ББК 60.54
К-46
Настоящее издание осуществлено в рамках регионального
проекта Международной организации цо миграции "Диалог и укрепление
технического потенциала в управлении миграционными процессами в
странах Центральной Азии, Российской Федерации, Афганистане и
Пакистане" при финансовой поддержке Европейского союза.
This publication is realized within the frame of the regional project
of the International Organization for Migration "Dialogue and technical
capacity building in migration management in Central Asia, the Russian
Federation, Afghanistan and Pakistan" at financial support of the European
Union. <
В.Г. Кшотнн, Т.Т. Кыдыров
К-46 Нелегальная иммиграция в Евросоюзе: вызовы - ответы.
«Илимпоз», Бишкек, 2005. 176 стр.
Ответственный редактор: заведующая Отделом исследований
европейской интеграции Института Европы Российской академии наук,
доцент МГЙМО, к.и.н. О.Ю.Потемкина
Рецензент: доктор юридических наук, профессор Л. Ч. Сыдыкова
Основное содержание предлагаемой читателю монографии -
всесторонний анализ борьбы Европейского союза с нелегальной иммиграцией в
постамстердамский период A999-2004 г.г.). Книга адресуется политикам,
законодателям, служащим пограничных, консульских, миграционных,
паспортно-визовых служб стран СНГ, ученым и специалистам в области
европейского права, преподавателям и студентам факультетов международ-
пых отношений, политологии, юриспруденции, истории.
The main content of the monograph offered to the reader - the comprehensive
analysis of European Union combating illegal immigration in post-amsterdam
period A999-2004). The book is addressed to politicians, the legislators, workers
of border, consular, migration, passport and visa services of CIS countries,:'
scientists and experts in the field of the European law, teachers and students
of faculties of international relations, political science, jurisprudence, history.
О В. Г. Кикугин, Т.Т. Кьщыров
ISBN 5-85580-014-8 €> Издательский центр "Илимпоз"

ПРЕДИСЛОВИЕ
Сегодня, пожалуй, ни одно выступление среднеазиатских политиков,
чиновников на миграционные сюжеты не обходится без упоминания о
нелегальной миграции. И не без оснований: нелегальная миграция из Китая,
Ирана, Шри-Ланки, Афганистана, Пакистана и других стран представляет
собой весьма серьезный вызов национальной безопасности,
общественному правопорядку, международной репутации республик Центральной Азии.
Цели нелегальных мигрантов различны. Одни оседают па территории
Центральной Азии, другие, используя прозрачные границы между странами
СНГ, переезжают в Россию и далее на Запад, npeoicde всего в государства
Европейского союза. Нелегальная миграция в ЦА имеет различные
источники: незаконный переход государственных границ (в том числе по
фальшивым и поддельным документам), злоупотребление институтом
убежища, превышение сроков законного пребывания, отсутствие регистрации и
прочее. Уже это одно обстоятельство заслуживает самой серьезной
реакции центрально-азиатских стран, npeoicde всего Кыргызстана,
Казахстана и Таджикистана. К тому же, по данным компетентных органов
республик Центральной Азии, нелегальная миграция часто связана с такими
опасными трансграничными преступлениями, как трафик наркотиков,
оружия и, как свидетельствуют события последних лет, терроризм.
Сложная ситуация с нелегальной миграцией в Кыргызстане,
Казахстане и Таджикистане вызвана целым рядом причин: пробелами в организации
пограничного контроля, недостаточной подготовкой кадров
контролирующих служб, слабой технической вооруженностью пунктов пропуска
через государственные границы, неэффективным мониторингом
миграционной ситуации, коррумпированностью некоторых доло/спостных лиц
пограничного контроля, паспортно-визовых и миграционных служб.
Наиболее уязвимое звено противодействия нелегальной миграции - слабое
региональное взаимодействие компетентных слуэ/сб и структур центрально-
азиатских республик. Особый акцент на этой проблеме сделали междуш-
родные конференции по миграционной политике стран Центральной Азии,
Кавказа и соседних государств в Стамбуле B002 г.) и Бишкеке B004 г.).
Несогласованность визовой политики стран Центральной Азии, различие
миграционного законодательства, отсутствие электронных региональных
3

баз по различным категориям мигрантов намного снижают эффективность
борьбы с нелегальной миграцией. По нашему мнению, серьезной причиной
слабого взаимодействия на региональном уровне является дефицит
политической воли, и, возможно, недостаточное понимание того, что вообще
следует предпринимать в этих целях.
Впрочем, по нашему мнению, проблема выходит за рамки ЦА: ее
следует решать на уровне СНГ. Во всяком, случае, при обязательном участии
Российской Федерации. Россия тоже должна решать свои миграционные
проблемы с учетом интересов республик ЦА.
Между тем перед нами богатый опыт взаимодействия стран
Европейского союза в постамстердамский период, когда была сформулирована
стратегия борьбы с нелегальной иммиграцией, приняты важные
нормативно-правовые акты, иалаживается эффективное сотрудничество
дипломатических, консульских, миграционных, пограничных служб, уголовной
юстиции государств-членов ЕС. Исходя из сообраэ/сений
целесообразности изучения опыта Евросоюза, мы и провели настоящее исследование. Его
хронологические рамки охватывают пять лет A999-2004 гг.) - период
характеризующийся целостностью стратегии Евросоюза в сфере борьбы с
нелегальной иммиграцией (часть программы Тампере I), спецификой
принятия решений в Совете ЕС, интенсивной подготовкой к членству в
Евросоюзе стран Центральной и Восточной Европы.
Это преимущественно документальное исследование. В нем
использованы положения учредительных договоров Европейских Сообществ и
Европейского союза, определяющие архитектуру интеграционных
объединений, компетенцию "опор" в сфере миграции, принципы и механизмы
голосования в Совете ЕС и прочее. Затем следует обширный комплекс
документов Евросоюза в сфере юстиции и внутренних дел (визовая политика,
пограничный контроль, убео1сище, иммиграция и другие вопросы, связанные со
свободой передвио/сения, а также сотрудничество полиций и судов в
уголовно-правовой области). Среди них документы саммитов Евросоюза;
Сообщения, "Зеленые книги", годовые отчеты, пресс-релизы, бюллетени,
исследования Европейской Комиссии; нормативно-правовые акты
(директивы, регламенты, рамочные решения, решения) совета министров
юстиции и внутренних дел, документы других структур Евросоюза. Большое
значение уделено выступлениям теперь уже бывшего еврокомиссара по
вопросам юстиции и внутренних дел А.Витторино. Значительный
интерес представляют документы Европола, компетентных органов
некоторых стран ЕС (пограничные службы, министерства внутренних дел) и
ряда международных организаций (MOM, ОБСЕ, ООН, УВКБ ООН).
В исследовании использованы также работы западных и российских
исследователей, специализирующихся по проблемам Евросоюза.
4

ФЕНОМЕН НЕЛЕГАЛЬНОЙ ИММИГРАЦИИ
Общим местом многочисленных российских и западных
публикаций по международной миграции, документов ООН,
MOM, MOT является констатация ее беспрецедентного
размаха в современном мире1. По данным ООН в 2000 году
она составила 150 миллионов человек или 2,5% населения
земного шара. В мощные миграционные потоки сливаются
перемещения беженцев и лиц, ищущих убежище (в первую
очередь из стран Ближнего Востока, южной и
юго-восточной Азии, тропической Африки, некоторых районов
Европы), трудовых мигрантов, иммигрантов, членов их семей,
студентов, стажеров. Многие из них выбирают классические
страны иммиграции: США, Канаду, Австралию. Не
осталась на обочине иммиграционных процессов и Европа. В
последние годы ситуация на этом континенте, традиционно
служившим источником, а не мишенью эмиграционных
потоков, значительно обострилась. Российский исследователь
В.Л.Иноземцев объясняет это явление близостью Европы к
очагам перенаселенности на Ближнем Востоке и в Северной
Африке при беспрецедентном разрыве в благосостоянии
европейцев и населения сопредельных государств - ВНП па
душу населения в Северной Африке составляет 8-16%, а в
Восточной Европе - 9-40% среднеевропейского показателя2.
Многие аналитики полагают, что со временем
долгосрочная миграция в Евросоюз либо стабилизируется, либо
возрастет. Ежегодная миграция в ЕС составляет около 2,2
человек на 1000 человека населения, что уступает
показателям США и Канады. В 2000 году по данным Евростата в
ЕС прибыло приблизительно 680 тысяч иммигрантов. Из
5

них - 45% европейцы; 18%; - североамериканцы; 17% -
азиаты; 9% - африканцы; 3% - американцы; другие - 8%.
Общая численность мигрантов-иностранцев в Евросоюзе
составляет 13 миллионов человек3. Легальных мигрантов, в
отношении которых существует вполне достоверная
статистика, представляют лица, ищущие убежища, члены семей
мигрантов, осевших в ЕС, зарегистрированные трудовые и
бизнес-мигранты.
Между экономическими мигрантами и лицами,
ищущими защиты, следует проводить различие: по
международному праву страны не обязаны принимать экономических
мигрантов; что же касается института политического убежища,
он зиждется, как известно, на международных стандартах
защиты, которые страны обязаны выполнять в случае
присоединения к Женевской Конвенции 1951 года по беженцам.
Почему людям не живется в родных краях? У каждого
мигранта свои причины. Беженцы, пользующиеся
международно-правовым зонтиком, опасаются в силу определенных
обстоятельств за собственную жизнь и жизнь своих
близких4; трудовые мигранты ищут сносный заработок и лучшую
жизнь; иммигранты стремятся сменить страну гражданства
или постоянного местожительства; студенты жаждут новых
знаний, открытий, знакомств. Расширению международной
миграции способствуют такие факторы, как глобализация
экономических связей, невиданный скачок в развитии средств
коммуникации и транспорта, тесные узы потенциальных
мигрантов с диаспорой соотечественников в стране въезда,
спрос на дешевый труд экономик развитых стран и прочее5.
В принимающих странах категории международных
мигрантов отличаются друг от друга условиями въезда,
пребывания, передвижения, трудоустройства, воссоединения с
семьей, получения вида на жительство. В синтезированной
форме эти различия отражаются в правовом статусе
мигрантов. Так, правовой статус обладателя постоянного вида на
жительство (резидент) выше, как правило, правового статуса
мтраита-студсита. Первый, например, в отличие от второго
имеет безусловное право на трудоустройство. Регулирование
правового статуса международных мигрантов является
преимущественно комиегеицией страны въезда. Правила въез-
6

да, регистрации, трудоустройства и получения вида на
жительство в различных принимающих обществах имеют свои
нюансы даже для идентичных категорий мигрантов6. Тем не
менее, цивилизованные страны не могут пренебречь
гуманитарными требованиями правозащитников, международного
права, международных документов по миграции,
культивируемой в современном мире атмосферой уважения прав и
свобод человека, включая право на свободу передвижения и
воссоединение с семьей7. Профессор миланского
университета К. Коданьоне заметила, что на Западе никто из тех лиц,
которые определяют иммиграционную политику, даже в
страшном сне не мог бы представить себе массовую высылку из
страны, подобную той, что недавно провели среди прочих
Нигерия, Гана, Кувейт и Саудовская Аравия8.
^?11риоритетное место в планах деятельности Евросоюза
отводится регулированию международной миграции,
иммиграционной политике-ТЛричем в иммиграционной политике
центральное место занимают два аспекта: контроль и
открытость - две стороны одной медали. Отношение стран ЕС
к мигрантам зависит от их законопослушания. Легальный
въезд, пребывание и трудоустройство не создают для
мигрантов особых проблем, по крайней мере, с
иммиграционными властями. Те же, кто так или иначе пренебрегает
буквой иммиграционного права страны въезда, становится
нелегальным иммигрантом со всеми вытекающими
последствиями.
9 ^Проблема нелегальной миграции чрезвычайно актуальна
дляЕС. В этом легко убедиться по документам
Европейского союза9, публикациям западных ученых10, заявлениям
чиновников, выступлениям правозащитников, западных
политиков и журналистов различной окраски. Популярная,
словно модный клип, тема нелегальной иммиграции еще больше
захватывает умонастроения людей в пик предвыборных
политических баталий, реформирования иммиграционного
законодательства, сложной ситуации на национальном рынке
труда V)^
^]Т1ристальное внимание к проблеме нелегальной
иммиграции обусловлено теми угрозами и рисками, которые она
несет странам ЕС.7 Опрос общественного мнения засвиде-
У 7

тельствовал, что, прежде всего, нелегальная иммиграция
бросает вызов в4сфере занятости, на рынке труда. Многие
местные работодатели и экономические группы (владельцы
ресторанов, гостиниц, фермеры и т.д.) предпочитают
неквалифицированный дешевый труд гастарбайтеров, создавая таким
образом рынок нелегального труда. Подобная позиция
влияет на уровень занятости и оплаты собственных граждан
страны, тормозит структурную перестройку хозяйства,
технический прогресс, сокращает поступление государственных
и местных налогов.
Наплыв нелегальных мигрантов подрывает суверенитет,
правовую систему, внутреннюю безопасность государства,
наносит ущерб его иммиграционной политике и практике,
ставит под сомнение его способность контролировать
иммиграцию, девальвирует деятельность его компетентных
структур. Может сложиться впечатление о бессилии государства.
Такое положение обязательно приведет к эскалации
неконтролируемой иммиграции. Разумеется, государство не может
мириться с таким положением вещей.
[ТДередко нелегальная иммиграция выступает
катализатором преступности, особенно контрабанды и трафика людей,
наркотиков и оружия. Чтобы рассчитаться с
контрабандистами, многие нелегальные иммигранты вынуждены
заниматься различными видами криминальной деятельности.
Правда, часто уголовная статистика в отношении мигрантов
весьма лукава: в нее включают также правонарушения,
которые могут совершить только мигранты, например,
нарушение правил регистрации. В странах ЕС, прежде всего в
Германии, дает о себе знать также преступность на почве
ксенофобии и расизма собственных граждан.
Преступниками обычно являются подростки, юноши, часть которых
входит либо в нравоэкстремистские, либо в скинхэдовские
группировки. Считается, что усиление иммиграции в ЕС
приведет к обострению проблемы правого экстремизма среди
европейских граждан??
В странах ЕС существует также проблема политического
экстремизма иностранцев, в том числе членство в
организациях, цели которых угрожают демократическому порядку,
безопасности государства.
8

Трудно оспорить тот факт, что проблема нелегальной
миграции в ЕС тесно связана с контрольным потенциалом
стран-участниц, их способностью предотвращать
масштабную нежелательную миграцию. Статистические данные
свидетельствуют, что пока дела обстоят не лучшим образом:
ежегодно в ЕС оказывается более полумиллиона
непрошеных гостей. О масштабах нелегальной миграции в ЕС
можно судить по численности иностранных граждан, задержанных
за нелегальное пребывание в странах ЕС в 1999-2001 гг.
(данные первого статистического отчета ЕС по миграции и
убежищу).
| Страна
Австрия
Бельгия
Дания
| Германия
Греция
1 Финляндия
1 Франция
| Ирландия
| Италия
Люксембург
Нидерланды
Португалия
Испания
Швеция
Великобритания
Абсолютная численность
1999
39863
14916
128320
182118
69
27293
44121
9361
38275
2000
42374
6070
275
124262
259403
226
43508
40489
164
26401
39296
8366
2001
45308
17310
646
122583
219598
229
37586
64734
85
8942
4682
47492
15288
Индекс B001=100)
1999
88
86
105
83
30
73
68
200
81
2000
94
35
43
101
118
99
116
63
564
83
85
2001
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
По мнению А. Маркера, рост и последствия нелегальной
миграции отчетливо свидетельствуют о "трагедии"
европейской миграционной политики12. Многие западные ученые
считают основной причиной нелегальной иммиграции в
страны Евросоюза правовые барьеры для легального въезда.
"Нелегальную миграцию порождает миграционное
законодательство, которое определяет круг лиц, имеюпщх право ле-
9

гального въезда, пребывания и трудоустройства, и лиц,
являющихся нелегальными мигрантами. Отсутствие правовых
ограничений въезда, пребывания и трудоустройства мигран-
товисключило бы феномен нелегальной иммиграции3.
А ^Действительно, с конца 80-х годов все страны
Европейский Сообществ ужесточили требования и процедуры
легальной иммиграции (трудовые мигранты, беженцы и т.д.).
А. Штейнек отмечал, что многим мигрантам легальный въезд
заказан, поскольку у них, как правило, нет необходимой для
большинства принимающих стран квалификации14.
Приложение Ml показывает, на какие категории
мигрантов ориентируется прежде всего иммиграционная
политика стран ЕС. Как мы видим, трудоустройство возможно
лишь для квалифицированных специалистов в области
медицины, информационных технологий и некоторых других
сферах. Это, во-первых. Во-вторых, для въезда в
вышеназванные страны ЕС в целях трудоустройства гражданам
третьих стран требуется разрешение от властей страны
иммиграции, которое выдается в ходе довольно сложной
административной процедуры, существенно отличающейся в
каждой стране. В-третьих, разрешение предоставляется
исключительно на временной основе. Следовательно, этот канал
легальной иммиграции очень ограничен.
Весьма скромные попытки стран ЕС увеличить
численность трудовых мигрантов из третьих стран сводятся либо к
либерализации условий въезда для мигрантов, либо к
разработке специальных программ иммиграции. В качестве такой
меры сошлемся на германскую программу грин-карт,
введенную в августе 2000 года для специалистов в области
компьютерных и биотехнологий15. Программа открыла двери
страны для 20 тысяч компьютерщиков из третьих стран.
Германский канцлер Г. Шредер всячески торопил реализацию
программы. Иммиграционное ноу-хау профессор Н.Вальтер
объясняет упущениями немецкой образовательной системы,
проспавшей новые веяния, и демографическим развитием
страны. С 70-х г.г. прошлого века фертильность одной немецкой
супружеской пары снизилась с 2,0 до 1,3 ребенка. К 2030 году,
если не принять соответствующие меры, Германия ежегодно
будет терять 0,3-0,4 процента своего населения16. Видимо,
ю

эти соображения сыграли не последнюю роль в германской
программе грин-карт, которая только за первые 11 месяцев
привлекла 8 тысяч специалистов, преимущественно из
Индии, России и ^Румынии.
/"TL января 2002 года программа привлечения
квалифицированной рабочей силы реализуется также в
Великобритании. Особенность программы заключается в том, что она
позволяет квалифицированным специалистам
трудоустраиваться в стране при отсутствии соответствующего
предложения и установленных правил набора рабочей силы.
Мигрант, обладающий определенной квалификацией и
финансовыми средствами, может заняться независимой
экономической деятельностью. Эта пилотная схема трудовой миграции
основана на системе баллов, принятой в таких странах, как
Канада и Австралия, и редко применяемой в европейских
странах17._Л>
РВо Франции с января 2002 года действуют новые
правила набора высококвалифицированной рабочей силы. По
сравнению с германской программой грин-карт, Франция не
устанавливает квоты на трудоустройство такой категории
трудовых мигрантов. Работодатели получили возможность
заполнять рабочие вакансии во всех секторах экономики
квалифицированными международными трудовыми
мигрантами из стран, не входящих в Евросоюз. Для этого
необходимо обратиться в министерстве труда за разрешением на
трудоустройство и жительство мигранта. Министерство
обязано установить, будет ли мигрант использоваться, а его
труд оплачиваться адекватно квалификации. Если да, то
министерство труда совместно с министерством внутренних
дел без каких-либо бюрократических проволочек
удовлетворяют заявку работодателя.
(^Условия приема неквалифицированной трудовой силы
из третьих стран отражает Приложение №2 (данные на
конец 90-х-начало XXI века}_>
^_1 Приложение убедительно доказывает, что прием
неквалифицированных трудовых мигрантов в страны
Европейского союза также весьма ограничен.
Рестриктивную политику страны Европейского союза
проводят также в сфере убежища, что в немалой степени
и

обусловлено многочисленными злоупотреблениями лиц,
ищущих убежища. Власти Германии, начиная с 1993 года,
ограничили конституционные гарантии политического убежища
и возможности натурализации, приняли на вооружение
понятия "безопасная страна происхождения" и "безопасная
третья страна", упростили и ускорили процедуру депортации
непризнанных беженцев. В 1997-1998 г.г. последовали новые
изменения немецкой политики в сфере убежища и
иммиграции, означавшие попытку уменьшить бремя общественных
фондов и количество иностранцев, пытающихся въехать в
страну по экономическим причинам.
Аналогичное законодательство и решения в 90-е г.г.
приняли австрийские власти: было ужесточено законодательство
в сфере убежища, иммиграции и занятости иностранцев, в
частности, введены иммиграционные квоты для беженцев,
на воссоединение семей и выдачу видов на жительство.
В Бельгии в 1996 году вышел закон Ванде-Лено,
который ужесточил иммиграционный контроль и обязал
транспортные компании проверять действительность проездных
документов и финансовую состоятельность лиц,
въезжающих в страну. Для нелегальных мигрантов построили новые
центры задержания; активизировались усилия по
депортации непризнанных беженцев.
Дания усилила пограничный контроль и применяет
ускоренную процедуру рассмотрения ходатайств беженцев. С
1997 года иностранцы, въезжающие в страну, подлежат
фотографированию и дактилоскопии.
Несмотря на ограничительную политику ЕС в
отношении беженцев, тем не менее, западноевропейские страны по-
прежнему притягивают к себе лиц, ищущих убежища, в чем
нас убеждает Приложение №3.
Часть лиц, ищущих убежище, получает статус беженца.
Больше того: Европейский союз в интересах защиты лиц,
которые действительно нуждаются в статусе беженца, взял
курс на создание общеевропейской системы убежища.
Воссоединение семей, заключение браков - еще одна
легальная возможность въезда в страны Европейского
союза. В 2001 году на этом основании получили вид на
жительство в Австрии - 5066 человек B0,4 % от общего
12

числа выданных документов); в Бельгии - 4500 E2,7%); в
Дании - 30877 E3,5%); в Германии - 82838 C,3%); в
Финляндии - 11007 B8,0%); во Франции - 23081 B8,2 %); в
Италии - 72545 B6,7%); в Испании - 23028 F,9 %); в
Швеции - 40213 G1,1%) 18. Иммиграцию на основе
воссоединения семей чаще всего допускают страны ЕС со
сложившимися иммиграционными сообществами (турки и бывшие
граждане Югославии в Германии, выходцы из стран Магри-
ба во Франции и в меньшей степени в Нидерландах и
Бельгии, выходы из Индии, Пакистана и Бангладеш в
Великобритании).
На фоне общей ограничительной миграционной
политики страны Евросоюза довольно благосклонно относятся к
въезду граждан третьих стран в целях обучения и
профессиональной подготовки, поскольку стремятся развивать и
улучшать политические и экономические отношения со странами
происхождения. Бельгия, Франция, Португалия, Испания и
Великобритания поддерживают тесные связи со своими
бывшими колониями, в том числе принимая значительное число
студентов. Австрия, Дания, Финляндия, Германия и Швеция
принимали студентов из стран Центральной и Восточной
Европы в контексте расширения Евросоюза. Многие страны
ЕС, особенно Великобритания и Ирландия, принимают
студентов из третьих стран ради пополнения бюджета
государственных и частных образовательных учреждений. Кроме
того, ряд европейских университетов реализует программы
обмена студентами с университетами третьих стран. Все
страны ЕС обеспечивают добротную информацию по
Интернету для потенциальных студентов относительно
образовательных программ, процедуре допуска в страну и прочее.
Для того, чтобы минимизировать риск зависимости
иностранцев от системы социального обеспечения принимающих
стран, государства-члены ЕС требуют от студентов
доказательства финансовой обеспеченности. Ежемесячная сумма
прожиточного минимума иностранных студентов в разных
странах ЕС составляет от 420 до 1059 евро (для
проживающих в Лондоне). Впрочем, многие страны ЕС идут
навстречу иностранным студентам желающим подработать,
гарантируя им ограниченное право на работу.
13

Допуск студентов проводится на временной основе с
непременным условием возвращения на родину после
завершения обучения. В некоторых странах ЕС от иностранных
студентов требуют подписать соответствующую декларацию.
В большинстве стран ЕС изменение целей проживания либо
вообще не допускается, либо возможно в силу особых
обстоятельств, например, потребность рынка в рабочей силе.
Таким образом, логика стран ЕС сводится к следующему
положению: пожалуйста, учись, но не добивайся постоянного
жительства.
Иммигранты из третьих стран образовали значительную
прослойку населения Западной Европы. В целом здесь
зарегистрировано 11 миллионов граждан третьих с/гран, в том
числе в Германии свыше 5 миллионов, во Франции - 2,25
миллиона, в Великобритании - свыше 1 миллиона, в
Нидерландах - 500 тысяч, в Италии-более 500 тысяч, в Бельгии
примерно 400 тысяч человек19. Серьезные шаги Евросоюз
предпринимает по интеграции иммигрантов, для чего
разработана соответствующая стратегия и реализуются разнообразные
меры.
Если право на выезд из собственной страны более или
менее уважается во всем мире после окончания "холодной
войны", решение о допуске иностранцев и лиц без
гражданства (откуда, кого, когда, сколько и на каких условиях)
принимается преимущественно на уровне отдельных стран
ЕС. Но существуют проблемы, которые можно эффективно
решать только на европейском уровне, используя
организационные, правовые и финансовые рычаги Евросоюза.
Коммунитаризация визовых вопросов, убежища,
иммиграции, пограничного контроля позволяет европейским
структурам искать удовлетворительное решение проблемы
либерализации условий легального въезда в ЕС для некоторых
категорий международных мигрантов. Возьмем, например,
проблему трудовой миграции. Социально-экономический
комитет Европейского союза охарактеризовал нынешние схемы
въезда в ЕС следующим образом: de jure ряд стран
Европейского союза разрешает въезд трудовых иммигрантов, однако
de facto иммиграция недоступна в большинстве случаев.
Потенциальные иммигранты обязаны подать на родине хо-
14

датайство, иметь на руках трудовой договор или
соответствующее предложение европейского работодателя.
Предложение имеет юридическую силу, если вакансию не
оспаривают граждане ЕС, прежде всего страны въезда. Такая
процедура крайне затрудняет легальную иммиграцию.
Во-первых, нет каналов связи работодателя со страной
потенциальных работников. Во-вторых, работодатели (как правило,
индивидуальные предприниматели или мелкие бизнесмены)
могут нанять работника только при условии их личной
встречи. В-третьих, требование доказательства вакансий и
неспешная официальная процедура вряд ли приведут к
заключению трудового договора. Эти барьеры легче преодолеть
крупным компаниям и высококвалифицированным
иммигрантам. Поэтому нелегальная миграция чаще всего является
уделом трудовых иммигрантов с низкой квалификацией20.
Активно пытается сдвинуть дело с "мертвой" точки
Европейская комиссия, наделенная, как известно, правом
законодательной инициативы. Она выдвинула целый пакет
предложений, долженствующих обеспечить правовую базу для
легальной иммиграции и расширить некоторые права граждан
третьих стран в отношении натурализации в странах ЕС. Одной из
первых постамстердамских иммиграционных инициатив Евро-
комиссии стал проект директивы о праве мигрантов на
воссоединение семей, переданный Совету 1 декабря 1999 года и
одобренный лишь спустя несколько лет. В марте 2001 года
Комиссия предложила Совету проект директивы, расширяющей
на основе статьи 63D) договора право граждан третьих стран
на свободу передвижения в пределах Европейского союза. В
июле 2001 года появился проект директивы Совета "Об
условиях въезда и проживания граждан третьих стран в целях
оплачиваемой работы или индивидуальной трудовой деятельности".
От соискателя на въезд в ЕС требовались доказательства
финансовой состоятельности, хорошего здоровья и потребности
местного рынка в трудовых мигрантах.
Комментируя этот проект директивы,
Социально-экономический комитет Евросоюза назвал его стеснительным по
условиям въезда, продления вида на жительство и
прекращения его действия для граждан третьих стран. Например,
продление вида на жительство после трехлетнего ирожива-
15

ния предлагалось на тех же условиях, как и при
первоначальном въезде в страну. Комитет предложил разрешить
въезд трудовых иммигрантов с тем условием, чтобы они
подыскали себе работу уже на месте. Правда, Комитет
оговорил, что разрешение следует выдавать ограниченному
кругу лиц, обязанных к тому же иметь денежные средства и
пм^дацинскую страховку21.
^XjCJ октября 2002 года Комиссия внесла в Совет проект
Директивы СОМ B002M48 "Об условиях въезда и
проживания граждан третьих стран в целях обучения и
профессиональной подготовки". В 2003 году Комиссия приняла ряд
документов, долженствующих облегчить проблему легальной
иммиграции в ЕС, в частности Сообщение "О вопросах
иммиграции, интеграции и занятости граждан третьих стран
в государствах-членах Европейского союза". В контексте
европейской стратегии в области занятости Комиссия
предложила следующее:
- поддержка интеграции граждан третьих стран на
рынке труда. Комиссия предложила странам ЕС к 2010 году
самостоятельно сократить уровень безработицы между
гражданами ЕС и гражданами третьих стран;
- борьба с нелегальной занятостью и сокращение
теневой экономики с точки зрения развития политики,
включающей санкции и превентивные меры, которые бы
способствовали трансформации нелегальной занятости в легальную;
- усиление мониторинга потребностей рынка труда ЕС и
значения иммиграции в восполнении нынешнего и будущего
дефицита трудовой силы с учетом растущей конкуренции
принимающих стран;
- поддержка растущей трудовой мобильности граждан
третьих стран в ЕС, включая в качестве элемента стратегии
облегчение их допуска в ЕС в целях занятости;
- обмен опытом и примерами лучшей практики в этой
сфере; особое внимание следует уделить признанию
квалификации и дипломов, предпринимательским навыкам
граждан третьих стран, иммигрантам во втором и третьем
поколении, трудностям интеграции на рынке труда, стратегии
занятости мигрантов на местном уровне, языковой
подготовке в профессиональных целях22.
16

Сильной мотивацией нелегальной иммиграции в
Евросоюз являются трудоизбыточность в странах эмиграции и
спрос на дещрвый труд во многих секторах европейской
экономики. Давно классика, что страны эмиграции
значительно опережают принимающие общества по динамике
роста численности населения. С каждым годрм эта проблема
обостряется. ООН утверждает, что к 2025 году
трудоспособное население (от 15 до 64 лет) в развивающихся странах
прибавит 1,6 млрд. человек; развитые же страны потеряют
30,4 миллиона. Возьмем средиземноморскую демографию. В
Марокко, Алжире, Тунисе и других южных странах в 90-е г.
численность граждан 20-39-летнего возраста превысила 68
миллионов человек. В 2030 году их будет уже 91 миллион.
Аналогичная западноевропейская возрастная группа
уменьшится за этот период со 108,4 миллионов до 78,6. Рынки
труда стран эмиграции перенасыщены. Бич безработицы,
низкая заработная плата гонит молодежь в благополучные
европейские страны: Испанию, Францию, Италию,
Германию, Бельгию, Нидерланды, Швецию и т.д. Выходцы из
стран Магриба колонизуют также Ливию, Иорданию,
Саудовскую Аравию, Канаду (марроканцы и тунисцы), а
также - куда еще дальше! - Австралию с Новой Зеландией
(алжирцы) 23. Больше всего мигранты заняты на сезонных
сельскохозяйственных работах, строительных площадках,
"грязном" производстве, в домашнем хозяйстве, в сфере услуг,
словом, куда не очень-то стремятся собственные граждане.
Западным работодателям, а зачастую и странам
нелегальный труд приносит весьма ощутимые экономические
выгоды. Рассуждая от противного, Европейская комиссия пришла
к однозначному выводу: иммиграционные амнистии
нелегальных мигрантов, которые практикуют некоторые страны
ЕС, доказывают необходимость иммигрантского груда24.
Анализируя проблемы нелегальной занятости мигрантов,
А. Штейнек замечает, что, по сравнению с легальной
иммиграцией, она приносит очевидные преимущества
принимающим странам. Правда, в краткосрочном плане. Труд
нелегальных иммигрантов обходится гораздо дешевле: на
них не требуются социальные и иные отчисления, мигранты
не смеют претендовать на воссоединение семьи. Поэтому

нагрузка па социальную инфраструктуру страны
уменьшается. В долгосрочной перспективе принимающие страны
противятся проживанию .в своих пределах нелегальных
иммигрантов. Государство заинтересовано в законопослушных
иностранцах, что в свою очередь требует наращивать
контрольные меры, в первую очередь пограничные. Однако
следует учитывать стоимость контрольных мер. Контрольные
ресурсы должны использоваться только в той степени,
чтобы они препятствовали нелегальному переходу границы.
Поэтому необходимо смириться с определенным уровнем
нелегальной иммиграции25.
Нелегальная миграция в страны Евросоюза имеет
специфические разновидности или модели. Некоторые их них
тесно увязаны с разрешенной, легальной иммиграцией.
Первая модель ab ovo предполагает нелегальное пересечение
(без необходимых документов или разрешения, каковым
является обычно виза в правильно оформленном паспорте, а
также но недействительным, поддельным документам)
внешних границ ЕС. Эти границы, за известным исключением,
симметричны гаенгенскому периметру, поэтому охраняются
и контролируются по шенгенским принципам и стандартам.
Существенный элемент контроля на внешних границах ЕС -
общий список стран, граждане которых при краткосрочных
поездках пользуются различным режимом въезда в страны
Евросоюза (визовый, безвизовый). Статья 62 Договора о ЕС
уполномочила устанавливать и обновлять такой список
Совет Европейского союза26. Безвизовым режимом въезда
пользуются граждане США, Японии, Швейцарии, Израиля,
Аргентины, Бразилии, Австралии, Брунея и прочих стран. С
некоторых нор в пего вошли Латвия, Литва и Эстония.
Гражданам других стран СНГ этот путь заказан. Наряду с
гражданами более, чем 130 стран мира, на них распространяется
визовый режим въезда в ЕС (см. Приложение № 4). Внутри
Европейского союза, за исключением границ с
Великобританией и Ирландией, отменены все виды контроля. По Шен-
геискому соглашению 1990 года внутренние границы ЕС
могут пересекаться в любом месте без личного контроля 27.
Первая модель, наряду с нелегальным въездом в страны
ЕС, предполагает нелегальное пребывание (допустим, неже-
18

лание или невозможность легализоваться в результате
иммиграционной амнистии) и нелегальную занятость.
Нелегальное пребывание в целом имеет различные
варианты: нарушение иностранцами правил транзитного проезда
через территорию ЕС, национальных правил регистрации в
ряде стран ЕС, превышение сроков законного пребывания
или вида на жительство, некоторые другие случаи. В
Германии иностранный гражданин обязан зарегистрироваться по
месту жительства в десятидневный срок после прибытия.
Если он намерен задержаться в стране более трех месяцев,
ему следует зарегистрироваться в органе регистршщи
иностранцев28. Пренебрежение правилами регистрации в
Германии формально превращает в нелегальных мигрантов даже
граждан стран Европейского союза29. Во Франции
иностранцы, проживающие в гостиницах и других жилых
помещениях, обязаны заполнить специальные формы, которые
ежедневно передаются в полицию (декрет № 46-1574 "О
регламентации условий въезда и пребывания иностранных
граждан во Франции").
Несоблюдение иностранцами правил въезда и
пребывания в шенгенском пространстве может повлечь за собой
аннулирование, отмену визы, выдворение иностранца за
пределы территории страны, иные меры юридической
ответственности, вплоть до уголовной30. В частности, в Швеции
иностранец, превысивший срок действия вида на
жительство, может быть выдворен согласно указанию
Департамента по делам иммигрантов. В Германии иностранцев,
нарушивших правила пребывания в стране, ждет лишение
свободы сроком до одного года или денежный гнтраф до 1000
немецких марок31.
Нелегальная занятость подразумевает такие
модификации, как незарегистрированная или запрещенная
деятельность (торговля наркотиками, оружием, людьми и т.д.).
Выявить нелегальных трудовых мигрантов проблематично: их
неурегулированный правовой статус препятствуег контактам
с официальными властями страны пребывания, например,
налоговой и иммиграционной службами, органами
правопорядка. Чтобы обнаружишь нелегальных мигрантов, служащие
соответствующих структур проводят проверки иромышлен-
2*
19

пых, сельскохозяйственных предприятий, строительных
площадок и других кест приложения нелегального труда. Чаще
всего нелегальные мигранты заняты в теневой экономике.
Страны Евросоюза в соответствии со своим национальным
законодательством применяют суровые санкции в
отношении нелегальной занятости.
Вторая модель нелегальной миграции предполагает
нелегальный въезд, легальное пребывание и нелегальную
занятость. Возможные варианты этой модели: легализация
незаконно въехавшим иммигрантом своего пребывания в
слране (например, в результате иммиграционной амнистии)
с последующим неоформленным трудоустройством или
запрещенной деятельностью.
Третья модель нелегальной миграции включает
легальный въезд, нелегальное проживание и нелегальную
занятость. Это случай, когда, например, легально въехавший
иностранный гражданин не только превысил разрешенный
(въездная или транзитная виза, вид на жительство) срок
пребывания в стране, но и трудоустроился. Эта модель очень
популярна у нелегальных мигрантов. Так, по сведениям
миграционной службы Эквадора, с января по август 2001 года
в Испанию выехали 51 тысяча 217 человек. Домой
вернулось только 25 тысяч 510 человек32.
К четвертой модели нелегальной миграции относятся
иностранные граждане, на законных основаниях въехавшие
и пребывающие в ЕС, но работающие без разрешения
властей. Под данную категорию нелегальных мигрантов могут
подпасть, например, туристы или студенты.
Дифференциация статуса нелегальных мигрантов имеет
очевидную теоретическую и практическую пользу. Тактика,
формы и методы противодействия нелегальной миграции
должны учитывать ту или иную ее модель. Например, про-
филакгика и пресечение нелегального въезда требуют
улучшения деятельности консульских учреждений стран ЕС,
офицеров связи и советников по документам в странах риска,
усиления контроля на внешних границах ЕС. Но эти методы
бессильны в пресечении нелегального пребывания
иностранцев в стране или их занятости. В свою очередь рейды
правоохранительных органов на территории страны по вы-
20

явлению нелегальных мигрантов мало что дают для когггро-
ля за въездом иностранных граждан. Поэтому страны ЕС
учитывают специфику нелегальной миграции, угрозы и
риски, связанные с той или иной ее конкретной моделью. ^Мс
В зависимости от типа иммиграционной политики, Ш.Ай-
генендт разбил страны Евросоюза на три группы33.
Государства первой группы (Германия, Австрия, Бельшя,
Нидерланды и Швеция) отличает широкий и всесторонний спектр
иммиграционной политики и убежища. Например,
Нидерланды с 1994 года усилили иммиграционный контроль и
сократили численность лиц, ищущих убежища, за счет
поправок в соответствующий закон (введены понятия
"безопасная третья страна" и "безопасная страна происхождения").
Для пресечения нелегальной иммиграции в странах риска
усилилась предполетная проверка проездных документов.
Некоторые авиакомпании, чтобы облегчить властям
правильную идентификацию страны происхождения мигранта,
собирают проездные документы потенциальных
претендентов на получение статуса беженца. К аналогичным мерам
прибегли и другие страны первой группы.
Ирландия, Великобритания и Дания, входящие во
вторую группу, усердствуют в сфере политического убежища.
Иммиграционное законодательство этих стран в качестве
противовеса многочисленным злоупотреблениям институтом
убежища, также применяет понятия "безопасная третья
страна" и "безопасная стран происхождения беженцев".
Ирландия, по сути дела новичок в проблемах беженцев, в 1997 году
приняла правовой акт, обязывающий собственных граждан,
занятых в общественном секторе, извещать власти обо всех
недокументированных иностранцах. Результат не замедлил
сказаться: возросло количество ордеров о выдворении
иностранцев и их депортация. Л
Страны третьей группы - Франция, Греция, Италия,
Португалия и Испания, переживающие подлшшый бум
нелегальной иммиграции, приоритет отдают иммиграционным
амнистиям. Франция провела иммиграционные амнистии в
1981-1982 г.г. и 1997-1998 г.г. Законный статус приобрели
около 200 тысяч мигрантов. Дважды решилась на подобный
шаг Португалия: в 1992-1993 г.г. и 1996 году. Тогда свой
21

правовой статус урегулировали 60 тысяч нелегальных
мигрантов, преимущественно из Анголы, Гвинеи-Биссау,
Островов Зеленого Мыса, ч
Наиболее уязвимый аспект анализа нелегальной
миграции в национальном и европейском контекстах - ее
масштабы, численность. В своем тщательном исследовании
проблемы "люди в лодках" в условиях Европы34 М.Пуг пишет,
что уже но своему определению нелегальная миграция
носит подпольный характер 35. Привести точные данные по
нелегальной миграции в странах ЕС не по силам самому
дотошному статистику. Тем не менее, нелегальные мигранты
не фантомы: тем или иным образом они все равно себя
проявляют.
Подсчет масштабов нелегальной иммиграции ведется на
основе вторичных источников информации: количество
отказов во въезде и задержаний на границе, численность
отклоненных ходатайств об убежище, прошений об
иммиграционной амнистии, выявленных нелегальных работников и
депортированных мигрантов. Эта статистика, как хроноло-
шя палеолита, грешит значительным разбросом, весьма
приблизительна. Возьмем, например, такой важный источник
данных, как кампании по урегулированию правового
статуса (иммиграционные амнистии) нелегальных мигрантов. Во-
первых, амнистия охватывает далеко не всех нелегалов
(необходимо соответствовать установленным критериям, в том
числе проживать в стране определенное время, иметь
постоянное место работы или источник дохода). Во-вторых,
многие мигранты, подпадающие по формальным признакам под
амнистию, по различным причинам не объявляются,
например, лица, находящиеся в национальном или
международном розыске. Существенно затрудняет подсчет нелегальных
мигрантов, проживающих в странах ЕС, отмена контроля на
внутренних границах. В случае необходимости нелегальный
мигрант может отсидеться в соседней стране. Поэтому по
каждой стране ЕС статистика нелегальной миграции имеет
сильный разброс. Так, немецкие исследователи, основываясь
па данных Центрального Регистра иностранных граждагг
Германии, называют число ггелегальных мигрантов в 255-
840 тысяч человек. Правда, следует иметь в виду, что труд-
22

ности учета нелегальных мигрантов носят зачастую
характер стратегической игры со стороньх государств. Некоторые
из них в расчете на международную финансовую помощь
или чтобы оправдать политические акции против
нелегальной иммиграции могут пойти на банальные "приписки".
Другие, напротив, могут занизить численность мигрантов,
чтобы потенциальные иммигранты не сочли легким доступ
в принимающую страну. Страну, проявляющую терпимость
к нелегальной иммиграции, при равных условиях этот
феномен затрагивает сильнее, нежели когда она имеет сильное
иммиграционное законодательство.
Методики подсчета нелегальных мигрантов носят
частный характер и не дают полной картины феномена.
Например, установлено, что численность нелегальных мигрантов,
которым удается пересечь границы Германии, в четыре раза
превышает число задержаний при попытке ее нелегального
перехода. Следовательно, зная статистику задержаний
нелегальных мигрантов* на границах страны, можно определить
и примерную их численность внутри страны.
Оригинальную методику подсчета нелегальных
мигрантов предложила немецкая исследовательница Д.Фогель.
Суть методики такова: презюмируется, что вероятность
совершения преступлений против жизни в Германии
одинакова как среди иностранцев, имеющих вид на жительство, так
и среди нелегальных мигрантов. Поэтому вероятно, что в
суд попадает равное число документированных и
недокументированных преступников. Сопоставив число
преступлений документированных иностранцев с их общей
численностью в стране, Д.Фогель экстраполировала эту пропорцию
на нелегальных мигрантов. В итоге получилось 656 тысяч
человек - не такая уж неправдоподобная цифра по
сравнению с другими оценками36.
Не принесла пока больших плодов созданная в 1999 году
на основе резолюции Совета Европейского союза Система
Раннего Предупреждения по сбору информации, касающейся
нелегальной иммиграции37.
В европейской статистике чаще всего фигурирует такое
утверждение: в странах ЕС насчитывается более трех
миллионов нелегальных мигрантов. Однако, по мнению MOM,
23

реальная цифра гораздо выше. Миграционная служба
Великобритании оценивает численность нелегальных мигрантов
в стране в 1 миллион .человек. По имеющимся данным
ежегодно в Европу из Африки, Восточной Европы, Среднего
Востока, Центральной Азии и Китая прибывает 400-500
тысяч нелегальных мигрантов или в 10 (!) раз больше, чем в
начале 90-х г.г. Профсоюз полицейских Германии полагает,
что ежегодно в страну прибывает примерно 100 тысяч
нелегальных мигрантов. В Грецию ежегодно проникает
приблизительно 95 тысяч нелегалов из Албании, Румынии и
ч Ирака.
В страны ЕС нелегальные мигранты попадают
различными каналами. Первый из них - южный или балканский -
^связывает Турцию с Западной Европой. Из Стамбула не-
I сложно попасть в Болгарию, Македонию, Албанию и
Грецию. 10 сентября 2001 года, например, близ греческих
островов Кос и Корфу было задержано 93 мигранта, главным
образом иракцев, иранцев и афганцев. Всего в сентябре
греческие власти арестовали 1200 нелегальных мигрантов
из Турции38. Существует также контрпоток южного канала:
из Болгарии в Турцию и Грецию39.
// Второй канал нелегальной иммиграции - восточный -
пробегает из Чехии, Польши и Калининграда в Германию,
а также из Румынии и Венгрии в Австрию. Странами
исхода нелегальных мигрантов в этом случае являются Украина,
Россия, другие страны СНГ, Афганистан, Югославия.
v), Третий - северный - канал связывает страны Балтии и
Скандинавии. Каналом пользуются курды, афганцы,
тамилы, бенгальцы, палестинцы, пакистанцы, иранцы40. В
транзитном качестве используется территория России или
Белоруссии, куда многие мигранты в свою очередь попадают из
егран Цеигральной Азии.
чд\ Четвертый - средиземноморский - канал популярен у
африканцев, в том числе марокканцев, тунисцев, алжирцев
и других. От вожделенных Италии, Испании, Португалии,
Франции, Греции мигрантов отделяют Средиземное море
либо узкий пролив Гибралтар, ставшие в последние годы
районом интенсивного мореплавания небольших судов, низ-
косидящих лодок "натерос" с нелегальными мигрантами на
24

борту. В этих водах разыгрываются настоящие человеческие
трагедии. Только в западном Средиземноморье в 90-е годы,
пытаясь достичь европейских берегов, утонуло от 600 до
1000 человек41.
Ежегодно в Средиземном море гибнет примерно 500
мигрантов. Приведем для иллюстрации статистику
кораблекрушений и погибших нелегальных мигрантов в испанских
водах, в 1996-1999 г.г.42
Кораблекрушения 2
Утонувшие или не
обнаруженные тела
Обнаруженные тела
Спасенные лица
1996
4
31
10
34
1997
3
61
24
18
1998
24
75 3
32 3
155
1999
7
10
5 3
67
Всего
38
177 3 I
71 3
274
Примечания: 1 -на 31 мая 1997г.; 2-по данным
исследователей; 3 - кроме тел, обнаруженных в территориальных водах
Марокко; источник - Министерство внутренних дел Испании.
Один из шокирующих инцидентов 90-х г.г. произошел в
проливе Отранто, где при столкновении итальянского
патрульного судна "Сибилла" с албанским судном, перевозящим
нелегальных мигрантов, в море погибло 187 человек.
Презирая опасности открытого моря, угрозы задержания
патрульными судами береговой охраны Италии, Испании,
Португалии и других южных стран Евросоюза, нелегальные
иммигранты все же отдаются на милость судьбы. В 2000
году власти Испании задержали около 15 тысяч мигрантов,
перебравшихся через Гибралтарский пролив. С января по
сентябрь 2001 года в стране было задержано 13 тысяч
нелегалов, из них 8,5 тысяч марокканцев 44. "Людей в лодках"
задерживают в итальянских и других водах. Например, в
июне-июле 2001 года итальянцы задержали 15 судов.
Некоторые из них имели на борту несколько сотен нелегальных
мигрантов. В сентябре того же года на южном побережье
Италии задержано 463 нелегала, включая 60 детей.
25

Южные страны Евросоюза вынуждены использовать
крупные финансовые, человеческие, технические, материальные
ресурсы, чтобы навести порядок на своих морских
границах. Ввиду протяженности морских границ, это сделать
достаточно трудно. Например, морские границы Италии,
учитывая небольшие острова, Сардинию и Сицилию,
составляют около 8 тысяч километров, Испании - 5821 километр.
Поэтому огромное значение придается морскому
сотрудничеству южно-европейских стран.
/ Пятый канал нелегальной иммиграции в
ЕС-международные аэропорты и аэродромы. Их-крупных и небольших -
в ЕС огромное множество. Только в Германии на 1 марта
2001 года федеральные власти проводили контрольные
мероприятия в 15 аэропортах: Берлин-Шенефельд, Берлин-Те-
гель, Бремен, Дрезден, Дюссельдорф, Эрфурт, Франкфурт на
Майне, Гамбург, Ганновер, Кельн/Бонн, Кассель-Кальден,
Лейпциг/Галле, Саарбрюкен, Штуттгарт и Мюнхен. В 21
небольших аэропортах такой контроль по поручению
федеральных властей проводят земельные власти. Авиационные
компании "Бритиш Эруэйз", "Люфтганза", "Франс Эйр", "Али-
талиа", "Панамерикэн", "КЛМ", "Турецкие авиалинии" и
другие ежедневно доставляют в Европу десятки тысяч
пассажиров, в том числе из стран риска. Нелегальным
иммигрантам, даже вопреки строгому контролю, удается въехать на
территорию Евросоюза.
Конкретный выбор страны назначения нелегальных
иммигрантов, по оценке Европола, определяется несколькими
факторами: л
- близостью потенциальной страны назначения в ЕС;
- периферийным положением страны назначения в ЕС;
/ - доступностью въезда из страны происхождения;
- досягаемостью портов, наземных и морских границ.
Основными странами въезда нелегальных иммигрантов
чназемным путем являются Австрия, Германия, Греция.
Последняя к тому же весьма уязвима со стороны моря. Из
Турции многочисленных нелегальных мигрантов доставляют
небольшими судами на острова восточной части Эгейского
моря. Перевозкой нелегальных иммигрантов в этом случае
занимаются один-два контрабандиста-турка, немедленно воз-
26

вращающиеся после высадки мигрантов 6 место отплытия.
Успепшая борьба портовых властей Греции с криминальной
деятельностью вынудила контрабандистов сменить свою
тактику. Все чаще к греческим берегам направляются два
судна. Достигнув береговой линии Греции, контрабандисты
передают управление судном одному из нелегальных
мигрантов, а сами возвращаются домой на другом судне. В
островную . Грецию и Крит нелегальные иммигранты прибывают
из черноморских стран, стран Среднего Востока и даже из
Кипра. Обстановка на море остается сложной. Сошлемся на
статистику министерства торгового флота Греции. В 2000 году
на морских границах страны произошло 89 инцидентов,
было арестовано 3664 нелегальных мигранта и 124
контрабандистов людьми, конфисковано 52 лодки и 1 судно. В
2001 году случилось уже 137 инцидентов, арестовано 6864
нелегальных мигрантов и 137 контрабандистов,
конфисковано 90 лодок и 3 судна. В 2002 году зафиксировано 277
инцидентов, арестовано 3926 нелегальных мигранта и 83
контрабандиста, конфисковано 67 лодок и 3 судна44.
Масштабы нелегальной миграции в странах ЕС с
неизбежностью поднимают ряд вопросов. Почему все-таки
допускают сбой тщательные и, как правило,
высокотехнологичные контрольные мероприятия на внешних границах ЕС?
Почему нелегальным мигрантам удается попасть в общее
пространство Евросоюза? Почему многим из них удается
годами ускользать от ока миградионных служб, будучи уже
на территории европейских стран? Назовем только
некоторые причины: это и недостаточный уровень взаимодействия
пограничных ведомств стран ЕС, и широкая практика
частичной и полной подделки документов (паспорта, визы, виды
на жительство), и проблему морского права, и трудности
проведения пограничных контрольных мероприятий,
особенно Ш~ морских границах ЕС. Заметим, что в странах
Евросоюза задекларировано 387 морских пунктов_пропуска (по
шенгенской терминологии - ACPs, Authorised Crossing Points).
Но, по всей видимости, 100% контроль проводится только в
Финляндии* Дании» Швеции и Германии. Что же касается
южных стран ЕС, где миграционное давление намного выше
и среди пассажиров морского транспорта преобладают граж-
27

дане третьих стран, то органы пограничного контроля в
пиковый период (летний) в состоянии обеспечить только
частичный контроль. Способствуют морской нелегальной
миграции также многочисленные порты и протяженное
побережье европейских стран.
Помогает нелегальной иммиграции и трафику людей, по
утверждению Европола, также коррупция некоторых
должностных лиц стран происхождения, транзита и Евросоюза, в
том числе консульских работников, сотрудников служб,
выдающих вид на жительство или разрешение на
трудоустройство45.
Успеху нелегальной иммиграции и трафика людей в
Евросоюз - этого весьма прибыльного бизнеса-в
подавляющей степени способствуют преступные международные
синдикаты - организаторы разновидности "современного рабства6.
О размахе организованной преступности в Евросоюзе
говорит тот факт, что в 2003 году по официальным данным
государств-членов насчитывалось приблизительно 4 тысячи
преступных группировок, в рядах которых состояло 40 тысяч
"штыков". Сравним: в 2002 году численность криминальных
банд и участников была значительно меньше -
соответственно 3 тысячи и приблизительно 30 тысяч. Правда, этот рост
в некоторых случаях можно отнести за счет изменения
методик, используемых странами Евросоюза47. Многие из этих
банд заняты контрабандой людей. На рынке нелегальной
иммиграции, помимо местных преступных группировок,
действуют этнические банды: "югославские", марокканские,
китайские, вьетнамские, литовские, румынские, болгарские.
Организованные преступные группировки имеют тесные связи
внутри ЕС, в странах-кандидатах, а также в США, Канаде,
Китае, Иране, Марокко, Пакистане, Турции и Вьетнаме.
Преступники берут на себе все заботы по контрабанде
и трафику людей на территорию ЕС: разрабатывают
маршруты и каналы нелегальной иммиграции, обеспечивают
временное пристанище, транспорт, документы, информацию,
работу в странах назначения, улаживают щекотливые
вопросы с некоторыми пограничниками и иммиграционными
офицерами стран транзита и въезда. В этих условиях нетрудно
угадать естественную реакцию Евросоюза. В документе "Пре-
28

дупреждение и контроль организованной преступности:
стратегия Европейского союза в начале нового тысячелетия"
читаем: "Борьба с сетью нелегальной иммиграции должна
стать высшим приоритетом оперативного сотрудничества. В
этих целях страны ЕС, тесно взаимодействуя с Европолом,
Еврокомиссией и Евроюстом, должны обеспечить
применение полицией и судами четких положений по координации
расследований деятельности сети нелегальной иммиграции.
Совету следует контролировать ход таких расследований,
имея в виду повышение их эффективности. Важны также
обмен соответствующей информацией между
национальными правоохранительными органами и другие формы
сотрудничества, обеспечивающие выявление сетей нелегальной
иммиграции и противодействие им. При этом важное
значение имеют ресурсы, необходимые для расследования
преступной деятельности, а также обеспечение следователей всеми
правовыми средствами (электронное наблюдение,
использование агентуры и прочее) для проведения расследования и
сбора необходимых доказательств48.
Не единожды свою озабоченность по поводу
деятельности криминальных банд в сфере нелегальной иммиграции
выражал еврокомиссар по вопросам юстиции и внутренних
дел Антонио Витторино: "Необходимо лучше представлять
себе методы деятельности криминальных организаций и
усилить сотрудничество ЕС со всеми третьими странами, где
действуют организаторы контрабанды и трафика людей. Мы
должны атаковать криминальную активность на всех ее
стадиях: и там, где рекрутируются ее жертвы, и в странах
ЕС. Поэтому важно усилить борьбу с отмыванием огромных
денежных сумм, выручаемых от преступной деятельности9.
Еврокомиссар знал, что говорит. Услуги
контрабандистов стоят больших денег50. Считается, что ежегодно
контрабандисты зарабатывают несколько миллиардов долларов.
Дж.Солт приводит расценки услуг контрабандистов за
переправку в страну назначения одного нелегала (в долларах
США): из Болгарии в Европу - 4 тыс., из Греции во
Францию, Германию, Италию - 800-1,2 тыс., из Турции в
Грецию-1,4 тыс., из Курдистана в Германию - 3 тыс., из
Северной Африки в Испанию - 2-3,5 тыс., из Шри-Ланки и Паки-
29

стана в Турцию - 4 тыс., из Доминиканской республики в
Европу - 4-10 тыс., из Афганистана или Ливана в
Германию - 5-10 тыс., из Ирака в Европу - 4,1-5 тыс., из Ирана
в Европу - 5 тыс., из Палестины в Европу-5 тыс.51.
Внушительные суммы приходится отдавать своим криминальным
покровителям выходцам из других стран мира. Не каждый
потенциальный иммигрант располагает такими большими
деньгами. В итоге, многие из них влезают в долги, зачастую
к самим контрабандистам, и затем годами вынуждены
рассчитываться.
Пополнение Евросоюза за счет Кипра, Чехии, Эстонии,
Венгрии, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии и
Словении, несомненно, приносит с собой новые и
разнообразные вызовы, в том числе в сфере пограничнбго контроля
и иммиграции. Об этом догадывались, об этом утверждали
еще до вступления в ЕС стран-кандидатов. Проблема
дискутировалась в политических, деловых, ученых и
журналистских кругах. Вот что писала по этому поводу в 2001 году
Б.Липперт:
1) Расширившийся ЕС будет непосредственно граничить
с относительно бедным регионом, гетерогенным в
политическом, экономическом и социальном отношении. Поэтому
любые проблемы, возникшие в этих странах, могут
перекинуться на ЕС;
2) Глобальная тенденция роста миграции и
интернационализация преступности находят подтверждение в
непосредственной близости от ЕС: страны Центральной и Восточной
Европы и новые независимые государства стали
привлекательными странами назначения и транзита, а также
плацдармом для организованной преступности;
3) Страны-кандидаты сталкиваются со специфическими
проблемами на стадии трансформации. Отсюда -
многочисленные проблемы (правовые, административные,
технические) по полному применению «acquis», в частности в сфере
юстиции, внутренних дел, внутренней безопасности;
4) Страны-кандидаты должны идти в ногу с
динамичным развитием пространства свободы, безопасности и
правопорядка в ЕС. Ожидаемый "законодательный бум"
сравним с законодательством по внутреннему рынку в 80-е годы
30

и может привести в растущему разрыву между новыми и
старыми членами ЕС в отношении ресурсов, потенциала и
права;
5) Между ЕС и странами-кандидатами возникают
конфликты интересов по специфическим аспектам самого «acquis».
Примерами чего могут служить список стран, которым
предъявляется визовый режим, и потенциальное нарушение
деликатного регионального баланса между торговлей ЕС и
таможенным режимом;
6) Политическая идентичность Европейского союза
оспаривается на основании обвинений превращения его в "кре-
пость";
7) Чувствительность общественного мнения в ЕС и
странах-кандидатах значительно сужает масштабы деятельности
правительств52.
Предвидя такую ситуацию, Евросоюз заблаговременно
начал реализовывать в странах Центральной и Восточной
Европы ряд крупных проектов (технических, финансовых,
обучающих и т.д.), усиливших их законодательный,
организационный, финансовый, кадровый,
материально-технический потенциал в противодействии контрабанде и трафику
людей, другим видам трансграничной организованной
преступности. Тем не менее, старые страны ЕС не снимают с
себя бремя регулирования внешней миграции. Еще в 2001 году
в одном документе отмечалось, что организованная
преступность в странах Евросоюза в значительной мере
почвенническая. Однако подлинно эффективная стратегия Евросоюза
по предупреждению и контроля за организованной
преступностью должна выходить за рамки государств-членов ЕС.
Это необходимо для развития сотрудничества в отношении
отдельных преступлений и преступников, обмена
соответствующей информацией и опытом борьбы с организованной
преступностью. Поэтому, подчеркивается в документе,
важно улучшать сотрудничество со странами-кандидатами.
Такое сотрудничество взаимовыгодно: страны-кандидаты на
основе информации относительно acquis EC и собственного
опыта, будут способствовать усилению противодействия
организованной преступности в самом Евросоюзе. Особое
внимание следует уделять предупреждению и контролю таких
31

преступлений, как отмывание денег, сети нелегальной
иммиграции, финансовые преступления53. 18 сентября 2003 года,
выступая на международной конференции в Вене, А.Витто-
рино подчеркнул, что интернациональный характер
миграционных проблем, а также слишком пористые и
протяженные границы ЕС требуют совместных действий54. Даже
спустя какое-то время (на так называемый переходный период)
после вступления стран Центральной и Восточной Европы в
Евросоюз на их внутренних границах будут по-прежнему
осуществляться пограничный и другие виды контроля.
Такой подход является вполне логичным с точки зрения
обеспечения внутренней безопасности Евросоюза.
Преимущества вхождения в ЕС для новых стран не
бесспорны. Прежде всего имеется в виду осложнение
экономических, деловых, туристических, культурных связей с
Россией, Украиной, Белоруссией. Новоиспеченные страны ЕС
volens-nolens вынуждены играть по правилам Евросоюза. Еще
будучи кандидатами на членство в ЕС, они ввели визовый
режим к России, Украине и Белоруссии. Такой шаг повлек
за собой, в частности значительное сокращение объемов
приграничной торговли России и Белоруссии с Польшей.
Правда, в ЕС есть люди, считающие, что отгородиться от
России невозможно. Один из адвокатов либерализации
визовой политики ЕС в отношении России - итальянский
премьер Сильвио Берлускони. В этой связи нельзя не
учитывать, что Россия - это своеобразный форпост западных стран
в восточной Европе по борьбе с нелегальной иммиграцией
и трансграничной преступностью (трафик людей,
наркотиков, оружия). Думаем, что время подскажет политикам ЕС
важность совместных ответов на современные
миграционные вызовы.
Повышение качества контрольных мероприятий на всех
уровнях (в третьих странах, на внешних границах, внутри
шенгенского пространства), реализация соглашений реадмиссии
со странами происхождения и транзита нелегальных
мигрантов, использование других инструментов вряд ли
устранят проблему нелегальной иммиграции. Больше того.
Улучшение пограничного и иммиграционного контроля даже на
руку криминальным бандам, поскольку нелегалам-одиноч-
32

кам сложнее пробраться через границы и поэтому они все
чаще вынуждены обращаться к преступной сети. Трудно
скрыть, что контрабандисты умеют "обжигать горшки".
Ужесточение правил въезда, совершенствование защиты
проездных документов приводит к оперативным контрмерам
криминального мира. Все это напоминает в какой-то мере игру
в "кошки-мьппки". Ф.Хекман удачно назвал противодействие
государственных структур стран ЕС и организаторов
контрабанды людей "своего рода гонкой вооружений".
Государства и полицейские органы принимают такие меры: о
- увеличение финансирования органов пограничного
контроля и численности сотрудников;
- усиление соответствующих материальных и
технических ресурсов;
- изменение соответствующей нормативно-правовой базы;
- развитие, усиление сотрудничества с другими странами.
Арсенал средств и стратегии контрабандистов включает:
- изменение маршрутов контрабанды людей;
- усиление и обновление технических средств;
- профессионализацию и специализацию; ;
- повышение правовой компетенции;
- распространение стратегии маркетинга в отношении
рекрутирования, повышения надежности контрабанды
(например, гарантия переброски);
- расширение практики подкупа должностных лиц55.
К тому же рестриктивная политика ЕС, негативное
отношение к иммигрантам, по мнению ряда ученых и
политиков, грозит превратить его в "европейскую крепость". Так,
по сообщению журнала "Economist", буквально накануне
севильского саммита ЕС ряд западных стран в
одностороннем порядке ужесточил иммиграционный режим. Дания
приняла закон, сокращающий пособия лицам, ищущим
убежища. Италия вознамерилась дактилоскопировать граждан
третьих стран, изъявивших желание жить в ЕС. В Австрии
иммигрантам предстоит настойчиво изучать немецкий язык.
В правительстве Великобритании зародилась мысль обучать
детей беженцев вне рамок общей системы образования56.
Нам кажется, если кому-то угодно сравнивать ЕС с
"крепостью", то, во-первых, это слишком сильное выражение, а во-
3-117
33

вторых, ее - крепость - все-таки разрушают изнутри и извне.
Поздно или рано она все равно капитулирует. Есть вещи
гораздо сильнее прихоти отдельных, даже влиятельных
политиков. Такая позиция заявляет о себе достаточно громко.
Д.Костакопулу считает, что Евросоюзу нужна новая
концептуальная парадигма, рассматривающая миграцию в
позитивном ключе57. Совершенно ясно, что политика "нулевой
иммиграции", проводившаяся в течение последних 30 лет,
больше пе соответствует ни экономической, ни
демографической ситуации в Евросоюзе. Вместо того, чтобы пытаться
предотвратить иммиграцию, необходимо контролировать ее
в соответствии с потребностями ЕС в трудовых ресурсах.
Страны ЕС должны понимать, что многие экономические
мигранты перед лицом "крепости Европы" для въезда в ЕС
используют институт убежища, нелегальные каналы и
возможности. Такая ситуация не позволяет адекватно
реагировать на потребности ЕС в трудовых ресурсах и играет
только на руку контрабандистов и бессовестным,
беспринципным работодателям58.
Впрочем, сторонники расширения легальных, прежде всего
трудовых, каналов иммиграции в Евросоюз, на наш взгляд,
взвешенно подходят к этой проблеме, поскольку предлагают
учитывать угрозы внутренней безопасности ЕС. Только что
цитируемые нами Дж. Эпен и С.Каррера подчеркнули
возросшую после террористической атаки на США в сентябре 2001
года злободневность противодействия внутренним угрозам
Европейского союза. Правительства, службы безопасности и
общественное мнение стран Евросоюза осознали степень угроз,
которые несет международная преступность, что, естественно,
влияет на сферу юстиции и внутренних дел. Поэтому
проблема баланса между свободой въезда граждан третьих стран в
ЕС и безопасностью сегодня как никогда остра59. Очевидно,
что прием целой армии иммигрантов в ЕС, пренебрегая
вполне реальными угрозами международного терроризма, может
оказаться весьма чреватым серьезными последствиями.
Чрезмерное "закручивание иммиграционных гаек" может
нанести ущерб европейским ценностям свободы, демократии,
уважения нрав человека. Чья чаша весов перетянет? Сможет
ли Европейский союз найти приемлемое для всех решение?
34

Примечания и ссылки
1 В настоящей монографии не затрагивается весьма дискуссионная для практиков
и ученых в сфере миграции проблема дефиниции понятия "международная миграция ".
Мы придерлсиваемся одной из последних дефиниций ООН, приведенной российским
исследователем Ионцевым В.А. в книге: "Миграция населения. Международная
миграция", М., 2001.
2Иноземцев В.Л. Иммиграция: новая проблема нового столетия. Демография.
Миграция. М., 2000, С.26.
3 Communicationfrom the Commission to the Council and the European Parliament.
Integration Migration Issues In the European Unions Relation with Third Countries.
Brussels. 3.12.20032, COMB002) 703final, P. 9.
4 Эти обстоятельства перечислены в универсальных и региональных
международных документах по беженцам, например в Женевской Конвенции 1951 г.
и Нью-Йоркском Протоколе 1967 г.
5 See: Green Card- braucht diedeutsche Wirtschaft ein Einwanderungsgesetz?IFO
Schnelldienst. - Munchen, 2000. - N. 22/23; Geddes, A. Lobbying for migrant inclusion in the
European Union: new opportunities for transnational advocacy?!, ofEurop.publ. policy. -
Oxford, 2000.-Vol. 7, N4; Marker A. ZuwanderungspolitikinderEuropaaischen Union:
Europaisierte Losungen oder Politik des kleinsten gemeimamen NennersTAus Politik u.
Zeitgeschichte.- Bonn, 2001.-N. 8; Mamme, U. Europa in Focus internationaler
Migration// Geogr. Rundschau.- Braunschweig, 2001.- Jg.53, H.2; Ochel W. Selektive
Einwanderungspolitik: Punktesystem versus AuktionsmodeW/IFO Schnelldienst. - Minchen,
200L-Jg.54, N. Sand other.
6 Asylum and Migration. Policies in the European Union. Ed. By Angenendt S.
Berlin, 1999, P.2.
7 Morris L. Globalization, Migration and Nation-state: the Path to a post-national
Europe? The British Journal of Sociology. Vol., 48, №2, P. 197-198; Права человека:
итоги века, тенденции, перспективы. Под ред. ЛукашеваЕ.А. М.,2002, С. 120-184.
8 Коданьоне К Миграционная политика как планирование наугад, в: Им-
миграцгюпная политика западных стран: альтернатива для России, М., 2002, С. 10.
9 Communication from the Commission to the Council and European Parliament, On
a Common Policy on Illegal Migration, Commission of the European Communities,
Brussels 15 November 2001 COM B001) 672final Green Paper on a Community return policy
on illegal residents, Commission of the European Communities, Brussels 10 April, 2002
COM B002) 175 final; Opinion on the Green Paper on a Community return policy on
illegal residents. European Economic and Social Committee, Brussels, 18- 19September
2002; Opinion on the Green Paper on a Community return policy on illegal residents,
Committee oftlie Regions, Brussels, 20-21 November 2002; Communicationfrom the
Commission to the Council and the European Parliament. Integrating migration Issues in
the European Union's relations with third countries, Commission of the European
Communities, Brussels, 3 December 2002 and other.
10Kerriane, M. Arbeitsmigration aus Nordafrika und ihre Auswirkung auf die
3*
35

Herkunftgebiete/ZGeogr. Rundschau.-Braunschweig, 2001.-Jg. 53, H.6.; Pugh, M. Europefs
boat people: Maritime coop in the Mediterranean - Paris: Inst.for security studies of Western
Europ. Union, 2000.- V, 74 p. - (Chaillot papers; N41); Rasmussen, H.K. No entry:
Immigration policy in Europe.-'Copenhagen: Copenhagen business school press, 1997.-
206p; Steineck, A. Der europaissche Schwarzmarkt fur Zuwanderer: Effektivitat und
Effizienz vonKontrollinstrumenten//Aussemvirtschaft.-Zwich; St. Gallen, 1995.- Jg. 50,
H.4. StraubhaarT., WolterA. AktuelkBretrnpunktedereuropischenMigrationsdiskussion.
Wirtschaftsdienst, 1996, №10.
11 Олигер Р. Нелегальная миграция в Германию: новый вызов 90-х годов. В :
Иммиграционная политика западных стран: альтернатива для России, М., 2002,
С. 170.
"Marker A. Zuwanderungspolitik in der Europeischen Union. Aus Politik und
Zeitgeschichte, B. 8,2001 S.4
1S. http\\migration. Ucdavis.edu/mm21/SmDiego2-WStraubhharLUegallmnw%
14 Steineck A. Der Ewopaische Schwartzmarkt fur Zuwanderer: Effektivitat und
Effizienz von Kontrotlinstrumenten. Schweizerische Zeitschtift fur Internationale
Wirtschaftbeziehungen, 1995, Heft 4, S.579.
15 некоторая аналогия американской грин-кард, т.е. документа, дающего право
проэ/сиватш и трудоустройства.
16 Walter N. Green Card-braucht die deutsche WirtschafteinEinwanderungsgesetz?
IFO Schnelldienst. - Munchen, 2000. - Л122/23/
17 World Migration 2003. Managing Migration Challenges and Responses for People
on the Move. V. 2, Geneva, 2003, P. 251.
'«Ibid.
19 World Migration Report, UN, 2000 P. 194.,
20 Immigration, Asylum and Social Integration. European Economic and Social
Committee, 2001, P.30.
21 Official Journal of the European Communities: С 80,3.4.2002, P.33.
22 Communicationfrom the Commission to the Council, the European Parliament and
the Economic and Social Committee of the Regions, on Immigration, Integration and
Employment, Brussels, 3.6.2003, COM B003K36Final, P.3L
23 Berhane M. Arbeitsmigration aus Nordafrika und Hire Auswirkung auf die
Herkunftsgebiete. Geographische Rundschau, H.6,2001, S.38.
24COM B000) 737final
25 Steineck A. Der Ewopaische Schwartzmarkt fur Zuwanderer: Effektivitat und
Effizienz von Kontrollinstrumenten. Schweizerische Zeitschtift fur Internationale
Wirtschaftbeziehungen, 1995, Heft 4, S.575.
26 Право Европейского союза. Под ред. Кошкина СЮ. М„ 2002, С. 785.
27.See: Implementing the Schengen Convention Agreement of 14 June 1985 between
the Govermnent of the States of the Benelux Economc Union, the Federal Republic of
Germany and the French Republic on the Gradual Abolition of Checks at their Common
Border. The Schengen acquis integrated into the European Union. Brussels, 1999, p. 36.
28 Системарегистрации иностранных граждан в республиках Центральной Азии,
Российской Федерации и Республике Беларусь. Бишкек, 2002, С.58.
36

29 См.: Право Европейского союза. Под ред. Кашкипа СЮ. М., 2002, С.81; Олигер
Р. Нелегальная миграция в Германию: новый вызов 90-х годов. В: Иммиграционная
политика западных стран: альтернатива для России, М.р 2002, С174.
30 Право Европейского союза. Под ред. Кошкина СЮ. М.„ 2002, С. 805.
31 Система регистрации иностранных граждан в республиках Центральной Азии,
Российской Федерации и Республике Беларусь. Бишкек, 2002, С.51.
32. Immigration Law, October, 2001, №13. ф
33 Asylum and Migration. Policies in the European Union. Ed. ey Angenendt S.
Berlin, 1999, P. 42.
34 название нелегальных мигрантов из Африки, пытающихся переправиться в
Европу морским путем, как, правило, не небольших судах, в частности мпатерасп.
35Pugh M. Europe boat People: maritime Cooperation in the Mediterrianen. Paris,
2000, P. 37.
36 Олигер Р. Нелегальная миграция в Германию: новый вызов 90-х годов. В :
Иммиграционная политика западных стран: альтернатива для России, М„ 2002,
С170.
31 Communication from the Commission to the Council and European Parliament, On
a Common Policy on Illegal Migration, Commission of the European Communities,
Brussels 15 November 2001 COM B001) 672final Green Paper on a Community return policy
on illegal residents, Commission of the European Communities, Brussels 10 April, 2002
COM B002) 175final;
38 Immigration Law, October, 2001, №13.
39Рязанцев С Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы:
современные тенденции. Ставрополь, 2001. С182.
40 там же.
41Pugh M. Europe boat People: maritime Cooperation in the Mediterrianen. Paris,
2000, P. 37.
42 ibid.
43 Immigration Law, October, 2001, №13.
44www.mfnm.gov.gr/mmm/politicsAmmigrationfillegaf/tackle/en/index.asp
45 Crime Assessment - Trafficking of Human Beinigs European Union -
www.europol.eu.intfindex.asp..
46 Communication from the Commission to the Council and European Parliament, On
a Common Policy on Illegal Migration, Commission of the European Communities,
Brussels 15 November 2001 COM B001) 672final Green Paper on a Community return policy
on illegal residents, Commission of the European Communities, Brussels 10 April, 2002
COM B002) 175 final; P 7.
47 European Union organized Crime Report 2003.
48 The Prevention and Control of organized Crime a European Union Strategy for the
Beginning of the New Millennium. OJC124, 3.5.2000, P. 13.
49 Speech by Antonio Vittorino European Commissioner for Justice and Home Affairs
at the Conference The European Dimension of Immigration, Policing and Crime Puglia
Regional Councl I, 2001, 19 June http//europa.eu.int/rapid/start/cgi/
gWsten.kshp_action.gettxt-gtdoc-SPEECR/OU; Speech by Antonio Vittorino delivered
37

by Adrian Fortescue, Director-General ofJHA Commisioner responsible for Justice and
Home Affairs at the Conference on the Fight against the Channels of Illegal Immigration
Paris, 20 July 2000. http//europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.kshp_action.
gettxt~gtdoc-SPEECH/00/.
50 Organised Illegal Immigration into the European Union. www.europoleu.intAndex.asp
51 Salt J. Current Trends in International Migration in Europa, Council of Europe,
Strasburg,2001,P.135.
52LippertB. Border Issues and Visa Regulation: Political Economic ana Social
Implications-A Western Perspective. In Beyond EU Enlargement. Volume 1, The Agenda of
Direct Neighbourhood for Eastern Ewope. Edbyl.Kempe, Gutersloh, 2001, P. 180-181.
53 The Prevention and Control of organized Crime a European Union Strategy for the
Beginning of the New Millennium. OJC124,3.5.2000, P. 13.
54 Speech by Antonio Vittorino European Commissioner for Justice and. Home
Affairs, Migrationasa resource to bemanagedfor the mutualbenefit of sending and receiving
countries Metropolis International Conference Vienna, September 18,2003.
55HeckmannF. MafiastrukturenOrganisirungsformenvonMenschenschmuggel. In:
50 Jahre Behorde im Wandel. Bundesministerium fur die Anerkennung Auslandischer
Fluchtling, Numberg, 2003, S.I 52-153.
56 The Economist, June 15 th 2002, P.30.
57Kostakopoulou Th. The "Protective Union": Change and Continuity in Migration
Law and Policy in Post-Amsterdam Europe. Journal of Common Market Studies ,2000,
voI,3,Nq3P.515..
58Apap J., Carrera S. Towards a Proactive Immigration Policy for the EU? CEPS
Working Documents 198, Brussels, December 2003, P27.
59ibid,P.29.
38

УПРАВЛЕНИЕ МИГРАЦИЕЙ В ЕС:
СТРУКТУРЫ И ПРАВОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ
Сложнейшая задача стран ЕС и самого Европейского
союза - управление миграционными процессами в общем
пространстве свободы, безопасности и правопорядка.
Многие годы эта задача решалась преимущественно на
национальном уровне. Иммиграционная политика
западноевропейских стран отличалась непоследовательностью,
противоречивостью, что создавало большие трудности в политике,
экономике, охране границ, на рынке труда, в выполнении
своих обязательств по защите беженцев, наносило ущерб
идее европейской интеграции. Поздно или рано должно было
произойти то, что произошло: эксклюзивные правомочия
государств по проблемам иммиграционного и пограничного
контроля, политического убежища стали в каком-то смысле
вчерашним днем. Управление мигращюнными процессами в
ЕС - разумеется, в пределах собственной компетенции и
полномочий - иерархическое: Брюссель (наднациональный
уровень), страны-участницы (национальный уровень),
субнациональный уровень (например, земельный в ГерманииI.
Брюссель в амплуа важнейшего центра Евросоюза
символизирует зарождение и эволюцию европейских
политических, организационно-правовых, технических и финансовых
инструментов решения вопросов виз, пограничного
контроля, убежища, иммиграции и других, связанных со свободой
передвижения людей. Важнейшее событие в этом смысле -
учреждение Европейского союза (Маастрихтский договор
1992 года), означавшее качественно новый виток
европейской интеграции. Включив в себя действующие с 50-х г.г.
39

прошлого века интеграционные структуры со специфической
компете1щией - Европейское объединение угля и стали (ЕОУС),
Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) и
Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), - Евросоюз стал
самостоятельным интеграционным объединением.
Принципиальным достижением Евросоюза, наряду с другими
нововведениями2, явилось установление сотрудничества в сфере
юстиции и внутренних дел. В зависимости от компетенции,
все сферы деятельности ЕС разделены на три "опоры". По
Маастрихтскому договору в первую "опору" вошли вопросы
промышленности, сельского хозяйства, экономики,
культуры, образования, финансов, бюджета, науки, транспорта,
здравоохранения, защиты прав потребителей и %Я-1 во вторую -
вопросы внешней политики и политики безопасности; в
третью - вопросы юстиции и внутренних дел.
Специфика "опор" зависит не только от сферы
компетенции, но в большей степени от механизма, технологии
принятия решений и их юридических свойств. Важность и
чувствительность для каждого суверенного государства
вопросов второй и третьей "опор" не позволили автоматически
применять к ним процедуры и правовые нормы
Европейских сообществ. Решения Союза в рамках второй и третьей
"опор" в отличие от актов Европейских Сообществ (первая
"опора") являются преимущественно не
нормативно-правовыми актами, по политическими, принимаемыми на основе
принципа единогласия. Эти решения не имеют прямого
действия и не могут быть обжалованы в судебном порядке3.
Заметим: нормативно-правовые акты Европейских сообществ
(так называемое коммунитарное право) обладают
обязательной юридической силой для всех стран-участниц. К тому же
решения но раду вопросов принимаются простым или
квалифицированным большинством.
Постмаастрихтское сотрудничество европейских стран по
вопросам визовой политики, убежища, иммиграции явно
пробуксовывало. За пять лет Совет министров юстиции и
внутренних дел ЕС принял одну (!) совместную позицию (об
общей дефиниции понятия "беженец") и несколько
обязательных решений, в частности, по процедуре транзита в
аэропортах, общему формату документов на жительство, рас-
40

пределению бремени приема перемещенных лиц и трафику
людей4. С максималистской точки зрения невысокая
продуктивность. Однако сомнения в полезности пионерской
деятельности ЕврЬпейского союза в сфере юстиции и
внутренних дел вряд ли уместны. Одно то обстоятельство, что
появилось новое поле взаимодействия стран ЕС - куда как
красноречиво! Тем не менее, назревал качественный прорыв
в этой сфере европейского сотрудничества. Для этого были
все предпосылки.
Еще в 1995 году Бенилюкс, Германия, Франция,
Испания и Португалия (прочие страны ЕС либо не "созрели"/
либо вообще не торопились в шенгенский "клуб") начали
сотрудничать в сфере контроля на внешних границах,
визовой политики и убежища, информационного обмена, борьбы
с трансграничной преступностью, нелегальной
иммиграцией, незаконным оборотом оружия, наркотиков и
психотропных средств. К 1999 году шенгенское сотрудничество себя
уже неплохо зарекомендовало, что засвидетельствовали
официальные проверки. Например, в 1999 году Постоянный
Комитет Шенгенского соглашения выразил удовлетворение
состоянием пограничного контроля, визовой политики,
консульского, долицейского сотрудничества, информационного
обеспечения, борьбы с наркотиками в Германии.
Теперь настало время применить шенгенский опыт в
рамках Евросоюза и тем самым покончить с аномальным
существованием двух систем. Эту задачу выполнил
Амстердамский договор 1997 года. Документ внес существенные
новации в строительство Европейского союза, касающиеся
формулы продвинутого сотрудничества, уточнения
принципов субсидиарное™ и пропорциональности, более четкого
определения понятия общей политики и общих действий
Сообщества, уточнения сферы сотрудничества в области
внешней политики и безопасности. Были заметно расширены
положения по охране и защите прав человека, уточнены
некоторые аспекты деятельности институтов Европейского
Сообщества, расширена сфера действия права ЕС за счет
так называемой коммунитаризации ряда областей, которые в
прошлом не входили в ведение Сообщества и,
следовательно, не регулировались нормами права Европейских Сооб-
41

ществ5. Важнейшие изменения в учредительный договор ЕС
внес раздел IV Амстердамского договора (визовая политика,
убежище, иммиграция и других направления политики,
связанной со свободным передвижением лиц).
Специальным протоколом к Амстердамскому договору
шенгенские положения были включены в организационно-
правовые структуры Евросоюза. Согласно 2-й статье
протокола, с момента вступления Амстердамского договора в
юридическую силу Шенгенский "acquis", включая решения
Исполкома, принятые до этой даты6, должен был
немедленно применяться во всех тринадцати государствах,
перечисленных в статье 1 протокола; Норвегия и Исландия
получили особый статус. Интеграция Шенгенских соглашений в
ЕС потребовала проведения целого ряда важных мер.
Прежде всего был распущен высший орган управления Шенгенс-
кой системы - Шенгенский Исполнительный Комитет. 1 мая
1999 года Шенгенский Секретариат, включая положения,
касающиеся его сотрудников, включили в Генеральный
Секретариат Совета. 20 мая 1999 года Совет (решения 1999/435/
ЕС и 1999/436/ЕС) одобрил список элементов "acquis",
которые, за исключением конфиденциальных документов,
появились в главном печатном органе Европейского союза - Official
Journal of the European Communities. Для решений и
деклараций Шенгенского "acquis" подобрали правовую основу
Евросоюза7. Например, статья 3 Шенгенского соглашения 1990
года (пересечение внешних границ и санкции за их
незаконный переход) получила соответствующую правовую базу в
статье 62B)($) договора о Европейском сообществе. Статьи
9-18 (визы) соответствуют статьям 62 B) (а), 62 B)(б), 63 C),
62B) и 63F). договора о Европейском сообществе. Статье 27
параграфы 2 и 3 (санкции в отношении нелегальной
иммиграции) соответствуют статьи 30 Договора о Евросоюзе
(полицейское сотрудничество) и 31 (сотрудничество в сфере
уголовного судопроизводства). Статьи 39-47 (сотрудничество
полицейских органов) нашли обоснование в статьях 34, 30,
32 и 30A) договора о Европейском союзе. Статьям 49, 50-59,
61-71 (экстрадиция, выдача преступников, передача
исполнения приговора) соответствует статья 32 Договора о
Евросоюзе (условия, при которых компетентные органы могут дей-
42

ствовать на территории другого государства)8.
Инкорпорация Шенгенского соглашения в ЕС носила гибкий характер:
все формальные решения и декларации отнесли либо к
первой, либо к третьей "опоре".
Постамстердамский период явился важнейшим этапом
сотрудничества стран-участниц Евросоюза по ключевым
аспектам шенгенской системы, шенгенского пространства9:
пересечение внешних границ, пограничный контроль,
визовое регулирование, пребывание иностранцев и выдача вида
на жительство, сотрудничество органов полиции и судов,
информационный обмен и анализ. Появились
демократическая отчетность и правовой надзор за исполнением
Шенгенских соглашений на уровне Европейского союза. Шенгенс-
кая система не имела таких важных правовых рычагов10.
Шенгенский Исполнительный комитет, как правило,
выносил решения по индивидуальным правам и свободам в
условиях, когда отсутствовало предварительное парламентское
расследование его деятельности. Вполне вероятны были
разночтения в толковании шенгенских положений национальными
судами стран-участниц.
Иную картину являл Евросоюз. "Коммунитаризация, т.е.
подчинение Шенгенских соглашений праву Сообществ,
означало одновременно распространение на эту сферу
юрисдикции ЕС. Это имеет тем более значение, что вопросы,
регулируемые Шенгенским соглашением, относятся к сфере,
входящей в третью "опору" Союза. Одновременно
Амстердамский договор предусмотрел возможность контроля в
преюдициальном порядке со стороны суда ЕС при решении
других вопросов, связанных с реализацией раздела VI
договора - сотрудничество полиций и судов в
уголовно-правовой сфере. Так, согласно статье К-7(н.н.ст.35) суд ЕС
наделяется правом при определенных условиях, изложенных в
этой статье, давать заключение о действительности и
толковании решений, принятых в рамках третьей опоры. По
сравнению с Маастрихтом это был, несомненно, шаг вперед"*1.
Передача некоторых вопросов третьей "опоры" - визы,
убежище, пограничный и иммиграционный контроль и
другие, связанные со свободой передвижения лиц - в первую
"опору" явилось началом третьей фазы в развитии иммигра-
43 ,.:,;.* ,- . • '¦;/

ционной политики Европы и разрывом с
межправительственной методологией12. Полная инкорпорация этих
проблем в рамки ЕС произошла в мае 2004 году. Вопросы
полиции, таможни, сотрудничества полиций и судов по
уголовным делам числятся по-прежнему в третьей "опоре" (VI
раздел Амстердамского договора). До 1 мая 2004 года -
пятилетний переходный период после вступления в силу
Амстердамского договора - Совет принимал решения по
миграционным вопросам на основе принципа единогласия.
К тому же отдельные государства сохраняли право
выдвигать инициативы вместе с Еврокомиссией. После окончания
переходного периода только Комиссия вправе выдвигать
предложения; в свою очередь государства смогут лишь
просить Комиссию внести предложения в Евросовет.
Словом, частичная коммунитаризация вопросов,
связанных со свободой передвижения людей, в переходный период
сохраняла черты межправительственного сотрудничества стран
ЕС в рамках юстиции и внутренних дел.
Институциональный дефицит третьей "опоры" - принцип единогласия - не
был устранен13. Такое положение вещей вполне
укладывалось в логику разноскоростного характера европейской
интеграции в отдельных сферах сотрудничества14.
В управлении миграционными процессами в Евросоюзе
принимают участие его различные органы. Огромная роль в
сфере юстиции и внутренних дел принадлежит основному
исполнительному органу - Европейской комиссии, которая с
1967 года, как и Совет ЕС, является единым органом для
всех европейских интеграционных объединений. Еврокомис-
сия состояла (до вступления в ЕС новых членов) из
Председателя и 19 членов от государств Евросоюза. Договор об
образовании ЕС установил дополнительные квоты для
отдельных государств-членов: от каяодого государства в Евро-
комиссию должен входить один гражданин, но не более
двух. Фактически только от пяти государств -
Великобритании, Германии, Испании, Италии и Франции - в Комиссию
входили по два гражданина. К слову сказать, в ноябре 2004
года был сформирован новый состав B5 человек) Евроко-
миссии во главе со своим председателем Жозе Мануэлом
Баррозу. Еврокомиссаром по вопросам свободы, безопаснос-
44

ти и юстиции стал Франко Фраттини. Члены Комиссии
представляют не государства-члены Евросоюза, но общие
интересы Сообщества. Члены Комиссии действуют
независимо от любого постороннего влияния или воздействия. "При
выполнении своих обязанностей они не запрашивают и не
принимают инструкций от кого бы то ни было
правительства или от иного органа. Они воздерживаются от всяких
действий, несовместимых с их обязанностями. Каждое
государство-член обязуется уважать этот принцип. и
воздерживаться от попыток повлиять на членов Комиссии при
выполнении ими своих обязанностей5. Государства не имеют
права "отзывать" своих граждан из Комиссии. Установлены
и другие гарантии независимости членов Комиссии, в
частности запрещение заниматься любой побочной
деятельностью. Члены Комиссии назначаются на пятилетний период,
но срок их полномочий может быть возобновлен.
Выдвинутые в соответствии с определенной процедурой члены
Комиссии подлежат утверждению в качестве коллегиального
органа Европарламентом. Затем следует назначение Советом
Евросоюза, действующим в данном случае на основе
квалифицированного большинства.
Возглавляет работу Комиссии ее Председатель,
полномочия которого охватывают кадровые, организационные,
представительские и другие вопросы. Каждый член Комиссии
(еврокомиссар) облачен должностными полномочиями в
определенной сфере управления Евросоюза (например, по
вопросам образования, культуры, внешних сношений). В
структуре Еврокомиссии образуются специальные органы
отраслевой или межотраслевой компетенции (генеральные
директораты). В сфере юстиции и внутренних дел директорат
возник после образования Евросоюза. В 1999 году он
превратился в Генеральный Директорат в составе 4
директоратов. Из общей численности сотрудников Европейской
Комиссии примерно 17 тысяч в Генеральном Директорате по
вопросам юстиции и внутренних дел занято приблизительно
180 человек. Генеральный Директорат по вопросам юстиции
и внутренних дел должен обеспечить реализацию
общеевропейского пространства свободы, безопасности и
правопорядка. Основными директоратами являются директорат А (сво-
45

бода передвижения людей, гражданство и фундаментальные
права), директорат В (борьба против преступности,
терроризма, проблемы расширения Евросоюза и внешних
отношений) и директорат С (управление ресурсами, информация,
коммуникация, информационные системы).
Еврокомиссия действует на постоянной основе.
Заседание Комиссии считается правомочным лишь при наличии
кворума, предусмотренного ее процедурными правилами.
Комиссия готовит и принимает решения в закрытом
порядке. Важно отметить, что предварительно Комиссия проводит
консультации с институтами Евросоюза,
государствами-членами, представителями общественности. В целях
информирования и консультаций с общественностью Еврокомиссия
публикует "Зеленые книги", содержащие анализ текущей
ситуации в той или иной сфере общественной жизни и
возможных союзных мер; "Белые книги" (анализ проблем,
проекты нормативных актов, меры, которые Комиссия
намерена принять сама или внести на рассмотрение других
институтов и государств-членов) и "Сообщения"
(аналитические справки по отдельным вопросам).
Проекты решений Комиссии разрабатываются
соответствующим Генеральным Директоратом или службой. Затем
проект документа согласуется с другими ведомствами и
направляется комиссару, который вносит проект на
рассмотрение всей Комиссии.
В системе органов Европейского союза Еврокомиссия
обладает полномочиями в сфере исполнительной и
законодательной власти, при формировании органов и назначении
должностных лиц, а также по вопросам международных
отношений. Наибольшие ее полномочия сосредоточены в
рамках первой "опоры"; в сфере внешней политики,
политики безопасности и уголовно-правовой ее полномочия резко
ограничены. Важнейшим полномочием в законодательной
сфере является право законодательной инициативы в рамках
всех "опор". Позже мы рассмотрим несколько проектов
нормативно-правовых актов Еврокомиссии в сфере юстиции и
внутренних дел.
Среди органов Европейского союза особое место
занимает Европейский совет. Не являясь институтом ЕС (его акты
46

не имеют обязательной юридической силы), Европейский
совет, тем не менее, оказывает существенное политическое
влияние на деятельность Евросоюза. Таким влиянием
Европейский совет обязан своему составу - это главы государств
или правительств государств-членов ЕС и Председатель
Еврокомиссии. Деятельность Европейского совета
распространяется на все политики Евросоюза, включая сферу
юстиции и внутренних дел. В силу своего состава Европейский
совет действует на сессионной основе, собираясь ежегодно,
как правило, четыре раза на свои заседания (саммиты). Что
же касается функций Европейского совета; то он, во-первых,
определяет стратегию деятельности Евросоюза по всем
вопросам, подпадающими под компетенцию ЕС, во-вторых,
является высшей политической инстанцией для
урегулирования разногласий и противоречий внутри Евросоюза, Причем
эти функции реализуются непосредственно, без каких-либо
специальных полномочий. Основными документами,
издаваемыми Европейским советом, являются Заключения,
декларации и резолюции. Интересно отметить, что иногда
Европейский совет принимает юридически обязательные акты, для
чего Европейский совет преобразуется либо в Совет
Европейского союза (на уровне глав государств или правительств),
либо в конференцию правительств государство-членов
Европейского союза. ; ^
Основная же работа законодательного характера, в том
числе по вопросам виз, убежища, иммиграции, уголовно-
правового сотрудничества, проводится в рамках Совета
Европейского союза. Здесь сложилась собственная
иерархическая пирамида управления. Постшенгенская
институциональная структура первой "опоры" практически идентична
структуре управления третьей "опоры": низший уровень
олицетворяют рабочие группы (по миграции и депортации; по
убежищу; по CIREFI; по границам; по Шенгенской
информационной системе; по полицейскому сотрудничеству и т.д.);
ступенькой выше - взамен бывшего К4 - находится
стратегический комитет по вопросам иммиграции, границ и
убежища (SCIFA - Strategic Committee on Immigration, Frontiers
and Asylum); затем - Комитет постоянных представителей
государств-членов (КОРЕПЕР). Венчает пирамиду унравле-
47

ния Совет министров внутренних дел и юстиции -
законодательный орган ЕС. Министр внутренних дел Германии К.Клос
заметил, что такая институциональная пирамида утратила
эффективность "небольших круглых столов" Шенген с их
полуофициальной атмосферой работы16.
Рассмотрим вкратце состав, функции и методы работы
этих структур. Начнем с вершины управленческой
пирамиды. Совет министров юстиции и внутренних дел, выполняя
прежде всего функции законодательного органа, как и
другие отраслевые Советы (Совет министров сельского
хозяйства, Совет министров по экономическим и финансовым
вопросам, Совет министров по вопросам окружающей среды
и прочие), включает соответствующих министров стран
Европейского союза. Это основной способ комплектования
Совета. В некоторых случаях предусмотрено участие в
заседаниях Совета высших должностных лиц государств-членов.
В данном составе Совет заседает редко, поскольку высшие
должностные лица имеют свой руководящий орган -
Европейский Совет. Председательствует в Совете ЕС на
ротационной основе в течение шести месяцев определенное
государство-член, от имени которого соответствующие
обязанности выполняет министр данного государства (ведет
заседания, подписывает решения и т.д.). Председательствующее
государство-член несет ответственность за Совет и
Европейский союз в целом (особенно в рамках второй и третьей
"опор").
Функции и полномочия председателя Совета ЕС
подразделяются на внутриорганизационные и общеполитические.
Важнейшей функцией председателя является формирование
программы деятельности на весь период, которая оглашается не
позднее, чем за неделю до начала председательства. Естественно,
что председатель в максимальной степени заинтересован в
реализации намеченной программы. Общеполитические
полномочия председателя охватывают преимущественно вопросы общей
внешней политики, политики безопасности, а также
сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере. На
председателя возлагается исполнение решений по этим вопросам.
Кроме того, он выполняет представительские функции по
вопросам второй и третьей "опор".
48

Совет, ввиду своего состава, заседает на сессионной
основе либо в Брюсселе, либо в Люксембурге. Повестка
заседания вклрчает, как правило, две части: вопросы
первой части принимаются без обсуждения; вопросы второй
подлежат обсуждению членами Совета. Поскольку за
короткий срок (день-два) министры просто физически не могут
подготовить какое-либо важное решение, предварительную
работу выполняет вспомогательный орган Совета ЕС - Комитет
постоянных представителей (КОРЕПЕР), состоящий из
руководителей официальных представительств государств-членов
(обычно в ранге послов или их заместителей). КОРЕПЕР
предварительно рассматривает проекты документов, которые
должен принять Совет ЕС. Часть функций КОРЕПЕР в
рамках третьей "опоры" выполняет Координационный
Комитет. Детально прорабатывая проекты документов,
подлежащих принятию Советом, КОРЕПЕР отправляет Совету
практически готовое решение (рамочное решение,
директива, регламент). Согласованные в КОРЕПЕР проекты
решений на заседаниях Совета принимаются, как правило, без
обсуждения. Те же вопросы, по которым в рамках
КОРЕПЕР не удалось добиться согласия, выносятся на
обсуждение Совета- министров юстиции и внутренних дел17.
Проиллюстрируем это на повестке заседания совета министров
юстиции и внутренних дел 19 декабря 2002 г. в Брюсселе.
Совет под председательством министра юстиции Дании Л.Эс-
персен и тамошнего министра по вопросам беженцев,
иммиграции и интеграции, министра без портфеля по
европейским делам И. Хаардера ряд решений принял без
обсуждения (внешние границы и борьба с нелегальной
иммиграцией; переговоры по соглашениям реадмиссии; дополнительное
соглашение между США и Европолом и прочие). Другие
вопросы прошли обсуждение (соглашение ЕС/США по
правовому сотрудничеству, по уголовным делам и экстрадиции;
взаимное признание финансовых санкций и т.д.I8.
Для ускорения законодательного процесса Совет или
КОРЕПЕР учреждают на постоянной или временной основе
комитеты специальной компетенции и рабочие группы. В
этих структурах заняты национальные эксперты -
специалисты в конкретной сфере деятельности Евросоюза, которые
4-117
49

вместе с представителями Еврокомиссии обсуждают в
предварительном порядке законопроекты и пытаются достичь
соглашения на своем, уровне. При удачном раскладе дела
согласованное решение посгупает в КОРЕПЕР, который без
обсуждения утверждает его. Затем документ поступает в Совет,
где, как правило, также утверждается без обсуждения. В
случае, если рабочей группе не удалось добиться согласия по
проекту решения, проблемой займется КОРЕПЕР.
Основной деятельностью совета министров юстиции и
внутренних дел, как отмечалось выше, является
соответствующее законотворчество. Уполномочивающими нормами
Евросоюза, на базе которых издаются законодательные акты и
иные документы в сфере шеш енского права, служат
правила нового (включенного Амстердамским договором 1997 года)
раздела IV части третьей Договора о ЕС "Визовая политика,
предоставление убежища, иммиграционная политика и
другие направления политики, связанные со свободой
передвижения людей". В этой области Совет Европейского союза
должен был принять следующие меры:
a) в пятилетний срок со дня вступления в силу
Амстердамского договора - меры, призванные обеспечить свободу
передвижения в соответствии со статьей 14, вместе с
непосредственно связанными с этим сопутствующими мерами в
отношении контроля на внешних границах, предоставления
убежища и иммиграционной политики в соответствии со
статьей 62, параграфы 2 и 3, и статьей 63, параграфы 1(a)
и 2(a), а также меры по предотвращению преступности и
борьбе с ней в соответствии со статьей 31(e) Договора о
Европейском союзе;
b) другие меры, касающиеся предоставления убежища,
иммиграции и защиты прав граждан третьих стран в
соответствии со статьей 63;
c) меры по сотрудничеству судебных органов в
гражданско-правовой сфере в соответствии со статьей 65;
d) меры, необходимые для поощрения и усиления
сотрудничества административных органов в соответствии со
статьей 66;
e) меры но сотрудничеству полиций и судов в уголовно-
правовой сфере в целях повышения уровня безопасности,
50

предупреждения преступности и борьбы с ней на
территории Союза в соответствии с положениями Договора о
Европейском союзе.
Статья 62 (бывшая статья 73-J)
Совет, действуя в соответствии с процедурой,
предусмотренной статьей 67, должен принять в течение пятилетнего
периода со дня вступления в силу Амстердамского договора:
1) меры, призванные обеспечить, согласно статье 14,
отмену всех видов контроля за передвижением физических
лиц - граждан как Союза, так и третьих стран - через
внутренние границы Союза;
2) меры, касающиеся пересечения внешних границ
государств-членов, устанавливающие:
a) стандарты и процедуры, которые должны применяться
государствами-членами при осуществлении контроля на
вышеуказанных границах;
b) правила, касающиеся виз для предполагаемого
пребывания на территории Союза на срок не более трех месяцев,
включающие:
Г) перечень третьих стран, граждане которых нуждаются
в визах при пересечении внешних границ, и стран, к
гражданам которых такое требование не предъявляется;
II) процедуры и условия выдачи виз в государствах-
членах;
III) унифицированный формат визовых документов;
IV) положение о единой визе;
3) меры, определяющие условия предоставления
гражданам третьих стран права передвижения в рамках территории
государств-членов на срок не более трех месяцев.
Статья 63 (бывшая статья 73-К)
Совет, действуя в соответствии с процедурой,
предусмотренной в статье 67, в течение пяти лет со дня вступления в
силу Амстердамского договора должен принять:
1) меры, касающиеся порядка предоставления убежища,
соответствующие Женевской Конвенции от 28 июля 1951 г.
и Протоколу от 31 января 1967 г. о статусе беженцев, а
также другим договорам в этой области по следующим
вопросам:
4*
51

a) критерии и механизмы, необходимые для
установления государства-^лена, ответственного за рассмотрение
заявления о предоставлении* убежища, поданного на территории
одного из государств-членов гражданином третьей страны;
b) минимальные правовые требования для приема лиц,
ищущих убежища в государствах-членах;
c) минимальные правовые требования, которым должны
отвечать граждане третьих стран, претендующие на статус
беженцев;
d) минимальные правовые требования к процедуре
предоставления или лишения статуса беженца в государствах-
членах;
2) меры, касающиеся беженцев и перемещенных лиц, по
следующим вопросам:
a) минимальные правовые требования предоставления
временной защиты перемещенным лицам из третьих стран,
лишенным возможности вернуться в страну происхождения,
и лицам, нуждающимся в международной защите по иным
причинам;
b) поддержка согласованных усилий государств-членов в
деле приема беженцев и перемещенных лиц, а также
решение возникающих при этом проблем;
3) меры, касающиеся иммиграционной политики, по
следующим вопросам:
a) условия въезда и пребывания, а также установление
норм, относящихся к процедуре выдачи
государствами-членами виз па длительное пребывание и вида на жительство,
в том числе с целью воссоединения семей;
b) нелегальная иммиграция и нелегальное пребывание, в
том числе репатриация нелегально проживающих лиц;
4) меры, определяющие права и условия, при которых
гражданин третьей страны, легально проживающий в одном
государстве-члене, может поселиться в другом государстве-
члене.
Меры, принятые Советом в соответствии с пунктами 3 и
4, не могут быть препятствием для сохранения или введения
государством-членом ггациональных норм в
соответствующих областях, если огш гге противоречат настоящему
Договору и международным соглашениям.
52

На меры, принимаемые в соответствии с пунктами 2(Ь),
3(a) и 4, не распространяется вышеуказанное положение о
пятилетнем периоде19.
Регулирование вопросов первой "опоры" осуществляется
нормативно-правовыми актами органов ЕС, издаваемых на
основе учредительных документов. Эти акты ЕС отличаются
между собой формой и юридическим свойствами.
Учредительные документы предусматривают в качестве
стандартных правовых актов регламент, директиву и рамочное
решение. Предусмотрены также рекомендации или Заключения.
Регламент, согласно статье 249 Договора о Европейском
Сообществе, является актом общего характера, обязателен во
всех своих составных частях и подлежит прямому
применению во всех государствах-членах20. Регламент, как
важнейший источник вторичного права:
- содержит правила поведения общего, а не
индивидуального характера, т.е. является источником норм права;
- имеет обязательную силу на территории всех государств -
членов Европейского Сообщества и Союза в целом;
- является нормативным актом прямого действия, т.е.
наделяет физических и юридических лиц субъективными
правами и обязанностями21.
Правовые нормы регламента применяются и действуют
благодаря тому, что они закреплены в его статьях.
Регламенты ЕС регулируют общественные отношения, в том
числе визовые вопросы, иммиграцию, пограничный контроль
на внешних границах Евросоюза, изменяют действующие
правила и положения (даже шенгенские правовые нормы не
являются "священной коровой"), вводят единообразные
правила поведения их участников.
Как мы видим, регламенты ЕС обладают верховенством
над национальным законодательством стран и являются
средством унификации их права.
Другим основным стандартным правовым актом ЕС
является директива. Согласно статье 249 Договора о
Европейском cesSni^crtBe директива обязательна для каждого
государства-члена, которому она адресована, в том, что касается
ожидаемого результата, сохраняя за национальными
властями свободу выбора форм и средств22. Директива в отличие
53

от регламента, который влечет за собой единообразие,
способствует гармонизации, т.е. сближению национального права
стран ЕС в конкретных сферах общественной жизни.
С.Ю.Каннсин отмечает в этой связи, что:
- директива, как и регламент, содержит правила общего
характера, т.е. является нормативным актом;
Этим свойством указанные акты отличаются от
индивидуальных решений, которые по той же статье 249 всегда
имеют конкретного адресата(решение обязательно во всех
своих частях для тех, кому оно адресовано);
- директива, как и регламент, обязательна для
исполнения, обладает юридически обязательной силой (в отличие,
например, от рекомендаций, которые таковой не имеют,
являются лишь пожеланиями).
Как и регламент, она не нуждается в последующей
ратификации в государствах-членах и может действовать
вопреки воле некоторых из них;
- аналогично регламенту директива, как правило,
обязательна на всей территории;
Хотя статья 249 допускает издание директив в
отношении отдельных государств-членов, на практике подавляющее
большинство директив принимаются в качестве
обязательных для всех государств;
- главный специфический признак директивы,
отличающий ее от регламента, состоит в том, что директива
адресуется государствам-членам, которые обязаны привести свое
национальное законодательство в соответствии с ней 23.
Имилементация директив Евросоюза в национальное
законодательство принимает различные формы: изменение или
отмена действующих национальных актов, издание новых
законов и подзаконных актов. Так, статья 9 директивы 2003/
110/ ЕС от 25 ноября 2003 года "О помощи в случаях
транзита в целях депортации воздушным путем" прямо
указывает, что государства-члены обязаны привести в
соответствие с пей свое законодательство и административные
положения к 6 декабря 2005 года, о чем должны известить Евроко-
миссию. Кроме того, государства-члены обязуются передать
Еврокомиссии тексты основных правовых положений,
принятых в области, регулируемой настоящей директивой24.
54

Регламент и директива в качестве главных
нормативно-правовых актов ЕС применяются довольно часто, что
сказывается на результативности сотрудничества стран в
сфере убежища, иммиграции, по визовым вопросам и
прочее. Так, 15 марта 2001 года Совет принял регламент 539/
2001/ЕС "О списке третьих стран, граждане которых при
пересечении внешних границ государств-членов обязаны иметь
визу, и списке третьих стран, граждане которых
освобождаются от визовых требований". Несколько позже
принимаются две другие директивы: " О гармонизации штрафных
санкций в отношении транспортных компаний, доставляющих
на территорию государств-членов граждан третьих стран, не
имеющих необходимых проездных документов" и "О
минимальных стандартах предоставления временной защиты в
случае массового притока перемещенных лиц5.
Так как вопросы иммиграции зачастую тесно
переплетаются с международной и организованной преступностью
(контрабанда людей, оружия, подделка документов и т.д.),
существенное значение для стран ЕС имеет сотрудничество
в рамках третьей "опоры". Проблемы борьбы с
преступностью регулируют уполномочивающие нормы статьи раздела
VI (третья "опора") Договора о ЕС "Положения о
сотрудничестве полиций и судов в уголовно-правовой сфере".
1. Общие действия в области сотрудничества полиций
включают:
a) оперативное сотрудничество между компетентными
органами, в том числе полицейских, таможенных и других
специализированных правоприменительных органов
государств-членов для предотвращения, выявления и
расследования уголовных преступлений;
b) сбор, хранение, обработку, анализ и обмен
соответствующей информацией, в том числе информацией,
имеющейся у правоприменительных органов в отношении
подозрительных трансграничных финансовых операций,
особенно при помощи Европола, с соблюдением соответствующих
положений о защите сведений, касающихся частных лиц;
c) сотрудничество и совместные инициативы, касающис-
ся обучения, обмена офицерами связи, использования
оборудования и судебно-медицинских исследований;
55

d) общую оценку специальных методов .расследований,
связанных с раскрытием серьезных форм организованной
преступности.
2. Совет поощряет сотрудничество через Европол в осо-
бешюсти в последующие пять лет после вступления в силу
Амстердамского договора, для чего:
а) наделяег Европол правом создавать благоприятные
условия и поддерживать подготовку, способствовать координации
и осуществлению конкретных следственных действий,
предпринимаемых компетентными органами государств-членов,
включая оперативные действия объединенных групп с участием
представителей Евроиола во вспомогательном качестве;
в) принимает меры, позволяющие Европолу обращаться
с просьбой к компетентным органам государств-членов для
проведения и координирования расследований конкретных
дел и разработкой специальной методики, которая может
быть предоставлена государсгвам-членам для оказания им
помощи в расследованиях, касающихся организованной
преступности;
c) способствуют соглашениям о взаимодействии между
работниками прокуратуры и следственными органами,
специализирующимися в борьбе с организованной
преступности, в тесном сотрудничестве с Европолом;
d) создает информационную сеть, содержащую сведения
об исследованиях, документации и статистике
трансграничных преступлений.
Общие действия с целью развития сотрудничества в
сфере уголовного судопроизводства включают:
а) поощрение и активизацию сотрудничества между
компетентными министерствами, судебными или
эквивалентными им органами государств-членов в том, что касается
процессуальных правил и исполнения решений;
в) содействие сотрудничеству государств-членов в
осуществлении экстрадиции;
c) обеспечение совместимости правил, применяемых в
государствах-членах, в той мере, в какой это может быть
необходимо для улучшения такого сотрудничества;
d) предотвращение конфликтов в области юрисдикции
между государствами-членами;
56

е) постепенное принятие мер, предусматривающих
установление минимальных правил, определяющих состав
преступления и применение наказаний в отношении
организованной преступнЬсти, терроризма и незаконной торговли
наркотиками.
В рамках третьей "опоры" сотрудничество государств
осуществляется на основе собственных правовых
инструментов. В этом случае государства информируют и
консультируются друг с другом в рамках Совета в целях координации
их деятельности. Содействуя сотрудничеству стран-участниц,
Совет может:
а) согласовывать общие позиции, определяющие подход
Союза к конкретному вопросу;
б) принимать рамочные решения в целях сближения
законодательных и регламентарных положений
государств-членов. Рамочные решения обязательны в том, что касается
результата,» которого следует &ост?&угь, но оставляют за
национальными властями выбор форм и методов
достижения результатов. Они не являются актами прямого действия;
в) принимать решения в любых других целях,
совместимых с целями этого раздела, помимо действий,
направленных на сближение законодательных и регламентарных
положений, установленных государствами-членами. Эти решения
являются обязательными и не имеют прямого действия;
Совет, действуя квалифицированным большинством голосов,
принимает меры, необходимые для выполнения этих
решений на уровне Совета;
г) разрабатывать конвенции, которые он будет
рекомендовать государствам-членам для принятия в соответствии с
их конституционными процедурами. Государства-члены
начинают осуществление необходимых процедур в сроки,
устанавливаемые Советом.
Если конвенции не предусматривают иное, они, будучи
одобренными не менее, чем половиной государств-членов,
вступают в силу для этих государств. Меры, необходимые
для применения соглашения, принимаются в Совете
большинством в две трети голосов Договаривающихся Сторон26.
Принципиальное значение имеют способы принятия
решений в Совете ЕС, поскольку он принимает нормативные
57

акты, обязательные для всего Союза, всех его государств и
граждан. Существует несколько вариантов голосования:
единогласие, простое и квалифицированное большинство. Одно
время единогласие требовалось практически для всех
правовых актов и других юридически обязательных решений. На
практике в формате единогласия используется консенсус,
т.е. процедура принятия решений без голосования при
отсутствии заявленных возражений. При кворуме, т.е. 8из
^голосов - решение считается принятым, если никто из
присутствующих не выразил прямо своего отрицательного
отношение к проекту. Голосование на основе консенсуса облегчает
работу Совета, хотя любое государство-член сохраняет
право вето. При голосовании на основе простого большинства
требуется, чтобы решение поддержали свыше половины от
общего числа членов, т.е. 8 из 15.
Подавляющая же часть решений принимается
квалифицированным большинством. Эта процедура голосования
является наиболее сложной и вместе с тем наиболее гибкой,
поскольку учитывает позицию государств-членов и
опосредствовано - граждан Евросоюза. Количество голосов каждой
страны увязывается с численностью ее населения. Права, о
строгой "бухгалтерии" речи нет. Тем не менее, министры
стран Евросоюза выступают в различной "весовой
категории". В соответствии с учредительным договором ЕС голоса
распределялись следующим образом: Германия, Франция,
Италия, Великобритания - по 10 голосов; Испания -8;
Бельгия, Греция, Нидерланды, Португалия - по 5; Австрия и
Швеция -по л4; Дания, Финляндия и Ирландия-по 3;
Люксембург - 2 голоса. Таким образом квалифицированное
большинство составляет 62 голоса из 87 или примерно 71%.
Однако этого еще не достаточно, чтобы решение имело
силу. Необходима также поддержка большинства государств-
членов - простого или квалифицированного. Откуда взялось
это требование? Дело в том, что увеличение количества
голосов крупных государств-членов может привести к
ситуации, когда, оставаясь в меньшинстве G голосов из 15),
они, тем не менее, могут провести свое решение. Эта
проблема возникает, если Совет действует по предложению
Еврокомиссии. В этом случае требуется, чтобы квалифициро-
58

ванное большинство голосов подало абсолютное большинство
государств-членов, т.е. восемь. Хотя в учредительных
договорах мы не найдем прямого закрепления этого требования, тем
не менее оно вытекает из общего расклада голосов.
В остальных случаях, т.е., когда Совет действует по
инициативе других субъектов, включая государства-члены,
его решения считаются принятыми, если квалифицированное
большинство голосов подали 2/3 его членов, в настоящее
время - десять государств.
Ниццский договор B000 г.) внес изменения в схему
голосования в Совете. С 1 января 2005 года расклад голосов
стал таким: Германия, Франция, Италия и Великобритания
по 29 голосов, Испания - 27; Нидерланды -13; Бельгия,
Греция и Португалия - по 12; Австрия и Швеция-по 10; Дания,
Финляндия и Ирландия-по 7; Люксембург - 4 голоса.
Среди новичков ЕС голоса распределились так: Польша-27,
Румыния - 14, Чехия и Венгрия - по 12, Болгария -10,
Словакия и Литва- по 7, Латвия, Словения, Эстония и Кипр -
по 4, Мальта - 3 голоса27. Таким образом, Испания и Польша,
значительно уступающие Германии по численности
населения, получают приблизительно такое же количество голосов.
Больше всех от распределения голосов в Ницце выигрывала
первая четверка государств, т.е. Германия, Франция,
Великобритания, Италия.
Чтобы упредить ситуацию, когда необходимое число
голосов A69) может быть подано семью государствами, 3-я
статья договора закрепила требование о поддержке любого
проекта Комиссии большинством государств-членов. В
других случаях для принятия решений Советом требуется по
крайней мере 169 голосов, поданных 2/3 государств-членов.
Когда решение в Совете принимается квалифицированным
большинством, любое государство-член может потребовать
проверки, что это большинство действительно представляет
по меньшей мере 62% численности населения Европейского
союза. Если это условие не выполнено, решение считается
не принятым.
Принцип принятия решения (консенсус, простое или
квалифицированное большинство) определяют
уполномочивающие статьи учредительных договоров. Единогласие применяется
59

в случаях, прямо предусмотренных нормами учредительных
договоров. Квалифицированное большинство применяется
тогда, когда на это прямо указывается в учредительном
договоре. Простое большинство используется во всех
остальных случаях, т.е. когда "Настоящий Договор не
предусматривает иного".
Правовые инструменты ЕС еще не гарантируют
безусловного выполнения нормативных актов ЕС. Бельгия как-то
взбунтовалась против участия иностранцев в
муниципальных выборах в стране. Укрощал строптивицу Европейский
Суд28. Этот, казалось бы, приватный случай, словно
лакмусовая бумажка, выявил трудности общеевропейских
подходов. Ф.Хекман и В.Томей не случайно называют формы
сотрудничества в рамках Евросоюза конфликтными,
амбивалентными, фрагментарными29. По мнению Ш.Ангенендта,
несмотря на существование союзной политики, в действиях
стран ЕС по-прежнему довлеют национальные интересы.
Такие противоречия тормозят или блокируют реализацию
многих интеграционных рекомендаций и решений ЕС, в том
числе стандартизацию правил приема экономических
мигрантов, устранение их дискриминации, особенно в
отношении жилья и трудоустройства. Странам Евросоюза легче
найти общий язык по проблемам обеспечения безопасности
внешних границ против нежелательных мигрантов,
сотрудничества полиций в борьбе с нелегальной иммиграцией30.
Дж.Эпеп и С.Каррера так сформулировали основные
трудности деятельности ЕС в сфере юстиции и внутренних
дел:
1. Дефицит политической решительности. ЕС страдает
от слабой законности в этой сфере, что делает
сотрудничество правительств и граждан менее надежным. Процесс
принятия политических решений неэффективен; действия
государств-членов противоречивы, поскольку многие меры
остаются на бумаге. В третьей "опоре" побит печальный
рекорд: из 25 конвенций ратифицирован и реализован
только один документ.
2. Специфика национальных правовых систем. Различные
правовые подходы государств к некоторым вопросам
(например, практика досудебного задержания в ряде стран, от-
60

сутствие общей дефиниции понятия "преступление" и
прочее) создают потенциальное поле конфликтов и могут
способствовать трениям.
3. Полицейская практика и злоупотребления. Например,
неоправданное применение огнестрельного оружия,
незаконное насилие в отношении подозреваемых, легальных или
нелегальных мигрантов и т.д. представляют собой еще одну
область трений и могут спровоцировать враждебную
реакцию и непонимание во взаимоотношениях государств.
4. Сложность разработки общеевропейской политики
иммиграции и убежища. Межгосударственным трениям могут
способствовать иммиграционная политика полуоткрытых
дверей (ввиду высокой структурной безработицы в некоторых
странах ЕС), медлительная и неэффективная процедура
убежища, нынешняя классификация ряда стран в качестве
безопасных и другое.
5. Коррупция. Попытки некоторых старых членов ЕС
навязать антикоррупционные стандарты новым членам ЕС
являются серьезным источником трений. Особенно это
касается коррупции в сфере торговли оружием.
6. Ротация управленческих кадров Европейского союза.
Приоритеты очередного председателя Совета меняются, что
каждый раз создает серьезный риск существенного
изменения политики ЕС.
7. Неудовлетворительная и расплывчатая структура "опор"
ЕС. Правовые инструменты "опор" не всегда подходят к
сфере юстиции и внутренних дел. Следовало бы заменить
разделение полномочий между и внутри "опор" простым
разделением властей и передать максимум полномочий в
первую "опору". К тому же, все вопросы вне
исключительной компетенции государств, следует решать
квалифицированным большинством31.
Как говорится, все это имеет место быть. Трудности
управления общими делами, в том числе миграционными
процессами, возрастают в связи с расширением Евросоюза.
Вспомним неудачу брюссельского саммита 14-15 декабря
2003 года, который должен был принять первую в истории
ЕС Конституцию. Проект этого важнейшего документа, на
протяжении почти двух лет разрабатывавшегося Конвентом
61

под председательством бывшего президента Франции
Валери Жискар д*Эстена, был зарублен. "Печальный день для
Европы"-так отозвался на провал саммита премьер-министр
Дании Андерс Расмуссен. Канцлер Германии Герхард
Шредер посетовал, что-де страны-участницы отстаивали свои
национальные интересы и позабыли о европейских идеях.
Премьер-министр Италии С.Берлускони заявил, что он был
удивлен,если бы участникам саммита удалось достичь
соглашения. По словам премьер-министра Польши А.Кваснев-
ского "...сегодня очень трудно найти компромисс2.
Камнем преткновения для участников саммита явились
предложения Конвента, касающиеся новой схемы
голосования в Совете ЕС. Проект предусматривал принятие решений
на основе системы "двойного большинства" в пропорции
60% на 50%, где первые проценты показывают численность
населения Евросоюза (т.е. голоса); вторые - членство.
Считалось, что принятие такой схемы "двойного большинства"
означало бы крупный дрейф полномочий в пользу Франции,
Германии, Италии и Великобритании. Вот что писали по
этому поводу буквально накануне саммита ЕС в Брюсселе
Р.Болдуин и М.Видгрен: "...схема голосования,
предложенная в проекте Конституции, политически неприемлема всем
членам Евросоюза, поскольку концентрирует власть в руках
четырех крупнейших стран за счет Испании, Польши и
многих малых стран3. План д, Эстена означал нарушение
примерного равенство первых шести государств. Поэтому на
саммите проявилось резкое противостояние: по одну сторону
дуэт Германии и Франции, по другую - Испании и Польши.
Последние пытались сохранить схему голосования,
принятую в Ницце, против чего возражали другие крупные
страны ЕС. Как следствие - провал проекта Конституции.
На волне разочарования и опасений, что в расширенном
составе Евросоюз будет продвигаться очень медленно,
президент Франции Жак Ширак предложил создать
"пионерскую группу" стран, которая бы пошла вперед за счет
усиления сотрудничества в сфере экономики, юстиции и обороны.
"Это будет мотором, примером и позволит Европе двигаться
быстрее и лучше" - заявил президент на пресс-конференции.
Правда, идея "двухскоростной Европы" не получила подцержки
62

большинства стран-участниц саммита. Тогдашний премьер-
министр Испании Хосе Мариа Азнар выразил надежду, что
ни одна из стран Евросоюза не прибегнет к мерам,
способным разделить * Европу.
Евросоюзу понадобилось несколько месяцев, чтобы
преодолеть разногласия и найти приемлемые формулировки и
положения спорных разделов проекта Конституции, что
отразили саммит ЕС в июне 2004 года и торжественное
подписание в Риме Конституции Евросоюза 29 октября 2004 года.
Европейский союз ожидают крупные и важные
перемены, в том числе институциональные. Нынешняя
институциональная структура вряд ли впишется в расширенный союз
европейских государств. Все понимают что, например,
добиться единогласия 15 государствам гораздо легче, чем
Европе 25. Наиболее радикальным способом повышения
эффективности сотрудничества государств-членов в сфере
управления миграционными вопросами, борьбы с нелегальной
иммиграцией и сопутствующими ей явлениями некоторые
исследователи считают упразднение системы "опор",
изменения базового принцип принятия решения в сфере
уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного
права.
Как уже упоминалось, 1 мая 2004 года завершился
пятилетний период (программа Тампере I) сотрудничества стран
Европейского союза в сфере юстиции и внутренних дел.
Оценивая нынешнюю ситуацию, Еврокомиссия подчеркнула,
что в большинстве вопросов юстиции и внутренних дел, в
том числе в противодействии нелегальной иммиграции,
достигнут весьма существенный прогресс, а наиболее
амбициозные задачи решены34.
63

Примечания и ссылки
]Guiraudon V. European Integration and Migration Policy: Vertical Policy-making
as Venue Shopping. Journal of Common Market Studies, 2000, Vol. 38, №2, P.257.
2 См. подробнее: Европейское право. Под ред. ЭнтипаЛ. М., 2000, С 23.
3 Там же, С. 24.
4Guiraudon V. European Integration and Migration Policy: Vertical Policy-making
as Venue Shopping. Journal of Common Market Studies, 2000, Vol. 38, №2, P.256.
5 Европейское право. Под ред. ЭнтипаЛ. M.t 2000, С.8.
6указать дату
7 General Report 1999. Chapter 7: Justice and Home Affairs. Section 1: Priority
activities and Objectives A/1), p. 68.
8Киютип В.Г., Кыдыров Т. Т. Шепгепская система, Бишкек, 2001, С 57.
9 Основная территория Европейского союза и шенгенских стран совпадает -
авт.
10 Schengen Internationalization of the Central Chapters of the Law on Aliens, Refugees,
Security and the Police. Meiers H„ Bolten J., Cruz A., Steenbergen J., Hoogenboom Т.,
Swart A., VernyL., BoelsP. Second revised edition. Stiching - Boekerij, 1992. P. 147-168;
Guild E. Consequences of the Schengen Agreements on the Baltic and East European
Countries.
11 Европейское право. Под ред. ЭитинаЛ. М., 2000, С. 8.
12Kostakopoulou Th. The "Protective Union": Change and Continuity in Migration
Law and Policy in Post-Amsterdam Europe. Journal of Common Market Studies,2000, vol,
3,№3P498.
13 Ibid.
14Право Европейского союза. Под ред. Кашки? ш С.Ю.М., 2002, С120..
15 Европейское право. Под ред. ЭнтипаЛ. М., 2000, С. 579.
1бКиютин В.Г., Кыдыров Т. Т. Шепгепская система. Бишкек, 2001, С 73..
17 См. подробнее: Европейское право. Под ред. ЭнтипаЛ. М„ 2000, С. 579-581.
Право Европейского союза. Под ред. Кашкина СЮ. М.„ 2002, С.232-253.
1815691\02 (Presse404), Brussels, 19 December 2002.
19Договор, учреждающий Европейское Сообщество. В кн.: Европейское право.
Под ред. ЭнтипаЛ. М., 2000, С. 579-581.
20Тамже,С670.
21 Право Европейского союза. Под ред. Кашкина СЮ. М.„ 2002, С. 132.
22Договор, учреэ/сдающий Европейское Сообщество. В кн.:
Европейское право. Под ред. ЭнтипаЛ. М., 2000, С. 670.
23 Право Европейского союза. Под ред. Кашкина СЮ. М.„ 2002, С. 132.
24 Council Directive 2003/110/ЕС of 25 November 2003 on Assistance in Cases of
Transit Purposes of Removal by Air. OJL 32106/12/2003, P.34.
25 General Report on the Activities of the European Union, 2001. European Commission.
P. 163-168.
26Договор, учреэ/сдающий Европейское Сообщество. В кн.: Европейское право.
Под ред. ЭнтипаЛ. М., 2000, С. 670.
64

27 Treaty of Nice amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing
the European Communities and certain related Acts. С onference of the Representatives of
the Governments of the Member States, Brussels, 30 January 2001, P. 93.
28 Asylum and Migration. Policies in the European Union. Ed. By Angenendt S.
Berlin, 1999, P2.
^HeckmannF, Tomei V. ZurDialektikvonKooperationundNicht-Kooperationin
der internationale Migrationspolitik. In. -.Migration und Flucht. Policies in the European
Union. Ed. By Angenendt S. Berlin, 1999, P. 35.
30 Asylum and Migration. Policies in the European Union. Ed. By Angenendt S.
Berlin, 1999, P.2.
31 Apap J.; Carrera S. Progress and Obstacles in the Area of Justice and Home
Affair sin an Enlargine Europe. CEPS Working Document Ns 194, June 2003, P.8.
32 Ames. P. European Union faces major disputes at Summit on new Constitution.
.w.w.w.sfgate.com/cgi-bin/articl.cgiif^newsfa
33 Baldwin R., WidgrenM. The Draft Constitutional Treatys Voting Reform Dillema.
CEPS Policy Brief 44, Brussels, November 2003 with Postcript of 7 December 2003.
34 Commission Staff Working Paper. Annex to the Communication from the
Commission. Area of Freedom. Security and Justice: Assessement of the Tampere Programme
and Future Orientation. COM B004) 401 final
5-117
65

СТРАТЕГИЯ БОРЬБЫ ЕС
С НЕЛЕГАЛЬНОЙ ИММИГРАЦИЕЙ
^^еятел^ость JE?Lju щенгенских стран по противодей-
ствшбПйелетальной иммиграции1 получила новьш импульс в
мае 1999 года, когда по Амстердамскому договору в веде-
пие~ "Европейского союза перешла часть вопросов сферы
юстиции и внутренних дел2. Для ЕС открылась возможность
развивать" стратегию борьбы с нелегальной иммиграцией в
новом институциональном и правовом формате. Институты
ЕС начали интенсивную разработку различных аспектов этой
стратегии: визовой политики и практики, политического
убежища, пограничного контроля на внешних границах,
информационного обмена, репатриации, реадмиссии и т.д. Прежде
всего иормотворческая, эта работа облекалась в документы
различного юридического свойства. Из всего довольно
обширного массива документов ЕС мы выбрали
преимущественно тс, которые раскрывают эволюцию союзной
стратегии но борьбе с нелегальной иммиграцией.
Уже первые постамстердамские недели деятельности ЕС
в сфере юстиции и виутренних дел принесли определенные
плоды. 27 мая 1999 года Совет ЕС принял резолюцию о
создании Системы раннего предупреждения,
предназначенной ускорить информационный обмен между
странами-участницами ЕС по проблемам нелегальной иммиграции и
соответствующей сета посредников. Такая мера должна была
обеспечить более эффективное противодействие нелегальной
иммиграции3. В тот же день Еврокомиссия по инициативе
Гермахши подала в Совет проект решения4 об улучшении
информационного обмена между странами ЕС в интересах
66

борьбы с поддельными и похищенными проездными
документами (принят в 2000 г.5).
/Первым крупньш мероприятием ЕС в сфере юсгиции и
внутренних дей явился, бейоторно, саммит глав государств и
правительств в финском городе Тампере 15-16 октября
1999 года. Злободневная повестка форума .породила
всеобщий интерес к нему, в том числе международных и
неправительственных организаций. Особенно пикантную
атмосферу вокруг саммита создавали широко известные
неправительственные организации "Врачи без границ",
"Международная амнистия" и др. В пику саммиту ЕС они устроили в
Тампере манифестацию под флагом собственных
требований. Медики настаивали, чтобы ЕС принял расширенное
толкование Женевской Конвенции 1951 года и принимал
беженцев на основе гуманитарных ценностях и достоинстве
человека. Другие организации предлагали руководителям стран
ЕС проводить к беженцам политику открытых дверей6.
^эдумит КС штеп собственной дорогой и уделил
принципиальное значение обсуждению актуальных проблем
развития пространства свободы, безопасности и правопорядка.
В итоговом документе (Заключения) саммита разъяснялось,
что свободу как право беспрепятственного передвижения по
всей территории Евросоюза можно реализовать только в
условиях безопасности и правопорядка. Саммит заявил, что
свободой, наряду с гражданами ЕС, должны пользоваться
также иностранцы, въехавшие на законных основаниях на
территорию Евросоюза. Поэтому ЕС необходимо выработать
общую политику в сфере иммиграции и убежища. Ее
важнейшими приоритетами должны были стать:
L Партнерство со странами происхождения. Это означает
всесторонний подход к миграции (политические вопросы,
проблемы прав человека в странах происхождения, борьба с
бедностью, улучшение жизненных условий мигрантов,
возможность трудоустройства, предотвращение конфликтов и
демократизация государств). В этом смысле ЕС и странам-
участницам рекомендовалось добиваться большей
согласованности внутренней и внешней политики Евросоюза.
Основным критерием успеха такой политики должно было
стать партнерство с третьими странами. Саммит продлил
5*
67

мандат рабочей группы по убежищу и миграции и
предложил ей продолжить реализацию венского "Плана действий.
2. Создание общеевропейской системы убежища. Саммит
подтвердил необходимость уважения права на убежище и
согласился продолжить работу по созданию
общеевропейской системы убежища, основанную на полном применении
нрипцина Женевской конвенции невысылки беженцев (нон-
рефульмеп). Система должна привесга ясное и действенное
определение государства, ответственного за рассмотрение
ходатайства об убежище, общие стандарты эффективной и
справедливой процедуры признания беженца, общие
минимальные условия приема лиц, ищущих убежище, правила
признания и содержание статуса беженца.
3. Справедливое отношение к гражданам третьих стран.
Здесь речь идет об иностранцах, проживающих на законных
основаниях в странах Евросоюза. По мнению саммита,
необходима более энергичная политика интеграции
иностранцев, наделение их правами и обязанностями, сравнимыми с
теми, которые имеют граждане ЕС, борьба с
дискриминацией иностранцев во всех сферах жизни, расизмом и
ксенофобией. Для достижения этих целей важно сближать
национальное законодательство стран Евросоюза в отношении
условий допуска и проживания граждан третьих стран,
учитывать возможности принимающих стран, их
историко-культурные связи со странами происхождения мигрантов. Важно
также унифицировать права иностранцев, на законных
основаниях въехавших в страну ЕС или имеющих постоянный
вид па жительство, и предоставить им почти такие же
возможности, какие имеют граждане ЕС, т.е. право
проживания, трудоустройства, образования.
4. Более эффективное управление миграционными потоками
на всех стадиях. Саммит имел в виду важность
информационных кампаний в странах происхождения и транзита
относительно каналов легальной иммиграции, предотвращения
всех форм графика людей, общей активной политики по
визам и фальшивым документам, сотрудничества в третьих
странах консульских учреждений стран Евросоюза.
Европейский Совет подчеркнул важность борьбы с источниками
нелегальной иммиграции, особенно с теми, кто вовлечен в
68

трафик людей, их экономическую эксплуатацию. Саммит
призвал страны ЕС к^кдтху 2000 ггшя^ггриттятт> за!сонода-~~
тельство, предусматривающее суровые санкции в отношении
трафика людей. В итоговом документе саммита рассмотрены
также другие вопросы управления миграцией. В часгиости, i
предлагалось усилить сотрудничество и взаимную техиичес- /
кую помощь органов пограничного контроля стран-участ-/
ниц. '
Касаясь проблемы инкорпорации Шенгеиского "acquis" в
рамки Евросоюза, саммит подтвердил, обязанность стран-
кандидатов полностью принять "acquis" и в свете этого
важность эффективного контроля на будущих внешних
границах ЕС силами специально подготовленного персонала.
Принципиальное значение придавалось участию стран
происхождения и транзита в добровольной репатриации
мигрантов, борьбе с трафиком людей, выполнении своих
обязательства по соглашениям реадмиссии. В целях эффективного
управления миграционными потоками предлагалось
заключить соглашения о реадмиссии или включить стандартные
статьи в другие соглашения между ЕС и соответствующими
третьими странами или группой стран8.
Важнейшим условием достижения высокого уровня
свободы, безопасности и правопорядка в ЕС саммит назвал
борьбу с организованной и транснациональной преступное-.
тью. В итоговом документе подчеркивалось, что
сотрудничество стран-участниц должно обеспечить им максимальные
преимущества при расследовании трансграничных
преступлений. Одновременно ставилась задача создания совместных
следственных бригад при расследовании преступлений,
связанных с трафиком наркотиков и людей, а также с
терроризмом. Особая ниша в профилактике, анализе и
расследовании преступлений отводилась Европолу, которому ЕС
должен предоставить необходимую помощь и ресурсы9.
В ряду других намечавшихся мер ЕС но борьбе с
организованной преступностью - предложение создать
европейский полицейский колледж и специальное ведомство - Евро-
юст (Eurojust) - своего рода прообраз Европейской
генеральной прокуратуры в составе прокуроров национальных
государств, судей высокого ранга и офицеров полиции10 .
69

Вышеназванные решения Европейского Совета, как мы
видим, весьма амбициозны, заряжены активным началом.
Тем не менее известно, что иногда самые актуальные
документы кладут под сукно и благополучно забывают о них.
Саммит решил держать под неусыпным контролем
положение вещей в сфере юстиции и внутренних дел. Еврокомис-
сию обязали разработать специальное расписание - знаме-
нитый Tampere Scoreboard. За его основу был взят
аналогичный график, которого придерживался ЕС при
выполнении плана создания Единого рынка, Tampere Scoreboard
увидел свет 21 марта 2000 года. Охватывая более широкий
круг вопросов по сравнению с разделом IV Договора об
образовании Европейского Сообщества и раздфюм VI
Договора об образовании Европейского союза, Scoreboard все же
не претендовал на всю потенциальную законодательную
деятельность ЕС. Временные рамки Scoreboard - 2000-2004 г.г.
Каждые полгода со сменой председателя Совета
Европейского союза должен был обновляться и Scoreboard11.
Прогресс в области юстиции и внутренних дел, несом-
пешго, был бы более зримым, не будь разногласий между
Комиссией - этим локомотивом серьезных преобразований в
\ соответствующей области - и Советом. Ее видение проблем
у^Сос>бщения, "Зеленые книщ1!^~лроекхы реглям^нуэд^^^и^у-
Л тшТ, ушояШТ~^^шеш^ конструируют общую правовую
позицию ЕС. Например, 22 ноября 2000 года Комиссия
предложила Совету Сообщение "Об иммиграционной
политике ЕС". В документе предлагался новый совместный
подход к миграции, основанный, в частности на
транспарентности и координации национальной политики стран ЕС. К
сожалению, предложение Комиссии повисло в воздухе.
Совет ЕС не оказал Комиссии необходимой поддержки в этом
и других аналогичных случаях12. Консенсус по общей
стратегии борьбы с нелегальной иммиграцией пробивает себе
дорогу с трудом. Анализ годовых Отчетов о деятельности
Евросоюза показывает, что многие предложения Комиссии в
сфере юстиции и внутренних дел продвигаются
черепашьими темпами. Правда, кунктаторская тактика Совета знает и
исключения. 20 сеигября 2001 года* т.е. после событий 11
сентября в США, сов^Г* министров юстиции и внутренних
70

/
__дел в чрезвычайном порядке договорился улучшить
сотрудничество полиций, судов, служб безопасности,
разведывательных органрв в борьбе с финансированием терроризма, а
также определил необходимые меры на границе..
Первым универсальным /документом явилось Х^ообщсхше
Еврокомиссии Совету""ЕСи~таропарламенту "Об общей
политике в отношении нелегальной иммиграции". Это
Сообщение концептуально связано со всей предшествующей
деятельностью и предыдущими документами ЕС по борьбе с
нелегальной иммиграцией, в том числе с Заключениями
саммита в Тампере. Предыстория Сообщения такова. Еще в
2000 году Комиссия подчеркнула необходимость
всеобъемлющей общей миграционной политики, учитывающей
экономическую и демографическую ситуацию в ЕС. По мнению
Комиссии, иммиграция должна проходить в рамках ясной
правовой процедуры. Учитывая потребность стран ЕС в
квалифицированном и неквалифицированном труде
мигрантов, Комиссия тем* не менее подчеркнула, что нелегальную
иммиграцию нельзя рассматривать как способ восполнения
нехватки рабочих рук на рынке труда 13. В июле 2001 года
Комиссия предложила разработать документ по проблемам
борьбы с нелегальной иммиграцией, контрабандой и трафиком
людей. В итоге и появилось соответствующее Сообщение.
На основе этого документа Совету было предложено при
малейшей возможности принять план действий по
предупреждению и борьбе с нелегальной иммиграцией. В декабре
2001 года саммит ЕС в Лакене одобрил план Совета и
отметил необходимость новых импульсов в сфере юстиции и
внутренних дел.
Наиболее значимым и объемным документом но охвату
аспектов нелегальной иммиграции явился "Всеобъемлющий
план борьбы с нелегальной иммиграцией и трафиком людей
в ЕС'2 принятый Советом 28 февраля 2002 года на основе
^Зеленой книги* Еврокомиссии. Прежде всего, Совет
подчеркнул актуальность борьбы с нелегальной иммиграцией в
свете общей иммиграционной политики и нолигики
убежища ЕС, а также важность улучшения сотрудничества страп-
участниц в этой области. В документе анализируются формы
нелегальной иммиграции и законодательство ЕС но борьбе
71

с этим феноменом. Вместе с тем Совет потребовал диффе-
решщровашю подходить к различным категориям
нелегальных мигрантов, выполнять международные обязательства, в
том числе предусмотренные Европейской Конвенцией по
нравам человека и Женевской Конвенцией по беженцам 14.
План определил основные направления деятельности стран
ЕС в области визовой политики, информационного обмена
и анализа, ирсдграничных мероприятий, по управлению
границами, 1?шщтшсепр^адм]йюш^и репатриации, деятельности
Eiy^io^^
контрабанды и трафика шодей^нелегальных мигрантов, перевозчиков.
'^йиЗпвая политика. Как известна, она имеет
непосредственное отношение к передвижению лиц на внешних
границах ЕС. Способствуя свободному передвижению
мигрантов, визовая политика в тоже время вносит значительный
вклад в профилактику нелегальной иммиграции и террора.
Поэтому Совет потребовал ежегодно обновлять списки
третьих стран, граждане которых пользуются различным
режимом въезда в Евросоюз. Важное место Совет отвел защите
проездных документов и видов на жительство, углублению
сотрудничества заграничных консульских учреждений стран
ЕС. В случае необходимости предусматривалось создание в
некоторых третьих странах общесоюзной структуры по
выдаче виз. Больше того, Совет предложил создать
европейскую систему идентификации виз15. Система должна
включать информацию о личности заявителей на получение визы.
Кроме того, в ней можно сохранять фотографии,
биометрические данные, отсканированные проездные документы
заявителей. Сканирование документов, по мнению Совета, имеет
очевидные преимущества: во-первых, можно легко
обнаружить манипуляции с проездными документами; во-вторых,
отсканированные документы можно оперативно
использовать для получения новых проездных документов в тех
случаях, когда лицо, обязанное покинуть страну, пытается
затруднить идентификацию своей личности и страны
гражданства. Вместе с тем, Совет заявил, что будущая система
должна функционировать в соответствии с положениями по
защите персональных данных16.
Информационный обмен и анализ. Отметив значительное
72

влияние легальной и нелегальной иммиграции на
социально-экономическое и политическое развитие стран ЕС, Совет
подчеркнул невозможность точной оценки масштабов
нелегальной иммиграции. Оценивать их можно только на
основе таких надежных данных, как число отказов во въезде,
число задержаний при попытке нелегального перехода
границы и т.д. Тем не менее, подчеркнул Совет, одной
статистики не достаточно для понимания феномена нелегальной
иммиграции и подготовки оперативных решений. Требуется
углубленный анализ причин нелегальной иммиграции,
способов нелегального въезда и последствий для стран ЕС.
Особый акцент Совет сделал на необходимости анализа
европейского измерения нелегальной иммиграции. В связи с
этим Совет потребовал совершенствовать обмен
статистической информацией, использовать возможности центра по
информационному обмену CIREFI.
Касаясь информационной деятельности Системы
раннего предупреждения, Совет отметил существующие проблемы:
недостаточное использование Системы,
неудовлетворительное состояние технической инфраструктуры. Выходом может
быть разработка общих положений, определяющих случаи
использования системы и улучшение работы технических и
административных инфраструктур17.
Предграничные мероприятия. В этом плане предлагалось
разработать концепцию использования офицеров связи в
странах транзита и происхождения мигрантов, улучшить
координацию этой деятельности среди стран ЕС, усилить
сотрудничество на пограничных пунктах пропуска в
странах происхождения мигрантов, используя опыт, полученный
на Балканах. Важное значение Совет уделил финансовой и
технической помощи странам транзита и происхождения
иммигрантов, в частности поддержке инфрастуктуры по приему
беженцев, созданию в странах транзита центров приема
нелегальных иммигрантов, повышению защиты документов,
борьбы с коррупцией, размещению офицеров связи, встречам
экспертов, проведению тренингов и семинаров. Развивая
положения саммита в Тампере, Совет отметил важность
информационного охвата специфических групп потенциальных
нелегальных иммигрантов: безработных, женщин, студентов.
73

MepuJnoy^)aej^MUJ^J2pcmmfcm^ значение
стандартов пограничного контроля в противодействии
нелегальной иммиграции, Совет отметил, что управление
границами не ограничивается исключительно иммиграционными
аспектами. Не следует забывать также о других целях -
таможенных, безопасности транспорта, предупреждении
ввоза опасных или нелегальных товаров, идентификации лиц,
разыскиваемых в целях ареста или экстрадиции по просьбе
компетентных судебных властей и прочее18. По мнению Совета,
все эти элементы необходимо интегрировать в
последовательную, ясную стратегию, основывающуюся на
Заключениях саммитов в Тампере и Лакене.
Ввиду возможности нелегального транзита между
странами ЕС, Совет счел необходимым предпринять ряд
эффективных и реалистичных мер по предотвращению такого
транзита, не подрывая при этом свободы передвижения в шен-
генском пространстве и учитывая положения
Амстердамского договора, венского "Плана действий", Заключений
саммитов в Тампере и Лакене19.
План изложил также проблему единых принципов и
общих стандартов пограничного контроля. В качестве
главного условия повышения сотрудничества пограничных служб
стран ЕС предлагалась гармонизация учебных планов и
обучения кадров пограничных, служб. Совет предложил
учитывать возможный вклад в обучение соответствующих кадров
европейского полицейского колледжа, а также проводить
обмен офицерами связи на основе двусторонних
соглашений, взаимного прикомандирования при помощи самого ЕС.
*Лдлитика реадмиссии и репатриации. Совет счел эту
проблему достойной отдельного и более детального изучения. В
этой связи Еврокомиссия обязывалась представить "Зеленую
книгу". Тем не менее, Совет счел возможным, не дожидаясь
результатов вышеупомянутого анализа проблемы,
немедленно реализовать ряд практических мер.
Политика Евросоюза по репатриации нелегальных
иммигрантов, подчеркивалось в плане, должна основываться
на общих принципах и общих мерах. Среди первых,
например, усиление в соответствии с международным правом от-
ветственносги по реадмиссии собственных граждан20. Важ-
74

но, чтобы, по-возможности, граждане третьих стран
покидали территорию стран Евросоюза, как только прекращались
правовые основания их пребывания. В тоже время общие
меры не должны препятствовать административному
сотрудничеству между странами ЕС. В этом смысле, по мнению
Совета, европейская система идентификации виз должна
значительно облегчить процесс идентификации нелегальных
иммигрантов и проездных документов в целях репатриации.
Касаясь концепции соглашений реадмиссии, одобренной
в Тампере, Совет подчеркнул необходимость ее развития с
учетом интересов всего ЕС и отдельных стран. Однако, не
дожидаясь таких соглашений с третьими странами,
Евросоюз должен, используя свой политический вес, поощрять
третьи страны, проявляющие определенное нежелание
выполнять обязательства по соглашениям реадмиссии. В этих
соглашениях следует также решить проблему транзита
нелегальных иммигрантов. Существенным препятствием,
подчеркнул Совет, в реализации будущей эффективной политики
реадмиссии ЕС может стать коллизия правовых положений,
регулирующих процедуру реадмиссии, и административной
практики стран ЕС Выходом, по мнению Совета, могло бы
быть принятие общих стандартов процедуры реадмиссии.
^Деятельность Европола, Выявление и ликвидация
криминально^^ приоритетом в
противодействии нелегальной иммиграции. Отсюда, подчеркнул Совет,
огромное значение Европола в полицейском сотрудничестве
стран ЕС. Деятельность Европола в борьбе с нелегальной
иммиграцией заключается в помощи странам ЕС в
предупреждении, расследовании и анализе соответствующих
преступлений, оценке угроз и рисков. Европол должен
обеспечить оперативную поддержку с помощью разведывательных
бюллетеней и аналитической работы, поддерживать
совместные расследования и операции. В целях усиления
сотрудничества Европола со странами ЕС, Совет счел
необходимым предоставить Европолу ряд полномочий:
- способствовать и поддерживать в дальнейшем
подготовку, координацию и проведение специфических
расследований компетентных властей стран ЕС, включая
оперативную деятельность совместных следственных бригад с
участием представителей Европола;
75

- обращаться к компетентным властям стран ЕС с просьбой
проводить расследования по специфическим делам и
специфическую экспертизу в интересах стран, что поможет
последним в расследовании дел по контрабанде и трафику людей;
- по-возможности способствовать обзору
правоохранительными структурами докладов о подозрительных
финансовых сделках, касающихся трафика и контрабанды людей и
обмениваться соответствующей информацией.
Бюро Европола по управлению следует рассмотреть
вопрос о заключении соглашений со странами транзита, чтобы
ускорить оперативных обмен информацией21.
Санкции в отношении организаторов контрабанды и
трафика людей, нелегальных мигрантов, перевозчиков.
Рассматривая этот вопрос, Совет подчеркнул, что его решение требует
мобилизации всех правовых и практических инструментов,
в том числе офицеров связи, юридическую сеть ЕС,
особенно Евроюст, Конвенцию о взаимной правовой помощи.
Принципиальное значение в борьбе с трафиком и контрабандой
людей имеет четкая дефиниция этих понятий. Совет
справедливо отметил, что понятия "контрабанда" и "трафик"
часто используются в качестве синонимов. Согласно
Конвенции ООН по борьбе с транснациональной организованной
преступностью и двух ее протоколов по контрабанде и
трафику, "контрабанда" означает пособничество в нелегальном
пересечении границы и нелегальном въезде, т.е. она всегда
имеет транснациональный характер. Дефиниция понятия
"трафик людей" не обязательно содержит этот элемент; основная
цель трафикд - эксплуатация человека. Трафик, разъяснил
Совет, может осуществляться при легальном и нелегальном
переходе границы, легальном или нелегальном въезде в страну
назначения. Нелегальная иммиграция может также
включать аспект трафика, но она касается в целом нелегального
въезда и нелегального проживания мигрантов. Нелегальные
иммигранты в более широком смысле поэтому не
обязательно являются жертвами трафика.
В отношении трафика людей Совет подчеркнул
важность уголовно-правовых аспектов и потребовал уделять особое
внимание тем его жертвам, которые согласны сотрудничать
с правоохранительными органами. Принципиальную пози-
76

цию Совет ЕС занял в отношении организаторов трафика
людей, отметив при этом важность установления источников
финансирования трафика, замораживания денежных средств,
конфискации * имущества и авуаров. Правила конфискации,
подчеркнул Совет, должны включать пункты об ответстэен-
ности юридических лиц, причастных к подобным
преступлениям, например, запрещение заниматься коммерческой
деятельностью. Кроме того, организаторы трафика и
контрабанды людей, юридические лица должны нести полную
финансовую ответственность по репатриации нелегальных
мигрантов, включая социальные и другие общественные
расходы на мигрантов за весь период их нахождения в стране.
Совет подтвердил позицию ЕС к транспортным
компаниям, которые считаются серьезным инструментом в борьбе
с нелегальной иммиграцией. Транспортные компании
должны нести реальную ответственность по репатриации
иностранцев, которым на законном основании отказано во въезде
в ЕС. К тому же, перевозчик обязан предпринять все
необходимые меры, чтобы иностранцы имели действительные
проездные документы. Дисциплинировать перевозчиков, по
мнению Совета, должна директива (июнь 2001 г.),
дополняющая положения статьи 26 Шенгенского соглашения и
устанавливающая три оптимальные формы санкций в
отношении перевозчика, не выполняющего своих обязательств22.
Давая общую оценку Всеобъемлющему плану, Совет
подчеркнул, что предупреждение и борьба с нелегальной
иммиграцией требуют выполнения предусмотренных мер и
действий. Необходимы мониторинг и оценка
соответствующих инициатив и прогресса их реализации. Мониторинг и
оценку, по мнению Совета, следует проводить на
соответствующем уровне и достаточно часто, чтобы обеспечить
быстрое выполнение амбициозной программы действий.
Всеобъемлющий план по борьбе с нелегальной
иммиграцией и трафиком людей явился стартовой площадкой для
последующих стратегических инициатив, предложений,
решений институтов ЕС в сфере юстиции и внутренних дел.
Одна из них - "Зеленая книга" Еврокомиссии "Об общей
политике репатриации нелегальных иммигрантов3.
В "Зеленой книге" не затрагиваются вопросы репатриа-
77

ции, например, иностранцев, законно проживающих на
территории ЕС и намеревающихся выехать на родину, или
иностранцев, желающих выехать на родину на
сравнительно продолжительный срок, но с последующим возвращением
в страну иммиграции. Главные фигуранты "Зеленой книги" -
иммигранты, незаконно проживающие в ЕС. Комиссия
подчеркнула, что в принципе Евросоюз не имеет никаких
правовых обязательств терпеть их проживание. Такая позиция
должна обеспечить господство права, закона в пространстве
свободы, безопасности и правопорядка24. С гуманитарной
точки зрения предпочтительнее добровольная репатриация.
К тому же она требует меньших, чем принудительные меры,
административных усилий. Эффективная политика
репатриации в сочетании с другими мерами может, с одной
стороны, поощрять потенциальных мигрантов искать законные
каналы въезда и проживания, с другой - предупреждать
нарушителей правил легальной иммиграции. Важно также,
что такая политика способствует общественной
приемлемости большей открытости в отношении новых легальных
иммигрантов.
Крупную роль репатриация, наряду с интеграцией и
переселением, играет в долгосрочном решении проблем беженцев.
Репатриация лиц, которым отказано в статусе беженца, -
подчеркнула Комиссия, - должна обеспечить безопасность общей
системы и общей процедуры убежища. Отдавая предпочтение
добровольной репатриации, Комиссия не сбрасьгоает со счетов
принудительную репатриацию, в том числе лиц, утративших
право на временную защиту. Комиссия внесла ряд
предложений, которые могли бы способствовать добровольной и
принудительной (если необходимо) репатриации:
- определить меры по улучшению сотрудничества между
странами приема и происхождения, УВКБ ООН, MOM и
неправительственными организациями;
- развивать услуги по информированию и помощи
иммигрантам при их подготовке к репатриации;
- определить пути улучшения числа решений по
депортации, которые действительно выполняются, по возможности,
устанавливая специфические цели и оценивая их
практическое влияние;
78

- подготовить инструкцию по лучшей практике
репатриации индивидов, включая недобровольную репатриацию
(эскорт, транспортное обеспечение и прочее), которая может
стать основой инструкции ЕС.
Европейская политика репатриации, по мнению
Комиссии, должна уважать права человека и фундаментальные
свободы, включая положения Европейской Конвенции 1950
года и Хартии Европейского союз. Комиссия подчеркнула
также обязанность соблюдать права нелегальных
иммигрантов при задержании, на судебную апелляцию, семейную
жизнь, защиту персональных данных.
Известно, что успех репатриации во многом зависит от
плодотворного сотрудничества со странами происхождения
и транзита на всех ее стадиях и уровнях, например, при
реадмиссии на административном уровне. Многие страны,
сотрудничая с ЕС на открытой и прагматичной основе,
содействуют репатриации. Другие страны неохотно
принимают репатриантов и часто необходима длительная
административная процедура для их национальной или
гражданской идентификации. В таких случаях, подчеркнула
Комиссия, весьма полезными могут оказаться политические
переговоры о заключении соглашений реадмиссии, которые
устанавливают -практическую процедуру и способ
транспортировки при репатриации и реадмиссии25.
Учитывая влияние репатриации нелегальных
иммигрантов на страны происхождения и транзита, Комиссия
предложила повысить их заинтересованность принимать
репатриантов. В этом смысле всем странам ЕС было предложено
рассмотреть адекватные формы поддержки стран
происхождения и транзита. Желание добровольно репатриироваться
повысится, если в стране происхождения у репатриантов
появятся перспективы. Некоторые программы добровольной
репатриации мало успешны, так как страны происхождения
не готовы принять репатриантов. В свою очередь
репатрианты должны быть уверены, что у них будет все
необходимое, чтобы переселиться на родину. В этом отношении, по
мнению Комиссии, следует предусмотреть создание системы
финансовой помощи репатриантам в первое время после
репатриации.
79

Значительная часть "Зеленой книги" посвящена
проблеме улучшения сотрудничества стран ЕС по вопросам
репатриации. Гвоздь проблемы - выработка общих стандартов
репатриации. Принудительная репатриация означает серьезное
ограничение свободы репатрианта. Поэтому необходима
разработка общих стандартов ЕС по всем аспектам репатриации.
Один из них - единообразное понимание
соответствующей терминологии. Учитывая большой разброс
терминологии стран ЕС по вопросам репатриации, Комиссия
предложила собственный вариант терминологии. В связи с тем, что
принудительной репатриации, помимо нелегальных
иммигрантов, подлежат и другие категории иностранцев
(например, лица, представляющие угрозу государственной
безопасности), Комиссия определила момент окончания их
легального пребывания. Чтобы предотвратить возможные
злоупотребления, Комиссия заявила, что страны ЕС должны
гарантировать единообразное применение условий, определяющих
нелегальное проживание на всей территории ЕС. Срок
истечения законного пребывания можно установить йа основе
решения о выдворении.
Такое решение применяется в двух случаях. Во-первых,
если иностранец за совершенное преступление приговорен к
лишению свободы, по меньшей мере, на один год; либо
когда есть серьезные основания полагать, что он совершил
или намерен совершить серьезное уголовное преступление
на территории ЕС. Во-вторых, когда иностранец не
удовлетворяет правилам въезда, пребывания и проживания. На
основе этой офщей дефиниции Комиссия предложила принять
более подробные, специфические статутные основания
решений о выдворении. Вместе с тем, по мнению Комиссии,
такие решения нельзя принимать безотносительно к статусу
иммигрантов. Некоторые из них требуют особой защиты
против выдворения, например, иностранцы, имеющие
постоянный вид на жительство, члены семей граждан Евросоюза.
Кроме того, во всех случаях важно учитывать конкретную
ситуацию26.
Особое внимание Комиссия уделила деликатной
проблеме принудительных мер в отношении репатриантов. Не
секрет, что подобные меры сопряжены с ограничением сво-
80

боды, например, задержание в целях идентификации
личности. Комиссия предложила разработать на европейском уровне
минимальные стандарты ордера на задержание, где
определяются компетенция властей и условия задержания. В любом
случае ордер на задержание должен выдаваться* судебными
властями или подтверждаться без отсрочки с обязательным
указанием срока. Требуются также минимальные правила
условий задержания, оценка технических и правовых
альтернатив задержания, которые имели бы такую же
эффективность. Следует определить группы лиц, которые либо
вообще не подлежат задержанию, либо задержание
допускается только при специфических условиях.
Целесообразной Комиссия признала разработку общих
стандартов процедуры выдворения. Во-первых, следует
гарантировать выполнение принципа нон-рефульмен.
Во-вторых, ордер должен включать основные сведения о
физическом и умственном здоровье депортируемого, чтобы
адекватно реагировать на- его жалобы непосредственно перед
депортацией. В-третьих, важно предусмотреть стандарты
принуждения, в том числе стандарты безопасности самой
депортации. Наконец, Комиссия предложила предусмотреть
механизм проверки нынешней практики репатриации стран ЕС,
особенно в * отношении специфических стран происхождения.
Страны ЕС могли бы попытаться установить общий
критерий возможности выдворения и определить список стран,
куда временно запрещается репатриация.
Убедительными доказательствами выезда, особенно
добровольного, нелегальных иммигрантов с территории ЕС, по
мнению Комиссии, могут быть отметка о пересечении
внешних границ ЕС, явка самих репатриантов в зарубежные
консульские учреждения стран Евросоюза, свидетельства
организаций, вовлеченных в процесс репатриации.
Сотрудничество самих репатриантов в процессе проверки Комиссия
предложила стимулировать различными способами, включая
выплаты в стране назначения за счет программ
добровольной репатриации.
А как быть, если репатриант намерен повторно въехать
в Евросоюз? Объявить его навсегда "persona non grata11 или
пойти на попятный? Комиссия предложила не увязывать
6-117
81

обязательный отказ иммигрантам в просьбе повторного въезда
с их предыдущим нелегальным проживанием в ЕС, если
только они репатриировались добровольно. Такое правовое
последствие может стимулировать добровольного
репатрианта известить соответствующие власти страны происхождения
о своем возвращении. С другой стороны, Комиссия сочла
возможным ввести ограничения на повторный въезд в ЕС
изгнанных или насильно репатриированных лиц27.
Репатриация нелегальных иммигрантов, особенно
принудительная, сталкивается с различными трудностями,
например, при идентификации личности и страны происхождения
репатрианта, при отсутствии проездных документов. В этой
связи Комиссия предложила, во-первых, собирать полную и
более детальную информацию но добровольной и
принудительной репатриации в странах ЕС на основе общей
дефиниции. Во-вторых, проводить идентификацию таким *
образом, чтобы иммигрант был заинтересован предоставить
достоверные сведения. В этих целях страны ЕС могли бы
ввести соответствующие меры по идентификации при визовом
ходатайстве, в частности использовать европейскую систему
идентификации виз. В-третьих, развивать сеть офицеров
связи, находящихся в странах происхождения и транзита. В-
четвертых, улучшить подготовку сотрудников,
занимающихся проблемами репатриации нелегальных иммигрантов, и
информационный обмен по репатриации.
Ценные соображения Комиссия высказала по
программам репатриации. Напомним, что, начиная с 1997 года,
такие программы финансировались в рамках Плана действий
и Европейского фонда по беженцам. Имеющийся опыт по
репатриации, подчеркнула Комиссия, показал, что часто
репатрианты в силу различных причин (политическая
ситуация в стране репатриации, нежелание возвращаться в
страну, которая имеет небольшие перспективы и т.д.) пытаются
вернуться в ЕС. Вместе с тем, ссылаясь на позитивный опыт
репатриации, Комиссия предложила учитывать те условия,
которые могут обеспечить успех репатриации.
Целесообразным тагом может стать также создание независимой
европейской программы по репатриации (добровольная и
принудительная репатриация нелегальных иммигрантов в транзит-
82

ных странах). По мнению Комиссии, основной
политической целью программ возвращения должны стать
репатриация и реинтеграция нелегальных иммигрантов. Больше того,
эти программы могут оказать поддержку переселения
мигрантов в третьи страны, согласившихся принять*
переселенцев28.
В последнем разделе "Зеленой книги" рассматривается
политика реадмиссии ЕС. Амстердамский договор,
напомним, передал полномочия по заключению соглашений
реадмиссии Евросоюзу. Еврокомиссия вправе заключать
соглашения реадмиссии или включать стандартные статьи по
реадмиссии в другие соглашения ЕС с третьими странами
или группой стран. Такие соглашения являются ценным
инструментом репатриации, поскольку устанавливают
обязательства и соответствующую процедуру. Комиссия
подчеркнула, что соглашения обеспечивают надежные
институциональные рамки для сотрудничества и наносят ущерб
финансовым интересам преступной сети по контрабанде людей.
По мнению Комиссии, в будущем ЕС должен заключить
соглашения реадмиссии с теми третьими странами, которые
либо оказывают иммиграционное давление на ЕС и/или в
региональном отношении связаны с ЕС и/или географически
примыкаю! к ЕС.
Рассматривая ситуации с соглашениями реадмиссии,
Комиссия отметила, что в текущей повестке ЕС -
заключение соглашений с Россией, Марокко, Пакистаном, Шри-
Ланкой и особыми административными районами Китая -
Гонконгом и Макао. Немаловажное значение имеет
включение стандартных статей о реадмиссии во все будущие
соглашения о сотрудничестве. Эти статьи не являются в
буквальном смысле слова соглашениями реадмиссии, поскольку только
отражают намерение договаривающихся сторон принимать
собственных граждан и иностранцев. Поэтому Комиссия
предложила ЕС и странам-участницам ЕС включать
необходимые оперативные и процедурные положения в
двусторонние соглашения. Такие статьи содержатся в соглашениях с
Алжиром, Арменией, Азербайджаном, Хорватией, Египтом,
Грузией, Ливаном и другими странами.
"Зеленая книга" инициировала широкие дискуссии и
6*
83

консультации по проблеме репатриации нелегальных
иммигрантов. В них участвовали институты Евросоюза,
правительственные и неправите.Iьственные организации стран ЕС,
страны-кандидаты, ученые, представители ряда
международных организаций. Реакции не пришлось долго ждать.
Важность проблемы подтвердил саммит ЕС в Севилье 20-21
июня. 16 июля состоялось публичное обсуждение идей
"Зеленой книги". В сентябре проблема рассматривалась на
неформальной встрече совета министров юстиции и
внутренних дел в Копенгагене. 14 октября Совет и Европарламент
получили Сообщение Комиссии "Об общей политике
репатриации нелегальных иммигрантов", основанное на идеях и
результатах обсуждения "Зеленой книги". К корцу года был
принят соответствующий план.
Вскоре после "Зеленой книги" Комиссия приняла
Сообщение "Об интегрированном управлении внешними
границами стран Европейского союза". Значение документа
трудно переоценить, поскольку речь идет об авангардном
участке борьбы с нелегальной иммиграцией. Большая часть
нелегальных иммигрантов задерживается именно на внешних -
наземных, воздушных, морских - границах Евросоюза. И можно
понять постоянную озабоченность ЕС состоянием контроля
и охраны границ, особенно в контексте их расширения на
восток. Ситуация на границах оказывает влияние на
внутреннюю безопасность Евросоюза. Возникает вопрос:
способны ли страны ЕС организовать между собой оперативное
взаимодействие, обеспечить лучшую координацию и
сравнительно однородный уровень безопасности на всех внешних
границах?
По мнению Комиссии, взаимодействие и оптимальное
размещение ресурсов можно обеспечить, прежде всего, за
счет уменьшения фрагментарности управления границ
национальными службами. Для нейтрализации угроз, которые могли
возникнуть в результате расширения ЕС, Комиссия
предложила:
- обеспечить взаимное доверие между странами ЕС,
которые отменили контроль лиц и грузов на внутренних
границах, что облегчило передвижение через них;
- повысить эффективность борьбы с нелегальной иммиг-
84

рацией, трафиком людей и другими видами трафика,
связанного с организованной преступностью, включая наркотики;
- иметь средства борьбы со всеми формами внутренних
и внешних угроз, которые терроризм несет странам ЕС и
безопасности' людей;
- гарантировать высокий уровень безопасности в
Евросоюзе после расширения, в частности, когда новые страны
получат право выполнять положения Шенгенского "acquis".
В результате расширения внешних наземных границ в
региональном масштабе обеспечить безопасность будет труднее29.
Внешние границы ЕС являются местом, где утверэдается
идентичность общей безопасности. Отсутствие четкого
видения и общей политики на внешних границах может повлечь
крупные политические и стратегические риски, блокировать
реализацию жизнеспособной союзной политики в сфере
юстиции и внутренних дел. По мнению Комиссии, уязвимыми
моментами могут быть:
- управление границами исключительно на
национальном уровне или на основе соглашений с соседними
странами: подобный сценарий вряд ли бы способствовал
взаимодоверию, что весьма важно в условиях отмены пограничного
контроля лиц и грузов;
- невозможность добиться структурированных,
предсказуемых бюджетных рамок, гарантирующих определенную
преемственность действий, т.е. одно из условий, чтобы ЕС
смог добиться более амбициозных целей, нежели проведение
одноразовых мероприятий; многое зависит от способности
стран ЕС справедливо распределять финансовое бремя и
устанавливать новое взаимодействие;
- невозможность согласованной реакции на внешнее
измерение политики контроля и охраны внешних границ:
способность ЕС сформулировать собственную полигаку
проявляется по время переговоров и дискуссий с третьими
странами или в связи с технической деятельностью в
международных организациях в областях, прямо или косвенно
связанных с пограничным контролем30.
По мнению Комиссии, общая политика но управлению
внешними границами должна основываться па:
1. Общем корпусе законодательства;
85

2. Общем механизме координации и оперативного
сотрудничества;
3. Анализе общих, интегрированных рисков;
4. Подготовке кадров погранслужбы в европейском
измерении и наличии оборудования для оперативного
взаимодействия;
5. Распределении бремени расходов между странами ЕС
по содержанию европейского корпуса пограничной
службы 3l.
Общий корпус законодательства. Раздел IV Договора об
учреждении ЕС, в частности статьи 62-63, обеспечивает основу
для создания и функционирования всех компонентов общей
политики интегрированного управления внешними границами.
В краткосрочном плане Комиссия рекомендовали:
- пересмотреть Общую инструкцию по контролю на
внешних границах, определить правовой статус ее положений и
сделать их источником права наряду с другими правовыми
инструментами, регулирующими свободу передвижения
граждан ЕС и имеющих отношение к пограничному контролю;
- включить в Общую инструкцию достоверную "лучшую
практику" на основе Шенгенского каталога и придать ей
обязательную силу;
- разработать для пограничных служащих практическое
руководство в электронной форме, которое можно было бы
постоянно использовать в консультационных целях. Такое
руководство было бы не источником права, но
систематизированной компиляцией всех положений, регулирующих
контроль и охрану границ;
- определить принципы и принять общие меры по
"местному пограничному транспорту".
В среднесрочном плане Комиссия рекомендовала при
пересечении внешних границ ввести новые стандарты и
процедуры, которыми пользуются страны ЕС при
осуществлении контроля лиц, в частности формализованный процесс
обмена и передачи данных и информации между
структурами, действуюищх на внешних границах и в общем
пространстве.
Комиссия сочла также необходимым предусмотреть
правовые рамки осуществления инспекционных функций на
86

внешних границах. Проверки должны проводиться либо по
просьбе страны ЕС или по собственной инициативе, в
частности, если очевидно, что все страны ЕС должны послать
подкрепление на внешнюю границу, где возникают
временные трудности при ее контроле и охране32.
Общий механизм координации и оперативного
сотрудничества. По мнению Комиссии он должен основываться на
2-х инструментах:
- общей будущей структуре, действующей на внешних
границах;
- постоянном обмене и передаче данных и информации,
которые следует постепенно наладить в среднесрочном
плане между структурами различных стран ЕС, действующими
на внешних границах и в общем пространстве свободы
передвижения.
Комиссия рекомендовала создать общие структуры,
ответственные за руководство общей политикой по
управлению внешними границами. Такие структуры должны
оказывать многообразную помощь тем, чьи функции заключаются
в обеспечении безопасности внешних границ (власти,
ответственные за выдачу кратко-и долгосрочных виз; полиция,
судебные и таможенные органы, Европол).
Постоянный сбор и обмен информации - это, но замыслу
Комиссии, процедура, в рамках которой предстоит установить
прямые связи и обмен между властями, ответственными за
безопасность границ. Эта процедура могла бы основываться
на множестве инструментов и процедурах технического
обмена. Некоторые из них уже существуют (например, шенгенская
информационная система, традиционные средства
коммуникации и т.д.); другие еще предстоит только создавать33.
\^ Анализ общих интегрированных рисков. По мнению
Комиссии, эта проблема чрезвычайно актуальна в третьих
странах, на внешних границах Европейского союза и на его
территории. Анализ рисков должен проводиться с помощью
общих индикаторов. На внешних границах Евросоюза
решающее слово должно принадлежать консульским
учреждениям стран ЕС, полицейским офицерам связи и атташе.
Анализ рисков на внешних границах Европейского союза,
по мнению Комиссии, должен основываться на:
87

- оптимизации лучшей практики контроля и охраны
границ;
- техническом наблюдении: следует учитывать
результаты технического прогресса в деятельности пограничных служб,
например, использование электронных баз данных,
биометрических данных и прочее.
- практике повседневного сотрудничества с соседними
третьими странами: анализ рисков позволяет проводить
контроль таким образом, чтобы сэкономить время, ресурсы и
содействовать трансграничному сотрудничеству;
- учете "перекосов безопасности", связанных с
топографией границы и окружающей средой региона.
- улучшении и развитии разведывательной деятельности:
анализ рисков должен определить, как оптимизировать
использование внешних границ в качестве "источника сбора
информации" о передвижении лиц, товаров, грузов и
транспорта, включая, при необходимости, риск трафика
наркотических веществ34.
Подготовка кадров в европейском измерении, наличие
оборудования в целях оперативного взаимодействия. Европейская
комиссия высказалась в пользу постепенного сокращения
качественных й козшчественных различий пограничных
кадров, которые, видимо, могут вызывать "перекосы
безопасности" на внешних границах стран Евросоюза. Эти проблемы
Комиссия предложила решать с помощью общих программ
и курсов подготовки погранслужащих, уделяя особое
внимание их языковой подготовке, изучению полномочий и
статуса военнослужащих других стран ЕС и прочее.
Другая сторона проблемы - пограничное оснащение,
стационарное и мобильное оборудование, средства
телекоммуникации. Развитие пунктов пропуска (автомобильных,
железнодорожных, морских, воздушных) на внешних границах
зависит главным образом от передвижения людей, товаров,
грузов. В связи с тем, что страны-кандидаты стояли на
пороге полного применения Шенгенского "acquis",
Комиссия предложила изменить инвестиционную стратегию на
будущих внутренних границах в соответствии с общей
политикой управления внешними границами.
Общая политика в отношении пограничной инфраструк-
88

туры должна учитывать развитие новых технологий,
облегчающих контроль и охрану границ. Комиссия подчеркнула,
что мониторинг морского побережья с помощью радаров
или спутников способствует координации деятельности стран
ЕС в интересах унификации уровня безопасности. В
качестве примера высокотехничного средства, способного
придать новое измерение общей политике контроля и охраны
внешних границ, была названа система "Галилей5.
Распределение бремени расходов между странами ЕС по
содержанию европейского корпуса пограничной службы.
Комиссия констатировала, что ввиду своего географического
положения одни страны ЕС осуществляют контроль и охрану
весьма протяженных наземных или морских границ; другие -
только небольших участков границ. В тоже время в
интересах стран участвовать в совместных усилиях по защите всех
внешних границ ЕС. Распределение бремени вовсе не
означает союзного финансирования всех мероприятий по
контролю и охране внешних границ. Основным ресурсом остаются
национальные бюджеты стран ЕС. Союзный бюджет можно
использовать для финансового перераспределения между
странами ЕС, а также в некоторых кратко- и долгосрочных
проектах, ч
Комиссия рекомендовала национальным службам стран
Евросоюза опираться на поддержку европейского корпуса
пограничной службы. Однако, подчеркнула Комиссия, в
любом случае в ближайшем будущем корпус не сможет
заменить национальные структуры по поддержанию закона и
порядка и обеспечить внутреннюю безопасность той или
иной страны ЕС.
Не будем забывать, что создание европейского корпуса -
это уникальное явление в управлении внешними границами,
не имеющее мировых аналогов. Естественно, что
регулирование его деятельности затрагивает весьма щекотливые
вопросы. Эту позицию четко определила Комиссия:
- первоначально корпус осуществляет охрану внешних
границ стран ЕС; затем начинает проводить контроль в
пограничных пунктах пропуска;
- персонал корпуса наделяется всеми прерогативами
публичной власти, необходимых для осуществления предусмот-
89

ренных функций, независимо от его национальности и
местонахождения;
- корпус должен находиться под оперативным
командованием общих структур;
- признание полномочий национальных властей в
вопросах виз, убежища, иммиграции и других, связанных со
свободой передвижения лиц, а также в сфере таможенного
сотрудничества;
- открытость корпуса на всех уровнях иерархии любому
гражданину стран ЕС, если он удовлетворяет
квалификационным и этическим требованиям.
Основная трудность при создании европейского
корпуса-наделение прерогативами публичной власти служащих,
не являющихся гражданами тех стран Европейского союза, в
которых они будут находиться. Существуют и другие
сложности. Комиссия заявила, что для эффективного
осуществления функций пограничной охраны персонал европейского
корпуса необходимо уполномочить:
- проверять документы, удостоверяющие личность,
проездные документы и визы лиц, пересекающих внешние
границы на легальных или нелегальных основаниях;
- опрашивать иностранцев относительно цели въезда и
пребывания в общем пространстве свободы передвижения
или о причинах пересечения внешней границы вне
официальных пунктов пропуска;
- подниматься на борт гражданских судов в
территориальных водах страны ЕС для опроса капитана судна
относительно маршрута следования и проверки документов
пассажиров;
- извещать лица о допуске или запрещении въезда в
общее пространство свободы передвижения;
- задерживать и передавать компетентным национальным
властям определенные лица в превентивных или
принудительных интересах36.
20-21 июня 2002 года в испанском городе Севилье
состоялся саммит ЕС, призванный, в частности решить
проблему нелегальной иммиграции. Премьер-министр Испании
Хосе Мария Аснар при поддержке Дании и Великобритании
пытался склонить участников саммита к жестким
экономическим и политическим санкциям в отношении стран про-
90

исхождения нелегальных иммигрантов. Франция, Швеция и
Люксембург парировали это предложение под предлогом,
что Европа всегда была "прибежищем для гонимых".
Участники саммита? договорились проводить совместную
иммиграционную политику. Высоко оценив результаты
иммиграционной политики ЕС последних месяцев, Европейский
Совет выступил в пользу баланса между политикой
интеграции законно проживающих иммигрантов и политикой
убежища с одной стороны и решительным противодействием
нелегальной иммиграции и трафику людей - с другой37.
Такая политика ЕС, по мнению саммита, должна
основываться на следующих принципах:
- законные чаяния иммигрантов на лучшую жизнь
следует соотносить с иммиграционными возможностями
Евросоюза, его стран-участниц; иммиграция должна проходить
через легальные каналы; интеграция иммигрантов, на
законных основаниях проживающих в ЕС, закрепляет их
фундаментальные права и обязанности, признанные в ЕС;
существенное значение имеет борьба с расизмом и ксенофобией;
- в соответствии с Женевской Конвенцией 1951 года важно
предоставить беженцам быструю, эффективную защиту,
одновременно принимая меры по предупреждению
злоупотреблений системой убежища и немедленной репатриации
беженцев, прошения которых отклонены.
Высоко оценив всеобъемлющий план по борьбе с
нелегальной иммиграцией, трафиком и контрабандой людей,
Евросовет призвал Совет и Комиссию, исходя из сферы их
ответственности, уделить приоритетное внимание
следующим мерам этого плана:
- пересмотреть к концу года списки третьих стран,
граждане которых пользуются визовым или безвизовым режимом
въезда в ЕС;
- ввести, как можно скорее, общую систему
идентификации визовых данных и к концу 2002 года представить
предварительный отчет;
- ускорить заключение соглашений по реадмиссии,
переговоры о которых уже ведутся, и одобрить новую
инструкцию по переговорам о заключении таких соглашений со
странами, которые уже определил Совет;
91

- к концу года на основе "Зеленой книги" Комиссии
одобрить элементы программы репатриации нелегальных
иммигрантов; эти элементы должны включать наиболее
возможные условия для своевременной репатриации в
Афганистан;
- формально принять на ближайшем заседании совета
министров юстиции и внутренних дел рамочное решение по
борьбе с трафиком людей, рамочное решение о повышении
стандартов уголовной ответственности в целях наказания за
пособничество в нелегальном въезде, транзите и
проживании и директиву об определении пособничества в
нелегальном въезде, транзите и проживании38.
Серьезное внимание Европейский Совет уделил
проблеме скоординированного и интегрированного управления
внешними границами. Одобрив последние соответствующие
инициативы Комиссии, в частности Сообщение "Об
интегрированном управлении внешними границами стран
Европейского союза", Евросовет призвал незамедлительно
создать в рамках Совета ЕС общую структуру в составе
руководителей служб пограничного контроля стран ЕС, которая
бы координировала меры, включенные в план. Евросовет
потребовал также от Комиссии и государств-членов ЕС в
пределах их сферы ответственности реализовать к концу
2002 года следующие меры:
- провести совместные операции на внешних границах;
- инициировать доступные для всех государств-членов
пилотные проекты;
- к июню 2003 года создать сеть иммиграционных
офицеров связи "стран ЕС;
- разработать модель анализа общих рисков, что
позволит оценивать общие интегрированные риски;
- разработать общие основные положения учебного
плана подготовки кадров пограничных служб и консолидации
европейских положений, касающихся границ;
- Комиссии изучить проблему распределения бремени
финансовых расходов по управлению внешними границами
между государствами-членами и Евросоюзом39.
Рассмотрев проблему интеграции иммиграционной
политики ЕС во внешние отношения с третьими странами, Евро-
92

совет подчеркнул, что постоянной долгосрочной задачей ЕС
должен оставаться всеобъемлющий, сбалансированный
подход по искоренению основных причин нелегальной
иммиграции. Существенное значение для экономического развития
третьих стран, сокращения миграционных потоков имеют
экономическое сотрудничество, расширение торговли,
программы развития, предупреждение конфликтов. По
убеждению Евросовета все будущие соглашения ЕС с третьими
странами должны включать статьи, посвященные
совместному управлению миграционными потоками и обязанности
реадмиссии нелегальных мигрантов.
Евросовет подчеркнул также важность сотрудничества со
странами происхождения и транзита по вопросам
пограничного контроля и реадмиссии. Реадмиссия должна охватывать
собственных граждан, а также иностранных граждан,
которые транзитом проследовали через территорию страны,
взявшей на себя обязанность по соглашению реадмиссии.
Сотрудничество должно принести кратко- и среднесрочные
результаты. В этих целях Евросоюз готов предоставить
необходимую техническую и финансовую помощь.
Заслуживает внимания позиция Евросовета по поводу
отношений ЕС с третьими странами, которые не
сотрудничают в борьбе с нелегальной иммиграцией. Евросовет счел
необходимым осуществлять систематическую оценку
отношений ЕС и государств-членов с такими странами во всех
относящихся к проблеме сферах. Неадекватное
сотрудничество с ними, по мнению Евросовета, может
воспрепятствовать установлению тесных отношений с Евросоюзом. Если
все попытки ЕС окажутся безуспешными, Совет может на
основе единогласия решить, что конкретная третья страна
проявляет неоправданное нежелание сотрудничать в
совместном управлении миграционными процессами. В этом
случае Совет, в соответствии с положениями учредительных
договоров, может принять меры или занять позицию в сфере
общей внешней политики и политики безопасности, равно
как и других политик, не нарушая при этом договорных
обязательств и не подвергая риску цели сотрудничества40.
В качестве важного элемента стратегии ЕС в сфере
убежища и иммиграции Евросовет назвал законодательную работу.
93

Поэтому саммит призвал Совет ЕС принять следующие
документы:
- к декабрю 2002 года - регламент, касающийся Дублина
П;
- к июню 2003 года - о минимальных стандартах
квалификации и статуса беженцев, а также положения,
регулирующие воссоединение семей, и статус иностранцев, имеющих
вид на постоянное жительство;
- к концу 2003 года - об общих стандартах процедуры
предоставления убежища;
Евросовет обязал Комиссию к концу октября 2002 года
предоставить Совету отчет об эффективности использования
финансовых ресурсов на уровне ЕС по репатриации
нелегальных иммигрантов и лиц, получивших отказ в
статусе беженца, по управлению внешними границами, а также
по проектам в сфере убежища и миграции в третьих
странах. В целях мониторинга выполнения поставленных задач,
Евросовет предложил Совету совместно с Комиссией
предоставить в шоне 2003 года соответствующий отчет41.
Первые итоги реализации мер были подведены на
заседании Совета 15-16 октября 2002 года. Комиссии было
предложено по-прежнему уделять внимание приоритетной
проблеме нелегальной иммиграции в рамках
интегрированного, всестороннего и сбалансированного подхода.
3 декабря Комиссия приняла Сообщение "Об интеграции
миграционных вопросов во внешнюю политику Евросоюза".
Соответствующее предложение, напомним, было внесено
главами государств и правительств ЕС на саммите в Севилье.
В первой части Сообщения анализируются феномен и
воздействие международной миграции на развивающиеся
страны, а также формы помощи этим странами в управлении
миграционными потоками. Вторая часть содержит доклад о
финансовых ресурсах Евросоюза по репатриации
иммигрантов, отклоненных беженцев, управлению внешними
границами и реализации проектов в области убежища и
иммиграции в третьих странах. Комиссия подчеркнула, что обе
части Сообщения следует рассматривать в неразрывной связи,
поскольку амбиции Евросоюза должны подкрепляться
финансовыми ресурсами42.
94

По мнению Комиссии, такая интеграция должна
основываться на следующих принципах:
1. Соблюдение общей связи внешней политики и
внешней деятельности Евросоюза. Диалог и отношения с
третьими странами в области миграции должны стать частью
всестороннего подхода на уровне ЕС, который следует
развивать, с одной стороны поощряя страны, приемлющие
новые порядки, с другой - не применяя санкций к странам,
отказывающимся от новых порядков или не желающим
применять их. Подход Евросоюза следует дифференцировать в
зависимости от каждой индивидуальной третьей страны.
2. Долгосрочными миграционными приоритетами ЕС
должны стать выявление основных причин миграционных
потоков. Следует признать эффект долгосрочных программ, в
частности по искоренению бедности, предупреждению
конфликтов, наращиванию потенциала.
3. Миграционному аспекту следует в первую очередь
уделять внимание в рамках стратегии, предложенной
Комиссией и одобренной Советом ЕС (Regional and Country
Strategy Papers - CSP). Отчет CSP, запланированный на
2003 год, представляет уникальную возможность в этом
отношении. Эта стратегия, предлагающая развивающимся
странам целый пакет программ развития, будет поощрять эти
страны заключать соглашения реадмиссии.
4. Независимо от результатов отчета CSP, уже
совершенно ясно, что понадобится дополнительное финансирование.
Новые задачи можно будет решать, если только появятся
новые деньги. Следует усилить бюджетную линию В7-667
(сотрудничество с третьими странами в области миграции).
Такой подход будет способствовать миграционным
инициативам и позволит избежать дублирования и путаницы.
Приложения к Сообщению дают хорошее представление
о финансовых ресурсах ЕС для решения миграционных
вопросов. Приведем только некоторые цифры. Так, в 1998-
2003 г.г. объем финансирования политики убежища,
иммиграции и управления внешними границами составил:
- в 1998 году- 29.559.894 евро;
- в 1999 году - 37.918.413 евро;
- в 2000 году - 35.928.318 евро;
95

- в 2001 году - 37.405.324 евро;
- в 2002 году - 61.310.000 евро;
- на 2003 год предполагалось выделить 59.600.000 евро43.
Подводя итоги 2002 года (председательство Испании и
Дании), Европарламент отметил высокую активность ЕС в
сфере юстиции и внутренних дел и призвал Грецию и
Италию (председательство в Совете ЕС в 2003 г.) достичь
соглашения по ключевым мерам общей политики ЕС в
вопросах убежища и иммиграции. Кроме того, Европарламент
предложил принять многолетний план законодательной и
оперативной деятельности ЕС в сфере юстиции и
внутренних дел, усилить мониторинг, принятых на уровне ЕС
решений, а также их реализации государствами-членами44.
2003 год был не столь обилен на документы, так или
иначе касающиеся нелегальной иммиграции. Прежде всего
упомянем резолюцию Европарламента относительно
Сообщения Еврокомиссии "Об интегрированном управлении
внешними границами стран Евросоюза". Европарламент
приветствовал предложение Совета разработать общий план
подготовки пограничных кадров и установить
унифицированные стандарты обучения и оперативной деятельности на
основе программы административного сотрудничества в
области внешних границ, виз," убежища и иммиграции.
Вносились также другие предложения, в частности, добиться
совместимости технического оборудования, разработать
будущую систему охраны границ с помощью радаров и
спутников. Наконец, Европарламент выразил сожаление, что Совет
очень мало внимания уделяет идее европейского корпуса
пограничной службы45.
Значимый вклад в стратегию борьбы с нелегальной
иммиграцией вносит Сообщение "О плане действий по сбору и
анализу статистики Евросоюза в области миграции",
принятое 15 апреля 2003 года46. Комиссия подчеркнула важность
точной, своевременной и гармонизированной информации,
особенно в условиях расширения ЕС, придающего
дополнительное географическое и политическое измерение феномену
миграции. Часть плана непосредственно касается
статистики по нелегальной иммиграции.
В июне 2003 года Комиссия приняла Сообщение "О
96

развитии общей политики в отношении нелегальной
иммиграции, контрабанды и трафика людей, внешних границ и
репатриации нелегальных иммигрантов7. Цель документа -
ознакомить участников саммита ЕС в Фессалониках с
предварительной оценкой прогресса в сфере юстиции! и
внутренних дел за последние несколько месяцев. На основе оценки
саммит должен был сделать политические выводы. То
обстоятельство, что Сообщение не содержит по сравнению с
предыдущими документами каких-либо новых положений по
стратегии борьбы с нелегальной иммиграцией, освобождает
нас от необходимости его детального анализа.
Обзор постамстердамского комплекса документов
Европейского союза по вопросам нелегальной миграции
показывает, что ЕС удалось довольно четко сформулировать
соответствующую союзную стратегию, учитывающей
практически все аспекты этого феномена, начиная от визовой
политики и практики, заканчивая проблемами реадмиссии и
депортации нелегальных1 мигрантов. Стратегия борьбы с
нелегальной миграцией признана важнейшим направлением
деятельности ЕС, актуальнейшей задачей в сфере юстиции и
внутренних дел. Однако успех этой стратегии зависит от
многих факторов: разработки и реализации актуальных
нормативно-правовых актов по различным аспектам
миграционной политики ЕС, важных изменений в процедуре
принятия решений в Совете ЕС, решении различных технических,
финансовых, оперативных и организационных проблем. Эти
задачи предстоит решать, как и прежде, в контексте
укрепления пространства свободы, безопасности и правопорядка,
что и подчеркнул Европейский Совет 5 ноября 2004 года,
принявший новую соответствующую всестороннюю
программу (Тампере II) на 2005-2009 г.г.
7-117
97

Примечания и ссылки
; See: Decision of the Executive Committee of 13 March 1998 of the Activities of the
Task Forse, pp. 253-256; Decision of the Executive Committee of27 October 1998 on the
Adoptation of Measures to Fight Illegal Immigration, pp. 268-2 72; Decision of the Central
Group of 27 October 1998 on the Adoptation of Measures to Fight Illegal Immigration,
pp.272-273. In: Schengen acquis integrated into the European Union. Brussels, 1999.
2 General Report on the Activities of the European Union 1999. Brussels, Luxemburg,
2000.
3 Bulletin EU 5-1999, Justice and Home Affairs F/18).
4 Bulletin EU 5-1999, Justice and Home Affairs A7/18).
5 Bulletin EU 3-2000, Justice and Home Affairs C/13).
6 James B. Refugees Advocates Urge a More Generous Policy on Asylum.
International Herald Tribune. 16 October. 1999.
7документ ЕС A998 г J, определивший новые подходы к некоторым странам
происхождения и транзита лиц, ищущих убеэюища, и мигрантов (Афганистан, Ирак,
Марокко, Сомали, Шри-Ланка). В качестве основных инструментов нового подхода
назывались диалог, сотрудничество и соразвитие. Важные элементы подхода - защита
прав человека, поддержка процессов демократизации, социально-экономическое
развитие, борьба с бедностью, предупреждение конфликтов, политика примирения,
сотрудничество с УВКБ ООН и правозащитными организациями, соблюдение права
беженцев и лиц, ищущих убелсище на защиту, интеграция мигрантов, борьба против
нелегальной иммиграции.
8 Bulletin EU10-1999, Conclusion of the Presidency E/16).
Hbid
10 Потемкина О. Европейское пространство свободы, безопасности и
правопорядка: границы, содержание, механизмы. М„ 2002, С. 15.
11 Там awe.
l2Apap J., Carrera S. Progress and Obstacles in the Area of Justice and Home Affairs
in an Enlarging Europe. CEPS Working Document №194, June 2003, P.l.
13 Communication from the Commission to the Council and the European Par lament
on Common Policy on Illegal Immigration. Brussels. 15.11.2001 COM B001) 672 final
PA
14Договаривающиеся государства не будут налагать взыскания за незаконный
въезд или незаконное пребывание на их территории беженцев, которые, прибыв
непосредственно из территории, на которой их э/сизни или свободе угрожала
опасность, предусмотренная в статье 31, въезжают или находятся на территории
этих государств без разрешения, при условии, что такие беженцы без промедления
сами явятся к властям и представят удовлетворительные объяснения своего
незаконного въезда или пребывания (Конвенция и Протокол, касающиеся статуса
беженцев. УВКБ ООН, 1996, С.31.)
15 Comprehensive Plan to Combat Illegal Immigration ami Traficking of Human
Beings in the European Union. B002/C142/02). Official Journal of the European
Communities, 14.6.2002.
98

"ibid P.28.
17 ibid P. 29.
18ibid P.30.
"ibid
™ibid,P.31.
"ibid P. 32.
"ibid P. 34.
23 Green Paper on a Community Return Policy on Illegal Residents. Brussels,
10.04.2002. COM B002) 175final.
24ibid P. 11.
25ibid i*. 13.
26ibid.P.17.
*Tibid. P.22.
2Hbid
29 Communication from the Commission to the Council and the European Parlament
Towards Integrated Management of the External Borders of the Member States of the
European Union. Brussels, 7.5.2002 COMB002J33final.
30ibid. P. 4.
3J ibid P. 5.
"ibid. P. 12.
33ibid. P. 13.
"ibid. P. 15.
35ibid, P. 18.
3Hbid, P. 20.
37Bulletin EU 6-2002. Presidency conclusions (8/25)..
"ibid, 9/25.
39ibid, 10/25
40ibid, 11/25.
41 ibid, 12/25.
42 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament
"Integration Migration Issues in the European Union, s Relations with third Countries".
Brussels. 3.12.2002 COM B002) 703 final. P.4.
4S. ibid, P.50.
44Bulletin EU3-2003. Area of Freedom, Security and Justice B/10).
45 Bulletin EU 1/2-2003. Area of Freedom, Security and Justice D/27).
46 Communication from the Commission to the Council and the European Parlament to
Present a Action Plan for the Collection and Analysis of Community Statistics in the Field
of Migration, Brussels, 15.4.2003 COM B003) 179final.
47 Communication from the Commission to the Council and the European Parlament in
view of the European Council of ThessalonikL On the Development of the a Common Policy
on Illegal Immigration, Smuggling and Trafficking of Human Beings, External Borders and
the Return of Illegal Residents Brussels, 3.6.2003 COM B003) 323final
7*
99

УГОЛОВНАЯ ПОЛИТИКА
И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ЕС В СФЕРЕ БОРЬБЫ
С НЕЛЕГАЛЬНОЙ ИММИГРАЦИЕЙ
Мощным рычагом борьбы с нелегальной иммиграцией
является уголовная политика стран ЕС и уголовно-правовые
сшнсции. Однако уголовное, уголовно-процессуальное и
уголовно-исправительное право западноевропейских стран в этом
отношении отличается различными подходами, санкциями,
причиной чего являются исторические, культурные и
правовые факторы. К тому же режим свободного передвижения в
шенгенском пространстве, отмена всех видов контроля на
внутренних границах стран ЕС приносят ощутимые выгоды
и преимущества организаторам контрабанды и трафика
людей, самим нелегальным мигрантам, которые, допустим,
перебираются из одной страны ЕС в другую.
Транснациональный, трансграничный характер нелегальной миграции
требовали и требуют соответствующих контрмер. Правда, в
виду крайней чувствительности вопросов государственного
суверенитета, теснейшими узами связанным с карательной
политикой, законодательством и мерами в отношении
организованной преступности, прийти к политическому
согласию, выработать общую стратегию борьбы, создать
действенные шгстигуциональные и правовые инструменты
западноевропейским странам длительное время не удавалось.
JBcnomiHM p печальной судьбе группы TREVI -
координационного органа в области уголовной политики
западноевропейских стран, созданного в 1975 году. Эта структура в
составе министров внутренних дел государств-членов
Сообществ, обязанная бороться с терроризмом, радикализмом,
100

эзкстремизмом_и^ насильственными действиями
международного характера, ничем примечательным себя не
зарекомендовала. Основная причина - отсутствие наднациональной
компетенции в уголовно-правовой сфере, невозможность
принятия юридически обязательных нормативный актов. ^>
Шенгенские соглашения и шенгенское законодательство
Исполнительного комитета означали крупный и важный
прорыв в этом отношении. В частности, появилась
нормативно-правовая база, регулирующая визовые вопросы,
пограничный и другие виды контроля на внешних границах,
сотрудничество полиций и судов в информационной и
уголовно-правовой сфере. Тем не менее, статус универсальных
эти нормы получили, как отмечалось ранее, только после их
инкорпорации в правовую систему Евросоюза. Эволюция
сотрудничества судов и полиций в уголовно-правовой сфере
проявилась в форме юридически обязательных решений и
рамочных решений Совета ЕС, с одной стороны
развивающие и дополняющие шенгенские правила, с другой -
создающие новые уголовно-правовые и уголовно-процессуальные
нормы.
Рамочные решения ЕС по вопросам уголовного права
(третья "опора") служат целям гармонизации права
государств-членов и могут включать:
- уголовно-правовую квалификацию: провозглашение
конкретного деяния (деяний) в качестве преступного на всей
территории Союза и установление признаков
соответствующего состава преступления;
- установление видов и размеров наказаний для
физических лиц, причем минимальный размер наказания обычно
определяется с помощью метода "минимальной
гармонизации" (государства-члены могут вводить более суровые меры
ответственности, а равно предусматривать в своих
уголовных законах признаки других составов преступлений);
- перечень отягчающих и смягчающих обстоятельств в
проектах новых рамочных решений. Те и другие могут
дополняться в национальном законодательстве;
- основания и меры ответственности для юридических
лиц, если преступление совершено в пользу юридического
лица членами его руководящих органов. По усмотрению
101

государств-членов ответственность юридических лиц за
преступления может являться как административной, так и
уголовной1.
[/JIpaBo уголовной юрисдикции принадлежит национальны^
судам того государства-члена, н?~тёрритор1ии которого со-
вершенно нрестухшение^редусмотрей рёше-
тШГТго^ювнаяГ^юрисдикция государства-члена
распространяется" также на преступления, совершенные их гражданами за
рубежом или против их граждан. Если преступление
подпадает под юрисдикцию нескольких государств-членов ЕС, то
вопрос разрешается на основе взаимных консультаций.
Основные правовые меры Евросоюза в борьбе с
преступностью включают:
- издание союзных нормативных актов,
устанавливающих признаки и ответственность за совершение различных
преступлений; f
- защиту прав потерпевших от преступлений;
- установление действенных форм взаимопомощи и
сотрудничества стран Евросоюза по уголовным делам;
- взаимную выдачу преступников и других лиц,
пытающихся укрыться от правосудия за границей;
- координацию работы национальных
правоохранительных органов через специальные учреждения.
Рассмотрим подробнее элементы уголовной политики ЕС
в сфере борьбы с нелегальной иммиграцией.
Издание союзных нормативных актов, устанавливающих
признаки и ответственность за совершение преступлений. В
"Зеленой книге" Еврокомиссии, анализирующей проблему
сближения, взаимного признания и усиления уголовных
санкций в Европейском союзе, отмечается, что сближение
уголовных санкций может удовлетворять нескольким
взаимосвязанным целям:
- установление общих преступлений и санкций в
отношении определенных видов преступлений означает
символическое послание Евросоюза.
Сближение санкций вызовет у широкой общественности
единое чувство правосудия, которое является условием
создания пространства свободы, безопасности и правопорядка.
Это было бы ясным сигналом, что определенные формы
102

поведения неприемлемы и равно наказуемы. Сближение
дефиниций преступлений и мер наказания за них
обеспечивает эффективную и эквивалентную защиту граждан
Евросоюза в отношении феномена, который противоречит
принципам и ценностям, разделяемым всеми
государствами-членами ЕС;
- создание пространства правопорядка означало бы, что
к аналогичному уголовному преступлению, независимо от
места его совершения на территории Евросоюза, будет
применяться одинаковое наказание. Сближение
законодательства является соответственно автономной целью в
пространстве, которое рассматривается и определяется в качестве
достойного приоритета. ^Определенная степень сближения
положений независимого уголовного законодательства'
необходима в силу того, что ряд преступлений носит
транснациональный характер и члены-государства Евросоюза дге могут
самостоятельно бороться с ними^
- минимальные 'стандарты Евросоюза не позволят
преступникам (по крайней мере, в сфере организованной
преступности) пользоваться выгодами различий между
уголовными наказаниями государств-членов Евросоюза и во
избежание прерледования и наказания перемещаться по
территории ЕС. В Заключениях саммита в Тампере (пункт 5)
отмечается, что преступники не должны иметь возможность
эксплуатировать различия правовых систем государств-членов
ЕС. Это особенно важно в отношении финансовых
преступлений;
- дискуссии в Совете ЕС по проекту рамочного решения
относительно принципа "ne bis in idem" - не дважды за одно
и то же - также показали, что принцип статьи 50 "Хартии
фундаментальных прав Европейского союза" будет легче
применять, если наказания сравнимы и действительно
выносятся;
- так как действие конкретных механизмов правового
сотрудничества по уголовным делам зависело от уровня
наказаний, то в результате принятия инструментов,
основанных на принципе взаимного признания, таких случаев
больше не было;
- существует также связь, как указывалось в статье III-
103

172 B) проекта Конституции ЕС, между сближением
уголовного законодательства и эффективной реализацией союзной
политики, где уже предприняты меры по гармонизации мер...
- наконец, сближение норм уголовного права в
отношении санкций и их усиления также поможет гарантировать
их взаимное признание судами, поскольку оно повышает
взаимное доверие. Но сближение не является "sine qua non" -
тем, без чего не может обойтись взаимное признание.
Скорее, это взаимодополняющие механизмы в интересах
установления европейского пространства правопорядка. Таким
образом, в соответствии с требованиями статьи 31 A) (с)
Договора об образовании Европейского союза будет
облегчена совместимость положений, применяемых
государствами-членами ЕС, и улучшено их сотрудничества в
соответствии со статьей 31 A) (аJ.
Как уже отмечалось, нелегальная иммиграция
неотделима от организованной преступности, криминальной сети
ЧфГанизаторов контрабанды и трафика людей. Сам факт
создания и участия в преступной организации считается,
как правило, преступлением. Поэтому важно, чуобы в
рамках Евросоюза было общее определение понятия
"организованная преступность". Еще в 1998 году Совет принял
документ "О признании участия в преступной организации на
территории государств-членов Европейского союза в
качестве уголовно наказуемого деяния". Согласно статье 1
документа, преступная организация понимается как
"организованное формирование более двух лиц, созданное заранее для
совместного совершения преступлений", при условии, что
а) эти преступления караются лишением свободы сроком
до четырех лет или более серьезным наказанием;
б) преступления являются целью создания и
деятельности преступной организации, средством приобретения
имущественных благ или способом незаконного воздействия на
функционирование публичной власти.
На усмотрение государств-членов ЕС отдается вопрос:
считать ли в качестве преступных деяния, названные в
обоих подпунктах п. 1 данной статьи или только в одном.
Согласно пункту "а" преступлением признается
"умышленное поведение любого лица, который, зная о цели и общем
104

характере преступной деятельности конкретной организации
или о планах этой организации совершить определенные
преступления, принимает активное участие:
- в преступной деятельности организации, в том числе,
но не обязательно, в качестве исполнителя преступления;
- в других видах деятельности организации, зная, что
его участие будет способствовать совершению организацией
новых преступлений.
Согласно пункту "б" преступлением является поведение
лица, вступившего с другими лицами в сговор об
осуществлении деятельности, которая в случае успеха выразится в
совершении преступлений, указанных в статье 1, даже если
это лицо непосредственно не участвует в подобной
деятельности. Решение вопроса о содержании и объеме
ответственности и наказания для физических и юридических лиц
относится к компетенции государств-членов3.
Этой дефиниции понятия "организованная преступность",
наряду с ее определением, приведенным в годовом отчете
ЕС по данной проблеме4, придерживается также совместный
документ Еврокомиссии и Европола "Об общей европейской
стратегии по предупреждению организованной
преступности. Понимание концепции "организованная преступность",
подчеркивается в документе, важно, когда рассматриваются
меры по ограничению ее влияния.
Контрабанда людеисвязана с использованием
транспортник средств (автотранйпюртГморские суда, грузовые
контейнеры и прочее), других орудий преступлений, получением
преступных доходов. Поэтому весьма важным инструментом
противодействия преступному бизнесу является рамочное
решение ЕС 26 июня 2001 года 2001/500 "Об отмывании
денег, обнаружении, выявлении, замораживании или
изъятии и конфискации орудий преступлений и преступных
доходов"^ ici
у Свой вклад в борьбу с нелегальной миграцией вносит
директива Совета ЕС 2001/51 от 14июня по гармонизации^
финансовых санкций к перевозчикам, доставляющих на
территорию стран ЕС иностранцев, не имеющих необходимых,
проездных документов, и которым было отказано во въезде. '
Директива дополнила статью 26 Шенгенского соглашения ,
105

1990 года7 и обязала страны ЕС обеспечить применение
штрафных санкций к перевозчикам в следующих размерах:
- максимальная сумма - не менее 5-ти тысяч евро или
- минимальная сумма - не менее 3-х тысяч евро или
- максимальная общая сумма за каждое нарушение - не
менее 500 тысяч евро.
Минимальная сумма штрафов в отношении перевозчика
не исключает применения странами ЕС более строгих
финансовых или иных санкций, например, конфискацию
транспортных средств8. Правда, вышеназванная директива не
решает всех проблем, поскольку ее положения охватывают
только пассажирский транспорт (железнодорожные
пассажирские перевозки частично). *
28 ноября 2002 года Совет ЕС принял два очень
важных правовых акта: во-первых, рамочное решение 2002/946/
JHA "О повышении стандартов уголовной ответственности
в целях наказания за содействие в незаконном въезде,
транзите и проживании в ЕС"; во-вторых, директиву 2002/90/ЕС
"О дефиниции понятия "содействие в незаконном въезде,
транзите и проживании в ЕС".
Рамочное решение дополняет другие правовые
инструменты по борьбе с нелегальной миграцией, незаконной
занятостью, трафиком людей и сексуальной эксплуатацией
детей9. В преамбуле рамочного решения подчеркивается
важное значение уголовно-правового сотрудничества полиций и
судов по обеспечению высокого уровня безопасности
граждан Евросоюза. Одним из аспектов безопасности является
борьба с содействием нелегальной иммиграции. В документе
подчеркивается важность сближения существующих
правовых положений, в частности, с одной стороны уточнения
дефиниции понятия "содействие в незаконном въезде,
транзите и проживании в ЕС", с другой - установления
минимальных санкций, определения юрисдикции. Важно не
ограничиваться, отмечается в рамочном решении, возможными
действиями к физическим лицам, но также обеспечить меры,
касающиеся ответственности юридических лиц.
Статья 1 обязывает страны ЕС применять к действиям,
предусмотренных статьями 1 и 2 директивы 2002/90/ЕС,
эффективные, соразмерные и обладающие предупредитель-
106

ным эффектом уголовные санкции, могущие повлечь
экстрадицию. Одновременно предусматривается возможность
дополнительных наказаний, а именно: конфискации
транспортного средства, использовавшегося для совершения
преступления; прямого или косвенного запрещения деятельности,
способствующей такому преступлению; выдворения
виновных лиц.
Лицам, намеренно, в силу корыстных побуждений
помогающим иностранцам въезжать или транзитом проезжать
через территорию какой-либо страны ЕС с нарушением
соответствующих правил, а также в определенной степени
подстрекателям, грозит максимальное уголовное наказание
в виде лишения свободы не менее восьми лет, если:
- преступление совершено в качестве деятельности
преступной организации;
- преступление совершено в условиях, угрожающих
жизни лиц, являющихся объектом преступления.
Правда, при определенных условиях максимальный срок
уголовного наказания в виде лишения свободы может быть
снижен до шести лет10.
Рамочное решение (статья 2) предусматривает также
ответственность физических лиц, действующих либо
индивидуально, Либо в качестве члена органа юридического лица.
Во втором случае физическое лицо обязано занимать
руководящее положение (представительские полномочия, право
принятия решений от его имени, право контроля
юридического лица.)
Отметим, что, наряду с уголовными и не уголовными
санкциями в отношении юридических лиц, рамочное решение
(статья 3) считает возможным также применение таких
санкций, как лишение права пользоваться преимуществами или
помощью со стороны публичной власти, временное или
постоянное запрещение коммерческой деятельности и прочее.
В статье 4 рамочного решения предусматривается
обязанность стран ЕС определить юрисдикцию в отношении
действий, предусмотренных статьями 1 и 2 директивы 2002/
90/ЕС.
Статья 5 определяет порядок экстрадиции и судебного
расследования дел, связанных с содействием нелегальной
107

миграции. В частности, устанавливается обязанность стран
ЕС, которые не экстрадируют собственных граждан,
предпринять все необходимые меры, чтобы установить
юрисдикцию в отношении действий, предусмотренных статьями 1 и
2 директивы 2002/90/ЕС, и совершенных собственными
гражданами за пределами национальной территории.
Статья 6 содержит весьма существенную огояррку:
рамочное решение будет применяться без ущерба защите
беженцев и лиц, ищущих убежища, в соответствии с
международным правом по беженцам и другими международными
инструментами, касающихся прав человека11.
Второй документ - директива Совета ЕС-неотделим от
предыдущего. Его основная цель - определить понятие
"содействие нелегальной иммиграции", что позволяет более
эффективно выполнять рамочное решение 2002/946/ JHA.
Директива дополняет другие правовые инструменты
Евросоюза по борьбе с нелегальной иммиграцией, нелегальной
занятостью, трафиком людей и сексуальной эксплуатацией
детей.
Статья 1 директивы обязывает страны ЕС (за
исключением Дании) применять соответствующие санкции:
(а) к любому лицу, которое намеренно помогает лицу, не
являющемуся гражданином какой-либо страны ЕС, въезжать
или транзитом проезжать территорию государства-члена с
нарушением правил этого государства, касающихся въезда
или транзита иностранцев;
(б) к любому лицу, которое из-за корыстных побуждений
намеренно цомогает лицу, не являющемуся гражданином
какого-либо государства-члена, проживать на его
территории в нарушение правил, касающихся проживания
иностранцев. Важно отметить, что директива оставляет за
странами-участницами право применять по гуманитарным
соображениям санкции к лицам, названным в пункте (а), на
основе национального законодательства.
Статья 2 директивы требует от государств-членов
гарантировать применение санкций также в отношении любого
лица, которое является: а) подстрекателем; б) соучастником
или в) пытается совершить деяние, предусмотренное
пунктами (а) и (б) статьи I12.
108

Статья 3 обязывает страны ЕС применять к действиям,
предусмотренным статьями 1 и2, эффективные, соразмерные
и обладающие предупредительным эффектом уголовные
санкции. *
Заключительные статьи рамочного решения и директивы
посвящены вопросам имплементации, срокам вступления
документов в законную силу (оба - со дня опубликования в
Официальном журнале ЕС) и прочее.
^^д]щта^т§Щ}}§_]<оь1^рс1банды и трафика людей. Успех
борьбы с преступностью, ^Млкэча^^фашжащшнальную, во
многом зависит от защиты жертв преступлений, их
сотрудничества с правоохранительными органами. Жертвы
преступлений должны получать необходимую помощь, защиту и
поддержку от государства. Европейский союз располагает
несколькими правовыми инструментами по защите прав
потерпевших от различных преступлений, в частности
рамочным решением Совета ЕС от 15 марта 2001 года "О статусе
потерпевших в уголовном процессе". Потерпевшим
признается "физическое лицо, которому нанесен ущерб, включая
посягательство на его физическую и психическую
неприкосновенность, нравственные страдания или материальный вред,
на основании действия или бездействия, совершенного в
нарушение^ уголовного законодательства государства-члена".
Рамочное решение устанавливает, что потерпевший в
уголовном процессе имеет право:
- быть выслушанным и предоставлять доказательства;
- на доступ к информации, относящейся к защите его
интересов;
- на юридическую консультацию и помощь;
- на возмещение государством расходов, связанных с
участием потерпевшего в рассмотрении уголовного дела;
- на возмещение вреда со стороны субъекта преступления;
- на защиту.
Кроме того, рамочное решение предусматривает
специальные меры по защите прав трансграничных потерпевших13.
Особое значение в борьбе с преступной сетью
нелегальной иммиграции отводится помощи потерпевшим от
деятельности контрабандистов. В этой связи принципиальное
значение имеет проект директивы Комиссии 11 февраля
109

2002 года, предусматривающей возможность выдачи
временного вида на жительство жертвам нелегальной иммиграции
и трафика людей, согласившихся сотрудничать с
компетентными властями. В документе определяются критерии выдачи
вида на жительство, условия проживания, а также
основания отзыва или отказа в продлении вида на жительство14.
Установление действенных форм взаимопомощи и
сотрудничества стран Евросоюза по уголовным делам. Практика
судебных и следственных органов иногда требует проведения
определенных процессуальных действий вне
территориальной компетенции следователей и судов. В пределах страны
эта проблема преимущественно решается за счет так
называемого института следственных и судебных поручений.
Проведение процессуальных мер за пределами страны
осуществляется в рамках правовой помощи путем взаимодействия
компетентных органов различных государств. Одно из
государств обращается к другому с ходатайством (запросом) о
проведении на территории последнего определенных
действий по сбору доказательств и другой информации,
необходимой для успешного расследования уголовного дела,
которое рассматривают судебные органы первой стороны. Как
правило, круг соответствующих вопросов регулируется
международными - двусторонними и многосторонними -
договорами о правовой помощи. Важнейшим европейским
документом такого характера является Европейская конвенция о
взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 года,
участницами которой в разное время стали все страны
Евросоюза. Теда не менее, более высокий уровень правовой
интеграции в ЕС потребовал собственного и более
эффективного документа о правовой помощи. Первый шаг в этом
направлении - соответствующие положения Шенгенского
Соглашения. 29 мая 2000 года их заменила Конвенция
Евросоюза "О взаимной помощи по уголовным делам между
государствами-членами Европейского союза5. О ней и
пойдет речь.
Конвенция состоит из 4 разделов C0 статей). В первом
разделе "Общие положения" прежде всего определяется
отношение конвенции к другим правовым инструментам о
взаимной помощи, в том числе к Европейской Конвенции о
но

взаимной помощи 1959 года, дополнительному протоколу
1978 года, соответствующим статьям Шенгенского
соглашения, главе 2 Договора об экстрадиции и взаимной помощи
по уголовным делам между Бельгией, Люксембургом и
Нидерландами. Кстати говоря, по отношению к союзным
конвенциям по правовой помощи Европейская конвенция 1959
года играет роль "материнской" и не утрачивает силу16.
Согласно конвенции "О взаимной помощи по уголовным
дела между государствами-членами Европейского союза",
порядок и процедуру исполнения запроса определяет само
запрашивающее государство. Процессуальные документы
отправляются различным способом. Если речь идет об
определенных лицах, находящихся на территории другого
государства-члена, то документы отправляются адресату
непосредственно (почтой). Другой способ - пересылка документов
(по факсу, электронной формой) через компетентные органы
запрашиваемого государства, например, если неизвестно
местопребывание лица, нет возможности отправить
документы почтой и т.д.17. Такой порядок взаимодействия государств-
членов ускоряет и упрощает процедуру выполнения
запросов. В случае необходимости (незнание языка, на котором
составлен документ) предусматривается перевод документа
или, по крайней мере, важных пассажей на язык того
государства, где проживает адресат. Запросы о взаимной
помощи и спонтанный информационный обмен между
государствами-членами должны осуществляться в письменной или
любой форме, воспроизводящей текстовую запись в
условиях, позволяющей запрашиваемому государства установить
аутентичность документа.
Во втором разделе рассматриваются специфические
признаки отдельных форм правовой помощи. Статья 8
конвенции затрагивает' запросы о реституции, цель которых -
обнаружение, изъятие и возвращение в распоряжение
запрашивающего государства с последующей передачей законному
владельцу объектов, добытых незаконным путем. В целях
осуществления следственных действий в отношении
задержанных лиц, конвенция предусматривает возможность их
перемещения на территорию запрашивающего государства.
Специфической формой оказания правовой помощи явля-
111

ется допрос посредством видеоконференций. Такая форма
помощи уже признана в качестве законного средства
получения показаний в уголовно-процессуальных нормах целого
ряда стран, например, в Великобритании18. Главное, чтобы
использование видеоконференции не противоречило
фундаментальным принципам права запрашивающего государства.
Конвенция устанавливает, что в случае невозможности или
нецелесообразности вызова свидетелей или экспертов в
страну, где ведется уголовное дело, возможно получение
доказательств из-за рубежа. Технология видеоконференции
довольно проста: по запросу одного государства-члена другое
государство, где находится свидетель или эксперт, вызывает его
повесткой в специальное помещение, имеющее видеосвязь с
запрашивающим государством. Видеоконференция позволяет
разрешить ряд сложных процессуальных ситуаций.
Другая специфическая форма правовой помощи,
предусмотренная конвенцией - телеконференция. Согласно
официальному комментарию к конвенции 2000 года, телеконференция
используется для получения от свидетелей и экспертов
ответов на "рутинные вопросы", не требующих строгих
официальных процедур19. Телеконференцию проводит
запрашиваемое государства на основании обращения судебного органа
запрашивающей стороны. Правда, в отличие от
видеоконференции, телеконференция может состояться только при
согласии свидетеля или эксперта. Запрашиваемое государство
должно выполнить ряд действий: 1) известить свидетеля или
эксперта о времени и месте проведения телеконференции; 2)
обеспечить идентификацию личности свидетеля или
эксперта; 3) проверить согласие свидетеля или эксперта на
проведение телеконференции20.
Одной из форм взаимодействия стран Евросоюза в сфере
оперативно-розыскной деятельности являются
контролируемые поставки. В шенгенском пространстве свободы
передвижения людей, товаров, услуг и капиталов может появиться
необходимость в организации контролируемых поставок, чтобы,
например, проследить маршруты наркоторговли. Статья 12
конвенции гласит, что любое государство-член по просьбе
другой договаривающейся стороны может разрешить
контролируемые поставки на свою территорию в рамках уголовного
112

расследования преступления, которое повлечет за собой
экстрадицию. Решение о контролируемых поставках
принимается в каждом индивидуальном случае компетентными
властями запрашиваемого государства на основе его
законодательства. Причем компетентные власти имеют' право
действовать, направлять и контролировать этц поставки.
Детально проработана в конвенции проблема создания и
деятельности совместных следственных бригад (статья 13),
которые одновременно являются формой правовой помощи и
инструментом эффективной координации
правоохранительной работы государств-членов по расследованию
преступлений, затрагивающих интересы двух и более государств.
Состав бригад, создаваемых для достижения специфических
целей и на ограниченный срок, определяется соглашением
государств-членов. Конвенцией установлено, что с просьбой
о создании совместной следственной бригады может
обратиться любая заинтересованная договаривающаяся сторона.
Следственная бригада создается в том государстве-члене, где
предполагается проведение расследования21. В Конвенции
определяются общие условия деятельности совместных
следственных бригад. Во-первых, руководителем бригады должен
быть представитель компетентных органов, участвующих в
расследовании, того государства-члена, где действует
бригада. Во-вторых, следственная бригада должна осуществлять
свои операции в соответствии с законодательством
государства, где она действует. В-третьих, государство, на
территории которого действует совместная следственная бригада,
должно предпринять в этих целях все необходимые
организационные меры.
Повышению эффективности работы следственных бригад
должны способствовать прикомандированные члены, т.е.
представители компетентных властей государств, на территории
которых в данное время не ведутся следственные
мероприятия22. В частности, они могут в оперативном порядке и в
пределах своих полномочий обращаться к компетентным
властям своей страны за определенной информацией, что
устраняет необходимость официальных запросов и
значительно ускоряет расследование преступлений.
Большое значение имеет предусмотренная конвенцией
8-117
113

возможность расширения состава следственных бригад за
счет представителей Евронола, Еврокомиссии, Интериола и
других учреждений. .
Конвенция предусматривает также такую форму правовой
помощи по уголовным делам как оперативное внедрение.
"Запрашивающее и запрашиваемое государства могут договориться
о взаимной помощи для проведения уголовных расследований
с помощью агентов, действующих тайно или под
вымышленным именем" - гласит статья 13 конвенции. Решение о такой
помощи принимается в каждом конкретном случае
компетентными властями запрашиваемого государства в соответствии с
национальным законодательством и процедурами. Деятельность
тайных агентов должна способствовать раскрытию различных
видов трансграничной преступности.
Как мы видим, нарядуст^адидионными формамипра-
вовой помощи по уголовным делам, появились такие,
которые теснейшим образом связаны с развитием науки,
техники, технологий, особенно информационных и
телекоммуникационных. Именно этим обстоятельством вызвано
рождение новогоПиоля уголовно-правового взаимодействия госу-
ч дарств-членов Евросоюза - прослушивание
телекоммуникаций (статьи 17-22). Конвенция устанавливает, что
компетентные власти запрашивающего государства могут в целях
уголовного расследования сделать запрос другой
договаривающейся стороне относительно прослушивания и
незамедлительной передачи запрашивающему государству
телекоммуникационных сообщений либо прослушивания, записи и
последующей передачи коммуникационных сообщений
запрашивающему государству23.
Применение такой формы взаимопомощи государств
Евросоюза охватывает различные ситуации (место
расположения объекта прослушивания, технические возможности
перехвата разговоров и прочее), в частности, перехват
телекоммуникаций на национальной территории с помощью
провайдера телекоммуникационных услуг. Не касаясь
некоторых организационных деталей проблемы перехвата
телекоммуникаций, отмстим важную норму конвенции в
отношении защиты персональных данных. Этой проблеме
посвящена статья 23 заключительного раздела конвенции.
114

Установлено, что персональные данные могут
использоваться тем государством, которому они переданы, только в
определенных целях, например, при расследованиях,
предусмотренных настоящей конвенцией, для предотвращения
непосредственной и серьезной угрозы общественной
безопасности. Перечень таких целей, приведенных в конвенции,
носит исчерпывающий характер.
Последний раздел конвенции "Заключительные
положения" определяет порядок ее подписания, вступления в силу,
условия присоединения новых государств-членов Евросоюза,
депозитария (в лице Генерального Секретаря ЕС).
В объяснительной записке к Протоколу конвенции,
одобренной Советом Евросоюза 14 октября 2002 года, приведен
перечень преступлений, к которым должны применяться
положения конвенции. Среди этих преступлений числятся
контрабанда нелегальных иммигрантов и подделка
административных документов. Перечень преступлений явился
результатом компромисса* межу государствами-членами Евросоюза.
Свою нишу в борьбе с нелегальной иммиграций
занимает директива Совета 40/2001/ЕС от 28 мая 2001 года "О
взаимном признании решений о выдворении, принятыми
компетентными органами одного государства-члена в
отношении граждан третьей страны, на территории другого
государства-члена4. Выдворение предусматривается в случаях
(они не подлежат расширенному толкованию), когда, во-
первых, есть серьезные и реальные основания считать, что
гражданин третьей страны угрожает общественному порядку
и национальной безопасности государства-члена (осужден
за преступление, предусматривающее лишение свободы, но
крайней мере, на один год; налицо серьезные основания
полагать, что иностранец совершил серьезное преступление
или намерен совершить такое преступление на территории
государства-члена ЕС); во-вторых, если гражданин третьей
страны не удовлетворяет национальным правилам въезда и
проживания иностранцев.
(^Вцелях реализации положений саммита в Тампере и
вышеназванной конвенции, 13 июня 2002 года по
инициативе Бельгии, Франции, Испании и Великобритании,
учитывая мнение Европарламента, Совет принял рамочное решс-
$*
115

пис "Об общих следственных бригадах5. 8 мая 2003 года
появились рекомендации Совет ЕС по модельному
соглашению "Об общих следственных бригадах".
Неоценимое значение в борьбе с трансграничной пре-
сгуиностью имеют хнеигенские положения по
трансграничному полицейскому наблюдению и преследованию
физических лиц26. Положения обязывают полицейские службы
помогать друг другу в соответствии с национальным
законодательством и пределах своей компетенции для
предупреждения, выявления и борьбы с уголовно-наказуемыми
действиями, если просьба о помощи или их выполнение не входят
в сферу юстиции, или не требуют от соответствующей
стороны применения мер принуждения.
Полицейские служащие шеигенских стран вправе
продолжить на территории другого государства-члена наблюде-
- ние за лицом, подозреваемым в уголовном деянии, за
которое ему грозит выдача властям другого государства. При
этом в расчет принимаются процедурные вопросы
(обязательное согласие на продолжение наблюдения за
подозреваемым и т.д.), определяются сотрудники, которые могут
вести наблюдение на территории другого шенгенского
государства, их правовой статус и компетентные органы
государств-членов. В отдельных случаях наблюдение может
вестись без предварительного запроса, но с последующим его
направлением. Наблюдение допустимо лишь в случае
умышленного или неосторожного убийства, изнасилования, умыш-
лешюго поджога, фальшивомонетничества, крупной кражи,
укрывательства краденого или разбоя, вымогательства,
торговли людьми и захвата заложников, незаконного обраще-
ггия наркотических средств, нарушения законов об оружии и
взрывчатых веществах, уничтожения путем взрыва,
незаконного обращеггия ядовитых и вредных отходов. С октября
2003 г. ггаблгодение может осуществляться также в отноше-
ггии контрабанда людей27. Трансграничное полицейское на-
блгодснис должно закоггчиться в течение пяти часов с
момента пересечения границы другого государства или раггьше
по трсбоваггшо компетентных органов последнего. '
Шегггеггскис иоложеггия угюлномочили полицейских, пре-
елсдугощих "гго горячим следам" на своей территории лицо,
116

совершившее или принявшее участие в преступном деянии,
продолжать преследование на территории другого шенгенс-
кого государства без предварительного согласия, если нельзя
было в силу определенных обстоятельств известить об этом
его компетентные органы или своевременно прибыть на
место для продолжения преследования. С учетом
суверенности государств, шенгенские положения подробно
регламентируют юридическую сторону преследования, в частности
момент установления полицейскими, ведущими
преследование, контакта с компетентными органами сопредельного
государства, обязанность прекращение преследования по
первому их требованию, условия применения оружия,
установления прямой телефонной, телексной и другой связи в
целях облегчения полицейского сотрудничества и прочее28.
Успех борьбы с преступностью во многом зависит от
информационного взаимодействия правоохранительных
органов государств-членов Евросоюза. Известно, что
государства-члены ЕС располагают общенациональными
информационными системами (NSIS), включающими интересующие
правоохранительные органы различные сведения и данные.
В рамках шенгенского пространства функционирует Шеи-
генская информационная система (SIS), состоящая из
национальных систем стран Евросоюза. Центральное досье в
Страсбурге (Франция) включает данные на всех разыскиваемых
лиц: от опасных преступников до убежавших из дому детей,
нелегальных иммигрантов, а также иностранных граждан,
въезд которых на территорию Шенген запрещен или
нежелателен (нарушители паспортно-визового режима, правил
пребывания в стране и т.д.). Не забыты похищенные,
присвоенные или другим образом пропавшие предметы - автомобили,
прицепы, огнестрельное оружие, бланки документов,
заполненные документы, удостоверяющие личность и
зарегистрированные банкноты29. Характер персональных сведений строго
регламентирован: а), фамилия и имя, в случае
необходимости другие имена, под которыми известно данное лицо;
б), неизменяемые особые физические приметы; в), первая буква
второго имени; г), время и место рождения; д). пол; с),
гражданство; ж), пометка "вооружен"; з). пометка "склонен к
насилию"; и), причина постановки на учет; к), меры,
которые надлежит принять к данному лицу.
117

Шсигеиское Соглашение 1990 года подробно
регламентирует процедуру внесения в Шенгенскую информационную
систему данных па гравдан третьих стран, которым
отказано во въезде, в отношении разыскиваемых лиц или лиц,
свобода которых в интересах их собственной безопасности
или предотвращения угрозы по просьбе компетентного
органа или запрашивающей Договаривающейся Стороны должна
быть временно ограничена.
База данных защищена многоуровневой системой адми-
1шстративно-технического и правового контроля.
Предусмотрены меры по недопущению посторонних лиц к аппаратуре,
на которой обрабатываются данные, несанкционированного
чтения, копирования, изменения, удаления Данных, а также
но обеспечению возможности контроля и выяснения вопроса
кем, когда и какие персональные данные вводились в
автоматизированную систему обработки, недопущению
несанкционированного чтения, копирования при передаче или
транспортировке носителей информации и т.д. После включения
теш ейских положений в Амстердамский договор
применяются правила защиты персональных данных, установленные
Евронарламептом и Евросоветом 24 октября 1995 года. Ев-
рокомиссия имеет право проверять соответствие применения
шенгенских положений нормам европейского права. Поскольку
Шст ейская информационная система служит целям
безопасности шенгенских стран, то, естественно, доступ к ней
весьма ограничен: это сотрудники пограничных,
полицейских, иммиграционных и некоторых других служб государств-
членов ЕС. Улучшению информационного сотрудничества
иравоохрантелыиых органов ЕС способствует
совершенствование самой информационной системы. 6 декабря 2001 года
Совег принял регламент №2424/2001 и решение 2001/886 о
развитии второго поколения SIS30.
В условиях, когда взаимодействие между правоохрани- .
тельными органами ведется уже не столько на центральном
уровне, сколько путем непосредственных контактов,
потребовались и другие шхетрументы информационного обмена и
сотрудничества. Важнейший из них - институт офицеров
связи, т.е. откомандирование сотрудников полиции одного
государства-члена ЕС па постоянной или временной основе
118

в полицейские службы другого государства-члепа.
Аналогичными инструментами пользуются также миграционные,
судебные и таможенные органы. Серьезным тагом является
решение Совета "О совместном использовании офицеров связи,
размещенных за границей правоохранительными органами
стран Европейского союза1, развивающее соответствуюпщс
шенгенские положения. Каждому офицеру связи предстоит
внести свой вклад в сбор и обмен информацией, которой
можно пользоваться в борьбе с трансграничной
преступностью, включая четкую информацию о правовых системах и
оперативных методах деятельности третьих стран и
международных организаций. Документ предусматривает
регулярные или в случае необходимости срочные встречи офицеров
связи различных государств-членов, находящихся в одной и
той же третьей стране или международной организации.
Как правило, инициатива таких встреч возлагается на
офицеров связи государства, председательствующего в
Европейском союзе. Важное отметить, что документ
предусматривает помощь офицеров связи государств-членов в выполнении
информационных запросов Европола.
Крупное значение в борьбе с нелегальной иммиграцией
играет система Eurodac - компьютеризированная
дактилоскопическая база лиц, ищущих убежище, нелегальных
иммигрантов и некоторых других категорий иностранцев. Система
предназначается для более эффективного функционирования
института убежища в странах ЕС. Соответствующий
регламент принят 11 декабря 2000 года32. Известны
многочисленные случаи злоупотребления институтом убежища, когда
граждане третьих стран пытаются найти защиту в ЕС, хотя
по всем признакам они не подпадают под категорию
беженцев. Получив отказ в одной стране ЕС, они пытаются
легализоваться в другой. Сравнивая отпечатки пальцев
"отказника11 и лица, ходатайствующего об убежище, можно,
например, установить их идентичность и вполне правомерно
отказать в ходатайстве.
Дактилоскопированию подлежат следующие категории лиц,
возрастом 14 и более лет:
1.Категория I: данные лиц, ищущих убежище. Отпечатки
пальцев A0 полных отпечатка и 4 контрольных) отправляются
119

для сравнения с отпечатками пальцев лиц, ранее подавших
ходатайство об убежище в другом государстве-члене ЕС.
Эти данные сравниваются также с отпечатками лиц
категории 2 (смотри ниже) и сохраняются в течение 10 лет за
исключением специфического случая (если лицо, ищущее
убежище приобрело гражданство какого-либо государства-
члена ЕС, то дактилоскопические данные стираются);
2. Категория 2: данные иностранных граждан,
задержанных в связи с незаконным пересечением внешних границ и
которые не могут быть репатриированы. Эти данные A0
полных отпечатка и 4 контрольных) отправляются только
для 2-х годичного хранения в Центральный офис для
последующего их сравнения с отпечатками пальцев лиц,
ходатайства об убежище которых поступит впоследствии. В случае,
когда иностранный гражданин получает вид на жительство,
либо покидает территорию страны ЕС, либо натурализуется,
то данные на него быстро уничтожаются.
3. Категория 3: данные иностранных граждан, незаконно
пребывающих в странах Евросоюза. Эти данные
сравниваются с данными центральной базы на лиц, ищущих
убежище. Передача такого рода данных не обязательна для
стран Евросоюза.
' Вместе с тем, Евросоюз признает право на убежище тех,
кто действительно в нем нуждается. Этим целям, помимо
системы Eurodac, служат новые критерии и механизмы
(Дублин II) определения государства, ответственного за
рассмотрение ходатайств об убежище, подданных в одном из
государств-членов ЕС (заменит Дублинскую Конвенцию 1990 г.K3
а также положения, регулирующего применение таких
критериев и механизмов34.
Упомянем также FADO - европейскую систему хранения
изображения действительных и подлинных документов,
которая должна функционировать под общим руководством
Генерального секретаря Совета ECJn>
25 ноября 2003 года Евройомиссия решила направить
Совету ЕС и Евронарламенту предложение Антонио Витто-
риио о создании на уровне Евросоюза информационной веб-
ссти но управлению миграцией. Предполагается, что сеть
позволит странам ЕС осуществлять в режиме реального вре-
120

мени информационный обмен по нерегулируемым или
нелегальным миграционным потокам и тенденциям35.
Взаимная выдача преступников и других лиц, пытающихся
укрыться от правосудия за границей. Чрезвычайно важным
шагом Евросоюза в борьбе с преступностью, в том числе
связанной с нелегальной иммиграцией, явилось рамочное
решение 2002/584/JHA от 13 июняJ20O2 года_ европейс-
komj>|^ ^щ^^^анами
европейского довоза6. JBr преамбуле документа,
подчеркивалось, что цели ЕС, направленные на создание пространства
свободы, безопасности и правопорядка, приводят к
устранению экстрадиции между странами ЕС и замены ее простой
процедурой выдачи. Введение новой упрощенной процедуры
выдачи осужденных или подозреваемых в совершении
преступления лиц для исполнения уголовного приговора или
уголовного преследования должно было устранить
сложности существующей системы экстрадиции и заменить
традиционные отношения сотрудничества стран ЕС системой
свободного движения судебных решений по уголовным делам.
Действительно, процедура экстрадиции, описанная в
Европейской Конвенции 1957 года, предполагала ряд
обстоятельств, затруднявших, а то и блокирующих реальную
выдачу преступников. В этой связи назовем отказ в выдаче
собственных граждан, право не выдавать лиц,
преследуемых, по мнению запрашиваемого государства, по
политическим мотивам, принцип двойной ответственности, когда
экстрадиция возможна только в том случае, если преступное
деяние считается таковым в запрашивающем и в
запрашиваемом государстве.
Сама процедура экстрадиции- этого, по мнению Евро-
комиссии, "тяжеловесного и устаревшего механизма"
отличалась бюрократическим характером, волокитой, что
тормозило сотрудничество стран в борьбе с преступностью.
Попытки как-то упростить процедуру выдачи заканчивались
неудачно. Сдвинуть дело с мертвой точки удалось только
саммиту ЕС в Тампере, который решил заменить
экстрадицию "простой передачей лиц", по крайней мере, в
отношении граждан, виновных в совершении преступлений
повышенной общественной опасности.
121

Европейский ордер на арест-это первая конкретная
уголовно-правовая мера по реализации принципа взаимного
признания - сердцевины правового сотрудничества стран
ЕС. В отношениях между странами ЕС европейский ордер
на арест заменил все предыдущие инструменты, касающиеся
экстрадиции, включая соответствующие положения главы 3
Шенгенского соглашения 1990 года.
Рамочное решение представляет собой довольно объемный
документ D главы, 35 статей). В первой главе приводится
дефиниция понятия "ордер на арест", виды преступлений,
подпадающих под действие ордера, обязательные и
факультативные основания невыполнения ордера государством-членом ЕС,
определяются компетентные судебные органы, содержание и
форма ордера и прочее. Рассмотрим подробнее некоторые
моменты. Под европейским ордером на арест понимается
судебное решение одного государства -члена ЕС, предъявляемое
другому государству-члену в отношении ареста и выдачи
запрашиваемого лица в целях проведения уголовного
расследования, выполнения судебного приговора или задержания.
Государства- члены исполнят любой европейский ордер на арест на
основе принципа взаимного признания и в соответствии с
положениями данного рамочного решения. Важно отметить,
что рамочное решение не затрагивает обязательств государств-
членов ЕС в отношении фундаментальных прав и
фундаментальных правовых принципов, предусмотренных статьей 6
договора об учреждении Европейского союза37.
Ордер на арест охватывает преступления, которые
наказываются в запрашивающем государстве-члене лишением
свободы. Ордер на задержание выдается, если за
преступление грозит максимальное наказание, по крайней мере, три
года. В рамочном решении приводится полный перечень
таких преступлений C2 вида), включая участие в
преступной организации, сексуальную эксплуатацию детей и
детскую порнографию, незаконный трафик наркотических и
психотропных веществ, коррупцию, расизм и ксенофобию,
фальшивомонетничество, в том числе евро, незаконный трафик
культурных ценностей, включая антиквариат и
произведения искусства38. Из преступлений, непосредственно
затрагивающих проблемы нелегальной иммиграции, в перечне чис-
122

лятся трафик людей, содействие нелегальному въезду и
проживанию, подделка административных документов.
Примечательно, что рамочное решение допускает
возможность расширения или изменения перечня преступлений,
подпадающих под действие европейского ордера на арест.
Для этого достаточно единогласия Совета ЕС, выраженного
в рамках определенной процедуры.
Судебные власти запрашиваемого государства-члена
обязаны отказаться исполнить ордер на арест, есди:
1. преступление, на котором основывается ордер,
подлежит в запрашиваемом государстве-члене амнистии, где оно
имеет право расследовать данное преступление в
соответствии со своим уголовным законодательством;
2. судебные власти запрашиваемого государства-члена
информированы, что запрашиваемое лицо уже осуждено;
3. запрашиваемое лицо не в состоянии в силу своего
возраста нести уголовную ответственность за деяния, на
которых базируется ордер на арест в соответствии с
законодательством запрашиваемого государства-члена39.
Необязательные (факультативные) основания
неисполнения европейского ордера на арест включают, помимо иных,
случаи, когда в отношении запрашиваемого лица ведется
расследование в запрашиваемом государстве-члене за то же
деяние, на котором базируется ордер на арест, либо если
ордер выдан в целях исполнения уголовного наказания или
задержания в отношении лица, являющегося
гражданином или жителем запрашиваемого государства-члена и это
государство обязуется исполнить приговор или задержание
на основе своего национального законодательства.
Во второй главе описывается процедура выдачи лиц,
совершивших преступление или подозреваемых в его
совершении. Достойно упоминания, что, например, передача
ордера на арест предусматривает использование таких
информационных инструментов, как Шенгенская информационная
система и Европейская правовая сеть. Арестованное лицо в
соответствии с национальным законодательством
запрашиваемого государства-члена имеет право на юридическую
помощь и переводчика. Защищают права арестованных и
Другие положения рамочного решения.
123

Подробно регламентированы в документе вопросы
принятия решения о выдаче, сроках и процедуре исполнении
ордера на арест, сроках выдачи запрашиваемых лиц,
отсрочки выдачи и т.д. В частности, предусмотрено, что в случае
согласия запрашиваемого лица с выдачей его
запрашивающему государству, окончательное решение об исполнении
ордера на арест должно быть принято в течение 10-ти дней
после получения такого согласия. В других случаях
окончательное решение должно быть принято в течение 60-ти дней
после ареста запрашиваемого лица. В исключительных
случаях предусмотрено продление срока принятия
окончательного решения на 30 суток. Временная отсрочка выдачи
может состояться исключительно по серьезным гуманитарным
причинам. Например, если имеются серьезные опасения
полагать, что выдача угрожает жизни или здоровью
запрашиваемого лица. Следовательно, отпадение таких причин
влечет за собой исполнение ордера на арест.
Третья глава рамочного решения определяет последствия
выдачи. Одна их проблем - передача имущества
запрашиваемого лица запрашивающему государству. Такая передача
состоится либо по просьбе запрашивающего государства,
либо по собственной инициативе запрашиваемого
государства. Последнее в соответствии со своим национальным
законодательством обязано изъять и передать имущество,
которое:
а) может потребоваться в качества доказательства или
б) получено запрашиваемым лицом в результате
преступления.
Такое имущество должно быть передано, даже если
ордер на арест невозможно осуществить ввиду смерти или
побега запрашиваемого лица. Что касается расходов по
выполнению ордера на арест, то они распределяются между
запрашиваемым и запрашивающим государством. Расходы,
понесенные на территории запрашиваемого государства,
возлагаются на него; все другие расходы - на запрашивающую
сторону40.
Заключительные статьи рамочного решения
устанавливают его связь с другими правовыми инструментами, в том
числе с Европейской конвенцией об экстрадиции 13 декабря
124

1957 года и ее дополнительными протоколами, с
соглашением 12 стран Европейских Сообществ от 26 мая 1989 года
об упрощении и изменении способов передачи запросов об
экстрадиции, с Конвенцией 10 марта 1995 года об
упрощении процедуры экстрадиции между странами Евросоюза, а
также определяют время его вступления в силу, порядок
имплементации и т.д. Заседание совета министров юстиции
и внутренних дел 27-28 ноября 2003 года констатировало,
что все государства-члены будут готовы применять
рамочное решение в начале 2004 года; страны-кандидаты - с
момента вступления в Евросоюз 41.
Координация работы национальных правоохранительных
органов через специальные учреждения. В этой связи
рассмотрим прежде всего статус, задача и фунут^ст Рдргтпття
(Европейского полицейского ведомства), созданного
Маастрихтским договором в рамках третьей "опоры11, т.е. вне сферы
коммунитарного права. Свои операции Европол начал в
январе 1994 года как Отдел по борьбе с наркотиками.
Конвенция оГЕврополе была ратифицирована всеми странами-
членами ЕС и вступила в силу 1 октября 1998 года. В
полном объеме Европол выполняет свои функции с 1 июля
1999 года^С 1 января 2002 года сфера полномочий Европо-
ла была расширена, включив в себя борьбу со всеми
серьёзными формами международной преступности. Европол
оказывает поддержку правоохранительной деятельности
государств-членов ЕС преимущественно в борьбе с незаконным
оборотом наркотиков, сетями нелегальной иммиграции,
терроризмом, незаконной торговлей автомобилями, торговлей
людьми, включая детскую порнографию, подделкой денег и
других платёжных средств, отмыванием денег. Европол
оказывает государствам-членам ЕС поддержку посредством:
- содействия обмену информацией, в соответствии с
национальным законодательством, между офицерами связи
Европола (ELOs). Офицеры связи откомандировываются в
Европол государствами-членами ЕС в качестве
представителей различных национальных правоохранительных органов;
- осуществления оперативного анализа для помощи
операциям государств-членов ЕС;
- подготовки стратегических отчётов (например, по оцен-
125

ке угрозы) и анализа преступности на основе открытой и
оперативной информации, предоставленной государствами-
членами ЕС, подготовленной Европолом или полученной из
других источников.
- предоставления опыта и знаний и оказания
технической поддержки расследованиям и операциям, проводимым
внутри ЕС под надзором и юридической ответственностью
заинтересованных государств-членов ЕС.
В феврале 2003 года Антонио Витторино и директор
Европола Юрген Шторбек подписали соглашение о
сотрудничестве. Соглашение позволит Евросоюзу лучше
реагировать на вызовы международной и организованной
преступности. Располагая всей информацией, включая информацию
от Европола по организованной преступности, Комиссии
очень важно участвовать в принятии решений, касающихся
организованной преступности. Так как внутренние правила
Европола предусматривают специфические условия передачи
конфиденциальной информации другим организациям (включая
относящиеся в ЕС органы) или третьим странам, то
понадобилось специальное соглашение. Этот документ допускает
только обмен стратегической информацией, например, обзор
ситуации или оценку рисков, но не включает обмен
персональными данными42. Евронол располагает собственной
компьютерной системой. Временный вариант информационной
системы функционирует с 1 января 2002 года. За ним
последуют более совершенные варианты, которые, в конечном
итоге, объединят в единую сеть все страны ЕС и
предоставят доступ к; системе на всех официальных языках ЕС.
Жизнь подтверждает важность репрессивной политики и
практики ЕС в отношении организаторов и пособников
нелегальной миграции. Новые условия для эффективной
борьбы с этим феноменом возникают в связи с дальнейшей
консолидацией Евросоюза, усилением коммунитарных
методов решения актуальных проблем. На этом пути уже в
ближайшее время ожидаются крупные перемены.
126

Примечания и ссылки
1Право Европейского союза. Под ред. Кашкина СЮ. М., 2002.С826.
2 Commission of the European Communities. Green Paper on the Approximation,
Mutual Recognition and Enforcement of Criminal Sanctions in the European Union,
Brussels, 30.04.2004COM B004)final.
* Там dice. C.847.
46204/197(Enfopol35REV2) DGHII)
5 Commission Staff Working Paper. Joint Report from Commission Services and
Europol Towards a European Strategy to Prevent Organised Crime. Brussels, 13.03.2001
SECB001L33.
6 Council Framework Decision 2001/55/JHA on Money Laundering, the
Identification, Tracing, Freezing and Confiscation ofInsrtumentalities and the Proceeds of Crime.
71. С учетом обязательств, вытекающих из Женевской Конвенции от 28 июля
1951 года о статусе беженца в редакции Нью-Йоркского протокола от 31 января
1967 года, Договаривающиеся Стороны обязуются включать в свое национальное
законодательство следующие положения: а) если гражданину третьего государства
отказано во въезде на территорию одной из Договаривающихся Сторон, то
предприятие пассажирского транспорта, доставившее его воздушным, морским или
сухопутным путем, обязано незамедлительно принять его назад. По требованию
органов пограничной охраны предприятие пассажирского транспорта должно
доставить гражданина третьего государства в третье государство, откуда он
прибыл, в третье государство, выдавшее ему заграничный паспорт, или в любое
третье государство, въезд в которое ему разрешен; б) предприятие пассажирского
транспорта обязано принять все необходимые меры, чтобы удостовериться, что
доставляемый им воздушным, морским или сухопутным путем гражданин третьего
государства имеет документы, необходимые для въезда на территорию
Договаривающейся Стороны. 2. Принимая во внимание обязательства, вытекающие
из Женевской Конвенции от 28 июля 1951 года о статусе беженца в редакции Нью-
Йоркского протокола от 31 января 1967 года, Договаривающиеся Стороны обязуются
с учетом своих конституционных норм ввести санкции против предприятий
пассажирского транспорта, доставляющих воздушным, морским или сухопутный
путем граждан третьих государств, не имеющих необходимых документов, из
третьих стран на их территорию. 3. Пункты 1  м и 2 применяются и к
предприятиям пассажирского транспорта, перевозящим автобусами группы лиц по
международным рейсовым линиям, за исключением приграничного сообщения.
8 Council Directive 2001/51/ЕС of 14 June 2001 Supplementing the Provisions of
Article 26 of the Convention Implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985.
9 Council Framework Decision 2002/946/JHA of28 November 2002 on the
Strengthening of Penal Framework to Prevent the Defining the Facilitation of Unauthorised Entry,
Transit and Residence. OJL328/17. P.31.10
l0ibid, P. 32.
"ibid.
12 Council Directive 2002/90/EC of 28 November 2002 Defining the Facilitation of
Unauthorised Entry, Transit and Residence. OJL328/17.
13 Право Европейского союза. Под ред. Кашкина СЮ. М„ 2002. С. 826.
127

14 Council Directive 2001/51/EC of 14 June 2001 Supplementing the Provisions of
Article 26 of the Convention Implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985.
15 Convention established by the Council in accordance with Article 34 of the Treaty on
European Union, on Mutual Assistance in Criminal Matters between the Member States of
the European Union - Council Declaration on Article 10(9) - Declaration by the United
Kingdom on Article 20 Official Journal С197,12/07/2000P. 3.
16 Ibid, P.4.
17 Ibid, P.5.
18Право Европейского союза. Под ред. Кашкипа СЮ. М.„ 2002.С. 860.
19 Convention established by the Council in accordance with Article 34 of the Treaty on
European Union, on Mutual Assistance in Criminal Matters between the Member States of
the European Union - Council Declaration on Article 10(9) - Declaration by the United
Kingdom on Article 20 Official Journal С197,12/07/2000 P. 3.
^Ibid, P.8.
21 Ibid
22Ibid, P. 10.
23Ibid..
24 Council Directive 2001/40/EC of 28 May 2001 on the Mutual Recognition of
Decisions on the Expulsion of the Country Nationals. OJL149, 02/06/2001.
25 С ouncil Framework Decision of 13 June 2002 on Joint Investigation Teams. О JI
162,20/06/2002
2tSchengen acquisintegrated intoEuropean Union. Brussels, 1999.P.79
27Bulletin EU, 10-2003.
28ibid., P.84
29KwomwiB.r., Кыдыров Т. Т. Шепгепская система. Бишкек, 200LC.40.
30 General Report 2001, Chapter Justice and Home Affairs. P. 170.
31 Council Decision 2003/17Q/JHA of 27 February 2003 on the Common Use ofLiasion
Officers posted Abroad by the Law Enforcement Agencies of the Member States. OJL 067,
12/03/2003.
32 General Report 2000, Chapter Justice and Home Affairs. P. 145.
33 Commission Regulation 343/2003 of 18 February 2003 establishing the Criteria and
^Mechanismsfor determining the Member State responsMefor exsaming an Asylum
Application lodged in one of the Member States by a third- country National. OJl 050,25/02/2003.
34 Commission Regulation!560/2003 of 2 September 2003 laying down detailed Rules
for Application of Council Regulation 343/2003 establishing the Criteria and Mechanisms
for determining the Member State responsible for exsaming an Asylum Application lodged
in one of the Member States by a third-country National. ОЛ222, 05/09/2003.
35 Commission proposes a Secure web-based Information Network for Migration
Management. DN-IP/03/1598,25/11/2003, Brussels, 25 November 2003.
36 Council Framework Decision of 13 June 2002 on the European Arrest Warrant and
the Procedure between Member States 2002/584/JHA. OJL 190,18.07.2002. P. 1.
37ibid, P. 3.
3Hbid.
39ibid.
«ibid, P. 5.
41 Press-Release 33414995/03, Brussels, 27-28November 2003.
42 A Cooperation Agreement between Commission andEuropol Joint Press Release
of the European Commission and Europol. DN-IP/03/241, Brussels, 18 February 2003.
128

НЕКОТОРЫЕ ИТОГИ
Как же реализуется стратегия ЕС в борьбе с
нелегальной иммиграцией? В последние годы принят ряд~ важных
ч~решёнйй, осуществляются различные меры по важным
аспектам стратегии. И это невзирая на трудности ее
реализация, затрагивающей ряд болезненных вопросов
национального суверенитета государств-членов ЕС.
Предграпичные мероприятия. Эти мероприятия проводят
заграничные дипломатические и консульские учреждения,
пограничные и иммиграционные власти стран ЕС,
авиационные и морские транспортные компании в аэропортах и
морских портах различных стран мира, прежде всего стран
риска. Первостепенное значение отводится иммиграционным
офицерам связи, размещенных во многих странах. Так, в
2000 году 25 итальянских офицеров связи работали в 19
странах. Испания имеет своих офицеров связи в Марокко и
Франции. Нидерланды содержат таких же служащих в
Стамбуле, Дубае, Пекине, Претории, Найроби, Коломбо,
Бангкоке, Аммане и Луанде. В январе 2004 года Франция и Китай
подписали соглашение, по которому двое французских
офицеров отправляются в Пекин и Шанхай, а два китайских
офицера-в парижский аэропорт Руасси.
v^B^ мае 2001 года в целях обеспечения и координации
Действий стран-ЕС в борьбе с потоками нелегальных
мигрантов на Западных Балканах, Совет принял решение
создать на полуострове сеть миграционных офицеров связи.
Позже, учитывая накопленный здесь опыт, Совет ЕС,
саммиты ЕС в Севилье и Фессалониках неоднократно
возвращались к этой проблеме. В 2003 году Совет ЕС принял
9-П7 129
м

решение об общем использовании офицеров связи
правоохранительных органов, откомандированных государствами-
членами ЕС за границу. В феврале 2004 года Совет ЕС
принял регламент "О создании сети иммиграционных
офицеров связи'4, что позволяет представителям стран ЕС
сотрудничать на формальной основе. Для улучшения
деятельности офицеров связи разрабатывается Общее Руководство и
модель их семестровых отчетов о ситуации с нелегальной
иммиграцией.
Охраны Евросоюза расширяют иммиграционный
контроль, как средство противодействия нелегальной миграций,
вне собственной территории. Так, с июня 2001 года
Великобритания разместила своих иммиграционных офицеров в
пражском аэропорту, которые интервьюировали пассажиров,
даже имеющих действительные паспорта и визы, чтобы
выяснить, соответствует ли их иммиграционные намерения
заявленной цели въезда. Число отказов во въезде по
странам ЕС достаточно велико. В 2002 году, например,
иммиграционные офицеры связи Великобритании отказали во въезде
в свою страну 220 тысячам иностранцев. В 2003 году 9827
человек, пытающихся въехать в Великобританию, были
возвращены в Кале. С октября 2004 года Великобритания проводит
контрольные иммиграционные мероприятия в отношении
пассажиров поездов "Евростар" на территории Франции (станция
Гар дю Норд в Париже, станции в Лилле и Кале) и Бельгии
- (станция Брюссель-Миди). Пограничный контроль
Великобритания осуществляет также в Дюнкерке, Кале, Зеебрюге и
Остенде (Бельгия), Виссингене (Голландия). 28 сентября 2004
года правительство Великобритании анонсировало программу
введения электронного пограничного контроля.
Страны Евросоюза командируют в страны риска также
советников по документам, которые помогают выявлять
поддельные документы потенциальных иммигрантов. Уже в конце
90-х годов европейские советники по документам работали
в Коте де Вуар, Гане, Абу-Даби, Таиланде, Гвинее-Биссау,
Конго, Марокко, Шри-Ланке, Камеруне, Сенегале, Кении и
других странах риска.
Визовая политика. Защита документов (проездные
документы, визы, вид на жительство). Важная часть борьбы ЕС
130

с нелегальной иммиграцией - согласованная визовая
политика, установление режима въезда в общее пространство для
иностранцев и лиц без гражданства. Визовая политики ЕС
определяется различными обстоятельствами: рисками
нелегального въезда, пребывания, трудоустройства,
соображениями политики, экономики, культуры, внутренней
безопасности, характером взаимоотношений со странами эмиграции и
прочее. В пределах 3-х месячного пребывания иностранцев
(единая или шенгенская виза) визовая политика ЕС носит
согласованный характер, поскольку все страны-участницы
заинтересованы поддерживать общественный порядок и
безопасность, предотвращать различные угрозы и риски.
Подтверждение тому - принятый 15 марта 2001 года регламент
Совета (ЕС) № 539/ 2001, установивший списки третьих
стран, на граждан которых при пересечении внешних
границ Евросоюза распространялся либо визовый, либо
безвизовый режим въезда. Предвидя такое решение Совета,
Комиссия 2 февраля представила ему два доклада по поводу
безвизовых поездок в ЕС граждан Болгарии и Румынии. В
первом документе излагались правовые, оперативные и
финансовые инструменты обеих стран в борьбе с нелегальной
иммиграцией. Во втором рассматривалась проблема
репатриации граждан Болгарии и Румынии в случае
нелегального проживания в одной из стран ЕС. Учитывая мнение
Комиссии, Совет освободил граждан Болгарии и с 1 января
2002 года граждан Румынии от визовых требований2. В 2003
году по предложению Комиссии была внесена поправка в
регламент 539/2001. Въездную визу теперь обязаны получать
также граждане Эквадора3.
В отступление от общего правила, когда визы
выдавались только дипломатическими и консульскими
представительствами стран Евросоюза, 27 февраля 2003 года Совет
ЕС принял регламент №415/2003 о выдаче виз на границе
(при определенных условиях), включая выдачу таких виз
морякам, совершающим транзитный проезд.
J Предпринимаются меры по усилению защиты докумен-
тбв, которые дают право иностранным гражданам и лицам
без гражданства на въезд и проживание в странах ЕС. В
марте 2000 года Совет принял решение "Об улучшении ии-
9*
131

формациониого обмена по борьбе с подделкой проездных
документов". Спустя год Комиссия предложила Совету
внести поправки в регламент №1683/95 о едином формате виз и
принять регламенты о едином формате визовых наклеек и
вида на жительство для граждан третьих стран. После
сентябрьского террористического акта в США Евросоюз вновь
поднял вопрос о поправках к регламенту, который
установил единый формат виз4. В феврале 2002 года в целях
повышения защиты виз Совет принял два документа:
регламент №334/2002, внесший поправки в регламент №1683/95 о
единой форме виз, и регламент №333/2002 о едином формате
виз, выдаваемых странами ЕС лицам, имеющих проездные
документы, не признаваемые государствами-членами. В
сентябре 2003 года Еврокомиссия предложила Совету ЕС и
Евроиарламенту рассмотреть вопрос об усилении защиты
виз и видов на жительство, выдаваемых гражданам третьих
стран, с помощью биометрических идентификаторов.
Окончательную дату применения фотографий в визах и видах на
жительство предполагается перенести с 2007 на 2005 год. К
тому же Комиссия предложила ввести вторичный
биометрический идентификатор - отпечатки пальцев5. Не позднее 1
января 2005 года (для паспортов) и 1 января 2006 года (для
удостоверений личности и паспортов со сроком действия не
менее полугода) страны Евросоюза обязаны ввести
минимальные стандарты безопасности при изготовлении и
выдаче новых проездных документов. Принципиальный момент
в борьбе с поддельными документами - ввод в действие
В ноябре 2003 года Еврокомиссия предложила проект
регламента "Об обязанности компетентных властей государств-
членов систематически делать отметки в проездных
документах граждан третьих стран при пересечении ими
внешних границ государств-членов и внесении поправок в
Шеигеиское Соглашение 1990 года и Общее руководство" 6.
Такое предложение Комиссии продиктовано тем, что в ряде
случаев отметки не проставлялись, например, в некоторых
пунктах перехода границы, чтобы избежать длинных
очередей; при проверке поездов мобильными нарядами, не
имеющими возможность проверить документы всех пассажиров и
132

прочее. Отсутствие отметки в проездных документах
граждан третьих стран не позволяло установить срок
пребывания в шенгенском пространстве и определить нарушителя
режима краткосрочного пребывания в стране ЕС.
Инициатива Еврокомиссии направлена на то, чтобы воплотить в
жизнь обязанность компетентных властей государств-членов
ЕС проставлять соотвегствующие отметки в проездных
документах граждан третьих стран. Еврокомиссия специально
подчеркнула, что проект директивы не означает введения
новых условий въезда, краткосрочного пребывания и
передвижения граждан третьих стран в ЕС. Намерение
Комиссии заключается в том, чтобы укрепить имеющиеся в
странах ЕС инструменты контроля краткосрочного пребывания.
Отсутствие отметки заставит компетентные власти стран ЕС
сделать предположение о нелегальном пребывании граждан
третьих стран на территории Евросоюза со всеми
вытекающими отсюда последствиями.
- Пограничная инфрастуктура стран Евросоюза. В
последние годы страны ЕС приняли ряд мер по улучшению
подготовки кадров пограничного контроля. Полным ходом
модернизируется и пополняется материально-техническая база
пограничных служб, используются компьютерные и
цифровые технологии при проверке документов и транспортных
средств, что позволяет более успешно бороться с
трансграничной преступностью и нелегальной иммиграцией. Только
один пример. 13 февраля 2004 года в терминале 1 (въезд/
выезд в страны, не входящие в Шенгенский союз) аэропорта
Франкфурт/на Майне в рамках пилотного проекрга введена в
строй первая автоматизированная биометрическая система
пограничного контроля. Система позволяет пассажирам
быстро проходить пограничный контроль без привычных
очередей при традиционной процедуре контроля. Суть
автоматизированной биометрической системы контроля
заключается в том, что пассажир единственный раз предъявляет в
регистрационное бюро свой паспорт, данные которого и
биометрические характеристики вносятся в местную
локальную базу Федеральной пограничной службы Германии. Если
°о стороны пограничников возражений нет, то при
последующих въездах/выездах идентификация личности лица, пере-
133

секающего государственную границу Германии,
осуществляется автоматически. Важно отметить, что регистрация
граждан в целях дальнейшего использования автоматической
биометрической системой контроля носит исключительно
добровольный характер. Первоначально пилотный проект был
рассчитан на 6 месяцев. В августе 2004 года министр
внутренних дел Германии Отто Шили, учитывая успешную
апробацию системы, предложил продлить проект еще на
двенадцать месяцев.
Сотрудничество в управлении внешними границами. В
настоящее время ЕС реализует ряд соответствующих
программ и мероприятий. С 1 января 2002 года действует
программа по административному сотрудничеству в области
внешних границ, виз, убежища и иммиграции "Action
Programme for Administrative Co-operation in the Fields of
External Borders, Visas, Asylum and Immigration" (ARGO),
которая должна:
- содействовать сотрудничеству национальных ведомств
стран Евросоюза в реализации законодательства ЕС, уделяя
при этом особое внимание объединению ресурсов и
достижению скоординированной и однородной практики;
- способствовать однообразному применению
законодательства ЕС при принятии решений национальными
ведомствами, чтобы не нанести ущерба прогрессивному развитию
пространства свободы, безопасности и правопорядка;
реализации положений ЕС;
- повысить общую эффективность деятельности
национальных ведомств по реализации положений ЕС;
- обеспечить, чтобы надлежащие оценки, выносимые на
> уровне ЕС в отношении национальных ведомств,
способствовали выполнению положений Евросоюза;
- поощрять транспарентность деятельности национальных
ведомств но укреплению отношений с соответствующими
национальными и международными правительственными и
неправительственными организациями.
Согласно годовому отчету B002-2003 г.г.) по реализации
программы "ARGO" Еврокомиссия инициировала
проведение двух исследований: состояние контроля на морских
границах Евросоюза (общая сумма контракта с CIVIPOL - 300
134

тысяч евро) и визовоя информационная система (сумма
контракта с Trasys - 400 тысяч евроO.
В рамках программы "ARGO" осуществлен ряд
проектов. Так, 2-4 апреля 2002 года по инициативе Испании и
при поддержке Европола была проведена операция RIO I
(Risk Immigration Operation) по выявлению .сети нелегальной
иммиграции в аэропортах стран Евросоюза. Общее число
задержанных в течение трех дней составило 410
нелегальных мигранта 69 национальности и 4 посредника
нелегальной иммиграции.
С 24 апреля по 21 мая 2002 года по инициативе Италии
и Испании в 25 аэропортах 20 европейских стран (страны
ЕС, Норвегия, Болгария, Венгрия, Литва и Польша) была
проведена операция RIO II, которая принесла богатый улов:
4597 нелегальных иммигранта 140 национальности.
Большинство нелегалов были немедленно выдворены. Самым
проблемным оказался парижский аэропорт им. Шарля де Голля,
за ним следовал мадридский аэропорт Барахас - на эти два
терминала пришлось 37 % всех обнаруженных нелегалов.
Помимо людей, пытавшихся тайно проникнуть в страны
Европейского союза, пограничники обнаружили 34
проводника, провозивших нелегалов, свыше тысячи поддельных
паспортов, более чем в 500-х случаях подвергнуты санкциям
авиакомпании, - они допустили на борт людей с
подложными документами, без виз и даже без билетов.
Обе операции позволили составить более ясную картину
ситуации с нелегальной иммиграцией в аэропортах стран
ЕС и в более широком масштабе, в частности маршруты,
которыми пользовались мигранты, а также применяемые
посредниками методы.
Операция RIO III была проведена во время
председательства в ЕС Дании. В этой операции, которая
предназначалась для изучения ситуации с визовым контролем в 22
шенгенских аэропортах, приняли участие 17 стран: 15 стран
Евросоюза, а также Норвегия и Исландия. Во время
операции изучался вопрос о возможных злоупотреблениях с
визами, выданных своим гражданам центральными властями и
зарубежными дипломатическими миссиями стран либо
различными шегенскими государствами в целях бизнеса, обучс-
135

ния или спорта. Всего было обнаружено 90 злоупотреблений
визами. Несмотря на относительно ограниченный
оперативный и аналитический результат операции были сделаны
ценные выводы, которые могут использоваться в будущем.
Испания инициировала проведение операции "Пегас" при
координирующей роли Европола. Цель операции - борьба с
сетью нелегальной иммиграции, использующей в качестве
транспортировки нелегалов контейнеры в автомобильных,
железнодорожных и морских пунктах пропуска через
государственную границу. В течение трех майских дней 2002
года правоохранительные органы стран ЕС проверили
почти 30 тысяч контейнеров и задержали в Бельгии, Франции,
Италии и Испании 10 посредников, выходцев из Албании,
Ирака, Аргентины, Марокко, Португалии и Испании. В
Бельгии и Испании было задержано также около 200
нелегальных мигрантов. В Дувре 9 нелегалов обнаружили в
польском контейнере.
В сотрудничестве с Европолом и ведущими странами ЕС
Италия провела в 2002 году операцию "Подсолнечник",
благодаря которой удалось выявить весьма активную
преступную сеть по трафику женщин. В сеть были вовлечены
многие туристические агентства Украины, сотрудничающие с
аналогичными агентствами и отелями Австрии, Германии,
Италии, Франции и Испании. Было задержано свыше 80
посредников.
4-7 марта 2003 года Греция, Франция, Италия и
Испания провели совместные морские контрольные мероприятия
под кодовым названием "Тритон" в юго-восточном
Средиземноморье. "Тритон" явился первой успешной совместной,
операцией на европейском уровне: было проверено более
" 200 судов .и задержано 226 нелегальных мигрантов и 6
посредников. -"
Цель операции RIO IV, проведенной 5-11 мая 2003 года,
состояла в улучшении системы и процедур, применяемых
органами пограничного контроля в портах для обнаружения
случаев нелегальной иммиграции, поддельных проездных
документов, установления морских маршрутов для
контрабанды людей.
В феврале и мае 2003 года Франция, Португалия, Ита-
136

лия, Англия и Испании провели морскую операцию "Улисс"
по пресечению нелегальной иммиграции из Африки. За
проведением операции следили наблюдатели из Греции,
Германии, Польши, Норвегии, Европола и Еврокомиссии.
Сначала обследовалось западное Средиземноморье от испанского
порта Альгесираса до Палермо (Сицилия). В этой операции
были задействованы только морские силы, которым удалось
задержать 11 судов с 326 нелегальными мигрантами.
Майская операция с участием морских (Испания, Португалия) и
воздушных сил Великобритании заключалась в
патрулировании Атлантики в районе Канарских островов. Итог:
задержано 7 судов со 139 нелегальными мигрантами.
Патрульные суда имели право останавливать любое подозрительное
судно и препровождать его в ближайший европейский порт8.
Следует сказать, что это были не первые мероприятия
подобного рода. Еще в сентябрегоктябре 2001 года по ини-
циативе Бельгии была проведена совместная операция стран
Ввросоюза^Зсхонии, Латвии, Литвы^Дольши, Чехии,
Словакии, Румынии и Болгарии по мерам пограничного
контроля на будущих внешних границах ЕС. Штабом операции,
который ежедневно в течение 24 часов проводил экспертизу
и оказывал аналитическую помощь участницам операции,
был Европол. В ходе операции было задержано 1350
нелегальных иммигрантов из различных стран мира, в том числе
14% были выходцами из Афганистана, 11% - из Румынии,
10% - из Турции. Операция высветила уровень
пограничного контроля в Румынии, граждане которой не выполняли
положения румынского законодательства, касающиеся
выезда из страны9.
B_JTOHiig_2003 года^Совет ЕС принял программу мер по
jopb6e_?_ нелегальной иммиграцией на Moj)rm5JLJ^^^
государств-членов Евросоюза. Большинство этих мер носит
оперативный характер, а именно: усиление контроля в
государствах-членах ЕС и третьих странах. Ключевой элемент
при этом - повышение сотрудничества со странами
происхождения или транзита нелегальных мигрантов. Программа
также предусматривает проведение мер в территориальных
водах и открытом море. Хотя реализация этих задач в
основном возложена на государства-члены ЕС, тем не менее, в
137

координации деятельности стран Евросоюза на морских
границах примут участие центры в Пирее и Мадриде.
С 1 мая 2005 года должно приступить к своей
деятельности Европейское Агентство по управлению оперативным
сотрудничеством на внешних границах Европейского союза.
Агентство примет участие в ряде проектов пограничных
служб стран Евросоюза и будет нести ответственность за
оперативную координацию и оценку различных пилотных
проектов и совместных: операций. Правда политический
контроль останется в руках Совета Европейского союза.
В мае 2004 года Комиссия представила предложения по
разработке кодекса по пересечению границ ЕС. Цель
предложений - разъяснить, консолидировать и развить
существующее законодательство по пограничному контролю лиц,
усилить "коммунитарный" характер этого законодательства.
Предложения Комиссии разбиты на две части. В первой
части речь идет о положениях по контролю лиц на внешних
границах, в том числе условия пересечения внешних границ
и въезда в ЕС; принципы осуществления контроля внешних
границ, включая охрану границ между пунктами перехода и
условия отказа во въезде в ЕС; сотрудничество между
членами ЕС, включая осуществление пограничного контроля.
Кодекс должен заложить специфические детали правил
пограничного контроля для различных типов границ
(наземных, воздушных и морских) и специфические процедуры для
определенных категорий лиц (моряки, пилоты воздушных
судов, дипломаты и т.д.).
Вторая ч;асть касается отмены контроля лиц на
внутренних границах и различных процедур временного
восстановления такого контроля в случаях серьезной угрозы обще-,
ственному порядку, национальной безопасности и
общественному здоровью государства-члена ЕС. Предусматривается
введение новой процедуры, которая предполагает
проведение совместных проверок на всей или некоторых участках
внутренней границы ввиду исключительно серьезной
трансграничной угрозы, особенно связанной с угрозой террора.
Информационная деятельность. В этой связи важнейшее
значение приобретает разработка второго поколения Шен-
генской информационной системы - так называемой SIS II.
138

Существующая техническая база Шенгенской
информационной системы не в состоянии обеспечить участие в ней
новых членов Евросоюза. Помимо технического
перевооружения системы, предусматривается включение в базу данных
нового идентификационного материала (фотографий), новых
сведений (о самолетах, контейнерах, промышленном
оборудовании, кредитных карточках, проездных документах и
прочее), а также новых категорий лиц (подозреваемые в
терроризме, беженцы). С точки зрения полицейского сотрудничества,
введение биометрических идентификаторов в SIS II
значительно улучшит возможность идентификации лиц. Нынешняя
информационная система адаптирована к ситуации конца 80-х
годов, когда технология еще не позволяла постоянно сохранять
дактилоскопические отпечатки или биометрические данные. В
тоже время правоохранительные органы сталкиваются со все
большими трудностями в отношении идентификации лиц и
контроля за въездом. Это достаточно сложная проблема,
которую нельзя решить простым поиском фамилии. Лица, которые
знают или предполагают, что в SIS содержатся их
персональные данные, пытаются скрыть свою подлинную идентичность,
используя фальшивое имя. Даже если проездные документы
являются подлинными, SIS проверяет только фамилию лица.
Задержание лица с поддельными документами не позволяет
точно идентифицировать личность задержанного. Нынешняя
информационная система функционально не позволяет
идентифицировать, например, лицо, объявленное в розыск, данные на
которого внесены в SIS под другой фамилией. Часто
встречаемые фамилии, например, Шульц, Дюпуи и так далее,
затрудняют идентификации какого-то конкретного лица.
Двусторонний обмен биометрическими данными мог бы
осуществляться через офис SIRENE. Однако увеличение
числа шенгенских пользователей включает с практической
точки зрения многократный обмен данными. К тому же
надежность результатов будет весьма сомнительной. Именно
поэтому биометрическая идентификация является
удовлетворительным решением проблемы идентификации лиц.
Необходимо отметить также, что доступ к информационной системе
получат новые пользователи, в том числе такие
неправительственные учреждения, как кредитные учреждения.
139

Шенгенская информационная система располагает
огромным и постоянно пополняющимся банком данных. В 1995
году он насчитывал 3.868.529 данных; в 1996 году - 4.592.949;
в 1997 году - 5.592.240; в 1998 году - 8.826.856; в 1999 году -
9.748.083; в 2001 году - свыше 10,33 миллионов записей, из
которых 1,23 миллиона приходилось на разыскиваемых лиц.
Крупнейшим поставщиком данных является Германия. В 2001
году Германия имела в SIS 2,67 миллиона данных. 653
тысячи приходилось на разыскиваемых лиц.
На повестке дня ЕС-создание и развитие
информационной системы по визам (VIS). 19 февраля 2004 года
министры юстиции и внутренних дел стран ЕС достигли
согласия по основным принципам ее деятельности. Система будет
использоваться для борьбы с подделкой виз, улучшения
консульского сотрудничества, предупреждения "продажи виз",
применения конвенции "Дублин II", облегчения процедуры
репатриации граждан третьих стран. Система будет
включать данные по шенгенским и национальным визам,
которые либо запрашиваются, либо выдаются, либо в выдаче
которых отказано и т.д. Постепенно появятся цифровые
фотографии владельцев виз, а затем и биометрические данные.
В октябре 2004 года Генеральный директорат по вопросам
юстиции и внутренних дел Еврокомиссий подписал контракт с
мультинациональной группой ИТ компаний по главе со STERIA-
France and HP-Belgium по созданию SIS П и VIS. Общий
бюджет - около 40 миллионов евро. VIS предполагается ввести
в строй в конце 2006 года, SIS II - в марте 2007 года.
С 15 января 2003 года функционирует Центральное бюро
"Евродак". Согласно первому годовому отчету Совета ЕС и
Европарламента о деятельности "Евродак", с 15 января 2003'
года по 15 января 2004 года Центральный офис получил
271.573 данных. Их них 246.902 относится к лицам, ищущих
убежище; 7857-к лицам, которые нелегально пересекли
внешние границы; 16814-к лицам, незаконно находящихся на
территории стран Евросоюза. Обнаружилось, что 17287 или
7% от общего числа ходатайств об убежище уже
подавались, по крайней мере, один раз в другом государстве-члене
ЕС. 1632 ходатайств подавались в третий раз. По мнению
Совета ЕС и Европарламента система доказала свою высо-
140

кую результативность и эффективность10 (си.Приложение №5).
Сдвигается с "мертвой" точки союзная статистика по
миграции и убежищу. В 2004 году выпущен первый
статистический отчет за 2001 год. Наибольший интерес вызывает
статистика выдачи видов на жительство гражданам третьих
стран, численность принятых или отклоненных ходатайств
об убежище, общее число отказов во въезде и
депортированных иностранцев в 1997-2001 г.г. На очереди статистические
отчеты Еврокомиссии за 2002-2003 г.г.
Предметом постоянной заботы Евросоюза в контексте
информационной деятельности его различных структур
является соблюдение фундаментальных прав человека,
включая правила защиты персональных данных, при их сборе,
хранении, передаче и использовании.
Большим подспорьем для стран-участниц ЕС и стран-
кандидатов является серия Шенгенских каталогов:
"Контроль на внешних границах, депортация и реадмиссия:
рекомендации и лучшая практика", т.1, февраль 2002 год; "Шен-
генская информационная система, Сирена: рекомендации и
лучшая практика", т.2, декабрь 2002 год; "Выдача виз:
рекомендации и лучшая практика" т.З, март 2003 года;
"Полицейское сотрудничество. Рекомедации и лучшая практика",
т.4, июнь 2003 года. Цель этих публикаций - дать
рекомендации по правильном применению шенгенские положений.
Каталоги адресовались как странам, готовящимся вступить
в шенгенскую систему, так и странам, уже применяющим
Шенгенский acquis.
Сотрудничество полиций и судов. Целям такого
сотрудничества, в частности, служит рамочная программа "AGIS"
B002-2007 г.г.), сменившая программы "Grotius", "Oisin", "Stop",
"Hippocrate" и "Falcone". В 2004 году состоялось первое
совместное занятие пограничников федеральной службы
Германии с представителями полицейских органов Франции,
Великобритании, Ирландии, Италии, Нидерландов,
Испании, Румынии и Турции в центре подготовки французской
жандармерии в Сент-Астьер в Бордо. Цель этих почти
двухнедельных занятий - ознакомление с тактикой различных
европейских полицейских подразделений в отношении
будущих совместных действий.
141

С 1 января 2004 года в 8 (Бельгия, Дания, Финляндия,
Ирландия, Португалия, Испания, Швеция, Великобритания)
из 15 стран Евросоюза вступил в силу европейский ордер
на арест. В начале мая 2004 года к вышеназванным странам
присоединились Австрия, Кипр, Франция, Венгрия, Литва,
Люксембург, Польша и Словения. В январе 2004 года
впервые в Евросоюзе Испания по запросу шведских властей
использовала ордер на арест.
Набирает обороты система Евроюст, официальная
инаугурация которой состоялась 29 апреля 2003 года.
Национальные правовые структуры все больше доверяют системе,
что чрезвычайно важно для эффективной работы Евроюста.
Например, в 2003 году власти Нидерландов четыре раза
обращались за правовой помощью в Еврок^ст. В ноябре того
же года в Гааге состоялся семинар, обсудивший проблему
выбора юрисдикции при трансграничных случаях. На
семинар съехались свыше 60 практиков из всех стран ЕС,
большинства стран-кандидатов, а также представители Евроко-
миссии, некоторых других организаций. Евроюст активно
содействует имплементации европейского ордера на арест,
созданию совместных следственных бригад, оказал
конкретную правовую помощь в трех случаях нелегальной
иммиграции11.
Санкции к перевозчикам. Такие меры, как инструмент
противодействия нелегальной иммиграции - рутина на
национальном уровне стран Евросоюза. Разработана
соответствующая нормативно-правовая база, установлены размеры
денежных штрафор, определены требования к перевозчикам.
Не менее важны меры на союзном уровне. В развитие
шенгенских положений12 в 2001 году Совет принял
директиву, обязывающую государства-члены ЕС применять санкции
за транспортировку нелегальных иммигрантов. В марте 2003
• года Испания предложила ужесточить требования и санкции
к авиаперевозчикам, в том числе обязать перевозчиков
передавать пограничным и миграционным властям странам ЕС
предполетные сведения о пассажирах. В апреле 2004 года
были принята соответствующая директива, которая,
впрочем, не отменяла обязательства и ответственность
перевозчиков, предусмотренные статьей 26 Шенгенского Соглаше-
142

ния 1990 года и дополненные директивой Совета 2001/51/
ЕС. Максимальный денежный штраф установлен в размере
не менее 3 (в одних случаях ) или 5 тысяч (в других
случаях) евро или в эквивалентной национальной валюте по
курсу на день вступления директивы в силу. Показательно,
что применение штрафных санкций не избавляет
перевозчика от угрозы других санкций, например конфискации
транспортного средства, если он серьезно нарушит свои
обязательства13.
Реадмиссия и депортация нелегальных мигрантов.
Узловой пункт противодействия ЕС нелегальной иммиграции -
партнерство с третьими странами. Объем финансирования
программ внешней помощи, относящихся к миграции,
третьим странам на 2000-2006 г.г. составит 934.468.288 евро14.
Среди нескольких десятков третьих стран - Россия,
Белоруссия, Киргизия, Казахстан, Узбекистан, Таджикистан,
Туркменистан и другие страны СНГ. Центральноазиатские
республики по программе "New Tacis" в 2002-2004 г.г. должны были
получить 17 миллионов евро на улучшение пограничного
контроля и борьбу с наркотрафиком15.
10 марта 2004 году принят регламент "О, программе
финансовой и технической помощи третьим странам в
области миграции и убежища". Пятилетняя программа B004-
2008 г.г.) предусматривает на эти цели 250 миллионов евро.
Приоритет отдается тем третьим странам, которые либо
ведут переговоры с ЕС о соглашениях реадмиссии, либо уже
на практике реализуют такие соглашения. Программа
направлена на содействие сотрудничества и партнерства
Евросоюза с третьими странами в следующих целях:
- развитие их законодательства в области легальной
иммиграции, в частности в отношении правил допуска, прав,
статуса и интеграции иммигрантов, борьбы с ксенофобией и
расизмом;
- развитие легальной миграции на основе анализа
демографической и социально-экономической ситуации в
странах происхождения и приема мигрантов, иммиграционные
возможности стран ЕС, повышение общественного
осознания преимуществ легальной миграции и последствий
нелегальной миграции;
143

- развитие их законодательства и национальной
практики в отношении международной защиты с точки зрения
соответствия положениям Женевской конвенции 1951 года о
статусе беженцев, Протокола 1967 года, других
международных инструментов в интересах соблюдения принципа "нон-
рефульмен" и повышения возможностей третьих стран,
касающихся приема лиц, ищущих убежища, и беженцев;
- развитие в соответствующих третьих странах
эффективной и превентивной политики в борьбе с нелегальной
миграцией, включая борьбу с трафиком и контрабандой
мигрантов, и соответствующего законодательства;
- реадмиссия на основе уважения права и реинтеграция
в третьих странах лиц, которые нелегально въехали либо
пребывали на территории стран-участниц # Евросоюза, или
лиц,
которым было отказано в убежище или международной
защитев Евросоюзе. 16
Принципиальный момент сотлэудничества ч> ^ветьими |щ>а-
нами - заключение соглашений реадмиссии. Основные
положения таких соглашений, заключаемых странами ЕС либо
самим Евросоюзом с третьими странами, Совет ЕС
определил еще в 1999 году17. Последние годы Еврокомиссия вела
переговоры о заключении соглашений реадмиссии с
Марокко, Шри-Ланкой, Россией, Пакистаном, Гонгконгом, Макао,
Украиной, Алжиром, Албанией, Китаем и Турцией.
Переговоры успешно завершились с особым административным
районом Китая - Макао A3 октября 2003 г.), Гонконгом,
Шри -Ланкор, Албанией. Прогресс с другими странами пока
незначительный: переговоры по-прежнему продолжаются 18.
Так, переговоры о соглашении реадмиссии между ЕС и
Российской Федерацией начались еще 23 января 2003 г.
Партнерство между ЕС и Россией в сфере юстиции и
внутренних дел проходит в различном стратегическом и
оперативном формате. Во-первых, это встречи так называемой
"тройки" ЕС (министры юстиции и внутренних дел страны
ЕС, председательствующей в настоящее время и которой
предстоит председательствовать, а также комиссар ЕС по
вопросам юстиции и внутренних дел) с министрами
юстиции и внутренних дел России. Во-вторых, подкомитет по
144

конкуренции, интеллектуальной собственности, сближению
законодательства и борьбы против преступности, который
собирается на уровне рабочей группы 1-2 раза в год. В
третьих, ежегодные встречи офицеров связи стран ЕС, Евро-
комиссии и офицеров связи России, дислоцированных в
Брюсселе, а также встречи представителей цравоохранитель-
ных органов обеих сторон.
Помимо союзных соглашений, существует практика
ассоциированных соглашений и соглашений о сотрудничестве
ЕС с третьими странами (со статьями о реадмиссии), а
также двусторонних соглашений государств-членов
Евросоюза на основе которых осуществляется депортация
нелегальных мигрантов. Так, в 2002 году Дания заключила
соглашение реадмиссии с Сербией и Черногорией (вступило в силу
8 марта 2003 г.); 30 апреля 2003 года было подписано
аналогичное соглашение с Арменией. Ирландия заключила
соглашения реадмиссии с Румынией, Нигерией, Польшей,
Болгарией. Партнеры аналогичных соглашений с Австрией -
Бельгия, Хорватия, Чехия, Эстония, Франция, Германия,
Венгрия, Италия, Латвия, Лихтенштейн, Литва, Люксембург,
Нидерланды, Польша, Словакия, Словения и Швейцария.
Италия имеет соглашения реадмиссии с 27 странами. В целом
свыше 70 стран обязуются принять своих граждан по
соглашениям реадмиссии, подписанных европейскими странами.
Депортация в любом случае-дело не простое, как
может показаться. "Подопечные" выискивают тысячу и один
способ, чтобы остаться в Евросоюзе, например, часто
сказываются лицами без гражданства. Поэтому ни одно
консульское учреждение третьей страны не вправе выдать
документы на реадмиссию и, пробыв в административном центре
задержания в течение 12 дней во Франции, 40 дней в
Испании, 60 дней в Италии или Германии, 90 суток в
Греции, нелегалов выпускают на свободу в качестве
недокументированных иностранцев. С помощью правозащитников
им удается осесть в стране. Важность идентификации и
документирования граждан третьих стран побудили
Евросоюз предпринять ряд шагов в этом направлении. В июне
2004 года Совет ЕС принял Заключение по проездным
документам, необходимым для въезда в Евросоюз, и пригласил
10417
145

Еврокомиссию на основе консультаций со странами ЕС
пересмотреть соответствующую нормативную базу, формат и
использование с точки зрения подготовки будущих
законодательных инструментов в этой области.
Трудности депортации, особенно принудительной,
сказываются на юответствующей статистике. Во Франции из 100 решений
о выдворении исполняется только 20. Тем не менее, депортации
нелегальных мигрантов осуществляется. Так, в 2001 году число
репатриированных мигрантов составило: в Австрии - 11592; в
Бельгии - 8801; в Дании- 3058; в Германии - 43950; в Финляндии
- 1514; во Франции - 8604; в Италии - 23836; в Люксембурге -
118; в Нидерландах - 16548; в Португалии - 607; в Испании -
26801; в Швеции ~ 4505 человек. Данные по Греции, Ирландии и
Великобритании огсутсгвуют. •
Весьма важным шагом в укреплении внутренней
безопасности, и доверия в рамках Евросоюза явилась майская
директива Совета ЕС 2001/40 о взаимном признании
решений но выдворению иностранных граждан. Под "пресс"
директивы подпадают различные категории иностранцев
(например, лица, получившие отказ в статусе беженца),
обязанные по решению компетентных властей какого-либо
государства ЕС покинуть не только его территорию, но и общее
пространство Евросоюза. Значение этого документа трудно
переоценить в условиях свободы передвижения в шенгенс-
ком пространстве.
В ноябре 2002 года министры внутренних дел стран ЕС
на своей встрече в Брюсселе договорились усилить
сотрудничество в интересах более эффективной и быстрой
депортации беженцев. Для этого организуются совместные
чартерные авиарейсы, финансируемые фондом Евросоюза по
беженцам. В ближайшие годы на депортацию непризнанных
беженцев будет потрачено почти 935 миллионов евро. В
2002 году депортация обошлась ЕС в 13,7 миллионов евро;
годом раньше - в 8,2 миллионов. Кроме того, государства-
члены ЕС использовали 38% совместного фонда по
беженцам на финансирование "добровольной депортации"
беженцев. Только в 2005-2006 г.г. депортация нелегальных
мигрантов, включая организацию совместных чартерных
рейсов, обойдется ЕС в 30 миллионов евро.
146

В ноябре 2003 года была принята директива 2003/110/ЕС
"О помощи в случаях транзита в целях депортации
воздушным путем". Цель директивы - прекращение нелегального
проживания граждан третьих стран, в отношении которых
административными органами стран ЕС выдан ордер па
выдворение. Документ должен стандартизировать процедуру
выдворения иностранцев (без эскорта и под эскортом). В
преамбуле директивы отмечается, что, несмотря на усилия
стран ЕС осуществлять депортацию непосредственно в
страну назначения, с экономической точки зрения или ввиду
недоступности прямых рейсов может появиться
необходимость использовать в качестве транзита аэропорты других
государств-членов19. При этом запрещается выдворение
иностранцев в страны, где существует угроза жизни, здоровью,
свободе депортируемых.
Важнейшее условие оказания помощи - невозможность
депортации граждан третьих стран прямым авиарейсом в
страну назначения.- Однако государство-член ЕС может
отказать в помощи на основании целого ряда обстоятельств,
например, когда она невозможна в силу практических
моментов, требует использования нескольких транзитных
аэропортов стран ЕС, иностранец несет угрозу общественному
порядку, ч безопасности государства транзита. Статьи
директивы подробно определяют процедуру транзитной
депортации, включая форму запроса одного государства-члена ЕС к
другому, ее сроки, вопросы эскорта депортируемых,
основания их реадмиссии запрашиваемым государством-членом в
запрашивающее государство.
На заседании совета министров юстиции и внутренних
дел 28-29 ноября 2003 года был принят план репатриации
афганцев, что явилось первым примером реализации
Программы действий по репатриации нелегальных
иммигрантов. В целях скорейшего выполнения плана репатриации
афганцев было решено провести консультации с
различными участниками этого процесса, в том числе установить
контакты с властями Афганистана.
В марте 2004 года Бельгия, Нидерланды и Люксембург
провели первую массовую депортацию албанских и
косовских нелегальных иммигрантов, получивших отказ в убежи-
Ю*
147

ще. Депортация осуществлялась в рамках упрощенной
процедуры высылки нелегальных беженцев, совершивших
правонарушения.
Голландия намерена в массовом порядке в ближайшие
годы депортировать 26 тысяч нелегальных мигрантов. Это
будет самая крупная за всю историю ЕС депортация. Такое
решение голландских властей вызвано ростом преступности
и безработицы среди нелегальных мигрантов. Высылке
подлежат все нелегальные иммигранты, приехавшие в страну
до 1 апреля 2001 года. Лица, отказывающиеся покинуть страну,
будут помещены в специальные центры депортации. После
этого нелегалов могут отправить на полгода в тюрьму.
Новым словом в практике депортации предстоит стать
совместным авиарейсам по выдворению с территории двух и
более государств-членов ЕС граждан третьих стран, в
отношении которых выдан соответствующий индивидуальный
ордер. Решение Совета Евросоюза на этот счет уже
принято20. В организации совместных авиарейсов будет
участвовать, помимо заинтересованных стран ЕС, также
Европейское Агентство по управлению границами.
В этой главе мы подвели только некоторые итоги
реализации стратегии борьбы Европейского союза с нелегальной
иммиграцией, но и они свидетельствуют, что ЕС использует
различные возможности, чтобы минимизировать масштаб этого
феномена и его отрицательное воздействие на различные
стороны жизни европейцев.
148

Примечания и ссылки
1 Council Regulation № 377X2004 of 19 February 2004 on the Creation of an
Immigration Liaison Officers Network, Brussels, 19 February 2004.
2 General Report on the Activities of the European Union2001. Brussels, Luxemburg,
2002, P. 162.
3 Communicationfrom the Commission to the Council and the European Par lament in
view of the European CouncilofThessalonikL On the Development of the a Common Policy
on Illegal Immigration, Smuggling and Trafficking of Human Beings, External Borders and
the Return of Illegal Residents Brussels, 3.6.2003 COMB003) 323fmal
4 General Report on the Activities of the European Union 2001. Brussels, Luxemburg,
2002, P. 164.
5 Commissions Proposal on Biometric Identifiers for Visa and Residence Permit for
Third Country Nationals. Brussels, 24 September 2003
6 Commission of the European Communities. Proposal for a Council Regulation laying
down Requirement for the Competent Authorities of the Member States to Stamp
Systematically the Travel Documents of the third-country Nationals when they cross the External
Borders of the Member States and amending the Convention Implementing the Schengen
Agreement and the Common Manual to this End. Brussels, 6.11.2003 COM B003) 664
final/
7Comrnission of European Communities. Commission Staff Working Paper First
Annual Report to the Council and the European Parliament on the Implementation of the
ARGO Programme B002-2003), Brussels, 17.2.2004 SEC B004J11
8 Feasibility Study on the Control of the European Unions Maritime Borders. Final
Report. Council of the European Union, Brussels, 19 September 2003, P.27.
9 Targeting Illegal Immigration. Highlmpact Operauonwas Successful. Press Releases,
The Hague, 15 October
10 Commission of the European Communities, Brussels, 5.5.2004 SECB004) 557
Commission Staff Working Paper. First Annual Report to the Council and the European
Parliament on the Activities of the EURODA С Central Unit. P. 10.
11 Council of the European Union. Second Annual Report of Eurojust, Brussels, 14
April2004.
121. С учетом обязательств, вытекающих из Женевской конвенции от 28 июля
1951 года о статусе беженца в редакции Нью-Йоркского протокола от 31 января
1967 год, Договаривающиеся Стороны обязуются включать в свое национальное
законодательство следующие положения: а) если гражданину третьего государства
отказано во въезде на территорию одной из Договаривающихся Сторон, то
предприятие пассажирского транспорта, доставившее его воздушным, морским или
сухопутным путем, обязано незамедлительно принять его назад. По требованию
органов пограничной охраны предприятие пассажирского транспорта доло/сно
доставить гражданина третьего государства в третье государства, откуда от
прибыл, в третье государство, выдавшее ему заграничный паспорт, или в любое другое
третье государство, въезд в которое ему разрешен;
149

б) предприятие пассажирского транспорта обязано принять все необходимые
меры, чтобы удостовериться, что доставляемый им воздушным или морским путем
гражданин третьего государства имеет документы, необходимые для въезда на
территорию Договаривающейся Стороны. 2. Принимая во внимание обязательства,
вытекающие из Женевской конвенции от 28 июля 1951 года о статусе беженца в
редакции Нью-Йоркского протокола от 31 января 1967 год, Договаривающиеся
Стороны обязуются с учетом своих конституционных норм ввести санкции против
предприятий пассажирского транспорта, доставивших воздушным или морским
путем граждан третьих государств, не имеющих необходимых документов, из
третьих стран на их территорию.
3. Пункты 1 "б"и 2 применяются и к предприятиям пассажирского транспорта,
перевозящим автобусами группы лиц по международным рейсовым линиям, за
исключением приграничного сообщения.
13 Council Directive 20(K\EC of on Obligation of Carriers to Communicate Passenger
Data. Brussels,27April2004. <
14 Comtnunicationfrom the Commission to the Council and the European Parliament
"Integration Migration Issues in the European Union, s Relations with third Countries".
Brussels. 3.12.2002 COM B002) 703final. Annex, P.51.
lHbid,P.55.
16 Regulation (EC) №491/2004 of the European Parliament andofthe Council of 10
March 2004 establishing a Programme for Financial and Technical Assistance to Third
Countries in the Areas of Migration and Asylum (AENEAS).
<7 Bulletin EU12-1999, Justice and Home Affairs F/13).
18 Commission Staff Working Paper. Annex to the Communication from the
Commission. Area of Freedom. Security and Justice: Assessement of the Tampere Programme
and Future Orientation. COM B004) 401 final.
19 Council Directive 2003/110/EC of25 November 2003 on Assistance incases of
Transit Purposes of Removal by Air. OJL 32106/12/2003, P.34.
20 See: Council Decision on Organization of Joint Flights for Removals, from the
Territory of two or more Member States, of third-country Nationals who are Subjects of
Individual Removal Orders. Brussels, 2 April 2004,6379/04.
150

Приложение №1
I Страна
I Бельгия-1
1 Дания
Франция
Германия
программа
грин-кард
Италия
Испания-2
Нидерланды
постоян.
разреш.ение
времен. 1
Разрешение
*
*
*
*
*
*
*
прошение
заполняет
оаботолатель
*
*
*
*
*
прошение
заполняет
мигрант
*
Требуемая
квалификация
ИТ, медицина,
биотехнология
Наука и ИТ
ИТ,
специалисты
могут
связаться с
федеральной
службой
занятости
ИТ
ИТ
Квота
*
*
1 Система
отбора
*
*
Тестирова
ниенанац.
уровне
Изменение
статуса
иностр.
студентов
после
завершения
обучения
Облег для
студентов
ИТ
Студенты по
ИТ
* i
,»j
*
В ускор.
порядке
В ускор.
порядке
Для
студенто 1
в по ИТ
одна
неделя
Две
недели
1. - для тех, кто работает не по найму и имеет навыки в бизнесе или технике 2. -разрешение не требуется
для иностранных специалистов, исследователей и университетских преподавателей.

Приложение №2
1 Страна
1 Австрия
! Бельгия
1 Дания
1 Франция
1 Греция
Германия
! Италия
Нидерланды
Испания
! Схемы въезда для неквалифицированных
трудовых мигрантов
| Схема разрешения
на трудоустройство
неквалифицированн
ых работников
Численность
1 год; квота не
установлена
*
12 тысяч B001)
*
Специальная схема для
сезонных работников
численность
Квота составляет 8 тыс.
6 месяцев
7929 B000); срок работы - 6
месяцев
6 месяцев
223400A999); срок работы 3
месяца
*
Еше не утверждена
Другие программы
трудоустройства мигрантов
численность i
Сборщики урожая; 7 тыс.
человек
Стажеры и рабочие по контракту |
1074A998)
Рабочие по контракту 40 тыс |
A999), стажеры
*
Предпочтение отдается 1
гражданам некоторых стран
Латинской Америки |

Приложение №3
Общая численность новых ходатайств об убежище 1999 г. - сентябрь 2003 г. (округлено)х
Австрия
Бельгия
Дания
Германия
Греция
Финляндия
Франция
Ирландия
Италия
Люксембург
Нидерланды
Португалия
Испания
Швеция
I Великобритания
| Всего
1999
20130
35730
6530
95115
1530
3065
30910
7845
18450
2930
39275
305
7570
11220
71160
351765
2000
18285
44100
10075
78565
3085
3170
38750
10940
15195
625
43760
225
7235
16300
80315
370625
2001
30130
24505
12395
88360
5500
1650
47290
10325
685
32555
235
9220
23515
71365
357730
2002
39355
18800
5945
71125
5665
3445
51085
11635
1040
18665
245
6310
33015
85865
352195
2003
24560
12025
3360
38855
4705
2035
37075
6665
1015
10685
80
4125
23130 '
38540
206855
1999г. -
2003
132460
135160
38305
372020
20485
13365
205110
47410
33645
6295
144940
1090
34460
107180
347245
1639170
в%
8,1%
8,2%
2,3%
22,7%
1,2%
0,8%
12,5%
2,9%
2,1%
0,4%
8,8%
0,1%
2,1%
6,5%
21,2%
100%
х Не все страны делают отличие между первым и повторным ходатайством об убежище
- статистика некоторых стран основывается на случаях, вместо того, чтобы основываться на лицах
- данные за 2001, 2002 и 2003 г.г. по Италии недоступны
- данные за март и сентябрь 2003 г. по Греции недоступны
данные за 2003 г. носят предварительный характер (Annual Report on Asylum and Migration, 2001.)

Приложение №4
Общий список стран, граждане которые при пересечении внешних
границ Европейского союза обязаны иметь визу
(по состоянию на декабрь 2004 года):
1. Азербайджан
2. Албания
3. Алжир
4. Ангола
5. Антигуа и Барбуда
6. Армения
7. Афганистан
8. Багамы
9. Бангладеш
10. Барбадос
11. Бахрейн
12. Беларусь
13. Белиз
14. Бенин
15. Бирма/Муанмар
16. Босния и Герцеговина
17. Ботсвана
18. Буркина Фасо
19. Бурунди
20. Бутан
21. Бывшая Югославская
Республика Македония
22. Вануату
23. Восточный Тимор
24. Вьетнам
25. Габон ч
26. Гаити
27. Гайана
28. Гамбия
29. Гана
30. Гвинея
31. Гвинея-Биссау
32. Гренада '
33. Грузия
34. Демократическая
Республика Конго
35. Джибути
36. Доминика
37. Доминиканская
Республика
38. Египет
39. Замбия
40. Западное Самоа
41. Зимбабве
42. Индия
43. Индонезия
44. Иордания,
45. Ирак
46. Иран
47. Йемен
48. Казахстан
49. Камбоджа
50. Камерун
51. Капе Верде
52. Катар
53. Кения
54. Киргизстан
55. Кирибати
56. Китай
57. Колумбия
58. Комморы
59. Конго
60. КотедИвуар
61. Куба
62. Кувейт
63. Лаос
64. Лесото
65. Либерия
66. Ливан
67. Ливия
68. Маврикий
69. Мавритания
70. Мадагаскар
71. Малави
154

72. Мали
73. Мальдивы
74. Марокко ;
75. Маршалловы острова
76. Микронезия
77. Мозамбик
78. Молдова
79. Монголия
80. Намибия
81. Науру
82. Непал
83. Нигер
84. Нигерия
85. Оман
86. Объединенные Арабские
Эмираты
87. Пакистан
88. Паллау
89. Папуа Новая Гвинея
90. Перу
91. Россия
92. Руанда
93. Сан-Томе и Принсипи
94. Саудовская Аравия
95. Свазиленд
96. Северная Корея
97. Северные Марианские
острова
98. Сейшеллы
99. Сенегал
100. Сент-Винсент и
Гренадины
101. Сент-Китс и Невис
102. Сент-Люсия
103. Сирия
104. Соломоновы острова
105. Сомали
106. Судан
107. Суринам
108. Сьерра Леоне
109. Таджикистан
110. Таиланд
111. Танзания
112. Того
113. Тонга
114. Тринидад и Тобаго
115. Тувалу
116. Тунис -
117. Туркмения
118. Турция
119. Уганда
120. Узбекистан
121. Украина
122. Федеральная Республика
Югославии (Сербия-
Черногория)
123. Фиджи
124. Филиппины
125. Центрально-Африканская
Республика
126. Чад
127. Шри Ланка
128. Эквадор
129. Экваториальная Гвинея
130. Эритрея
131. Эфиопия
132. Южная Африка
133. Ямайка
Организации и территориальные
власти, не признанные
государствами-членами Евросоюза
или, по крайней мере, одним из них.
1. Палестинская автономия
2. Тайвань
155

Общий список стран,
граждане которых при пересечении внешних фаниц
Европейского союза освобождены от визовых требований:
1. Австралия
2. Аргентина
3. Андорра
4. Болгария
5. Боливия
6. Бразилия
7. Бруней
8. Ватикан
9. Венгрия
10. Венесуэла
11. Гватемала
12. Гондурас
13. Израиль
14. Канада
15. Кипр
16. КостаРика
17. Латвия
18. Литва
19. Малайзия
20. Мальта
21. Мексика
22. Монако
23. Никарагуа
24. Новая Зеландия
25. Панама
26. Парагвай
27. Польша
28. Румыния
29. Сальвадор
30. Сан- Марино
31. Сингапур
32. Словакия
33. Словения
34. Соединенные Штаты
Америки
35. Уругвай
36. Хорватия
37. Чехия
38. Чили
39. Швейцария
40. Эстония
41. Южная Корея
42. Япония
Особые административные районы
Народной Республики Китай Гонг Конг
A) и Макао B)
A) от визовых требований
освобождаются только владельцы паспортов
особого административного района
Гонг Конг.
B) от визовых требований
освобождаются только владельцы паспортов
особого административного района
Макао
156

Приложение №5
(Данные по странам с 15 января 2003 года по 15 января 2004 года)
Численность успешных передач для Австрии
Категория
1
Категория
2
Категория
3
Всего
15.01
512
0
4
516
Фев.
1047
5
2
1054
март
1580
49
2
1631
апрель
1538
17
0
1555
май
1693
35
5
1733
июнь
1768
51
3
1822
июль
2114
27
4
2145
август
1932
25
1
1958
сентябрь
2221
53
2
2276
октябрь
2517
25
1
2543
ноябрь
1542
125
8
1675
декабрь
1514
161
3
1678
15
января^
543
58
0
601
всего
20521
631
35
21187
Численность успешных передач для Бельгии
Категория 1
Категория 2
Категория 3
Всего
15.01
650
0
3
653
Фев.
1013
1
2
1016
март
1093
0
1
1092
Апрель
1126
0
22
1148
май
993
0
4
997
июнь
1098
0
9
1107
июль
1464
1
7
1472
август
1296
1
0
1297
сентябрь
1522
0
9
1531
октябрь
1399
0
3
1436
ноябрь
1425
0
3
1428
декабрь
1583
0
4
1587
15
января
499
0
2
501
всего
15159
3
103
15265
Численность успешных передач для Финляндии
Категория
1
Категория
3
Всего
15.01
55
0
55
Фев.
март
194 | 128
2
196
0
128
Апрель
108
0
108
май
151
0
151
июнь
144
0
144
июль
149
0
149
август
138
0
138
сентябрь
141
0
141
октябрь
256
0
256
ноябрь
204
0 ,
204
декабрь
233
0
233
15
января
64
0
64
всего
1965
2
1967

Численность успешных передач для Франции
Категория
1
Категория
2
Категория
3
Всего
15.01
844
0
0
884
Фев.
1903
0
2,
1905
март
3185
0
0
3185
Апрель
4092
1
Ь
4095
май
3023
1
2
3026
июнь
4381
1
0
4382
июль
4313
0
0
4313
август
2488
1
0
2589
сентябрь
3910
1
1
3912
октябрь
5333
4
0
5337
ноябрь
4296
28
7
4331
декабрь
3514
2
1
3517
15
января
2228
1
0
2229
всего
43550
40
15
43605
Численность успешных передач для Германии
Категория
1
Категория
2
Категория
3
Всего
15.01
1596
12
42
1650
Фев.
4650
39
553
5242
март
3823
41
685
4549
Апрель
3966
46
865
4877
май
3973
44
638
4655
июнь
3366
56
768
4190
июль
4453
36
935
5424
август
3312
34
744
4090
сентябрь
4514
15
982
5511
октябрь
4234
17
1023
5274
ноябрь
3685
20
1081
4786
декабрь
3367
12
1082
4461
15
января
1484
9
435
1928
всего
46423
381
9833
56637
Численность успешных передач для Греции
Категория
1
Категория
2
Категория
3
Всего
15.01
495
14
1
510
Фев.
620
118
0
738
март
437
298
0
735
Апрель
464
257
0
721
май
254
298
3
555
июнь
262
213
2
477
июль
281
261
1
543
август
170
28
0
198
сентябрь
319
234
3
556
октябрь
343
244
2
589
ноябрь
283
77
1
361
декабрь
293
265
3
561
15
января
83
47
0
130
всего
4304
2354
16
6674

Численность успешных передач для Исландии
Категория
1
Всего
15.01
0
0
Фев.
2
2
март
0
0
Апрель
5
5
май
0
0
июнь
2
2
июль
3
3
август
1
1
сентябрь
4
4
октябрь
3
3
ноябрь
4
4
декабрь
4
4
15
января
0
0
всего
28
28
Численность успешных передач для Ирландии
Категория
1
Категория
2
Всего
15.01
412
0
412
Фев.
733
0
733
март
683
2
685
Апрель
527
1
528
май
522
0
522
июнь
627
1
628
июль
527
1
528
август
480
1
481
сентябрь
515
0
515
октябрь
374
1
375
ноябрь
321
1
322
декабрь
300
1
301
15
января
145
0
145
всего
6166
9
6175
?/» Численность успешных передач для Италии
Категория
1
Категория
2
Категория
3
Всего
15.01
45
0
0
45
Фев.
304
2
20
326
март
697
67
55
819
Апрель
1030
35
15
1080
май
652
47
46
745
июнь
1876
212
37
2125
июль
933
477
21
1431
август
551
413
28
992
сентябрь
1451
365
90
1906
октябрь
1453
266
46
1765
ноябрь
86?
185
39
1086
декабрь
792
162
49
1003
15
января
178
99
20
297
всего
10824
2330
466
13620

Численность успешных передач для Люксембурга
Категория
1
Категория
2
Категория
3
Всего
15.01
45
0
1
46
Фев.
74
0
27
101
март
100
0
12
112
Апрель
104
0
>
19
123
май
93
0
И
104
июнь
101
I
11
ИЗ
июль
115
0
13
128
август
78
0
28
106
сентябрь
102
0
12
114
октябрь
134
0
38
172
ноябрь
153
0
28
181
декабрь
155
0
25
180
15
января
92
0
7
99
всего
1346
1
232
1579
Численность успешных передач для Нидерландов
Категория
I
Категория
2
Категория
3
Всего
15.01
546
0
0
546
Фев.
752
0
0
752
март
1048
0
0
1048
Апрель
935
0
0
935
май
975
0
0
975
июнь
679
0
0
679
июль
887
0
0
887
август
6%
0
1
697
сентябрь
937
1
12
950
октябрь
706
0
26
732
ноябрь
410
1
76
487
декабрь
492
1
56
549
15
января
241
0
52
293
всего
9304
3
223
9530
Численность успешных передач для Норвегии
Категория
1
Категория
2
Категория
3
Всего
15.01
406
2
0
408
Фев.
902
2
3
907
март
965
1
6
972
Апрель
940
0
5
945
май
848
1
12
861
июнь
872
0
6
878
июль
1127
7
12
1146
август
1313
6
15
1334
сентябрь
1423 .
5
13
1441
октябрь
1105
0
6
1111
ноябрь
754
1
6
761
декабрь
966
0
8
974
15
января
321
1
2
324
всего
11942
26
94
12062

Численность успешных передач для Португалии
Категория
1
Категория
3
Всего
15.01
4
0
4
Фев.
7
0
7
март
2
0
Апрель
15
0
2 ; 15
май
И
0
И
июнь
11
0
И
июль
9
0
9
август
7
0
7
сентябрь
4
0
октябрь
б
0
4 | 6
ноябрь
9
декабрь
4
2 0
1
И 1 4
15
января
2
0
2
всего
91
2
93
Численность успешных передач для Испании
15.01
Категория | 279
1
Категория
2
Категория
3
Всего
1
0
280
Фев.
447
1
0
448
март
317
0
28
345
Апрель
284
26
0
310
май
311
44
11
366
июнь
277
80
116
473
июль
396
46
256
698
август
304
0
140
444
сентябрь
573
3
237
813
октябрь
447
251
144
842
ноябрь
430
332
162
924
декабрь
447
329
134
910
15
января
234
287
17
538
всего
4746
1400
1245
7391
Численность успешных передач для Швеции
1 15.01
1
Категория '1187
Категория . 2
2
Категория ¦ 1
3
Всего . 1190
Фев.
! 1787
' 0
2
1789
март
1740
0
И
1715
Апрель
1479
1
5
1485
: май
i
; 1355
J2
\2
[ 1359
июнь
1809
1
4
1814
июль
1948
1
4
1953
август
2362
3
9
2374
сентябрь
2334
0
19
2353
' октябрь
• 2284
2
7
. 2293
ноябрь
1766
2
13
1781
декабрь
2063
:2 *
, 9
2074
1 15
| января
i 863
1
1 °
!
15
1
| 868
всего
22941
16
91
23048

Численность успешных передач для Великобритании
' 15.01
Категория 1125
1
Категория 16
2
Категория 152
3
Всего ; 1293
Фев.
5171
87
576
5834
март
4850
72
616
5538
Апрель
3582
!48
570
4200
Май
3624
42
541
4207
1 июнь
3707
1
|48
•272
i
J 4027
июль
4220
17
220
4457
август
3840
23
186
4049
1 сентябрь
U243
i
1 76
1204
1
' 4523
октябрь
4073
63
302
4438
1 ноябрь
j 3534
41
1 220
! 3795
декабрь
! 4023
187
1
| 359
I 4469
15
января
1600
43
239
1882
1 всего
47592
1 663
1
14457
I
| 52712
to

источники
И ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА
Официальные документы Европейского союза
/. A Cooperation Agreement between Commission and Europol Joint Press Release
of the European Commission and Europol DN-IP/03/241, Brussels, 18 February 2003,
2 .Annual Report Eurojust, 2003.
3. Brussels European Council 16-17 October 2003. Presidency Conclusion.
4. Brussels Declaration on Preventing and Combating Trafficking in Human Beings
Brussels Declaration on Preventing and Combating Trafficking in Human Beings, approved
by the Council of the European^ Union on 29 November 2002.
S.BulletinEU 1999-2004, Justice and Home Affairs.
6. Commission Staff Working Paper. Joint Report from Commission Services and
Europol Towards a European Strategy to Prevent Organised Crime. Brussels, 13.03.2001
SECB001L33.
7. Commissions Proposal on Biometric Identifiers for Visa and Residence Permit for
Third Country Nationals. Brussels, 24 September 2003.
8. Commission proposes a Secure web-based Information Network for Migration
Management. DN-IP/03/1598,25/11/2003, Brussels, 25 November 2003.
9. Commission Regulation 343/2003 of 18 February 2003 establishing the Criteria
and Mechanisms for determining the Member State responsible for exsaming an Asylum
Application lodged in one of the Member States by a third- country National. О J1050,25/
02/2003.
10. Commission Regulation!'560/2003 of 2 September 2003 laying down detailed Rules
for Application of Council Regulation 343/2003 establishing the Criteria and Mechanisms
for determining the Member State responsible for exsaming an Asylum Application lodged
in one of the Member States by a Third- Country National. ОЛ222, 05/09/2003.
11. Commission Proposal for a Council Decision Establishing the Visa Information
System (VIS), Brussels, 12.2.2004 COM B004)99final, 2004/0029 (CNS.)
12. Commission Staff Working Paper. Annex to the Communicationfrom the
Commission. Area of Freedom. Security and Justice: Assessement of the Tampere Programme
and Future Orientation. COM B004) 401final.
13. Commission of the European Communities, Brussels, 21.11.2003COM B003)
669 final 20th Annual Report on Monitoring the Application of Community Law
B002).
11*
163

14. Commission of the European Communities, Brussels, 28.6.2002 COMB002) 324
final 19th Annual Report on Monitoring the Application of Community Law B002).
15. Commission of the European Communities, Brussels, 5.5.2004 SECB004) 557
Commission Staff Working Paper. First Annual Report to the Council and the European
Parliament on the Activities of the EURODA С Central Unit.
16. Commission of the European Communities, Brussels, COM B004). Proposal for
a Council Regulation establishing a Community Code on the Rules governing the Movement
of Persons Across Border.
17. Commission des Communaures Europeennes Texte en Conseil Europeen - Bruxelles
04 <fc 05 November 2004, Conclusions de la Presidence
18. Commission of the European Communities, Green Paper on the Approximation,
Mutual Recognition and Enforcement of Criminal Sanctions in the European Union,
Brussels, 30.4.2004 COMB004) 334final
19. Common Manual B002/C 313202) OJC313. 16/12/2002.11. Communication
from the European Commission on a common asylum procedure and uniform status valid
throughout the EU Communicationfrom the European Commission to the Council and the
European Parliament: "Towards a common asylum procedure and a uniform status, valid ,
throughout the Union, for persons granted asylum"(COMB000O55Finalof22.11.2000.
20. Communicationfrom the Commission to the Council and European Parliament,
On a Common Policy on Illegal Migration, Commission of the European Communities,
Brussels 15 November 2001 COM B001) 672 final
21. Communicationfrom the European Commission to the Council and the European
Parliament on an open method of coordination for the Community immigration
policy. (COM B001K87)
22. Comtnunicationfrom the Comtnission to the Council and the European Parliament
on a Community Return Policy on Illegal Residents. Brussels, 10.10.2002. COM B002M64
final 7991/02 Presse 104, Luxemburg, 25-26 April 2002.
23. Communicationfrom the Commission to the Council and the European Parliament
Towards Integrated Management of the External Borders of the Member States of the
European Union. Brussels, 7.5.2002 COMB002J33final
24. Comtnunicationfrom the Commission to the Council and the European
Parliament. Integration Migration Issues n the European Unions Relation with Third Countries.
Brussels. 3.12.2002, COMB002) 703final.
25. Communicationfrom the Commission to the Council and the European Parliament
to Present an Action Plan for the Collection and Analysis of Community Statistics in the
FieldofMigration, Brussels, 15.4.2003 COM B003) 179final.
26. Communicationfrom the Commission to the Council and the European
Parliament. Biannual Update of the Scoreboard to Review Progress on the Creation of an Area of
Freedom, Security and Justice in the European Union. First Half of2003. Brussels, 22.5.2003
COM B003J91 final.
27. Communicationfrom the Commission to the Council, the European Parliament
and the Economic and Social Committee of the Regions, on Immigration, Integration and
Employment, Brussels, 3.6.2003, COM B003K36Final.
28. Communicationfrom the Commission to the Council and the European Parlia-
164

ment Towards more Accessible, Equitable and Managed Asylum Systems. Brussels, 3.6.2003
COM B003) 315final.
29. Communicationfrom the Commission to the Council and the European Parliament
in view of the European Council of Thessaloniki. On the Development of the a Common
Policy on Illegal Immigration, Smuggling and Trafficking of Human Beings, External
Borders and the Return of Illegal Residents Brussels, 3.6.2003 COM B003) 323final.
30. Communication from the Commission to the Council and the European
Parliament. Area of Freedom, Security and Justice: Assessment of the Tampere Programme and
future orientations {SECB004N80et SECB004N93} Brussels, 2.6.2004 COMB004)
4002final
31. Communicationfrom the Commission to the Council and the European Parliament,
the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Study on the
links between legal and illegal migration Brussels, 4.6.2004 COM B004) 412final
32. Euro-Mediterranean Conference of Ministers for Foreign Affairs. Presidency
Conclusion Brussels, 5-6 October 2001.
33. European Commission Working Document on internal security and international
protection obligations and instruments European Commission Working Document on the
relationship between safeguarding internal security and complying with international
protection obligations and instruments. COM B001) 743final of 05 December 2001.
34. European Commission. Justice and Home Affairs Directorate General European
Citizens and Freedom, Security and Justice. Qualitative Survey of Citizens of the 15 Member
States and the 13 Applicant Countries, March 2003.
35. European Union organized Crime Report 2003.
36. EC Communication "Towards more accessible, equitable and managed asylum
systems" Communicationfrom the Commission to the Council and tire European
Parliament on "Towards more accessible, equitableand managedasylum systems", COMB003)
315final C.6.2003)
37. EC Communication on "Development of a common policy on illegal migration,
trafficking of human beings, and the return of illegal migrants" Communicationfrom the
Commission to the European Parliament and the Council in view of the European Council of
Thessaloniki on "Development of a common policy on illegal migration, smuggling and
trafficking of human beings, external borders and the return of illegal residents " COMB003)
323final C.6.2003)
38. Comprehensive Plan to Combat Illegal Immigration and Trafficking of Human
Beings in the European Union. B002/C142/02). OJC, 13.6.2002
39. Convention established by the Council in accordance with Article 34 of the Treaty
on European Union, on Mutual Assistance in Criminal Matters between the Member States
of the European Union - Council Declaration on Article 10(9) - Declaration by the United
Kingdom on Article 20
Official Journal С197,12/07/2000 P. 0003-0023
40. Convention based on Article k.3ofthe Treaty on European Union, on the
Establishment of a European Police Office. О J С 316,27/11/1995.
41. Council Decision of27March 2000 on the Improved Exchange of Information to
Combat Counterfeit Documents. OJL 08101/04/2000.
165

42. Council Decision of 28 September 2000 Establishing a European Refugees Fund.
OJL 252,06.10.2000 N'
43. Council Framework Decision of 13 March 2001 on the Standing of Victims in
Cnminal Proceedings. OJL082,22/03/2001.
44. Council Regulation Ms539/2001 of 15 March 2001 Listing the Third Countries
Whose Nationals must be in Possession of Visas When Crossing the External Border and
those whose Nationals are Exempt from that Requirement. OJL 081,21/03/2001.
45. Council Regulation №790/2001 of 24 April 2001 reserving to the Council
Implementing Powers with regard to Certain detailed Provisions and Practical Procedures
for earring out Border Checks and Surveillance. OJL 116 of26 April 2001.
46.Council Directive 2001/40/EC of 28 May 2001 on the Mutual Recognition of
Decisions on the Expulsion of the Country Nationals. OJL 149,02/06/2001.
47. Council Decision of June 2002 adopting an A ction Programme for Administrative
Cooperation in the Fields of External Border, Visas, Asylum and Immigration, OJL 161 of
19 June 2002.
Г 48. Council Directive 2001/51/EC of 14 June 2001 Supplementing the Provisions of
Article 26 of the Convention Implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985.
49. Council Framework Decision of 13 June 2002 on the European Arrest Warrant
and the Procedure between Member States 2002/584/JHA. OJL 190,18.07.2002. P. 1.
50. Council Framework Decision 2001June2001 on Money laundering, the
Identification, Tracing, Freezing, Seizing and Confiscation of Instrumentalities and the Proceeds of
j Crime. OJL 182of 05.07.2001.
I 51. Council Framework Decision 2002/946/JHA of 28 November 2002 on the
Strengthening of Penal Framework to Prevent the Defining the Facilitation of Unauthorised Entry,
Transit and Residence. OJL328/17.
Sj 52. Council Directive 2002/90/EC of 28 November 2002 Defining the Facilitation of
Unauthorised EtUry, Transit and Residence. OJL328/17.
53. Council Decision 2003/170/JHA of 27 February 2003 on the Common Use of
Liasion OfficerspostedAbroad by the Law Enforcement Agencies of the Member States.
OJL 067,12/03/2003.
54. Council Regulation 343/2003 of 18 February 2003 establishing the Criteria and
Mechanisms for determining the Member State responsible for exsaming an Asylum
Application lodged in one of the Member States by a third- country National. О J1050,25/02/
2003.
55. Coufwil Directive 2003/110/EC of 25 November 2003 on Assistance incases of
Transit Purposes of Removal by Air. OJL 32106/12/2003.
56. Council Directive 2Q03XEC of on Obligation of Carriers to Communicate
Passenger Data.Brussels,27 April 2004.
57. Council of the European Union. Legeslative Acts and Other Instruments. Council
Decision on the Organization of Joint Flights for Removals, from the Territory of two or
more Member States, of third-country Nationals who are Subjects of Individual Removal
Orders/Brussels, 2 April 2004(OR. en) 6379/04 MIGR 8 COMIX104
58. Council of the European Union. Draft Treaty Establishing A Constitution for
Europe. OJC1269.18July 2003.
59. Council of the European Union. SecondAnnual Report ofEurojust, Brussels, 14
April 2004.
166

60. Council of the European Union. Programme of Measures to Combat Illegal
Immigration Across the Maritime Borders of the Member States of the European Union,
Brussels 28 November 2003.
61 .Hearing on the Community Return Policy on Illegal Residents. European
Commission Directorate-GeneralJustice and Home Affairs, Brussels, 25July 2002.
62. European Citizens and Freedom, Security and Justice. Qualitative Servey of
Citizens of the 15 Member States and the 13 Applicant Countries. European Commission -
Justice and Hone Affairs Directorate General, March 2003.
63 .EU Schengen Catalogue. External Borders Control, Removal and Readmission:
Recommendation and Best Practices. Council of the European Union. General Secretariat,
Brussels, 28 February 2002, P. 7.
64.Feasibility Study for the Setting UP of a European Border Police. Final Report,
Rome, ЗОМау 2002.
65. Feasibility Study on the Control of the European Unions Maritime Borders. Final
Report. Council of the European Union, Brussels, 19 September 2003.
66.FlashEurobarometr№ 155 Justice and Home Affairs @8/12/2003-16/12/2003)-
Report.
67. General Report 1999-2004, Chapter Justice and Home Affairs.
68. Guide to the European Union 2001-2002. An Overview of Current Issues, Brussels
2002.
69. Green Paper on a Community return policy on illegal residents, Commission of the
European Communities, Brussels 10 April, 2002 COM B002) 175final; P 7.
70. The Prevention and Control of organized Crime a European Union Strategy for
the Beginning of the New Millennium. OJC124,3.5.2000.
71. Opinion on the Green Paper on a Community return policy on illegal residents.
European Economic and Social Committee, Brussels, 18-19 September 2002;
72. Opinion on the Green Paper on a Community return policy on illegal residents,
Committee of the Regions, Brussels, 20-21 November 2002;
73. Press Release: Brussels A2-03-1999) - Press: 70 - Nr 6545/99.
74. Regulation (EC) №491/2004 of the European Parliament and of the Council of 10
March 2004 establishing a Programme for Financial and Technical Assistance to Third
Countries in the Areas of Migration and Asylum (AENEAS).
75. The Schenge acquis integrated into the European Union. - Brussels, 1999.
76. Schengen Catalogue on External Border Controls, Removal and Readmission:
Recommendations and Best Practice (Council of the European Union, February 2002)
77. Schengen Catalogue - Volume 2 Schengen Catalogue - Volume 2 (Schengen
Information System, Sirene) (Council of the European Union, December 2002)
78. Schengen Catalogue - Volume 3 Schengen Catalogue - Volume 3 (Issuing of visas)
(Council of the European Union, March 2003)
79. Tampere European Council. Presidency Conclusion 15-16 October 1999.
80. Thessaloniki European Council. Presidency Conclusion 19-20 June 2003. Tampere
European Council. Presidency Conclusion 15-16 October 1999.
81. Treaty of Nice amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing
the European Communities and certain related Acts. Conference of the Representatives of
the Governments of the Member States, Brussels, 30 January 2001.
167

Выступления и речи официальных лиц Европейского союза
1. Speech by Antonio Vittorino Commissioner responsible for Justice and Home
Affairs Towards a European Judicial Area. Palermo. 13 December2000.
2. Speech by Antonio Vittorino delivered by Adrian Fortescue, Director-General of
JHA Commisioner respomiblefor Justice and Home Affairs at the Conference on the Fight
against the Channels of Illegal Immigration Paris, 20 July 2000.
http//europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.kshp_action.gettxt=gtdo^
3. Speech by Antonio Vitorino European Commisioner for Justice and Home Affairs
at the Conference The European Dimension of Immigration, Policing and Crime Puglia
Regional Council 2001, 19June http//europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten .kshpjiction.
gettxt^gtdoc-SPEECH/01/.
4. Speech by Antonio Vittorino Commissioner responsible for Justice and Home
Affairs The future European Constitution: what would Montesquieu think? Conference "
Maps and concept of Foreign Europe of countries and regions "Barcelona, 20 October 2003«
5. Speech by Antonio Vittorino European Commissioner for Justice and Home Affairs
Migration as a resource to be managed for the mutual benefit of sending and receiving
countries Metropolis International Conference Vienna, September 182003
6. Speech by Antonio Vittorino Membre de la Commission europeenne charge de la
Justice et des Affaires Interieures Elements de langage sur Vaction externe Sessionpleniere
dela Convention Bruxelles, le 16mai2003
7. Speech by Antonio Vittorino Commissioner for Justice and Home
Affairs "Improving Cross-border Cooperation between Investigating and Prosecuting
Authorities "Eurojust inauguration The Hague, 29 April2003.
8. Speech by Antonio Vittorino European Commissioner for Justice and Home Affairs
"Asylum is a right, economic migration is an opportunity "European Parliament Strasbourg,
11 February 2003
9. Speech by Antonio Vittorino European Union Commissioner for Justice and Hone
Affairs The Future European Constitution What would Montesquieu Think. Conference "
Maps andConcept of Foreign Europe of CountriesandRegions", Barcelona, 20 October 2003.
10. Speech by Antonio Vittorino European Union Commissioner for Justice andHome
Affairs. Security in an Enlarged European Union what has to be Co-ordinated and how? 7
th European Policy Congress Bad Godesberg, 16 th February 2004.
Документы стран Европейского союза
/. A Common Policy on Illegal Immigration. Select Committee on the European Union
House of Lords, Session 2001-02, 37th Report.
2. Bundesgrenzschutz. Aufgabenund Organisation, Grenzschutzdirektion, 2. Auflage,
2001.
3. Bundesministerium des Innern. Bundesgrenzschutz- Jahresbericht 2000-2001.
4. Bundesministerium des Innern. Bundesgrenzschutz- Jahresbericht 2002
5. Budesministeriumfurlnners. Fakten. Berlin 2004.
6. BwidesmmsteriumJurdieAnetkennungAuslandischerFluchtlinge. 50JahreBehorde
im Wimdel. Numberg, 2003.
168

7. Bundesministerium fur Justiz. Informationsbroschure fur Arbeitgeber als
Drittschuldner. Wien, 2004.
8. Bundesministerium fur Inners Republik Osterreich. Asyl-und Fremdenstatistik,
Janner, 2004.
Zur Niederlassung von Auslandern in Osterreich. Studie des Osterreichisches Instituts
fur WirtschafsforschungimAuftragcks Bundesministerium fur Inneres, August, 2003, Wien.
9. Control of Immigration: Statistics United Kingdom, 2003. Home Office Statistical
Bulletin, 24 August 2004.
10.. Fighting Illegal Immigration: should Carriers Carry the Burden? Report with
Evidens. House of Lords, European Union Committee, 5th Report of Session 2003-2004.
11. Policy Document on Return. Measures for a more Effective Implementation of
Dutch Policy on Return. Directorate-General for International Affairs and Immigration,
Hague, 21 November 2003.
12. Secure Borders, Safe Haven. Integration witch Diversity in Modern Britain.
Presented to Parliament by the Secretary of State for the Home Department by Command
of Her Majesty February 2002, Norwich.
Документы Совета Европы
1. European Convention on the Repatriation of Minors, (ETS No. 071).
Документы международных организаций
1. Border Management in Europe. International Center for Migration Policy
Development (ICMPD), Vienna, 1999.
2. Global Programme against Trafficking in Human Beings Global Programme against
Trafficking in Human Beings, by the Centre for International Crime Prevention, Office for
Drug Control and Crime Prevention, and the United Nations Interregional Crime and
Justice Research Institute
3. ECREs Report on Carriers Liability ECRE's Report on Carriers Liability -
Country up-dates on the application of carriers* liability in European States. (ECRE Research
paper, February 1999)
4. ECRE*s Recommendations to the Justice and Home Affairs
Councilonthe "Safe Third Country " Concept at its Meeting on 22-23 January 2004.
S.CEPOLs Annual Working Programme (Council of the European Union 2001)
CEPOUs Annual Working Programme B001)
6. ELENA's Survey of Travel Documents and Visas for Refugees in the European
Union Survey of Travel Documents and Vims for Refugees in the European Union, by the
European Legal Network on Asylum (ELENA
7. OSCEs Reference Guide for Anti-TraffickingLegislative Review OSCEs Reference
Guide for Anti- Trafficking Legislative Review
8. OSCEs Multiyear Anti-Trafficking Action Plan for South Eastern Europe 2001
OSCEs Multiyear Anti- Trafficking A ction Plan for South Eastern Europe 2001
9. OSCE's Guidelines for National Plans of A ction to Combat Trafficking in Human
169

Beings (Stability Pact) OSCE's Guidelines for National Plans of Action to Combat
Trafficking in Human Beings
10. European Union organized Crime Situation. Report Europol, 2000.
11. European Union organized Crime Situation. Report. Europol, 2001.
12. European Union organised Crime Situation. Report. Europol. 2002.
13. European Union organized Crime Situation. .Report. Europol, 2003.
14. European Union organized Crime Situation Report. Europol 2004.
15.International Migration, Racism, Discrimination and Xenophobia. A Discussion
Paper prepared by International Labour Office, International Organizationfor Migration,
Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights in Consultation with
Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, Geneva, 2001.
16. Admission of third Country Nationals to an EU Member State for the Purposes of
Study or Vocational Training and Admission of Persons not Gainfully Employ, ICMPD, 2004
17. Organised Illegal Immigration into the European Unioi}. www.europol.eu.int/
index.asp
18. Replacement Migration Replacement Migration: Is It a Solution to Declining and
Ageing Populations? A Major Report by the United Nations Population Division (March
2000)
19. Trafficking in Human Beings: Implications for the OSCE Trafficking in Human
Beings: Implications for the OSCE, (ODIHR Background Paper 1999/3)
20. UNHCR's Agenda for Protection UNHCRs Agenda for Protection (EC/52/SC/
CRP.9/Rev.lof26 June 2002)
21. A Cooperation Agreement between Commission and Europol Joint Press Release
of the European Commission and Europol DN-IP/03/241, Brussels, 18 February 2003.
Литература на русском языке
1. Астапенко В. А. Изменения концепции сотрудничества государств-членов ЕС
в области правосудия и внутренних дел по Амстердамскому договору//Вести. Белорус,
ун-та. Сер. 3,.
2. Билсборроу Р., Хьюго Г.. ОбераиА., ЗлотникХ. Статистика меэ/сдународной
миграции. Рекомендации по совершенствованию систем сбора данных. М„ 1999.
3. Волеводз А.Г .Международный розыск, арест и конфискация полученных
преступным путем денеокпых средств и имущества. М., 2000.
4. ГомьенД., Харрис Д. Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и
Европейская социальна хартия. М., 1998.
5. Европейское право. Учебник для Вузов. ОтветствешшйредакторЭнтинЛ.М.
М.,2000.
6. Европейский Союз на пороге XXI века. Выбор стратегии развития, под
ред. Ю.А.БоркоиО.В.Буториной, Москва, УРСС,2001.
7. Европейский Союз. Справочник, Ю.А.Борко и О.В.Буториной, Москва,
Деловая литература, 2003.
8. Иммиграционная политика западных стран: альтернатива для России, М.,
2002.
170

9. ИоицевВ.А. "Миграхщя населения. Международная миграция", М., 2001.
Ю.Иноземцев В.Л. Иммиграция: новая проблема нового столетия. Демография.
Миграция. М.,2003.
& 11. Кавешников Н.Ю. Институциональная реформа в ЕС и Ниццский договор:
ответы или вопросы? М., 2002.
12. Кавешников Н.Ю. Институциональное развитие Европейского Союза //
Общество, политика, наука: новые перспективы. /Отв. ред. М.М. Лебедева. - М.: Моск.
общ. науч. фонд; ООО "Изд. Центр научных и учебных программ", (Серия "Научные
доклады";№ 103), 2000. - С.504-535
13. КашкинС.Ю.,. Четвериков А. О. Шенгенские Соглашениям., 2000.
14.1^отинЖ-Г-> Кыдыров Т. Т. Шенгенская система. Бишкек, 2001.
415. Клинова Е.В. Правовое положение беженцев в странах Европейского Союза:
(Статус беженца, право па убежище). - М.: ИНИОН, 2000.
16. Консолидированный текст Договора о Европейском Союзе. В кн. Европейское
право. Учебник для вузов. Под ред. ЭнтитЛ.М. М., 2000.
17. Конституции государств Европейского союза. М.,1999.
18. Миграция и пограничный режим: Беларусь, Молдова, Россиян Украина Под
ред. Пирожкова СИ., Киев, 2002.
19. Миграция населения. Международная миграция. Под ред. Воробьевой О. Д.,
М.,2001.
20. Миграция населения. Система иммиграционного контроля. Под ред.
Воробьевой О.Д М., 2001.
21. Осколкова О. Старение населения в странах ЕС//Мировая экономика и
междунар. отношения. - M.t 1999. -N10.- С. 74-83
22. Право Европейского союза. Под ред. Кошкина СЮ. М.„ 2002.
23. ПотемкинаО.Ю. "Свой-чужойп:эволюциямоделейинтеграциииммигрантов
в западноевропейское общество // Региональное самосознание как фактор
политической культуры в России. - М.: МОНФ, 1999. -N90
24. Потемкина О.Ю. На пути к обновленной Европе. «Европейское
пространство свободы, безопасности и правопорядка» - новый проект ЕС7/Современная Европа,
№3,2001.
у^З^^отемкина^О.Ю. Европейское пространство свободы, безопасности и
правопорядка: границы, содержание, механизмы//Москва, 2002.
2б.Пулэн М. Источники данных для измерения меокдународной миграции в
странах Центральной Европы. В: Мео/сдународная миграция населения: Россия и
современный мир. Выпуск 5. М., 2000.
ZZJ^gaiiye^ на социально-экономическое развитие Европы:
современные тенденции. Ставрополь, 2001.
28. Слука 4JL Демографические проблемы Западной Европы. Современная
Европа, 20Ь@^выпуск~4?
29. Система регистрации иностранных граждан в республиках Центральной
Азии, Российской Федерации и Республике Беларусь. Бишкек, 2002.
171

30. Торговля людьми. Социокриминологический анализ. Под ред. Тюрюкаповой
Е.В., ЕрохинойЛ.Д. М., 2002.
31. Ушакова Т. К вопросу о многоуровневой интеграции в эволюции Европейского
союза. Международное право, 2001, NqI Минск.
32. Чудаков М. Конституционное государственное право зарубежных стран.
Минск, 1998.
33. Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. М., 2003.
34. Хартли Т. К. Основы права Европейского Сообщества. М., 1998.
35. Яковец Ю. Глобализация и взаимодействие цивилизаций. М., 2001.
Иностранная литература
/. Andel N. Die Harmonisierung der sozialen Sicherung in der Europaaischen Union -
ein von den Wirtschaftwissenschaften vernachlassigtes Problem//Schmollers Jb.- В., 2001.-
Jg.l21,H.2.
2. Angenendt S. Gibt es eineuropaisches Asyl-und Migrationsproblem: Unterschiede
u. Gemeinsamkeiten der asyl-u. migrationspoliL Probleme u.derpolit. Strategien in der
Staatender Europ. Union/Forschungsinst.der Dt. Ges.fur auswartige Politik, e. V.-Bonn:
Europa Union Veri, 2000.- Ill, 89S.- (Arbeitspapierezur untern. Politic; 102).
3. Apap J., Carrera S. Towards a Proactive Immigration Policy for the EU? CEPS
Working Documents 198,Brussels, December 2003.
4. Apap J. Freedom of Movement of Persons in the EU. A Practitioners Guide, The
Hague, 2002. Anderson M., Apap J. Striking a Balance between Freedom< Security and
Justice in a Enlargement European Union< Brussels< 2002.
5.Asylym and migration policies in the European Union/Research Inst, of German
Soc.for Foreign Affaires (DGAP), Berlin; Ed. by Angenendt S. - Bonn: Europa Union
Verl, 1999.-16], 345 p.
6..Baldwin R.., WidgrenM. The Draft Constitutional Treatys Voting Reform Dillema.
CEPS Policy Brief 44, Brussels, November 2003 with Postcript of 7 December 2003.
7,Berriane M. Arbeitsmigration aus Nordafrika und ihre Auswirkung auf die
Herkunftgebiete/ZGeogr. Rundschau,-Braunschweig, 2001.-Jg. 53, H.6.
8.BeyondEU Enlargement. Volume 1, The Agenda of Direct Neighbourhood for
Eastern Europe. Edbyl.Kempe, Gutersloh, 2001.
9. Biffl G. Migration und ihre Rolle in der Integration Westernopas// Monatsber./
Osterr.Inst.fur Wirtschaftforschung.- Wien, 1999.-Jg. 72, N7.
10. Bordering on Control Combating Irregular Migration in North America and
Europa. F. Martin, Geneva, 2003.
11. BrubakerR.. Migrations of ethnic unmixurg in the "New Europe"//Intern.migration
rev.:IMR.-StatenIsland(N. Y.), 1998.- Vol.32, N4-P. 1047-1065
12. Challenging immigration and ethnic relations politics: Comparative European
perspectives/Edby Koopmans R., StathamP.- Oxford etc.: Oxford univ.press, 2000.- XI, 443.
13. Common Policy on Illegal Immigration. 15 November 2000 http://europa. eu. int/
eur-lex/eu/com/pdf/2001/com2001J0672en01.pdf
14.Faist Th. Transnationalisation in international migration: Implications for the study
of citizenship and culture//Ethnic a.racial studies.-L., 2000.- Vol.23, N2.
172

75. Green Card - braucht die deutsche Wirtschaft ein Einwanderungsgesetz? IFO
Schnelldienst. - Munchen, 2000. - N. 22/23.
16. Geddes A. Lobbying for migrant inclusion in the European Union: new
opportunities for transnational advocacy? J. ofEurop.publ. policy. - Oxford, 2000.-Vol. 7, N4.
U.Guiraudon V. European integration and migration policy: vertical policy-making
asvenue shopping//rJ. ofCommon market studies.-Oxjbtd;N. Y., 2000.- Vol.38, N2.
18. GuildE, Harlow С Impementing Amsterdam:Immigration and Asylum Rights in
EC Law. Oxford, 2001.
19.GuildE. MinderhoudP. Security of ResidenceandExpulsion: Protection ojAliens
in Europe. Netherlands: Kluwer Law International, 2001.
20. HfarmuJ. Illegal Immigrants and Developments in Employment in the Labour
Markets of the EU, 2003.
2LHeilemann U., Loeffelholz H, Sieveking K. Moglichkeiten und Grenzen einer
ArbeitsmarkmeueiimgderZuwanderung/ZWimcha 2001.- Jg. 81, N 7.
22.Honekopp, E.; Werner, H. Is the EU's labour market threatened be a wave of
immigration?
Intereconomics.-Hamburg, 2000.- Vol. 35, N1.
23Jmmigration and Asylum-Community Responsibility
http://europa.eu.int/comm/justiceJiome/unit/immigrationjen.htm
24. International Migration and Relations witch third Countries: European and US
Approaches Jan Niessen and Yongmi Schibel (Eds), 2003.
25. Kostakopoulou Th. The "Protective Union": Change and Continuity in Migration
Law and Policy in Post-Amsterdam Europe. Journal of Common Market Studies,2000,
vol,3,№3P.515..
26. Kyle D., Koslowski R. Ed. Global Human Smuggling. Comparative Perspectives.
London, 2001.
27. Lavenex, S. Migration and the EUs new eastern border: between realism and
liberalism//J.of Europ.publpolicy.- Oxford, 2001.- Vol.
8,N1.
28. Lippert B. Border Issues and Visa Regulation: Political, Economic and Social
Implications-A Western Perspective. In Beyond EU Enlargement. Volume 1, The Agenda
of Direct Neighbourhood for Eastern Europe. Ed by I.Kempe, Gutersloh, 2001, P. 180-181.
29JMammey, U. Europa in Focus internationaler Migration// Geogr.Rundschau.-
BralS^chweig^200L- Jg.53, H.2.
ЗО.Магкег, A. Zuwanderungspolitik in der Europaaischen Union: Europaisierte
Losungen oder Politik des kleinsten gemeinsamen Nermers?Aus Politik u. Zeitgeschichte. -
Bonn, 2001.-N8.
$1. McCormickr John. Understanding the European Union, 2nd Edition. New York:
Palgrave, 2002.
32.Migration undFlucht: Aufg.u. strategien fur Deutschland, Europa u.die intern.
Gemeimchaft/Angenendt S. (Hrsg. ).2000.
33.MonarJ, Wessels W. The Treaty of Amsterdam: Challenges and Opportunities
for the European Union, London, 2001.
34. Morris, L. Globalisation, migration and the nation-state: the path to a post-
national Europe?//BritJ. of sociology. - L., 1997. - Vol. 48, N2.
173

35. Nie.v,ven J. The European Union. International Migration and Relationv with third
Countrie.y. May 2004.
36. Ochel w: Selektive Einwanderung.ypolitik: Punktesy.ftem versuy AuktioTlsmodelV
IIFO Schnelldienst.-M unchen, 2001.- Jg.54, N. 8.
37. Potemkina Olga. Russia's Engagement with the JHA and the Que,vtion of Trust
II Bruf.,eL" CEPS, 2002.
38.Potemkina Olga. EU- Russia Cooperation in Justice and Home AffairJ' in the Context
of Enlargement II Louvaine-la Neuve- Univer'ite, 2002.
39. Potemkina Olga. Some Ramification, of Enlargement on the EU-Russia Relations
and the Schengen Regime,»European Journal of Migration and Law»,
No.5, 2003, Kluwer Law International, Netherlands.
40. Potemkina Olga. Ramification, of Enlargement on the EU-Ruysia Relations
and the Schengen Regime II Justice and Home Affair' in the EU.
Liberty and Security lv,vues fter Enlargement, ed. by J.Apapl/
Edward Elgar Publishing, 2004.
41.Pugh, M. Europey boat people: Maritime coop in the Mditer,.anean - Pariy:
In't.for.yecuritystudie.yofWe.yternEurop. Union, 2000.-  74p. - (Chaillotpapers; N 41).
42. Rasmu.,sen, H.K. No entry: Immigration policy in Europe.- Copenhagen:
Copenhagen business .\'chool pres,y, 1997... 206 p.
43. Salt J. Current Trend\' in International Migration in Europa, Council of Europe,
Strasburg 2001.
44.Schafer, w: EU- E,.weiterung: Alternative Arrangement,y ZU1' Migrationssteuerung/
I Wirt,flchaftsdienyt.- Hamburg, 2001.- Jg. 81, NIl.
45. Sletter, S. Regulating migration: Authority delegation in ju\'tice and home affaires/
I J. of Europ.publ.policy - Oxford, 2000. - V ol7, N 1.
46. .Sinn, H.-W:; Werding, M. Zuwand£rungnachder EU-Osterweiterung: Woliegen
die Probleme?IIIFO Schnelldien.yt.- Munchen, 2001.- Jg.54, N 8.
47. Soguk, N. Predicament,v of territorial democracy and .,tatecraft ill Europe: How
Ew.opean democracie,r regiment migratolY movementsll Alternative,y.- Delhi; N. 1':, 1997.-
Vol. 22, N 3.
44.Steineck, A. De,. europe;.y,yche Schwarzmarkt fur Zuwanderer: Effektivitat und
Effizienz von Kontrollimtrumenten/I Au.r,remvi,.t"chqft. - Zurich; St. Gallen, 1995. - Jg. 50, H. 4.
45.Straubhaar;"T. Migration and labour mobility in an enlarged European Union//
Tijd,chr. voor economie en management. - Leuven, 2001. - Jg. 46, N 2.
46.St,.aubhaar, T.; Wolte,., A. Aktualle Brennpunkte der europaischen
Migrationsdisku.v"ion/I Wi,.t ,vchqftsdienst.- Hamburg, 1996.- Jg. 76, N 9.
47. Tomei V. Europai,\'che Migrationspolitik zwischen Kooperationszwang und
Souveranitat.,anspruchen/ EUl"op. Forumfur Migration.y,vtudien (EFMS) an der Univ.
Bambe,.g.-Bonn: Europa Union Veri., 1997.-192 S.- (Forum Migration: 3).
48. What re,yow.ce.y should be u.ved to cont,.ol illegal immigration at the borde,. and
within the interior?: Hearing before the Subcomm. on Gov. management, inform, a. technology
of the Comm. On gov. reform a.over,Yight, Hou.ve ofrepre.yentative,v, 104th Congr., 1st se.\'s.,
June 12, 1995... Wash.: Gov. print. off., 1997.-1//, 132 p.
49. Werner H. Wirt.rchaftliche Integration und Arbeitskrqftewanderungen in de,. EU/
I Auv Politi" u. Zeitge.ychichte,- Bonn, 2001.- N 8.
174

COAEP>KAHME
(Contents)
npeHCJlOBHe
(jrlltrl>titlti()ll) ........................................................................................ :3
tl»enoMeu HeJleraJlLHOH HMMHrpaQBH
(The phellomenl>ll l>f illegal immigratil>ll) ............................................... 5
YnpaBJleHBe MHrpaQHei B EC: C1'PYKTypbl H upaBOBble HHCTpYMeHTLI
(Migratil>n management in the EU: structtlres and legal instruments) ... :39
CTpaTerHD oopb6L1 EC C HeJleraJiLHOii DMMurpaQHeii
(Strategy of the EU on l>mbating illegal immigratil>n) ......................... 66
YrOJlOBHaU nOJlHTHKa H 3aKOHOaTeJlLCTBO EC B ccJtepe OOpbOLI C
ueJleraJILHoii HMMHrpaQueii
( Pl>liy alld legislatil>ll of the EU ill the sphere of l>mbatillg illegal
immigratil>ll) ....................................................................................... 1()()
HeKOTopLle HTorn
(8l>me conclusil>lls) ............................................................................. 129
IICTOqUHKH H BcnOHL30BaHHaH HHTepaTypa
( Soure. allti useti literature) ............................................................... 16:3

B. r. KMIOTMH (5-Sf rn8Ba)
T. T. Kbl.QblpOB (2-Sf fJ18Ba)
(1,3 1114 r1l8Sbi B C08STopcTBe)
'\
HEJ1ErAflbHMI MMMMrp AI..\M
B EBPOCOI03E:
Bb130Bbl- OTBETbl
PeJtaKTOp JIomeMKuHa 0./0.
AH3aAHep 3CeHaJlUe6 A.
KOMIILlOTepH8JI BepCTKa KepUM6ae8Q )[( 1<'
fIonHcauo B ne"tfaTL 20.01.05., 4)OpMaT 60x84 1/)()
06neM 11 n.JI. THpa)J( 500 3K3.
I: bHuIKeK, lli.lurreJILCKHH ueHTp «HnHMn03»