой же категории методов относятся исторический (исследование законотворческих вопросов в динамике их исторического развития) и югический (использование в холе исследования законотворческого процесса и применяемых его участниками методов, приемов и способов законов формальной логики) методы. Кроме того, из общенаучных методов, активно используемых в законодательной технике, можно выделить индукцию (метод получения общего знания о классе объектов на основании исследования отдельных представителей этого класса) и дедукцию (форма умозаключения от общего к частному и единичному, характеризующаяся тем, что новое знание О предмете или группе однородных предметод выводится на основании знания класса, к которому принадлежат исследуемые предметы, или же общего правила, действующего в пределах данного класса предметов). Используются законодательной техникой и иные общенаучные методы познания
К частнонаучным методам, используемым законодательной техникой как наукой, относится достаточно большой и своеобразный комплекс приемов и способов. Системно-структурный метод предполагает изучение предмета исходя из предположения о его системно-структурном единстве, тесной взаимоопределяющей взаимосвязи основных состлаляющих этого предмета, а также о том, что предмет исследования является элементом более крупной системы, а структурные элементы предмет! сами представляют собой системы. Функциона и>ный метод предполагает исследование любого предмета с точки зрения его предназначения, его роли и функций. Формально-юридический метод означает изучение предмета с точки зрения правового регулирования его функционирования (например, изучение нормативных правовых актов, регламентирующих законотворческий процесс) Весьма важен для законодательной техники метод научного моделирования, когда иссле
30
1 Понятие законодательной техники
дователи создают мысленный идеальный образ исследуемого предмета и изучают его свойства, а также возможности его функционирования и изменений Законодательной техникой используется также сравнительный метод, при котором происходит сопос-тааление определенных элементов изучаемого предмета и других явлений окружающего мира. Метод социально-правовых исследований применяется для изучения эффективности действующих нормативных правовых актов, обобщения практики их реализации, выявления важного для участников законотворческого процесса общественного мнения Сравнительно-правовой метод позволяет исследовать приемы и способы, применяемые для законотворчества в других правовых системах, и сделать вывод о возможности их использования в России. Используются законодательной техникой и другие методы научного познания
Вышеуказанные общие и частнонаучные методы изучения законодательной техники применяются комплексно, в тесной взаимосвязи между собой Система этих методов во многом предопределяет тесную взаимосвязь законодательной техники и смежных юридических наук, таких как теория государства и права, конституционное право, философия права и некоторые другие.
2.3.	Разработка проблем законодательной техники в России и за рубежом
Законодательная техника как наука достаточно давно привлекает к себе внимание ученых-правоведов.
Наибольшей научной разработанностью механизма создания системы законодательства отличается германская правовая школа Гермвния дала миру целую плеяду выдающихся правоведов, разработавших блестящую систему научных концепций в области законодательной техники Одним из первых исследования в этой области начали И. Бентам и Р. Иеринг Позже, в XX в., разработки техники законотворчества продолжили Г. Долле, О Гирке. Г. Киндерман, Г. Век, Г. Хане и др. Немецкие ученые создали важнейшие концепции в области логики, стиля и языка законов, которые во многом поалияли на процесс формирования законодательства современной Германии, им удалось обосновать применение очень многих теоретико-правовых и философско-правовых тезисов в законотворческом процессе, связать общетеоретические правовые исследования с ходом их практического применения в законах и подзаконных актах. Главным направлением разработок в герман
2. Законодательная техника понятие и функции
31
ской школе законодательной техники традиционно является обеспечение как можно более глубокого научного обоснования создаваемого законодательства, как можно более точного и полного отражения в нормативных правовых актах доктринальных правовых заключений.
Французская школа законодательной техники носит более практический характер Из наиболее известных французских правоведов, работавших в области законодательной техники, следует отметить Ф Жени. С Дабэна, Р Кабриака и некоторых других Исследования французских правоведов не носят столь глубокого теоретического, доктринального характера, как у немецких, они гораздо более прагматичны, приаязаны к решению конкретных задач участниками законотворческой деятельности. Возможно, в связи с этим большая часть разработок французских правоведов в области законодательной техники представляют собой не столько научные монографии, сколько практические пособия и рекомендации, которые могут использоваться как научно-практическая основа для создания конкретных нормативно-правовых актов. Французская система правового регулирования техники законотворчества отличается подробностью, прагмагивизмом и скрупулезностью, которым уделяется гораздо больше внимания, чем крупномасштабным и глубоким общетеоретическим разработкам. Основа французской законодательной техники — стремление к обеспечению всеобщего точного и полного понимания смысла изложенных в законодательстве нормативных правовых предписаний путем максимально простого, рассчитанного на лингвистическое толкование не обладающим специальными юридическими знаниями челоаеком — адресатом этих предписаний. Оеобенно хорошо французскими учеными разработаны научные основы кодификации, методология этого процесса
В России вопросами совершенствования законодательства на научном уровне стали заниматься во второй половине XIX в. О повышенном внимании ученых и практиков к форме законов того времени говорит дискуссия, развернувшаяся в юридической литературе по поводу проекта Уложения о наказаниях уголовных 1885 г. Так, в одном из отзывов на проект писалось: «Ближайшее знакомство с проектом убеждает в том, что предлагаемое проектом упро-шенве законодательства, путем сокращения до минимума числа определений о похищении имущества, достигается за счет полноты, ясности и определенности закона. Для будущей судебной практики проект открывает перспективу целого ряда затруднений, так как
32
1 Понятие законодательной техники
текст закона слишком краток для того, чтобы ответить на все запросы права и дейстаия жизни»1
Наибольший интерес дореволюционных русских юристов к проблемам законодательной техники проявился в период с 1900 по 1917 г. т.е. в период, когда в России назревала буржуазная революция. В это время исследованиями техники законодательства занимались такие русские ученые, как Н.С. Таганцев. Ф.П. Буткевич, М.А. Унковский, П И. Люблинский, А.Н Башмаков и др. В эту эпоху в России сложияось несколько весьма интересных научных концепций2.
П И. Люблинский в своем изаестном пособии «Техника, толкование и казуистика Уголовного кодекса» писал, что, яаляясь изменчивым творением рук человека, юридический закон находит свою силу сам в себе и только в эгой своей форме он якаяет-сл действующей, создающей порядок волей. Поэтому слово законодателя является делом, которое в совершенстве удается только человеку богоодаренному, который может создать интуитивно священный правопорядок, состоящий в живом соответствии с душой народа и реальными силами. Далее он отмечал, что искусству развивать мысль законодателя и извлекать из нее нужное содержание учит нас юридическое толкование. Но оно мыслимо только при знакомстве с теми техническими приемами, ко торыми пользовался >аконодатель при построении своих норм Именно поэтому П.И Люблинский считал, что юридической герменевтике должно предшествовать изучение законодательной техники, основанной на практическом опыте законотворчества и толкования норм права Именно практический опыт ставил во главу угла этот один из основоположников отечественной школы законодательной техники.
Иной точки зрения на проблемы этой науки придерживался другой известный русский ученый-юрист М.А. Унковский. В одном
похищении имущества). СПб.. 1890 Т 4 С. 357.
ближайших путях к ее устранению. СПб. 1913. Лкбтнский ПИ. Техника, тол-
го университета. Пт.. 1917 Выи V; Башмаков А Н Законодательная техника и
2. Законодательная техника понятие и функции
33
из своих научных трудов1 он писал, что, несомненно, опытность в законодательной технике, извлекаемая путем долголетнего участия в процессе разработки законопроектов, далеко выше тех познаний в этой отрасли, которыми располагают лица, недавно вступившие на поприще законодательной деятельности, каковыми в большинстве случвев являются выборные члены законодательных палат, но что такую опытность нельзя назвать достаточной, показывает уже то обстоятельство, что и те законодательные акты, которые в разных государствах выходили из-под лера законодателей до введения выборной системы в законодательные учреждения, тоже неизменно по выходе их в свет вызывали тьму недоумений, требовавших всякого рода дополнений и разъяснений, как аутентических, так административных и судебных. Этот выдающийся юрист отстаивал необходимость научного обоснования правил законодательной техники и выдвинул целый ряд интересных теоретико-правовых тезисов, касающихся законолательной техники
Однако, к сожалению, дореволюционные отечественные ученые не пытались салзать свои теоретические разработки с практическими рекомендациями по созданию нормативно-правовых актов Не существовало и единой государственной законотворческой концепции, основанной на серьезных научных разработках.
После Октябрьской революции некоторое время вопросам законодательной техники уделялось достаточно большое внимание, особенно на этапе формирования основ советского законодательства, которое кардинально отличалось от законодательства Российской империи. В эпоху формирования новой, планируемой как передовая, правовой системы, новой правовой идеологии разрабатывалась и новая концепция создания революционного законодательства, главным преимуществом которого перед буржуазным была бы его народность, а следовательно, ясность и доходчивость его положений, не допускающих двоякого толкования и прочих искажений и извращений его сущности Главный упор в научных разработках тех лет делался на необходимости упрощения законов, обеспечении их максимальной понятности широким массам населения и в то же время на обеспечении их правового характера. И большинство исследований в области законодательной деятельности провояилось в области средста изложения текста законов и терминологической системы, используемой при их изложении, в области разработки
1 См - Уиколквй М.А Указ, соч С 27
34
1 Повяте законодательной техники
стиля и языка законодательства. В 1931 г. при Президиуме ВНИК СССР была создана специальная комиссия из ученых — юристов и филологов, в задачу которых входила разработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию языка нормативноправовых актов1 Вопрое о необходимости тщательной разработки логики, языка и стиля закона активно обсуждалсл и в научной литературе. В конце 20-х — начале 30-х годов XX в. была проведена интереснейшая дискуссия, в ходе которых было внесено множество ценнейших и оригинальных предложений, касающихся внешнего оформления законов, способов текстуального выражения нормативных правовых предписаний2 Даже некоторые видные советские партийные и государственные деятели, далекие от науки, не смогли отказать себе в удовольствии принять участие в этой работе3.
Однако по мере станоаяения и упрочнения администртгивно-командной системы управления в нашей стране интерес к законодательной технике постепенно угас. Этому способствовало установившееся в среде полуграмотных партийных и государственных функционеров пренебрежительное отношение к «формальным» требованиям и правилам составления законов, жесткий партийно-идеологический контроль за научными разработками, а также физическое истребление цвета молодой советской юридической школы Однако нельзя сказать, чтобы исследования в этой сфере юридической науки прекратилось совсем — поиск научных основ для совершенствования советского законодательства некоторыми исследователями продолжались4.
Возрождение отечественной школы законодательной техники приходится на 60—90 годы XX в. В это время расцеета отечественной правовой науки формируются основные научные концепции в области законотворчества. Именно они и опредетили современное состояние отечественной законодательной техники как науки.
4 Си . напр. Полянский Н.О. О терминовогии советского закона Ц Проблемы
сов// Проблемы социалистического права 1939 № I. И!иргодааш М.Д Техника и
2. Законодательная техника понятие и функции
35
В настоящее время отечественная наука законодательная техника переживает период подъема. Ведутся разработки научных методик законотворческой работы, осмысляется и анализируется опыт практики создания нормативных правовых актов, активно исследуются зарубежный опыт и концепции иностранных авторов в области законодательной техники.
Повышение интереса к законодательной технике в современной России обусловлено целым комплексом факторов, связанных с изменением состояния правового регулирования В первую очередь внимание к этой науке обусловлено значительным повышением роли законодательства в правовом регулировании социальных отношений и вообще в социальной жизни, а также усиленной законотворческой работой в ходе правовой реформы с начала 90-х годов XX в. и до настоящего времени. Кроме того, заинтересованность методикой формирования и совершенствования законодательства саязана с увеличением роли в жизни государства и общества законодательных представительных органов, изменением характера их формирования и работы, с необходимостью систематизации, профессионализации и упорядочения их деятельности Также большинство исследователей отмечают, что в современных условиях остро назрела необходимость совершенствования преподавания в юридических высших учебных заведениях, повышения качества образования специалистов-правоведов, которое без знаний методологии формирования системы нормативных правовых актов не может рассматриваться как логически законченная и полноценная профессиональная и тем более научная подготовка. «Одной из актуальных задач не только юридических вузов, но и всего высшего образования яаляется переход от обучения, ориентированного на когнитивное освоение дисциплин, к обучению, направленному на развитие навыков и способностей высокопрофессиональной предметнопрактической научной деятельности»1
Из наиболее важных работ современных российских исследователей, посвященных вопросам законодательной техники, необходимо выделить труды Д.А. Керимова1 2, который создает важную
1 Сырых В М Предмет и система заьонояггечьной техники как прикладной нау-
2 См., наир.: Керимов ДА. Законодательная техника. М.. 2000. Он же. Культура и
же Проблемы обшей теории права и государства Т. I. Социология права М , 2001; и др
36
1 Помятее законодательной техники
философско-правовую основу исследованиям в этой области, Ю А. Тихомирова1, которым разработано много весьма интересных практических рекомендаций дая законодателей, Т В. Полениной2, А.С. П иголкина-1 и некоторые д^гие Именно их разработки представляют собой научную основу современной российской школы законодательной техники.
Можно констатировать, что в результате активной научной разработки техники формирования системы законодательства сейчас, в начале XXI в., профессиональный уровень отечественных законодателей значительно вырос по сравнению с началом 90-х голов прошлого века, когда кардинальная реформа в нашей стране начиналась. Доктринально разрабатываются технологии законотворческих дейстаий и процедур, на основе этих разработок создаются и нормативно утверждаются методики, которые сгановятся общеобязательными и выступающими как систематизирующие и унифицирующие законотворческий процесс начала.
Тем не менее общий уровень научного обоснования законотворчества в нашей стране к настоящему моменту, к сожалению, далек от совершенства Это проявляется в многочисленных фактах законотворческих ошибок, алекущих большинство пороков современного российского законодательства
Можно предположить, что главной проблемой законодательной техники в современной России является отсутствие единых научных концепций о мкононкоунестве. В отечественной науке до сих пор не существует комплексной системы научных азглядов, которая бы охватила все аспекты, все стадии, все формы законотворчества, связав воедино теоретические разработки и практические правиле и приемы создания, совершенствования и изменения нормативных правовых актов и их систем. Научно разрабатываются только отдельные аспекты, а проблема, наука в целом, связь между основными научными институтами, практическое применение имеющихся теоретических наработок не получают должного внимания разработчиков. Возможно, этим и объясняется несовершенство отечест-
Он же. Теория закон i М.. 1982. и др.
Научнме основы таллолгии нормативно-правовых актов. М . 1987
2. Законодательная техника понятие и функции
37
еенного нормативно-правового регулироввиия процесса и техники создания системы законов и подзаконных актов.
Однако, принимая во внимание интерес отечественных ученых-правоведов к вопросам законодательной техники, можно надеяться на скорое создание таких единых научных концепций Объединение и придание комплексного характера научным наработкам в области законодатечьной техники (с учетом трудов иностранных исследователей) даст возможность отечественным законодателям базироваться в ходе своей профессиональной деятельности на доктринальной основе и значительно повысит уровень создаваемых ими нормативных правовых актов.
2 4. Нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с техникой законотворчества
К сожалению, в нашей стране до сих пор отсутствует единая система нормативно-правовых актов, регламентирующих технику создания и совершенствования системы законодательства Существует законодательная регламентация только некоторых отдельных, не связанных между собой в единую систему вопросов законотворчества (причем в основном касающихся процесса работы над ними органов государственной аласти)
В нашей стране процесс принятия нормативных правовых актов. их вступления в законную силу и их статус регламентирует достаточно большой объем законодательства Этих актов достаточно много, но они слабо саязаны между собой, содержащиеся в них предписания страдают неконкретностью и казуисгичностью
В первую очередь к источникам права законодательной техники как компонента российской системы права необходимо отнести Конституцию России Основной Закон нашей страны устанавливает некоторые положения, связанные со статусом и юридической силой нормативных правовых актов (ст. 15, 90, 108, 115). порядком принятия законов (ст 104—108. 134—137), закрепляет некоторые принципы гаконотворчества (ст 3), разделяет предмет регулирования системы федерального законодательства и систем законодательства субъектов Федерации (ст. 71—73, 76), содержит перечень вопросов, регулируемых федеральными законами и федеральными конституционными законами и регулирует некоторые иные вопросы законотворчества
Законы в правовом регулировании общественных отношений, связанных с техникой создания, изменения и совершенствования
38
1 Понятие законодательной техники
системы законодательства в настоящей момент в нашей стране, как ни странно, большой роли не итрают. И в этом одно из проявлений отсутствия единой системы в законодательном регулировании этого вопроса. Большинство законов, имеющих отношение к законодательной технике, регулируют второстепенные вопросы, такие как компетенцию тех ияи иных органов государственной власти в создании нормативно-правовых актов, и устанавливают специфические отличия таких актов (например. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г № 86-ФЗ. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1947 г. № 2-ФКЗ и некоторые другие)
Впрочем, в системе законодательства нашей страны есть законы, регламентирующие достаточно важные элементы законотворчества Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июля 1994 г. № 5-ФЗ регламентирует порядок официального опубликования как механизма, необходимого для вступления в силу основы системы законодательства — законов Федеральный закон *Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ устанавливает статус нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. № 948-1 заранее лишает силы все нормативные правовые акты, ограничивающие свободу хозяйственной деятельности и создающие возможность для монополизации в той или иной форме рынка, а также закрепляет целый перечень вопросов в качестве предмета правового регулирования исключительно постановлениями Правительства России Но и эти законы регулируют только отдельные (причем достаточно узкие) вопросы и фрагменты законодательной техники
Некоторые законы устанавливают особый статус для определенных нормативно-правовых актов. Бюджетный ходекс РФ устанавливает порядок правового регулирования бюджетных вопросов, осуществляемого только в форме законов. Федеральный закон «О международных договорах РФ» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ регламентирует процесс ратификации и денонсации международных договоров России путем принятия особых законов, Фсдсраль-
2. Законодательная техника понятие и функции
39
ный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» от 4 марта 1998 г. № ЗЗ-ФЗ определяет порядок внесения изменений в Оснодной Закон страны
Подзаконные акты в нашей стране в настоящее время более подробно и целенапрааленно регулируют техническую сторону законотворческой деятельности Именно им принадлежит ведущая роль в правовой регламентации процесса составления, подготовки и совершенствования нормативных правовых актов, который занимает ведущее место в законотворческом процессе. Это объяснимо-технические вопросы традиционно получают целостную и системную регламентацию именно в подзаконных акта — законы для этого носят слишком общий и принципиальный характер.
Подзаконное нормативно-правовое регулирование вопросов техники законотворчества отличается большим объемом и пестротой Технические вопросы создания таконов регламентируются нормативными правовыми актами, изданными органами исполнительной вяасти различного уровня.
В числе наиболее значимых подзаконных актов, осуществляющих правовое регулирование вопросов законодательной техники, в первую очередь следует выделить Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной аластн (утвержденные приказом Министерства юстиции и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России от 10 января 2001 г. № 3/51), а также Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576, нормативно закрепляющие многие основополагающие моменты техники составления актов законодательства различной юридической силы Эти документы регламентируют процесс подгоговки проектов федеральных законов только органами исполнительной аласти (министерствами и ведомствами), но могут служить методологической базой и для законопроектной деятельности других органов. Подготовка проектов подзаконных актов регламентируется Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г № 1009).
Кроме того, следует отметить постаноаяение Правительства РФ «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» от 15 апреля 2000 г № 347, уточняю-
40
1 Повяте законодательной техники
шее некоторые моменты и закрепляющее особое место в создании Правительством России законопроектов такого органа, как Министерство юстиции РФ. Особая форма участия Правительства России в разработке и утверждении законопроекта регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направляемых Государственной Думой» от II апреля 1994 г Необходимо также упомянуть Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства юстиции РФ от 29 октября 2003 г № 278, которые закрепляют основные правила проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов регионов России и регламентируют порядок проверки законности и конституционности актов, принадлежащих к системе регионального законодательства.
Совершенно особое место в системе отечественного законодательного регулирования занимают такие специфические подзаконные акты, как Регламенты, регулирующие порядок работы государственных органов — субъектов законотворческой деятельности и определяющие их внутреннее устройство и компетенции структурных составляющих Эти акты служат основными документами, определяющими формальный порядок создания законов и подзаконных актов. В нашей стране из документов этого типа, имеющих отношение к законодательной телнике, можно выделить Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (утвержденный Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 янаяря 2002 г. № 33-СФ). Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (утвержденный Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 янаяря 1998 г. № 2134-11 ГД), Регламент Правительства Российской Федерации (утвержденный Постановлением Правительстая от 18 июня 1998 г № 604), а так же Регламент законопроектной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации (утвержден приказом Министерства юстиции РФ от 19 января 2001 г. № 14).
Кроме регламентов существует еще несколько нормативных правовых актов, регламентирующих и закрепляющих правовой статус органов госуварственной власти, выполняющих особые функции в законотворчестве. В их числе следует упомянуть, в частности. Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности (утверждено Постановлением Пра
2. Законодательная техника понятие и функции
41
вительства России от I февраля 2000 г. № 93), которым определяется форма работы весьма специфического субъекта законотворческого процесса.
Многие центральные органы государственной власти в нашей стране (министерства и ведомства) имеют собственные акты, регламентирующие законотворческую деятельность этих органов. В качестве примера можно привести положение ЦБ РФ «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября 1997 г. № 519. Положение о порядке подготовки нормативных правовых актов Министерства транспорта Российской Федерации и направлении их на государственную регистрацию, утвержденное приказом Минтранса РФ от 12 июля 2001 г. № 116, и некоторые другие акты. Большого значения для законодательной техники это ведомственное нормотворчество не играет и в основном представляет собой повторение и конкретизацию положений вышеуказанных документов более высокой юридической силы применительно к конкретным органам.
Главной проблемой правового регулирования вопросов законодательной техники в нашей стране до сих пор является отсутствие единого нормативно-правового акта, который мог бы стать основой, ядром, заложить принципиальные основы такого регулирования. России необходим закон, который определил бы виды существующих нормативных правовых актов, их формы, принципы и основные методы их создания. На федеральном уровне пока имеются лишь проекты федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», ни один из которых, несмотря на давно назревшую потребность, ни разу не выносился на обсуждение в парламенте Среди них обращает на себя внимание своим высоким уровнем и научной проработкой проект такого закона, подготовленный специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации1 В данном проекте закона правилам законодательной техники посаящена уже целая глаая («Правила законодательной техники»), которал включает в себя 10 статей (ст. 45—54). Следует заметить, что правила законодательной техники, содержащиеся в проекте закона, касаются не только федеральных законов Они распространяют свое дейстаяе и на иные нормативные правовые акты
1 См : Ткхочцров Ю.А Аналитическая информация о порядке подготовки и реа-
42
1 Понятие законодательной техники
В общих чертах охарактеризуем наиболее важные правила законодательной техники, содержащиеся в этом законопроекте. Он определяет понятие и основные виды нормативно-правовых актов, соотношение между ними, разграничение между ними предметов регулирования, регламентирует процесс планирования законотворческой деятельности, а также создания концепции нормативноправового акта, определяет правила и методику экспертизы проектов актов законодательства, содержит перечень реквизитов, устанавливает логически-смысловую систему и структуру нормативного правового акта, перечисляет основные его структурные составляющие и правила их составления, содержит целый ряд требований к языку и стилю изложения предписаний, порядок оформления ссылок и отсылок, регламентирует процесс изменения, дополнения и отмены нормативно-правовых актов России, проведения систематизации нормативно-правового материала, а также содержит положения по многим другим вопросам, имеющим отношение к законодательной технике (порядок официального опубликования и вступления в силу нормагивно-правовых актов, действие этих актов по кругу лиц, во времени и в пространстве, правила толкования нормативно-правовых предписаний и др.).
Безусловно, ни овин даже самый объемный, даже самый хорошо подготовленный закон не сможет регтаментировать весь процесс законотворчества, обязательно возникнет необходимость его конкретизации подзаконными актами. Однако существование единого закона о нормативно-правовых актах могло бы помочь сделать правовое регулирование в этой сфере единым и системным, а потому более подным и непротиворечивым. Будем надеяться, что работа авторов указанного законопроекта — выдающихся исследователей в области законодательной техники — ие пропадет, не останется только предметом научного изучения и ляжет в основу единой системы правового регулирования техники всего законотворческого процесса
Как ни странно, системы нормативно-правового регулирования законотворческого процесса и законодательной техники в субъектах Российской Федерации отличает большая системность. Отдельные регионы России, опережая федеральный центр, уже создали единые нормативные правовые акты, регламентирующие процесс создания и изменения системы законодательства и саужащие осью законодательной техники как института права Такие акты в субъектах Федерации издаются чаше в форме регионвльных законов (законов субъектов Федерации) И опыт регионального регулирования отно
2. Законодательная техника понятие и функции
43
шений в сфере законодательной техники следует учитывать и применять при создании соответствующего института федерального законодательства
Из регионвльных законов, содержащих положения о законодательной технике, в качестве примера удачного законодательного регулирования, процесса создания и оформления нормативных правовых актов можно привести Закон Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах». Статья 24 этого Закона («Основные правила законодательной техники») содержит в себе правила оформления областных законов. Касаются эти правила глазным образом языка и стиля областных законов, а также их структуры Причем нужно заметить, что излагаются они в довольно абстрактной форме (а поэтому требуется их конкретизация), а следовательно, служат для выражения только наиболее важных, прин-ципивльных положений и могут служить базой для создания более подробных и подзаконных актов, посаященных регламентации более конкретных вопросов. Нвличие этого закона оказывает весьма позитивное влияние на техническое состояние издаваемых в Иркутской области законодательных актов
В Законе «О нормативных правовых актах Тверской области» тоже предпринимается попытка сформулировать правила законодательной техники (п. 2 ст. 14). однако она оказалась менве удачной Эти правила (правильный выбор формы акта; логичная его структура; строгое использование юридических понятий, терминов; наличие обязательных реквизитов акта) отличаются излишней абстрактностью, декларативным характером. Они вряд ли могут сами по себе оказать существенную помощь при составлении текстов конкретных нормативных правовых актов, но могут послужить основой для более конкретного регулирования в сфере законотворчества в этом субъекте
В Республике Саха (Якутия) существует Закон «О нормативных правовых актах Республики Саха (Якутия)», который содержит перечень форм, в которых могут приниматься законодательные акты в этой республике, и закрепляет возможность установления правил законодательной техники подзаконными региональными актами.
В г Москве как в субъекте Федерации регулирование вопросов, связанных с техникой законотворчества, осуществляется на основе Методических правил подготоахи проектов законов города Москвы, утвержденных Указом Мэра г Москаы от 13 февраля 2006 г № 11-УМ, которые заменили действовавшие раньше аналогичные
44
1 Повяте законодательной техники
правила, утвержденные Распоряжением Мэра г Москвы от 11 августа 2003 г. Ns 305-РМ. Нельзя не признать, что, хотя этот документ и не имеет статуса закона, он достаточно удачно регламентирует техническую сторону процесса подготовки законопроектов Москаы. Он содержит комплексные требования к языку, которым излагаются эти законопроекты, к оформлению ссылок, к структуре законопроекта, к его оформлению, регламентирует порядок внесения изменений в московское законодательство (особо останавливаясь на таком интересном и важном с телнической точки зрения приеме, как изложение акта в новой редакции), а также некоторые иные вопросы По многим параметрам этот акт заметно опережает в эффективности правового регулирования федеральное законодательство В настоящий момент разрабатывается проект закона города Москаы, который должен заменить указанные методические правила Такой шаг представляется обоснованным, так как законопроектная и законодательная деятельности очень важна и безусловно заслуживает регламентации именно законом.
Представляется, что в законодательстве каждого субъекта Российской Федерации должен быть закреплен исходящий от законодателя, но основанный на едином федеральном нормативном правовом акте комплекс правил и принципов законовательной техники, что позволило бы унифицировать законодательное регулирование этого вопроса как на федеральном, так и на региональном уровне. Поэтому нельзя не приветствовать попытки выработки проекта модельного закона «О нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации», а твкже осуществляемую в последнее время специалистами в данной области разработку единой методики оформления нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Хотелось бы надеяться, что предпринимаемые в этом направлении усилия завершатся подготовкой добротного текста модельного закона «О нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации», который бы приобрел силу официального документа. Принятие такого акта, несомненно, позволило бы унифицировать работу региональных законотворцев и способствовало бы преодолению противоречий, существующих сейчас между правовыми системами разных субъектов Российской Федерации.
Без всякого сомнения, процесс создания, изменения и совершенствования законодательства является важнейшей сферой правового регулирования. Как показывают результаты проведенного в данной статье исследования, в России пока нет надлежащей норма
2. Законодательная техника понятие и функции
45
тивной базы, обеспечивающей подготовку текстов законов и иньтх нормативных правовых актов. Между тем в условиях отсутствия официального закрепления формально определенного свода правил осуществления гаконотворчества невозможно достичь высокого технического уровня издаваемых актов. Поэтому существует потребность в выработке и официальном признании такого свода Создание единой системы нормативно-правовых актов, регламентирующих этот вопрос, является в настоящий момент одной из важнейших задач отечественной правовой реформы Однако для этого потребуются немалые усилия со стороны как юридической науки, так и юристов-практиков.
Контрольные вопросы
I.	Что представляет собой законодательная техника как методология? Какое место она занимает в механизме правового регулирования9
2.	Что представляет собой законодательная текинка как наука9 Каково ее место в системе юридических наук9
3.	Что вы можете сказать о зарубежных и отечественной школах законодательной техники9
4.	Какие вам известны акты законодательства, регламентирующие процесс заковотворчества?
5.	Какие основные проблемы существуют в современной российской законодательной технике (методологии, науке, системе нормативных правовых актов)9
Глава 3
Понятие, значение и элементы законодательства
Прежде чем перейти к изучению правил, принципов, приемов и способов законотворчества, необходимо более тщательно изучить, что же собой представляет система законодательства — конечный результат законотворчества и извечный предмет совершенствования профессиональной деятельности законодателей. Для более полного и точного освоения законотворческой методики необходимо определить и провести тщательное исследование и классификацию нормативных правовых актов в их системе, сосредоточивая свое внимание на особенностях их фермы и вида, определяя причины их специфики.
31 Понятие нормативного правового акта
Аксиомой юридической науки является функциональное назначение права. Право как социокультурный феномен предназначено для регулирования общественных отношений, направления их в определенное русло, придания им общественно полезного направления. Право служит механизмом воздейстаия на общественную жизнь, иа поведение членов общества, на деятельность социальных групп в целях зашиты общественных интересов, способствования разаигию необходимого для социального блага и развития варианта общественных отношений. Право выступает как инструмент достижения общественной необходимости.
Регулирование общественных отношений осуществляется путем воздейстаия на поведение их участников, через определение этого поведения
В холе своего развития человеческое общество разработало множество разнообразных способов регулирования поведения своих членов Это и психологическое воздействие (на сознание индивида ияи общественной группы с целью создать внутреннее субъективное побуждение к сояершению определенного деяния), и иидиая-
3 Понятие, значение и элементы законодательства
дуально-аластные веления, и культурологическое воздействие и многое другое Однако самым эффективным, самым практичным и применимым для регулирования социальных отношений и процессов, как показала история, является нормативное регулирование — с использованием норм, нормативно-властных предписаний.
Нормативное регулирование предполагает использование для воздействия на поведение людей норм, правил, придающих общеобязательный характер определенному варианту поведения людей при определенных обстоятельствах. Основоположник классического правового нормативизма Ганс Кельзен писал: «Понятие “норма” подразумевает, что нечто должно быть или сояершагься и, особенно, что человек должен действовать (вести себя) определенным образом»1
Для регулирования общественных отношений используется огромный комплекс социальных норм* правовых, моральных, корпоративных, этических, эстетических, религиозных, социотехнических и других Действуя во взаимосвязи, переплетаясь и взаимодополняя друг друга, они образуют сложный механизм нормативного социального регулирования Нас же в рамках изучения законодательной техники интересуют только нормы права, яеляюшиеси, в силу того что они регулируют наиболее важные, основополагающие общественные отношения, как бы верхним срезом, наиболее важной частью механизма нормативного социального регулирования. Нашей целью является выделение и изучение приемов и способов внешнего выражения именно этого специфического вида социальных норм.
В свьюм общем виде норма права как рычаг правового регулирования может быть определена как выражающее основополагающие интересы общественной жизни и развития общеобязательное правим поведение всех членов общества (или опреде/енной их категории) в конкретной обстановке, предоапавзяющее им правомочия и возлагающее на них обязанности, тем самым регулирующее общественные отношения или одну из его сторон и в этих целях облекающее свое содержание в загическую структуру3 Правовые нормы (как и другие социальные нормы) создаются в процессе и в результате обобщения типовых и качественных многообразных действий и общественных отношений, обозначения тех из них, которые особенно важны для жизни и развития данного общества3
1 Аск>эен Г. Чистое учение о праве. Вып. I. М.. 1987. С. 4.
48
1 Повяте законодательной техники
Однако, являясь проявлением и воплощением объективной социальной необходимости, норма права сама по себе воздействовать на общественные отношения не может Она существует, если можно твк выразиться, абстрактно, представляя собой модель поведения определенной категории участников общественных отношений в определенной ситуации, соблюдение которой ведет к социальному благу. Для того чтобы она могла служить социвльным регулятором, воздействующим на поведение людей, она нуждается во внешнем формальном выражении, предполагающем точное формулирование. и официвльном закреплении со стороны государства. Необходима опредеденнвл форма выражения нормы права, необходим источник права.
Правовой науке известен целый комплекс различных источников права, которые могут служить способом внешнего существования нормативно-правового предписания. В процессе своего развития челояечество для воплощения нормы права в пригодную для регулирования форму использовало и государственно-властное санкционирование обычаев, и судебный прецедент, и положения соглашений, и религиозные нормы. Однако, в конце концов, в большинстве стран в качестве основного средства придания норме права определенной, санкционированной государством формы стели использоваться нормативные правовые акты.
Нормативный правовой акт предстваляет собой официальный акт (документ) специально упо помоченного органа государственной власти, содержащий нормы права (или отдельные их эчеыенты). В современном мире нормативные правовые акты являются самой распространенной фермой выражения правовых норм. Они обладают рядом характерных признаков, которые и определяют их сущность, особое место в системе правового регулирования и специфику процесса их принятия.
•	представляют собой результат осознанной целенаправленной деятельности компетентных государственных органов (или должностных лиц) государства, а в некоторых случаях — спе-цивльно уполномоченных общественных организаций;
•	служат для внешнего выражения и фермвльного закрепления общеобязательных правил поведения, носят регулятивный характер,
•	принимаются и реализуются в особом порядке и имеют строго определенную форму, в результате чего, как правияо, составляют единую иерархичную систему (исключение составляют разве что статуты в англосаксонской правовой системе, которые казувльны и бессистемны);
3 Понятие, значение и элементы законодательства
49
•	рассчитаны на постоянное (либо длительное) применение и адресов ты либо ко всем участникам п|Ивоотношений, либо к какой-то их категории (но не к конкретным лицам).
С философско-правовой точки зрения право выступает как содержание по отношению к законодательству, законодательство — как одна из внешних форм права, способов его внешнего выражения и формального закрепления. Нормативно-правовые акты валяются формой объективного внешнего выражения закрепления нормативно-правовых предписаний и их формального выражения в качестве общеобязательного варианта поведения. Законы и подзаконные акты призваны отражать объективные потребности, лежащие в основе правового регулирования, и в силу этого предполагают общеобязательность содержащихся в них требований Отсюда можно сделать вывод, что именно функционвльное назначение норматианого правового акта определяет все его внешние характеристики: вид, ствтус, форму, особенности разработки, принятия и вступления в законную силу, соотношение с другими составляющими системы законодательства
3.2. Понятие законодательства и его значение в правовом регулировании общественных отношений
Нормативные правовые акты в современном мире являются наиболее совершенной и наиболее активно применяемой фермой права. Их широкому использованию, если так можно выразиться — популярности, способствует их приспособ генность для централизованного, целенаправ генного и динамично развивающегося регулирования общественных отношений, а также (и это играет определяющую роль для законодательной техники) заложенная в них возможность наибояее ясно, доступна и полна донести до сознания участников правоотношений смысл правового предписания Нормативно-правовой акт представляет собой наиболее подходящую для осознания людьми ферму выражения нормы права.
Именно в нормативно-правовых актах, в системе законодательства, которая их объединяет, открывается возможность наяболее Оптимально реализовать такое необходимое требование к правовому регулированию, как строгая определенность, склядываюшихся в обществе отношений и их комплексов. Через законодательство можно предельно точно и четко закрепить юридически должное и юридически возможное поведение, а также все условия, варианты и
1 Понятие законодательной техники
последствия такого поведения. Система нормативно-правовых актов делает возможным фиксирование предельной определенности во всем, что касается поведения участников общественных отношений и последствий их правозначимых деяний1.
Создание порядка в общественных отношениях, придание им определенного направления ствновится возможным в результате воздействия на жизнь обществ т и на социальные процессы системы законодательства. Системность и иерархичность — важнейшие условия эффективности регулятивного воздействия нормативно-правовых актов2.
Законодательство традиционно понимается многими обывателями и даже некоторыми юристами только как система законов. Подзаконные нормативно-правовые акты не признаются ее частью. Однако такое представление неверно, оно слишком сужает возможности законодательства как социального института. как основной формы права. Полное и эффективное регулирование общественных отношений предполагает комплексное использование как законов, так и подзаконных актов, исключение из обшей системы законодательства одного из элементов неизменно приведет к крушению системы правового регулирования, к его фрагментарности, сделает невозможным полноценное и всестороннее воздействие на комплекс общественных отношений. Законы и подзаконные акты не просто связаны — они взаимоопределяют и дополняют друг друга. Подзаконные акты, издаваемые не просто в соответствии с законами, но во исполнение их, яаляются своего рода их продолжением, связующим звеном с жизнью. Без них одни только законы не в состоянии полностью определить все поведение людей — они не могут быть достаточно ясны и подходить для всех случаев, конкретные жизненные ситуации требуют уточнения принципивльных положений законов, их подробной привязки к конкретным обстоите л ьст-вам, которые просто невозможно предусмотреть в законе полностью Поэтому при характеристике законодательства как регулятивного инструмента необходимо исходить из его широкого понимания, включая в его состав не только законы, но и подзаконные нормативно-правовые предписания.
Исходя из вышеизложенного, законодательство можно определить как систему взаимосвязанных, взаимодействующих и взаимоопре-
1 См.: Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия. М.. 2000. С 78.
правовых актов — статутов — во многом обусловлено их бессистемностью, хао-
3 Понятие, значение и элементы законодательства
делающих нормативно-правовых актов, действующих в государстве Из такого определения мы будем исходить, характеризуя процесс создания нормативно-правовых актов и основные правила и приемы законодательной техники
Основные приемы, способы и принципы для изложения текста законов и подзаконных актов одни. При помощи нормативных обобщений, выраженных в системе законодательства, оказывается возможным*
•	выразить и формально закрепить в виде строго определенных по содержанию и максимально доступно для сознания правил объективно необходимых требований к поведению участников общественных отношений;
•	выработать систему правовых категорий — понятий, содержащих элементы правовой нормы, специальных юридических терминов, в результате чего возникают юридические конструкции — системы функционально взаимосвязанных юридических понятий, исходные звенья правовых идей и принципов, лежащие в основе системы правового регулирования,
•	придать правовому воздействию на поведение людей, на общественные отношения системный характер, ибо из всех правовых форм законодательство в наибольшей степени системно, предполагает органически единый кодифицированный характер нормативно-правовых предписаний
Юридические средства, базирующиеся на системе законодательства, законодательные правовые конструкции приобретают комплексный. взаимосвязанный, взаимодополняющий и вззнмоолреде-ляющий характер1
Законодательство наиболее подходит для выражения норм права в современном обществе Это подтверждается тем фактом, что единая система нормативно-правовых актов в подавляющем большинстве развитых государств в настоящий момент используется в качестве основного источника права2 Преимущества законодательства как формы (источника) права объясняются такой ее чертой, как системность. Именно в законодательстве как в единой системе нормативно-правовых актов в полной мере прояваяется регулятивная сила нормативно-правовых предписаний, их значение в праве для выполнения главной функции социального феномена права.
2 И лаже в странах англосаксонской правовой системы, в которых традиционно
роль нормативно-правовых актов — статутов — в последние десятилетия нсиз-
52
1 Понятие законодательной техники
Исходя из вышеизложенного, можно выделить следующие преимущества законодательства перед другими источниками права.
1.	Единство и унифицированность законодательства в масштабах всей страны При выборе вярианта правозначимого поведения у участника общественных отношений не возникнет сложностей с определением правового предписания — их система едина и предусматривает комплексное регулирование всех общественных отношений Ии стихийно и фрагментарно складывающаяся система правовых обычаев, ни зависящие от воззрений авторов правовые доктрины, ни тем более судебные прецеденты, определяемые индивидуальной позицией судьи по конкретному делу, ни регулирующие только определенные фрагменты общественных отношений правовые договоры, ни религиозные нормы — ни один другой источник права не способен обеспечить единство и правового регулирования. Системность правовых предписаний — важнейший козырь системы законодательства, выгодно выделяющий ее из числа других форм (источников) права.
2.	Полнота регулирования общественных отношений. Системность законодательства предостааляет возможность системного воздействия на общественные отношения В результате законодательство дает возможность урегулировать все элементы общественных отношений едино и комплексно, избегая пробелов (точнее — своевременно их восполняя) Во многом полнота регулирования законодательством общественных отношений является результатом сознательности и планомерности законотворческого процесса.
3.	Оптимальная ясность и четкость предписаний. Нормативные правовые акты создают возможность (при условии профессионализма их создателей) изложить все структурные элементы нормы права наиболее полно и доступно для понимания субъекта правоотношений. В отличие от других источников правя законодательные акты всегда предельно четки и конкретны, так как являются результатом целенаправленной деятельности, смысл которых — сформулировать модель поведения людей Во многом этому способствует научно разработанная специальная методика изложения текста нормативных правовых актов, единство и унифицированность используемой терминологии и системы юридичвекнх конструкций.
4.	Возиозкность совершенствования Любая система законодательства предусматривает специальный механизм, который позволяет вносить в нее изменения и дополнения, совершенствуя ее и устраняя неправовые элементы, без снижения регулятивных возможностей. Системность и единство законодательства при технически правильном и грамотном изменении не страдают. Вносимые в
3 Понятие, значение и элементы законодательства
53
конкретные нормативно-правовые акты изменения органически вписываются в единую систему законодательства, не внося беспорядка и противоречий, что во многом объясняется тем, что законотворчество представляет собой волевую, сознательную системность, которой определяется единством целей ее участников.
5.	Непротиворечивость- Законодательное регулирование общественных отношений предусматривает наличие особого механизма преодоления коллизий (противоречий) между положениями нормативно-правовых актов Только законодательство предусматривает возможность точно определить, какое из положений действует в случве кол л изли нормативных правовых актов. В случае противоречия актов законодательства разной юридической силы действует акт большей юридической силы, в случае противоречил предписаний, содержащихся в актах равной юридической силы, действует тот акт, который принят позже, и в случае коллизии между федеральным нормативно-правовым актом и актом субъекта Федерации такое противоречие разрешается в соответствии с конституционным принципом разделения компетенции между Федерацией и ее субъектами в области законотворчества (в нашей стране — ст. 71—73 Конституции).
Вышеизложенное свидетельствует не только о преимуществах системы законодательства над другими формами права, но также об особых требованиях, предъявляемых к процессу формирования згой системы Все вышеизложенные преимущества существуют только при условии соблюдения основополагающих правил законодательной техники. Технические погрешности, неточности, нарушения принципа системности, допущенные при формировании единого механизма законодательства, оказываются губительными для полноценного правового регулирования. Несовершенство системы законодательства, являющееся результатом нарушений правия и принципов техники законотворчества, все ее преимущества, всю его регулятивную силу оборачивает против общества, во вред общественным интересам, которые должны выражаться в праве. Противоправный характер нормативно-правовых актов, и даже просто их неясность, несовершенство, регулятивная неполноценность очень дорого обходятся обществ}' — и негативные последствия этих явяе-ний тем более тяжелы из-за того, что все возможности законодательного воздействия на сонивльные отношения ревлизуются уже во вред праву.
Формализм системы нормативно-правовых актов, позволяющий выразить правовое долженствование ясно, четко и закончено, в
54
1 Повяте законодательной техники
случае нарушения основных технических требований и правил нормотворчества оборачивается несоответствием законодательного воздействия целям права и, что еще опаснее, невозможностью (или большими сложностями) своевременного оперативного исправления ситуации, приведением закона (ияи подзаконного акта) в соот-ветстане с требованиями объективной социальной необходимости «Именно то обстоятельство, что при помощи законов позитивное право становится стабильной формально определенной регулирующей силой, рассчитанной на непрерывное действие на неопределенное время, именно это обстоятельство — свидетельство того, что позитивное право сказывается на практике, в реальном бытии все же во многом несовместимым с другим его важным качеством, имеющим для позитивного права ключевое значение, — с его предназначением быть живым право и»1.
Во многом этот обоюдный характер регулятивных возможностей законодательства является результатом наличия возможное «ей законотворчества — целенаправленной деятельности по формулированию норм права в статьях нормативно-правовых актов по свободному усмотрению участников законодательного процесса1 2 В идеале законодательное творчество должно быть основано на сочетании сильного и оригинального ума законодателя и научного его подхода к законотворчеству в сочетании с использованием знаний объективной социальной необходимости, стввшего результатом научного осознания основополагающих закономерностей жизни и развития общества, а также основных технических правил и законов нормотворчества. В этом случае, во-первых, нормативно-правовой акт является точным выражением права и, во-вторых, обладая благодаря доступности для сознания смысла его предписаний максимальными регулятивными возможностями, оптимально эффективно с точки зрения общественного блага воздействует на общественные отношения, технически наилучшим образом воздействуя на сознание людей.
Однако, к сожалению, на практике нередко все бывает по-иному. Усияия участников законотворческой деятельности, забывающих о принципах и правилах законодательной техники, руководствующихся иными интересами, кроме правовых, приводят к тому, что все позитивные регулятивные свойства законодательства как социального института, его уникальная способность достигать мак
1 Алексеев С.С. Указ, соч С. 90
2 См • Там же
3 Понятие, значение и элементы законодательства
55
симальной определенности правовых требований и предписаний, его возможности воздействия на поведение людей могут приобрести негативный, не отвечающий потребностям и интересам жизни общества характер В результате, во-первых, воздействие нормативноправовых актов на общественные отношения приобретает (по крайней мере, отчасти) аитиправовой характер, а во-вторых, все же нашедшие отражение в законодательстве нормы права оказываются просто не в состоянии выполнить свою регулятивную функцию. Фактически в этом случае все позитивные качества и свойства законодательства перерастают в негативные, потенциальные преимущества не только не реализуются, но усугубляют вред. Во многом именно это и обусловливает отрицательные последствия законодательного воздействия и пренебрежительное (а иногда и враждебное) отношение людей к праву
Все вышеперечисленное позволяет сделать вывод об исключительной роли законодательства и системы его формирования в механизме правового регулирования. Нормативно-правовой акт лежит в основе правовой жизни и правового разаития современности (несмотря на то что в некоторых правовых системах его место на первый взгляд незаметно) Именно эта ведущая в правоотношениях роль и обусловливает важность научного изучения сущности нормативно-правовых актов, правил их составления и систематизации Законодательная техника как научная база процесса создания системы законодательства яаляется основой эффективного и полноценного правового регулирования посредством нормативно-правовых актов.
3.3. Структура законодательства.
Классификация нормативных правовых актов
Для исследования сущности нормативно-правовых актов и правил их составления необходимо исследовать структурные составляющие законодательства, охарактеризовать особенности этих составляющих и связи между ними. Для этого следует осуществить классификацию нормативно-правовых актов, выделить их вилы и исследовать их Это поможет более полно и детально понять сущность этого регулятивного инструмента, его основы и, что самое главное для изучения курса, механизм и основные правила его создания. Ибо для различных правовых целей используются разные нормативные правовые акты, правила и приемы создания которых не совпадают.
Оснований для классификации нормативно-правовых актов существует несколько.
56
1 Понятие законодательной техники
По субъекту правтв^тества все законодательство можно подразделить на:
•	нормативные правовые акты, принятые непосредственно органами государственной викти, — наиболее распространенный вид, к которому принадлежит основная часть нормативного массива, издаваемого как специальными законодательными органами, так и органами исполнительной власти;
•	нормативные правовые акты, являющиеся результатом непосредственного волеизъявления народа, т.е. принятые общенародным голосованием на референдуме (к таковым относится, например, действующая российская Конституция, изменения в которую могут быть внесены только особыми законами, принимаемыми в соответствии со специальной процедурой, важнейшей составной частью которой также является референдум);
•	нормативные правовые акты негосударственных организаций, так называемые акты делегированного законодательства, издаваемые в соответствии со специальными полномочиями юридическими лицами, не входящими в государственный механизм, — органов местного самоуправления, уполномоченных корпораций и др. (впрочем, последний вид нормативных правовых актов является спорным);
•	совместные нормативные правовые акты — издаваемые совместно государственными органами и негосударственными организациями (примером может послужить уже упоминавшиеся Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, утвержденные совместным приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 10 января 2001 г.).
По сроку действия можно выделить-
•	бессрочные нормативно-правовые акты неопределенно-длительного действия, утрачивающие силу только после принятия специвяьного нормативно-правового акта той же юриличвекой сияы, отменяющего первоначальный, или акта, полностью по-новому регулирующего те же общественные отношения (закреплять в таких актах временные повожения не следует);
•	срочные (временные) нормативно-правовые акты, тераюшие силу по наступлении определенного срока, обозначенного в законодательстве (как правило, в тексте самого акта), которые
3 Понятие, значение и элементы законодательства
57
служит для решения текущих, временных задач Помешать в тексте таких актов бессрочные прсдгшсвния недопустимо.
По территории действия в законодательстве государств с федеративным устройством можно выделить:
•	федерачные нормативные правовые акты, издаваемые федеральными органами вяасти и имеющие силу на всей территории государства,
•	нормативно-правовые акты субъектов Федерации, издаваемые органами власти субъектов Федерации и имеющие силу только на территории принявшего их субъекта,
•	местные акты, издаваемые органами местного самоуправления и действующие только на территории соответствующей административно-территориальной единицы
При этом необходимо отметить, что каждый из этих трех видов нормативно-правовых актов представляет собой совершенно автономную систему, не связанную с другими. Глубоко ошибочным является мнение, что нормативно-правовые акты субъектов Федерации всегда должны строго соответствовать федеральным Обе эти системы имеют свою сферу регулирования в соответствии с конституционно установленными полномочиями органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Эти полномочия (в том числе и касательно законотворчества) в любой Федерации разделены на конституционном уровне и не смешиваются В случае возникновения коллизии между актом законодательства субъекта Федерации эта коллизия разрешается в соответствии с Конституцией в зависимости от того, к чьей компетенции отнесен регулируемый вопрос В России сфера регулирования законодательством субъектов Федерации действующей Конституцией (ст. 73) определяется, если можно так выразиться, по остаточному принципу: к компетенции органов власти субъектов Федерации отнесены все вопросы вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации И только по вопросам. Отнесенным к совместной компетенции федеральных органов государственной алвсти и органов государственной вяасти субъектов Федерации, федеральные и региональные нормативные правовые акты могут иметь общий предмет правового регулировяния. Только в отношении нормативных правовых актов, регламентирующих эти вопросы общей компетенции, действует правило, в соответствии с которым федеральные акты законодательства имеют приоритет в юридической сиде над актами законодательства субъектов Федерации
58
1 Понятие законодательной техники
Но, пожалуй, самым сложным, интересным и с точки зрения законодательной техники важным яаляется киассификацил нормативно-правовых актов, основанная на их юридической силе.
Юридическая сила нормативно-правового акта — его главный отличительный признак Он отражает такое свойство акта, как занимаемый им уровень в иерархической системе законодательства, определяет его подчиненность и превосходящее положение относительно других составных частей законодательства, приоритеты в применении и правотворчестве.
По юридической сияе нормативно-правовые акты делятся на:
•	законы — нормативные правовые акты высшей юридической
•	подзаконные акты, имеющие вторичную по сравнению с законами юридическую сиду
Эти два вида по юридической сияе, в свою очередь, можно подразделить на ряд подгрупп.
Классификация актов законодательства по юридической силе явяяется наиболее важной, и виды актов, которые она в себя включает, заслуживают специального изучения. Это изучение будет осуществляться на примере законодательства России, которое по основным своим техническим и системным характеристикам сходно с законодательством большинства развитых стран мира.
3 4 Законы в системе законодательства
Законы яаляются основой системы законодательства, ее ядром Именно процесс создания законов является основой законотворчества, а издание подзаконных актов представляет собой только его продолжение Закон является концентрированным выражением сущности системы законодательства Поэтому изучение законов как основного по значимости результата законотворческого процесса занимает центральное место в юридической теории и законодательной технике.
Закон можно определить как нормативный правовой акт высшей юридической силы, принимаемый специально на то уполномоченными представительными органами в соответствии со специальной формально опреде генной процедурой и регулирующий наиболее важные общественные отношения.
Можно выделить следующие основополагающие характеристики закона, определяющие его особую роль в системе законодательства.
1.	Закон регулирует наибоке важные общественные отношения, являющиеся определяющими для всей социальной жизни. Именно эта
3 Понятие, значение и элементы законодательства
черта определяет особое место законов в системе законодательства, да и во всей правовой системе. Законы как основа законодательного регулирования призваны воздействовать на ключевые для общественной жизни и разаития отношения и процессы.
К сожалению, в настоящий момент в России не существует нормативно закрепленного комплекса вопросов, подлежащих регулированию исключительно законами И >то является значительным недостатком отечественной системы правового регулирования законотворчества В результате исполнительные органы государственной влвсти, создающие подзаконные акты, в нашей стране постовнно стремятся выйти за пределы своей компетенции и вторгаются в сферу прерогатив законодательной власти, создавая правовые акты, регулирующие важнейшие общественные отношения и не соответствующие или противоречащие законам. Неурегулировянность вопроса о разграничении предмета регулирования между законами и подзаконными актами является очень существенным недостатком отечественной системы правового регулирования законотворческого процесса и вообще российской системы права.
Однако в отечественной науке разработан перечень таких отношений1, что было отражено в упоминавшемся проекте федерального закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации». К числу вопросов, подлежащих регулированию законами, в частности, относятся'
•	основы правового статуса человека и гражданина, основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их обеспечения и охраны;
•	федеративное устройство Российской Федерации,
•	общие принципы местного самоуправления,
•	правовой статус политических партий и иных общественных объединений;
•	правовой статус средств массовой информации;
•	федеральные налоги и сборы, порядок формирования и расходования средств федерального бюджета;
•	правовые основы экономического, социального и экологического развития Российской Федерации;
1 См., напр.. Тихомиров Ю.А. Аналитическая информация о порядке подготовки
ларства. Т 1. С 128—129; Пожата С В. и др О законах и иных нормятмвно-
60
1 Понятое законодательной техники
•	основы федеральной политики в области национальной безопасности, обороны, оборонного производства, путей сообщения, транспорта и салзи;
•	порядок введения военного и чрезвычайного положений;
•	порядок ратификации и денонсации международных договоров Россией;
•	ратификация и денонсация Россией международных догово-
•	установление юридической ответственности и иных мер принуждения по отношению к участникам прчвоотношений,
•	вопросы судоустройства, прокурорского надзора и адвокатуры;
•	уголовный, гражданский, арбитражный процесс, порядок исполнения уголовных наказаний.
Конечно, этот перечень не является исчерпывающим К сфере регулирования законом могут быть отнесены и иные вопросы. Например, представляется целесообразным отнести к числу во просов, регулируемых законами, порядок защиты конституционных прав граждан, порядок формирования и работы органов законодательной аласти и высших органов исполнительной власти, семейные правоотношения, порядок проведения референдума и некоторые другие.
Важность регулируемых законом общественных отношений, их основополагающий для общества характер определяют все остальные характерные признаки законов
2.	Законы являются результатом волеизъявления народа {прямого или косвенного) и принимаются только высшими представительными органами государственной власти — парламентом страны или общенародным гоюсованием (референдумом). Важность вопросов, регулируемых законами, определяет исключительно общенародную компетенцию по их принятию В современных демократических государствах (в том числе и в России — см. сг. 2 Конституции РФ) единственным источником государственной власти признается народ И только народ (используя институты непосредственной или представительной демократии) определяет основы законодательного регулирования жизни общества. Ни один механизм государственной аласти, кроме специально на то уполномоченных представительных органов, призванных формулировать и воплощать в жизнь волю общества, не имеет права принимать законы, предназначенные для регулирования наиболее важных социальных вопросов.
3 Понятие, значение и элементы законодательства
61
В Российской Федерации, как и в большинстве других современных государств, законы могут приниматься или в ходе референдума, или специальными органами законодательной аласти, к числу которых ст 94 Конституции России относит Федеральное Собрание Российской Федерации.
Не только в России, но и практически во всех странах законодательные органы яаляются представительными, формируются путем общенародных выборов и их деятельность есть проявление представительной демократии Таким образом, принятие законов должно находиться в зависимости от воли народа, закон в той или иной форме, прямо или косвенно должен предстаалять собой проявление воли народонаселения.
3.	Закон обюдает высшей юридической силой в национальной системе права. Регулируя наиболее важные отношения и яаляясь основой системы законодательства, законы определяют все остальные составляющие системы законовательства. Все остальные нормативно-правовые акты яаляются подзаконными, так — как издаются в соответствии с законами и во исполнение их и служат только вспомогательными механизмами, способствующими реализации законов. Закон имеет приоритет над любым иным нормативноправовым актом. Любой подзаконный нормативно-правовой акт, изданный не на основании и ие во исполнение закона, а тем более противоречащий закону, с момента возникновения такого противоречия нс имеет юридической силы и не может влиять на общественные отношения
4.	Закон принимается в соответствии со специальной нормативно установюнной процедурой. В отличие от подзаконного акта, принимаемого путем простого утверждения главой соответствующего органа исполнительной аласти, закон принимается в несколько этапов, каждый из которых обязателен Принятию закона предшествует процедура обсуждения законопроекта в нижней палате парламента (в России — в Государственной Думе), утверждение его верхней палатой парламента (в России — Совет Федерации), утверждение главой государства, опубликование и вступление в законную сил}'. Точное следование всем формально закрепленным этапам является условием действительности закона, нарушение или лдже незначительное несоблюдение хотя бы одной из процедур принятия закона автоматически лишает закон силы.
Такое неукоснительное соблюдение порядка принятия имеет целью обеспечить ствбильность и устойчивость законов, избежать
62
1 Понятие законодательной техники
недостаточной проработки законопроектов Ибо устойчивость и проработанность законов, отсутствие необходимости их регулярно изменять и уточнять есть гарантия стабильности, а стало быть, действенности и эффективности определяемой ими системы законодательства.
3.5.	Виды и формы законов
С точки зрения законодательной техники очень важным яаляется исследование видов законов, а также форм их существования. Ибо законы — не однородный монолит, они, в свою очередь, представляют собой сложную и интересную с точки зрения техники создания систему, главным критерием для классификации в которой является юридическая сила
Классификация законов на виды основана на таком критерии, как юридическая сила Юридическая сила законов определяется главным образом их значением, важностью регулируемых ими общественных отношений Чем большую роль в жизнедеятельности общества играет объект правового регулирования нор мативно-правового акта, тем большая юридическая сила этому акгу придается
Возглавляет систему законов (как и всю систему законодательства) Конституция Конституцию часто называют Основным Законом государства, подразумевая ее особую, определяющую роль в системе правового регулирования. Конституция является своего рода ядром, фундаментом правовой системы, определяющим всю юридическую жизнь современного цивилизованного государства.
Конституцию как нормативно-правовой акт, занимающий особое место в системе права современного демократического государства, от всех остальных актов отличают комплекс тесно взаимосвязанных черт, определяющих, помимо прочего, и особенности техники ее создания*
1.	Особый субъект законотворческой деятельности, осуществляющий ее принятие или изменение и особый порядок принятия и изменения. Конституция является актом волеизъявления народа. В преамбуле действующей российской Конституции в качестве одного из основополагающих ес признаков устанавливается: «Мы. многонациональный народ Российской Федерации . принимаем Конституцию Российской Федерации» Исключительные полномочия по принятию и внесению изменений в Конституцию
3 Понятие, значение и элементы законодательства
как в основу не тол ько законодательства, но и всей системы правового регулирования принадлежат единственному источнику аласти современного демократического государства — его народу В России действующе л Конституция была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г Впрочем, референдум — не единственная известная законодательной технике форма волеизъявления народа в ходе принятия конституций Возможно и принятие конституции от имени народа — специальными представительными органами в соответствии с особой процедурой — такой порядок известен в зарубежной практике Этим же фактом обусловлен и специальный усложненный порядок внесения в Конституцию изменений
2.	Учредительный, вервичный характер конституционных установлений Учредительный характер Конституции валяется следствием проявления в ней воли народа. Учредительная природа Конституции проявляется в том, что ее положения являются первичными для остального законодательства Все остальные нормативные правовые акты (и в первую очередь законы) издаются во испогнение и в соответствии с Конституцией, которая призвана изложить первоосновы правового регулирования
Конституция в наиболее общем, принципиальном виде регулирует все правоотношения. Отсюда следует такое важное с технической точки зренил свойство, как декларативный характер предписаний Конституции. Нормы Конституции ие предназначены (за редким исключением) для непосредственного регулирования поведения конкретных категорий участников правоотношений, они призваны только создать первооснову, изложить наиболее обшие принципы правового регулирования, в которых выражаются цели такого регулирования Конституция своим воздействием охватывает все без исключения общественные отношения, попадающие в сферу правового регулирования, регулируя их базовые, фундаментальные фрагменты Поэтому ес нормы изложены в обшем виде и представляют собой идеи, которым должны придерживаться участники законотворчества при создании системы законодательства. Большинство статей Констигуции нуждаются в специализированных нормативно-правовых актах, конкретизирующих и раскрывающих ее положения и делающих возможным использование их для воздействия на общественные отношения.
Впрочем, некоторая часть положений Конституции может использоваться и напрямую, выступать непосредственными регуляторами общественных отношений. Речь идет о так называемом прямом действии Конституции Однако это уже не имеет прямого отношения к проблемам законодательной техники.
64
1 Понятие законодательной техники
3.	Высшая юридическая сила Конституция по своей юридической силе стоит на верхушке иерархической лестницы законодательства Все остальные нормативно-правовые акты издаются во всполнение ее положений и должны ей соответствовать. Неконституционность любого нормативно-правового акта, несоответствие его положений статьям Конституции автоматически алекуг за собой его недействительность, что обеспечивается специальным механизмом конституционного надзора.
Кроме того, высшая юридическая сила Конституции означвет, что она без каких бы то ни было ограничений применяется на всей территории государства Конституция — единственный акт. являющийся общим и дая обшефедераяьного, и для регионального законодательства. Конституция является принципиальной первоосновой как для законотворческой деятельности федерального парламента, так и для законодательных органов субъектов Федерации. Высшая юридическая сила Конституции означает ее приоритет над любым нормативно-правовым акгом, существующем в государстве, вне зависимости от его вида и территории действия
Все вышеизложенные характерные особенности Конституции, определяющие ее особую рояь в системе законодательства, придают такую специфику и технике ее создания, и порядку реализации Основного Закона, что в науке уже возникло мнение, что Конституция в ее современном значении фактически ие может быть отнесс на к разряду законов, но яаляется совершенно самостоятельным, особым видом нормативно-правовых актов.
Следующим по юридической силе после Конституции являются федеральные конституционные лакомя, на которых СТОИТ особо задержать внимание
В нашей стране это принципиально новый вид нормативноправовых актов, который впераые был установлен действующей Конституцией (ст. 108) В эаконотворчвекой практике других государств этот вид законов известен уже достаточно давно. Они именуются органическими, конституционными, основными, но их суть, функциональное назначение и технические особенности в общем практически во всех системах права сходны Этот вид специальных законов, обладающих более высокой юридической силой по сравнению с другими законами, предназначен для регулирования наиболее значимых правоотношений, определяющих конституционный строй страны*.
но-правовые акты, вносящие изменения и нопазиенвл в основной текст Кон-
3 Понятие, значение и элементы законодательства
65
Федеральные конституционные законы в отечественной системе права, по существу, продолжают и развивают Конституцию, персонифицируют субъектов властвования, учреждают государственные органы и определяют их компетенцию и порядок деятельности, определяют пределы государственной аластн и гарантии единства и целостности государства, ствбильности ее субъектного состава. Иначе говоря, федеральные конституционные законы, по существу, являются органическими законами, дополняющими и развивающими Конституцию Российской Федерации и представляющими собой основополагающую по своему значению составную часть отрасли конституционного права
Конституция России (как, впрочем, и остальное законодательство) ие содержит единого критерия для отнесения общественных отношений к сфере регулирования федеральными конституционными законами Согласно ч. 1 ст 76 Конституции федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения Российской Федерации, которые перечислены в ст. 71 Конституции. Кроме того, в 12 статьях Конституции указаны конкретные предметы ведения, подлежащие регулированию именно федеральными конституционными законами, вопросы об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации в целом иди в отдельных ее местностях (ст. 56 и 88), о принятии в Российскую Федерацию иди образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, а также об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ст. 65, 66, 137); о государственных символах Российской Федерации, их описании и порядке официального использования (ст. 70); о референдуме (ст 84); о режиме военного положения (ст 87); об Уполномоченном по правам человека (ст. 103); о порядке деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 114); о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов (ст. 128); о Конституционном Собрании (ст. 135).
В отечественной правовой науке активно обсуждается вопрос о том, яаляется ли этот приведенный в Конституции перечень вопросов. подлежащих регулированию конституционными законами, исчерпывающим Нельзя не признать, что немалая часть конституционных отношений, трабующих более высокого уровня правового регулирования, чем обычными федеральными законами, остается за пределами вошедших в этот перечень федеральных конституцией-
1 Повяте законодательной техники
ных законов1. С формальной же точки зрения нет оснований утверждать. что действующая Конституция России содержит исчерпывающий список возможных для принятия конституционных законов. В Конституции содержится только перечень сфер общественных отношений, подлежащих такому регулированию, но не исчерпывающий перечень этих законов. Другими словами, российская Констигуция определяет только тематику федеральных конституционных законов, но ие их количество Нет оснований ие допускать возможности принятия по одной из таких тем нескольких конституционных законов2
Кроме того, в будущем может возникнуть проблема необходимости актуализации Конституции, конкретизирования ее наиболее важных положений Ее стабильности в этом случае будет способствовать именно использование института федеральных конституционных законов.
К настоящему времени в России приняты и вступили в силу следующие федеральные конституционные законы, регламентирующие общественные отношения: «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г.; «Об арбитражных судак в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г., «О референдуме Российской Федерации» от 10 октабря 1995 г.; «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г.; «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 6 февраля 1997 г., «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г; «О военных судах Российской Федерации» от 23 июия 1999 г., «О государственном флаге Российской Федерации» от 25 декабря 2000 г. (в настоящий момент действующий в ред. от 9 июля 2002 г.); «О государственном гербе Российской Федерации» от 25 декабря 2000 г. (в ред. от 9 июля 2002 г); «О государственном тимне Российской Федерации» от 25 декабря 2000 г.; «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г.; «О порядке прянятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г; «О военном положении» от 30 января 2002 г. Кроме
ральиого конституционного закона, так как. согласно ч. 3 ст 128 Конституция,
туиионным законом Л этот порядок регулируется не только существующими федеральными конституционными законами, ио и в определяющей степени именно процессуальными кодексами (УПК, АПК, ГПК)
3 Понятие, значение и элементы законодательства
67
того, было принято несколько федеральных конституционных законов, вносящих изменения в действующую Конституцию России
С повалением конституционных законов в системе законодательства нашей страны складывается своеобразная промежуточная, переходная ступень между Конституцией и остальными законами в реализации конституционных предписаний1 Федеральные конституционные законы в соответствии с ч. 3 ст. 76 действующей Конституции РФ имеют преимущество в юридической силе перед остальными законами, т.е никакие другие законы нс могут противоречить федеральным конституционным законам
Необходимость наличия такой особой подсистемы законов обусловлена тем, что сравнительно небольшой объем Конституции не позволяет охватить своим воздействием весь круг конституционных отношений, в том числе отношений аласти, суверенитета и свободы личности, которые требуют более высокого уровня регулирования, чем просто федеральными законами. Невозможно в одном нормативно-правовом акте урегулировать (даже на декларативнопринципиальном уровне) все эти вопросы К тому же некоторые из вопросов, регулируемые конституционными законами, нуждаются в более конкретном регулировании, нежели то, которое может быть осуществлено Конституцией
Федеральные конституционные законы кроме особого предмета регулирования отличает особая процедура принятия.
Третьим видом законов являются федеральные законы. В юридической науке, дабы избежать путаницы с конституционными законами, их иногда именуют обычными ияи текущими законами
Федеральный закон в нашей стране может быть принят как по предметам исключительного ведения Федерации, так и по вопросам совместного ее ведения с субъектами Федерации. Этот вил законов является самым распространенным, большая часть законов в нашей стране относится именно к этой их категории Принятие некоторых из них специально предусмотрено (в Конституции или в федеравь-иых конституционных законах) как обязательное. К таковым, например, относятся Закон о гражданстве РФ, Закон о прокуратуре. Закон об альтернативной воинской службе и некоторые другие.
В действующей Конституции России употребляется и более общий термин — «закон», который встречается в ней достаточно часто (в общей сложности 13 ствтьях) Этим термином в обшем охватываются не только все виды федеральных законов, но и все законы субъектов Федерации
 См - Там же С 81—82
1 Понятие законодательной техники
При характеристике законов как основы системы законодательства необходимо помимо видов различать их форму.
Форма определяет объективное существование, выражение сути явления Если классификация по видам, приведенная выше, основана на различиях в сущности различных законов, их роли в системе правового регулирования, определяющей их юридическую силу и место в системе законодательства, то классификация по форме определяется способом внешнего выражения этой сути
Форма закона может быть определена как способ его объективного сущее пвования, выражения в его статьях нормативно-правовых предписаний, система его внешних признаков. Форма закона очень важна для выбора способа изложения правовых предписаний и определяет его создание Во многом именно форма закона определяет механизм его создания и включения в единую систему правового регулирования
Отечественной и мировой практикой законотворчества выработана определенная система форм законов. В России законы принимаются в следующих формах
I.	Конституция. Это не только особый вид нормативно-право-вых актов, обладающих высшей юридической силой Конституция предстввляет собой совершенно специфическую форму изложения нормативно-правовых предписаний. Особенность этой формы состоит в том, что, как уже отмечалось, конституционные предписания в большей своей части носят общий характер и предназначены в своем комплексе для регулирования всех без исключения общественных отношений, попадающих в сферу правового регулирования. Всеобщность и полнота регулирования Конституцией всех общественных отношений определяют такую особенность формы изложения ее предписаний, как декларативность. Как уже отмечалось, они, за редким исключением, не годятся дня непосредственного регулирования поведения людей и служат только дая выражения основополагающих принципов правового регулирования в тех или иных областях. В предписаниях, содержащихся в Конституции, как правило, невозможно с достаточной для определения непосредственной делтельности четкостью Определить основные элементы нормы права (гипотезу, диспозицию и санкцию) Практически ни одно из положений Конституции ие может функционировать самостоятельно, без официального легального толкования в федеральных конституционных законах или федеральных законах. Лучший способ сделать конституционное предписание ничего не значащей фикцией — лишить его разъяснения и конкретизации в текущем
3 Понятие, значение и элементы законодательства
69
законодательстве, в первую очередь именно в законах1 Все это и позволяет выделять Конституцию как совершенно особую форму законов.
2.	Законы о внесении изменений и поправок в Конституцию. Это специфическая форма законов, принимаемых в особом порядке и направленных исключительно на усовершенствование действующей Конституции, на корректирование ее положений. В связи с тем что Конституция представляет собой совершенно особенную форму законов, внесение в нее изменений также осуществляется в особом порядке и в особой форме, которые в нашей стране предусмотрены специальным нормативным правовым актом2.
3.	Основы законодательства. Это федеральные законы, принимаемые по вопросам, входящим в совместное ведение федеральных органов государственной аласти и органов аласти субъектов Федерации Их основное предназначение — выражение принципов и основных положений законодательного регулирования определенной специфической сферы общественных отношений, которые подлежат дальнейшему развитию и конкретизации в законодательстве. Основы законодательства — это переходный закон, его принятие обычно саязано с началом законодательного регулирования или с кардинальной реформой законодательства в какой-то определенной сфере общественной жизни и имеет целью формулирование новых, ранее не известных принципов правового регулирования в этой сфере Примером могут послужить Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, утвержденные Верховным Советом СССР 31 мая 1991 г., которые служили для выражение новых, отличных от устаревших советских, принципов правового регулирования имущественных и связанных с ними неимущественных отношений. Этот нормативный правовой акт просуществовал до принятия в нашей стране нового Гражданского кодекса и служил средством придания нормативно-правовому регулированию, осуществляемому ГК РСФСР 1964 г, нового характера Некоторые положения таких законов могут быть посаяшены непосредственному регулированию отдельных фрагментов правоотношений Однако такое непосредственное регулирование носит фрагментарный характер и является неполным.
2 См Федеральный закон от 4 марта 1998 г № ЗЗ-ФЗ «О порядке принятия и
70
1 Понятие законодательной техники
Основы законодательства, как правило, являются основой, предтечей будущего кодекса, более полного и системного нормативного правового акта. Обычно Основы законодательства действуют совместно с комплексом дополняющих их нормативных правовых актов Сами по себе, без дополнительных актов они не могут рассматриваться как полноиенный самостоятельный регулятор общественных отношений — весьма неудобно искать предписания в нескольких ссылающихся друг на друга актах законодательства
Впрочем, несмотря на это, в нашей стране существуют и действуют несколько законов, созданных именно в форме Основ законодательства В качестве примера можно привести Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N» 5487—1, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462—1, а также Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г hfe 3612—1 Эти акты были приняты в самом начале глобальной правовой реформы и имели целью определить и закрепить новые основные принципы правового регулирования в этих сферах общественной жизни. Сохранение ими своей жизнеспособности и востребованности в правовом регулировании можно объяснить отчасти удовлетворительной полнотой содержащихся в них предписаний (они в чем-го заменяют кодексы), отчасти — просчетами отечественных законодателей, задерживающих проведение полноценной кодификации в соответствующих сферах правового регулирования
Основной внешней особенностью Основ законодательства как формы закона является наличие в его структуре особой составной части, служащей для выражения основных принципов правового регулирования, формулирования основных используемых в этом законе понятий и терминов, выражения и разработки основных юридических конструкций (функционально единых систем понятий, принципов, типовых предписаний). Обычно такая структурная составляющая называется «Общие положения» Кроме общих положений в структуре основ законодательства можно выделить и положения, непосредственно регламентирующие конкретные общественные отношения, но в отличие от кодексов, которые будут охарактеризованы ниже, эти предписания изложены с возможностью их дополнения, они логически не предстааляют собой законченной структуры
4.	Кодексы Это особые комплексные законы, содержащие в систематизированном виде весь нормативно-правовой материвл (няи
3 Понятие, значение и элементы законодательства
большую его часть) определенном отрасли права или иной нормативно-правовой системы (подотрасли няи института права). В отличие от основ законодательства кодексы осущесталяют непосредственное правовое регулирование всего комплекса общественных отношений. входящих в предмет правового регулирования соответствующего нормативно-правового образования Поэтому кодексы являются ядром, основой отраслей и институтов права, определяющих все поведение людей в определенных сферах общественных отношений В некоторых же отраслях права кодекс является практически единственным источником права (например, в уголовном праве)
Особая роль в правовом ретушировании и особая форма кодексов обусловлены тем, что помимо непосредственных нормативно-правовых предписаний кодекс как базовый в определенной нормативно-правовой системе акт содержит еще и общие положения. Эти положения, как и в случве с Основами законодательства, представляют собой единые вля всего кодифицированного нормативного образования (системы нормативных правовых предписаний — отрасли. подотрасли, института, подинститута) принципы правового регулирсвания, легальные понятия и термины, основы правового статуса наиболее важных участников общественных отношений, юридические схемы и конструкции. Они определяют все правовое регулирование в соответствующей сфере общественных отношений.
В связи с необходимостью изложения и закрепления в кодексе этих общих положений, форме изложения предписаний кодекса присуща значительная специфика. Кодекс, как правило, имеет двузвенную смысловую структуру и состоит из общей части, содержащей обшие положения, и особенной части, совержащей конкретные нормативно-правовые предписания Такое деление может выражаться в разделении кодекса на общую и особенную частн либо в выделении для общих положений особой главы, после которой следуют главы, непосредственно регулирующие конкретные общественные отношения (причем в этом случае деление кодекса на главы обычно соответствует структуре кодифицируемой системы норм права).
Кодексы, создаваемые в современной России, можно подразделить на отраслевые (являющиеся основой целой отрасли права, например Уголовный кодекс, Гражаанский кодекс, процессуальные кодексы и тл) и внутреотраслевые (регулирующие отношения в рамках подотрасли ияи института права, например Лесной кодекс. Кодекс торгового мореплавания. Кодекс об административных правонарушениях и др.).
1 Понятие законодательной техники
Специфика повготовки и составления кодекса будет более пов-робно рассмотрена ниже.
5.	Законы, непосредственно регулирующие опреде генную сферу общественных отношений. Это наиболее распространенная форма законов, применяемых вля правового регулирования самых разнообразных правоотношений. Ее отличает стандартная процедура принятия и классическая структура
б.	Закон о внесении изменений ши дополнений в другой закон ши об отмене другого закона. В соответствии с основополагающими правилами законодательной техники, нормативный правовой акт может изменяться, дополняться или отменяться другим нормативно-правовым актом той же юридической силы. Это требование ол-ределяется системностью законодательства. Поэтому вля изменения или отмены закона необходимо принять новый особый закон той же юридической силы.
Эта форма закона характеризуется упрощенной структурой (обычно такой закон невелик по объему, структурно разбит только на статьи, не имеющие собственного названия, иных структурных составляющих, кроме статьи, он в своем составе не имеет) и особой единственной целью — определением судьбы другого закона (что обязательно отражается в его названии).
7.	Закон о ратификации международного договора. В соответствии с действующим российским законодательством (Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г № 101-ФЗ) большинство международных договоров, подписанных Российской Федерацией, подаежат ратификации, которая осуществляется путем принятия законодательными Органами России специального закона. Ратификации подлежат международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом; предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина, о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопвсности, а также мирные договоры и догово
3 Понятие, значение и элементы законодательства
73
ры о коллективной безопасности; об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации, международные договоры с участием Российской Федерации, стороны которых услодияись о дальнейшей их ратификации
Ратификация договора путем принятия закона есть, во-первых, инструмент приведения отечественного законодательства в соответствие с подписанным международным договором, а также инструмент контроля представительного законодательного органа (а в его лице — народа России) за соответствием подписания договора интересам и конституционным основам российской государственности.
Форма ратификационных законов достаточно своеобразна. В названии такого закона обязательно содержится полное наименование ратифицируемого международного соглашения, договаривающиеся стороны, а также функционвльное назначение такого закона — ратификация этого договора. Как правило, такой закон состоит из одной основной статьи — о ратификации (т.е. наделении юридической силой) международного договора и большого приложения, содержащего текст этого договора (естественно, на русском языке). Впрочем, возможно наличие и более чем одной статьи. Дополнительные статьи могут содержать предписания о сроках и порядке вступления в силу закона (и вместе с ним договора), а также об условиях ратификации (если присоединение к договору небезусловно), об ограничениях в дейстиии договора, исключении из числа имеющих на территории России юридическую силу определенных положений (если Россия как договаривающаяся сторона присоединяется к договору частично).
8.	Бюджетные законы Действующее российское законодательство предполагает необходимость решения вопросов о федеральном бюджете, а также некоторых бюджетных вопросов (например, о бюджетах государственных внебюджетных фондах и их исполнении) путем принятия федерального закона Такне законы отличаются особой формой, если можно так выразиться, разовым характером (каждый федеральный бюджет, принимаемый на срок бюджетного периода, утверждается особым законом) и особой процедурой принятия (специфика которой будет охарактеризована ниже).
74
1 Понятие законодательной техники
Форма бюджетного закона напоминает форму ратификационного закона. В его названии отражается его функциональное назначение — утверждение государственного бюджета на определенный период. Он. как правило, содержит одну основную статью (об утверждении бюджета) и огромное по объему приложение (содержащее этот бюджет) Возможно нвличие дополнительных статей, связанных со вступлением закона и бюджета в законную силу.
3 6. Подзаконные нормативные правовые акты
Законы, как уже отмечалось, регулируют только наиболее важные, принципиальные, основополагающие общественные отношения, которыми, конечно, не исчерпывается комплекс подлежащих правовому регулированию отношений
В ходе правового воздействия на жизнь людей, на общественные процессы возникает необходимость разаития и конкретизации положений законов, которые носят слишком общий характер. Это вызывает необходимость существования подзаконных нормативных правовых актов, служащих как бы связующим звеном между предписаниями, выраженными в законах, и непосредственным поведением людей.
Конституция России и действующее констигуиионное законодательство не знают термина «подзаконные нормативные правовые акты». Однако анвлиз их положений дает основания утверждать, чго такой термин имеет право на существование. Он применим для обозначения нормативно-правовых актов, не относящихся к числу законод. Это вытекает из ч. I ст. 15 Конституции, где упоминается возможность существования иных нормативных правовых актов, кроме Конституции и законов С учетом этого можно сделать вывод о необходимости существования и о сущности являющихся необходимым звеном системы законодательства, нормативных правовых актов, не относящихся к числу законов.
Подзаконные акты могут быть определены как нормативные правовые акты, изданные органами исполнительной власти в соответствии и во исполнение законов и обюдающие вторичной по сравнению с законами юридической силой
Исходя из этого определения, можно выделить следующие характеристики, определяющие этот вид нормативных правовых актов.
1.	Производный от законов характер. Подзаконные акты издаются на основе законов и в соответствии с законами. Ни один подзаконный акт не может противоречить закону — это автоматически влечет его недействительность.
3 Понятие, значение и элементы законодательства
75
Производный характер подзаконных актов определяется тем, что предмет регулирования этими актами также является производным от предмета регулирования законами Подзаконные акты призваны уточнять и конкретизировать требования законов, и регулируемые подзаконными актами вопросы представляют собой частно-ств, фрагменты вопросов, регулируемых законами. Подзаконный акт не может служить для регулирования проблем, не являющихся составной частью определенного комплекса урегулированных в целом законами общественных отношений Подзаконный акт не может быть независим от закона, не может служить основой правового регулирования в нормативном образовании (отрасли, подотрасли или института права). Если же такое все-таки происходит и подзаконный акт существует сам по себе, не является продолжением закона. то это является грубейшим нарушением правил законодательной техники. Это означает, что подзаконный акт занял место закона, служит для регламентации социальных отношений, подлежащих урегулированию законом
Единое основание — система законов — определяет системность и единство подзаконных нормативных правовых актов
2.	Подзаконные акты издаются органами иакинительной власти. В отличие от законов, которые в сияу своего определяющего значения должны представлять собой акт прямого или опосредованного вовеизъявления народа, подзаконные акты издаются органами, на которые воздожена функция по исполнению этих законов Именно эти органы исполнительной власти и определяют порядок реализации требований закона как субъекты, обладающие наибольшей компетенцией в регулируемом вопросе.
Нормативные правовые акты подзаконного характера вправе издавать только орган исполнительной власти как единая организация Нигде в мире не допускается издание нормативного правового акта территориальными или структурными подразделениями исполнительного органа Только организационно самостоятельный орган государственной власти, принадлежащей к исполнительной системе, вправе издавать подзаконный нормативный правовой акт
3.	Подзаконные акты издаются в обычном порядке путем простого принятия В отличие от законов при принятии подзаконных актов их создатели не придерживаются сложной серии специальных формально определенных процедур (хотя некоторые процедуры все таки предусмотрены как обязательные и для принятия некоторых подзаконных актов) Принятие подзаконного нормативного правового акта, придание ему юридической сняы производятся путем его
76
1 Понятие законодательной техники
простого подписания рукоЕОШпечем соответствующего исполнительного органа государственной власти
Впрочем, вля вступления в законную силу некоторых подзаконных актов недостаточно их простого подписания Некоторые подзаконные нормативно-правовые акты, издаваемые министерствами и ведомствами России, подлежат обязательной регистрации, осуществляемой Министерством юстиции РФ на основе специальной экспертизы, цель которой — определить соответствие этого акта законодательству более высокой юридической силы* Более подробно эта процедура будет описана ниже.
Государственная регистрация подзаконных актов министерств и ведомств имеет целью обеспечение главенствующего характера существующих законов, и в первую очередь Конституции, и выраженных в ней принципов Кроме того, государственная регистрация ведомственных актов предназначена вля недопущения нарушения системности, непротиворечивости и единства законодательства Если учесть общее количество подзаконных актов, принять во внимание возможность путвницы и несоответстаия между ними, го проверка их соответствия актам большей юридической силы представляется просто необходимой Государственная регистрация является важным инструментом упорядочения и систематизации огромного массива подзаконных нормативных правовых актов.
Как и законы, подзаконные акты не представляют собой единого монолитного образования. Их система не менее сложна, а различия между различными видами еще более значительны, нежели между законами.
Классификацию подзаконных нормативных правовых актов целесообразно проводить, основываясь на их юридической сняе Юридическая сняа подзаконных актов зависит от издавшего их органа и определяется компетенцией этого органа.
1. На верхушке юридической силы иерархической пирамиды подзаконных актов стоят нормативные акты, изданные высшит органами государственной викти. К ним относятся ухазм Президента России и постановления Правительства России
Эти виды имеют наивысшую юридическую силу среди подзаконных актов Остальные подзаконные акты должны им соответствовать.
К сожалению, единого нормативного закрепления предмета ведения за высшими подзаконными актами, так же как и в случаях с
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
3 Понятие, значение и элементы законодательства
законами, нс существует. При их изданиями авторы, определяя полведомственность регулируемого вопроса, руководствуются сложившейся практикой и некоторыми отдельными нормативными правовыми актами.
Указы Президента России являются высшими по юридической сняе подзаконными нормативными правовыми актами. Они должны соответствовать только законам, остальные подзаконные акты не должны противоречить указам Президента Указами Президента регулируются наиболее важные из вопросов реализации законов. Кроме того, существует мнение, что указы Президента могут использоваться для восполнения пробелов в праве по вопросам, требующим законодательного регулирования при условии и на время отсутствия соответствующего федерального закона1. И это мнение в нашей стране находит широкое применение на практике, целый ряд указов Президента был принят для регулирования отношений, по важности достойных регулирования законом, но не получивших такого регулирования Впрочем, эта точка зрения яаляется спорной, ибо допускает подмену законов указами Президента, что может внести путаницу и нарушить логическую структуру законодательства. Именно такая подмена сделвла возможным формирование так называемого «указного законодательства» в России в 90-х годах XX в., когда набор не слишком согласованных между собой и не всегда соответствующих закону указов Президента не просто заменила законы в системе законодательства, но и препятствовала нормальному законодательному регулированию в очень важных отраслях общественной жизни
Точному и полному определению предмета правового регулирования указов Президента России препятствует отсутствие в отечественном законоштепьстве нормативного правового акта, который едино и комплексно регулировал бы правовой статус главы российского государства. Конституция России закрепляет только основы этого статуса и не может стеть основанием для вывода, какие именно отношения могут и должны рсгламеитираваться указами Президента, каково место этих нормативных правовых актов в системе российского законодательства Остается надеяться, что отечественные законодатели в обозримом будущем исправят этот пробел путем принятия особого федерального конституционного закона о статусе Президента России, который, помимо прочего, определил
78
1 Понятие законодательной техники
бы компетенцию главы нашего государства относительно издания подзаконных нормативных правовых актов
Анализ конституционных положений, а также практики руководства Президентом России нашим государством дает основания для вывода о том, что несколько групп общественных отношений все же можно со всей уверенностью отнести к предмету правового регулирования именно указами главы государства. К таким сферам жизни общества относится, в частности, структура и функционирование аппарата федеральных органов исполнительной власти. В последнее время эти вопросы регламентируются указами Президента достаточно удачно* Своими указами Президент может определять наличие и компетенцию тех няи иных ведомств, а также их структурных составляющих, регламентировать субординационные саязи между ними, формы и характер взаимодействия. Кроме того, исхода из статуса Президента, к предмету регулирования его указами можно отнести также вопросы военной доктрины России Такой вывод можно сделать на основе толкования п. «з» ст. 83 Конституции России
Постановления Правительства России должны соответствовать как законам, так и указам Президента Российской Федерации, по сравнению с последними они занимают второстепенное положение по юридической сняе Постановления Правительства России в основном используются для утверждения разного рода правил и перечней, комплексов конкретных предписаний, предназначенных непосредственно определять акты поведения. Причем, как правило, утверждаемые постановлениями Правительства России правила регламентируют отношения социально-экономического и технического характера. В действующем отечественном законодательстве предусмотрены несколько видов правил, которые могут устанавливаться только постановлением Правительства России (правила отдельных видов договоров купли-продажи, а также правила продажи отдельных видов товаров2, правила быгового и иных видов обслуживания потребителей, в том числе правила выполнения отдельных видов работ и правила оказания отдельных видов услуг3). В саязи с таким назначением в отечественной системе зако-
1 Например, указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре
структурные основы государственного аппарата.
дакиии Федерального закона от 9 января 1996 г bfe 2-ФЗ.
3 Понятие, значение и элементы законодательства
79
нодательства постановлениям Правительства свойственна достаточно своеобразная структура, нормативные положения содержат -ся в особом приложении к индивидуальному предписанию разового характера.
2. В соответствии и во исполнение указов Президента РФ, постановлений Правительства России, а также законов осуществляют нормотворческую деятельность центральные органы государственной власти — министерства и ведомство. Они издают самые разнообразные по форме акты* постановления, приказы, распоряжения, указания и др. Ие допускается только создание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм (такая практика была распространена в прошлом, когда подобные документы активно издавали, например, МИС РФ и ГТК РФ)
Министерства и ведомства издают нормативные правовые акты по вопросам, входящим в их компетенцию, которые в силу своего фрагментарного, специфичного характера не могут быть отнесены к сфере регулирования Правительством России Объем таких актов в некоторых специфичных отраслях права (например, в области финансового права, банковского права, нвлогового права) достаточно велик Это объясняется тем, что именно в этих государственных структурах работают специалисты в регулируемой сфере общественных отношений, хорошо владеющие их спецификой и имеющие возможность своеобразно получить объективную информацию, необходимую для полного, своевременного и объективного законодательного регулирования.
Знание структуры законодательства, сущности и функционвль-ного назначения ее элементов, характера взаимодействия между ними очень важны для участника законотворческой деятельности. Они дают возможность правильно выбрать способ такого регулирования и позволяют избежать многих ошибок (например, связанных с определением необходимого для полноценного регулирования нормативного правового акта, особенностими его формы и т.Д.)-Именно поэтому изучение системы законодательства яаяяется важным элементом законодательной техники
Контрольные вопросы
I.	Что предстааляет собой законодательство’ Какие элементы составляют эту систему**
2.	Что представляет собой нормативный правовой акт? Чго предопределяет тот факт, что в большинстве современных правовых
1 Понятие законодательной техники
систем именно эта форма права является основополагающей (по юридической силе и по значению в регулировании общественных отношений)1
3.	Какие виды нормативных правовых актов вам известны1 Какая из классификаций, по вашему мнению, является важнейшей7
4.	Что представляет собой закон1 Каковы его основные признаки1
5.	Какие в современной России существуют вилы и формы законов1 Какова их роль в регулировании общественных отношений1
6.	Что представляет собой подзаконный нормативный правовой акт"1 Каковы его основные признаки?
7.	Какие виды подзаконных актов существуют в современной России7
Раздел 2
Законотворческий процесс
Глава 4. Законотворческий процесс: общая характеристика
Глава 5. Законотворческое познание
Глава 6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов (законодательный процесс)
Глава 7. Анализ и оценка результатов законотворчества
Глава 8. Факторы, влияющие на законотворческий процесс
Глава 4
Законотворческий процесс: общая характеристика
4.1. Понятие и сущность законотворческого процесса
Законодательная техника представляет собой методику создания нормативных правовых актов и их системы Процесс создания законов и подзаконных актов представляет собой неделимый комплекс разнородных, но объединенных единой целью действий. Эти действия определяют друг друга, и потому приемы и способы их совершения также представляет собой единый механизм, элементы которого тесно между собой взаимосвязаны. Создание актов законодательства осуществляется на основании в целом схожих правил и принципов. Смысл этих действий — создание, совершенствование или отмена элементов системы законодательства
Законотворческий сроцесс можно опредегить как процесс формирования системы законодательства Если мы попытаемся дать более подробное определение законотворческого процесса с точки зрения сущности, задач и функционального назначения этого вила деятельности, его можно определить как комп гекс иезенаправяенных действий, связанных с воя мщением норм права в системе законодательства посредством создания, изменения и отмены нормативноярововых актов.
Сущность, смысл законотворческого процесса состоит во внешнем выражении и формальном закреплении объективно существующих норм права, являющихся выражением наиболее важных общественных интересов, основополагающих закономерностей социальной жизни и развития. Функциональное назначение законотворчества — в предоставлении возможностей участникам правоотношений единообразно понимать смысл норм права. Необходимость унифицированного по форме, единообразного выражения требований и предписаний правового характера обусловливает единство технических правил законотворческого процесса.
А. Законотворческий процесс: общая характеристика
83
Законотворческий процесс представляет собой сложный, но единый комплекс действий разнообразных субъектов правоотношений, объединенных единой целью — внешним формальным выражением и закреплением норм права в статьях нормативно-правовых актов Законотворческий процесс проходит в форме изменения существующей системы законодательства, отмены устаревших законодательных положений, утративших правовой характер в результате развития общественных отношений, замены их новыми, более отвечающими объективным потребностям жизни и развития общества. а также в форме издания новых нормативно-правовых актов.
Законотворчество можно рассматривать как своего рода социальное планирование. Создание и принятие законов и подзаконных актов, содержащих общеобязательные предписания к поведению людей, представляет собой моделирование такого варианта этого поведения, который в наибольшей степени (по мнению законодателей) соответствовал бы объективно существующим социальным интересам (и соответственно истинным наиболее важным интересам каждого индивида), обеспечивал бы оптимальный режим жизни и развития общества Законотворчество является конструированием и перестройкой юридической практики, системы действующих в обществе нормативно-правовых регуляторов с целью изменить характер общественных отношений, направление общественной жизни и разаития. Создавая нормативные правовые акты, участники законотворческого процесса прогнозируют вальнейшне тенденции соци-вльного прогресса и дают установки участникам общественных отношений о необходимых для его достижения действиях, а также устанавливают возможность применения принуждения в случае несовершения этих действий.
В процессе формирования системы законодательства органически сочетаются объективное и субъективное начвла. Законотворчество, будучи объективно детерминировано объективной действи-техьностью, вместе с тем по природе своей субъективно, поскольку осуществляется людьми, преследующими сознательно поставленные цели1, и не может не зависеть от их личностных качеств С одной стороны, законотворческий процесс по своей природе естественен, носит объективный характер, так как в его основе лежит право, являющееся проявлением и выражением естественных интересов и потребностей общества. Но, с другой стороны, законотворчество обусловлено и субъективными факторами, так как является резуль
1 См  Kipuuos Д.А Основы философии права М . 1992 С 144.
84
2. Законотворческий процесс
татом сознательной и целенаправленной деятельности конкретных людей и не может не зависеть от их внутреннего субъективного мира. Именно такая диалектическая сущность законотворческого процесса обусловливает необходимость тщательной профессиональной подготовки его участников, ибо полнота и точность выражения в законодательстве требований права в ходе законотворчества зависят от владения ими приемами законодательной техники.
Законотворчество характеризуется органическим единством трех основных компонентов: познания, деятельности и результата Эти три элемента в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно единый цикл законотворчества И профессионвлизм участников законодательной деятельности необходим для того, чтобы в нормативно-правовых актах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, чтобы законодатели имели возможность своевременно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы
Именно поэтому предпосылкой создания закона (или подзаконного акта) является познание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех постоянно динамично развивающихся общественных отношений, необходимость правового регулирования которых диктуется нуждами жизни общества и социального протресса. Далее, за познанием необходимости принятия того ияи иного акте, следует сама деятельность, те. непосредственно процесс принятия закона, сам по себе распадающийся на целый ряд стадий Здесь в дело вступают юристы, работающие в области конституционного права Их профессионвлизм позволяет адекватно полно и точно отразить осознанную объективную социальную необходимость в жизнь, воплотив ее с точным соблюдением обязательных технических правил и формальных и процедур в жизнь в форме конкретного проекта нормативно-правового акта. Далее в дело вступают депутаты парламенте (если речь идет о принятии законов) вли служащие специальных отделов органов исполнительной власти (если речь идее о подзаконных актах). Их профессионализм проявляется в соблюдении процедур нормотворчества и в способности правильно определить правовой характер акта, над принятием которого они работают. Каждая из этих процедур имеет свое функциональное назначение, их точное соблюдение позволяет не только не создавать формальных проблем при принятии и вступлении нормативноправовых актов в силу, но и в точности отразить в ходе их разработки интересы различных социальных групп (или всего общества в целом) После принятия законодательного акта, его вступления в
А. Законотворческий процесс: общая характеристика
85
законную силу следует оценить результаты его воздействия на общественные отношения, сделать вывод о соответствии результатов законотворческой деятельности ее целям Это двег возможность установить несовершенство системы законодательства, определить необходимость его усовершенствования.
Эти основные сталии будут детально рассмотрены ниже — с перечислением основных форм осушествлениия
4.2. Основные принципы законотворческого процесса
Законотворческий процесс проходит в соответствии с определенными принципами, которые представляют собой проявление его функционального назначения в общественных отношениях Соблюдение этих принципов — залог эффективности гаконодательства, соответствия результатов законотворчества его целям, полноты, точности и ясности издаваемых нормативно-правовых актов и как результят их исполняемости, реальности в качестве механизма регулирования общественных отношений. Эти принципы лежат в основе методологии законотворчества, являются базовыми для законодательной техники
Можно выделить следующие основные принципы.
1.	Правовой характер законотворческого процесса. Нель законотворческого процесса — воплощение в статьях нормативно-правовых актов норм права, внешнее выражение и формвльное закрепление нормативно-правовых предписаний Только нормы права должны отражаться в законодательстве, только объективные интересы жизни и развития общества должны определять его содержание. Недопустимо воздействие на процесс законотворчества факторов неправового характера. В высшей степени негативные для правового процесса последствия впечет за собой влияние на деятельность участников законотворческого процесса их личных амбиций, интересов, эмоций и тд. В результате снижается эффективность издаваемых нормативно-правовых актов, они теряют свою регулятивную действенность. И совсем губительным является издание неправового законодательства, противоречащего нормам права, идущего вразрез с требованиями объективной социальной необходимости, с основополагающими интересами жизни и развития общества Такое законодательство не просто теряет популярность среди людей — оно из инструмента обеспечения интересов жизни и разаития общества, способствования социальному про
86
2. Законотворческий процесс
грессу превращается в орудие насилия над обществом, фактор, препятствующий развитию общества в угоду сиюминутным интересам узкого круга стоящих у власти лип. Неправовое законодательство из формы выражения и закрепления норм права превращается в фактор, препятствующий истинному правовому регулированию общественных отношений
Именно поэтому законотворческий процесс должен определяться факторами исключительно правового характера, являющимися проявлением воли общества, основанной на истинных его интересах, выражением объективной социальной необходимости. И одной из важнейших задач законодательной техники является разработка методики определенен истинного смысяа нормы права, определяемой общественным интересом.
2.	Научная обоснованность законотворческого процесса Правовой характер законотворческого процесса предполагает глубокое и всестороннее познание существующих и назревающих интересов общества. факторов, определяющих его жизнь и развитие. Поэтому эффективность законотворческого процесса предполагает осуществление его в соответствии с достижениями правовых и других наук (как гуманитарных, так и естественных), позвовяющих выявить, определить и сформулировать основные потребности прогрессивного общественного развития.
Научней обоснованность законотворческого процесса предполагает тщательный учет экономических, социально-политических, исторических, национвльных и других факторов развития определенной сферы жизнедеятельности общества, регулируемой создаваемыми нормативными правовыми актами. При разработке проектов этих актов следует базироваться на научных разработках, заключениях и вывозах Это означает необходимость исследования в ходе законотворчества самой разнообразной литературы (причем не только юридической), посвященной регулируемым отношениям.
В основе деятельности законодателей должны лежать основополагающие принципы правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, разработанные и используемые правовой наукой (вне зависимости от того, закреплены или нет эти принципы нормативно) Ибо именно эти принципы являются концентрированным выражением особенностей этих отношений, потому то они и являются столь важным объектом научно-правовых разработок Кроме того, участники законотворчества должны использовать юрияические термины только при условии их научной
А. Законотворческий процесс: общая характеристика
87
проработки и обоснованности, выбрать те из них, которые с научной точки зрения подходит для обозначения используемых в законодательстве понятий. Одним из важнейших условий эффективности >аконодательного регулирования является единообразие используемой в законотворчестве терминологии, что предполагает доктринальную разработку юридических понятий и их систем и конструкций.
Кроме того, как уже отмечалось, эффективность законотворчества зависит от организации этого процесса, от того, насколько научно обоснована техника законотворческой работы, насколько она соответствует научно разработанным правилам и принципам законодательной техники Научно должна быть обоснована не только суть правовых предписаний, но и форма их изложения Доктри-нвльнва разработка основ законодательной техники является необходимым условием научной обосноданности законотворческого процесса в целом.
При подготовке проектов нормативных правовых актов необходимы исследование и учет зарубежного опыта законодательного регулирования и результатов научных исследований зарубежных ученых Безусловно, полное копирование законотворческих институтов, приемов и способов, используемых в других правовых системах, нецелесообразно, может иметь весьма негативные последствия, десистематизировать и запутать как законотворческий процесс, так и его результаты, вызвать коллизии, пробелы и неясноств в законодательстве. Однако научно обоснованный, базирующийся на сравнении и исследовании сущности явлений анализ законотворческого опыта других государств и законотворческих концепций зарубежных авторов необходимы Научные исследования и проработка зарубежной законодательной техники не только могут помочь найти решение сложных задач и проблем, возникающих перед законодателем, но и позволят сблизить системы законодательного регулирования разных государств, унифицировать наиболее схожие (по целям правового регулирования) правовые институты, будут способствовать международной правовой интеграции.
3.	Системность. Системность законодательства, его поднота и структурированность являются результатом единства, комплексного и системного характера законотворческого процесса. Законотворчество представляет собой сложный набор действий, операций и процессов От их взаимосвязи, от правильной их последовательности, упорядоченности во многом зависит результат законотворческой работы Системность законотворчества обеспечивает единство про-вового регулирования общественных отношений, иерархию, ком-
88
2. Законотворческий процесс
ллексный характер и взаимосвязь издаваемых нормативно-правовых актов, а также реальность и исполнимость содержащихся в законодательстве требований и предписвиий.
Системность законотворческого процесса означает единый, комплексный характер процесса формирования таконодательства, объединенный единством целей законодателей, принципов правового регулирования и единым характером объекта правового воздействия. Нормативно-правовые акты должны создаваться и изменяться в строгом соответствии со специальным планом, обеспечивающим их непротиворечивость, взаимодополняемость. Все это обеспечивает единый комплексный характер правового воздействия законодательства как важнейшее условие его эффективности
Системность законотворчества предполагает разработку нормативного правового акта (вне зависимости от его статуса) как составной части единого комплекса законодательства со строго определенным функциональным назначением. Это предопределяет необходимость исследования в ходе законотворчества наличия (няи отсутствия) иных актов, органически взаимосвязанных с разрабатываемым. Каждый из нормативных правовых актов должен создаваться (изменяться, отменяться) с учетом его связи с другими актами, которые служат его респондентами (на положения которых он ссылается) или корреспондентами (которые сами содержат ссылки на его положения). Создание закона должно предопределять (а лучше — закреплять нормативно) обязательность создания комплекса строго определенных подзаконных актов в соответствии с ним и во исполнение его, уточняющих и конкретизирующих его положения и устанавливающих порядок их реализации. Принятие подзаконного акта высшими органами государственной аластн (указов Президента и постановлений Правительства) также может повлечь за собой необходимость создания нормативного механизма его реализации В противном случае принимаемые акты могут оказаться декларативными, не иметь реального значения для жизни людей, не располагать возможностью воздействовать на их правозначимое поведение. Изменение или отмена нормативного правового акта с необходимостью предполагают внесение необходимых изменений в ссылающиеся на него акты, иначе возможна путаница, возникновение «мертвых» ссылок — на несуществующие или кардинально измененные положения.
Законодательная техника содержит целый комплекс приемов обеспечения системности законотворческого процесса и гарантирующих единый комплексный характер законодательства, логическое единство содержащихся в нормативных правовых актах пред
А. Законотворческий процесс: общая характеристика
89
писаний, смысловую связь между ними. Это и планирование создания нормативных правовых актов, и предварительное создание концепций законопроектов, и разработка законопроектов в соответствии с основополагающими правовыми принципами, и координаций готовящихся нормативных правовых актов с уже имеющейся системой законодательства, и определение актов, необходимых для реализации предписаний акта создаваемого (для их последующей разработки), и многое другое
4.	Демократизм Единственным носителем государственного суверенитета в современных демократических государствах (в том числе и в России) выступает их народ. Только народ является источником власти, только от народа (ияи от его имени) должны исходить все мастные предписвиия. В связи с этим обязательной характеристикой законотворческого процесса будет его обусловленность волей народа Население, чье поведение и регламентируется законодательством, должно иметь возможность воздействовать на создание законодательства, определять этот процесс. Ибо право, воплощаемое в содержании нормативных правовых актов, есть воплощение воли общества, средство ее закрепления Демократизм законотворческого процесса есть важнейшее средство обеспечения правового его характера.
Конечно, демократизм законотворчества вовсе не означает, что на него свободно может оказывать влияние любой член общества, любой индивид или общественная группа. Только воля общества как единого организма, обусловленнвл истинными его интересами, может определять правовое регулирование.
Демократизм законотворчества обеспечивает органическую связь между законодателями и их деятельностью, с одной стороны, и народом и его интересами — с другой. Придерживаясь этого принципа, законодатели гарантируют себя от разрыва с реальностью, от возможности увлечься не связанными с общественной жизнью, с истинными интересами народа законотворческими экспериментами Исключение народа, широких масс населения из числа субъектов, оказывающих влияние на законотворчество, чревато волюнтаризмом, отрывом от реальных социальных процессов и, как результат, — недостижением целей законотворчества.
Существует множество способов влияния воли общества на законотворчество. и все они должны активно комплексно применяться Никто ие вправе отказать населению в возможности воздействовать тем или иным легальным способом на определение содержания нормативных правовых актов. В противном случае, если все же
2. Законотворческий процесс
издание законов будет изолировано от воздействия воли народа, источник государственного суверенитета может пойти на крайнюю форму зашиты своих полномочий в этой области — на революцию, и это право как форма сопротивления тирании признается за людьми нормами и принципами международного права.
5.	Гласность. Принцип гласности является важнейшим гарантом обеспечения реализации принципа демократизма законотворчества. Только постоянно получая системную и правдивую информацию о ходе этого процесса, население будет иметь возможность оказать на него позитивное влияние.
Гласность законотворческого процесса означает, что обо всех его стадиях общество должно быть своевременно информировано При этом необходимо освещать не только процесс работы над законопроектами в парламенте, весьма целесообразно делать это и в отношении разработки законопроектов и анализа результатов процесса создания законов. Это не только даст возможность широким массам населения иметь представление о правовом регулировлнии, о грядущих изменениях в законодательстве, но и позволит интеллектуальной верхушке обшества оказать содействие этому процессу, давая государственным органам рекомендации и помогая находить решение сложных законотворческих проблем. Кроме того, гласность законотворчества дает возможность народу как носителю государственного суверенитета контролировать работу своих представителей, а при необходимости — оказать на нее влияние в определенной законом форме.
Гласность законотворчества означает необходимость освещения этого процесса разнообразными способами. Это и публикации в средствах массовой информации, и размещение законопроектов в разного рода электронных справочных системах1 и на сайтах в Интернете, и публичные обсуждения таких законопроектов и иные способы информирования. Недопустима тайная разработка проектов нормативных правовых актов, засекречивание любого из этапов законотворчества, какими бы соображениями эта секретность ни объяснялась Неопубликованный закон не может иметь юридическом силы. Большинство подзаконных актов также подлежат обязательному опубликованию. Секретными могут быть только такие подзаконные акты, как постановления Правительства России и ах-
1 В нашей стране основные электронные справочные системы (такие как -Га
тов. причем нс только из числа тех, что были вкссены на рассмотрение в Государственную Думу.
А. Законотворческий процесс: общая характеристика
91
ты министерств и ведомств, издаваемые по вопросам, отнесенным действующим законодательством к государственной тайне (как правило, такие акты регламентируют специфическую деятельность отдельных категорий сотрудников этих министерств и ведомств). Однако такие акты должны быть доведены до сведения тех, кому адресованы их предписания (под расписку).
6.	Законность. Для каждого вида нормативных правовых актов существует своя закрепленная в привовых предписаниях процедура принятия. И законотворческий процесс должен осуществляться в строгом соответствии с этими требованиями, это условие действительности акта. Ибо смысл этих требований — обеспечение правового характера нормативного правового акта
Особенно важно строго и неуклонно придерживаться фор-мвльной процедуры законотворчества в ходе разработки законов — основы системы законодательства. Нарушение хотя бы одной из таких процедур не только влечет незаконность и недействи тельность акта, но и может вызвать серьезные технические нарушения, которые сведут на нет его регулятивные возможности, даже если сн все же сохранит сиду Кроме того, нарушение нормативно закрепленного порядка нормотворчества весьма негативно сказывается на отношении людей к законодательству и к праву вообще, на общественном правосознании и общественной правовой культуре, что также создаст еще больше проблем правовому регулированию.
Несоблюдение в ходе законотворчества вышеуказанных принципов может иметь самые тяжкне последствия как для эффективности создаваемых нормативных правовых актов, так и для правового регулирования в целом. Система законодательства в результате пренебрежения указанными принципами терлст возможность ре вльно выполнить свою главную функцию — офииивльно выразить и формвльно закрепить в качестве общеобязательных объективно существующие нормы права
4.3 Формы законотворчества
По форме своего осуществления законотворчество весьма нвовно-родно. Отечественной и мировой практике гаконотворчества известно несколько основных форм такой деятельности. Эти формы существенно отличаются друг от друга субъектным составом (непосредственными участниками), процессом формулирования нормативно-правовых предписаний, приемами и способами их компо
92
2. Законотворческий процесс
новки в единый нормативный правовой акт, а также основными процедурами, применяемыми при его принятии (последние демонстрируют различия в форме законотворчества в наибольшей степени) Различия в формах законотворчества можно проследить в действиях участников, в способах выполнения ими своих функций. Формильные процедуры по приданию юридической силы нормативным правовым актам делают эти различия заметными и доступными вля осознания и анвлиза Отсутствие единообразия в формах разработки и создания актов законодательства объясняется различиями в целях законодателей, спецификой регулируемых общественных отношений, предопределяющей особенности методологии, применяемой при их регламентации, а также неоднородностью уже существующего массива нормативных правовых актов, в составе которого существуют более и менве развитые отрасли.
1.	Основной и наиболее распространенной формой законотворчества является законодательная деятельность органов государственной вишни. Речь идет о деятельности специально уполномоченных государственных органов по созданию (изменению) нормативных правовых актов в рамках выполнения этими органами своих функциональных обязанностей
Создание актов законодательства может осуществляться представительными органами законодательной власти (в нашей стране на федеральном уровне — Федеральным Собранием Российской Федерации, а на уровне регионов — представительными региональными органами субъектов Федерации), в исключительную компетенцию которых входит создание законов Кроме того, в формировании системы законодательства участвуют высшие и центральные органы исполнительной власти (на федеральном уровне — Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, а также ведомства в ранге министерств, на регионвльном уровне — главы субъектов Федерации, правительства субъектов Федерации, а также региональные министерства и ведомства), которые в рамках своей компетенции создают в соответствии с законами и во исполнение законов такой важный элемент законодательства, как подзаконные акты.
Эта форма законотворчества предполагает, что работниками этих органов, специально уполномоченными (и обладающими специальной подготовкой) государственными служащими, выполняются все действия, необходимые для создания регулятивно эффективного комплекса нормативных правовых актов. Ими совершается определение и формулирование норм права для законодательного
4. Законотворческий процесс: общая характеристика
отражения и закрепления, формулировка их текстуального выражения, их объединение в единый комплекс, а также выполнение формальных процедур по официвльному принятию нормативного правового акта, придания ему юридической силы. Это самая распространенная, самая важная и влекушвл наибольшую степень ответственности для своих участников форма законотворчества; регулятивные возможности создаваемых таким образом составляющих законодательства зависят исключительно от профессионализма и личных качеств работников государственных структур и их помощников Однако при условии достаточного уровня подготовки занятых в этом процессе субъектов это наиболее эффективная форма законотворчества. Целенаправленная и правильно организованная деятельность хорошо владеющих правилами законодательной техники специалистов способна наиболее удачно достичь целей законотворчества, дать возможность точно, полно и системно отразить в положениях создаваемых нормативных правовых актов элементы юридических норм, что в конечном итоге обеспечивает регулятивную действенность этих актов Именно в ходе законотворчества, осуществляемого в такой форме, законодатели получают оптимвль-ную возможность реализовать свой профессионвльный и творческий потенциал.
В рамках этой формы законотворчества возможен и вариант, когда работающий в составе органа, уполномоченный осуществлять создание и совершенствование нормативных правовых актов, государственные служащие не формулируют элементы юридических норм самостоятельно, а используют предписания уже существующие и действующие, но не в качестве законодательных. Речь идет о ситуации, когда в ходе законотворческой деятельности в недрах уполномоченного государственного органа делается вывоз о том, что яля регулирования определенных общественных отношений достаточно отразить и закрепить в действующем законодательстве предписания, уже фактически определяющие действия субъектов правоотношений, но системе права еще не известные В качестве таких норм могут выступать сложившиеся и функционирующие обычаи — например, при регламентации новых договоров, ранее не известных, не отраженных в законодательстве, но на практике уже заключаемых по вполне определенным и устоявшимся правилам. Также могут отражаться в законодательстве корпоративные нормы — для регулирования правозначимого поведения людей, входящих в соответствующие корпорации (в качестве примера можно привести законодательную регламентацию в современной
94
2. Законотворческий процесс
России правового статуса врачей и адвокатов) Не исключено использование в качестве основы для создания нормативных правовых актов и религиозных норм — например, для закрепления прав и обязанностей священников (достаточно аспомнить правовую защиту тайны исповеди). Возможно также заимствование законодателями норм из систем права других государств, в которых законодательное регулирование соответствующей сферы общественных отношений находится на болве высоком уровне, а сходство основных характеристик правовых систем позволяет осуществить такое заимствование без ущерба для целостности, системности и эффективности функционирования юридических институтов
В такой ситуации работники государственных органов оказываются избавлены от необходимости самостоятельно формулировать структурные составляющие норм права, комплектовать их в саязные и системные предписания, создавать их текстуальную форму. Это до изаестной степени облегчает их работу. Однако, с другой стороны, законотворчество с использованием готовых норм саязано с большим риском и не исключает определенных трудностей. Во- первых, такие нормы необходимо найти и определить, пол холят ли они для воздействия на предмет правового регулирования Во-вторых, в этом случае в функции участников законотворчества будет входить (и это, пожалуй, самое важное и самое сложное) установление правового характера этих норм, их соответствие (иди несоответствие) основополагающим интересам жизни и развития общества, а также целям и приоритетам, из которых исходят в своей деятельности сами законодатели Кроме того, в-третьнх, в этом случае законодателю придется совмещать такие неформвльные нормы с предписаниями, уже отраженными в действующем законодательстве, добиваться не только непротиворечивости, но и логической системности и законченности (что также бывает весьма непросто)
Однако, несмотря на определенную специфику закрепления в законодательстве уже фактически действующих в обществе норм, этот вид законотворческой деятельности со всем основанием может быть отнесен именно к первой форме законотворчества. Ибо служащие уполномоченных создавать ахты законодательства государственных органов хотя и не формулируют нормы права самостоятельно, но по своему усмотрению, базируясь на собственных представлениях о смысле, целях, принципах и методах правового регулирования, отбирают из огромного массива самых разнообразных действующих в сложном комплексе соиивльной жизни те из детерминэн-
4. Законотворческий процесс: общая характеристика
тов общественно значимого поведения, которые могут служить для полноценного и эффективного выражения и официального закрепления в нормативной форме жизненно важных интересов общественной жизни и развития. Эти участники законотворчества не формулируют, но определяют нормы права для отражения в положениях нормативных правовых актов, для создания и совершенствования действующего законодательства. Для этого они анвлизиру ют смысл существующих норм, возможность и социальные последствия их ревлизации, возможность их использования в качестве правового регулятора. То есть смысл законодательных предписаний, их состав и конструкция определяются все же в рамках работы спе-цивльно уполномоченных органов государственной власти, нет оснований считать, что отражаемые и закрепляемые в актах законодательства нормы создаются иными субъектами. Точно так же органами государственной власти в таком случае осуществляются все формальные процедуры по официальному принятию нормативных правовых актов, приданию им юридической силы
Точно так же к первой форме законотворчества можно отнести и такой, казалось бы, экзотический внд этой деятельности, как ратификация законодательными органами (Федеральным Собранием Российской Федерации) международных нормативных договоров, подписанных Президентом России. Такие договоры, содержащие в себе правила поведения и получающие юридическую силу в форме принятия специального ратификационного федерального закона, вовсе не являются чем-то искусственно привнесенным в отечественную законодательную систему извне Разработка их положений осуществляется в ходе международных переговоров, те. при участии (причем определяющем) высшего должностного лица нашего государства — Президента Российской Федерации, который входит в структуру государственных органов, управомоченных участвовать в создании и утверждении нормативных прововых актов (в том числе и законов), и именно его акт — подписание имеющего нормативное значение международного соглашения — является основанием для начала официальной процедуры принятия специального закона. Без согласия Президента международный договор не будет подписан, от его воли зависят положеннд новой составной части российского законодательства. А подписание Президентом России такого договора может в какой-то степени рассматриваться (естественно, чисто доктринально) как специфическая форма законодательной инициативы, инициирования главой Российского государства процесса рассмотрения и принятия законопроекта. В остальном же принятие ратификационного закона практически ничем не отличается от принятия обычного федерального закона.
96
2. Законотворческий процесс
Создание нормативных правовых актов специвльно уполномоченными на то органами государственной власти является основополагающей формой законотворчества, оствльные выступают как вспомогательные инструменты и на практике встречаются гораздо реже
2.	Совершенно особой формой законотворческой деятельности является так называемое делегированное законотворчество Речь идет о деятельности по созданию нормативных правовых актов субъектами, не входящими в структуру государственного аппарата, но имеющими специальные законотворческие полномочия, основанные на законе или на специальном поручении уполномоченных органов государственной власти. Эго весьма интересный институт правового регулирования, заслуживающий особого исследования.
В качестве примера этой формы законотворчества можно привести практику нормативно-правового регулирования, осуществляемого органами муниципальной власти, и действующие на территории соответствующего муниципального образования местные нормативные акты. Действующая Конституция России закрепила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации и функционируют в пределах своих полномочий самостоятельно. Статья 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» прямо закрепляет, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего веления принимают (издают) правовые акты (именно правовые, закон прамо указывает на это) Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. А круг вопросов, отнесенных действующим российским законодательством (статьей 6 указанного выше Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления»), по которым возможно такое муниципвль-ное законотворчество, очень широк Органы местного самоуправления впрове самостоятельно издавать нормативные правовые акты по следующим вопросам:
•	принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением,
•	владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
А. Законотворческий процесс: общая характеристика
97
местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений,
организация, содержание и разамтие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионвльного образования, организация, содержание и развитие муниципвльных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
охрана общественного порядка, организация и содержание муниципвльных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью,
регулирование планировки и застройки территории муниципальных образований;
создание условий вля жилищного и соиивльно-культурного строительства;
контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
организация, содержание и развитие муниципвльных зиерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
организация утилизации и переработки бытовых отходов;
организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения: организация и содержание муниципальных архивов;
организация транспортного обслуживания населения и муниципвльных учреждений, обеспечения населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
создание услоанй для деятельности учреждений культуры в муниципвльном образовании;
98
2. Законотворческий процесс
•	сохранение памятников истории и культуры, нвходящихся в муниципвльной собственности;
•	организация и содержание муниципальной информационной службы;
•	создание условий для деятельности средств массовой информации мунииипвльного образования;
•	создание условий для организации зрелищных мероприятий;
•	создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципвльном образовании,
•	обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
•	участие в охране окружающей среды на территории муниципального образоеания;
•	обеспечение противопожарной безопасности в муниципвльном образовании, организация муниципаяьной пожарной службы.
Муниципвльные образования, помимо вышеперечисленных, вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципвльных образований и органов государственной власти.
Как мы видим, действующим российским законодательством Примо предусмотрена возможность создания нормативных правовых актов субъектами, не входящими в структуру государственного аппарата И это именно нормативные правовые акты — они именно так олределены положениями законодательства и соответствуют всем признакам этого источника права. Причем компетенция этих негосударственных субъектов в законотворчестве нормативно определена достаточно подробно К этой компетенции отнесены даже определение конкретных процедур такого делегированного законотворчества и форма создаваемых законодательных актов.
И это не единственный пример делегированного законотворчества, который можно привести в современной законодательной системе России С определенной долей условности к актам делегированного законотворчества можно также отнести нормативные документы юридических лиц. принятые в соответствии с действующим законодательством и предназначенные для регламентации поведения участников этих юридических лиц (акционеров, участников хозяйственных товариществ, членов кооперативов, общественных объединений и прочих), а также работников, состоящих в трудовых отношениях с этими юридическими лицами
4. Законотворческий процесс: общая характеристика
99
Речь идет в первую очередь о нормативных документах, регламентирующих правовой стетус юридических лиц и порядок взаимоотношений между этими организациями и их участниками. Обязательным для любого юридического лица является нахичие устава. Этот документ представляет собой комплексный сборник норм, которые основаны на положениях действующего законодательства и служат для их конкретизации — применительно к определенным организациям и объединениям Причем это именно нормы права — правила поведения, имеющие длящийся (а не разовый) характер и адресованные не конкретным липам, а определенным категориям участников правоотношений (весьма досадной ошибкой, доставляющей массу неудобств всем заинтересованным субъектам, будет поименное перечисление в уставе юридического лица всех его участников). На устав как на источник права ссыпается действующее законодательство, его можно использовать как обоснование законных требований, претензий, исков и т.д. Устав юридического липа подаежнт обязательной государственной регистрации, и такую регистрацию можно рассматривать как санкционирование государством в лице специально уполномоченного органа содержащихся в этом документе предписаний Акт об этом регистрирующего государственного органа (входящего в структуру Федервльной нвлоговой службы России, если речь идет о регистрации учредительных документов коммерческого юридического лица, или подразделения Министерства юстиции России, если регистрируется устав некоммерческого юридического лица) является официвльным подтверждением соответствия положений этого устава требованиям действующего законодательства, возможности использования этого документа для регламентации правового статуса юридического лица и корпоративных отношений между его участниками. Следовательно, такой акт регистрирующего органа можно рассматривать как форму государственного санкционирования результатов нормотворческой деятельности юридического лица.
Похожая ситуация и с другим видом санкционированных норм — локальными нормами юридического лица (правилами внутреннего распорядка и иными), утвержденными самостоятельно юридическим лицом для регулирования своей повседневной деятельности. Такие нормативные комплексы также нередко санкционируются действующим законодательством (например, сг 15 Трудового кодекса России — правила внутреннего трудового распорядка, законодательство об охране здоровья — правила внутреннего распорядка медицинских учреждений). Трудовой кодекс России (ст. 8)
100
2. Законотворческий процесс
прямо устанавливает, что локвльные акты, издаваемые работодателями — юридическими лицами в пределах их установленной законом компетенции, выступают как источники трудового права. Там же детально регламентированы процедура принятия и процесс реализации таких актов. Локальные акты регламентируют внутреннюю организацию, производственные, трудовые и прочие процессы, затрагивающие непосредственно интересы конкретных юридических лиц Они служат средством конкретизации положений законодательства применительно к конкретным коллективным субъектам правоотношений, отражения их специфики. Кроме того, локальные акты служат средством выражения корпоративных интересов участников юридических лиц (по этой причине действующее законодательство предусматривает возможность наличия таких источников права только у юридических лиц), закрепления достигнутого консенсуса интересов этих участников, формой существования корпоративных норм, определенных целями создания и функционирования юридических лиц.
Мы можем сделать вывод, чго акты делегированного законодательства (учредительные документы, локальные акты) представляют собой корпоративные нормы, регламентирующие правозначимые отношения, протекающие в пределах функционирования конкретных юридических лиц. Эти нормы отражают специфику этих юридических лиц и выражают истинные (а потому — соответствующие истинному смыслу права и не противоречащие законодательству) интересы участников этих корпораций Их санкционирование как источника права имеет целью урегулировать правом (пусть и косвенно, путем обеспечения соответствия закону этих предписаний) отношения, воздействие на которые напрямую законом невозможно по причине их сложности и специфичности. Невозможно в издаваемых органами государства нормативных правовых актах добиться необходимой степени конкретности, учесть и отразить в предписаниях особенности отношений отдельных корпораций. И санкционирование корпоративных нормативных комплексов в качестве правовых позволяет решить эту проблему.
Кроме того, санкционированное законотворчество имеет целью обеспечить большую Оперативность и системность законодательного регулированид. Корпоративные нормы формулируются самими корпорационерами путем достижения консенсуса. Ими создаются при этом не единичные разрозненные кормы, а нормативные комплексы, логически связные и системные Если такие нормы противоправны — это заметно сразу, весь комплекс таких корпоративных
А. Законотворческий процесс: общая характеристика
101
норм противоречит закону, причем, как правило, основам, принципам правового регулирования. Комплексный характер локальных актов делает их очень удобными для санкционирования в качестве формы выражения норм Кроме того, сами юридические лица имеют возможность более детально и оперативно, нежели органы государственной власти, сформулировать необходимые для нормального собственного функционирования обязательные нормативные предписания, владея всей необходимой информацией о формах и специфике работы, о целях, характере и методике ее правового регулирования.
Из всего этого можно сделать вывод, что делегированное законотворчество в функционировании законотворческого механизма играет вспомогательную роль, оно призвано дополнять законодательную деятельность государственных органов в случвях. когда они не могут с достаточной эффективностью урегулировать определенный (как правило, весьма узкий) комплекс общественных отношений Тем не менее его результагом будет создание именно нормативных правовых актов.
В нашей стране (кек и во многих других странах, правовые системы которых принадлежат к романо-германской правовой семье) делегированное законодательство используется крайне редко, гораздо реже, чем, например, в Великобритании и иных странах англосаксонской правовой семьи. Там актами делегированного зчконода-тельства регламентируются гораздо более широкие спектры общественных отношений (например, значительидя часть функционирования института адвокатуры, работы механизма здравоохранения, образования и даже некоторые вопросы жизнедеятельности государства). Возможно, это связано с тем, что в этих странах существует совершенно иная система корпоративных отношений, корпорации (особенно профессионвльные — врачей, юристов и другие) играют весьма значительную роль в жизнедеятельности общества и государства
3. Наиболее редкой формой создания нормативных правовых актов является народное законотворчество- Речь няет о создании законодательных актов непосредственно народным волеизъявлением, т.е. в ходе референдума.
В соответствии с действующим российским законодательством (Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. № 5) референдум представляет собой высшве непосредственное выражение власти народа, способом реализации его суверенитета. Референдум Российской Федерации
102
2. Законотворческий процесс
представляет собой всенародное гоюсование граждан России, обладающих правом на участие в референдуме, на вопросам государственного значения К числу таких вопросов относится, без всякого сомнения, и принятие нормативных правовых актов — законов.
В России, что зафиксировано в ст. 3 Конституции, как и во всяком демократическом государстве, носителем суверенитета и единственным источником государственной власти является народ, включающий в себя всех граждан Российской Федерации, проживающих как на ее территории, так и за рубежом Этот весьма специфический субъект законотворчества может рассматриваться как законодатель, обяадаюший почти универсальной компетенцией Он правомочен принимать законодательные акты, регламентирующие практически любую сферу общественных отношений. А некоторые законодательные акты могут быть приняты только путем проведения референдума.
В соответствии со ст 6 Федерального конституционного закона «О референдуме» Конституционное Собрание вправе вывести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации, а также проект закона о внесении изменений в Конституцию. Принятие этих актов в ином порядке не допускается Кроме того, на референдум может быть вынесен проект закона ияи иного нормативного акта, необходимость принятия которого именно на общенародном голосовании предусмотрена международным договором России. Впрочем, на референдум может быть вынесен и проект федерального конституционного закона, и проект простого закона в порядке, предусмотренном действующим законодательством. При этом народ как субъект законотворчества ие нуждается ни в каком специальном управомочивании няи санкционировании его деятельности, принятые на референдуме законы (как и иные ненормативные решения) в любом случае вне зависимости от того, кто правомочен регламентировать соответствующие общественные отношения, действует, имеет юридическую сняу
Однако, опять-таки учитывая место народа в системе конституционных правоотношений, можно сделать вывод, что создаваемые в форме народного законотворчества нормативные правовые акты должны обладать преимущественной, приоритетной юрняической силой. В связи с этим невозможно представить себе принятие в ходе референдума подзаконного акта. Именно законы, которые в силу своего особого значения регулируемых ими общественных отношений должны яредстав’/ять собой, как уже упоминалось выше, яроявгение
4. Законотворческий процесс: общая характеристика
103
(прямое или опосредованное) воли народа, могут быть приняты в результате прямого волеизьявяенил граждан.
Пункт 5 ст. 6 вышеуказанного Закона устанавливает вопросы, по которым не может проводиться референдум. В соответствии с этим установлением на референдум не могут выноситься законы об утверждении государственного бюджета н, кроме того, акты налогового законодательства, содержащие положения о введении, изменении и отмене федеральных нвлогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты.
Весьма интересно такое качество законов, принятых на референдуме, как затрудненный порядок их изменения. В соответствии с п. 4 ст. 83 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено ие иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены няи изменения такого решения Отсюда можно сделать вывод, что закон, принятый на референдуме, может быть изменен или отменен только аналогичным законом, принятым на референдуме В отношении Конституции это положение особо закрепляется в высшем по юридической силе законодательном акте нашей страны (глава 9 Конституции России). Это сильно затрудняет совершенствование принятых на референдуме законов и создает угрозу возникновения коллизий, преодолеть которые будет весьма трудно (например, если закону, принятому на референдуме, будет противоречить новый закон)
В связи с этим можно сделать вывод* существенной спецификой результатов народного законотворчества является го, что создаваемые в ходе народного волеизъявления законы являются основополагающими для других нормативных правовых актов (в том числе и анвлогичных им по форме законов). Такие результаты народного законотворчества должны иметь приоритет не только в юридической силе, но и по смыслу. Законы, принятые общенародным волеизъявлением. призваны служить принципиальной основой, базой для всей системы законодательства, в том числе для законов, принятых парламентским путем, представляющих собой результат работы представительного органа государственной власти, акты косвенного, опосредованного народного волеизъявления.
Классическим (и. к сожалению, пока единственным) в отечественной законодательной практике примером народного законотворчества, на котором можно проследить все особенности этой формы, является действующая Конституция, принятая на общена
104
2. Законотворческий процесс
родном референдуме 12 декабря 1993 г Этот акт обяалает высшей юридической силой, является универсвльным по предмету правового регулирования и имеет в связи с этим декларативный характер, являясь только принципиальной основой для остальных законов, которые толкуют и конкретизируют конституционнме положения.
К сожалению, в нашей стране народное законотворчество имеет весьма слабое доктринвльное обоснование, очень общую и поверхностную законодательную регламентацию этого процесса и совсем небольшую практику (которая, как уже указывалось, практически ограничивается принятием действующей Конституции Российской Федерации) Не определены никакие специальные процедуры, осуществляемые в ходе народного законотворчества, не вполне ясно, кто может выступать как инициатор и как организатор законотворческого процесса в эгом случае, кто и каким образом создает законопроект, предназначенный для вынесения на обсуждение, как народ может воздействовать на его создание и контролировать этот процесс, как и кем в законопроект могут вноситься изменения, какие специвльные процедуры должны быть осуществлены для вынесения на референдум именно законопроекта.
В современных услоаяях, несмотря на особое место, занимаемое референдумом в государственной и политической жизни, несмотря на тщательную правовую регламентацию этого вопроса, в законотворчестве референдум особой роли не играет. Причина этого — техническая непригодность референдума (в том виде, в каком он существует в соответствии с российским законодательством) для разработки нормативных правовых актов, а также для иного выражения народом своей законотворческой воли. Референдум предназначен для выражения вопи народа в других формах, для однозначного ответа на совершенно определенный вопрос. Общенародное голосование очень неудобно для создания текстов законов именно по причине необходимости унификации в ходе ве проведения воли всех граждан, всех общественных групп, которая обычно разнородна и определяется несовпадающими, а нередко противоречащими друг другу социальными интересами. Трудно представить себе единодушие всех членов общества по всем элементам сложного комплекса предписаний, каковым является закон. Именно поэтому законодательство представляет собой форму достижения и закрепления социального консенсуса в интересах, референдум же, предполагающий однозначность высказываемого мнения, не годится для достижения консенсуса.
А. Законотворческий процесс: общая характеристика
105
В случае если закон принимается путем проведения референдума. его участники не имеют реальной возможности участвовать б подготовке законопроекта. Граждане не располагают компетенцией определять содержание статей будущего закона, повлиять на суть и форму содержащихся в нем предписаний — они только однозначно соглашаются (или не соглашаются) с уже готовым текстом такого закона, уже сформулированного кем-то другим У населения в ходе референдума нет возможности выразить в тексте закона свои собственные интересы — они вынуждены сравнивать их с результатами воплощения в текстуальной форме чужой воли. Таким обриом. закон, принятий на референдуме, можно рассматривать ках выражение воли народа весьма условно.
Кроме того, в ходе референдума его участники вынуждены голосовать за проект закона целиком Они ие имеют возможности голосовать за определенную часть предложенного законопроекта, будучи вынуждены давать ответ по всем положениям разом, нивелируя свою волю. В случве если индивид согласен только с частью законопроекта, ему приходится делать выбор, либо принять положения, с которыми он не согласен, и голосовать за принятие закона, либо жертвовать положениями, отвечающими его интересам, и голосовать против законопроекта. Получвегся, что в этом случае граждане так няи иначе голосуют против своей вопи, жертвуя частью своих интересов. Это не только снижает степень объективности, а стало быть, правового характера, это стввят под вопрос саму возможность использования референдума как средства проявления воли народа.
Принятие закона путем проведения референдума вообще не носит характера обсуждения, как часто называют этот процесс. Его участники не имеют возможности повлиять на предлагаемый проект закона, внести изменения в его предписания, предложить их в новой собственной редакции.
Все изложенное выше ни в коем случае не должно рассматриваться как критика института референдума в целом, как сомнения в его значении как средства выражения воли народа, тем более — как довод в пользу отказа от этого конституционно-правового института. Референдум в современной государственной жизни необходим — необходим как один из последних способов для широких слоев населения изложить свою волю напрямую, не опосредуя ве мнением своих представителей. Однако, как уже отмечалось, в том виде, в каком этот механизм существует в нашей стране в настоящий момент, он подходит для выражения мнения граждан по стро
106
2. Законотворческий процесс
го определенному, точно и однозначно сформулированному вопросу. Референдум о принятии призванного найти компромисс между социальными интересами еложного регулятивного комплекса, каковым является любой нормативный правовой акт, неизменно превращает водю народа в условность. Однако вполне возможно, что дальнейшее совершенствование этого консгигуии-онно-правового института позволит в будущем стать ему достаточно важной формой выражения воли народа в ходе законотворческого процесса.
В елучае вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации Центральная избира-тельнвя комиссия публикует текст такого проекта в общероссийских государственных периодических печатных изданиях, а также размешает его в глобальной компьютерной сети (Интернете), если иное не предусмотрено действующим российским законодательством. В случае вынесения на референдум проекта нормативного правового акта Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не позднее чем за 20 дней до дня голосования публикует текст проекта этого акта в общероссийских государственных периодических печатных изданиях (в качестве такого издания в нашей стране выступает «Российская газета»), а также размешает его в Интернете (ст. 57 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации).
Общенародное голосование по вопросу принятия нового нормативного правового акта проводится в общем порядке, предусмотренном ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», и не отличается какими-либо специальными институтами, для него не существует особых специфических правил проведения голосования К сожалению, дейстаующее законодательство не содержит и никаких особых требований к процессу подготовки законопроекта, который будет выноситься на референдум Это намного уменьшает возможности использования референдума как средства выражения воли народа по поводу законотворческого процесса Решение считается принятым на референдуме, если за него проголосовало болве половины участников референдума
Решение, принятое на референдуме, вступает в сняу со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией Российской Федерации результатов референдума Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным, обладает высшей юридической силой и не нуждается в каком-либо специ-вльном дополнительном утверждении. Такое решение действует на всей территории России.
А. Законотворческий процесс: общая характеристика
107
4.4 Субъекты законотворческой деятельности
Для более точного и полного определения и изучения предмета учебного курса «Законодательная техника» необходимо определить, кто является участником законотворчества, чья деятельность имеет отношение к созданию и совершенствованию системы нормативных правовых актов, чей профессионвлизм является целью изучения законодательной техники.
Успешнвя деятельность по созданию законов и подзаконных нормативно-правовых актов, а также по их систематизации зависит прежде всего от профессионвлизма участииков законотворческой деятельноеги — лиц. участвующих в подготовке проектов нормативно-правовых актов, в их переработке, совершенствовании, систематизации, а также в принятии этих ахтов и их изменении. Именно их деятельность, ее правила, принципы и приемы и изучаются учебным курсом «Законодательная техника».
Как отмечалось выше, участники законотворческого процесса, профессионвльная деятельность которых связана с законодательной техникой и изучается настоящим учебным курсом, — это не только депутаты парламентских палат, непосредственно участвующие в принятии законов. В процессе законодательного регулирования участвует множество субъектов, у каждого из которых — свод строго определенная функция, определяемая и изучвемая законодательной техникой. Место и рояь участииков в процессе законотворчества различны. Функции, которые они выполняют, определяют форму их деятельности. Субъекты законотворчества в зависимости от функций в этом процессе и от результатов их работы могут быть разделены на д в е большие группы.
К первой группе относятся негюсредствы и>:е учиспцики процесса создания нормативных правовых актов. Это люди, напрямую определяющие ход законотворчества, непосредственно участвующие в процессе разработки, принятия и совершенствования законов и подзаконных актов Они могут быть только государственными служащими. работающими в системе государственных органов К этой категории относится достаточно много государственных чиновников.
Исследовав процесс законотворчества, можно предположить, что самыми активными участниками законотворчества являются сотрудники юридических подразделений .министерств и ведомств Они осуществляют не очень заметную для обывателей, но, пожалуй, самую важную функцию в процессе законотворчества. Не случайно большинство существующих в нашей стране нормативных правовых
108
2. Законотворческий процесс
актов, регламентирующих техническую сторону законотворчества, содержат предписания, адресованные именно этой категории государственных служащих. В их функции входит исследование системы действующих законов и подзаконных актов в целях их совершенствования, разработка текстов законопроектов, законотворческое планирование, анвлиз результатов внесения изменений в систему законодательства, а также проведение экспертиз законопроектов и законов
Их активность и большая роль в процессе законотворчества объясняются особыми возможностями, которые являются результатом профессионализма и специализации в определенной сфере общественной жизни. Работая с правовым регулированием вопросов, входаших в компетенцию их ведомств, эти чиновники (естественно, при условии, чго они ревльно и позитивно работают) как никто другой разбираются в них, владеют сутью и основными проблемами, хорошо знают специфику правового регулирования в этой области Кроме того, сотрудники министерств и ведомств имеют больше, нежели иные участники законотворческой деятельности, возможности получить необходимую информацию о предмете правового регулирования в рамках своего же ведомства от информаци-онно-статисгических подразделений Все это обусловливает особую активность министерств и ведомств в законотворческой работе, в предварительной подготовке законопроектов к принятию. Сами министерства и ведомства права законодательной инициативы в нашей стране не имеют, однако Правительство России (как. впрочем, и в большинстве других стран) выяви где г для парламентского обсуждения разработанные ими законопроекты и в связи с этим является самым активным субъектом законодательной инициативы. В этой активности проявляется эффективность разработки законопроектов сотрудниками органов исполнительной власти. Кроме того, сотрудникам юридических подразделений министерств и ведомств принадлежит функция разработки и подготовки к принятию постановлений Правительства ведомственных подзаконных актов.
Иемвловажную роль в законотворческом процессе играют сотрудники Аппарата Правите гьства России и Администрации Президента России В их функции входит составление текстов законопроектов (правда, гораздо реже, чем в случае работниками министерств и ведомсга), а также подготовка проектов соответствующих подзаконных актов высшей юридической сняы (указов Президента и постановлений Правительства), играющих огромную роль в функционировании системы законодательства. Они редактируют законопро
4. Законотворческий процесс: общая характеристика
109
екты, созданные сотрудниками министерств и ведомств, обобщают поступающий материал, осуществляют окончательную подготовку законопроектов к законодательной инициативе.
Роль высших должностных лиц государства (в нашей стране — Президента РФ, Председателя Правительства РФ, руководителей министерств и ведомств) носит в большей степени организационный, руководящий характер. Президент России осуществляет обшве планирование законотворчества, на основании которого планируется законотворческая работа Правительства РФ, а также министерств и ведомста. Указанные должностные лица осуществляют общее руководство процессом подготовки законопроектов и подзаконных актов, а также являются последней инстанцией в процессе принятия этих подзаконных актов — подписывают эти акты. Президент России и Председатель Правительства РФ обладают правом законодательной инициативы и деяают окончательный вывод о готовности законопроекта к парламентскому рассмотрению.
Депутаты парламента вопреки существующему мнению играют больше формальную роль в законотворчестве. Будучи в большинстве своем профессиональными политиками, они, как правило, не являются профессионвлами в области законотворчества и нуждаются в помощи для создания законов. Они практически не принимают самостоятельного участия в законотворчестве, в разработке законопроектов. в их компоновке и систематизации (хота, конечно, бывают и исключения). Как правило, функции парламентариев в законотворчестве ограничиваются совершением формвльных процедур, реальный смысл которых определяют совсем другие люди.
Фактически не меньшую, а возможно и большую, рояь в законотворчестве играют помощники депутатов. На них ложится функция подгогоахи депутатских законопроектов, сбор материалов для законотворческой работы депутатов, участие в разработке поправок к законопроектам.
С технической точки зрения очень велика рояь в процессе совершенствования и принятия законов сотрудников паргаментских комитетов- Они участвуют в подготовке материалов, необходимых для законотворческой работы парламента, организовывают информационное и правовое обеспечение парламентариев, а также осуществляют экспертизы законопроектов, от которых весьма сняьно заансит их судьба.
В разработке и принятии нормативных правовых актов могут принимать непосредственное участие и иные субъекты (зачастую весьма неожиданные).
110
2. Законотворческий процесс
Вторая группа состоит из участников законотворчества, не принимающих непосредственного участия в процессе создания и принятия нормативных правовых актов, но способствующих ему, оказывающих его непосредственным участникам помощь. Эти участники могут быть как государственными служащими, так и частными лицами Их круг очень широк
К этой категории участников законотворчества относятся, например, государственные служащие, осуществляющие информационное обеспечение участников законотворческого процесса Это субъекты, снабжающие законодателей (входящих в первую группу субъектов) необходимой им для работы информацией об общественных отношениях, подлежащих законодательному регулированию В качестве таких участников законотворчества могут выступать специалисты в разрабатываемых и создаваемых актах законодательства: экономисты, социологи, политологи, инженеры (последние — в случаях, если речь идет о регулировании технических вопросов).
Как правило (хотя, конечно, не всегда), это сотрудники специализированных информационно-статистических подразделений министерств и ведомств, в чьи обязанности входит сбор, анализ и обработка информации в определенной сфере общественной жизни и дальнейшее обеспечение этой информацией всех нуждающихся в ней государственных служащих (в том числе участвующих в законотворческом процессе). Обеспечение информацией парламентариев также осуществляется специальными пар-ламснтскими структурами (комитетами — в сфере их компетенции, а также парламентской библиотекой и некоторыми иными службами).
Впрочем, весьма полезным может оказаться участие в информационном обеспечении законотворческого процесса и частных лиц — например, непосредственных участников регламентируемых общественных отношений, адресатов формулируемых и гакреп-ляемых в создаваемых нормативных правовых актах предписаний: носителей интересов, практикующих в этой сфере частных юристов и др.
Информационное обеспечение работы законодателей является одной из форм обеспечения объективности законотворческого познания и, следовательно, правового характера законотворчества. В саязи с этим подбору участников информационного обеспечения деятельности законодателей следует уделять особое внимание.
А. Законотворческий процесс: общая характеристика
111
Кроме того, большую роль в законотворчестве играют эксперты — специалисты, обладающие специальными углубленными знаниями, необходимыми для законотворчества. В качестве экспертов могут выступать как государственные служащие (например, сотрудники специализированного экспертного подразделения Министерства юстиции России), так и частные лица (например, ученые- правоведы или иные специалисты в регулируемой сфере общественных отношений или в технических вопросах законотворчества). Они осуществляют консультирование законодателей по небольшим по масштабу вопросам, требующим особой подготовки, образования, профессиональных навыков, наличия особых личностных качеств. Их деятельность направлена на корректировку усилий непосредственных участников процесса создания и совершенствования нормативных правовых актов, они делают заключения о результатах законотворчества
Кроме того, к числу косвенных участников законотворческого процесса со всем основанием можно отнести лиц, осуществляющих научное обеспечение законотворчества В качестве таких субъектов чаше всего выступают ученые-правоведы — как специализирующиеся на изучении правовой регламентации сферы общественных отношений, интересующей законодателей, так и юристы-теоретики, изучающие общие вопросы правового регулирования
Их функция — создание условий для реализщци такого принципа законотворчества, как научная обоснованность. Эти участники законотворческого процесса создают доктринальную основу разрабатываемых нормативных правовых актов, формируют концептуальную базу для совершенствования и дальнейшего развития законодательства. Это очень важно для эффективности правового регулирования, так как обеспечивает системность и единство законодательного регулирования, правовой характер нормативных правовых актов. Доктринальная основа создаваемого законодательства валяется существенным условием его действенности, так как она обеспечивает его единство. Она играет важную роль для достижения создаваемыми и совершенствуемыми нормативными правовыми актами правового карактера, более точного и полного их соответствия истинным основополагающим интересам общественной жизни и общественного развития Кроме того, научная обоснованность нормативно-правового регулирования создает дополнительные гарантии системности законодательства, согласованности, непротиворечивости. подноты и логической согласованности его основных компонентов.
112
2. Законотворческий процесс
Весьма любопытно участие в законотворческом процессе таких субъектов, как юб&иапы. Формы их участия в законотворчестве, роль и значение их влияние на него, к сожалению, недостаточно изучены отечественной правовой наукой. Однако в современном мире их участие в законодательном регулировании весьма весомо, несмотря на попытки борьбы с самим явлением лоббизма Об этом более подробно будет рассказано ниже.
Принимают участке в законотворческом процессе и иные лица В определенных случаях в качестве субъектов законотворчества могут рассматриваться все граждане государства (например, при принятии зжона на референдуме или при выражении гражданами своего мнения о законопроекте)
Контрольные вопросы
1.	Что представляет собой заковотворчество’ Какие определения можно дать этому понятию?
2.	Какие основные этапы законотворчества можно выделить?
3.	Каковы основополагающие принципы законотворчества’
4.	Какие основные фермы законотворчества известны в современной России?
5.	Кто является субъектом законотворчества’ Какова роль основных его субъектов в законотворческом процессе?
Глава 5
Законотворческое познание
Теперь следует более подробно изучить основные стадии законотворческого процесса, специфику их проведения и основные правила Логически законотворческий процесс начинается с законотворческого познания
5.1. Понятие и значение законотворческого познания
Как и всякий созидательный процесс, законотворчество начинается с познания, которое представляет собой осмысление предстоящей деятельности, определение целей и способов их достижения. Прежде чем приступить к деятельности, человек должен осознать, что и каким образом он будет делать
Цель правотворчества как процесса целенаправленной деятельности людей — разрешить определяющие по своей значимости экономические, социальные, политические, экономические и иные основные социальные задачи путем регулирования общественных отношений, сознательного направления их по определенному пути развития. Это предполагает предварительное осмысление своих действий, составление модели будущего законодательного регулирования, что, в свою очередь, предполагает предварительное тщательное изучение и осмысление подлежащих регулированию общественных отношений. Смысл этой деятельности — определение цели правового регулирования, установление желвемого результата законодательной деятельности, ожидаемого варианта развития общественных отношений и путей достижения этих целей Такое осмысление, научный подход и системней организация познания предстоящих действий яаляются важным условием плодотворности процесса создания (ияи изменения) системы нормативных правовых актов, полноты и точности правового регулирования, соответствия результатов законотворчества.
Именно поэтому законодательная техника включает в себя ие только приемы написания нормативных правовых актов, но также
114
2. Законотворческий процесс
технику и методологию анализа характера повлежащих регулированию общественных отношений, выявления путей и направлений правового регулирования, определение подлежащего официальному выражению и закреплению в качестве общеобязательного варианта общественных отношений. Этот процесс и представляет собой законотворческое познание
Законотворческое познание можно определить как процесс осмысления участниками законотворческой деятельности объективной социальной необходимости, основопогагающих интересов жизни и развития общества, лежащих в основе правового регулирования, осознании смысла норм права, подгежащих вотощению в статьях законов и подзаконных актов, а также определения форм и способов выражения этих норм в системе нормативных правовых актов.
Законотворческое познание предполагает научно обоснованное осмысление необходимости правового регулирования, установление в области этого регулирования объективной социальной необходимости, определяющей суть предстоящего правового вмешательства, определение подлежащей внешнему выражению и формальному закреплению нормы права, моделирование и анализ возможных последствий нормативного воздействия этой нормы и формулирование текста нормативно-правового акта (актов) для выражения этой нормы Законотворческое познание неизменно должно базироваться на выявлении основополагающих потребностей и интересов различных социальных слоев и групп, определяющих в своей системе, в своей совокупности интервсы общества, а также на исследовании развития и изменения тех или иных областей общественных интересов*. В результате этой деятельности участники законотворчества получают точное и комплексное представление о сути подлежащего формальному выражению и закреплению в законодательстве правового требования, а также о наиболее подходящей для этого форме. Устанавливается смысл правовой нормы, оздерждние ее основных структурных составляющих и иные факторы, определяющие содержание подлежащего созданию закона или подзаконного акта.
Кроме того, после осознания смысла нормы права участникам законотворческой деятельности необходимо определить конкретные форму и способ воплощения этой установленной нормы в законодательстве. Законотворческое познание предполагает еще и модели-
1 Более подробно см . Пыенина С В. Законотворчество в Российской Федерации.
5 Законотворческое познание
115
рование всего законотворческого процесса — в общих чертах Таким образом, в результате законотворческого познанил участники законотворчества создают для себя программу действий, определяя цели и формы изменения существующей нормативно-правовой системы
В процессе законотворческого познвния особенно велика роль специалистов в сфере регулируемых общественных отношений Определение социально полезного варианта поведения участников правоотношений предполагает детальное познание сути регулируемых общественных отношений, основных их закономерностей, наиболее важных влияющих на них факторов. Поэтому в ходе законотворческого познания необходима помощь соответствующих профессионалов: экономистов, социологов, политологов, а возможно, и технических специалистов (если речь идет о регулировании отношений технического характера).
В законотворческом познании большое значение имеют статистические исследования в интересующей законодателей области общественных отношений, а также данные о характере и проблемах правового регулирования этих отношений: о судебной практике, практике административно-исполнительного правоприменения, системе существующих правовых обычаев, мнении различных слоев населения о правовом регулировании, истории законодательного регулирования этой сферы общественной жизни в нашей стране и практике такого регулирования за рубежом Все это представляет собой очень важный источник информации и основание для выводов о необходимости законодательного регулирования.
5.2. Стадии и методика законотворческого познания
Сущность и способы законотворческого позидния удобнее всего познавать, изучая сталии этого процесса, ибо законотворческое познание зависит от правильной последовательности действий, на-
правленных на идеальное мовелирование создаваемого нормативного правового акта
1. Первым этапом законотворческого познания является определение подлежащих регулированию общественных отношении. Прежде чем приступить к законотворчеству, необходимо определить круг подлежащих законодательной регламентации вопросов. Законотворчество надлежит осуществлять в сфере, нуждающейся в правовом регулировании Поэтому прежде всего необходимо определить, каково ее фактическое состояние в той области жизнедеятельности
116
2. Законотворческий процесс
общества, к которой относится предполагаемый к принятию нормативный правовой акт В этом составителям законов должны оказывать помощь специалисты в этих областях, экономисты, финансисты, инженеры и т-д.
Таким образом, первым этапом законотворческого познания будет обнаружение пробела в праве, т.е. выделение комплекса общественных отношений, которые в силу своей значимости подлежат правовому регулированию, но не урегулированы воплощенными в законодательных актах нормами права. Наличие подобных пробелов неизбежно — общество непрерывно поступающее развивается, меняются условия его жизни, отношения, еше недавно бывшие второстепенными, слишком малозначительными для правового регулирования, становятся определяющими
В обнаружении таких пробелов большую помощь участникам законотворческой деятельности могут оказтть не только специалисты в регулируемой области общественных отношений, но и правоприменители. В пераую очередь в ходе поиска пробелов в праве целесообразно изучить судебную практику, которая нвнболве явно и наглядно проявляет пробелы в праве Факты частого использования судьями аналогий (аналогий права или аналогий закона) свидетельствуют о необходимости правового регулирования отношений, для разрешения спора в которых судьи вынуждены применять такие аналогии Например, признаком наличия пробела в праве в нашей стране может служить издание высшими судебными органами (Высшим Арбитражным Судом РФ и Верховным Судом РФ) руководящих постановлений, содержащих на примере разрешения конкретных судебных споров указания (рекомендательного характера) судьям, как следует применять те или иные статьи законодательства для регулирования не урегулированных напрямую законом правоотношений. Такие постановления имеют целью обеспечить единообразие в толковании по аналогии и являются результатом проработки и обобщения высшими судебными органами судебной практики и вывода о наличии пробела в праяе, которые суды вынуждены преодолевать путем применения аналогий (права или закона). Восполнить этот пробел — задача законодателя Именно судебные Органы в силу постоянной правоприменительной деятельности в самых разнообразных сферах общественной жизни имеют возможность достаточно быстро выявить пробел в праве, но не имеют возможности полноценно преодолеть это несовершенство системы действующего законовательства.
Кроме того, в качестве признака наличия пробела в праве может выступать большой объем разъяснений о характере толкования
5 Законотворческое познание
статей законов (как правило, речь идет именно о законах), издаваемых министерствами и ведомствами, которые не могут восполнить своими нормативными правовыми актами пробелы в правовом регулировании, отнесенном к компетенции законов или высших подзаконных актов (указов Президента РФ и постановлений Правительства России), но пытаются минимизировать этот пробел, хотя бы частично восполнив дефицит законодательного регулирования путем толкования по аналогии существующих актов законовательства.
На наличие в действующем законодательстве пробела может указать также своевременное и точное обнаружение пробела в праве — важное условие научного и системного характера законотворчества и эффективности законодательства в целом.
2. Следующим этапом законотворческого познания будет уставов гение бшгоприятного дм общественной жизни и развития варианта регулирования этих отношений, определение цели законодатегьного воздействия на них. Выявление общественного интереса, определяемого объективными потребностями общества, является смысловым стержнем процесса законотворческого познания Для этого целесообразно выполнение следующих действий*
•	выявление социвльных факторов, в которых проявляются потребности общества в законодательной регламентации этой области общественных отношении;
•	анализ этих факторов, установление значения каждого из них;
•	определение направленности действия этих фактсров как по отношению друг к другу, так и по отношению к правотворчеству, т.е. осознание, каким образом эти факторы влияют на цель и смысл законовательной деятельности;
•	установление суммарного результата действий комплекса этих факторов;
•	рассмотрение различных вариантов решения проблемной ситуации и поиск оптимального решения1
Выполнение этих дейстаий позволяет определить, в чем состоит общественная необходимость в регулируемой сфере, каковы по требности и интересы общества в целом в этих отношениях, какой вариант поведения субъектов регулируемых отношений будет иметь позитивные результаты для жизни и развития общества и повлежит закреплению в качестве общеобязательного. При этом необходимо осуществлять системный учет всех без исключения факторов, опре-
118
2. Законотворческий процесс
деляюших общественную жизнь* экономических, социальных, политико-правовых, природных и других, всего их комплекса. Одна из распространенных ошибок в процессе законотворчества состоит в том, что законодатель, ориентируясь на решение конкретных проблем (например, на борьбу с коррупцией), принимает во внимание только один из факторов (в нашем случае — только политико-правовой, делая главный упор на обеспечение неотвратимости наказания коррупционеров, на разработку новых механизмов их разоблачения) и ие учитывает сопутствующих явлений (в нашем случае -несовершенство существующей системы государственного управления, низкий уровень правовой культуры населения, искусственно привнваемвн потребительская идеология, ставящая во главу угла личное обогащение, и др.) Эффективное правовое регулирование предполагает учет всех без исключения общественных институтов, детерминирующих развитие общественных отношений, всех социально значимых факторов Именно в связи с этим на этом этапе законотворчества необходимо привлекать к работе специалистов в регулируемой сфере общественных отношений (инженеров, экономистов, социологов и др), причем их помощь должна носить комплексный характер, консультации — дополнять друг друга.
3.	На следующем этапе участникам законотворческой деятельности следует установить, какой вариант поведения тех или иных участников общественных отношений приведет к ожидаемому позитивному результату, какие их действия или безаействил в какой ситуации в рамках регулируемых отношений соответствуют интересам общества, ведут к достижению общественного блата, к достижению оптимального режима жизни и развития общества. Этот этап представляет собой формулирование конечной цели законотворческого процесса, которая будет определять всю их дальнейшую деятельность Необходимо сформулировать цели законодателя, чего он хочет добиться своей деятельностью от определенных субъектов правоотношений, на какие измененил общественных отношений в результате законотворчества он рассчитывает.
На этом этапе формулируется определенная модель поведения определенных участников социальной жизни, которая носит позитивный общественный характер и ведет к запланированному законодателями результату. Это, если можно так выразиться, текущая, тактическая задача законодательного регулирования создаваемого нормативного правового акта
При этом необходимо особо учитывать место каждого индивида в системе общественных связей и общественных отношений,
5 Законотворческое познание
119
его роль в развитии общества и в механизме регулируемых отношений Этот этап законотворческого познания представляет собой своего рода планирование желательного развития отношений в результате законотворческого вмешательства. В ходе работы законодателей моделируется система действий различных субъектов правоотношений, необходимых аля позитивного развития общественных отношений.
4.	Далее, достижение надлежащего качества и эффективности законов предполагает определение смыс w правового предписания, выделении и формулирования самой нормы права, которую надгезкит воплотить в законодательных актах. Формирование нормы права представляет собой процесс воплощения в предписаниях, в требованиях к поведению участников отношений, данных, полученных на предыдущем этапе, и состоит из формулирования условий вступления нормы права в силу, определения требуемого варианта поведения и указания неблагоприятных последствий неисполнения этого предписания Установление и изучение факторов, определяющих подлежащие регулированию отношения (на предыдущем этапе), лают возможность использовать эти факторы в качестве целей, принципиальных основ разрабатываемого законопроекта. При этом особое внимание должно быть уделено комплексному характеру формулирования нормы права, четкому выделению основных ве структурных элементов — гипотезы, диспозиции и санкции Их выделение и четкое определение — залог полноты и системности дальнейшего законотворчества.
5.	После этого следует новая стадия законотворческого познания — определение способа объективного выражения и формального закреп гения сформулированной нормы, выбор варианта законотворчества На этом папе, установив степень важности регулируемых вопросов, их значение для системы общественных отношений, надлежит определить вид создаваемого акта (или, если к изданию готовятся несколько актов, сформировать их систему), определяется система нормативных правовых актов, к которой он будет принадлежать (в первую очередь отрасль права). Последнее особенно важно дая определения принципов и методов правового регулирования, которые должны определять создаваемый акт, чтобы он гармонично вошел в единую систему законодательства.
На этом этапе законотворческого познания планируется способ воплощения в тексте нормативных правовых предписаний элементов нормы права (гипотезы, диспозиции и санкции), сформулированной на предыдущем этапе.
В зависимости от состояния законодательства по вопросам, касающимся регулирования, нужно четко определить, есть ли необхо
120
2. Законотворческий процесс
димость в создании нового акта или же можно ограничиться внесением изменений и дополнений в уже существующее законодательство. Ибо далеко не всегда есть смысл дробить механизм правового регулирования, создавая целую систему законов или подзаконных актов (это может повлечь путаницу между схожими по предмету регулирования актами и вызвать необходимость дополнительной их систематизации). Если существует законодательство, регулирующее комплекс схожих общественных отношений, его отдельные частные вопросы лучше урегулировать, внося дополнения в уже существующие нормативные акты. Возможно, элементы сформулированной нормы права могут быть зафиксированы в уже существующих нормативных правовых актах
6.	Последним этапом законотворческого познания является моделирование будущего нормативного акта. На этом эгвпе необходимо спланировать его структуру твк, чтобы она позволяла наиболее оптимально сформулировать предписания установленной нормы права, создать логическую систему основных смысловых составляющих, отработать взаимодействие его основных компонентов, продумать содержание основных структурных составляющих будущего акта При этом следует смоделировать основные юридические конструкции будущего акта, разработать его понятийно-терминологическую основу, а твкже продумать перечень законов и подзаконных актов (как уже созданных, так и еще только планируемых), которые будут связаны с актами, выступать его респондентами или корреспондентами В результате законодатель имеет перед собой готовую модель, идевльный образ нормативного правового акта, который может быть использован как основа будущего законопроекта.
Проведение законотворческого познания предопределяет нвчвло работы над проектом нормативного правового акта — начвло непосредственно законодательного процесса.
Контрольные вопросы
1.	Что представляет собой законотворческое познание9 Каково значение этой стадии законотворческого процесса9
2.	Какие цели преследует законотворческое познание’
3.	Какие основные этапы законотворческого познания можно выделить? Сформулируйте значение и цели каждого из этих этапов.
4.	Кто участвует в законотворческом познании’
5.	Какие могут быть результаты законотворческого познанвл?
Глава 6
Подготовка и принятие нормативных правовых актов (законодательный процесс)
По смыслу основным этапом процесса создания системы законодательства является процесс создания нормативных правовых актов, т.е. законодательный процесс. Он представляет собой сложную систему действий, разнообразных по смыслу и по форме, и сам делится на несколько подэтапов, каждый из которых имеет свое функциональное назначение
6.1. Подготовка проектов нормативных правовых актов
Для изучения курса законодательной техники целесообразно начать их характеристику с подготовки проекта нормативного правового акта. Этот процесс достаточно хорошо изучен и разработан в отечественной и зарубежной правовой науке, получил освещение и в законодательстве. Именно для подготовки законопроектов особенно важны знания в области техники законотворчества, именно на этом этапе проявляется профессионвлизм участников этого процесса, который является определяющим фактором для эффективности каждого из создаваемых нормативных правовых актов и их системы. Все остальные стадии носят более формальный характер, и законодательная техника в них имеет меньшее значение
6.1.1. Понятие и значение подготовки законопроектов
Подготовка проектов актов законодательства представляет собой разработку текстов будущих нормативных правовых актов и является логическим продолжением законотворческого познания, будучи тесно с ним связана. Это сам по себе очень сложный процесс, характеризуемый особым набором приемов и способов, имеющий
2. Законотворческий процесс
собственные правила, его регулированию посвяшен специвльный комплекс актов (в основном подзаконных)1.
Созданием проектов нормативных правых актов (или, по-другому, законопроектной работой) занимаются совершенно особые участники законотворческого процесса. Самым активным участником твкой деятельности выступают министерства и ведомства, готовящие проекты нормативных правовых актов по кругу вопросов, входящих в их ведение. Законопроектнвл работа поручается юридическим подразделениям этих центральных исполнительных органов государственной власти Кроме того, проекты нормативных правовых актов готовит Аппарат Правительства России. Практика законотворчества показывает, что подавляющее большинство законопроектов не только в России, но в других странах разрабатываются именно органами исполнительной власти. И это не случайно. Именно министерства и ведомства располагают всем необходимым для подготовки на высоком профессиональном уровне качественных законопроектов. К их услугам постоянный штат специалистов в определенной области общественных отношений, подведомственной этим органам (где как не в Министерстве финансов и в Центральном банке можно с помощью специвлистов узкого профиля разработать качественный законопроект в области финансового права — одной из самых специфичных правовых объединений, где, кроме правоохранительных органов, можно найти спсцивлистов-практнков, владеющих проблемами борьбы с преступностью). Они имеют возможность постоянно получать всю необходимую им для работы правовую, экономическую, соиивльную и иную информацию (этим занимаются специальные информационно-статистические подразделения), а также располагают специвлизированными юридическими подразделениями, состоящими из юристов, специализирующихся на правовом регулировании определенных сфер общественных отношений.
Несколько менее распространена подготовка проектов законодательных актов непосредственно Аппаратом Правительства РФ, однако тем не менее и его роль в законопроектной деятельности достаточно велика. Для координации законопроектной деятельно-
стерспи юстиции Российской Федерации и Института законогательства и срав-
ря 2001 г. № 3/51 Кроне того, некоторые министерства и ведомства имеют соб-
6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов...
123
сти Правительства и парламента в России существует специвльная Комиссия Правительства Российской Федерации по законопроект ной деятельности.
Кроме органов исполнительной власти создание проекгов нормативных правовых актов осуществляется специализированными или профильными комитетами парламента, создающими проекты законов, регулирующих подведомственные этим комитетам вопросы. «Конгресс на сессии — это выставочный конгресс; Конгресс в комитетах — это рабочий Конгресс". — говорил в свое время президент США Вудро Вильсон. Парламентские профильные комитеты, состоящие из профессионвяов-специвлистов в различных об ластах социальной жизни, представляют собой мозговой центр парламентов в их работе над законопроектами
В нынешнем российском парламенте функционируют 28 думских профильных комитетов и 11 комитетов в Совете Федераций. Каждый из них курирует определенную предметную область, причем их сотрудники стараются избегать пересечения компетенций — она не только рождает нездоровую конкуренцию, но и отрицательно сказывается на профессионвлизме работников Узкая предметная специвяизация и невмешательство в трудовой процесс коллег — залог высокой компетентности, столь необходимой законотворцам
Для разработки особо сложных и трудоемких законопроектов, предназначенных для регулирования специфических общественных отношений, специальным решением управомоченного органа (Президента, Правительства, министерства или ведомства) могут создаваться временные комиссии, творческие коллективы или рабочие группы с участием представителей заинтересованных государственных органов, научно-исследовательских учреждений (правовых и иных), общественных объединений и иных организший, ученых-правоведов и иных спсцивяистов Такая практика имеет место, как правило, при создании ранее не известных отечественной системе законодательства законодательных актов — например, при создании новых кодексов
Теоретически возможна разработка проектов нормативно-правовых актов и иными органами, научными организациями и даже частными лицами (налример, учеными ияи политическими деателями), но на практике твкое случается редко Законопроектная работа, как и всякое законотворчество, требует профессионализма.
6.12. Планирование законотворческой работы
В числе наиболее важных требований к законодательному процессу была выделена его системность. В процессе подготовки законе-
124
2. Законотворческий процесс
проекта этот принцип реализовывается в форме создания нормативных правовых актов в соответствии с особым планом законопроектной работы
Планирование законотворчества — важнейшее условие его эффективности. Планирование создания нормативно-правовых актов позволяет осуществлять законотворческое регулирование едино и комплексно, не исключая из сферы действия создаваемого законодательства ни один из подлежащих такому регулированию вопросов. Планы законотворчества позволяют более рационвльно распределить усилия по созданию нормативных правовых актов, четче и эффективнее организовать работу по их подготовке и приведению в соответствие друг с другом Планирование законотворчества представляет собой важный инструмент в борьбе с неподготовленностью принимвемых актов, их противоречивостью, фрагментарностью и казуальностью Пханирование законопроектной работы позволяет скоординировать усилия участников законотворческой деятельности, сосредоточив основное внимание на наиболее важных с точки зрения потребностей и интересов общества направлениях законодательного регулирования, правильнее распределить научное и информационное обеспечение законотворческого процесса
Именно поэтому проблеме оланирования законотворческой работе в нашей стране уделяется внимание не только в науке, но и в законодательстве*
Планирование законопроектной работы в нашей стране осуществляется централизованно. Каждый орган государственной власти, готовящий законопроект (министерства и ведомства, парламентские комитеты и тщ), имеет твкой план
Планы законотворческой рчботы бывают текущие (на определенные краткосрочные промежутки времени* на месяц, квартал, полугодие, год) и перспективные (на срок до 3 лет) Текущие планы более конкретны и предполагают разработку конкретных актов с точным сроком окончания работ над ними. Перспективные планы носят более общий характер и могут предусматривать как разработку конкретных законопроектов, гик и разработку нолых систем нормативных правовых актов без точного определения времени их разработки.
Планы законотворческой работы министерств и ведомств составляются в соответствии с плвнами законопроектной деятельно-
1 См главу 2 Методических привел по организации законопроектной работы
стерства юстиции РФ и Института законопатсльства и сравнительного правовс-
6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов...
125
сти Президента и Правительства России, а также на основе перспектив социально-экономического развития и правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, на работе в которой специализируется этот орган Такие планы составляются, как правило, правовыми отделами министерств и ведомств с учетом мнений и предложений других структурных подразделений и подведомственных им организаций и утверждаются руководителем органа. Разработка значительных по объему законопроектов, а также проектов базовых или системообразующих нормативно-правовых актов может включаться в специальные планы выполнения научно-технических программ структурных составляющих государственного механизма.
В парламентах план законопроектной работы составляется самими парламентскими комитетами — каждый по своему предмету ведения. На основе этих планов осуществляется подготовка законопроектов, и, будучи реализованными, такие планы ложатся в основу законодательной работы парламента.
В субъектах Федерации подготовка планов законопроектных работ схожа с этим процессом в федеральных органах, но имеет и свою специфику. Регионвльные планы законопроектной деятельности не должны предполагать дублирование соответствующей законодательной деятельности федерахьных органов, но быть болве привязанными к предмету регулирования законодательных органов субъекта Федерации, к решению насущных проблем региона.
При составлении программы законопроектной работы ее авторы должны, с одной стороны, исходить из анализа действующего законодательства, имея целью соблюдение его основополагающих принципов и обеспечение единства и системности, а с другой — основываться на научных прогнозах развития государственной и общественной жизни, что позволяет гарантировать правовой характер издаваемых актов. Это является важным условием для обеспечения устойчивости и долговечности создаваемых нормативных правовых актов, дабы их не приходилось часто переделывать
План законопроектной работы должен быть направлен на решение конкретной правовой задачи, на комплексное законодательное урегулирование тех или иных общественных отношений. Такой план должен содержать программу принятия в определенной последовательности комплекса нормативных правовых актов, причем этв посяедовательность будет зависеть от характера регулируемых правоотношений и от целей, преследуемых законодателем При этом план принятия может содержать не только перечень предполагаемых к изданию актов, но и их краткое содержание, принципы и цели.
126
2. Законотворческий процесс
В план законопроектной работы следует включать:
•	перечень разрабатываемых проектов нормативных правовых актов;
•	перечень ответственных за их разработку структурных подразделений и конкретных должностных лиц;
•	перечень участвующих в той или иной форме в разработке проектов структурных единиц органол, подведомственных организаций и конкретных должностных лиц;
•	график предстоящей законопроектной работы, сроки подготовки текстов законопроектов, определяемые в пределах общего срока, на который раосчнтан план (конкретная дате или определенный промежуток времени);
•	иные сведения, необходимые для организации работы нал проектами.
Составление плвна законотворческих работ еледует проводить с учетом взаимосвязи предполагаемых законодательных актов, последовательности их принятия. Так, проекты актов по болве конкретным темам должны разрабатываться после принятия законодательных предписаний по более общим вопросам либо одновременно. Вряд ли можно признать нормальным положение, когда сначвла принимается частный закон, а логом — более общий, определяющий принципы и цели принятого ранее1
Следует особо отметить, что планы законопроектных работ предусматривают создание наиболее значимых, а потому сложных и трудоемких работ, но не исключают возможности подготовки кем-либо из участников законотворческого процесса проекта нормативного правового акта и вне плана, по специвльному поручению парламента, Правительства ияи Президента ияи по собственной инициативе
Планирование законодательной деятельности позволяет создать условия для тщательной и системной проработки законопроектов, проведения социодогических и иных исследований, изучения отечественного и зарубежного опыте законодательного регулирования.
6.1.3. Концепция законопроекта
Работу непосредственно нвл созданием конкретного проекта нормативно-правового акта надлежит начинать с подготовки концепции законопроекта. Не требуется составления концепций только для создания проектов законов о ратификации (денонсации) Рос-
6. Подготовка и принятое нормативных правовых актов...
127
спей международного договора, а также для создания бюджетных законов
Концепция законопроекта представляет собой своего рода концентрированное выражение сути сформулированных в нем предписаний Концепция служит для определения целей создания нормативного правового акта (решение определенных проблем, правовое регулирование отношений, требующих такого регулирования, устранение имеющихся пробелов вправе, противоречий, множественности актов по одному и тому же вопросу и тш ), излагаются принципы, на которых он основан, ожидаемый эффект, социальной и экономическая целесообразность принятия и исполнимость. В концепции в общих чертах определяются форма акта, его роль в системе законодательства
К разработке концепции проекта нормативного правового акта должны привлекаться высококвалифицированные специвлисты -правоведы, обладающие знаниями действующего законодательства в регулируемой сфере, а также иные специвлисты в сфере правового регулирования — экономисты, социологи, инженеры и др.
Разработка концепции законопроекта осуществляется органами государственной втисти либо самостоятельно, либо с привлечением специализированных научно-исследовательских организаций
В ходе разработки концепции законопроекта следует изучить, обобщить и проанализировать действующее законодательство в данной области правового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективности существующей системы нормативных правовых актов в подлежащей регулированию сфере, обусловливающей необходимость нового акта, установить устаревшие акты, утратившие правовой характер. Все это должно лечь в основу излагаемых в концепции аргументов, свидетельствующих о необходимости усовершенствования системы законодательства.
В концепции законопроекта в обязательном порядке должны быть определены:
•	предмет правового регулирования, общественные отношения, которые подпадут под действие нормативного правового акте, который предполагается создать;
•	основная идея планируемого акта законодательства, причины его принятия, цели, приоритеты осуществаяемого им правового регулирования,
•	принципы, определяющие содержание, смысл и будущее действие создаваемого акта (как отраслевые, твк и иные — возможно, даже собственные, присущие только для этого акта — такое возможно, например, при создании кодекса);
128
2. Законотворческий процесс
круг лиц, подпадающих под действие планируемого акта, изменения их правового статуса (с учетом ранее существовавших прав и обязанностей), последствия предполагаемого правового регулирования для их интересов;
место будущего нормативного правового акта в системе действующего законодательства с указанием отрасли, к которой он относится, положений Конституции и других вышестоящих по юридической сияе актов, на реализацию положений которых он направлен, а также его значение для национвльной системы правового регулирования;
обшвя характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением внализа действующих в этой сфере системы нормативных актов, с указанием пробелов, коллизий между предписаниями, определением объема потерявших силу положений и подожений. фактически не действующих по причине своего технического несовершенства,
анахиз отечественной истории правового регулирования соответствующих общественных отношений и иностранной законодательной практики в этой области;
анализ социально-экономических, политических и иных последствий реализации будущего нормативно-правового акта, обоснование его финансово-экономической исполнимости и целесообразности;
примерное содержание будущего законодательного акта, его структура, основные логические смысловые элементы.
6.1 4 Экспертиза законопроектов
Разработанный законопроект не остается неизменным, до начвла официальной работы по его принятию он подяежит изменениям и усовершенствованиям Для твких усовершенствований до начвла официальной процедуры принятия следует провести его экспертизу
Экспертиза законопроекта может быть определена как требующее специальных познвннй и квалификации исследование проекта нормативно-правового акта, проводимое в целях установления возможности для его усовершенствования и устранения недостатков
Экспертиза законопроекта может быть официальной (проводимой специально на то уполномоченными органами государственной вяастн) и чаетной (проводимой в неофицивльном порядке организациями и частными лицами, не в рамках своих прямых служебных обязанностей)
6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов...
Как и всякая экспертиза, экспертиза проектов нормативньгк правовых актов может быть первоначальной, дополнительной (назначаемой для получения дополнительных, более полных сведений, нежели получены при первоначальной экспертизе) и повторной (назначаемой для уточнения полученного экспертного заключения при нвличии оснований для сомнений в его достоверности)
По цели проведения экспертизы законопроектов можно выделить следующие их виды.
1.	Юридическая (форма гьно-юридическая) экспертиза. Она производится в целях установления соответствия рассматриваемого законопроекта нормативным правовым актам более высокой юридической сияы Юридическая экспертиза законопроекта позволяет установить правомерность утверждения его положений, наличие (ияи отсутствие) в них противоречий с Конституцией и другими актами (и соответственно выяснить, будут ли они иметь юридическую сияу), определить, какое место займет новый акт в системе законодательства. Кроме того, формально-юридическая экспертиза позволяет установить точную картину изменений в действующее законодательство, вносимых принятием создаваемого нормативного правового акта. Она дает перечень актов законовательства, изменяющихся или теряющих юридическую сияу в результате работы законодателей.
В нашей стране юридическая экспертиза проводится чаще всего Министерством юстиции России, которое при этом руководствуется целой системой нормативных документов1. Впрочем, юридическая экспертиза законопроектов может быть проведена и неофици-вльно — научно-исследовательскими и прочими учреждениями, а также частными экспертами
1 В нашей стране Министерство юстиции при производстве юридических экс-
1999 г Ns 954 (СЗ ФЗ. 1999 7* 32. Ст 4043; 2000 Ns 24. Ст 2546; 2001 Ns 51 Ст. 4872, 2002. Ns 43. Ст. 4228, 2003 № 4 Ст 297, Ns 5 Ст 437. Ns 30. Ст 3048),
печению единства правового пространства Российской Федерации» от 10 августа
2000 г Ns I486 (СЗ ФЗ 2000 Ns 33 Ст 3356). постановлениями Правительства
Российской Федерации» от 3 июня 1995 г № 550 (СЗ ФЗ. 1995 Ns 24 Ст 2281.
2000 Ns 49. Ст. 4826). «Об утверждении Положении о порядке ведения Феде-
ции» от 29 ноября 2000 г Ns 904 (СЗ ФЗ 2000. № 49 Ст. 4826). а также нското-
130
2. Законотворческий процесс
Отечественное законодательство устанавливает обязательность проведения официальной (т.е. осуществляемой специализированными подразделениями Министерства юстиции) юридической экспертизы проектов некоторых видов нормативно-правовых актов в качестве обязательного условия для их вступления в законную силу Например, без позитивного заключения специальной юридической экспертизы Министерства юстиции РФ не могут вступить в сияу подзаконные нормативные правовые акты министерств и ведомств, а также законы субъектов Федерации. Это условие необходимо для недопущения возможного их несоответствия федеральному законодательству. и если принять во внимание объем ведомственного нормативно-правового материала и количество региональных законов, его существование вполне оправданно Кроме того, в отечественной системе законотворчества обязательна юридическая экспертиза обсуждаемых нижней палатой парламента (Государственной Думой Федерального Собрания России) законопроекгов спеиивльными парламентскими комитетами — после принятия в первом чтении перед принятием во втором.
Юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов является важным инструментом обеспечения единства, непротиворечивости и системности законодательства.
2.	Правовая экспертиза. Это, пожалуй, самый сложный и самый важный вид экспертиз законопроектов. Правовая экспертиза направлена на установление соответствия (ияи несоответствия) планируемого нормативного правового акта требованиям норм права, общественным интересам, социальным потребностям
Правовая экспертиза предполагает моделирование и анализ последствий воздействия, которое окажет планируемый к принятию акт на общественные отношения, установление его экономической и социальной целесообразности, исполнимости, финансовой обоснованности. Кроме того, в ходе проведения такой экспертизы проверяется соответствие формулируемых положений научным наработкам, господствующим правовым доктринам в сфере регулируемых общественных отношений Большую роль в проведении твких экспертиз играет также анализ соответствия (ияи несоответствия) положений исследуемого нормативного правового акта принципам правового регулирования — общеправовым, отраслевым и др.
Этот вия экспертиз необходим вля обеспечения позитивного воздействия законодательства на общественные отношения, правового его характера. В такого рода экспертизах в обязательном
6. Подготовка и принятое нормативных правовых актов...
131
порядке должны принимать участие специалисты в регулируемой отрасли общественных отношений* экономисты, финансисты, политологи, социологи, возможно участие специалистов в естественных науках
3.	Техническая экспертиза. В ходе работы над созданием и изменением нормативных правовых актов огромную роль, как уже неоднократно отмечалось, играет их техническое совершенство. Поэтому их техническая экспертиза, представляющая собой установление факта соблюдения основополагающих принципов и правил законодательной техники, а также анализ обоснованности применения тех или иных технических методов законотворчества, может быть очень важной для дальнейшей судьбы законопроекта. Установление факта технического несовершенства создаваемого нормативного правового акта, формы и масштаба нарушения могут стать весьма важными для исправления допущенных законодателями ошибок и повышения регулятивных возможностей результатов их деятельности, а также для недопущения схожих ошибок в будущем
Эту экспертизу могут проводить специалисты в области законодательной техники, например специальные эксперты Министерства юстиции или правовых подразделений министерств и ведомств. Впрочем, техническая экспертиза может проводиться и частными лицами, например исследователями-правоведами, специализирующимися в области законодательной техники.
4.	Лингвистическая экспертиза Она представляет собой установление значения текста будущего законодательного акта, уяснение истинного смысла содержащихся в нем предписаний исходя из правил русского языка (естественно, если речь идет о законотворческом процессе в России) и традиционного значения употребляемых слов. Другими словами, этот вид экспертизы представляет собой толкование разрабатываемого нормативного правового акта с использованием лингвистического метода. Лингвистическая экспертиза необходима вля установления возможной неясности значения предписаний, возможности их многозначного толкования и преодоления этих возможных несовершенств нормативного правового акта до его принятия
Этот перечень, конечно, не исчерпывает видов экспертиз, которые могут проводиться в отношении проектов нормативных правовых актов.
Проведение экспертиз проектов нормативных правовых актов и анализ их результатов завершает работу по подготовке этих проектов. Далее начинается следующий этап законотворчества — их при
132
2. Законотворческий процесс
нятие Впрочем, экспертизы законопроектов возможны и уже в ходе официальных процедур, связанных с принятием нормативных правовых актов.
6 2. Законодательная инициатива
В ходе законотворчества предписания нормы права облекаются в форму нормативного правового акта И важнейшим условием действительности гвкого акта, важнейшей гарантией его правового характера будет выполнение всех существующих формальных процедур. с которыми связано приобретение актом законодательства юридической силы
Существует значительней разница между процессами принятия законов и всех остальных нормативных правовых актов Как уже отмечалось, в отличие от подзаконных актов, принимаемых путем простого утверждения главой органа исполнительной власти, закон приобретает свою регулятивную силу только после выполнения целого комплекса обязательных действий, последовательно совершаемых сложной системой специально на то уполномоченных ортанов государственной власти. Верховенство закона в системе законодательства. его осевая, главенствующая роль в механизме нормативно-правовых актов обусловливает необходимость особенно тщательной проработки его положений, выверки содержащихся в ием предписаний, тщательного анализа всех его положений с учетом различных точек зрения на последствия их применения, а твкже, что немаловажно, контроля со стороны специальных надзорных органов. Все это предопределяет необходимость существования специальной формально-обязательной процедуры, через которую законопроект должен пройти, чтобы стать законом. Отличительными признаками этой процедуры являются ее обязате/ьность, формальная опреде/енность (зафиксированность ее правил в специальных официальных документах}, а также строгая и обязатегьная последовательность этапов.
В науке существует мнение, что деятельность представительных органов по рассмотрению и принятию законопроектов может быть признана процессуальной, так как эта деятельность формальна, нормативно урегулирована и характер действий ее участников валяется обязательным и не может быть изменен по своему усмотрению никем1 С такой точкой зрения в определенной степени можно со
6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов...
133
гласиться, ибо действительно действия субъектов законотворчества в ходе принятия закона, совершаемые в форме реализации процессуальных прав и выполнения соответствующих обязанностей, различаются по характеру воздействия на процесс в целом. Фактически, разрабатывая и принимая закон, уполномоченные на го субъекты осуществляют правореализацию — в совершенно особом формальном виде. Законодательная урегулированность и определенность этого процесса обеспечивают его упорядоченность, устойчивость, создают условия для полноценной проработки материала и служат гарантией правового характера закона (а вместе с ним и принимвемых во его исполнение подзаконных актов) и позитивности последствий его воздействия на общественные отношения
Процесс принятия законопроектов, как уже отмечалось, разбит на несколько этапов, которые должны соблюдаться в строгой последовательности, на каждом из которых строго определенные субъекты совершают строго определенные действия В нашей стране принята унифицированная, в целом схожая с существующей в подавляющем большинстве разаитых стран, процедура рассмотрения и утверждения законопроектов, поэтому законодательный процесс будет далве исследован на примере России.
Самым пераым формальным действием, предпринимаемым в целях утверждения законопроекта, является его вынесение на рассмотрение в нижнюю палату парламента (в России — в Государственную Думу). Это вынесение и называется законодательной инициативой1
Законодательная инициатива как стадия законодательного процесса имеет основной функцией приведение в действие парламентского механизма создания законов. Она вызывает к жизни первое
вы следует вносить и процесс разработки законопроектов как его неотъемлемую составную часть, как обязательную предтечу С этим утверждением трудно со-
деяне в парламент. Процесс подготовки законопроекта не носит целиком фор-
вывод. что началом реализации законодательной инициативы следует считать
подготовку законопроекта — фактической, но неформальной подготовкой его
2. Законотворческий процесс
уже конституционное правоотношение по рассмотрению законопроекта, внесению в него изменений и принятию (или отклонению)
Правом на такую инициативу традиционно во всех странах обладает весьма ограниченный круг участииков законотворческого процесса. Такое ограничение имеет целью оптимизировать работу парламента, вав возможность возбуждать законодательный процесс только после тщательной проработки законопроектов органами и должностными лицами, которые способны объединить усилия всех остальных субъектов законотворческой деятельности и выступить выразителем воли не конкретных индивидов, но определенных социальных групп, слоев и общностей. В России правом законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 Конституции обладают'
•	Президент России;
•	Правительство России. Именно оно инициирует рассмотрение законопроектов, разработанных федеральными органами исполнительной власти. Практика законотворчества, как уже отмечалось, показывает, что в современных государствах именно правительства активнее всех других обладателей права законодательной инициативы это свое право реализуют;
•	депутаты Федерального Собрания, которые могут выносить законопроекты как индивидуально, так и коллективно, объединившись в группы. При этом правом законодательной инициативы облапают как депутаты Государственной Думы (нижней палаты), гвк и депутаты Совета Федерации (верхней палаты) Федерального Собрания России;
•	субъекты Российской Федерации (в лице их высших представительных органов власти — через их представителей в Совете Федерации Федерального Собрания России);
•	Совет Федерации Федерального Собрания России — верхняя палата российского парламента;
	высшие судебные органы России — Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, которые могут вносить на рассмотрение нижней палаты российского парламента законопроекты по вопросам, входящим в их круг ведения. «Это означает, что суды в сияу специфики своей деятельности должны контролировать действие применяемых законов, выявлять их недостатки, определять пути улучшения и на этой основе вносить предложения по совершенствованию законодательства»1.
Вышеуказанные обладатели права законодательной инициативы (законодательные инициаторм) могут его реализовывать как ииди-
6. Подготовка и принятое нормативных правовых актов...
135
визуально, так и коллективно Совместная законодательная инициатива, т.е. вынесение законопроекта на обсуждение сразу несколькими субъектами законотворческой деятельности, предназначена вля скоординированного и сбалансированного регулирования каких-то общих для всех них проблем При этом инициатива может рассматриваться как совместная, если несколько инициаторов участвовали в разработке законопроекта, повлияли на его создание, отразили в нем каждый в своей части собственное понимание социальной необходимости. В противном случае, веди один из участников законотворческой деятельности просто выражает безусловное согласие с чужим законопроектом, не внеся в его разработку своей лепты, речь может идти только о поддержке чужой законодательной инициативы, а не о совместной инициативе.
В России, например, достаточно большое распространение получила практика совместной законодательной инициативы нескольких субъектов Федерации. Нередко с совместной законодательной инициативой выступают депутаты Государственной Думы и Совета Федерации Совместная законодательная инициатива не только позволяет в одном законопроекте уравновешенно отразить интересы различных социальных групп и слоев, но и дает возможность разгрузить парламент, освободив его от необходимости рассматривать все альтернативные законопроекты Все еще раз подтверждает тот факт, что субъекты законотворческой деятельности в ходе подготовки законопроектов должны не просто сотрудничать, а координировать свою деятельность так, чтобы представлять собой единый отлаженный механизм, каждый из алемен-тов которого дополняет другие (что, разумеется, вовсе не означает целесообразности централизации этого механизма и учреждения управления над ним)
К сожалению, в нашей стране в число обладателей законодательной инициативы на федеральном уровне не включен единственный источник госуварственной власти, носитель национального суверенитета демократического государства — его народ. Возможно, при создании законодательной системы ее авторы решияи, что вля выражения воли народа в ходе законотворчества достаточно возможности принятия закона на референдуме и представительного характера законотворческого органа — парламенте и нет необходимости создавать специальную процедуру законодательной инициативы народа Такой подход нельзя назвать по-настояшему соответствующим идеалам народоаластия (особенно если учесть особенности современной представительной демократии, значительно за-
136
2. Законотворческий процесс
трудияюшие саязь между народом и его представителями), тем более что возможность использования референдума как средства выражения воли народа в ходе законотворчества является весьма сомнительной Предоставление народным массам в лице инициативных групп возможности (конечно, строго регламентированной законом, исключающим возможность манипулирования народной инициативой ияи недобросовестного использования возможности выражать от имени народа собственные интересы) представлять на рассмотрение в парламент законопроектов может послужить гарантией прямого народовластия, способом более полной реализации чаяний и интересов народа в целом и социальных групп, одним из методов обеспечения правового и демократичного характера законотворческого процесса Кроме того, такие полномочия придают смысл общественным акциям, способствуют росту политической и государственно-правовой активности населения, формирует у людей установку на активное участие в регулировании собственного поведения, способствует росту' сознательности и позитивного отношения населения к нормативно-правовым предписаниям Возможно, именно поэтому в некоторых регионах России (например, в Республике Тыва, в Свердловской и Липецкой областях) право законодательной инициативы при формировании законодательства субъектов Федерации предоставлено непосредственно народу — по инициативе группы избирателей определенной численности. Опыт этих регионов мог бы пригодиться отечественным законодателям для усовершенствования института законодательной инициативы и наделения этим правом многонационального народа России. Безусловно, подобное нововведение возможно только после детальной проработки всей процедуры осуществления народной законодательной инициативы, после определения порядка внесения предложений о рассмотрении законопроекта, требований к оформлению списка подписей, процедуры их сбора и оценки, оснований для отклонения инициируемого законопроекта и некоторые другие Но в целом институт народной законодательной инициативы необходим отечественной системе законотворчества, если Россия на деле стремится стать демократическим государством
Другой серьезной проблемой, саязанной с институтом законодательной инициативы в нашей стране, является неопределенность полномочий высших судебных органов по внесению ид рассмотрение в парламеит законопроектов.
Пункт 1 ст 104 Конституции России особо выделяет высшие судебные органы нашей страны (Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Конституционный Суд России) из числа
6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов...
137
субъектов законодательной инициативы, ограничив их компетенцию в осуществлении этой функции Право законодательной инициативы закрепляется за ними только «по вопросам их веления». Причем не указывается, что имеется в виду, что относится к ведению этих органов (их компетенция слишком широка, чтобы можно было однозначно трактовать это конституционное положение) В лейстаующем законодательстве нигде нет четкого и ясного разъяснения этого очень важного конституционного ограничения. В силу специфики регулятивного воздействия на общественные отношения Конституции (ее декларативного характера), отсутствие в ней четкого определения и потребность конкретизирующего разъяснения можно понять, эго влолне естественно. Но и в остальных законодательных актах не определено, по каким же конкретным вопросам могут осуществлять законодательную инициативу высшие судебные органы Нет ни слова об этом ни в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации (который призван определять основы функционирования судебных органов, в том числе и в законотворчестве), ни в ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в которой определяется компетенция Высшего Арбитражного Суда России). Пункт б ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» дословно дублирует, не раскры вая его, конституционное положение, закрепляя, что Конституционный Суд России «выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения»
Таким образом, легального толкования констигуционного положения о компетенции высших судебных органов в осуществлении ими законодательной инициативы не существует. Это не даст возможности точно определить эту компетенцию на практике Врвд ли сможет решить эту проблему путем официального толкования по ложений п. ] ст. 104 Конституции и Конституционный Суд России, которому предоставлено твкое право, — ведь разъяснение им этого положения означало бы, что этот орган сам определяет свою компетенцию, что, естественно, недопустимо. Самостоятельное же толкование указанного конституционного положения непосредственно участниками соответствующих правоотношений невозможно. Пользуясь методом буквального толкования, который они вправе применить, невозможно точно и однозначно установить смысл конституционного ограничения законодательной инициативы высших судебных органов. Понятие «их ведение» может быть понято по разному. Оно может быть истолковано твким образом, что высшие суды в нашей стране вправе инициировать проекты законов.
138
2. Законотворческий процесс
имеющих предметом своего регулирования вопросы, отнесенные действующим российским законодательством к подведомственности соответствующей ветви судебной аласти (подведомственность дел судам общей юрисдикции олределяется Гражданским процессуальным кодексом и Уголовно-процессуальным кодексом, арбитражным судам — Арбитражным процессуальным кодексом. Конституционному Суду России — Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»), В этом случве практически неограниченной окажется компетенция по законодательной инициативе Верховного Суда России (в связи с тем, что суды обшей юрисдикции рассматривают уголовные дела, а ств-тьи Уголовного кодекса России затрагивают практически все стороны общественной жизни), а также Конституционного Суда России (уполномоченного осуществлять официальное толкование Конституции России, яаляющейса основой правового регулирования всех правоотношений без исключения). С равным основанием положение п. 1 ст. 104 Конституции России об ограничений права законодательной инициативы высших российских судов может быть понято так, что эти субъекты законотворческого процесса правомочны инициировать рассмотрение законопроектов, посаяшенных регламентвции судоустройства Есть также основания истолковать это положение таким образом, чго высшие судебные органы имеют право выступать с законодательной инициативой по вопросам судебного процесса: Высший Арбитражный Суд России — арбитражного процесса (т.е может выступать с предложениями о внесении поправок и дополнений в Арбитражный процессуальный кодекс России), Конституционный Суд Российской Федерации — конституционного судопроизводства (т.е. предлагать изменения и дополнения к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации»), а Верховный Суд России — гражданского, уголовного и административного процесса Таким образом, содержание правомочий законодательной инициативы элементов судебной аласти совершенно неясно
Такая неопределенность фактически не позволяет отечественным высшим судебным органам реально участвовать как в инициировании рассмотрения парламентом законопроектов, так и в их обсуждении (в форме предложений о внесении в обсуждаемые законопроекты изменений и дополнений, которые могут вносить только субъекты законодательной инициативы) И это весьма существенная проблема отечественной законотворческой системы. В силу специфики своей работы именно суды чаще всего оказываются способны наиболее точно выявить недостатки в действующем зако
6. Подготовка и принятое нормативных правовых актов...
нодательстве и найти пути их исправления Суды в числе первых сталкиваются с пробелами, коллизиями, неправовыми положениями и иными несовершенствами в системе нормативных правовых актов, осмысляют положение и находят из него выход. Обобщая судебную практику, исследуя и анализируя применение судами аналогии, высшие судебные органы имеют весьма большие возможности по исправлению имеющихся пороков законодательства. В саязи с этим они должны выступать активными участниками законопроектной деятельности, законодатехьной инициативы и законотворческого процесса Но по причине неопределенности конституционного ограничения (которое, естественно, игнорировать нельзя) высшие суды в нашей стране ие могут злого деяать.
Представляется, что наияучшим решением этой проблемы будет точное определение и законодательное закрепление полномочий законодательной инициативы высших судебных органов в специальных законах, посаяшенных полной и системной регламентации законотворчества. Возможно также регулирование этих полномочий путем внесения дополнений в указанные выше федеральные конституционные законы, регламентирующие правовой сгвгус Верховного Суда РФ. Высшего Арбитражного Суда РФ и Конституционного Суда Российской Федерации, но это менее желательно, чем первый вариант, — все же предпочтительнее изложение всех предписаний о создании нормативных правовых актов в одном едином специальном законе Впрочем, возможно совмещение этих двух вариантов —дублирование положений о законодательной инициативе указанных субъектов и в специальном нормативном правовом акте о системе законодательства, и в федеральных конституционных законах, регламентирующих функционирование судебной системы.
Решение указанной проблемы позволит судам более активно и более позитивно участвовать в законотворчестве, реализуя имеющийся у них вля этого весьма большой потенциал.
К оформлению законодательной инициативы в нашей стране предъявляется ряд требований При внесении законопроекта для рассмотрения в Государственную Думу его инициатор обязан пред-стваить:
•	текст законопроекта в виде документе на бумажном носителе с указанием на титульном листе субъекте права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
•	пояснительную записку к законопроекту, которая должна содержать информацию о предмете регулирования планируемого
140
2. Законотворческий процесс
закона, а также изложение его концепции с обязательным обоснованием его необходимости для совершенствования системы законодательства:
•	перечень нормативных правовых актов, которые необходимо принять для полноценной работы предлагаемого закона, для создания механизма его реализации;
•	финансово-экономическое обоснование (в случае если реализация требований законопроекта потребует финансовых затрат), авторитетное заключение о его материально-денежной исполнимости, целесообразности и последстаиях исполнения для экономики России;
•	специальное заключение Правительства России о возможности и целесообразности принятия — при рассмотрении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета
Необходимо соблюдение специальных требований к самому законопроекту Он должен соответствовать основным требованиям законодательной техники (система, структура, язык, стиль, логика, техника изложения предписаний, оформления ссылок и др.), содержать четко определенный круг субъектов, на регулирование поведения которых он направлен, содержать ясные и не подлежащие толкованию предписания, правильно определить соотношение их прав и обязанностей, определить меру и порядок наложения взыскания за невыполнение предписаний, указание на органы государственной аласти, ответственные за выполнение планируемого к принятию закона
6.3. Рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания России
После внесения законопроекта и признания законодательной инициативы состоявшейся начинается следующий этап законодательного процесса — рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ Именно этот этап является наиболее важным во всей формальной работе, результатом которой становится новый закон.
Первой стадией этого процесса является предварительное рассмотрение законопроекта Законопроект направляется в комитет
6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов...
Государственной Думы, специализирующийся по предмету предполагаемого правового регулирования, который с этого момента становится ответственным по законопроекту При этом возможно направление законопроекта сразу в несколько комитетов, но ответственным становится только один из них.
Одновременно с направлением на предварительное рассмотрение в парламентский комитет законопроект направляется Президенту России, в Совет Федерации, в Правительство России, в Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Сул (если законопроект касается вопросов их ведения) и Конституционный Суд Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов, предложений и замечаний.
В ходе предварительного рассмотрения законопроекта производится его тщательное исследование, цель которого — установление необходимости принятия закона, его соответствия Конституции, конституционным законам и вообще его места в системе действующего законодательства, анализ регулируемых отношений и последствий их предполагаемого регулирования, урегулирование возникающих по законопроекту разногласий.
Обязательно на этом этапе и проведение экспертиз законопроекта Парламентские комитеты по поручению Совета Госуалрствен-ной Думы проводят необходимые экспертные исследования законопроекта: юридические, лингвистические, технические и иные экспертизы. Законопроект следует подготовить к следующему этапу работы, славной целью которого будет его (законопроекта) совершенствование. Главной формой такого совершенствования является внесение в проект изменений и дололиений.
Кроме того, выявляется, не нуждается ли законопроект в доработке, соблюдены ли технические правила его создания По итогам предварительного рассмотрения законопроекта соответствующий парламентский комитет может поставить вопрос о необходимости его доработки* исправления, дополнения и др.
Заключения парламентских комитетов и иных органов, осуществляющих предварительное рассмотрение законопроектов, носят информативно-рекомендательный характер и не имеют обязательной силы. Его выводы могут быть учтены инициатором законопроекта при внесении в него изменений, приняты во внимание депутатами при обсуждении и принятии.
Законопроекты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов* в срок не менее 45 дней до даты их пер
142
2. Законотворческий процесс
вого официального рассмотрения в Государственной Думе направляются в законодательнме (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний по ним1. К сожалению, это процесс недостаточно подробно урегулирован действующим законодательством. ие определена компетенция субъектов Федерации при сосгаалении отзыва, не устаноален срок окончания ими предварительного рассмотрения, порядок разрешения споров и конфликтов. И, самое главное, не совсем ясны значение и последстаия их заключенид по законопроекту
В процессе предварительного рассмотрения законопроект по решению ответственного комитета может быть напраален для отзыва и в иные органы, организации или экспертам (как сотрудникам государственных органов, так и частным — например, признанным специалистам в области законовательной техники или в регулируемой сфере общественных отношений).
Глааной целью предварительного рассмотрения законопроектов после законодательной инициативы яаляется облегчение дальнейшей работы Государственной Думы, снятие с нее необходимости дорабатывать технические погрешности законопроекта, обеспечение возможности депутатам парламента получить полное и объективное представление не только о законопроекте, но и о регулируемых им отношениях, об особенностях его предмета правового регулирования, о возможных последствиях его принятия, о возможностях внесения в него изменений и об их последствиях. Кроме того, если говорить об участии в предварительном рассмотрении законопроектов субъектов Федерации в лице их представительных органов, то они имеют возможность получить представление о готоапшемсл правовом воздействии на затрагивающие и их интересы отношения, высказать свое мнение по этому поводу, принять участие в подготовке законопроекта и подготовиться к полноценному участию в законотворческом процессе.
По окончании предварительного рассмотрения законопроект выносится на обсуждение в парламент.
В большинстве современных стран парламенты состоят из даух палат: верхней, избираемой в ходе прямых общенародных выборов, и нижней, либо состоящей из представителей субъектов Федерации иди административно-территориальных единиц, либо формирующаяся иным путем В функции нижней палаты парламента входит обсуждение законопроекта и его принятие (или отклонение), в функции верхней палаты парламента входит утверждение (или не-
6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов...
143
утверждение) законопроекта, принятого нижней пваатой. Не валяется исключением и наша страна, в которой в соответствии со стандартной схемой принятия закона законопроект после окончания его предварительного (неофициального) обсуждения попадает на утверждение в Государственную Думу Федерального Собрания России.
Рассмотрение и обсуждение законопроекта в нижней палате парламента играет ключевую роль в процессе его принятия. Это обсуждение в отличие от предварительного обсуждения, проводившегося на предыдущем этапе, осуществляется всем составом нижней пвааты и потому имеет строго формальный и официальный характер, определяя судьбу законопроекта. На этом этапе законопроекты подвергаются всестороннему изучению, анализу, в него вносятся изменения и дополнения
Основными задачами, которые стоят перед парламентариями на этом этапе законодательного процесса, яаляются:
•	общая оценка законопроекта, его необходимости, его юридических качеств, установление его правового характера;
•	опенка правильности и юридических качеств структурных составляющих законопроекта, их сочетания, системности и взаимолействид,
•	совершенствование законопроекта, внесение в иего изменений, дополнений, возможно — изложение в новой редакции
В нашей стране, как и в большинстве других стран, существует порядок, в соответствии с которым большинство законопроектов в нижней палате парламента рассматривается в трех чтениях.
Первое чтение. В ходе первого чтения определвется, будет ли нижняя паяата парламента вообще рассматривать этот законопроект. При этом принимается во внимание необходимость правового регулирования общественных отношений в сфере этого проекта, возможность их регулирования именно законом, компетенция законодательного органа по принятию законов в этой области (в соответствии с положениями Конституции. устанавливающими разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами аласти субъектов Федерации) и многие другие факторы. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценха соответствия основных положений законопроекта Конституции, его актуальности, обсуждается роль, которую он будет играть в общественных отношениях, рассматриваются последствия его принятия
Обсуждение законопроекта в первом чтении начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада представителя ответственного парламентского комитета. При рассмотрении законопроек
144
2. Законотворческий процесс
та в первом чтении заслушиваются и обсуждаются предложения и замечания депутатов и их объединений, полномочных представителей Президента и Правительства, а также представителей законодательных органов субъектов Федерации и иных лиц, специвльно приглашаемых для участия в обсуждении.
После обсуждения принимается решен ее по законопроекту. Нижняя палата парламента в ходе голосования простым большинством голосов может: принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений; отклонить законопроект; принять закон. Отклонен ный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается его инициатору В случае же принятия решения об одобрении законопроекта работа над его принятием продолжается и этот законопроект передается на обсуждение ответственного комитета (комитетов) для подготовки к рассмотрению во втором чтении, а его текст предоставляется всем субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, для внесения в него поправок. Все это представляет собой необходимую техническую подготовку законопроекта к рассмотрению во втором чтении.
Задачей лиц, обладающих законодательной инициативой, валяется внесение предложений об изменениях или дополнениях законопроекта — поправок Такие предложения предназначены для совершенствования этих проектов Вносятся предложения о поправках в ответственный профильный комитет.
Закрепление исключительной компетенции по предложению поправок к законопроекту только за субъектами, обладающими правом законодательной инициативы, естественно и логично. Изменять законопроект, корректировать его положения, воздействовать на суть содержащихся в нем предписаний могут только те, кто вправе выдвигать сами эти законопроекты. Это также имеет целью оптимизировать, профессионализировать и упорядочить работу парламента, дав возможность участвовать в ней и ал пять на нее только строго определенному кругу лиц
Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обоб-щвет предлагаемые субъектами законодательной инициативы предложения и составляет таблицу одобренных им поправок и таблицу поправок, рекомендованных им к отыонению Такие таблицы пред-стааяяют собой комплексные перечни выдвинутых поправок и составляются с целью систематизировать выдвигаемые предложения о внесении изменений и дополнений в законопроект, исключив повторения и бессмысленные предложения. Таблицы поправок экономят время и силы парламентариев, давая им возможность полу
6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов...
145
чить представления о сути всех предлагаемых поправок в их системе, а также об их авторах.
Таким образом, профильный ответственный парламентский комитет выступает своего рода «лаборвторией», в которой готовятся проекты поправок к рассматриваемому законопроекту. При этом далеко не все поправки подлежат учету комитетом — те или иные из них могут быть признаны неприемлемыми (например, по причине противоречия с основной массой уже принятых полравок или из-за расхождений поправки с законопроектом в предмете или уравне правового регулирования). Для своей работы ответственному комитету следует по возможности привлекать специалистов, компетентных в данной области, запрашивать мнение соответстауюших министерств и ведомста Выводы комитета о возможных поправках, об их оптимальной формулировке яаляются своего рода ориентиром для последующих законодательных процедур, они призваны предупреждать ненужные споры и обсуждения поправок непосредственно в парламенте Специальное подразделение Аппарата Государственной Думы — Правовое управление — осуществляет обязательную постатейную правовую, юридическую и лингвистическую экспертизы законопроекта и готовит соответствующие заключения Кстати, в составе этого Управления имеется специальный отдел законодательной техники
Второе чтение. Ответственный парламентский комитет, закончив подготовку законопроекта, передает его в нижнюю палату пар-лвыента для рассмотрения во втором чтении. Вместе с законопроектом профильный парламентский комитет передает на обсуждение таблицы поправок, снабженные собственными комментариями о целесообразности их принятия
После того как ответственный комитет вновь представит в палату доработанный проект закона с учетом замечаний и предложений, высказанных депутатами при первом чтении, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этале проходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи и внесенных депутатами поправок (изменений и дополнений, предложенных к первоначальному тексту).
В начвле второго чтения законопроекта в нижней палате парламента выступает представитель ответственного комитета с докладом Он сообщает о результатах рассмотрения законопроекта в возглавляемом нм комитете, о поступивших поправках и об итогах их рассмотрения Затем выступают полномочный представитель Президента России в Федеральном Собрании, представители инициатора законопроекта, полномочный представитель Правительства
146
2. Законотворческий процесс
России в Государственной Думе Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатов (или их групп) против поправок, включенных ответственным комитетом в законопраект в ходе его доработки. Если твкие возражения имеются, то их автору предоставляется слово для их краткого (до трех минут) изложения и обоснования. Докладчик (т.е. руководитель ответственного комитета, проводившего подготовку законопроекта) отвечает на такие возражения.
Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению Они рассматриваются по той же схеме После этого председательствующий ставит на голосование предложение о принятии отдельно каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не бмло вынесено решение
После рассмотрения возражений против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект, проводится голосование о принятии законопроекта за оенову. Если указанное решение принято, председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета об отклонении соответствующих поправок Таким образом, последовательно снимаются возражения депутатов как по принятым, так и по отклоненным поправкам Далее голосуется каждая из поправок, включенная в таблицу поправок, по которым не принято решение. После этого на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.
Традиционно порядок голосования (по законопроекту в целом иди по его отдельным частям) в каждом конкретном случае определяется парламентом индивидуально, который при этом принимает во внимание важность обсуждаемого законопроекта, его сложность, структуру, объем. Однако, как правило, решение как по законопроекту в целом, так и по каждой поправке принимается обычным большинством голосов.
В случве если законопроект во втором чтении не принят, он возвращается на доработку в ответственный парламентский комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во атором чтении. Если по итогам голосования твкое предложение не набрало необходимого числа голосов, законолроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов
6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов...
общего числа ее депутатов, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Как правило, за этим следует отклонение законопроекта (хотя, разумеется, ие всегда).
Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, появившихся в ходе принятия поправок, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки. Необходимую помощь в этом ему оказывает Правовое управление аппарата Государственной Думы По завершении этой работы законопроект вновь представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы дал включения в календарь рассмотрения вопросов в третьем, окончательном чтении (законопроекты о принятии федерального бюджета в силу специфики этого вида законов имеют еще одно, четвертое, чтение)
Третье чтение. Это самое с технической и с формальной точек зрения простое и в то же время с формальной точки зрения самое важное из чтений законопроекта в нижней палате парламента Смысл третьего чтения — принятие окончательного варианта законопроекта в виде, сформировавшемся в результате второго чтения, без внесении в него новых изменений
При третьем чтении законопроекта ие допускается внесение поправок, а также возвращение к его обсуждению Третье чтение состоит лишь в голосовании за или против законопроекта в целом. Однако возможны ситуации, когда существенные возражения по законопроекту появляются именно на этапе третьего чтенил. В этих случаях по требованию депутатских объединений, предстваляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения.
В третьем чтении проект федерального закона принимается простым большинством голосов общего количества депутатов палаты, проект федерального конституционного закона — квалифицированным большинством (2/3 общего числа депутатов).
С момента принятия Государственной Думой законопраект становится федеральным законом Конечно, это еще ие действующий закон, но уже и не законопроект Он уже не подлежит изыененидм, и его принятие влечет строго обязательные и формальные юридические последствия
Принятый Государственной Думой федеральный закон текстуально оформляется на официальном бланке (так называемый «красный бланк»), проходит тщательную юридическую и лингвис
148
2. Законотворческий процесс
тическую экспертизу на предмет соответствия проголосованному депутатами тексту и в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации Решение о направлении федерального закона оформляется постаноалением Государственной Думы, которое также передается Совету Федерации
Значительным своеобразием отличается процедура рассмотрения в Государственной Думе законов о государственном бюджете, определяемая Бюджетным кодексом России Не вдаваясь в малозначимые для законодательной техники подробности, следует отметить, что поправки в законопроект о государственном бюджете России вносится и во втором и в третьем чтениях (каждое из которых предусмотрено для внесенил предложений о строго определенных поправках), в конечной редакции закон о государственном бюджете утверждается в четвертом чтении.
6.4.	Утверждение законов
После принятия закона, для того чтобы он получил юридическую силу, он должен быть одобрен Субъектами этого процесса выступают верхняя палата парламента (в нашей стране — Совет Федерации Федерального Собрания России) и глава государства (в нашей стране — Президент России). Их функция — контроль за законотворческой деятельностью Государственной Думы Федерального Собрания России
В первую очередь принятый Государственной Думой закон попадает на утверждение в Совет Федерации. Главное предназначение этой стадии законолательного процесса — установить консенсус по поводу содержания и формы закона между верхней и нижней палатами парламента. Это очень важный этап законодательного процесса, так как он позволяет принять участие в законотворчестве и отразить в принимаемых законах мнение представителей субъектов Федерации
Утверждению в Совете Федерации Федерального Собрания России подлежит далеко ие каждый принятый нижней пваатой парламента закон. В соответствии со ст. 106 Конституции России обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
а)	федерального бюджета;
6)	федеральных налогов и сборов,
в)	финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г)	ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации,
6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов...
149
я) статуса и зашиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
Кроме того, ст. 108 Конституции России усганааливает обязательность утверждения Советом Федерации всех федеральных конституционных законов.
Если принятый Государственной Думой закон не подлежит обязательному утверждению в Совете Федерации или если он в течение 14 дней с момента получения не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней (после принятия нижней палатой парламента или после истечения 14 дней) этот закон направляется на полписание Президенту.
Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Аппарате Совета Федерации и в течение 48 чвсов напрааляется членам Совета Федерации аместе с прилагаемыми к иему материалами и документами. Закон должен быть рассмотрен верхней палатой парламента в течение 14 дней, считая со дня его получения
Глава верхней палаты парламента (или по его специальному поручению его заместитель) определяет комитет, ответственный за рассмотрение полученного федерального закона Этот комитет рассматривает закон и простым большинством числа присутствующих на заседании членов комитета принимает решение одобрить и не аноснть его на рассмотрение верхней палаты парламента или рекомендовать пваате рассмотреть закон на своем заседании
Рассмотрение принятого Государственной Думой закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета верхней палаты парламента и предложенного этим комитетом проекта постановления палаты Затем Совет Федерации большинством голосов общего числа депутатов палаты принимает решение одобрить иди отклонить обсуждаемый закон без изменений иди обсудить его на заседании палаты. Если федеральный закон обсуждается на заседании Совета Федерации, по результатам обсуждения принимается решение об одобрении закона иди о его отклонении, которое оформляется специальным постаноалением. Решение, определяющее судьбу федерального закона, принимается простым большинством голосов общего числа депутатов верхней палаты парламента, федеральный конституционный закон считается принятым, если за него проголосовало квалифицированное большинство членов Совета Федерации — ие менее 3/4 голосов общего числа ее членов.
2. Законотворческий процесс
В случае отклонения закона Совет Федерации имеет право принять одно из следующих решений- об отклонении закона по причине его неприемлемости в целом, об отклонении закона ввиду неприемлемости отдельных его положений или частей Поэтому в постановлении Совета Федерации об отклонении закона может содержаться перечень его структурных составляющих (глав, частей, статей, пунктов), по которым необходимо преодолеть разногласия между палатами парламента, а также может содержаться предложение о создании специвльной согласительной комиссии. При отклонении закона ввиду неприемлемости его отдельных положений принимаемое Советом Федерации постановление должно содержать предлагаемую редакцию конкретных структурных составляющих закона.
Отклоненный Советом Федерации закон передается в профильный ответственный комитет Государственной Думы, который рассматривает суть возражений Совета Федерации, дает по ним заключения (об их обоснованности, правовом ияи неправовом характере, возможности изменения закона в соответствии с ними, последствиях таких изменений) и вносит в Государственную Думу предложения о преодолении разногласий
В нашей стране получила распространение практика создания специальных согласительных комиссий на паритетных начвлах из представителей пвлат парламента Согласительная комиссия может быть создана как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. Согласительная комиссия рассматривает только те положения закона, по которым между Советом Федерации и Государственной Думой возникли разногласия. Цель такой работы — выработка согласованного предложения в виде единого текста разделов, глав, статей рассматриваемого закона, с содержанием которых высказал свое несогласие Совет Федерации Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Совета Федерации и Государственной Думы Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации.
Если сотласительнал комиссия добивается преодоления возникших между пвлатами Федерального Собрания России разногласий по поводу положений закона, то решение об этом вносится на рассмотрение в Государственную Думу дая повторного рассмотрения закона. Если Государственная Дума после отклонения одного или нескольких предложений согласительной комиссии предложит Совету Федерации продолжить ее работу. Совет Федерации вправе
6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов...
принять решение о продлении срока работы согласительной комиссии либо отказаться от участия в ее работе Если согласительная комиссия приходит к выводу о невозможности преодоления возникших разногласий своим существующим составом, закон передается на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы. В таких случаях Совет Федерации вправе либо отменить свое постановление об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции, либо изменить предложения об изменении отдельных его положений, либо изменить состав своей депутации в согласительной комиссии, либо отказаться от участия в ее работе
Постановление согласительной комиссии о принятом решении не позднее чем через пять дней после принятия направляется в Государственную Думу для повторного рассмотрения закона.
В ходе повторного рассмотрения закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии Внесение дополнительных поправок, выходящих за рамки возражений Совета Федерации, не допускается. Закон считается принятым в редакции, соответствующей замечаниям Совета Федерации, если за него проголосовало простое большинство списочного состава Государственной Думы. В случае если Государственная Дума не согласна с замечаниями Совета Федерации и не намерена вносить в текст закона соответствующие поправки. закон ставится на голосование в ранее принятой редакции и считается принятым, если в ходе этого голосования за него высказалось не менее 2/3 общего списочного количества депутатов. В противном случве закон считается непринятым1
Принятый нижней пвлатой парламента и одобренный верхней пвлагой закон идет на утверждение главе государства (в нашей стране — Президенту России) Процесс подписания главой государства принятого парламентом закона называется прочумгацией Только после того, как закон был утвержден Президентом России, он приобретвет юридическую сняу, обязывающую всех находящихся на территории нашей страны лиц исполнять его
В соответствии с п. 2 ст. 107 Конституции России Президент обязан в течение 14 дней с момента получения подписать принятый Федеральным Собранием закон или нвложить на него вето. Он не вправе не подписать отклоненный им ранее закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение 7 дней со дил получения постановлений палат Федерально
152
2. Законотворческий процесс
го Собрания России об одобрении этого закона в первоначальной редакции
Президент как гарант Конституции, подписывая закон, подтверждает факт его конституционности, соблюдения процедуры принятия и возможность включения этого закона в систему законодательства для регулирования общественных отношений Главе государства принадлежит право наложить вето на закон, отказтться от его подписания, не объясняя причин этого, или же вернуть с мотивировкой этого решения в парламент
Отклоняя принятый парламентом закон. Президент предлагает собственную его редакцию (в целом ияи отдельных структурных составляющих) или просто сообщает в своем послании о нецелесообразности принятия этого закона. Однако истинной причиной отклонения Президентом законов является чаще всего не нарушение его содержанием ияи процессом принятия требований Конституции, но принципивльное несогласие Президента с его содержанием.
В этом случае производится:
а)	рассмотрение Государственной Думой отклоненного Президентом закона и его принятие в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции;
б)	рассмотрение Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции, его одобрение ияи отклонение
Законы, возвращенные главой государства для повторного рассмотрения, направляются для заключения соответствующего комитета Государственной Думы или специвльно создаваемой комиссии нижней пвлаты парламента По итогам рассмотрения комитет ияи комиссия могут рекомендовать в своем заключении Государственной Думе одобрить закон в ранее принятой редакции, одобрить его в редакции, предложенной Президентом, согласиться с отдельными изменениями, предложенными главой государства, ияи же согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия этого закона в целом.
Вопрос о пояториом рассмотрении отклоненного Президентом закона включается в повестку дня заседания нижней пвлаты в первоочередном порядке.
Повторное обсуждение отклоненного Президентом закона начинается в Госуварственной Думе с выступления представителя Президента, затем заслушивается заключение думского комитета ияи комиссии. По окончании обсужденвл на голосование первым ставится предложение принять отклоненный закон в редакции Президента. Закон считается принятым, если за него проголосовало
6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов...
153
более половины общего числа депутатов. Если такое предложение не прошло, депутатам предлагается проголосовать га повторное принятие закона в первоначвльном виде, одобренном Государственной Думой в третьем чтении То есть парламент не обязан учитывать мнение Президента о законе, высказываемое главой государства при вынесении решения о наложения вето на этот закон, парламент вправе преодолеть вето Президента, утвердив и подтвердив первоначальную редакцию отклоненного Президентом закона. По общему правилу, вето президента преодолевается путем повторного принятия закона в той же редакции квалифицированным большинством в 2/3 голосов общего списочного состава депутатов.
В случае если такое квалифицированное большинство голосов набрать не удвется, парламент обязан пересмотреть закон и принять его заново (пройдя все этапы обсуждения) в новой редакции — с учетом поправок Президента. В этом случве Президент уже не может отклонить закон после повторного рассмотрения — вторичное вето на закон наложено быть не может.
В случае если первые два решения не приняты, то осуществляется голосование по отдельным изменениям в тексте закона, предложенным Президентом. Каждое из отдельных предложений Президента считается принятым, если за него проголосовало 2/3 общего числа депутатов Государственной Думы.
Если при повторном рассмотрении Государственной Думой закона, отклоненного Президентом, этот закон был принят в новой редакции (утверждены предложенные Президентом при наложении вето поправки), порядок рассмотрения и утверждения этого закона в Совете Федерации будет таким же, как и при первоначальном рассмотрении этого закона верхней палатой парламента.
6.5 Опубликование, регистрация и вступление в силу законов
В соответствии С П. 3 ет- 15 Конституции России все зжоны, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, те обнародованы. Неопубликованные законы, как уже указывалось выше, не применяются и не влекут правовых последстаий как не вступившие в законную сияу Основополагающими документами, регламентирующим этот процесс в отношении законов, являются Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конститу-
154
2. Законотворческий процесс
иконных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».
Под официальным опубликованием понимается помещение полного текста закона (ияи иного нормативно-правового акта) в периодических изданиях — специвльно признаваемых законодательством средствах массовой информации Для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания такими изданиями являются «Парламентская газета», «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации» (ст 4 вышеуказанного Закона).
Федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официвльному опубликованию в течение семи дней со дня их подписания Президентом Российской Федерации.
После такого официального опубликования возможны несколько вариантов порядка вступления федерального закона и федерального конституционного закона в законную сняу.
Федеральные законы и федеральные конституционные законы по общему правияу, установленному ет. 6 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», вступают в силу по истечении десяти дней с момента их офинивльного опубликования Однако возможно установление специального порядка вступления закона в силу
Порядок вступления в сиду документа может быть определен в самом законе: называется конкретная дата няи, что встречается наиболее часто, дается следующая формулировка: «Вступает в сияу по истечении (указывается срок) после официального опубликования». Возможно определение порядка вступления в силу закона отдельным документом — законом о введении его в действие (такой порядок часто применяется при издании кодексов) Однако в любом случае закон не может вступить в силу во его офинивльного опубликования
Установление точного срока вступления в силу федерального закона или федерального конституционного закона целесообразно в случае, если этот акта законодательства велик по объему и играет большую роль в регулировании общественных отношений, в жизни общества. Такая ситуация возможна, например, если это кодекс или иной закон, являющийся основой законодательного выражения норм отрасти или большого и специфичного института права. Субъектам правового регулирования требуется много времени на изучение и усвоение его положений, на формулирование моделей своего поведения в соответствии с ним для различных ситуаций Время требует
6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов...
155
ся также для осуществления необходимого людям лая полноценного регулятивного использования этого закона его толкованвл — как официального, так и неофициального. Кроме того, органы исполнительной власти должны привести массив подзаконных актов в соответствие с новым законом, а если этот закон объемен и важен, система этих актов может быть велика и сложна.
Некоторой особенностью отличается процесс вступления в силу законов, законов, устанавливающих новые нвлоги иди вносящих изменения в дейстауюшее налоговое законодательство Пункт 1 ст. 5 Нвлогового кодекса РФ устанавливает, чго федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс РФ в части установления новых нвлогов и (или) сборов, вступают в силу не ранее I января года, следующего за годом их принятия Налоговый кодекс РФ предусматривает также, что акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их офици-вльнсго опубликования и не ранее 1-го числа очередного нвлогового периода по соответствующему налогу. Нормативно-правовые акты о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования. Такой порядок всту-пленвл в силу законов, регламентирующих нвлоговые правоотношения, необходим для того, чтобы хозяйствующие субъекты и иные налогоплательщики, в обязанность которых вменяется представление в нвлоговые органы бухгалтерского баланса и иной налоговой документарной отчетности, имели возможность закончить налоговый год и представить такую отчетность по определенным, неизме-няющимся правилам.
6.6. Особенности процесса принятия федеральных законов о федеральном бюджете (бюджетных законов) и законов о ратификации международных договоров (ратификационных законов) Определенной спецификой отличается процедура принятия федерального закона о государственном бюджете России. Эта специфика объясняется как особенностями самого закона (его формы, его юридической силы, которая неизменно носит временный характер), так и особой ролью этой формы законов в правовом регулировании, специфическими функциями, которые присуши бюджетным законам. Процесс принятия этой формы законов регламентируется гл. 22 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетные законы в нашей стране принимаются периодически В настоящий момент бюджетный период (срок, на который составляется бюджет и соот-
156
2. Законотворческий процесс
ветсгеенно принимается федеральный закон об утверждении федерального бюджета) составляет три года — очередной финансовый год и плановый период.
Проект федерального закона о федеральном бюджете вправе вносить в Государственную Думу Федерального Собрания России только один из субъектов законодательной инициативы — Правительство России. Такой проект должен быть внесен на рассмотрение нижней палаты парламента не позднее 26 августа года, в течение которого бюджет должен быть утвержден (текущий финансовый год). Одновременно с законопроектом в Государственную Думу вносится целый комплекс документов, перечисленных в ст. 192 Бюджетного кодекса РФ и предназначенных для обоснования положений бюджета (в этот перечень входят, например, проекты федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средста федерального бюджета, прогнозы исполнен вл федерального бюджета, основные показатели государственного оборонного заказа, проект программ государственных внутренних и внешних займов России в течение года и многое другое). В тот же срок текст законопроекта представляется Президенту России.
В течение 15 дней со дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законопроекту и предложения о принятии няи об отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения.
На основании заключений комитетов Государственной Думы и субъектов права законодательной инициативы Комитет по бюджету готовит свое заключение по указанному законопроекту, а также проект постановления Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и об основных характеристиках федерального бюджета на очередной бюджетный период и представляет их на рассмотрение Государственной Думы
Государственная Дума рассматривает проект федервльного закона о федеральном бюджете в четырех чтениях (а не в трех, как обычно) В первом чтении, которое не должно длиться более 30 дней. Государственная Дума заслушивает доклад Правительства Российской Федерации, содоклады Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, а также доклад Председателя Счетной пвлаты Российской Федерации и принимает решение о принятии ияи об от
6. Подготовка и принятые нормативных правовых актов...
157
клонении указанного законопроекта. В случае принятия Государственной Думой указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета: доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной финансовый год и источники покрытия дефицита федерального бюджета, общий объем расходов федерального бюджета на очередной финансовый год.
В случве отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственная Дума может:
•	передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, представителей Совета Федерации и представителей Правительства Российской Федерации, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета в соответствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в (включениях комитетов, ответственных ia рассмотрение предмета первого чтения, и заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение бюджета;
•	вернуть указанный законопроект в Правительство Российской Федерации на доработку,
•	поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации
При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределак общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации Предварительно субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по расходам федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. В соответствии с такими поправками Комитет по бюджету разрабатывает и вносит на рассмотрение Государственной Думы проект постановления Государственной Думы о принятии во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете и о распределении расходов федерального бюджета на очередной
158
2. Законотворческий процесс
финансовый год по разделам функционвльной классификации расходов бюджетов Российской Федерации
Государственная Дума обязана рассмотреть во втором чтении такой законопроект в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.
При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете в третьем чтении утверждаются документы, приложенные к законопроекту о бюджете. Утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распорядителям средста федерального бюджета по всем четырем уровням функционвльной клвссификации расходов бюджетов Российской Федерации, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, основные показатели государственного оборонного заказа, расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ. Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год, государственной программы вооружения ид очередной финансовый год в пределах расходов, утвержденных во втором чтении по разделам федерального бюджета, программы предоставления гарантий Правительства Российской Федерации на очередной финансовый год. программы предоставления средста федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год. программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам на очередной финансовый год, а также перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунк-тол. абзацев), дейстаие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый период (три года) в связи с тем. что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.
Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по предмету третьего чтения в Комитет по бюджету. В течение 10 дней Комитет по бюджету проводит экспертизу представленных поправок, готовят сводные таблицы поправок по разделам функционвльной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и глваным распорядителям средста федерального бюджета по всем четырем уровням функционвльной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, рассматриваемым в третьем чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие про
6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов...
159
фильные комитеты. Полравки, не прошедшие такой экспертизы, рассмотрению не подлежат. Бюджетный кодекс предусматривает еще целый ряд поправок, не повлежаших рассмотрению
Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.
Государственная Дума рассматривает в четвертом чтении проект федерального закона о федеральном бюджете течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в третьем чтении
При рассмотрении в четвертом чтении указанный законопроект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации Федеральный закон о федеральном бюджете подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации
В течение одного месяца со дия подписания федерального закона о федеральном бюджете Правительство Российской Федерации направляет в Государственную Думу и Совет Федерации для сведения поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета и поступлений из источников финансиравания его дефицита.
Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня представленвл Государственной Думой.
При рассмотрении его Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете голосуется на предмет его одобрения в целом Одобренный Советом Федерации федеральный бюджетный закон в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования
В случае отклонения федерального закона о федеральном бюджете Советом Федерации указанный федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. Соглвсительная комиссия в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласованный федеральный закон о федеральном бюджете Государственная Дума повторно рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в одном чтении Принятый Государственной Думой в результате повторного рассмотрения федеральный закон о федеральном бюджете передается в Совет Федерации В случае несогласия Госуварственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон о фе-
160
2. Законотворческий процесс
деральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 обшего числа депутатов Государственной Думы
Особый порядок существует и для федеральных законов, имеющих целью ратификацию международного договора Российской Федерации (ратификационного закона) Этот порядок регламентируется специальным законодательством, в частности Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации». Специфика принятия твких законов обусловлена тем, что он представляет собой способ формального введения в отечественную систему законодательства нормативных положений, закрепленных в международных актах Российской Федерации
Ратификации в форме принятия специального федерального закона подлежат международные договоры Российской Федерации:
а)	исполнение которых требует изменения действующих ияи принятия новых федеральных законов, а твкже устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;
б)	предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
в)	о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации,
т) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности. а твкже мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации ияи устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации;
е) при подписании которых стороны (в том числе Российская Федерация) договорились о необходимости их дальнейшей ратификации
Проекты федеральных законов о ратификации международных договоров, решения о подписании которых были приняты Президентом Российской Федерации, вносятся в Государственную Думу
6. Подготовка и принятое нормативных правовых актов...
161
Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации. Проекты федеральных законов о ратификации международных договоров, решения о подписании которых были приняты Правительством Российской Федерации, вносятся в Государственную Думу соответственно Правительством Российской Федерации. Впрочем, Правительство Российской Федерации вправе в случве необходимости представить Президенту Российской Федерации предложение о внесении в Государственную Думу проекта федерального закона о ратификации международного договора, решение о подписании которого было принято самим Правительством. Предложения о ратификации международных договоров в форме принятия федервльного ратификационного закона представляются Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации Министерством иностранных дел Российской Федерации самостоятельно либо совместно с другими федеральными органами исполнительной алвсти, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию.
К представляемому в Государственную Думу проекту федерального закона о ратификации международного договора прилагаются:
•	заверенная копил официального текста международного договора.
•	обоснование целесообразности его ратификации;
•	определение соответствия договора законодательству Российской Федерации;
•	опенка возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора, включая при необходимости предусмотренное ст 104 Конституции Российской Федерации заключение Правительства Российской Федерации
Государственная Дума рассматривает проекты федеральных законов о ратификации международных договоров Российской Федерации и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы принимает соответствующее решение.
Принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров Российской Федерации подлежат в соответствии с Конституцией Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации
Принятый Федеральным Собранием Российской Федерации федеральный закон о ратификации международного договора Российской Федерации направляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президенту Российской Федерации дая подписания и обнародования
162
2. Законотворческий процесс
6.7. Особенности процесса подготовки
и принятия подзаконных нормативных правовых актов
Процедура принятия подзаконных актов отличается значительно иеньшей формальностью. Это обусловливается вторичной (по сравнению с законами) юридической силой, производным от законов смыслом, меньшим, подчиненным, значением, а твкже упрошенной структурой этих актов. Единой нормативной системы регулирования этого проиесса не существует — фрагментарно урегулированы некоторые отдельные моменты, причем в оснояном на уровне министерств и ведомств.
Создание подзаконных нормативных правовых актов, как правило, является смысловым продолжением принятия закона Подзаконные акты как единый комплекс представляют собой нормативно-правовой механизм реализации законов; их наличие в достаточном количестве и системность являются необходимым условием для того, чтобы законы ствли полноценным регупятором общественных отношений Обычно концепция законопроекта содержит перечень подзаконных актов, которые должны быть приняты для обеспечения реализации принимаемого закона. Таким образом, факт принятия закона может рассматриваться как официальное задание органам исполнительной власти создать предусмотренные концепцией законопроекта подзаконные акты. Концепция законопроекта может рассматриваться как основание планирования создания нормативных правовых актов органов исполнительной власти.
Разработка проектов указов Президента в нашей стране осуществляется, как правило, сотрудниками Администрации Президента. Впрочем, в этом процессе могут принимать участие и иные государственные служащие, например сотрудники министерств и ведомств, специализирующихся в регулируемой сфере. В этом случае сотрудники Администрации Президента осуществляют координацию их деятельности.
Проекты постановлении Правительства, напротив, чаше создаются именно сотрудниками министерств и ведомств. Этому способствует, как правило, имеющая место узкая специализация твких подзаконных актов В функции сотрудников Аппарата Правительства входит, как правило, только общее руководство их деятельности, а твкже конечная обработка и редактирование проектов постановлений Правительства.
Проекты ведомственных актов (приказов, постановлении, распоряжений) готовятся сотрудниками юридических подразделений
6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов...
163
министерств и ведомств Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе Акты издаются только самими ведомствами. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать никакие нормативные правовые акты.
Проект подзаконного нормативного правового акта министерства иди ведомства может в соответствии с законодательством подлежать согласованию с определенными заинтересованными министерствами и ведомствами Такое согласование необходимо в любом случве, если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами руководителей этих министерств (ведомств). Виза включает в себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату
Процедурой принятия нормативного правового акта является его подписание. Указы Президента подписывает Президент России. Постановления Правительства подписываются Председателем Правительства России После этого вышеуказанные акты вступают в законную силу.
Нормативные правовые акты министерств и ведомств подписываются руководителем (министром или главой ведомства — председателем). Однако для вступления в силу этого вида нормативных правовых актов необходима специальная процедура.
Как уже отмечалось выше, для большинства актов министерств и ведомств является обязательной их регистрация в Министерстве юстиции России. Такая регистрация осуществляется после подписания акта министром или руководителем ведомства (председателем) Ведомственный акт приобретает юридическую силу только после такой регистрации Необходимость и порядок такой регистрации утверждаются постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной аласти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009.
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:
164
2. Законотворческий процесс
а)	содержащие правовые нормы, затрагивающие'
•	гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации. иностранных граждан и лиц без гражданства;
•	гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;
•	механизм реализации прав, свобод и обязанностей,
б)	устанавливающие правовой статус организаций — типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной аласти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;
в)	имеющие межведомственный характер, т е. содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт
Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) руководителем министерства (ведомства) представляются в Министерство юстиции Российской Федерации в шести экземплярах (повлинник и пять копий, одна из которых может быть представлена на магнитном носителе) Нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную твйну, или сведения конфиденциального характера, представляются в двух экземплярах (повлинник и одна копия) Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан пераым в числе подписавших (утвердивших) акт.
К ведомственному нормативному правовому акту, представляемому в Министерство юстиции России для регистрации, прилагается справка, содержащая*
•	основания издания этого нормативного правового акта;
•	сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу (как о законах, твк и подзаконных актах, прямо или косвенно саязанных по предмету правового регулирования с издаваемым министерством или ведомством ак
6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов...
165
том) и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом;
•	сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной аласти и другими государственными органами, если твкое согласование является обязательным.
Представленный на государственную регистрацию нормативный правовой акт должен быть завизирован, а прилагаемая справка — подписана руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, предстааляющего акт на регистрацию.
Осуществляемал Министерством юстиции Российской Федерации государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя*
•	юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;
•	принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта,
•	присвоение регистрационного номера;
•	занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исподнительной власти.
Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 15 дней с даты получения вкта. В случве необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях — до одного месяца.
В случае если в результате юридической экспертизы будет установлено несоответствие ведомственного акта нормативным правовым актам более высокой юридической силы, регистрация не производится и ведомственный акт в законную силу не вступает. Нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Министерством юстиции Российской Федерации издавшему их органу с указанием причин отказа. В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти ияи лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и напрааляет его копию в Министерство юстиции
Регисграции в том же порядке подлежат и любые изыенения, вносимые в действующие акты министерств и ведомств.
166
2. Законотворческий процесс
Созданные подзаконные акты в большинстве своем, как и законы, подлежат официальной публикации в средствах массовой информации Порядок твкого опубликования определяется указом Президента РФ «О порядке опубликования и иступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российском Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 ман 1996 г. № 763. Не подлежат публикации только подзаконные акты, содержащие сведения, отнесенные действующим законодательством к государственной твйне (в качестве твких актов в нашей стране могут выступать постановления Правительства России и нормативные правовые акты министерств и ведомств)
Изданиями для публикации актов Президента РФ и актов Правительства РФ яаляются (как и в случае с законами) «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации» (п. 2 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763), нормативные правовые акты министерств и ведомста публикуются в «Российской газете». Для нормативных правовых актов Центрального банка РФ официальным источником опубликования является «Вестник Банка России» Нормативные правовые акты Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) подлежат опубликованию в специальном ведомственном издании «Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг»
Указы Президента Российской Федерации повлежят официальному опубликованию в течение 10 дией после дня их подписания Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой сгвтус федеральных органов исполнительной аласти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования (п 5 и 6 указа Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»)
6. Подготовка и принятое нормативных правовых актов...
167
Иные акты Президенте РФ и Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную твйну, иди сведения конфиденциального характера, вступают в силу оо дня их подписания и не подлежат опубликованию.
Нормативные правовые акты министерств и ведомств вступают в законную силу только после их регистрации, осуществляемой Министерством юстиции. Цель этой регистрации — проведение специвльной экспертизы для установления соответствия принятого ведомственного акта законам и высшим подзаконным актам (указам Президента и постановлениям Правительства). Ведомственные акты, не прошедшие государственной регистрации, а также зарегистрированные, но не опубликованные в определенном законом порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений.
Контрольные вопросы
I.	Что вы знаете о подготовке законопроектов (субъекты, основные процедуры, последовательность действий)?
2.	Кто и как в нашей стране осуществляет законодательную инициативу?
3.	Какие основные этапы рассмотрения законопроекта в Государственной Думс Федерального Собрания Российской Федерации вам известны? В чем их цель?
4.	Какие субъекты и как осуществляют утверждение законов’
5.	Какие формы вступления закона в законную силу известны в отечественной законодательной системе’
6.	Какие особенности создания подзаконных актов вам известны?
Глава 7
Анализ и оценка результатов законотворчества
7.1. Понятие и значение
оценки результатов законотворчества
Завершение процесса создания нормативного правового акта еще не означает окончания законотворческого процесса Логика любого творческого созидательного процесса предполагает необходимость оценки его результатов — для того чтобы убедиться в достижении целей созидания, а при необходимости — возобновить этот процесс на новом уровне В законотворчестве твкая оценка представляет собой анализ результатов этой деятельности, проверку соответствия осуществленных изменений действующего законодательства изначальным целям авторов этих изменений. Это действие представляет собой логическое завершение законотворческого воздействия на общественные отношения и, возможно, основание для начала нового законотворческого процесса, началом нового законотворческого познанил. Без него невозможно представить себе полноценное формирование комплекса нормативных правовых актов, ибо, если бы процесс законотворчества оканчивался формальными процедурами по принятию нормативного правового вктв, система законодательства утрагпша бы салзь с объективной сонивльной действительностью, с правом и без изучения своих практических результатов непременно потеряла бы свой правовой характер Соответствие смысла нормативного правового акта объективным условиям социальной жизни, основополагающим интересам общественного существования и развития проверяется практикой их применения, соответствием их результатов целям законодателей
Оценка резуптатов законотворчества может быть определена как анализ результатов создания (изменения, отмены} нормативных правовых актов, имеющий целью точное установление характера последствий произведенных изменений законодательства для системы общественных отношений.
7 Анализ и оценка результатов законотворчества
169
В результате оценки созданных нормативных правовых актов участники законотворческого процесса имеют возможность сделать вывод о достижении (ияи недостижении) желаемого результате, о том, приобрели или не приобрели регулируемые общественные отношения желвемый характер. Позитивный результат, соответствие результатов планам законотворцев означает окончание законотворческого процесса, несоответствие же, недостижение участниками законотворческой деятельности своих целей является основанием для выводов о необходимости доработки или вообще полной переработки созданных актов, возобновления законотворческого процесса на более высоком уровне. Возможно, вывод о неудаче будет неприятен для участников разработки нормативного правового ак-тв, олнако лучше обнаружить и исследовать неудачу, выявить и устранить ее причину, нежели мириться с дефектным правовым регулированием, которое может повлечь трагические последствия. Именно поэтому оценка и анализ результатов законотворчества является неотъемлемой составной частью этого процесса
В ходе осмысления результатов законотворческой деятельности надлежит провести исследование множества самых разнообразных показателей. В этом процессе принимают участие как правоведы, твк и иные специалисты, социологи, политологи, экономисты, иные эксперты в регулируемых сферах общественной жизни — как государственные чиновники, твк и частные лица
Эффектианость созданных нормативных правовых актов, их гармоничность, непротиворечивость, всеобъемлемость и единство с уже существующей системой законодательства определяются целым комплексом факторов. Поэтому процесс установления соответствия результвтов законотворчества целям, стоявшим перед законодателями, представляет собой комплексное исследование, включающее в себя целую систему взаимосвязанных и азаимоопределяюших дейстаий Полнота учета всех без исключения последствий законотворческого вмешательства явлвется необходимым условием для объективности выводов об эффективности (вл и неэффективности) этих изменений в системе законотворчества, о достижении или недостижении целей законотворцев, о нвличии или отсутствии неожиданных и незапланированных последствий в регулируемых правоотношениях.
Методика осмысления результатов законотворчества является важнейшей составной частью законодательной техники Поэтому нам необходимо сформулировать основные правила этого вида действий, саязать их в единый комплексный процесс и научно обосновать формы реализации этих правил.
170
2. Законотворческий процесс
Можно условно выделить целый перечень методологических составляющих процесса оценки результатов законотворчества.
7.2 Оценка востребованное™ и исполняемости созданного нормативного правового акта
Необходимо оценить, существует ли реальная необходимость во внесении изменений в действующее законодательство. Во многом это тавнеит от того, заслуживают ли регулируемые отношения именно законодательного воздействия, настолько ли они важны для жизни и развития общества, чтобы быть регулируемыми с помощью нормативных правовых актов. Здесь правоведам надлежит установить, используются ли результаты деятельности законотворцев субъектами правоотношений для определения своего поведения, существует ли в нем реальная необходимость как в инструменте регулирования общественных отношений Нбо, к сожалению, имеют место случаи создания непримеияемых, невостребованных актов, которые совершенно не нужны в правовой системе и не находят применения в реальной жизни.
К сожалению, далеко не всегда оказывается возможным точно установить необходимость создаваемого нормативного правового акта для регулирования общественных отношений на этапе подготовки проекта. Поэтому следует оценивать реальность необходимости нормативного правового акта и после его принятия. Для этого следует исследовать статистику правоотношений и выяснить, применяется ли реально в жизни созданный закон (подзаконный акт), а если применяется — насколько активно. Анализ востребованности результатов законотворчества позволяет сделать вывод о принципиальном достижении (или недостижении) участниками этого процесса своих целей, о том, нужного ли характера осуществлено законотворческое вмешательство, те ли, что было запланировано, общественные отношения урегулированы. Невостребованный, неиспользуемый акт не только не нужен, не только лишний и засоряет систему законодательства, он его десистематизирует, разрушает его единую структуру, основанную на единстве, взаимосвязанности и комплексном характере регулируемых правом отношений
Востребованность нормативного правового акта проявляется в наличии правоприменительной практики с использованием этого вновь созданного законодательного предписания: судебной, административно-исполнительной, заключения соглашений с его применением и др Поэтому при изучении реальности применения соз
7 Анализ и оценка результатов законотворчества
171
данных законодательных актов весьма полезно анализировать статистические данные о судебной практике, исследовать издаваемые органами исполнительной аласти, функционирующими в регулируемой сфере общественных отношений правоприменительные акты, изучать статистику заключения договоров (причем не только гражданско-правовых) в урегулированной сфере и т.п Кроме того, признаком необходимости принятого закона (подзаконного акта) яаляется принятие в соответствии с ним и в его исполнение подзаконных актов.
Анализ востребованности вновь созданного нормативного правового акта может стать основанием для вывода о полном достижении целей законодателей и урегулированности нуждающегося в этом комплекса общественных отношений. Вывод о невосгребованности акта законодательства можно следать. изучив практику судопроизводства. проанализировав статистику правоотношений, смоделировав правозначимое поведение людей и юридических лиц, а твкже применяя множество иных методов. В ходе этих исследований как нигде важны знвния регулируемой сферы общественных отношений, их структура, интересы их участников, определенность направления правового регулирования, важно познание объективной социальной необходимости и механизмов ее достижения и защиты.
В результате оценки применяемости принятого нормативного правового акта можно прийти к выводу о невосгребованности как всего акта, так и его части «Мертвые», не используемые субъектами правоотношений, не нужные им, излишние элементы законодательства засоряют систему законодательства и должны быть либо удалены, либо (что предпочтительнее, ибо иепримеияемость акта вовсе не всегда слидетельствует о его ненужности, а чаще — о несовершенстве его самого или механизма применения) усовершенствованы. Существование невостребованных, неиспользуемых (полностью или частично) актов законодательства позволяет сделать вывод, что, возможно, существует необходимость внесения изменений в систему законодательства. Можно прийти к выводу об ошибке законодателей, о том, что для регулирования нужных отношений получившийся акт полностью или в части непригоден, что он вообще не нужен, твк как регулирует отношения, не требующие законодательного вмешательства, выходящие за рамки правоотношений в силу своей малой значимости дая жизни и развития общества и потому не используемый субъектами правоотношений.
Оценка востребованности и использования созданного нормативного правового акта предопределяет необходимость анализа его
172
2. Законотворческий процесс
исполняемости. Исследование результатов законотворчества пред-стеаляет собой установление его фактической действенности, реальности подчинения участниками правоотношений своего поведения содержащимся в нем правовым предписаниям. Эго изучение позволяет определить эффективность регулятивного воздействия акта, его пригодность для воздействия на общественные отношения. Ибо исполняемость, готовность и стремление людей подчинить свое поведение нормативному предписанию — один из признаков справедливости, соответствия общественным интересам, правового характера такого предписания Реализация нормы права, содержащаяся в нормативно-правовом акте правового характера, выступает как форма рсализаиии участником общественных отношений собственных основополагающих интересов, аккумулированных в интересы общества, выраженные в праве и закрепленные в законодательстве
Безусловно, создать акт, который не нарушался бы вообще никем, которому беспрекословно подчиняли бы свое поведение все без исключения субъекты правового регулирования, невозможно. Правонарушения яаляются не только результатом несовершенства законодательной техники при создании актов законодательства или неправового характера, но и множества других факторов, нс имеющих к законотворчеству прямого отношения Однако несовершенство принятого акта может весьма заметно обусловить масштабы и характер правонарушений Точное и полное отражение в акте законодательства нормы права, яаяяюшееся результатом профессионализма законодателей, является залогом исполнвемости и высокой эффективности как этого акта, так и законодательства в целом. И напротив, неточное, непрофессиональное состааление текста правового предписания, возможность их толкования, противоречивость и бессистемность законодательства, пробелы в ием — все это алечет снижение (а может, и вообще свести его на нет) самой возможности исполнения нормативных правовых актов, а следовательно, и их регулятивных возможностей По этой причине в ходе анализа результатов законотворчества необходимо исследовать статистику правонарушений, изучить, как и почему не соблюдаются вновь созданные акты гаконодательегва. Результаты твкого анализа могут стать основанием для вывода не только о факте несовершенства акта, но и о характере такого несовершенства, о формах нарушения правил законотворчества, допущенных при разработке и принятии акта, о наиболее удобных способах испрааления недостатков.
Исследование статистики правонарушений в области общественных отношений, законодательное регулирование которых было
7 Анализ и оценка результатов законотворчества
173
обновлено или исправлено, валяется необходимой составляющей анализа результатов законотворчества. Главные методы, используемые в этом процессе, — статистический метод и метод вналитте-ских исследований полученных статистических данных. Следует изучить структуру обшей массы правонарушений и постараться выделить в них определенное системообразующее начало. Специфика тех ияи иных правонарушений, основные формы вины, невыполненные предписания, формы таких невыполнений — все это может дать основания аля выводов о причинах правонарушений Единичные правонарушения, носящие случайный характер, еще не вают основания для беспокойства. Но правонарушения, превратившиеся в систему, принимающие, если можно твк выразиться, обшесоии-альный масштаб, уже яаляются тревожным сигналом- для участников законотворческой деятельности твкая ситуация означает необходимость анализа характера правового воздействия, оказываемого теми ияи иными законами (подзаконными актами) и их системами. В результате такого анализа можно сделать вывод, что неподчинение субъектами правоотношений своего поведения требованиям нормативных правовых актов имеет причиной несовершенство этих актов, невозможность или затруднительность выполнения содержащихся в них предписаний по причине технического несовершенства Анализ статистики правонарушений, особенностей их субъектного состава может дать результаты, свидетельствующие о том, что определенные акты законодательства не выполняются только опредехен-ной категорией участников правоотношений, определенным социальным слоем. Это, в свою очередь, дает основание для вывода, что нарушвемый акт противоречит интересам определенной социальной группы В результате таких вьводов участники законотворческой деятельности могут, провнализнровав место и роль в системе правоотношений недовольной актом социальной группы, подкорректировать положения законодательных актов исходя из интересов общества в целом, придав им правовой характер.
Конечно, при таком анализе следует учитывать, что на исполняемость законов и подзаконных актов алияет и множество иных факторов, кроме правового характера и технического совершенства их создания. Безусловно, определяя свое поведение, выбирая один из нескольких возможных вариантов, человек руководствуется собственным пониманием своих интересов Возможно несоблюдение идеального с технической точки зрения и с точки зрения объективной социальной необходимости нормативного правового акта, абсолютно точного, ясного и носящего безусловно правовой характер Такая ситуация может стать результатом и пренебрежения или не
174
2. Законотворческий процесс
правильного понимания индивидом общественных интересов, объективной социальной необходимости и собственных, взаимосвязанных с ними основополагающих интересов.
При анализе исполняемости законодательства следует быть очень осторожным, скоропалительные выводы здесь (как и в любом деле) недопустимы и губительны. Исполняемость — очень сложная характеристика, как и асе поведение людей — индивидов, социальных групп, общества в целом, определяется всем комплексом общественных отношений, сложной системой объективных и субъективных факторов, и техническое совершенство конкретного акта законодательства — только один из них. Однако тщательный анализ статистики соблюдения и нарушений законов и подзаконных актов все же может дать основания дая выводов об их эффективности, о необходимости внесения в них изменений и улучшений, о достижении или недостижении участниками законотворческого процесса своих целей.
Анализ востребованности и исполняемости созданного нормативного правового акта и практики его нарушений как единый комплекс представляет собой важную составную часть законотворческого процесса. Такие действия предназначены аля того, чтобы предоставить участникам законотворчества ценную информацию о регулятивных возможноствх и о путях совершенствования созданного нормативного правового акта (или их группы).
7.3. Анализ правового характера вновь созданного нормативного правового акта
Правовой характер создаваемых законодательных актов, их точное совпадение с истинным смыслом норм права, основополагающим интересам жизни и развития общества — важнейшая цель законотворцев, условие ие только эффективности, но и просто жизнеспособности результатов их деятельности.
Поэтому для определения достижения целей законотворчества необходимо проанализировать его результаты на предмет их соответствия (или несоответствия) нормам права
Пожалуй, это самый трудный из видов оценки созданных законов и ПОД31КОННЫХ актов, но в то же время самый важный, самый ответственный. Это исследование позволяет определить, носит ли созданный акт правовой характер, несут ли изменения в системе законодательства для общества благо, или его последствия негативны.
Оценка осуществляется путем анализа смысла создаваемых акгов законодательства (с учетом возможного их толкования) и
7 Анализ и оценка результатов законотворчества
175
соотнесения его с установленными нормами права. Самое сложное в этом процессе — установить истинный смысл самих правовых норм
В ходе анализа правового характера внесенных в законодательство изменений следует учитывать факторы, оказавшие влияние на законотворческий процесс, их характер, соответствие ияи несоответствие основополагающим интересам жизни и развития общества. В ходе анализа правового характера созданных нормативных правовых актов необходимо установить, интересы каких классов и социальных групп и в какой степени повлияли на законотворчество, чьи интересы были в ходе его удовлетворены и были воплощены в созданном акте. Эго можно установить, исследуя социальные факторы. Оказавшие решающее воздействие на законотворческий процесс, задействованные механизмы лоббирования, формы и способы лоббирования — вее это может помочь получить представление о том, кто в действительности стремился к принятию акта именно в таком виде. Соотнесение интересов таких групп влияния и интересов общества в целом может оказать большую помощь в анализе правового характера внесенных в законодательство изменений. Исследуется. интересы каких социальных групп были отражены в акте, какую роль эти группы играют в общественной жизни, как их интересы соотносятся с глобальными интересами всего общества
Необходима проверка соответствия созданного акта общеправовым принципам и принципам правового регулирования отрасли, которому он принадлежит. Это дает основание для вывода о совпадении смысла нового закона или подзаконного акта целям отраслевого правового регулирования и права в целом. Правовой характер содержащихся в акте законодательства предписаний, совпадение их смысла истинным глобальным интересам жизни и развития общества предполагают совпадение суги этого акта с основополагающими принципами правового регулирования Ибо эти принципы являются концентрированным выражением объективных целей правового воздействия на общественные отношения.
Не будет также излишней проверка научной обоснованности и проработанности созданного нормативного правового акта. Доктринальная определенность закона (подзаконного акта), связь содержащихся в нем предписаний с научными правовыми теориями яаляются прекрасной гарантией соответствия этого вновь созданного акта законодательства разработанным, научно установленным и доказанным правовым началам и принципам.
Результаты осмысления правового характера осуществленного изменения системы законодательства необходимы для вывода о
176
2. Законотворческий процесс
жизнеспособности созданных актов, об объективности отражения в них основополагающих интересов жизни и развития общества, о профессионализме законодателей, о будущем внесенных изменений и о перспективе разаития в связи с ними системы законодательного выражения норм права в целом.
Участникам законотворческой деятельности для получения полного и объективного представления о соответствии созданного законодательного акта основополагающим интересам и закономерностям общественной жизни и разаития необходимо изучить и проанализировать изменения, которые повлек созданный акт (ияи изменения в системе законодательства) в регулируемой сфере социальных отношений и в жизни общества в целом
Эго весьма сложный и многоэтапный процесс. Его сложность объясняется тем, что дая точного и объективного вывода необходимо учесть и исследовать огромное количество факторов, вызывающих изменения в правоотношениях, и точно установить, какие из этих факторов связаны с правовым регулированием, точнее — с созданным (измененным) актом, а какие ие имеют к законодательному воздействию отношения Для этого необходимо учесть огромный массив самых разнообразных данных: экономических показателей, политических изменений, социальных трансформаций (структурных, психологических и пр )
Для определения последствий созданного законодательного акта требуется тщательное изучение стилистических данных об изменениях характера общественных отношений, финвнеового. производст-венно-экономического, криминологического, общесоциального, международного характера и других. Затем необходимо определить, существует ли причинно-следственная связь между воздействием результатов законотворческой деятельности и этими изменениями Выводы дают основание определить, носит ли изменение системы законодательства правовой, общественно полезный характер, отражают ли они объективные закономерности жизни и разаития общества.
Именно анализ последствий воздействия созданного нормативного правового акта с наибольшей очевидностью хает ответ на вопрос. достигнуты ли цели законодателей, соответствуют ли их планам реальные последствия их деятельности Например, соответствуют ли изменения в экономической инфраструктуре целям и принципам гражданско-правового регулирования, повлекли ли позитивные изменения в криминогенной ситуации нововведения в угололное право, какие изменения в работе государственного аппарата управления последовали за новеллами в административном праве и т.д.
7 Анализ и оценка результатов законотворчества
177
При этом следует иметь в виду, что оценка результатов правового воздействия так или иначе будет в какой-то мере субъективной. При анализе результатов законотворчества критерии для выводов будут зависеть от позиции, установок и интересов специалистов, которые будут осуществлять эту делтельность.
Основанием для выводов опять будут статистические данные и анализ При этом следует быть весьма осторожным в выводах Далеко не всегда истина о реальных результатах законотворческого вмешательства лежит на поверхности Очень часто объективность выводов предполагает изучение изменений, последовавших несколько месяцев или хаже лет спустя, истинные результаты законодательного вмешательства в общественные отношения проваляются нелвно или спустя длительное время
7.4. Изучение места нового акта в системе законодательства.
Анализ технических характеристик созданного акта
В процессе изучения результатов внесения изменений в систему законодательства огромную роль играет оценка месте такого изменения в системе законодательства Она представляет собой соотнесение созданного акта уже имеющемуся законодательству, проверку его соответствия принятым ранее законам и подзаконным актам.
Проверка соответствия получившегося нормативного правового акта актам более высокой юридической силы двет основания для выводов о правомерности его издания, о том, имеет ли он сам юридическую сияу. Такая проверка нередко осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами и предстввля-ет собой формально установленную процедуру (например, работа Конституционного Суда России, рассмотрение высшими судебными органами соответствия законам подзаконных актов)
Анализ соотношения созданного акта с другими актами той же юридической силы позволяет установить характер фактических изменений в системе правового регулирования Ибо вновь созданные нормативные правовые акты оттеняют посвященные регулированию тех же отношений положения равных им по юридической сияе актов, если такие положения противоречат статьям нового акта. Участники законотворческой деятельности в этом случае получают точное представление о том, какие акты и в каком объеме утратили силу и какая область правового регулирования каким образом изменилась. Это очень важно дая вывода о фактическом соответствии результатов законотворческой деятельности целям. Кроме того,
178
2. Законотворческий процесс
анализ фактических изменений других, уже существовавших на момент начала законотворческого процесса нормативных правовых актов может быть очень важен для определения их дальнейшей судьбы — может быть сделан вывод о их полной отмене либо о необходимости изложения в новой редакции.
Проверка соотношения созданного акта с актами более низкой юридической силы позволяет сделать вывод о том, какие из этих нижестоящих актов териют юридическую силу, какие акты следует принять во исполнение нового акта, чтобы он мот полноценно воздействовать ид общественные отношения При этом следует учнты вать, отвечает ли созданный закон концепции, на которой базировались его авторы, соответствуют ли изменения в системе правового регулирования запланированным
Изучение места нового акта в системе законодательства, его соотношения с уже существующими актами позволяет судить о характере изменений, вносимых в систему законодательства, о направлении правового развития, обусловленного законотворческой деятельностью. Исследователи получают информацию об изменении общего характера правового регулирования в результате осуществленного законотворчества, а также о конкретных законах и подзаконных актах, утративших силу или частично измененных В результате можно сделать вывод о достижении (или недостижении) целей законотворчества с формально-юридической точки зрения, исходя из изменений, которым подвергся комплекс законодательства Анваизируюший с использованием этой методики делает вывод о том, изменилась ли система законодательства в своем комплексе как совокуп ность актов так. как было задумано при планировании законотворчества, не внесено ли при этом в нее путаницы, коллизий и противоречий между нормативными правовыми актами.
Кроме того, изучение места закона ияи подзаконного акта в системе законодательства позволяет определить структурную составляющую системы права (отрасли, подотрасли, института), к которой можно отнести новый акт. А это. в свою очередь, позволяет проверить соответствие этого акта отраслевым ияи институциональным принципам правового регулирования, что твкже очень важно при оценке соответствия или несоответствия результатов законотворчества изначальным целям их участников
При изучении и оценка результатов законотворчества достаточно важное место занимает оценка технических характеристик созданного закона или подзаконного акта. Соблюдение основополагающих правил и принципов законотворческой деятельности, использование научно разработанных и обоснованных приемов и с по-
7 Анализ и оценка результатов законотворчества
179
собов формулирования в статьях законодательных актов норм права яаляются важным условием действенности как созданного акта, так и связанных с ним (актов-корреспондентов и актов-респондентов). Напротив, техническое несовершенство нормативного правового акта может стать причиной его неэффективности, невозможности в полной мере достичь желвемого результата — определенного состояния регулируемых общественных отношений Фактическая невозможность позитивного урегулирования определенной жизненно важной сферы социальной жизни очень часто является результатом несоблюдения правил законовлтельной техники в ходе создания элементов писаного права Даже, казалось бы, незначительные нарушения существующих правил и принципов законотворчества могут иметь для законодательства катастрофические последствия, сводя на нет его регулятивные возможности.
Например, имеющие большое распространение нарушения лицами, осуществляющими пограничный контроль, действующего законодательства о въезде в Россию и выезде за ее пределы (например, препятствование для выезда за пределы России ее граждан, не имеющих в паспорте визы страны, в которую они направляются) обычно яаляются результатом элементарного незнания этими должностными лицами (что само по себе недопустимо) ст. 7 и 15 Федерального закона «О порядке выезла из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августе 1996 г. № 114-ФЗ, устанавливающих, что граждане России вправе беспрепятственно как покидать ее территорию, так и возвращаться, предъявляя лая этого только российский паспорт (необходимость наличия в нем для выезда визы иностранного государства законом не предусматривается). Как показывает исследование, это незнание валяется результатом технического несовершенства указанного закона — его статьи имеют номера, но нс имеют собственных наименований (о необходимости присвоения каждой ств-тье закона не только номера, но и собственного оригинального названия будет рассказано ниже). Пограничники, случается, просто не изучают этот закон должным образом, не имея возможности ориентироваться в нем, находя в оглавлении нужные им статьи, конкретные положения, не желая перечитывать весь его текст (весьма большой по объему).
При анализе технического совершенства созданного закона и подзаконного акта необходимо исследовать его текст Следует установить соблюдение правил логики, стиля и языка закона, проверить его понятность, возможность дая осознания лицами, не имеющими юридического образования Необходима проверка соз
180
2. Законотворческий процесс
данного нормативного правового акта на наличие системных связей созданного акта с остальными элементами законотворчества, на правильность его структурирования и систематизации, на обоснованность применения тех или иных приемов и способов текстуального изложения его смысла, на целесообразность использования определенных видов предписаний и на многие иные специфические технические его характеристики. Все это может стать основанием для заключения о возможных путях технического совершенствования созаанного акта (если это необходимо для повышения его регулятивных возможностей), а кроме того, может послужить на глядным примером (положительным или отрицательным) для последующей законотворческой деятельности
Анализ результатов законотворческой деательности, как уже отмечалось, является основанием для выводов о достижении (или недостижении) целей этого процесса. Такие выводы играют большую роль в законотворчестве, так как позволяют участникам гаконо-творчества спланировать свои дальнейшие действия, сформулировать свои новые задачи и цели, определяющие их дальнейшую профессиональную деятельность.
Оценив результаты своей деятельности, законотворцы могут прийти к заключению о достижении целей законотворчества и адекватном, запланированном урегулировании интересовавшего их комплекса общественных отношений, о возможности завершения законотворческого процесса. Однако они могут прийти и к выводу О необходимости продолжения законотворческой деятельности, о недостижении или неполном достижении своих целей, о неправильном, незапланированном варианте развития регулируемых общественных отношений или о неполноценном их урегулировании, о неполном преодолении пробела в праве.
В последнем случае оценка созданных нормативных правовых актов яаляется основанием для начала нового законотворческого процесса. Законодатели делают заключение о необходимости начала нового законотворческого процесса. Этап, представляющий собой лотическое окончание законотворческого процесса, в соответствии с правилами диалектики может стать началом нового аналогичного процесса — на более высоком уровне Сделав вывод о необходимости продолжения законотворческого процесса, уполномоченные лица начинают создание новых или доработку старых нормативных правовых актов. Этот вид деятельности законотворцев позволяет сделать вывод о завершенности процесса создания акта законодательства, а также о необходимости новых изменений в системе законодательства
7 Анализ и оценка результатов законотворчества
181
Если учесть, что обновление и совершенствование системы законодательства в целом и конкретных ее составных частей необходимо проводить постоянно, можно сделать вывод, что законотворческий процесс — постоянно возобновляемый Оценка результатов одного из его этапов — только логическое начало нового законотворческого процесса, основа, первая часть процесса законотворческого познания на новом уровне, определение необходимости нового законотворческого вмешательства с учетом только что произведенного законодательного регулирования. С философско-правовых позиций можно сказать, что законотворчество прсдстааляет собой замкнутый и непрекрашающийся цикл, анализ результатов может стать важной составной частью законотворческого познания.
Контрольные вопросы
1.	В чем смысл, каковы цели анализа и оценки результатов законотворчества’
2.	Кто осуществляет анализ и оценку результатов законотворчества’
3.	Что и как может оцениваться на этом этапе законотворчества’
4.	Какие методы могут применяться при анализе и оценке резуль-тагов законотворчества’
5.	Какие выводы могут быть сделаны по результатам анализа и оценки результатов законотворчества?
Глава 8
Факторы, влияющие на законотворческий процесс
Законотворчество, как и всякий социальный процесс, проходит в условиях жизнедеятельности социальной системы, сложного, многоуровневого, состоящего из многих элементов механизма. И деятельность законотворцев не может не испытывать воздействия со стороны различных социальных факторов, которые во многом обусловливают процесс создания и изменения системы законодательного регулирования. Это естественно и неизбежно — общественные отношения, социальная действительность являются главными детерминантами правовой действительности, определяющими правовое регулирование и его законодательное выражение.
Однако далеко не все социальные факторы носят искаючитель-но объективный характер Участники законотворческой деятельности должны допускать влияние на свою деятельность только тех из них, которые носят правовой характер, в которых находят выражение оснобмомгающие закономерности и интересы общественной жизни и развития. Исключительно правовой характер факторов, воздействие которых на законотворчество допустимо, предопределяет их объективность, естественность, обусловленность только закономерностями функционирования социального механизма. Такие факторы должны выражать только основополагающие интересы общественной жизни и разаития и быть свободными от чисто субъективных факторов* пожеланий конкретных личностей, их собственного понимания своих интересов, духовных качеств и свойств, национального менталитета и прочих личностных характеристик1 В противном случае законотворческий провесе рискует
жизни, но путем объективного опосредования объективной социальной действи-
вий жизни и развития общества и их воздействие на законодательное регулиро-
8 Факторы, влияющие на законотворческий процесс
183
превратиться в возведение в ранг закона случайных интересов и побуждений узких социальных трупп, неправильно понятых социальных потребностей, амбиций политиков, интриг и прочих детерминантов, чье алияние на законодательство недопустимо.
Законодательная техника не может обойти вниманием социальные явления, оказывающие алияние на законотворческий процесс Их исследование, классификация, фильтрация, определение правового характера, выделение на научной основе тех факторов, воздействие которых на процесс создания или изменения нормативных правовых актов допустимо и позитивно, требуют научной разработки, концептуального обоснования. К сожалению, отечественнал юридическая наука весьма скупо освещает эту проблему
Попытаемся сформулировать и исследовать основные социальные детерминанты, оказывающие воздействие на законотворчество, с которыми законодателю можно и нужно считаться.
81. Участие граждан в законотворчестве
Ведущее место в числе факторов, определяющих характер и направление деятельности по созданию или изменению нормативных правовых актов, занимает деятельность народа, широких масс населения.
В соответствии со ст. 3 Конституции России носителем суверенитета и единственным источником аласти в Российской Федерации яаляется ее многонациональный народ. Именно население России яаляется основным субъектом законотворчества, и воплощение его вови в жизнь является одним из способов формулирования и определения смысла норм права, подлежащих официальному закреплению в системе нормативных правовых актов
При этом речь идет именно о воле социальной общности, народа в целом, определяемой глобальными интересами, свойственными всем людям (интересами, которые и объединяют людей в общество). Воздействие на законотворчество отдельных индивидов и их групп, имеющее целью возведение в закон именно их персональной воли, недопустимо. Объективный характер цели законотворчества определяется воздействием объективной действительности, условий материальной жизни общества и общественной практики, а результат законотворчества, ие будучи арифметической суммой индивидуальных волевых актов, закрепляется в системе законодательства и ие зависят от сознания и воли каждого отдельного индивида. Сис
184
2. Законотворческий процесс
тема нормативных правовых актов, созданных в результате законотворчества, — это воля не отдельных индивидов, а общая сложная воля всего народа, и эта система ие может быть изменена по желанию или воле отдельных индивидов.
Воздействие на законотворчество основано на системе конституционных политических прав, на народном суверенитете Таким образом, возможностью осуществлять такое воздействие обладают только граждане России (вне зависимости от того, проживают ли они на территории России или за рубежом). Иностранны и лица без гражданства в состав народа России не входят, к народному суверенитету отношения не имеют, политическими правами нс обладают и воздействовать на законотворчество не MOiyr. Попытки не граждан воздействовать на процесс законотворчества (даже если они не касаются напрямую деятельности государственных органов) являются покушением на государственный суаеренитет и подлежат немедленному пресечению.
Нельзя не заметить, что в общественном сознании и в правовой науке (как, впрочем, и в большинстве других гуманитарных наук) утвердилась полная и безоговорочней вера в народ, в разум и добродетели широких масс населения Этот тезис воспринимвется как аксиома, поставить его под сомнение — значит зарекомендовать себя реакционером, антидемократом, противником положения, безоговорочно признаваемого в качестве истины и уже не требующего доказательств. Принцип народного суверенитета тщательно разрабатывался (и разрабатывается) как в отечественной, так и в зарубежной науке, он яаляется основой конституционного строя не только России, но и большей части современных развитых государств. Однако следует иметь в виду, что истинная воля народа, его истинные потребности и интересы далеко не всегда алекватиы их внешнему выражению. «Люди всегда стремятся к общему благу, — писал Ж.-Ж. Руссо, — но ие всегда видят, в чем оно»1. Совпадение смысла народных чвяний и жизненно важных интересов с выдвигаемыми требованиями и программами — не правило, а, скорее, исключение (по крайней мере, в современных условиях) И причин тому существует множество.
Сознвиием народа, в том числе и в сфере, касающейся его интересов, можно достаточно легко манипулировать, чем активно и занимаются самые разнообразные политические силы, используя для этого средства массовой информации. Разработана целая наука
1 Руссо Ж -Ж Об общественном договоре М , 198В. С 219
8 Факторы, влияющие на законотворческий процесс
185
о приемах и способах воздейстаия на общественное сознание и манипулирования им. профессионалы без особого труда способны на ее основе добиться любого настроения в народе, любого общественного мнения. Широкие народные массы можно убедить, что у них есть определенный интерес, в то время когда на самом деле навязываемые ценности народу чужды или даже противоречат его реальным потребностям Американский ученый Г. Шиллер подчеркивает' «Заправилы средств массовой информации Америки создают, обрабатывают, лоако оперируют и полностью контролируют распределение информации, которая определяет наши представления, установки, а в конечном счете и наше поведение»1. Такая практика вообще дает основания для сомнений в верности существующей научной концепции о народном суверенитете в ее современном внае, об отсутствии необходимости ее серьезно перерабатывать2.
Кроме того, следует отметить, что для широких масс населения весьма затруднительно ясно, четко и связно сформулировать и выразить даже понятые и познанные интересы и потребности Общество весьма разнородно, у различных социальных слоев и даже конкретных личностей интересы (истинные или мнимые) весьма различны, а иногда и противоречат друг другу Процесс их формулирования и выражения носит субъективный оттенок и заансит от многих личностных факторов — человеческих качеств лиц, их выражающих. их характера, эмоциональности, настроений, обстановки, поалиявшей на его субъективный мир. К тому же каждая личность и каждая соиивпьнал группа (этнос, класс, сословие и др.) имеют комплекс собственных интересов, которые (совершенно искренне) полагают единственными подлежащими воплощению в нормативных правовых актах.
Разнородному множеству людей весьма сложно выразить с достаточными точностью, полнотой и единогласием то, что их сплачивает, те интересы, которые яаляются объединяющим на<галом, обусловливающим формирования единого организма общества Общественная психология еще сравнительно слабо исследована наукой, однако частая нелогичность проявляемых толпой побуждений, подавление в массовой психологии эмоциональным началом рационального общеизвестны. Алогичность требования толпы (которой
2 См., напр.: Керичов АД. Государсгеовспснис: актуальные проблемы теории М.
186
2. Законотворческий процесс
очень трудно переродиться в коллектив), их сиюминутная направленность, заансимость от случайных обстоятельств, неспособность многих членов общества пожертвовать текущими мелкими интересами ради глобальных не позволяют согласиться с активно пропагандируемой либеральными идеологами догмой: «Глас народа — глвс божий».
Все вышеизложенное препятствует определению и выражению народом, его широкими слоями своих объективных интересов, подлежащих выражению и закреплению в законодательстве Именно поэтому воздействие волеизъявления народа на законотворческую деятельность нуждается в специальном, научно обоснованом правовом регулировании этого процесса Целью концептуального обоснования и специального правового регулирования будет исключение из числа воздействующих на законодательство факторов результатов неправильного понимания широкими массами населения своих интересов, эмоциональности широких масс населения, их неорганизованности или же целенапрааленного воздействия на сознание и поведение людей определенных политических сил. Формы, в которых возможно воэдейстаие народа на процесс создания системы нормативных правовых актов, должны обеспечивать возможность выражения и закрепления в законе только истинных глобальных интересов общества, настоящих, а не мнимых чаяний различ ных социальных слоев.
Референдум как форма воздействия народа на законотворчество. Наиболее заметной и значимой формой воздействия народа на законотворчество яаляется непосредственное участие народа в этом процессе — принятие нормативных правовых актов на референдуме. Как уже отмечалось выше, референдум представляет собой высшее непосредственное выражение влас пи народа в форме всенародного го-юсования граждан России, обюдающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения, к которым, без всякого сомнения, можно отнести и законотворчес пво.
Рефарендум может проводиться как по поводу принятия законодательного акта, так и по поводу вопросов, имеющих значение для законотворческой деятельности органов государственной аласти. Как уже отмечалось выше, в ходе референдума могут быть приняты только законы (федеральные законы, федеральные конституционные законы, а также новая Конституция), принятие в ходе такого народного волеизъявления подзаконных актов не допускается. Некоторые законы могут быть приняты только в ходе
8 Факторы, влияющие на законотворческий процесс
187
референдума Возможны случаи, когда результаты референдума предусматривают обязанность органов государственной аласти разработать и принять акт законодательства либо подписать международный нормативный договор Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта (например, подзаконного акта, необходимого для полноценной реализации принятого на референдуме закона, или нового закона, необходимость которого предусматривается ановь принятой конституцией}, федеральный орган государственной аласти, в компетенцию которого входит данный вопрос (орган исполнительной власти, компетентный издавать соответствующие подзаконные акты, или же парламент, если речь идет о необходимости принятии закона), обязан в течение 15 дней со дия вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта, который не должен превышать три месяца со дня принятия решения на референдуме, и распланировать соответствующую законотворческую работу. Кроме того, на референдуме возможно принятие решения, определяющего обшее направление дальнейшей законотворческой работы, его цели принципы, формы
К сожалению, как уже упоминалось, в современной России проведение референдума — большая редкость, несмотря на то что эта форма народного волеизъявления имеет больюой потенциал в деле оказания народом алияния на деятельность государства, на социальные, государственные и правовые процессы. Пробелы в законодательстве и в научных разработках не позволяют эффективно реализовывать через проведение референдума волю народа при создании и преобразовании нормативных правовых актов. Восполнение этих пробелов (путем сначала научно-правовых исследований, создания конституционно-правовых доктрин, а затем, на их основе, посредством внесения в действующее законодательство необходимых дополнений) является необходимым условием нормального функционирования механизма народовластия в законодательной сфере. Остается надеяться, что дальнейшей научнвя разработка этого вопроса и более детальная правовая регламентация дадут в будущем возможность более широко использовать институт референдума дая выражения государственной воли широких масс населения, в том числе и для воплощения воли народа, истинных его интересов в создаваемых нормативных правовых актах для обеспечения правового характера создаваемого законодательства.
188
2. Законотворческий процесс
Выражение общественного мнения о законопроектах. В современных условиях гораздо большую роль в законотворчестве играет такая форма участия широких масс населения, такая форма выражение общественного мнения о готовящихся проектах нормативных правовых актов, как высказывание мнения о законопроектах. В законотворческой практике современного демократического государства большую роль неизменно должно играть высказывание гражданами своего мнения о готовящихся к принятию законопроектах, оценку их правового характера и регузятивных возможностей, внесение предложений об изменении и совершенствовании этих проектов, возможно — обоснованный протест против их принятия
Возможность выражения мнения о готовящихся законопроектах весьма позитивно алияет на функционирование законодательной системы Можно выделить целый комплекс положительных посяед-стаий этого института:
•	законодатели получают возможность учесть в ходе своей профессиональной деятельности мнение населения, имеют информацию об интересах различных социальных слоев, имеющих значение для правового регулирования, существует даже возможность использования в законотворческой работе дая решения особо сложных проблем предложений, выдвигаемых людьми в ходе обсуждения законопроектов,
•	субъекты регулируемых правоотношений, адресаты формулируемых в ходе законотворчества правовых предписаний приобретают возможность таранее ознакомиться с проектами нормативных правовых актов, получить представление о характере своих будущих прав и обязанностей;
•	в народе увеличивается авторитет как готовящегося акта, так и законодательства в целом, так как они воспринимаются уже не просто как исходящие от государства веления, но как проявление (в той или иной форме} собственной воли;
•	повышается общий уровень государственно-правовой активности и сознательности нвселения, которые получают возможность участвовать в таком важном вияе государственной деятельности, как формирование и совершенствование системы законодательства,
•	народ получает еще одну возможность реализовать свой суверенитет, выступить носителем государственной аласти.
Выраженное в ходе обсуждения законопроекта или специального опроса мнение не носит в отличие от референдума обязательного характера и не имеет юридических последствий. Тем не
8 Факторы, влияющие на законотворческий процесс
189
менее государству как главному субъекту законотворчества необходимо учитывать этот фактор при формировании системы нормативных правовых актов. Для этого должен существовать специальный государственный механизм проведения обсуждения законопроекта и исследования его результатов (включающий в себя нормативную базу для регулирования процесса и систему специализированных органов) Это необходимо для обеспечения системности, организованности и объектианости этого весьма сложного с организационной точки зрения процесса, а также дия нивелирования и четкого формулирования окончательного общественного мнения о законопроектах И конечно, для использования общественного мнения участниками законотворчества необходима научная разработка, доктринальное обоснование, которое позволило бы гражданам такое мнение выразить точно и корректно, а законотворцам — учесть его и определенным образом применять в своей деятельности. При этом методика использования законодателями общественного воздействия должна обеспечивать воздействие на их деятельность только истинного мнения широких народных масс, выражающего их действительные интересы Случайное мнение, результат сиюминутных желаний, политической или социальной конъюнктуры из чисаа факторов, воздействующих на законодателя, исключаются.
Основой для научного обоснования процесса проведения обсуждения законопроекта в широких народных массах может стать достаточно богатая практика проведения таких опросов в СССР. В 1926—1927 гг. на Украине и в РСФСР проводилось широкое обсуждение проектов кодексов о браке и семье, по результатам которого было принято решение внести в первоначальные редакции некоторых статей этих документов значительные изменения. В этот же период на обсуждение выносился проект общесоюзного земельного закона — «Общих начал землепользования и землеустройства» Проводились (праала. довольно формально) обсуждения проектов второй Конституции СССР (1936) и, достаточно широко, третьей Конституции СССР (1977). Обсуждения проводились в трудовых коллективах, в партийных и профсоюзных организациях, в воинских чистик с обязательным доведением до сведения непосредственных участников законотворческого процесса мнения граждан о выдвигаемых предложениях. Одиако в более поздние периоды обсуждения законопроектов превратились в простую информатизацию граждан о намеченных к при-нитию проектах законов в форме публикации за 3—4 дня до
190
2. Законотворческий процесс
принятия Возможно, изучение опыта обсуждений законопроектов в нашей стране сможет послужить основанием для теоретических разработок методики проведения таких обсуждений в общегосударственных масштабах и исследования их результатов для дальнейшего использования уже государственными органами для оптимизации их деятельности
Опыт проведения исследований общественного мнения о законопроекте позволяет выделить несколько методов выяснения заинтересованными государственными органами общественного мнения о законопроектах. Рассмотрим наиболее важные из них.
Опрос «асе кипя представляет собой исследование общественного мнения о законопроекте на основе определенной системы критериев, по которым людям специально предлагают высказать однозначное мнение. В результате опроса опрашиваемые только отвечают на вопрос: принимают ияи не принимают они законопроект (а возможно, отдельные его положения), согласны они с ним ияи нет. Таким образом, опрос предполагает довольно пассивное, ограниченное по значимости воздействие народонаселения на процесс законотворчества. Опрос населения предполагает наличие у проводящих его государственных органов — субъектов законотворчества определенного перечня вопросов, по которым они хотят получить совершенно определенный ответ. Поэтому можно сделать вывод о том, что именно эта форма выявления общественного мнения о законопроектах является целенаправленным, а потому наиболве реальным для применения способом участия народа в законотворчестве Возможно, именно по этой причине он имел наиболее частое применение в законотворческой практике нашей страны в прошлом.
В ходе опроса проводящие его непосредственные участники законотворческой деятельности должны учитывать различие в интересах и, как следствие, во мнениях и настроениях различных социальных групп, различных составных частей системы общества. Поэтому опрос может быть как общим (общенародным), так и узкогрупповым. направленным на изучение мнения определенного социума: класса, этноса, жителей определенной территории, возрастных и других социальных групп Проведение опроса относительно процесса законотворчества предполагает учет специфики интересов общественных групп, а также учет роли этих групп в жизни общества в целом Ибо нередко бывает, что мнение менее многочисленной группы, чьи интересы в большей степени отвечают интересам общественной жизни и разаития, имеет ие меньшее, а иногда и
8 Факторы, влияющие на законотворческий лрацесс
большее значение для законотворчества, нежели мнение социумов, превосходящих по численности.
Опрос может проводиться с использованием самых разнообразных технических приемов и методов Такие опросы проводятся в форме анкетирования, проведения статистических исследований, получения ответов на отдельные вопросы (например, в ходе уличных опросов, опросов в научной, юридической, студенческой среде и т.д.), предложения дать по почте письменные ответы на вопросы и др. Такие действия, как отмечвлось выше, можно осуществлять как в обшесоцивльном масштабе (что следует проводить при разработке законов, влияющих на поведение широких слоев населения), так и в отношении отдельных социальных групп (последнее предпочтительнее). Возможно (и очень эффектно) проводить опросы участников именно регулируемых отношений Опрос представителей научного мира — слецивлистов в регулируемой сфере — также может быть десьма целесообразным.
Обсуждение представляет собой процесс выяснения мнения населения, в ходе которого участники не просто выражают однозначную оценку по разрабатываемому акту (актам) законодательства и отвечают на поставленные вопросы, но и выдвигают предложения, касающиеся формы и сущности будущих нормативных правовых актов в целях совершенствования их проектов. Обсуждение законопроектов предполагает более активное, нежели в случае с опросом, воздействие людей на процесс разработки проекта нормативного правового акта Обсуждение дает возможность людям более полно и системно выразить не только свое мнение, но и всю позицию о необхолимом в их представлении правовом регулировании
Обсуждение может быть весьма полезным практически. В результате его проведения разрабатываемый акт может быть существенно усовершенствован и подкорректирован. Предложения вариантов правового регулирования, выдвигаемые представителями обществ.! (среди которых есть специалисты: правоведы, экономисты, социологи), могут оказаться не только оригинальными, но и удачными, могут быть даже более удачными, нежели предложенные профессиональными участниками законотворчества. Объективная, беспристрастная и здравомыслящая опенка выдвигаемых представителями народа законотворческих предложений может разрешить ситуацию, безвыходную с точки зрения профессио-нвльных законотворцев Метол «мозгового штурма» — комплекс-
2. Законотворческий процесс
него изучения предложений большого количества людей, вне зависимости от их кажущейсл состоятельности — очень хорошо изучен и при правильном проведении может стать способом облегчения законотворчества, решения самых сложных законотворческих проблем, нахождения оптимального варианта законодательного регулирования
Технических способов проведения обсуждения существует множество Это. например, дискуссии в прессе, в ходе которых люди имеют возможность высказывать свое мнение о возможностях законотворческого регулирования. Это и телевизионные дискуссии с возможностью телезрителей высказывать свое мнение в эфире Это и научные диспуты, на которых присутствуют представители законотворческих органов и в ходе которых возможно выдвижение концептуально обоснованного предложения, касающегося разрабатываемого законопроекта. Возможно даже предложение широким массам населения высказывать свои варианты законотворческого регулирования тех ияи иных отношений (отдельные статьи планируемого законодательного акта, а возможно, и целого проекта), исправления или изменения уже составленного законопроекта. Комплексное изучение результатов обсуждения может сыграть важную роль в усовершенствовании законопроектов
Однако следует отметить, что в настоящий момент в нашей стране методика проведения таких обсуждений, разработка их форм и способов, а также нормативное регулирование их проведения, к сожалению, практически отсутствуют. Хочется надеяться, что отечественные ученые-правоведы, политологи, социологи все же разработают систему приемов и способов проведения обсуждения законопроектов, в ходе которого граждане смогут вносить свои предложения и замечания
Волеизъжлеиие народа в ходе публичных мероприятий. Заметное воздействие на деятельность участников законотворческого процесса может оказать политическая активность граждан, не организованная государством, независимая от государственных органов. В первую очередь к формам такого прямого и независимого волеизъявления относятся пубшчные мероприятия
В соответствии с действующей Конституцией России (ст 31) в число политических прав граждан России входит право собираться (мирно и без оружия) для совместного формулирования и выражения мнения по важнейшим государственным и общественным проблемам — осуществлять публичные мероприятия. Это право является одной из гарантий возможности осуществления народом, граж
8 Факторы, влияющие на законотворческий працесс
193
данами государства своего суверенитета, в том числе и в сфере законотворчества. Кроме Конституции основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения, связанные с проведением публичных мероприятий, является Федеральный закон «О собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г Мё 54-ФЗ.
Публичное мероприятие представляет собой открытую, мирную, доступную каждому, проводимую в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акцию, осуществляемую по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, жономической, социвльной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики, (ст. 2 указанного Закона)
По своей сути эти мероприятия представляют собой акции гражданского неповиновения, так как не контролируются государством и служат способом активного изъявления массами людей своего недовольства деятельностью государства ияи отдельных его органов, доведения до их сведения мнения, которое офииивльнме власти игнорируют при выражении более лояльными методами. Публичные мероприятия выступают как реакция общества на невозможность повлиять на деятельность государства (в том числе законотворческую) в иных формах, проявляющих желание широких масс населения сотрудничать с государством, участвовать в осуществлении государственными органами их функций, способствовать им в этом. Этот вид массовой активности является средством выражения воли и настроения народа и в сфере законотворчества (правда, редка так как предполагает предварительную сложную подготовку и организацию).
Действующее законодательство предусматривает следующие формы публичных мероприятий
Собрание — совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном лая этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно заачимых волросол. Такая форма публичного мероприятия подходит дая выработки и формулирования ясного мнения определенной социальной группы по поводу законотворческого процесса ияи о необходимости правового регулирования тех или иных отношений определенным обрзюм. В резуль
194
2. Законотворческий процесс
тате собрания возможно выдвижение его участниками готового законопроекта или, что еще более ревльно, концепции будущего законопроекта ияи ее идейной оснолы — своего рода задания участникам законотворческого процесса.
Митинг — массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем общественно-политического характера. Митинг может послужить как для формулирования мнения участников о законотворческой деятельности, так и для воздействия на нее (доведения до сведения ее участников активной позиции населения).
Демонстрация — организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан в ходе совместного передвижения с использованием во время такого передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации Демонстрация является наиболее часто используемой формой выражения народом своего мнения по тем или иным общественно-политическим вопросам, в том числе и по вопросам законотворчества
Шествие — массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам В ходе такого шестаия граждане имеют возможность донести до широких масс населения суть законотворческой про блемы, привлечь на свою сторону сочувствующих
Пикетирование — форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации. Как показывает практика, это, пожалуй, из всех форм публичных мероприятий самое эффективное средство оказания влияния на законотворческий процесс. Например, широким массам народонаселения удалось оказать заметное влияние на законотворческий процесс при принятии Государственной Думой Федерального Собрания России действующего Трудового кодекса в 2001 г Пикетирование позволяет его участникам действовать настойчиво, целенаправленно, постоянно в течение длительного времени оказывая системное психологическое воздействие на законотворцев, чем и объясняется его эффективность.
Участники законотворческой деятельности (причем не только государственные чиновники) должны уметь отличать публичные
8 Факторы, влияющие на законотворческий працесс
195
мероприятия, выражающие интересы широких слоев населения, от мероприятий, организованных небольшими профессиональными группами и являющихся средством политического, а также психологического давления на участииков законотворчества со стороны политических сил, лоббистов и прочих субъектов, не выражающих общественных интересов
Публичные мероприятия как акиии гражданского неповиновения являются серьезным предупреждением для государства и его должностных лиц (в том числе и для законотворцев) о недовольстве определенных соиивльных групп игнорированием их интересов, невозможности воздействия на жизнедеятельность государства (в том числе на законотворческий процесс) Игнорирование массовых мирных выступлений граждан может повлечь конфликт между обществом и государством, утрату их единства, их связи В конечном итоге такая потеря свлзн может привести к наиболее радикальной (и обычно влекущей разрушительные последствия) форме выражения воли народа — революции. Она влечет за собой не только слом старого государственного аппарата и создание нового, но и формирование принципиально нового революционного законодательства — первоначально стихийно, бессистемно, без учета правил законодательной техники, но затем, как правило (как показывает история), возникают новая научная основа и новые приемы и способы законотворчества
8 2. Лоббирование
Однако кроме воли и мнения широких масс населения на законотворческий процесс могут оказывать влияние и интересы отдельных социальных групп. Их влияние на законотворческий процесс лает возможность законодателям учитывать различия в интересах разных соиивльных слоев. Такие группы оказывают на законотворчество воздействие с помощью института юибирования.
Роль лоббирования (лоббизма) в законотворчестве — в высшей степени спорный институт законодательной техники Его необходимость в системе законотворчества, характер воздействия на процесс формирования системы законодательства, возможность использования и цели правового регулирования деятельности лоббистов являются предметом давнего спора ученых — специалистов в различных сферах общественной жизни Однако анализ законотворческой практики и лоббирования как в нашей стране, так и за рубежом лает основание для определенных выводов.
196
2. Законотворческий процесс
В сфере законотворчества юббирование (или лоббизм) представляет собой деятельность определенных промышленных, финансовых, национальных и иных социальных групп, имеющая целью оказание воздействия на законотворческий процесс и воплощение своих интересов в создаваемых нормативных правовых актах.
Лоббирование является неотъемлемой составной частью современного законотворческого процесса. Лобби давно уже является неотъемлемой чертой современной политической, правовой и законотворческой жизни Это понятие прочно вошло в лексикон современных юристов, политологов, законодателей и даже простых обывателей, с законотворчеством непосредственно не связанных
Традиционно в нашей стране сам термин «лобби» воспринимается негативно, ассоциируется с грязными политическими технологиями, с подковерными играми в законодательных структурах, с подкупом и тл Однако нельзя отрицать тот факт, что лоббирование является неотъемлемой составной частью современного законотворческого процесса в подавляющем большинстве современных государств. Это и обусловливает необходимость научного исследования этого явления, включения технических приемов лоббирования в единую систему законодательной техники. Целью научной разработки проблемы лоббирования является необходимость выделения таких форм этого явления, которые служили бы вля формулирования общественной необходимости Лоббизм может и должен выступать как средство связи между участниками законотворческой деятельности и социальными группами, обладающими специфическими интересами, затрагиваемыми законотворческим процессом Такая связь необходима для учета в ходе создания ияи изменения нормативных правовых актов интересов не только широких масс населения, не только значительных по численности групп, но и сравнительно узких социумов, которые, несмотря на сравнительно небольшое количество членов, играют в общественной жизни значительную роль.
Термины «лобби», «лоббизм» английского происхождения Он происходит от английского слова «lobby», обозначающего «преддверье», «кулуары». Так в XVII — XVIП ва. называли крытую галерею между залами заседания палат в здании британского парламента, в которой постоянно находились посредники в деле оказания воздействия на парламентариев, где представители законодательной власти могли конфиденциально общаться с лицами, заинтересованными в принятии тех или иных законов, и их посредниками Обычно
8 Факторы, влияющие на законотворческий грацесс
197
в качестве таких посредников выступили профессиональные интриганы и авантюристы, «подсказывавшие», как правильно поступить лордам, неспособным к самостоятельной законодательной деятельности или не желающим утруждаться ею Очень скоро сложилась определенная такса как за голоса лордов, так и за услуги лоббистов. В течение очень даительного времени в Великобритании не пред-принимвлось попыток ни искоренить лоббизм, ни даже нормативно урегулировать этот процесс
С середины XIX в. лоббизм закрепляется в США. Очень скоро лоббирование законопроектов становится нормальной практикой в Конгрессе США В условиях бурно развивающегося промышленного капитализма лоббируются уже интересы определенных финансовых и промышленных группировок. В США после осознания невозможности искоренения лоббирования впераые предпринимаются попытки нормативного регулирования лоббистской деятельности Именно в этой стране лоббизм традиционно наилучшим образом организован и систематизирован. США могут похвастаться самой либеральной формой регулирования лоббизма С учетом британского и американского опыта с начала XX в. лоббирование законопроектов (в гораздо болве организованной форме) входит в практику и в Европе.
Опыт законотворчества показывает, что для наличия и развития лоббистской деятельности в ходе законотворчества необходим ряд условий:
•	наличие в обществе группировок (экономических, политических, национальных. религиозных и др.). способных сформулировать свои объединяющие ис.пи в нормативной форме и мобилизовать свои усилия, организационные возможности и материальные средства для воплощения этих целей в действующем законодательстве;
•	признание государством дифференциации интересов внутри общества и готовность учитывать этот факт в законотворческой делтельности;
•	возможность участия в законотворческой деятельности представителям различных политических и социальных групп, реальный парламентаризм в государстве.
Можно сделать вывод, что лоббизм в законотворчестве большинства современных государств неизбежен Несвойствен лоббизм тол ько тоталитарным государствам, в которых не существует возможности дифференцировать интересы различных обществен
198
2. Законотворческий процесс
ных групп и ревльно достигать социального консенсуса в законотворчестве
Лоббизм проявляется в самых разнообразных формах. Классификаций способов и методов его проведения существует множество. Но с точки зрения техники проведения лоббирования, имеющей определенное отношение к законодательной технике, можно выделить следующие методы.
1.	Материальное кодирование. Это наиболее известная и в прошлом самая распространенная форма воздействия на законодателей со стороны заинтересованных групп. Она заключается в создании у участников законотворческой деятельности материвльной заинтересованности в защите интересов определенных (чаще всего экономических) группировок.
Материальное лоббирование обычно ассоциируется с простым подкупом — вручением участникам законотворческой деятельности денежньсх сумм наличными или перечисление на банковский счет Однако в настоящий момент в условиях существования в развитых государствах эффективной антикоррупционной системы, контроля за доходами законодателей использование этого способа лоббирования (за исключением отдельных государств, например США) весьма затруднено и встречается редко. Напротив, перечисление денежных средств является прекрасным способом дискредитировать политического противника
Гораздо чаше используются методы косвенного, скрытого мате-ривльного лоббирования, установить факт применения которых намного труднее В качестве таких методов используется издание книг, авторами которых являются участники законотворческого процесса (с выплатой им несуразно больших авторских гонораров), оплата расходов, предоставление участникам законотворческого процесса не денег, но материальных благ (бесплатно или по заниженным ценам), предоставление родным и близким законотворцев должностей без ревльных обязанностей, но с завидным доходом, заключение с предприятиями, в которых законодатели ияи близкие им люди являются аффилированными лицами, исключительно выгодных договоров и тщ. К числу таких методов относится и предоставления материальных средств не только конкретным лицам, но и политическим партиям — например, в форме оплаты предвыборной кампании В большинстве современных государств все эти методы строго запрещены, разрабатываются все новые формы и способы контроля и борьбы с ними
8 Факторы, влияющие на законотворческий працесс
199
2.	Психологическое юббирование Этот вид воздействия на законотворческий процесс в юридической и политической науке исследован гораздо меньше. Психологическое лоббирование представляет собой оказание психологического давления на участников законотворческого процесса в целях направления их деятельности в определенное русло (при этом сами объекты такого воздейстаия могут и не подозревать об оказываемом на них давлении). В качестве примеров форм психологического лоббирования можно привести заваливание участников законотворческого процесса письменными и иными обращениями, имитирующими народную активность, обращения (конфиденциальные) высокопоставленных должностных лиц, проведение кампаний психологического давления в средствах массовой информации, организацию уличных беспорядков, связанных с разрабатываемыми законопроектами, непрскрашаюшиеся уговоры и угрозы, провоцирование разного рода обструкций, выводящих политикол из душевного равновесия, публичные оскорбления, наконец, просто шантаж.
Психологический лоббизм является достаточно грязным приемом политической борьбы, так как очень трудно найти способы ему противостоять. Дальнейшее развитие технологий психологического лоббирования может привести к возникновению возможности диктата со стороны лиц, владеющих такими технологиями. Запрет же применения психологического лоббирования предполагает научное исследование этого явления, четкое определение основных его форм и разработку методов борьбы с ним.
3.	Интеллектуальное юббирование. Этот вид лоббирования самый позитивный (по своим последстииям для законотворчества) и самый, если можно так выразиться, безобидный. Он представляет собой интеллектуальную помощь участникам законотворчества, имеющую целью придание их деятельности определенного направления. Его осуществляют лица, владеющие законодательной техникой или являющиеся специалистами в регулируемой сфере общественных отношений. Для законотворческой деятельности это весьма важная форма помощи, а не только фактор воздействия
Формами интеллектуального лоббирования выступают консультирование участников законотворческой деятельности по вопросам, связанным с их деятельностью (от законодательной техники до регулируемых отношений), представление готового альтернативного законопроекта, представление законодателям результатов независимых исследований, имеющих значение для законодательного регу
200
2. Законотворческий процесс
лирования, выступление в профильных комитетах с анализом обсуждаемого законопроекта, научная разработка вопросов правового регулирования и доведение до сведения лиц, занятых в законотворческом процессе, сути, смысла мнения широких масс населения, проведение научно-практических конференций с участием представителей законодательной и исполнительной власти (уже ставшее повседневной практикой в деятельности российских политических партий и движений) и др
Субъектами лоббирования являются:
1)	носитель интересов. В качестве главных источников лоббирования выступают общественные группы, имеющие стратегические интересы, которые они желают воплотить в законодательстве. Чаше всего в качестве таких групп выступают финансовые промышленные и торговые группировки, желающие защитить в ходе законотворчества определенные экономические интересы. Именно они чаше всего выступают в качестве стороны, желающей воздействовать на процесс создания, изменения ияи отмены законов и подзаконных актов «Даже в странах с богатыми демократическими традициями лоббизм преследует преимущественно социально-экономические цели, связанные с решением вопросов собственности и прав распоряжения ею; предоставлением прав на ведение конкретной деятельности (экспорта сырьевых ресурсов, производств! вооружения и тл); государственным заказом; квотами, лицензиями; дотациями, кредитами; тарифами на энергоресурсы; экономическими и налоговыми льготами, финансированием социальных программ»1 Эго объясняется тем, что именно промышленные и финансовые группировки, выступая выразителями тех или иных отраслей общественного производства, могут оперативно мобилизовать самое эффективное средство лоббирования — денежные средства, которые гак ияи иначе необходимы для любой из форм лоббирования. Для них лоббизм выступает просто вложением денег в выгодное дело.
Впрочем, в качестве носителей интересов могут выступать и иные группы — социальные, политические, интеллектуальные, национальные, религиозные. Они чаще используют для воздействия на законодательный процесс неэкономические формы лоббирования: психологические и интеллектуальные. Обычно лоббирование ими определенных законопроектов малозаметно.
1 Бятец М В. Лоббизм в правотворческой деятельности // Правоведение 1998. Me I С 46.
8 Факторы, влияющие на законотворческий процесс
201
2)	участники законотворческой деятельности. В качестве объектов лоббирования выступают участники законотворческой деятельности При этом ошибочным будет полагать, что лоббизм имеет целью определение поведения только парламентариев. Лоббизм может иметь целью воздействие на деятельность любого из субъектов законотворчества. Объектом материального, психологического ияи интеллектуального воздействия может стать любой участник процесса подготовки и принятия нормативного правового акта, так как деятельность любого из них является неотъемлемой составной частью процесса в целом и может оказать значительное воздействие на его результаты. Степень влияния лоббистов на органы государственной власти зависит от сложившихся в стране правовых норм н политической практики. В авторитарных государствах при отсутствии парламента или исполнении им сугубо номинальных функций усилия лоббистов направляются на сотрудничество с правительством или главой государства, те. фактически с законотворческой властью. В странах, гле полномочия исполнительной власти в сфере законотворчества ограниченны, лоббирование ведется, как правило, на парламентском уровне1;
3)	юббисты. В современных условиях для полноценного лоббирования необходимо наличие лоббистов — посредников между желающими закрепить свои интересы в законодательстве и непосредственными участниками законотворчества. Особенно важны лоббисты при использовании методов экономического лоббированвл. Дело не только в организационных проблемах. Лоббисты выступают не просто как посредники, ие просто как люди знающие, к кому и за чем обращаться, чьн услуги сколько стоят Лоббисты выступают как специвлисты по выражению абстрактных соиивльных интересов в конкретной нормативной правовой форме. Они определяют. в какой форме, в каком виде нормативных правовых актов необходимо отражать те ияи иные заинтересованности.
Кроме того, лоббисты выступают как специвлисты по формулированию интересов в нормативных предписаниях Они должны помогать своим клиентам — носителям стратегических интересов — выражать эти интересы в текстуальной форме законопроектов ияи поправок к таким проектам. Именно по этой причине (с учетом роли лоббизма в законотворческой практике современности) лоббисты должны рассматриваться как важнейшие и активнейшие участ
1 См С трнов В.. Зотов С Лоббизм в России Политико-правовые проблемы //
202
2. Законотворческий процесс
ники законотворчества, для которых необходимы системные знания законодательной техники. Профессионализм лоббистов является залогом не только эффективности их действия, но и самой возможности системного, широкого и планомерного лоббистского воздействия на деятельность законолдгепей. В США лоббистами являются в основном отставные сенаторы ияи бывшие члены Верховного суда, которые обладают практическим опытом законотворческой работы Вероятно, их профессионализм во многом и обусловливает ту роль, которую лоббизм традиционно играет в работе американских парламентариев, случайному человеку стать лоббистом в Конгрессе США или в законодательных органах штатов практически невозможно.
Главным условием позитивного характера лоббизма для законотворческого процесса выступает то, чтобы первая группа субъектов являлись носителями определенных социвльных интересов, представляли часть общества, объединенную этими интересами Лоббизм только тогда нужен и полезен законодателям, когда он выступает средством выражения интересов определенной сони-вльной группы, а не личных интересов конкретных политиков. В этом случае лоббизм выступает как еше одна форма выражения общественных интересов, средство сближения участников законотворчества с обществом. В таком качестве он является средством содействия развитию демократических традиций, реализации конституционных прав граждан на участие в создании системы законодательства. Лоббизм способствует мобияизации общественной поддержки или оппозиции законопроектам, давая объективную информацию законодателям о мнении тех ияи иных слоев населения, растирая информационную базу принимаемых законодателями решений, придаст интересам различных групп большую значимость и актуальность.
Особое значение лоббизму придает предоставляемая им возможность дифференцировать общественный интерес, выделить основные группы интересов, определять их роль в общественной жизни и разаитии, сделать вывод о приоритете тех ияи иных интересов, об их большей важности для общества. Возможности лоббирования определяются местом осуществляющей их социальной группы. Особенно это заметно при осуществлении лоббирования экономическими методами Объединение, чьи интересы более значимы для общества (и соответственно достойны закрепления и зашиты в законодательстве), как правило, имеет больше возможностей лоббировать эти свои интересы Например, более важные для
8 Факторы, влияющие на законотворческий процесс
203
экономической жизни страны отрасли производства, как правило, самые выгодные, участники делового оборота в этой сфере располагают большими денежными средствами и могут ассигновать на лоббирование своих интересов гораздо большие суммы, чем представители иных, второстепенных сфер экономики Соответственно лоббирование дает законодателям возможность выбрать из огромного количества разнородных и часто противоречащих друг другу интересов те, которые должны пользоваться приоритетом в законотворчестве. Лоббизм способствует сохранению равновесия в обществе, нахождению точек соприкосновения между социальными группами и достижению компромиссов интересов между различными соци-вльными слоями — субъектами лоббирования.
Все вышеуказанные выгоды лоббизм, как уже отмечвлось выше, дает законодателям при условии, что его осуществляет определенная социальная группа, объединенная общими интересами Именно на достижение этого должна быть направлена политика государства, этой цели должно быть подчинено норматиано-правовое регулирование лоббистской деятельности
К сожалению, в России до сих пор нс существует единой четкой системы правового регулирования лоббизма, которая позволило бы использовать этот фактор в законотворчестве. В нашей стране лоббистские отношения подпадают только под действие уголовного законодательства — ст. 290, 291, 304 УК РФ, предусматривающих ответственность за взяточничество Это не позволяет законодателям организованно использовать лоббирование для позитивного воздействия на свою деятельность и предоставляет возможность для криминализации лобби и использования его преступными структурами (или, по крайней мере, для их участия в этом процессе). Криминализация лоббирования предоставляет возможность воздействовать на законотворчество отдельным политическим авантюристам, воплощая в нормативных правовых актах личные, как правило антиобщественные, интересы и побуждения Кроме того, отсутствие системного регулирования лоббистской деятельности дает возможность отражать в создаваемых актах законодательства преступные, заведомо вредные для общества интересы, например, тех же криминальных структур. Нормативное регулирование лоббистской деятельности необходимо, именно оно является залогом полезности этого неизбежного явления для законотворчества. Систему такого регулирования в России еще предстоит создать. И помощь в этом законодателям нашей страны может оказать зарубежный опыт
204
2. Законотворческий процесс
Можно выделить три основные модели правового регулирования лоббистской деятельности в области законотворчества: американскую, германскую и французскую
Американская система правового регулирования лоббизма. Американская система правового регулирования лоббизма отличается наибольшим либерализмом В США практически не существует ограничений в лоббировании законопроектов при услоани подконтрольности этого процесса — регистрации лоббистов и полной их подотчетности в своей деятельности Разрешено даже материальное лоббирование — с незначительными чисго формвльными ограничениями С 1946 г в США действует федеральный закон о регулировании лоббизма в Конгрессе, согласно которому юридическим и физическим лицам, участвующим в лоббистской делтельиости, предоставлено право регистрации при Сенате и Палате представителей В законе подробно регламентирована процедура регистрации Регистрация осуществляется специальным клерком Конгресса, лоббист облзан под присягой представить письменное заявление, в котором приводятся следующие данные: имя и адрес учреждения лоббисте; имя и адрес лица, которое его нанимает; сроки найма; сумма вознаграждения, выплачиваемая лоббисту, цели и сумма выделенных на расходы средств. Лоббисты также обязаны ежеквартально представлять подробные отчеты о полученных и израсходованных на указанные цепи средствах, о лицах, которым бмли выплачены какие-либо суммы, а также названия всех статей с материалами в поддержку ияи против законопроектов, опубликованных по инициативе лоббиста. Лоббист не имеет права скрывать росхолов, связанных с лоббированием законопроектов. Эти расходы облагаются огромными нвлогами.
Формально в США прямой подкуп конгрессменов запрещен, однако этот запрет легко обходится лоббистами, и не существует механизмов контроля за соблюдением этого запрета.
Американская система лоббирования законотворчества предполагает приоритет экономических методов лоббирования Контроль и налогообложение лоббистской деятельности дают возможность сделать воздействие на законотворческий процесс весьма дорогим. Это очень важно, гак как практически исключает из числа носителей интересов, подлежащих отражению в законодательстве, криминвлитет (для них гораздо выгоднее и дешевле не соблюдать принятые законы, используя коррупционные саязи) и случайных лиц В лоббистской деятельности могут принимать реальное участие только крупные промышленно-финансовые группировки, вы-
8 Факторы, влияющие на законотворческий процесс
205
ражаюшие интересы целого направления в экономической жизни страны, которые могут ассигновать на лоббирование законопроектов достаточные астрономические суммы. Для них это просто вложение капитала (причем довольно выгодное) При этом, как уже отмечалось, в хорошо отлаженной системе материального лоббирования наиболее эффективными оказываются зашита и отражение в создаваемых актах законодательства интересов тех отраслей экономики, которые являются наиболее прибыльными, а их прибыльность (конечно, не всегда, но как правило) является проявлением их значимости, большой роли в экономической жизни государства и общества (например, в современных США такой сферой является добыча, транспортировка и переработка нефти и нефтепродуктов, однако быстро растут роль и значение корпораций, занимающихся информационными телнологиями) Таким образом, даже экономическое лоббирование может быть использовано дня выявления и формулирования интересов определенных экономических групп и направлений.
Недостатком американской системы лоббирования является практически полная невозможность противостоять экономическим интересам лицам, обладающим иными социальными интересами — анеэкономического характера. В условиях приоритета экономических форм лоббирования другие формы воздействия на деятельность законодателей становятся неэффективными. Фактически невозможно противостоять в борьбе за отражение в законодательстве интересов крупных промышленных и финансовых групп А ведь нередки и случаи, когда их интересы противоречат жизненно важным интересам обшественной жизни и развития Остальные социальные группы (ие связанные с экономической деятельностью) фактически не имеют возможности эффективно воплотить свои интересы в предписаниях создаваемого законодательства
Германская система правового регулирования лоббизма. Германская система правового регулирования лоббизма характеризуется гораздо меньшим либерализмом В ией допускаются интеллекту-вльное лоббирование и, в очень ограниченной мере, психологическое. В ФРГ нет федерального закона о лоббизме, однако имеется целый ряд положений, регулирующих лоббистскую деятельность. С 1972 г. действуют Кодекс повеления члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундествге В соответствии с Кодексом депутатам предоставляется право специально заниматься за особое вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слуша
206
2. Законотворческий процесс
ний в комитете они обязаны «объявить о своей заинтересованности». Но, как правило, эти сведения практически не доходят до широкой общественности
Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон, — легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то германское Положение — только на юридических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средств». При регистрации немецкий лоббист должен представить следующие сведения: название и адрес союза (в немецком языка термин «союз» эканваяентен термину «группа интересов»); состав правления, область интересов союза; количество членов союза; имя представителя союза и адрес представительства при Бундестаге и федеральном правительстве.
Па основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов союза немецкий депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.
Возможность участия союзов в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах1.
В ФРГ категорически запрещены любые формы материального лоббирования. Из других методов наиболее распространены предоставление лоббистами законодателям готовых вариантов законопроектов, закаючения по готовым законопроектам, выражения одобрения или неодобрения с определенных позиций законопроектов Кроме того, законом допускаются массовые публичные мероприятия, связанные с законопроектами
Французская система правового регулирования лоббизма. Она отличается наибольшей строгостью и наименьшими возможностями для реального лоббирования. В рамках этой системы применяется только интеллектуальное лоббирование, причем весьма ограниченное. Лоббистская деятельность во Франции официально считается незаконной на основании Регламента Национального Собрания Французской Республики. Однако здесь действует очень интересная организация — Социально-экономический соает. Этот орган состоит из представителей профессионвльных групп страны и призван
1 См • Бятец М В Указ, соч С. 50
8 Факторы, влияющие на законотворческий процесс
давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера, содержащие мнение о законопроекте различных соиивльных общностей. Другими словами, Со-цивльно-экономический совет осуществляет незаансимое осмысление и анализ законопроектов, что может рассматриваться как интеллектуальное лоббирование Тахие заключения являются единственной возможной формой лоббистского воздействия на законотворчество. Таким образом. Социально-экономический совет выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии Все иные формы лоббирования категорически запрещены и строго пресекаются Даже попытки проведения демонстраиий по поводу обсуждаемых законопроектов ияи обсуждения этих проектов в прессе незамедлительно влекут за собой применение весьма жестких принудительных мер.
Французская система правового регулирования лоббизма дает весьма мало возможностей для реализации конституционных прав граждан на участие в управлении государственными делами. В результате французская система законотворчества характеризуется наименьшей связью между народом и законотворцами, нередко — оторванностью последних от жизненных реалий и их неспособностью оперативно правильно реагировать на изменения в общественных отношениях Наглядной демонстрацией этого являются многочисленные просчеты французских законодателей, принятие ими законов, повлекших последствия, прямо противоположные планируемым (например, закон о запрете ношения в школах религиозной символики, направленный против исламистского влияния во французских школах, принятый, несмотря на многочисленные протесты общественности, привел к тому, что исламистское влияние на молодежь только усилилось — подростки просто перестали ходить в светские школы).
Можно сделать вывод, что лобби является неотъемлемым и очень важным институтом законотворчества Законотворческая система в нашей стране нуждается не в отрицании, не в безусловном запрете лоббирования законопроектов, а в продуманном законодательном регулировании этого вида деятельности. Для того чтобы созаать в России собственную систему правового регулирования лоббистской деятельности, необходимо определить цель, которую может преследовать лоббирование и, используя зарубежный опыт в этой сфере, определить возможные методы и формы лоббирования Лоббизм может и должен ствть позитивным для законотворчества
208
2. Законотворческий процесс
фактором, обеспечивающим (еще раз) саязь между обществом, его основными структурными составляющими и участниками законотворческого процесса
8.3.	Информационное воздействие на законотворчество
Важнейший фактор, воздействующий на работу законодателей, — информационный. Обеспечение информацией участников законотворческого процесса, характер предоставляемой им информации, ее полнота и объектианость могут оказать решающее воздействие на законотворческим процесс
Информированность участников законотворческого процесса является важнейшим услоанем эффективности их деятельности. Для нормативного регулирования общественной жизни необходимо предварительно сформулировать цели такого регулирования, а для этого — осознать основополагающие закономерности функционирования регулируемых социвлвных отношений и процессов А это невозможно без получения единого и системного комплекса информации об этих отношениях. Правильная и объективная информация, профессиональное информационное обеспечение — важнейшее условие законотворчества От характера получаемой информации. от того, кто снабжает участников законотворчества необходимой им для работы информацией, 31 висят характер и результаты их деятельности.
В ходе законотворческой деятельности участники этого процесса нуждаются в информации
•	о характере регулируемых отношений, их основных закономерностях;
•	об имеющемся законодательстве, регулирующем (прямо или косвенно) эти отношения;
•	об уже имеющемся опыте правового регулирования этих отношений — как в России, так и за рубежом;
•	об основных социальных интересах в регулируемой области общественных отношений,
•	о научных разработках относительно правового регулирования в интересующих законодатепя сферах,
•	о связанных с разрабатываемым актом позициях и настроениях наиболее значимых социальных групп и политических сия
Конечно, этот перечень отнюдь не исчерпывает всех вопросов, по которым законодатель должен получить сведения. Однако ин
8 Факторы, влияющие на законотворческий процесс
209
формационное обеспечение участников законотворчества именно в указанных сферах требует системности, тщательной организации и подготовки Именно эта информация может олределить характер предписаний, содержащихся в создаваемых нормативных правовых актах. Полная, своевременная и адекватная линчам законодательной деятельности информация является непременным условием оптимальной организации и осуществления законотворческого процесса
Участники законотворческого процесса нуждаются в статистических данных, в информации о мнении по вопросам законодательного регулирования специалистов в этой области, в сведениях о научной разработке тел ияи иных вопросов, имеющих отношение к регулируемым вопросам и самому процессу законотворчества, о путях и методах регулирования в интересующей их сфере в других странах и других правовых системах
Удовлетворение потребностей участников законотворческой деятельности в необходимой им информации является целью процесса информатизации. Процесс информатизации представляет собой организационный социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей на основе формирования и использования информационных ресурсов
Информационное обеспечение может оказать колоссальное по значимости, зачастую определяющее влияние на деятельность законотворцев. По этой причине методика снабжения информацией участников законотворческой деятельности нуждается в тщательном систематизировании, научном обосновании и законодательном регулировании.
В первую очерель необходимо определиться с субъектами информационного обеспечения законотворческого процесса.
Объективность, точность и полнота информации, предоставляемой участникам законотворческой деятельности, предполагают незаинтересованность субъектов такого информирования в его результатах, в характере принимаемого законодательного акта и его направленности, а также регулярность и профессиональный характер их деятельности. Именно эти требования и определяют круг участников информатизации законотворчества
Прежде всего, к числу субъектов, осуществляющих информационное обеспечение участников законотворческой деятельности, относятся специализированные структуры парламента В нашей стране из числа таких структур наиболее заметна роль в правовом обес
210
2. Законотворческий процесс
печении законотворческого процесса специальной пармчентской библиотеки. Именно парламентская библиотека выступает для депутатов Федерального Собрания России основным источником необходимой для законотворческой работы информации. Она снабжает по специальным запросам депутатов, их помощников, сотрудников парламентских комитетов и других работников парламента необходимыми сведениями по самым разнообразным предметам. Это сведения правового, статистического, научно-технического, политического. экономического и иного характера. Для этого парламентская библиотека располагает необходимой литературой, ей регулярно высылается определенный перечень периодических изданий (в первую очередь правового характера), она имеет связь с основными поисковыми системами принимаемого законодательства* принимаемых нормативных правовых актов, вносимых в них изменений, их отмены (причем речь идет как о законах, так и о подзаконных актах)
Информационное обеспечение законотворчества осуществляется также специальными информационно-статистическими подразделениями министерств и ведомств. Их главной функцией в законотворческом процессе является обеспечение необходимой информацией сотрудников юридических подразделений тех же министерств и ведомств, осуществляющих подготовку проектов нормативных правовых актов. Кроме того, по специальному запросу Аппарата Правительства России, Администрации Президента России, а также парламентских комитетов и депутатов парламента они могут предоставлять и им необходимые для законотворческой работы сведения. Информационно-статистические подразделения министерств и ведомств располагают большими возможностями по сбору, обобщению и анализу данных, связанных с областью специализации этих государственных органов, а в других сферах общественной жизни Они не располагают возможностью осуществлять информационное обеспечение Этим обусловлена ограниченность возможности их участия в законотворческом процессе.
Очень часто происходит использование в информационном обеспечении законотворческой деятельности и специализированных научмо-иссзедовательских организаций Они могут привлекаться к участию в законотворчестве для получения консультаций в очень специфических сферах общественного бытия, которые по тем или иным причинам не исследуются с необходимой для законодателей тщательностью государственными органами Например, известны случаи обращения в научно-исследовательские институты участии-
8 Факторы, влияющие на законотворческий процесс
211
ков законотворческого процесса за необходимой информацией о глобальных компьютерных сетях, о последствиях воздействия на человеческий организм тех или иных препаратов и т.д.
Возможно участие в информировании участников законотворчества и иных субъектов* ученых, иных специалистов в регулируемой сфере общественных отношений, исследователей, специализирующихся на правовом регулировании этих отношений, возможно получение необходимых сведений из различных средств массовой информации, поисковых систем Интернета и тл. В процессе информационного обеспечения законотворчества могут принимать участие весьма экзотические субъекты — например, при разработки системы правовой защиты авторских прав в новых условиях (связанных с возможностью использования авторских прав в глобальных компьютерных сетях) использовались консультации нескольких наиболее известных московских специалистов по несанкционированному проникновению на сайты и копированию протрамм — так называемых «хакеров». Однако обращаться за информацией к субъектам, не входящим в систем государственных органов, для участников законотворческой деятельности представляется нежелательным.
Обеспечение участников нормотворчества необходимой им информацией является средством воздействия на этот процесс. Поэтому с учетом необходимости обеспечения правового характера законотворчества, отражения в создаваемых нормативных правовых актах только объективно существующих закономерностей и интересов общественной жизни и развития следует придерживаться определенных правил получения необходимых законодателям сведений.
В первую очередь необходимо лишить субъектов информационного обеспечения возможности сознательно воздействовать на деятельность законодателей. Предоставление информации должно осуществляться только по специвльному запросу, самостоятельная инициатива по предоставлению сведений субъектами, обладающими такой информацией, недопустима Направляя запрос, полномочным участникам законотворческой деятельности не следует указывать цели запроса, адресат запроса не должен знать, в свази с чем, с разработкой какого акта затребована информация. Такая неизвестность должна быть обеспечена и формулировкой запроса, чтобы из характера вопросов нельзя было сделать точного вывода о целях направляющего запрос законодателя.
Участникам законотворческой деятельности целесообразно для получения необходимых им сведений использовать одновременно
212
2. Законотворческий процесс
несколько источников, например направлять запросы нескольким субъектам информационного обеспечения Это является еще одной гарантией объективности и верности предоставляемых данных Кроме того, весьма полезны повторные запросы, результаты которых могут дать основания для выводов об обоснованности (или необоснованности) первоначально полученной информации.
Для получения точной и правильной инфсрмации по интересующим законодателя вопросам запрос должен быть сформулирован точно, корректно, с исчерпывающим перечнем вопросов. При этом, как уже отмечалось, формулировка запроса должна исключать возможность устаноаления цели запроса (разрабатываемого нормативного правового акта), а также подсказок (вольных ияи невольных), ожидаемых автором запроса ответов на поставленные вопросы
Информационное обеспечение законотворческого процесса при условии правильно организованного и научно обоснованного его проведения яаляется очень важным условием позитивных результатов процесса создания, изменения, совершенствования и отмены нормативных правовых актов
Контрольные вопросы
1.	В чем причина возможности и необходимости воздействия на законотворческий процесс со стороны населения?
2.	Какие формы народного воздействия на законотворческий процесс вам известны? В чем их функциональные преимущества и недостатки’
3.	В чем принципиальное отличие опроса населения от обсуждения законопроекта?
4.	Что представляет собой лоббирование’ Какие формы лоббирования существуют?
5.	Какая методика правового регулирования лоббирования, по вашему мнению, наиболее подходит для России?
Раздел 3
Правила создания нормативных правовых актов
Теперь, изучив процесс подготовки и принития нормативных правовых актов, можно приступить к исследованию непосредственно методики создания этих актов законодательства, правил, приемов и способов этого процесса.
Глава 9. Логика, стиль и язак закона
Глава 10. Технические правила законотворчества
Глава 11. Методика проведения кодификаций
Глава 12. Культура законотворчества
Глава 9
Логика, стиль и язык закона
Важнейшей составной частью законодательной техники являются такие проблемы, как правила и принципы логического построения нормативно-правовых актов, стиль закона и используемый при его создании язык Именно с них следует начинать изучение техники формулирования в статьях законодательных актов правовых предписаний Логика, стиль и язык закона — теоретическая основа этого процесса. Эти элементы законодательной техники обеспечивает смысловое единство между нормой права и ее выражением в тексте нормативных правовых актов
Создание системы законодательства и каждого конкретного нормативно-правового вхта предполагает применение строго определенных приемов для воплощения норм права в тексте законов. Речь идет о точном отражении в текстовой форме объективной необходимости, познанной и осмысленной участниками законотворческого процесса А это невозможно без четко разработанной логической системы, научно обоснованного стиля и особого, во многом отличного от общепринятого, языка закона
Значение этих элементов законодательной техники трудно переоценить. Именно они обеспечивают связь между нормой права, которую законодатель вознамерился воплотить в законодательстве, и статьей нормативно-правового акта. Смысловой разрыв между мыслью, идеей и пожеланиями гаконодателя и результатом его деятельности — текстом закона — ведет к высшей степени негативным последствиям — к недостижению целей законотворчества, к неурегулированности общественных отношений или их неправильному, неправовому регулированию (вопреки общественному интересу).
«Нарушение логики закона, неточность его понятий, формулировок. неопределенность использованных терминов порождают многочисленные запросы, влекут изменения и дополнения, различные толкования и разъяснения, вызывают непроизводительную трату времени, сил и энергии, одновременно являясь
9. Логика, стиль и язык закона
питательной почвой для бюрократической волокиты, позволяют извращать смысл закона и неправильно его применять»1. Логика, стиль и язык закона — элементы законодательной техники, функционвльным назначением которых является обеспечение правильного понимания нормативно-правовых предписаний, содержащихся в законодательстве, правильное восприятие субъектами правоотношений требований нормы права, выраженной в законе, точность выражения в тексте нормативных правовых актов целей законодателей. Способность и готовность законодателя грамотно, логически последовательно излагать текст нормативно-правового акта, строго выдержанный и юридически правильный стиль их оформления — обязательное требование культуры законотворчества.
9.1.	Требования к логике закона
Логика закона — система необходимых смысловых связей между составными частями нормативно-правового акта, характеризующие его как единое смысловое образование, направленное на регулирование поведения людей. Эго система связей, обеспечивающая смысловое единство нормативного правового акта, его единую смысловую направленность, его целостность, обусловленную функциональным назначением. Можно выделить несколько основных, тесно между собой взаимосвязанных требований к логи ко закона или подзаконного акта.
1.	Главным требованием к логике закона является его регулятивная направтенность, его смысловое подчинение единой цели — урегулированию определенного комплекса общественных отношений Системообразующим начвлом закона является его регулятивный характер, главная цель, объединяющая закон воедино Именно регулирование некоего фрагмента общественных отношений должно быть глваной логической направленностью любого нормативноправового вхта и определить его содержание.
Регулятивный характер нормативного правового акта выражается в том, чго его текст содержит нормативные предписания совершения участниками правоотношений неких действий или бездействия в определенной ситуации. Закон ияи подзаконный акт предписывает участникам правоотношений определенный вариант поведения, которого они обязаны придерживаться в определенных этим актом случаях. То есть главным логическим смыслом создаваемого
216
3. Правила создания нормативных правовых актов
в результате законотворчества акта является придание яеятельности субъектов правового регулирования определенного характера, совершение ими строго определенных этим актом действий или воздержание от неких дейстаий. Акт должен быть посвящен выражению строго определенной модели поведения, которой все адресаты обязаны придерживаться безуслодно. Регулятивный характер не допускает возможности толкования предписаний, необходимости самостоятельных выводов об их сути
Нормативность предписаний законов и подзаконных актов предполагает их адресованность либо всем участникам правоотношений, либо определенной их категории, но не конкретным липам. Кроме того, предписания законодательного акта должны носить дляшийсл характер, предусматривать необходимость совершения предписываемых действий (бездействий) всякий раз при наступлении условий, предусмотренных гипотезой, выраженной в акте нормы. — либо в течение определенного времени (срочные, временнме акты), либо бессрочно (бессрочные акты, встречающиеся много чаше) Предписания разового характера, предусматривающие совершение конкретных действий (серии конкретных действий), не яаляются нормативными и не должны выражаться в тексте нормативного правового акта
Нарушение этого требования, к сожвлению, нередки в отечественной (да и не только в отечественной) системе законотворчества Наиболее часто такие нарушения встречаются в форме изложения текста закона в чрезмерно возвышенной, торжественной, форме, за которой теряется регулятивное предписание Нередко, желая подчеркнуть значимость нормативно-правового акта, его особую роль в системе правового регулирования, законодатель выражает его в столь высокопарных выражениях и формулировках, что он приобретает декоративный характер и не может рассматриваться как полноценный регулятор общественных отношений Декларативные положения представляют собой констатацию определяющего необходимость правового регулирования факта и фактически не служат для выражения предписания. Они представляют собой бессмысленные с регулятивной точки зрения пожелания и заключения авторов. Декларативные положения могут, например, выражать цели законолателя. определять регулируемую сферу общественных отношений, констатировать необходимость именно законодательной их регламентации. Закон приобретает слишком общий, неопределенный, помпезный характер, для полноценного регулирования общественных отношений он уже не
9. Логика, стиль и язык закона
пригоден. Он (по крайней мере, в какой-то своей части) оказывается направлен на обоснование собственной значимости, собственной важности для жизни общества. Такой акт фактически служит для выражения благих намерений законодателя, абстрактных, не имеющих регулятивного значения принципов, из которых он исходит, осуществляя правовое регулирование, но не для их воплощения в жизнь, не для регулирования общественных отношений. Примеров подобных нарушений логических правил составления законов существует множество К сожалению, стремление законодателя к торжественности и декларативности издаваемых ими законов, губительной для их регулятивных возможностей, не изжито и до сих пор (хотя нельзя не признать определенного повышения уровня их профессионвлизма, выразившегося в гом числе и в большем уважении к логическим правилам изложения нормативно-правовых актов)
Декларативность как общая характеристика допустима только для одного нормативно-правового акта — Конституции страны. Служа основой, ядром системы права. Основной Закон устанавливает общие принципы законодательства, поэтому большая часть конституционных статей имеет декларативный характер Для разъяснения смысла этих статей, для создания правового механизма их реализации, для придания им реальной регулятивной силы издаются конституционные законы. Однако трудно себе представить закон, разъясняемый другим законом
Декларативность статей закона не просто исключает из механизма правового регулирования определенные фрагменты закона. Ломается единая структура всего закона, регулирование общественных отношений ствновится отрывочным, бессистемным, фрагментарным Регулятивное воздействие такого акта осложняется и затрудняется, его нормативная ценность падает.
Эффективным и действенным средством преобразования жизни, регулирования общественных отношений служит лишь тот нормативно-правовой акт, который точно и конкретно определяет правомочия и обязанности субъектов правоотношений, их правовой статус, четко формулирует меры по обеспечению выполнения предписаний (правовые санкции, способы поощрения, стимулирования, организационные меры) Лозунговый стиль превращает закон в пустую декларацию, никого ни к чему в действительности не обязывающую, дает широкие возможности для его произвольного толкования и применения Декларативность превращает нормативно-правовой акт в чисто пропагандистский документ,
3. Правила создания нормативных правовых актов
мело пригодный дая регулятивного воздействия на общественные отношения.
Однако необходимо отметить, что в ходе законотворчества невозможно полностью и безоговорочно отказаться от декларативных положений, определяющих предмет правового регулирования нормативного правового акта, цели и пожелания законолателя, причины необходимости принятия нормативного правового акта. Отдельные декларированные положения нужны Они служат как бы связкой выраженных в законе правил поведения, определяя их социальное назначение и место в обшей системе законодательства Декларативные положения могут использоваться для определения предмета правового регулирования, осуществляемого определенным законом, для формулирования причин, обус we кивающих необходимость принятия этого закона, а также для выражения общих цегей, из которых исходиш авторы этого закона, которые могут рассматриваться как база, основания принципов правового регулирования, определяющих содержание и последующее толкование сформулированных законодательных положений Это может быть необходимо, например, для случаев, когда следует более точно осуществить толкование акта, выбрав необходимые для этого официвльно закрепленные обшеправовые или отраслевые принципы правового регулирования, ияи, например, более точно установить смысл, значение содержащихся в нем предписаний Принципы правового регулирования отраслей и институтов права требуют для точного понимания декларативных норм (котя сами таковыми не являются, о них подробнее будет сказано ниже). Только в таком качестве и только в строго определенных актах (являющихся основополагающими, каючевыми для отраеди или института права) допустимо использование общих декларативных положений, не несущих непосредственно регулятивной нагрузки. Такие положения в тексте закона не следует помещать среди нормативных предписаний, целесообразнее выделить для них отдельную структурную составляющую — преамбулу. Правила составае-ния преамбул будут подробно изложены ниже Но, самое главное, декларативные предписания должны быть четко отделены в тексте закона от нормативных предписаний
Кроме того, иногда (главным образом, в подзаконных нормативно-правовых актах) первый принцип логики закона может нарушаться в форме включения в текст акта наряду с нормативными предписаниями иидивидувльных властных распоряжений, предписывающих конкретный акт поведения (разового характс-
9. Логика, стиль и язык закона
219
ра) строго определенным участникам правоотношений. Таким образом, авторы (как правило, не очень юридически грамотные чиновники) пытаются одновременно с изданием и формальным закреплением нормативно-правовых предписаний создать и механизм для их реализации Последствия подобных нарушений также выражаются в нарушении системности нормативно-право-вых актов, в принятии регулирования ими общественных отношений бессистемного характера и, как результат, в снижении их регулятивной эффективности
Впрочем, и здесь невозможно полностью избежать включения подобных положений в текст законодательства. Очень часто возникают ситуации, когда целесообразнее некоторме элементы механизма реализации того или иного нормативно-правового акта включить непосредственно в его текст (например, положений о назначении ответственных за исполнение или о создании коллегивль-ных органов, предназначенных для исполнения акта). Однако для соблюдения требований к логике закона, для обеспечения его регулятивного характера такие положения также должны быть выделены в отдельную структурную единицу и не смешиваться с нормативными правовыми предписаниями. Например, возможно выделение правоприменительных индивидуально-властных положений в особую, выделяющуюся из обшей смысловой системы акта ствтью (обычно именуемую «Переходные положения»). Или другой пример- в России сложияась практика, когда в издаваемых правительством постановлениях нормативные предписания содержатся в правилах — особой структурной составаяюшей, утверждаемой постановлением, остальная же часть акта состоит из индивидуальных властных предписаний. Как мы видим, и в этом случае, если без индивидуальных положений обойтись невозможно, они не должны смешиваться с нормативными предписаниями, дабы не ломать единой логики закона.
Таким образом, логической основой закона в первую очередь выступает его регулятивная направленность, нормативные предписания как основа, смысловой фундамент Присутствие нерегулятивных положений нежелательно, а есяи все жа без них нельзя обойтись (что случвется крайне редко), они должны быть строго отделены в тексте нормативного правового акта от регулятивных предписаний и играть вспомогательную ролы Это положение определяет второе требование к логике закона.
2.	В качестве второго требования к логике закона можно выделить его логическое единство.
220
3. Правила создания нормативных правовых актов
Любой нормативно-правовой акт, и в первую очередь закон, должен представлять собой единый и монолитный механизм, имеющий вполне определенные цели и общую функциональную направленность на регулирование строго определенного комплекса социальных отношений и на придание им определенной направленности Эта определенность предмета правового регулирования является лучшей гарантией логического единства, внутренней системности нормативно-правового акта (а особенно это важно для законов), так как обусловливает единый и целостный характер его функционального назначения. Все статьи закона, все его составные части подчинены единой цели — упорядочению строго определенного элемента общественных отношений. Этим обеспечивается не только логическая системность и логическое единство конкретного закона или подзаконного акта Обеспечивается единство и системность всей системы законодательства, в которой каждый из ее элементов, каждый нормативно-правовой акт занимает свое определенное предметом правового регулирования положение, у каждого из них свое строго определенное функциональное назначение, четко выделенный предмет правового регулирования.
Логическое единство предполагает, прежде всего, единство предмета правового регулирования. Нормативно-правовой акт должен быть направлен на регулирование строго определенных общественных отношений, его создание должно иметь строго определенную единую цель — придать определенному комплексу общественных отношений некое состояние, соответствующее представлениям участников законотворческого процесса об объективной со-цивльиой необходимости, его действие должно основываться на строго определенной отраслевой правовой методологии.
Логическое единство закона или подзаконного акта означает, что он регулирует общественные отношения в какой-то одной строго определенной сфере и принадлежит к определенному нормативно-правовому образованию (отрасли, подотрасли, институту)- Грубейшим нарушением и правил создания акта, и принципов формирования системы законодательства будет создание законодательного акта, одновременно относящегося к двум или более отраслям права. Регу дативные возможности такого акта будут сильно ограниченны, а системность законодательства от его принятия сильно пострадает. Причина этого — невозможность использования в таком акте единой методологии правового регулирования, которая у каждой отрасли индивидуальна. Для предписа
9. Логика, стиль и язык закона
221
ний такого межотраслевого законодательного акта (если пренебречь правилами логики закона и создать его) невозможно будет сформулировать единых принципов, определяющих содержание предписаний (они у каждой отрасли свои), а также создать иные общие положения В результате положения такого нормативного правового акта будут казуальны, бессистемны, запутанны. Смещение в одном законе элементов юридических норм, входящих в различные отрасли права. — грубейшая техническая ошибка законодателей. Особенно трагичны будут ее последствия, если в одном законодательном акте параллельно содержатся нормы, принадлежащие к материальным и процессуальным отраслям — их отличия в методике регламентации общественных отношений отличаются наибольшим радикализмом.
Нежелательно (хотя, к сожалению, в современных условиях не исключается) также создание нормативно-правового акта, регулирующего одновременно общественные отношения, принадлежащие к предмету регулирования нескольких разных институтов права Создание подобных законов иногда бывает неизбежным (межинституциональное законодательство), но оно допустимо только в смежных правовых отраслях и институтах, и злоупотребление такими актами может отрицательно сказаться на единстве механизма правового регулирования этого акта, вызвать путаницу в его методах.
Логическое единство нормативного правового акта явхяется своего рода продолжением такой характеристики права вообще, как системность Будучи составной частью, элементом единой системы права, нормативно-правовой акт может выступать в качестве эффективного инструмента нормативно-правового воздействия только как самостоятечьный и логически целостный, неделимый механизм К сожалению, нарушение этого принципа в отечественном законодательстве также встречается достаточно часто.
3.	В качестве третьего требования к логике закона можно выделить его логическую систешюсть и смысювую завершенность, что выступает как продолжение его логического единства. Системность нормативно-правового воздействия, являющаяся залогом ее эффективности, предполагает структурно и смыслово законченный характер воздействия каждого конкретного нормативного правового акта Каждый закон и подзаконный акт должен представлять собой функционально самостоятельную законченную систему, определяющую поведение индивидов и их групп. Системность его воздействия означает наличие определенной внутренней структуры,
222
3. Правила создания нормативных правовых актов
имеюшей целью упорядочить, уложить в определенные логические этапы процесс правового регулирования и тем самым оптимизировать его регулятивную эффективность.
Акт законодательства должен содержать нормативно-правовое предписание целиком либо содержать ссылки на другие акты, связанные с ним по смыслу и содержащие определенные элементы выражаемого предписания. Смысл нормы права должен быть понятен исходя только из акта (или комплекса связанных между собой актов).
Логическая системность и законченность закона предполагает в обязательном порядке саязное и системное изложение в законодательстве всех трех элементов нормы права- гипотезы, диспозиции и санкции. Законченное отражение в законодательстве всех этих трех состааяяющих является необходимым условием действенности нормативно-правовых предписаний, посвашенных выражению и формальному закреплению нормы права При этом вовсе не обязательно выражение всех трех элементов в одном нормативноправовом акте, но в законодательстве вообще они должны найти отражение. Норма права, нашедшая отражение в конкретном нормативно-правовом акте, должна быть изложена полностью, в противном случае ни один из законов вли подзаконных актов, являющихся ее источниками, полноценно действовать не будет. Примеров тому можно привести множество1. Такие законы просто не могут рассматриваться как полноценные регуляторы общественных отношений; даже если субъекты правового регулирования захотят подчинить содержащимся в них требованиям свое поведение, они просто не всегда смогут это сделать. Незаконченное, структурнологически ущербное нормативно-правовое предпиевние воздействует на поведение людей однобоко, некомплексно, фрагментарно, а потому — с недостаточной эффективностью, а иногда и просто неисполнимо
1 Например, в вействуюшем законодательстве не содержится санкции за невы-
ответстоенностью», предписывающих при регистрации обществ с ограниченной
таке очень часто это предписание не выполняется, результатом чего является
и реально работающих недоего). уставный капитал которых полностью ве слла-
9. Логика, стиль и язык закона
4.	В качестве следующего требования к логике закона можно выделить логическую посгедовательность изложения нормативно правовых предписаний. Регулятивные возможности нормативноправового акта во многом зависят от того, в каком порядке изложены его положения, как они между собой саязаны. Логически правильно, в определенной последовательности изложенные, связанные между собой по смыслу требования позволяют более полно и точно понять их, оказывают более эффективное психологическое воздействие. Этот принцип предполагает гармоничное согласование всех правовых требований, выражаемых в нормативно-правовом акте, выражение их в определенной последовательности и во взаимосвязи между собой Закон или подзаконный акт представляет собой единую по смыслу конструкцию, не требующую дополнений Статьи и их пункты, главы, разделы и другие составные части нормативно-правового акта должны вытекать друг из друга, каждая структурная составляющая закона или подзаконного акта должна быть органически связана с другими, проистекать из них и дополнять их. «Иначе говоря, злкон должен представлять собой целостную систему, каждый элемент которой дополняет, конкретизирует или развивает предыдущий и одновременно служит основой аля развертывания положений последующих элементов»1
Логическая связанность положений закона предполагает смысловую последовательность, упорядоченность и единство его предписаний. Деструктурирование этой системы, нарушение единства и стройности предписаний могут вызвать проблемы с осознанием и усвоением субъектами правовых предписаний их истинной сути. В саязи с этим не следует нагружать статьи закона большим количеством упоминаний об исключениях из предписаний Исключения ломают логическую саязь между смысловыми составляющими акта, поэтому их использование нежелательно (хотя и неизбежно). Главный нормативный смысл закона должен содержаться в его основных положениях, упоминания об исключениях допустимы только при условии, что они носят единичный характер, основное должно превалировать над искаючениями, если можно гак выразиться, подавлять их по смыслу.
Это требование к логике закона определяет последовательность изложения предписаний, зависящую от смысла предписаний и являющуюся проявлением общих правил и законов логики
224
3. Правила создания нормативных правовых актов
Практика законотворчества позволяет сформулировать следующие рекомендации по внутреннему направлению развития смысла правовых предписаний: от общего — к специальному, от простого — к сложному, от важного — к второстепенному, от боке простого — к более сложному, от более важного — к второстепенному, от общего правила — к исключению (если таковые есть, что, впрочем, нежелательно).
Логическая последовательность изложения норм права в тексте нормативных правовых актов позволяет сложиться в сознании субъектов правового регулирования единой комплексной модели поведения, которая следует именно из закона (подзаконного акта), познать и освоить цели этого акта и в точности исполнять содержащиеся в нем предписания. Это очень важно, так как правовые предписания, выражаемые в законодательстве, весьма сложны, обладают многозвенной структурой Как правело, эти предписания предполагают необходимость целой системы связанных между собой и взаимообусловленных действий (бездействий) различных лиц в зависимости от целого комплекса условий и факторов. И очень большой проблемой является правильное и точное осознание субъектами правоотношений всей этой совокупностью требований. Соблюдение рассматриваемого требования к логике закона заметно облегчает эту задачу
Логические требования к построению нормативно-правового акта во многом определяют его структуру, очередность изложения в ием требований, являющихся проявлением требований нормы права Логика закона определяет порядок изложения нормативноправовых предписаний, а твкже иные характеристики нормативных правовых актов.
9.2.	Требования к стилю закона
Основополагающие требования к лотнке закона определяют такую важнейшую его характеристику, как стиль.
Стиль закона можно определить как систему правиг, приемов способов и принципов изложения текста закона, совокупность характерных черт формулирования словами его смысла. Стиль закона позволяет сформулировать его требования оптимвльно емко, четко и лаконично, что является залогам праввльности их воздействия на сознание субъектов правового регулирования, адекватного восприятия суш предписания и эффективности действия. Стиль за
9. Логика, стиль и язык закона
кона делает текстуальное выражение предписаний нормативного правового акта регулятором поведения членов общества. он является той особенностью, которая отличает закон как выражение правового предписания от литературных произведений и прочих текстов. Эти функции и определяют следующие основные к нему требования
1.	В качестве первого требования к стилю закона можно выделить его директивность и официальность Формулирааки нормативно-правового акта должны носить волевой, властно-обязываюший характер. «Субъекты права обязаны вести себя в строгом соответствии с указаниями закона, в строго установленных рамках предписанного им долженствования Это — не художественный стиль, с помощью которого создаются образы или описываются те или иные факты, события, явления или процессы, чувства или переживания героев.. Это — стиль строгих предписаний, требований, приказов выполнять законом установленные правила»1. При создании нормативно-правового акта недопустимо изложение его положений в виде объяснений вл и убеждений, объясняющих причины необходимости соблюдения предписаний
Стиль закона предполагает жесткий приказной характер текста, предполагающий независимость исполнения предписаний от воли индивида, от согласия вл и несогласия с этим предписанием Нормативные правовые акты ие должны аргументировать сами себя, не должны содержать доказательств и убеждений необходимости соблюдения содержащихся в нем предписаний. Такая аргументация весьма опасна, так как может дать моральное основание к невыполнению акта (например, если твкая аргументация покажется адресату предписаний неубедительной) Кроме того, текст нормативного правового акта должен быть официальным, использовать стандартные исчерпывающие формулировки.
2.	В качестве второго необходимого условия к стилю закона, можно выделить логическую полноту и законченность текста Нормативно-правовое предписание должно быть по смыслу целостно выражено и не оставлять возможности дая дополнения акта путем, если можно гак выразиться, домысливания невыраженных положений нормы права, осуществляемого в форме расширительного толкования, основанного на аналогии В законе должны найти место все без исключения атрибуты законченных фраз, положений и правил, субъект правоотношений не должен
226
3. Правила создания нормативных правовых актов
нуждаться в разъяснении смысла выраженной в законодательстве правовой нормы.
Логическая целостность текста означает подробное изложение нормативно-правовых предписаний таким образом, чтобы их смысл был доступен целиком, без необходимости «додумывать» его. Например, недопустимо использование выражений типа «и т.д.», «и т п.» без точного критервл, позволяющего сделать вывод о том, что законодатель имеет в виду, что попадает в этот перечень Текст нормативного правового акта должен представлять собой единый смысловой комплекс, из которого субъект правоотношений имел бы возможность получить исчерпывающую информацию о предписываемом ему варианте поведения, о всех признаках и характеристиках этого варианта
3.	Из этого принципа следует следующее условие к стилю закона: точность и определенность юридической формы, которая предполагает наибольшую конкретизацию значения содержащихся в законе формулировок и выражений Текст нормативного правового акта должен быть исчерпывающе понитен, смысл его не должен быть «растворен» среди неясных фраз, способных иметь несколько значений. Стиль нормативных правовых актов должен искаючать возможность их различного толкования (по крайней мере, с использованием лингвистического метода). Эффективное правовое регулирование посредством законов возможно, если для усвоения их смысла необходимо применять лингвистическое и формально-юридическое толкование, необходимость использования других методов свидетельствует о несовершенстве стиля изложения текста закона.
Указанный принцип имеет целью достижение наибольшего соответствия между идеей законодателя и нормативной формулировкой, обеспечение точного и полного соответствия между смыслом нормы права и ее текстуальным выражением. «Это требование, непосредственно проистекающее из специфика права как регулятора общественных отношений, имеет особое значение для юридической деятельности Закон содержит обязательный эталон поведения, модель будущих поступков человека. В ием недопустимы недомолаки и двусмысленности Неточность словесного воплощенвл нормы, расплывчатость и отсутствие единообразных понятий и терминов могут привести к неправильному пониманию и применению закона, к возможности отхола от его буквального смысла, а это может оказать прямое влияние на судьбы людей, производственную деятельность предприятий и коммерческих фирм, интересы государст
9. Логика, стиль и язык закона
227
ва и общества в целом»1, — отмечает известный российский правовед, видный специвлист в области законодательной техники ЮА Тихомиров
Однако, некоторые исследователи1 2, напротив, полагают, что нет необходимости подробно регламентировать каждый правозначимый акт поведения участников правоотношений, достаточно ограничиться формулированием общих принципов правого регулирования в соответствующей области. Сторонники такой позиции полагают, что в ходе законотворчества текст закона следует ограничить формулировкой только общих принципиальных положений, предоставив правоприменительным органам (и в первую очередь судам) возможность их толкования в приложении к конкретным случаям — по примеру англосаксонской правовой системы Высказывается мнение, что детальный закон, подробно устанавливающий права и обязанности, ие может урегулировать весь сложный комплекс общественных отношений с исчерпывающей полнотой, что позитивизм (пол которым понимается «детальное регулирование в законе всевозможных единичных случаев»3) в сочетании с невозможностью широкого и свободного толкования нормативно-правовых актов ведет к перегруженности законотворческих органов работой, к бессистемности, казуальности и ущербности правового регулирования, а также создает угрозу диктатуры и всевластия государства
Несмотря на кажущуюся убедительность аргументации подобных положений, с ними нельзя согласиться Именно общий и декларативный стиль нормативно-правового акта влечет за собой снижение его эффективности, так как в результате в жертву полноте правового регулирования приносится ясность законодательства Возникает не просто возможность, а необходимость толкования нормативно-правовых предписаний, что увеличивает родЬ правоприменительной практики и снижает значение самого правового регулирования Возможность свободного толкования общих нормативно-правовых актов влечет свободу субъектов правового регулирования в определении варианта поведения, они просто получают правомочие самостоятельно решать, исходя из кажаого конкретного случал, как понимать требования закона, как строить
1 Тшсшров Ю.А. Как готовить законы. С. 32—33.
ограничиться общими принципами’ Ц Вестник публичного права № 2 С. 3—6.
3 Там же С 5
228
3. Правила создания нормативных правовых актов
свое повеление. Это создает широчайшие возможности для произвола, особенно для органов исполнительной власти Неопределенность, общий характер требований нормативно-правового акта есть питательная база дая беззакония, всесилия власти и бесправия граждан*
Что же касается невозможности с помощью подробных и детальных положений и формулировок полно и всесторонне урегулировать общественные отношения, то профессионализм законотворцев, владение ими известными современной науке приемами и способами воплощения нормы права в статьях нормативно-правовых актов, соблюдение правил законодательной техники эту проблему разрешают, что подтверждается практикой законотворческой работы в России и за рубежом. Опасения сторонников краткого, если так можно выразиться, общего и принципивльного стиля закона представляются совершенно напрасными.
4.	Непременным требованием к стилю закона является максимальная экономичность, оптимальная емкость, компактность законодательных формулировок Нормативно-правовой акт должен быть короток, лаконичен, иметь строгий и деловитый вид Чрезмерно обширный и громоздкий текст, наличие многочисленных излишних деталей вовсе не является необходимым условием для полноты правового регулирования, эффективности действия нормативно-правового акта, но затрудняет ориентирование в законодательстве, создавая значительные проблемы с осознанием смысла правовых предписаний.
Очевидно, что требование экономичности текста законодательства касается не выражения идей законодателя, сути предписаний норм права, ие их смысла, а их словесного выражения, не содержания, а формы права. Краткость в правотворчестве — это не его общий и неконкретный характер, а оптимвльная экономичность изложения мыели законодателя, лаконизм при сохранении полноты его содержания2. Таким образом, это требование к стилю закона ни
бициотый и дальновидный первый консул наставлял своих юристов
покороче, что вызывает туманность формулировок, их неясность и неопреле-
толкуюшим закон по своему усмотрению.
9. Логика, стиль и язык закона
229
в коем случае не противоречит предыдущему, а. напротив, дополняет его, является его продолжением
Неоправданная громоздкость «аконодательных формулировок, «многосложность» его текста, наличие сложных по смыслу текстовых конструкиий сильно затрудняют использование законодательства, оттеняя и скрывая смысл норм права. Поэтому неэкономичность и пространность стиля нормативно-правового акта не могут Быть оправданы ни традициями правовой системы1. ни стремлением (обычно неумелым) к полноте правового регулирования, ни другими факторами В тексте актов законодательства следует по возможности избегать сложноподчиненных предложений с несколькими придаточными предложениями, причастными и деепричастными оборотами. Целесообразно больше употреблять простые глаголы, а не заменяющие их отглагольные существительные (использовать — использование, применять — применение и др.)* 2 3
Не следует использовать пояснительных предложении, выражающих уже изложенные предписания (элементы предписаний, системы предписаний) другими словами, в иных выражениях без изменения смысла.
5.	В качестве еще одного требования к стилю закона можно выделить его саокойствие и беатрсишность При выражении предписаний законодателю следует остерегаться экспрессивных и образных средсга языка Нормативно-правовой акт должен быть изложен ровно, спокойно, без эмоций, сдержанно. «В згкоие нужен ровный, спокойный тон изложения, не окрашенный субъективным переживанием. не зависящий от характера трактуемого предмета, без пышной торжественности, нервной азволнованности, романтической приподнятости или бытовой заземленностн»1 Недопустимы
что, вместо того чтобы сказать ребенку «Возьми апельсин», они автоматически
апельсин, сорта “Магос” с его кожурой, цедрой, мякотью и косточками, не об-
правомочил. без каких бы то ни было ограничений и изъятий, а также юридиче-
2 См Пигоашн А.С Закогляъорч-ство в Российской Федерации. С. 280
3 Пв vutnH А С (ред ) Язык закона М , 1990. С 29
230
3. Правила создания нормативных правовых актов
пышность, торжественность, риторика, пафос, экспрессия Исключается использование слов в их переносном значении (троп), направленных на усиление мысли образных преувеличений (гипербол), образных сравнений (метафор), аллегорий. В тексте законодательства, например, используется термин «государство», но недопустимы его эмоционвльные синонимы «держава», «отчизна», «отечество» и др. Законодатель может оперировать термином «преступник», но должен избегать слов «злодей», «злоумышленник» и других подобных выражений. Термин «смерть» не должен заменяться словами «гибель», «кончина», «конец» и т.п. Естественно, исключается использование нарочито грубых выражений и. конечно, ругательств и проклятий.
Такой принцип стиля нормативно-правового акта «создает впечатление о его бесцветности, серости, однообразности, формвлизо-ваности, но это впечатление ошибочно, ибо яркость, выразительность, красота и изящество стиля закона — в логичности и последовательности, экономичности и рациональности, мотивированности и формальной определенности, в однозначности, точности и четкости изложения смысла правовых предписаний»1
6.	Унифицированность и стереотипность — это требование к стилю нормативного правового акта служит гарантией правильного понимания и толкования его смысла. Стиль изложения текста у каждого человека индивидувлен, даже точное соблюдение вышеизложенных принципов не означает неизбежного устранения индивидуальности стиля конкретных законодателей. Это может создать определенные трудности при толковании законодательства, запутать субъектов правового регулирования Поэтому унифицированность и стереотипность должны быть присущи способам изложения текста актов законодательства То есть, во-первых, монолитным по форме и способу изложения словами смысла предписаний должен быть сам нормативный правовой акт, стиль его изложения не должен изменяться. Во-вторых, для обеспечения смысловой связи, для облегчения ориентирования в массиве законодательства, а также для единства и точности толкования нормативных правовых актов, единый стиль должен быть характерен всем нормативным правовым актам (по крайней мере, регламентирующим определенную общую сферу общественных отношений). Соблюдение этого принципа освобождает субъектов правового регулирования от необходимости усваивать
9. Логика, стиль и язык закона
231
различные манеры вербального изложения смысла правовых предписаний
7.	Культура стиля закона. Закон, являющийся общеобязательным образном, эталоном поведения должен служить примером культуры речи.
Культура стиля закона означает правильное составление текстовых конструкций в соответствии с правилами русского языка. Соблюдение при написании нормативно-правовых актов правил грамматики, синтаксиса, пунктуации и, самое главное, стилистики имеет огромное значение для регулятивной эффективности законодательства Зачастую от них просто зависит смысл закона. И если грамматические ошибки могут быть исправлены путем обычного технического редактирования (хотя иногда и с этим могут возникнуть сложности), то исправить, например, пунктуационные ошибки бывает уже труднее, ибо часто пунктуация определяет смысл текста (вспомним классический пример «Казнить нельзя помиловать» — запятая определяет значение предписания). Стилистические ошибки еще опаснее, ибо могут полностью исказить истинное значение предписания Иапример, в ч 2 ст 10 действующего УК РФ допущен любопытный промал, ставящий участников правоотношений перед необходимостью самим догадываться, что хотел сказать законодатель* «Если новый уголовный закон смягчает наказание за деяние, которое отбывается лицом, то это наказание подлежит сокращению в пределах, предусмотренных новым уголовным законом» Неясно, каким образом преступник может отбывать деяние. Подобные промахи и недочеты могли бы быть поводом для смеха, если бы не негативные, а зачастую и трагические их последствия. Исправить же их обычные корректоры уже не имеют права. А подобные стилистические нарушения, к сожалению, нередки В законодательстве (а особенно часто — в подзаконных нормативно-правовых актах) очень часто используются анекдотические фразы, вроде «выращивание командных кадров», «приалечение к налогу» и т.д. Борьба с такими нарушениями предполагает повышение общего культурного уровня участников законодательного процесса, создание специальной системы контроля и целый комплекс иных мер
Культура стиля закона обеспечивает не только регулятивную эффективность отдельных нормативных правовых актов, но и авторитет законодательства вообще, уважительное отношение к содержащимся в нем предписаниям — как со стороны простых граждан, так и со стороны государственных служащих.
232
3. Правила создания нормативных правовых актов
9 3 Требования к языку закона
Требования к логике и стилю закона напрямую алияют на язык законотворчества.
Само понятие «язык закона» двлеко не однозначно, различными исследователями оно понимается по-разному В целях исследования методики законотворчества это понятие должно быть четко отделено от логики и особенно стиля закона (с которым его путают чаще всего). Язык законотворчества может быть определен как система терминов, используемых при формулировании текстов нормативных правовых актов.
Язык законодательства несколько отличается от общепринятого обиходного языка. Мвло он похож и на классический литературный язык. Несмотря на то что в правовой науке постоянно от-мечахоеь и отмечается, что законы надлежит писать обычным, доступным для понимания простых людей языком, в ходе создания системы законодательства используется совершенно специфичная система терминов, обусловливающая особый характер языка закона. Разумеется, принципиальных различий между обычным языком и языком, используемым законодателем, быть не может Закон должен писаться на правильном литературном языке с соблюдением всех правил грамматики. Однако обиходный и даже литературный язык в силу своей многозначности и образности далеко не всегда подходит для полноценного формального выражения нормативно-правовых предписаний. Главная причина этого — возможность нескольких тначений у одного и того же слова и словосочетания, а также индивидуальность его воздействия Кроме того, нельзя забывать о том, что литературный язык постоянно развивается, смысловое значение слов и терминов в нем постоянно изменяется Все это влечет недостаточную определенность положений, выраженных литературным или обиходным языком, необходимость сужения и закрепления значения слов, используемых для формулирования текста нормативных правовых актов. Законодательный же текст нуждается в четкости, определенности и унифицированности своего воздействия.
Целью профессионвлизации законотворческого языка является обеспечение сочетания полноты и в то же время четкости и лености правового регулирования Эта цель достигается путем, как уже было сказано, использования учасгииками законотворческой деятельности в ходе подготовки нормативно-правового акта системы специвльных терминов, которые призланы обеспечить точное и
9. Логика, стиль и язык закона
233
полное выражение положений нормы права в тексте нормативно-правового акта в форме, доступной для осознания участниками пра воотношений.
Можно выделить три основные группы специвльных терминов, используемых в ходе законотворческой деятельности:
•	специальные юридические термины, не употребляемые в обычном языке и неизвестные подавляющему богьшинству людей. Это термины, используемые для обозначения специфических юридических понятий, например «франчайзинг» (он же «договор коммерческой концессии») — это слово совершенно ни о чем не говорит человеку, не знакомому с действующим гражданским законодательством Как правило, это термины иностранного происхождения, обозначаемые ими юридические понятия и институты были заимствованы из иностранных правовых систем, аналогов их в отечественном механизме правового регулирования до такого заимствования не было;
•	термины, известные в обиходном языке, но имеющие совершенно иное, отличное от юридического значение. В качестве примера можно привести понятие -хулиганство», имеющее очень широкое значение в повседневном языке, на котором мы общаемся, и совершенно другое — в законе (в сфере уголовного и административного права);
•	специальные неюридические термины, употребтяемые в неюридических сферах профессиональной деятельности (технике, экономике, финансах и др). используемые в тексте закона и также непонятные большинству людей (например, «маржа» или «ставка рефинансирования» — финансовые термины, часто встречающиеся в гражданском и финансовом законодательстве).
Относительно необходимости использования в ходе разработки законодательства специвльной терминологической системы исследователями в области законодательной техники велись и ведутся горячие споры. Многие правоведы (особенно часто — представители германской школы законодательной техники) полагают, что при создании системы законодательства для точности и полноты правового регулирования надлежит использовать специальный формализованный язык, который не может и не должен быть понитен людям, не обладающим специальной юридической подготовкой. Такая необходимость объясняется сто-
234
3. Правила создания нормативных правовых актов
рои никами этой точки зрения спецификой смысла правовых предписаний, которые не могут быть выражены с необходимой точностью и полнотой разговорным или литературным языком. В западной (особенно в германской) правовой литературе подучила широкое распространение так называемая «теория стиля права», предполагающая абстрактность и отвлеченность языка современного законодательства и невозможность обеспечения при создании законодательства его простоты, популярности и понятности. Один из основоположников германской школы законодательной техники — Ганс Доле отмечает, что «иногда думается, что законодатель махнул на это рукой и склонился на сторону тех, кто придерживается мнения, что кодексы составляются не для профана, а для судьи, их значение состоит в том, чтобы... быть понятными судье, профану же они могут быть непонятными»1 Сторонники профессионвлизаиии законодательного языка признают, что непонятность нормативно-правового акта яаляется большой проблемой для механизма правового регулирования, но считают трудности, салзанные с ясностью и доступностью языка закона, непреодолимыми Германские ученые (такие как В. Гедеман, Г. Доле, О. Гирке. Г. Киндерман) полагают, что без специвльной терминологии, полностью заменяющей в тексте закона обычный литературный язык, невозможно сочетать краткость и ясность нормативно-правовых актов с их точностью и полнотой. По их мнению, в случае использования законотворцами непрофессионального языка закон либо утрачивает внутреннее богатство и стройность содержания, разбухая от статей, загромождая память и плодя неизбежные противоречия между своими положениями, либо теряет возможность подробно предусмотреть асе возможные случаи подпадающих под его действие общественных отношений и полно и законченно урегулировать их.
Есть и прямо противоположная точка зрения Некоторые исследователи полагают, что использованве в тексте законов узкоюрнди-ческих понятий, непонятных простым людям, вредно и нежелательно, что «закон должен быть написан на литературном наиточ-нее выраженном языке данного племени»1 2. Подобной позиции придерживались многие отечественные исследователи*. П И. Стучка, А.Я. Вышинский и др., которые предполагали, что специальных
1 Doile И Vom Sid der Rechlssprache Tubingen. 1949 S 38.
2 Луначарский A.O О языке закона Ц Известия ПИК СССР 1931 24 марта.
9. Логика, стиль и язык закона
235
узкопрофессиональных понятий и формулировок в тексте нормативно-правового акта следует избегать.
Как всегда бывает при столкновении двух прямо противоположных мнений, истина лежит где-то посередине С одной стороны, безусловно, законодательство должно быть понятным для субъектов правового регулирования, к которым адресованы требования норм права. Поведение участников правоотношений не может быть предметом полноценного воздействия неясного закона, смысл которого люди не в состоянии уяснить без посторонней помощи Поэтому специвльной терминологией при составлении закона не следует злоупотреблять. Недопустимо использовать профессиональные понятия, формулировки и выражения в тех случаях, когда в обыденном языке существует полноценный аналог, позволяющий точно и однозначно выразить идею законодательства. Язык законотворчества должен быть мак-симвльно приближен к обычному литературному языку. Но с другой стороны, полностью избежать при создании системы законодательства использования специвльных узкоюрндических терминов невозможно, если законодатель хочет создать действенные и эффективные нормативно-правовые акты. И причин тому существует несколько.
Во-первых, такие термины дают возможность добиться краткости и четкости закона, а это очень важно для его осознания. Представим себе на минуту, что в законодательстве вместо юридического термина «аменяемость» (используемого в очень многих отраслях права) повсеместно начинает использоваться его определение: «способность лица отдавать себе отчет в своих действиях и руководить ими». В результате текст законодательства значительно увеличится в объеме, смысл же предписаний будет теряться за этим многословием, усвоить суть правового веления станет намного труднее А ведь есть гораздо более емкие юридические термины. Раскрытие смысла некоторых из них требует целых статей Использование аместо таких терминов (которые в тексте закона будут встречаться неоднократно) развернутых определений (а точность и полнота правового регулирования требуют такой развернутости) просто невозможно, ибо превратит закон в череду постоянно повторяющихся многосложных формулировок, в результате чего понять его смысл станет невозможным.
Во-вторых, юридические термины, имеющее строго определенное значение, могут выразить идею, устремление законодателя мак-симвльно точно, исключив двусмысленность и возможность иска-
236
3. Правила создания нормативных правовых актов
женим. Как правило, каждый юридический термин имеет только одно строго определенное значение и предстааляет собой правовое понятие, единственный смысл которого формвльно определен и закреплен. Фактически очень многие юридические термины представляют собой настоящие правовые институты, имеющие определяющее значенве в целых отраслях общественной жизни В специ-вльном языке закона вырабатываются оптимальные способы передачи комплекса правовой информации, взаимодополняя и определяя друг друга, специальные термины и понятия составляют систему смыслового воздействия на участников правоотношений, позволяющую достичь единообразного понимания текста нормагивно-правовых ахтов.
Известная профессионализация законодательного языка необходима для а/че иония в пексте закона точности, ясности и ноиюты предписаний, исключающих возможность его произвольного толкования и искажения в процессе правоприменительной практики
Использование участниками законотворческой деятельности специальной юридической системы терминов подчинено строго определенным объективно существующим требованиям к языку законодательства
1.	Как уже было сказано, первым требованием к языку закона является его ясность, понятность, предполагающие доступность смысла терминов законодательства, лежащих в основе правовых предписаний, для сознания людей Закон или подзаконный акт должен быть доступен населению, что достигается прежде всего простотой словарного запаса, используемого законодателем. В тексте закона следует использовать максимально простые слова, термины и фразы, широко употреблвемые в обычном обиходе и понатиые большинству участников правоотношений Как уже отмечалось, к минимуму должно быть сведено применение при составлении законодательства узкоюридических и других специвльных терминов, неизвестных не обладающим специальной подготовкой людям.
Использование специвльных терминов (как юрилических, так и из иных сфер общественной жизни) также осуществляется в соответствии со специальными правилами.
Ясность законодательного языка предполагает четкую и законченную определенность всех использованных в нем профессиональных (притом не только юрилических) терминол. Внесение в текст нормативно-правового акта дефиниций, официальных легальных определений используемых в нем понятий, неизвестных в обычном языке, используемом широким кругам людей, или имеющих в за
9. Логика, стиль и язык закона
23?
коне иное значение, нежели в общепринятом языке, является тем инструментом, который позволяет обеспечить всеобщую ясность, популярность законодательства, в котором для обеспечения его полноты и краткости используется специальная терминология Специальные нормы-дефиниции позволяют, кроме того, обеспечить единообразное понимание специвльных терминов, исключал возможность произвольного их толкования и искажения изначального смысла.
Такие офииивльные легальные определения могут включаться в текст закона двумя основными способами. В малых по объему нормативно-правовых актах, в которых используется небольшое количество нуждающихся в определении понятий, из норм-дефиниций может быть составлена особая вводная структурная часть (статья или глава) В значительных по объему актах (например, в кодексах), содержащих большое число терминов, это невозможно. Такая ввод-нал статья была бы слишком большой по объему, а кроме того, необходимость постоянного обращения к ней сильно отвлекала бы внимание и затрудняла субъектам нормативно-правовых предписаний осознание их смысла Поэтому для таких законов больше подходит ол ределение термина по тексту закона. При первом употреблении термина сначвла дается его полное легальное определение и в скобках лается указание, что далее для обозначения этого понятия используется определенный термин.
При создании текста закона не следует также злоупотреблять иностранными словами В том случае, если иностранное слово имеет русский аналог, его использование в тексте закона нецелесообразно «Вряд ли оправдано слишком частое употребление в законе таких слов, как "экстерриториальность", “мораторий", “рентабельность", легко заменяемых русскими словами»1 Только если иностранное слово имеет международное употребление, используется повсеместно или не имеет русского аналога, использование его в тексте закона оправданно. Также не следует использовать в тексте закона местные слова и выражения, неизвестные на остальной территории страны
2.	Следующим требованием к тексту закона, непосредстаенно следующим из необходимости ясности правовых требований, является терминоюгическое его однообразие Этот принцип предполагает использование при формировании законодательства единой терминологии, юридических конструкций и формулировок, уни
238
3. Правила создания нормативных правовых актов
фицированного языка Одному термину должно соответствовать одно определение, и наоборот, одно определение должно обозначаться только одним термином. Недопустимо, чтобы под одним термином в различных случаях (в зависимости от обстоятельств) понимались разные понятия, нельзя также, чтобы для обозначения одного и того же понятие в различных случаях использовались разные термины.
Унифицированность, станлартизированность законодательных формулировок — необходимое услодие правильного и единообразного их понимания Использование при разработке закона специ-вльной терминологии предполагает однозначность используемых терминов, их одинаковый смысл во всех нормативно-правовых актах В противном случае отсутствовала бы возможность единообразного понимания и толкования законодательства. При определении смысла нормативно-правовых предписаний возникла бы путаница, ошибки и неправильное усвоение смысла норм права стали бы неизбежными. «Различие терминологии, — как справедливо от-мечвл К. Маркс, — яаляется далеко не безразличным, ибо оно решает тысячи человеческих судеб»’
Именно поэтому нормы-дефиниции должны быть основаны на научной базе, при их создании надлежит руководствоваться едиными и унифицированными (насколько это возможно) постулатами и достижениями правовой науки в соответствующей области Научная разработка юридических терминов является важнейшей формой концептуального обоснования всего правового регулирования посредством законодательства.
В связи с этим нельзя согласиться с мнением некоторых исследователей, что терминология разных отраслей права может отличаться2. Такие отличия десистематизируют законодательство, препятствуют складыванию в сознании адресата правового регулирования единой модели поведения, создают губительные по последствиям внутриправовые барьеры, не дают отраслям права полноценно взаимодействовать между собой. Термин, однажды использованный в нормативном правовом акте, становится единым для всего законодательства
Единство законодательной терминологии предполагает ее устойчивость. Изменение терминологической системы не создает
2 См. капр.: Коренев А.П Законодательная техника и кодификация советского
9. Логика, стиль и язык закона
239
больших проблем, только если она производится в форме дополнения, включения в ее состав новых, ранее не известных и не применявшихся понятий Замена же термина, введение нового амссто старого, а также корректировка содержания определения в высшей степени нежелательны Она может быть оправданна, только если новый термин более правилен, более правильно выражает соответствующее юридическое понятие. Основанием вля такого изменения законодательства (как правило, весьма болезненного) может выступить стремление к достижению соответствия мировой законодательной практике, научным выводам или же терминам, используемым в иных отраслях права. В этом случае можно сказать, что такая замена термина представляет собой исправление ошибки, допущенной ранее законодателями, что в трудностях с усвоением нового термина адресатами законодательных предписаний, приведением в соответствие с новыми формулировками иных нормативных правовых актов повинны допустившие эту ошибку. Впрочем, страх перед такими трудностями не должен останавливать законодателей в стремлении исправить, усовершенствовать действующее законодательство1
3.	Следующим требованием к законодательному языку выступает его точность и опреде1енность. Максимальная ясность и четкость правовых предписаний, оптимальное по точности соответствие текста закона мыслям, идеям и целям законодателя также являются задачей спецификации языка закона. «Едва ли будет преувеличением сказать, что точность законодательного текста отнюдь не менее, а скорее более важна, чем даже в сфере точных наук»2.
В тексте закона каждая фраза, каждое словосочетание, каждое предложение должны быть выражены с абсолютной определенностью, исключающей возможность различного понимания. Закон должен четко, строго и жестко определять границы правовых доз-
1 Например, определенные проблемы в понимании сущности соответствующих
правовых институтов возникают в результате одновременного испопьзования в
, определенный ст. 2 Федерального «кона «О лицензировании от-
датезям для определения договора о предоставлении прав на использование
тем более что такие договоры в опчсств’ниом праве были известны ранее.
240
3. Правила создания нормативных правовых актов
волений, предписаний и запретов, не допуская возможности различного их восприятия.
Недопустимо использовать в тексте закона неопределенные словосочетания, допускающие различное толкование смысла закона. Например, отрицательно скажутся на точности восприятия правовых предписаний слова типа «следует», «целесообразно», «другие», «подобные», «аналогичные» (в случае если далее не содержится оснований для однозначного их понимания, не ясно, чем следует руководствоваться при их понимании). Следует также избегать использования таких слов, как «кгк сказано», «то же самое», «вышесказанное», «как бы то ни было», «где бы то ни было» и других не вполне определенных, допускающих возможность расширительного толкования указаний на уже сформулированные в тексте нормативного правового акта положения.
При упоминании в тексте нормативного правового акта государственного органа не следует использовать в качестве термина его полное официальное наименование, так как оно может в будущем измениться и акт утратит свою точность, будет нуждаться в изменениях. Целесообразнее в тексте закона (или подзаконного акта) использовать широкие определения органов, основанные на указании его компетенции (например: не «Федеральная налоговая служба», а «налоговые органы», не «Федеральная таможенная служба», а «федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела»).
Используемые в осноаном тексте нормативного правового акта цифры следует оформлять в буквенном выражении. При оформлении же таблиц, приложений, при обозначении номеров статей и пунктов используется цифровое написание Цифрами следует так же обозначать дни и годы в латах, а месяцы — в буквенном выражении (например. 1 января 2006 гола) Веса, расстояние, длину, объем, температуру и другие естественные показатели в основном тексте закона следует давать в буквенном написании, а в приложения. таблицах и схемах — в цифровом выражении. Дробные числа целесообразно писать буквами.
Физические лица как субъекты правоотношений в тексте нормативных правовых актов должны обозначаться существительными мужского рода (пенсионер, студент, налогоплательщик, должник и тл ) Это необходимо для унификации языковых средств выражения смысла предписания. Только в том случае, когда правовое предписание касается исключительно особ женского пола (напри
9. Логика, стиль и язык закона
241
мер, «находящаяся в состоянии беременности», «кормящая мать», «потерпевшая» в делах об изнасиловании), возможно использование женского рода. Использование для обозначения субъектов предписания среднего рода не допускается.
4.	В качестве следующего требования к языку закона можно выделить его краткость. Использование в тексте нормативно-правового акта языковых средств должно быть максимально лаконичным и экономичным. Не следует излагать содержание закона слишком длинными фразами и предложениями — за сложными текстовыми конструкциями теряется их смысл Используемые термины должны быть по возможности короткими, односложными, использование в качестве термина словосочетания (особенно длинного, состоящего более чем из двух слов) нежелательно Большое внимание законодатель должен уделять борьбе со словами-«паразитами», не несущими смысловой нагрузки и в использовании которых нет необходимости. Такие употребляемые в законах слова, как «поднять-, «повысить», «активизировать», «укрепить», а также целые словосочетания типа «крупные достижения», «высокая эффективность», «тесное взаимодействие», «широкий охват» лишены конкретной информационной и нормативной нагрузки и только засоряют текст актов законодательства.
Однако краткость языка закона не должна негативно сказываться на его полноте Сочетание полноты правового регулирования и краткости, четкости и потому понятности закона может быть достигнуто в результате изучения и использования основных законов и правил законодательной техники
5-	Важнейшим требованием к языку закона, являющимся проявлением внвяогичного требования к его стилю, является культура
Культура языка закона предполагает использование в нем только терминов, официально признаваемых. Недопустимо использование в тексте законов жаргонизмов, слов и словосочетаний, основанных на сленге — неважно на каком: профессиональном, территориальном или другом Настоящей трагедией является, например, использование в уголовном законодательстве терминов, заимствованных из уголовного (!) жаргона, например «отмывание денежных средств» (ст. 174 Уголовного кодекса Российской Федерации) Использование этого уголовного жаргонизма встречается даже в названии закона (Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма» от 7 августа 2001 г № 115-ФЗ).
242
3. Правила создания нормативных правовых актов
Не следует допускать использование в тексте закона устаревших ияи нарочито общенародных слов и словосочетаний, например «коробейники», «торгоаяя вразнос», «торгоаяя вразвоз с лотков». Недопустимо использование в законодательстве невразумительных жаргонизированных сокращений, таких как «бомж», «жилплощадь», «капстроительство», «госорган» и тл Подобные нарушения свидетельствуют о низком культурном уровне участников законодательной деятельности, негативно аяияют на авторитет законодательства в народе, на правосознание и заметно снижают регулятивные возможности законодательства
Официальное признание термина, дающее возможность его использования в тексте законодательства, предполагает его частое, вошедшее в привычку использование в официальных государственных структурах и в научных кругах. Весьма полезным в этом плане яаляется научная проработка и обоснование нового термина. При заимствовании из иностранной правовой системы ранее не известного в России юридического института, как уже отмечалось, возможно и заимствование нового термина. Однако в любом случае такой термин должен отвечать требованиям культуры. Бескультурье политиков, использующих недопустимые в лексиконе нормального культурного человека выражения вульгарности, жаргонизмы, снижение общего культурного уроаня определенных социальных слоев не должны служить основанием для бескультурья языка закона.
Контрольные вопросы
1.	Что представляет собой логика закона? Какие освоенье правила логики закона существуют9
2.	Что представляет собой стиль закона? Какие основные правила сгилиствки актов законодательства можно выделить9
3.	Что такое язык закона? Какие требования к языку закона предъявляются?
4.	Как соотносятся язык закона и обыденный язык9 Язык закона и литературный язык? Чем обусловлена необходимость специфики
языка закона9
5. Какие виды специальных терминов используются в законодательстве9
Глава 10
Технические правила законотворчества
Теперь приступим к изучению сугубо технических приемов изложения правовых норм в статьях нормативно-правовых актов, законодательного формулирования в текстовой форме правовых предписаний
Регулятивные возможности любого норматиано-правового акта определяются точностью и полнотой выражения в нем нормы права, а также ясностью и корректностью его текста. Достижение такой точности и полноты зависит от соблюдения правил изложения норматиано-правовых предпвеаний.
Можно выделить целый комплекс приемов, позволяющих оптимально отразить в ствтьях законов и подзаконных актов комплекс правовых предписаний как результат деятельности законодателя
10.1. Понятие и виды нормативных правовых предписаний
Прежде чем приступить непосредственно к изучению приемов и способов составления текста актов законодательства, необходимо изучить объект деятельности законодателей — нормативные правовые предписания, предстваяяющие собой форму законодательного выражения и закрепления норм права.
Нормативные правовые предписания представляют собой выражение норм права в виде указаний к поведению конкретных субъектов правоотношений в конкретной ситуации Это текстуальное выражение норм права, их логических элементов
Нормативные правовые предписания выступают как директивы для определения действий (бездействий) лиц в предусмотренных гипотезой нормы права условиях, они предстааяяют собой предписываемую правом идеальную модель поведения для определенного участника регулируемых законом общественных отношений Предписание такой модели поведения, обязательность которой обеспечивается возможностью применения принуждения, является основной формой правового регулирования, при-
244
3. Правила создания нормативных правовых актов
Дания как поведению отдельных членов общества, так и общественным отношениям правового характера, обеспечение социальным процессам, жизни и развитию общества упорядоченности, позитивности с точки зрения основополагающих социальных интересов и ценностей.
Этот директивный характер, регулятивные цели являются главным отличительным признаком нормативных правовых актов. В связи с этим нормативные правовые предписания следует отличать от упоминавшихся выше декларативных положений, которые выражают только общие пожелания законодателей (или иных субъектов) и не могут выступать как готовое указание, определяющее поведение участников правоотношений Декларативные положения могут выступать как указания общего направления правового регулирования, как факторы, определяющие только общий смысл, общие цели и приоритеты правового регулирования. для которого используются нормативные правовые акты. Они не предназначены для воздействия на сознание людей с целью определить конкретные акты их поведения Поэтому помещение декларативных положений в тексте законодательства крайне нежелательно и возможно только в исключительных случаях (при этом используется специальная методика, цель которой — отделить эти декларативные положения от нормативных предписаний).
Для более полного изучения нормативных предписаний и исследования методики их формулирования и укрепления в действующем законодательстве необходимо их классифицировать. разбить на группы, используя для этого критерий, определяющий их сущность Таким критерием может выступить функциональное назначение нормативных правовых предписаний, роль и задачи в работе аппарата правового регулирования. Функциональное назначение определяет форму восприятия нормативного правового предписания его адресатом и использования для определения актов правозначимого поведения Оно зависит от того, на какую составляющую сознания этого субъекта правоотношений она может воздействовать. Эта характеристика неразрывно саязана с направлением и целями законодательного воздействия В связи с этим именно эта классификация обычно и используется исследователями при классификации нормативных правовых предписаний1.
10 Технические правила законотворчества
245
По этому критерию все нормативные правовые предписания, излагаемые в нормативных правовых актах, можно разделить на общие положения и конкретные предписания (имеющие целью непосредственное воздействие на поведение людей).
Общие положения имеют целью определение не отдельных правозначимых актов поведения субъектов правоотношений, а всего механизма правового регулирования, воздействующего на эти отношения Действие этого вида нормативных правовых предписаний напрааяено на унификацию правового воздействия на жизнь и развитие общества, оно имеет целью приведение этого воздействия в соответствие с едиными началами, определяющими содержание конкретных предписаний. Будучи продуктом опыта, общие положения играют важную регулятивно-органи-зуюшую роль в сфере правотворчества, правоприменения, судебной. прокурорекой и следственной деятельности, оказывают аяияние на станоаление и развитие правосознания, упрочение законности.
Общие положения служат для выражения в той или иной форме целей и основных напрааяений правового регулирования Поэтому этот вид предписаний носит комплексный характер. Причем система общих положений не яаяяется универсальной. Каждая группа юридических норм имеет собственный комплекс общих положений, в которых выражаются специфика целей правовой регламентации определенных сторон общественной жизни и соответственно особенности методологии их правового регулирования. Особую систему общих положений имеет каждая отрасль права, в них выражаются особенности отраслевого метода регулирования. Кроме того, некоторые отдельные институты права, отличающиеся значительной спецификой предмета и, следовательно, метода правового регулирования, также иметь особые, только им присущие общие положения (котя, конечно, в составе институтов права таких предписаний гораздо меньше, чем у отраслей) Однако существуют и общие положения, выражающие общеправовые, ноелшие наиболее глобальный и фундаментальный характер цели правового регулирования
Таким образом, можно сделать вывод, что общие поюжения могут быть общеиравовыми (спреде инощими правовое воздействие на весь комплекс общественных отношении), отраслевыми (действующими только в рамках определенной отрос iu права) и даже внутреот-рас левыми (существующими в рамках подотрасли, института или пединститута права). Первая группа общих положений, как прави-
246
3. Правила создания нормативных правовых актов
до, получает выражение и формальное закрепление в Конституции, остальные — в законах (причем наиболее для этого подходит такая их форма, как кодексы) Выражение общих положений в подзаконных актов нежелательно.
Следует отметить, что общие положения выступают как средство обеспечения научного характера законодательства Обшне положения предоставляют возможность в концентрированной форме выразить доктринальные тезисы, лежащие в основе правового регулирования определенной сферы общественных отношений. Научность законотворчества яаляется дополнительной гарантией его правового характера, независимости от субъективных фекторов. соответствия социальным потребностам и функциональному назначению правового регулирования Таким образом, общие положения законодательства выступают как обеспечение соответствия законодательства истинному смыслу норм права.
И что, пожалуй, яаляется самым важным* общие положения выступают как средства обеспечения системности законодательства — как уже существующего и действующего, так и того, которое еще только предстоит создать. Общие положения выступают как унифицирующие начала, обеспечивающие единство как формулирования конкретных нормативных правовых предписаний, так и их толкования. Предстааляется. что именно это и яаляется главным назначением общих положений
Рассмотрим виды общих положений, которые отличаются друг от друга своей формой.
I. Принципы правового регулирования. Этот вид предписаний представляет собой общие начала правового регулирования, наиболее общие, отвлеченно выраженные правила поведения, которые подлежат конкретизации остальными положениями закона и иных норматианых правовых актов, связанных с ним общностью предмета правового регулирования. В принципах правового регулирования отражаются основополагающие общественные интересы, определяющие правовое регулирование определенных групп общественных отношений. Этот вид предписаний предстваяяет собой выраженные с максимальной абстрактностью веления, направленные на определение общего направления и хврактера участников правоотношений. Принципы правового регулирования — это самые обшне из всех предписаний, они фактически в той или иной форме определяют смысл всех остальных (в том числе и общих) нормативных правовых предписаний Они выступают способом конкретизации декларативных положений, преобразования их в нормативную
10 Технические правила законотворчества
форму, создание возможности использования этих особых ненормативных положений для воздействия на соииаяьные отношения и процессы.
Принципы правового регулирования могут быть общеправовыми, распространяться на всю систему права. Такие принципы, как правило, имеют конституционное закрепление и определяют правовую регламентацию всех общественных отношений без исключения. В качестве прямера таких принципов можно привести принцип гуманизма (ст 2 Конституции РФ), всеобщее равенство перед законом и судом (п. I ст. 19 Конституции РФ). Бывают случаи, когда законодатель дублирует закрепленные в Конституции общеправовые принципы в текущем законодательстве — когда этот принцип для определенной группы общественных отношений играет особую роль, используется чаше, и по этой причине его необходимо дополнительно подчеркнуть (например, принцип единства экономического пространства России и свободы перемещения по ее территории товаров, услуг и транспортных средств закрепляется в ст. 8 Конституции РФ, а также в п. 3 ст. I Гражданского кодекса РФ)
Не меньшую, а, возможно, даже большую роль для функционирования системы права играют отраслевые принципы, определяющие правовое регулирование отдельных сфер общественной жизни в рамках функционирования отдельных отраслей права В этих принципах отражается специфика отраслевого правового регулирования, особенности используемой соответствующей отраслью права методологии Отраслевые принципы правового регулирования являются способом нормативного выражения и формального закрепления целей правового регулирования определенной сферы общественных отношений, они служат связующим звеном между этими целями и непосредственными нормативными правовыми предписаниями Для выражения таких принципов наиболее подходят кодификационные законы — кодексы и в меньшей степени основы законодательства. Закреодение отраслевых принципов правового регулирования в иных формах законов нежелательно В качестве примера отраслевых принципов можно привести определяющий гражданское право принцип равенства участников правоотношений и принцип свободы договора (ст. 1 Гражданского кодекса РФ), лежащие в основе отечественного уголовного права принцип законности (который в редакции ст 3 Уголовного кодекса РФ весьма специфичен и вовсе не яаяяется аналогом общеправового принципа законности), принцип равенства граждан перед законом (ст. 4 Уго-
248
3. Правила создания нормативных правовых актов
лоаного кодекса РФ), принцип вины (ст. 5 Уголовного кодекса РФ), принцип справедливости (ст. 6 Уголовного кодекса РФ) и целый ряд иных принципов.
Принципы правового регулирования яаляются важнейшим по значению видом нормативных правовых предписаний. Целый ряд специфических функций, которые выполняют закрепленные в законодательстве общие начала правовой регламентации общественных отношений определяют это доминирующее положение
1.	Принципы выступают как способ внешнего выражения и формального закрепления целей правового регулирования Это основная функция, которую принципы права выполняют в работе механизма правового регулирования, она определяет значение этого вида нормативных правовых предписаний и все остальные его функции Принципы правового регулирования служат для отражения и закрепления в действующем законодательстве основополагающих объективных интересов общественной жизни и развития, найденных, установленных сформулированных и используемых законодателями.
2.	Выраженные и закрепленные в законодательстве принципы выступают как основополагаюшие базовые начала для дальнейшего развития законодательства Участники законотворческого процесса в ходе разработки и принятия нормативных правовых актов руководствуются этими принципами, базируя на них смысл всех остальных формулируемых в законах и подзаконных актах нормятианых правовых предписаний (как общих, так и направленных на непосредственное регулирование поведения людей), которые конкретизируют эти принципы для определенных обстоятельств. Таким образом, общие принципы правового регулирования выступают как глааные системообразующие факторы, обеспечивающие, во-первых, единство целей законодательного регулирования и, следовательно, непротиворечивость всех законодательных предписаний, а во-вторых, правовой характер актов законодательства (естественно, при условии, что сами эти принципы установлены точно и яаляются неискаженным отражением основополагающих интересов общественной жизни и социального развития) Принципы правового регулирования обеспечивают устойчивость, определенность и плановый характер дальнейшего развития определенной отрасли (института) законодательства, а также всей системы нормативных правовых актов в целом.
3.	Правовые принципы помогают адресатам правовых предписаний точно установить смысл норм права, которыми они должны ру
10 Технические правила законотворчества
249
ководствоваться, эффективно, правильно и оперативно осуществить их толкование. Посредством этого вида правовых предписаний субъекты правоотношений устанавливают цели и приоритеты, из которых исходили законодатели при соадтнии и принятии нормативных правовых актов. Принципы играют очень важную роль при использовании систмно-структурного и формально-логического методов толкования положений законодательства
4.	Принципы правового регулирования яаляются эффективнейшим инструментом вля преодоления пробелов в действующем законодательстве Конечно, идеальным способом преодоления такого серьезного несовершенства системы нормативных правовых актов яаяяется ее дополнение недостающими положениями, законодательное выражение и закрепление ранее проигнорированных законодателями норм права. Однако для лиц, непосредственно участвующих в процессе реализации норм права и не являющихся субъектами законотворчества, преодоление такого пробела возможно только путем применения аналогии закона или аналогии права Причем аналогия права представляет собой более трудный способ, когда именно принципы правового регулирования используются (за неимением иных предписаний) при регламентации определенной правозначимой ситуации — например, судом при разрешении конкретного спора о праве. В этом случае принципы права приобретают особое регулятивное значение. А вот иные общие положения для этого использоваться не могут.
IL Дефиниции. Этот вид нормативных правовых предписаний представляет собой официальное закрепление в тексте нормативного правового акта определений юрилических и иных специальных терминов, используемых в законодательстве Можно сказать, что необходимо понимать строго определенным образом те или иные термины, имеющие специальное значение Речь идет, во-первых, о терминах (юрилических, технических и прочих), смысл которых известен только узкому кругу специалистов, что недопустимо, так как большинству адресатов юридических предписаний эти термины будут непонятны. Во-вторых, нормы-дефиниции могул* раскрывать предполагаемую законодателем суть слов, которые в обыденном языке имеют несколько значений, что также недопустимо, так как истинный смысл законодательных предписаний оказывается не вполне ясен, возможны различные его понимания разными людьми
Дефиниции можно подразделить на-
250
3. Правила создания нормативных правовых актов
•	определения специальных чисто юридических терминов, неизвестных в обыденном языке (например, «налоговая база», «таможенная декларация», «декларант», «лизинг», «франчайзинг-);
•	определения специальных терминов неюридического характера, принадлежащих иным сферам человеческой деятельности — технике, экономике, социологии, — которые в силу своей специфичности также неизвестны широкому кругу лиц (например, определяемые действующим Гражданским кодексом России (IV частью) такие термины, как, «топология интегральной микросхемы», «программа для ЭВМ», «аудиовизуальное произведение» и некоторые другие);
•	определения терминов, применяемых в обиходном языке широким кругом лиц, но имеющих при этом несколько значений (например, «преступление», легальное определение которого содержится в ст 14 Уголовного кодекса РФ, «товар», определенный п. 3 ст. 38 Налогового кодекса РФ, и другие)
В зависимости от полноты даваемого определения дефиниции можно подразделить на.
•	полные, т.е. включающие в себя все без исключения существенные признаки определяемого предмета (в качестве примера можно привести данное ст. 14 Уголовного кодекса РФ определение преступления: «Преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания» — в нем содержится закрытый перечень признака основополагающего для уголовного права понятия);
•	неполные, включающие в себя только наиболее важные из существенных признаков, но ие содержащие полного их перечня (который, возможно, слишком велик, чтобы его целесообразно было целиком выражать в нормативном правовом акте).
В отличие от принципов правового регулирования, исследованных выше, дефиниции практически всегда носят общеправовой характер. Одни и тот же термин в различных отраслях права не может иметь различного значения — это было бы нарушением одного из важнейших правил языка закона (впрочем, к сожалению, твкая ошибка законодателей в отечественной системе нормативных правовых актов все-таки встречается1). Точно так же
Таможенного кодекса России и в п. 3 ст 38 Налогового кодекса России имеет
10 Технические правила законотворчества
251
не могут для обозначения одного и того же понятия использоваться разные термины. Однажды сформулированная дефиниция может (по мере необходимости) использоваться в нормативных правовых актах, регламентирующих любые виды правоотношений Нормативное определение понятия, закрепленное в законодательном акте, имеет силу для всей системы правового регули рования.
Как уже отмечалось выше, главной задачей использования дефиниций в законотворчестве является сочетание точности и четкости с ясностью и понятностью законодательных предписаний. Устанавливая единственное и единое значение любого термина, правовые дефиниции избавляют участников правоотношений от необходимости самостоятельно устанавливать их необходимое значение, из которого исходил законодатель, и в то же время гарантируют единство понимания смысла положений законодательства. Кроме того, легальное закрепление одного определенного значения используемых законодателями терминов позволяет унифицировать их профессиональный язык, что очень важно дпя правильного и единого понимания смыела текста нормативных правовых акгов. Правовые дефиниции являются необходимым инструментом для обеспечения возможности осуществления формально-юридического толкования изложенных в законодательстве нормативных правовых предписаний
III. Правовые конструкции. Этот вид нормативных правовых предписаний представляет собой систему функционально взаимосвязанных между собой правовых понятий и институтов. Правовые конструкции являются наиболее высокой абстракцией, охватывающей ряд однопорядковых правовых понятий низшего уровня и выявляющих в них главное, сущностное, пригодное для воздействия на правозначимое поведение участников правоотношений1 Путем такого синтеза юридических понятий создается типовая схема, модель общественных отношений, которая способствует достижению общественного блага и потому предписывается правом Этот вид нормативных предписаний являет собой устоявшиеся системы взаимосвязанных между собой правовых велений, направленных на создание определенных сложных комплексов правоотношений. Юридические конструкции являются результатом расположения нормативно-правового материала в определенной логической последовательности и в смысловом единстве Если можно так выразиться, юридические конструкции представ
1 См - Kipuws Д.А Законодательная техника. С S1
252
3. Правила создания нормативных правовых актов
ляют собой системы понятий и следующих из них прав и обязанностей, а также прав и обязанностей, определяющих эти понятия Причем такие системы являются отправным началом для конкретных правовых предписаний, непосредственно регулирующих поведение людей
В юридической конструкции объединяются разнородные понятия и правовые явления Выделить общие признаки у ситуаций, для регулирования отношений в которых применяются юридические конструкции, невозможно1- Юридические конструкции формируются путем обобщения различных сложных явлений, элементов юридической деятельности на основе сходства их функционального назначения. При этом в правовой конструкции выражаются связи между основными элементами различных явлений, правоотношений, юридических понятий. Например. такая конструкция, как договор (используемая в нескольких важнейших отраслях права, гражданском праве, хозяйственном праве, трудовом праве, семейном праве, корпоративном праве — для всех эта конструкция едина), включает в себл следующие основные элементы
•	субъекты (стороны), приобретающие по договору права и обязанности;
•	предмет договора;
•	содержание договора (права и обязанности сторон);
•	санкции за невыполнение условий договора его субъектами.
Все эти элементы между собой функционально свлзаны и друг без друга для правового регулирования общественных отношений никакого смысла не имеют. Работать как правовой институт любой договор (гражданско-правовой, брачный, трудовой, корпоративный или другой) может только в форме взаимодейстаия всех этих элементов.
В качестве примера изложения и закрепления в действующем российском законодательстве отраслевых правовых конструкций можно привести твкие институты уголовного права, как невменяемость, вина, соучастие, из сферы гражданского права — институт договора, наследования, собственности, из сферы семейного права — институт брака, из сферы налогового права — прямые налоги, косвенные налоги, налоговые сборы, пошлины. Перечень можно было бы продолжить
1 Более подробно об этом см.: Кашсиииа Т В. Юридическая техника. М . 2007
10 Технические правила законотворчества
253
Из числа обшеправовых юридических конструкций в качестве примера можно привести институт правового статуса, общего интереса (и следующую из нее конструкцию публичной власти), злоупотребление правом и много иных.
Правовые конструкции представляют собой результат группирования, интегрирования и упорядочения юридических понятий вокруг одного общего понятия большей юридической абстракции Из этого общего понятия более высокого уроаня могут логически вытекать новые производные понятия и институты низшего порядка, необходимые для полноценного функционирования остальных элементов юридической конструкции В этом и заключается главная функция этого вида нормативных правовых предписаний. С помощью юридических конструкций остальные правовые предписания (как общие, твк и конкретные) логически связываются между собой в органически единую регулятивную систему1 Пожалуй, ни один другой вид нормативных правовых предписаний не играет такой роли в достижении системности и полноты всего правового регулирования (причем не только осушествлвемого посредством актов законодательства), в обеспечении логичности и взаимосвязи всех нормативных предписвний.
Нз этой основной функции следуют и все остальные. Юридические конструкции за счет повышения степени абстрактности веления способствуют более компактному и концентрированному выражению норм права в законодательных актах, давая возможность одновременно урегулировать все схожие по сути ситуации, не создавая специально для каждой особое конкретное предписание (тем самым юридические конструкции выступают средствам борьбы с пробелами в законодательстве) Кроме того, юридические конструкции способствуют более точной и четкой классификации юридически значимых ситуаций, позволяя быстрее и точнее находить необходимые для регулирования нормы Нельзя не отметить также особую роль этого вида нормативных правовых предписаний для повышения эффективности правоприменительной деятельности, так как исследование юридического дела по заранее определенным позициям (элементам юридической конструкции) без специального поиска нужной модели поведения гораздо более эффективно И наконец, следует особо сказать о позитивной роли исследуемых
1 Более подробно об этом см Херинов Л. А Законодательная техника С. SI —52.
254
3. Правила создания нормативных правовых актов
нормативных правовых предписаний в интерпритационной и образовательной деятельности*
IV.	Презумпции. Этот вид нормативных правовых предписаний, играющий особую роль в правовом регулировании, представляет собой предположение о наличии (или отсутствии) юридически значимых фактов, состояния, положения, которые считаются истинными и не подлежащими сомнению, пока не доказано обратное. Презумпция, чтобы стать правовой, должна быть прямо или косвенно отражена в действующем законодательстве.
Содержание юридических презумпций, т.е. предполагаемых в соответствии с ией юридических фактов, является особой формой выражения объективной социальной необходимости, из которой субъекты правоотношений должны исходить для того, чтобы их поведение носияо позитивный с социальной точки зрения характер. Суть такого предписания состоит в указании иметь изначально определенные установки, определенное личное отношение к правозначимому положению, представление о его желательном состоянии Желательность таких предположений подтверждена жизненной практикой Они предстааляют собой наиболее оптимальные условия для достижения целей правового регулирования По этой причине субъектам правоотношений вменяется в обязанность без доказательств принимать презюмируемый факт за истину — достаточно отсутствия доказательств обратного.
В качестве примера общеправовых презумпций можно привести презумпцию истинности судебного решения, презумпцию истинности и правового характера закона, презумпцию законности и обоснованности правоприменительного акта органа государственной власти, презумпцию правосубъектности организации, презумпцию действительности договора А вот всем хорошо известная и даже зафиксированная в действующей российской Конституции (в ст. 49) презумпция невиновности обшеправовой вовсе не является, она яаляется отраслевой, так как относится только к уголовному праву (ибо в ней речь идет об обвинении в совершении преступления) В гражданском праве существуют прамо противоположные презумпции — презумпция виновности причинителя вреда и презумпция виновности дладельца источника повышенной опасности, причинившего ущерб В числе иных отраслевых презумпций можно
1 Более подробно об этом см.' Чербшшея А Ф Толкование права и договора М. 2003 С 253 256
10 Технические правила законотворчества
выделить презумпцию увеличенной опасности преступного деяния, совершенного при рецидиве преступления (уголовное право), презумпцию отцовства детей лица, являющегося супругом их матери на момент зачатия, и некоторые другие.
Главным функциональным назначением презумпций является анесение стабильности, устойчивости и, чго самое глааное, определенности в правовое регулирование, в работу правовой системы. Презумпции вносят исность в разрешение юридических дел, позволяют оператиано и в то же время оставаясь в русле права обойти юридические тупики, когда конкретная ситуация, конкретная проблема, казалось бы, ие имеет правового решения Правовые презумпции убыстряют правоприменительный процесс, позволяя без ущерба для права, для основополагающих интересов общественной жизни и развития экономить время, затрачиваемое для разрешения юридических казусов1.
V.	Правовые фикции. Фикцид в переводе с латыни — выдумка, вымысел, нечто реально не существующее Правовая фикция представляет собой правозначимое положение, фактически не существующее, но которое должно по воле законодателя всеми участниками правоотношений восприниматься как истинное, реально имеющее место Правовая фикция является особым регулятивным приемом, который заключается в том, что действительность подводится под некую формулу, ей ие соответствующую или лаже вообще ничего общего с ней не имеющую, чтобы затем из этой формулы сделать определенные выводы Это необходимо для некоторых практических нужд, поэтому фикции закрепляются в праве Фикция противостоит истине, но принимается за истину. «Фикция — это способ формулирования права, при котором юридическая ситуация создается при незнании ияи явном и добровольном противоречии с конкретной естественной реальностью - Таким образом, фикция является юридическим образованием, противоречащим реальности, но сознательно используемым вля достижения ряда юридических последствий ияи желательных судебных решений. Можно сказать, что применение фикций ведет к закреплению вымысла в праве и является ложью во благо»2.
В современном российском праве фикции применяются сравнительно редко. Примеров отечественных юридических фикций можно привести сравнительно немного Например, в граждан-
256
3. Правила создания нормативных правовых актов
ском праве достаточно большую роль играет институт признания человека умершим. Смерть человека для того, чтобы повлечь за собой гражданско-правовые последствия, должна быть подтверждена формально. Однако в некоторых случаях и при отсутствии закрепленных законодательно обстоятельств, подтверждающих смерть человека (медицинское заключение о смерти, выданное органами загса свидетельство о смерти, запись в книге актов гражданского состояния), участникам гражданских правоотношений предписывается вести себя твк, как будто такие обстоятельства есть. Другой пример — институт усыновления. В условиях, когда между участниками правоотношений нет кровной связи, предписывается считать, что эти субъекты выступают как родител и и дети
Фикции оказываются востребованы в случае невозможности эффективно урегулировать очень сложные и неоднозначные фактически существующие общественные отношения, залодяшие в тупик, в непреодолимые противоречия. Фикции устраняют неопределенность в правовой регламентации социальных процессов и явлений, упрощая предмет такого регулирования Этот вид предписаний используется для сокращения хода и объема правовой деятельности (особенно правовой оценки существующего положения), обяегчает установление юридически значимых обстоятельств в условиях невозможности установить их формально. Юридические фикции помогают упростить понимание сути правоотношений и делают их регламентацию более устойчивой и стабильной.
VI.	Правовые аксиомы. Правовые аксиомы представляют собой положения, которые предписывается воспринимать как не требующие доказательств и ие допускающие сомнения самоочевидные ис тины. Нх значение в том, что они отражают уже устанодаенные и достоверные знания. Это простейшие юридические суждения эмпирического уровня, сложившиеся в результате многовекового опыта социальных отношений и взаимолейстаня человека с окружающей средой Пожалуй, это самый редкий вид нормативно-правовых предписаний. В отечественной законотворческой практике они используются мало, учеными-правоведами внимания им уделяется еще меньше.
Наука олираетел на них как на исходные, проверенные жизнью данные. В обшей теории права аксиоматических положений много: кто живет по закону, тот никому не вредит; нельзя быть судьей в своем собственном деле; что не запрещено, то разреше
10 Технические правила законотворчества
257
но; всякое сомнение толкуется в пользу обвиняемого; люди рождаются свободными и равными в правах; закон обратной силы не имеет; несправедливо наказывать дважды за одно и то же правонарушение; ла будет выслушана вторая сторона; гиев не опраады-вает правонарушения; один свидетель — не свидетель, если обвинение не доказано, обвиняемый оправдан, показания взвешивают, а не считают; тот, кто щадит виноаного. наказывает невиновных; правосудие укрепляет государство; власть существует только для добра; и др
В действующем законодательстве юридические аксиомы найти трудно, большинство из них сосредоточены в Конституции Это связано с необходимостью придания этому виду нормативных предписаний абсолютного характера. Кроме того, аксиомы из всех обших предписаний являются наиболее общими, абстрактными По своей форме и роли, которую играют в функционировании правового меланизма, они близки к декларативным положениям, играя роль промежуточного звена между ними и принципами правового регулирования В качестве примера можно привести закрепленные в ст 45 Конституции РФ правила о том, что каждый может защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами, а твкже о том, что государственная зашита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется Другим примером юридической аксиомы, алияющей на все правовое регулирование в целом, является зафиксированное в ст 54 Конституции России положение о том, что никто ие может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не являлось правонарушением, а закон, устанавливающий болве суровую ответственность, не может иметь обратной силы. В качестве отраслевых аксиом можно рассматривать играющее огромную роль в процессуальных отраслях права предписание о том, чго никто ие обязан свидетельствовать против себя, своего супруга и близких родственников (ст 51 Конституции РФ), или выступающее одной из основ уголовного права положение о том, что никто не может быть осужден за олно и го же преступление дважды (ст. 50 Конституции России).
Аксиомы играют важную регулятивную, прикладную и познавательную роль. Они необходимы вля стабильности правового регулирования. В результате использования правовых аксиом юридическое воздействие на общественные отношения становится более компактным и экономичным по объему, упрошвл его и приближая к всеобщему пониманию и признанию
258
3. Правила создания нормативных правовых актов
Нормативные правовые предписания, непосредственно регламентирующие отдельные акты повеления участииков правоотношений (конкретные предписания), представляют собой формулирование строго определенной молели поведения, которой должно придерживаться, когорва яаляется обязательным образцом для определенной категории субъектов социальных процессов в определенной ситуации. Они дают непосредственные инструкции, которым должно следовать при определении правозиачимых поступков, определяя их позитивный с точки зрения общественных интересов характер
Эта категория положений законодательства логически саязана с исследованными выше общими положениями и действует с ними в комплексе Количественно именно конкретные предписания составляют большинство среди положений законодательства.
В отечественном законодательстве используются следующие основные виды конкретных нормативно-правовых предписаний, непосредственно регламентруюших поведение участииков правоотношений
1. Императивные предписания. Они закрепляют такой вариант поведения физических или юридических лиц, которому они обязаны неукоснительно следовать. В случае использования в нормативном правовом акте этого вида предписаний собственное мнение их адресатов по поводу правозначимого поведения не имеет значения для определения предписываемого акта поведения. Этим субъектам вменяется в обязанность, не внося коррективов, не отражая в своем поведении собственных представлений о возможностях вести себя определенным образом, просто выполнить закрепленные в законодательстве веления. Для этих предписаний характерен жесткий приказной характер Не допускаются отступления от предписываемого варианта поведения, а твкже различные его трактовки.
Использование императивных правовых предписаний предпочтительно при изложении и закреплении в действующем законодательстве норм публично-правового характера, т.е. регламентирующие отношения, напрямую затрагивающие основополагающие интересы жизни и развития общества и государства в целом Не случайно одной из отличительных черт отраслей публичного права (к числу которых можно отнести, например, уголовное право, конституционное право, административное право) является преобладание в методологии осуществляемого им регу
10 Технические правила законотворчества
259
лятивного воздействия императивных приемов и способов, императивных, жестко приказных предписаний. Это, конечно, не означает, что императивные предписания не метут использоваться при составлении нормативных правовых актов, посвященных выражению и формильном) закреплению частноправовых норм (например, приказные предписания можно встретить и в действующем Гражданском кодексе РФ. и в действующем Семейном кодексе РФ), но в этом случае они носят вспомогательный характер. Практика показывает, что злоупотребление императивными предписаниями в рамках регулирования частными правоотношениями может привести к весьма печальным последствиям — и для субъектов этих правоотношений, и для общих интересов, и для правового механизма1.
Императивные предписания могут выражаться в форме веления ияи запрета.
Предписания-запреты обязывают субъектов регулируемых обще ственных отношений в определенных, гипотезой выражаемой нормы случаях придерживаться пассивного варианта поведения, сохранять бездействие Такие предписания используются для того, чтобы законсераировать существующее положение. Это наиболее простой и интеллектуально доступный для осознания вид нормативных правовых предписаний. Основная его цель — предотвратить возможный нежелательный для личности и вля общества вариант поведения. Предписания-запреты предполагают использование слов «запрещается», «не допускается», «не может» и т.п Например, п. I ст. 10 действующего Гражданского кодекса РФ устанавливает: «Не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые искаючительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке». Статья 58 Трудового кодекса РФ гакрспляет следующий запрет «Запрещается закаючение срочных трудовых договоров в целях уклонения от предоставлений прав и гарантий, предусмотренных для работников, с которыми закаючается трудовой договор на неопределенный срок».
Императивные предписания-веления закрепляют обязанность адресатов придерживаться активного варианта поведения, совер
1 В качестве примера можно привести придание обязательного характера нско-
260
3. Правила создания нормативных правовых актов
шения определенных действий Они, как правило, достаточно просты для усвоения, однако все же более сложны интеллектуально, нежели описанные выше запреты, особенно если такие веления структурно неоднородны, содержат какие-либо условия совершения действий или же предполагают совершение нескольких взаимосвязанных поступков. Для таких обязывающих предписаний характерно использование формулировок «должен», «обязан», «надлежит», «необходимо» и т.п. В качестве примера можно привести п. 7 ст. 2 Федерального закона «Об акционерных обществах», устанавливающего* «Общество должно иметь круглую печать, содержащую его полное фирменное наименование на русском языке и указание на место его нахождения»; или п. 3 ет 4 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», которым закрепляется: «Унитарное предприятие должно иметь почтовый адрес, по которому с ним осуществляется связь, и обязано уведомлять об изменении своего почтового адреса орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц»
Как уже отмечалось выше. императивные предписания не предполагают возможности воздействия на выбор правозначимого варианта поведения участников общественных отношений их воли, их желаний и устремлений. Но остальные конкретные предписания такую возможность предполагают, устанавливая только ограничения для свободы выбора субъектов правового регулирования Применение неимперативных предписаний, которые будут исследованы ниже, предполагает, что законодатель предоставляет их поведению большую степень автономности Такие предписания, ие имеющие императивного характера, больше подходят для выражения норм, принадлежащих к системе частного права (хотя, конечно, императивные нормы для этого также используются, хоти и реже)
И. Упрявомачиваюшие предписания содержат несколько (два или более) возможных вариантов поведения участников регулируемых отношений и предписывают им сделать выбор одного из этих вариантов Для таких предписаний характерна формулировка «имеет право» (которым адресат может по своему усмотрению воспользоваться или нет) или же исчерпывающий перечень возможных вариантов дейстаий (бездействий) В качестве примера можно привести п 1 ст. 334 Гражданского кодекса РФ, устанавливающий: «В силу залога кредитор по обеспеченному залогом
10 Технические правила законотворчества
261
обязательству (залогодержатель) имеет право в случае неисполнения должником этого обязательства получить удовлетворение из стоимости заложенного имущества преимущественно перед другими кредиторами лица, которому принадлежит это имущество (залогодателя), за изъятиями, установленными законом»; или ст. 28 Семейного кодекса РФ, предоставляющую определенным категориям лии право требовать (или не требовать) признания брака нсдейстаительным.
Из всех правовых предписаний, не имеющих императивного характера, управомочивающие яваяются самыми жесткими, носящими наименее либеральный характер, они предполагают наименьшую свободу выбора для субъектов правоотношений. В случве их использования свобода выбора оказывается весьма невелика — в таком предписании содержатся готовые модели поведения (причем, как правило, закрытый их перечень) и указание о необходимо ста сделать выбор одного из них.
III.	Диспозитивные предписания предоставляют участникам правоотношений большую свободу воли при выборе варианта право-значимого поведения. Они предоставляют возможность сторонам самостоятельно, по собственному усмотрению, устанавливать взаимные права и обязанности в рамках, установленных законом. То есть суть такого предписания — установление ограничений для свободы адресатов правового веления самостоятельно определять свою деятельность по принципу «разрешено все, что не запрещено» Эти юридические ограничения представляют собой выражение общественных и государственных интересов, которые, как можно сделать вывод, затрагиваются регламентируемыми общественными отношениями и процессами.
Для диспозитивных предписаний характерно указание на полную свободу участников определенных правоотношений в определении своего поведения в рамках закона (в этом случае указание на ограничения может содержаться в иных положениях того же нормативного правового акта или вообще в ином акте законодательства) Впрочем, допустимо также специальное перечисление таких юридических ограничений свободы — с указанием того, что этот перечень является закрытым. Возможно и совмещение этих методов, хотя на практике такие случаи редки.
Диспозитивной, например, является норма ст. 570 ГК РФ, которая устанавливает, что, если законом или договором мены ие предусмотрено иное, право собственности на обмениваемые товары
262
3. Правила создания нормативных правовых актов
переходит к сторонам, выступающим по договору мены в качестве покупателей, одновременно после исполнения обязательств передать соответствующие товары обеими сторонами Примером диспозитивных предписаний может послужить также ст 421 Гражданского кодекса РФ, закрепляющая свободу закаючения договора с условием непротиворечия заключенных договоров действующему российскому законодательству, ияи ст. 7 Семейного кодекса РФ, устанавливающая' «Граждане по своему усмотрению распоряжаются принадлежащими им правами, вытекающими из семейных отношений (семейными правами), в том числе правом на защиту' этих прав, если иное нс устаноалсно настоящим Кодексом Осуществление членами семьи своих прав и исполнение ими своих обязанностей не должны нарушать права, свободы и законные интересы других <1ленов семья и иных граждан».
Конкретные предписания, помимо перечисленных выше, в отечественной законодательной практике используются достаточно редко и носят, как правило, вспомогательный характер (в связи с чем они чаще встречаются в подзаконных нормативных правовых актах).
IV.	Рекоменлателлше предписания определяют варианты наиболее желательного с точки зрения законодателя, но необязательные варианты поведения участников регламентируемых нормативным правовых актом участников правоотношений. Выбор адресатом предписания такого направления их деятельности законодательство приветствуется, но в обязанность ие вменяется
Рекомендательные предписания используются для информирования субъектов правового регулирования о том их правозначимом поведении, которое соответствует соииальным интересам, но в силу тех или иных причин не может быть определено как общеобязательное. При использовании этого вида предписаний применяются формулировки «рекомендуется», «целесообразно» и т.п.
Примерами рекомендательных предписаний могут послужить п. 1.6 Положения о кураторах кредитных организаций (утверждено Постановлением ЦБ РФ от 7 сентября 2007 г. № 310-П), устанавливающий: «В случае если за куратором закрепляется кредитивя организация, яаляющаяся головной кредитной организацией банковской группы, то рекомендуется закреплять за ним и другие кредитные организации данной группы, надзор за которыми осуществляет длнное территориальное учреждение Банка России», или п. 4 I Правил дорожного движения (утвержденных Постановлением Правительства России от 23 октября 1993 г № 1090), ус-
10 Технические правила законотворчества
263
танааливаюший- «При движении по обочинам или краю проезжей частя в темное время суток или в условиях недостаточной видимости пешеходам рекомендуется иметь при себе предметы со све-товозврашаюшими тлементами и обеспечивать видимость этих предметов водителями транспортных средств», п. 3.3 и 3.4 Ветеринарных правил содержания птицы на личных подворьях граждан и птицеводческих организаций открытого типа (утверждены Приказом Минсельхоза России от 3 апреля 2006 года № 103), усганаали-ваюшие* «В каждом помещении для содержания птицы на подворье окна, двери, вентиляционные отверстия рекомендуется оборудовать рамами с сеткой во избежание залета дикой птицы Посещение помещений для содержания птицы посторонними лисами не рекомендуется»
V.	Предписания-стимулы содержат указание на меры материального, морального и иного поощрения субъектов правоотношений, действовавших определенным образом, подчинивших свое поведение определенным в предписании правилам Этот вид законодательных положений предполагает предоставление органами государственной власти (или иными уполномоченными субъектами) определенного вознаграждения за одобряемую государством и обществом полезную для них деятельность участников правоотношений. Такая стимулируемая правом деятельность может заключаться в добросовестном выполнении обязанностей, либо в достижении результатов, превосходящих обычные требования, либо в действиях социально полезных, но вменение которых в обязанность невозможно (например, совершение подвига, поступка социально полезного, но сопряженного с опасностью для жизни). Предписания-стимулы призваны полводить юридическую базу под поощрения творческой и социальной активности людей
К таким предписаниям относятся законодательные положения о государственных наградах, о присвоении почетных званий, о разного рода премиях и т.д. Характерной особенностью их формы является формулирование основания для поощрения, в чем выражается общественно полезное поведение. В качестве примера в действующем российском законодательстве можно привести положения п. 5 ст 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», устанавливающего систему дополнительных стимулирующих выплат — за работу государственных служащих в особых условиях, или положения статутов государственных наград России (закрепленные, например,
264
3. Правила создания нормативных правовых актов
указом Президента Российской Федерации «О государственных наградах Российской Федерации» от 2 марта 1994 г. № 442), или положения п I указа Президента России № 549 «О дололнитель-ных гарантиях социальной защищенности работников органов судебной аласти», устанавливающего- «Предоставить право предсе дателям Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации устанааливать судьям указанных судов надбавки к должностным окладам за сложность, напряженность, высокие достижения в труде и специальный режим работы в размере 50 процентов должностного окаада». Впрочем. чаще такие предписания можно встретить в актах делегированного законодательства
VI.	Предписания — нормативные требования (технико-экономические, экологические и другие нормативы) Это, пожалуй, самый специфический и самый редкий вид нормативных правовых предписаний В них выражаются и нормативно закрепляются в качестве общеобязательных норм численные требования к различным формам деятельности людей (хозяйстаенной, технической, финансовой и др ), а также к результатам такой деятед ыю-сти. Законодательное закрепление бывает необходимо в отношении нормативов, являющихся важными для тех или иных общественных процессов, определяющих социально значимые виды деятельности, затрагивающих основополагающие интересы жизни и развития общества
Как правило, легальные нормативы размещаются в специальных приложениях к нормативным правовым актам. Там излагаются либо численные выражения, либо методика их вычисления (коэффициенты и способы расчета исходя из них числовых значений)
10-2. Структура нормативного правового акта
В числе технических правил создания нормативно-правового акта сначала следует изучить правила структурирования нормативно-правового акта, определяющие его внешний вид, внутреннюю систему и соотношение основных структурных единиц.
Правила структурирования нормативно-правового акта достаточно хорошо изучены и проработаны отечественными исследователями и нашли воплощение в законодательстве и в специальных технических указаниях и рекомендациях.
10 Технические правила законотворчества
265
Оформление нормативно-правового акта единым текстом нецелесообразно, так как в этом случве возникают большие трудности с усвоением смысла его предписаний и механизма его действия Поэтому в отечественной практике акты законодательства традиционно имеют определенную структуру, которая и позволяет его выразить логически стройно и системно. Такое деление четко обозначает каждое конкретное правовое предписание Разбивка нормативно-правового акта на системно-сгруктурные составляющие значительно облегчает пользование им, улучшает и систематизирует его внутреннее построение, делает возможным применение ссылок, помогает ориентироваться в нормативном материале. Рубрикация нормативно-правового акта делает его более эффективным, упрощает его систематизацию, производство ссылок, улучшает внутреннее построение акта, способствует соблюдению требований к его логике и стилю
В мировой законотворческой практике наблюдается довольно пестрая картина структурирования актов законодательства. Применяется множество самых разнообразных систем рубрикации, используются разнообразные вилы структурных состааляющих законов и (особенно) подзаконных акгов: части, главы, разделы, титулы, книги, статьи, параграфы, пункты, абзацы и др
К настоящему моменту в России фактически сложилась методика структурирования нормативно-правовых актов, определена система их структурных состааляющих. При создании нормативноправовых актов в России применяются следующие структурные единицы (по нисходящей):
•	раздел (подраздел);
•	глава;
•	статья.
1.	Первичной структурной единицей закона является статья — своего рода гнездо, узел регулятивного воздейстаия Вся структура закона основана на статьях, которые служат основой для всех ос-твльных состааляющих. Статья служит главным инструментом выражения смысла нормативных правовых предписаний, в статье находят свое выражение юридические нормы Это функциональное назначение определяет основные требования к формулированию статей законов и подзаконных актов.
266
3. Правила создания нормативных правовых актов
В подзаконных нормативно-правовых актах аналогом статьи, основной смысловой ячейкой, клеточкой яаляется пункт, который несколько менее заметно выделен. Иных структурных составляющих, кроме пунктов, в подзаконных актах применять не следует
Статьи не только служат для структурирования текста нормативно-правового акта. Статья (в подзаконных актах — пункт) служит главным средством выражения правовой нормы, в ней формулируется госуцарственио-властное веление, общеобязательное для исполненил Поэтому статьи служат только для выражения нормативных предписаний, нецелесообразно в них выражать положения декларативного характера, не пригодные для непосредственного регулирования общественных отношений, — пожелания, цели и мотивы издания акта, примеры из практики, анализ положения дел по регулируемому вопросу и т.д. Недопустимо также формулирование в статьях призывов, констатирование неудоалетворительного положения дел по тем или иным вопросам, приведение примеров неправильной практики и объяснение ее причин Для всего этого существует преамбула, смешение подобных положений с регулятивными предписаниями ведет к нарушению системности правового воздействия законодательства, нарушает логику нормативно-правового акта.
Не следует также формулировать в статьях (пунктах) нормативно-правового акта индивидуальные аластные предписания (поручения, предписания и др.), не несущие собственно нормативной нагрузки. Ненормативные предписания, регулирующие конкретный акт поведения конкретных, строго определенных участников общественных отношений, предназначены для одноразового исполненил и после такого исполнения теряют смысл. Их смешение с нормативными предписаниями приводит к нарушению структурной целости закона, в тексте которого эти ставшие бессмысленными положения сохраняются, Поэтому все необходимые в связи с принятием нормативно-правового акта оперативные поручения (о назначении исполнителей, о принятии конкретных мер к исполнению и др.) целесообразно выражать в специальном посганоалении о введении этого акта в действие или же, если это неизбежно, в отдельных структурных составляющих.
Каждая статья нормативно-правового акта представляет собой нечто единое, выражает единую законченную мысль в полном объеме Смешение в этом структурном кирпичике нескольких смысловых комплексов, нескольких регулятивных предписаний
10 Технические правила законотворчества
267
недопустимо Такое концентрирование разнородных предписаний в одной статье (осуществляемое, обычно в целях уменьшения числа статей) влечет нарушение смыслового единства акта, целостности и последовательности выраженных в нем предписаний. Как отмечал в свое время известный отечественный юрист М.А Чельцов-Бебутов, лучше вдвое больше статей, лишь бы каждвя имела свое индивидуальное лицо, относясь к строго определенным действиям1 Поэтому одна статья должна содержать элементы (гипотезу, диспозицию ели санкцию) не дозее чем одной правовой нормы, неоправданно и вредно наличие в одной статье элементов нескольких норм, которые не имеют прямой и непосредственной связи друг с другом, их надлежит выражать в разных статьях «Пусть статей в законе будет больше, но каждая из них будет посвящена одной теме, иметь четко очерченный смысл. Такая практика обеспечит большую доступность закона для понимания и применения, удобства при ссылках, а кроме того, будет дисциплинировать составителей проекта»2.
В исключительных слу<алх возможно формулирование в одной статье законодательного акта элементов даух бяизких по смыслу норм, но не более. В этом случае не следует излагать содержание этих норм в статье единым текстом, а лучше каждой из элементов самостоятельной нормы посалтить отдельную часть статьи
Все статьи законов (пункты подзаконных актов) должны иметь сквозную нумерацию. Во избежание путаницы после принятия нормативно-правового акта изменение номеров структурных составляющих нормативных правовых актов не допускается. Иначе в системе законодательства начнется путаница, нарушится структура самого акта, возникнет необходимость вносить соответствующие изменения во все нормативно-правовые акты, ссылающиеся на этот акт, это повлечет за собой необходимость внесения новых изменений. Поэтому даже изменение закона или подзаконного акта не может служить основанием для покушения на нерушимость нумерации глав, статей и пунктов нормативно-правового акта. Если дополнения вносятся в конец законодательного акта, то необходимо продолжать имеющуюся нумерацию частей, разделов, глав, статей (например, последней была глава 5 — дополнить главой 6; последней была статья 7 — дополнить статьей 8)
го права // Вестник советской юстнини. 1928 № 13 С 372.
268
3. Правила создания нормативных правовых актов
Если дополнения вносятся в конец структурной единицы статьи, го также необходимо продолжать имеющуюся нумерацию (например, в статье последней частью была часть 3 — дополнить частью 4, в части последним пунктом был пункт 3 — дополнить пунк-
В случве внесения в нормативно-правовой акт дополнительных структурных единиц (и в первую очередь если это статьи) они нумеруются специально. Целесообразнее всего им всем присваивать номер предыдущей равнозначной структурной единицы и давать дополнительную нумерацию (например: «Статья 10 I, статья 10.2, статья 103», или «Статья 10—1, статья 10—2, статья 10—3» и тл или «Статья 10*, статья 10*“, статья 10 **•» или иным подобным способом). В случве исключения из акта структурных единиц следующие за исключенными главы и статьи сохраняют свой изначальный номер-
Нумерацию статей надлежит осуществлять с использованием арабских цифр, которые более удобны, чем римские или чем буквенная нумерация, ибо количество статей в современных законах обычно достаточно велико.
Каждой статье кроме номера следует присваивать собственное наименование. Оно определяет содержание статьи и значительно обяегчает участникам законотворческой деятельности ориентироав-нис в тексте нормативно-правового акта, нахождение и определение необходимых им правовых предписаний Обозначение статьи печатается с прописной буквы и абзацного отступа.
Наименование статьи печатается с прописной буквы в именительном падеже полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера статьи, после которого ставится точка Это позволяет выделять статью по тексту.
Создание нормативно-правового акта без названий статей в высшей степени нежелательно, так как это значительно затрудняет его полноценное использование в ходе правоприменительной практики. Отсутствие заголовков статей — значительное нарушение законодательной техники, которое, к сожалению, встречается в отечественном законодательстве1.
1 Например, нельзя признать удачным с технической точки зрение Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Фе-
использование этого очень важного нормативно-правового акта, особенно для
них систем отечественного конституционного и административного права, а
10 Технические правила законотворчества
269
Если статья все же не имеет наименования, то точка после номера статьи не ставится и обозначение статьи печатается с прописной буквы и абзацного отступа полужирным шрифтом
Статья закона может, в свою очередь, делиться на структурные составляющие' части, пункты, подпункты, абзацы, параграфы. Деление статей закона на эти более мелкие структурные составляющие применяется для логически последовательного изложения содержания большого объема предписаний, содержащихся в одной статье. Впрочем, создание статей законодательства, имеющих сложную структуру, нежелательно’ Их громоздкость и многоступенчатая градацил сильно затрудняют ориентирование в системе предписаний, чем создают дополнительные препятствия к комплексной реализации нормативно-правовых актов. Кроме того, на такие сложные по структуре статьи трудно ссылаться — многоступенчатая система ее первичных компонентов обусловливает необходимость в строго определенной последовательности всех их перечислять, что очень неудобно. Поэтому гораздо эффективнее и целесообразнее будет создать больше статей меньшего объема, нежели искусственное и неразумное их укрупнение (которое нередко осуществляется с целью уменьшить количество статей в законе, сделать его более компактным). Чем меньше текста в статье, чем он проще по структуре, тем яснее и применимее содержащиеся в ней предписания2. Законодатель вовсе ие должен стремиться обязательно структурировать статью — этот прием следует применять только в случае необходимости Если же такой необходимости нет, то статья должна осгаваться монолитной
Самой крупной структурной состааляюшей статья закона является часть (которую не следует путать с частью как структурной состааляюшей закона). Деление статьи на части служит дая выражения в ней элементов различных норм права, фрагментов
творчество в Российской Федерации С. 271—272
в этой стране великанов запрещено формулировать статьи
пых великим сатириком как реалистичный, по его мнению, образец носителей
смертью. Как вваим. многословие и сложность статей законов, влекущие их
270
3. Правила создания нормативных правовых актов
нескольких различных предписаний, посвященных регламентации близких по смыслу, но не совпадающих полностью вопросов Например (как это очень часто можно встретить в тексте действующего Уголовного кодекса РФ), части статьи могут служить для выражения простого и квалифицированного состава юридического предписания. Возможно также выражение в первой части статьи сути основного предписания, а во второй — исключения из нее (в одной статье их целесообразнее выразить, дабы не отрывать их друг от друга, не вызывать разрыва в восприятии сознанием адресата предписания) Части статей закона обозначаются арабской цифрой и точкой Собственного названия части статей не имеют. Впрочем, деление статьи закона на части не яваяется обязательным требованием к ее структуре — нередко статьи сразу, минуя деление на части, делятся сразу на более мелкие составляющие.
Более мелкой структурной составляющей статьи закона является пункт Пункты в статье обозначаются арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой Это позволяет отличать их по тексту от статей, выделяя как менее крупные структурные составляющие.
Пункты служат для формулирования логически обособленных положений, входящих в состав элемента юридической нормы. Эти положения едины по содержанию и. дополняя друг друга логически, составляют единое по смыслу предписание. Поэтому при формулировании и компиляции пунктов особенно важно соблюдение правил логики закона. Пункт может выступать как составная часть статьи закона, но может входить в состав части статьи
Пункты подразделяются на подпункты, обозначаемые строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой и не имеющие номера. Подпункты служат для дробления большого по объему и сложного по смыслу положения пункта, которое, не будучи разделенным, будет трудным для осознания и усвоения
В исключительных случвях части, пункты и подпункты статьи закона могут подразделяться на абзацы (в статье закона их может быть не более пяти). Абзацы обычно используются для перечисления однородных положений, формулирования перечня элементов предписания (например, участников правоотношений, прав, обязанностей. объектов этих прав и обязанностей и т.д ) Для иденти-
10 Технические правила законотворчества
271
фиквции абзацев возможно использование квк букв русского языки, так и цифр Возможно использование для этого знака параграфа. Также возможно формулирование абзацев без каких бы то ни было идентификационных признаков.
Ограничение количества возможных абзацев не распространяется на статьи, содержащие перечни основных понятий, используемых в законопроекте.
Деление пунктов в частях статьи либо в разных статьях одного нормативно-правового акта и на подпункты, и на абзацы, которые в тексте пункта будут следовать после двоеточия, не до-пусквется.
В подзаконных нормативных правовых актах пункт выступает главной по смыслу структурной составляющей — аналогом статьи. Более крупных структурных единиц в подзаконных актах не используется.
2.	На основании относительной общности предмета правового регулирования, статьи законов могут объединяться в главы Глава служит для более крупного структурирования закона Она объединяет статьи, структурно соответствуя развитию логики, смысла предписаний. В главах объединяются нормативные правовые предписания, составляющие небольшие по объему, несложные по структуре и второстепенные по значению институты права, а также пединституты (субинституты) права). Элементы норм права могут объединяться в главы на основании как предметного, так и функционального критерия То есть главы могут составяяться как из норм, объединенных общим предметом правового регулирования, так и из норм, имеющих одинаковое функциональное назначение в механизме такого регулирования (выражение конкретных предписаний непосредственно к поведению субъекта или же законодательное изложение и закрепление общих положений для правильного толкования конкретных предписаний).
Глава представляет собой ие только структурную единицу закона, но и относительно автономное смысловое образование в его составе. Глава (как и прочие объединения статей в составе закона) представляет собой, с одной стороны, сложную смысловую и структурную систему, а с другой — элемент более крупной системы. Формирование глав и их положение в структуре закона должно ол-редедяться логикой этого закона, смысловым развитием содержащихся в нем предписаний.
272
3. Привила создания нормативных правовых актов
В отечественной юридической науке1 признается необходимым нумеровать главы арабскими цифрами, хотя на практике нередко использование для нумерации глав римских цифр Глава имеет собственное наименование (пишется в именительном падеже) Наименование главы печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера главы, после которого ставится точка. Обозначение главы печатается с прописной букаы и на практике обычно — по центру страницы (хотя среди специвяи-стов2 бытует мнение о необходимости размешать название главы с абзацного отступа). Нельзя не отметить, что этот вопрос нуждается в четком нормативном определении, которое закрепило бы единообразие в обозначении
3.	В наиболее крупных (по объему и по значению в системе правового регулирования) законах главы могут объединяться в разделы. Раздел используется для комплексного и логически единого выражения юридических норм, составляющих подотрасли, а также крупные по объему, сложные структурно и играющие большую роль в функционировании правового механизма институты права Таким образом, в разделах законов объединяются для системного изложения достаточно крупных комплексов правовых норм, объединенных общностью предмета правового регулирования, относительно обособленного в рамках регламентируемого определенной отраслью права комплекса общественных отношений. Этот вид структурных составляющих закона предстааляет собой законодательное образование, обладающее особыми целями, особой ролью в механизме законодательного воздействия на социальную жизнь.
Структурирован ве на разделы возможно в отношении больших по объему законвх, имеющих общеотраслевое или межинституциональное значение. Использование этой структурной единицы возможно при создании актов законодательства, играющих определяющую роль в целой отрасли иди подотрасли права или же объединяющих в себе несколько институтов права (впрочем, последний вариант нежелателен) Например, нередко разделы служат наиболее крупной структурной составляющей кодекса, комплексно выражая основные институты, входящие в кодифицируемую отрасль права. Такая методикв структурирования характерна для кодексов, являю-
оформлению законопроектов
10 Технические правила законотворчества
273
шихся законодательным выражением норм сравнительно небольших, несложных структурно и пока не получивших глубокой научной разработки отраслей права. Кодексы, состоящие из разделов, создаются в тех случаях, когда законодатель использует при проведении кодификации так называемую французскую методику, предполагающую, что главный упор делается на нормы непосредственного правового регулирования при отсутствии большого системного массива общих положений
Кроме того, как крупнейшей структурная составляюшвя, раздел встречается в больших по объему и сложных по содержанию законах, являющихся основополагающими источниками для отдельных крупных комплексов институтов, подотраслей, а также нескольких тесно взаимосвязанных между собой институтов права, входящих в одну отрасль.
При формировании разделов закона возможно использование как предметного, так и функционального критерия В отечественной законотворческой практике при создании состоящих из разделов кодексов обычно первый раздел посвящается выражению и формальному закреплению общих положений (применяет -сл функциональный критерий), а остальные разделы посвящены регламентации отдельных обособленных комплексов общественных отношений и отражают целые институты права (созданы на основе предметного критерия) В качестве примера можно привести действующие Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ и еще целый ряд важнейших законо-дате л ьных актов
Использованве такой структурной составляющей, как подраздел, нежелательно и допустимо, только если это необходимо для обеспечения структурной стройности закона (например, для особой регламентации небольшого, но отличающегося существенными особенностями вопроса, который ие может быть урегулирован другими разделами по причине своей специфичности)
Наименования разделов и подразделов пишутся в именительном палеже, обозначаются полужирным шрифтом по центру страницы и нумеруются римскими цифрами.
Вводить такую структурную единиц) закона, как раздел (подраздел). не следует, если в законе нет глав
4.	Наиболее крупной (и наиболее редко встречающейся) структурной составляющей нормативных правовых актов является часть.
274
3. Привила создания нормативных правовых актов
Подразделение на части возможно только для такой специфической формы законов, как кодекс Части предназначены для раздельного выражения различных по регулятивному назначению юридических предписаний, для отделения в тексте кодификационного нормативного правового акта общих положений, направленных на систематизацию и обеспечение единства толкования законодательных велений от основанных на этих общих положениях предписаний, направленных непосредственно на регулирование строго определенных общественных отношений, содержащих в себе законченные модели поведения субъектов правоотношений в определенных условиях Такое выделение в тексте кодексов общих и конкретных юридических предписаний способствует достижению большей системности в их изложении, облегчает их комплексное восприятие, а также правильное, точное и единое их толкование.
Именно эта основная цель применения такой структурной состааляюшей закона, как часть, предопределяет тот факт, что деление на части применяется только в отношении кодексов. Этот вид законов используется как основа законодательного выражения и закрепления (а иногда и единстаенный источник) самых крупных систем юридических норм, объединенных общностью предмета и целей правового воздействия — отраслей права (в порядке исключения кодекс может служить для системного выражения и наиболее крупных и обособленных институтов права, олнако в этом случае создаваемый кодекс на части не делится). В связи с этим в кодексах присутствуют как непосредственные, конкретные предписания, так и общие положения, причем последних оказывается очень много — они и состааляют основу, базовую часть отраели права, для системного и комплексного изложения положений которых и осущесталяется кодификация, создается кодекс В иных законвх (а тем более подзаконных актах), которые выражают только определенную часть входящих в отраель права норм, таких общих положений либо нет воасе, либо их очень мало, нет необходимости в специвяьной структурной составляющей для их выражения
Следует отметить, что даже ие каждый кодекс имеет в своей структуре части. Наличие двух частей — общей и особенной — свойственно так называемой паидектной структуре кодекса, использование которой характерно для германской методики кодификации (об этом подробнее будет сказано ниже) Применение этой
10 Технические правила законотворчества
275
методики, предполагающей включение в структуру кодекса обшей и особенной частей, целесообразно при проведении кодификации отраслей права, которые велики по объему, сложны и хорошо научно проработаны. Только в таких условиях общие положения становятся настолько многочисленными, объемными и сложными, что разделение кодекса по функциональному принципу на части становится целесообразным
Классическая пандектная структура кодекса предполагает органическое сочетание двух частей — общей и особенной Общвя часть, как это ясно из названия, объединяет в себя общие положения, особеннвя — непосредственные предписания, имеющие целью прямое воздействие на поведение субъектов правоотношений. В отечественном законодательстве примером использования такой структуры кодекса является действующий Уголовный кодекс РФ. Этот важнейший нормативный правовой акт современной России наглядно демонстрирует преимущества разделения текста кодекса, огромного по объему и обладающего сложной структурой с огромным количеством сложных и хорошо проработанных научно общих положений. В действующем Уголовном кодексе РФ достигнуто очень удачное соотношение между общими и специальными положениями, логическая взаимосанзь и взаимодействие. А вот нарушение этой схемы при состаалении и дополнении действующего Гражданского кодекса РФ не послужило усилению регулятивной эффективности этого не менее важного закона Фактически принятие третьей части Гражданского кодекса РФ, а затем и четвертой части, созданных не по функциональному принципу, а по предметному критерию (когда части создаются в целях раздельного выражения и закрепления норм различных институтов или подотраслей права), сильно дезорганизовало гражданско-правовое регулирование Неоправданное усложнение структуры (особенно введение четвертой главы, посвященной регламентации очень специфичного блока общественных отношений, для комплексной регламентации которых в структуре гражданского права целесообразнее было бы использование специального тематического федерального закона) исключило возможность достижения идеальной гармонии между общими положениями, сформулированными в первой части, и предписаниями, регламентирующими непосредственно отношения, связанные с конкретными гражданско-правовыми обязательствами. В четвертой и пятой частях Гражданского кодекса РФ есть общие положения, и соотношение по
276
3. Привила создания нормативных правовых актов
ложений этих частей (как общих, так и особенных) с положениями первой части не вполне понятно, логической связи между ними не просматривается.
Можно сделать вывод, что часть как структурнвя составляющая кодекса может создаваться только на основе функционального принципа, когда в них сосредоточиваются нормы, имеющие строго определенное назначение в механизме правового регулирования — либо особенные, непосредственно определяющие поведение участников правоотношений, либо общие, обеспечивающие правильное, единообразное и системное толкование норм особенных. Практика существования и функционирования кодексов показывает, что нецелесообразно компоновать статьи по предметному критерию, сосредотачивая в частях положения, объединенные общим предметом правового регулирования. И тем более недопустимо смешивание этих оснований вяя объединения положений закона в части, формируя, как это можно встретить в некоторых действующих российских кодексах, одну из этих структурных составляющих из общих норм права и еще несколько — из положений различных институтов или подотраслей права Наиболее удачной, если есть необходимость разделения положений кодекса на части, является именно двузвеннад структура кодекса, включающвя в себя общую и особенную части Нарушение такой структуры ие позволяет достичь необходимой для кодекса системности изложения законодательных предписаний, а ведь таквя системность — цель проведения кодификации.
5.	Подзаконные нормативные правовые акты по сравнению с законами занимают вторичное положение не только по юридической силе, но и по смыслу. Главная логическвя цель издания органами исполнительной вяасти подзаконных нормативных правовых актов — толкование и конкретизация положений, выраженных и закрепленных в законах. Помимо прочего, это предопределяет упрошенную структуру подзаконных актов В подзаконных нормативных правовых актах, как уже упоминалось, пункт выступает главной по смыслу структурной составляющей — анвяо-гом статьи Более крупных структурных единиц в подзаконных актах не используется
Единая система обозначений структурных составаяющих нормативно-правовых актов необходима как для системного единства законодательства, так и для облегчения ссылок. К сожалению.
10 Технические правила законотворчества
277
законотворческая практика России довольно противоречива в этом отношении. В разных нормативно-правовых актах различного уровня применяются различные способы нумерации. В некоторых актах отсутствует нумерация составных частей статей1, в некоторых актах нумеруются пункты и абзацы только некоторых статей2, в большинстве же актов пронумерованы все структурные составляющие статей. Еше больший беспорядок в этом вопросе царит среди нормативно-правовых актов субъектов РФ Таквя практика создаст большие проблемы, дезориентируя исполнителей и затрудняя связь между нормативно-правовыми актами через ссылки.
6.	Из обшей системы структурных единиц, используемых при создании нормативных иродовых актов, выделяются несколько особых составляющих, применяемых в исключительных случвях и имеющих специальное функциональное назначение.
Особое место среди структурных составляющих нормативных правовых актов занимают причечтшя (к статьям, главам, разделам, частам иди акту в целом), призванные особо выделить и специфицировать определенные составляющие части нормативного правового акта. Примечание представляет собой структурную составляющую нормативного правового акта, предназначенную вяя специального текстового подчеркиванвя. Главная характернвя черта примечания — сопроводительный, комментирующий характер обязательных предписаний, содержащихся в нем.
Примечания нормативных актов могут быть предназначены вяя того, чтобы:
•	расширить или сузить сферу действия определенных положений засона (подзаконного акта),
•	предусмотреть исключения из общего правила, установленного законодательным актом;
•	уточнить смысл того иди иного термина или всей статьи (дефиниции по тексту акта);
•	определить пределы действия изложенной в нормативном правовом акте нормы,
•	определить условия применения положения статьи,
•	уточнить содержащиеся в нормативном правовом акте оценочные понятия или стоимостные критерии;
1 См., напр.: Таможенный кодекс РФ.
278
3. Привила создания нормативных правовых актов
•	определить орган государственной власти, который будет осуществлять правоприменение в регулируемой сфере или решать иные вопросы о компетенции;
•	закрепить самостоятельные по смыслу нормы, выделяющиеся из обшей логической системы акта.
Примечания позволяют добиться более высокой степени конкретности и понятности сложных и неоднозначных предписаний, изложенных в нормативном правовом акте. Они могут выступить весьма ценным инструментом обеспечения логической свазн между общими и особенными положениями.
Однако использование примечаний не должно быть обычной практикой в ходе создания и изменения актов законодательства Частое использование примечаний при создании нормативных правовых актов недопустимо. Они засоряют и загромождают законодательство, ухудшают структуру нормативных актов, отвлекают внимание исполнителей и затрудняют ссылку и цитирование норм права. Примечания деструктурируют акт, рассеивают внимание субъектов правового предписаний, затрудняют формулирование норм, создаввя впечатление неравноценности, второстепенности изложенных в примечаниях положений, также являющихся выражением норм права. По этой причине использование в тексте законодательства примечаний нежелательно Та кого рода положения лучше формулировать в качестве самостоятельных статей ияи включать непосредственно в текст той структурной единицы, к которой они относятся И уже совершенно недопустимо сопровождение одной статьи закона несколькими примечаниями.
Поскольку примечания затрудняют восприятие законов и пользование ими, следовательно, в законодательстве их нужно использовать только в исключительных случвях Только в особых случвях, когда нормативное положение носит дополнительный, толковательный характер, выделяется по смыслу из обшей канвы акта, закрепление его в нормативном акте в качестве примечания к статье теоретически возможно. Использование примечаний оправданно в случаях, если:
1)	в нормативном акте не разрешается тот или иной конкретный вопрос и для разрешения этого вопроса делается ссылка на другую статью или на другой нормативный акт. где он решается, или же приводится тот орган, который может решить этот вопрос;
10 Технические правила законотворчества
279
2)	в примечании нормативного акта законодатель объясняет смысл выражений и терминов, используемых в двух или более статьях Это относится в первую очередь к понятиям узконаправленных технических терминов, которые необязательно закреплять в самостоятельных статьях,
3)	в статьях есть перечисление, один из пунктов которых нуждается в особом пояснении;
4)	правотворческий орган считает необходимым толковать помешенный в приложении нормативного акта материал — таблицы, диаграммы и прочее.
Но даже в вышеуказанных случвях использования примечаний в целях сохранения ясности и логической целостности акта следует по возможности избегать.
По той же причине нежелательно использовать и подстрочные примечания (сноски). Помещение подстрочных примечаний возможно только в процессе систематизации законодательства, при подготовке официвяьных сборников нормативного материала, когда возникает необходимость прокомментировать текст1
Использование приюкений возможно для формулирования положений, по смыслу отличающихся от основного нормативно-правового массива, автономных от них Например, в приложениях можно приводить таблицы, расчеты, графики, перечни, тарифы, графические изображения, образцы документов, бланков и т.д. Кроме того, в приложении может быть приведена программа мероприятий по реализации акта законодательства Норматианме предписания включать в текст приложений ие следует.
Использование в тексте нормативного правового акта курсивов, петитов и других способов выделения части текста представляется нецелесообразным Все составляющие законодательного акта, все слова, словосочетания, предложения, пункты, статьи и т-д по своему значению равны. Нет ни необходимости, ни смысла в дополнительном выделении какой-либо части текста акта, это может тол ько дезориентировать субъектов правовых предписаний, создав у них впечатление об исключительном положении этой части, о ее приоритете над остальным текстом. В петитах и курсивах. при условии соблюдения правил логики и стиля закона, необходимости не возникает.
1 См.* Пиголкин А С Законотворчество в Российской Федерааяи С 276
280
3. Правила создания нормативных правовых актов
10.3. Смысловая система (содержание) нормативного правового акта
Теперь рассмотрим правила смысловой системы нормативноправовых актов, определяющие форму и порядок изложения его содержания. Этот вопрос является не менее важным для законотворческой техники, чем предыдущий Участнику законотворческой деятельности очень важно уметь правильно соединить смысловые составляющие нормативно-правового акта, дабы обеспечить логическое единство и последовательность изложения нормативноправовых предписаний
Содержание нормативно-правового акта зависит ог его объема, формы и вида, а также от предмета правового регулирования Они же определяют структуру нормативно-правового акта, который в значительной мере влияет на его регулятивные возможности Структура законопроекта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования и соответствовать раскрытию его предмета, что очень важно для понимания и усвоения смысла нормативно-правовых предписаний.
Наиболее оптимвльной с точки зрения расположения смысловых составляющих нормативно-правового акта представляется следующая конструкция
1	Наименование нориативно-праеового акта.
2	Преамбула, включающая декларативные положения.
3	. Общие поюжения:
•	основные принципы правового регулирования, вводимые и закрепляемые законом;
•	легальное определение используемых в законе специвльных терминов;
•	иные общие положения
4	Изложение конкретные правовых предписаний по регушруемому вопросу.
5	Спреде нние санкций за itapiutnue этих предписаний.
6	Переходные и заключите юные положения.
7	. Положения о вступлении акта в законную силу.
Рассмотрим подробнее суть и значение этих основных составляющих нормативно-правового акта.
Нормативно-правовое регулирование во многом определяется наименованием акта, которое призвано отражать его содержание
10 Технические правила законотворчества
281
ч основной предмет правового регулирования И по своему положению, и по смысловой роли наименование является начальной частью нормативно-правового акта. К формулированию наименования предъявляются особые требования, во многом отличные от предъявляемых к формулированию нормативно-правовых предписаний. Наименование должно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, правильно отражать предмет правового регулирования с тем расчетом, чтобы исполнители могли по наименованию законодательного акта определить его основное содержание, легко запомнить, при необходимости быстро отыскать Указание на предмет правового регулирования должно быть не слишком конкретным (дабы наименование не стало излишне длинным и многосложным) и приводиться в предложном падеже (за исключением кодексов), например. Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ.
Наименование нормативно-правового акта должно быть кратким и простым Законодательные акты со сложными и неоправданно длинными наименованиями загромождают законодательство, затрудняют систематизацию и понимание законодательных актов. Особенно они неудобны при ссылках на них в других нормативных правовых актах, актах применения права, документах, статьях и т.д. Сталкиваясь с таким многосложным названием, участник правоотношений не всегда может сразу осознать общий смысл нормативно-правового акта, понять, этот ли акт ему нужен, есть ли необходимость знакомиться со всем его содержанием. Кроме того, неоправданно длинные и сложные наименования делают трудным точное запоминание акта, что, в свою очередь, затрудняет его поиск.
Наименование нормативно-правового акта должно содержать основные его идентификационные данные: вид, дату принятия и утверждения, номер, под которым принят акт (для подзаконных нормативно-правовых актов, подлежащих регистрации в Министерстве юстиции, — дату и номер такой регистрации), точное полное его название Все эти основные составляющие должны быть выделены и не сливаться одно с другими*. Наименование совместного
закона РФ. действовавшего до вступления в силу четвертой части Гражаанеко-
282
3. Правила создания нормативных правовых актов
нормативно-правового акта, принятого одновременно несколькими органами власти (например, межведомственный подзаконный акт), должно содержать наименование всех принявших его органов и все номера (каждый из которых следует помещать непосредственно после названия принявшего органа)
Недопустимо вносить изменения в название закона после его вступления в силу.
Правильное формулирование названия нормативно-правового акта позволяет более эффективно, системно, едино и целостно выразить основные предписания, а кроме того, делает его более действенным, облегчвл его поиск, запоминание и использование. Единая методика именования нормативно-правовых актов — необходимое условие их системности.
Законы, направленные на регулирование широкой сферы общественных отношений, определяющие содержание многих иных нормативных правовых актов, могут содержать преамбуту, в которой излагаются доктринвльные положения, которые могут иметь значение для правового регулирования, цели и мотивы принятия закона, предмет осуществляемого им правового регулирования, основополагающие цели правового регулирования, осуществляемого законом, а также его ретулятивное значение. Преамбула служит для выражения намерений законодателя, определяет основы регулирования определенной системы норм права (отрасли, подотрасли, института) >i играет достаточно большую роль в законодательном воздействии на общественные отношения В преамбуле формулируются и закрепляются положения, являющиеся основой для общих предписаний. Эта составляющая часть необходима только для законов, представляющих собой основу отрасли или института права, являющихся ключевыми для правового реагирования в определенных сферах общественной жизни Особую роль играют декларативные положения преамбул при восполнении пробелов в праве путем применения анвлогии права, когда возникает необходимость в ясном и формвдьно закрепленном выражении основных начал правового регулирования в этой отрасли общественных отношений.
В преамбулу можно включать положения, которые ие могут сами по себе использоваться для воздействия на поведение людей (ни прямо, ни косвенно), но выражающие общее направления правового регулирования, являющиеся смысловым фундаментом нормативных предписаний. В число таких декларативных положе
10 Технические правила законотворчества
283
ний, подлежащих включению в преамбулу закона, входят в первую очередь перечень регламентируемых им общественных отношений, определение составляющего предмет правового регулирования создаваемого акта законодательства спектра социальной жизни. Кроме того, во-вторых, в преамбулу могут быть включены основные причины, определившие необходимость принятия этого закона, обоснование его востребованности в системе правового регулирования В-третьих, в преамбулу могут быть включены основные цели, преследуемые законодателями при разработке и принятии закона, ожидаемый ими социвльный результат его регулятивного воздействия на жизнь и развитие общества, на социальные процессы И наконец, в-четвертых, возможно включение в преамбулу общеправовых принципов, зафиксированных в Конституции Речь идет о именно о декларативных принципах, определяющих все правовое регулирование, характерных для любой отрасли права, не связанных непосредственно ни с одной отраслью права или иной группой юридических норм Эти декларативные принципы сами по себе никакого влияния на непосредственное правовое регулирование оказать не могут — для этого они нуждаются в конкретизации отраслевыми общими принципами правового регулирования (и эти два вила принципов не следует путать между собой).
Включение в преамбулу нормативных предписаний, непосредственно воздействующих на поведение, не допускается, гак как это внесет в регулирующий механизм путаницу и нарушит единую логическую систему закона. Особо следует беречься включения в преамбулы общих положений В целях сохранения своего декларативного характера преамбула не должна делиться на статьи или иные структурные единицы, содержать ссылки на другие нормативно-правовые акты, включать в себя легальные дефиниции, формулировать предмет регулирования закона. Преамбула не нумеруется, как другие структурные составные части закона. Нарушение этих требований может привести к смешению принципиально-декларативных положений закона и непосредственно нормативно-правовых предписаний, выражанных в нем, что является, как уже отмечвлось, нарушением основных требований к логике законодательных актов и снижает регулятивные возможности.
Не следует включать преамбулы в подзаконный нормативноправовой акт, который, будучи создаваем во исполнение закона, по своей сути не должен служить основой правового регулирова
284
3. Правила создания нормативных правовых актов
ния, ему несвойственна такая функция, как выражение принципов и целей деятельности законотворцев В случае есяи преамбула все же оказываетел необходимой для подзаконного акта, это свидетельствует о том, что допущена существенная законотворческая ошибка, что орган исполнительной власти взялся осуществлять нормативно-правовое воздействие на сферу, подлежащую регулированию законами
Не следует также предварять преамбулами структурные со-стввляюшие закона, которые не могут иметь собственных принципов и целей, отличных от общих начал, определяющих закон в целом
В начвле нормативно-правового акта, непосредственно после преамбулы (если таковая имеется), в отдельной статье надлежит изложить общие положения Это предписания, в той или иной форме определяющие все правовое регулирование определенной сферы общественных отношений и распространяющиеся на всю отрасль права или на большую часть составляющих эту отрасль институтов. Такие общие положения выступают базовыми начвда-ми как для формулирования предписаний, непосредственно воздействующих на поведение субъектов правоотношений, так и для точного, правильного, системного и единообразного толкования этих конкретных предписаний. Они принципивльно отличаются от декларативных положений тем. чго сами по себе оказывают воздействие на правовое регулирование, выступают именно как нормативные предписания Всегда можно проследить логическую связь между общими положениями и предписаниями, непосредственно направленными на регламентацию поведения субъектов правоотношений
Следует отметить, что изложение общих положении целесообразно далеко ие в любом нормативном правовом акте Идеальным вариантом являются выражение и формальное закрепление общих положений в особом законе, служащем для комплексного и системного изложения основ обособленной группы юридических норм — отрасли права ияи специфического института права В качестве такого нормативного правовою акта целесообразнее всего использовать кодекс (или иные виды кодификационных нормативных правовых актов), ибо их форма наиболее подходит для выражения общих положений и соотнесения их с конкретными предписаниями Однако возможно формулирование общих положений и в иных формах законов, например в законах, поевдщенных изложению норм отаель-
10 Технические правила законотворчества
285
ных институтов права, в случаях, когда создание кодекса признано нецелесообразным, но необходимость отразить специфику правового регулирования все же существует. Выражение общих положений в подзаконных актах представляется нецелесообразным и может иметь место только в порядке исключения. Нецелесообразно изложение общих положений в подзаконных нормативных правовых актах (хотя это и не исключается).
Выражению и закреплению общих положений следует посвятить особую структурную составляющую закона, причем желательно более крупную, чем статья, — главу, раздел или часть (как уже отмечалось, последняя используется при составлении кодексов). Формулирование общих положений в отдельных статьях, следующих по тексту закона, может затруднить правильное установление субъектами правового регулирования логической связи как между общими положениями, так и между ними и конкретными предписаниями.
Наиболее важными для правового регулирования из числа общих положений выступают принципы правового регулирования. Эти принципы выступают базовыми основами для остальных норм, но в каждой системе норм права (например, в отрасли права) система таких принципов свов, она может существенно отличаться от комплекса принципов иных отраслей. В принципах выражается специфика отрэсчи, а иногда — отдельных обособленных институтов права. В сияу своей важности принципы правового регулирования отражаются в законах сразу после преамбулы (если она есть), перед всеми остальными предписаниями. Выражению каждого принципа должна быть посвящена отдельная статья или иная, более крупнвл структурная составляющая. Выражение отраслевых (специвльных) принципов правового регулирования возможно только в такой специальной структурной составляющей, в ией же целесообразно отражение и общеправовых принципов.
Принципы излагаются в нормативных правовых актах, являющихся законодательной логической основой для выражения норм Определенной группы норм права (отрасли права, института права и др) В связи с этим выражение принципов наиболее целесообразно в кодексах (их особая форма наияучшим образом для этого приспособлена). В простых регулятивных законах выражение этого вила общих положений нежелательно. Точно так же нежелательно дублирование положений об основных принципах правового регулирования положениями различных законов — именно поэтому наиболее целесообразным является изложение этих принципов в базовом.
286
3. Правила создания нормативных правовых актов
основополагающем законе, единое и ие повторяющееся, что позволяет избежать различное его понимание. Если же по какой-либо причине все же пришлось отразить одни и те же принципы правового регулирования в двух (или более) законах, то их формулировка должна полностью дослоаио совпадать. И совершенно недопустимы формулирование и закрепление общих принципов правового регулирования в подзаконных нормативных правовых актах, которые являются инструментом уточнения и конкретизации положений законов и не могут быть базовыми для правового регулирования. Как и в случае с преамбулами, необходимость изложения в тексте подзаконных актов принципов правового регулирования (отраслевых ияи институционвльных) свидетельствует о том, что соответствующий орган исполнительной власти пытается брать на себя функции законодательных органов и урегулировать своими предписаниями отношения, заслуживающие законодательного регулирования, грубейше нарушая тем самым важнейшие правила законодательной техники.
Другим видом общих положений, которые очень часто отражаются в самых разнообразных нормативных правовых актах (и ие только в кодексах), яваяютея дефиниции, т.е. нормативные определения иаю/ьзуеиых в законе специальных терминов, не имеющих в литературном языке анвлога или имеющие в нем другое, отличное от юридического значение. Такие дефиниции необходимы для правильного и, что ие менее важно, единообразного понимания смысла требований норм. Дефиниции требуются для определения как юридических, тах и иных специахьных терминов (технических, финансово-экономических и др ).
Этот вил общих положений встречается в нормативных правовых актах очень часто, гораздо чаше, чем рассмотренные выше принципы правового регулирования. Они могут закрепляться как в кодексах, так и в обычных регулятивных законах. Более того, возможны случаи, когда дефиниции содержатся даже в подзаконных нормативных правовых актах — если соответствующие термины применяются только на подзаконном уровне (например, когда определяются специфические технические термины или узкопро-фвльнме юридические понятия, используемые при регулировании очень узкого круга второстепенных по значению общественных отношений)
В том случае, если офиииахьное определение специального юридического термина содержится в законах, не следует дублировать его в подзаконных нормативно-правовых актах Непра
10 Технические правила законотворчества
287
сильно также давать в законе определения термину, уже однажды определенному в законодательстве, а если все же дефиниция по вторяется, она должна в точности соответствовать уже закрепленному легальному определению В противном случае оказывается невозможным обеспечить терминологическое единообразие законодательства, возникают путаница и неясность с истинным значением используемых в законодательстве терминов. В результате же соблюдения этого требования формируется унифицированная система законодательных терминов и понятий, необходимая для создания единой и непротиворечивой системы законодательства
Формулирование дефиниции представляет собой перечисление существенных признаков определяемого термином явления или предмета И чем больше таких качественных признаков содержится в определении, тем лучше, ибо их большое количество сужает возможность разаичного понимания смысла термина. При этом очень важно, чтобы в дефиниции были отражены только существенные признаки, в которых отражается сущность этого предмета. Дефиниция должна быть адекватной, т.е. иметь совпадающий объем с определяемым понятием. Грубой ошибкой будет включение в дефиницию терминов, используемых в самом таком понятии (тавтология).
Наиболее целесообразным, как уже было сказано, представляется перечисление таких определений в отдельной статье закона (пункте подзаконного нормативного правового акта). В таком концентрированном виде их следует излагать в влфавитном порядке. В этом случае в ходе правореализации ие возникнет проблем с поиском, пониманием и, самое главное, усвоением используемой в тексте специ-вльной терминологии Найти закрепленную таким образом дефиницию будет достаточно просто. Однажды получив информацию о значении терминов, изучающий текст нормативно-правового акта субъект правоотношений в дальнейшем ие будет испытывать проблем с их пониманием.
Однако посвящение дефинициям отдельной статьи далеко не всегда возможно и целесообразно. Объемный нормативно-правовой акт может содержать слишком много требующих разъяснения терминов, концентрация их определений вначале может привести к тому, что смысл понятий будет все время забываться, постоянно обращаясь к специвльной вводной ствтье субъект правоотношений просто запутается, потеряет логическую нить, связывающую акт воедино. Поэтому, например, при создании боль-
288
3. Правила создания нормативных правовых актов
шого по объему кодекса, определяющего правовое регулирование большой и хорошо разработанной научно отрасли права, не следует собирать в отдельную структурную составляющую вышеуказанные определения терминов, а лучше будет дать такие определения по тексту по мере применения. То есть при первом использовании в нормативно-правовом акте термина дается его полное определение, а далее в скобках указывается, что далее это понятие обозначается определенным термином. Это особенно подходит для определения терминов, используемых только в определенной части закона.
Некоторые исследователи предлагают и иные способы формулирования дефиниций в тексте нормативных правовых актов1, однако в законотворческой практике еокременной России встречается удачный опыт использования только этих даух методов. Возможно, этого вполне достаточно.
После определения основных юридических терминов следует закрепить в тексте законодательного акта иные общие положения. К их числу относятся юридические конструкции, правовые презумпции и фикции, юридические аксиомы Логика закона предполагает необходимость их формулирования и закрепления после определения специвльных поилгий, но перед предписаниями, содержащими непосредственное предписание к поведению субъектов правоотношений. Для изложения этих общих положений наиболее подходят кодексы.
Основной смысловой частью любого закона или подзаконного акта будет изложение конкретных правовых предписаний на регулируемому вопросу Эта структурная составляющая является стержнем нормативно-прпвового акта, все остальные части находятся в логическом и смысловом ее подчинении.
При составлении этой структурной состааляюшеи, в ходе непосредственного формулирования нормативных требований и дозволений необходимо оценить возможные последствия их применения с тем, чтобы не проектировать требований, изложение которых может иметь негативные, нежелательные для общественной жизни и разаития последствия Следует заботиться о реалистичности и исполнимости предписаний, их соответствии уровню развития регу
1 См. напр.: Каиюника ТВ. Указ. соч.. Туранин В.Ю. Проблема выбора опти-
дательная техника современной России состояние, проблемы, совсршенствова-
10 Технические правила законотворчества
289
лируемых общественных отношений, о нвличии нвдежного механизма их зашиты и охраны. Именно на этом этапе работы законодателя проявляется его владение логикой, ститем и языком закона, проявляется его способность ясно и внятно выразить словами свои мысли, идеи и желания.
Изложение конкретных правовых предписаний излагается путем закрепления в положениях нормативного правового акта условий, при которых субъект обязан следовать предписываемому этим актом варианту действий (бездействий), а затем изложения этой необходимой (или возможной — в зависимости от характера предписания) модели поведения Такая схема с точки зрения правия логики наиболее удобна и дает возможность обеспечить наиболее эффективное, полное и системное восприятие суги изложенной в акте законодательства нормы права
Изложение непосредственно правовых предписаний предполагает формулирование только их гипотезы и диспозиции. Определение санкции за невыполнение предписания, указание на меры государственного принужаения, последующие за неисполнение нормы права надлежит излагать отдельно, после самого предписания. Такое правило следует из особенностей психологического механизма восприятия требования определенного поведения — сначвла до сознания человека должен дойти смысл требования, а потом — обстоятельства, обусловливающие необходимость ему подчиняться
При определении санкции следует учитывать особенности отрасли права, к которой принадлежат нормы, выражаемые в акте, применяемые в этой отрасли меры и формы юридической ответственности.
Все второстепенные нормы, не нашедшие в силу своей малой значимости отражения в основном тексте нормативно-правового акта, излагаются отдельно, в статье или главе, посвященной переходным и заключительным плющениям. Такой раздел (отдельная глава, статья и тл.) помещается в конце акта.
Особая структурнвл единица посаяшается порядку вступления закона в силу Статья о порядке вступления в силу вводится в законопроектах в случае, если необходимо установить особый порядок вступления в силу данного законодательного акта, отличный от определенного Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов пвлат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ. Это касается в первую очередь определения срока
290
3. Правила создания нормативных правовых актов
вступления в силу закона или отдельных его частей (разделов, глав, статей). Например. «Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении 30 дней со дня его официального опубликования», или: «Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2006 года». При этом определение латы вступления нормативного правового акта в силу диапазоном дат не допускается Момент вступления закона в силу, определенный точной календарной датой, нельзя ставить в зависимость от события, которое обязательно должно произойти.
Понятие «введение в действие» употребляется только по отношению к кодексам Самостоятельный федеральный закон о введении в действие в современной России принимается также только в отношении кодексов.
В случае необходимости в специальной части определяется, имеет ли нормативный правовой акт обратную силу, могут ли его положения распространяться на отношения, возникшие до его вступления в силу, а если может — то на какие именно. В случае если акт имеет обратную силу, устанавливаются способы завершения дел, находящихся в делопроизводстве, прекращения или пересмотра в соответствии с положениями нового закона решенных судами или иными государственными органами дел
В этой же части следует перечислить нормативные правовые акты, которые с принятием нового закона (подзаконного акта) теряют свою силу или претерпевают изменения Часто применяемая формула о том, что противоречащие данному' закону старые законы не имеют силы, в принципе верна, но создает сложности дая правоприменителей, поэтому ее следует избегать и определять в тексте нового закона все изменения в действующем законодательстве, которые алечет его вступление в законную силу Законодательные акты, подлежащие признанию утратившими силу, в таком перечне располагаются в хронологическом порядке (по дате их подписанил) В пределал одной и той же даты подписания законодательные акты располагаются в соответствии с их регистрационными номерами в возрастающем порядке. Перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу', должен быть юридически обоснованным и исчерпывающе полным, не должен быть упущен ни один законодательный акт, противоречащий новому акту, в саязи с которым составляется этот перечень.
В случае необходимости упоминается, какие акты из посая-шенных регулированию того же предмета, чго и новый акт, и в какой части сохраняют свое действие (например, такая оговорка
10 Технические правила законотворчества
291
предстапляется обоснованной, если речь идет о сохранении силы нормативных правовых актов Советского Союза) Здесь же возможно указание о создании, сохранении или ликвидации органов и дохжностей в связи с изменениями, внесенными в систему законодательства.
Возможны также закрепление положений и необходимости подготовки других нормативных правовых актов — во исполнение принятого, а также о приведении в соответствие с ним существующего законодательства (например, ведомственных подзаконных актов), хотя это нежелательно.
10.4. Способы и приемы изложения положений норм права в статьях нормативного правового акта
Существует множество приемов и способов формулирования правовых предписаний в тексте законодательства. Рассмотрим наиболее важные из них.
Исходя из формы изложения правовой нормы в нормативноправовом акте выделяются два способа такого изложения: абстрактный и казуистический.
Абстрактный способ характеризуется тем. что правовое предписание формулируется в обобщенном виде, без привязки к конкретным жизненным обстоятельствам, не основываясь на примерах из жизни Абстрактная норма связывает предписания с общими родовыми характеристиками, типичными чертами и пропиле-ниями регулируемых отношений и предназначенных для их регламентации предписаний Даются только общие определения и признаки юридических фактов, участников отношений, регулируемых нормой и обязательного их поведения Абстрактный способ не предполагает указаний в тексте нормативного правового акта на конкретные примеры как указания образцов поведения В этом случае в тексте законодательного акта содержатся только общие указания, формулируются признаки правомерного поведения, адресатов предписанил, последствий несоблюдения требований и т.д. Статьи нормативных правовых актов, изложенные абстрактным способом, предполагают возможность достаточно активного их толкования
Казуистический способ означает, что все основные положения норм характеризуются индивидуальными признаками, путем пере
292
3. Правила создания нормативных правовых актов
числения тех или иных конкретных случвев (казусов), которые используются в качестве примеров, образцов Казуистичная норма связывает предписания (обычно гипотезу и диспозицию закрепляемой в законодательстве нормы права) с отдельными строго определенными частными случвями. Ее использование оправданно, если такой частный случай трудно (или вообще невозможно) определить с помощью абстрактного метода. Дается полный перечень обстоятельств, обусловливающих возникновение, изменение или прекращение правоотношений, даются подробные предписания, список которых в статье исчерпывающ, перечисляются все субъекты правового регулирования Казуистический способ изложения предписаний не дает возможности для активного их толкования, а иногда и вовсе исключает его (например, когда дается закрытый перечень чего-либо). Примером использования этого способа может стать п. I ст. 8 Гражданского кодекса РФ, содержащий строго определенный и закрытый перечень конкретных обстоятельств, которые могут послужить основанием для возникиовенил гражданских прав и обязанностей.
При осуществлении законотворчества следует использовать оба этих способа, определяя выбор между ними в каждом конкретном случве целью, приоритетом характеристики полноты правового регулирования. Для полноты такого регулирования более предпочтителен абстрактный способ, позволяющий более эффективно избегать пробелов в праве, охватывая более широкий круг общественных отношений Абстрактный способ изложения нормативноправовых предписаний свидетельствует о более высоком уровне законодательной техники участников законотворческой деятельности Однако полностью отказаться от казуистического способа все же невозможно, да и нет в этом необходимости Казуистический способ позволяет более четко и с большей определенностью, исчерпывающей точностью (без необходимости толкования) регулировать общественные отношения. Поэтому абстрактный способ изложения предписаний следует применять в тех случаях, когда важна полнота правового регулирования, его всеобщность, казуистический же способ более подходит для регулирования отношений, требующих большем конкретности, не терпящих возможности широкого толкования предписаний
Исходя из полноты изложения нормы права в ствтье нормативно-правового акта в правовой науке выделяются три способа изложения норм права в статьях нормативно-правового акта: прямой, отсылочный и бланкетный.
10 Технические правила законотворчества
293
Прямой способ предполагает изложение всей нормы права целиком, всех трех ее элементов в одной статье нормативно-правового акта. Наиболее часто этот способ применяется при изложении норм гражданского права. Этот способ идеален с точки зрения техники выражения, полноты, ясности и понятности предписания, но, к сожалению, на практике применим редко. Очень сложно, а зачастую невозможно выразить все правовое предписание (которые часто характеризуются сложностью и многозначностью) вместе с условиями применения и санкцией в случае неисполнения в одной ствтье. Как правило, прямой способ используется для выражения небольших по объему и второстепенных по значению норм права
Отсылочный способ изложения нормы права предполагает ее изложение в нескольких статьях одного и того же нормативно-правового акта. Этот способ подходит для изложения норм права в статьях значительных по объему нормативно-правовых актов, например кодексов. Статьи такого акта содержат ссылки друг на друга. В качестве примера можно привести ст. 62 Уголовного кодекса РФ- «При наличии смягчающих обстоягепьств, предусмотренных пунктами "и" и "к" части первой статьи 6/ настоящего Кодекса, и отсутствии отягчающих обстоятельств срок или размер наказания не могут превышать трех четвертей максимального срока или размера наиболее строгого вида наказания, предусмотренного соответствующей статьей Особенной части настоящего Кодекса» — часть гипотезы этой статьи содержится в предыдущей ствтье того же кодекса. Отсылочный способ предназначен для обеспечения единства большого и сложного нормативного правового акта, совержашего множество самостоятельных по смыслу, но взаимосвязанных между собой норм.
Бланкетный способ означает изложение нормы права в различных нормативно-правовых актах, когда в статьях охного акта содержится ссылка на другой закон или подзаконный акт. В этом случве в одном нормативном правовом акте содержится ссылка на другой акт, к которому следует обратиться для того, чтобы получить недостающую смысловую состаиляюшую нормы права В качестве примера можно привести ст. 68 Таможенного кодекса РФ, предусматривающую возможность введения упрощенных таможенных процедур в отношении лиц, «не считающихся подвергнутыми административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями /62, 16.7, частью I статьи /69, частью 3 статьи /6. /2, статьей 16 15 Кодекса России-
294
3. Правила создания нормативных правовых актов
ской Федерации об административных правонарушениях» Эта статья за гипотезой (условием вступления нормы в сил}') отсылает к другому акту — Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.
10 5. Правила оформления ссылок в нормативных правовых актах
Как отмечалось выше, большая часть нормативных правовых предписаний излагается и закрепляется в действующем законодательстве с использованием отсылочного и бланкетного способов. Эти способы изложения норм права предполагают использование особых предписаний, содержащих ссыгку на другой нормативно-правовой акт, подробно регламентирующий соответствующие общественные отношения (например, содержит ответственность за нарушение правил, закрепленных другим нормативно-правовым актом), или же содержащих ссылку на дру|ую статью того же нормативноправового акта Ссылка предстааяяет собой предписание обращаться зо каким-то элементом нормы права к опреде/енной статье того же или иного нормативно-правового акта
От ссылок необходимо отличать отсылки, которые только в общем виде показывают саязь нормативно-правового акта с другими правовыми предписаниями без четкого указания на конкретную статью определенного закона иди подзаконного акта. Например, отсылочными являются фразы типа- «по действующему законодательству», «в порядке, устаноапенном законом», «по основаниям, устаноаленным в законе» и т.д.
Ссылки должны обеспечивать единство и целостность изла-гвемой нормы, не допускать разрыва между ее структурными и смысловыми состааяяюшими. Именно поэтому правила создания нормагивно-правовых актов включают в себя правила и приемы создания системы ссылок, которым участники законотворческой деятельности должны неукоснительно следовать Несоблюдение этих правил особенно опасно, так как влечет нарушение единства системы выражения норм права в законодательстве, невозможность для субъекта правового регулирования получить комплексное предстааяение о сути нормативного правового предписания
Прежде всего, не следует злоупотреблять ссылками Слишком частое, неоправданное их использование сильно загрудилет пра-
10 Технические правила законотворчества
295
сильное и целостное понимание сути нормативного правового предписания, содержащегося в законодательстве. Ссылки в статьях на другие статьи, а твкже на ранее принятые зчконодательные акты применяются только в случае, если необходимо показать взаимную саязь правовых норм или избежать повторений
По юридическому значению можно вылелить два вида ссылок, используемых в нормотворческой практике современных правовых систем
Ориентирующие ссылки не несут нормативно-регулятивной нагрузки, а просто указывают на другие части того же законодательного акта или на другие акты, которые следует знать для правильного понимания и применения ствтьи, содержащей эту ссылку. Они имеют скорее комментаторское, пояснительное значение Примером такой ссылки может стать ч. 2 ст 125 Семейного кодекса РФ: «Права и обязанности усыновителя и усыновленного ребенка (ст. 137 настоящего Кодекса) возникают со дня вступления в законную силу решения суда об усыновлении ребенка».
Регуитивные ссылки имеют нормативное значение и служат для устаноаяенил обязательной саязи между правовыми установлениями, изложенными в разных статьях законодательства, определяя карактер соподчиненности этих статей. Именно регулятивные ссылки играют более важную роль в правовом регулировании, и потому им следует уделить особое внимание
Ссылки можно делать только на вступившие в силу (введенные в действие) законодательные акты. Ссылки на утратившие силу законодательные акты и законопроекты недопустимы. Если нормативно-правовой акт, на который делается ссылка, утратил силу, ссылка должна быть исправлена — лучше всего, переадресована к новому нормативно-правовому акту Естественно, возможны ссылки только на российские нормативные правовые акты и международные соглашения, ратифицированные Россией
Ссылки в законодательных актах могут даваться только на законодательные акты высшей или равной юридической силы Ссылки на конкретные нормативные правовые акты низшей юридической силы или их отдельные структурные единицы не допускаются (например. ссылка в законе на конкретное постаноаяение Правительства Российской Федерации)
В тексте нормативного правового акта недопустимы ссылки на нормативные предписания других законодательных актов, которые, в свою очередь, являются ссылочными (ссылки на ссылки).
296
3. Правила создания нормативных правовых актов
Перейдем к изучению конкретных правил оформления ссылок, используемых отечественными законодателями
При необходимости сделать ссылку на гаконодательный акт указываются его следующие реквизиты в определенной последовательности. вид законодательного акта, дата его подписания, регистрационный номер и наименование законодательного акта (пример: «... регулируются Федеральным конституционным законом от 30.05.2001 № 35-ФКЗ «О чрезвычайном положении»).
При отсутствии номера законодательного акта указываются его вид, лата полписания и наименование (пример: «.. в соответсгаии со ст И Закона РСФСР от 8 июля 1981 г «О судоустройстве РСФСР»).
При неоднократных ссылках на один и тот же законодательный акт, дабы не перегружать текст постоянными повторениями, при первом его упоминании употребляется его полное название, а далее применяется упрошенная форма — тип акта и его наименование (возможно — сокращенное) Это позволяет избежать постоянных повторений, например’ < . в соответствии с Федеральным законом от 26 12.1995 № 208-ФЗ “Об акционерных обществах” (далее — Федеральный закон "Об акционерных обществах")»
Ссылки на Конституцию Российской Федерации оформляются только с указанием, что речь идет именно о Конституции РФ. О том, что имеется в виду именно действующая Конституция, специально не указывается — в этом нет необходимости, ссылки на недействующие документы не производятся.
По той же причине при ссылке на кодекс указывается только название кодекса. Дата похписания и регистрационный номер кодекса не указываются, но указывается, что речь идет о кодексе Российской Федерации («..в порядке, устаноаяенном Таможенным кодексом Российской Федерации», «. .в соответствии с частью второй Гражданского кодекса Российской Федерации») При ссылках на конкретную ствтью кодекса, состоящего из нескольких частей, название части кодекса (общая или особенная) не указывается, так как статьи в этих частях имеют сквозную нумерацию (например-«регулируются статьей 321 Налогового кодекса Российской Федерации», «в порядке, установленном статьей 217 Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации», «в соответствии со статьей 190 Уголовного кодекса Российской Федерации»). При этом при ссылках на кодексы не допускается применение сокращений и аббревиатур названий этих кодексов (УК РФ, ГК РФ КоАП РФ и
10 Технические правила законотворчества
297
т.д ), твк как нс существует единой системы таких аббревиатур и возможна путаница и неопределенность (например, обозначение «ТК РФ» с равным успехом может быть понято и как «Трудовой кодекс Российской Федерации», и как «Таможенный кодекс Российской Федерации»).
При необходимости дать ссылку не на весь законодательный акт, а только на определенную его структурную единицу сначала указывается эта конкретная единица (начиная с наименьшей) При этом обязательно указание статьи и более мелких единиц (если они есть), более крупные структурные единицы нормативно-правового акта не указываются (например: «...регулируются пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ “О всеобщей воинской обязанности").
Обозначения разделов, глав, статей, частей, пунктов печатаются цифрами, обозначения похпунктов печатаются строчными буквами русского алфавита Обозначения абзацев при ссылках на них указываются словами (пример: «абзац второй части I статьи I», «в соответствии с абзацем первым части I статьи I») При этом пераым считается тот абзац, с которого начинается структурная единица, в составе которой он находится.
Ссылки на структурные единицы того же законодательного акта (при применении отсылочного метода изложения нормы права) оформляются упрощенно, без указания всех реквизитов этого акта следующим образом* « содержащиеся в главе 4 настоящего Федерального закона», « в соответствии с положениями настоящей главы», « -в соответствии с частью 1 статьи 15 настоящего Кодекса», « ..в соответствии с частью 2 статьи 5 настоящего Федерального закона», «..в соответствии с пунктом 1 части I настоящей ствтьи», «..в соответствии с настоящим Кодексом».
При ссылке на законодательный акт, который полностью был изложен в новой редакции, указываются его реквизиты в следующей последовательности* вид законодательного акта и его наименование, а в скобках указываются вид законодательного акта, дата подписания и регистрационный номер законодательного акта, полностью изложившего данный законодательный акт в новой редакции (пример, «...в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах” (в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 года № 27-ФЗ)»).
298
3. Правила создания нормативных правовых актов
10.6- Правила внесения изменений в нормативные правовые акты и правила отмены нормативных правовых актов
Изменение нормативных правовых актов яаяяется неотъемлемой составной частью законотворческого процесса Система законодательства меняется постоянно, и это естественно Это не обязательно яаяяется следствием ее несовершенства, нарушения ее создателями правил законодательной техники. Просто общественные отношения не стоят на месте, они постоянно, динамично, поступательно развиваются Вместе с ними должна обновляться и система законохательства, устаревшие и потерявшие правовой характер положения которой должны заменяться на новые, соответствующие новым социальным условиям, отвечающие новым потребностям жизни и развития общества. И очень часто достаточно внести изменение в одно конкретное положение акта — и он вновь приобретает правовой характер, для этого вовсе не обязательно принимать новый. Именно поэтому внесение изменений в нормативные правовые акты яаяяется естественным процессом и изучения правил внесенил таких изменений и представляет собой неотъемлемый аяемент законодательной техники Чрезмерное накопление в законодательстве устаревших актов, утративших правовой характер или противоречащих более поздним актам более высокой юридической силы, существенно снижает эффективность и регулятивные возможности законодательства. И для отечественного законодательства эта проблема весьма актуальна
Изменение нормативного правового акта может осуществляться путем принятия другого акта (равного ему или более высокого по юридической силе), регулирующего те же общественные отношения. Принятый позже акт имеет приоритет в действии перед принятыми раньше, коллизия разрешается в его пользу Однако такой способ обновления действующего законодательства яаяяется в высшей степени нежелательным. В результате таких изменений субъекты правового регулирования не имеют возможности своевременно усвоить суть изменений, получить предстваяения о новых требованиях, предъяаяяемых правом к их поведению. Практика внесения изменений в законодательные акты, если можно так выразиться, «автоматически», «молчаливо», лишь установлением нового правила в другом акте свидетельствует о низком уровне законодательной техники и ведет к снижению регулятивной эф-
10 Технические правила законотворчества
фектавности новых предписаний Тем более что нередко старые в новые законы пересекаются неполно, частично, в результате чего возможны серьезные недоразумения и ошибки в правореапизую-шей (особенно в правоприменительной) практике при определении подлежащих воплощению в жизнь норм. Это отмечают практически все правоведы, ведущие исследование в этой области1 Нельзя также признать удачной получившую распространение в отечественном законотворчестве практику (особенно часто — при создании новых законов, определяющих по своему значению) отказа от внесения изменений в старые акты и внесение в новый акт общих положений о том, что впредь до приведения законодательства в соответствие с этим новым актом действующие нормативные положения сохраилют силу в части, не противоречащей этому новому закону Применяются и другие некорректные формулировки, не способствующие четкому и точному определению того, какие законы и подзаконные акты и в какой форме продолжают действовать
Все изменения в законодательные акты должны быть четко и ясно определены, и сделано это должно быть официально Субъект правового регулирования должен иметь исчерпывающее представление о том, в какую статью, часть или абзац какого закона или подзаконного акта вносятся изменения или дополнения. В саязи с этим представляется необходимым любые изменения в нормативные правовые акты вносить путем принятия специального акта — о внесении изменений
Для внесения изменений в актм законодательства таким способом применяется специальная техника, позволяющая сохранить после изменений системность законодательства и избежать путаниц, повторений и, что, пожалуй, наиболее важно, пробелов и коллизий Кроме того, научная разработка методологии внесения изменений в нормативные правовые акты позволяет сохранить единство законотворческого воздействия на сознание субъектов правового регулирования, сохранить преемственность между старыми (отмененными) и новыми предписаниями.
Попытаемся сформулировать и перечислить правила внесения изменений в существующие законодательные акты.
Внесением изменений считается-
•	замена слов, цифр,
•	исключение слов, цифр, предложений.
300
3. Правила создания нормативных правовых актов
•	исключение структурных единиц не вступившего в силу законодательного акта;
•	новая редакция структурной единицы законодательного акта;
•	дополнение структурной единицы статьи законодательного акта новыми словами, цифрами или предложениями;
•	дополнение структурными единицами законодательного акта,
•	приостановление действия законодательного акта или его структурных единиц;
•	продление дейстаия законодательного акта или его структурных единиц
Не следует упоминать об изменениях в закон в новом законе, посвященном непосредственному фактическому регулированию общественных отношений, — во вновь принятом законе можно только лишать юридической силы ранее действовавший нормативный правовой акт, внесение же изменений может повлечь за собой путаницу (тем более что принятие акта может повлечь изменения в актах более низкой юридической силы).
Все изменения и дополнения в нормативный правовой акт вносятся путем принятия специального изменяющего акта той же юридической силы. Федеральный закон изменяется федеральным законом, федеральный конституционный закон — федеральным конституционным законом, указ президента — указом президента, региональный закон — законом того же субъекта Федерации и т.д. Изменения в Конституцию РФ могут быть внесены специальным целевым законом о внесении изменений в Конституцию Не допускается внесение изменений в нормативный правовой акт актом иной формы или иной юридической силы (даже более высокой) Исключение составляют законопроекты о федеральном бюджете на соответствующий год и законопроекты о средствах государственных внебюджетных фондов, в которых допускается наличие статей о приостановлении действия или о продлении действия законодательных актов или их структурных единиц
Б ходе разработки нового нормативного правового акта одновременно начинается подготовка к приведению в соответствие с этим актом ранее действовавшего законодательства Для приведения законодательных актов в соответствие с вновь принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом, устранения множественности правовых норм по одним и тем же вопросам, разрабатывая законопроект, участники законотворче
10 Технические правила законотворчества
301
ской деятельности готовят предложения о приведении законодательства в соответствие с вновь принимаемым законодательным актом путем внесения изменений в законодательные акты. Одновременно с законопроектами, устанавливающими новое правовое регулирование, на рассмотрение нижней палаты парламента (Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации) следует вносить самостоятельные таконопроекты о действующих законодательных актах или их структурных единицах, подлежащих изменению
Закон о внесении изменений в принятый ранее закон отличается по форме значительными особенностями. Можно выделить следующие особенности закона о внесении изменений.
•	в его названии содержится указание на целевое назначение этого закона — внесение изменений в ранее принятый и действующий закон, ссылка на который дается здесь же, в названии (например: Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон..»),
•	такой закон имеет упрощенную структуру: в его составе имеются только статьи, более крупные структурные составляющие при его создании не выделяются,
•	статьи такого закона не имеют собственных названий — только номера;
•	первым положением такого закона яаляется положение о внесении изменений с обязательным указанием вида изменяемого закона, даты подписания изменяемого закона, его регистрационного номера, наименования, а также соответствующих источников его официального опубликования (налример: «внести в Федеральный закон от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российском Федерации” (Собрание законодательства Российской Федерации. 2001, №52. ст 4920) следующие изменения-.»),
•	в таком законе ие содержится непосредственных предписаний к поведению субъектов правоотношений — есть только указания о виесении изменений;
•	изменения в закон об изменениях не вносятся (это может повлечь путаницу), в случае необходимости внесения новых, повторных изменений в основной закон следует принимать новый изменяющий закон;
•	изменяющий закон не должен быть длинным, представляется неоправданным включение в состав такого закона более
302
3. Правила создания нормативных правовых актов
20 статей — если изменения носят масштабный характер, меняется большинство статей закона, его лучше изложить в новой редакции В противном случае субъект правового регулирования рискует просто не запомнить всех чрезмерно многочисленных изменений и запутаться в действовавших ранее и нововведенных предписаниях
Эти же правняа применяются и в ходе внесения изменений и в подзаконные акты — в форме издания специального изменяющего нормативного правового акта, равного по силе изменяемому.
В одном изменяющем нормативном правовом акте могут содержаться изменения нескольких действующих законодательных актов. Каждая статьи изменяющего закона посвящена одному конкретному изменению и содержит указания на это, включая повторение всех реквизитов изменяемого акта Выражение в одной его статье нескольких изменений не допускается, так как это будет нарушение изложенных выше правил структурирования нормативных правовых актов. Однако положения о внесении изменений и об утрате силы могут располагаться в одной статье При этом вносимые изменения и признание утратившими силу должны быть изложены последовательно (постатейно).
При внесении изменений в кодексы, состоящие из нескольких частей, принятых различными законодательными актами, в обязательном порядке указывается часть кодекса, в которую вносятся изменения
Прн внесении изменения в законодательный акт сначала указывается, какая структурная единица изменяется, потом указывается характер изменений (замена или исключение слов, исключение структурных единиц, дополнение и др ). Внесение изменений в законодательный акт следует оформлять начиная с наименьшей структурной единицы.
При внесении изменений в нормативные правовые акты соответствующий текст заключается в кавычки Внесение изменений в обобщенной форме в законодательный акт (например, замена слов и словосочетаний с использованием формулировки «по тексту») ие долускается. По общему правилу каждое изменение должно быть оформлено отдельно с указанием конкретной структурной единицы законодательного акта, которая изменяется.
При внесении дополнений в статью, часть статьи, пункт, подпункт, абзац указываются слова, после которых это дополнение должно находиться: «...статью I после слов “.....” дополнить словами “.... ,..................................
10 Технические правила законотворчества
В случае если дополняется словами определенная структурная единица статьи нормативного правового акта и это дополнение должно находиться в конце данной структурной единицы, применяется следующая формулировка. «..пункт 1 статьи 1 дополнить словами: “.......
При необходимости заменить цифровые обозначения употребляется термин «цифры», а не «числа» (например* «цифры «12, 14, 125» заменить цифрами «13, 15, 126») При необходимости заменить конкретные слова употребляется термин «слова» (например* «...слова ”в 50 раз’*» заменить словами “в 100 раз” ,»).
При необходимости внесения в изменяемый акт новых структурных составляющих необходимо заботиться о сохранении сквозной нумерации этих составляющих.
В случае если поправки кардинально изменяют первоначальный смысл законодательного акта, его предписания начинают носить принципиально новый характер, этот акт целесообразнее изложить в новой редакции Изложение в новой редакции представляет собой новое, повторное принятие того же акта с уже внесенными изменениями, в результате которого ранее действовавший акт теряет сняу. Эта форма внесения изменений допустима только в случаях, если необходимо:
•	внести в законодательный акт изменения, требующие переработки законодательного акта по существу и не позволяющие ограничиться новой редакцией его отдельных структурных единиц (например, если существует необходимость изменить принципы правового регулирования, на которых он основан);
•	внести в законодательный акт изменения, затрагивающие большую часть его структурных единиц (например, более половины его глав или разделов);
•	сохранить значение только отдельным структурным единицам законодательного акта, причем частично;
•	внести изменения в законодательный акт, признвнный утратившим сняу в неотделимой части.
Изложение в новой редакции возможно не только всего акта, но и отдельных его статей. Структурная единица законодательного акта излагается в новой редакции в случаях, если необходимо внести существенные изменения в данную структурную единицу или если в текст этой структурной единицы неоднократно вносились изменения.
304
3. Правила создания нормативных правовых актов
Изложение структурной единицы законодательного акта в новой редакции не является основанием для признания утратившими силу всех промежуточных редакций данной структурной единицы
При необходимости изложить одну' структурную единицу законодательного акта в новой редакции применяется следующая формулировка: «Внести в статью 10 Федерального закона от . № ... “О....................................................” (Собрание законодательства Российской Федерации, ......................................................, № .... ст. ..) изменение, изложив ее в следующей редакции: “Статья 10 (текст статьи в новой редакции")».
В случае возникновения необходимости отмены акта законодательства (полностью или частично) это может быть сделано двумя способами. Во-первых, для отмены действующего законодательного акта может быть принят новый акт, регламентирующий по-новому те же общественные отношения. Этот метод предпочтительнее, так как в этом случве в результате отмены нормативного правового акта не возникает пробела в праве В этом случае необходимо в тексте нового акта (в структурной составляющей, посвященной переходным положениям) специально указать, какой акт терает свою юридическую силу и в какой части. Во-вторых, возможно принятие особого нормативного правового акта, который лишает юридической силы другой акт. И в том и в другом случае для отмены законодательного акта требуется принятие акта той же юридической силы.
Прекращения действия закона (или подзаконного акта) не алечет восстановления юридической силы нормативных актов, которым ранее было прекращено действие приостановленным актом При прекращении действия нормативного правового акта, прекращающего действие другого, ранее принятого акта, юридическая сняа этому ранее прекращенному акту не восстанавливается, если иное не установлено в самом звконе. Указанное правило равно применяется в отношении структурной единицы закона
После вступления в силу нового закона недопустимо вносить изменения в перечень нормативных актов, которым в этой саязи прекращается их действие, равно как недопустимо изменять порядок (в том числе дату) его вступления в сняу. Нельзя изменять дату прекращения действия закона, если такое изменение произойдет после ее наступления.
10 Технические правила законотворчества
305
Прекращение действия последней нормативной структурной единицы закона должно осуществляться путем прекращения действия закона в целом.
Нежелательно повторное введение в действие отмененного закона (подзаконного акта)
Безусловно, вышеуказанными правилами методика изложения текста нормативного правового акта не исчерпывается. Однако они представляются наиболее важными и значимыми, определяющими весь остальной процесс формулирования в законодательстве текста конкретных нормативных правовых предписаний.
Контрольные вопросы
1.	Что такое нормативные правовые предписания? Какие виды нормативных правовых предписаний вам известны?
2.	Какие структурные составляющие применяются в настоящий момент в нашей стране при компоновке нормативных правовых актов? Какие правила формирования этих составляющих вам известны’
3.	Какие смысловые составляющие можно выделить в системе законодательного акта?
4.	Какие приемы и способы применяются для изложения норм права в тексте нормативных правовых актов?
5.	Каковы правила оформления в тексте нормативного правового акта ссылок?
6-	Какие существуют правила внесения в текст нормативного правового акта изменений? Каковы правила отмены акгов законодательства’
Глава 11
Методика проведения кодификаций
11.1. Понятие, значение и виды систематизации законодательства
Правовая наука и практика правового регулирования свидетельствуют, что одним из главных требований к правовому регулированию является его системность. Однако постоянное динамичное развитие системы законодательства делает невозможным сохранение в неприкосновенности сложившейся структуры системы права Постоянные изменения в законодательстве, создание новых нормативных правовых актов, внесение изменений в существующие, отмена их — все это в значительной мере десистематизирует законодательство, нарушает его структуру и изменяет соотношение и азаимодействие нормативных правовых актов Системность правового регулирования требует периодического упорядочения законов и подзаконных актов, удаления повторений, коллизий, недействующих постановлений, унификация предписаний и приведение их в соответствие друг с другом Все это обусловливает значительную роль в функционировании законодательства систематизаций
Систематизация законодательства может быть определена как компзекс мер, накрав кнных на приведение нормативных правовых актов в определенную структурную упорядоченность. Систематизация представляет собой внесение в массив нормативных правовых актов порядка, размещение их в соответствии с определенным критерием В результате систематизации законодательство в определенной мере восстанавливает свою внутреннюю структуру, гармоничность, утраченные в ходе развития и изменения, восстанавливает свои регулятивные возможности Законодательство нуждается в периодическом проведении систематизаций различного уровня и формы.
Целью любой систематизации является облегчение участникам правоотношений установления всех правовых предписаний, кото
11. Методика проведения кодификаций
307
рыми надлежит руководствоваться в ходе правоотношений Постоянное динамичное развитие законодательства, создание новых нормативных правовых актов, внесение изменений в уже существующие — все это создает большие трудности с выбором правомерного варианта поведения. Систематизация призвана создать определенные основания для поиска нормативных правовых предписаний в зависимости от характера регулируемых общественных отношений
Систематизации законодательства можно разделить на официальные и неофициальные.
Официальные систематизации проводятся органами госувлрст-венной вяасти (или отдельными должностными типами) в рамках осуществления ими своих служебных обязанностей Официальные систематизации законодательства, как правило, имеют формально-юридические последствия: создаются обязательные для всеобщего признания правовые сборники ияи даже новые комплексные нормативные правовые акты
Однако на практике нередко потребность в правовой определенности создает условия для осуществления систематизации нормативного правового материала в частном порядке юристами-практиками. учеными-правоведами и даже государственными служащими за рамками своих обязанностей (например, должностными лицами, участвующими в правоприменении, чаще всего — работниками судебной системы). Ибо очень часто субъекты правового регулирования, лица, к поведению которых нормами права предъявляются особые требования, первыми сталкиваются с проблемами, которые влечет за собой бессистемность законодательства, они раньше, нежели государственные должностные лица, в обязанности которых входит совершенствование системы правового регулирова-нил, осознают необходимость совершенствования и систематизации комплекса нормативных правовых актов. Такие субъекты правоотношений живут и работают в постоянном контакте с правом, а потому очень оперативно воспринимают необходимость в правовом регулировании, замечают пробелы и несовершенства законодательства. К сожалению, законодатели (и не только отечественные) такой тесной связи с жизнью права не имеют и не могут столь быстро, как специалисты в регулируемых общественных отношениях, сделать вывод о необходимости совершенствования и систематизации существующего комплекса нормативных правовых актов «Именно этим объясняется тот факт, что потребность в правовой определенности, будучи потребностью общественной, поначалу
308
3. Правила создания нормативных правовых актов
удовлетворяется также методами сугубо общественными: первые кодификации имеют неофициальное происхождение- Чаще всего они являются плодом усилий какого-либо судьи, адвоката или высокого сановника, стремящегося систематизировать правовые нормы, чтобы облегчить их распространение или просто привести в порядок»1
Характер систематизации законодательства определяется основными се целями Систематизация нормативных правовых актов неизменно направлена на создание в их массиве определенной упорядоченности. которая может помочь субъектам правового регулирования найти нужное им в конкретной ситуации нормативноправовое предписание быстро и точно. Однако эта цель может быть достигнута различными путами — в зависимости от приоритетов, из которых исходят субъекты систематизации.
Необходимо выделить следующие виды систематизации законодательства.
1.	Инкорпорация Этот вид систематизации гаконодательства представляет собой размещение нормативных правовых акгов в соответствии с каким-либо критерием в определенном порядке, разделение на группы (например, размещение их в хронологическом порядке или разделение на группы в зависимости от предмета правового регулирования). Инкорпорация представляет собой внешнюю системвтизацию законодательства — его объединении в разного рода сборниках на основании определенных общих признаков, без измененил нормативного содержания. Официальная инкорпорация представляет собой подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников законодательства уполномоченными на то государственными органами. Это самый простой с технической точки зрения вид систематизации законодательного массива. В ходе инкорпорации в нормативные правовые акты не вносится никаких изменений, просто выбирается системообразующий критерий и нормативные правовые акты разбиваются на соответствующие группы Субъекты правоотношений в результате инкорпорации могут болве быстро и точно отыскать подходящие для конкретного случая нормативные правовые акты, но при этом не имеют возможности Оперативно определить, подлежит ли конкретный акт применению, не претерпел ли изменений.
11. Методика проведения кодификаций
309
Инкорпорация как метод систематизации законодательства в условиях совреыенной России оказывается весьма востребованным в процессе реализации правовых предписаний. Она заметно облегчает участникам правоотношений ориентирование в системе нормативных правовых актов. Субъекты правового регулирования получают первичное представление о направлении поисков необходимого им акта законодательства, имеют возможность ориентироваться в массиве нормативных правовых актов. Кроме того, инкорпорация очень важна для других видов систематизации, которые будут описаны ниже, она является их первым шагом. Особое распространение в России получняи частные инкорпорации, которые проводятся быстро и оперативно — в основном в форме составления сборников законодательства по определенному, как правило достаточно узкому, предмету регулирования
Главное преимущество инкорпорации, которое и определяет выбор именно этого вида систематизации шконодательства, — возможность оперативного ее проведения (особенно если речь идет о создании сборника нормативных правовых актов, посвященных определенному предмету правового регулирования). Главный недостаток — недостаточное практическое значение, низкая живучесть создаваемых в результате инкорпорации сборников, слишком ограниченное время возможности их использования, ибо изменения во включенных в такие сборники актов значительно снижает потенциал их востребованности (а может и принести вред) в ходе правоотношений Возможно, именно это обусловливает то, что официальные инкорпорации в современной российской правовой действительности — довольно большая редкость
2.	Консолидация. Это систематизация на более высоком уровне, в ходе которой нормативные правовые акты не просто размешаются в определенном порядке, но излагаются прн этом только в действующей редакции, с учетом изменений, принятых на момент составления сборника Консолидация позволяет субъектах) правового регулирования нс просто ориентироваться в массе законов и подзаконных актов, но и получить точное указание о том, каким из них и в какой форме надлежит руководствоваться при определении своего правозначимого поведения.
Результатами консолидации являются разного рода сборники только действующего законодательства. Впрочем, возможно и создание путем консолидации нормативного правового акта, в кото
310
3. Правила создания нормативных правовых актов
ром объединяются (без изменения содержания) действующие нормы нрава, объединенные определенной общностью, — в истории правового регулирования можно найти немало таких примеров. Консолидированными законами называются такие законодательные акты, которые лишь суммируют предписания нескольких изданных прежде по данному предмету законов, не изменяя в чем-либо существенном их содержания и не стремясь при этом объединить эти старые законы в какой-либо единой логической конструкции При этом не происходит переработки предписаний, не определяются общие положения, не восполняются пробелы в законодательных предписаниях В структуру вновь образованного консолидированного акта, как правило, входят отдельные однопрофильные статьи, главы, параграфы, расположенные в определенной последовательности.
Преимущества консолидации, определяющие выбор этого вида систематизации законодательства, — более высокая степень востребованности, возможность для субъекта правового регулирования получить надежный сборник действующих нормативных правовых актов, исключающий возможность наличия в нем недействующих, отмененных или измененных предписаний. Затрудняет проведение консолидаций большая трудоемкость процесса поддержания консолидированного сборника законодательства в таком состоянии, чтобы входящие в него акты постоянно были изложены в действующей редакции, в которой они имеют юридическую силу.
В прошлом проведение инкорпораций и консолидаций было весьма затруднено, так как трудно было обеспечить жизнеспособность создаваемых (в основном на бумажных носителях) сборников, — любое изменение в законодательных актах, содержащихся в этих сборниках, означало необходимость проводить инкорпорацию заново. Это было очень трудно, поэтому удачные консолидации еще несколько десятилетий назад были большой редкостью. Современные же технические средства делают возможным регулярное обновление правовых сборников, поддержание их в таком состоянии, чтобы законы и подзаконные акты в них были приведены только в действующей редакции. Примерами могут служить активно используемые в России электронные правовые информа-тизационные базы (Гарант, Консультант+ и др). Консолидированные сборники нормативных правовых актов лают возможность более эффективно разбираться в огромном, постоянно изменяющемся и дополняемом массиве действующего законодательства.
11. Методика проведения кодификаций
311
отыскивая в системе законодательства именно действующие, подлежащие применению предписания. Консолидации оказывают огромную помошь юристам в их практической деятельности, значение такой систематизации законодательства даже более велико, нежели значение инкорпораций Особенно востребованными результаты консолидации оказываются в работе юристов-практиков, связанной с динамично изменяющимися систамами юридических норм, например в сфере финансового, банковского, налогового права современной России
3.	Самым действенным и эффективным способом систематизации законодательства является кодификация Кодификация представляет собой очень интересный с технической точки зрения процесс. исследование которого играет огромную роль в правовой науке и предполагает кардинвльное преобразование всей системы законодательства. Она является самым трудоемким видом систематизации законодательства, но предоставляет наибольшие возможности преодолеть негативные для правового регулирования последствия бессистемности, запутанности, большого объема и пробельности множества нормативных правовых актов. Из всех способов систематизации законодательства кодификация является единственной, связанной с созданием нормативных правовых актов, с внесением кардинальных изменений в существующую систему законодательства Фактически в современных условиях инкорпорация и консолидация выступают скорее как вспомогательные действия, направленные на подготовку к проведению кодификации Этот вид систематизации1 норматлзно-правового массива, как правило, яаяяется одной из весьма специфичных форм законотворчества и заслуживает особого изучения
11.2 Понятие и значение кодификации
Определений кодификации сушестаует довольно много. В самом общем виде кодификацию можно определить как особый вид систематизации законодательства, представ зяющий собой выражение норм права, содержащихся в систематизируемых нормативных правовых
особую самостоятельную форму законотворчества См. Кипр. Пиеоткии А.С. Зако-
ся. если принять во внимание значение кодификации для функционирования
312
3. Правила создания нормативных правовых актов
актах и иных формах права в одном новом акте, официальное принятие и утверждение которого в качестве акта законодательства лишает законной силы все эти систематизируемые акты. В ходе кодификации в одном новом кодификационном акте объединяются все норматиаио-правовые предписания систематизируемого массива законодательства, при этом с принятием этого кодифицирующего акта все старые акты утрачивают свою регулятивную необходимость и теряют свою юридическую силу.
Кодификация является, пожалуй, самым эффективный способом систематизации нормативных правовых актов. Она представляет собой прекрасный способ «разгрузить» действующее законодательство, избавив его от огромного массива разрозненных нормативных правовых актов путем объединения их смысла в одном новом едином комплексном законодательном акте. В результате кодификации нормативно-правовые предписания выражаются в концентрированном виде, объем законодательства, подлежащий изучению субъектами правоотношений, уменьшается, а у людей возникает возможность усвоить требования норм права более полно и системно, не исследуя в поисках отдельных положений всю систему законодательства. Кодификация — действенное средство увеличения регулятивной эффективности права, она служит для устранения множества бессистемных и разнородных нормативноправовых актов путем объединения их смысаа в новом едином акте, ноелшем комплексный характер и служащем для комплексного единого выражения нормативно-правовых предписаний, ранее содержавшихся в большом массиве законодательства Такое значительное изменение законодательства позволяет сконцентрировать элементы норм права (гипотезу, диспозицию и санкцию), сосредоточив их в одном системном комплексном нормативном правовом акте. Кодификация представляет собой метод борьбы с излишним объемом законодательства, с его разбуханием, запутанностью, дублированием друг друга различными его элементами. Этот вид систематизации предполагает комплексное совершенствование законодательного массива, регламентирующего определенный комплекс общественных отношений, а также в конечном итоге всего законодательства, действующего в государстве. «В задачу кодификации входит внутренняя обработка действующего законодательства путем приведения его в единую логическую систему. Обработка дейсгауюшего законодательства при кодификации касается не только внешних ее сторон, но и проникает в существо отдельных правовых актов. В процессе кодификации заново пере
11. Методика проведения кодификаций
313
сматриваются все действующие правовые нормы, отменяются устаревшие, создаются новые нормы, восполняющие пробелы в законодательстве, устраняются несогласованности, неопрааланные повторения и противоречия между отдельными правовыми предписаниями, объединяются и укрупняются связанные между собой правовые акты»1
Кодификация кардинально изменяет систему писаного права, устраняя из него одни элементы и вводя новые, уничтожая коллизии н, что особенно важно, в борьбе за системность законодательного регулирования восполняя существующие в праве пробелы.
В ходе кодификации систематизируемые правовые предписания излагаются в едином комплексном нормативном правовом акте (как правило, в законе). Новые нормы, ранее не известные законодательству, также могут найти в таком акте отражение (это возможно, когда в ходе кодификации выявляются пробелы в праве, которые тут же восполняются), но это не является глааиой целью кодификации, это второстепенно по значимости, производно от главной цели — систематизации уже существующего законодательного массива
Посредством создаваемого в ходе кодификации законодательного акта унифицируются и концентрируются все необходимые правовые предписания, как официально определенные ияи санкционированные специальными уполномоченными государственными органами, так и существующие фактически, но не формально Кодификационный акт, нормативно-правовой результат официальной кодификации выступает как концентрированное выражение комплекса предписаний, необходимых апя полноценного и позитивного по результатам правового регулирования определенной сферы общественных отношений Получив выражение именно в законодательном акте, адресаты таких предписаний получают возможность усвоить его суть, смысл более эффективно, используя все преимущества нормативного правового акта как формы права (которые и позволяют законодательству играть определяющую роль в правовом регулировании большинства современных правовых систем)
В любом случае вне зависимости от того, преследовали ли авторы кодификации в качестве основной цели логическое упорядочение существующих правовых предписаний, ияи они стремились совершенствовать, дополнить и обновить систему выраженных в
1 Ktpuww J! А Кодификация и законодательная техника. М, 1962 С 33—34.
314
3. Правила создания нормативных правовых актов
законодательстве норм права, получившийся в результате кодификации акт законодательства занимает особое место в системе правового регулирования, яаляясь ключевым, основополагающим в определенной подсистеме норм права (отрасли, подотрасли, институте и др). Он не просто содержит в себе предписания к поведению, такой акт выступает как системообразующее начало, основа для структурирования соответствующей отрасли ияи института права Кодексы содержит в себе основные специфические принципы правового регулирования в конкретной области общественных отношений, основные дефиниции и правовые схемы, а также иные основополагающие начала определенного комплекса норм права Н М Коркунов отмечал: «Кодификация ие ограничивается изменением только формы, она дает систематическое объединение и содержание Кодекс валяется не только новой формой старого закона, а новым законом в полном смысле слова»1.
Кодификация законодательного массива позволяет в той или иной мере решить множество проблем правового регулирования (причем связанных не только с законодательством) Можно выделить целый комплекс, если можно так выразиться, выгод, которые она дает
1.	В результате кодификации происходит концентрация правовых предписаний, субъекты правоотношений имеют возможность более ясно и системно получить и усвоить эти предписания. Правовые нормы излагаются структурно упорядоченно, что делает более эффективным их воздейстиие на сознание и поведение индивидов Субъекты правового регулирования избавляются от необходимости штудировать большой массив законодательства в поисквх строго определенных положений, регулирующих конкретные отношения, в которых они непосредственно участвуют. Всю необходимую информацию о должном (или возможном) с правовой точки зрения варианте поведения они могут получить из единого источника, одного акта, комплексно, без необходимости длительных поисков и размышлений о том, какие акты в конкретном случае могут быть им необходимы и в какой части, в какой мерс
Концентрированность правового регулирования алечет за собой его определенность, которая не только удобна в правовой жизни, но еще и намного снижает возможности произвола и злоулотребле-
1 Кпркыюв И М Лекции но общей теории права СПб.. 1893. С 305
11. Методика проведения кодификаций
315
ний, которым так способствуют неясность к запуганность правового регулирования
2.	Кодификация представляет собой способ ликвидировать накопившиеся в законодательстве коллизии Кодификационный акт законодательства, отменяя все систематизируемые им нормативные правовые акты, оставляет содержащиеся в них предписания только в действующей редакции. Когда правовое регулирование осуществляется кодексами, участники правоотношений оказываются застрахованы (по крайней мере, отчасги) от опасности принять отмененные нормативные предписания за действующие, по ошибке воспользоваться положениями, утратившими юридическую силу. Устойчивость и определенность — весьма важное достоинство кодексов. Именно по этой причине предстааляется необходимым закрепить в действующем законодательстве (возможно, даже на конституционном уроаие) приоритет юридической сияы кодексов нвл другими актами законодательства (в том числе и нвл федеральными законами). Крайне важно избежать возможности аиесения изменений в положения этих результатов кодификации, чтобы кодификационные нормативные правовые комплексы являлись фундаментальной основой правового регулирования в определенных сферах общественной жизни, стабильной, устойчивой и не подверженной изменениям текущим законотворчеством, не носящим глобального характера. Кодификация избавляет от необходимости устанавливать дейстауюшую редакцию необходимого им акта, сравнивая его с нормативными правовыми актами, принятыми позже Снижается вероятность неправового поведения, основанного на ошибочно используемом устаревшем варианте правового регулирования.
3.	Системность законодательства предполагает не только упорядоченность, но и целостность правового регулирования. Имея единое и комплексное представление о закрепленных в законодательстве нормативных правовых предписаниях по определенному вопросу, участники законотворчества имеют возможность точно и своевременно обнаружить и эффективно восполнить существующие пробелы, законодательно урегулировать социальные отношения и процессы, которые в силу своей важности для общественной жизни и развития заслуживают правового регулирования, но до сих пор такого регулирования не получили. Кодификация позволяет, системно изложив в одном акте требования воплощенных в законодательстве норм права, быстро обнаружить нарушения в этой системе. Более того, последовательность и
316
3. Правила создания нормативных правовых актов
смысловая целостность кодекса, системные саязи между содержащимися в нем правовыми положениями оказывают большую помощь в точном определении характера и смысла недостающих правовых директив.
Следовательно, кодификация может рассматриваться как один из способов обеспечения большей степени соответствия системы нормативных правовых актов истинному смыслу правовых предписаний, обеспечения правового характера системы законодательства, который может быть частично утрачен со временем (в результате несоответствия статичности нормативных правовых актов и динамизма соиивльных отношений).
4.	Важнейшим достоинством кодификации является возможность выделить, сформулировать и формально закрепить в кодексе системообразующие начала кодифицируемых отраслей или институтов права В качестве таких отраслевых (институциональных) правовых начал выступают так называемые общие положения. Они выделяются из массы правовых предписаний тем, что относятся ко всему кодифицируемому массиву законодательства в целом, определяя общий смысл правовых предписаний и регулируя всю соответствующую сферу общественных отношений Общие положения представляют собой специальные юридические средства унификации правового регулирования, выработанные юридической наукой и практикой в процессе разаития правовой системы общества, поэтому их изложение наиболее желательно именно в кодекевх.
5.	Выделение, формулирование и нормативное закрепление в ходе кодификации общих положений дают возможность обеспечить системность не только уже принятых законодательных актов, но и тех. которые будут созданы в будущем. Кодификация упорядочивает и процесс законотворчестаа, еще только предстоящее нормативно-правовое регулирование Общие положения играют огромную роль как для создаваемого кодекса (или кодифицирующего нормативного правового акта иной формы), так и для остального законодательства, связанного с кодифицируемым нормативным правовым массивом, определяя его в том или ином виде. Они определяют его принципиальную оснолу. терминологическую систему, используемые в систематизируемой сфере законодательства юридические схемы и конструкции. Все это подчиняет единому началу, единой цели правового регулирования процесс создания нормативных правовых актов, являясь дополнительной га-
11. Методика проведения кодификаций
317
рантией структурной выдержанности и логической завершенности результатов предстоящего законотворчества Можно сделать вывод, что кодификационные акты за счет своих общих положений систематизируют, упорядочивают не только уже существующий нормативно-правовой массив, но и дальнейшее законодательное регулирование в определенной сфере общественных отношений (так как такой кодифицирующий акт редко выступает единственным формальным источником права в соответствующей сфере правового регулирования), последующее издание нормативных правовых актов, регулирующих ее. Общие положения кодексов яаляются гарантией от возникновения в будущем бессистемности в определенном сегменте законодательства. Подчинение законотворчества в будущем определенным системообразующим началам является очень важным фактором, обеспечивающим сохранение законодательством системности и структурной упорядоченности в коде его дальнейшего развития и усложнения.
Кроме того, следует отметить, что кодификация выступает как фактор не только систематизирующий, но и стабилизирующий дальнейшее развитие законодательства в определенной сфере общественных отношений. Кодификация выступает как признание (а если речь идет об официальной кодификации — как формальное закрепление) достаточно высокого уровня развития определенного комплекса юридических норм, регулирующих специфический спектр общественных отношений. Систематизация правового воздейстаия на эту сферу общественной жизни путем проведения кодификации предполагает закрепление (формально-правовое, доктринальное ияи иное — в зависимости от формы проведения кодификации и субъектов, ее осуществляющих) этого уровня и стабилизацию дальнейшего развития отрасли (института) права. Спонтанное и казуальное увеличение законодательного материала после кодификации в этой области правового регулирования прекращается. «Годы, следующие за принятием какого-либо кодекса, небогаты на реформы, как будто кодификация опустошает всю законодательную энергию»1
Следует отметить, что это последствие кодификации некоторыми исследователями рассматривается и как в какой то мере негативное для дальнейшего разаития законодательства изменение в правовом регулировании Создание кодекса, влекущее стабилизацию дальнейшего совершенствования системы нормативных право
1 Кабршк Р Указ, соч С 154
318
3. Правила создания нормативных правовых актов
вых актов, воспринимается ими как консервация этого комплекса в определенном его состоянии, как фактор, препятствующий дальнейшему раэаитию правового регулирования. Кодификация, по мнению сторонников этой точки зрения, является процессом, мешающим дальнейшему формальному выражению и закреплению в форме законодательных предписаний новых норм права, возникших уже после кодификации. На стабилизацию в развитии законодательства как результат проведения кодификации сцециально обращал анимаиие еще Сааиньи, подвергая его критике. По мнению этого выдающегося ученого-правоведа, кодексы (а в первой половине XIX в. в Германии искусственно навязывался Гражданский кодекс Франции — знаменитый Кодекс Наполеона) препятствуют праву естественно развиваться сообразно с волей суверена, действующего согласно своей чести и убеждениям, т.е. не дают ему осуществлять законотворчество в соответствии с истинной общей волей, с социальной необходимостью* 1. По их мнению, кодификационный нормативный правовой акт создает серьезный риск «заморозить законодательные положения, которые ие будут более отвечать потребностям современной экономики»2 (впрочем, следует учитывать, что подобная позиция Савиньн была во многом продиктована его патриотизмом — навязывание германским государствам французского законодательства было в то время одной из форм экспансии наполеоновской Франции в Европу). Схожей позиции в той или иной степени придерживались и некоторые другие исследователи3.
С подобной точкой зрения трудно согласиться Создание кодекса (даже официальное, в форме нормативного правового акта) вовсе не означает прекращения совершенствования правового регулирования, не означает прекращения развития правового регулирования, не влечет за собой невозможности возникновения новых норм права, а также изменения или отмены старых Даже законодательство как средство формального выражения и закрепления положений соответствующей отрасли права после официаль
jundiquc curopcnnc//Rcvuc historique de droit francais cl ciranger. 1966 P 65
1 ГлГрияк P Указ, соч С. 155.
3 См. ияпр TTialler Е Rapport preliminare sur la question de la revision du Code
civiV/Bulletin de la Sosieie d'eiudes legislaiives. 1904. P 497; SalleiUn К Imroduc-
lional privc’ Art/ cite N? 45. Iztotrneur M Reflexions sur la codification en droit ad-
11. Методика проведения кодификаций
319
ной кодификации не приобретает статичности, не прекращает своего развития. Оно приобретает стабильность в своем прогрессе. В результате кодификации комплекс нормативных правовых актов, регулирующих определенную сферу общественных отношений. переходит в своем разаитии на ноаую ступень, его дальнейшее совершенствование подчинено единой цели, общим для всех систематизируемых норм права принципам с использованием четко сформулированных и ясно выраженных юридических конструкций, терминов и понятий После кодификации, когда выражены общие положения, определяющие отраслевое правовое регулирование (или регулирование в рамках институтов права), дальнейшее разаитие такого регулирования происходит в основном в форме конкретизации уже выраженных в кодексе положений, которые выступают системообразующим началом в законодательной регламентации общественных отношений. «Кодификация, кристаллизуя действующее право, не замораживает его навек: она способствует познанию права, позволяя лучше выявить его недостатки, несовершенства, что служит точкой отсчета для новых реформ»1 Кроме того, дальнейшее воплощение в статьях нормативных правовых актов правовых предписаний осуществляется более структурировано — развиваются уже составляющие кодификационного правового комплекса- подотрасли, институты, пединституты права. Таким образом, наступающая в процессе кодификации стабилизация законодательного материала (или эффект кристаллизации, как его еще назмвают) ни в коем случае не может рассматриваться как тормоз на пути правового прогресса
6.	Общие положения, определяемые и формально выражаемые при проведении кодификации, обеспечивают системный характер не только нормативно-правового регулирования, но и во многом процесса реализации правовых предписаний. В результате кодификации субъекты правоотношений получают не только единый комплекс нормативно-правовых предписаний, но и комплекс указаний по их претаорению в жизнь. Адресаты правовых велений общих положений кодексов получают возможность более точно, а главное — единообразно истолковать нормы права, уяснить их истинный смысл. В результате эти участники правоотношений имеют дополнительные гарантии истинно правового карактера своего поведения, его более точного соответствия истинным интересам жизни и разаития общества Общие
1 Кабрняк Р Указ, соч С 159
320
3. Правила создания нормативных правовых актов
положения кодифицирующих законодательных актов помогают субъектам правового регулирования четко определить смысл специальных юридических (и не только юридических) понятий и терминов, базируясь на принципах правового регулирования с использованием юридических схем и конструкций, унифицировать процесс воплощения в жизнь нормативно-правовых предписаний. Правореализация при наличии общих положений кодексов осуществляется на единых нормативно закрепленных базовых началах, относительно едино, системно, без необходимости домысливать и самостоятельно толковать законодательные положения, определяя точное соответствие между формальным предписанием и фактическим актом поведения.
7.	Кодификация значительно облегчает соблюдение в ходе законотворчества такого важного его принципа, как научная обоснованность. Общие положения кодексов предоставляют прекрасную возможность в концентрированной форме выразить доктринальные тезисы, лежащие в основе правового регулирования определенной сферы общественных отношений
Особую роль в научном обосновании правового вмешательства в общественные отношения играют принципы правового регулирования Основные принципы правового регулирования, формулируемые и нормативно закрепляемые в ходе кодификации, являются концентрированным выражением объективной социальной необходимости, определяющих по значимости интересов общественной жизни и развития в регулируемой сфере общественных отношений. Познание таких интересов предполагает научное изучение основополагающих соиивльных закономерностей, факторов, определяющих направление и характер общественных процессов. Общие принципы кодифицированного законодательства, выраженные в общей части созданного в результате нормативного правового акта, яаляются средством выражения научных выводов о целях, а также методах и путях оптимвльного правового регулирования. Научность законотворчества проявляется и в используемых в таких актах юридических схемах и конструкциях, разработанных путем научного осмысления сущности отдельных локальных правовых институтов, сложных многозначных понятий, доктринальной их разработки, а также исследования логических и функционахьных связей между ними. Специальные юридические понятия также яаляются результатом научно-правовой разработки и обеспечивают научную обоснованность требований законодательства Концентрированное выражение в кодексах правовых предписаний обусловливает и предо-
11. Методика проведения кодификаций
321
прсделяет научное их осмысление для выделения сути, основных идей такого регулирования
Кодексы в своих общих положениях выступают как средство выражения и формального закрепления доктринальных научных начал в качестве основ правового регулированид. Кодификация служит средством воплощения научных положений (которые в странах романо-германской правовой семьи сами по себе формальным источником права не валяются) в качестве легальной базы непосредственной правовой жизни
Научность законотворчества является дополнительной гарантией их правового характера, независимости от субъективных факторов, соответствия социальным потребностям и функционахьно-му назначению правового регулирования Таким образом, через научность процесс кодификации выступает как дополнительное обеспечение соответствия законодательства истинному смыслу норм права
8.	В ходе кодификации в кодификационном акте законодательства воплощаются нормы права, ранее выражавшиеся с помощью иных форм (формальных источников) права Во всякой правовой системе кроме комплекса нормативных правовых актов (которые в большинстве государств являются основным по значимости и по объему правового регулирования источником права) используются иные способы выражения и формального закрепления правовых предписаний В России помимо актов законодательства в качестве форм права используются правовые обычаи (например, в гражданском праве — обычаи делового оборота, что закреплено в ст 5 Гражданского кодекса России) и нормативно-правовые договоры (например, международные соглашения нормативного характера). Они (по своему логическому значению) призваны дополнять систему законов и подзаконных актов, выражать нормы, которые по какой- либо причине отразить в законодательстве оказалось невозможным Но параллельное использование нескольких различных видов форм права хотя и (как показывает практика правового регулирования) необходимо, неизбежно, но весьма нежелательно (по крайней мере, в условиях романо-германской правовой семьи, к которой принадлежит и правовая система нашей страны). Количество используемых вспомогательных формвльных (официально признаваемых) источников права следует свести к минимуму Ибо механизмы воздействия различных форм права на повеление субъектов правоотношений различны; отличаются методика выражения предпи
322
3. Правила создания нормативных правовых актов
саний, способы обеспечения реализации этих предписаний, тел-ника совершенствования соответствующих систем, механизмы наложения ответственности за невыполнения предписаний, способы разрешения споров о праве и т.д. Различные формы права по-разному определяют правозначимое поведение физических и юридических лиц, взаимодействие различных источников права обычно оказывается делом грудным, а подчас невозможным. И эту проблему правового регулирования также помогает решить кодификация. В ходе глобальной систематизации нормативно-правового воздействия на социальные отношения и процессы в составляемом кодификационном акте объединяются все правовые предписания, регламентирующие определенную сфер)' общественной жизни, вне зависимости от способа внешнего выражения и формвльного закрепления этих предписаний. Кодификационный акт служит средством унификации выражения норм права, способствуя их концентрированному выражению именно в законодательном акте, что позводяет, во-первых, привнести упорядоченность в их изложение, а во-вторых, реализовать все преимущества именно законодательного регулирования. Опреде-леннвл система норм права (отрасль, подотрасль, институт права) оказывается основанной на писаном праве, иные виды источников из нее вытесняются В результате не только усиливается системность законодательства — увеличивается эффективность правового регулирования в целом, так как роль в этом механизме законодательства усиливается, именно законодательство становится его сердцевиной.
9.	В конечном итоге кодификация играет огромную роль не только в совершенствовании законодательного регулирования, но и в развитии всей системы права. Кодификация служит вля окончательного формирования и выделения структурных составляющих системы права — его отраслей (в меньшей степени — подотраслей и в порядке исключения — институтов). Формальное выражение и закрепление в кодификационных нормативных правовых актах общих положений является, помимо всего прочего, еще и выделением основополагающих начал, служащих для выражения общности определенных норм права. Эти общие положения (которые удобнее всего формулировать и формально закреплять именно в ходе кодификации) выражают общее в правовом регулировании определенных правовых систем* обшие цели правовой регламентации определенных сфер общественной жизни, обшие методы такой регламентации, основные ее специ
11. Методика проведения кодификаций
323
фические черты Такие особенности могут существовать фактически, но их формальное выражение и закрепление в положениях действующего законодательства необходимы для того, чтобы отрасль права могла существовать и функционировать полноценно. Это тот случай, когда право зависит от законодательства, когда состояние комплекса нормативных правовых актов, т.е результат субъективного осознания законодателями общественной необходимости регулирования, определяет существование объективных норм права, их эффективность, возможность исполнения этими нормами своей социвльной функции Это одно из проявлений диалектики права как социокультурного феномена, в сущности которого объединяются, взаимодополняя друг друга, объективное и субъективное начала. «С каждым новым кодексом еще одна отрасль права делает широкий шаг к собственной автономии, поскольку всякая кодификация предполагает, что источники кодифицированной отрасли права не могут существовать вие самой кодификации; в противном случве она на имеет ни малейшего смысла»1.
В отечественной и зарубежной истории права можно привести немало примеров, когда окончательное формирование отраслей права было свазано с кодификацией и принятием кодификационного нормативного правового акта В них выкристаллизовывалась сущность отраслевого правового регулирования. Собственно, возникновение отраслей права как элементов механизма правового регулирования впервые прослеживается именно с проведением кодификаций — например, во Франции этот процесс приходится на конец XVII — начвло XIX в., в Германии — на конец XIX — начвло XX в., а в нашей стране система отраслей права окончательно сформировалась в 20-х годах XX в., после окончания комплексной кодификации
При этом, оформляя окончание развития отрасли, кодификация предопределяет стабилизацию в развитии законодательства, регламентирующего определенную сферу общественных отношений. Кодекс является не только системным выражением нормативных предписаний, логическая саязь его положений предполагает их компактность и лаконизм, структурная же завершенность нормативного правового акта, создаваемого в результате кодификации, предполагает, что обновления в законодательство в областв, в которой эта кодификация была проведена, возможно только в форме
324
3. Правила создания нормативных правовых актов
внесения изменений в созданный кодекс (а это весьма сложное и ответственное дело) либо в форме принятия нового кодекса, принятие новых законно, регулирующих отношения в этой сфере, становится излишним
Кроме того, проведение кодификации и создание кодекса влекут за собой признание соответствующей отрасли права среди людей, повышение ее авторитета. Психологически гораздо легче убедиться в относительной автономии отрасли права (а это может сыграть очень важную роль при усвоении соответствующих норм — в этом нужна системность, комплексность, познание логической взаимосвязи между отраслевыми предписаниями), если человек по лучает системообразующее начвло такой отрасли — кодекс. Не случайно в нашей стране самостоятельность таких отраслей права, как земельное право, таможенное право и некоторых других, окончательно была признана после принятия соответствующих кодексов, а вот анвлогичная отраслевая автономность корпоративного права ияи исполнительного производства, правовых образований, в которых кодификация не производилась, до сих пор многими ставится под сомнение
Впрочем, нельзя не отметить, что некоторые исследователи высказывают мнение, что кодификации не следует идеахизировать, что они, помимо позитивных последствий, алекут и определенные негативные (которые можно рассматривать, как продолжение выгод, приносимых кодификацией законодательному регулированию, как следствие совершенствования законодательства, увеличения его регулятивных возможностей и увеличения значения нормативных правовых актов в правовом регулировании и в жизни общества вообще)
Учеными-правоведами выделяется целый комплекс таких «минусов» кодификации, в числе которых следует попытаться выделить наиболее заметные и обоснованные.
Во-первых, отмечается, что практика кодификаций в романо-германской правовой системе с самого начала упустила из виду сложившуюся в сгранах континентальной Европы университетскую традицию, которая заключалась «в стремлении обучить поискам справедливого права, предложить право-образец, а нс систематизацию иди комментарии права той или иной страны или области»1. Другими словами, нельзя не отметить формализованно-
1 Давид Р. Жоффре-Спинази К. Основные правовые системы современности М., 1998 С 50.
11. Методика проведения кодификаций
сти, которую кодификации привносят в правовое регулирование, укрепление законодательства влечет за собой тенденцию отождествления в сознании людей и, что гораздо опаснее, в практике правоприменителей права и закона, восприятие системы нормативных правовых актов как безусловно правовых, как единственный источник права Удобный для реального правового регулирования всеохватывающий кодекс создает иллюзию его идеальности и стремление к его неизменности, отсутствие критики в адрес действующего законодательства.
Кроме того, эффективные кодификации в какой-то ыере влекут за собой обособление национальных правовых систем отдельных государств, затрудняя обмен между ними, обоснованное заимствование тех иди иных востребованных правовых институтов и регулятивных механизмов Создание кодексов, по мнению авторитетных исследователей, способствует «юридическому позитивизму, усиленному национвлизму»1. Кодификаторы «занялись своими кодексами и перестали видеть, что по своему существу настоящее право как норма общественного поведения яаляется национальным правом»2
С позицией, на которых стоят эти авторы, в какой-то мере можно согласиться. Однако при этом следует учитывать, что соблюдение в ходе проведения кодификации научно разработанных и практически проверенных методических правил позволяет избежать этих негативных моментов Указанные (весьма немногочисленные) негативные последствия кодификации «не были связаны с ее принципами и должны были быть исправлены прежде всего самими юристами»3. Это обусловливает еще большее значение такой важной черты романо-германской правовой семьи, как наличие особой идеологии и методики проведения кодификаций, которые позволили осуществить на европейском континенте «замыслы школы естественного права, завершить многовековую эволюцию правовой науки, четко изложив, в отличие от хаоса компиляций Юстиниана, право, соответствующее интересам общества»4.
Кодификации играют огромную роль в формировании правовой системы как единого и своеобразного комплекса взаимосвязанных правовых регуляторов, используемых аля регламентации
' Давид Р. Жоффре-Стиюэи К. Указ соч С. 51
Основные правовые системы современности. М . 1988 С 35.
326
3. Правила создания нормативных правовых актов
общественных отношений Кодифицированный характер законодательства является важной отличительной чертой, характеризующей правовые системы, относящиеся к романо-германской правовой семье. Б отличие от правовых систем, принадлежащих к другим правовым семьям, где кодификации также проводятся, кодификации романо-германского права имеют не случайный, не локальный, а глобальный характер, охватывая практически все стороны правового регулирования, все отрасли и институты права Фактически глобальность кодификации, кодифицированностъ практически всего законодательного массива яаляются факторами, определяющими сущность и специфику романо-германской правовой семьи Можно со всей уверенностью утверждать, что коди-фицированность нормативно-правового материаха является наиболее заметной, наглядной особенностью правовых систем романо-германской правовой семьи Остальные характерные черты этой системы взаимоопределяюще связаны с кодифииированно-стью законодательства. Кодификации обусловливают связь правового регулирования с римским правом, влвая возможность римским правовым принципам и конструкциям воплощаться в «живом» современном праве, органически в него вписываясь, не противореча и эффективно определяя частноправовые положения. Эта форма совершенствования нормативно-правового регулирования позволяет законодательству достигать максимальной регулятивной эффективиоств и благодаря этому выступать в качестве доминирующей в правовом регулировании формы права. Концептуальность и доктринальность правовой системы также во многом определяются кодификациями, ибо, как уже отмечвлось выше, в результате их проведения в тексте кодификационных нормативных правовых актов в виде общих положений получают формальное выражение и закрепление господствующие в соответствующей сфере правовой науки доктринальные выводы и заключения. Именно кодификации, как также отмечалось выше, позволяют анешне выделиться, сформироваться и окончательно оформиться отраслям права (делясь при этом на частноправовые и публично правовые) Можно констатировать, что именно кодификации позволили правовым системам романо-германской правовой семьи достичь их классического состояния, поддерживая жизнедеятельность права именно в такой форме, которая считается наиболее эффективной вля достижения целей правового регулирования и которая позволила именно романо-германской правовой системе стать наиболее распространенной в современном мире-
11. Методика проведения кодификаций
Кояифицированность законодательных предписаний является неотъемлемой чертой правовых систем, принадлежащих именно романо-германской правовой семье, органично взаимосвязанной с остальными определяющими характер и методологию Правового регулирования чертами этого комплекса национвльных правовых систем. В остальных правовых семьях кодификация не играет такой роли (и потому там не существует необходимости в разработке специальной системы методов ее проведения), и нередко если и проводится, то часто представляет собой подражание кодификациям, проводимым в правовых системах романо-германской правовой семьи Например, такую ситуацию нередко можно наблюдать в странах Центральной и Южной Африки, правовые системы которых принадлежат к традиционной правовой семье. А в некоторых правовых системах кодификации и вовсе отрицаются, например в странах англосаксонской правовой семьи (что, правда, не мешает созданию кодексов и в некоторых из этих правовых систем, праада разрозненных, не связанных между собой, не определяющих правовое регулирование вл же в рамках отдельных отраслей права). И причина этого — не присущий странам общего права традиционализм, как утверждают некоторые исследователи1. Просто кодификация здесь не играет той роли, которая присуща этому совершенствованию законодательства в странах романогерманской правовой семьи, она не востребована в той мере и в той форме Для остахьных правовых систем, кроме романо-терманской, кодификация не является необходимым условием эффективности функционирования правового механизма, она предстааляет собой заимствование фактически инородного тела, не имеющего глубоких и прочных исторических корней. И только в романо-германской правовой семье регулярно проводимые кодификации являются необходимым элементом и потому имеют особую собственную идеологию, обосновывающую необходимость их проведения и их характер, только в романо-германской правовой семье существует настоящая необходимость научной разработки специвльных приемов законовательной техники, определяющих методику проведения кодификаций
Все вышеизложенное не только свидетельствует о значимости кодификации, об особом месте, которое оно занимает в системе законотворчества, о его огромном значении в функционировании
328
3. Правила создания нормативных правовых актов
механизма правового регулирования Все перечисленные позитивные последствия кодификации были выделены для определения целей проведения этого вида систематизации законодательства. Они определяют пути осуществления этого кардинального предобразования. совершенствования существующей системы законодательства. Роль и функционвльное значение исследуемой формы систематизации действующего законодательства, этой особой формы совершенствования нормативного правового массива определяют основные принципы, правила и методы ее осуществления Сущность кодификации обусловливает специфику процесса, основные преимущества, которые она создает для правового регулирования, предопределяет пути и способы их достижения.
Этот вид систематизации законодательства представляет собой очень специфичную форму законотворчества, результатом которой является возникновение системы особых нормативных правовых актов — кодексов и кодифицирующих (или комплексных) законов, определяющих систему отраслей и институтов права Специфика этой формы законотворчества выражается в том, что создаваемый нормативный правовой акт, с одной стороны, выражает в упорядоченной форме ранее уже излагавшиеся правовые предписания, но. с другой стороны, законодатель может включить в него и новые, ранее законодательству неизвестные положенид. В любом случае получившийся в результате кодификации акт законодательства занимает особое место в системе правового регулирования. являясь ключевым, основополагающим в определенной подсистеме норм права (отрасли, подотрасли, институте и др) Он не просто содержит в себе предписания к поведению, такой акт выступает как системообразующее начало, основа для структури-рованид соответствующей отрасли иди института права. Такой акт содержит в себе основные специфические принципы правового регулирования в конкретной области общественных отношений, основные дефиниции и правовые схемы, а также иные основополагающие начаха определенного комплекса норм права. Кодификация нормативно-правового массива яаляется не только видом систематизации законодательства, но и весьма специфичной формой законотворчества Именно поэтому правила и приемы проведения кодификации законодательства яаляются важнейшими элементами законодательной техники. Пренебрежение ими влечет утрату проводимой кодификацией всякой ценности. Порядку и
11. Методика проведения кодификаций
329
технике проведения кодификации, специфике этого процесса следует уделить особое внимание.
11.3. Принципы проведения кодификации
В целом техника кодификации основана на общих принципах законодательной техники, однако их отличает значительная специфика, являющаяся проявлением особенностей процесса кодификации Ибо кодификация — не просто создание новых актов законодательства, не просто внесение изменений в систему нормативных правовых актов, это выражение в новых комплексного характера законах однажды уже сформулированных нормативноправовых положений. И перед участниками законотворческой деятельности стоит задача: не просто вычленить эти положения и сформулировать их по-новому, но и выбрать те из них, которые сохраняют свою актуальность, свой правовой характер и свою юридическую сиду, систематизировать их, выявить пробелы в праве и восполнить их новыми предписаниями Участникам кодификации необходимо исследовать огромный объем нормативного материвла, осуществляя выбор в соответствии с определенным принципом, те нормы, которые свлзаны с этим кодифицирующим началом, которые сохраидют сиду и во включении в себя которых нуждается вновь создаваемый акт Все это обусловливает особые требования к процессу кодификации как к специфическому виду законотворческой деятельности
Проанвлизировав кодификационную практику, можно сформулировать следующие основные специфические правила — принципы проведении эгого вида систематизации законодательства.
1.	Своевременность проведения кодификации. Кодификация необходима только тогда, когха систематизируемый нормативный материал, систематизируемая часть законодательства «созрела», готова к этому виду систематизации и нуждается в нем. Равно вредны для правового регулирования как проведение преждевременной кодификации, так и задержка ее проведения
Во-первых, кодификация целесообразна только после того, как систематизируемые нормативные правовые акты в своей совокупности закончили свое формирование в качестве определенной системы норм права (отрасли, подотрасли, института, пединститута) и серьезные изменения в этой систеые становятся маловероятными. Должен сформироваться комплекс основополагающих общих положений, определяющих направление правового регулиро
330
3. Правила создания нормативных правовых актов
вания определенной сферы общественной жизни. Кодификация предполагает стабильность подпадающего под нее нормативного массива, так как создаваемый в результате акт законодательства должен быть устойчивым, не нуждаться в постоянных обновлениях. Если же в кодифицируемой отрасли (подотрасли, институте) права продолжается развитие, если она еще не представляет сформировавшейся нормативно-правовой системы, если в этой области правового регулирования возникают новые акты и изменяются старые, кодификация становится бессмысленной, она не достигает своей главной задачи — единства и системности законодательного регулирования. Стабильность и устойчивость желательны любому нормативно-правовому акту, необходимость внесения в него частых изменений, скорее всего, свидетельствует о низком профессионализме участников законотворчества. Для кодифицирующих же актов, являющихся основополагающими, системообразующими, такая стабильность просто необходима как гарант системности и стабильности кодифицируемого нормативно-правового образования. Как отмечал С. С Алексеев в начале 1990-х годов, выступал за тщательную проработку положений будущего Гражданского кодекса, «закрепи в Кодексе переходные положения, рассчитанные на сегодняшние противоречивые, порой уродливые, прогосударстве иные реалии, он бы эти реалии увековечил, зафиксировал надолго вперед»1. Задачей кодификации является упорядочение уже сложившейся системы правового регулирования, а не очередной опыт в таком регулировании. «По нашему мнению, принятие в переходных условиях и постоянных, и переходных кодексов вряд ли олравданно... Кодекс, принятый в переходных условиях, в принципе не может являть собой согласованную систему правовых мер»2
С другой стороны, задержка с проведением кодификации также недопустима, промедление с осуществлением этого вида систематизации законодательства может повлечь не менее негативные последствия. «Созревший» для кодификации нормативно-правовой комплекс без этой систематизации не может рассматриваться как полноценный инструмент правового регулирования Непроведение необходимой кодификации значительно затрудняет использование участниками правоотношений нормативно-правовых предписаний.
2 Сорпыж В В О систематизации переходного законодательства И Журнал рос-
11. Методика проведения кодификаций
331
которые остаются разрозненными и плохо соотносимыми друг с другом, люди не имеют возможности усвоить комплекс правовых требований к своему поведению. Путаясь в огромном бессистемном массиве законодательства, испытывая постоянные затруднения с определением подлежащих применению актов, субъекты правоотношений не будут иметь возможности полноценно и системно строить свое поведение на основе требований и принципов права. В результате правозначимое поведение может оказаться вне сферы правового регулирования, люди привыкнут определять его не на основе норм права, а руководствуясь другими регуляторами (которые могут носить и неправовой характер) обычаями, собственными представлениями о добре и зле, религиозными нормами и т.п. Это может вызвать значительные проблемы в правовом регулировании, трудности с ревлизаиией не только уже существующих, но и вновь принимаемых законодательных актов. Кодекс, созданный с опозданием, рискует оказаться ненужным, непримеилемым в ре-вльной жизни.
2.	Полнота кодификации. Эффективность совершенствования системы законодательства требует, чтобы под это совершенствование подпвли все нуждающиеся в систематизации законы и подзаконные акты. В противном случае сложно поручиться за сохранение единого системного характера регулятивного воздействия нового усовершенствованного законодательства Поэтому при проведении кодификации под нее должны подпасть все без исключения нормативно-правовые акты, подлежащие систематизации, отвечающие признаку кодификации (чаще всего — предмету правового регулирования, обшей для кодифицируемых актов сфере общественной жизни). Ни один из актов законодательства, подлежащих кодификации, не должен ускользнуть от внимания проводящих кодификацию и избежать включения в новый акт. Неполнота кодификации (как и ее несвоевременность) не позволяет достичь основной цели этого процесса Ибо не до конца (пусть даже в самой незначительной степени) систематизированное законодательство остается бессистемным и реализовывать его ничуть не легче Если субъекты правоотношений вынуждены хотя бы какую-то часть предписаний, элементы хотя бы одной нормы права искать в других актах, не подвергшихся систематизации, — все труды кодификаторов оказываются напрасными, правовое воздействие сохраняет дезорганизованный характер, нет единого нормативно-правового акта, решившего бы все задачи правового регулирования в определенной сфере жиз
332
3. Правила создания нормативных правовых актов
ни. Нормативно-правовой массив в целом остается бессистемным. Поэтому половинчатая, незаконченная кодификация недопустима, она только ухудшает положение, лучше вообще ее не проводить, оставив это сложное и ответственное дело другим, а не создавать необходимость дополнительной, исправляющей кодификации
Более того, при проведении кодификации следует учитывать и объединять предписания не только уже существующих актов, но и их проектов, только готовящихся законов и подзаконных актов — при условии, что участники кодификации озчтут такие проекты правовыми Кроме того, полнота кодификации предполагает необходимость выявления в ходе ее проведения пробелов в действующем законодательстве и их восполнение. Это позволяет предотвращать беспорядок, дублирование положений кодекса будущим законодательством, избежать неустойчивочти кодекса, тенденций к его скорому изменению*
3.	Единая направленность кодификации Этот принцип является проявлением одного из рассмотренных выше требований к логике закона. Систематизация, приведение нормативно-правового массива в определенную систему предусматривают функционвльное единство этой системы, ее единую регулятивную направленность. Кодификацвл должна охватывать не случайный набор нормативноправовых актов, а объединенный единым предметом правового регулирования определенный регулятивный комплекс. Для обеспеченна смыслового единства создаваемого в результате кодификации единого комплексного законодательного акта этот внд систематизации должен проводиться в отношении только строго определенного комплекса законов и подзаконных актов, не выходя за рамки кодифицируемой отрасли (подотрасли, института) права В противном случве создаваемый кодекс (кодифицирующий нормативно-правовой акт), призванный объединить систематизируемые нормы права, становится размытым, сам по себе бессистемным. Кодификация в этом случае потеряет всякий смысл, так как нельзя систематизировать элементы, не имеющие тесной взаимосвязи (а у норм права фактором, наиболее тесно их связывающим, является общность предмета правового регулирования
Наиболее опасно с технической точки зрения будет смешение в ходе кодификации материвльных и процессуальных норм. Эти два разных вида норм права неизменно относятся к различным отрас-
1 См - Kipuwe Д.А Кодификация и законодательная техника С 14.
11. Методика проведения кодификаций
333
лям права, друг от друга их отличает как предмет, так и метод правового регулирования. Поэтому их объединение в одном нормативном правовом акте будет являться грубейшим нарушением логического единства такого акта и сильно снизит его эффективность. В качестве примера нарушения этого принципа из отечественной законодательной практики можно привеств действующий Кодекс об административных нарушениях В этом документе законодатели собрали воедино самые разнообразные нормы, регулирующие общественные отношения в широчайшей сфере жизни, слабо между собой связанные по содержанию и по методологии правового воздействия. Перемешанными между собой оказались процессуальные и материальные нормы В результате подучившийся документ оказался весьма бессистемным, громоздким и, несмотря на большой объем, незаконченным, не способным охватить все административные отношения, что намеревались сделать законодатели при его составлении. Регулягивная эффективность документа оказалась крайне низкой, практика свидетельствует о том, что участники правоотношений далеко не всегда пользуются его положениями для определения собственного поведения, нередко просто будучи не в состоянии разобраться с многочисленным, слабо логически между собой связанными предписаниями
11.4. Основные этапы проведения кодификации
Проанализировав характер и цели кодификации законодательства, опыт ве проведения в России и за рубежом, можно сделать вывод, что этот внд систематизации технически осуществляется в несколько этапов.
Определение необходимости провсдешя кодификации. На этом этапе участники законотворчества делают вывод, что определенный нормятивный правовой массив готов для проведения законодательной систематизации. Это одна из форм законотворческого познанвл, и достаточно специфическая форма Ответственные за состояние системы законодательства анвлизируют оформленность и стабильность определенного законодательного комплекса, делают вывод о возможности и необходимости проведения его кодификации При этом учитывается общее количество нормативных правовых актов, однако их большое число не является решающим основанием для положительного вывода. Кодификация вполне может быть необходимой и при наличии 2—3 законов, регулирующих определенную сферу общественных отношений, но вызывающих путаницу в право
334
3. Правила создания нормативных правовых актов
вом регулировании, а вывов о преждевременности может быть сделан и в отношении большого количества актов, которое измеряется десятками, но развитие системы которых еще не завершено. Основным критерием для выводов является окончательность формирования и устойчивость фрагмента законодательства.
В ходе необходимого для кодификации законотворческого познания участники эгого процесса также определяют существующие пробелы в действующем законодательстве для того, чтобы их можно было восполнить новыми предписаниями создаваемого кодекса. Восполнение пробелов (которое достигается без десистематизации, неизбежной при принятии нового акта) является сше одной целью кодификации
Установить момент, в который законодательство в определенной своей отрасли (подотрасли, институте) готово для осуществления кодификации, весьма непросто, ошибка с определением такого момента может повлечь весьма печвльные последствия Большую помощь законодателям для точного установления факта готовности системы правового регулирования к проведению кодификации могут оказать научные разработки, а в особенности частные кодификации. Разработка частными лицами (исследователями-правоведами, юристами — практическими специалистами в соответствующей сфере правового регулирования, а возможно, и государственными чиновниками — за рамками их служебных обязанностей) кодексов и лаже просто выводы о возможности и необходимости эффективной кодификации могут послужить сигналом о такой готовности Удачные опыты частных компиляций, большой интерес частных кодификаторов к определенному комплексу нормативных правовых актов может послужить признаком того, что этот комплекс в достаточной мере для проведения кодификации обособился и оформился
Определение подлежащей кодифажации системы норм права. На этом этапе идентифицируется отрасль, подотрасль, институт или пединститут права, подлежащий кодификации. В первую очередь устанавливается, принадлежит ли кодифицируемая система правовых норм к публичному праву или к частному праву. Определяется предмет правового регулирования будущего кодекса, его место в системе правоотношений, принадлежность к предмету определенной отрасли права (или вообще самостоятельность в системе правоотношений), метод правового регулирования и другие идентифицирующие признаки Особенно важно правильно установить цели правового регулирования, основные принципы, из которых должен
11. Методика проведения кодификаций
335
исходить законодатель и которые должны стать основой будущего кодекса Правильное и четкое определение подлежащей кодификации системы правовых норм — залог соблюдении требований логики будущего кодифицирующего акта законодательства, для которого, в силу его комолексного характера, это очень в окно. Огромную роль на этом этапе проведения кодификации играет научнал обоснованность процесса систематизации, которая позволяет точно идентифицировать подлежащую кодификации систему нормативных правовых актов или выделить иное основание (критерий) кодификации.
Выделение и учет нормативных гривовых актов, подлежащих кодификации. Следующий этап представляет собой идентификацию нормативных правовых актов, подпадающих под критерий кодификации и принадлежащих к кодифицируемой системе норм права Участникам законотворческой деятельности необходимо выбрать из всего массива законодательства законы и подзаконные акты, подлежащие систематизации. Этот процесс является естественным продолжением предыдущей стадии.
В ходе систематизации сначала производится инкорпорация — выделяется нормативно-правовой материал, входящий в определенную подсистему законодательства. Далее из их состава выделяются акты, имеющие законную силу, содержащие действующие нормативные правовые предписания, устанавливается действующая редакция систематизируемого законодательства — осуществляется консолидация При этом необходимо определить не только законы, подлежащие кодификации, но и подзаконные акты. Именно от этой стадии зависит полнота, а стало быть, и эффективность проводимой кодификации.
Вычленение из систематизируемых актов нормативных правовых предписаний. Теперь из выделенных на предыдущем этапе многочисленных нормативных правовых актов следует выделить их смысл, содержащиеся в них элементы норм права На этом этапе идентифицируются подлежащие выражению в едином кодифицирующем нормативном правовом акте нормативные правовые предписания, суть систематизируемых актов законодательства. Обязательно следует установить все три элемента (гипотезу, диспозицию и санкцию) каждой из норм, так как это является важной гарантией логической полноты и завершенности создаваемого кодекса и в то же время обеспечивает полноту проведения кодификации, облегчает поиск всех подлежащих систематизации нормативных правовых актов. Следует стремиться к тому, чтобы кодифицирующий
336
3. Правила создания нормативных правовых актов
акт законодательства объединил все три элемента каждой выраженной в нем нормы, использование бланкетного метода изложения предписаний в ходе кодификации нежелательно и допустимо, только если в противном случае нарушится логическое единство закона (например, когда невыполнение предписания является преступлением и санкция нормы права представляет собой меру уголовной ответственности, которая может быть выражена только в уголовном кодексе).
По большому счету эта стадия кодификации является самой важной. В ней весь смысл этого вида систематизации — объединение и размещение в определенном порядке в соответствии с определенным критерием не актов, а выраженных в них норм. Именно на этом этапе и реализуется основное предназначение кодификации
Доволненне получениыл дорм права недвстаюшими, восполнение пробелов. Однако законотворческое познание при создании кодифицирующего акта не ограничивается установлением норм права, уже нашедших выражение в законодптельстве В ходе систематизации возможно установление пробела в праве, отсутствия в действующем законодательстве норм, которые регулировали бы жизненно важные для общества отношения. Поэтому кодификация не может ограничиваться только систематизацией уже выраженных в законодательстве норм права — в этом случае кодифицированный акт мог бы получиться пробельным, а пробельность закона, отсутствие в нем логической целостности и полноты регулирования комплекса общественных отношений неизменно сделают его внутренне ущербным, бессистемным, не позволив достигнуть целей кодификации. Поэтому в ходе проведения кодификации могут и должны устанавливаться, формулироваться и закрепляться новые нормы права, ранее не отраженные в законодательстве. Это обязательная составная часть процесса кодификации, благодаря которой этот вид систематизации законодательства является важным инструментом обновления и совершенствования системы законодательства.
Создание структуры ющвфнцирзкжиио норчатнвиого правового акта. Кодифицирующий акт является комплексным единым законом, поэтому его структура характеризуется некоторым своеобразием. Перед началом составления текста кодекса необходимо определить основные принципы правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, сформулировать основные термины и понятия (нормы-дефиниции), вывести основные юридические схемы и конструкции. Все это послужит основой для общей
11. Методика проведения кодификаций
337
части будущего кодекса — первой его структурной составляющей Изаоженне общих положений единым массивом нежелательно. Общая часть кодекса выражает основополагающие начала кодифицируемой системы нормативных правовых актов и во многом служит для ее выделения, идентификации. Затем все имеющиеся нормы непосредственного правового регулирования классифицируются в определенные группы — будущие главы кодифицирующего акта Они составляют особенную часть создаваемого кодификацией акта. Эта структурная составляющая предназначена вля непосредственного комплексного правового регулирования. Предварительное структурирование модели будущего кодекса — залог его системности и логического единства.
Формулирование статен кодифицирующего акта. Это последний этап кодификации, заключающийся в окончательном закреплении в нормативно-текстуальной форме систематизируемых норм пра ва Статьи обшей части кодекса формулируются абстрактным способом, для особенной части предпочтительнее казуистический способ При формулировании положений кодекса наиболее удобно использование отсылочного метода изложения предписаний, чтобы статьи ссылались на другие положения того же кодекса. Это обеспечивает системность и единство кодификационного акта, который обычно по объему гораздо больше, чем обычный закон, и для которого в то же время системность — еще болве важное условие действенности и эффективности, нежели вля других нормативных правовых актов
В остальном составление текста статей кодекса никакой спецификой не характеризуется. Формулирование статей кодекса позволяет закончить его составление.
11.5. Основные приемы и способы проведения кодификации законодательства. Виды кодификации
Кодификации представляет собой озвершенно особую форму законотворчества. В ходе кодификации создается новый единый комплексный акт, призванный заменить большой массив существовавших ранее разрозненных нормативных правовых актов, восполнить существующие в них пробелы и стать основополагающим источником определенной подсистемы права
П ровная изировав исторический опыт проведения кодификаций в России и за рубежом, можно выделить целый ряд спосо
338
3. Правила создания нормативных правовых актов
бов и методов ее осуществления Субъекты, участвующие в этом процессе, должны выбрать определенную методику, исходя из своих целей и приоритетов в работе, а также учитывал фактическое состояние подлежащего систематизации законодательного материала.
Первая клвссификания методов кодификации основана на таком критерии, как основная цель проведения этого вида систематизации законодательства, которая является приоритетной для кодификаторов и определяет само решение о проведении кодификации. Эта цель может отстоять либо в систематизации уже имеющегося законодательного материала и приведение его к определенной логической структуре, либо в дополнении этого материала, восполнении в нем пробелов, выражении и закреплении в нормативных правовых актах норм права, ранее обойденных вниманием законодателей, не выраженных в законодптельстве, что влечет за собой его бессистемность и несовершенство Так или иначе, в ходе кодификации присутствуют обе эти цели, однако их значение в конкретных кодификациях разаично — в зависимости от состояния законодательства, регулирующего интересующую кодификаторов сферу общественных отношений, они могут стремиться или к упорядочению уже существующего законодательного материвла, либо к его дополнению и совершенствованию через восполнение пробелов.
1. Исторически первым стал способ кодификации, примененный на рубеже XVII—XIX вв во Франции. Эта наиболее радикальная форма кодификации предполагает полный отказ от всего существующего и действующего комплекса формальных (признаваемых и используемых государством) исгочников права и составление комплексных нормативных правовых актов — кодексов — без прямой зависимости от их содержания, от способа выражения в них норм права, от сложившейся структуры изложения нормативных правовых предписаний. Другими словами, при этом способе проведения кодификации основнвя ставка делается на обновление нормативной правовой системы, на формвльное выражение и закрепление в создаваемом кодификационном акте норм права, ранее обойденных вниманием законодателей и не закрепленных в системе писаного права. Главной целью лиц. осуществляющих кодификацию, является фактически создание заново системы писаного права, регламентирующей определенную сферу общественных отношений. В ходе кодификации систематизируется нормы фактически существующие, но не отраженные в законе-
11. Методика проведения кодификаций
339
дательстве — либо вообще не применяемые в ходе правового регулирования, либо выраженные в иных источниках права (а потому неспособные воздействовать на общественные отношении с максимальной эффективностью)
В этом случае участники кодификации, создающие кодекс, формируют нормативные правовые предписания заново. Безусловно. при этом изучается содержание старых источников права, но оно не влияет на форму изложения новых кодифицированных предписаний Происходит освобождение системы правового регулирования от устаревших форм и методов выражения и закрепления норм права, совершенствование, систематизация и упорядочение механизма правового воздействия на поведение людей осуществляются путем их полной замены на более совершенные. Естественно, при этом из числа выражаемых в кодификационном нормативном правовом акте норм права устраняются и устаревшие, утратившие по причине социального прогресса свой правовой характер, позитивность для хода и развития общественных отношений Существовавшая до кодификации скема правового регулирования определенного спектра общественных отношений уходит в прошлое
Основой же нового кодекса и нового законодательного регулирования становятся заново созданные и по-новому выраженные предписания, нормы права формулируются исхода из оценки объективной социальной действительности, из научных правовых разработок, касающихся регулируемой сферы общественных отношений. Последнее играет особенно важную роль — юридические доктрины определяют при таком способе кодификации не только суть предписаний, но и форму их изложения. На концептуальных разработках основываются основополагающие принципы, закрепляемые в кодексе и определяющие его положения, используемые дефиниции (подлежащие формальному законодательному определению специальные термины — юридические, технические и прочие), юридические системы и конструкции Осуществляется моделирование развития общественных отношений и на его основе делаются выводы о правилах поведения, которые закрепляются в законодательстве как общеобязательные Используется также и зарубежный опыт правового регулирования и кодификаций — в случае если результаты такого правового воздействия положительны, его последствия безусловно позитивны, а сам опыт применим в правовой системе Фактически участникам кодификации необходимо сформулировать заново как основы правового регулирования, так и правовые
340
3. Правила создания нормативных правовых актов
предписания, непосредственно регламентирующие поведение субъектов правоотношений
При такой методике проведения кодификации основной акцент делается на интеллектуальном процессе установления участниками кодификации сути, смысла норм права, не отраженных в действующем законодательстве и нуждающихся в закреплении в разрабатываемом кодексе, т.е. на законотворческом познании. Этот процесс предполагает научно обоснованное осмысление необходимости правового регулирования, установление в области этого регулирования объективной социальной необходимости, определяющей суть предстоящего правового вмешательства, определение подлежащей внешнему выражению и формвльному закреплению нормы права, моделирование и анализ возможных последствий нормативного воздействия этой нормы и формулирование текста нормативно-правового акта (актов) для выражения этой нормы. Законотворческое познание неизменно должно базироваться на выявлении основополагающих потребностей и интересов различных социальных слоев и групп, определяющих в своей системе. в своей совокупности интересы общества, а также на исследовании развития и изменения тех или иных областей общественных интересов1.
Огромное значение в ходе такой кодификации имеют изучение, осмысление, творческая переработка и широкое использование научных юридических доктрин (ибо обычно научная мысль опережает деятельность законодателей). Кроме того, кодификаторам, осуществляющим систематизацию законодательства по такой методике, необходимо большое внимание уделять судебной практике — суды очень быстро обнаруживают в ходе своей правоприменительной деятельности пробелы в действующем законодательстве и, будучи профессионально заинтересованными в скорейшем восполнении таких пробелов, нередко находят (в форме рекомендаций о применении аналогии права или закона) весьма эффективные варианты их преодоления — в форме практически готовых к законодательному закреплению предписаний.
Этот метод предполагает радикальное обновление всего механизма законодательного воздействия на определенную сферу общественных отношений, когда старые методы правового воздействия совершенно для этого не годятся и совершенствовать их нет воз
1 Более подробно см . Потаю СВ. Законотворчество в Российской Федерации.
11. Методика проведения кодификаций
341
можности и смысла. Известны случаи, когда таким образом осуществлялись кодификации всего массива правовых норм, действующих в стране — например, как уже упоминвлось, во Франции в начале XIX в. были осуществлены радикальные правовые преобразования. в результате которых на смену огромной, статичной, бессистемной, казуальной и изобилующей коллизиями массе самых разнообразных источников права, среди которых определяющее место принадлежало правовым обычаям (типичная вля феолвльного государства и права картина), пришла единва, стройная, логически последовательная и непротиворечивая система шконодательства, стержнем которой стали несколько отраслевых кодексов, основанных на тщательно проработанных научно-правовых концепциях (именно тогда римское классическое частное право было использовано как концептуальная база для частноправового регулирования). Старые феодальные источники ушли в прошлое без остатка, практически не повлияв на создание новой системы правового регулирования. новая система законодательства не стала их логическим преемником
Такая методология кодификации подходит для кардинального преобразования всего механизма правовой регламентации общественных отношений. Создание кодексов, систематизирующих суть правовых предписаний, сами нормы права вместе с их формой выражения дают возможность в кратчайшие сроки придать всей системе права совершенно иной характер Применение такого метола оправданно, когда вся существующая система форм права (да и самих норм, формально закрепленных) безнадежно устарела и не отвечает объективным реалиям социальной жизни — ве архаичность и статичность делают невозможным ее эффективное совершенствование. Именно поэтому этот наиболее радикальный метод кодификации был применен в нашей стране при создании совершенно новой советской системы законодательства. Новое государство бесповоротно отказалось от старого, дореволюционного пра ва (по содержанию и по форме полуфеодального), указав на невозможность его приведения в соответствие с существующим уровнем и характером общественных отношений, а ждать, пока сложится новая система законодательства, советские государственные деятели не могли. В результате работы юристов молодого Советского государства уже в 1918 г были изданы Кодекс законов об актах граж-длнекого состояния, брачном, семейном и опекунском праве, а также Кодекс законов о труде — эти два кодекса не только система
342
3. Правила создания нормативных правовых актов
тизировали имеющиеся нормы права (как выраженные в разрозненных нормативных правовых актах, так и не известные до этого момента законодательству), но и позволили окончательно оформиться двум новым отраслям права, самостоятельность которых в ту пору далеко не всеми правоведами признавалась, — семейному праву и трудовому праву. А после окончания Гражданской войны, в 20-х годах прошлого XX в., в нашей стране была проведена глобальная кодификация, издан целый комплекс кодексов и страна получила вполне жизнеспособную и эффективную систему законодательства.
В современных условиях этот метод кодификации применяется сравнительно редко. Он оказывается востребованным, когда определенный, достаточно важный комплекс общественных отношений оказывается вообще не урегулированным законодательством (или почти ие урегулированным им) Такая ситуация в большинстве современных правовых систем, когда законовательство является самым важным механизмом правового регулирования, когда законодатель стремится не упустить из сферы своего внимания ни одну из сфер общественных отношений, — достаточно большая редкость. Однако тем не менее эта методика кодификации все же находит себе применение. Например, в России она может оказать большую помощь при кодификации корпоративного права — совершенно новой отрасли в отечественной правовой системе, законодательное регулирование которой целенаправленно еше практически не осуществлялось. В нашей стране нет нормативных правовых актов, регламентирующих непосредственно корпоративные отношения (законы, принадлежащие к другим правовым отраслям — гражданскому Праву, хозяйственному праву' конституционному праву, в какой-то мере регламентируют копоративные отношения), нет опыта законотворчества в этой областв, формально не выражено и не закреплено практически ни одно из общих положений в этой отрасли права В то же время большинство ученых* сходятся во мнении, что корпоративное право представляет собой самостоятельную отрасль права, выделяют определенный спектр
1 См., напр. Кюаатаю ТВ. Корворативное право. М., 2003. Ложкин Д.В. Ак-
тивное право М.. 2005. Макарова О.А Корпор пивное право. Учебник. М . 2005,
онных форм М . 2005. С 41. Уяжпково ИМ. Корпоративное право Российской Федерации М , 2004.
11. Методика проведения кодификаций
общественных отношений, подлежащих ее регулированию, отмечают существование целого комплекса норм, регламентирующих корпоративные отношения, есть высказывания о возможности и необходимости создания особого Корпоративного кодекса, разрабатывают научные основы принятия такого кодекса1 Более того, многие отечественные компании, учтя опыт работы компаний за рубежом, создают собственные внутренние кодексы корпоративного повеления, базируясь на научных разработках работающих в этой области прадоведов, унифицируя тем самым систему регулирования корпоративных отношений. Именно эти разработки могут помочь кодификаторам, осуществляющим кодификацию корпоративного законодательства Им придется фактически заново осуществлять правовое регулирование в этой области правоотношений, кодифицируя не столько нормативные правовые акты, сколько фактически существующие, но формально (в большинстве своем) не выраженные и не закрепленные правовые нормы И главным смыслом такой кодификации будет удовлетворение потребности в законодательном регулировании, восполнение серьезных пробелов в законодательстве, носящих комплексный характер, создание заново, фактически на пустом месте комплексного нормативного правового акта, который в дальнейшем станет базой дая дальнейшего развития законодательного регулирования определенной сферы общественных отношений.
2. Другая методика предполагает проведение кодификации с широким использованием уже существующего законодательства, на основе уже существующей системы формально признаваемых государствам источников права В этом случае именно уже выраженные и формально закрепленные нормативные правовые предписания в первую очередь подпадают под систематизирующую деятельность кодификаторов. Не отраженные в системе законодательства нормы права включаются в кодексы в качестве дополнений, их отражение является второстепенной целью участников кодификационного процесса и играет вспомогательную роль в их деятельности. Основой работы по формвльной систематизации являются осмысление и переработка уже имеющегося нормативно-правового материала,
рннбург. 2001. С 53. Макарова О.А. Указ, соч С. 42. Пахочова Н.Н. Основные
право. Екатеринбург. 2004 С. 178. Барабанщиков В.Н. Место и значение Кодекса
344
3. Правила создания нормативных правовых актов
подведение пол него научной базы, совершенствование выражения в законодательстве нормативных правовых предписаний, устранение коллизий и восполнение пробелов в законодательном регулировании. Содержание статей кодифицирующего нормативного правового акта является отражением положений существовавшего за-конолдтепьства.
Такую методику кодификации отличает гораздо меньший радикализм Сохраняется уже существующая система предписаний, кодификаторы используют уже существующие основы правового регулирования юридические дефиниции, конструкции, схемы, структура изложения правовых долженствований — все они могут изменяться, совершенствоваться, но основой, базой нового кодекса (кодексов) является уже существующий комплекс нормативных правовых актов Структура создаваемого кодификационного нормативного правового акта, а также система отражаемых и закрепляемых в нем общих повожений определяются уже созданным им действующим
Применяться такая методика может в тел случаях, когда уже существующая система правового регулирования определенной сферы общественных отношений, в которой работают кодификаторы, достаточно жизнеспособна, в значительной своей части не утеряла правового характера, отвечает объективным условиям жизни и существующим потребностям общества в правовом регулировании. Главной целью кодификации будет только упорядочение, приведение в определенную логическую систему действующего законодательства — его дополнение является второстепенной, дополнительной задачей
Впервые эта методика кодифицирования была применена и отработана в Германии в конце XIX в. при создании Германского гражданского уложения. Существовавшая в то время в Германии система правового регулирования, при всем своем несовершенстве, при всей необходимости кардинальных преобразований, включала в себя целую систему законолатепьных актов (в том числе комплексных, таких как известные средневековые сборники «Саксонское зерцало», «Швабское зерцало», «Каролина») — сильно устаревших, несовершенных, не соответстауюших объективным потребностям времени, но придающих германской системе законодательства ол-ределенную жизнеспособность. Именно поэтому немецкие юристы пошли по пути систематизации и совершенствования уже имеющегося нормативно-правового материала (и, естественно, его допол
11. Методика проведения кодификаций
345
нения, обновления и исправления), приведения этого материала в новую логическую структуру и создания на его основе болве подходящих для новых отношений кодификационных норматианых правовых актов.
Такой способ проведения кодификации предполагает, что основным методом работы будет обработка существующей системы нормативных правовых актов Деятельность кодификаторов в основном саязана с исследованием положений, правовых предписаний, уже выраженных и закрепленных в действующем законодательстве Впрочем, это ничуть не легче, чем, как в предыдущем случае, строить свою деятельность на формировании законодательных регулирований заново. Основными по значению этапами такой кодификации являются третий и четвертый — выделение нормативных правовых актов, отвечающих основному отраслевому критерию кодификации (входящие в кодифицируемый комплекс законодательства), и вычленение из этих актов сути, положений, подасжаших отражению и закреплению в создаваемом кодексе. Главной задачей участников кодификации при таком методе ее проведения будет отбор из огромного массива законодательства нормативных правовых актов, подпадающих под кодификацию, содержащих нормы права, относящиеся к кодифицируемой системе норм права (отрасли или иной). В этом случае основой методологии кодификации будет определение круга кодифицируемого законовательства Из выделенного законодательства отбираются действующие положения Для этого из массива подпадающих под кодификацию нормативных правовых актов удаляются акты (или их отдельные положения, части этих актов), отмененные формально, далее акты (их части), формально не отмененные, но фактически не действующие по причине принятия новых актов, по-другому регулирующих те же общественные отношения, далее отметаются положения, фактически утратившие правовой характер (или никогда его не имевшие — результат ошибки ияи злого умысла законодателей) и в силу этого негативно сказывающиеся на общественной жизни и на развитии общества (или вообще фактически не используемые субъектами правового регулирования) Что же касается формулирования новых положений, ранее не известных действующему законодательству, восполнения в нем пробелов, то эта деятельность также ориентируется на уже действующие нормативные правовые акты, они анвлизируются и на предмет необходимости дополнения. Субъекты проведения кодификации не просто
346
3. Правила создания нормативных правовых актов
формулируют новые нормы с чистого листа, как в случае с применением первой методики кодификации, описанной выше Они исследуют в первую очередь уже существующую систему законодательных актов, изыскивая в ней логические пробелы, нарушающие ее единство и тогическую последовательность изложения предписаний, препятствующие достичь этой системе максимальной регулятивной эффективности.
В современных условиях такой способ кодификации законодательства используется значительно чаше, так как в большинстве стран, в большинстве современных правовых систем писаное право, комплекс нормативных правовых актов, играет решающую (или, по крайней мере, значительную) роль в правовом регулировании, а потому достаточно развито
3. Схожая внешне, но иная по целям методика применяется при рекодификации — проведении кардинального обновления и совершенствования созданного ранее кодификационного акта В этом случве происходит создание нового кодекса на базе кодекса, уже существующего.
Проведение кодификации целесообразно в случае необходимости кардинальных преобразований в правовом регулировании в определенных сферах социальной жизни, изменения основ соответствующих систем нормативных правовых актов (регулирующих эти сильно изменившиеся комплексы общественных отношений). Вряд ли сгонт проводить рекодификацию в саучае необходимости простого дополнения кодекса отдельными новыми положениями непосредственного правового регулирования. Проведение рекодификании оправданно, когда изменения касаются положений общей части кодификаииооного акта, серьезно затрагивая суть, цели и методы правового регулирования Однако и в этом случае в целом сохраняется общая структура изложения нормативных правовых предписаний Уже имевшийся кодификационный акт во многом определяет создаваемый новый кодекс, в той или иной мере ложится в его основу. Рекодификация предполагает использование результатов предыдущих кодификаций, кардинвльное совершенствование ранее созданных нормативных правовых актов В этом случае у лиц, осущесталяюших этот процесс, нет необходимости определять предмет кодификации, систему общественных отношений, регулируемых нормами, которые надлежит выразить во ановь создаваемом акте. Область общественных отношений, регламентации которых должен быть посвя-
11. Методика проведения кодификаций
347
шеи новый кодекс, в ходе предыдущей кодификации уже выделена и идентифицирована, уже определены связи между этими социальными отношениями, определяющие их факторы, основные закономерности их развития, определены основополагающие. базовые интересы общественной жизни и развития в этой сфере общественной жизни Субъектам кодификационной работы необходимо не систематизировать, а только усовершенствовать законодательное воздействия на регулируемые общественные отношения, скоординировать их с изменениями в окружающей социальной действительности, а также отразить в кодексе последние достижения правовой науки (если они имеются). Такое совершенствование может выражаться в изменении общих положений кодекса: принципов правового регулирования, которые со временем могут устареть и перестать соответствовать объективным социальным реалиям, юридических дефиниций, которые могут изменяться, совершенствоваться в результате научных разработок (впрочем, с их изменениями необходимо быть особенно осторожными, гак как изменение официальных правовых определений юридических и иных специальных терминов нарушает терминологическое единообразие, которое является необходимым условием эффективности законодательства, возможность внесения в создаваемый кодекс новых определений или — в крайнем случае — корректировки и уточнения старых — без серьезного изменения их сути оправданна только в случае, если без такого изменения невозможно дальнейшее необходимое развитие правового регулирования) или же юридических схем и конструкций.
Для кодификационных нормативных правовых актов очень важны стабильность и устойчивость, что обусловлено его особой ролью в функционировании системы законодательства, в единстве, логической взаимосвязанности, системности и определенности положений, входящих в него. Поэтому проведение рекодификации оправданно только в случае, когда соответствующая сфера законодательства подвергается радикальным изменениям, необходимость которых обусловлена значительными изменениями характера регулируемых общественных отношений и, как следствие, целей и характера их правового регулирования.
Рекодификация не предполагает проведения систематизации массива разрозненных актов законодательства. По крайней мере, это ие яаяяется главной ее целью. В ходе ее проведения лица, осу-
348
3. Правила создания нормативных правовых актов
шествляющие этот процесс, базируются на уже сложившейся логической системе изложения предписаний. По этой причине рекодификация может рассматриваться как форма кодификации весьма условно. При ве осуществлении возможно инкорпорирование в создаваемый на месте старого новый кодекс новых положений, выраженных в период существования этого старого кодекса в иных нормативных правовых актах ияи же для восполнения выявленных пробелов в правовом регулировании, этим кодексом осуществляемом. Возможно изменение логического порядка изложения предписаний. Возможно отсутствие в новом кодексе каких-либо положений старого кодификационного акта, устаревших и утративших свой правовой характер. Но даже такие изменения кодекса, какими бы радикальными они ни были, ие яаляются кодификацией в полном смысле слова.
Так ияи иначе, лица, проводящие рекодификацию, основывают свою работу на кодификациях, проводившихся ранее В ходе реко-дификдции используются уже созданная и опробованная логическая структура кодифицированных нормативных правовых актов, методика его комплектования, формирования, формального изложения и закрепления предписаний в статьях вновь создаваемого кодекса Как правило, не подвергаются кардинальным изменениям обшие положения старых кодексов (есяи в них и вносятся изменения, то редко они изменяются целиком или даже в большей своей части), сохраняется в неизменности специальная терминология, выраженные в акте дефиниции (их изменение, как уже отмечалось, вообще в высшей степени нежелательно, так как специальные юридические термины, определения которых содержатся в базовом для определенной системе законодательных предписаний законе, используются и в иных актах законодательства, причем не только принадлежащих к этой системе — терминология едина для всей системы законодательства) Замена вл и отмена закрепленных в кодексе общих положений повлечет за собой необходимость внесения изменений в массу иных законодательных актов, причем серьезной проблемой будет поиск этих актов
Рекодификацию можно рассматривать скорее как дополнение к уже проведенной ранее кодификации. Проведение рекодификации означает проверку жизнеспособности положений, содержащихся в существующем кодексе, их переработку, улучшение, необходимое совершенствование результатов проведенной ранее кодификации, потребность в которых обусловлена тем, что общественные отношения в результате постоянного динамичного развития качественно
11. Методика проведения кодификаций
349
изменились и перешли на новый уровень, а это предполагает необходимость и изменений в их законодательной регламентации. При этом уже определены необходимость существования кодекса и его особая роль в системе правового регулирования, предмет регулирования этого кодекса, система норм права, которая подвергается систематизации, групповая принадлежность системы юридических норм, подпадающих под кодификацию (к процессуальному или к материвльному праву, к частному вли к публичному праву), и, следовательно. основные используемые в этой отрасли методы правовой регламентации общественных отношений Определены общие положения (по крайней мере, большинство из них), общая структура кодекса (как правило) и многие другие вопросы, являющиеся основой кодификации.
Кроме того, классификацию методик проведения кодификаций можно провести на основе такого критерия, как объем кодифицируемого нормативного правового материвла.
1.	Оощеяраеовая кодификация представляет собой кодификацию всего существующего в стране законодательства. В результате такой кодификации остается один нормативный правовой акт. объединяющий в себе все без исключения нормы права, действующие в стране. Наличие иных законов или даже подзаконных актов не допускается, все обновления или изменения законодательства осуществляются путем изменения в общеправовом кодексе
Обшеправовые кодексы были весьма популярны в прошлом. Римское право пережило несколько таких глобальных кодификаций Кодексы Паала, Ульпиана каждый в течение длительного времени были единственным источником римского права. Кодекс Юстиниана, венчающий и завершающий развитие римского права, является прекрасным примером эффективной общеправовой кодификации Проводились подобные систематизации и в Средние века, например тик называемые «варварские Прааяы», представлявшие собой попытку выразить в едином и единственном нормативном правовом акте все наиболее важные и подлежащие писаному закреплению нормы права. В нашей стране обшеправовые систематизации проводились и в более поздние исторические периоды, в качестве примера можно привести Соборное уложение (1648) и Свод законов Российской Империи (создан в 1832 г., вступил в силу I январа 1835 г.). Оба эти акта для своего времени предстввляли собой настоящие шедевры законотворческого искусства. При разработке Соборного уложения, которое было основой российской системы права до Вели
350
3. Правила создания нормативных правовых актов
кой Октябрьской социалистической революции, активно использовался опыт не только русского законотворчества, но и законодательного процесса Германии, Польши, Литвы и некоторых других стран. Для составления же Свода законов впервые была применена более или менее проработанная система законодательной техники, основанная на методике, разработанной И Бентвмом. Основные правила этой методики: статьи, основанные на одном нормативном правовом акте, излагать теми же словами без изменений, статьи, основанные на нескольких актах, излагать словами наиболее важного и объемного из них с дополнениями и пояснениями из других акгов; каждая статья должна содержать информацию о законах и подзаконных актах, на которых она основана, в случае коллизии основывать статью на более позднем: многосложные тексты сокращать, упрощать, делать понятными без специальных разъяснений
Однако в современных условиях общеправовые кодификации уже не применяются Законодатели уже давно усвоили, что современное законовательство, твкое сложное, многоуровневое, объемное и динамично меняющееся, невозможно свести в один нормативный правовой акт, как бы ни была совершенна законодательная техника, используемая его создателями. Во-первых, такой акт будет слишком большим по объему Ориентироваться в нем будет немногим легче, чем в несистематизированном массиве законодательства. Достаточно сказать, что Свод законов Российской Империи насчитывал 15 томов, что было основанием для многочисленных исторических конфузов и недовольства законопослушных подданных империи, которые просто путались в нем Во-вторых, такой акт будет крайне нестабилен Постоянное, ни на миг не прекращающееся развитие правоотношений, требующее внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, ваечет за собой необходимость постоянно вносить изменения в общеправовой кодекс. Достагочно вспомнить историю общеправовых кодификаций, значительную часть общеправовых кодексов составляли новеллы — изменения и дополнения, внесенные еще до окончания кодификационной работы. Эти новеллы, кстати, сами по себе не были кодификационно унифицированы В результате все позитивные последствия кодификации сходят на нет, ни одной из своих целей общеправовая кодификация не достигает: ни стабильности в законодательном регулировании, ни возможности более эффективно (за счет единства и понятности акта) регулировать общественные отноше
11. Методика проведения кодификаций
351
ния. Систематизации законодательства не получается Можно сделать вывод, что в современных условиях общеправовые кодификации проводить не следует.
2.	Отраслевая кодификация представляет собой кодификацию определенной отрасли права, создание закона, который должен объединить нормы права (или, по крайней мере, их основную часть, наиболее важную по своему значению), объединенные общими предметом и методом правового регулирования. Создаваемый в результате отраслевой кодификации закон становится основным, центральным (а иногда и единственным, например Уголовный кодекс РФ) источником в своей отрасли Он служит для выражения основных принципов правового регулирования и яаяяется основным, базовым для всех остальных источников этой отрасли права. Он не имеет приоритета в юридической силе перед другими законами, однако предстваяяется нецелесообразным создавать законы, противоречащие отраслевому кодексу Противоречие одного из законов кодексу как никакая другая коллизия десистематизнрует законодательство, размывает обшие для всей отрасли основы правового регулирования.
Отраслевые кодификации были очень распространены и эффективно осуществлялись в XIX—XX ва. Именно их проведение и завершило формирование романо-германской правовой системы. Посредством серии тщательно спланированных кодификаций, проведенных в начале XIX в во Франции, феодальная система правового регулирования, бессистемная, казуальная, стрчдаюшая регионвлизмом, коллизиями, за несколько лет была заменена стройной и единой системой законодательства, эффективность которой на долгие годы стала эталоном для законодателей. Некоторые из составных частей этой системы эаконовательства (на пример, знаменитый Гражданский кодекс Франции — Кодекс Наполеона) со значительными изменениями действуют и поныне. Отраслевые кодификации и в дальнейшем не раз служили эффективным средством создания единой системы законодательства, четко и стройно разделенной на отрасли Примером тому могут служить кодификации в нашей стране. Советское государство широко использовало систему кодексов. Пераая волна кодификаций приходится на период с 1918 до середины 20-х годов XX в., когда были приняты кодексы по основным отраслям законодательства, я также несколько совершенно неизвестных в мировой законотворческой практике (кодексы законов о труде, об актах гражданского
3. Правила создания нормативных правовых актов
состояния, о брачном, семейном и опекунском праве), вторая волна — в середине 1930-х годов, третья — в начале 1960-х. Кроме того, в нашей стране в качестве отраслевой кодификации несколько раз проводилось создание основ законодательства. Современная система права окончательно структурно оформилвсь в ходе последней серии кодификаций, проходившей во второй половине 1990-х годов и продолжавшейся до начала XXI в. Всякий раз такая серия отраслевых кодификаций яаяячась внешним формальным проявлением коренной перестройки системы отечественного права, в результате которой путаницы и десистематизации законоватсльства не происходило.
Отраслевая кодификация нередко валяется заключительным этапом формирования новой отрасли права, своего рода официальным признанием самостоятельности фактически уже сформировавшейся отрасли. Примерами могут послужить действующие в нашей стране Таможенный, Нвлоговый и некоторые иные отраслевые кодексы, ранее не известные отечественной системе законодательства, которые были созданы для унификации и систематизации нормативных правовых предписаний новых, но вполне самостоятельных отраслей права.
Как уже отмечалось, отраслевые кодексы играют определяющую, базовую роль в правовом регулировании отрасли Это обу-словаивает особую их структуру. Представляется наиболее целесообразным включать в отраслевой кодекс две части. Первая часть (в действующих кодексах по традиции ее обычно называют общей) служит дпя выражения общих положений, единых дпя всей отрасли права В ней излагаются: основные дефиниции кодекса, основные принципы правового регулирования отрасли права, перечень основных участников правоотношений, основные юридические схемы и другие принципиальные положения Излагаются статьи обшей части абстрактным способом
В отечественной законотворческой практике, к сожалению, не принято предварять текст отраслевых кодексов преамбулами. Декларативные положения излагаются в первых статьях обшей части (в действующем Уголовном кодексе РФ, например, это ст. 1—5).
Вторая состааная часть отраслевого кодекса (ее часго еще называют особенной частью) содержит в себе непосредственные предписания к поведению участников правоотношений. Излагаются эти предписания с использованием казуального способа (особенно это заметно в Уголовном кодексе), однако абстрактный способ не исключается.
11. Методика проведения кодификаций
353
Далеко не всякий кодекс является единственным источником права в своей отрасли, далеко не во всяком отраслевом кодексе особенная часть исчерпывает все конкретные правовые предписания этой отрасли. Тем не менее в любом случае особенная часть отраслевого кодекса регулирует наиболее типичные, фундаментальные отношения, фактически являясь основой, базой для всех остальных источников права соответствующей отрасли (как для законов, так и для подзаконных актов).
3.	Внутреотрас /свая кодификация представляет собой создание нормативного правового акта, который систематизировал бы нормы права, действующие в рамках подотрасли, института или подинститута права. В настоящее время, в эпоху особенно бурного развития законодательства, сопровождаемого не только ростом объема нормативно-правового материала, но н структурным усложнением отраслей права, это наиболее часто осуществляемый вид кодификации Институты права и другие правовые комплексы, вводящие в состав отраслей, становятся все более важными элементами правового регулирования и нуждаются в результате увеличения объема законодательства и усложнения его структуры в особой систематизации.
Внутреотраслевая кодификация технически представляет собой самый простой вид кодификации. То, что институт права не является самостоятельной составляющей системы права, не располагает ни собственным совершенно особым предметом, ни индивидуальным методом правового регулирования, сильно облегчает задачу законодателей, взявшихся осуществлять кодификацию этого института.
В результате виутреотраслевой кодификации может быть создан как закон, так и подзаконный акт (хотя последнее нежелательно) В отечественном законодательстве примерами законов — инстигу-ционвльных кодексов могут служить Горный кодекс. Лесной кодекс и еше целый ряд кодексов, объединяющих и определяющих правовое регулирование институтов административного права. Кодекс торгового мореплавания. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», кодифицирующие соответствующие весьма специфичные институты гражданского права и некоторые иные законы. Примером подзаконного акта, выполняющего роль институционального кодекса могут послужить Правила дорожного движения, утвержденные Постановлением Правительства России. Однако, предпочтительнее все же принятие институционального кодекса в ранге закона
354
3. Правила создания нормативных правовых актов
Институциональный кодекс может и не иметь двузвенной структуры (общей и особенной части, аналогичной отраслевому кодексу, описанному выше) Тем не менее, представляется целесообразным в его составе общие положения отделять от непосредственных правовых предписаний.
В условиях современной российской правовой действительности, когда законодательство отличают структурная сложность, большой объем действующих актов, проведение институциональных кодификаций оказывается более предпочтительным. Полноценные отраслевые кодексы, если они достаточно полны, будут очень объемны и сложны, ибо объем нормативно-правового материала в современных отраслях российской системы права как правило очень велик. К тому же многие институты отечественного права весьма специфичны, и часто бывает просто невозможно свести в одном едином документе положения нескольких таких институтов, входящих в одну отрасль, так как такой документ оказывается не только объемным, но и разнородным, ориентирование в нем весьма затруднительно, трудно соблюсти правила логики. Поэтому институциональные кодификации в современной России представляются более востребованными и возможно именно проведение серим таких систематизаций будет более эффективным для упорядочения отраслей российского законодательства.
116. Различия в основных методиках кодификации, используемых в различных правовых системах современности
Методология осуществления кодификационных работ не яаяяется универсальной, в разных странах, различных правовых системах они могут весьма существенно различаться. Причины таких различий лежат в принципиальной разнице методик правового регулирования в целом, и в частности законотворчества
За рубежом, особенно во Франции и в Германии, вопросам, связанным с законоватсльной техникой вообще и с техникой кодификации в частности, внимания традиционно уделялось достаточно — по крайней мере, больше, чем в отечественной правовой науке (и это отставание, без сомнения, достойно сожаления). Иностранные исследователи-правоведы выделяют два основных вида методологии осушестаяения этого радикального преобразо
11. Методика проведения кодификаций
355
вания системы законодательства Эти системы с учетом правовой системы, в которой они применяются, а также с учетом принадлежности к определенной школе законодательной техники можно определить как французскую и германскую' Эти методики представляют собой законченные системы взаимосвазанных приемов и способов, которые позволяют добиться выполнения стоящих перед участниками кодификации задач
Естественно, такое определение весьма условно и не может рассматриваться как необходимый признак кодификаций, проводимых соответственно во Франции и Германии. Обе эти методики (в той или иной форме, в той или иной мере) используются в кодификационной практике во многих странах мира, нередко (как. например, в нашей стране) дополняя друг друга так, чтобы кодификаторы могли использовать все их преимущества, все положительные стороны.
Каждая из упомянутых методик является составной частью соответствующей доктринвльной шкоды законодательной техники и формируется в соответствии с общим направлением исследований механизма законотворчества в этих шкодах. Разработка приемов и способов кодификации всегда находится в тесной зависимости от общего характера и тенденций научных исследований в области права и законодательной техники, а также от практики законотворчества и систематизации созданного массива нормативных правовых актов в различных правовых системах.
Разница между французской и германской методиками проведения кодификаций заключаются в том, что они предполагают различные пути достижения одной из главных целей проведения кодификации. Кодификаторы в ходе своей работы стремятся в первую очередь, как уже отмечвлось, обеспечить полноту правового регулирования, сочетающуюся с ясностью, понятностью и доступностью предписаний для сознания их адресатов, с однозначностью толкования этого понимания всеми субъектами правового регулирования, — это яаяяется необходимым условием эффективности правового регулирования, осуществляемого кодексом, его востребованности в правовом регулировании Но достигается эта цель в различных правовых системах по-разному, различны приоритеты кодификаторов.
1 См. напр.’ Lasserre-Kiesow V La technique legislative// Etude sur les codes civils
356
3. Правила создания нормативных правовых актов
Французская методика кодификации. Французская методика кодификации разрабатывались (и продолжает разрабатываться и в настоящее время) в основном (но не только) французскими правоведами и наглядно отражает специфику французской школы законодательной техники. Впервые эта методика была опробована в холе первой в истории государства и права полноценной глобальной кодификации во Франции в начвле XIX в. С тех пор эта методология весьма популярна в мире, особенно в странах Запахной Европы Причем разработка системы применяемых в ее рамках приемов и способов продолжается, причем весьма активно1.
Наиболее заметной характерной чертой этой методики, определяющей все ее методологические особенности, яаляются предельный прагматизм, практичность кодификагоров, обусловливающие упрощенность формы изложения предписаний в кодексе. Стремление к практической значимости, возможности ревль-ного использования результатов кодификации для максимально широкого круга лиц пронизывает всю технику систематизации законодательства, разработанную и применяемую французскими правоведами.
Главным побуждением кодификаторов, стоящих на позициях французской научной правовой школы, является обеспечение такого положения, чтобы создаваемые кодексы выступаяи если не единственным, то безусловно доминирующим источником права, регламентирующим определенную сферу общественных отношений. Кодексы должны вытеснить остальные формы права, заменить их полностью или, по крайней мере, в регулировании подавляющей массы социальных процессов. И лучший способ достичь этого, по мнению стоящих на такой позиции правоведов, — обеспечить исчерпывающую пол ноту изложения именно в кодексе, и только в нем, правовых предписаний таким образом, чтобы влресаты этих предписаний могли совершенно самостоятельно, без посторонней помощи моделировать свое правозначимое поведение, базируясь на положениях кодекса и не нуждаясь для этого в разъяснениях — как легальных, так и научных и профессиональных.
Такой прагматизм кодификаций, осуществляемых по французской методике, выражается в первую очередь в стремлении обеспечить для всех без исключения субъектов правоотношений (в том
1 См., напр. Кабрияк Р. Указ соя ; Cornu С. Codification contentporaine valeurs
11. Методика проведения кодификаций
357
числе не обладающих специальной юридической подготовкой) всеобщую исчерпывающую понятность положений кодекса, а через кодекс — всем предписаниям, изложенным в писаном законодательстве. Статьи кодекса, составленного по такой методике, формулируются с расчетом, чтобы они были понятны максимально широкому кругу лиц, не обладающих специальными юридическими знаниями Эти положения должны субъектами правового регулирования точно и полно усваиваться без посторонней помощи, между законодательными предписаниями и их адресатами никто не должен стоять. При этом понимание смысла, толкование норм права, изложенных в статьях кодекса, должны быть у всех людей одинаковыми.
Основное внимание при создании кодексов в соответствии с этой методикой уделяется формулировке и закреплению в ствгьях создаваемого кодификационного нормативного правового акта конкретных предписаний, непосредственно регулирующих общественные отношения, содержащих строго определенные мовели поведения — с максимальной возможной подробностью, конкретностью. Французская кодификационная методика предполагает, что в ходе реализации нормативно-правовых установок кодекса должны преимущественно использоваться только два метода их толкования — лингвистический, предполагающий установление смысла статей законодательного акта исключительно на основании правил языка, на котором такой акт составлен, и логический, основанный на применении приемов элементарной логики для определения смысла предписаний из их взаимосвази Такие методы толкования самые удобные и выгодные, так как доступны практически всем индивидам. всем владеющим языком и не требуют специальной правовой подготовки. Но с другой стороны, использование этих методов связано с риском — при формулировании положений нормативного правового акта всегда возможна неточность, дающая возможность для различного толкования.
Такал опасность многозначного толкования преоволсвается путем изложения в кодексах правовых предписаний с максимвль-ной подробностью, доходчивостью, исключающими возможность различного их понимания Можно сделать вывод, что одной из главных целей кодификаторов, использующих французскую методологию, является максимальное облегчение использования результатов их труда, обеспечение максимально широкого круга лиц, самостоятельно пользующихся создаваемым кодексом, для опре
358
3. Правила создания нормативных правовых актов
деления собственного поведения Кодекс, призванный стать основой законодательного регулирования определенной категории общественных отношений, должен стать общедоступным, простые люди — влресаты его предписаний — должны получить возможность пользоваться им непосредственно, уяснять смысл сконцентрированных в нем правовых предписаний и модехировэть на их основе свое поведение без помоши со стороны профессиональных юристов.
В связи с этим французская школа законодательной техники предполагает использование при составлении кодексов максимально простых и всем понятных слов и выражений Непосредственные предписания являются основой такого кодекса и излагаются они как можно более подробно Созданные по такой методике кодексы отличает сравнительно небольшое количество общих положений. Использование юридических и иных специальных (например, экономических и технических) терминов, юридических схем и конструкций, а также иных общих положений в ходе кодификации, осуществляемой по такой методике, сводится к минимуму. Даже отраслевые принципы правового регулирования в комплексных систематизирующих правовое регулирование нормативных правовых акта, составляемых по такой методике, весьма немногочисленны и предельно просты. Специальные юридические термины используются редко и максимально приближены к обычным словам, а также снабжены исчерпывающе ясными определениями (которые далее по тексту акта могут и повторяться). При этом использование специального термина возможно только при условии нвличия такого определения в самом кодексе, что обеспечивает более тесную смысловую связь между этим термином и предписаниями непосредственного правового регулирования.
Основной упор в таких кодексах делается на предписания, непосредственно воздействующие на поведение субъектов правоотношений, обшие положения кодификаторы, работающие по такой методике, стремятся свести к минимуму. Причем даже имеющимся общим положениям придается как можно более конкретный характер Например, очень сложно выделить в кодексах, созданных в соответствии с такой мегодикой, обшие принципы правового регулирования, распространяющиеся на отношения, не урегулированные непосредственно самим этим кодексом. Общие положения выступают скорее как дополнение и разъяснение таких непосредст
11. Методика проведения кодификаций
359
венных предписаний, а не как главенствующие, определяющие их начала. Субъекты правового регулирования получают исчерпывающие предписания из текста кодекса, и эти предписания не нуждаются в дополнительном осмыслении.
Эта тщательность и детальность имеют целью обеспечить всеобщую ясность и понятность правовых предписаний, а также (что особенно важно в условиях ограниченности использования общих положений) единообразность и правильность толкования этих предписаний Чем более подробно изложены элементы нормы права — тем менее возможность для сомнений и разночтения при их уяснении и разъяснении При этом доскональность изложения предписаний прекрасно сочетается с простотой используемых для этого выражений, специальные правовые термины и юридические конструкции, как только что отмечалось, в создаваемых по французских методиках — редкость, да и они в тех нечастых случвлх, когда применяются, изложены простым и общепонятным языком.
Стремление обеспечить доступность положений нормативных правовых актов для понимания всеми участниками регулируемых правоотношений является главной отличительной чертой законотворчества и кодификационных процессов во французской законодательной шкоде. Это яаяяется результатом и стремления к равноправию субъектов (которое предполагает равную доступность возможности использования закрепленных в законе правомочий), и желания обеспечить путем создания всеобъемлющей системы законодательства единство, стройность и системность правового регулирования, и намерения вызвать большее уважение к закону среди населения, более высокий уровень правосознания и правовую культуру, и многого другого.
Понятность и досгупность смысла изложенных предписаний для сознания максимально широкого круга лиц яаяяется важнейшим условием для регулятивной эффективности любого акта законодательства. Однако для систематизирующих нормативно-правовой массив кодексов это качество имеет особую роль, и именно этому требованию французские правоведы традиционно придают решающее значение. Понятность кодекса делает возможным наиболее полноценное использование не только его самого, но и всего действующего законодательства для регулирования поведения людей, позволяет системе нормативных правовых актов стать основополагающим (если не единственным) фактором, определяющим правозначимое поведение индивидов и их групп Именно достиже-
360
3. Правила создания нормативных правовых актов
ние максимальной понятности и является главной целью кодификаторов. работающих по французской методологии. Детальность и дотошность правовой регламентации, осуществляемой кодексами, позволяют точно и правильно усваивать и толковать положения иных нормативных правовых актов (по крайней мере, принадлежа щих к той же отрасли законодательства, выражающих схожие нормы), ибо, как уже отмечалось, результаты кодификации фактически неизменно являются базовыми для законодательного регулирования в определенной сфере общественных отношений Французские правоведы используют кодификацию как средство совершенствования такого качества законодательства, как способность проникнуть во все, даже самые незначительные по масштабам, общественные отношения Понятность и доступность для широкого круга субъектов смысла нормативно-правовых положений кодексов — инструмент обеспечения практической значимости, принятия и реального использования для определения своего поведения законодательства всеми людьми.
Однако сами же французские правоведы нередко отмечают, что абсолютное понимание смысла норм права, изложенных в нормативных правовых актах (в том числе и в кодификационных), всеми без исключения людьми невозможно, что создание всеобщего кодекса — утопия «Французская традиция характеризуется тем, что здесь, с одной стороны, периодически возникает стремление к созданию более или менее доступных для обывателя кодексов, а с другой стороны, данное стремление так до конца и не реализуется — итоговый результат оказывается в значительной мере далек от первоначальных шмысловв1 Терминологическая неопределенность, склонность к казуистичности, запуганность предписаний, необходимость постоянного обновления свойственны, по их мнению, такому кодексу Стремление к общедоступности создаваемого кодекса приводит, как они полагают, к неоправданному его логическому усложнению, увеличению объема, запуганности структуры и в результате к непонятности и недоступности для сознания большинства людей смысла содержащихся в таком акте предписаний. «Наблюдаемое в современном мире бесспорное усложнение права не может в качестве неизбежной реакции не усиливать стремление к составлению понятных всему населению кодексов, иначе под угрозу ставится принцип равенства граждан перед законом, но, с другой
1 Каринк Р Указ, соч С 337
11. Методика проведения кодификаций
361
стороны, чем сложнее право, тем труднее реализовать задачу по его достойному изложению^1.
С одной стороны, с такой пессимистической позицией можно в чем-то согласиться Действительно, добиться идеального понимания смысла правового предписания от людей, чуждых регулируемым отношениям, не осведомленных об их основных характерных особенностях, скорее всего, невозможно. Ожидать правильности и единообразия толкования текста нормативных правовых актов от различных людей, сознание, культура, образование, направление и уровень профессиональной подготовки которых различны (а иногда и сугубо индивидуальны), не приходится Для точного, правильного и полного понимания смысла норм права, воплощенных в текстуальной форме законодательства, необходимы определенные знания о регулируемой сфере общественных отношений, хотя бы минимальный уровень подготовки. Действительно, издание общенародного кодекса (которым грезили и мыслители эпохи Просвещения, и государственные деятели XIX в., и создатели социалистической правовой системы), доступного для усвоения всеми членами общества без исключения, — утопия, что подтверждается практикой, неудачами, неизменно преследующими желающих создать такой акт.
Однако, с другой стороны, вполне возможным представляется создание комплексного, систематизирующего законодательного регулирования нормативного правового акта, понятного лицам, непосредственно участвующим в регулируемых этим кодексом отношениях. Да, для всех людей такой закон будет не вполне понятен, но субъекты соответствующих правоотношений, носители отраженных в правовых нормах интересов обладают хотя бы первичными знаниями, необходимыми для участия в этих отношениях, для более точного, системного и полного правового регулирования которых и проводится кодификация Они имеют представление об основных участниках регулируемых кодексом правоотношений, об их роди и формах их участия в общественной жизни, об основных процессах, протекающих в этой сфере общественной жизни, об их характере, формах, основных закономерностях. Непосредственные участники общественных отношений, регулируемых кодифицируемым массивом нормативных правовых актов, к которым и обращены предписания законодательства, не могут быть не знакомы с азами правовой регламентации этих отноше-
1 Kafyunx Р Указ, соч С 339
362
3. Правила создания нормативных правовых актов
ний Они не могут рассматриваться как полные дилетанты, не способные точно истолковать суть базовых юрилических положений. излагаемых в кодексе В систематизируемом виде такие предписания концентрировано выражают общественно полезный вариант поведения этих субъектов в определенной ситуации, и этот вариант поведения субъектам, как правило, знаком Даже не имея специального юридического образования. они обладают представлением о правовом регулировании в этой сфере и способны систематизированные и концентрированные правовые предписания точно, правильно и полно усваивать. Именно на это и следует делать расчет в ходе кодификации, если для ее проведения используется исследуемая французская методика.
Таким образом, создание кодекса, доступного для непосредственного и беспрепятственного использования теми, кому действительно необходимо правовое регулирование, для правильного и точного понимания смысла его предписаний всеми участниками общественных отношений вполне возможно. Конечно, такой кодекс требует и тщательной отработки формулирования предписаний, строгой внутренней системности, структуризации, ибо невозможно рассчитывать на профессионализм адресатов предписаний, на их способность научного ияи даже формально-юридического толкования. Но выполнение этих требований, направленных на приобретение кодексом общедоступного (или, как предпочитают говорить французские правоведы, народного) характера, и есть задача, которую ставят перед собой кодификаторы французской школы законодательной техники.
Можно выделить еще целый ряд характерных черт французской методики кодификации, в которых проваляется ее прагматизм, стремяение к как можно большей практической востребованности результатов этого вида систематизации законодательства для максимально широкого круга субъектов, возможности для них полностью и самостоятельно сочетать свое поведение с кодифицированными нормативными правовыми предписаниями.
Весьма наглядно вемонстрируют специфику этой методики кодификации сами создаваемые в соответствии с ней кодификационные нормативные правовые акты. Как отмечвлось, их характеризует в первую очередь очень высокая степень подробности изложения нормативно-прчвобого материала. Статьи кодексов, созданных по исследуемой методике, по объему, как правило, достаточно велики. Это является результатом того, что изложенные в них нормативно
11. Методика проведения кодификаций
363
правовые формулировки отличаются скрупулезностью И тщательностью формулирования предписаний
Такая тщательность и доскональность формирования юридических предписаний в сочетании со стремлением к их простоте и общедоступности обусловливают специфику структуры кодексов. Создаваемые по такой методике комплексные нормативные правовые акты насчитывают тысячи статей. Сами же эти статьи обычно невелики по объему — это полезно для усвоения их смысла Большой объем французских кодификационных нормативных правовых актов и является результатом доскональности и подробности предписаний Этот объем, в свою очередь, предопределяет и специфику структуры таких кодексов. Французскими кодификаторами обычно используется институционная структура кодексов, те по своему строению, по способу группировки предписаний, по порядку их издожения создаваемый по их методике кодификационный акт законодательства отражает, дублирует отрасль права (или иную систему юридических норм), в сфере которой осуществляется кодификация, нормы которой едино, системно и комплексно излагаются Такой кодекс не делится на общую и особенную части Составляющие такого нормативного правового акта (как правило, разделы и главы) соответствуют основным обособленным группам юридических норм (подотраслей, институтов, подинститутов права), входящим в систему кодифицируемой отрасли права Структурные единицы такого кодекса предназначены для комплексного выражения входящих в эту группу правовых норм предписаний, причем таким образом, чтобы при их текстуальном изложении логическая связь между этими предписаниями была бы отражена в точности. Не выделяются специвльные структурные составляющие для формулирования и формального закрепления общих положений — они включаются непосредственно в главы (как правило, в начало) и, можно сделать вывод, распространяются только на положения этой главы. Это в еще большей степени конкретизирует регулятивное действие такого нормативного правового акта, приближая его к самому регламентируемому поведению, не давая возможности абстрагировать его влияние и не позволяя самостоятельно толковать содержащиеся в нем предписания. Институционная структура кодекса, соответствующая строению кодифицируемой отрасли права, составу акодящих в нее подотраслей, институтов и пединститутов права, способствует более высокой степени логической связности и системности правовых установок, их понят-
364
3. Правила создания нормативных правовых актов
нести и доступности для всеобщего и единообразного осознания юридических предписаний.
Детальность и подробность изложения правовых предписании дают французским кодификаторам основание стремиться к тому, чтобы создаваемые ими кодексы были единственной формой права, регулирующей определенную сферу общественных отношений. Кодексы по этой методике создаются с таким расчетом, чтобы не было необходимости в иных источниках права для регулирования этого комплекса общественных отношений, чтобы такое регулирование полностью исчерпыввлось создаваемым кодификационным актом, полностью удовлетворяющим потребность в юридическом воздействии В связи с этим системные комплексные акты законодательства, создаваемые во Франции и в иных государствах, применяющих схожую законодательную технику, являются доминирующими, иных законов (и вообще нормативных правовых актов), кроме кодификационных, сравнительно немного.
В связи с этим следует отметить, что французская методика кодификации предполагает создание комплексных кодификационных актов законоддтевьства различной юридической силы, не только законов Это необходимо для полноты и системности правового регулирования на всех уровнях с помощью именно результатов кодификации, такой кодификационный прием призаан обеспечивать сочетание системности и полноты правового регулирования. Например, большое распространение во Франции имеют такие ие известные в отечественной кодификационной практике акты, как регламенты, циркулярм и некоторые другие. Их функция — системное. полное и комплексное правовое регулирование узких и специфических общественных отношений, например социотехниче-ского характера. Составление таких нормативных правовых актов осуществляется в форме кодификации, но компилируются и закрепляются в таком акте нормы, как правило, ранее не имевшие единого и полного отражения в действующем законодательстве, закрепленные в нем только фрагментарно, частично, значительная часть их черпается кодификаторами из иных источников, в том числе неформвльных* из научно-правовых доктрин, корпоративных нормативных комплексов и других. Тем не менее процесс создания такого акта представляет собой именно кодификацию, в ходе этих работ осуществляется не новое, не первоначальное формулирование, выражение и формальное закрепление нормативноправовых предписаний, а компилирование и систематизация норм
11. Методика проведения кодификаций
365
уже известных юридической практике, уже фактически в той или иной форме используемых для правового регулирования — как в неофициальных источниках, так и в нормативных правовых актах (чаше всего подзаконных)
В условиях постоянного динамичного развития правоотношений, которое влечет усложнение системы правового регулирования. увеличение количества реально существующих норм права, создание общедоступных кодексов, содержащих подробнейшие и не подлежащие свободному толкованию предписания, оказываются сложной задачей. «Чем сложнее право, тем труднее реализовывать задачу по доступному изложению кодекса»1. Создаваемые в современных условиях по французской методике кодификационные нормативные правовые акты оказываются не только велики по объему, но и сложны по структуре, за их многосложностью смысл нередко теряется Стремление к простоте и всеобщей понятности в условиях постоянного динамичного развития и усложнения права может привести к результатам, прямо противоположным ожидаемым, — кодексы становятся часто изменяемыми и нестабильными и по этой причине непонятными, слабо соотносимыми с существующей реальностью. Усиливает эту проблему характернал для создаваемых по французской методике кодексов слабая определенность с терминологией, являющаяся результатом стремления кодификаторов избегать юридических (и не только юридических) специальных терминов, не понятных не имеющим специальной юридической подготовки лицам «Данной тенденции вполне соответствуют современные французские “непрерывные кодификации права”: их составители утверждают, что одной из основных задач кодификации является облегчение всем гражданам доступа к праву, они выступают с этой целью за упрощение и модернизацию нормативно-правовых актов, однако результатом кодификации становятся в высшей степени технические источники права, совершенно недоступные пониманию рядового обывателя»2
В саязи с вышеизложенным можно предположить, что систематизация законодательного массива с использованием французской методики кодификации будет иметь успех далеко не всегда. Можно предположить, что кодификация исследуемым способом целесообразна в тех отраслях права, которые отличаются боль
366
3. Правила создания нормативных правовых актов
шей стабильностью по сравнению с другими комплексами норм права (даже с учетом того, что относительная стабилизация в развитии является необходимым условием для эффективности кодификации вообще) Кроме того, условием большей результативности кодификаций, проводимых с использованием этой методики, является по возможности небольшой объем подлежащих кодификации норм, как можно меньшая сложность включающей в себя эти нормы отрасли права, как можно большая ее однородность, простота, смысловое однообразие Французская методика кодификации может оказаться эффективной для создания кодексов, объединяющих нормативные правовые предписания обособленных институтов права, а также специфических и включающих в себя сравнительно небольшое количество правовых норм отраслей права, регламентирующих своеобразные общественные отношения, стоящие особняком в числе объектов правового регулирования Применение этой методики для создания кодексов, являющихся формальной основой больших по объему правовых отраслей, требующих глобального научного обоснования, возможно, но такая кодификация будет очень трудоемка, а созданный в результате законодательный акт будет сложен, возможность его полноценного и эффективного использования широким кругом субъектов правоотношений будет весьма сомнительной Такой кодекс будет нуждаться в постоянных изменениях, имеющих целью уточнение и еще большую конкретизацию содержащихся в нем положений, в уже упоминавшейся «непрерывной кодификации». Кроме того, существенной проблемой правового регулирования, осуществляемого таким кодексом, будет невозможность полного и системного формально-нормативного выражения в нем доктринальных положений, служащих для научного обоснования правового регулирования, осуществляемого всем обособленным комплексом юридических норм (отраслью права или иным), и выражения основополагающих целей такого регулирования Концептуальная база законодательства, не будучи в полном объеме системно и комплексно отраженной и закрепленной в базовом для отрасли нормативном правовом акте, обеспечивающем единство правового воздействия на определенный спектр общественных отношений, не имеет возможности, полноценно выполнить свою функцию. В частности, субъекты правоотношений практически не имеют возможности, базируясь на таком кодексе, осуществлять научное толкование его положений, что особенно плохо в случаях, когда требуется рас
11. Методика проведения кодификаций
367
ширительное толкование Кроме того, недостаточные четкость, полнота и системность выражения в кодексе научных начал осу-ществляемого им правового воздействия не позволяют использовать аналогию права — а это бывает необходимо для преодоления пробелов в законодательстве, неизменно возникающих в результате динамичного развития права
Сказанное позволяет сделать вывод, что разработанная французскими правоведами методика проведения кодификации имеет как евльные. так и слабые места, как положительные, так и отрицательные стороны. Следует отметить, что в нашей стране в прошлом, в советский период развития отечественного права, эта методология применялась для кодификации сравнительно небольших и слабо научно разработанных комплексов правовых норм — например, при создании кодексов, регламентирующих семейные (кодексы звконов о браке и семье) и трудовые (кодексы звконов о труде) правоотношения, а также систематизирующих отдельные, очень специфические институты права (Водный кодекс. Лесной кодекс и др) С середины 90-х годов XX в. приемы и способы французской методологии применяются регулярно уже при кодифакации достаточно больших отраслей права, при создании Таможенного кодекса, Трудового кодекса (а трудовые отношения в условиях многоукладной экономики и рыночных отношений гораздо более сложны, чем в советские времена) и некоторых иных кодификационных актов. Это наглядно отражается в формулировании статей, структурировании кодексов и т.д.
Германская методика кодификации. Вторая методика проведения кодификационных работ, заметно отличаюшался от исследованной выше французской методологии, входит в систему законодательной техники, разработанную немецкими правоведами, условно ее можно называть германской. Она болве популярна в правовых системах государств Центральной и Восточной Европы.
Германские правоведы, разрабатывающие методологию кодификации и применяющие ее на практике, исходят из тезиса о невозможности точного и полного изложения нормативных правовых предписаний в законодательных актах в форме, доступной для правильного, точного и исчерпывающе полного понимания всеми без исключения членами общества1. Они полагают, что в ходе за-
Entwurf BGB isi das dculschc Roehl Berlin. 1889; KrnJermaa H Die Rechtlimen dor
368
3. Правила создания нормативных правовых актов
конотворчества текст закона (а в особенности кодификационного) следует ограничить формулировкой только общих принципиальных положений, предоставив правоприменительным органам (и в первую очередь судам) возможность их толкования в приложении к конкретным случаям — по примеру англосаксонской правовой системы. Высказывается мнение, что детальный закон, исчерпывающе подробно устанавливающий права и обязанности участников правоотношений, не может урегулировать весь сложный комплекс общественных отношений с исчерпывающей полнотой, что позитивизм (пол которым понимается «детвльное регулирование в законе всевозможных единичных случаев»1) в сочетании с невозможностью широкого и свободного толкования нормативноправовых актов ведет к перегруженности законотворческих органов работой, к бессистемности, казуальности и ущербности правового регулирования
Учитывая неоднородность общества, разнообразный уровень правосознания различных его членов, их правовой культуры, знаний в области права, большинство из приверженцев германской шкоды законодательной техники полагало, что добиться единого толкования изложенных в текстуальной форме законодательства предписаний посредством придания этой форме максимально возможной простоты невозможно. Признавая важность и желательность доступности текста нормативных правовых актов, они тем не менее подчеркиваяи, что это обычно входит в противоречие с точностью осуществляемого законом правового регулирования. Снятие такого противоречия, по их мнению, должно быть осуществлено в пользу точности, а не понятности2. Стремление к достижению доступности для всеобщего сознания нормативноправовых предписаний, по их мнению, не только бесперспективно, но и вредно, так как влечет за собой такие пороки законодательства. как противоречивость, отсутствие внутреннего логического единства нормативных правовых актов, отсутствие смысловой связи между отдельными элементами законодательства, быстрое устаревание нормативных правовых актов Причем, по мнению сторонников германской школы законодательной техники, кодификация, казалось бы предназначенная для исправления именно таких несовершенств, их не только не преодолеет, но и усилит3. Последствиями стремления к обеспечению всеобщей по
1 См.: Kindermann Н Die Rcchllinicn <Jer Geselzcstechmk Berlin. 1978 S 25—26
3 Cm  Кпнкппетп H Op cil
11. Методика проведения кодификаций
369
нятности и единства в толковании всеми участниками правоотношений смысла законодательных положений, по мнению противников французской школы законодательной техники и входящей в нее методологии кодификации, могут стать перегруженность законодательных органов работой, свертывание основанных на праве демократических институтов и в определенной мере торжество диктатуры
По этой причине германскими правоведами и законодателями избран иной метод совмещения полноты правового регулирования с понятностью и, следовательно, с действенностью изложенных в законодательстве нормативных правовых предписаний. Германская традиционная законодательная техника использует для этого высокий уровень доктринальности нормативных правовых актов, и в первую очередь кодификационных. Кодификаторы используют для формулирования предписаний большое количество научно обоснованных общих положений (общих принципов правового регулирования, специальных юридических терминов. юридических конструкций), на которых делается основной упор как на средства более полного и точного выражения в тексте кодекса нормативных правовых предписаний, предназначенных служить не только непосредственными указаниями к поведению участников правоотношений, но и определяющими началами для иных нормативных правовых актов. Кодекс, создаваемый по германской методике, выступает как основная форма нормативного выражения и формального закрепления научноправовых концепций, определяющих правовое регулирование в различных сферах социальной жизни.
Это предопределяет в первую очередь высокую степень профессионализации языка законотворчества, используемого кодификаторами Вместо стремления максимально упростить текст кодификационного нормативного правового акта с целью сделать его исчерпывающе понятным максимально широкому кругу простых людей, пригодным для использования лингвистического толкования, немецкие (аконодатели и кодификаторы традиционно стремились слелать свои нормативные правовые акты (а в особенности кодексы) доступными для полного и точного осознания узким кругом специалистов-правоведов, работающих в кодифицируемой сфаре правового регулирования. Создавлемые в соответствии с германской методикой кодексы рассчитаны главным образом на профессиональное толкование, осуществляемое лицами, имеющими специальную правовую профессиональную или научную подготовку.
370
3. Правила создания нормативных правовых актов
Поэтому использование кодекса предполагает необходимость участия в этом процессе юриста, специалиста, обладающего знаниями в соответствующей правовой сфере, без которого простые обыватели не в состоянии правильно смоделировать свое поведение. Такое стержневое положение кодификационной техники весьма убедительно отстаивалось многими основоположниками германской школы законодательной техники и даже закреплялось официально. Так, в специальных указаниях о языке закона, изданных Германским имперским министерством внутренних дел еше в конце XIX в., было сказано. «Современный кодекс не может быть понятным для любого лица в любом отношении, не говоря уже вовсе о том, что он не может открыть всю глубину своего идейного содержания неопытному читателю»1- И это указание, данное в официальной инструкции, перекликается с многочисленными высказываниями ведущих германских правоведов Известный немецкий специалист в области законодательной техники Отто Гирке так характеризует логику, стняь и язык кодификационного нормативного правового акта: «Он является абстрактным немецким языком юристов, больше перевод, чем прототип, непопулярен и для профана совершенно непонятен, ему недостает сняы и глубины, чувственной наглядности, убедительного красноречия, он часто доктринален, педантичен, запутан и, кроме того, тривиален, поверх ностен, монотонен Надо с сожалением сказать, что ни одному еше другому кодексу не был так чужд карактер народного законодательства, как этому»1 2.
Подобные взгляды перекликаются с распространенной среди западных ученых-правоведов «теорией стиля права» (по аналогии напоминающей теорию «искусства для искусства»), в соответстаии с постулатами которой к ясной форме выражения правовых предписаний в статьях законодательных актов может вынуждать низкий уровень развития людей — как законодателей, так и субъектов таких предписаний. Эта концепция неоднократно находила отражение в законотворческой и кодификационной практике Например, составители такого грандиозного по значению (как для правового регулирования, так и для юридической науки) кодификационного документа, как Германское Гражданское уложение, сознательно старались «разработать не доступный всем гражданам популярный
1 Нит по: Керимов ДА. Законодательная техника С. 57—58.
2 Girrke О Der Eniwurf ВСЕ ist das deutsche Rechi. Berlin, 1889 S. 28
11. Методика проведения кодификаций
371
кодекс, но сугубо юридическое произведение, рассчитанное, главным образом, на юристов...»1 Отмечая «крайнюю абстрактность» этого основополагающего акта германского законодательства и отсутствие в нем таких качеств, как понятность, простота и актуальность, выдающийся немецкий исследователь юрист Ганс Доле указывает* «...иногда думается, что законодатель махнул на это рукой и склонился на сторону тех, кто придерживается мнения, что кодексы создаются не для профана, а для судьи; их значение состоит в том. чтобы быть понятными судье, профану же они могут быть непо-нятными»2. Подобный подход в дальнейшем использовался, например, при состааяении действующего Гражданского кодекса Голландии, разрабатывавшегося известным правоведом К. Мейерсом, сторонником именно германской методики проведения кодификации, а также при состаахении некоторых иных кодексов во многих европейских странах’
Можно сделать вывод* германские кодификаторы отказались от понятности текстов кодификационных нормативных правовых ах-тов, считая более важным добиться максимальной полноты и все-объемности, а также истинно правового характера осуществляемого такими актами регулирования. Совмещение этих качеств с общедоступностью смысла кодексов они считали невозможным Понятность и общедоступность кодекса германскими законодателями приносятся в жертву исчерпывающему характеру и точности регулятивного воздейстаия, которые становятся возможными благодаря узости крута и профессионализму лиц, самостоятельно реализующих выраженные в кодексе нормы праая. В таких кодексах используется большое количество имеющих под собой сложное научное обоснование общих положений: принципов, специальных юридических понятий, но особая роль принадлежит правовым конструкциям. Именно обшие положения несут основную смысловую нагрузку в создаваемых по германской методике кодификационных нормативных правовых актах, именно они определяют единство, однозначность, системность и логическую последовательность юридических предписаний
В отличие от кодификационных актов, созданных по исследованной выше французской методике, сформулированные по германской методике кодексы рассчитаны на применение при реали-
г Dolle Н Voa Sill dcr Rechlssprachc Tubingen. 1949
3. Правила создания нормативных правовых актов
займи содержащихся в них предписаний весьма широкого спектра приемов толкования При реализации таких кодексов, помимо буквального (лингвистического) и логического толкования (играющих и в этом случае весьма важную роль), достаточно широко применяется формально-юридический метод, предполагающий использование знаний легальных дефиниций, а также научный метод толкоаяния, основанный на специальных профессиональных знаниях юридической науки и законодательной техники, предполагающий исследование технико-юридических приемов и способов выражения вопи законодателей. Для правильного, точного и полного понимания истинного смысла кодификационных нормативных правовых актов, созданных с использованием германской методологии, требуются знания специальной юридической терминологии, а также основных научно-правовых концепций, используемых авторами таких кодексов. Поэтому такой систематизирующий акт законодательства доступен, как правило, для осознания и использования преимущественно профессиональными юристами (причем специализирующимися на работе именно в той сфере общественных отношений, в правовом регулировании которых проводится кодификация), обладающими специальной юридической подготовкой.
Особая роль общих положений предопределяет особенности структуры создаваемых по германской методике кодексов В отличие от законодательных актов, созданных по рассмотренной выше французской методике кодификации, кодексы, созданные по немецкому способу, как правило, имеют так называемую пандектную структуру. Они делятся на две части- общую и особенную. Обшал часть служит для концентрированного выражения общих положений, которые, таким образом, оказываются логически связанными со всеми непосредственными предписаниями, сосредоточенными в особенной части, они не ассоциируются в сознании субъектов правового регулирования с какими-либо отдельными случаями. Общие положения, которых оказывается слишком много, чтобы логично и системно разместить их вместе с предписываемыми конкретными моделями поведения или даже чтобы сосредоточить в отдельной главе, систематизируются и получают возможность комплексно определять не отдельные институты права, а все правовое регулирование в определенной сфере социальной жизни. Возможность систематизации и строго последовательного изложения общих предписаний является существенным преимуществом пандектной (двухзвенной) структуры кодификацион
11. Методика проведения кодификаций
373
ных нормативных правовых актов Такая структура позволяет обеспечить единство общих положений и более тесную логическую связь между ними и в конечном итоге большую их эффективность в определении непосредственного правового регулирования, в обеспечении точности осознания адресатами предписаний обшей части.
Использование пандектной структуры кодексов позволяет кодификаторам, работающим по исследуемой германской методике, добиться более высокой степени логической системности в изложении правовых директив, обеспечить субъектам правового регулирования возможность расширительного толкоаяния этих предписаний, не выходя за рамки определенных общими положениями основ правового регулирования Положения, изложенные в общей части кодекса, выступают как базовые начала не только для самого кодекса, но и для иных нормативных правовых актов, регулирующих схожие отношения
Таким образом, создание кодекса на основе исследуемой германской методики предполагает возможность и даже необходимость существования иных, кроме кодекса, законодательных актов, причем относительно самостоятельных по смыслу, дополняющих и конкретизирующих этот кодекс. Именно такие законы (и иные нормативные правовые акты) делают предписания кодекса более полными и в то же время более конкретными, исчерпывающе определенными для непосредственного определения поведения субъектов правоотношений Кодекс в таких условиях выступает не как единственный или доминирующий в определенной отрасли, а как базовый источник права, не исчерпывающий, а направляющий правовое регулирование соответствующей сферы общественных отношении Результаты кодификации являются базой, логическим, формально-юридическим и научным основанием такого регулирования, они определяют действие остальных источников права (в том числе не только нормативных правовых актов), выражающих нормы отрасли права, в которой осуществляется кодификация Именно через возможность использования имеющихся в кодексе общих положений для определения целей, смысла и приоритетов остальных форм выражения правовых норм и достигается полнота осуществляемого кодексами правового регулирования. Такие кодексы не предназначены для исчерпывающего непосредственного законодательного регулирования комплекса общественных отношений, но факти
374
3. Правила создания нормативных правовых актов
чески такое правовое регулирование они определяют — опосредовано, через остальные источники.
Кодекс, создаваемый по германской методике, не претендует на монополию в изложении правовых предписаний определенной отрасли права - иные источники права могут и должны его дополнять. Эго также весьма важное преимущество перед французской методикой кодификации, ибо законодательные акты (в том числе и кодификационные) могут эффективно регламентировать далеко не все правоотношения, некоторые из которых <праада, в условиях романо-германской правовой семьи их сравнительно немного) требуют иных способов изложения. Например, постоянно, динамично меняющиеся отношения, не предполагающие приносимой законодательством стабильности и устойчивости, — для их правовой регламентации нередко (хотя, разумеется, не всегдл) более эффективным оказывается, например, использование правовых обычаев. То же можно сказать и об отношениях, которые отличает большое разнообразие и которые в саязи с этим не могут без ущерба для их полноты быть станвлр-тизированы законодательным регулированием без неоправданно больших усилий кодификаторов, без излишнего увеличения объема и усложнения структуры создаваемого ими законодательства. Законодательство, состоящее из нормативных правовых акгов, созданных без расчета на возможность расширительного их толкования. не может с достаточной эффективностью позитивно воздействовать на эти отношения, что до изаестной степени снижает его регулятивные возможности. Однако есяи базой объединенного общностью предмета правового регулирования комплекса нормативных правовых актов будет кодекс, созданный по исследуемой германской методике, то он (а аместе с ним и иные, основанные на его общих положениях законодательные акты) создает возможность воздействовать и на эти отношения, определяя. по крайней мере, общее напрааление, цели и принципы их правовой регламентации.
Следует также отметить еще одну специфическую черту германской модели кодификации Дополняющие кодексы законы позволяют урегулировать группы отношений, входящих в предмет правового регулирования кодифицируемой системы юридических норм (отрасли права, института права), но отличающихся большой спецификой Регулирование таких отношений может осуществляться особым тематическим законом, создаваемым на основе закреплен
11. Методика проведения кодификаций
375
ных в кодексе общих положений, но с учетом особенностей регулируемых общественных отношений, целей, направления и методики правового воздействия на них. Существование созданных по германской методике кодексов дает возможность лосгвточно полно, точно и объективно отразить в действующем законодательстве особенности правовой регламентации, сохраняя при этом системность законодательства, смысловую связь между его элементами, обеспечив логическую подчиненность специализированных законов общим положениям, определяющим отрасль (или, реже, специфический институт) права. Специфика правового регулирования при этом не нарушает системности, структурной стройности всей отрасли права, напротив, она еще больше подчеркивает комплексный характер правового воздействия.
Именно особая роль общих положении в создаваемом по исследуемой германской методике кодексе предопределяет условия, в которых применение этой методики оказывается более целесообразным В первую очередь к числу таких условий следует отнести высокий уровень научной разработанности сферы правового регулирования, в котором проводится кодификация, наличие достаточного количества юридических доктринальных разработок и правовых концепций, на которых могут базироваться положения обшей части создаваемого по германской модели кодекса. Концептуальные выводы и заключения в области кодифицируемой группы юридических норм дают возможность наиболее полно, системно, точно и объективно сформулировать основополагающие отраслевые принципы правового регулирования, создать специальные юридические термины и дать им точное и полное определение, сконструировать юридические схемы единообразно, системно и полно и, что самое главное, придать им правовой характер, обеспечить их полное и точное соответствие подлинным интересам жизни и развития общества в определенной сфере жизни, истинным целям правового регулирования Причем весьма важно, чтобы научные разработки в регулируемой сфере общественных отношений имели дпвнюю историю, чтобы количество научных разработок было большим, чтобы истинность основных научных заключений, которые предполагается использовать в качестве базы формулируемых общих положений кодекса, была проверена временем, подтверждена практикой правового регулирования, критикой научных оппонентов, многократным осмыслением и переосмыслением (которые могут осуществляться как авторами этих концепций.
376
3. Правила создания нормативных правовых актов
так и их сторонниками, а также противниками) Все это обеспечивает (в определенной, конечно, степени) обоснованность, истинность научно-правовых выводов, дает возможность их уточнения, совершения — все это выступает важной гарантией регулятивной эффективности общих положений колексов, их правового характера, точного соответствия истинным целям правового регулирования (концентрированное нормативное выражение которых — одно из главных функциональных назначения этих общих положений). Это является залогом и условием не только действенности общих положений кодекса, но и полноты, логической свлзности, объективности и востребованности всей системы правовых норм, изложенных в кодексе (и в иных нормативных правовых актах, принятых во исполнение кодекса), их возможности эффективно определить всю правовую регламентацию определенного сегмента жизни общества. В противном случае создатели кодекса, работающие по германской методике, рискуют при формулировании общих положений оказаться в положении работающих методом проб и ошибок. Недостоверность научного обоснования предписаний создаваемого кодекса, их непроверенность могут повлечь неправовой характер законодательного массива (не только самого кодекса), трагический по своим последстаиям ущерб для всего комплекса правового регулирования. В высшей степени ненадежно и опасно использовать в качестве базы общих положений элементы концептуально-правовых доктрин, не проверенных юридическими наукой и практикой Поэтому кодификации по германской методике оказываются более эффективны, когда осуществляются в отношении нормативных правовых актов, выражающих нормы права, принадлежащие к давно выделившимся, имеющим длительную историю существования и изучения отраслям права, привлекающих к себе внимание ученых-правоведов в течение уже достаточно длительного времени. Для кодификации в рамках института права эта методика практически неприменима во многом по причине невозможности так четко выделить в рамках группы юридических норм, не составляющих отдельной отрасли права, не отличающихся особой целью правового регулирования, именно общие положения, подвести под них особую научную базу. Точно так же нежелательно применение этой методики при кодификации отраслей права, сформировавшихся недавно и не получивших достаточной академической разработки, — причем именно в правовой школе
11. Методика проведения кодификаций
того государства, в котором проводится кодификация, — разработки зарубежных ученых могут помочь далеко не всегда, нет никакой гарантии, что они отражают специфику' национального правового регулирования.
Например, в отечественной кодификационной практике германская методология кодификации была применена при создании Уголовного и Гражданского кодексов, выражающих нормы древнейших отраслей права, осмысляемых в течение веков В то же время при проведении, например, нахогового права применение германской методики не принесло успеха — созданный кодекс не вполне удачен, его применение и толкование регулярно сталкиваются с серьезными проблемами именно технического характера. Налоговое право — сравнительно новая отрасль, отечественная правовая наука не может похвастаться такими научными наработками в этой сфере, как в области уголовного или гражданского права.
Кроме того, следует отметить, что исследуемая германская методика более предпочтительна при проведении кодификации достаточно крупных по объему отраслей права, включающих в себя большое количество юридических норм, большинство из которых сложны и неоднородны. Конечно, не будет большой ошибкой выбор этой методики для кодификации небольшой отрасли, нормы которой невелики числом и регламентируют узкую, специфическую сферу общественных отношений Но тогда создаваемый акт будет неоправданно сложен (как структурно, так и логически), нет смысла формулировать небольшое количество предписаний в такой обшей форме, полнота и системность правового регулирования в этом случве могут быть достигнуты и без возможности расширительного толкования положений кодекса.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что каждая из исследованных методик имеет свои сильные и слабые сгороны, свои преимущества и недостатки. Проанализировав суть приемов и способов, применяемых представителями различных законодательных школ при проведении кодификации, особенности регулятивных возможностей создаваемых ими кодексов, практику проводимых ими кодификаций, можно сделать вывод, что в современной кодификационной практике могут применяться обе эти методики, выбор кодификаторов при этом должен определяться спецификой кодифицируемого законодательного массива и особенностями системы правовых норм, выраженных в этом законодательстве.
378
3. Правила создания нормативных правовых актов
Резюмируя данную выше характеристику основных кодификационных методик, можно (конечно, с определенной долей условности) сформулировать несколько характеристик, которые могут определить выбор одной из двух исследованных методик — болве конкретно, кратко и прагматично, чем это было сделано выше
Французская методика более желательна для кодификации при наличии следующих условий:
•	нормативный массив, подлежащий кодификации, по объему сравнительно невелик, представляет собой либо небольшую специфическую отрасль права, либо институт права, заметно выделяющийся из числа иных, входящих в отрасль;
•	комплекс подлежащих кодификации нормативных правовых актов по внутренней структуре относительно прост,
•	этот комплекс выделвлся и обособимся сравнительно недавно;
•	система норм права, которую следует выразить в кодексе, пока не получила глубокого и всестороннего научного осмысления, доктринальные заключения в этой сфере (если они вообще имеются) имеют недавнюю историю, они не проверены временем
Условия, предопределяющие выбор германской методологии проведения кодификации, прямо противоположны. К ним можно отнести
•	кодификация осушссталяется в отношении большой по объему и сложной по структуре отрасли права,
•	кодифииирумый массив актов законодательства выделился и обособился давно, имеет длительную историю разаития, использования и осмысления;
•	кодифицируемая отрасль права имеет хорошее академическое научное обоснование, правовые концепции, связанные с ней, хорошо проработаны, их истинность подтверждается длительным осмыслением, критикой, а также практикой использования для фактического регулирования общественных отношений
117 Особенности результатов кодификации. Основные технические проблемы, связанные с кодификацией
Особо надлежит рассмотреть результаты кодификации законода
тельства — кодификационные нормативные правовые акты Они
11. Методика проведения кодификаций
379
яаляются наглядным выражением сути и основного назначения кодификации и играют огромную роль в функционировании законодательства. В саязн с этим такие кодификационные акты имеют особый характер воздействия на поведение субъектов правоотношений, они весьма своеобразны по форме и заметно отличаются от других нормативных правовых актов.
Специфика кодификационных нормативных правовых актов обусловлена его системообразующим для определенного комплекса правовых норм характером. Такой акт яаляетсл определяющей (а иногда и единственной) формой права в определенной структурной состааляюшей законодательства, некоей подсистеме норм права — отрасли, подотрасли, институте права Кодификационный акт предстааяяег собой не просто результат объединения, концентрированного выражения правовых предписаний, содержащихся в систематизируемом массиве законодательства. Создаваемый в результате кодификации нормативный правовой акт, во-первых, отражает логическую структуру, внутреннее смысловое устройство кодифицируемого комплекса законодательных актов, соотношение между собой его компонентов Во-вторых, как уже отмечалось выше, кодекс позволяет в концентрированном виде сформулировать и, что также немаловажно, формально выразить и нормативно закрепить основы правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений — через систему общих положений. Особая роль в правовом регулировании и особая форма кодифицирующих актов законодательства обуслоалены тем, что помимо непосредственных нормативных правовых предписаний результат кодификации, как базовый в опредеденной нормативно-правовой системе акт, содержит еще и общие положения, выражение и нормативное закрепление которых позволяют кодификации полноценно достичь своих целей Такие фундаментальные основы, принципы, методы правового регулирования и иные общие положения составляют весьма важную часть создаваемого в результате кодификации нормативного правового акта, они играют решающую роль как в процессе регулятивного действия самого этого акта, так и в функционировании связанных с ним элементов законодательства и в их развитии Эти положения предстааяяют собой единые дал всего кодифицированного нормативного образования (системы нормативных правовых предписаний — отрасли, подотрасли, института, пединститута) принципы правового регулирования, легальные понятия и термины, основы правового статуса наиболее важных участников общественных отношений, юридические схемы и конструкции. Они опре
380
3. Правила создания нормативных правовых актов
деляют все правовое регулирование в соответствующей сфере общественных отношений.
Как уже отмечалось, в нашей стране, к сожалению, не существует нормативного определения формы кодификационного закона (как не существует законодательного закрепления формы, статуса и иных характеристик нормативных правовых актов вообще) Теоретически кодификационный акт может быть издан в любой форме, в том числе как обычный регулятивный закон Однако кодификационная практика в нашей стране позволяет выделить несколько форм, используемых в настоящий момент для нормативного выражения результатов кодификации нормативного правового массива. Специфика каждого из видов кодификационных актов определяется его назначением, его функцией в системе законодательного регулирования общественных отношений — и это необходимо учитывать при проведении кодификации
Первой такой формой являются основы законодательства Эта форма кодификационных нормативных правовых актов имеет интересную историю и претерпела значительные изменения в ходе развития отечественной правовой системы. Основы законодательства в СССР выступали как средство выражения и закрепления принципов правового регулирования, подлежащих конкретизации в иных нормативных правовых актах. У основ законодательств? была весьма своеобразная функция в правовом регулировании — они, будучи законами СССР (федеральными, выражаясь современным языком), обеспечивали единство принципов, основ правового регулирования, осуществляемого кодексами, которые были актами законодательства союзных республик, входящих в состав Советского Союза. То есть эти основы законодательства выступали средством выражения, выражаясь современным языком, на федеральном уровне основных прин ципов, на которых базировалось законодательство, содержащее правовые предписания непосредственно к поведению субъектов правоотношений Вообще в СССР основную роль в непосредственном правовом регулировании поведения людей играло законодательство союзных республик — субъектов Федерации, это было одной из отличительных черт советского федерализма в праве, и однажды эта специфика сыграла роковую для Советского государства роль Положения основ законодательства подлежали конкретизации в иных нормативных правовых актах, сами непосредственно выступали инструментом правового воздействия на общественные процессы. Причем случалось, что до принятия кодекса такие основы законодательства вы
11. Методика проведения кодификаций
381
ступали единстаенным источником правового регулирования соответствующей отрасли права, что в общем выходило за пределы функций этого вида нормативных правовых актов. Примером могут послужить Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, утвержденные Верховным Советом СССР 31 мая 1991 г., которые служили для выражения новых, отличных от устаревших советских, принципов правового регулирования имущественных и связанных с ними неимущественных отношений. Этот нормативный правовой акт просуществовал до принятия в нашей стране нового Гражданского кодекса и служил средством придания нормативно-правовому регулированию, осуществляемому ГК РСФСР 1964 г., нового, более правового в изменившихся имущественных отношениях характера, приближение старого, подлежащего реформированию гражданского законодательства к ревлиям социальной жизни. Отдельные положенил Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик (регулирующие гражданские правоотношения, связанные с объектами интеллектуальной собственности) сохранили свою юридическую силу до вступления в силу четвертой части Гражданского кодекса Российской Федерации.
В современной России основы законодательства играют в правовом регулировании совсем иную роль Современные российские основы законодательства предстааляют собой особый кодификационный закон, его принятие обычно связано с началом законодательного регулирования или с караинвльной реформой законодательства в какой-то определенной сфере общественной жизни и имеет целью формулирование новых, ранве не известных принципов правового регулирования в этой сфере. Такие основы законодательства предстааляют собой федеральные законы, принимаемые по вопросам, входящим в совместное веление федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации. Их изначвльное основное предназначение — выражение принципов, идей и основных методов законодательного регулирования определенной специфической сферы общественных отношений, которые подлежат дальнейшему развитию и конкретизации в законодательстве. Кроме того, положения таких законов непосредственно регулируют фрагменты правоотношений, однако такое непосредственное регулирование является неполным и подлежит в дальнейшем уточнению и доповнению, но не путем внесения изменений в сам такой нормативный правовой акт, а посредством принятия новых актов законодательства.
382
3. Правила создания нормативных правовых актов
Специфика основ законодательства как кодификационного нормативного правового акта определяется его ролью в системе законодательства, обстоятельствами, обусловившими его принятие. Правовое регулирование осуществляется основами законодательства частично — только тех отношений, котсрые на момент проведения кодификации уже осмыслены участниками этого процесса и оценены ими как заслуживающие правового регулирования, достаточно важные для этого. При этом создание основ законодательства предполагает, что регулируемая сфера общественных отношений продолжает разаиваться и расширяться, что в будущем общий характер этих отношений, цели, направление и приоритеты правового регулирования сохранятся в неизменности, но сушсстсует возможность увеличения предмета правового регулирования, вовлечение в его орбиту новых социальных отношений, процессов и связей. Создание такого нормативного правового акта означает возможность (а обычно неизбежность) возникновения в будущем необходимости дополнительного законотворческого вмешательства, приобретения общественными отношениями, связанными общностью объекта с предметом регламентации создаваемых основ законодательства, правового характера и, соответственно, потребности в регулировании новыми законодательными актами Обычно основы законодательства действуют совместно с комплексом дополняющих их нормативных правовых актов Сами по себе, без дополнительных актов, они не могут рассматриваться как полноценный самостоятельный регулятор общественных отношений — весьма неудобно искать предписания в нескольких ссылающихся друг на друга актах законодательства. Основы законодательства устанавливают принципиальную основу для издания этих новых законов и подзаконных актов, обшие положения для правового регулирования определенного интересующего кодификаторов комплекса общественных отношений. Дальнейшая законодательная регламентация социальных процессов, связанных с предметом правового регулирования основ законодательства, осуществляется на основе общих положений, сформулированных и закрепленных в таких основах Другими словами, создание основ законодательства не предполагает завершения законодательного регулирования определенной сферы социальной жизни, сохраняется возможность дополнения положений этого вила кодификационных актов предписаниями новых нормативных правовых актов, выражающих новые нормы права, нормы, основанные на новых интересах жизни и разаитмя общества, возникших уже после вступления в законную силу соответствующих основ законодательства
11. Методика проведения кодификаций
383
Такое положение весьма нежелательно Одним из главных преимуществ кодификационного нормативного правового акта перед иными актами законодательства является его стабильность, усгой-чивость закрепляемых в нем положений. Основной смысл проведения кодификации — систематизация, стабилизация и достижение логической завершенности законодательной регламентации определенного спектра общественных отношений В случве создания основ законодательства эта цель ие достигается (по крайней мере, полностью) — формально закрепляется комплекс обших положений, определяющих правовое регулирование в этой сфере социальной жизни (что и подчеркивается самим названием этого вида актов), конкретные же правовые директивы, непосредственно воздействующие на поведение людей, изложены в таком акте частично, иекомплексно, в будущем их набор потребует дополнений Трудно говорить о логической смысловой завершенности содержащихся в ием предписаний, посаященных регламентации определенного круга общественных отношений, — хотя бы потому, чго система регулируемых этим законом отношений продолжает свое активное развитие, ее формирование еще не завершено. Поэтому создание такого вила кодификационных актов как основы законоштепьства — скорее исключение, проведение подобных кодификаций возможно только в случае, когда нет возможности дождаться окончания и формирования и относительной стабилизации определенной системы общественных отношений и механизма их правового регулирования В законотворческой практике можно встретить немвло случаев, когда законодатели не могут ждать этого — важность для дальнейшей жизни и развития общества этих отношений диктует необходимость скорейшего установления и закрепления в законе определенного порядка поведения их участников или, по крайней мере, основ такого порядка.
В нашей стране существуют и хайствуют несколько кодификационных законов, созданных именно в форме Основ законодательства. В качестве примера можно привести Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г № 5487—1, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462—1, а также Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октябри 1992 г. №3612—I. Эти акты были приняты в самом начале глобальной правовой реформы и имели целью определить и закрепить новые основные принципы правового регулирования в этих сферах
384
3. Правила создания нормативных правовых актов
общественной жизни Сохранение ими своей жизнеспособности и востребованности в правовом регулировании можно объяснить отчасти удовлетворительной полнотой содержащихся в них предписаний (они в чем-то заменяют кодексы), отчасти — просчетами отечественных законодателей, задерживающих проведение полноценной кодификации в соответствующих сферах правового регулирования.
Основной внешней особенностью Основ законодательства как формы закона является наличие в его структуре особой составной части, служащей для выражения основных принципов правового регулирования, формулирования основных используемых в этом законе понятий и терминов, выражения и разработки основных юридических конструкций (функционально единых систем понятий. принципов, типовых предписаний), которая, несмотря на свою особую роль в правовом регулировании, является одной из множества аналогичных по своему структурному положению частей, особо не выделяется в системе предписаний. Обычно такая структурная (чаще всего — глава) составляющая называется «Общие положения». Остальные структурные составляющие основ законодательства обычно не представляют собой логически законченной системы, в этом нормативном правовом акте закрепляются нормы, уже установленные и познанные законодателями, но остается возможность логического дополнения этих положений По этой причине основы законодательства не могут рассматриваться как единый, завершенный и законченный полноценный кодификационный акт, как инструмент законченной организации правовой регламентации определенного комплекса общественных отношений — они являются временной мерой по преодолению бессистемности законодательства.
Второй, более подходящей для полноценного правового регулирования в современных условиях формой кодификационных актов являются кодексы. Это особые комплексные законы, содержащие в систематизированном виде весь нормативно-правовой материал (или большую его часть) определенной отрасли права или иной нормативно-правовой системы (подотрасли или института права) В отличие от основ законовательства кодексы осуществляют непосредственное правовое регулирование всего комплекса общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования соответствующего нормативно-правового образования Поэтому кодексы являются ядром, основой отраслей и институтов права, определяющих все поведение людей в определенных сферах обществен
11. Методика проведения кодификаций
385
ных отношений. В некоторых же отраслях права кодекс является практически единственным источником права (например, в уголовном праве). Кодекс с наибольшей поднотсй выражает результаты кодификационной работы, его создание позволяет оптимально использовать результаты этого вида систематизации законодательства. Он не только служит наиболее важным по роли нормативным пра-волым актов в определенной части законодательства, кодекс дает возможность законодателю полно и системно выразить системообразующие начала правового регулирования' принципы, цели, методы правового регулирования, формвльно закрепить основополагающие юридические конструкции. Кроме того, кодекс, который отличает системность и в изложении общих положений, служит средством научного обоснования правового регулирования, нормативного закрепления правовых доктрин, которые в результате кодификации становятся общеобязательными нормами Кодекс представляет собой нормативную формально-научную основу как для дальнейшего правового регулирования, так и для совершенствования законодательства, для дальнейшей законотворческой деятельности, а также для правореализации в определенной сфере общественных отношений. «Кодекс — это разновидность закона. Его отличает, во-первых, полнота регулирования, во-вторых — единообразие регулирования, в-третьих — закрепление основных юридических принципов, понятий и конструкций, в-четвертых — отражение крупных юридических теорий и концепций, в-пятых — лидирующее место среди иных законов и особое воздействие на все правовые акты и процесс правоприменения»1. Именно кодексы являются в современной России (да и в остальных странак) наиболее распространенными кодификационными нормативными правовыми актами, инструментами систематизации законодательства Кодексы в правовых системах. принадлежащих к романо-германской правовой семье, лежат в основе практически любой отрасли законодательства и определяют сам фокт существования и внутреннюю систему большинства отраслей права
Характерной особенностью этой формы кодификационных актов, которые и отличают его внешне от остальных нормативных правовых актов, как уже отмечалось, является методика изложения в его составе общих положений. Именно эта методика во многом определяет форму, структуру кодексов, характер осуществляемого
1 Тюошров Ю.А.. Талапина Э.В. О кодификации и кодексах // Журнал россий-
386
3. Правила создания нормативных правовых актов
ими правового регулирования Обшие положения по причине особой роли, которую они играют в правовом регулировании, выделяются в структуре кодификационного нормативного правового акта, не смешивалсь с нормами непосредственного правового регулирования, содержащими предписания к поведению конкретных видов участииков правоотношений
Обшие положения в структуре кодификационного закона могут выражаться двумя основными способами
Первый способ был весьма популярен в прошлом, в советские времена, именно он обычно использовался при проведении кодификации Этот способ предполагает структурное разделение кодекса на две (реже — болве) части. Одна из частей кодекса (обычно первая) служит для концентрированного выражения именно общих положений, а потому так и именуется — Общая часть. Она елужнт системообразующим началом не только для самого кодекса, но и дпя остальных актов законодательства, связанных с ним по смыслу, по предмету правового регулирования, по идеям, целям и функциональному назначению Другая часть кодекса — Особенная — служит для выражения только норм, содержащих конкретные предписания к поведению конкретных субъектов правоотношений, норм непосредственного правового регулирования Такое разделение необходимо для соблюдения основополагающих правил логики закона, четкого разграничения норм с различными целями регулятивного воздействия, различного характера «В общую часть выделяются те общие правила, которые распространяются на все или ряд правовых институтов и правовых норм того же кодекса. В особенную часть — правовые институты и правовые нормы, регулирующие определенные общественные отношения. Следовательно, деление кодекса на две основные части вызвано целесообразностью структурного построения его, преследует цель избежать повторения общих положений при изложении каждого правового института, правовой нормы»1. Именно по такой схеме создавались в прошлом основополагающие советские кодексы (Уголовный, Гражданский)
Второй способ выражения общих положений ие предполагает их выделения в отдельную часть, такие нормы приводятся по мере необходимости по всему тексту кодификационного акта, вместе с нормами непосредственного правового регулирования. В этом случае кодекс разделяется на разделы и главы в соответствии со струк
11. Методика проведения кодификаций
387
турой самой отрасли права (или иной системой правовых норм, в сфере которой проводится кодификация). Каждая из глав такого кодекса посаящена определенной структурной составляющей отрасли права (подотрасли, институту, пединституту) и по смыслу гораздо более автономна, чем в кодексе, разделенном на общую и особенную части. Выражаемые таким образом общие подоженил оказываются более тесно привязаны к собственно правовым предписаниям, носят менее теоретический, менее обобщенный и более прагматичный характер По такой схеме в прошлом создавались, например, кодексы законов о труде, кодексы о браке и семье. Таможенный кодекс, процессуальные кодексы. Этот же метод формулирования общих положений (определяющий структуру кодекса) применяется в современных наследниках этих советских кодексов: действующих Трудовом кодексе (впрочем, хотя в его тексте общие положения в особую часть ие сведены, они весьма заметно выделены в отдельные главы). Семейном кодексе. Таможенном кодексе, а также в большинстве новых кодексов, ранее не известных советской системе законодательства: в Налоговом кодексе, в Бюджетном кодексе и некоторых других. Исследовав действующие кодексы, можно сделать вывод, что именно такой способ изложения общих положений является в современной российской кодификационной практике болве популярным. Впрочем, более подробно вопрос о способах структурирования кодификационного акта будет рассмотрен двлсс.
Третьей весьма специфической и очень интересной формой кодификационного акта, используемого в российской правовой системе, являются уставы Устав представляет собой комплексный нормативный правовой акт, систематизирующий правовое регулирование отношений, носящих технико-правовой характер. Главная специфика этой категории актов законодательства основывается на предмете осуществляемого ими правового регулирования, на особенностях регламентируемых общественных отношений. Предметом регулирования уставов являются комплексы отношений, связанных с использованием технических средста, с их эксплуатацией. Специфика такой эксплуатации, технологические особенности определенных технических средста обусловливают цели, а следовательно, характер правового регулирования в этой области, а также методы, используемые для воздействия на эти отношения. Другими словами, уставы объединяют и систематизируют совершенно особую категорию норм — особый подвид
388
3. Правила создания нормативных правовых актов
соиивльных норм, которые можно определить как техникоправовые нормы1, правила поведения людей, связанные с эксплуатацией машин, механизмов и прочих технических устройств иными технологическими процессами для удовлетворения определенных человеческих потребностей Причем это не технические нормы, нормы, объединяемые и систематизируемые в уставах. регламентирующие отношения между людьми. — сам процесс эксплуатации технических средств и приспособлений не является предметом их регулятивного воздейстаия, но представляют собой объект их предмета — общественных отношений, возникающих в санзи с использованием таких приспособлений (при условии, что они достаточно важны и заслуживают именно правового регулирования, причем систематизированного)
Эту* категорию законодательных актов следует отличать от уставов. определяющих правовой статус определенных субъектов правоотношений (уставов субъектов Федерации, лежащих в основе правового регулирования, осуществляемого этими субъектами, уставов государственных органов, организаций, частных юридических лиц), которые не являются кодификационными нормативными правовыми актами. Нвличие в отечественном законовательстве нормативных правовых актов, одинаковых по наименованию, но различных по регулятивным функциям, является еше одним проявлением бессистемности и несовершенства системы законодательного регулирования современной России.
К сожалению, практика создания уставов в нашей стране совсем невелика. Фактически в кгпестве полноценного кодификгщи-онного акта, способного в полной мере выполнять присущие этим результатам кодификации функции, в современной России выступает только Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта» от 10 января 2003 г № 18-ФЗ Существует еше несколько нормативных правовых актов, созданных в форме устава: Устав автомобильного транспорта РСФСР, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 8 февраля 1969 г № 12. Устав железных дорог Союза ССР, утвержденный Постановлением Совета министров СССР от 6 апреля 1964 г № 270. Устав внутреннего водного транспорта Союза ССР. утвержденный Постановлением Совмина СССР от 15 октября 1955 г № 1801. и некоторые иные, однако
1 См Матузов Н.П, Мамло А.В. Теория государства и права: Курс лекция М., 2004 С 286
11. Методика проведения кодификаций
389
они имеют статус подзаконных нормативных правовых актов (так как были утверждены органом исполнительной власти), что несвойственно результатам кодификации, препятствует оптимальному достижению ими целей своего существования
Уставы призваны регламентировать достаточно узкий круг весьма специфичных отношений. Масштаб правового регулирования, осуществляемого уставами, очень ограничен. В саязи с этим форму уставов определяет простота, сходство по структуре с обычными законами, но при этом достаточная подробность и скрупулезность изложения предписаний.
Уставы определяют правовое регулирование комплекса, небольшого по объему, но достаточно важного, чтобы требовать особого, специализированного и усовершенствованного комплекса общественных отношений Исходя из этого, можно сделать вывод, что эта категория кодификационных актов законодательства выступает как совершенно особый инструмент законодательного регулирования Его роль в функционировании системы законодательства вспомогательная, он не определяет целиком отрасль права (определяет в лучшем случае институт права) Но устав дает единый комплекс достаточно подробных и взаимосвязанных правовых предписаний, для того чтобы обеспечить единство и комплексность правовой регламентации в сфере, в которой практически не могут действовать и выполнать функции полноценного правового регулятора иные, более общие и широкие по предмету правового регулирования нормативные правовые акты — не могут из-за слишком большой специфики этих общественных отношений. Эти особенности определяют, для каких целей, в каких случаях создание устава является формаяьной целью процесса кодификации
Таким образом, в современной российской правовой жизни кодификационные акты создаются и используются в различных формах А в других государствах известны и иные их формы Необходимо выделить общие черты, характерные для формы всех нормативно-правовых результатов кодификации, вне зависимости от цели создания таких законодательных актов, от их регулятивных функций.
Проанализировав практику кодификаций в России и за рубежом, можно выделить целый комплекс таких особенностей кодификационных нормативных правовых актов.
1. Следует выделить наличие в составе кодификационных нормативных правовых актов особых общих положений Как уже ука
390
3. Правила создания нормативных правовых актов
зывалось выше, они не выступают непосредственным регулятором общественных отношений, не предъявляют конкретных требований к поведению людей, а призваны определить значение иных законодательных предписаний. Общие положения можно встретить и в обычных законах (в них такие положения бывают структурно выделены, а бывают как бы «растворены» среди предписаний непосредственного правового регулирования без сведения в особую главу ияи раздел) Однако обшие положения обычных законов, не являющихся результатом кодификации, распространяются, как правило, только на положения самого этого закона; определять правовое регулирование, осуществляемое другими нормативными правовыми актами, такие положения не могут (по крайней мере, напрямую) Обшие же положения кодификационных актов предназначены для определения правового воздействия на определенную систему общественных отношений, их воздействие носит комплексный характер, рассчитано на всеохватность и полноту Это соответствующим образом отражается на характере и методике формулирования и нормативного закрепления таких положений, что является существенной спецификой формы кодификационных нормативных правовых актов.
2. Необходимо отметить, что правовое регулирование, осуществляемое в результате кодификации, носит комплексный характер, и это также придает форме кодификационных нормативных правовых актов определенную особенность. Системный характер, логическая завершенность, смысловая целостность, присущие кодификационным актам и являющиеся отражением их функционального назначения. воздействуют на форму этих составляющих законодательства, на их структуру. В отличне от иных зчконов нормативно-правовые результаты кодификации стремятся к регулированию определенного, относительно самостоятельного комплекса общественных отношений, а потому они смыслово целостны и, как правило, при достаточном профессионвлизме их авторов, не нуждаются в дополнении (что, впрочем, не исключает возможности их дальнейшего уточнения, более детальной и углубленной регламентации предмета правового регулирования). Структура кодекса няи иного кодификационного акта отражает общую систему кодифицируемого комплекса правовых норм, ни оставляя без регламентации (хотя бы самой общей) ни один из элементов их предмета Даже основы законодательства. которые предполагают необходимость дальнейшего уточнения и дополнения законодательного регулирования, отличаются от иных законов своей логической законченностью, направ
11. Методика проведения кодификаций
391
ленностью на единое регулирование не отдельных отношений, а их комплекса, объединенного общностью характера, единым значением для общественной жизни и развития. Положения этой формы кодификационных актов так или иначе представляют собой костяк правового регулирования определенной сферы общественной жизни целиком
Специфическая форма кодификационных нормативных правовых актов позволяет им выполнять их функции, выступать системообразующим начвлом для правовой регламентации определенных областей общественной жизни. Другие законы, не имеющие такой формы, их функций выполнять, заменять их не могут. Практика показывает, что попытка создания законов для систематизации и упорядочения правового регулирования, для создания базы единого законодательного воздействия на определенную группу социальных отношений и процессов, как правило, оканчивается неудачей Обычный закон не способен эффективно заменить кодификационный акт, обычное законотворчество не в состоянии выполнить функции кодификации. Примеров, подтверждающих это, можно немало найти в отечественной законодательной практике Например, принятие действующего в настоящий момент Федерального закона «Об исполнительном производстве» так и не послужило унификации правового регулирования процесса принудительного исполнения носящих имущественный характер предписаний судебных актов и некоторых иных актов, правомерность которых преюдициально подтверждена. Точно так же не смог выполнить функции систематизирующего финансовые и банковские отношения Федеральный закон «О банках и банковской деятельности».
К сожвлению, в современной российской юридической науке проблема специфики кодификационных актов разработана сравнительно слабо. Это сильно мешает с определением как места нормативных результатов кодификации в системе законодательства, так и с научной разработкой и нормативно-правовым закреплением методики создания таких актов, а также создает определенные трудности в ходе правореализации и совершенствования системы законодательства.
Серьезной проблемой современного российского законотворчества является неопределенность статуса кодификационных актов, их соотношение с другими нормативными правовыми актами, их места в системе законодательства Не определен круг вопросов, спектр общественных отношений, подпадающих под регулирова
392
3. Правила создания нормативных правовых актов
ние такими актами (очень редко кодексы регулируют все отношения определенной группы социальных связей, являясь единственным формальным источником в определенном комплексе правовых норм). Не ясно, какие из общественных отношений «достойны» регулирования именно кодификационными актами, где пределы, если можно так выразиться, компетенции кодексов. Понятно, что такие отношения должны быть центральными, базовыми, определяющими всю соответствующую сферу общественной жизни. Однако с достаточной четкостью нормативно этот вопрос не урегулироавн.
В результате в современной кодификационной практике России не исключена возможность создания кодификационных подзаконных актов, имеющих статус подзаконного нормативного правового акта Однако предпочтительнее создание таких актов именно в форме закона. Издание подзаконного кодификационного акта нежелательно, так как такой акт, как уже отмечалось, является по смыслу и регулятивному значению базовым в определенной отрасли (подотрасли, институте) праав Основой правового регулирования в определенной сфере общественных отношений должен быть именно закон, для регламентации основополагающих, определяющих вопросов социальной жизни подзаконный акт, издаваемый в соответствии и во исполнение строго определенного закона, не подходят по причине своей вторичности не только по юридической силе, но и по смыслу По своим функциональным регулятивным качествам именно законы могут являться кодифицирующими нормативными правовыми актами Логически и нормативно кодифицирующий акт должен быть самостоятельным, не предназначенным для реализации других актов. Кодекс может быть издан в соответствии только с одним нормативным правовым актом — Конституцией, конкретизируя ее положения для определенной отрасли праав.
Кроме того, серьезной проблемой яваяется неопределенность места кодификационных актов среди остального массива законодательства, его соотношение с другими нормативными правовыми актами. По юридической силе кодексы в нашей стране являются обычными законами (а иногда, как уже отмечалось, и подзаконными актами) и не имеют приоритета над другими актами, равными им по силе. Противоречие вновь создаваемого законодательства кодексам крайне нежелательно, так как фактически сводит на нет все результаты кодификации, кодификационный акт теряет свою устойчивость, стабильность и определенность. Да и общие принци
11. Методика проведения кодификаций
393
пиальные положения отрасли (подотрасли, института) могут оказаться под вопросом. Как отмечваось выше, такие акты играют особую роль в процессе правового регулирования, определяя его в некоей сфере жизнедеятельности общества, являясь базовым для остальных актов в этой области. Его обшие положения, содержащиеся системообразующие начала правового регулирования, предопределяют необходимость большей устойчивости такого акта, нежелательность его изменений в общем порядке — обычными законами, регулирующими те же отношения и принимаемые по времени позже Это очень важно для определения особого статуса кодификационных актов
Именно поэтому в современном российском законодательстве существует тенденция к отходу от традиционного способа разрешения коллизий законов, равных по юридической сняе (когда вновь принятый акт отменяет действие ранее существовавшего и противоречащего новому), и закреплению приоритета за кодексом. В ходе последней волны кодификаций (в конце XX в.) в нашей стране получила достаточное распространение практика указания в тексте самого кодекса, что в случае противоречия его положений нормам вновь создаваемого законодательства действуют положения кодекса. Например, в действующем Трудовом кодексе РФ (ч 8 ст. 5) определено, что в случве противоречий между Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется кодекс. Очень часто применяется косвенное указание на приоритет кодификационного акта по юридической силе Согласно п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство состоит из самого ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. То есть это положение может быть истолковано так, что закон (или иной акт), принятый не в соответствии с кодексом, в состав соответствующей отрасли права не входит и юридической силы не имеет. Такой же иерархический приоритет установлен, например, в Таможенном кодексе России (в котором содержится подробнав регламентация вопросов, в которых этот кодекс имеет приоритет нал остальными нормативными правовыми актами, включая законы). Бюджетном кодексе и некоторых других кодексах. При создании кодексов могут применяться и другие юридические конструкции, подчеркивающие их юридический приоритет среди других актов, равных по юридической силе, «законодательство состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов», «нормы права.
3. Правила создания нормативных правовых актов
содержащиеся в других федеральных законвл, должны соответствовать настоящему Кодексу», «в случае противоречия между Кодексом и иными федеральными законами, содержащими нормы праав, применяется Кодекс» и т.д. Вопрос о формальной возможности, правомочности такого суверенитета остается спорным, так как Конституция России не предусматривает возможности устаноапе-ння иерархии в рамках одного из видов законов, но оснований полагать, что приоритет не может быть закреплен в тексте самого акта, нет. По этому поводу в научных кругах ис утихают дискуссии* Однако фактически предоставление кодифкационным актам такого приоритета представляется обоснованным и целесообразным в силу указанных выше причин
До сих пор нормативно четко не определено, к какой системе законодательства — федерального ияи регионахьного — должны принадлежать кодификационные акты В результате в отечественной кодификационной практике известно достаточно много случаев принятия регионахьных кодексов. Ими регулируется достаточно широкий и неоднородный круг общественных отношений. В субъектах Федерации известны случаи принятия своих кодексов — Библиотечного, Музейного, Трудового и других. Ведется подгоговка других кодексов — образовательного, социального, о недрах и даже кодекса о государственном регулировании экономики2
Подобную практику нельзя назвать удачной. Кодификационные акты служат для определения основ правового регулирова
11. Методика проведения кодификаций
395
ния в определенной сфере правового регулироавния. По вопросам, отнесенным к исключительному ведению федерального цен тра (ст. 71 Конституции России), а также по вопросам, отнесенным к совместному велению федеральных органов государственной ваасти и органов власти субъектов Федерации (ст. 72 Конституции России), нормативные правовые акты (в том числе и кодификационные) могут издаваться только на федеральном уровне. К этим двум категориям относятся практически все отношения, которые могут расцениваться как определяющие по важности и являющиеся предметом ограсяей и основополагающих по важности институтов права, по которым целесообразно проводить кодификацию. Остальные группы общественных отношений, отнесенные к ведению (в том числе и для правового регулирования) региональных органов государственной власти, по своему значению второстепенны и являются слишком мелкими, текущими, местными, чтобы создавать в этой области кодексы. Объем законодательства в этой сфере, а также его значимость не вызывают необходимости кодификации. Кодификационные акты, издаваемые в этих сферах общественных отношений, будут слишком локальными, узкими по значению и по смыслу, их существование логически необоснованно. Кроме того, по вопросам совместного ведения федеральных органов государственной аласти и органов аласти субъектов Федерации на региональном уровне возможно принятие нормативных правовых актов во исполнение федеральных актов и в соответствии с ними. Такая компетенция также не предполагает необходимости проведения кодификации — трудно представить себе кодекс, по смыслу и по юридической силе занимающий в системе законодательства подчиненное положение.
Кроме того, локальность по территории действия законодательных актов субъектов Федерации препятствует в выражении в них общих начвл правового регулирования Общие положения, действующие на территории одного отдельного региона, не могут эффективно выполнять свои функции, определять цели, общий смысл остальных нормативных правовых актов Это является главной причиной, по которой проведение кодификации и создание кодификационного акта на региональном уровне в высшей степени нежелательно, кодекс должен быть только общефедеральным. Специфика основополагающих по значимости общественных отношений в различных регионал современного федеративного государства, отличия в основных закономерностах социальной
396
3. Правила создания нормативных правовых актов
жизни и развития в них весьма незначительны и не могут обусловить большую специфику в региональном правовом регулировании и в законодательстве субъектов Федерации. Обшие положения, основные принципы правового регулирования в различных регионах страны (даже такой огромной, как Россия) не могут сняьно отличаться друг от друга. Различия в регионвльном правовом регулировании схожих вопросов незначительны, носят второстепенный карактер Обшие принципы правового регулирования, основные юридические схемы и конструкции, система специальных юридических терминов должны быть едины для всей нацио-нвльной системы права Регионвлизация таких системообразующих начал будет губительна для единства и системности правового регулирования Издание региональных кодификационных актов приводит к результатам, прямо противоположным целям кодификации, путает и десистематизирует законодательство, придавая ему разрозненный и неединый карактер Дейстаительно, для того чтобы осознать невозможность кодификации на региональном уровне, достаточно себе представить состояние законодательства, если в различных частях страны будут официально закреплены различные цели и основания правового регулирования, разнородные юридические терминологические системы, различные правовые понятия, различные методики правового регулирования. Это может не только разладить единый механизм правовой регламентации социальных процессов, это приведет к сепаратизации законодательства. к созданию функционально автономных (а возможно, и полностью независимых) систем права в рамках субъектов Федерации. Таким образом, создание региональных кодификационных актов может рассматриваться как фактор, способствующий развитию сепаратизма, развалу федеративного государства. Судьба СССР — наглядное тому подтверждение. В его системе права, как уже говорилось, большую роль играли региональные (союзных республик) кодексы, являвшиеся системообразующей основой целых отраслей праав, причем отраслей, ключевых по важности: уголовного права, гражданского права, пронессувльных отраслей Это было призвано отразить в правовом регулировании особенности местных общественных процессов и отношений. Как отмечалось выше, спеиивльные союзные нормативные правовые акты — Основы законодательства — были призавны обеспечить единство принципов правового регулирования, однако, будучи отделенными от норм непосредственного правового воздейстаня. они эту функцию выполнить не смогли В условиях общего кризиса советских
11. Методика проведения кодификаций
397
государственной и правовой систем союзное законодательство оказалось не способным сдержать нарастающий местный сепаратизм. не выступило объединяющим начавом, обеспечиавющим единство государстаа.
Все это позволяет сделать вывод что кодификационные акты как основа законодательного регулировании в определенной сфере общественных отношений, как средство формулирования и нормативного закрепления общих системообразующих начал правового воздейстаия на поведение индивидов и их объединений должны быть только федеральными, издание региональных кодексов бессмысленно и вредно для единства и системности правового регулирования. а потому крайне нежелательно.
Таким образом, можно сделать закиючение об особой роли, которую кодификационные акты играют в механизме законодательного регулирования общественных отношений, и об особой их форме и месте в системе законодательства, которые определяются как прояваенне этой особой роли.
Контрольные вопросы
1.	Что представляет собой кодификацал9 Каково значение этого вида систематизации в функционировании и развитии законодательства современных государств9
2.	Каковы основные принципы проведения кодификации9 Как они соотносятся с общими принципами законотворчества?
3.	Какие основные этапы проведения кодификации можно выделять? Как они соотносятся с рассмотренными выше этапами законотворчества?
4.	Какие основные методики кодификации используются в настоящий момент9
5.	Какие виды кодификаций можно выделить?
6.	Какае особенности кодификационного нормативного правового акта можно выделить9 Каковы особенности его формы? Какова его роль в правовом регулировании?
Глава 12
Культура законотворчества
121. Понятие и значение культуры законотворчества
Важнейшим элементом законотворческой техники является культура законотворчества Внутренний субъективный мир участников законотворческой деятельности в значительной степени определяет результаты их целенаправленной деятельности.
Лушяурр законапворчества можно определить ках систему идей и ценностей участников законотворческой деятельности, влияющих на процесс формирования системы законодательства. Это единственный субъективный фактор, воздействующий ва деятельность участников законотворчества
Культура законотворчества является составиой частью правовой культуры, очень специфичным ее элементом Культура законотворчества определяет не просто отношение человека, социума няи общества в целом к праву и правовым яалениям, но еше и определяет активное участие определенных категорий людей (участников законотворческого процесса) в формировании такого важного правового явления, как система законодательства. То есть, с одной стороны, культура законотворчества, как всякая система ценностей, есть результат отражения в сознании людей правовых явлений, а с другой — фактор, оказывающий заметное воздействие на комплекс правовых яваений, так как он определяет активное воздействие на систему правового регулирования носителей законотворческой культуры.
Культура законотворчества, как и всякая правовая культура, может быть разделена на индивидуальную — культуру конкретного участника законотворческой деятельности, групповую — определенного социума, группы таких участников (например, можно выделить законотворческую культуру депутатов парламента, культуру участвующих в законотворческом процессе исследователей-правоведов, законотворческую культуру юристов, осуществляющих тех
12. Культура законотворчества
ническую подготовку текстов законопроектов и т.д 1 и законотворческую культуру общества в целом.
Законотворческая культура представляет собой особое социальное явление, которое может быть воспринято как качественное субъективное правовое состояние и личности, и социальной группы, и общества По существу, культура законотворчества представляет собой совокупность всех позитивных компонентов в правовой действительности, в ве реальном функционировании, воплощающую достижения правовой мысли, законодательной техники и практической законотворческой деятельности.
Суть особой правовой культуры участника законотворческой деятельности как особой составной части общей культуры — в особом образе профессионального мышления и соответствующего действия, осноавнного на признании и восприятии основных общечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка. в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика1.
Законотворческая культура является производной от общей культуры, которая оказывает мощное позитивное влияние на правосознание, мышаение, ва ценностные установки участников процесса создания и изменения системы законодательства, в той ияи иной форме определяя их деятельность, приводя ее в соответствие с потребностями и интересами общества, его историческим и национальным духом В свою очередь, правовая культура и культура законотворчества обратно воздействуют на общую культуру, привнося в нее новые ценности, защищал и создавая условия для ее свободного развития путем выработки прогрессивных законов, установления режима правовой стабильности, последовательного проведения в жизнь основополагающих интересов общественной жизни и развития
Культура законотворчества как специфическая составная часть правовой культуры в полной мере может быть воспринята только в контексте социального прогресса, наличия взаимоопределяюшей связи между обшей культурой, правовой культурой и культурой законотворчества.
Можно выделить следующие основные функции законотворческой культуры, определяющие ее место в системе законодательной техники-
•	познавательно-преобразовательная — законотворческая культура призвана способствовать стремлению участника законе-
400
3. Правила создания нормативных правовых актов
творческой деятельности овладевать необходимыми для этой деятельности знаниями, подводить системную научную основу под свою деятельность. Культура законотворца определяет его усилия по идентификации истинно правового предписания, по поиску объективно полезного варианта поведения участников правоотношений. Эта функция связана с теоретической и организаторской деятельностью по созданию и совершенствованию системы законодательства,
•	праворегулятивная функция — законотворческая культура имеет целью своего сушествованил обеспечение устойчивого, слаженного, динамичного и эффективного функционирования всех элементов правовой системы, и в первую очередь системы законодательства Законотворчество, правовое регулирование во многом определяются законотворческой культурой участников этого процесса, от этого вида культуры зависит процесс жизнедеятельности права как регулятивной общественной системы Высокий уровень законотворческой культуры является важной гарантией правового характера, подноты, исполнимости и эффективности законодательства;
•	организационная функция — законотворческая культура призвана обеспечивать единство и системность законотворческого процесса, а вместе с ним и всего правового регулирования;
•	ценностно-регумтивная функция — законотворческая культура оказывает содействие согласованию общественных, групповых и личных интересов в ходе формулирования нормативных правовых предписаний, позволяет сформировать систему об-щепразовых ценностей, подлежащих выражению и закреплению в системе законодательства.
Безусловно, этот перечень функций остается открытым
12.2. Принципы культуры законотворчества
Для полной и законченной характеристики института законотворческой культуры и его роли в системе законодательной техники необходимо рассмотреть основные принципы, которые должны быть присуши внутреннему субъективному миру участников законотворческой деятельности
Основные принципы законотворческой куияпуры — это основополагающие идеи и ценности, опреде тощие активное воздействие этого правового института на общественные отношения. Принципы законотворческой культуры определяют субъективное отношение зако-
12 Культура законотворчества
401
нотворна к его профессиональной деятельности, к законотворческому процессу и, следовательно, во многом определяют создание и совершенствование системы законодательства
В качестве принципов культуры законотворчества можно выделить следующие.
1.	(Упрощение к правовому характеру издаваемых нормативных правовых актов. Участники законотворческой деятельности в своей работе должны руководствоваться только стремлением выразить в законе и защитить объективные интересы жизни и развития общества и не допускать воздействия на этот процесс иных факторов, носящих неправовой характер. Они должны иметь внутреннюю установку основывать свою деятельность только на научно установленных концепциях и быть готовыми на отказ от собственных субъективных интересов и от прочих личностных побуждений в процессе законотворчества.
2.	Стремление к цеюстности, единству и непротиворечивости издаваемых актов Системное чувство должно быть присуще каждому юристу, однако для законотворцев оно особенно важно. На каждом из этапов законотворчества люди, работающие над разработкой нормативных правовых актов, должны испытывать стремление к системности излагаемых нормативных предписаний, которая обеспечит полноту, непротиворечивость, комплексность и эффективность этих актов. Неприятие фрагментарности и разрозненности результатов работы должно быть неотъемлемой чертой культуры законотворца.
3.	Логическая завершенность мышления. Этот принцип необходим для обеспечения логической завершенности изложения норм права в статьях законодательства. Участники законотворческой деятельности должны строить мышление в соответствии с законами логики, не следует допускать пропуска в законодательстве какого-то из элементов выражаемой нормы права. Такое упущение, во многом свидетельствующее о недостаточном уровне законотворческой культуры, ведет к неэффективности и неисполнимости такого логически ущербного предписания Стремление к завершенности излагаемых правил есть важнейшее внутреннее качество для законотворца.
4.	Творческое отношение Законотворчество, как и всякий процесс, связанный с объективным воплощением идей и принципов, требует постоянного поиска нового Творческий подход к своему делу необходим законотворцу, гак как только он позволяет познать объективно существующие социальные закономерности и найти
402
3. Правила создания нормативных правовых актов
способ для их полноценного воплощения в законодательстве Невозможно в законодательной технике ограничиться стандартным набором приемов и способов, необходимо постоянное стремление к совершенствованию известных методов создания законодательства и искать новые. Создание и совершенствование системы законодательства — слишком сложнвя. кропотливая и ответственная работа, чтобы выполнять ее механически, без творческого осмысления каждого из элементов этого процесса и постоянного стремления усовершенствовать его
5.	Профессионализм. Человек, намеревающийся принять участие в работе над совершенствованием существующего законодательства, должен предварительно овяадеть достижениями законодательной техники. Как уже отмечвяось, законотворчество — слишком сложный и в то же время важный процесс, чтобы в нем могли участвовать случайные люди, дилетанты, не обладающие специальной профессионвяьной подготовкой Их деятельность, регулирование общественных отношений путем проб и ошибок будут слишком дорого стоить обществу и государству, исправление их ошибок будет неизмеримо трудным Берущий на себя ответственность формулировать требования норм права, создавать общеобязательные правила поведения должен иметь представление об основных принципах законотворчества, владеть языком и стилем закона, уметь правильно логически формулировать нормативные правовые предписания, знать приемы и способы внешнего выражения и формального закрепления правовых предписаний в нормативных правовых актах Потенциаяьный участник законотворческой деятельности должен отдавать себе отчет в важности его профессиональной подготовки для полноценного и эффективного участил в законотворчестве и иметь внутренние барьеры, предохраняющие его от попыток участвовать в этом сложнейшем процессе наобум, используя метол проб и ошибок Экспериментирование в законодательстве, отсутствие умения и слаженности у его участников слишком дорого обходятся обществу Поэтому в законотворчестве возможно участие только лиц, обладающих специвяьными познаниями и профессиональными навыками в законотворчестве. В первую очередь это предполагает нвяичие специальной подготовки, предварительное изучение правил и методов создания нормативных правовых актов, научных и практических разработок в этой области Для этого необходимо базовое юридическое образование, в которое в обязательном порядке необходимо вкаючить такой предмет, как законодательная техника. Кроме того, позитивно на профессионализм зако
12 Культура законотворчества
нотворца аяияет наличие у него опыта првктической прввовой деятельности в той сфере общественных отношений, регулировать которую он намерен. Владение специфическими методами отраслевого правового регулирования, знание специфики определенного структурного сегмента законодательства могут очень позитивно сказаться на результатах работы законодателей Кроме того, опыт собственно законотворческой работы, участие в создании нормативных правовых предписаний также могут сослужить хорошую службу участнику законотворческой работы. Достаточно сказать, что в течение длительного времени опыт создания актов законодательства заменял отечественным законодателям специальную подготовку (впрочем, не слишком удачно, эмпирический опыт — ие лучшая замена системному научному и методологическому обоснованию законотворчества).
6.	Трудоиобие Законотворчество — исключительно сложный и трудоемкий процесс, предполагающий упорную и кропотливую работу. Сбор, исследование и анализ действующих и утративших силу нормативных правовых актов, исследование зарубежного опыта правового регулирование, законотворческое познание, сбор и анализ фактических материвяов по регулируемой сфере общественных отношений, формулирование смысла нормы права, нахождение наиболее оптимального способа ее выражения в законодательстве, выполнение формальных процедур в ходе законодательного процесса, приведение законодательных актов в соответствие между собой, их систематизация, анвяиз результатов законотворчества — все это требует не только профессионализма, но и трудолюбия, усидчивости, ровного и выдержанного характера, способности к поэтапному выполнению трудоемких задач Поэтому чертой характера участника законотворчества обязательно должно быть стремление к созидательному труду, восприятие трудностей работы как необходимого условия ее эффективности.
Природа принципов законотворческой культуры естественна Они сформировались в ходе многолетнего осмысления законотворческой практики как необходимые внутренние, субъективные предпосылки эффективности работы по созданию и совершенствованию единой системы нормативных правовых актов
Законотворческая культура характеризуют болве всего ценностный срез правовой законодательной реальности, уровень ее поступательного разаития. влияние на процесс нормотворчества завоеваний цивилизации В культуре законотворчества аккумулируются разносторонние знания действительности, ее история и перспекти
404
3. Правила создания нормативных правовых актов
вы развития, специальные знания о системе правового регулирования, о законодательной технике, об условиях умелого ее использования в практической деятельности по созданию и усовершенствованию системы нормативных правовых актов. Овладение этими знаниями и применение их в процессе законотворчества позволяют создавать научно обоснованные и технически совершенные нормативные правовые акты, в полной мере отвечающие существующим и назревающим в перспективе потребностям жизни и развития общества Законодатель должен обладать всесторонними и глубокими познаниями, постоянно пополнять их в ходе практической деятельности, используя собственный субъективный потенциая и культурный потенцивя собственного народа И его особая внутренняя культура яаляется важным гарантом эффективности этой деятельности и во многом определяет регулятивные возможности создаваемого законодательства.
Контрольные вопросы
1.	Чго представляет собой культура законотворчества9 Каково соотношение этого понятия с понятием «правовая культура»?
2.	Какие основные принципы культуры законотворчества можно выделить9
3.	В каком состоянии находится культура законотворчества современной России9 Какие меры, по вашему мнению, могли бы способствовать ее повышению?
4.	Какова роль законотворческой культуры в функционировании законотворческого механизма?
Библиографический список
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ
1.	Конституция Российском Федерации.
2.	Федеральный конеппуционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г.
3.	Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г
4	Федеральный закон “О порядке опубликования и вступления в си чу федеральных конституционных гаконов, федеральных законов, актов пвяат Федерального собрания» от 14 июня 1994 г
5	Указ Президента Российской Фсясрвиии «О порядке деятельности центральных органов федеральной исполнительной власти и Администрации Президента Российской Федерации по ведению законопроектных работ» от 24 января 1993 г.
6	Поюзкение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с пвяатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 г.
7.	Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Утвержден Постановлением Совета Федерации от 6 февраля 1996 г
8.	Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Утвержден Постаноалением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г.
9.	Регламент Правительства Российской Федерации. Утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня I998i.
10.	Постановление Правительства Российской Федерации «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» от 15 апреля 2000 г.
Учебники и пособия
I.	Законодательная техника: Науч.-практ. пособие / Под ред.
ЮА Тихомирова. М., 2000.
406
2.	Керимов Д.А Законодательная техника: Науч.-практ. пособие М 1998.
3.	Законотворчество в Российской Федерации f Под ред. А.С. Пиголкина. М , 2000.
Основная литература
1	В.гасенко НА Основы законодательной техники: Практ. руководство. Иркутск, 1995
2	Мотузов Н И, Мамко А В. Теория государства и права- Курс лекций. М., 1997
3.	Поьенина С В. Законотворчество в Российской Федерации М , 1996
4.	Поленика С.В Проблемы законотворчества в Российской Федерации. М., 1993
5.	Тихомиров Ю А Теория закона. М , 1992.
6.	Савицкий В.М Язык закона. М , 1990.
7.	Язык закона / Под ред А С. Пиголкина. М., 1990
Дополнительная литература
1.	Абрамово А.И., Сырых В М., Тихомиров Ю.А. Как проводить юридическую экспертизу // Журнвя российского права 1998 № 7.
2.	Авакьян С.А. Федеральное собрание — партамеит России. М-, 1999.
3.	Авакьян С.А. Федеральное Собрание России: перспективы совершенствования организации и деятельности // Вестник Московского университета. Сер. II. Право. 2002. № 2. С. 3 16.
4.	Автономов А Актуальные проблемы законодательного процесса в Российской Федерации // Проблемы парламентского права России: Сб. М, 1996 С 7—23.
5.	Адамович А. С. Мотивы решения в законодательном процессе // Национальные интересы 2001 № I С. 42—45.
6.	Аналитическая информация о порядке подготовки и реализации законов / Отв. ред Ю А Тихомиров; Ин-т законодательства и сравнит, правоведения при Правительстве РФ. М: Юстицин-форм, 2000.
7.	Баранов В.А. (ред). Законотворческая техника современной России- В 2 т.. Науч.-метод. изл. Н. Новгород, 2001. Т 2
8	Белов В.Н К вопросу о законодательном регулировании порядка разработки и прохождения в Федеральном Собрании Российской Федерации федеральных законопроектов // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. ст. Н. Новгород, 200]. Т. 1. С. 478—483.
Библиографический список
9.	Берг О-В О применении юридической техники в законотворчестве // Гос. власть и мест, самоупр. 2003. № 4. С. 2—7.
10.	Боголюбов С.А. О технике законодательного процесса // Законодательство и экономика. 1995. № 5/6 С. 91—93
И. Бошно С-В. Правотворчество, путь от источника к форме права. Лекции. М Изл-во РАГС, 2002.
12.	Буянкана С.В Предварительные стадии подготовки законопроекта // Юридическая наука в Мордовском государственном университете" Сб науч. ст. Саранск, 2000 С. 77—83
13.	Васильев Р.Ф (ред). Законодательный процесс. Понятие. Институты Стадии Иауч.-практ пособие. М.: Юриспруденция, 2000.
14.	Васильев Р.Ф Профессионализм представительных органов аласти и их правотворческая деятельность // Проблемы народного прсдстевительства в Российской Федерации / Под ред С А. Авакьяна М-, 1998.
15	Воеводин Л.Д. Юридическая техника в конституционном праве // Вестник Московского университета Сер. 11. Право. 1997. № 3.
16.	Выстропова А.В. Принципы законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации // Вестник Волгоград. гос. ун-та Сер 3, ч. 2. Право. 1997. Вып. 2. С. 24—27.
17.	Гостева С.Р. Законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации // Российская цивилизация, история и современность: Межвуз. сб. науч. ст. Воронеж. 1999 Вып 7 С. 21—68
18.	Гранкин И.В. Организация законопроектной работы в Государственной Думе // Законодательство субъектов Российской Федерации: опыт, проблемы, обеспечение единого правового пространства в стране: Материалы межрегион, науч.-практ. конф., Г. Улан-Удэ, 20-21 июня 2001 г Улан-Удэ, 2002. С 127—132.
19.	Детин И.В К вопросу о законодательном процессе в Государственной Думе Российской Федерации" Науч труды / Рос. акад юрид наук. М . 2002. Вып 2,т 2 С 219—224
20.	Деревнин А А Правотворческая техника в Российской Федерации //Акад юрид. журн 2000. № 2. С. 9—12.
21.	Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. ст.: В 2 т. / Ин-т «Открытое о-во» (Фонд Сороса-Россия), Нижегор акад. МВД РФ Н. Новгород, 2001
22.	Исаков В.Б. Подготовка и принятие законов в правовом государстве//Рос юстиция 1997 №7С 13—15
408
23.	Исаков В.Б. Законодательный кодекс Российской Федерации // Подготовка и принятие законов в правовом государстве* Материалы междунар семинара, Москва, Гос. Дума, 28—29 апр. 1997 г. М . 1998. С. 419-532
24.	Исаков В.Б. Подготовка и принятие законов в правовом государстве. российские проблемы и решения // Российская юстиция. 1997. №7 С 13—15
25.	Исаков В.Б. Процедуры рассмотрения и принятия законопроектов // Веста. Межпарламенг ассамблеи 1994. № 2. С. 29—35
26	Каянина Л.А Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы М., 1997
27.	Керимов Д.А. Законотворчество // Право и образование. 2001.
28.	Козлов Т.Л Законопроективя деятельность как элемент правового регулирования общественных отношений // Роль органов юстиции в правовом государстве: Материалы Всерос. науч.-практ. конф (Москва, 13—14 нояб 2001 г.). М , 2002 С 142—144.
29.	Кокотов А Н. Федеральный законодательный процесс* понятие и структура // Известия высших учебных заведений Правоведение. 2001. № 1 С. 53—63
30.	Котеквская И Взаимодействие властей в законотворчестве, разногласия и поиски компромисса // Проблемы парламентского права России. Сб. М., 1996. С. 57—73.
3]. Котенков А А Проблемы «финансовоемких» законопроектов в законодательной процедуре // Государство и право. 1998. № 11
32.	Котенков АА. Согласительные процедуры законодательного процесса: правовые основы и пути их совершенствования // Законодательные (представительные) органы аласти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы. 2002. Выл. 2.
33.	Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. М. Статут, 2001.
34.	Крестьянинов ЕВ О нормативном регулировании осуществления права законодательной инициативы // Труды МГЮА. М, 1997
35.	Крестьянинов Е В. Особенности порядка принятия федеральных конституционных законов // Государство и право. 1995 № 12.
36.	Куш: К. Лоббизм и его регулирование, советы британского эксперта // Бизнес и политика. 1994 № 1.
Библиографический список
409
37.	Лебедев В А Конституционные основы законодательного про-
цесса в Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы науч, конф., г. Москва, 21—23 марта 2002 г. М., 2003. С 241—247.
38. Лихачев С.А О понятиях «законотворческий процесс», «законо-дательнвя процедура», «законодательный процесс» // Парламентские процедуры, проблемы России и зарубежный опыт* Материалы науч конф., г Москва, 21—23 марта 2002 г М. 2003 С 68—74
39.	Ложкина Л Регламентация законотворческого процесса как фактор принятия качественных законов. Науч, труды. М- 2001 Вып. 1,т. I С. 115—116.
40.	Лукич Р. Методология права. М-, 1981.
41	Лукьянова Е.А Некоторые особенности законодательной деятельности парламента Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт- Материалы науч конф., г Москва. 21—23 марта 2002 г. М , 2003 С 144—150.
42.	Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт М-. 1998.
43. Любимов А П. Роль Совета Государственной Думы в законода-
тельном Процессе // Подготовка и принятие законов в правовом
государстве Материвяы междунар. семинара, Москва, Гос. Дума. 28—29 апр 1997 г. М , 1998. С. 43-51
Магомедов С Технико-правовме вспекты законотворчества // Адвокат 2002 № 7 С 78—81
45.	Мазаев В.Д Законодательное регулирование и регламентацид законотворческого процесса // Качество регламентации* Фр.-рое. семинар по гос. реформе. М-, 2002. С. 153—169.
46.	Мамка А.В. Лоббизм и право // Правоведение 1995. № 5.
47.	Мирошкин Б.М Согласительные парламентские процедуры как форма участия регионов в федеральном законодательном процессе //Журнал российского права. 1998. № 7. С. 61—64.
48.	ОкуяьковЛ А Вето Президента // Журнал российского права.
49.	Окуяьков Л А. Отклонение федеральных законов главой государства // Право и экономика. 1998. № 9- С. 3—8.
50.	Паяько К К. Методология и теория законодательной техники уголовного права России: Монография. Воронеж* Изд-во Воронеж ун-та, 2004.
410
51	Пашиян МА Совершенствование законодательного процесса — важный фактор повышения уровня системности законодательства // Правовая система России, актуальные проблемы совершенствования Материалы науч.-практ конф., 19—20 марта 2003 г. Самара, 2003. С. 171 — 173.
52.	Платонов В.М. Закон должен служить свободе и праву // Закон и право. 2000. № 1. С. 7—12.
53.	Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации: Автореф. дис .. канд. юрнд. наук М . 1999.
54.	Попов В М Законодательная деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации М , 1999.
55.	Прошены юридической техники* Сб ст / Пол ред В М Баранова И Новгород, 2000
56.	Ролдугин Н В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 1998
57.	Романов Р.М. Процедурные и технологические проблемы законотворческого процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации // Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления: Сб. ст. Майкоп; Ростов н/Д. 1999 С 117-128
58	Росс У Лоббисты в Конгрессе США // Экономика, политика, идеология. 1994. № 4
59.	Рыдченко К.Д Роль законодательной техники в преодолении ошибок законотворческого процесса // Актуальные проблемы борьбы с преступностью на современном этапе. Воронеж, 2003
60.	Рыжков В Законодательная практика современной Думы // Государственная служба. 1999 № 3. С. 79—86
61	Савельева Е.М. Проблемы и методы организации и экспертного обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы: Автореф дис .. канд юрид. наук М, 1999.
62.	Caeeibeea Е.М. Проблемы совершенствования законодательной деятельности в России на федеральном уровне // Государство и право 2001. №9 С. 5—10.
63.	Савицкий В М. Язык процессуального закона: вопросы терминологии. М., 1987.
64.	Смирнов В.В., Зотов С.В Лоббизм в России и за рубежом' политико-правовые проблемы // Государство и право 1996. № I
65.	Старовойтов А В. О совершенствовании планирования законодательной деятельности в России // Парламентские процедуры проблемы России и зарубежный опыт* Материалы науч конф., г. Москва, 21—23 марта 2002 г. М., 2003 С. 60—68
Библиографический список
411
66.	Тиновицкая НЛ Правовая информация- законодательные проблемы // Проблемы информации 1995. № I
67.	Ткаченко В.Г Федеральное Собрание РФ в законодательном процессе, содержание, проблемы и перспективы // Право и политика. 2001. №2 С 16—26.
68.	Ушаков А.А. Законодательная техника // Учен. зап. Лерм, ун-та. 1970. № 238.
69.	Ушаков А А О науке законографии, ее содержании и задачах // Правоведение 1975 № 4
70.	Черданцев А-Ф. Логико-языковые феномены в праве, юридической науке и практике. Екатеринбург, 1993.
71.	Шевченко НЛ Еше раз о неполписании Президентом Российской Федерации принятых законов // Журнал российского права. 1998. № 10/11. С. 127—131.
72.	Шохин А. И. Взаимодействие аластей в законодательном процессе. М., 1997 г
73.	Шупленков В.II. Законотворчество: фундаментальный курс авторизованного изложения М.: Изд-во МЭГУ, 1993.
Введение
Оглавление
Раздел 1. Понятие законодательной техники
Глава 1. Предмет и метод и учебного курса «Законодательная техника»
I I Значение учебного курса «Законодательная техника»
I 2 Предмет и содержание учебного курса «Законодательная техника»
I 3 Цели и задачи учебного курса «Законодательная техника» I 4 Методология учебного курса «Законодательная техника»
Глава 2. Законодательная техника: понятие и функции
2	I Понятие, предмет и метод законодательной техники как методологии
2.2.	Законодательная техника как наука
2.3.	Разработка проблем законодательной техники в России и за рубежом
2.4.	Нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с техникой законотворчества
Глава 3. Понятие, значение и элементы законодательства
3	I. Понятие нормативного правового акта
3	2. Понятие законодательства и его значение в правовом регулировании общественных отношений
3	.3. Структура законодательства. Классификация нормативных правовых актол
3 4. Законы в системе законодательства
5
6
10
21
21
27
30
37
46
46
49
55
58
Оглавление
3 5 Виды и формы законов
3.6. Подзаконные нормативные правовые акты	74
Раздел 2. Законотворческий процесс	81
Глава 4. Законотворческий процесс: общая характеристика	82
4.1. Понятие и сущность законотворческого процесса	82
4.2. Основные принципы законотворческого процесса	85
4 3 Формы законотворчества	91
44. Субъекты законотворческой деятельности	107
Глава 5. Законотворческое познание	113
5.I. Понятие и значение законотворческого познания	113
5 2 Стадии и методика законотворческого познания	115
Глава 6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов (законодательный процесс)
6 I Подготовка проектов нормативных правовых актов
6 2 Законодательная инициатива
6.3. Рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания России
6	4 Утверждение законов
6.5.	Опубликование, регистрация и вступление
в сияу законов
6	6 Особенности процесса принятия федеральных законов о федеральном бюджете (бюджетных законов) и законов о ратификации международных договоров (ратификационных законов)
6	7. Особенности процесса подготовки и принятия подзаконных нормативных правовых актов
121
121
132
140
148
153
155
162
Глава 7. Анализ и оценка результатов законотворчества	168
7	I Понятие и значение оценки результатов законотворчества	I68
7.2.	Оценка востребованности и исполняемости созданного нормативного правового акта	170
414
7 3 Анализ правового характера вновь созданного нормативного правового акта	174
7 4. Изучение места нового акта в системе законодательства Анализ технических характеристик созданного акта	177
Глава 8. Факторы, влияющие на законотворческий процесс	182
8 I Участие граждан в законотворчестве	183
8 2 Лоббирование	195
8,3 Информационное воздействие на законотворчество	208
Раздел 3. Правила создания
нормативных правовых актов 213
Глава 9. Логика, стиль и язык закона	214
9-1 - Требования к логике закона	215
9-2. Требования к стилю закона	224
9-3. Требования к языку закона	232
Глава 10. Технические правила
законотворчества
I0.I.	Понятие и виды нормативных правовых предписании
I0.2.	Структура нормативного правового акта
10.3.	Смысловая система (содержание) нормативного
правового акта
10.4. Способы и приемы изложения положений норм права в статьях нормативного правового акта
10.5 Правила оформления ссылок в нормативных
правовых актах
10.6	Правила анесения изменения в нормативные правовые акты и правила отмены нормативных правовых актов
243
243
264
280
291
294
298
Глава 11. Методика проведения кодификаций
11.1. Понятие, значение и виды систематизации законодательства
11 2 Понятие и значение кодификации
11.3	Принципы проведения кодификации
11.4	Основные этапы проведения кодификации
11.5	Основные приемы и способы проведения
кодификации законодательства Виды кодификации
306
306
311
329
333
337
Оглавление
11.6 Различия в основных методиках кодификации, используемых в различных правовых системах современности
11.7. Особенности результатов кодификации. Основные технические проблемы, связанные с кодификацией
354
378
Глава 12. Культура законотворчества	398
12.1 Понятие и значение культуры законотворчества	398
12.2. Принципы культуры законотворчества	400
Библиографический список	405