/
Похожие
Текст
ДВА РУБЛЯ 10 КОПЕЕК
папка 15 копеек \ »'
И ★ К ★ А
СКЛАД ИЗДАНИЯ:
ИЗДАТЕЛЬСТВО
КОММУНИСТИЧЕСКОЙ
АКАДЕМИИ
Москва, 19, Волхонка, 14.
Телефоны 5-71-38,2-38-97,
3-37-40
И * К * А
0. <
178
35
ТИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
ОВЕТСКОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
А. ЛУЖИН и М. РЕЗУНОВ
низовой
СОВЕТСКИЙ АППАРАТ
[СЕЛЬСОВЕТ И ВОЛИСПОЛКОМ]
СЕЛЬСОВЕТЫ Материальная база
сельсоветов. Организация и работа
аппарата сельсоветов. Массовая
работа сельсоветов.
ВОЛИСПОЛКОМЫ: Общие органи-
зационные вопросы. Работа волис-
полкома. Массовая работа волис-
полкома. Волостные с'езды советов
ПОД РЕДАКЦИЕЙ
Г. С. МИХАЙЛОВА
и А. Я. ЭСТРИНА
ИЗДАТЕЛЬСТВО
ОММУНИСТИЧЕСКОЙ АКАДЕМИИ
МОСКВА — 1 929
КОММУНИСТИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
ИНСТИТУТ СОВЕТСКОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
А. ЛУЖИН и М. РЕЗУНОВ
[СЕЛЬСОВЕТ и ВОЛИСПОЛКОМ]
сельсоветы: МАТЕРИАЛЬНАЯ БАЗА
СЕЛЬСОВЕТОВ. ОРГАНИЗАЦИЯ
И РАБОТА АППАРАТА СЕЛЬСО-
ВЕТОВ. МАССОВАЯ РАБОТА
СЕЛЬСОВЕТОВ, волисполкомы:
ОБЩИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ
ВОПРОСЫ. РАБОТА ВОЛИСПОЛ-
/2-/^
КОМА. МАССОВАЯ РАБОТА ВОЛ- ^д
ИСПОЛКОМА. ВОЛОСТНЫЕ СЪЕЗДЫ <-/'
МОСКВА 1929
„Мосполиграф" 14 типография
Варгунихинагора, 8. Зак. №912.
Главлит № А 32882. Тир, 5.100.
ИКА 427.
СОДЕРЖАНИЕ
Стр.
Предисловие ................................. 5
I. М. Резу но в. Сельские советы
Глава I. Материальная база сельских советов...... 9
Общие замечания о сельских бюджетах. Сельские советы бюд-
жетные и безбюджетные. «Нелегальный» бюджет. Приходная
и расходная часть сельбюджетов. Сельский совет и земель-
ное общество. Дальнейшие тенденции в развитии сельских
бюджетов
Глава II. Организация и работа аппарата сельских советов . . 36
Партийное руководство. Руководство райисполкома. Террито-
риальные размеры сельских советов и их укрупнение. Пленум
сельского совета. Президиум. Председатель сельского совета.
Ревизионная комиссия сельского совета
Глава III. Массовая работа сельского совета.....111
Секции сельских советов. Земельный сход, сельский сход и
сельский совет.
II. А. Лужин. Волостные исполнительные комитеты
Глава I, Общие организационные вопросы...................147
Основные моменты развития волисполкома за период 1924—
28 гг. Территориальная организация волости. Организация
волостного аппарата
Глава II. Работа волисполкома ,..........................182
Общие вопросы работы волисполкома. Руководство и контроль
Глава III. Массовая работа волисполкома..................21G
Секции (комиссии) волисполкома. Другие формы массовой
работы волисполкома. Расширенные и выездные пленумы.
Волостные совещания по советскому строительству. Отчет-
ность волисполкома перед трудящимися. Волостные ревизион-
ные комиссии, как форма массового контроля. Выдвижение.
Общая оценка организационно-массовой работы волисполкома
Глава IV. Волостные съезды советов.......................271
ПРЕДИСЛОВИЕ
Вопросы низового советского' а п п a pi а т а привле-
кают к себе в настоящее время внимание советской обще-
ственности. Нет сомнения, что с октября 1924 года, когда
партией была выдвинута, как одна из основных политических
задач, задача оживления советов, низовой советский
аппарат значительно вырос и окреп. За это время наши
сельсоветы, волисполкомы и райисполкомы не только при-
ступили к массовой работе, к установлению той непосред-
ственной и тесной связи с массами, без которой мы не мьн
слим себе никакой советской работы, но и достигли в этом
отношении немалых результатов, прежде всего организаци-
онного' характера. Политически это означало несомненную
консолидацию советского аппарата в деревне, превращение
его — хотя еще и далеко в недостаточной степени — в про-
водника начал и принципов пролетарской революции в ши-
роких массах середняцкого и бедняцкого' крестьянства. Опыт
протекших лет оживления советов и в этом отношении пол-
ностью и решительно опроверг измышления троцкистов—по-
литика оживления советов не ослабила, а, наоборот, укре-
пила позиции пролетарской диктатуры в деревне, усилив в
последней пролетарское руководство при одновременном
упрочении союза рабочего класса с крестьянством.
И все же в настоящее время, когда идет уже пятый год
с момента провозглашения лозунга оживления советов, про-
блема низового советского аппарата не только не снята с
очереди, но, напротив, внимание к ней заостряется и должно
заостряться. Со вступлением СССР в период реконструкции
народного хозяйства в огромной степени возрастает слож-
ность проблем, стоящих перед всем советским аппаратом,—
и низовой советский аппарат, естественно продолжающий
оставаться наиболее слабым его звеном,' часто — гораздо
чаще, чем нам хотелось бы — оказывается не на высоте своей
задачи. Все мы помним, какие перебои и сбои давал этот
аппарат при проведении важнейших политических кампаний
1927—1928 года, в частности и в особенности хлебозагото-
вительной кампании. Обострение классовой борьбы на селе,
сопутствующее развертыванию социалистического строитель-
ства — поскольку последнее не может не быть связано со
все более и более эффективным социалистическим насту-
плением на капиталистические элементы деревни в лице ку-
лачества — никоим образом не позволяет переоценивать даже
те успехи в налаживании деятельности наших сельсоветов,
виков и риков, которые мы можем зарегистрировать в от-
дельных областях работы. «Обязательным условием
успехов партии в деревне является строгое со-
блюдение четкой классовой линии во всех об-
ластях рабо ты», сказал ноябрьский пленум ЦК ВКП (б)
1928 года. С этой точки зрения дело вовсе не сводится к
простому «развертыванию» массовой работы низовых советов
и исполкомов. Достижениям организационного характера
здесь должны обязательно соответствовать и достижения
в практической работе советов по удовлетворению нужд и
запросов масс крестьянства. Без достижений последнего рода
и достижения организационного порядка не могут быть за-
креплены и становятся иллюзорными. Все дело в четком
классовом содержании работы, все дело в том, чтобы
советы в деревне становились подлинными организую-
щими центрами, сплачивающими вокруг себя широкие
массы бедняцкого и середняцкого крестьянства и сельского
пролетариата в процессе проведения советами в
интересах этих масс практических мероприя-
тий для поднятия и реконструкции сельского хозяйства и
его коллективизации, для помощи бедноте, для противодей-
ствия кулачеству и наступления на него. Между тем, не
подлежи! сомнению, что как раз в области практических
мероприятий этого рода наш низовой советский аппарат еще
очень слаб, что кадры его далеко (недостаточно к этому-
делу подготовлены, даже когда они — что далеко не всегда
имеет место — по социальному составу своему способны ре-
шительно и без колебания проводить выдержанную в соот-
• ветствии с партийными директивами политику, что и мате-
риальные возможности основного1 звена низового аппарата
в лице сельсоветов пока еще в этом отношении слишком не-
значительны.
Институт советского строительства считает, что, издавая
печатаемые в настоящей книге работы тт. Резунова и Лу-
жина, к которым в известной мере примыкают по своему
содержанию ранее вышедшие в свет работы обоих авторов —
«'Сельсоветы и земельные общества» Резунова и «От волости—
к району» Лужина, — он делает лишь первый шаг в напра-
влении освещения состояния нашего низового1 советского' ап-
парата и его работы. Печатаемые работы не охватили всех
звеньев низового советского аппарата—незатронутым остал-
ся вопрос о работе рика, ибо состояние собираемых и изу-
чаемых в ИСС материалов, характеризующих собою рики,
как более новое звено в системе низового' аппарата, по вполне
понятным причинам (в частности в связи с тем, что, по ходу
районирования, такие материалы за более или менее дли-
тельный период могли бы быть получены лишь по Уралу,
Северному Кавказу, Сибири и ДВК) не позволило осущест-
вить первоначальный план ИСС о включении в данную книгу
и статьи о рике. Работы тт. Резунова и Лужина не охваты-
вают всех сторон деятельности сельских советов и виков, огра-
ничившись преимущественно их организационно-массовой ра-
ботой. Однако, в этой части они дают хорошо подобранный
материал, который будет полезен для работников нашего ни-
зового советского аппарата. Что касается остальных вопросов
жизни и работы низового советского аппарата, то Институт
советского строительства наметил к XIV Съезду советов из-
дать специальный сборник, в котором осветить все эти во-
просы.
А. Эстрин,
Г. Михайлов
М. Резунов. СЕЛЬСКИЕ СОВЕТЫ
ГЛАВА ПЕРВАЯ
МАТЕРИАЛЬНАЯ БАЗА СЕЛЬСКИХ СОВЕТОВ
Развитие и укрепление работы сельских советов вы-
двигает основную проблему, п р о б л ei м у их мате-
риальной базы. Положение, в каком находится сейчас
этот вопрос, определяется не только расширением работы
сельских советов за последние годы, но и общим подъемом
хозяйства страны, а также укреплением окружного и рай-
онного, губернского, уездного и волостного бюджетов. Ди-
ференциация крепнущего местного бюджета дошла до во-
лости и района На очередь стало сел»1.
Социалистическое переустройство деревни несовместимо i
с решительным обособлением каждого1 отдельного! сельского
совета. Организация бюджета сельского совета не означает
превращение его в самостоятельную, оторванную «республи-
ку». Основным территориальным звеном построения социализ-
ма в деревне является райисполком (волисполком) и его хозяй-
ство. В этом смысле сельский совет и сельский бюджет—
одна из частиц районного1 планового- узла. Укрепление сель-
ского бюджета и социалистическое развитие этого бюджета
возможны лишь при ©крепнувшем бюджете райисполкома
(волисполкома)
Вопрос о создании материальной базы низовых орга-
нов власти не нов. Даже более, он присущ не только на-
шему государственному аппарату. За границей мы также
в ряде буржуазных государств встречаемся с рассуждениями
о необходимости дать самостоятельный бюджет муниципали-
тетам и общинам. У нас вопрос о бюджете приобретает осо-
1 Если в 1924 г. «более или менее оформленный и в известной
степени ставший на свои ноги волостной (районный) бюджет мы имели
только в УССР», а в РСФСР к началу 1924 г. имело место лишь
«выделение волбюджета» (Н. П. Брюханов. «Новый бюджет Советского
Союза», «Вестник финансов», 1925, № 3, с. 16—17), то к 1927/28 г.
волостной бюджет уже широко распространяется и крепнет по РСФСР^
бую, принципиально' иную политическую окраску, особое клас-
совое значение1. Политическое значение сельбюджета в на-
шей деревне определяет в основном, во-первых, дальнейшее
развертывание работ совета и его секций, во-вторых, стано-
вление сельского совета, как высшей власти на селе, и,
в-третьих, дальнейшее наступление на кулацкие слои де-
ревни. Как все эти три основных политических вопроса
отражаются в призме бюджета и образуют основной цвет
низовой советской работы, будет показано- ниже.
Сельсоветы разделяются на две группы: сельсоветы бю-
джетные и сельсоветы с приходо-расходными сметами, со-
ставляющими часть бюджета волостного (районного). Но это
лишь формальное, основанное на толковании закона, поэтому
явно недостаточное разделение. С полным правом можно
говорить на ряду с сельсоветами бюджетными о сельских
советах—с «нелегальными» бюджетами. Причем сплошь и
рядом эти нелегальные бюджеты вносятся в сметы земель-
ных обществ. В дальнейшем изложении перед нами встает
задача исследования развития за последние два-три года
всех этих типов финансово-правовых форм материальной
базы сельсовета.
«Принцип приближения хозяйствующего' субъекта к
объекту хозяйствования, положенный в основу диферен-
циации местного хозяйства, поставил перед местным бю-
джетом задачу оформления сельсовета, как самостоятель-
ной хозяйственной единицы с самостоятельным бюджетом»1 2.
Хозяйственная слабость сельсовета и недостаточное укре-
пление волостных и районных бюджетов не позволили
перейти прямо к сплошному выведению бюджетов по
всем сельсоветам. Поэтому в 1925/26 году впервые, в виде
опыта, наиболее мощные села в очень ограниченном ко-
личестве получили бюджетные права 3.
Результат введения сельбюджета в тех селениях, где
была почва для его укрепления, сказался очень быстро.
1 При организации общинного самоуправления в Пруссии разгоре-
лась дискуссия о финансовой организации общины, В споре принимали
участие видные буржуазные ученые: В. Зомбарт, Г. Ш мол л ер,
Р. Г и е й с т и др. Одни, исходя из защиты общины, как исторически
сложившейся формы, очень удобной для ведения в ее пределах самостоя-
тельного хозяйства, требовали финансовой самостоятельности общины;
другие считали общины слишком незначительными хозяйственными еди-
ницами, не могущими вести собственными силами хозяйство, и предлагали
поэтому более крупную административно-хозяйственную единицу.
2 «Основные итоги развития местных бюджетов СССР», М.. 1928,
с. 169.
3 Хотя в некоторых, местах (например, в Тверской губернии) сель-
бюджеты начали создаваться в 1923 г.
Уже й конце 1926 года в нашей прессе появляются такие
положительные отзывы о практике сельского бюджета:
«1. В тех районах, где введен сельский бюджет, значительно
лучше идет поступление единого сельскохозяйственного' на-
лога... 2. В сельские бюджеты лучше поступают платежи
по* аренде коммунальных имуществ! и предприятий... 3. Ма-
териалы обследования говорят о том. что культурные учре-
ждения (школы, избы-читальни и т. д.), состоящие на сель-
ском бюджете, лучше и своевременнее снабжаются топли-
вом... 4. Сельские советы, имеющие свой сельский бюджет,
оказываются гораздо активнее в вопросах изыскания новых
доходных источников неналогового характера, в вопросах
организации и подъема хозяйственной жизни» х.
Несколько таблиц ясно покажут общий рост сельского
бюджета. ’ i
Рост числа сельских советов с бюджетом
Наименование админ.-террит. единиц 1925/26 г. (исполнение) 1926/27 г. (назначение) 1927/28 г. (назначение) Отношение числа сел. советов с бюджет, к об- щему числу всех сельсов. (в %)
Всего сель- советов В том чис- ле с бюд- жетом Всего сель- советов В том чис- ле с бюд- жетом j Всего сель- советов В том чис- ле с бюд- жетом
1925/26Г. 1926/27г.
АССРнемц. Повол жья Северо-кавказский край Брянская губ.1 2 . . Северо - двинская губерния . Владимирск. губ. . Сталинградская гу- берния .... 287 1 911 598 236 1 411 926 287 252 66 18 71 13 287 1 990 677 220 1 486 937 287 788 131 17 69 23 287 685 287 135 22 100 13,5 11,0 7,6 5,0 1,4 100 39,5 19,3 7,7 4,8 2,4
Рост сельских бюджетов по всем указанным местностям
(кроме Владимирской губернии) весьма заметен. Если можно
говорить о «намечающемся повышенном по сравнению с госу-
дарственным бюджетом росте местных бюджетов», то рост
количества сельбюджетов несомненно не отстает от общего
темпа укрепления местных финансов 3.
1 А. Сапунов. «О чем говорит практика сельских бюджетов».
«Тверская правда», 1926, № 213.
2 Брянская губерния взята в прежних границах, т. с. без 3 уездов
б. Гомельской губернии.
3 См. подробнее «Контрольные цифры народного хозяйства СССР
на 1927/28 год», с. 320,
Удельный вес сельских, волостных и уездных бюд-
жет о в в си стеме местных финансов но обследованным
НК РКИ РСФСР административно-территориальным
единицам
Наименование админ.-террит. единиц 1925/26 г. (испол- нение) 1926/27 г. (назна- чение)
1 г- Сель- ! бюджет Вол бюджет Уездн. бюджет Сель- бюджег Вол- бюджет Уездн бюджет
Владимирская губерн. . , 0 4 38,1 15,8 0,ч 32,8 18,8
Севере двинская губ 0 7 48,7 — 0,6 50,8 —
АССР немцев Поволжья . . . 14,7 — 53,9 14,7 — 51,3
Брянская губ. 1 0 S 24,0 15,8 •1,3 30,7 21,6
Северо-кавказский край 7 9 25,9 20,8 10,1 22 1 20,6
Сталинградская губ. . . 0,6 25.0 23,3 1.3 29,5 21,1
Эта таблица отражает разные изменения в удельном
весе уездного и волостного бюджета, но в основном, неза-
висимо от тех или иных сочетаний в динамике волостного
и уездного бюджета, сельский бюджет повышает свой удель-
ный вес, увеличивая с ростом общего объема местных фи-
нансов и свою абсолютную величину'1 2.
1 В прежних границах — без 3 уездов б Гомельской губернии.
2 Небезынтересно будет привести ряд отзывов о практике сель-
бюджетов, подвившихся за последние два года в нашей печати. Из
результатов обследования низового советского аппарата в Ловецкой
волосги, Зарайского уезда, на страницах журнала «Наше хозяйство» де-
лаются такие выводы- «Все сельские работники высказались за необ-
ходимость введения сельского бюджета» (А. Лопухов. «Коммуналь-
ное хозяйств- и сельский бюджет в Ловецкой волости», «Народное хо-
зяйство», 1925, № 11, с. 39). Исполнение «10 оставшихся на 1925/26 г.,
1926/27 г. сельбюджетов показали, в общем выполнение бюджетов за
первую половину текущего года сельскими советами должно быть
признано удовлетворительным. Если к этому добавить, что в доходы еще
не допоступили суммы из источников сезонного характера (рыбные ловли,
земли, охотничий сбор) и по расходам не произведены затраты на
ремонт коммунальных зданий и дорожных сооружений, станет ясно,
что опыт хозяйствования сельсоветов выполнен удачно, Е будущем году
окрик решил ввести сельбюджеты в 30 сельсоветах». (К- -в «Сель
ские бюджеты себя оправдали», «Власть советов», 1927, № 38, с. 21)
Проект. постановления СПК РСФСР по докладу РКИ РСФСР,
составленный по материалам обследования сельсоветов Владимирской,
Северо-двинской, Брянской, Сталинградской губерний, Северо-кавказского
края и Республики немцев Поволжья, так оценивает практику существу-
ющих опытных сельских бюджетов «Признать, что опыт трехгодичного
существования сельских бюджетов, несмотря па ряд недочетов, оправдал
себя в деле укрепления сельского совета, как первого низового звена
Несколько обобщающих цифр завершают такую харак-
теристику развития сельбюджета х:
Сельские бюджеты Удельный вес в своде доходов Примеч.
1925/26 г. 1926/27 г.
1. По РСФСР без Московской и Ленин- градской губ. и районированных мест- ностей 2. По районированным местностям. . . . 3. По РСФСР без Московской и Ленин- градской губ 0,2 3,0 1,4 0,4 5,1 1,8
Все дриведенное с несомненностью показывает рост
сельских бюджетов'. Особенно заметен удельный вес
и дальнейший рост сельских бюджетов в районированных
частях Республики. Райисполком дальше от сельского совета,
чем волость, сельский совет района крупнее, чем старый
сельский совет волости,—поэтому необходимость удовлетво-
рить потребности села заставляет расширять быстрее бю-
джетную сеть сельских советов.
Здесь уместно ограничиться лишь общей характеристи-
кой значения сельских смет, так как детальный анализ их
содержания связан с исследованием состава волостного бю-
джета. О незначительности этих смет и их недостаточности
для покрытия потребностей деревни говорилось и говорится
на всех совещаниях и почти в каждой заметке о материаль-
ном положении сельского совета.
[Положение о сельских советах 16 октября 1924 года
установило для сельских советов, как правило, обязанноость
«составления дриходо-расходных смет, включаемых в со-
став! волостного бюджета» (ст. 9, п.- «а»). Под руками нет
советского аппарата, усиления его авторитета, оживления культурной и
хозяйственной жизни села, постепенного втягивания в работу по строи-
тельству деревни не только актива села, но и широких слоев сель-
ского населения, а также в деле более полного охвата сел^бюджетом
основных нужд села и втягивания в сельбюджет новых доходных источ-
ников».
1 Ср. «Местные бюджеты РСФСР», НКФ РСФСР, 1927, с. LXXIX.
цифр, характеризующих рост сумм, отпускаемых волиспол-
комами в порядке этих смет сельским советам, но a priori
можно сказать, что с ростом волостного бюджета увели-
чивались суммы этих смет.
Приходо-расходные сметы сельского совета, не давая
сельским советам никаких бюджетных прав, достигали двух
целей: ро-первых, этим путем сельские советы вовлека-
лись ц практическую работу по, созданию волостного! бю-
джета, при этом полностью выявлялись нужды сельского
совета, и, во-вторых, сметы подготовляли почву для пере-
хода к самостоятельному бюджету. Смешными кажутся сей-
час возражения, раздававшиеся в 1924 году против введе-
ния приходо-расходных смет, хотя тогда они казались не-
которым серьезными1. Противники приходо-расходных смет
разбиты на-голову трехлетией практикой этих смет. Их
судьба, очевидно, прообраз судьбы противников сельских
бюджетов.
Приходо-расходные сметы сельских советов не разгра-
ничивают хозяйство села от хозяйства волости. Они лишь
создают переходную ступень к самостоятельному бюджету
в селе. Усиливая политическую и организационную зависи-
мость сельских советов от волиспоЛкома, сметы на извест-
ной ступени развития сельских советов—необходимое явле-
ние. Составление приходо-расходных смет—предварительная
работа «к построению волбюджетов и навык к бюджетной
работе сельсоветов... несомненно является как бы промежу-
точным периодом к переходу на самостоятельный сельский
бюджет» 1 2.
На пути к созданию сельского бюджета сметы играли
роль связующего, исторически необходимого звена. Сразу
сельские советы бюджетов создать не могли; школа этого
создания приобретается сельскими советами через практику
приходо-расходных смет.
1 Так, например, на совещании при Рязанском губплане 14/XI—
1925 г. докладчик держал такую речь: «Построение волостных бюдже-
тов, на основании предварительно составленных приходо-расходных смет
райсельсоветов, никаких положительных результатов не даст и внесет
лишь осложнения в бюджетную работу волости. Никакому рику не под
силу будет правильно разобраться в конкурирующих между собой
заявках отдельных сельсоветов и селений на денежные средства и пра-
вильно взвесить относительную важность отдельных местных нужд. В
результате получится только разочарование для сельского населения в на-
деждах на je или иные мероприятия хозяйственного строительства и
излишняя затрата сил и времени для вика» («Наше хозяйство», 1925,
№ 12, с. 19).
2 И. Быков. «К построению бюджета на селе», «Наше хозяйство»,
Владимир, 1925, № 78, с. 83.
Узость финансовых рамок сельских смет объясняет стре-
мление низовых работников и курс правительства и партии
на создание сельского' бюджета.
Сельская смета и зависимость финансовых мероприятий
в селе от волисполкомов имеют свое политическое значение.
Правда, благодаря сельским сметам совет крепче связан
с волисполкомом (райисполкомом), являющимся сейчас наи-
более крепким звеном низового советского аппарата, но, по
мере политического роста бедняцких и середняцких масс
деревни и укрепления сельского совета, переход к сельскому
бюджету, как материальной основе оживления советов, не-
избежен. Задача в том, чтобы, несмотря на организацию
сельских бюджетов, не только' не ослабить связь сельских
советов и райисполкомов (волисполкомов), но эту связь
укрепить.
Нужды дореволюционной деревни покрывались особыми
общественными сметами. Нужно сказать, что эти сметы до-
стигали довольно крупных сумм. В послереволюционной де-
ревне сельский совет до издания Положения 1924 года
бюджетных прав не имел, а после 1924 года, как уже
было сказано, их получили единицы. Между тем потреб-
ности политически и экономически растущей деревни бюдже-
тами уисполкомов, а затем волисполкомов полностью удовле-
творены быть не могли. В роз} .*д тате этого в деревне
появилось нелегальное самообложение и начался стихийно
процесс создания «нелегального» бюджета Ч
Формы создания этого бюджета были различны: иногда
прямо, на ряду со сметой, образовывались особые фонды
для покрытия потребностей сельсовета, не удовлетворяе-
мых волостным бюджетом, иногда расходные и доходные
источники, еще оставшиеся у сельского совета, переноси-
лись в сметы земельного оощества. До издания январского
закона о самообложении (1928) этот бюджет пополнялся не-
легальным самообложением и расходовался без всякого над-
зора волисполкомов (райисполкомов). Процесс создания «не-
легального» бюджета сельского совета отмечался не раз в
нашей печати. «Сельбюджет отсутствует только формально,
а не фактически. Всякий, кто мало-мальски знает деревню,
может перечислить ряд неизбежных расходов, которые опла-
чиваются обществом данного населенного пункта... фактиче-
ски сельский бюджет есть, хотя формально нигде не за-
писан, никем не утвержден»1 2. ,
1 См. ст. С. Шарова. «О сельском бюджете», «Советское строи-
тельство», 1927, № 2—3, с. 113 и Сл.
2 К. «К вопросу о волостном бюджете и оживлении советов», «Ниж-
нее Поволжье», 1926, № 10—12, с. 98.
В официальном издании тезисов Воронежского губфин-
отдела по докладу 5-му Воронежскому губернскому финан-
совому совещанию мы читаем: «В сельских местностях ши-
роко практикуется удовлетворение целого ряда нужд, не
отражаемых в волостных бюджетах, за счет разного рода
общественных доходных Источников (общественные, луго-
вые и земельные фонды, побочные пользования в лесах
местного значения, добровольные самообложения и т. п.)» х.
О нелегальном бюджете деревни речь шла и на апрельском
совещании (1925 г.) по советскому строительству при пре-
зидиуме ЦИК СССР. В ходе внутреннего анализа сель-
ского бюджета мы еще возвратимся к этому вопросу.
«Главные доходы сельбюджета: отчисления от
сельхозналога, земельные угодья, торгов|0-промышленные по-
мещения и места под торговлю на базарах» 1 2.
Почти такое же содержание доходной части сельских
бюджетов было и в 1925/26 году. НКФ РСФСР так охарак-
теризовал доходы сельских бюджетов этого года: «В сель-
ских бюджетах наибольшую роль играют доходы по сель-
скому хозяйству—2 563,9 тыс. руб.—27,0°/0 по удельному
весу... отчисления от госналогов (от сельхозналога по- пре-
имуществу)—2 500,9 тыс. руб.—26,5% по удельному весу...
доходы по коммунально'.-у хозяйству (с предприятиями)—-
1 463,5 тыс. руб.—15,5% по удельному весу... эти три источ-
ника дают более % (69,0%) всех доходов сельского бю-
джета» 3.
Это общее замечание о доходах сельских бюджетов
нужно детализировать указанием, что доходная часть сель-
ских бюджетов одного района построена иначе, чем доходы
другого района. Доходы одних сельских бюджетов (Брян-
ская, Владимирская, Сталинградская и Северо-двинская гу-
бернии) базируются на источниках налоговых, доходы других
(АССРНП, Северо-кавказский край)—на источниках ненало-
говых. Это объясняется экономической слабостью первых,
а также перенесение^ в их бюджет зарплаты работникам
административных и культурно-социальных учреждений, что
было компенсировано увеличением отчислений от госналогов.
Несколько конкретных примеров доходов сельских бю-
джетов. Доходная часть сельского бюджета с. Иваново (Смо-
1 «Тезисы докладов к 5-му Воронежскому губ. фин. совещанию»,
2 «Местные бюджеты РСФСР на 1926/27 б. г.», с. LXXXIV.
3 «Отчеты об исполнении местных бюджетов РСФСР на 1925/26 г.»,
с. XXXVI11.
линской волости, Судогодского уезда, Владимирской губер-
нии) такова (1925 г.):
1. 30% отчисление от сельхозналога............... 514 руб.
2. С домов священнослужителей..................... 96 »
3. За 7 велосипедов и 4 пром, лошадей.......... 54 »
Всего.............. 664 руб.1
Если рассмотреть доход сельского бюджета по- испол-
нению, то огромное значение налого-вых источников высту-
пает еще яснее. По Владимирской губернии за первое полу-
годие 1925/26 г. «высший процент выполнения дают отчи-
сления от госналогов (47,2%), они же являются первыми
по удельному весу...» 2. По Пермскому округу за первое полу-
годие 1926/27 г. исполнение сельских бюджетов! выражается
в 51,8%. «По отдельным статьям дохода выполнено: по
доходу от местной промышленности—65,2%, местным нало-
гам и сборам — 30,3%, по отчислениям от госналогов—
78,4%, прочим поступлениям—100%» 3. Совершенно ре-
зон но го ворить поэтому, что в н а стоящее время
1 Везли хон то в. «Имеем свой бюджет», «Призыв», Владимир,
1925, № 286.
2 А. Дьяконов. «Волостные и сельские бюджеты за полгода»,
«Наше хозяйство», 1926, № 5, с. 71. Там же приводится следующая
любопытная схема выполнения доходов за первое полугодие 1925/26 г,
по Владимирской губернии.
Наименование доходов Назначе- Поступи- ло в 1-е полугодие 0/ /а выпол- нения % к итогу Примечание
но на год
Неналоговые не- доимки .... 121 100 84,0 0,41
Доходы по сельск. хозяйству . . • 5 550 — 2 240 69 40,4 9,21
Доходы по коммун, имуществу . . 5 248 — 1 992 37 38,1 8,18
Доходы по коммун, предприятиям . 825 — — — — —
Разные поступле- ния 635 174 28,0 0,82
Отчисления от гос- налогов .... 41392 19 531 47,2 80,97
Местные налоги . 1 357 — 100 36 7,9 0,41
3 Михельсон. «Сельбюджеты оправдали себя», «Власть советов»,
1927, № 35, с. 17.
Низовой советский аппарат
2
решающее значение в доходах сельского бю-
джета играют отчисления от налогов1.
Налоговый характер доходной части сельских бюдже-
тов—показатель экономической слабости сельских бюджетов
В тех районах, где высок уровень развития сельского
хозяйства, в экономически мощных районах мы видим не-
прерывно увеличивающийся рост сельских бюджетов в своей
доходной части за счет неиалогов|ых источников (АССР
немцев Поволжья, Северо-кавказский край).
.На первом месте в доходной части сельских бюджетов
стоят отчисления от сельхозналогов!, на втором—доходы от
сельского хозяйства и на третьем—ют коммунального! хо-
зяйства 2.
Уместно указать на необходимость увеличения (абсолют-
но) сумм, получаемых сельским бюджетом в качестве над-
бавки к госналогам, за счет некоторого уменьшения в волост-
ном бюджете. Особенно- это нужно в том случае, когда
с волостного бюджета в сельский передается целый ряд
объектов расхода. Здесь нужен более смелый подход и боль-
шее доверие сельскому совету.
Увеличение доходов сельского бюджета за счет роста
доходов от сельского хозяйства упирается в распределение
источников дохода между, сельским советом и земельным
1 Н. Пахомов. «К вопросу о бюджетах сельсоветов», (.Известия
ЦИК СССР и ВЦИК» от 22/Ш 1928 г. По Владимирской губернии по
обследованию губРКИ нескольких бюджетов сельсоветов в 1928 г. уста-
новлено, что налоговые доходы равны 88,7 проц, общей суммы дохода.
(И. Власюк. «Сельские бюджеты в нашей губернии, «Призыв», 1928,
.№ 69).
2 Динамика различных видов дохода в сельских бюджетах такова
(данные НКФ РСФСР):
Отдельные виды дохода 1925/26 г. (в %) 1926/27 г (в %) 1927/28 г. (в %)
Отчисления от сельхоз. налога 34,7 38,7 35,0
Доход от сельск. хозяйства 28,4 24,1 23,0
Доход от коммун, хозяйства 14,9 14,1 17,7
Все остальные доходы 22,0 23,1 2-1,3
Итого 100 100 100
Материальная база сельских советов 19
обществом, сельским советом и волисполкомом (райиспол-
комом). Создание сельского бюджета не означает расслабле-
ния волостного бюджета путем передачи из него в сель-
ский бюджет ряда источников дохода, его основная задача
оформить источники дохода, еще не включенные в систему
местных бюджетов х. Организацией сельских бюджетов под-
в’ергается плановому регулированию больший круг местных
ресурсов. В этом смысле вопрос о сельских бюджетах есть
проблема углубления плановости в местных бюджетах. По-
этому не имеют никакой почвы утверждения, что нельзя
вводить сельский бюджет потому, что «децентрализация во-
лостного бюджета по сельским бюджетам есть фактическое
разукрупнение волости», что, «предполагаемая организация
сельского бюджета» пойдет только «путем децентрализации
доходов и расходов волостных бюджетов по райсельсоветам»,
а это «ослабит волостной бюджет и сведется к образованию
новых волостей» * 2.
Создание самостоятельного бюджета почти во всех сель- ,
ских советах может быть достигнуто лишь при условии '
урегулирования взаимоотношений сельского совета и земель- 1
ного общества, прекращения бюджетного раздвоения в де-
ревне. Сейчас же дело обстоит так, что на ряду с сельской '
сметой или бюджетом сельского совета мы имеем1 в боль-
шинстве деревень .смету земельного общества, доходная часть
которой иногда превышает доходы сельского' совета. При-
чем на Северном Кавказе и на Украине, где сельские советы
крупнее и земельные общества богаче, мы встречаемся с
настоящим финансовым двоевластием, которое ведет иногда
к двоевластию организационному. Если по всему СССР об-
щая сумма приходной части бюджетов сельских советов
составляет около 16 млн. руб., то «земельные общества и
другие объединения крестьянства, по обследованию НКФ,
имеют 80 млн. руб., а по данным РКП,—больше 100 млн.
руб.» 3.
Внимательное исследов|ание источников дохода смет зе- ।
мельных обществ убеждает нас в том, что туда включаются i
целые группы таких доходов, которые или должны по закону >
3 Сельские бюджеты, удерживающиеся только за счет района, не-
долговечны. Конечно, помощь райисполкома нужна, но у сельского бюд-
жета должна быть собственная материальная основа. Случаи, когда «сель-
ские бюджеты росли, главным образом, за счет волостных и районных
бюджетов», отмечались в нашей литературе (X. Га бидул л ин. «Сель-
ские бюджеты нужно укрепить», «Власть советов», 1928, № 22).
2 «К вопросу о сельском бюджете», «Наше хозяйство», Рязань,
1925, № 12, с. 19, 21.
3 Из речи т. Е н у к и д з е на XV партсъезде. Стеногр. отчет,
с. 1112.
принадлежать сельскому совету (общественные земли, сда-
ваемые в аренду и т. п.) или не имеют никакого отношения
к деятельности земельного обществу, как частно-правовой
организации (доход от кузниц, базарных площадей и т. д.).
Сводка по 10 бюджетам земельных обществ Царево-
да рю некого района, Мелитопольского уезда (УССР), пока-
зывает следующие источники доходов земельных обществ:
4
Источники доходов Рублей %
1. Аренда общественных земель............ 9 180 44,8
2. Аренда мест под ветрянками.............. 252 1,2
3. Аренда земель под ветроупорными полосами. 2 333 11,4
4. Аренда усадебных земель................. 450 2,2
5. Аренда садов и огородов................. 240 1,1
6. Разные поступления (самообложение) от
членов общества......................... 7 035 34,3
7. Продажа негодного имущества............. 870 4,2
8. Разные поступления...................... 100 0,8
20 460 100
В Воронежской губернии земельные обществу извле-
кают доходы от сдачи мест под торговлю, карусели и пр.,
от продажи общественных построек (Россошанский уезд), от
сдачи в аренду общественных земельных угодий, от эксплоа-
тации водяных мельниц (Верхнетуровский сельсовет, Нижне-
девицкого уезда), от продажи общественного лозняка,
песка, глины и т. д. По подсчетам Нижнедевицкого и Рос-
сошанского уисполкома в Воронежской губернии земельные
общества получают около 100—140 тыс. руб. доходов в год,
принадлежащих по закону сельским бюджетам. А по под-
счету губРКИ Воронежской губернии мимо сельского' и во-
лостного бюджетов проходят по губернии свыше 1 млн. р.
Основными источниками доходов земельного общества
являются: в,о-первых, доходы от аренды общественных
земель, садов: и прочих угодий и, во-вторых, самообложение.
Первая группа источников дохода ничего общего с функ-
циями земельного обществ'а не имеет. Особняком стоит во-
прос о самообложении.
История самообложения в нашей дерев'не за последние
два-три года есть в большей мере история нелегального
бюджета села. Причем время от времени это самообложение
в разных формах легализовывалось и только окончательно
оформлено в январском законе 1928 года. Определенное уза-
конение самообложения и передача его сельскому совету—
предпосылка, которая неизбежно должна будет привести
к укреплению и созданию в большинстве сельских советов
бюджета.
До этого года практика самообложения была необычайно
пестра: й одном месте самообложение проводилось в виде
общественных смет и концентрировалось в руках земельных
обществ, в другом—самообложением занимались сельсоветы,
в третьем—на сходах выбирались специальные комиссии,
на обязанности которых лежали сбор и проведение самообло-
жения. Принципы же самообложения совершенно не соот-
ветствовали классовым основам налоговой политики прави-
тельства и партии. Самообложение ложилось своей тяжестью
на неимущие слои деревни.
Нижеприводимые таблички, составленные фин. секцией
НК РКИ РСФСР, с несомненностью устанавливают/ что раз-
вивавшееся за последние годы самообложение било по бед-
някам и низшим слоям середняков.
Процентное отношение суммы самообложения к об-
щей сумме всех платежей двора 1925/26 г.
Районы Бедняки Середняки Богатые
1 Ленинградская губ. . . . • 52,8 39,8 35,0
2. Урал 30,1 17,2 23,2
3. Воронежская губ 42,5 44,4 30,9
4. Сибирский край 15,6 8,0 3,5
5. Северо-кавказский край . . 23,5 23,5 22,0
Процентное отношение суммы самообложения к сумме
сельхозналога на хозяйство двора (1925/26 г.) по тем же
районам
Социальное положение Размер с.-х. налога на двор (в руб.) Размеры са- мообложе- ния (в руб.) Процентное отношение к сельхозна- логу
Бедняки 4—34 5—38 124,0
Середняки . 10—11 7—20 71,2
Богатые . 20-27 5-66 23,0
Теперь, когда центром распоряжения суммами, собран-
ными от самообложения, являются сельские советы и когда
в порядок самообложения внесен классовый принцип, суммы,
получаемые таким образом, могут оказать большое влияние
на укрепление работы сельских советов. До сих пор само-
обложение в качестве источника доходов сметы земельного
общества играло большую роль, доходя от 20 до 70—80%.
этой сметы.
«Извлечение части деревенских накоплений в денежной
форме» путем самообложения, в качестве предпосылки для
своего проведения, должно иметь «рост активности бедняцко-
середняцких масс крестьянства, рост запросов и потребно-
стей сельского населения». По данным НКФ РСФСР, по
всей РСФСР (без Дагестанской, Киргизской и Якутской
АССР), «по сведениям на 1 июля и частично на 1 июня с. г.,
оформлено на сходах самообложения на сумму в 73 686 400 р.,
что составляет к собранной сумме сельхозналога на 1/V
1928 с. г. 36,4%» \ Нужно отметить стремление повысить
самообложение выше намеченных 35% по отношению к сель-
хозналогу. «Обычные решения сходов признают необхо-
димость проведения самообложения в размерах не менее
50—60%' по отношению к суммам сельхозналога1; а есть
места (Архангельский и Шенк, уезды), где процент доходит
до 75 и выше» 1 2. Вряд ли целесообразно было1 повышать
процент самообложения до 50—75; но это стихийное пре-
вышение намече|нных правительством и партией границ для
самообложения показывает наличие свободных средств у
крестьянства и желание их направить на удовлетворение
необходимых потребностей деревни.
Основной вопрос в кампании по оформлению самообло-
жения—проведение классовой линии. В этом смысле само-
обложение было- важнейшей политической кампанией. Само-
обложение стало формой дальнейшего наступления на кулака.
Оно вызвало сильнейшие классовые бои, в способы которых
кулаками вводились срывы собраний, избиения и поджоги.
Беднота и середняки, в своей основной массе, благодаря
предварительному разъяснению цели и сущности самообло-
жения, поддерживали и провели классовую линию обложения.
1 С. Зданович. «Вопросы самообложения крестьянства в РСФСР»,
«Советское строительство», 1928, № 9, с. 55.
2 Г Р. «Некоторые уроки и задачи самообложения», «Большевистская
мысль», Архангельск, 1928, № 7, с. 23. «В отдельных случаях само-
обложение превышало сельхозналог в несколько раз. РКП установлено,
например, что в одном из поселков самообложение составило по от-
ношению к сельхозналогу 1 600 проц. (Зубчапиновский пос., Самарской
туи.)» (Г. Гуревич. «Сельские советы в кампании по самообложению»,
«Власть советов», 1928, № 33, с. 7).
Лишь очень редко встречались обложения на двор, на чело-
века и т. д. Экономическая зависимость бедноты от кулака и
слабая работа партячеек в таких случаях выступали отчетливо.
На Северном Кавказе «противодействие кулака проведе-
нию самюоблож1е|ния в основном сводилось к следующему:
1) предварительной подготовке кулацко-зажиточных элемен-
тов к собраниям по самообложению и исключительно боль-
шой явке их на эти собрания; 2) смазыванию классовой сущ-
ности декрета о самообложении, когда не удавалось' сорвать
его проведение; 3) борьбе за овладение середняком и, на-
конец, в некоторых случаях (на Дону) к спаиванию бед-
ноты. В общем, открытых антисоветских выступлений кула-
чество избегало, хотя в некоторых населенных пунктах дело
дошло до злостной и притом открытой провокации. Так,
например, на хуторе Благодать, Таганрогского округа, кулак
Найденко Степан, выступив на собрании по самообложению,
заявил: «Во ВЦИКе сидят белогвардейцы, которые делают
такие законы, чтобы взбунтовать весь народ; хотят, ослабить
страну, чтобы потом нам иностранные государства объявили
войну». Были выступления и против коммунистической пар-!
тии. Кулак Гончарук на таком же| собрании (Красносельский!
сельсовет) заявил: «У нас имеется по СССР 1 200000 комму-’
аистов, которые находятся у власти и получают большое
жалованье, так вот, давайте постановим, чтобы отчислить
с каждого из них по 5 рублей, вот и хватит нам на наши
нужды». Целый ряд провокационных вопросов и выкриков
был на таких собраниях й в отношении пролетариата:
«А рабочим строят клубы, они тоже самооблагаются», «Слу-
жащих тоже самооблагают», «У рабочего круглый год доход
и землю сдает в аренду», «Можно рабочим платить меньше
жалованья, чтобы не облагать крестьян»: А
«На сходах, где зажиточная часть населения упорно стре-
милась '(есл1и ей не. удавалось вовсе сорвать самообложе-
ние) провести его на началах «уравнительности»—по «ду-
шам», по «дворам» и т. п.—,в ’отдельных .случаях решали
самообложение проводить не по классовому принципу, а по
«старинке». Иногда даже самообложение и фактически про-
водилось на таких «справедливых» началах. Но1 эти' 'случаи
никак не могут быть признаны имеющими массовый характер.
Классовый принцип в самообложении установился уже до-
статочно прочно и в этом большое достижение истекшей
кампании. Самообложение, проводившееся на местные нужды
до издания закона о нем, как правило, проводилось по
1 Из докладной записки информатора Северо-кавказского краевого
исполкома тов. Тупицына.
уравнительной разверстке, которая и показывала, что сходы
находились под влиянием зажиточных элементов» Ч
Таким образом, из обзора материалов по проведению
самообложения нужно вывести, что в основном классовая
линия выдержана, беднота от самообложения освобождена,
тяжесть самообложения легла на зажиточно-кулацкую вер-
хушку 1 2.
Нельзя не указать на необходимость устранения извра-
щения классовой линии самообложения в другую сторону:
были случаи, когда беднота не освобождалась от само-
обложения, а середняков зачисляли в кулаки и на них на-
кладывались громадные ,'суммы, уплата которых разоряла
середняцкое хозяйство. Эти .политически вредные болезни
самообложения в 1928/29 году должны быть устранены.
Индивидуализация самообложения, перенесение его тя-
жести на плечи зажиточно-кулацких слоев деревни—пра-
вильная ленинская линия партии. Ее нужно противопоста-
вить неверным стремлениям ослабить тяжесть обложения ку-
лака. Эти стремления отчетливо, проявились в статье т. Бер-
линского «О практике самообложения крестьянства» 3. В ней
т. Берлинский пишет: «Сельсоветы почти повсюду составля-
ли раскладку самообложения путем индивидуального подхо-
да к каждому отдельному хозяйству или на основе шкалы
собственного изобретения, причем классовый принцип
в этих случаях по многим сельсоветам не все-
гда был четко и в то' же время жестоко выдер-
жан» (разрядка Берлинского)... «Широко применялись сель-
советами также и методы переложения всей тяжести само-
обложения на одну лишь кулацкую верхушку деревни, с
полным освобождением не только бедняцких, но и серед-
няцких хозяйств, что, с одной стороны, вызывало несоответ-
ствие в проведении самообложения в сельсоветах с богатой
кулацкой верхушкой по сравнению с селами, где основной
прослойкой являются середняки, с другой же—нарушало
основную идею< .самообложения о привлечении к этому
общему делу возможно! большего1 числа крестьянских хо-
зяйств». Недостаточная определенность формулировок т. Бер-
линского, говорящего «о привлечении к этому общему делу
возможно большего числа крестьянских хозяйств» и проте-
стующего против «индивидуального подхода к каждому
отдельному хозяйству»,—смазывает классовую политику пар-
1 Г. Гуревич. «Сельские советы в кампании по самообложе-
нию», «Власть советов», 1928, № 33, с. 6.
2 С. 3 д а н о в и ч, цит. статья, с. 57.
3 «Известия ЦИК СССР и ВЦИК», 1928, № 176.
тии при проведении самообложения1. Точно также должны
быть отвергнуты нереальные, нелепые требования безмерного
увеличения сумм самообложения, которые не считаются с на-
личными ресурсами в деревне. Троцкистскому требованию
сверхобложения должен быть дан отпор. А соответствующие
йскривления на местах—исправлены.
Техническое проведение самообложения достаточно вы-
явило недостатки нашего низового аппарата: 1) местами
самообложение проводилось без активного участия сельского
совета 1 2; 2) в других местах, наоборот, без масс, без схода
и секций бюрократически намечались суммы и цель само-
обложения, и по этой наметке, формально', без поправок,
утвержденной сходом, производилось взыскание 3; 3) местами
самообложение воспринималось как налог, и уклонение схода
от него квалифицировалось как преступление 4; 4) встреча-
ются попытки использовать средства, полученные от само-
обложения, не по их назначению5; 5) или, наоборот, расхо-
1 Не так давно против отчетливой классовой линии в самообложе-
нии выступил В. Игнатьев (см. его статью «Самообложение сель-
ского населения», «Советское строительство», 1926 г., № 3—4 и полемику
против него в обзоре журнала «Советское строительство», в «Револю-
ции права», 1928, № 6).
2 «Существовавший закон давал возможность вводить самообложение
лишь на добровольных началах. Низовые органы власти советов в прове-
дении и реализации самообложения участия не принимали и оставались
в стороне от этого дела» (В. Степанов. «Роль самообложения в хо-
зяйстве деревни», «Советская работа», 1928, № 4, стр. 15).
3 «От работоспособности сельсовета и, в частности, от степени уча-
стия всех его секций в практической работе, в значительной степени за-
висит успех проведения самообложения в будущем» (Г. Г у р е в и ч.
«Сельские советы в кампании по самообложению», «Власть советов»,
1928 г., № 33, с. 8). ) 3
1 Два любопытных примера приводит С. Зданович. «В томской
газете «Красное знамя» от 21/II 1928 г. в передовой статье без подписи
читаем: «Самообложение должно быть проведено всюду. Всякое про-
тиводействие этому важнейшему мероприятию надо рассматривать, к а к
преступление» (разрядка моя—С. 3.) Нет ничего удивительного,
что после таких «разъяснений» местные работники заявили крестьянам:
«Самообложение есть налог. Значит суд... А суд—тюрьма» (нз заявле-
ния председателя Мысовского сельсовета, Пермского окр. Чащухина—
«Звезда» от 5/II 1928 г.)». (С. Зданович. «Вопросы самообложения
крестьянства в РСФСР», «Советское строительство», 1928, № 9, с. 59).
5 «Случаи использования сельсоветами средств, собранных самообло-
жением, не по своему назначению кое-где имели место. Однако нет
никаких оснований предполагать, что это нарушение закона выходило
за пределы единичных случаев. На ряду с этим имеются и такие слу-
чаи, когда вышестоящие органы (вик, рик) по своему усмотрению и
вопреки решению сходов пытались изменить назначение сумм, собран-
ных по самообложению, направив их на те мероприятия, которые с их
точки зрения были более необходимы» (Г. Гуревич. «Сельские со'
веты в кампании по самообложению», «Власть советов», 1928, № 33,
с. 8).
дывали их, не включая в бюджет сельского совета, создавая
таким образом два бюджета, два плана; 6) местами само-
обложение ограничилось лишь одним постановлением, а ре-
ально ничего не собрано и т. д. Все эти недостатки должны
быть устранены. Повторение их даст материал для кулацкой
агитации.
«Основная масса средств как по назначению, так и по
фактическому исполнению приходится на народное образо-
вание, противопожарную охрану и дорожное дело. По вы-
соте процента выполнения на первом месте стоят расходы
на сельское хозяйство—29,3°/о, на втором—расходы по охране
селений—36,4<>/о, на третьем—запрещенные законом расходы
на административные нужды—23,7°/о и только на четвертом
месте—расходы на народное образование—20,3 °/о» 1. Общая
наметка расходов средств самообложения должна быть кон-
кретизирована в сельском бюджете, а там, где lero нет,—
в специальных подробных сметах, утверждаемых президи-
умом сельского совета или его пленумом 1 2. Пока же в боль-
шинстве случаев эти наметки расходов самообложения слиш-
ком общи 3. Часто благодаря недостаточной конкретности
целей самообложения собранные деньги не расходуются по
своему назначению.
Наличие в руках сельских советов крупных обществен-
ных сумм, укрепляющих сельский бюджет, возлагает серьез-
ную, ответственную работу на ревизионные комиссии сель-
ских советов. Их задача контролировать расходование денег,
собранных по самообложению, и докладывать об этом на-
селению 4 * * * 8.
Расходные части сельбюджетов построены по
разному. Мы имеем самые разнокалиберные советы, имеющие
самые разнообразные потребности и самые 'разные бюджеты.
1 Берлинский, цит. статья.
2 «Как планы в целом, таге и отдельные сметы должны быть под-
вергнуты самому тщательному обсуждению на президиумах и пленумах
сельсоветов, с привлечением деревенского актива и отдельных компетент-
ных граждан села с тем, чтобы вокруг обсуждения этого вопроса орга-
низовать общественное мнение крестьянства в пользу самообложения»
(Б. Л и б е р м а н. «Очередные вопросы самообложения», «Уральский ком-
мунист», 1928, № 2, с. 29).
8 «Сметы расходов средств самообложения, в большинстве случаев,
составлены обобщенно; сельсоветам необходимо срочно детализировать
сметы, точно -определив, какие суммы и на что должны быть израсходо-
ваны, какой материал нужно приобрести для проведения той или иной
работы, стоимость работ, материала и т. п.» (Котов. «Задачи сельсо-
ветов в связи с самообложением», «Бюллетень Воронежского губпепол-
кома», № 2—3, 1928, с. 3).
1 Котов. «Задачи сельсоветов в связи с самообложением», Бюл-
летень Воронежского губисполкома», № 2—3, 1928, с. 4.
Диапазон этих колебаний идет от громадных населенных сел
Северного Кавказа и Украины, строящих себе водопроводы,
до мелких и бедных сельских советов Вятской губернии.
Здесь громадную роль играет экономическая мощность сель-
ского совета, его' территория, связь с грродо'м и волостным
центром, крепость волостного бюджета.
Целый ряд официальных отчетов о местных финансах
пытается дать общую характеристику бюджетных расходов
сельских! советов. Так, например, по одному отчету за
1925/26 год, в расходах сельских советов по сельским бюд-
жетам «наибольший удельный вес (48,3%) имеют культур-
но-социальные», «административно-судебные расходы соста-
вили 31,5% общей суммы», «группа хозяйственных расходов
составила 13,2% общего объема расходов»1. В 1928 г. дело
значительно изменяется. По мнению финансовой секции РКИ
РСФСР, сейчас «превалирующую роль по большинству обсле-
дованных сельбюджетов играют культурно-социальные рас-
ходы (58,6% всех расходов сельбюджетов на 1927/28 б. г.),
выросшие за два года как по своему удельному весу, так и в
абсолютных цифрах».
Список расходов различных сельских бюджетов сейчас,
все расширяясь, далеко перешагнул установленный законом
перечень расходов, охватив в основном вое виды администра-
тивных, культурных и хозяйственных нужд деревни. Эконо-
мический и политический рост деревни выдвинул целый ряд
новых потребностей и расширил круг старых. Материальные
ресурсы, незначительные и раньше, не i могущие удовлетво-
рить и тогдашний уровень потребностей деревни, оказались
особенно тесными сейчас. И сельский совет вынужден был
целый ряд своих потребностей покрывать иными источниками
дохода, чем сельсметные и сельбюджетные, и перенести их
в смету самостоятельно существующей организации в де-
ревне— земельного общества. Эта экономическая зависимость
повлекла за собой организационную зависимость. Один при-
мер прекрасно подтвердит сделанный, вывод. По Россошан-
скому уезду, Воронежской губ., за 3 квартала 1926/27 года
земельными обществами израсходовано:
Статьи расхода
1. Заплата уполпомоч. земобществ.......
2. Прочих расходов уполномоч. земобществ.
3. Содержание сельской почты...........
4. Зарплата сельсоветов ...............
5. Прочие расходы сельсоветов. . • . . . .
Рублей %
5 377
2 644
23 724
10 388
9179
23,0
) 18,9
1 'Отчет об исполнении местных бюджетов РСФСР за 1925/26 г.»,
с. XXXIV. ,
Статьи расхода Рублей %
6. На школьные нужды 2 282 »
7. На политпросветучреждения 740 / о,U
8. Содержание ревкомиссий . . 106 —
9. Ремонт мостов и дорожных сооружений . 3 616 —
10. Противопожарная охрана 4 744 —
И. Составление списков налогоплательщ. . . 248 —
12. Землеустройство 40 051 —
Всего ........ 103 049
Приведенные цифры ясно показывают, что 18<Уо идет
на содержание сельсоветского аппарата, 23°/о идет на содерн
жание сельской почты, что совершенно не (входит в функций
земельных обществ, 3°/о отпускается на культурно-просве-
тительные цели, что весьма далеко! отстоит от деятельности
земельных обществ. Кроме этого противопожарная охрана
(4,6о/о), составление списков налогоплательщиков (О,2о/о), ре-
монт мостов и дорожных сооружений (3,5°/о) имеют также
весьма отдаленное отношение к Деятельности земельного
общества и нормально должны входить в функции сельских
советов.
Вывод: материальная база сельских советов
бы!ла и осталась недостаточной. Потребности
! с el л а ее перерастают, и сельсовет идет на ижди-
вение к земельным обществам.
Все сказанное позволяет наметить дальнейшие тенден-
ции роста бюджетов сельских советов.
Ясно каждому, что сельские советы перерастают сель-
скую смету и дорастают до сельского! бюджета. В известном
постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 23/VI 1927 г. мы
находим ясную наметку тех тенденций, которые движут
сейчас сельский совет к созданию самостоятельного бюдже-
та: «Признать, что по мере укрепления волостного и район-
ного бюджета должна расширяться практика создания само-
стоятельных сельских бюджетов, в частности, признать воз-
можным в текущем бюджетном году пойти на дальнейшее
расширение числа сельских советов, имеющих самостоятель-
ный бюджет, в тех районах и волостях, бюджеты которых
окрепли, в отношении крупных сел, а также тех селений,
которые имеют значительные самостоятельные источники до-
хода. Для предоставления сельским советам права иметь
самостоятельные бюджеты безусловно1 необходимо наличие
хотя бы одного! из следующих трех условий: 1) вполне
укрепленный районный или волостной бюджет; 2) крупные
размеры селения или селений, образующих сельский совет
и 3) достаточная мощность самостоятельных доходных источ-
ников сельского совета для покрытия за счет его бюджета
всех или большей части расходов по учреждениям, мероприя-
тиям и предприятиям, обслуживающим нужды сельского со-
вета и селений, входящих в его состав».
Неудачи введения сельских бюджетов по отдельным
районам лишь подтверждают необходимость иметь налицо
одно из указанных в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР
условий *. । i ;
По линии создания самостоятельного бюджета идет и
проект «Основных положений о сельсоветах», утвержденный
секретариатом ЦИК СССР 1 2. По этому же пути идет прак-
тика советского строительства в Сибирском крае!, в Респуб-
лике немцев Поволжья и на Северном Кавказе 3.
Сельский бюджет необходим для дальнейшего укреп- /
ления работы сельского совета. Вол'цсполкомы (райиспол-
комы) должны пойти на передачу одновременно с перела-
гаемыми на сельский бюджет расходами ряда доходных
источников 4. Земельные общества в свою очередь должны )
1 «В Пермском округе сельские бюджеты, как пробные единицы,
были введены с 1 апреля 1925 г. в 4 сельсоветах. С октября 1925 г.
окриком была утверждена смета по 19 опытным сельбюджетам округа из
расчета по одному бюджету на район. По истечении 1925/26 г. на местах
выявилась нецелесообразность дальнейшего существования 9 опытных
сельбюджетов, а 10 остались действующими и в 1926/27 г.» (М и х е л ь-
с о н. «Сельбюджеты оправдали себя», «Финансы и народное хозяйство»,
1927, № 45, с. 17). Принцип создавать сельский бюджет в каждом
районе потерпел фиаско v в Сарапульском округе. Там «сначала на-
мечено было построить 14 сельских бюджетов по числу районов, но в
жизнь удалось провести только 9» (К. Д. «Опыт проведения сельбюд-
жетов», «Хозяйство Урала», 1926, № 8, с. 138).
2 По ст. 14 проекта «Основных положений об организации сельсо-
ветов в Союзе СССР», «во всех сельских советах образуются самостоя-
тельные бюджеты, за исключением лишь мелких сельских советов, не
имеющих необходимых доходных источников для покрытия основных
потребностей сельского совета, содержания самого сельского совета и
социально-культурных учреждений. В последних составляются приходо-
расходные сметы, являющиеся частью районного (волостного) бюджета».
3 В АССР немцев Поволжья сельские советы переросли приходо-
расходную смету и, создав твердую материальную базу, стихийно пришли
к созданию самостоятельных бюджетов. «Необходимо отметить, что вве-
дение сельбюджетов у нас имело место при сильном давлении снизу.
При прежних условиях, не удовлетворявших сельсоветы, естественно, что
последние пошли по пути самостоятельного изыскания источников удовле-
творения своих местных нужд. Таким образом стихийное появление и
рост сельбюджетов были результатом создавшегося положения» (из от-
ношения АССРНП в НКФ РСФСР, 1926, № 109/5550).
i Во Владимирской губернии при обследовании сельских бюджетов
оказалось, что «волисполкомы при незначительности неналоговых доход-
ных источников на территории сельсоветов все же не передали их пол-
ностью последним для включения в сельбюджеты (рыбные ловли, мель-
ницы)» (дело УМФ РСФСР за 1925/26 г. № 50051 — сельбюджет).
И последующее обследование сельбюджетов, произведенное РКИ РСФСР
передать сельским советам: 1) доходы от сдаваемых в аренду
земель (луга, пашни и т. д.), 2) доходы от эксплоатации
предприятий общественного значения (кузницы, сыроварни)
и 3) доходы от эксплоатации недр земли (каменоломни и
т. п.), рыбных ловель, доходы от базарных площадей и мест
под торговлю х. Кроме этого нужно поставить вопрос об
увеличении процента, отчисляемого от госналогов, за счет
уменьшения части волисполкомов 2.
Положительные результаты практики привели президиум
ВЦИК, а затем и союзное правительство ,(1928) к постановле-
нию о переходе от опыта создания сельских бюджетов к
их планомерной Организации 3. Расширение сети сельских
советов с бюджетом означает расширение количества сель-
ских советов, имеющих права юридических лиц.
Здесь особняком выдвигается плановость в финансово-
бюджетной работе сельского совета. Эта плановость идет по
двум направлениям: во-первых, по* 1 пути планового регулиро-
вания сельских бюджетов всей волости (района) и, во-вто-
рых,—планового регулирования внутри бюджета села и в его
соотношении со сметой земельного общества и сметой ККОВ.
Районное плановое хозяйство—основа для электрифика-
ции деревни. Завязывается плановый узел, который охваты-
вает и объединяет в одно целое всю сеть хозяйств отдельных
селений.
в 1927 г., отмечает, что «в отдельных случаях перенесение зарплаты с
вышестоящих бюджетов на сельские компенсировалось далеко не пол-
ностью, от чего сельбюджеты сводились либо с дефицитом, либо за
счет значительной урезки своих хозяйственных расходов (АССРНП;
Сев.-кавк. край)».
1 В дискуссии, проведенной в 1926 г. в «Финансовой газете», была
упущена возможность создания сельского бюджета па базе общественных
средств.
2 «В доходах сельских советов нужно, во-первых, увеличить отчисле-
ния от налогов, отдать доходы от свободной земли, рек, озер, лесов
местного значения и проч., находящихся в данное время в распоряжении
земельных обществ. Зачислить все средства от самообложения населения.
Вообще нужно создать материальную базу сельским советам, нужно дать
им средства для развертывания работы и тогда требовать с них улуч-
шения работы» («Нужно создавать бюджеты сельсоветов», «Бюллетень
Вятского гика», 1928, № 9, с. 2).
3 «Постановлением президиума ВЦИК правительствам автономных
республик, а также областным, губернским и окружным исполкомам
предложено, начиная с 1928/29 бюджетного года, перейти от организа-
ции бюджетов сельских советов, проводившейся до сих пор в порядке
опыта, к планомерной их организации. Решение о переходе от опытной
организации сельбюджетов к планомерному расширению их сети при-
нято также союзным правительством и, во исполнение этого решения,
правительствам союзных республик поручено рассмотреть размер, поря-
док, сроки и условия этого перехода» («Укрепление материальной базы
сельсоветов», .«Известия ЦИК и ВЦИК», 1928, № 152).
Районная электрическая станция, или подстанция,
снабжающая электрической энергией все входящие в район
села,—(наиболее врзможйый путь коллективизации всех
произ Бедственных Процессов деревни. Бюджет сельского
совета в плане такой перспективы—Одна из децентрализо-
ванных клеточек единого хозяйства. Увязка и регулирование
жизни таких клеточек—необходимейшее условие для разви-
тия как сельского, так и районного бюджета.
Буржуазная революция 1789 г. в корне изменила старые
административные границы абсолютистской монархии Лю-
довика XVI, потому что они мешали развитию капитализма,
были консервативными оковами для развития капиталисти-
ческой промышленности и торговли Ч В пролетарскую рево-
люцию сметаются административные границы царского, полу-
феодального административ|ного деления и заменяются посте-
пенно новыми. Развитие социалистических сил экономики
невозможно в старых границах волости, уезда и губернии.
Старая форма мешает растущему социалистическому содер-
жанию. И форма постепенно, шаг за шагом, отбрасывается:
волость, уезд и губерния сдаются в архив истории. Но по-
скольку еще Bi РСФСР остались нерайонированные губер-
нии, уезды, а значит и волости, постольку осталась необходи-
мость плановой увязки бюджета сельского совета с бюдже-
том ВОЛОСТИ.
После сказанного понятно качественное различие между
плановой увязкой сельского бюджета с бюджетом района
и с бюджетом волости. Первое—все в будущем, второе—
в прошлом; район—начало социалистическое, волость—оста-
ток административного районирования царской России;;
район—одновременно экономическая и административная
единица, йолость—только административная, задерживающая
развитие социалистических элементов хозяйства в деревне.
Плановость построения сельбюджета и его исполнения
связаны, во-первых, с своевременным извещением сельского
совета о введении бюджета и с пропагандой идей сельского
бюджета среди населения, во-вторых, с предварительным
учетом всех расходов и доходов и обсуждением составленной
сметы в финансово-бюджетной секции сельского совета перед
ее утверждением на сельском сходе, в-третьих, с вопросом
о кадрах сельсоветских работников и, в-четвертых, с пла-
новой увязкой сельского бюджета со сметой земельного
общества.
1 См. Ж. Жорес. «История Французской революции», т. I, с.
312 и след.
Сельский бюджет никогда не сможет занять подобаю-
щее ему место в деревне, если к нему не будет привлечено
внимание широких трудящихся масс. Можно, встретить слу-
чаи, когда сельские советы, пользуясь горячей поддержкой
населения (Сталинградская губерния), добив'ались введения
сельского бюджета. В целом ряде селений, имеющих св1ой
бюджет, за пройденные два года установилось обсуждение
его проекта и вопросов, с ним связанных, на сходе (Брян-
ская и Воронежская губернии).
Наоборот, местами «при составлении сельских бюджетов
ф|инорганы, вследствие своего формального подхода, не
сумели использовать инициативу мест. Возьмем для примера
село Азеево, имеющее самостоятельный сельский бюджет.
Оно выделило 75 десятин лугов для использования доходов
от них на ремонт щкол и на пожарное дело. Когда дело
дошло до губфо и просили его дать еще средств, то он от-
казал, говоря, что вы их используете не туда, куда нужно.
Инициатива мест остается неиспользованной. Если мы будем
иметь такой формальный подход, мы не сумеем организовать
сельские бюджеты» Ч
Здесь встречаются два недочета, которые впредь следует
устранить: во-первых, местами сельсоветы узнают очень
поздно |о введении в их селе сельского бюджета 1 2 и, во-вто-
рых, иногда сельский бюджет сельсоветом не популяри-
зируется3. Так, например, бюджетный отдел УМФ НКФ
РСФСР сообщает, что «почти н;и в одном случае выделению
бюджета не предшествовала никакая предварительная работа,
как-то: обследование хозяйства сельского общества, на тер-
ритории коего решено ввести самостоятельный бюджет, ин-
структирование сельсовета, ознакомление населения и т. п.
Даже самое составление бюджетов чаще всего происходило
в виках при участии председателя сельсовета без предвари-
тельного и последующего обсуждения его на сельском сходе
1 «Бюллетень № 4 XIV Рязанского губсъезда советов», 1927 г.,
с. 6—7. Недочеты введения сельских бюджетов «сводится к тому, что
многие исполкомы бюрократизировали опыт создания сельбюджето|в,
относились к его проведению формально и по казенному, не придавая
этому опыту заслуженного им значения» («Укрепление материальной
базы сельсоветов», «Известия ЦИК и ВЦИК», 1928, № 152).
2 «Нужно отметить, что к составлению сельбюджетов в некоторых
местах подошли механически, — распоряжениями вышестоящих исполко-
мов. Поэтому многие сельсоветы даже и не знали, что они выделены
на самостоятельный сельбюджет» (И. Т а д е у ш. «За сельский бюджет»,
«Известия ЦИК», № 251, 1926).
3 Местами сами сельсоветы недостаточно усвоили положение о сель-
бюджетах: «В результате налицо слабая постановка технической части
бюджета и незнание всех положений о бюджете» (В. Е. «Опыт построе-
ния сельских бюджетов», «Воронежская Коммуна», 1928, № 30).
или пленуме сельсовета. Такой порядок, разумеется, не мог
обеспечить желаемое участие населения в бюджетной, а сле-
довательно и хозяйственной деятельности сельсовета, что
не могло, конечно, не отразиться на результатах выполнения
сельских бюджетов» Ч
• Введение сельского бюджета только тогда даст благо-
приятные результаты, когда полностью учтены все источники
дохода и объекты расхода села. Предварительная проработка
в финансовой секции сельского совета проекта бюджета
создает основу для делового! обсуждения сельского бюджета
на сходе. На местах жалуются на сложность бюджетной
номенклатуры 1 2. Задачи наших финансовых органов, а также
сельсовета и 'его секций дать простую' и, понятную дли
каждого смету бюджета.
К вопросу о кадрах работников сельского' совета мы еще
вернемся в другом месте, здесь же следует указать, что
в настоящее время этот вопрос начинает приобретать ко-
лоссальную важность. Технически неподготовленный состав
председателей и секретарей—большое затруднение на пути
к расширению сети сельских бюджетов), но затруднение,
которое с одновременным упрощением техники составления
бюджетов может быть в ряде мест преодолено 3.
Особенно важен 'вопрос о плановой увязке сельского бю-
джета, сельских приходо-расходных смет со сметами земель-
ных обществ. При установлении руководства работой земель-
1 Дело бюджетного отдела УМФ НКФ РСФСР, 1925/26 г.,№ 50051—
сельбюджет.
2 «Большим недочетом в построении сельбюджетов является техника
построения сельбюджетов. Предсельсовету, в большинстве малограмот-
ному, чрезвычайно трудно разбираться в такой мудрости, как «разделы)»,
«параграфы», «статьи» и «литера» и долго ему приходится ломать голову,
чтобы включить расход в тот или иной параграф» (А. Дьяконов. «О
сельских общественных сметах и сельских бюджетах», «Наше хозяйство»,
Владимир, 1926, № 4, с. 74).
3 Некоторые считают, что «отсутствие подготовленного аппарата для
составления бюджета есть одно из общих условий, препятствующих не-
медленной организации сельского бюджета повсеместно» («Экономический
Вестник Закавказья», 1925, № 21, с. 22). «При введении сельбюджета
нами была учтена как техническая неподготовленность аппаратов, так и,
экономическая слабость сельсоветов и поэтому последним было предо-
ставлено право оставаться на кантбюджете. Опыт показал, что огромной
большинство сельсоветов оказались вполне способными справиться с бюд-
жетной работой: из 284 сельсоветов — 251 сельсоветом были составлены
сельбюджеты. При построении сельбюджета на 1924/25 г. было принято
твердое положение о их бездефицитности, осуществляемой на основе мак-
симального учета всех сельских доходных источников, отсюда расходная
часть сельбюджета строилась в строгом соответствии с окончательно
определившимися доходами» (выписка из отношения АССР немцев По-
волжья № 109/5550 от 15/1 1926 г. Дело Б. О. УМФ НКФ РСФСР за
1925/26 г., № 50051 —сельбюджет).
ПцзовоЛ советский аппарат
3
него обществ^ сельский совет получит полную возможность
регулировать смету земельного общества в секции совета пе-
ред ее утверждением. Опыт такого согласования приходов и
расходов, финансированных в сельских сметах, и приходов и
расходов смет земельного общества мы встречаем на Украине.
Но так как этот опыт проделывали волисполкомы (райиспол-
комы), руководство которых земельным обществом было явно
недостаточным, то из этого ничего не вышло х. Только пере-
дача руководства земельным обществом сельскому совету
может дать основу для такого планирования материальных
ресурсов деревни.
Плановое согласование сельского бюджета и приходо-
расходной сметы, сельского совета СО' сметой земельного
общества, контроль за их исполнением секций, сельского
совета и ревизионной комиссии устранило бы возможность
разбазаривания денежных сумм земельного общества 1 2.
Введение сельского бюджета ведет к улучшению вы-
платы зарплаты в учреждениях, переведенных на сельский
бюджет, и усиливает руководство сельского' совета работой
этих учреждений 3.
1 Волисполкомы и до сих пор считают своей задачей урегулирование
взаимоотношений «между приходо-расходными сметами сельских советов
и средствами земельных обществ» (Г. Сосновый «Проблема сель-
бюджета па Украине», «Хозяйство Украины», 1926, № 11—12, с. 135—
136)- Радикально решен вопрос в АССР немцев Поволжья. Там «особым
правительственным актом за сельсоветами (пока что, как за распоряди-
тельными органами земобществ) закреплено право сдачи земельных уча-
стков (не используемых обществами в порядке наделения) в аренду и пра-
во застройки их, с обращением доходов на нужды сельсовета» (Ере-
меев <0 перспективах сельского бюджета», «Власть советов» 1927,
№ 30, с. 9). Полное слияние этих смет в сельском бюджете не уда-
лось и этот же автор пишет далее, что земельным обществам «должно
быть предоставлено право образовывать общественные капиталы для удо-
влетворения нужд села, не удовлетворяемых в порядке бюджета» (с 10).
2 Так, например, «Орловская правда» сообщает возмутитель-
ный случай обращения с средствами земельного общества Безобразов-
ское земельное общество платило за молебен (это наиболее часто
встречающееся явление), тратило деньги на угощение волземкохисип
п т д. (Антипов. «Поддержите сельский бюджет», 1926, № 82). Тс. же
в Татреспублике (см. Дмитриев «Сельсовет и община», «Известия
ЦИК», 1926, № 27). Ср «Совещание по советскому строительству»,
январь 1925, с. 107, 119—121
3 «Создание самостоятельных сельбюджетов благоприятно- отразилось
на работе учреждений, переданных на этот бюджет. Зарплата повсюду
выдавалась своевременно. Местное население больше стало интересоваться
работой этих учреждений и таким образом в строительство деревни по-
степенно начали втягиваться широкие слои сельского. населения, а не
только актив». (Опыт перевода сельсоветов на самостоятельный бюджет
оправдал себя, «Правда», 1928, № 54)
Развитие сельских бюджетов, усиление экономической
базы сельских советов должно сопровождаться усилением
бюджетной дисциплины. Особенно это нужно сказать в отно-
шении расходования сумм, собранных по самообложению 1.
1 По обследованным РКИ РСФСР сельским бюджетам «отмечены
также отдельные нарушения бюджетной дисциплины самими сельсоветами,
выразившиеся в незаконном передвижении кредитов (из раздела в раз-
дел), в производстве сверхсметных расходов без надлежащего оформле-
ния их путем составления дополнительных смет и т. п.». Местами вол-
исполкомы и райисполкомы нарушают бюджетную самостоятельность
сельских советов, самовольно передвигая или увеличивая их расходы.
3*
ГЛАВА ВТОРАЯ
ОРГАНИЗАЦИЯ И РАБОТА АППАРАТА СЕЛЬСКИХ СОВЕТОВ
Один из основных принципов советского государства
заключается в том, что массы трудящихся и их организации
должны быть тесно связаны с государственным аппаратом.
«Обеспечивая для трудящихся масс несравненно большую
возможность, чем при 'буржуазной демократии и парламен-
таризме, производить выборы и отзыв депутатов наиболее
легким и доступным для рабочих способом, Советская власть
в то же время уничтожает отрицательные стороны парла-
ментаризма, особенно' разделение законодательной и испол-
нительной власти, оторванность представительных учрежде-
ний от масс и проч Советское государство сближает госу-
дарственный аппарат с массами также тем, что избиратель-
ной единицей и основной ячейкой государства становится
не территориальный округ, а производственная единица
(завод, фабрика). Задача партии заключается в том, чтобы,
ведя всю работу в этом направлении, добиваться дальней-
шего сближения органов власти с массами трудящихся на
почве все более строгого и все более полного осуществления
этими массами демократизма на практике, в особенности же
путем проведения ответственности и подотчетности долж-
ностных лиц» (п. 5 программы ВКП(б)).
Невозможно и было бы ошибочным принципиально
отделять организацию массовой работы сельского совета от
его аппаратной работы. Первое лишь продолжение второго.
Один пример разъяснит недопустимость раскладывания
по двум, друг от друга отгороженным, полочкам органи-
зационных вопросов и вопросов массовой работы сель-
ского совета. Возьмем работу пленума сельского совета,
как органа государственного управления в деревне. Этот
вопрос нужно отнести в отдел организационно-аппаратных
вопросов, но в то же время для каждого несомненно, что
пленум сельского совета есть массовая организация, труп-
пирующая вокруг себя бедняцко-середняцкий актив. После
сказанного ясно, что выделение в статье вопросов орга-
низационных и вопросов массовой работы сельского совета—
чисто техническое вы деление. На деле там и здесь речь
идет об организации и участии масс в государственном
строительстве. Точнее, там и здесь рассматриваются вопросы
организации масс трудящихся вокруг и в самом сельском
совете.
Смотр сельских советов показал, что партийное руко-'
водство* сельским советом недостаточно. Как правило!, на-
правление партийного руководства в деревне идет к вол-
исполкому (райисполкому). Если считать, что центром партий-
ного руководства в деревне является волостной (районный)
комитет партии, то наилучшее партийное руководство низо-
вым советским аппаратом осуществляется через фракцию вол-
исполкома и через председателя волисполкома, который обыч-
но одновременно—член волостного' комитета партии и его
бюро. Хуже дело обстоит с партийным руководством в сель-
ских советах. Еще в сельских советах волостных (районных)
сел руководство поставлено довольно хорошо. Что же ка-
сается остальных сельских советов, то там партруководства
или нет совершенно, так как нет партийных ячеек, или ойо
осуществляется через ячейку ВЛКСМ или, при существовании
сельской ячейки, оно значительно слабее руководства сель-
ским советом волостного села. Значительно' лучше обстоит
дело с партийным руководством в сельских советах, в районы
которых входит фабрика или завод. В таких случаях рабочие
ячейки занимают командные высоты сельского совета и уси-
ливают партийное руководство работой пленумов сельского
совета и его секций.
Качество партийного руководства советами села улуч-
шается за прошедшие два-три года. В 1925/26 г. сельские
ячейки—это отмечалось на партийных съездах и на съездах
советов—совершенно не занимались вопросами жизни села,
предпочитая замыкаться в свою скорлупу и решать всевоз-
можные вопросы, за исключением вопросов, касающихся дея-
тельности сельского совета и вопросов сельского хозяйства.
Еще и сейчас встречаются слишком общие, неконкретные
постановления сельских партийных ячеек по этим вопросам1.
Последний год наметил перелом в работе сельских ячеек
партии: на повестке дня деревенской ячейки появляются во-
просы о многополье, о тракторе и т. д. 1 2. Ячейки начинают
1 А. Благонравов. «О содержании работы сельской ячейки»,
«Уральский коммунист», 1928 г., № 3, с. 38.
2 Организация в некоторых районах группземпарторгов благоприятно
отразится на укреплении партийного руководства жизнью деревнц
(ср. Нил. «Группземпарторги», «Красное знамя», 1928, № 35).
-
интересоваться секциями, сходом и вопросами руководства
сельским советом. Но- все же и до сих пор партийное руко-
водство сельскими советами недостаточно к Хорошо по-
строенное партийное руководство—необходимое условие для
оживления работы сельского совета, сущность которого
заключается в направлении по руслу советской работы поли-
тической! активности бедняцко-середняцких масс при одно-
временном подавлении активности кулацких слоев. Оживле-
ние советов — не стихийное движение. Это на-
ступление на кулацкие слои деревни широким
фронтом бедняцко-середняцкого союза, орга-
низованного и руководимого партией1 2. «Партия
должна учесть те новые формы работы и руководства, кото-
рые вызываются усложнившимися процессами работы гос-
аппарата. Это руководство должно быть поставлено: так,
чтобы дать полную возможность разворачиваться самодея-
тельности советов, обеспечив безраздельное руко-
водство нашей партии и советами, и государ-
ственным аппаратом. Необходимо поставить работу
таким -образом, чтобы советы и их исполнительные комитеты
1 «Членов партии, входящих в состав 14 обследованных сельсоветов,
29 чел., что составляет к общему числу членов сельсоветов 11%. В 3
сельсоветах нет ни партийных организаций, пи кандидатских групп.
Партфракция организована только при одном сельсовете (Бруснята —
Свердл. окр.). В остальных же мало число коммунистов для организации
фракции. В большинстве партячейки руководят слабо работой сельсоветов»
(В. Р ы ж ков. «О состоянии работы сельсоветов», «Уральск, коммунист»,
1928, № 4, с. 10).
2 «Оживление советов есть привлечение трудящихся к активному
участию во всем практическом строительстве. Это вовсе не означает
какое-либо послабление или смягчение по отношению к враждебным
советской диктатуре политическим группировкам. Ни в коем случае...
Наше же дело — связаться крепче с широкой беспартийной массой, опе-
реться еще лучше на эту массу» (Речь т. Молотова на XIV парт-
конференции. Стеногр. отчет, с. 58). «Оживление советов нельзя рас-
сматривать только как задачу устранения отдельных практических недо-
статков. Оживление советов означает развертывание широкой и глубокой
работы по окончательному уничтожению того разрыва, который имеется
в любом буржуазно-демократическом государстве между управляющими
и управляемыми, между чиновническим государственным аппаратом и
управляемым населением, то, что еще в значительной мере осталось и
в нашем государственном аппарате, и что мы, естественно, не могли
устранить в течение такого короткого и неблагоприятного для этого
отрезка времени. Оживление советов означает подъем культурности
миллионов рабочих и крестьян и обучение их на практике делу упра-
вления государством путем вовлечения их в это управление. Это означает
укрепление диктатуры пролетариата и руководство пролетариатом мас-
сами крестьянства. Это означает развертывание успешной борьбы с
язвами бюрократизма, которые имелись и имеются у нас» (Кагано-
вич. «Партия и советы», Гиз, 1928, с. 67),
могли бы разворачивать свою самодеятельность, не отрываясь
от линии партии, от руководства партии» Ч
Сельский совет изучается нами не в виде оторванного
от всей остальной советской системы островка государствен-
ного аппарата, а в его- связи и взаимоотношениях с другими
• звеньями диктатуры пролетариата. Поэтому нельзя обойти
в нашей статье вопроса о руководстве райисполкомами (вол-
исполкомами) деятельностью сельских советов.
Наиболее часто встречающиеся формы руководства и
контроля райисполкомов следующие: отчетные доклады сель-
ских советов на заседаниях райисполкомов (волисполкомов),
ревизии и инструкторские обследования сельских советов,
периодические вызовы председателей сельских советов в вол-
исполком для информации и посылка письменных директив.
Здесь уместно остановиться лишь на двух вопросах, касаю-
щихся постановки руководства райисполкомов (волисполко-
мов) сельскими советами: во-первых, на значении этого руко-
водства для оживления работы сельских советов и, во-
вторых, на некоторых недостатках этого руководства.
«Бесспорно, что правильно поставленный контроль низо-
вых советов и руководство' ими со стороны ближайших к ним
вышестоящих органов, вместе с использованием критических
указаний и творческой инициативы масс, с вовлечением их во
всю органическую работу советов,--являются одним из важ-
нейших условий оживления, улучшения работы советов:: 1 2.
Руководство райисполкомов (волисполкомов) сельскими сове-
тами приобретает все увеличивающееся значение по мере
передачи сельским советам больших и больших прав. Оно
особенно велико в условиях, когда сельские советы получили
многие права волисполкомов.
Политическое значение укрепления руководства райиспол-
комов (волисполкомов) обусловлено' тем, что' райисполкомы
ближе к партийной организации, на них райкомы партии
обращают большее внимание, в условиях их работы таится
меньше возможностей для извращения классовой политики
советской власти; тогда как сельские советы дальше от
партийного влияния, а проведенные хлебозаготовительные
кампании показали примеры целого ряда извращений сель-
скими советами мероприятий партии и правительства. Сравни-
1 Л. Каганович. «Партия и советы», Гиз, 1928, с. 114—115.
2 С. Чугунов. «Инструкторы районных (волостных) исполкомов»,
«Советское строительство», 1928, № 10, с 39. «Если рассмотреть все
эти методы (руководства райисполкомов.—Л/. Р.) один за другим, легко
можно определить, что наиболее отвечающим своему назначению методом
руководства является обследование, тесно связанное с ипструктирова'-
ннем». (Там же, с. 41).
тельно большое количество председателей сельских советов,
снятых с работы и отданных под суд,—доказательство вер-
ности этого вывода 1
На ряду с тем, что волисполком служит контролем осу
ществления классовой политики диктатуры пролетариата, он
находится в более выгодном социальном окружении. В район-
ных и волостных центрах (особенно в районных) несомненно
многочисленнее и организованнее слои рабочих. Местами
эти слои составляются не только из сельскохозяйственных
рабочих, но и из рабочих промышленных; особенно! это четко
выступает в районных центрах. Все это определяет особую
важность руководства райисполкомов (волисполкомов) дея-
тельностью сельских советов, которые выступают таким
образом проводниками непосредственного воздействия рабо-
чего класса на трудящиеся слои деревни.
Развитие |в районных центрах промышленности, по-
стройка электрических станций (Сибирский край), органи-
зация для управления этими станциями районных комбинатов,
электрификация сел и деревень, входящих в этот район,—
все это открывает блестящие перспективы для коопериро-
вания и электрификации деревни, все это ставит на несо-
мненно более высокую экономическую ступень материаль-
ную базу райисполкомов, чем находилась ранее материаль-
ная база вблисполкомов. Создание такой районной экономики
дает возможность развития и укрепления районного плана
и проникновения этого планового начала в деятельность
сельских советов. Надлежащее руководство волисполкомов
и райисполкомов (здесь речь идет об укрупненных волостях),
направление деятельности сельских советов по руслу раз-
вития районной промышленности и электрификации,—при вс
дет в соответствие развитие политической надстройки с раз-
витием экономического базиса новой деревни.
Как же обстоит дело- с руководством райисполкомов
(волисполкомов) сельскими советами? Здесь мы несомненно
имеем одно из слабых мест низовой советской работы. Не-
смотря на некоторое улучшение руководства за последние
годы (особенно в райисполкомах, которые имеют лучшие
условия для укрепления этого руководства, чем те, которые
находятся в распоряжении волисполкома), оно все же не-
удовлетворительно 1 2. По существу волисполкомы руководят
1 См. данные по Сибирскому краю в статье председателя Сибирского
краевого суда М. Кожевникова: «Смотр советского аппарата при
проведении хлебозаготовок», «Ежегодник советской юстиции», 1928, №28
2 (Отчет Ишимского окрисполкома Ш съезду советов о работе за
1924/25—1925/26 гг.», с. 21; Протоокл заседания президиума Воронеж-
ского губисполкома № 5 от 27/IV—1927 г.: Постановление 5-й .сессии
Орловского губисполкома 15-го созыва от 22— 23/XI -1927 г., с 14
(и руководят слабо) не сельскими советами, а председателями
сельских советов. Руководство райисполкомов (волисполко-
мов) недостаточно глубоко, оно не охватывает всех сторон
работы сельского совета, носит характер кампаний 1, слишком
формально, в нем мало живого руководства 2 и отсутствует
’ плановость 3. В этой области большая работа впереди. Созда-
ние кадра инструкторов, райисполкомов—необходимейшая
задача. Это улучшит качество' руководства и инструктажа
райисполкома (волисполкомов).
Было бы непростительной ошибкой не видеть суще-
ственного различия между сельскими советами в СССР. Раз-
личие проявляется в разнице числа селений, входящих в
сельский совет, в размере территории, занимаемой сельским
советом, и в различии количества жителей и дворов, охваты-
ваемых сельскими советами. Эти различия в основном опре-
деляют различный размах работы сельских советов.
Ряд нижеприводимых таблиц прекрасно иллюстрирует
пестроту размеров И населенности сельских советов. Таблицы
составлены по статистическим данным, собранным в книге
«Территориальное и административное деление Союза ССР»,
выпушенной в 1928 году статистическим отделом НКВД
РСФСР.
Средние размеры сельских советов по СССР
Союзные республики На 1 сельсовет На 1 селение
Селений Жителей Дворов Жителей
РСФСР . 6 1500 50 260
УССР 4 2 490 — 560
Зак. СФСР .... 5 2 241 81 460
Узб. ССР . . . . • 6 2 000 65 360
Турк. ССР . . . 3 2 480 120 770
БССР 22 3166 25 144
1 -Все дело в руководстве», «Округ», Свердловск, 1927, № 14, с. 24.
2 «Постановления пленума Рязанского губисполкома от 15—20/VII—
1927 г.», с. 5.
3 «Резолюции краевого совещания по советскому строительству Се-
веро-кавказского края», с. 6.
Колебания в средних, показывающих количество селений
на один сельский совет, чрезвычайно велики. В РСФСР один
сельский совет в среднем включает 6 селений, а в БССР—
—22. Причем так безобразно укрупненный сельский совет
имеет огромную цифру населения (в среднем)—3 166 жителей.
22 селения в сельском совете—эта цифра поражает. Путь
разукрупнения сельских советов в БССР—неизбежный и
единственный путь, на котором только и может быть при-
ближен советский низовой аппарат к массам трудящихся.
Средние размеры сельских советов в РСФСР
Территориальные части РСФСР На 1 сельсовет прихо- дится Площадь сельсовета (кв. клм.)
Селений Жителей
Сельсовет в Европейской части
РСФСР 7-8 1 535 80
То же—Азиатской части . . . 2-3 1 686 703
Сельсовет в районной системе
по РСФСР 6 1 700 334
В том числе
В Ленинградской обл. 10 1 373 114
В Снбкрае 4 1 356 724
В Уральской обл 7 1 888 531
В Дальне-восточном крае . . 3 853 1 646
В Северо-кавказском крае . . 8 3 576 749
Самые населенные (в среднем 3 576 жителей) сельские
советы по РСФСР находятся на Северном Кавказе. Они же
занимают второе место, уступая лишь Ленинградской обла-
сти, и по количеству селений. Территориально наиболее круп-
ные сельские советы в Дальневосточном крае. Громадные
площади, редкие селения и небольшое количество жителей—
вот характеристика (общая) дальневосточных сельских сове-
тов. Таким образом, конечные точки различия размеров сель-
ских советов в РСФСР: Северо-кавказский край и Дальний
BjPCTOK.
В районированных частях РСФСР сельские советы более
однообразны, менее пестры, че,м в района'х республики, со-
хранивших старое административное деление.
Все приведенные таблицы и рассуждения характеризо-
вали статику средних размеров сельских советов. Они ста-
тически зарисовывали пестрые узоры территории, количе-
ства населения, дворов и селений в сельских советах, от-
дельных округов и губерний. Однако ограничиться только
о
а
Средние размеры сельских советов в нерайонированных губерниях PC;
На 1 сельсовет приходится sodosp- 10 о. 7—« СП СЧ — О С> Ю N _( со о со гОЮЮ’^СОСОСОСЧСЧ’^г-чСО’-’СОт—
(ия ая) ядеТпокц ООиССОСЧЮСОСЧхПСГ)ООГ-ОЮ<0 Ю^ЬФЬСОО^’Т'Ь^СОСЧСЧН со с—1 сч
ИЭ1ГЭ1И>}< COCO OjOONCOO^ г-'ОЮСМЮОСО 113^1-0—'7—•LQOcO’-^CO'^OlOO'cr-—< СЧ СЧ СЧ СЧ т—т-—т—< т—« т—< СЧ г-1 т—
ИИНЭ1ГЭЭ ОООЮ^ГООШ-сРсО’—< О СО CD СО СО СО СО СЧ СЧ т—< т—<Х— г-< 7—> г-ч
ао1эяоэч1гээ 081ЭЭЬИ1Г0Л (DCNrHCOOlOLOT-i СО СО СП СЧ т—< СОО О О о Р-О Ю се СО N Г- СП СО ш СЧСОСОЕО'^СЧСЧСОсОСП-^’т—ю со 7-< 7-4 т—< т—< T-я 7— СЧ
ИИНЭЕЭЭ оахээьи1го>1 CONOICOOOOWt-OH'^NOIO ОЮ(ООгчО’-'!ОЮСЧСОСОСО’-1СО ОООСМСООСООб'ОСЮЮ'ФЮО 7— СЧ Т-Ч г- т-4
sod -ostf оагээьииоя LQ Г- г—< СП СО со ОО 7-< Р- vT СО <О О1 О О СО со О " СПЮЮСОСОШСОСЧ ОСОСЧтГОЬ.гнЮлЧЛООЮЮт^СО 7—«Ю^СОСЧсОООСОт—’^ГОР-Ь-От—< СО О 7—'^ЮСЛчОСПСОГ^-т—t^OcOOO т— СЧ СЧ 7-5 СО СО — СЧ СО 04 -Т со
ЗОЮ -Ч1ГЭЭ ЭИНЭЕЭЭЕЦ О-) Г~- Ю СО СП со СО СО О О р- Г'' со СО СЧ СЛООСОСЧСП:—<СЧСЧСОСОСОСЧСЧСОСЧ СО со О') П4 О О О Ю О Ю Г5 N о т-7 СЛСООт—1 Г", со т—1СОСЧС0^1ПО<00 ’^П'-С0т-<0’—'СОР'-СП’—’СО-т—' >7 N Ю СОСПСЛг-с^т—' СО О ОО тг о СО т-1 СЧ о 7— г-< СЧ СЧ СЧ < г—СЧ СЧ
(ия -ах) Bt/odoj и KBhOHTHS ‘BHdouiddai LOllOlOlOCDCOOOCOCONfO^NO гнСООО^С^ОСЧООООЧОФСО 7-1СООГ'-СОСОГ-СЧСЛСЧСОСП7“«СПСП <о> О 7—' 7—'СООООЬ-ОСОЮООО’Г’ От— OOCCQ^lOHSO OOOV 7—< 7—< Ч—Ч 'Ф'
Г у б е р н и и С.-Двинская Вологодская Тверская Ярославская Костромская Вятская Архангельская Смоленская Иваново-Вознесенская Нижегородская Калужская Брянская Владимирская Рязанская Московская
Axtfisdou он
Сравним приведенную таблицу размеров сельских советов в нерайонированных частях РСФСР
с таблицей средних размеров сельских советов по округам районированных частей РСФСР.
Средние размеры сельских советов в районированных местностях РСФСР 1
Округа Территория (в кв. км) Население (сельское) Количество дворов Количество селений Количество с/советов На 1 сельсовет приходится-
Площадь (кв. км) Жителей Дворов Селений
1 Север о-К авказский край
а) Донецкий округ . 17 768 361 798 70 523 1 580 122 146 2 966 578 13
б) Кубанский округ . 36 027 1 314642 265 349 2 670 207 174 6 351 1 282 13
в> Таганрогский округ 4 709 131933 33 533 708 60 78 3 032 559 12
г) Черноморский округ 9 872 179 665 37 053 730 70 141 2 567 529 10
д) Сальский округ 32 453 464 776 97 500 1 310 125 260 3718 780 10
е) Майкопский округ . ... 13 878 276 776 Ь4 376 638 73 190 3 791 882 9
ж'! Терский округ 27 573 460 855 98 870 919 113 244 4078 875 8
з) Чеченская автономная область 10015 311 905 69 066 1 391 165 Ы 1 885 419 8
и) Ставропольский округ 29 066 667 877 131299 928 139 209 4 805 945 7
к) А дыт ейская автономная область . 3 053 114176 24 547 331 48 64 2 38и 511 7
л) Армавирский округ 21135 821 455 171 322 1 120 182 116 4 513 947 6
м) Донской округ 25 808 706 936 141 144 1 677 172 150 4 110 821 6
н) Шахтинско-Донской округ .... 25 267 473 211 86 011 1 128 179 141 2 644 481 6
о) Ингушетия (автономная область).. 3 109 ?4 999 14 808 207 £8 82 1 974 390 5
п) Кабардинс-Бат-арская авт. обл . 9 719 192 325 35 527 246 87 112 2211 408 3
о) Северо-Осетинская авт область 6 027 152 000 27 308 278 79 76 1 924 346 3
с) Сунженский округ 1 123 34 664 7817 24 14 80 2 476 558 2
т) Черкесский нац. окну г .... 2 567 37 024 6 969 51 26 99 1 424 268 2
у) Гор. Грозный (на правах округа). 40 26 023 св. нет 2 1 40 26 023 св. нет 2
ф) Карачаевская автономная область. 8133 64 563 12 498 58 34 233 1 899 368 2
Средние пр Сев-Кавк, кпаш 287 410 8 916 703 1 1 395 520 15 399 1 934 149 3 576 722 8
1 В таблице нет сведений о вновь образованных областях: Центрально-черноземной, Нижне-волжской
и Средне-волжской области.
3
ъ
(Ъ
00
д
о
со
Средние размеры сельских советов в районированных местностях РСФСР. (Продолжение)*
Округа Территория (в кв. км) Население (сельское) Количество дворов Количество селений Количество с/советов На 1 сельсовет приходится:
Площадь (кв. км) Жителей Дворов Селении
2 Д а л ь н е-В осточный край
а) Николаевский округ 558 093 24 548 4 503 277 50 11 162 491 90 6
б) Зейский округ 450 799 42 346 4 584 260 42 10 733 1 008 109 6
в) Читинский округ 181 039 314 968 53 947 85о 303 597 1 039 178 3
г) Владивостокский округ 81 631 415 821 58 903 1 246 426 192 976 138 3
д) Сахалинский округ 40 213 9 412 св. нет 102 31 1 297 304 3
е) Амурский округ ... 236 785 318 412 48 326 765 317 747 1004 152 2
ж) Камчатский округ . . 991 774 30 330 3168 268 141 7 034 215 22 2
з) Сретенский округ . 89 538 185 854 29 173 434 201 445 925 145 2
и) Хабаровский округ 216 395 132 514 20 780 452 218 993 608 95 2
Средние по Дальне-Вост, краю 2 646 323 *1 47* 205 223 384 4 6S6 1 729 1 646 853 129 3
з Ленинградская область
а) Череповецкий округ. . . . 47 623 569 592 св. нет 8 283 550 87 1 036 — 15
б) Новгородский округ . 30 877 594 425 » » 6 155 443 70 1 342 — 14
в) Лужский окоуг . 17 434 30с 119 » » 4 ч82 357 49 857 — 13
г) Боровичский округ 18 307 338 211 » » 5 030 404 45 337 — 12
д) Лодейнопольский округ 26 219 167 347 » » 1 947 181 145 925 — 10
е) Левинградский окоуг 36113 658 741 » » 5 249 575 63 1 146 — 9
ж) Мурманский округ . . 128 600 14 239 » » 228 43 2 990 331 — 5
9) Великолуцкий округ 28 9G7 816 980 » » св. нет 284 102 2 877 — —
и) Псковский округ 24 887 845 659 » » » » 302 82 2 800 — —
/
Средние поЛоникгр. обл 359 027 4 311 313 866 987 31 374 3 139 114 1 373 274 10
Средние размеры сельских советов в районированных местностях РСФСР. (Продолжение)
Округа Территория (в кв. км) Население (сельское) Количество дворов Количество селений Количество с/советов На 1 сельсовет приходится
Площадь (кв. км) Жителей Дворов Селений
4 Уральская область
а) Пермский округ 39 326 537 133 125 012 7 786 226 174 2 509 553 34
б) Коми-Пермяикий округ 25 219 152 468 27 959 1 369 82 308 1 859 340 17
в) Златоустовский округ 17 800 171 852 37 958 680 51 349 3 370 744 13
г) Верхокамский округ 61 313 172 558 35 529 1 230 120 511 1 438 296 10
д) Тобольский округ- 1 ИЗ 151 183386 30 240 1 255 121 9 200 1 516 250 10
е) Тагильский округ 100 101 339316 74 374 1 428 158 634 2148 471 9
ж) Кунгурский округ 26 058 448 271 91 226 2 287 243 107 1 835 375 9
з) Свердловский округ 35 204 468 145 103 703 1 338 177 142 2 645 586 8
и) Сарапульский округ 19 789 509 036 105 431 1 694 238 794 2139 447 7
к) Троицкий округ 40 060 272 313 54 766 1 050 154 142 1 768 400 7
л) Ирбитский округ 40 388 262 550 51 407 925 161 251 1 631 319 6
м) Челябинский округ 27 680 436 869 90 333 993 188 147 2 324 480 5
н) Тюменский округ 45 204 448 780 92 743 1 255 318 142 1 411 295 4
о) Ишимский округ 41 830 427 055 76 131 805 322 130 1 327 236 3
и) Курганский округ 32 467 465 713 91 733 853 \ 276 118 1 687 332 3
р) Шадринский округ 27 220 649 141 144 290 1 081 329 83 1 943 439 3
Средние пи Уральскому краю 1 692 810 5 974 586 1 232 835 26 029 3 164 535 1 888 390 8
5 Сибирский край.
а) Хакасский округ 51 683 89 000 18162 674 86 601 1 035 211 8
б) Иркутский округ 302 714 352 695 49 560 1 250 177 170 1 993 280 7
1 в) Киренский округ 188 944 44 299 6 578 316 47 400 943 140 7
ГС
со
X
о
СП
Средние размеры сельских советов в районированных местностях РСФСР. (Продолжение),
Округа 1 Территория (в кв. км) Население (сельское) Количество дворов Количество селений Количество с/советов На 1 сельсовет приходится:
Площадь (кв. км) Жителей Дворов Селений
г) Красноярский округ 1 811 115 315 881 56 497 2 027 310 5 842 1 019 182 7
д) Тулуновский округ 233 381 197 485 333 785 923 125 1 867 1 580 2 670 7
е) Опратская авт. область . ... 91 200 100 000 19 000 695 100 912 1 000 190 6
ж) Канский округ .... ... 269 952 361 765 62 430 1 742 318 849 1 138 196 5
з) Бийский округ 47 424 697 426 114 588 1 228 356 133 1 959 322 4
и) Кузнецкий округ 65 161 359 530 60 747 1 027 233 280 1543 2 601 4
к) Омский округ . 68 648 658 337 102 217 2 066 581 118 1 133 176 4
л) Томский округ 452 870 614 181 100 886 2164 543 834 1 131 186 4
м) Ачинский округ 65 204 367 003 62 396 980 345 189 1 064 181 3
н) Барабинский округ ....... 92 915 475 037 90 706 1 388 470 198 1 ОН 193 3
о) Барнаульский округ 36 793 625 202 114 431 1 040 330 112 1 894 347 3
п) Минусинский округ 1 20 819 296 597 54 058 712 216 96 1 378 250 3
р) Ново-Сибирский округ 59 664 700 795 121 982 1473 487 123 1 439 250 3
с) Рубцовский округ .... 28 538 403 091 73 763 546 200 143 2015 369 3
т) Славюродский округ 39 774 416 314 73133 688 294 135 1 416 249 3
у) Тарский округ . . , ... 75177 266 678 48 863 936 274 274 973 178 3
ф) Каменский округ 26 639 388 712 72 029 411 209 127 1 859 345 2
Средние по Сибирскому
краю 4 028 615 7 730 028 1 335 811 21 363 5 701 707 1 356 234 4
1 Плошадь показана только угодных и неугодных земель; в нее не вошли отдельные горные места и
лесные дебри, учет которых отсутствует.
статикой нельзя. Ее нужное дополнить исследованием истори-
ческого развития сельских советов за последние роды и уж
на основании всех этих данных показать тенденции даль-
нейшего развития сельских советов.
Ломка административных границ, оставшихся Советской
Республике в наследство от царской России, коснулась тер-
ритории и объема прав сельских советов. !В 1923/24 г. на-
чинается полоса укрупнения сельских советов. Укрупнению
Совещанием по советскому строительству при президиуме
ЦИК СССР 'в 1925 году ставится предел: [трехверстный
радиус. 1925—26 гг. выступают, как годы частичного разук-
рупнения. Причем одновременно в некоторых местах все
же продолжается укрупнение мелких сельских советов. Раз-
укрупнение отражается в повышении общего количества сель-
ских советов.
Число сельских советов по СССР1
Союзные республики Число сельских советов
1926 г. 1927 г. Нач. 1928 г. На 1/IX 1928 г.
РСФСР . . 52 684 56 441 55 858 57 073
УССР 10 366 10 766 10 733 10 733
БССР 1 195 1 686 1 713 1 713
ЗСФСР 2 849 2 454 2 181 2 496
ТССР 426 426 376 376
УзССР . 1 413 1 976 2136 2134
Всего по СССР. 68 933 73 749 72 997 74 525
Данные приведенной таблицы прекрасно показывают два
начала в организации территории сельских советов: с одной
стороны, их частичное разукрупнение, с другой стороны —
их частичное укрупнение. Так, например, 1927 г|од принес
укрупнение в ЗСФСР и разукрупнение в РСФСР. Точнее —
в РСФСР тенденция на разукрупнение в 1927 году была силь-
нее, чем тенденция укрупнения. В ЗСФСР — наоборот. В
этом нет ничего удивительного. Разительная пестрота на-
ших сельских советов, определяемая в конечном счете .естест-
венно-природными условиями, вызывает и стимулирует та-
кой двухсторонний процесс.
Районирование должно было приблизить государствен-
ный аппарат к массам;. Объйм прав районного исполкома
1 Таблица составлена по данным Центроизбиркома и НКВД РСФСР.
стал шире прав волисполкома, к нему переходит. ряд функций
уезда. Объем прав сельского совета увеличивается за счет
волости. Крестьянин, вместо того, чтобы ехать в волость,
едет в сельский совет. Этот сельский совет в результате райо-
нированию, находится не в том селе, где этот крестьянин
живет, не в каждом селении, а в селении рядом. Этим сель-
ский совет ухудшил обслуживание низовым советским аппа-
ратом нужд населения. Благодаря этому сам сельский совет
отдаляется от населения'1. С этой точки зрения районирова-
ние, принесшее укрупнение сельских советов, отдалило
аппарат от масс. Сельский совет стал райсель-
совете м.
Такой процесс имеет определенное политическое значе-
ние. Сельский совет, как правило, находится в крупном
селении. Мелкие, часто более бедняцкие поселки и селе-
ния, остаются без сельских советов. Нужно ли доказывать,
что лишь только бедность наша ’работниками и деньгами при-
вела к территориальному удалению аппарата сельского совета
от таких по преимуществу бедняцких деревень. Генеральной
линией территориального развития сельских советов должно
быть дальнейшее приближение аппарата к населению не
только путем увеличения объема прав, но. и, путем разукруп-
нения сельских советов 1 2 * *.
На отдельном этапе развития эта генеральная линия
осуществляется в противоречивом процессе одновременного
укрупнения и разукрупнения в разных частях республики,
но направление и выполнение этой линии подтверждается
ростом общего' числа сельских советов в РСФСР (а также и
в СССР).
Наблюдение за процессом организации территории сель-
ских советов в 1928 году, особенно после районирования на
Волге, приводит к выводу, что( становится популярной идея
изменения проводимого до сих пор курса на разукрупнение
сельских советов. Все чаще и чаще в печати и на совеща-
1 «Производившееся вместе с районированием укрупнение сельсове-
тов, вызывавшееся, главным образом бюджетными соображениями, имело
в конечном итоге ряд отрицательных результатов в виде отдаления
советского аппарата от населения» («Краткий обзор работы Донского
окрисполкома за 5 месяцев — с 1 октября 1925 г. по 1 марта 1926 г.»,
с. 3).
i 2 Некоторые губисполкомы наметили план разукрупнения на не-
сколько лет. Так Сталинградский губисполком в 1926 г. намечал «план
дальнейшего раз}’крупнения сельских советов, по которому в течение,
ближайших 4 лет предполагается организовать еще 132 новых сельских
совета» («Краткий отчет о работе», 1927, с. 9). Вряд ли этот план
будет выполнен теперь, после районирования. Слишком громкие требова-
ния об укрупнении сельских советов доносятся из Нижне-волжской)
области.
Низовой советский аппарат
4
ниях раздаются голоса за укрупнение сельских советов. По-
степенно развертывается и идеологическая подготовка этого
укрупнения. И надо думать, если эта идеологическая под-
готовка перерастает в организационные выводы, как это со-
вершилось в Сибирском крае х, то после перевыборной кам-
пании 1928/29 г. количество сельских советов значительно
уменьшится, сельский совет окончательно вступит на путь
превращения в мелкую волость. Тенденции к районированию
навыворот есть.
Вот несколько примеров идеологической подготовки к
укрупнению сельских советов. В отчете о совещании заве-
дующих орготделами Средне-волжской области мы читаем:
«Вторым вопросом, затронутым всеми участниками совеща-
ния, является укрупнение сельских советов. Из обсуждения
этого вопроса выяснилось, что- к укрупнению сельсоветов
многие округа подошли формально', не уяснив, себе необходи-
мости детальной проработки вопроса не только с низовым
аппаратом, но и с массами. За исключением Пензенского' и
Оренбургского округов, остальные округа высказались за
необходимость укрупнения: Бузулукский — на 10 — 15%,
Сызранский — на 10%...» 1 2. «В вопросе укрупнения сельсо-
ветов практических шагов делать сейчас еще нельзя. Обл-
исполком по этому вопросу дал директивы о проработке его
на местах, и поэтому орготделы должны сейчас всесторон-
не выяснить возможность укрупнения сельсоветов, учесть
настроение масс, политический эффект и представить в
облисполком свои мотивированные предложения. Орготдел
облисполкома полученный материал суммирует, внесет на
утверждение облисполкома, а затем ВЦИКа и только после
этого можно будет приступить к практическим мероприя-
тиям» 3. В результате — постановление президиума облиспол-
кома: «Учитывая наличие значительного количества сельсове-
тов, объединяемых риками, и вытекающие отсюда трудности в
области полного' охвата руководством работы в сельсоветах,
считать возможным провести укрупнение части сельсоветов,
но с (обязательным условием сохранения благоприятных усло-
вий для развития массовой работы советов, нормального
обслуживания населения и укрепления экономической базы
укрупняемого' сельсовета» 4.
1 «К предстоящим перевыборам готовится укрупнение сельсоветов.
Предполагается сократить до 600 мелких сельсоветов и 34 рика» («Под-
готовка к перевыборам советов», «Правда», 1928, № 251).
2 Совещание заведующих орготделов. («Бюллетень Средне-волжского
облисполкома», 1928, № 8—9, с. 12—13).
3 Там же, с. 13.
4 Из постановления президиума облисполкома по докладу об итогах
совещания заворготделами окрисполкомов. Там же, с. 18—19.
Повторяем, голоса об укрупнении раздаются все чаще
и чаще \
Три аргумента выдвигаются в защиту укрупнения сель- i
ских советов: во-первых, создание крепкого сельбюджета, |
во-вторых, необходимость укрепления руководства рай-
исполкома1, и, в,-третьих, улучшение качественного! со-
става аппарата сельских советов.
Первый аргумент—ч тюбы расширить количество
сельских бюджетов нужно, укрупнить сель-
ские советы. В этом утверждении две ошибки. Во-пер-
вых, сельский бюджет не конечная цель, а лишь только
средство для укрепления работы сельских советов. Полити-
чески неразумно отрывать сельский аппарат от масс, заме-
нять его уполномоченными, создавать благоприятную почву
для развития бюрократизма лишь только для того, чтобы
получить сельский бюджет 1 2- Получается порочный круг:
вводим сельский бюджет путем укрупнения сельского совета
для укрепления массовой работы сельского совета, ослабляем
укрупнением связь аппарата сельского совета с массами,
подрываем основу для развертывания массовой работы. Во-
вторых, эта аргументация за укрупнение ради сельского
бюджета слишком отвлеченна, она не принимает во внимание „
возможность иных путей организации сельского бюджета.
Пусть медленнее идет темп создания сельских бюджетов,
но идет на неразрывной связи государственного аппарата
с массами. «Лучше меньше, да лучше».
Второй аргумент — сокращение числа сельских
советов даст возможность повысить качество
руководства райисполкома. Несомненно, легче ру-
ководить десятью сельсоветами, чем пятьюдесятью, — это
бесспорно. Но бесспорно также и то, что приближение аппа-
рата, пусть хуже работающего, к массам трудящихся поли-
тически полезнее, чем отдаление его за 'счет некоторого
улучшения руководства сельскими советами. Кроме этого
уровень руководства райисполкома причинно! связан не толь-
ко (вернее, не столько) с количеством сельских советов, но
1 В начале 1928 г. Калужский губисполком постановил: принять
меры «к подготовительной работе по сокращению сети сельсоветов
путем укрупнения мелких советов». Это в Калужской губернии, где на
1 сельский совет приходится 6 селений и 1 622 жителя’.
2 Укрупнение сельских советов уменьшит.коллективность в работе
сельских советов. Сельские уполномоченные будут выступать в ролях
старост. Отрыв сельского совета от населения расширит возможности
бюрократизации низового аппарата. Замена сельского совета уполномо-
ченными усилит деятельность схода и влияние зажиточно-кулацких
элементов деревни на низовой аппарат (через сход и сельских уполномо-
ченных).
и с (организацией самого аппарата райисполкома. Лучше, орга-
низовать и укрепить инструкторский состав райисполкома,
чем за счет его слабости или отсутствия уменьшать количе-
ство сельских советов. Это экономней с точки зрения на-
родного хозяйства, а политически вытекает из основного!
принципа советского государства: работа госаппарата свя-
зана с (массами, проходит через них.
Аргумент третий — уменьшение количества
сельских советов дает возможность улучшить
качество их работы за счет перегруппировки
и отбора хороших работников. Речь, очевидно, идет
о двух родах работников: выборных — председатели и члены
сельских советов и технических — секретарей и делопроиз-
водителей. Повышение качества работы членов сельских со-
ветов стоит в причинной связи с размерами сельского со-
вета. Но эта причинная связь такова, что если сельский
совет укрупнить, качество работы членов сельских советов
сделается хуже, чем есть теперь. Произойдут следующие
изменения: во-первых, уменьшится посещаемость плену-
мов сельских советов, в о - в т о р ы х, уменьшится за счет бед-
ноты и, в-третьих, процент членов сельских советов, ра-
ботающих в секциях, станет ниже, чем был раньше. Таким
образом эта часть аргументации бьет против сторонников
укрупнения сельских советов. Повышение качества председа-
телей сельских советов действительно может произойти
вследствие укрупнения сельских советов, но этот положитель-
ный результат сопровождается двуадя отрицательными: во-
первых, отрыв председателя от избирателей и совета ста-
нет больше, чем он есть сейчас, и, во-вторых, последова-
тельное продолжение практики отбора лучших председателей
частично приведет к рецедиву методов назначенства, остав-
ленных партией и правительством. Качество работы предсе-
дателей должно повышаться на специальных курсах-совеща-
ниях по советскому строительству, а качество социального
состава председателей сельских советов должно быть обе-
спечено партийным руководством во время избирательной
кампании. Жертвовать связью аппарата с массами нельзя.
Укрупнение советов деревни улучшит качество техниче-
ского аппарата сельсоветов. Тут аргументация сторонников
укрупнения действительно сохраняет свою доказательность.
Но она упускает лишь ответ на' один вопрос: оправдывает ли
улучшение состава секретарей политический ущерб, прино-
симый удалением аппарата от масс. На наш взгляд — нет.
Сейчас улучшить технический аппарат сельского совета мы
не сможем. Что можно и нужно сейчас сделать, так это
удалить из него чуждые нам классовые элементы (белых
офицеров, дворян и т. п. бывших людей), а также технически
совершенно безграмотных секретарей. Hoi заново составить
технический аппарат из квалифицированных работников еще
на довольно долгий период мы не сможем.
Выводы: организационные успехи укрупне-
нйя сельских советов, как общей, направляю-
ще|'й тенденции,
при ведут к дальнейшему не
приближению, а удалению низового аппарата
от населения. Из этого отрыва последует: ос-
лабление массовой работы,
расширение воз-
можностей бюрократизации аппарата и т. д.
Конечно, все сказанное не означает невозможности на-
стачного, отдельного укрупнения отдельных сельских сове-
тов, на ряду с продолжающимся разукрупнением, но озна-
чает, что генеральная линия, взятая на прибли-
жение аппарата к массам, к бедняцким и серед-
няцким слоям деревни, должна продолжаться.
Количество сельсоветов, по примеру прошлых лет, нужно уве-
чивать. Есть два ряда условий, определяющих оживление ра-
боты сельского совета: во-первых, условия объективные,
которые по самому своему существу не зависят от сельского
совета,—медленный рост материальной базы сельского совета,
руководство волисполкомов, партийное руководство и, в о-
вторых, условия субъективные, сущность которых заклю-
чается bi самом сельском совете—подбор людей, работа пле-
нума, президиума, секций и т. д.
Дальнейшее содержание этой главы посвя-
щено анализу субъективных условий развития
и оживления сельских советов. Сюда входят:
1) пленумы сельских советов и их работа, 2) пре-
зидиум сел ь с кого совета, 3) председатели сель-
ских советов, 4) ревизионные комиссии и их
деятельность.
1. Избирательные кампании последних трех лет имеют
большое политическое значение. Тенденции изменения в со-
ставе сельских советов в этих трех широких и открытых
избирательных кампаниях приобретают сугубую политиче-
скую значимость.
Статистические данные о социальном составе сельских
советов, опубликованные до сих пор, путаны и противоречи-
вы. То, что говорил о них несколько лет тому назад В. Мо-
лотов, имеет силу для их оценки и па сие время *. Трудно
1 «Данные, где смешиваются итоги 1924—1925 гг.—а к сожалению
это сделано в сборнике НКВД — очень часто для сравнения с этой
(1925/26 г. — М. Р.) перевыборной кампанией мало пригодны. Они дают
иногда прямо ложное освещение результатов политики партии в деревне»
(В. Молотов. «Политика партии в деревне», 1927, с. 165).
подыскать более запутанную, менее разработанную область
статистики, чем статистика избирательная. На протяжении
трех—четырех лет несколько раз изменялись классифика-
ционные признаки, несколько раз данные Наркомвнудела
подвергались серьезному сомнению. Особо спорным местом
избирательной статистики были данные об избирательных
кампаниях 1924/25 года. Несмотря на то, что в своих полеми-
ческих статьях т. Я. Яковлев убедительно показал необхо-
димость разделять избирательную кампанию на два периода,
смешение данных выборов 1924 года и выборов 1925 года
нашло себе место вновь в статистике Всероссийской цент-
ральной избирательной комиссии К Кроме этого существуют
небольшие расхождения и в цифровых данных по прошед-
шим избирательным кампаниям между статистикой Нарком-
внудела и статистикой Центральной избирательной комис-
сии. Так, например, по данным НКВД (РСФСР после пе-
ревыборов советов в 1925/26 году, рабочих в составе сельских
советов было 2,4 о/о, а по сведениям Всероссийской цент-
ральной комиссии — 2,9%. Крестьян, по данным НКВД, в
сельских советах было 90,6%', а по сведениям Избиратель-
ной комиссии — 90,1%. Следует обратить серьезное внима-
ние на статистическую обработку материала проходящих вы-
боров в советы. Ошибки, сделанные в прошлом, должны
быть предупреждены. Нельзя забывать, что статистика изби-
рательных кампаний имеет особую политическую важность;
ошибки в ней могут повесги к неверным политическим вы-
водам и дать материал для антипартийных сил.
Все сделанные замечания об общем характере качества
избирательной статистики нужно- иметь в вицу при оценке
приводимых ниже сведений о социальном составе сельских
советов. Таблица, указанная ниже, составлена на основании
кан материалов НКВД, так и материалов Всероссийской цен-
тральной избирательной комиссии 1 2 (см. след, страницу).
Из приведенной таблицы нужно сделать следующие вы-
воды: во-первых, процент рабочих членов сельских сове-
тов после трех колебаний в 1923, 1925 и 1926 гг. вырос; за
последние две избирательных кампании он достиг высоты,
превышающей положение 1924 г.; во-вторых, в последней
1 См. ст. Я. А. Яковлева «Надо сделать еще несколько шагов
вперед», «Правда», 1926, № 163. А также всю полемику между
т. Яковлевым и т. Карпинским.
2 «Избирательная кампания в советы РСФСР в 1924/25 гг.». Предва-
рительные итоги. Вып. 2-й, Наркомвнудел, Статбюро, 1925, с. 142—143;
«Выборы в советы РСФСР в 1925/1926 гг.». Наркомвнудел РСФСР,
М. 1926, ч. 1-я, с. 26, 27 и сл.; «Итоги выборов в советы РСФСР
в 1927 г.», вып. 1-й. Всерос. Центризбирком, 1927, с. 12, 13 и сл.
избирательной кампании остановлен рост служащих — членов
сельских советов; налицо мы имеем несомненное снижение
процента служащих в сельских советах; и, в-третьих, в
глаза бросается незначительное, но продолжающееся падение
процентной доли крестьян в сельских советах.
Почти аналогичную картину соотношения различных со-
циальных слоев в сельских советах дает статистика по- всему
Союзу ССР. «Основная социальная группа в деревне — кре-
стьяне—дает для членов сельсоветов в среднем по Союзу
87,0о/о. Служащие вместе с группой сельской интеллигенции
(учителя, врачи, агрономы) в среднем по Союзу составляют
1 Приведенные данные о социальном составе сельских советов
в 1924, 1925 и 1924/25 гг. (общие данные) взяты из обзора предвари-
тельных итогов избирательных кампаний в советы РСФСР в 1924/25 гг.
Они расходятся с цифровыми данными НКВД РСФСР, помещенными
в другом сборнике («Выборы в советы РСФСР 1925/1926 гг.»), поэтому
в таблице приведены и те и другие. Очерчены сведения из кн. «Выборы
в советы РСФСР в 1925/26 г.».
6,6о/о, рабочие—5,0%. Данные по отдельным республикам
представлены в следующей таблице (в процентах):
Союзные республики Крестьяне ' Рабочие В том числе Кустари и ремеслен. Учителя, врачи, агрономы Все прочие служащие Красноарм. Прочие
С.-хоз. батраки 1 Прочие рабочие
РСФСР
1927 г. . . 89,1 4,3 2,5 1,8 0,8 2,3 3,2 0,3 -—
1926 г. . 90,1 2,9 нет свед. 0,8 2,1 4,1 — —
УССР
1927 г. . . 85,1 3,8 0,5 3,3 0,7 4,1 5,9 0,2 0,2
1926 г. . . 82,7 3,8 нет свед. — 4,7 7,1 И. СБ 1,7
БССР
1927 г. . . 91,5 2,5 1,1 1,4 1,0 2,0 2,5 0,5 —
1926 г. . . 92,0 0,5 нет свед. 0,8 2,5 4,2 — —
ЗСФСР
1927 г. . . 75,0 10,9 7,9 3,0 1,5 4,0 7,6 5 0,8 0,2
1926 г. . . 82,3 2,9 нет свед. 1,9 12 — 0,4
ТурССР 1927 г. . . 84,2 11,0 9,8 1,2 0,4 0,5 2,1 0,7 1,1
1926 г. . . 92,6 5,0 3,4 1,6 — 1, 1 0,5 0,8
УзбССР
1927 г. . . 67,3 16,9 15,5 1,4 0,7 1,4 2,3 0,2 11,2
1926 г. . . 72,9 25,4 23,9 1,5 0,7 0,0 1,0 — —
По СССР 1 1
1927 г. . 87,0 5,0 2,8 2,2 0,8 2,7 3,9 0,3 0,3
1926 г. . . 87,9 3,4 нет свед. 0,7 7, 6 0,0 0,4
Наибольший процент крестьян в составе сельсоветов
дает БССР (91,5), наименьший — УзССР (67,3). По проценту
рабочих резко выделяется УзССР, в которой их 16,9°/о.
Высок процент рабочих также в ТуркССР и, ЗСФСР. На пер-
вом месте по проценту служащих стоит ЗСФСР. Ничтожен
процент служащих в ТуркССР» 1.
Социальный состав сельских советов после выборов
1927 года значительно улучшился. Партия добилась этого
1 «Выборы в советы и состав органов власти в СССР в 1927 г.»,
Центризбирком ЦИК СССР, 1928, с. 12.
улучшения не методами военного коммунизма, не назначе-
нием, а широкими открытыми выборами. Поэтому сравнение
результатов избирательной кампании 1927 года с прошлыми
перевыборами имеет во многих случаях условный характер.
«Если мы будем сравнивать эту избирательную кампанию с
предыдущими избирательными кампаниями, скажем, в отно-
шении состава членов советов, то мы должны учесть, что
прежние перевыборы советов были такие, когда от нас,
от местных партийных организаций, в том: числе и непосред-
ственно от низовых партийных ячеек, в немалой мере зави-
село, кого провести — иногда даже прямо — кого назначить
в совет. Сравнивая итоги прошлых избирательных кампаний
с теперешней, когда это назначенство в общем было сведено
к минимуму..., мы должны учесть, что некоторые формально
сравнимые цифры и итоги и там и тут имеют разнообразное
значение: один и тот же процент рабочих или один и тот
же процент бедняков, но прошедших путем открытых выбо-
ров, с широким участием трудящихся в выборах, с громадной
активностью трудящихся при перевыборах, имеет, конечно,
разное политическое значение. Теперь при новых условиях
выборов, в новых осветах такой процент имеет гораздо'
большее значение, чем это, было раньше. При одном и том
же проценте рабочих, бедняков или близких к ним середняков
в советах мы можем теперь, при новых условиях руководства,
иметь на массы трудящихся более крепкое, более прочное
влияние» Ч
В результате трех перевыборных кампаний можно отме-
тить усиление батрацко-бедняцких элементов в сельских со-
ветах2. Нижеприводимые таблицы показывают рост про-
цента крестьян членов сельских советов, освобожденных от
уплаты сельскохозяйственного налога.
Крестьяне-члены сельских советов, освобожденные
о’т у п л
Г од-ы
1924 ..........
149е;
1924/25.
1925/26........
1927 ..........
1 В. Молотов. «Политика партии в деревне», с. 157.
2 Я- Полуян. «Перевыборы советов и деревенская беднота»,
«Известия ЦИК СССР и ВЦИК», 1927, № 300.
3 В скобках указаны сведения, отличающиеся от цифровых данных,
помещенных в книжке НКВД «Избирательная кампания в советы РСФСР
1924/25 г.», которые мы находим в позднейшем сборнике НКВД «Вы-
боры в советы РСФСР в 1925/26 г.».
ат ы с.-х. налога
Данные избир- кома Данные НКВД
—- 7,4
9,8
8,0 6,9(8,0)з
8,4 8,2
16,1 —
Социальный состав крестьян в сельских советах созыва
1927 года может быть охарактеризован следующей таблицей.
Освобожд. от налога У плачивающие Всего %°/о
До 1 р. От 1—2 р. От 2—5 р. От 5—10 р. Свыше 10 р.
16,1 15,8 24,1 25,1 П,7 7,2 100
Таким образом группа крестьян, освобожденных от упла-
ты сельхозналога и уплачивающих до Груб, на едока в хо-
зяйстве, составляет в среднем по сельским советам 31,9°/о.-
Группа уплачивающих от 1 руб. до 10 включительно на
едока составляет значительное большинство в сельских со-
ветах— 60,9о/о. Последняя наивысшая, зажиточная группа,
верхушки которой перерастают в кулацкие элементы села
и тесно связаны с последними, составляет в сельских сове-
тах 7,2о/о 1.
Познакомимся с партийным составом в сельских советах.
Оживление советов застигло ряд местных партийных органи-
заций врасплох. Нужно было переходить от методов казна-
чейства к методам широких избирательных кампаний, в то
время как они еще не успели усвоить новые способы руковод-
ства выборами. Поэтому в первую широкую избирательную
кампанию (1925 год) было налицо понижение численности
партийного ядра, особенно комсомольского ядра1, в составе
сельских советов. Однако результаты перевыборных кампа-
ний 1925/26 и 1927 годов указывают на восстановление ко-
личественного состава членов партии в сельских советах.
Что касается до роста авторитета партии, то он увеличи
вался на протяжении всех избирательных кампаний 1924 —
1927 годов.
«1925 год восстанавливает положение 1922 i ода,— иначе
говоря, перенасыщение, коммунистами сельских советов и вод-
исполкомов, происшедшее в 1923/24 году, было срезано пере-
выборной кампанией» 1 2. Прошедшие после этого перевыбор-
ные кампании 1925/26 и 1927 годов неизменно увеличивали
партийный состав сельских советов. В сельских советах по-
следнего созыва процент коммунистов—членов сельских сове-
1 Я. Яковлев. «Из уроков перевыборов». «Сельсоветы и волиспол-
комы», сбора., Гиз. 1925, с. 6.
2 Приведенные цифры с наглядностью показывают, что все измыш
ления троцкистской оппозиции о затоплении нижних этажей нашего
государственного аппарата кулацкими элементами деревни, ложны и
не соответствуют действительности.
той—более чем в два раза выше по сравнению с процентом
коммунистов в сельских советах созыва1 1922 года.
1 • Годы Канд, и чл. ВКП(б) и ВЛКСМ Беспартийные
Данные НКВД Данные Центр- избир- кома Данные НКВД Данные Центр- избир- кома
1922 6,1 6,1 93,9 93,9
1923 7,8 7.8 92,2 92,2
1924 11,3 — 89,7 —
1925 ... • 5,9 — 94,1 —
1924/25 9,4 8,9 89,6 91,1
(1924/25 1 8,9 - 91,1 —
1925/26 9,9 10,1 90,1 89,9
1927 — 12,9 — 87,1
В двух последних перевыборных кампаниях восстановил
свои политические позиции в сельских советах и, комсомол1.
Эти кампании прошли под знаком роста авторитета комсо-
мола среди избирателей. В недаШком прошлом, в начале
политики оживления советов, комсомол потерпел серьезное,
как выражается т. Яковлев, «политическое поражение». В пере-
выборах 1925 года число членов ВЛКСМ в сельских сове-
тах уменьшилось почти вдвое.
Годы %
1924 .............. 4,2
1925 .............. 2,3
1924/25............ 3,7
1925/26 ........... 3,8
1927 ........... . 5,1 (данные НКВД)
Рост авторитета комсомольской организации в деревне
тем важен, что сеть комсомольских ячеек шире, чем сеть
партийных 1 2. Увеличение удельного веса членов партии и
комсомола в сельских советах является следствием общего
увеличения авторитета партии в деревне. Динамика про-
цента коммунистов-депутатов членов сельских
советов означает рост доверия бедняцко-се-
1 Обведены данные НКВД, расходящиеся со сведениями, опубли-
кованными в сборнике НКВД в 1925 г.
2 «При сопоставлении числа партийных и комсомольских ячеек
в деревне невольно возникает мысль об огромной роли деревенского
комсомола: 18000 партийных ячеек и 49000 комсомольских» (из речи
Н. И. Бухарина на VIII съезде ВЛКСМ, «Комсомольская правда»,
1928, № 105).
редняцких масс к партии1. В проходящей пере-
выборной кампании ячейки партии должны не
только удержать занятые позиции в сельских
советах, но и продвинуться вперед.
Значительное изменение произошло за три последних
года в составе сельских советов по полу. Вопрос о выдви-
жении женщин, увеличение их количества в сельских сове-
тах—задача, которую непрерывно ставит каждый съезд пар-
тии и каждый съезд .советов. Эти 'партийные директивы
находят яркое отражение во все увеличивающемся росте
удельного веса женщин в составе сельского' совета, который
за период с 1922 по 1927 годы вырос почти в двенадцать
раз 2. 1 '
Годы Мужчин Женщин Всего
(в процентах)
1922 99,0 1,0 100
1923 97,8 2,2 100
1924/25. . . . 89,9 10.1 100
1927 88,2 11,8 100
1 Данные по СССР о проценте членов ВКП (б) и ВЛКСМ среди
избранных в сельские органы власти следующие1.
Союзные республики Чл. сельсоветов Пред, сельсоветов Ревкомиссии сельсоветов
Члены । и канд. ВКП (б) Члены । и канд. ВЛКСМ Беспар- тийные Члены и канд. ВКП (б) Члены и канд. ВЛКСМ Беспар- тийные Члены и канд. ВКП (б) Члены и канд. ВЛКСМ Беспар- тийные
РСФСР. . . 1927 7,8 5,1 87,1 18,7 5,1 76,2 6,1 4,7 89,2
1926 6,2 3,9 89,9 14,1 3,8 82,1 4,6 3,6 91,8
УССР . . . . 1927 9,0 4,0 87,0 22,8 3,1 74,1 4,5 3,2 92,3
1926 7,0 3,0 90,0 17,8 2,0 80,2 3,4 2,5 94,1
БССР. . . . 1927 9,3 9,0 81,7 33,7 5,9 60.4 8,5 6,2 85,3
1926 8,5 9,5 82,0 32,3 7,3 60,4 9,6 6,7 83,7
ЗСФСР. . 1927 16,3 9,5 74,2 39,6 8,1 52,3 16,6 11,0 72,4
1926 13,4 6,6 80.0 34,3 4,8 60,9 11,2 6,8 82,0
Турк. ССР. . 1927 12,4 4,2 83,4 37,4 3,4 59,2 Рев. КОМ. нет.
1926 14,0 2,1 83,9 32,2 0,9 66,9 » » »
Узб. ССР. . 1927 11,5 6,3 82,2 27,0 4,0 69,0 » »
1926 12,2 3,4 84,4 30,1 1,2 68,7 » » в
По СССР. . 1927 8,7 5,2 86,1 20,5 4,9 74,6 6,0 4,6 89,4
1926 7,0 3,9 89,1 15,9 3,6 80,5 4,6 3,5 91,9
(«Выборы в советы и состав органов власти в СССР в 1927 г.»,
Центризбирком при президиуме ЦИК СССР, 1928, с. 13).
2 По Владимирской губернии встречаются сельские советы, состоя-
щие целиком из женщин. Приведенные в таблице данные подтвержда-
Директива партии и правительства о привлечении к не-
посредственному управлению государством широких масс
крестьянства отчасти находит свое осуществление в теку-
чести круга лиц, бывших членами сельского совета Б изби-
рательной кампании 1925/26 года число избранных членов
сельского совета в первый раз достигало 51,8%,, после пере-
выборов 1927 рода этот процент еще более увеличился,
дойдя ДО' 53,9% * 1.
По данным Самарской губернской КК—РКИ, обследо-
вавшей осуществление советской демократий на местах, со-
став сельских советов по Самарской губернии обновлен
от 4G до 60%. По сведениям Вятской губКК—РКИ в двух
обследованных ею сельсоветах ('Васильковском и Шембет-
ском) в последней перевыборной кампании состав сельских
советов обновлен на 65,8%.
Переходим к рассмотрению работы пленумов сельских
советов. Основным недостатком в организации и деятель-
ности пленумов сельского’ совета является то-, что они редко
собираются. Благодаря этому коллективная работа всех чле-
нов сельского совета заменяется работой одного председа-
теля. Из материалов обследований видно, что сельский совет
не был руководящим центром жизни деревни; он собирался
лишь для заслушивания отчетов и торжественных докладов,
обсуждения особо важных вопросов, но не вникал в решение
всех текущих вопросов деревенской жизни.
Вот характеристика работы пленумов сельских советов.,
данная в 1925 году. «В большинстве случаев коллективная
работа отсутствует. В совете работают председатель и секре-
тарь по сбору налогов и выполнению распоряжений вод-
исполкомов, все вопросы, касающиеся нужд и интересов кре-
стьянства, разрешаются непосредственно сходами, работой
которых сельсовет не -руководит» 2.
Несмотря на три прошедших года эта характеристика
не потеряла своей свежести. В большинстве селений РСФСР
за деятельностью председателей сельских советов нельзя
ются по отдельным районам Республики. Так, по Шуйскому уезду
в 1925 г. в сельсоветы было избрано 88,4°/о мужчин и 11,6> женщин,
а в 1926/27 г состав сельсоветов распределяется так мужчин — 87,8%.
а женщин—12,2%. Рост удельного веса женщин в сельских советах
Шуйского уезда налицо (Стеногр отчет XV Шуйского уездного съезда
советов, 1927. Из доклада уездной избирательной комиссии, с 186).
1 В приведенные данные нужно внести некоторые поправки: про-
цент текучести членов сельского совета повышается отчасти и тем, что
расширяется количество членов сельского совета. Так, например, в
1925/26 г. по РСФСР количество членов сельсоветов было равно
833 359 чел., а в 1927 г., это число увеличилось до 921 673 чел.
ь Тов. Кириллов. «Работа сельских советов». Сборник «Сельсо-
веты и волисполкомы», с. 61
рассмотреть самого сельского совета, причем, с другой сто-
роны, сельский совет заслоняется активностью схода. Осо-
бенно верна эта характеристика для подавляющего большин-
ства сельских советов Центрально-черноземной, Нижне-волж-
ской и Средне-волжской областей.
За последние два года можно наблюдать пистоянйое
увеличение количества заседаний сельского совета. Сельские
советы стали собираться чаще, чем они собирались в
1924/25 году. Случаи, когда сельский совет не собирался
совершенно в течение года, стали более редкими С По дан
ным обследований НК РКИ РСФСР в 1926 году разных
районов республики (Воронежской, Костромской, Нижегород-
ской, Саратовской, Ульяновской губерний, Северо-кавказского
края, Уральской области) «40 сельских советов заседают
один раз в две недели; чаще заседают 23 сельских совета;
один раз в месяц—9 сельских советов; а реже одного раза
в месяц (раз в 2—6—8 месяцев)—8 сельских советов».
О более частых, по сравнению с 1925 годом, созывах
заседаний сельского совета пишет в своей информационной
сводке орготдел ВЦИКа; «Сравнительные данные о засе-
даниях сельских советов говорят об улучшении их работы:
в прошлом полугодии 3 247 сельских советов имели 11 274 за-
седания )(в среднем 3-4 на сельский совет); в текущем
(1926/27 г,— М. Р.)—6 619 сельских советов имели уже
37 040 заседаний (в среднем 5-6 на сельский совет») 2.
1 В стенографическом отчете ХШ Самарского губсъезда советов
находим следующее сообщение: «Недавно мы рассматривали работу
одного сельского совета, насчитывающею до 100 членов. Оказалось,
что совет никогда не собирается, комиссии не работают, а собирается
сход. На него является 50—100 человек, которые решают все дела»
(«Стенографический отчет XIII Самарского губсъезда советов», 1926,
с. 11).
1 Тов Киселев на майсксчи совещании заведующих орготделами
(1928 г.) говорил: «Если взять заседания, то видим, что сельские советы
заседали в предыдущем году 3—4 раза, а в нынешнем уже 5—6 раз
в полугодие» (Бюллетень совещания заворготделами ЦИКов автономных
республик, краевых, областных и губернских исполкомов, № 1, 1928
Из доклада т. К и с е л ев а, с. 7 и 9) Вот данные по Северо-
Кавказскому краю (2-е полугодие 1926/27 г.) дающие в среднем такое
же количество пленумов сельского совета
Название округов Число сель- советов Сколько прове- дено ими пле- нумов В среднем на 1 сельсо- вет приходится пленумов
1. Донецкий . . 129 494 3,8
2. Терский 123 630 5,1
3. Шахтинско-Донецк. • . . . . 182 3J 0,2
4. Кубанский 228 2 410 10.0
5. Ставропольский , 139 903 6,5
6. Таганрогский 63 323 5,1
7. Черкасский 30 96 3,2
Всего . . . 891 4 887 5,4
Общая картина увеличивающейся активности сельского
совета подтверждается данными по отдельным районам.
На XV Шуйском уездном съезде советов в отчетном докладе
уездногй исполнительного комитета указывалось, что «сравни-
тельные цифры могли бы вас. утешить: они говорят, что
в Позапрошлом году мы имели на каждый- сельский совет
в среднем 1,9 пленума, в этом году мы имели более 4 пле-
нумов, так что, превышение на каждый сельсовет довольно
значительное, но надо учесть, что по- Положению пленумы
сельских советов должны собираться не менее 1 раза в
две недели. Следовательно, вы видите, что 4 пл'енума уже
не так много, тем более, -если учесть плохое качество- работы
этих пленумов; один из них является организационным
после, выборов сельского с-о-вета, когда выбывает председа-
тель, второй собирается для выборов избирательной комис-
сии, которая будет подготовлять новые перевыборы. Т-ак| что
практических пленумов выходит только- два» х.
Рост количества заседаний сельского совета несомненен.
Но даже и сейчас количество заседаний сельско-го совета
ниже установленной законодательством нормы (2 раза в ме-
сяц) 2.
Курс на преьращени-е сельскою совета в центр, кото-
рый должен руководить хозяйством деревни, приведет к
увеличению количества заседаний сельского- совета за счет
дальнейшего сокращения количества сходов.
Посещаемость заседаний сельского совета неудовлетво-
рительна. По 26 взятым на выдержку сельским советам,—
читаем в материалах обследования НК РКИ РСФСР
(1926 г.),—разных губерний посещаемость в 15 сельских со-
ветах -от 25 до 60% членов сельских советов. В 11 Сове-
тах—от 60 до 80°/о. .Посещаемость заседаний сельского со-
вета приближающаяся к стопроцентной,—явление редкое.
В городских советах посещаемость пленумов совета выше
и достигает в среднем 60 —7О°/о. По- данным орготдела
1 Стенографический отчет XV Шуйского уездного съезда советов.
1927, с. 91.
1 «Если сельсоветы раньше заседали раз через 2 илй 2 с половиной
месяца (а норма одно заседание в 2 недели), то по нашему уезду по
данным, полученным от виков и выявленным во время обследования,
из имеющихся 25ч сельсоветов но 195 сельсоветам проведено 3 600 засе-
даний совета, б среднем на месяц приходится полтора заседания, т. е
немного меньше установленной нормы, по сравнению с прошлым годом
заседания советов в общем значительно стали чаще, ближе к установлен-
ной норме (Н. Пролетарский. «Итоги оживления советов в деревне»,
«Нижаее Поволжье», 1928, № 2, с 123; то же Ф Климов «Состоя-
ние работы сельских советов», «Большевистское дело», 1928, № 1,
с. 38; то же И. Дурдинский. «Работа сельских советов и ее
недостатки», «Коммунар», Брянск, 1928, № 2, с. 36—З7).
ВЦИКа, «посещаемость членами заседаний сельских сове-
тов достигает в среднем лишь 50%. Например, в Смолен-
ской губернии она в среднем равняется 57%, с колебаниями
от 30 до 80% по разным сельским советам. По Рязанской
губернии посещаемость 62,5%, по Псковской—41,2%». При-
близительно о таком же уровне посещаемости сообщает Вят-
ская губКК—РКП; там по Васильковскому сельскому совету
на заседания ходят 55% членов сельского совета и 38,7%
сельских уполномоченных; по Шембетскому сельскому со-
вету посещаемость равна 40%’ х.
По данным печати процент посещаемости сельских сове-
тов, по сравнению с 1925 годом, вырос, но все же не пре-
вышает 50—60%.
На заседании 14 января 1928 года Б. Куликовского
сельского совета, Костромской губернии, «из 11 членов
(совета.—Л1. Р.).. явилось только 4»1 2 Из 23 членов Хотеев-
ского сельского совета, Смоленской губернии, «насчитывается
9 членов неработоспособных. Они не только не ведут обще-
ственную работу, но и не выполняют поручений сельского
совета. На заседаниях сельского совета их не бывает»_3.
«Следует также отметить все еще низкий процент посе-
щаемости членами сельсовета своих заседаний. Этот про-
цент в среднем составляет 46, причем процент явки жен-
щин только 24. Оградное явление составляет явка батраков
и бедняков, она достигает: первых—65% и вторых—52%,
а то время как явка середняков составляет 45%. Удовле-
творительный процент явки дают партийцы—65°/0, хуже ком-
сомольцы—39% против 41% явки беспартийных. Посещения
должностными лицами (председателем, секретарем и упол-
номоченными сельсовета) составляют 70% против 28_%
остальными» 4,
1 «Посещаемость заседаний членами сельского совета низка. Так,
за IV квартал по 358 сельским советам (53% к общему числу сельских
советов в губернии) проведено 906 заседаний с участием в них 4 322 чле-
нов, что составляет по 4,7 на одно заседание. При среднем количестве
членов одного сельского совета в 18 человек, посещаемость заседаний
членами составляет 26%» (Отчет Брянского губисполкома 8-го созыва
IX губсъезду советов за 1925/26 г., с. 8): «Средний процент посе-
щаемости заседаний членами сельского совета не превышает 50—60%»,
читаем мы в отчете Астраханского губисполкома за 1925/26 г. (с. 10).
«Посещаемость Олейниковского сельского совета, Воронежской губернии,
равна 30%» (Н. Григорович. «Олейниковский сельский совет», «Во-
ронежская коммуна», Воронеж, 1926, № 165).
г «Крестьянская правда», Кологрпв, 1928, № 11.
3Г. Сиводеев. «Сельский совет на смотру», «Смоленская де-
ревня», 1928, № 14.
4 Ф. Климов. «Состояние работы сельских советов», «Большевист-
ское дело», 1928, № 1, с. 38.
Причин плохого посещения заседаний сельского совета
несколько х: во-первых, неинтересная повестка дня, во-вто-
рых, отсутствие определенной нагрузки у каждого члена
сельского совета, в-третьих, отдаленность сельского центра
от местожительства членов сельского совета в укрупненных
советах, в-четвертых, отсутствие ответственности перед изби-
рателями и, в-пятых, личное нежелание или объективная
невозможность работать в сельском совете.
Во многих районах встречаются такие повестки дня
заседаний сельских советов, которые могут отбить охоту
посещать заседания у самых активных членов сельского
совета. Подробнее о> повестке дня пленумов сельских советов
будет сказано ниже.
Второй причиной, отрицательно влияющей на посеща-
емость пленумов сельского! совета, нужно считать отсутствие
у каждого члена совета определенной нагрузки. Как пра-
вило, работают два-три человека, а остальные члены совета
ограничиваются лишь посещением пленумов, пока это им
не надоест. Почти половина членов сельских советов не
работает в секциях, «Обязанности распределены не между
всеми членами»—пишет селькор из дер. Лукьяновки Хаба-
ровского округа 1 2. «Чле;ны сельского совета, а их 32 (в трех
населенных пунктах), в работу не втянуты»—сообщает дру-
гой селькор из дер. Выкрестово, Воронежской губернии 3.
«Большим недостатком в сельских советах Малоярославецкого
уезда, Калужской губернии, являлось то, что не было кол-
лективной работы. Работал председатель, но не работали
остальные сельсоветчики» 4 *. «Наши сельские советы до сих
пор не справляются с возложенной на них работой. Я не
буду говорить о всех сельсоветах, но в большинстве работу
ведет один председатель», а «для того, чтобы всю работу
сельсовета не вез на себе только один председатель, не-
обходимо каждому члену совета дать какую-нибудь опре-
деленную работу». Отсутствие у членов советов определен-
ных заданий отмечается обследователями советской демо-
кратии в материалах Вятской губКК—РКП.
1 «В сельских советах центральных губерний РСФСР можно наблю-
дать сезонное понижение посещаемости пленумов секций летом, когда
с наступлением весны крестьяне — члены советов — уходят на заработки
в Москву и другие города» (см. «Как работает Ожиговский сельский
совет», «Коммуна», Калуга, 1926, № 159; А. Андреев. «Почти все
члены сельсовета уехали», «Беднота», 1926, № 252).
2 «Обследование Лукьяновского сельского совета», «Тихоокеанская
звезда», Хабаровск, 1926, № 385.
3 «Сельский совет в Выкрестове», «Воронежская коммуна», 1926,
№ 151.
4 «Малоярославецкая деревня», «Коммуна», Калуга, 1926, № 151;
то же в отчете о деятельности Городского уисполкома, 1925, с. 73.
Низовой советский аппарат
5
Третья причина плохой посещаемости членами сель-
ского совета пленумов—отдаленность совета от их место-
жительства. Районирование, приближая аппарат к массам,
одновременно привело; к укрупнению сельских советов. В ре-
зультате этого территориально сельский совет, получив
больше прав, чем он имел раньше, стал дальше от насе-
ления. Обыкновенно в район сельского совета входит не-
сколько населенных пунктов (см. подробно выше). Расстояние
между этими населенными пунктами и центром сельского
совета достигает в некоторых частях республики не трех-
верстного радиуса, как это намечалось нашим законодатель-
ством, а десяти-пятнадцати-двадцативерстного расстояния на-
селенных пунктов от сельского’ совета. Такая отдаленность,
особенно при отсутствии у члена совета—бедняка—лошади
или в летнее время, когда лошадь на работе, создает боль-
шое препятствие для аккуратного посещения заседаний сель-
ского совета.
Наконец, четвертая причина плохой посещаемости засе-
даний сельского; совета покоится в недостатке ответственно-
сти у членов сельского совета перед своими избирателями за
выполнение работы в совете. До самого последнего времени
можно было наблюдать, что непосещавшие пленумы члены
сельского совета не отзывались из -состава совета избирате-
лями. По единодушному отзыву всех губКК—РКИ, обследо-
вавших осуществление советской демократии, «право отзыва
партийными и советскими органами в достаточной мере
крестьянству не разъяснено и, особенно, порядок проведе-
ния отзыва... случаи отзыва депутатов сельских советов не
практиковались»... В материалах встречаются лишь указа-
ния на то, что отзывы депутатов проводились или сель-
ским советом, или волисполкомом в тех случаях, когда депу-
татами совершались уголовные преступления. Политически
необходимым должно, быть проведение отзывов не аппарат-
ным путем, а через массы избирателей. Отзыв негодных
депутатов должен быть составным элементом оживления со-
ветов. Все более и более развертывающаяся самокритика
деревенского низового аппарата не достигнет своей цели,
если из нее не будут сделаны соответствующие организа
ционные выводы. Отзыв депутатов—необходимейшее звено
самокритики. Снятие негодного’ депутата на собрании изби-
рателей по своему политическому эффекту совершенно иное
дело, чем отозвание этого же депутата в аппаратном или
партийном порядке. Разъяснение избирателям права отзыва
должно стать большой политической задачей.
Подчеркивая большое политическое значение отзыва де-
путатов, ВЦИК 23 июля 1928 года опубликовал специальное
постановление о проведении отзыва депутатов1. Об.отзыве
же депутатов говорит внесенная в Положение О' сельских
советах 1924 года статья 25-а.
Тезис программы нашей партии об отзыве «депутатов
наиболее легким и доступным для рабочих способом» дол-
жен быть осуществлен до конца в избирательную кампанию
и в дальнейшем развитии оживления советов.
Порядок отчета членов совета о своей работе не миг
стимулировать роста чувства ответственности за свою работу
перед избирателями. Как правило', отчет о работе сельского
совета делает председатель сельского совета, при том в боль-
шинстве случаев лишь перед собранием избирателей того
населенного пункта, где находится сельский совет. Обыкно-
венно отчет сельского! совета обсуждается во время пере-
выборной кампании. Регулярная отчитываемость перед изби-
рателями слаба. Правильно поставленный отчет сельского
совета, затрагивающий наболевшие вопросы исполнения дан-
ного избирателями наказа, вызывает «значительный интерес
к проделанной советами работе» * Е. 2. Выполнение сельским
советом наказа должно быть основным стержнем отчетных
докладов. Планомерный отчет о работе депутатов укрепит
дисциплину среди членов сельских советов и увеличит
посещаемость заседаний сельских советов.
Отказ от работы в совете выбранного депутата (пятая
причина непосещаемости заседаний сельского совета) объяс-
няется двумя мотивами: во-первых, объективной невозмож-
ностью работать (болезнь, исключительная бедность и т. п.),
во-вторых, отлынивание от работы в совете вследствие не-
понимания политического значения этой работы и, в-третьих,
злостный саботаж работы, в конечном счете сводимый к анти-
советскому влиянию кулацких элементов села1 на депутата.
«Большая часть отказов,—пишет в своем отчете Армавирский
окрисполком,—имела уважительные причины: член совета,
обычно бедняк, являлся единственным трудоспособным чле-
ном семьи; меньшая часть просто злостно уклонялась от
выполнения заданий и явно саботировала в работе, вы-
1 Собрание Узаконений и Распоряжений РСФСР, № 104.
9 См. об организации отчетных кампаний и недостатках отчета:
Е. Зорин. «Итоги отчетной кампании в Ейском районе», «Изв. Сев.-
кав. крайисполкома», 1927, № 12; А. Плешков. «Итоги отчетности
и ход перевыборов советов», «Изв. Уралоблисполкома», 1927, № 3; «Отчет
Астраханского губисполкома за 1925/26 г.», с. 322; «Наказы избира-
телей, вынесенные на отчетных собраниях». Отчетная кампания сельских
и городских советов Новгородского окр., 5 февраля —15 марта 1928 г.;
«Отчет Воронежского губисполкома», 1927, с. 32; «Два года работы
Нижегородского губисполкома 'XII соз. 1925—27 гг.», с. 8.
ставляя причины простого нежелания, заявляя при этом:
исключите меня из совета, отдайте под суд, а работать . я
не буду». Практика советской работы в деревне, с одной сто-
роны, родит тип самоотверженного, преданного диктатуре
пролетариата сельсоветчика,—пионера организованной сдачи
хлебных излишков, аккуратного и активного члена сельского
совета, с другой стороны—опасающегося политических боев
с кулаками, боящегося работы сельсоветчика, саботирующего
в сельском совете. Отозвание и публичное порицание, вни-
мательный отбор выставленных кандидатов на выборах—
средство очистить сельские советы от балласта.
Иначе дело обстоит с бедняками—членами сельских со-
ветов—не могущими выполнять советскую работу. Ячейки
партии и советы должны испытать все способы, чтобы при-
влечь бедняка к работе и лишь 'в безнадежных случаях
ставить вопрос об отозвании.
Первое место в повестках дня заседаний сельских сове-
тов занимают организационные и административные вопросы.
37 обследованных НК РКИ РСФСР в 1926 году сельских
советов за время от 8 месяцев до- 1 года имели 738 заседаний
и рассмотрели 1900 вопросов. Из них:
Организационно-административных..................
О сельском хозяйстве ............................
О налогах и сборах ...............
Разных прочих вопросов .......................
Отчетов разных учреждений . ................ . .
Культурно-просветительных и здравоохранения . . . .
О благоустройстве ...............................
Разных хозяйственных вопросов....................
Кооперации и ККОВ................................
27%
18%
16%
И%
8%
7%
7%
5%
1%
Перенесение центра внимания сельского совета на адми-
нистративные вопросы несомненно- отрицательно влияло- на
посещаемость пленумов сельского- совета и на развитие ини-
циативы его членов. Тем более, что большинство этих вопро-
сов выдвигалось не членами сельских советов, а, главным
образом, вышестоящими органами советского аппарата, в пер-
вую очередь волисполкомами (райисполкомами), причем по-
становка этих вопросов в большей части связана с прове-
дением ударных кампаний.
Характер разбираемых сельским советом вопросов сейчас
очень мало изменился. Количество' административных вопро-
сов преобладает над количеством вопросов сельского хозяй-
ства и благоустройства деревни. Мало- уделяется времени
и внимания в работе сельских советов торговле и коопе-
рации, а также местному благоустройству К
1 «В заключение позволим себе сделать следующие выводы: цифра
разбираемых на заседаниях сельских советов сельскохозяйственных и
Данные обследования КК—РКИ советской демократии '
позволяют поставить все точки над «и» и сказать, что сель- '
с’кий совет в большинстве случаев не занимается хозяйствен-
ной жизнью деревни. Это поле деятельности, наиболее важ- '
ное для деревни, остается за сходом.
Сельскйе советы умеют администрировать, умеют хо-
рошо собирать налоги, но «в вопросах непосредственного
обслуживания хозяйственных нужд населения мы этого еще
не имеешь Вопросам сельского' хозяйства, вопросам куль-
турно-социальным... и целому ряду других существенней-
ших нужд населения сельские советы еще достаточного вни-
мания не уделяют. Эти вопросы достаточного отражения
в их работе не имеют, что можцо' подтвердить сводкой
материалов по ряду округов, где приведена характеристика
рассмотренных вопросов. Вот данные одного из округов:
административно-организационные вопросы в работе сель-
ских советов занимают 48,6 °/о; вопросы сельского хозяйства
занимают 9 о/о, прочие вопросы, где всякие назначения, пере-
мещения и т. п.—9о/о; вопросы культурно-социальные: здра-
воохранение, наробраз и социальное обеспечение занимают
всего 18о/о... Общественно-политическая роль советов на селе
также недостаточна. Это второй и существенный дефект в
работе сельского совета. До сих пор сельские советы часто
подменяются сельскими сходами» х.
Лучше обстоит дело в сельсоветах Архангельской губер-
нии. Там, по данным Архангельской губКК—РКИ, «сельские
советы улучшают свою работу, hoi все же мало занимаются
вопросами местного хозяйства и почти не занимаются вопро-
сами массовой работы». Из 262 вопросов, разобранных не-
которыми сельскими советами Архангельской губернии, было:
Организационных.....................
Финансово-налоговых ................
Местного хозяйства..................
Коопепативных.......................
ККОВ‘...............................
Земельных и лесных..................
Культ.-проев, и здравоохранения . . . .
Разных..............................
13,0%.
2,0%
14,0%
15,3%
9,0%
10,5%
10,2%
26,0%
100%
чисто крестьянских вопросов недостаточна. Такое положение вещей'
всецело надо отнести за счет руководящего состава сельсоветов и имею-
щихся в этих районах партийных и комсомольских ячеек, которые должны
являться (да они почти везде и являются) застрельщиками в работе по
оживлению советов» (Ф. Климов. «Состояние работы сельских советов»,
.Большевистское дело», 1928, № 1, с. 40).
1 «Решения II Сибкрайсовещания по совстроительству в деревне»
Изд. Сибкрайисполкома, 1927, с. 3.
Несмотря на очевидное преобладание вопросов коопера-
тивных, местного хозяйства, земельных и культурно-просве-
тительных, в некоторых сельских советах Архангельской гу-
бернии встречаются случаи, когда хозяйственные вопросы
занимают непропорционально' малое место, совершенно иное,
чем в приведенной выше характеристике. Так, в Посадском
сельском совете, Архангельской губернии, из 17 вопросов,
рассмотренных в 1927 году, только 2 относятся к местному
хозяйству и ни одного—к руководству работой секций.
Большинство хозяйственных вопросов села рассматрива-
ется на сходах земельных обществ. Местами даже админи-
стративные вопросы выносятся на сход и дело иногда дохо-
дит до утверждения на сходе протоколов сельского совета
и наложения штрафов за нарушение постановлений. Причина
этого лежит в материальной слабости сельского совета,t кото-
рая ставит его в зависимость от земельного общества. Под-
мена сходом сельского совета облегчается еще сохранившей
удивительную живучесть традицией о том, что сход, а не
сельский совет, хозяин деревни.
Две приводимые ниже таблицы ясно покажут подмену
сельского совета сходом.
Талицкий сельсовет, Тагильского округа, Уральской
области
Название организаций Колич. зас. с октября 1925 г. по янв. 1927 г. оличество разрешен- ых вопросов. Из них по категориям ародное образование здравоохранение Отчетн. докладов Разных
Адм. орг. и налог, вопросы. Хозяйственные вопросы
Сел.-хозяйствен. Промышлен. Соц.обесп.иККОВ п Проф. и труда О лесах Торговля и к-ция Дорог и комм.хоз. Гос. страхования |
Организац. Адм.-судебн. Фин.-налог. |
и к Г X
Пленум
сельсовета 15 44 12 — — 3 — 5 — 3 2 3 — 7 5 4
Сход . . . 25 80 4 3 16 7 — 2 1 4 7 7 3 1 6 19
Из этой таблицы следует: во-первых, что сельский
совет собирался реже, чем сход (обычное, но ненормальное
явление), во-вторых, что он разрешил меньше вопросов,
чем сход (сельский совет 44 вопроса, а сход—80), и, в-трсть-
их, что большинство' вопросов на повестке дня сельского
совета—вопросы организационные (почти 30%), в то время
как сход решает вопросы хозяйственной жизни деревни.
Следующая таблица составлена по- обследованным НК
РКИ РСФСР 4 сельским советам Ульяновской губернии
(Андреевский, Горки, Селищенский, Ушаковский).
Название организации За 14 мес. 1925/26 г. собирались Хозяйств, вопросы Налоговые вопросы Вопросы землепольз. Опека Кооперация и ККОВ
Сельсоветы 69 26 7 9 1 2
Сходы ... 112 62 12 20 3 23
Приведенными таблицами верно отмечаются тенденции
в развитии сельских советов: пленум сельского совета лишь
переходит к управлению хозяйственной жизнью деревни и
рассмотрению культурно-просветительных вопросов. Наибо-
лее быстро этот переход завершается там, где у советов
создана материальная база для развертывания массовой ра-
боты. Этому процессу нужно- всемерно помогать. Деревен-
ские ячейки партии должны направить советы села по пути
превращения сельских советов в органы руководства хозяй-
- ственной жизнью деревни. Здесь всегда нужно помнить,
что «советы—единственная организация, могущая объеди-
нить политические, хозяйственные-, культурные и админи-
стративные вопросы и организовать политическую активность
рабочих и крестьян»1.
Какую роль сыграли пленумы сельских советов в прове-
дении последних массовых кампаний? По- многочисленным
отзывам обследователей, большинство кампаний прошло мимо
внимания сельских советов, в них участвовал лишь предсе-
датель сельского совета, поскольку вышестоящие исполкомы
налагали на него ответственность за выполнение мероприятий
по проведению этих кампаний. В материалах обследования
советской демократии Вятской губКК—РКИ имеется такая
оценка деятельности сельских советов в хлебозаготовитель-
ной кампании: «Советы в деревне оказались слабы, не про-
явили достаточного внимания к этим государственным за-
дачам, не втянули всю массу членов советов в эту работу,
1 Из доклада т. Кагановича на совещании по советскому
строительству. Январь, 1925, с. 98—99.
не чувствовали на себе ответственности за успех этих кам-
паний». О том, что к марту 1927 года «до сельских советов
еще не докатились... кампании по снижению цен и режиму
экономии»,—писал в прошлом году орготдел ВЦИКа в своей
информационной сводке. Вполне законен поэтому вывод, что
в массовых кампаниях сельский совет был представлен лишь
своим председателем, в то время как большинство членов
совета не было втянуто в проведение этих кампаний Ч
Советское государство сверху до низу проникнуто пла-
новым началом. В работе сельского совета это социали-
стическое начало должно проявляться в планировании дея-
тельности совета. Внедрение планового начала в работу
сельских советов началось лишь за последние 2-3 года. План
сельского совета строится на 3, 6, 12 месяцев. При соста-
влении плана сельскими советами иногда (очень редко)
учитываются вынесенные 1избирателями наказы, которые
включаются целиком в план сельского совета. Количество
сельских советов, которые перешли на работу по плану,
постепенно растет 1 2. План из райисполкома (волисполкома)
постепенно проникает в сельские советы. Сельский план
в будущем должен быть конкретизацией плана районного,
основанного на районном узле местной промышленности и
на учете растущих потребителей сел и деревень, входящих
в данный район.
Большинство планов советов в деревне охватывает
только распорядок внутренней деятельности сельских сове-
тов: количество и сроки заседания пленумов, президиумов,
секций, характер подлежащих обсуждению вопросов и т. п.
Местами у местных работников благодаря этому создава-
лось неверное представление о плане, как «календарном рас-
пределении занятий» 3. Это — ошибочное, узкое понимание
1 Сделанный вывод целиком подтверждается данными доклада
т. Болдырева на тему «Массовые кампании и низовой советский
аппарат», сделанного в Институте советского строительства. «Низовой
аппарат не сумел сразу создать необходимую атмосферу вокру! хлебо-
заготовок, не мог быстро вовлечь в это дело бедноту и общественные
организации» (М. Болдырев. «О недостатках работы низового аппа-
рата». «Партийный спутник», Сталинград, 1928, № 4, с. 15).
2 «Переход на плановую работу сельсоветов происходит медленно
Многие советы, не уяснив значения плановой работы, относятся к со-
ставлению планов без учета своих сил и действительной возможности
проведения их в жизнь» (Материалы по отчету Донского исполкома на
окрсъезде советов IX созыва, 1927, стр. 21); «Во всех сельских станичных
советах заметно усиление плановости в работе» («Организационно-массо-
вая работа советов», Из информационно-инструктивного письма, № 1,-
1928, Донского окружного исполкома, Сев.-кавк. край, с. 8).
3 И. Перелетин. «Значение плана в массовой советской работе
на селе», «Вестник Ленинградского совета», 1926, № 8.
плана. Календарное расписание заседаний сходов и сель-
ских советов 1—лишь половина плана, его начало. Правильно
начинать введение плановости «с составления списка (ка-
лендаря) работ сельского совета» 1 2, чтобы затем перейти
к наметке более широкого плана.
Основным недостатком планирования в сельском совете
является отсутствие хозяйственного планирования 3. В этих
местах, где сельские планы пытаются охватить экономи-
ческие процессы деревни, они не идут дальше общих фраз:
«ликвидировать», «устранить», «перестроить». Этим же гре-
шат наказы избирателей, составляемые во время перевы-
борной кампании 4. Такое явление можно объяснить тем,
что конкретный план с указанием определенных предметов
хозяйственной работы нельзя построить и осуществить без
материальной базы.
Узость составляемых сельским советом планов проявляет-
ся еще, во-первых, в неумении связать в единый плановый
узел работу всех общественных организаций села и, во-
вторых, в этих планах, как и во всей работе укрупненных
сельских советов, большее внимание уделяется нуждам сель-
советского центра.
Неурегулированность взаимоотношений сельского совета
и земельного общества препятствует для введения единого
плана в хозяйственную жизнь деревни. Часто встречается
разнобой в планах сельского совета и. ККОВ. Они иногда
в работе перекрывают друг друга. Создается бесплановая
плановость. Все это на территории сельского совета.
Узость плана вырабатывает своеобразный «патриотизм»
того села, где находится сельский совет. В ряде заметок
селькоров во время обсуждения вопроса о разукрупнении
1 «Некоторые товарищи ошибочно думают, что сходы собираются
чаще сельского совета потому, что у сельского совета нет плана его
работы» (Игнатенко. «Причины слабой работы сельских советов»,
«Полесская правда», Гомель, 1926, № 192).
2 «Мы сейчас выдвигаем такое положение: планов раб'оты от сель-
ских советов едва ли можно добиваться. Они должны тишь составлять
список (календарь) работ» («Решения II Сибкрайсовещания по совет-
скому строительству в деревне», 1927, с. 8).
3 «Большинство сельских советов перешло на плановую работу, хотя
плановость еще не полностью охватывает их деятельность» («Достижения
налицо», «Советская мысль», Вел. Устюг, от 27/VI, 1926 г.).
4 «Конечно, это вовсе не означает, что мы должны сводить уровень
наказа, уровень выборов до уровня мелких текущих дел типа земских
выборов прошлого времени, до уровня только бани или прачечной. Но
все искусство большевиков, все искусство партии и политических руково-
дителей должно заключаться в том, чтобы соединить вопросы строи-
тельства бани и прачечной с основными вопросами нашей политики^
с основной линией нашей партии». (Л. Каганович. «Политические за-
дачи кампании перевыборов в советы», «Большевик», 1928, № 19, с. 13).
сельских советов в качестве аргумента за дальнейшее раз-
укрупнение встречается указание на то, что сельский совет
не может охватить в своем плане нуж'д всех селений, входя-
щих в‘ сельский совет, а уделяет больше внимания той
деревне, где он находится.
Обсуждая план сельского совета, нужно иметь в виду,
что во многих случаях плановость формальная расходится
с плановостью реальной. Другими словами, план остается
невыполненным, и работа сельского совета строится от случая
к случаю, без всякого' плана. Невыполнение намеченного, плана
объясняется, во-первых, тем, что часто составленный план
недостаточно популяризируется среди членов! совета и к
нему не привлечено общественное внимание деревни; во-вто-
р ы х, тем, что1 план (и наказы избирателей) составляется
необычайно громоздко; и', в-третьих, тем, что- «плановое
начало в! работе... сельских советов сознается ими больше
принципиально (?)»х, чем на деле.
Так, например, при составлении планов работы сель-
ских советов Невьянского района, Уральской области, дело
обстояло так: «в большинстве случаев планы составлялись
«кабинетным порядком», без привлечения к участию в их
разработке местного1 актива, а тем более широкой массы
избирателей»* 2. Получается разрыв: избиратели составляют
наказ, а к конкретной разработке этих наказов и к офор-
млению их в планы широкие массы трудящихся не при-
влекаются3. О формальном порядке составления планов го-
ворилось и на II Сибирском краевом совещании по сов-
строш ельству: «Планы работы составляют сельские советы,
районные исполнительные комитеты». Но какова цена этим
планам? «В большинстве случаев они составляются только
секретарями сельских советов, предварительного обсужде-
ния этих планов на заседаниях сельского совета с акти-
вом на секциях не проводится. Эти планы остаются простой
бумагой, никто ими не руководствуется и они являются
лишней работой—«писаниной». Со стороны районных испол-
27 28 <<<^>ТЧет ° Ра®оте Воронежского губисполкома XIV созыва», с.
2 «Как работают сельские советы Невьянского района», «Округ»,
Свердловск, 1927, № 18, с. 59
3 «Планы сельсоветов не всегда выносятся на обсуждение заседаний
сельсовета. В Колобовском сельсовете П/Володарского уезда о плане зна-
ли только некоторые члены сельсоветов. В Павловском, Никитинском,
Старо-Петровском сельсоветах планы совсем не обсуждались и не утвер-
ждались на заседаниях сельсоветов» (Из «Объяснит, записки к материалу
выборочного обследования сельсоветов Ярославской губ.» от 13/VI1
нительных комитетов дело руководства планированием сель-
советов поставлено чрезвычайно слабо» ].
В перевыборной кампании 1928/29 г. сельские советы
должны отчитаться не только о работе вообще, но и ука-
зать, что сделано ими bi плоскости планового оформления
и’ выполнения наказов избирателей. Выполнение наказов из-
бирателей должно стать критерием для оценки деятельности
сельских советов.
Как наказы избирателей, так и планы сельских советов
сплошь и рядом громоздки и нереальны. При составлении
плана не учитывают тех сил, которые этот план должны
осуществлять и поэтому провести работы по намеченному
плану не всегда удается 1 2. В материале обследования НК
РКИ РСФСР мы находим следующую оценку плана сель-
ских советов: «Планы... сельских советов в обследованных
районах по большей части носят еще административный и
организационный характер... планы составляются довольно
формально, без увязки со всем хозяйством и даже бюдже-
том... села, загромождаются всевозможными невыполнимыми
мероприятиями. В результате, вследствие нереальности, план
остается на бумаге, а составители, и исполнители планов
в него не заглядывают и им не руководствуются». «Планы
работ составляются, но зачастую недостаточно продуман-
ные и неохватывающие всех их прав и обязанностей» (Из
материалов обследования Можайского уезда, Московской гу-
бернии).
Иногда громоздкость плана сельского совета объясняется
тем, что' планы совета списываются с планов волостного
(районного) исполнительного комитета или даже просто пере-
писываются пункты из Положения о сельских советах 3. Эту
громоздкость плана не могут устранить издаваемые некоторы-
ми губисполкомами примерные планы работы сельских сове-
тов. Дело заключается в том, что громоздкость плана пере-
ходит в общие ни к чему не обязывающие формулировки.
В этом переходе к «пустым» планам немалую роль играют
эти самые примерные планы работы селвских советов, из-
даваемые губисполкомами. Их принимают как шаблон, без
поправок на местные особенности села. Действительная пла-
новость в работе местных органов зависит прежде всего
от материальной базы сельских советов. Без сельского бю-
1 «Решения II Сибкрайсовещания по совстроительству в деревне», с. 8.
2 С. Фомин. «Работа Мезенского сельского совета», «Известияч
Свердловск, 1926, №' 75.
3 См. материал Ярославского губисполкома. Объяснительная записка
к материалу выборочного обследования от 13/V1I 1928 г.
джета невозможно осуществить действительную, а не бу-
мажную плановость сельского совета. В этом отношении
характерно такое мнение одного местного! работника: «План
работы станичного совета отсутствует. На. вопрос, почему!
нет плана работ—председатель станичного совета отвечает,
что если будут деньги, то будет и план» (из материала
НК РКИ РСФСР). По 19 обследованным сельским советам
Ярославской губернии «выполнение плана колеблется от 17
(Ильинский сельсовет П/Володарского уезда) до 95% (Да-
ниловский сельсовет, Даниловского уезда). Среднее выпол-
нение планов’ по 19 указанным сельсоветам равно 57%.
Выполнение планов по количеству намеченных заседаний
колеблется от 40 до 90%. В среднем по 5 сельсоветам это
дает 68% выполнения»1. Нередко «принципиальное призна-
ние плановости, о котором пишут в каждой газете и го-
ворят на каждой конференции и съезде, у работников мест-
ного аппарата так и остается только признанием, хотя каждый
председатель сельского совета знает, что «без плана—не
работа»1 2.
Лишь единичные случаи показывают нам хорошо по-
ставленную плановую работу сельского совета. Большинство
же газетных заметок й официальных отчетов губисполкомов
говорит о том, что в сельских советах «слабая плановсть»3
Или налицо «о|тсутстр'ие плановости в работе и в учете
последней»4. Встречаются указания на то, что не только
сельские советы, но даже партийные фракции, там, где они
есть, планов работы не составляют5. Слабое руководство
райисполкомов (волисполкомов) значительно ухудшает со-
стояние плановости в сельских советах.
Из сказанного* понятно, какое отрадное впечатление со-
здается, когда среди моря заметок с отрицательной оцен-
кой плановости сельских советов встречаешь указание на
то, что «работа сельского совета ведется по плану»6, что
«пять сельских советов перешли на плановую работу»7, что
наказы избирателей сельским советам выполняются в пла-
новом порядке. К сожалению, одна ласточка еще не де-
лает весны.
1 Материал Ярославского губисполкома. Объяснит, записка к мате-
риалу выборочного обследования от 13/УП 1928 г.
2 «Звезда», Новгород, 1926, № 157.
3 «Постановление XVII Малоархангельского уездного съезда совет-
тов», 1927, с. 9.
4 «Отчет Астраханского губисполкома за 1925/26 г.», с. 11.
5 В. Захаров. «Фракция в сельском совете», «Псковский набат»,
1928, № 14.
6 Крапивин. «Работа есть», «Тамбовская правда», 1926, № 293.
’ «Отчет Астраханского губисполкома», с. 11.
Познакомившись с содержанием деятельности заседаний
сельских советов, мы имеем возможность перейти к рассмо-
трению организационных форм привлечения и организации
широких бедняцких и середняцких масс. Здесь перед нами
поднимаются три вопроса: во-первых, необходимость позна-
комиться с практикой расширенных пленумов сельских сове-
тов, во-вторых, подвести итоги организации бедняцко-серед-
няцкого актива и, в-третьих, указать на результаты работы
по организации групп и совещаний бедноты.
Обыкновенно на каждом заседании сельского совета,
кроме членов его и прикрепленных, где таковые есть, присут-
ствуют крестьяне—не члены сельского совета. Поэтому почти
каждое заседание сельского совета (пленума)—расширенный
пленумк Посещение крестьянством заседаний сельских со-
ветов нужнр рассматривать, как форму связи избирателей
со своими выборными и способ привлечения трудящихся к
управлению государством. На этом пути возможно создание
вокруг сельского совета бедняцко-середняцкого актива. Это
один из способов реализовать лозунг В. И. Ленина—«через
вовлечение в работу советов широких слоев передового кре-
стьянства, через укрепление и оживление работы советов—
к установлению тесной неразрывной связи с миллионами
трудового крестьянства».
Однако, несмотря на много хороших сторон, практика
таких расширенных заседаний сельских советов имеет и
отрицательные, подлежащие устранению свойства. Так, на-
пример, из материала обследований НК РКИ РСФСР можно
убедиться, что часто такие посетители заседаний сельского
совета представляют совершенно1 случайный подбор. «Уча-
стие на заседаниях сельских советов, помимо членов, других
избирателей, как-то: делегатов, рядовых крестьян, носит ха-
рактер случайности» (из доклада обследователя Дрожанского
райисполкома, Татарской республики). «Это просто слу-
чайная публика, приходящая в сельский совет по большей
части только затем, чтобы «покурить с начальством за ком-
панию»... публика, живущая по соседству с сельским советом'.'
(из доклада обследователя Лискинской волости, Воронеж-
ской губернии). Причем иногда такие случайные посещения
приводят к извращению классовой природы советского! ап-
парата, так как на заседание совета является зажиточ-
ная и кулацкая часть населения. «На пленуме Ива-
новского сельского совета при выборах председателя и се-
кретаря совсем непрошенные явились зажиточньщ крестьяне,
1 В Талинском сельсовете, Тагильского округа, Уральской области
на 15 заседаниях совета присутствовало 105 членов сельского совета и
135 посторонних граждан.
не члены совета, а посторонние граждане, и активно про-
водили свое влияние на исход выборов исполнительного
органа совета» (.из доклада обследователя Хохломской во-
лости, Нижегородской губ.). Бывают случаи, что присут-
ствующие граждане без всякого возражения со стороны
членов сельского совета присваивают себе решающий голос.
Отсюда вывод: при вовлечении трудящихся масс деревни
в работу сельского совета нужно опираться на организа-
цию наиболее активных элементов среди бедняцко-середняц-
ких слоев деревни и организованно привлекать их к упра-
влению государством. Здесь выступает колоссальная роль
бедняцко-середняцкого актив'а, который делает сельский
совет подлинно массовой организацией.
Иногда сельские советы созывают специальные пле-
нумы, которые называются расширенными пленумами. На эти
заседания официально приглашаются представители обще-
ственных, партийных и государственных организаций и учре-
ждений, находящихся на территории сельского совета. На
обсуждение таких широких заседаний ставятся наиболее
важные вопросы жизни деревни. Многие сельские советы
устраивают выездные или выходные расширенные заседания
пленумов, на которых обыкновенно с текущими вопросами
ставятся отчетные доклады. Например, по Воронежской гу-
бернии (всего 1 160 сельсоветов) в 1926/27 г. «было проведе-
но 3 612 выездных и открытых заседаний, по Вятской гу-
бернии (всего 1 277 сельских советов) было устроено 2 386
расширенных пленумов и т. д., по Саранскому уезду, Пен-
зенской губернии, около 40% заседаний сельских советов
(375 из 944) было открытыми с участием населения. На-
селение проявляет значительный интерес к выездным и рас-
ширенным пленумам сельских советов и нередко принимает
активное участие в разрешении вопросов. Некоторые гики
считают выездные расширенные открытые заседания наи-
лучшей формой вовлечения населения в работу советов.
В тех местах, где на эту работу обращено внимание, к
участию на заседаниях сельских советов привлечено боль-
шое количество населения: например, по Псковской губер-
нии—62.871 человек, по Тверской—на каждое заседание сель-
ского совета являлось до 100 человек и т. д.»1. Проведение
выездных (выходных) заседаний сельских советов имеет осо-
бо большое политическое значение р многоселенных район-
ных сельских советах. Увеличение таких пленумов за по-
следние годы—шаг вперед по пути укрепления отчетности
1 См. тад<же П л е с ь к о в. «О работе с советским активом", «Изве-
стия Владимирского губисполкома», 1928, № 3—4.
сельских советов перед населением. Это—один из способов
устранения такого безобразного положения, когда сельские
советы «отчитывались только в тех селениях, где они на-
ходятся».
Раньше уже указывалось на необходимость организации
вокруг сельского совета крепкого бедняцко-середняцкого
актива, который бы служил приводным ремнем между сель-
скими советами и трудящимися деревни. Вопрос о создании
беспартийного актива по существу есть вопрос об отноше-
ниях рабочего класса к беднейшему и среднему крестьян-
ству и союзу с ним. В 1926 году на XIV съезде ВКП(б)
в организационном отчете ЦК т. Молотов говорил: «По
отношению к крестьянству в настоящее время у партии име-
ются в основном те же три организационные задачи, что и
по отношению к рабочему классу. Эти задачи можно кратко
охарактеризовать следующим образом: с одной стороны,
перед партией стоит задача развертывания массовой работы
и оживления соответствующих массовых организаций в де-
ревне с осуществлением при этом правильного политиче-
ского руководства ими; с другой стороны, стоят задачи
усиления влияния партии в этих организациях, что по суще-
ству и является проведением подлинного пролетарского
руководства в деревне, и, наконец, необходимо1 создание
в деревне широкого беспартийного крестьянского актива во-
круг партии, который только и может обеспечить в со-
временных условиях действительное влияние и руководство
партии широкими крестьянскими массами» Г
Переход к оживлению советов, новые методы пролетар-
ского руководства крестьянскими массами со всей остротой
выдвинули важнейший вопрос о беспартийном крестьянском
активе. И там же, на XIV партсъезде, т. Молотов, подчер-
кивая важность создания и укрепления беспартийного кре-
стьянского актива, говорил: «Главнейшей задачей для партии
в настоящее время является не столько увеличение числа
коммунистов в советах или в исполкомах советов, сколько
создание и увеличение беспартийного крестьянского актива
вокруг партии. В этом теперь главная задача обеспечения
пролетарского руководства деревней. Именно через широ-
кий беспартийный крестьянский актив в деревне мы можем
добиться лучшего1 влияния и лучшего руководства крестьян-
скими массами» 1 2.
До сих пор нет ясного представления о том, кого же
надлежит считать членом беспартийного актива? На местах
1 Стенографический отчет XIV съезда ВКП (б), 1926, с. 64. Из
организационного отчета ЦК.
2 Та м же, с. 66.
встречаются попытки механического зачисления в актив всех
тех крестьян, которые избраны в те или иные советские
общественные организации. Иногда, наоборот, в противо-
вес такому широкому пониманию актива противопоставляется
узкое толкование состава сельского актива: в сельский актив
вносят только членов сельского совета и ревизионной ко-
миссии. Некоторые ячейки партии называют беспартийным
активом только тех крестьян, которые посещают «открытые
партийные собрания и участвуют в проведении революцион-
ных праздников»1.
Удовлетворительное определение того, что мы должны
считать беспартийным бедняцко-середняцким активом, мож-
но найти в речи т. Киселева, произнесенной на майском со-
вещании зав. орготделами (1928 г.). Он говорил: «Беспартий-
ный крестьянский актив, это—деревенские передовики, это те,
которые ведут общественно-революционную работу в де-
ревне. В первую очередь это те, которые работают в наших
советах, в деревнях: председатель и члены советов, члены
в'иков, районных исполнительных комитетов. Но кроме ра-
ботников советов, к тому же беспартийному активу должны
быть отнесены активные, добросовестные работники нашего
деревенского кооператива, сельскохозяйственной, потреби-
тельской и кустарно-промысловой кооперации, а также ра-
ботники крестьянских комитетов взаимопомощи. Вот все эти
работники советов, кооперации, кресткомов, крестьянки-де-
легатки, передовые работники сельской интеллигенции, сель-
коры, а вместе с ними крестьяне, действительно участвующие
в общественной жизни деревни, и составляют широкий кре-
стьянский актив»1 2.
1 П. Ци пн я тов. «Работа с беспартийным крестьянским активом»
(Вологодская организация), «Известия ЦК ВКП (б)», 1926, № 10—11, с.
11; А. Сорокин. «Беспартийный крестьянский актив в сельских сове-
тах», «Известия ЦК ВКП (61», 1928, № 27, с. 8. «У абсолютного
большинства партийных и общественных организаций деревни отсут-
ствует четкое понимание вопроса — кого считать беспартийным крестьян-
ским активом. На почве такого понимания у сельячеек создаются самые
разнообразные критерии в определении актива. Одни считают активом
только крестьян, посещающих открытые собрания комячеек; другие—
только выборных работников в волостные и сельские советы, обществен-
ные и кооперативные организации; третьи определяют актив лишь по при-
знакам хозяйственной устойчивости и активности. Причем здесь наблюл
дается два различных порядка. В одних случаях активом считают хлебо-
робов, не прибегающих к наемному труду, но хорошо ведущих хозяй-
ство, аккуратно платящих сельскохозяйственный налог и т. д. В дру-
гих случаях в актив включаются кулаки и антисоветски настроенные
элементы «в целях обработки и привлечения их на свою сторону»
тийный крестьянский актив», «Известия ЦК ДКП(б)», 1926, № 29—30.
2 «Бюллетень», 1928, № 1,' с. 10'—11. «Сельским активом необ-
ходимо считать тех бедняков и середняков, которые участвуют в работе
Мы еще не имеем обобщающего цифрового учета бес-
партийного актива деревни. Встречается формальное вклю-
чение в списки актива крестьян, еще не проверенных на ра-
боте (Ярославская губерния). В результате в списки актива
включались антисоветски настроенные люди. Так, например,
по 'Некоузскому сельскому совету, Ярославской губернии,
было учтено 42 человека; во время проведения зимних кам-
паний из этого числа осталось лишь 5 человек, а осталь-
ные ушли от советской работы не только как пассивные
граждане, но как активные противники проводимых совет-
ской властью и партией кампаний. В Ильинриом сельском
совете той же губернии из И человек актива лишь один под-
держивал при проведении массовых кампаний в 1928 году
сельский совет, остальные выступали против самообложе-
ния и займа. В Бенинском сельском совете, Даниловского
уезда, в активе числятся двое крестьян, которые, по свиде-
тельству обследователя, вспоминают старое, как очень хо-
рошее время.
Отрывочные данные о количестве беспартийного актива,
организованного вокруг сельских советов, дают следующую
картину: по 21 району Тульской губернии учтено актива
10 746 человек, в Ярославской—-6 544, по 10 волостям Ко-
стромского уезда—1 467, в Читинском округе—3 885, в Кур-
ской губернии—3 615, в Вятской губернии—8 385, и в б. Нов-
городской—10 715 человек'* 1. Слабость учета не может дать
исчерпывающих цифровых данных для установления общей
картины организации бедняцко середняцкого актива и вза-
имоотношений в нем различных классовых слоев крестьян-
ства. Но из этих отрывочных цифр следует, что местами
советы окружает довольно' плотное кольцо актива.
Об укреплении работы с активом в ряде сельских со-
ветов сообщают обследователи НК РКИ РСФСР. Так, Ожи-
говский сельский совет, Маревской волости, Московской гу-
бернии, «располагает довольно большим крестьянским акти-
вом». В печати иногда встречаются указания на укрепление
сельских организаций активно, а не только формально, как выборные»
(«Вопросы деревенской работы», «Известия ЦК ВКП(б)», 1926, № 33—34,
с. 19). «Совещание при орготделе Владимирского губисполкома 5 ян-
варя 1928 г. установило, что «под советским активом надо считать
всех тех, кто действительно активно участвует в конкретной работе со-
ветов, в первую голову из них выборные члены и кандидаты советов и
участники комиссий и секций» (П л е с ь к о в. «О работе с советским
активом», «Известия Владимирского губисполкома», 1928, № 3—4, с. 3).
1 Цифры из доклада т. Киселева на майском совещании зав-
орготделов. Бюллетень 1928 г., № 1, с. 9.
Низов )й советский аппарат
6
«актива молодежи» \ .руководителями которых обычно явля-
ются комсомольцы и демобилизованные красноармейцы. Наи-
большее участие молодежи в советской работе встречается
там, где имеются комсомольские ячейки (данные Воронеж-
ского губисполкома). Орловский губисполком отмечает, что
«вхождение молодежи в состав советов произвело! сдвиг в
общественной жизни деревни..., налаживается работа комис-
сий и политико-просветительных учреждений деревни. Мо-
лодежь берет под свое влияние остальную массу крестьян-
ской молодежи. По инициативе молодежи есть целый ряд
случаев перехода селений на многополье (Паюсовская во-
лость, Волховского уезда)».
Особенно активна молодежь, побывавшая в Красной ар-
мии. Организация за последнее время в ряде районов Рес-
публики совещаний демобилизованных красноармейцев при
волостных исполнительных комитетах укрепила работу ак-
тива деревни. К сожалению, это есть далеко не везде. В тех
сельских советах, где создан беспартийный актив, пленумы
сельского совета и его секции стали подлинно массовыми
организациями. Можно установить своеобразную закономер-
ность: если работает сельский совет, то почти всегда орга-
низован беспартийный актив, ибо' работа советского аппарата
невозможна вне привлечения масс трудящихся к государ-
ственному управлению.
В хлебозаготовительной кампании обнаружилась слабость
наших сельских советов в части работы с беспартийным
активом. В большинстве случаев массы не были привлечены
к проведению этой кампании. Низовой аппарат, руковод-
ствуясь иногда добрым пожеланием ускорить ход кампа-
нии, отрывался от беспартийного актива, пытаясь проводить
эту величайшей государственной важности работу без масс,
в стороне от них, помимо их участия. В хлебозаготовитель-
ную кампанию не были вовлечены даже бедняцкие слои
населения; во многих районах хлебозаготовки прошли мимо
групп бедноты и бедняцких собраний.
Организация беспартиного актива, сплочение его вокруг
сельского совета есть ударный участок советского строи-
тельства в деревне. Массовую работу сельского совета, ра-
боту организованного вокруг него беспартийного актива,
нельзя мыслить вне сбора сельскохозяйственного налога, вне
проведения самообложения или займа крестьянского хозяй-
ства также, как и наоборот сбор с.-х. налога нельзя прово-
дить успешно без участия деревенского советского' актива.
Задача организации и дальнейшее укрепление там, где он
1 М. Юнчас. «Два сельских совета» («Смоленская деревня»,
1928, № 16).
есть, беспартийного актива, проведение с ним особых сове-
щаний—становятся перед сельскими советами во всю высь.
В качестве одного из способов формирования деревен-
ского актива нужно рассматривать прикрепление к сельскому
совету представителей комсомольских ячеек, делегатских со-
браний, кооперативов, ККОВ и т. д. За отсутствием стати-
стических данных о посещаемости прикрепленными плену-
мов сельского совета, не представляется возможным дать
описание работы этих прикрепленных.
Здесь нельзя не упомянуть о довольно развившемся за
последнее время институте—о сельских совещаниях бедноты.
Нет нужды говорить о том, что укрепление этих совещаний,
организация регулярной отчетности на них председателя и
членов сельских советов способствует быстрому укреплению
работы беспартийного актива. Обычно количество, деревен-
ских совещаний бедноты увеличивается с началом перевыбо-
ров сельских советов, и работа этих совещаний носит поэтому
характер кампании. Рост количества совещаний бедноты де-
ревни показывает их необходимость, особенно нужных в
переживаемый период форсированного наступления на кулац-
кие слои деревни, в период обострения классовой борьбы на
селе. Проведение совещаний бедноты по избирательным
участкам сельских советов—составная часть избирательной
кампании.
Особняком стоит вопрос о работе групп бедноты при
сельских советах. Их большая политическая значимость для
укрепления партийного руководства в полосе обостряющейся
классовой борьбы в деревне подчеркивается тем, что партия
и правительство, а также вся советская печать начала смотр
работы этих организаций.
«Группы бедноты могут создаваться при советах, пра-
влениях кооперации и ККОВ из состава их членов—бедня-;
ков, батраков» Г «Группы бедноты мы создаем вокруг наших
организаций; они являются непосредственно’ подсобной орга-
низацией нашей партии... при том же —и это, очень важно!—
вся организация «группбедов», как их называют в деревне,
имеет весьма гибкие формы и способствует в каждом отдель-
ном случае (благодаря изменению личного состава) во-
влечению наиболее активных, действительно* лучших эле-
ментов бедноты в советы и кооперацию» 1 2. Для обеспечения
партийного влияния и руководства группами бедноты сель-
ская ячейка партии выделяет в каждой группе коммуниста
из выборных членов той организации, при которой группа
1 Из постановления оргбюро ЦК ВКП(б) (июнь, 1926).
2 Из доклада т. Молотова на XV партсъезде. Стенографиче-
ский отчет, с. 1088.
существует. Если членов партии в этой организации нет,
то ячейка партии прикрепляет специального члена партии,
не члена данной организации, при которой состоит группа,
для руководства деятельностью этой группы бедноты. Та-
ковы организационные и политические принципы этих групп.
В дальнейшем нас интересуют лишь группы бедноты при
сельских советах.
На практике встречается очень часто непонимание основ-
ных принципов организации групп бедноты. Например, «по
мнению некоторых ячеек партии Алексеевского района (Си-
бирский край), членами групп при сельских советах могут
быть не только бедняки—члены сельского совета, а вся бед-
нота, которая активно принимает участие в общественной
работе села»1. В другом районе Сибирского края создают
одну общесельскую группу из выборных бедняков—членов
всех общественных и государственных организаций села.
В третьем районе путают группы бедноты с собраниями бед-
ноты 1 2.
'Точно так же не ясен на местах порядок организации
групп бедноты. Встречаются заявления коммунистов в де-
ревне, что «они совершенно сознательно не организуют бед-
няцкие группы, потому что не видят в них никакой пользы» 3.
В некоторых районах «группы создавались на заседаниях
всего сельского совета» (Индеровский район, Сибирского
края). В третьем месте «создавали группы бедноты таким
образом: составляли список бедняков, выносили его на утвер-
ждение общего собрания граждан, в том числе и зажиточных,
и только после этого называли группой бедноты» (Ужанихин-
ский район, Сибирского края). Встречается непонимание са-
мого порядка организации и руководства группами. Так, в
«Ливенском уезде по Журавлевской и Черкасской волости
есть случаи выборов постоянных секретарей» 4. По всем
1 И. К. «О группах бедноты при сельских советах». «Советская Си-
бирь», Новосибирск, 1928, № 69; И. Волчков. «К проведению сове-
щаний и уездных конференций групп бедноты», «Орловская правда»,
1928, № 72; А. Карпов. «О работе групп бедноты», «Коммунистический
путь» Саратов, 1928, № 9—10, с. 60—61.
2 «Недостатки работы с беднотой», «Изв. ЦК ВКП (б)», 1926, № 24—
25, с. 16; В. К. «Состояние работы с деревенской беднотой в губ-
парторганизации», «Большевистское дело», Орел, 1928, № 3, с. 7; «О
работе групп бедноты в губернии», Резолюции бюро Воронежского губ-
кома ВКП (б), «Ленинский путь», 1928, № 5, с. 44—45.
3 С. Савин. «Больше внимания укреплению работы групп бед-
ноты», «Коммунар», Тула, 1928, № 42.
1 «Зачастую под маркой бедноты в эти группы пролезли зажиточ-
ные и кулаки и творили все, что им бог на душу положит» (Я. Ш м а т-
к о в. «О работе групп бедноты», «Партийный спутник», Сталинград,
уездам Орловской губернии встречается утверждение руко-
водителей групп на совещании групп бедноты. Наконец, мож-
но столкнуться с примером включения в группы 'бедноты
середняков и школьных работников.
• Группы бедноты организованы не во всех сельских сове-
тах. «В Архангельском уезде... всего организована 21 группа
и почти исключительно при сельских советах» Г В 1925 году
в Вятской губернии по большинству уездов были проведены
собрания бедноты, а затем организованы постоянные группы:
в Вятском уезде—13 групп, в Полянском уезде—25, в Уржум-
ском—12, в Иранском—15, в Халтуринском уезде работали
24 группы, в Малмыжском—7, в Котельническом—23 груп-
пы 1 2. Смоленский губернский комитет партии в 1926 году
начал организацию групп бедноты лишь по одной на волость.
Несомненно, что количество групп бедноты и число их
заседаний за последние годы растет, но- растет очень
медленно. В конце 1926 года Вятский губком партии в своем
информационном письме отмечал, что «работа с беднотой
получила определенный сдвиг. Нерешительность и растерян-
ность в1 большинстве ячеек изжиты, как положительное
достижение этой работы, в ряде районов оформлены по-
стоянно действующие группы бедноты при советах, коопера-
тивах и кресткомах. Группы проявляют инициативу в деле
создания фондов кредитования и кооперирования бедноты,
организации мелиоративных товариществ и т. д., проводя эти
мероприятия через соответствующие органы»'3. Укреплению
работы групп бедноты помогали проводимые в последнее
время волостные, уездные, губернские совещания представи-
телей групп. По Володарскому уезду число1 групп, равное
в 1926 году 8, увеличилось в 1927 году до 36 4. По- Котель-
ническому уезду, Вятской губернии, после понижения коли-
чества групп в 1926 году, по сравнению с 1925 годом, это
число групп бедноты выросло с 6 до 15 5. Все это, конечно,
показывает рост групп бедноты, но этот рост идет чере-
пашьим шагом.
Печально дело обстоит с работой групп бедноты. В боль-
шинстве районов они проявляют слабые признаки жизни
1 Рябов. «Организационная и хозяйственная помощь бедноте»,
«Волна», Архангельск, 1928, № 72.
2 «Из опыта работы с деревенской беднотой» (Вятская организация).
«Известия ЦК ВКП(б)», 1928, № 45—46.
3 «Из опыта работы с деревенской беднотой» (Вятская организация),
«Изв. ЦК ВКП (б)»,. 1926, № 45—46, с. 8.
4 'М. К а ц е л е и б о г е н. «О группах бедноты», «Экономическая
жизнь», 1928, № 96.
5 Материал Вятской губ. КК-РКИ.
и в работе сельского- совета не участвуют Ч Пишут, что, на-
пример, по Череповецкой губернии «работоспособных групп
до сего- времени нет» 1 2. Содержание работы групп бедноты
мало удовлетворительно. Оно должно- быть улучшено. Груп-
пы бедноты должны регулярно собираться перед заседанием
сельского совета и обсуждать повестку дня будущего засе-
дания. На сельском совете беднота должна выступать с
ясными обдуманными предложениями, защищающими инте-
ресы бедноты. Организация бедноты в сельском совете осо-
бенно важна в подготовке к выборам. Группы должны
стать подсобными органами партии в советах и занять свое
место в рядах коллективизаторов деревни. Пока лишь они
находятся на пути к этому 3.
2. Вопрос о президиумах сельских совет о в—
дискуссионный вопрос советского строительства. С превраще-
нием сельского совета в организацию, руководящую хозяйст-
вом деревни, с ростом потребностей крестьянства, становится
ясным, что один председатель сельского совета с текущей
работой справиться не может, тем более, что, как мы ви-
дели, пленумы сельских советов -собираются сравнительно
редко. Все это порождает стихийное выделение «рабочих
троек», нелегальных президиумов, создание которых не сан-
кционировано местными губисполкомами.
Но помимо роста нелегальных президиумов сельских
советов, растет количество официально разрешенных губис-
полкомами президиумов. В целом ряде районов Республики
(Северо-кавказский край, Уральская область, быв. Самарская
и Нижегородская губернии) президиумы сельских советов
организуются повсеместно- 4.
1 В. Козлов. «Итоги первой конференции группы бедноты Елец-
кого уезда», «Большевистское дело», Орел 1928, №‘4, с. 42; Н. Уша
к о в. «Работа с беднотой в Судбищенской волости», «Большевистское
дело», 1928, № 5, с. 44; А Карпов. «О работе групп бедноты»,
«Коммунистический путь», Саратов, 1928, № 9—10, стр. 61.
2 А. Мошкорин. «Достижения и недостатки в работе с бедно-
той», «Коммунист»), Череповец, 1928, № 32.
3 «В прошедший зимний период, особенно за последнее время, при
проведении хозяйственных кампаний (хлебозаготовки, весенняя посевная
кампания, самообложение, крестьянский заем) работа среди деревенской
бедноты была значительно развернута, что содействовало росту активно-
сти бедняцких слоев, повышению их участия в общественно-политической
жизни и укреплению бедняцко-середняцкого союза. В работе же групп
бедноты, несмотря на ряд директив ЦК и губкома, успехи остаются
крайне незначительными, и партийным организациям следует работу по
оформлению и укреплению групп бедноты поставить на первоочеред-
ное место» (А. Карпов. «О работе групп бедноты», «Коммунистический
путь», Саратов, 1928, № 9—10, С. 60).
4 Уральский областной исполнительный комитет 25/П 1925 г. поста-
новил, что «в целях изжития практикующихся случаев единоличного
Утверждение, что сельским советам не нужны прези-
диумы, грешит огульностью постановки этого вопроса. Оно
методологически порочно. В нем совершенно не учиты-
вается то, что по Республике имеются несколько' типов сель-
ских советов, находящихся в совершенно* 1 разных условиях
для развертывания работы сельского совета. С одной сто-
роны, мы встречаемся с сельскими советами крупными, нахо-
дящимися в селениях с 2 — 3 тысячами жителей (Северо-кав-
казский край, Сибирский край), и, с другой стороны, с мел-
кими сельскими советами, насчитывающими 300 — 500 жите-
лей (Центрально-промышленная область, Вятско-ветлужский
край). Между ними дистанция огромного размера. Президиум
сельского совета необходим там, где сельсоветы насчиты-
вают 25 и больше членов сельского совета, он не нужен
в маленьких сельских советах, где количество1 членов совета
незначительно. Он вреден не вообще, а на данной ступени
развития сельских советов, когда слаба активность секций,
когда президиумы могут подменить собою сельские советы.
«Опыт работы показал, что существование президиумов
или исполкомов в крупных сельских советах целесообразно,
так как содействует правильному и основательному, путем
предварительной проработки, разрешению вопросов» — вот
оценка деятельности в информационной сводке орготдела
ВЦИКа президиумов сельских советов, созданных в крупных
селениях.
«Если год тому назад на Украине вопрос о целесообраз-
ности организации президиумов сельских советов только еще
дискутировался и подвергался сомнению, то в настоящее вре-
мя сама жизнь и практика их работы целиком и полностью
подтвердили целесообразность осуществления этого инсти-
тута и совершенно отвергли доводы противников насчет
«подмены» президиумами сельских советов и их комиссий...
Президиумы закрепились и постепенно завоевывают автори-
тет как среди самого населения, так и пленумов, комиссий и
прочих сельских организаций» \
«В самом деле, рассматривая цель организации президиу-
мов сельсоветов по трем основным направлениям: 1) поднятие
и укрепление коллективных начал в работе советов на основе
вовлечения в работу президиумов лучшей части членов сель-
советов; 2) быстрое и более правильное разрешение очеред-
ных вопросов работы и 3) общее улучшение и оживление
разрешения всех вопросов председателями сельских советов или же их
секретарями,—признать необходимым выделение из состава сельских со-
ветов президиумов».
1 А. Буданов. «Работа президиумов сельских советов па Укра-
ине», «Власть советов», 1928, № 25—26, с. 25.
работы советов, путем укрепления практической работы, пра-
вильного направления мероприятий по вовлечению трудящих-
ся масс в чрезвычайно сложную и ответственную деятель-
ность советов, — мы можем установить, что образование
президиумов сельсоветов оправдало’ их роль и назначение» Ч
Указанная выше диференциация сельских советов пре-
красно понимается губисполкомами, которые начинают ши-
роко пользоваться предоставленным им Положением о сель-
ских советах 1924 года правом создания в крупных сельских
советах Президиумов. Так, например, Велико-Устюгский губ-
исполком постановил, в целях наибольшей успешности рабо-
ты «сельских советов, охватывающих население не менее
5 000 человек... организовать президиумы при 18 сельских
советах губернии» 1 2 *.
На II Сибирском краевом совещании докладчик об оче-
редных задачах советского строительства в деревне говорил:
«в отношении сельских советов мы точно так же выдвигаем
новое предложение. Ряд окружных исполнительных комите-
тов проделал опыт избрания президиумов сельских советов.
Мы, считаем, что этот опыт вполне оправдался, что этот опыт
расширяет возможности решения ряда вопросов коллегиаль-
ным путем,—обсуждения их не только на заседаниях сель-
ских советов, НО1 и в рабочем аппарате сельских советов. Мы
выдвигаем необходимость создания президиумов в тех сель-
ских советах, которые объединяют более 1 500 человек на-
селения. Таких сельских советов в Сибирском крае имеется
1 160» з.
Развитие сельского бюджета и установление руководства
земельными обществами с особой силой подчеркивают необ-
ходимость создания президиумов сельского совета там, где
их нет, и расширения их сети там, где они есть. Пленум сель-
ского совета не может следить за выполнением каждого пун-
кта сельского бюджета; пленум не в состоянии разрешать все
мелкие вопросы жизни села; наконец, для создания деловой
обстановки пленума, вопросы должны быть тщательно под-
готовлены. Все это сможет сделать «подсобный исполнитель-
ный орган сельского совета—президиум сельского совета» 4.
«В сельских советах, имеющих самостоятельные бюд-
жеты, а также в крупных сельских советах, находящихся
вблизи городских местностей и большая часть членов кото-
1 Котов. «Президиумы сельсоветов и их практическая работа?)
(г. Бобров). Бюллетень Воронежского губисполкома, 1928, № 5, 21.
2 «Советская мысль», В. Устюг, 1928, № 6.
’ «Решения II Сибкрайсовещания по совстроительству в деревне»,
изд. Сибкрайисполкома, 1927, с. 7.
4 К. В в е д е и с к йй . «О работе президиумов сельских советов»,
«Известия», Свердловск, 1926, № 97.
рых работает в производстве, считать целесообразным, — чи-
таем мы в постановлениях XIII Середского уездного съезда
советов, — организацию президиумов сельских советов- во-
первых, в виду необходимости постоянного наблюдения за
правильным расходованием бюджетных средств, чего пленум
сельского совета, при затруднительности его- регулярного
созыва, осуществлять не может; во-вторых, вследствие пони-
женной работоспособности членов сельских советов, занятых
на работе в производстве, и еще большей трудности созыва
пленумов сельских советов, вызывающей необходимость ве-
дения почти всей работы одним председателем сельского
совета» \
Организация в крупных сельских советах президиумов,
с одной стороны, даст возможность решать коллективом в
3 — 5 чел. те вопросы, которые решаются сейчас одним пред-
седателем 2; с другой стороны—это будет ступенька к укре-
плению руководства сходом не только в том селении, где
находится сельский совет, но и сходами других населенных
пунктов, входящих в состав этого- сельского совета. И можно
заметить, что как раз в работе президиумов сельских сове-
тов выдвигаются на первый план, вопросы сельского хо-
зяйства.
Количество заседаний президиумов сельских советов в
общем растет. По Северном Кавказу этот вывод подтвер-
ждается следующими данными по отдельным округам 3.
* Округа и области 1926/27 г. число засед. на сельсов. 1-я половина 1927/28 г. число засед. на сельсов. •
1. Донецкий 2. Кубанский 3. Ставропольский . . 4. Таганрогский .... 5. Сев. Осетия .... 6. Черкесский 20,6 28,5 26,6 21,4 2,0 Г,9 14,0 11,5 18,0 15,0 4,0 4,0
1 «В целях разгрузки сельских советов от разрешения текущих
вопросов на их заседаниях в полном составе членов, в тех сельских
советах, которые имеют 20 и более членов, выделить из состава послед-
них президиумы в числе от 3 до 5 человек» (из резолюции Пензен-
ского губсовещания секретарей и инструкторов-ревизоров уисполкомов,
4 Уральскими работниками уже поднимается вопрос об увеличении
состава президиумов. Некоторые предлагают избирать к членам прези-
диума кандидатов с обязательным участием на заседаниях президиума.
«Такое построение президиума сельского совета обеспечит практически
необходимый кворум, а следовательно, в большей мере гарантирует осу-
ществление принципа коллективности» (К. Введенский. «О работе
президиумов сельских советов», «Известия», Свердловск, 1926, Ns 97).
1 Из материалов Сев.-кавказского крайисполкома. Докладная за-
писка информатора т. Тупицына. 1928.
Но из этой же таблицы следует, что с регулярностью
заседаний президиумов сельских советов дело обстоит не
совсем благополучно. Если на сельсовет Ставропольского
округа приходится 18 заседаний президиума в полгода, то на
сельсовет Сев. Осетии — всего лишь 4.
Точно так же неравномерна нагрузка заседаний прези-
диумов сельских советов разных округов и областей Се-
веро-кавказского края.
Округа и области Рассмотр. вопро- сов на 1 заседай, (в ср. за полгода 1927/28 г.)
1. Донецкий 4,0
2. Терский 7,0
3. Кубанский . . 6,0
4. Ставропольский 8,7
5. Сев. Осетия 2,2
6. Черкесский 1,7
Работа президиумов проходит по Северо-кавказскому
краю повсюду с участием избирателей. Заседания президиу-
мов сельских советов Ставропольского округа (2 394 заседа-
ния) посетило 40 467 человек, из которых более 5О°/о было
не членов совета.
«Работа президиумов сельских станичных советов за 'по-
следний год значительно улучшилась. Решения президиумов
проводятся в жизнь. Устанавливается регулярность заседаний
президиумов; так, например, президиумы Аксайского, Ле-
нинского, Канеловского, Староминского, Объединенного,
Б. Орловского сельских станичных советов проходят ежене-
дельно. На ряду с этим улучшилось и качество рассматри-
ваемых вопросов. Если в прошлые годы процент хозяйствен-
ных и культурно-бытовых вопросов составлял 30—35°/о 'Об-
щей массы рассмотренных вопросов, то сейчас в некоторых
советах процент их достигает до 56,7 (Арпачинский, Ленин-
ский). В работу президиумов вовлекаются и избиратели,
особенно бедняцко-середняцкая часть их. Хорошо эта ра-
бота поставлена в Ленинском и Б. Орловском сельских
советах, где о всех заседаниях президиума широко публи-
куют среди избирателей с указанием времени, места и по-
вестки дня заседания. На заседания президиума приглаша-
ются прикрепленные делегатки, члены совета и бедняцко-
середняцкий актив. Все они участвуют в обсуждении вопро-
сов, рассматриваемых президиумами. Эта форма вовлечения
избирателей в работу является наиболее ценной, так как
чем больше будет сделано ощутимых достижений с уча-
стием самих избирателей, тем больше создается условий
длй повышения активности широких масс и связи с нимих».
Сделаем несколько обобщений. Количество президиумов
сельских советов растет. Это- несомненно. Но каковы пути
дальнейшего развития президиумов, какой критерий брать
за основу для организации в сельских советах президиумов?
Встречается целый ряд показателей, на основании которых
выбираются сельские советы для организации президиумов.
Вот ряд этих предложений: «Организовать президиумы в тех
сельских.советах, где имеются сельские бюджеты, в районах,
где число жителей превышает 3 000 человек; 400 домохо-
зяев и 10 деревень; в районах, в которые входят рабочие
поселки».
«Отмечая положительный опыт организации президиумов
сельских советов, выражающийся в установлении коллек-
тивной проработки текущих вопросов, считать необходимым
избрание президиумов сельских советов в составе 3—5 чело-
век в тех сельских советах, которые объединяют не менее
1 500 человек населения. Указанная норма (1 500 чел.) не рас-
пространяется на Ойра-тскую область»2. Проект Положения
об организации сельских советов в Союзе ССР, утвержден-
ный секретариатом ЦИК СССР, также содержит статью, в ко-
торой указано, что «сельские советы, объединяющие- свыше
3 000 жителей, могут избирать и президиум» (с. 7).
Из всех приведенных указаний критерия выделения
сельских советов, которым нужно- предоставить право, иметь
президиумы, наиболее убедительным является указание на
наличие у сельского- совета бюджета. По- -существу сельский
бюджет дает основу для развертывания работы пленума
сельского совета и его- комиссий, в процессе укрепления
которых президиум сельского- совета должен сыграть боль-
шую роль 3. Но- кроме этого сама организация сельского
бюджета предполагает экономически мощный сельский -совет,
а по Республике, как правило,, как раз наиболее экономически
1 «Организационно-массовая работа советов», из информационно-
инструктивного письма № 1, Донского окружного исполнительного коми-
тета, Сев.-кавказского края, 1928, с. 9—10.
1 «Решения II Сибкрайсовещания по советскому строительству в де-
ревне», 1927, ст. 19.
г «Руководство хозяйственной жизнью села являлось основной ра-
ботой президиумов, которая ими вполне охвачена» (Материалы к отчету
Донского исполнительного комитета советов на окружном съезде советов
IX созыва, 1927, с. 21).
мощный сельский совет находится в многонаселенных се-
лениях или объединяет несколько селений со средней насе-
ленностью. Одним словом, сельский бюджет есть наилучший
показатель необходимости организации президиумов сель-
ских советов.
Но так же как пуст и бессодержателен лозунг дать каж-
дому сельсовету бюджет, так же нереально и ненужно
требование создать везде и всюду президиум -сельского
совета. Тенденция развития сельских бюджетов ведет к
созданию в каждом селении, в конечном счете, бюджета.
Такова же тенденция развития президиумов сельских со-
ветов. Но для осуществления этих обеих тенденций нужны
годы. А пока созданные президиумы сельских советов в не-
больших по составу советах приводят к самым печальным
результатам. Здесь президиумы ослабляют вовлечение в ра-
боту советов его членов, уменьшают коллективность работы
сельских советов.
Смоленский губисполком, отмечая слабое участие членов
сельских советов в работе совета, объясняет его так:
«Одной из причин этого необходимо считать существование
до последнего времени неверной организационной формы —
президиума, что вело к сужению деятельности собраний
сельских советов». Рязанский губисполком указывает, что
«стремление подменить работу всего сельского совета, как
коллектива, находит свое отражение в введении в некоторых
сельских советах президиумов. При развертывании колле-
гиальности в работе сельских советов образование президиу-
мов в них, по нашему мнению, при существующем объеме
прав и обязанностей сельских советов, является преждевре-
менным, ибо они очень часто' могут заменить собою пленум
сельского совета». О такой подмене президиумами сельских
советов говорится и в материалах обследования Вятской
губКК—РКИ. Президиумы сельских советов в обследован-
ных селениях захватывают себе разрешение вопросов сель-
ского хозяйства и благоустройства, оставляя пленумам сель-
ских советов административные вопросы. Вот поэтому ВЦИК
в своем циркуляре от 22/V1II—1927 г. предписал: «Считая,
что выделение президиумов сельских советов без учета числа
членов сельского совета и территории, им объединяемой,
умаляет роль советов, как коллективной организации, пре-
зидиум ВЦИК предлагает не допускать образования прези-
диумов в тех сельских советах, кои объединяют небольшое
количество селений и по составу своему незначительны» К
1 «Еженедельник советской юстиции», 1927, № 37.
Итак введение президиумов сельских советов должно
быть основано на учете экономической мощности сельского
совета. Президиумы принесут пользу в сельских советах
с самостоятельным бюджетом, в то время, как, несомненно,
они приносят в малонаселенных, 'безбюджетных сельских
советах, только лишь вред.
3. Особое значение для наметки путей дальнейшего! укре-
пления работы сельских советов приобретает вопрос о
кадрах председателей сельских советов.
Социальный с о ста в председателей сельских советов
РСФСР
Годы
1924 (НКВД).....................
1925 (НКВД).....................
Средние (общие) по 1924/25 г. по
предв. итогам в сборнике НКВД
(1925 г.).......................
Эти же средние по полным данным
сборника НКВД (1926).............
1925/26 / данные НКВД...........
данные Центризбиркома .
1927 (Центризбирком) ............
в процентах
95,9 96,7 2,2 1,5 — 0,2 0,2 1,7 1,6 100 100
94,9 2,6 — ОД 2,4 100
94,5 2,6 — 2 9 100
95,3 1,8 — 2,9 100
94,5 2,2 0,4 0,2 2,7 100
94,5 3,0 0,4 0,1 2,0 100
По имущественному положению крестьяне-председатели
сельских советов РСФСР распределяются так:
Годы Освобожден, от уплаты сельхоз- налога (%)
1922 (НКВД) 1925 (НКВД) Общие данные _no / . п выборам 1924/25 г. ) Полн/Итог ^926) ; [ 1995/26 1 а) Данные НКВД “ ' (б) Данные Центроизбиркома 1927 (Центризбирком) 7,0 8,8 7,4 7,7 8,2 7,0 15,5
Состав крестьян-председателей сельских советов РСФСР
созыва 1927 года полно, выражен в следующей таблице
Центризбиркома:
Освобожд. от налога (сел.-хоз.) Уплачивающие на едока Всего
До1 руб. От 1 до 2 руб. От 2 до 5 руб. Ог 5 до 10 руб. Свыше 10 руб.
в процентах
15,5 15,5 25,4 26,1 11,3 6,2 100
Выводы из приведенных таблиц напрашиваются следую-
щие: во-первых, процент крестьян-председателей сель-
ских советов стабилизировался (94,5); за время с 1924 по
1927 год он лишь один раз увеличился за счет уменьшения
пролетарской части председателей советов на селе (1925 год);
но этот опасный политически прыжок был устранен резуль-
татами последующих избирательных кампаний, и уже ре-
зультаты выборов 1927 года показывают не только восста-
новление прежнего положения в составе председателей со-
ветов деревни (1924 год), но и рост пролетарского сектора
этого состава, который в выборах 1927 года доходит до
3%; во-вторых, в результате выборов 1927 года значи-
тельно усилилась бедняцкая часть председателей сельских
советов (1924 год — 7% освобожденных от уплаты сельхоз-
налога, 1927 год—15,5%), а в составе председателей созыва
1927 года абсолютное большинство принадлежит неимущим,
беднейшим слоям деревни; в-третьих, в перевыборной
кампании 1927 года остановился рост служащих и интел-
лигентов председателей сельских советов и, в - ч е т в е р г ы х,
Нужно помнить, что такого, соотношения классовых сил в
составе председателей сельских советов партия достигла не
путем назначенства, а в процессе широких и открытых вы-
боров.
Социальный состав председателей сельских советов по
СССР таков (в процентах) (см. таблицу на 95 стр.).
«По Союзу в целом крестьяне-председатели сельсоветов
составляют 93,9%, рабочие — 3,1% и служащие — 2,5о/о; сре-
ди союзных республик выделяется УзССР по большому про-
центу рабочих-председателей сельсоветов. В сравнении с
1926 г. по Союзу процент крестьян и рабочих среди пред-
седателей увеличился. В УзССР процент председателей-
Союзные республики и годы Крестьяне Рабочие В том числе Кустари и ремеслен. Учит.,врачи и агрономы Все проч, служащие Красноар- мейцы 1 Примеча- ние
Сел.-хоз. батраки Прочие рабочие
РСФСР .... 1927 94,4 3,1 1,7 1,4 0,4 0,1 2,0 0,0 0,0
1926 94,5 2,2 н. св. н. св. 0,4 0,2 2,7 — —
УССР . . . . 1927 93,9 1,9 0,4 1,5 0,3 0,1 3,7 — 0,1
1926 86,5 2,9 н. св. н. св. — 0,3 9,3 — 1,0
АССР . . . . 1927 94,4 1,9 0,5 1,4 0,6 0,2 2,9 — —
1926 89,8 3,7 — — 0,2 6 ,3 — —
ЗСФСР. . . . 1927 88,7 5,2 3,1 2,1 0,7 0,1 5,2 0,1 — *
1926 87,0 5,0 н. св. 2,7 5,3 — — — —
ТуркССР . . . 1927 93,0 4,1 2,8 1,F — 0,3 1,3 — 1,3
1926 95,5 2,7 1,2 1,5 — — 0,0 — 0,9
УзССР . . . . 1927 82,0 14,8 13,3 1,5 0,5 2 ,1 — 0,6
1926 74,0 22,7 н. св. н. св. 0,1 2,9 — 0,3
Ло СССР. . . 1927 93,9 3,1 1,8 1,3 0,4 2,5 0,1 0,0
1926 92,7 2,7 н. св. н. св. 0,4 4,0 1 — 0,2
рабочих, весьма значительный в 1926 г., в 1927 г. заметно
снизился. Крестьяне-председатели сельских советов по раз-
меру обложения с.-х. налогом распределяются по 5 союзным
республикам (без УзССР) следующим образом (в процен-
тах) :
Союзные республики Освобожд. от налога Платящие на едока Всего
До 1 руб. От 1-2 руб. От 2-5 руб. От 5—10 руб. Свы- ше 10 руб.
РСФСР 15,5 15,5 25,4 26,1 11,3 6,2 100
УССР 10,4 22,4 21,2 22,6 14,3 9,1 100
БССР 22,1 17,7 26,1 20,9 10,1 3,1 100
ЗСФСР 35,6 24,1 19,6 12,8 5,6 2,3 100
ТуркССР .... 22,2 23,0 18,8 18,3 12,5 5,2 100
По 5 респ. . 15,5 16,9 24,6 25,0 11,6 6,4 100
Из таблицы видно, что почти половину среди председа-
телей сельских советов составляют две центральных группы
вместе, платящие сельхозналога от 1—5 руб. на едока Ч
Было бы ошибочным утверждать, что в председатель-
ский состав не проникли люди, являющиеся проводниками
или прямыми ставленниками кулацких слоев деревни. Про-
ведение хлебозаготовительной кампании в 1927/28 году
вскрыло эти недостатки нашего низового аппарата. Предание
суду целого ряда председателей сельских советов за сабо-
таж хлебозаготовок или явное противодействие им с не-
сомненностью подтверждает вывод о том, что в составе
председателей сельских советов есть колеблющиеся эле-
менты, иногда переходящие на сторону кулачества, связан-
ные с последним. Несколько примеров подчеркнет этот вы-
вод. В деревне Рушаково, Владимирской губернии, «когда
был поднят вопрос на собрании о проведении самообложения
на 35о/ь к сельхозналогу, кулак, лишенный избирательных
прав, выступил против, говоря, что такой платеж будет не
под силу крестьянству (ему нужно было шлатить налога
около 100 руб.), остальная часть деревни его поддержала,
и самообложение на 35% не прошло, а прошло на 15%.
А предрайсельсовета сидел за столом и слушал выступления
кулака, не сказав ему ни слова» 1 2.
В Ярославской губернии отмечены случаи злоупотребле-
ния председателей сельских советов своими правами. Так,
в одном сельском совете была обнаружена неправильная
запись в -поселенные списки доходов отдельных граждан:
у некоторых укрыты побочные доходы, у председателя сель-
ского совета, имевшего 2 лошади, в списки внесена только
одна, у некоторых граждан, не работавших на лошадях,
включен Доход от этой работы; составлялись не соответ-
ствующие действительности акты о падеже скота и т. п.
В Итларском сельсовете, Ростовского уезда, отмечено якша-
ние председателя сельского совета с кулачеством, укрытие
доходов последнего, предупреждение об описях в связи с
недоимками. Сельсоветом выдавались ложные справки—арен-
датору мельницы была выдана справка о том, что он служит
на этой мельнице, владельцу крахмально-сушильного за-
вода в том, что завод работает кустарным способом, тогда
как фактически завод имеет нефтяной двигатель, а сам вла-
делец личным трудом в нем не участвует, прибегая к наем-
ной силе.
1 «Выборы в советы и состав органов власти в СССР в 1927 г.»,
Центризбирком при Президиуме ЦИК СССР, 1928, с. 12 и 13.
2 См. интересную статью А. Карп. «Перевыборы и чистка со-
ветского аппарата», «Известия», 1928, Хе 245.
В составе председателей сельских советов за последние
три года происходит уменьшение процента бывших в Крас-
ной армии (РСФСР).
Годы НКВД Центризбирком РСФСР
1924/25 1925/26 1927 В составе председателе? 54,3 53,1 сельских 50,9 49,3 советов (1927 год)
в Красной армии было менее половины (по РСФСР 49,3«/о).
Это несомненно дефект прошлых выборных кампаний.
Партийный состав председателей сельских советов
РСФСР таков1 (в процентах):
Годы НКВД РСФСР Центризбирком РСФСР
ВКП (б) и ВЛКСМ Беспартий- ные ВКП (б) и ВлКСМ Беспартий- ные
1924 26,2 73,8 —
1925 14,8 85.2 — —
Общие данные по выборам 1924/25 г. 20,1 79,9
19 5/26 18,0 82,0 17,9 82,1
1927 — — 23,8 76,4
1 Данные о ^проценте членов ВКП(б) и ВЛКСМ среди председате-
лей сельских советов по СССР следующие:_____________________________
Союзные республики и годы Председатели сельсоветов
Члены и кандидаты ВКП (б) Члены и кандидаты ВЛКСМ Беспартий- ные
РСФСР . 1927 18,7 5,1 76,2
1926 14,1 3,8 82,1
УССР . . 1927 22,8 3,1 74,1
1926 17,8 2,0 80,2
БССР . . 1927 33,7 5,9 60,4
1926 32,3 7,3 60,4
ЗСФСР . . 1927 39,6 8,1 52,3
1926 34,3 4,8 60,9
ТуркССР . . 1927 37,4 3,4 59,2
1926 32,2 0,9 66,9
УзССР . . 1927 27,0 30,1 4,0 69,0
1926 1,2 68,7
По СССР . . 1927 20,5 4,9 74,6
1926 15,9 3,6 80,5
Число членов и кандидатов ВКП(б) в среднем по Союзу среди
председателей сельских советов составляет 20,5%. Процент -членов и
кандидатов ВЛКСМ составляет по Союзу для председателей сельских
советов 4,9 («Выборы в советы и состав органов власти в СССР в
1927 г.», Центризбирком при президиуме ЦИК СССР, 1928, с. 13).
Низовой советский аппарат
7
Таким образом в динамике партийно-комсомольского со-
става сельских советов с 1924 по 1927 г. ясно 'выступает
одна черта: после колоссального падения процента членов
партии председателей сельских советов в первую широкую
перевыборную кампанию (это объясняется переходом от на-
значенства к свободным выборам председателей сельских
советов) кривая роста членов партии председателей сельских
советов непрерывно поднимается вверх и в 1927 году почти
приближается к уровню 1924 года. В перевыборной кампа-
нии 1928/29 года эти позиции не только, нужно сохранить,
но на прежней основе широких выборов продвинуть вперед.
Авторитет партии сейчас обеспечивает в деревне это-про-
движение.
За последние годы становится заметным рост количе-
ства женщин председателей сельских советов. Выборы кре-
стьянки председателем сельского совета нужно рассматри-
вать как большой революционный шаг вперед Ч
Годы Женщины (РСФСР) Мужчины (РСФСР)
проценты
1922 — 100
1923 — 100
1924/25 0,4 99,6
1925/26 0,7 99,3
1927 1,2 98,8
Недостаток подготовленных социально-пригодных за-
пасных кадров в деревне снижает обновляемость состава
председателей сельских советов по сравнению с обновляе
мостью членов сельских советов. Обновляемость состава сель-
ских советов и председателей сельских советов в РСФСР за
последние три года может быть показана следующей таб-
лицей:
Органы власти 1925/26 г. 1927 г.
Сельсоветы 51,7 53,9
Председатели сельсоветов .... 44,9 37,6
1 По Шуйскому уезду в 1925/26 г. из 118 Председателей было:
мужчин—116, женщин — 2; в 1927 г. — мужчин — 115, женщин — 3.
Обновляемость состава сельских советов несомненно
больше, чем обновляемость председателей сельских советов.
В перевыборную кампанию 1927 года обновляемость пред-
седателей сельских советов значительно уменьшилась (с
44,9 до 37,6о/о). Особенно подолгу на постах председателей
сельских советов задерживаются председатели члены ВКП(б).
Это неизбежно и политически необходимо: в условиях суще-
ствующей партийной сети на селе.
Председатель сельского совета—одно из основных зве-
ньев низовой советской системы. В большинстве сельских
советов председатель заслоняет собою сам совет. Пленумы
редки, секции дышат слабо—все делает за них председа-
тель сельского совета. Выступая как административный при-
даток волостного исполнительного! комитета и руководя
жизнью деревни административными методами, без привлече-
ния к их проведению трудящихся масс, председатель сель-
ского совета приближается к типу старого, деревенского ста-
росты. По существу в таких случаях он играет роль сбор-
щика налогов, уступая руководство хозяйством села сходу
и земельным уполномоченным.
Например, в Черкасском сельсовете, Луганского округа,
«в виду нерегулярного сбора членов сельского совета на
заседания, большая часть вопросов разрешается председа-
телем сельского совета» (из доклада обследователя НК РКИ
РСФСР). «Проводя все работы единолично и нередко, раз-
решая один такие вопросы, которые подлежали бы кол-
лективному обсуждению всех членов сельского совета,...
председатель действует, как староста царского времени»
(Шелашинский сельский совет, Уфимского кантона, Башкир-
ской республики). О такой же замене работой председателя
деятельности пленума сельского совета указывают постанов-
ления II расширенного пленума Боровичского уездного ис-
полнительного комитета1.
Проблема кадров председателей сельских советов за-
ключается в том, что нехватает квалифицированных работ-
ников, могущих вести руководящую работу на селе 1 2. Их
1 Отмечая слабую работу сельских советов, в большинстве которых
работает только один председатель, принять меры к втягиванию в прак-
тическую работу всех членов сельских советов, усилив со стороны
волисполкома живое руководство над ними, через инструктирование и
обследование, созывая при этом заседания сельских советов, секций и
ревкомиссий и добиваться плановости в работе последних» («Постано-
вления II расширенного пленума Боровичского уисполкома» от 11—
13/VII 1927 г., с. 14).
2 «Как общее правило, квалификация работников сельских советов
чрезвычайно низка. Не мне это доказывать. Вы сами это вероятно
испытываете в своей повседневной практической работе; вы это знаете
не хуже, чем мы» («Решения II Сибкрайсовещания по совстроительству
в деревне», 1927, с. 7). -+
вне деревни достать нельзя, а можно лишь подготовить,
черпая сырой материал из села. Из практики назначенотва
председателей сельских советов можно убедиться, что на
ряду с положительными сторонами политически отрицатель-
ное в назначении председателей сельских советов со сторо-
ны было то, что ему в деревне не доверяли, смотрели как
на «варяга». На агитации вокруг этого выигрывали кулацкие
слои деревни. Задача повышения уровня квалификации пред-
седателей сельских советов может быть разрешена только
повышением общего культурного уровня бедняцко-середняц-
ких слоев деревни и усилением переподготовки и подго-
товки работников сельского совета на специальных курсах,
длительных совещаниях и школах 1. Организация указанных
форм подготовки деревенских руководителей стихийно под-
нимается снизу; курсы-совещания создаются при волиспол-
комах, уисполкомах, райисполкомах и окрисполкомах. Эта
большая работа должна быть централизована и приведена
в систему 1 2.
Низкая квалификация председателей сельских советов
объясняет нам отчасти: во-первых, недостаточную инициа-
тиву в организации секционной работы и, в о-в т о р ы х, ре-
ставрацию в некоторых сельских советах методов продраз-
верстки при проведении зимней хлебозаготовительной кам-
пании. Недостаточная квалифицированность председателей
толкает их к организации управления деревней путем ста-
рых, проторенных троп администрирования, без привлечения
к работе в государственном аппарате широких трудящихся
1 «Сельсоветы я считаю самым слабым местом в смысле подбора
работников и по состоянию их. Я думаю, во-первых, что плохое со-
стояние наших сельсоветов нельзя связывать с районированием, там в
значительной степени наши слабые места объясняются недостаточной
квалификацией работников, недостаточным подбором кадра, который дол-
жен возглавлять сельсоветы» (из доклада т. Сулимова. «Труды
V Уральского облс’езда советов», 17—23 марта 1925 г., Свердловск,
2 Нужно сигнализировать рост опаснейшего для разрешения проблем
руководящего кадра деревенского аппарата явления: увеличение про-
цента неграмотных среди председателей сельских советов. «За ряд лет
процент неграмотных в сельских органах власти обнаруживает такую
динамику»:
1924/25 г..................................0,8%
1925/26 г..................................1,6%
1927 г.....................................1,4%
(«Итоги выборов в советы РСФСР в 1927 г.», вып. I, 1927, с. 12).
Несомненно, наибольшая доля председателей сельских советов неграмот-
ных—в национальных автономных областях и республиках. Царский гнет,
отсутствие широкой сети школ до революции сказываются на грамот-
ности работников низового аппарата.
масс. Это легче и не требует особого уменья искать новых
методов коллективной работы.
Голое администрирование «доступней, проще, чем убеж-
дение и разъяснение, ибо убеждение ц разъяснение доступно
более квалифицированным, подготовленным работникам. Са-
мо'собою разумеется, что все это говорит о невысокой
квалификации работников нашего низового ап-
парата и ставит на очередь дня с особой остро-
той проблему подбора и переподготовки ра-
ботников низовог|о советского' аппарата, как
через школы, курсы, совещания и т. п.» х.
Слабый качественный подбор председателей сельских
советов определяется и низким культурным уровнем этого
состава. Очень часто можно в газетных заметках—особенно
тогда, когда началась самокритика наших пробелов в госу-
дарственном аппарате, в частности пробелов сельского' аппа-
рата—встретить указание на пьянство председателей сельских
советов, небрежное обращение с общественными деньгами,
проявление бюрократизма1 2, связи с кулацкими элементами и
т. д. и т. п. Лудорвайская порка просто была бы невозможна,
если бы отсутствовали все эти недостатки нашего низового
аппарата.
Низкий качественный уровень председателей сельских)
советов объясняется еще тем, что заработная плата председа-
теля мизерна. Лишь местами она доходит до 25—30 руб., в
большинстве же случаев ее уровень колеблется между 20 и
25 руб. Поэтому часто на председательство в сельском со-
вете среди избирателей устанавливается взгляд, как на не-
приятное дежурство, которое нужно отбывать по очереди.
Переход сельских советов на коллективную работу, введе-
ние плановости сельских бюджетов, укрепление руководства
1 Из заключительного слова т. Болдырева по докладу «Массо-
вые кампании и низовой советский аппарат», дит. по стенограмме, с. 22.
«Нельзя умолчать о сельсоветах, являющихся исполнителями всех меро-
приятий, проводимых советской властью в деревне. В ряде случаев сель-
советы эти мероприятия классово извращали, проводили неправильно,
несвоевременно, аппаратным путем и поэтому не оправдали в глазах
населения того доверия, которым они должны были бы пользоваться»
(Н. Ж б а н о в. «Результаты проверки с светского аппарата», «Власть со-
ветов», 1928, № 34, с. 23).
2 В некоторых волостях, где сельские советы объединяют несколько
селений, обследователями НК РКИ РСФСР отмечаются случаи, когда
председатель сельсовета отказывается рассматривать вопрос, с которым
к нему приходит крестьянин из другого села, входящего в этот сельский
район, под предлогом, что нет заключения по этому вопросу в пись-
менной форме сельуполномоченного того населенного пункта, где живет
проситель (Татарская республика, Нижегородская губерния, Московская
губерния).
- земельными обществами,—одним словом, усиление роли сель-
ского совета, как руководящего центра хозяйственной и мас-
совой работы села, может задержаться в этом узком месте,
каким является подбор руководителей сельских советов.
Подъем культурности и квалификации председателей сель-
ского совета должен итти параллельно укреплению роли
сельского совета, ибо этот подъем есть один из моментов
общего фронта развертывания деятельности сельского со-
вета.
Роль суррогата сельского совета играют сельуполномо-
ченные. Как правило, уполномоченные сельского совета—чле-
ны совета. Очень редко бывает, что в небольших населен-
ных пунктах, охватывающих 4—5 дворов, нет членов сель-
ского совета. В таких случаях сельский совет назначает
уполномоченного—не члена совета.
Сведений о партийном и социальном составе сельских
уполномоченных до сих пор нет. Есть лишь отрывочные
указания на то, что сельские уполномоченные иногда пу-
таются с земельными уполномоченными, а местами даже с
сельскими исполнителями Ч
Смешение функций земельных уполномоченных и сель-
ских уполномоченных политически вредное явление. Дело в
том, что часто уполномоченные земельных обществ принад-
лежат к зажиточным слоям деревни, а иногда и лишенным
избирательных прав. Назначением земельного уполномочен-
ного сельским—открывается канал для проникновения кулац-
ких элементов в низовой аппарат (Северо-кавказский край).
Лишение эксплоататорскпх слоев деревни права голоса на зе-
мельных сходах, разграничение земельных и сельских упол-
номоченных-меры крайне важные, политически необходимые.
Что касается института сельских уполномоченных, то они,
будучи продуктом укрупнения сельских советов, не могут
1 «Имеются у нас сельские исполнители и, параллельно с этой
должностью, имеется на селе уполномоченный—член пленума райсель-
совета. Между этими двумя начальствующими лицами должно быть
произведено разграничение в обязанностях. Один является как бы дере-
венским милиционером, другой должен руководить общественной жизнью
па селе. А у нас до настоящего времени всю общественную и хозяй-
ственную работу ведет сельский исполнитель, а уполномоченный ничего
не делает. Надо, чтобы население и он сам осознали обязанности упол-
номоченного. Сходы в деревне созывает и руководит ими тоже сельский
исполнитель. Эту работу следовало бы передать уполномоченному. Он
должен также хранить протоколы. За сельским исполнителем должна
быть оставлена обязанность блюстителя порядка. Если мы этого разгра-
ничения не проведем, члены пленума не будут работать. Они потеряют
интерес к работе, потому что не будут соприкасаться с жизнью деревни.
Не будет активного участия их в работе, а тем самым и оживления
советов,) (Стенографический отчет XV Шуйского уездного съезда со-
ветов, 1927. Из прений по докладу уисполкома, с. 120).
заменить собой советы. На деле в результате укрупнения
сельских советов лишались мелкие селения, имеющие наи-
более бедный пролетаризирующийся состав. Сельские упол-
номоченные—временная форма связи низового аппарата с
массами. По мере развертывания генеральной линии—в каж-
дом селении сельский совет—этот институт будет отмирать.
Здесь нельзя обойти вопроса о техническом аппарате
сельского совета. В первую очередь—вопрос о секретарях
сельских советов. В этом отношении картина необычайно
пестра. Есть сельские советы (Сибирский край, Урал, Се-
веро-кавказский край), где в сельских советах работает не
только секретарь, но и делопроизводитель и даже местами
переписчик и посыльный. В то время, как, наоборот, есть
сельские советы, где нет совсем секретаря, и малограмотный
председатель сельского совета беспомощно барахтается в
куче присланных из волисполкома бумаг, не зная, что с ними
делать. Вполне понятно, что в таких сельских советах стоит
«общий вопль»1.
Значение секретарей сельских советов велико. Иногда
оно больше, чем значение председателя сельского совета, так
как местами секретарь руководит жизнью деревни 1 2. Каче-
ство работы секретарей сельского совета низкое. Секрета-
ри очень часто меняются. Редко можно встретить секретаря
с большим стажем. «Сплошь и рядом технические секретари
сельских советов совершенно не годятся для данной рабо-
ты» 3. Текучесть и недостаточная квалификация секретарей
объясняется низкой заработной платой и громадной нагруз-
кой работы 1 Временами секретарю сельского совета прихо-
ходится просиживать за работой буквально несколько ночей
подряд. До районирования в некоторых районах секретари
сельских советов получали 8 руб. в месяц. «Подобрать сек-
ретаря очень трудно, так как за 20 руб. в месяц никто не
хочет работать по той причине, что на заводе или в Харь-
кове гораздо больше можно заработать»—сообщает обследо-
1 «Общий вопль всех сельских советов это то, что необходимо дать
в сельский совет секретарей. Я думаю, что если не вновь избранному
губисполкому, то в будущем году это провести необходимо» (Бюллетень
XVII Владимирского губсъезда советов, № 5, 1926, с. 15—16).
2 «Часто и очень часто вершителем всей работы является секретарь
сельского совета, а не председатель. Самые лучшие общественники бы-
вают побеждены всезнающим секретарем и часто превращаются в некий
придаток к секретарю сельского совета» («Правда», 1926, № 224).
3 XIV Пензенский губсъезд советов, 1927, Бюллетень № 8, с. 20;
Бережнов. «Секретарский кризис», «Власть труда», Иркутск, 1926,
№ 233.
* Вл. Советский. «Остановить поток сменяемости работников»,
«На советском посту», 1928, К» 6; там же М. Киря ков. «В «текучести»
сами виноваты».
ватель НК РКИ РСФСР, познакомившись с работой сельских
советов Лопанской волости, Курской губернии.
Указаниями на сверхчеловеческую нагрузку секретарей
сельских советов, которых не без остроумия на страницах
«Бедноты» называют «двухгорбыми верблюдами», буквально
переполнены все заметки о работе секретарей сельских со-
ветов х. Совершенно справедливо работники с мест,—часто
сами секретари сельских советов,—указывают, что во время
подготовки сведений для составления окладных листов по
сельхозналогу секретари работают в течении двух-трех не-
дель целыми днями и ночами. В технике налоговой работы
сельского совета секретарь сельского совета—важное звено.
Плохой неквалифицированный секретарь—для сельского со-
вета нескончаемые и совершенно справедливые нарекания
со стороны крестьянства, ибо неизбежны ошибки и просчеты
у такого секретаря. Техника работы сельского совета играет
большую политическую роль, а постановка технической ра-
боты совета в остальном зависит от секретаря, который та-
ким образом приобретает серьезный политический вес.
Учитывая колоссальную важность повышения квалифи-
кации секретарей сельских советов, нужно в высшей сте-
пени положительно оценить рост за последнее время курсов
по подготовке из малограмотной крестьянской и комсомоль-
ской молодежи новых кадров секретарей сельских советов
(Алтайский округ, Сибирского края). Не меньшее значение
играет развертывание сети курсов по переподготовке старого
состава секретарей сельского совета, а также некоторое уве-
личение их заработной платы. Темп развития всего этого
нужно усилить и дать сельским советам крепкий техниче-
ский аппарат 1 2.
4. Органами, контролирующими работу сельского совета
на местах, являются ревизионные комиссии.
В результате перевыборов 1927 года в социальном со-
ставе ревизионных комиссий произошел целый ряд измене-
ний: во-первых, заметно уменьшился процент крестьянства;
во-вторых, за счет этого увеличился удельный вес рабочих
и сельской интеллигенции—учителей, врачей, агрономов;
в-третьих, понизился процент прочих служащих.
1 См. А. Садовский. «Каково приходится нашему брату-секре-
тарю сельского совета», «Беднота», 1926, № 2549; Д. Шапошников.
«Уход и заботы ,о' «двухгорбых верблюдах» недостаточны», «Беднота»,
1926, № 2549; А. Лобовский. «Двухгорбые верблюды». «Беднота»,
1926, № 2537; XIV Пензенский губсъезд советов, 1927, Бюллетень № 5,
стр. 11; А. Матюнин. «Деревенский «совнарком», «Беднота», 1926,
№ 2559.
2 См. обсуждение этого вопроса в журнале «На советском посту».
Н.-Сибирск, №№ 6, 7 и сл.
Социальный состав ревизионных к о м и с с и й (п о РСФСР)
(в %Р:
Годы Крестья- не Рабочие (пром, и сел.-хоз.) Кустари и ремесл. Учителя, агроно- мы,врачи Прочие и служа- щие Красно- армейцы
«- -1 1925/26 . . 86,9 1,9 0,7 4,7 5,8 —г
1927 .... 82,9 3,0 0,7 8,4 4,9 0,1
Имущественное положение крестьян-членов ревизионных
комиссий—в составе, избранном в перевыборную кампанию
1927 года, таково (по РСФСР) (в о/о) 2:
Освобожд. от сел.-хоз. налога Уплачивающих на едока
До 1 руб. От 1 до 2 руб. От 2 до 5 руб. От 5 до 10 руб. Свыше Ю руб.
14,0 13,3 23,3 27,5 13,3 8,6
1 Социальный состав ревизионных комиссий (по СССР) (в о/о):
Союзные республики и годы Крестьяне Рабочие Сел.-хоз. и раб. и ч батраки g Прочие = рабочие ь Кустари и ремеслен. Учит.,врачи и агрономы Все проч, служащие Красноар- мейцы Прочие
РСФСР . . . 1927 1926 УССР .... 1927 1926 БССР .... 1927 1926 ЗСФСР . . . 1927 1926 По СССР . . 1927 1926 82,9 86,9 79,1 81,4 65,0 67,4 80,5 78,3 81,8 85,4 3,0 1,9 2,1 2,3 2,3 1,8 4,6 4,5 2,8 2,0 1,6 н. св. 0,1 н. св. 0,9 н. св. 2,4 1,6 1,3 н. св. 1,4 н. св. 2,0 н. св. 1,4 н. св. 2,2 2,9 1,5 и. св. 0,7 0,7 0,3 1,2 1,2 0,9 3,7 0,7 0,6 8,4 4,7 10,8 8,0 24,5 18,2 7,6 8,0 9,2 5,6 4,9 5,8 7,5 7,1 6,6 11,4 5,9 5,5 5,4 6,2 о" 1 1 1 С5 1 o' 1 сГ 1 0,0 0,0 0,2 1,2 0,0 0,2
(«Выборы в советы и состав органов власти в СССР в 1927 г.»,
Центризбирком презид. ЦИК СССР, 1928, с. 12).
2 Имущественное положение членов ревкомиссий крестьян (по СССР)
(в »/о):
Союзные республики Освобо- жден. от налога Платящие на едока
До 1 руб. 1-2 руб. 2-5 руб- 5-10 руб- Свыше 10 руб.
РСФСР 14,0 13,3 23,3 27,5 13,3 8,6
УССР ......... 9,8 17,3 18,8. 22,5 16,5 15,1
БССР 22,3 14,9 22,7 22,8 21,1 5,2
ЗСФСР 26,4 30,8 23,4 11,9 5,6 1,9
По СССР 13,7 14,2 22,6 26,3 13,7 9,5
(Там же, с. 13).
При перевыборах советов в 1927 году меньше обра-
щалось внимания на состав ревизионных комиссий, чем на
социальный состав самих советов. Поэтому он хуже, чем
состав пленумов. В нем выше процент зажиточных середня-
ков, чем в сельском совете. Особенно это увеличение процен-
та зажиточной части середнячества, платящих свыше 5—
10 руб. сельхозналога на едока, выступает в ревизионных
комиссиях Крымской АССР, Северо-кавказского края, Си-
бирского края, Дальне-восточной области и Урала.
Из года в год (за период с 1925 по 1927 года) в составе
ревизионных комиссий растет удельный вес членов партии
и комсомола (РСФСР)1:
Годы Члены и кандидаты ВКП (б) Члены и кандидаты ВЛКСМ Беспартий- ные
1924/25 3,8 3,7 92,5 2
1925/26 4,6 3,6 91,8
1927 6,1 4,7 89,2
1 Удельный вес членов партии и комсомола в составе ревизионных
комиссий (по СССР):
Союзные респуб- лики и годы Члены и кандидаты ВКП (б) Члены и кандидаты ВЛКСМ Беспартий- ные
РСФСР 1927 6,1 4,7 89,2
1926 4,6 3,6 91,8
УССР 1927 4,5 3,2 92,3
1926 3,4 2,5 94,1
БССР 1927 8,5 6,2 85,3
1926 9,6 6,7 83,7
ЗСФСР 1927 16,6 11,0 72,4
1926 11,2 6,8 82,0
По СССР .... 1927 6,0 4 6 89,4
1926 1 4,6 3,5 91,9
(«Выборы в советы и состав органов власти в СССР в 1927 г.»,
Центризбирком презид. ЦИК СССР, 1928, с. 13).
2 Разделения по выборам 1924 и 1925 гг. в отношении ревизион-
ных комиссий сельских советов — нет.
В последнюю перевыборную кампанию увеличилось ко-
личество женщин-членов ревизионных комиссий (РСФСР):
Годы Мужчин Женщин
1924/25 95,4 4,6
1925/26 95,4 4,6
1927 93,3 6,7
По сведениям о работе ревизионных комиссий сельских
советов, большинство ревизионных комиссий недостаточно
уясняет себе свои задачи и ограничиваются лишь формаль-
ным контролем сельского совета один раз в год перед выбо-
рами. (‘Ревизионные комиссии обследованных сельских ста-
ничных советов работают далеко не все... Деятельность их
характеризуется следующими данными,—пишет в инструктив-
ном письме Донской окрисполком,—ревизионная комиссия
Староминского сельского совета с момента выборов до об-
следования произвела три ревизии: .Арпачинского—3 и 1
ревизию избы-читальни; Аксайского—6; ревизионные комис-
сии остальных обследованных сельских советов провели об-
следование не более одного, а: некоторые и не работали»т.
Бессистемность и слабость работы ревизионных комиссий
прекрасно характеризуется двумя нижеследующими табли-
цами: , 1 у! i_<'
Северо-кавказский край — 1927/28 год
Название округов и областей По какому колич. рев. ком. даны сведения Число произвед. ревизий В среднем 'на одну рев. ком.
1. Донецкий 129 186 1,4
2. Терский 123 188 1,5
3. Кубанский 117 218 1,9
4. Ставропольский. . . 139 121 0,9
5. Таганрогский .... 63 122 1,9
6. Северная Осетия . . 79 59 0,7
Итого 650 894 1.4
1 «Организационно-массовая работа советов». Из информационно-
инструкторского письма Донского окрисполкома, 1928, с. 19.
Ярославская г у б е р н и я — 1928 г о д
. Уезды По какому колич. рев. ком. даны сведения Сколько ревиз. ком. прин. уч. в ревизии Количество работающ. рев. комис. 3 Сельсов. § и ревиз. <и сх >5 В среднем на одну ревиз. ком.
1. Ростовский 2. Мологский 3. П/Володарский . . . 4. Даниловский .... 5. Ярославский. . . • . 6. Рыбинский 4 8 8 9 9 8 4 6 6 9 8 7 2 2 1 1 7 13 10 22 18 17 1 1 2 2,0 1,7 1,2 2,4 2,0 2,1
Итого. . . . 46 40 6 87 2 1,9
Общую слабость и нерегулярность работы ревизионных
комиссий, подтверждает ряд замечаний с мест. «Ревизион-
ная комиссия абсолютно безжизненна, никакой деятельно-
сти не ведет и помощь сельскому совету не оказывает» Ч
В отчете Брянского губисполкома мы читаем: ревизионные
комиссии слабо работают и до сих пор. «Во многих случаях
о ревизионных комиссиях только вспоминали, когда население
потребовало о работе ревизионных комиссий отчет. Такое
явление можно объяснить тем, что ревизионные комиссии яв-
ляются новым аппаратом и, с другой стороны,—недостаточ-
ным руководством и содействием их работе, в частности со
стороны волисполкомов и финорганов. "Сами ревизионные ко-
миссии, состоящие из крестьян, часто не опытны, не всегда мо-
гут самостоятельно провести возложенную на них работу»1 2 3 *.
«Что особенно' плохо, так это то, что ревизионные комиссии—
орган общественного контроля—до> последнего времени не
проявляли необходимой активности. Периодических ревизий
советов они не производили и не везде отчитывались перед
населением»8.
«Работа ревизионных комиссий,—говорил заворготделом
крайисполкома на II совещании по совстроительству Сибир-
1 С—к и й. «Как живет и работает Городищенский сельсовет» (Бра-
совская волость, Севского уезда), «Брянский рабочий», 1926, № 273.
2 «Отчет Брянского губисполкома 8 созыва IX губсъезду советов за
1925/26 г.», с. 8.
3 М. Болдырев. «О недостатках работы низового аппарата»,
«Партийный спутник», Сталинград, 1928, Ns 4, с. 12.
ского края,—слаба: ревизии производятся только тогда, когда
нужно переизбрать сельские советы, и то не всегда» х. Указы-
вая на недостаточный контроль ревизионных комиссий за
деятельностью сельских советов, XVI Орловский уездный
съезд советов в резолюции по докладу о советском строитель-
стве постановил: «Поставить работу советов под действитель-
ный контроль соответствующих ревизионных комиссий, а через
них и под контроль широкого общественного мнения, с уче-
том деловых замечаний самого населения» 1 2. «Ревизионные
комиссии хотя и созданы, но работы их не видно, члены ре-
визионных комиссий со своими обязанностями не знакомы» 3.
Как правило, ревизионные комиссии не проверяют финан-
совую деятельность земельных обществ, исполнение их смет,
хотя этот контроль возложен на них Положением о реви-
зионных комиссиях при сельских советах 4. «Мокрые расходы»
в земельных обществах проходят мимо ревизионных комис-
сий сельских советов, так же как и деятельность секций.
Кроме всего указанного, большим пробелом в работе сель-
ских ревизионных комиссий является то, что они редко от-
читываются перед избирателями; ревизионные комиссии
оторваны от избирателей 5. Так, по материалам Ярослав-
ской губернии в 1928 г. перед крестьянством! отчитыва-
лось лишь 24% из всего количества ревизионных комиссий.
Однако встречаются и случаи хорошей работы ревизион-
ных комиссий. Проводятся ревизии сельского совета, изб-
читален, кассовой отчетности земельных обществ. Оценивая
работу таких ревизионных комиссий, обследователи НК РКИ
1 «Решения II Сибкрайсовещания по совместительству в деревне»,
1927, с. 15.
2 «Постановления XVI Орловского уездного съезда советов» 15—
18 марта 1927 г., с. 26: «До сего времени большинство ревизионных
комиссий сельсоветов и волисполкомов ведут ревизионную работу очень
плохо, а местами и совсем ничего не делают. А в тех случаях, когда
ревкомиссии хотя и ревизуют сельсоветы или вики, работу эту про-
водят только формально, всех отраслей хозяйственной жизни не охва-
тывают, ограничиваются только обревизованием наличности кассы, бег-
лым просмотром расходных документов и написанием акта об этом»
(«Работу ревизионных комиссий сельсоветов и волисполкомов нужно вы-
править», Бюллетень Вятского губисполкома, 1928, № 10, с. 1—2).
3 «Постановления II совещания по совстроительству при Вятском
губисполкоме» (6—9 октября 1925 г.), с. 11.
4 «Ревизионная комиссия... проверяет работу комиссий сельского со-
вета, также финансово-хозяйственную деятельность земельных обществ
там, где последние совпадают в своих границах с районами сельских
советов» (п. «д», ст. 9).
5 «Из 6 ревкомиссий, обследованных Курской губРКИ, лишь только
одна нашла нужным отчитаться перед избирателями» (В. Холин. «О
работе ревизионных комиссий при виках и сельсоветах», «Спутнице
большевика», 1928, № 7, с. 22).
РСФСР пишут: «Деятельность ревизионных комиссий сель-
ских советов и волостных исполкомов обследованием в боль-
шинстве случаев оценивается положительно». В информацион-
ной сводке орготдела ВЦИКа мы читаем: «Работа сельских
ревизионных комиссий, по сравнению с прошлым полугодием
(1926/27 г.), улучшилась. В Сталинградской губернии все
сельские советы губернии были обревизованы не менее 2 раз,
а многие из них по 3—4, даже по 6 раз».
Основными недостатками в работе ревизионных комис-
сий, таким образом, являются: во-первых, редкое прове-
дение ревизий, обычно приуроченное к проведению пере-
выборной кампании; во-вторых, формальный характер ре-
визий: комиссии контролируют кассовые книги сельского со-
вета, но не контролируют их хозяйственную деятельность;
в-третьих, на местах имеется неясное представление о
взаимоотношениях сельских советов с ревизионными комис-
сиями. Встречаются случаи утверждения протоколов реви-
зионной комиссии и их исправления на заседаниях сельского
совета, и, в-четвертых, налицо явный недостаток ини-
циативы ревизионных комиссий. Иногда они приступают к
ревизии по предложению самого сельского совета. Не всег-
да ревизионные комиссии принимают участие в обследова-
ниях сельских советов выше стоящими органами. Всем этим
определяются очередные задачи по укреплению работы ре-
визионных комиссий и превращения их в действительные ор-
ганы общественного контроля за финансово-хозяйственной
деятельностью сельских советов.
ГЛАВА ТРЕТЬЯ
МАССОВАЯ РАБОТА СЕЛЬСКОГО СОВЕТА1
(Секции и сход)
1. Сельские советы вступают в новый этап своего разви-
тия. Они превращаются в руководителей хозяйственной жиз-
ни деревни. Лозунг оживления советов, выдвинутый партией
в октябре 1924 года, конкретизируется в лозунгах: укрепить
и расширить сеть сельских бюджетов, подчинить сельским
советам земельные общества, укрепить массовую работу со-
ветов. Расширение и укрепление секций сельских советов —
одной из форм массовой работы сельсоветов—означает не
что иное, как углубление и развертывание работы по ожи-
влению сельских советов. В настоящее время работа сек-
ций сельских советов — ленинское «звено», за которое нужно
вытаскивать всю остальную цепь массовой работы низового
советского аппарата.
Задачи секций сельских советов достаточно- четко- и ярко
были формулированы в двух законодательных документах
двух разных этапов развития сельских советов. Первоначаль-
ная формулировка этих задач относится к 1920 году—време-
ни, когда «сельские советы вынуждены были ограничивать
свою деятельность вопросами почти исключительно админи-
- стративного порядка» 1 2. Положение о сельских советах 1920 г,
так устанавливает цели организации секций: «Б целях более
широкого привлечения трудящихся к государственной работе,
при сельском совете организуются ячейки содействия Рабо-
че-крестьянской инспекции, согласно особой инструкции На-
родного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции, а так-
же устраиваются комиссии по всем отраслям работы, состоя-
1 В сокращенном виде эта часть работы была опубликована в «Ре-
волюции права», 1928, № 6.
2 Ф. Климов. «Состояние работы сельских советов», «Больше-
вистское дело», Орел, 1928, № 1, с. 38.
щие из жителей села, имеющих избирательное право в
советы» (§ 12).
Оживление советов деревни привело к созданию секций
в качестве постоянных, планомерно действующих организа-
ций и вызвало издание специального' положения о секциях
(февраль 1927 года). Там мы находим второе, не менее
интересное определение задач секций сельских советов: «В
целях вовлечения крестьян, крестьянок, батраков, батрачек,
рабочих и служащих и трудовой деревенской интеллиген-
ции в практическую работу районных и волостных испол-
нительных комитетов и сельских советов, а также для удо-
влетворительной проработки вопросов по различным отра-
слям деятельности упомянутых исполнительных комитетов
и сельсоветов, при районных и волостных исполнительных
комитетах и при сельских советах создаются следующие
комиссии (секции)...».
Эта общая формулировка намечает основные тенденции
в развитии секций. Она выражает двоякую роль секций:
во-первых, роль организации для вовлечения ши-
роких трудящихся масс в практическую ра-
боту сельских советов и волостных (район-
ных) комитетов и, во-вторых, роль подсобного,
подготовительного для сельского совета ор-
гана Ч
Сельские советы являются организацией, задача кото-
рой привлечь в помощь органам низового советского ап-
парата к социалистическому строительству широкие бедняц-
кие и середняцкие массы. В них должно быть проявлено
живое творчество масс, которое В. И. Ленин называл «основ-
ным фактором новой общественности». Они должны осу-
ществить в деревне то чудесное средство, которым не обла-
дает ни одно капиталистическое государство' и обладать
не может, а именно — реализовать активность масс, привлечь
их к повседневной работе по управлению государством.
В материалах обследования советской демократии, со-
бранных секцией по советскому строительству НК РКИ
РСФСР, встречается совершенно' справедливое нарекание на
то, что изложенная выше формулировка практических задач,
1 «Задача секций—помочь сельсоветам проработать тог или иной
вопрос, преимущественно местного масштаба, помочь сельсоветам охва-
тить все стороны деревенской жизни, т. е. по собственному почину, вне
зависимости от заседаний. Сельсоветы должны поставить перед собой
и проработать те илй другие вопросы, которые будут иметь существен-
ное значение для деревни» (доклад т. Репина «Сельсовет и секции».
Из протокола курсов-совещания по советскому строительству председа-
телей и инструкторов виков и сельсоветов Арзамасского уезда, 5—7,
октября 1926 г., с. 2—3).
щих перед секциями, не охватывает целиком всех задач
секций сельского совета. Так, например, в этой формули-
ровке не оттенена задача деловой организации по прове-
дению постановлений сельского совета и самих секций в
жизнь. В ней не указано значение секций в деле воспитания
в духе социалистического строительства широких бедняцких
и середняцких масс, пропитанных мелко-буржуазными взгля-
дами, до известной степени не доверяющих коллективизму
масс, у которых классовый инстинкт гораздо! слабее, чем
у рабочего класса.
। Особенно большую роль приобретают секции, как орга-
ны обследования и контроля, органы, критикующие работу
сельских советов. В них должна оформляться борьба тру-
дящихся с бюрократизмом низового, советского аппарата.
Самокритика и критика работы советов должны стать основ-
ным содержанием деятельности секций.
За контурами этих общих задач секций советов выри-
совывается отдаленная историческая перспектива развития
нашего государственного аппарата: по мере укрепления со-
циалистического сектора экономики, его расширения и вы-
теснения частного, индивидуального хозяйства, отмирания
классов и развития массовых организаций трудящихся (в пер-
вую очередь секций), по мере поголовного! вовлечения ра-
бочих и крестьян в управление государством (секции — фор-
ма этого вовлечения), — советский аппарат будет отмирать
все больше и больше терять «аппаратный характер». Прак-
тическая работа по управлению не людьми, а вещами
будет сосредоточиваться в массовых организациях. Секции
раздвинут свои теперешние горизонтых.
Несмотря на такую историческую перспективу развития
секций, до последних дней встречается явная недооценка
значения секций. Эта недооценка проявляется в разных фор-
мах: или путем открытого отрицания необходимости сек-
ций, или путем халатного' отношения руководителей испол-
комов к их организации!, или во< взглядах на организацию
и работу секций, как на временную кампанию. Все три
вида недооценки покоятся на непонимании природы совет-
ского государства. Объективно они отражают лишь орга-
низационные слабости нашего низового' сельского, аппара-
та: недостаток коллективности, замена всего' сельского' совета
одним председателем и т. д.
1 Ср. С. Чугунов. «Предварительные итоги смотра секций со-
ветов», «Советское строительство», 1928, № 8, с. 31; Я. Полевой.
«Есть еще председатели, считающие секции лишними», «На советском
посту», Н.-Сибирск, 1928, № 9, с. 21).
Визовой советский аииират 8
, По мере укрепления и развертывания работы сельских
советов, все реже и реже раздаются голоса против секций.
Смотр секций и конкурс на лучшую секцию, проведенный
в этом году, нанес тяжелый удар инертности нашего аппа-
рата. Разросшись в широкую проверку достижений и недо-
статков массовой работы на страницах всей печати СССР,
смотр привлек внимание советской общественности к этому
уголку строительства. Надо полагать, что смотр настолько
всколыхнул сельские советы, что он может быть погребаль-
ным звоном для ликвидаторских недооценок исторического
значения секций. Продуктивность работы секций сельских
советов зависит от того, как распределены силы сельских
советов и актив села по секциям. Очень часто встречается
диспропорция между количеством секций при сельском со-
вете и теми возможностями развертывания работы этих сек-
ций, которые в конечном счете определяются количеством
членов сельского совета и организованным вокруг него акти-
вом.
Можно установить несколько способов организации сек-
ций: во-первых, встречаются случаи, когда сельские со-
веты создают бесчисленцое множество секций, список ко-
торых оставляет далеко позади себя примерный перечень
секций, указанных в Положении 1927 года1. Во-вторых,
местами сельские советы ограничиваются формальной орга-
низацией шести перечисленных Положением секций, считая
это количество обязательным стандартом для секционной
работы каждого сельского совета. И, в-третьих, — это
наиболее плодотворный путь установления пропорции между
силами сельских советов и количество секций,—сельские
советы идут по линии постепенной организации секций: сна-
чала организуется одна секция, затем после укрепления ее
работы создается секция вторая, третья и т. д.1 2.
Однако несомненно, что за последнее время тенденция,
которая выражалась в желании создать возможно большее
количество секций при сельских советах, потерпела фиаско.
Она сменена стремлением уменьшить количество секций за
счет улучшения их работы. Поэтому правильно1, с точки
зрения этого нового направления, в организации секций ста-
рое количественное увеличение секциями на майском сове-
щании заворготделами было1 квалифицировано, «как нездоро-
1 На январском совещании по советскому строительств}' при прези-
диуме ЦИК СССР в 1925 г. т. Владимирский говорил, что «при
некоторых сельсоветах создается до 17 комиссий» (Стенографический от-
чет, с. 85). Картина мало изменилась к моменту издания закона 1927 г.
2 См. Стенографический отчет I губсовещания по советскому строи-
тельству при Астраханском губисполкоме XIV созыва, 1926, с. 71.
вый уклон» 4. Отказ от развернутой в возможно большем ко-
личестве секций работы в каждом селе начал проникать и
в постановления некоторых съездов советов 2. Указания на
необходимость уменьшения количества секций встречаются
и в ряде статей нашей периодической печати. На страницах
«Известий Северо-кавказского крайисполкома» мы читаем:
«На основе изучения опыта работы секций сельсоветов можно
в тех сельсоветах, где организация секций будет признана
жизненной, предложить следующую структуру построения
секций: 1) сельскохозяйственная, 2) социально-культурная,
3) местного хозяйства и благоустройства, причем в отдель-
ных сельсоветах, исходя из того, что собою представляет
местное хозяйство, возможно объединение секций сельско-
хозяйственной и местного хозяйства в одну земельнохозяй-
ственную... Затем мы особо предупреждаем, что не следует
организовывать какие-либо секции, помимо перечисленных,...
так как все равно достаточно материала для работы они не
найдут и будут осуждены на бездействие» 3.
Уменьшение количества секций в сельских советах от-
разилось в понижении общего количества секций. По при-
водимым на совещании заворготделами данным, в Татрес-
публике «число секций за второе полугодие 1926/27 г. насчи-
тывалось в 5 094; за первое полугодие 1927/28 г. мы насчи-
тываем уже 2 882 секции, т. е. получилось снижение. Это
говорит о том, что раньше была погоня не за качеством ра-
бот секций, а за казенным количественным созданием их» 4.
1 См. Бюллетень 1923 г., № 6 Совещания заворготделами ЦИКов
автономных республик, областных, краевых и губисполкомов. Из дон
клада т. Новикова, с. 245. «Необходимо взять твердый курс на
то, чтобы комиссий была как можно меньше, чтобы внимание и силы не
распылялись» (П. Мамаев. «За укрепление работы секций», Бюлле-
тень Вятского губисполкома, 1928, № 5, с. 2).
2 «Ввиду того, что из опыта организации комиссий при сельсоветах
выяснилось, что широкая организация последних (5 комиссий) не уда-
лась, вследствие слабой подготовки членов сельсоветов для работы в
комиссиях, несоответствия в некоторых случаях числа комиссий коли-
честву членов сельсоветов (например, 5 комиссий, членов сельсоветов—
8), отсутствия в ряде сельсоветов лиц, могущих руководить работой таких
комиссий (санитарно-гигиеническая), где требуется специальная подго-
товка, невозможности достаточного инструктирования сельсоветов волне-
полкомами и уисполкомом по вопросам работы комиссий, — считать не-
обходимым оставление при сельсоветах 2 обязательных комиссий (одна
хозяйственно-финансовая и местного хозяйства и благоустройства и втоп
рая—культурно-просветительная и санитарная) с вовлечением в эти ко-
миссии не только членов сельсоветов, но и активных крестьян и ра-
ботников общественных организаций, находящихся на территории сель-
советов» (Постановления ХШ Середского уездного съезда советов,
1927, с. 5).
3 «Известия Сев.-кавказского крайисполкома» 1927, № 6, с. 13.
4 Бюллетень 1928 г. № 6, с. 245.
Оригинальные методы регулирования количества секций
встречаются на Северном Кавказе. Там совещание по совет-
скому строительству, пытаясь, как и везде по Республике,
улучшить работу секций за счет сокращения их количества,
ставит это количество секций в зависимость от числа членов
сельского совета. Принцип создания секций, исходя из учета
реальных сил и кадров сельских советов, проявляется до-
вольно выпукло. Совещание выносит следующее постано-
вление: «... 1) В крупных сельсоветах, с составом свыше
50 членов совета, организовать четыре секции: а) сельско-
хозяйственную (она же земельная), б) социально-культур-
ную (которая прорабатывает вопросы: культурно-просвети-
тельные, здравоохранения, кооперации), в) местного хозяй-
ства и благоустройства и г) финансово-налоговую. 2) В сель-
советах с числом членов от 15 до 50 организовать первые
три секции. 3) В сельсоветах с числом членов не более
15 организовать две первые секции. В сельсоветах 2-й и 3-й
группы функции секций финансово-налоговой (для второй
группы), местного хозяйства и благоустройства и финансово-
налоговой (для третьей группы) выполняются организуемыми
секциями...»х.
В организации секции лишь после Положения 1927 года
можно говорить об их унификации. Но и сейчас эта унифи-
кация представляет лишь тенденцию, на ряду с которой в
практике низового советского аппарата и до сих пор сохра-
нилась многоцветность секционного строительства2. Сель-
ские советы до сих пор пытаются создать самые разноимен-
ные и разнообразные секции. Разнобою в организации секций
как нельзя больше помогало создание секций в админи-
стративно-ведомственном порядке. На этом пути, перекры-
том лишь только в феврале 1928 года, совершенно' без ини-
циативы сельского совета создавался ряд секций, дополняю-
щих и без17 того большое количество неработающих сек-
ций сельски)! обветов. Несмотря на отмену порядка органи-
зации ведомственных секций, их остатки до сих пор видны
в массовой работе на селе.
Созданию разноименных секций способствовал до из-
вестной степени стихийный ход развития секций, правовой
—“'W- „ .Гпюэнмо"
о. K g м-^,р о в. «На совещаниях по советскому строительству»,
«Известия цсв.-кавказского крайисполкома», 1927, № 6, с. 28.
2 «В деле организации секций (комиссий) в прошлом наблюдалась,
как повсеместное явление, большая пестрота как в количестве, так и
в характере самих секций (комиссий). Сплошь и рядом можно было
видеть, когда при сельсоветах существовало до 11 комиссий, зачастую
параллельных или однородных по существу и даже с административными
функциями» (из доклада о работе Курского губисполкома ВЦИКу, 1927,
выход для которого, открывался и открывается до сих пор
примечанием к ст. 1-й Положения о секциях, где указано,
что «сельским советам предоставляется право, в зависимости
от местных условий, не создавать некоторые из перечислен-
ных в настоящей статье комиссий (секций), а также созда-
вать другие комиссии (секции) или сливать с существую-
щими».
Гибкость этого примечания дает возможность при пра-
вильном учете потребностей организовать работоспособный
секционный аппарат. Но, с другой стороны, пользуясь этой
гибкостью, большинство сельских советов год тому назад
пыталось развернуть количество секций до бесконечности.
Примерный перечень секций, встречающихся наиболее
часто, может быть намечен так: 1) хозяйственная (благо-
устройства), 2) сельскохозяйственная секция, 3) культурно-
просветительная (в некоторых местах она называется со
циально-гуманитарной), -4) кооперативно-торговая и 5) фи-
нансово-налоговая. Из них самыми популярными и широко'
распространенными — по вполне понятным причинам,—явля-
ются сельскохозяйственная и культурно-просветительная сек-
ции Г
Кроме перечисленных секций в материале конкурса на
лучшую секцию мы встречаемся с длинным рядом таких
названий секций: 1) санитарная, 2) санитарно-жилищная,
3) пожарная, 4) женская, 5) работа среди молодежи, 6) бюд-
жетная, 7) кооперативная, 8) кооперативно-сельскохозяй-
ственная, 9) здравоохранения, 10) страховая, И) по охране
труда, 12) административно-хозяйственная, 13) лесная, 14)
коммунально-строительная, 15) по борьбе с беспризорно-
стью1 2, 16) по борьбе с дезертирством, 17) по повышению
производительности труда, 18) абортная комиссия и т. д.
Простые и комбинированные из этих простых названия
секций сельских советов переходят за границы двух сотен.
Этот список значительно увеличивается, если в него' внести
целую серию друг с другом конкурирующих, подчас со-
вершенно ненужных временных комиссий, создаваемых сель-
1 По Ульяновской губернии на 1/VII—1926 г. «числилось органи-
зованными при виках и сельсоветах 1499 секций, из них:
Культурно-просветительных...............411
Сельского хозяйства.....................461
Местного хозяйства и благоустройства . . . 203
Финансово-налоговых.....................190
Торгово-кооперативных...................167
Санитарных............................... 7
(Из отчета о деятельности Ульяновского губисполкома с 12/IV—
1925 г. по 1/II—1927 г., с. 7).
2 Кстати, в этом селе нет совершенно беспризорных.
ским советом1. Причем, по свидетельству местных работни-
ков, все эти временные комиссии, созданные для разработки
отдельных вопросов, могли бы быть с успехом заменены
работой постоянных комиссий, деятельность которых охва-
тывает по отдельным отраслям всю жизнь села 1 2.
По мере проведения в жизнь Положения о, секциях, по
мере реализации февральского постановления о сокращении
ведомственных комиссий и, наконец, по мере успешного осу-
ществления взятого курса на отказ от формального подхода
к организации возможно большего количества секций — су-
ществующая многоцветность названий секций и их много-
численность будут устранены.
В процессе организации секций сельских советов выра-
боталось несколько форм их создания: во-первых, на-
значение сельским советом всего состава секций; во-вто-
рых, выборы всего состава секций на сходе и, в-третьих,
назначение сельским советом председателя секций, с подбо-
ром последним себе остальных членов секции. Положение
о секциях не охватывает всех этих форм и в ст. 5-й пре-
дусматривается лишь утверждение личного состава органи-
зующихся секций районным (волостным) исполнительным ко-
митетом или сельским советом.
Механическое назначение состава секций только из чле-
нов сельского совета в секции приводит к двум извращениям
принципов советского строительства: во-первых, это на-
значение часто проводится без учета желания и стремлений
назначаемого члена сельского совета, а иногда и прямо про-
тив его желания; во-вторых, извращается смысл секцион-
ного строительства, так как при такой организации в секции
привлекаются к работе только члены совета, но отнюдь не
те широкие массы трудящихся, для организационного' охва-
1 «Создание при виках и сельсоветах временных комиссий по во-
просам, могущим быть проработанными в секциях, совещание считает
нецелесообразным и считает необходимым стремиться всеми мерами к
упразднению и расформированию существующих временных комиссий,
а также и к постепенной ликвидации постоянных ведомственных комис-
сий, кроме организованных в законодательном порядке» (Резолюция сове-
щания зав. орг .частями уисполкомов и окрисполкомов, Сталинград,
1926, с. 13). «В некоторых местах Сталинградской и Смоленской гу-
бернии, на ряду с постоянными комиссиями, существуют и временные,
пополняющие те же функции. В Архангельской губернии были случаи
создания секций при отдельных обществах, что создавало отрыв кре-
стьянских масс от административных единиц» (С. Г о л л е н д е р. «Оче-
редные задачи обновленных сельсоветов», «Правда», 1926, № 139).
2 Работу ведомственных комиссий, по мнению местных работников,
можно было бы заменить соответствующей секцией сельского совета;
(П. Саратов. «Успехи и недостатки в работе Окуневского сельсо-
вета», «Известия Уральского облисполокма», 1927, № 42, с. 5).
та активности которых создаются секции. Этот механиче-
ский подход к организации секций встречается в Татреспуб-
лике. Там, в селе Заинске, Н.-Челнинского кантона, «из со-
става членов сельского совета были просто «назначены сек-
ции», и все эти секции, за исключением сельскохозяйственной,
бездействуют» х.
В Татреспублике же встречается и другой тип также
механической организации секций — выбор состава секций
на сходе. В том же Н.-Челнинском кантоне, в селе Бири-
Сарай секции были организованы так: на общих сходах
села в состав секций «назначали по выборам» 10—15 человек
граждан в каждую секцию. Аналогичные примеры приводи-
лись на I губернском совещании по советскому строитель-
ству при Астраханском губисполкоме1 2. Выборы членов сек-
ций на сходе — опасный путь: во-первых, он открывает
секции для проникновения кулацких элементов села и, во-
вторых, ставит секцию в зависимость от схода. Получается
секция не сельского совета, а схода.
I В том же Н.-Челнинском кантоне встречается органи-
зация секций путем назначения сельским советом их пред-
седателей, которые в заметке сельского корреспондента име-
нуются «премьерами». Не трудно догадаться, что подобный
путь организации секций менее всего соответствует установке
правильного руководства работой секций со стороны сель-
ского совета. При такой организации секции передаются на
усмотрение и ответственность назначенного председателя и
отходят в сторону от надзора сельского совета.
Оценивая существующие формы организации секций,
надлежит отметить, что наиболее удовлетворительной фор-
мой является довольно распространенная модификация
первого типа организации — назначение сельским советом,
Но назначение при условии предварительной добровольной
записи и включения в список членов секций, утверждаемого
сельским советом, крестьян не членов сельского совета.
Конкурс выявил ряд новых «секциеподобных»
организационных форм массовой советской ра-
боты. Ряд так называемых «секций» образован не по при-
знаку отдельных отраслей хозяйства и управления, а по
различного рода другим признакам: женские, батрацкие, на-
1 Е. Дмитриев. «Задачи секционной работы», «Известия ЦИК
СССР», 1926, № 295.
2 «Доходит до того, что в некоторых селах секции особо выбирались
на общих собраниях; в других же селениях в секции введены лишь
только одни члены сельсоветов и т. д.» (из Стенографического отчета
I губернского совещания по советскому строительству при Астраханском'
губисполкоме И/V созыва, 7—11 марта 1926 г., с. 81).
циональные, деревенские (одна секция в деревне), районные
в городах и т. п.; подсекции и уполномоченные секции сель-
совета по отдельным деревням, производственные совещания
при сельских советах и т. п. Некоторые из этих форм без-
условно заслуживают самого серьезного внимания, открывая
пути большего вовлечения масс в работу советов и исполь-
зования вовлеченных именно на практической работе
советовЧ
, Здесь нельзя не остановиться на трех из этих новых
организационных типах секций: 1) на секциях при сельских
уполномоченных и хуторских секциях, 2) на организации
у секций сельских советов специальных подсекций и 3) на
производственных совещаниях при сельсоветах. Секции при
сельских уполномоченных — продукт стихийного роста но-
вых форм массовой работы в районированных местностях.
Неудовлетворительный охват слабыми секциями нужд пе-
риферии райсельсоветов привел к созданию секций при сель-
ских уполномоченных. Раздробленность и разобщенность ху-
торских поселков и отдельных хуторов — также при слабой
деятельности секций при сельских советах — вызвали к жизни
особые хуторские секции1 2. Задача сельских советов—руко-
водить деятельностью этих «местных» секций. Сама по себе
организация секций при уполномоченных сельского совета
полезна. За продолжение этой организации высказывается
ряд совещаний по советскому строительству 3. Секции при
1 «К итогам смотра», «Известия ЦИК СССР и ВЦИК», 1928, № 191.
2 В «Известиях Северо-кавказского крайисполкома» мы встречаем
специальную статью, посвященную защите организации хуторских сек-
ций, где говорится: «...Одной из важнейших задач является сейчас
вовлечение крестьянства и казачества в практическую советскую работу.
Нужно, однако, сказать, что крестьянство и казачество, проживающее
в хуторах, при наличии отдаленности хутора от советов, в эту работу
вовлечено не вполне достаточно; члены советов, проживающие на таких
хуторах, посещая заседания секций, комиссий, пленума и т д., должны
потерять на каждое заседание целый день, — это очень дорого и почти
невозможно для хлебороба в рабочее время. Если прибавить к этому то,
что из-за неполной явки, а это бывает часто, исправные члены не
только с хуторов, но и проживающие в месте нахождения совета, ста-
новятся неисправными, — станет очевидным, что перед советскими орга-
нами во всю ширь встает задача изыскания более реальных форм,
обеспечивающих участие населения в советском строительстве» (Н Ко-
валенко, «Хуторские секции необходимы», 1927, № 8—9, с. 35).
3 На совещании по советскому строительству Арзамасского уезда
было принято постановление: «Для привлечения актива, находящегося
на селе, и за дальностью расстояния от сельского центра не могущего
посещать секции, в этих селениях допустить организацию секций при
уполномоченных. В секции при волисполкомах втягивать, главным обра-
зом, актив того села, где находится волисполком» (доклад т. Репина'
сельских уполномоченных не должны быть просто деревен-
скими секциями, которые охватывают всю работу деревни,
являясь как бы зародышами советов. Они могут быть соз-
даны только по типу секций при сельском совете: секция
здравоохранения, просвещения и т. д. В противном случае
эти секции умалят роль сельского совета.
Организация секций при уполномоченных сельского со-
вета отчасти разрешает вопрос о подсекциях в поселенных
пунктах, входящих в сельский совет. Выделение при слабой
деятельности самих секций особого «второго этажа» — под-
секций — приведет лишь к созданию мертвых организаций.
Медленность осуществления вынесенных такой подсекцией
решений убьет инициативу ее членов. Путь организации
инициативы трудящихся деревни, входящих в район сель-
совета — организация самостоятельных секций при уполно-
моченных.
Особняком стоит вопрос об организации сельскохозяй-
ственных (земельных) подсекций. Наличие нескольких земель-
ных обществ в одном селении, значительное улучшение ра-
боты самих земельных секций, необходимость укрепления
руководства земельными обществами — оправдывает и вы-
зывает необходимость организации подсекций сельскохозяй-
ственных секций Ч
Производственные совещания при сельских советах еще
редкое явление. Наиболее оживленную их деятельность мож-
но наблюдать на Северном Кавказе, где они собираются
для обсуждения вопросов сельского хозяйства и благоустрой-
стваг Судя по отзывам печати Северо-кавказского' края, про-
изводственные совещания оказываются прекрасной органи-
зационной формой активности трудящихся и сплачивают бед-
ноту вокруг сельских советов. Не конкурируя с секциями,
эти совещания могут сыграть большую роль в деле коллек-
тивизации деревни, укрепления руководства сельских сове-
тов работой земельных обществ и в процессе становления
сельского совета, как руководителя хозяйственной жизнью
деревни. Ноябрьский пленум ЦК ВКП(б) (1928 год) в своем
постановлении по докладу Севере - кавказского' крайкома
ВКП(б) весьма положительно оценил опыт организации нз
Северном Кавказе производственных совещаний при сельских
советах. В постановлении мы читаем: «улучшение работы
деревни по линии партии, советов и кооперации и повы-
«Сельсоветы и секции». Протокол курсов-совещания по советскому
строительству председателей и инструкторов виков и предсельсоветов
Арзамасского уезда, 1926, с. 3).
1 В. Фейгин. «О руководстве советским аппаратом и элементах
двоевластия в деревне», «Большевик», 1928, № 9.
шение их руководящей И организующей роли в сельском
хозяйстве должно сопровождаться одновременным усилением
широкой общественности беднящю-оередняцких масс кресть-
янства вокруг советов, кооперации и других общественных
организаций. Необходимо добиться, чтобы каждому меро-
приятию по повышению урожайности, расширению посев-
площади, землеустройству и т. п. была обеспечена широкая
поддержка трудящихся масс деревни, и через различные
организационные формы надо добиться, чтобы в проведе-
нии мероприятий по подъему, хозяйству было обеспечено'
непосредственное участие бедняцко-середняцких масс. С этой
точки зрения одобрить опыт, проводимый Северо-кавказ-
ским крайкомом по организации сельскохозяйственных, про-
изводственных совещаний при сельсоветах, поручив край-
кому тщательно изучить этот опыт и доложить о резуль-
татах ЦК»1.
Руководство сельских советов и волостных исполнитель-
ных комитетов секциями — один из главных вопросов мас-
совой работы низового советского' аппарата. В зависимости
от качества руководства секции осуществляют свою роль
помощника сельского совета и организатора широких масс
трудящихся для вовлечения их в работу государственного
аппарата. При плохом руководстве или полном его отсут-
ствии секции гибнут, в лучшем случае развиваются парал-
лельно работе сельского совета, и не только1 ему не помо-
гают, но наоборот, пытаясь подменить его, мешают работе,
На местах мы сталкиваемся с чрезвычайно пестрой кар-
тиной постановки руководства сельскими советами работой
секций: в одном месте налицо хорошее руководство (редкие
случаи), и видно, как массовая секционная работа растет
и крепнет, в другом месте — полнейшее отсутствие руковод-
ства (абсолютное большинство секций) и пренебрежитель-
ная недооценка роли секций со стороны руководителей ме-
стных советов в корне убивает массовую работу на селе.
Приведем несколько примеров, характеризующих эти вы-
воды. «В ряде сельсоветов, где местные работники сумели
подойти к населению, выявить актив и вовлечь в комиссион-
ную работу, достижения налицо. При деятельном участии
комиссий шла созидательная работа во всех важнейших обла-
стях хозяйственной и культурной жизни деревни. Больше
всего проявили свою жизнедеятельность комиссии благо-
устройства» (Сводка Новгородского окрисполкома) 1 2. В Вят-
1 «Правда», 1928, № 275 от 27/XI.
2 Платонов. «Сельские комиссии в Новгородском округе», «Мас-
совая работа», 1928, № 2. «Встречаются замечания в нашей прессе,
которые характеризуют состояние руководства сельских советов секциями,
ской губернии «волисполкомы и сельсоветы недостаточно
еще руководят их деятельностью, а сами секции частот не
занимаются проработкой вопросов, действительно интересую-
щих местное крестьянство»1. В ряде районов Северо-запад-
ной области большинство комиссий сельских советов только
приступают к работе. Причина к этому — слабость руковод-
ства со стороны советского аппарата и особенно со стороны
сельских советов. Несомненно, работа слабее там, где слабо
руководство массовой советской работой со стороны партий-
ной организации * 1 2.
как переходное состояние, в котором наблюдается заметное улучшение
руководства» (Я. Л. «Секции на переломе», «Известия Сев.-кавказского
крайисполкома», 1927, № 6, стр. 31). В ряде заметок и в материалах
обследования РКИ РСФСР встречаются указания на то, что работа
секций идет под руководством сельского совета (М. «Лучшая из 107
секций в таежной деревне», «Тихоокеанская звезда», 1928, № 81), что
«секция и сельсовет неразрывно связаны между собой, поскольку руко-
водящее ядро секции является составом сельсовета» (М. «Сельскохозяй-
ственная секция при Соловьевском сельсовете1, Княгинской волости,
Лысковского уезда», «Нижегородская коммуна», 1928, № 86), что работа
секций улучшается «благодаря сознательному, добросовестному отноше-
нию к делу местных работников» (Н. Волков. «Наладили работу»,
«Вестник Ленинградского совета», 1926, № 37).
1 «Эти секции почти при всех волисполкомах и сельсоветах образо-
ваны, но большинство их до сего времени работает слабо. Волисполкомы
и сельсоветы недостаточно еще руководят их деятельностью, а сами
секции часто не занимаются проработкой вопросов, действительно инте-
ресующих местное крестьянство» (Отчет Вятского губисполкома за
1926/27 г., с. 5). То же в выводах и предложениях по итогам отчетной
кампании советов, утвержденных президиумом Псковского окрисполкома
(«Вестник Псковского окрисполкома», 1928, № 14—15, с. 2).
2 Указывая на отрицательные стороны руководства сельских советов
секциями, с мест пишут: «Руководства со стороны сельсовета работой
секции не было. Инструктивные вопросы о работе секций на президиуме
сельсовета не прорабатывались» [Ляпидевская. «Одна из неработо-
способных» (секция по благоустройству Московского сельсовета, Крапи-
венского района), «Деревенская Правда», 1928, № 22], что «большим
недочетом следует считать, что сельсоветы очень мало руководят работой
секций и в очень редких случаях заслушивают их отчетные доклады»
(Л. Лебедев. «Недочеты организационной работы сельсоветов», Кон-
стантиновская, Шахтинско-Донецкого округа, «Известия Сев.-кавказского
крайисполкома», 1927, № 12, с. 31). Одновременно указывается, что
на местах имеется непонимание задач секций у сельсоветов. «Существую-
щие секции не работают: товарищи не знают, как подойти к делу,
с чего начать. Некоторые сельсоветы причин «безрезультатности» ищут
«в неудачном подборе как личного состава самих секций, так и руководи-
телей их. К примеру: Сагайский сельсовет (село имеет более 3 тыс.
жителей) решил поставить вопрос о пересмотре избранных (I) товарищей
в секции». (Мих. Ю ж н ы й. «Неопределенные организации», «Известия
ЦИК», 1926, № 180). Иногда сельсовет на работу секций «не обращает
никакого внимания, а благодаря этому и сами секции не могут приняться
за дело» (В. Ивано в. «Работы секций нет», «Рабочий и пахарь», Ры-
бинск, 1928, № 78). На основании такого материала в нашей печати
встречаются такие оценки медлительности развития советской работы,
Имеющийся материал может дать основание лишь только
для одного вывода: руководство сельским советом
работой секций в большинстве районов слаб о.
В редких случаях, при наличии хорошей работы сельского
совета, встречается хорошее руководство секциями, в боль-
шинстве случаев бездеятельность сельского- совета, замена
его работой лишь одного председателя, приводит к слабому
руководству секциями или к полнейшему отсутствию этого
руководства. В конечном счете все зависит от организации
работы самого сельского совета.
Вопрос о руководстве секциями не исчерпывается толь-
ко руководством сельского совета. Кроме сельского- совета
инструктором-руководителем организации работы секций
должен быть волостной (районный) исполнительный комитет.
Именно сам волисполком, его президиум, а отнюдь не сек-
ции волисп-олкома (райисполкома), как это часто- встречается,
должен выступать в качестве руководителя и контролера
постановки секционной работы сельского совета. До послед-
него времени в руководстве волостных исполнительных ко-
митетов секциями сельского совета был большой пробел:
секции были вне поля зрения волостного- исполнительного
комитета, по горло загруженного- текущей работойх. Даже
в редких случаях, когда волисполкомы (райисполкомы) мог-
ли уделять внимание руководству секциями сельских сове-
тов, то это руководство- принимало- формальный характер.
Несколько постановлений президиумом райисполкомов, вы-
несенных в порядке руководства секциями, подтверждают
сделанный вывод. Абаканский райисполком Минусинского
округа, Сибирского края по докладу одного из сельских
советов выносит такое постановление: «Оживить работу сек-
ций, нагрузив их работой и поставив руководство- секция-
ми...». По докладу другого сельского совета выносится ре-
золюция: «Оформить существование секций и комиссий, уси-
лить деятельность, приняв должное руководство ими». Та-
кими постановлениями — «оживить», «наладить», «усилить» --
пестрит большинство постановлений районных и волостных
оценки, однако, не совсем верные, ибо они второстепенную причину
принимают за причину основную: «массовая советская работа на селе
несомненно развивается, но развивается медленно и главная причина
этой медленности — в недостаточности твердого правильного руководства
на местах. Это относится в первую голову к сельсоветам. Основной недо-
статок руководства — неумение дать комиссии работу, незнание, как’
разбудить и на что использовать самодеятельность крестьянства»
(В. Пашковский. «Массовая работа на селе», «Вестник Ленинград-
ского совета», 1926, № 17).
1 Ср. Е. Ковалев. «О комиссионном методе работы сельсоветов»,
«Красное знамя», Владивосток, 1926, № 1662.
исполнительных комитетов. В них по существу нет ни капли
практических указаний для укрепления работы секций. '
। Наиболее распространенными формами руководства сек-
циями сельских советов являются следующие: 1) отчет пред-
седателя секций на пленумах сельского совета или прези-
диума волисполкома х, 2) непосредственное указание пред-
седателя сельского совета председателю секции, 3) инструк-
тивные письма волостного (районного) исполнительного ко-
митета секциям волости, 4) созыв волостных и районных
совещаний председателей и работников секций и 5) указания
председателя волостного (районного) исполнительного ко-
митета или его членов при обследовании работы секций
сельских советов.
Отчет председателя секции на заседании президиума
или пленума сельского совета (или волостного исполнитель-
ного комитета) приносит большую пользу для укрепления
работы секций тем, что, во-первых, устанавливает связь
сельского совета и секций и, во-вторых, привлекает внима-
ние всех членов сельского совета к работе секций1 2.
; Нет нужды говорить о необходимости усиления непо-
средственного руководства председателя сельского совета
работой секции. Важность этого непосредственного участия
председателя сельского совета в работе секций — залог того,
что вынесенные постановления секции будут носить более
практический, нужный для сельского совета характер. <
Несколько скептическое отношение вызывает третья из
перечисленных форм руководства: инструктивные письма
вол (рай) исполкома. В ее плодотворности можно' сомневать-
ся потому, что она очень легко может превратиться в про-
стую бюрократическую отписку. Однако, на местах иногда
встречаются весьма положительные отзывы об инструктив-
ных письмах некоторых райисполкомов. Так, например, «в
одном из районов Челябинского округа президиум райиспол-
кома посылал в свои сельские советы непосредственно на
имя руководителей секций директивные товарищеские пись-
ма, в которых указывал на ряд работ, которые бы следовало
провести на территории сельсовета применительно к ме-
1 Секции кое-где отчитываются в проделанной работе не перед
сельским советом или сельским сходом, а перед земельным обществом
(д. Телятниково, Льговского округа).
2 В печати указывают на то, что отчеты председателей секций
сельского совета на президиуме волостного исполнительного комитета
необходимо проводить в присутствии председателя сельского совета, ибо
в том случае, если председатель сельского совета отсутствует при
отчете председателей секций, «многие моменты работы остаются совер-
шенно неясными» (К л и м. «Как не нужно работать», «Известия Ураль-
ского облисполкома», 1927, № 46, с. 8).
стным условиям. Эти письма по своему содержанию были
далеки от обычных казенных циркуляров, написаны понят-
ным языком, доступным малограмотному крестьянину»1 II.
; Большое значение приобретают волостные совещания
председателей секций сельских советов. Они полезны в ка-
честве органов обмена практикой секций различных сель-
ских советов. На совещаниях проводится коллективная про-
работка очередных задач секций данного района и в порядке
инструктажа волостным (районным) исполнительным коми-
тетом даются практические указания для дальнейшей ра-
боты сельских секций2. I
Несколько меньшее значение имеют указания секциям,
даваемые при обследовании их работы. Такие указания не-
регулярны, поэтому они не могут заменить постоянного ру-
ководства сельского совета и волостного исполнительного
комитета. Но и они являются крайне полезным дополнением
к постоянному руководству сельского совета и волисполкома.
Как правило, при обследовании секций отмечаются наиболее
отрицательные стороны работы секций и обычно требование
устранения этих недостатков в качестве перспективного пла-
на для дальнейшей работы секций излагается в обследова-
тельском акте.
Секции сельского совета не только организации, вынося-
щие предложения сельскому совету, но и такие организации,
которые своими силами проводят эти предложения после
утверждения их сельским советом в жизнь. Непонимание
этой особенности секций сельского совета сквозит в часто
встречающихся замечаниях о том, что сельский совет умаляет
роль секций, заставляя их выполнять вынесенные ими поста-
новления 3. В такой практической работе секций нет никакого
1 Манторов. «Нужны ли новые формы руководства секциями»,
«Известия Уральского облисполкома», 1927, № 46, с. 7.
1 «Массовая советская работа», 1926, № 18; то же «Постановления
II расширенного пленума Боровичского уисполкома», 1927, с. 14. На
Северном Кавказе «для подытоживания проделанной реорганизации и
наметки вех для дальнейшей работы было созвано районное совещание
председателей секций, где стояли только два вопроса: 1) о работе секций
и 2) доклад о работе секций одного из крупных и отдаленных сельсоветов
(Лысогорского). Это было первое совещание. Присутствовало на нем
28 человек, в большинстве своем крестьян-хлеборобов. Совещание цели-
ком одобрило реорганизацию секций, заявив, что это нужно было сделать
давно. Даже крупные сельсоветы, где число членов совета доходит до 80,
и те приветствовали реорганизацию, подчеркивая, что когда было 5 сек-
ций, то некоторым секциям не могли найти соответствующей работы»
(ст. «За оживление работы секций сельсоветов», «Известия Сев.-кавказ-
ского крайисполкома», 1927, № 6, стр. 31).
1 «Крестьяне не участвуют я работе секций сельсоветов», «Комму-
нист»», Астрахань, 1928, №12.
умаления той большой задачи, которая стоит перед секциями,
как организациями участия масс в государственном управле-
нии. Именно в этой связи, объединяющей обсуждение и
исполнение вынесенных постановлений в единый процесс,
лежит одно из тех чудесных средств, которое делает наше
государство, как говорил Ленин, не государством в собст-
венном смысле слова.
В секциях с большим числом членов (30 — 50 человек)
большое значение приобретает организация ядра секций, вы-
ступающего инициатором и руководителем всех начинаний
секции. Создание таких ядер началось в массовых секциях
стихийно и оформилось за последнее время в виде бюро
секций. Опыт организации бюро секций, которое в большин-
стве случаев образуется в составе двух-трех человек \ пока-
зал всю целесообразность выделения такого' руководящего
ядра в секциях, насчитывающих десятки своих членов. Благо-
даря бюро, секции смогли улучшить работу. При созыве
пленума секции, по обыкновению' раз-два в месяц, бюро
в промежутке между пленумами прорабатывало материал,
подготовляло повестку дня, составляло планы и календари
секций и поддерживало постоянную связь с сельским советом
и волисполкомом 1 2. Несмотря на упрек организаторам и
сторонникам организации бюро секций в том, что оно заме-
няет собой активность секции, нужно признать, что существо-
вание бюро в больших секциях за последние два года с не-
сомненностью себя оправдало.
Не меньшее значение для работы секций имеет вопрос
о председателях секций. Здесь не столько, вернее не только,
важно—назначается председатель или выбирается секцией 3,
как важен вопрос о< кадрах председателей секций, о руково-
дящем составе секций сельского совета. Места за последние
годы пытаются разрешить поставленный жизнью вопрос о
кадрах председателей сельских советов и председателей сель-
ских секций; некоторые райисполкомы и волисполкомы соби-
рают двухнедельные курсы по подготовке председателей
секций. Поднявшаяся за последнее время волна организаций
курсов по советскому строительству включает в себя и пере-
подготовку, а также подготовку вновь руководящего состава
секций.
1 И. К. «Оживляем работу сельсоветов», «Северный рабочий», Яро-
славль, 1926, Ns 111.
2 П. С — кий. «Как работают прикрепленные», «Массовая совет-
ская работа», 1927. № 22, с. 5.
3 На III съезде советов СССР т. Яковлев, совершенно спра-
ведливо указывая на большое значение председателя секции, склонялся
к тому мнению, что выборный председатель значительно лучше, чем
председатель, назначенный сельским советом.
Число трудящихся, работающих в секциях, незначитель-
но. В среднем секция состоит из 5—10 человек Ч Из года
в год общее число крестьян в секциях растет, несмотря на
то, что в отдельных местах количество^ секций уменьши-
лось. Так, например, по одному из уездов б. Сталинград-
ской губернии в 1926/27 г. насчитывалось 723 секции с
3 963 членами, а «в 1927/28 г., несмотря на уменьшение
секций до 617, количество вовлеченного' в них актива уве-
личилось до1 5 289 или на 50 с лишним процентов» 1 2. Сек-
ции сельских советов еще не стали массовыми органи-
зациями, какими они должны быть. Проведенный конкурс
на лучшую секцию показал оторванность нашего низового
аппарата от масс и происходящее в силу этого частичное
загнивание его отдельных клеточек (Смоленское дело) 3.
Большинство секций ничего не делает, сельский совет за-
меняется работой председателя и никаких следов организации
масс в секциях этих советов нет. Эта ахиллесова пята на-
шего низового аппарата не замедлила обнаружиться при
проведении последних кампаний, когда секции остались в
стороне от хлебозаготовок, реализации займа и т. д. Ряд
местных исполкомов, не понимая необходимость проведения
этих кампаний через секции, дошел до того, что просил
отсрочить проведение конкурса на лучшую секцию до, конца
зимних кампаний. Лучших примеров непонимания природы
советского аппарата вряд ли можно найти. Несомненно, при-
чиной бедственного, местами катастрофического, положения
с секциями является на ряду с общей некультурностью, не-
пониманием задач секций—бюрократическое отношение не-
которых местных работников к трудящимся, организованным
в секции. Но и секции с малочисленным составом — шаг
1 «Состав членов секций тоже незначителен и колеблется для
волостных от 5 до 7 человек и для сельских от 3 до 4 человек»
(Доклад о работе Курского губисполкома ВЦИКу, 1927, с. 83.) «Ко-
личественный состав секций от 5. до 10 человек и только в двух до
15 человек...». «Какие же основные недостатки бросаются в глаза
в этих лучших секциях? Во-первых, это — малочисленный состав их
(5—10 человек)..» (Д. Горошко. «Некоторые итоги смотра работы
секций советов и дальнейшие задачи». Бюллетень Воронежского губ-
исполкома, 1928, № 5, с. 4). «Средний количественный состав секций
очень мал (4—5 человек)...» (И. Дурдинский. «Работа сельских
советов и ее недостатки», «Коммунар», Брянск, 1927, № 2, с. 37).
2 В одном из районов Сибирского края «в прошлом году на секцию
приходилось 6 человек, в этом же году число их увеличиллось, число
вовлеченных в работу доходит до 24» (Из доклада С. И. Чугунова
на пленуме комиссии ВЦИК по руководству конкурсом на лучшую
секцию. Стенограмма заседания от 3/VII1—1928 г.).
3 Наличие разложения в отдельных звеньях нашего государствен-
кооперативного аппарата констатировал—в резолюции по докладу т. Мо-
лотова—ноябрьский пленум ЦК ВКП(б) (1928).
вперед по сравнению с единоличной работой председателя
сельского совета.
Посещаемость работающих секций начинает постепенно'
увеличиваться. После того, как в ряде районов секции при-
ступают к практической работе, количество их членов на
заседаниях секций и их участие при проведении постанов-
лений секций в жизнь увеличивается. По некоторым данным
посещаемость колеблется около1 50—70 «/о1.
Нельзя не отметить один характерный штрих подбора
состава секций: состав секций коренным образом переме-
няется, «перевыбирается» вместе с перевыборами сельского
совета. Получается странная картина. Секции превращаются
в выборные органы и их состав связывает срок своих полно-
мочий со сроком полномочий сельского совета. Иногда ло-
зунги перевыборов состава секций даются волостными п
даже уездными исполнительными комитетами (Троицкий
уезд) 1 2. Такое обновление состава совершенно не соответ-
ствует ни принципам построения секций, не способствует
укреплению их деловой работы. Конечно, с изменением со-
става сельского совета во время перевыборов несколько изме-
няется состав его секций, но не настолько, чтобы нужно
было итти на роспуск секций и на комплектование их со-
става совершенно вновь. Здесь может речь итти лишь о
дополнении состава секций, но отнюдь не о перевыборах.
(Социальный состав секций сельских советов — слабо
разработанная тема в литературе по советскому строитель-
ству. По словам одного из лучших знатоков местного ап-
парата С. И. Чугунова, классовый состав — величина пока что
совершенно неопределенная 3. Не имея статистического ма-
териала, освещающего эту тему в республиканском, масшта-
бе, можно привести несколько1 частных характеристик со-
циального состава секций. Это — небесполезная работа.
По данным о 12 лучших сельскохозяйственных секциях,
из числа представленных на конкурс в комиссию ВЦИК,
1 А. «Советы крепят связь с крестьянами», «Волна», Архангельск,
1927, № 274. «Средний процент посещаемости членами заседаний секций
76,6°/о...» (Д. Шахов. «Работа лучшей сельской секции в Бобровской
волости», Бюллетень Воронежского губисполкома, 1928, № 5, с. 7).
2 В. Пашковский. «Не «перевыборы», а пополнение состава»,
«Массовая советская работа», 1927, № 31.
3 «Необходимо уделение значительного внимания классовому составу
секций — величине, цока что совершенно неопределенной» (С. Ч у г у-
п о в. «Предварительные итоги смотра секций советов», «Советское строи-
тельство», 1928, № 8, с. 44).
Низовой советский аппарат
9
видно, что основная масса членов секци й—с е р е д-
няки1. Вот таблица сведений о составе этих секций:
Всего секций В них всего членов Крестьян Служа- щих Рабо- чих Приме- чание
Бедняков и батрак. Серед- няков Зажи- точных
12 182 78 93 5 6 — 1
Данные в приведенной таблице целиком подтверждают-
ся произведенным подсчетом по 52 различным секциям раз-
ных районов СССР.
Всего сек- ций В них колич. членов Из них крестьян Служ. и сел. интеллиген. Примечание^
Батр.,бедн. Середняк. Зажиточ.
В абс. цифр. CQ В абс. цифр. о CQ В абс. цифр. В % В абс. цифр. % а В абс.! Цифр. 7оЗ
52 606 100 232 38,3 321 52,8 1 0,2 52 8,7 —
। По сведениям отчета Череповецкого губисполкома в
1926 году маломощные крестьяне занимали 34,5% мест в
секциях сельских советов из 93,2°/о, падающих на крестьян-
ство вообще 2.
По ряду причин (отход на промысла и т. д.) беднота
местами менее активно работает в секциях, чем середняки.
В партийном органе Архангельской губернии есть указа-
ние на то, что «бедняки принимают участие в работе секций
1 В лучшей секции Бобровской волости, б. Воронежской губернии,
на 15 членов секции—7 бедняков (Ша хо в. «Работа лучшей сель-
ской секции в Бобровской волости», Бюллетень Воронежского губ-
исполкома, 1928, № 5, с. 6—7). По одному из уездов б. Сталинград-
ской губернии «Социальный состав вовлеченных в работу секций не чле-
нов совета по уезду следующий: рабочих — 203 или 7%, батраков-—354
или 12%, крестьян, освобожденных от ЕСХН — 819 или 25%, крестьян,
платящих ЕСХН —913 или 28% и служащих — 626 или 18%, интелли-
генции — 257 или 8% и кустарей — 99 или 2%. Приведенные данные
говорят, что 44% вовлеченных в работу секций составляют рабочие,
батраки и беднота, освобожденная от ЕСХН, и 28% крестьяне, платящие
ЕСХН, из которых большая доля также бедноты, которая платит ЕСХН
от рубля и до 2» (Чуваши н, «Массовая работа на селе», «Партийный
спутник», Сталинград, 1928, № 5, с. 21).
- Отчет Череповецкого губисполкома XIV созыва (1'Х 1925—
IX—1926 г.), с. 9.
много меньшее в сравнении с середняцкой частью деревни,
тогда как в составе секций, по количеству, середняки немного
превышают бедняков» Ч
Партийный состав секций неудовлетворителен. Как пра-
вило, он очень мал. Это объясняется недостаточным внима-
нием сельских ячеек, волостных и районных комитетов пар
тип к работе секций.
По нескольким уездам Ульяновской губернии партийный
состав секций [определяется так (в о/о):
Уезды Членов и канд ВКП (б) Членов ВЛКСМ
Корсунский . . 8,94 4,82
Сызранский . . 5,02 7,68
Ульяновский . . . 1,89 2,03
Ардатовский .... нет нет
По Череповецкой губернии состав секций в 1926 году
по партийности составлялся из 162 членов и кандидатов,
406 членов ВЛКСМ и 6 196 беспартийных. Последний год
наметил перелом в работе сельских ячеек партии. На повест-
ке дня деревенской ячейки появляются вопросы о много-
полье, о тракторе и т. д. Ячейки начинают интересоваться
секциями, сходом и руководством работой сельских советов.
Любопытен вопрос о составе секций с точки зрения
привлечения к их работе местной интеллигенции: учителей,
агрономов, врачебного персонала и т. д. Как правило, нужно
сказать, что в тех случаях, когда секции совета поставили
свою работу, все указанные группы интеллигенции принимают
участие в работе секций. Особенно массовое и активное
участие падает на сельское учительство, преимущественно
работающее в культурно-просветительных секциях.
Состав секций сельского совета разделяется на три ча-
сти: во первых, члены сельского совета, во-вторых, прикреп
ленные к секции общественными организациями и, в-третьих,
крестьяне, принимающие участие в работе секций по своей
личной инициативе. В Ульяновской губернии число членов-
волпсп-олкомов и сельсоветов в секциях равно 50% 1 2, В ряде
1 А. Т «О работе секций сельсоветов», «Большевистская мысль»,
Архангельск, 1928, № 1G, с. 37—38.
Шапошников. «В каком положении деревенские секции», «Про-
летарский путь», Ульяновск, 1928, № 50.
газетных заметок и в актах обследования местных обл-губ-
окрКК—РКИ есть указания на то, что принцип «Положения
о секциях», по которому «все члены или кандидаты в члены
соответствующего сельского совета обязаны состоять не ме-
нее чем в одной комиссии (секции)» — на местах сплошь и
рядом не осуществляется. По данным Череповецкого губ-
исполкома в 1926 году число членов советов, участвующих
в секциях, достигало лишь 19,4% х. В том же году в «Прав-
де» указывалось, что даже в советах Московской губернии не-
которые члены сельских советов не только не считают своей
обязанностью посещать заседания секций и работать в них,
но даже принимают за особую трудность посещение засе-
даний пленумов совета1 2. По сводке информационного' отдела
ВЦИК «участие членов сельсоветов в секциях совершенно
незначительно (Уз их состава), секции в большей части со-
ставлены не из членов сельсовета». «По Бежецкому уезду,
Брянской губернии, в работе секции 5О°/о членов" сельсо-
ветов не участвуют»3. Правда, общее количество членов сель-
советов в секциях Бежецкого уезда за полугодие 1927 года
увеличилось с 1 881 до 2 190. Такое положение совершенно
не случайно. На ряду с тем, что причиной невовлечения
членов сельского совета в секцию является принятый в ряде
районов способ организации, основная причина в том, что
актив сельского совета далеко стоит от секций и их работы,
выступая по преимуществу на сельских сходах. Отсюда не-
достаточно четкое представление о своих обязанностях чле-
нов сельского совета и разговоры о том, что в секциях не
нужно работать, так как эта работа не оплачивается государ-
ством. От этого: недалеко до практики найма общественных
депутатов на средства крестьянства 4. '
План в работе сельского совета за последние несколько
лет начинает занимать надлежащее место. Введение пла-
новости в деятельность сельского совета тесно связано с
процессом превращения сельского совета в орган хозяй-
ственного руководства деревни. Одновременно плановость,
в пределах распространения которой был до сих пор воло-
стной (районный) исполком, начинает продвигаться к селу,
в сельский совет. Сельский план становится отдельным со-
ставным звеном плана районного.
1 Отчет Череповецкого губисполкома XIV созыва (1/Х—1925 г,—
1/Х—1926 г.), с. 9.
2 А. Прядильный. «Слова и действительность», 1926, № 146.
3 И. Д у р д и н с к и й. «Работа сельских советов и ее недостатки»,
'«Коммунар», 1925, № 4, с. 37.
4 Красный. «Чего нам недостает», «Орловская правда», 1926,
№ 102.
i
Большинство планов сельских советов охватывает толь-
ко распорядок внутренней деятельности совета; количество
и сроки заседаний пленумов президиума и секций и т. д.
Таковы же и планы секций.
. По отзывам печати (здесь речь идет лишь о тех секциях,
работа которых хотя бы ограничилась только1 составлением
плана): «планы работ секциями были составлены и утвер-
ждены президиумом, но за выполнением планов президиум не
следил и все, что было намечено1 планами, осталось невы-
полненным» У В Вятской губернии «есть секции, которые
имеют планы, но не выполняют их» 1 2. Есть секции, которые,
несмотря на то, что «вокруг уйма работы, бездействуют.
Собраний не проводят. Плана работы нет. Заданий от сель-
совета не получают» 3. По данным Курского! губисполкома
«большинство комиссий планов не имеет, заседания проводят
нерегулярно» 4. Лишь в некоторых секциях составлены пла-
ны и каждый член секции знает, что ему, где и когда делать 5 6.
Лучше дело обстоит с членами секций, прикрепленными к
определенным организациям деревни (КОВ, кооперативные
товарищества и т. д.). Некоторые орготделы губисполкомов
для этих прикрепленных издают специальные инструкции0.
Плановость в работе секций лишь только прививается. Ее
будущее, тесно связанное с развитием плановости совета,
все впереди. Пока же планы секций—малоотрадное зрели-
ще. Работа секций существует только в планах, на бумаге 7.
Количество разобранных секциями вопросов неуклонно
растет. Это объясняется укреплением за последние два года
работы секций и подтверждает вывод, что секции делаются
заметными организациями в деревне. В связи с тем, что
наказы избирателей начинают представлять основное содер-
жание плана работы сельских советов, они через план совета
переходят в план отдельных секций. Там ведется их предва-
1 Я. Дулесов. «Что показало обследование Дойнинского сельсо-
вета», «Известия Уральского облисполкома», 1927, № 44—45, с. 14.
2 С — й. «Без плана. Секции сельсоветов безжизненны», «Вятская
правда», 1928, № 54. «Составляются широкие планы, но нет денег для
их выполнения. Приток общественных средств на хозяйственные нужды
села крайне незначителен» (А. Сорокин. «Беспартийный крестьянский
актив в сельсоветах», «Известия ЦК ВКП(б)», 1926, № 27, с. 8).
3 М. П. «Секции заснули», «Тамбовская правда», 1928, № 56.
4 Доклад о работе Курского губисполкома ВЦИКу, 1927, с. 83.
5 Новый. «Секции заработали», «Тамбовская правда», 1926, № 270.
6 «Справочник работника сельсовета», изд. Ленинградского облиспол-
кома, 1928.
1 «Большинство секций существует только на бумаге» (из речи С. И.
Чугунова 3/VIII—1928 г. на комиссии ВЦИК по руководству кон-
курсом).
ригельная проработка, а впоследствии и практическая реали-
зация Ч
Характерной особенностью, которой отличается работа
секций сельских советов, является преобладающая роль орга-
низационных вопросов в повестке дня секций. Секции на-
ходятся в организационном, правда, затянувшемся, но все же
организационном периоде 1 2 3 4 * *
Детская болезнь организационного роста сказывается и
в попытках работающих секций подменить своей деятельно-
стью административную деятельность сельского совета. На
этот недостаток в работе секций, на неуменье занять свое
место во взаимоотношениях с сельским советом неоднократ-
но указывалось в нашей прессе. Кстати сказать, этот неда-
статок встречается в работе секций на протяжении всех
последних трех лет. В 1926 году в Ленинградской губернии
считали основным дефектом в работе секций (комиссий) на
местах то, «что они в своих решениях стараются заменить
волисполком и сельский совет и часто забывают, что ко-
миссия (секция) является только массовой организацией, на
которую не возложено никаких административных функ-
ций» 8.
’ Отрицательной чертой, общей всем секциям и планам их
работы, является постановка вопросов, мало интересующих
крестьян, обсуждение которых отбивает охоту у членов ко-
миссии для дальнейшей работы в этой организации. Встре-
чаются случаи (они чаще имели место в 1926 и в начале
1927 года), когда секции решали вопросы о международном
и внутреннем положении, общих политических задачах и т. д.
Иногда секции совета, заслушав сухие отчетные доклады,
не затрагивающие действительных нужд крестьянства, расхо-
дились, приняв доклад к сведению Ч В газетном материале
легко можно найти указание на этот недостаток в работе
секций и в 1928 году.
1 «Отчет Ленинградского губисполкома крестьянам Ленинградской
губернии за 1926 г.», с. 4—5.
2 «Правда, наши секции еще недостаточно развернули свою работу,
часть из них все еще переживает организационный период» (Ч у в а ш и и
«Массовая работа на селе», «Партийный спутник», Сталинград, 1928,
№ 5, с. 18).
3 Г а й. «Работа понемногу оживает», «Вестник Ленинградского со-
вета», 1926, № 37. Этот недостаток существует в том же самом районе
и в 1927 г. В одной из заметок, помещенной в «Массовой советской ра-
боте», мы читаем: «превращение комиссии в административный орган—
один из серьезных уклонов в массовой работе и с ним нужно бороться»
(«Болезни роста», «Массовая советская работа», 1927, № 33).
4 Жуков. «Побольше практических вопросов», «Массовая советски
работа», 1926, № 18; В. Л. «Секции сельсоветов работают слабо»,
«Известия Сев.-кавказского крайисполкома», 1926, № 10, с. 18.
Основным недостатком в работе секций, недостатком,
который довлел над ними, начиная с момента их организа-
ции, — является отсутствие у совета, а значит и у секции,
материальной базы для выполнения выносимых постановле-
ний. Отсутствие материальных средств в распоряжении сек-
ций советов приводит к тому, что самые насущные вопросы
культурной и хозяйственной жизни деревни ставятся на об-
суждение не секций, а схода. Из обзора обследований за1
последние годы РКИ РСФСР можно увидеть, что совет
принужден был переносить на разрешение схода такие во-
просы, которые могли бы быть разрешены, и, при наличии
у сельского совета материальных ресурсов, проведены в
жизнь секцией. Этот основной недостаток в работе секций
сельского совета прекрасно сознается работниками нашего
аппарата. Начиная со страниц газет, кончая трибуной май-
ского совещания заворготделами (1928), мы встречаемся с
заявлениями: «многие вопросы, разработанные в секциях, из-
за недостатка средств не проводятся в жизнь»3. Как только
советы начинают создавать материальную базу, как только
начинается уменьшение количества сходов, так сейчас же
намечается рост количества секций и вопросов, разрешаемых
ими. В этом смысле настоящий период развития секционной
работы является переходным периодом. Сейчас сельский со-
вет вступает в новую фазу развития, когда он, подчиняя себе
земельное общество и перенося часть ресурсов земельного
общества в свой бюджет, создает себе материальную базу
для дальнейшего' укрепления и развития всей работы, в
первую очередь работы секций.
;Наиболее распространенные секции сельских советов:
сельскохозяйственная, культурно-просветительная, секция ме-
стного хозяйства, кооперативная, здравоохранения.
а) Производственные условия нашей деревни обуслов-
ливают значение земельных секций. Их роль особенно' велика
для нашей деревни, идущей к коллективизации, перестраи-
вающей сельское хозяйство на новых началах. Сельскохозяй-
ственные или, как их называют местами, земельные секции
занимаются землеустройством и вместе с ним разукрупнением
1 «Основным препятствием к развитию сельских секций является
отсутствие у сельских советов материальной базы
(отсутствие бюджета и других материальных средств), вследствие чего
члены секций, проработав тот или иной вопрос п не видя реальных
результатов, теряют в дальнейшем интерес к работе» (Л. Захарова.
«Как работают секции», «Известия ЦИК СССР и ВЦИК», 1928, № 189).
«Отрицательно влияет на массовую работу и на укрепление советской
демократии недостаток средств у сельсоветов и волисполкомов» (Д м. С а-
вин. «О пролетарской демократии в советах», «Большевистская мысль»,
1928, № 10, с. 22).
сельских обществ, выделением поселков, выселков и товари-
ществ, вопросами о многополье, об организации групп по
покупке тракторов, мелиоративными вопросами, связанными
с осушкой болот, прорытием канав, вопросами регулирования
аренды, созданием семенных фондов в деревне, распростра-
нением искусственных удобрений, приобретением племенных
производителей, очищением и протравливанием семенных ма-
териалов, решением земельных споров, возникающих на поч-
ве семейно-имущественных разделов и т. д. и т. п.
Секция Сарабьевского сельсовета, Орского уезда, Орен-
бургской губернии, выполнила громадную работу по разбивке
земли на клетки. Она провела работу по очистке и приобре-
тению чистосортных семян; создала во всех населенных пунк-
тах общественные запасы; подыскала и оборудовала поме-
щения под эти фонды. Земельная секция Нобелевского сель-
совета, Щедринского района, Тульской губернии, добилась
перехода граждан на многопольный севооброт и приобрете-
ния сельскохозяйственного инвентаря -По Епифановскому
району, той же Тульской губернии, сельскохозяйственные
секции разрешили 111 земельных споров. Из них 91 дело
разрешено, не прибегая к суду. Секции провели большущ
работу по улучшению сельского хозяйства, с их участием
отсортировано 301 679 клгр. семян (по 16 сельским советам),
протравлено 18 428 клгр-. семян, вспахано под зябь 367 дес.
(в 3 сельских советах) засеяно клевером 63 дес. (по 4 сель-
ским советам), засеяно люцерной на 15 участках (по 2 сель-
ским советам), приобретено 6 800 клгр. минеральных удо-
брений 1 2 3.
I Секция Юрлинского совета, Уральской области, «перед
началом посева весной текущего года сразу приступила к
проведению ряда мероприятий по посевкампании. Было про
травлено формалином яровых семян 768 клгр., отсортиро-
вано 27 000 клгр., организовано показательных участков
с применением минеральных удобрений 3, по инициативе
секций проведено 10 бесед среди крестьянства по агро-
номическим вопросам. Крестьяне, приходя на заседание сек-
ции, участвуя в ее работе, видят в ней застрельщика по
улучшению сельского- хозяйства» ®.
1 Д. Маношин. «Земельная секция Кобелевского сельсовета»,
«Деревенская правда», Тула, 1928, № 23.
2 А. Селиванов. «Итоги работ секций сельсоветов» (Епифаноз-
ский район), «Деревенская правда», Тула, 1928, № 14; Д Маношин
«Земельная секция Кобелевского сельсовета», «Деревенская правда», 1928,
№ 26.
3 То же в Тепло-Огаровском районе, Тульской губернии.
; Даже тогда, когда секционная работа сельсоветов хро-
мает на обе ноги, земельные секции оказываются более жи-
вучими, чем остальные секции. «При Фроловском сельском
совете (Брянской губернии) организовано 5 комиссий; ра-
бота их ведется слабо, но ^се же земельная комиссия работой
правильно руководит и регулирует сельское хозяйство, ула-
живая земельные споры в обществе» Ч
Близко, местами сливаясь с земельной секцией, отстоит
от нее сельскохозяйственная-лесная секция. Наибольшее рас-
пространение лесные секции, по вполне понятным причинам,
получили в Вятской, Вологодской, Архангельской губерниях
и в северных округах Уральской области. Лесная секция Под-
болотного сельсовета, Росляпинского района «за 1927 год
провела 8 заседаний, на которых было разобрано: 1) распре-
деление семссуды и списки должников; 2) смета в распреде-
ление лесоматериалов по льготному и бесплатному отпуску;
3) реализация секвестрованного леса;-4) день леса и посева
(план); 5) распределение лесов местного' значения по участ-
кам; 6) выбор и назначение лесников; 7) учет батраков и
охват их труддоговорами; 8) о борьбе с лесными пожарами;
9) о борьбе с вредителями в сельском хозяйстве; 10) о
районном конкурсе по выращиванию корнеплодов; 11) до-
клад кредитного товарищества; 12) рассмотрение заявлений»,
В работе секций нужно1 отметить один, в некоторой
степени, опасный для сельскохозяйственных секций уклон.
В глаза бросается большая роль земельных секций, как
своеобразной судебной инстанции по земель-
ным делам в селе. Пусть инстанции, официально не
признанной, решения которой не имеют никакой принуди-
тельной силы, но все же инстанции судебной. Не без основа-
ния на страницах печати делается упрек, что таким образом
секция может превратиться в земельную комиссию, уйдя от
круга дел, которые надлежит ей решать 1 2. Несомненно, здесь
возникает опасность судебной гипертрофии земельных сек-
ций. Причина этого увлечения ролью примирительной зе-
мельной камеры в том, что большинство земельных споров,
разрешаемых внутри земельного общества, где члены земель-
ного общества выступают, как субъекты общинных прав, ре-
шается нс в волостных земельных комиссиях, а в самих зе-
1 Ф. Володи п. «Фроловский сельсовет», «Брянский рабочий»,
1926, № 178.
2 «Секции занимались не теми вопросами, какими бы следовало;
например, земельная секция превратилась фактически в земельную комис-
сию и разбирала вопросы о наделении землей отдельных граждан»
(С. Б. «Из опыта работы Петровского сельсовета», «Известия Уральского
облисполкома», 1927, № 30, с. 16).
мельных обществах. Здесь земельные секции выступают в ка-
честве судебных органов земельного общества. По мере того,
как целый ряд земельных споров передается на разрешение
сельского совета или он привлекается к их разрешению, зе-
мельные секции выступают, как подсобные органы работы
сельского совета, порывая свою связь с земельными общест-
вами. Это совершится тем скорее, чем быстрее сельский совет
станет на крепкую материальную базу.
За последний год местами земельные секции стали вы-
ступать, как органы руководства совета работой земельных
обществ и служить передаточным ремнем между сельским
советом и земельными обществами (организация подсекций).
С точки зрения развития взаимоотношений между сель-
ским советом и земельным обществом в сторону подчинения
последнего сельскому совету, нужно признать такую тен-
денцию в развитии земельной секции здоровой и правильной.
Но земельные секции, укрепляя руководство сельского совета
земельными обществами, не должны заменять собой на дан-
ном этапе развития исполнительный аппарат земель-
ного общества, ибо это было бы равносильно уничтожению
самостоятельности земельного общества.
б) Культурно-просветительные секции. Раз-
вившиеся за последние два года культурно-просветительные
секции сельского совета разрешают вопросы ликвидации не-
грамотности, организации клуба, красного уголка, народного
дома, избы-читальни, вопросы развития школьной сети, пы-
таются организовать драматические труппы среди местных
любителей, строят радио, местами школы, организуют стен-
газеты и выписку местных и центральных газет и т. п. Ч
Культурно-просветительная секция Ильинского совета,
Уральской области «вела упорную борьбу с темнотой и
неграмотностью. Наиболее культурные силы секции, пре-
имущественно деревенская интеллигенция, проводили беседы
с детьми и взрослыми о школе, клубе, о значении и пользе
грамотности... Секция установила общие собрания граждан,
на коих читались доклады о международном положении. Они
вызывали огромный интерес»» 1 2. Секция Куликовского совета,
Епифановского района, Тульской губернии, открыла два лик-
пункта и красный уголок 3. Культурно-просветительная сек-
ция Челбасского совета (Сев.-кавказский край) провела учет
1 См. С. Зданович. «Двигатели культурной революции в де-
ревне», «Известия ЦИК», 1928, № 115.
2 М. Петров. «Культурная революция в Ильинском сельсовете»,
«Известия Уральского облисполкома», 1927, № 32, с. 13.
3 И. Кользеев. «Секция Куликовского сельсовета», «Деревен-
ская правда», Тула, 1928, № 24.
неграмотных станицы. Секция Хмелевского совета прорабо-
тала вопросы о ремонте школ и изб-читален.
Значение культурно-просветительных секций возрастает
с каждым днем и они получают все большее и большее рас-
пространение. Не будет ошибкой сказать, что на данном
этапе культурной революции и коллективиза-
ции деревни культурно-просветительная и зе-
мельная секции являются именинницами секци-
онного строительства' деревни.
Местами, при наличии плохой работы остальных сек-
ций, культурно просветительная секция разрешает ряд во-
просов, прямо к ней не относящихся. Так, например, Мо-
настырщинская секция, Смоленской губернии занималась во-
просами по вовлечению крестьян в кооперацию и т. д,
В некоторых районах конкурентами культурно-просветитель-
ных или, как они называются местами, социально-гумани-
тарных секций1, в области школьного строительства вы-
ступают школьные советы. По существу, здесь создается
конкуренция лишь только организационных форм, но отнюдь
не состава, так как состав школьного совета обычно почти
один и тот же, что и состав культурно-просветительных сек-
ций сельского совета. Дальнейшее укрепление секций устра-
нит это ненормальное противоречие. 1
Кроме членов совета, в состав культурно-просветитель-
ной секции обыкновенно входят: школьные работники, члены
редакции сельской стенной газеты, прикрепленные от ячейки
ВЛКСМ, от делегатского собрания женщин и т. д. Количе-
ство членов культурно-просветительной секции колеблется
от 5 до 10.
в) Секция местного' хозяйства. Объем работы
секций местного хозяйства чрезвычайно широк. Он охваты-
вает вопросы, начиная с починки моста, расположенного
по дороге при въезде в село и кончая починкой ворот па-
скотины, закрывающей выход из села с другой стороны.
Примерный перечень вопросов, разрешаемых секцией благо-
устройства, настолько велик, что трудно исчерпать его даже
в приблизительном перечне. Секции местного хозяйства за-
нимаются вопросами постройки и ремонта мостов, ремонта
дорог, распланировки селений, устройства мостовых и тро-
туаров, содержанием в порядке дымоходов, постройки и
т. д. и т. п.
Иногда то, что мы в узком смысле слова называем
благоустройством деревни, выделяется в круг ведения са-
1 Кстати сказать, название этих секций «социально-гуманитар-
ными», — название имеющее широкое распространение — до-нельзя не-
удачно. Оно несомненно интеллигентски-городского происхождения.
мостоятельных секций, существующих на ряду с секциями
местного хозяйства. Так, например, образуется пожарная сек-
ция (широко распространенная организация), создаются по-
жарные дружины и приобретаются пожарные машины, или
организуется секция благоустройства, или секция по устрой-
ству скотских кладбищ и т. д.
i Несколько конкретных примеров помогут понять содер-
жание работы секций местного хозяйства. По инициативе сек-
ции Ново-Павшинского совета, Тульской губернии, «сделаны?
новых мостов, 3 моста отремонтированы, сделаны 2 новых
колодца и отремонтированы 3 колодца... Помимо того, по
инициативе секции были починены все дороги на террито-
рии Ново-Павшинского сельсовета. В дальнейшем секция
наметила сделать еще 2 новых колодца и весной провести
древонасаждение около сельсовета и ивбы-читальни. Секция
сумела завоевать атворитет среди населения, которое идет
навстречу ее начинаниям»1. Комиссия по благостройству Гу-
синского совета, Смоленского уезда, обследовала в 7 де-
ревнях колодцы, починила дороги. Во всех деревнях орга-
низовала пожарные тройки, а в местечке Тусино организо-
вала пожарные дружины1 2. Секция 'благоустройства и до-
рожно-строительная при Юрлинском совете, Уральской обла-
сти, «работу начала развертывать с весны, члены секции
повели усиленную агитацию за своевременный ремонт дорог,
создавая общественное мнение о необходимости ремонта до-
. рог натурою; это помогло выполнить распоряжение рай-
исполкома о ремонте дорог сельского значения и мостов
на них, благодаря чему отремонтировано силами населения
дорог на сумму 545 руб.»3. Комиссия Орельского совета,
Череповецкой губернии, «построила новую дорогу длиной
Около трех километров, оканавила ее и построила мосты.
На постройку этой дороги затрачено 1 000 руб., собранных
с крестьян в порядке самообложения и, помимо этого про-
ведено 610 рабочих дней и 80 дней с лоша'дьми. Комиссия
организовала пожарную дружину, которая следила за исправ-
ностью пожарной машины и инвентаря. В летнее время про-
водились опытные пожарные тревоги. Кроме того, комиссия
следила за исправностью труб и дымоходов. По инициативе
комиссии, в порядке самообложения приобретены вторая по-
жарная машина и дроги, а около домов расставлены бочки
1 В. Хренов. «Что сделано по инициативе секции», «Деревенская
правда», Тула, 1928, № 23.
2 В. Лебедев. «Гусинский сельсовет» (Катынская волость, Смо-
ленской губернии), «Смоленская деревня», 1928, № 31.
3 А. Катаев. «Работа секций Юрлинского сельсовета», «Известия
Уральского облисполкома», 1927, № 37—38, с. 19.
с водой. Отремонтировано 10 общественных колодцев, к
которым были приделаны крышки и привешены бадьи. Ко-
миссии удалось также провести одно из важнейших меро-
приятий, а именно — добиться правильной планировки де-
ревни. До нынешнего года село Орел строилось хаотиче-
ски,‘все строения были сбиты в кучу. Комиссия разработала
проект распланирования деревни и полностью провела его
в жизнь»х. Последние выписки чрезвычайно удачно подчер-
кивают один момент, который нужно! отметить в работе
секций благоустройства. Выписки устанавливают связь между
бюджетной самостоятельностью совета и развертыванием ра-
бот секций местного хозяйства. В двух приведенных случаях
секциям, за отсутствием достаточных ресурсов в руках сель-
ского совета, пришлось обращаться за самообложением к
сходу. Таким образом секции стали ближе к сходу, чем к
самому сельскому совету. В условиях существующих взаимо-
отношений между земельным обществом и сельским сове-
том такое положение секций не может способствовать уста-
новлению руководства сельским советом земельным обще-
ством. Из всех секций инициатива секций благоустройства
и размах ее работ больше всего упирается в отсутствие
материальных ресурсов у сельского совета. Здесь яснее все-
го видна зависимость развертывания работы секций от соз-
дания материальной базы сельского совета. ,
В ряде мест секции благоустройства включают в план
своей работы не только перечисленные вопросы, но и вопро-
сы санитарной охраны деревни. Организация секций здра-
воохранения или санитарных секций освободит секции бла-
гоустройства от несения обязанностей санитарно-профилак-
тической работы 2.
г) Торгово-кооперативная секция. Этот вид сек-
ции получил сравнительно небольшое распространение. Наи
больший размах организации торгово-кооперативных секций
был достигнут в начале 1927 года, в связи с проведением
кампании по снижению товарных цен. Торгово-кооператив-
ные секции чаще организуются и играют большую роль
в тех населенных пунктах, где есть кооперативная организа-
ция. Диапазон их деятельности чрезвычайно' широк: сюда
входит не только контроль за деятельностью лавок потре-
бительских обществ и организация лавочных комиссий, но
включается местами и организация других видов коопера-
1 Ф. Г о л о в и н. «Комиссии Орельского сельсовета», «Коммунист',
Череповец, 1928, Ns 66.
- Поляков. «Ближайшие задачи секций местного хозяйства», «Из-
весны», Свердловск, 1926, № 41.
ции, начиная с промысловой и кончая сельскохозяйственной
(в тех местах, где этим не занимаются сельскохозяйствен-
ные секции). Любопытно отметить, что в целом ряде райо-
нов Московской губернии торгово-кооперативные секции вы-
ступают в качестве организаторов кустарных артелей, коопе-
ративно-промысловых товариществ. Местами секции, связы-
ваясь с соответствующими секциями волисполкомов, играют
руководящую роль в жизни кустарно-кооперативных объ-
единений. По данным, имеющимся под руками, кооператив-
ные секции устраивали беседы и собрания на тему о значе-
нии и задачах кооперации, вербовали членов пайщиков в
кооперацию, организовывали артели на кооперативных на-
чалах (село Муравы, Мало-Архангельского уезда, Орлов-
ской губ.)1 и, почти по всем заметкам, проводили работу
по обследованию снижения цен1 2.
д) Секция здравоохранения. В качестве пред-
варительного замечания нужно сказать, что под именем сек-
ции здравоохранения работает секция, предметом работы
которой является не только забота об охране здоровья на-
селения, но и работа об охране животных. Местами секция
здравоохранения носит название санитарной секции и ее
работа сводится к чисто профилактической работе. Секция
здравоохранения, призванная осуществить лозунг советской
медицины «охрана здоровья трудящихся должна быть де-
лом самих трудящихся», нашла большое распространение в
сельских советах. Особенно она популярна в местах, по-
раженных бытовыми болезнями, или местах, где свиреп-
ствуют повальные болезни скота. Наиболее деятельным акти-
вом этой секции, в тех случаях, где эти секции действитель-
но работают, а не числятся только на бумаге или собира-
ются раз в год для того', чтобы провести агитацию за при-
вивку оспы,— является женский актив.
। Секции здравоохранения агитируют за массовую при-
вивку скота против ящура, связываются с местной больни-
цей, иногда оказывают на первый взгляд небольшую, на
самом деле важную помощь, подвозя зимой дрова и воду
в больницу, устраивают воскресники по очистке рек от на-
воза и мусора, проводят массовые дезинфекции в крестьян-
ских избах и т. д.
2 . Кроме секций одной из форм массовой работы в де
ревне, формой, которая имеет свою историю, гораздо более
длинную, чем история самого сельского совета,—является
1 Гражданин. «Как работают секции сельсовета», «Орловская
правда», 1926, № 172,
2 «Сколько секций при Уэменском сельсовете и как они работают»,
«Бежецкая жизнь», 1928, № 5.
сход1. По закону 14 марта 1927 года сельский сход должен
собираться для обсуждения и рассмотрения вопросов, касаю-
щихся жизни села, а также для обсуждения общих вопросов
государственного, краевого, областного, губернского, окруж-
ного, уездного и волостного значения. Такой широкий круг
вопросов, в списке которых не хватает лишь только вопросов
международного значения, должен был поднять сельский
сход на довольно значительную высоту и придать ему боль-
шое политическое значение.
По замыслу нашего законодательства сельский сход или
общее собрание граждан сельских поселений должен был
представлять из себя совершенно отличную от земельного
схода организацию; отличную, во-первых, кругом вопросов,
могущих быть обсуждаемыми на этих сходах; во-вторых, со-
ставом схода (на общих собраниях граждан могут присут-
ствовать лишь те граждане, которые не лишены избиратель-
ных прав и проживают в районе данного сельсовета, хотя
они и не являются землепользователями). Кроме этого, сель-
ские сходы необходимо отличать от земельных сходов и
собраний избирателей (выборных собраний) по тому кво-
руму, который установлен мартовским Положением (25о/о).
На деле в большинстве селений Республики
разграничения схода сельского и схода земель-
ного достичь не удалось. По сообщениям обследова-
телей НК РКИ РСФСР и СССР, по данным Орготдела
ВЦИКа и по многочисленным сообщениям в местной прессе*
видно, что сельский сход и сход земельный до сих пор со-
вершенно смешаны и во многом напоминают обыкновенный
дореволюционный сход представителей дворов. Вопрос об
организации взаимоотношений между сходом
и сельсоветом, в силу всего сказанного выше,
превращается в проблему взаимоотношений
сельского совета и земельного общества.
Сравнительная характеристика количества заседаний
сельского совета и количества сходов с несомненностью по-
казывает следующую тенденцию развития во взаимоотно-
шениях сельских сходов и сельских советов: очень часто ко-
личество сходов преобладает над числом пленумов и пре-
зидиумов сельского совета. Встречаются случаи, когда сходы
собираются несколько раз в один день, причем на их пове-
стках дня ставятся самые мелкие вопросы жизни деревни.
Во всем этом процессе количественной подмены сельского
1 Интересующихся этим вопросом отсылаю к моей брошюре «Сель-
ские^ советы и земельные общества», изд. Комм Академии, 1928 г.7
гдеТшймоотношения сельсовета и схода исследованы подробнее, чем
в прилагаемой работе.
совета сход выступает, как хозяин села и его хозяйственной
жизни; оттирая собой сельский совет на второй план, он при-
нуждает его с разрешением каждого вопроса обращаться
к сходу. Эта тенденция проходит красной нитью по всей
истории сельских советов.
Количественное преобладание схода сопровождается и
качественной подменой работы сельского совета деятель-
ностью схода. На повестку дня сельского схода переходят
вопросы, которые должен решать сельский совет и его сек-
ЛщСЗСход выступает в качестве носителя высшей власти
на территории села, а сельсовет фигурирует лишь в каче-
стве административного придатка волости, обращающегося
к крестьянству в роли сборщика ЕСХН и других налогов.
Так сельские сходы во многих частях республики выступают
не в качестве вспомогательных органов, форм массовой ра-
боты сельского совета, а наоборот, присваивают себе права
сельского совета, местами даже выступая за круг предоста-
вленных сельскому совету прав. Сельские сходы служат цен-
тром хозяйственного руководства деревни и ставят в зави-
симость от своих решений действия сельского совета.
Смешение схода сельского и схода земельного, из со-
става которого до самого последнего' времени не были уда-
лены кулацкие элементы, было той лазейкой, через кото-
рую проникало в работу сельского совета влияние кулац-
ких слоев деревни. Неоднократно на страницах нашей пе
чати и в актах обследования инспекторов НК РКИ РСФСР
отмечалось, что на сходах слабо влияние сельсовета, слабо
организована беднота и, наоборот, легче чувствует себя ку-
лачество, временами проводя свои предложения.
Состав схода, по обыкновению, середняцкий; это наибо-
лее типичный для РСФСР состав схода. В нем мало прини-
мают участие, особенно в летнее время, бедняки. Количе-
ство бедняков на сходах сравнительно незначительно. Зато,
как правило, на сходы аккуратно приходят представители
зажиточных и кулацких слоев деревни. Кулаки на сходах
местами играют непропорциональную своему количеству
роль, выдвигая и проводя свои предложения, по преимуще-
ству, через «подкулачников».
Из обзора материала о практической работе сельских
сходов видно, что на их работу мало внимания обращают
партийные организации и комсомольские ячейки. Это все
подрывает позиции сельского' совета и бедноты на сельском
сходе. Здесь отчасти причина того, что сход временами вы-
ступает как консервативная сила, противодействующая пе-
реходу к более совершенным формам землепользования, бо-
рющаяся против передовых крестьян, следующих указаниям
агрономов. , ।
В последних массовых кампаниях сход местами выступал,
как носитель антисоветских настроений и в дни хлебозаго-
товок местами занимал враждебную сельскому совету по-
зицию. Хлебозаготовительная камлания с ясностью обнару-
жила, что местами в земельном обществе сгруппирован актив,
противопоставляющий себя сельскому совету, актив, часть
которого настроена антисоветски и является проводником
влияния кулачества,
За последние годы можно установить некоторое умень-
шение количества сходов, увеличение количества пленумов
сельского совета, усиление работы его секций и, наконец,
местами (очень редкое явление) укрепление руководства
сельского совета земельными обществами.
Развиваясь до сих пор как организация, экономически
и юридически независимая от сельсовета, земельное обще-
ство было подчинено лишь только формальному контролю
волисполкома. На деле этот формальный контроль не осу-
ществлялся, так как волиспслкомы и райисполкомы были
настолько загружены текущей работой, что не в состоянии
были организовать руководство земельными обществами.
Формальная независимость от сельского совета и фак-
тическая самостоятельность по отношению к ьолисполкому
привели к противопоставлению земельного общества сель-
скому совету в качестве второй власти на селе. На самом
деле руководство сельского совета, являясь законным по от-
ношению к сельскому ехиду, но будучи по существовавшему
до принятия «Общих начал землепользования и землеустрой-
ства» законодательству незаконным по отношению к земель-
ному обществу, было до смешного незначительным. Встре-
чается указание на то, что все это руководство ограничива
лось лишь выдачей разрешений на созыв сходов, А местами
сельский совет попадал в такую зависимость от земельного
общества, что ставил на его рассмотрение ц утверждение свои
постановления. Таким образом все становилось на голову.
Основной причиной подмены земельным обществом сель-
ского совета являлась и является материальная слабость
сельского совета, сидящего на пайке сельской сметы или
имеющего очень тощий сельский бюджет, при одновременной
хозяйственной самостоятельности земельного общества.
Исключительная активность сельского схода, пышным
цветом расцветавшая в 1923—1925 годах, приводила к тому,
что секции, бывшие в то время мало распространенной фор-
мой организации масс трудящихся деревни, просто не могли
развиваться, не было объектов их работы, ибо всем зани-
Нвзовой советскай аппарат 11
мался сход. По мере того, как сокращается количество схо-
дов, увеличивается число пленумов и президиумов сельского
совета, растет значимость и работа секций. Они становятся
заметной организацией в деревне. /
. Посещаемость сельских сходов за последние два года
значительно уменьшается, и целый ряд корреспонденций с
мест отмечает, что к концу 1927 и началу 1928 г. эта по-
сещаемость местами достигает 10—15°/0, т. е. является зна-
чительно меньшей, чем требуемой мартовским Положением
1927 года кворум. В то время как, наоборот, можно уста-
новить увеличивающуюся посещаемость — правда, медлен-
но, — секций сельского совета и его пленумов.
Экономическое укрепление сельского совета, создание
сельского бюджета даст твердую материальную базу для
дальнейшего развертывания секционных форм массовой ра-
боты села. Эти формы способны впитать в себя гораздо боль-
шие массы трудящихся деревни, чем впитывает сейчас сход.
Одновременно должны быть разграничены области работы
схода, секций и сельского совета. Роли нужно распреде-
лить.
Устранение лиц, лишенных избирательных прав из со-
става земельного общества, разграничение земельного схода
и схода сельского, организация руководства сельского со-
вета земельным обществом и сельским сходом — вот путь
к организационному укреплению работы сельских советов.
Подчинение земельного общества сельскому совету — мера,
которая устранит создавшееся двоевластие на селе, создает
материальную базу для дальнейшего развертывания ожив-
ления и укрепления секционных форм массовой работы и
осуществит до конца «вся власть советам» в деревне.
А. Лужин. ВОЛОСТНЫЕ ИСПОЛНИ-
ТЕЛЬНЫЕ КОМИТЕТЫ
ГЛАВА ПЕРВАЯ
ОБЩИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ
1. ОСНОВНЫЕ МОМЕНТЫ В РАЗВИТИИ ВОЛИСПОЛКОМА ЗА
ПЕРИОД 1924—28 гг.
1924/25 год был переломным годом в развитии волости.
Укрепление экономического положения страны, общее укре
пление пролетарской диктатуры, усиление политической со
знательности крестьянства, благоприятные перспективы углу-
бленного и развернутого строительства—все это- было не-
разрывно связано с оформлением волости в качестве актив-
ной хозяйственно-административной единицы, с стремлением'
превратить волисполком из передаточного административного
аппарата в руководящий хозяйственно-административный
центр. В качестве предварительной мерцц в целях усиления )
экономической емкости волости, было проведено укрупнение
волостей. Укрупненная волость получила самостоятельный
бюджет и 16/Х 1924 года 2-я сессия ВЦИК XI созыва
утвердила новое «Положение о волсъездах и волисполкомах»,
значительно расширяющее их права. То же было сделано ।
по отношению к сельским советам.
Волость стала оформляться, как самостоятельный адми-
нистративно-хозяйственный организм. Перечисленные меро-
приятия должны были упрочить положение ьолисполкома,
расширить объем его работы и углубить ее содержание.
Обладая самостоятельным крепнущим1 бюджетом, получая
в свое непосредственное распоряжение имущества и пред-
приятия местного значения, волисполком имел реальную
основу для развертывания своей работы, для усиления своего
руководства хозяйственными и политическими процессами
деревни, для вовлечения масс в советское строительство.
Однако фактическое материальное содержание, лежащее
в основе работы в-олисполкома, в описываемый период было
все -еще очень ограниченным. Материальная база вика, не-
смотря на значительный темп своего роста, все же была явно
недостаточна. Вол(рай)бюджет 1924/25 года, территориально
охватив почти все административные единицы РСФСР, в
своих абсолютных размерах по Союзу увеличился по сравне-
нию с предыдущим бюджетным годом почти в три раза,
составив 162798,8 тыс. руб. по доходам и 157 508,8 тыс.
руб. по расходам. Удельный вес вол (рай) бюджета увеличился
за год с 8,9 (по СССР) до 16,9% по доходам и 16,5% по
расходам. Удельный же вес вол(рай)бюджета по РСФСР
(без Московской и Ленинградской губерний) повысился с 12,8
до 20,9%—по доходам и 20,3%—по расходам х.
Таким образом волбюджет за год значительно увели-
чился и в абсолютных, и в относительных размерах, но все
же он в таком объеме не мог внести решительных изменений
в работу волисполкома. К тому же, несмотря на' улучшение
в составе расходной части, он сохранил свой потребительский
характераJ В 1924/25 году административно-судебные рас-
ходы составляли 46,7% всей расходной части вол(рай)бюд-
жета РСФСР, культурно-социальные — 36,7% и хозяйственно-
производственные— лишь 9,5%, причем расходы на адми-
нистративный аппарат были выполнены в 112,2% при общем
выполнении расходной части волбюджета в 103,8%. На ком-
мунальное хозяйство! и благоустройство! было израсходовано
лишь 4,3% расходной части волбюджета, на сельское хо-
зяйство—2,5 о/о, на дорожное строительство 1,4%, на чрезвы-
чайные хозяйственно-производственные расходы, в том числе
и на новое строительство — лишь 1,3%. Расход на сельское
хозяйство по волбюджету РСФСР в абсолютных цифрах со-
ставил лишь 2 357,2 тыс. руб., т. е. только 13,3% от общей
суммы расходов местного бюджета на нужды сельского хо-
зяйства. Таким образом степень удовлетворения волбюдже-
'том хозяйственных и культурно-социальных потребностей во-
лости в 1924/25 году была очень низка. При этих условиях
не"приходится и говорить о руководящей роли волисполкома
в этой области.
Обследование низового аппарата, проведенное НК РКИ
РСФСР в начале 1925 года, установило, что «вик является
хорошим исполнителем в области финансово-налоговой ра-
боты для вышестоящих органов» 1 2, но что самостоятельная
работа вика по обслуживанию основных потребностей де-
__ревни чрезвыча'ййО-Сдаба.^Ьбследованием РКИ было уста-
новлено, что даже в такой важной и близкой викам области,
1 «Отчеты об исполнении местных бюджетов РСФСР за 1924/25 б. г.».
Статистический сборник. Изд. НКФ РСФСР, 1926
2 И. Муругов и А. Колесников. «Аппарат низовых совет-
ских органов по материалам обследования НК РКИ РСФСР», с. 87.
как сельское хозяйство, 49 °/о обследованных виков не при-
нимают участия в работе по землеустройству, 52°/о не при-
нимают мер к улучшению сельского хозяйства, 69%’ не ведут
наблюдения за использованием госземймущества, 81%’ не
оказывают содействия организации мелиоративных товари-
ществ и не ведут наблюдения за проведением мелиоратив-
ных работ, 61% не проводят в жизнь мер по развитию
производительных сил сельского хозяйства, 64% не прини-
мают участия в проведении сельскохозяйственных кампаний,
65% не принимают мер к улучшению животноводства, 58%
не участвуют в организации борьбы с вредителями сельско-
хозяйственных культур, 54% не борются с лесохищениями
и 93% не наблюдают за правильным ведением лесного хозяй-
ства.
В такой важнейшей отрасли социалистического строи-
тельства, как кооперация, 76% обследованных виков не при-
нимают участия.
52% обследованных виков не ведут наблюдения за
исполнением законов о труде, 33% не наблюда'ют за выпол-
нением правил о торговле, 57% не ведут надзора за рынками,
базарами и ярмарками местного значения, 52% не исполь-
зуют общественных имуществ, находящихся в их ведении,
49% не ведут наблюдения за исправным состоянием’ дорог
и мостов, 50% не ведут надзора за соблюдением строитель-
ных правил и 80% не принимают участия в устройстве
предприятий общественного пользования.
Только 34% виков содействуют организации медико-
санитарных учреждений, лишь 24% принимают меры преду-
преждения заразных болезней и ведут работу по организа-
ции санитарного надзора, 45% не обеспечивают медработ-
ников жилищем, отоплением и транспортом, 82% не прини-
мают мер к расширению лечебной сети, 88% не участвуют
в организации охраны материнства и младенчества и 92% нс
проводят мер борьбы с заразными болезнями.
Эти данные не оставляют сомнения в том, что работа (
низового аппарата почти исключительно направлялась на
административпо-фгГскайьные дела, что вики, достигнув
определенных успехов в деле выполнения распоряжений вы-
шестоящих органов власти, не вели почти никакой само-
стоятельной работы по обслуживанию основных хозяйст-
венных и социально-культурных потребностей волости. Хо-
зяйственная и социально-культурная жизнь деревни шла
мимо вика, он не только не охватывал ее своим руководящим
влиянием, но стоял в стороне даже от наиболее злободнев-
ных и острых местных проблем.
В деревне же назревали и развивались сложные хозяй-
ственно-политические процессы. За пять лет нэпа, на ряду
с общим хозяйственным укреплением; страны, крепла эко-
номика деревни, сельское хозяйство приближалось в своем
росте к довоенным размерам. Революционные годы необы-
чайно развили политическую активность крестьянства и те-
перь, на базе крепнущей экономики, эта активность искала
выхода. Массы выходили «на арену политической деятель-
ности и широкой политической активности» К «Энергия в
массах стала накопляться», необходимо было «дать ей здо-
ровый выход — эту энергию использовать в интересах со-
ветского государства и направить ее в русло' советского
строительства» 1 2.
Между тем низовой советский аппарат, не имея доста-
точной реальной базы для развертывания своей работы,
концентрировал свою энергию на выполнении администра-
тивно-финансовых заданий уездного центра, отстранялся от
разрешения основных нужд деревни, не регулировал разви-
вающихся в ней процессов, не являлся инициатором и руко-
водителем, не использовал экономическую и политическую
активность населения. Поэтому активность крестьянства на-
ходила для своего выхода нездоровые формы, переливалась
через низовой советский аппарат, обходила его, оформлялась
и реализовалась стихийно. Советы в деревне «застряли
в методах военного периода» 3, низовой советский аппарат
отрывался от масс. Это находило свое выражение в отме-
ченном выше чрезвычайно слабом охвате аппаратом хозяй-
ственно-политических процессов деревни, в недостаточном
руководстве этими процессами, в широко практикуемых
методах принуждения, административного нажима и коман-
дования, в Отсутствии беспартийного крестьянского актива,
который, группируясь вокруг низовых советов, являлся бы
связующим звеном Между аппаратом и основными массами
крестьянства, в резко выраженном абсентеизме, проявленном
крестьянством во время избирательной кампании 1924 года.
Последнее служило особенно ярким показателем. В вы-
борах 1923 года принимали активное участие 37,2°/о общего
числа сельских избирателей, в 1924 году этот процент сни-
зился до 28,9. По данным НКВД о ходе избирательной
кампании по 49 губерниям и областям — активность избира-
телей понизилась в 40 единицах. Если губернии, поддающие-
1 «Совещание по советскому строительству», 1925, январь, с. 97.
Доклад т. Кагановича.
2 Там же, с. 19. Доклад т. Калинина.
3 Там же, с. 99. Доклад т. Кагановича.
ся сравнению, сопоставить по группам за '2 года, процесс
усиления абсентеизма становится особенно заметным.
Процент избирателен, явившихся на выборы сельсоветов Количество губерний
1 9 2 3 г. 1 9 2 4 г.
Абсолютн. % Абсолютн. %
До 35% 22 32,2 38 77,5
От 35—50% 34 50,0 10 20,4
Более 12 17,8 1 2,1
Всего 68 100,0 49 100,01
Намечающийся отрыв крестьянских масс от советского
аппарата — в условиях мирной жизни, крепнущей экономики
и широко развертывающегося поступательного движения
страны на пути к социализму— стал выступать, как главное
препятствие в деле социалистического строительства. Необ-
ходимо было укрепить союз рабочего класса с крестьян-
ством, усилить руководство рабочего класса хозяйственно -
политическим развитием деревни, необходимо было укрепить
диктатуру пролетариата путем оживления советов, путем во-
влечения крестьянских масс в советское строительство.
Вставшая во весь рост «задача развертывания работы
советов, как основной организации, объединяющей у власти
рабочих и крестьян под руководством пролетариата», стала
в 1925 году «основной политической задачей партии». «В этом
году мы должны сделать шаг, и это — чрезвычайно важный
и крупный шаг — из города в деревню, мы должны пере-
нести важнейшие политические задачи из рабочих районов
в крестьянские массы»—таков был анализ политического
положения, данный т. Молотовым в апреле 1925 года на
XIV конференции РКП(б).
'Из всех звеньев советской системы наиболее слабым и
отсталым был низовой аппарат. Поэтому, применительно к
задачам момента, вполне верен был анализ т. Кагановича,
сказавшего на Совещании по советскому строительству при
ЦИК СССР в январе 1925 года, что «главная задача — улуч-
шить работу советов в деревне».
1 Эти сведения охватывают 75%’ всех губерний' РСФСР и отно-
сятся ко времени до постановления президиума ЦИК СССР от 24/X1I
1924 г. о кассации выборов (С. Г у р в и ч. ( Выборная кампания в де-
ревне В' .1924/25 г», «Власть советов», 1925, № И, с. 10),
Глубоко и серьезно вопрос об оживлении советов был
выдвинут еще в 1924 году на октябрьском пленуме ЦК
РКП(б). Еще тогда пленум отметил, что «задача оживления
советов в деревне... является одной из основных и наиболее
острых задач момента». Пленум! наметил и основные пути
оживление советов, в частности указав на необходимость
«развертывания в советах Непосредственной инициативы са-
мого крестьянства, большего втягивания беспартийных кре-
стьян во всю работу советов», «создания вокруг партии
широких кадров активных беспартийных крестьян, из кото-
рых партия могла бы черпать силы и через которые должны
быть закреплены наша связь и руководство широкими кре-
стьянскими массами, а1 сама крестьянская масса должна стать
еще ближе к работе советов, должна еще больше почув-
ствовать их своими близкими и руководящими органами». И
так как «расширение прав и материальных возможностей
создают условия для действительного развертывания работы
в советах» — вое последующее центральное законодательство
было направлено на расширение материальной базы и ком-
петенции низового аппарата.
На необходимость этого настойчиво указывали XI и ХИ
Всероссийские съезды советов, и III Всесоюзный съезд сове-
тов выдвинул в качестве очередной задачи «дальнейший пе-
ресмотр и уточнение компетенции местных советов в целях
избежания волокиты, вытекающей из неправомочности мест-
ных органов власти разрешать вопросы местного значения...
б) принятие мер к укреплению хозяйственно-финансовой осно-
вы местных советов путем более тачного разграничения иму-
щественных и финансовых прав между местами и центром
в сторону расширения и предоставления местным советам
более широких прав по этим вопросам» х. «В особенности,
одобряя' финансовые мероприятия, проведенные для разви-
тия рай-ц волбюджетов», съезд «считает необходимым в даль-
нейшем такое распределение средств между городом, и де-
ревней, которое правильно выражало бы политику союза
рабочего класса с крестьянством. В этих целях необходимы
дальнейшее увеличение доходных источников рай1-' и вол-
бюджетов и расширение, в соответствии с действительным
ростом их доходов, круга деятельности, возложенной на рай-
и вол-органы»2.
Постановлением президиума ЦИК СССР or 19/XII 1924
года было образовано Совещание при президиуме ЦИК СССР
по вопросам советского строительства и улучшения работы
1 Постановление Ill Съезда по вопросам советского строительства.
г Постановление III Съезда советов по докладу НКФ СССР, с. 32,
советов, на которое была возложена предварительная раз-
работка отдельных практических вопросов советского строи-
тельства. В итоге своих работ Совещание наметило целый
ряд мероприятий по оживлению и укреплению местных со-
ветов, в частности волостных. Совещание высказалось за
необходимость внесения значительных коррективов в органи-
зацию предвыборных и избирательных кампаний, наметило
новые формы инструктажа и связи, выработало ряд кон-
кретных указаний по вопросу о вовлечении масс в советское
строительство (в частности указало на необходимость орга-
низации при сельсоветах и виках постоянных комиссий), вы-
сказалось за необходимость расширения функций низовых
органов власти и за расширение их хозяйственной базы.
Практические мероприятия, намеченные Совещанием, были
положены в основу дальнейшего законодательства по оживле-
нию и укреплению советов.
Мы остановимся лишь на важнейших законодательных
актах, наиболее ярко отражающих взятый партией курс на
укрепление низовых советов, приближение их к населению
и широкое вовлечение масс в активное строительство. В раз-
витие декларативных указаний, данных в Положении об иму-
ществах местных советов, ВЦИКом и СНК был издан де-
крет от 21/IV 1925 года «О пределах, в которых вики и
рики могут принимать на се'бя обязательства и вступать
в хозяйственно-договорные отношения» (С. У. 1925, № '27,
ст. 192). В нем указывалось, что вики могут приобретать
и отчуждать имущество, не изъятое из оборота, могут заклю-
чать договоры, сдавать и принимать на себя подряды и по-
ставки, получать ссуды, вступать пайщиками в кооперативные
учреждения, приобретать акции, помещать деньги в кредит-
ные учреждения, арендовать помещения, сдавать и принимать
участки и строения на право застройки и т. д. Викам пре-
доставлялось право сдавать в аренду находящееся в их*
распоряжении имущество (проекты договоров с арендной
платой свыше 500 руб. в год должны быть представляемы
на утверждение уика) и заключать краткосрочные займы
на срок не свыше 12 месяцев на общую годовую сумму не
свыше 10% доходной части своего бюджета (заключать
займы на срок или сумму свыше указанных в пределах до
25% доходной части своего бюджета вики могли лишь с
разрешения губисполкома по заключению уика). Впослед-
ствии права вика в этой области были уточнены и расши-
рены декретом ВЦИК и СНК от 30/VI 1926 года. По новому
закону вики могли заключать краткосрочные займы в пре-
делах 1/12 части своего годового дохода (по бюджету), с
разрешения же уика и на большую сумму. Кроме того викам
предоставлялось право заключать (с разрешения губиспол-
кома) долгосрочные займы на срок не свыше 5 лет с тем;
чтобы общая сумма всех займов не превышала Д/з годовой
суммы доходов волостного бюджета.
Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 30/VII 1925 года
«О перечне обязательных расходов и доходов, подлежащих
отнесению на вол(рай)бюджет», быДа значительно расши-
рена сфера финансовой деятельности волисполкома. В целях
дальнейшего укрепления финансовой самостоятельности вол-
исполкомов и установления твердого срока утверждения мест-
ных бюджетов, постановлением ЦИК и СНК СССР от 14/VII1
1925 года были изменены ст.ст. 126, 127 и 128 Временного
положения о местных финансах, и границы волостного хо-
зяйства были твердо установлены, причем сфера финансовой
деятельности вика была еще более расширена. По новому
закону на волбюджет с 1925/26 б. г. передавались все рас-
ходы в'олостного значения с соответствующим усилением
доходной части волбюджета. Наконец, «Положение о местных
финансах», принятое 2-й сессией ЦИК СССР в апреле 1926
года, значительно расширив рамки местного бюджета, опре-
делило волость район (на ряду с городом), как основную
бюджетную единицу.
На ряду с мероприятиями центральной власти по расши-
рению и укреплению базы волостного хозяйства, рядом за-
конодательных актов были расширены права виков и в дру-
гих областях. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 6/IV 1925
года викам было предоставлено право (в развитие ст. 14
Положения) издавать обязательные постановления по вопро-
сам организации борьбы со- стихийными бедствиями, приня-
тия санитарных и противопожарных мер, борьбы с эпидемия-
ми, эпизоотиями, потравами зеленей, лугов и посевов и по
допросам о расквартировании проходящих войск. Викам пре-
доставлялось право наложения административных взысканий
за нарушение обязательных постановлений в форме прину-
дительных работ сроком не свыше 5 дней и штрафа не
свыше 3 руб. Декретом ВЦИК и СНК от 15/VI 1925 года
«о засвидетельствовании виками и сельсоветами сделок, до-
говоров и документов» были расширены права в, указанной
области.
Рядом законодательных актов были внесены значитель-
ные организационные дополнения и изменения, способствую-
щие усилению связи низовых советских органов с крестьян-
(скими массами и укреплению связи с вышестоящими
инстанциями. Ст. 14 Положения была дополнена пунктом об
организации постоянных комиссий (секций) при вике’ для пред-
варительной проработки вопросов по различным отраслям его
работы (декрет ВЦИК и СНК от 7/XI1 1925 года). В разви-
тие постановления XII Всероссийского съезда советов о при-
ближении контроля над волбюджетами к широким крестьян-
ским массам при виках были организованы ревизионные
комиссии (декрет ВЦИК и СНК от 15/П1 1926 года). Декре-
том ВЦИК и СНК от 6/И 1925 года были намечены формы
непосредственной связи низового соваппарата с централь-
ными органами, заключающиеся в периодическом! ежемесяч-
ном заслушивании Совнаркомом докладов виков, в прикреп-
лении наркомов к волостям для наблюдения за проведением
в жизнь постановлений Совнаркома, в участии работников
НИЗОВ10ГО аппарата в коллегиях наркоматов при обсуждении
проектов важнейших постановлений, касающихся деревни, в
передаче на обсуждение и заключение местных исполкомов
законодательных предположений, имеющих исключительно
важное значение для деревни, в предварительном широком
ознакомлении населения с проектами законов через крестьян-
скую печать и т. д.
На основе общего хозяйственного подъема страны и в
результате перераспределения средств в системе бюджетов
объем вол(рап)бюджета по СССР (вместе с сельским)
в 1926/27 году достиг 415,5 млн. руб. по доходам и 428,2
млн. руб. по расходам. Удельный вес вол(рай)бюджета
достиг 24% всего .местного бюджета. Таким образом объем
вол(рай)бюджета за три года увеличился в шесть раз, а его
удельный вес в системе местных бюджетов возрос почти
втрое. Вместе с тем улучшилась и структура расходной ча-
сти: административные расходы в вол(рай)бюджете в 1926/27
году снизились до 28,4%, культурно-социальные увеличи-
лись до 55,9% и хозяйственно-производственные достигли
10,1% 1.
Подводя итоги хозяйственной децентрали-
заций за этот период, мы мож'ем констатиро-
вать огромный рост низовых 'бюджетов: база
волостного хозяйства значительно увеличи-
лась и волость в системе советского управле-
ния заняла прочное место, как самостоятель-
ная хозяйственная единица.
В дальнейшем, в связи с постановлением ВЦИК и СНК
по докладу НК РКИ о пересмотре прав и обязанностей
местных органов советского управления — «в целях обеспе-
чения быстрого разрешения очередных хозяйственных, фи-
нансовых, культурных и административных вопросов»... «и
1 Лестный бюджет к началу 1927/28 года». Фин. пзд-во НКФ СССР.
М. 1927, с. XXI
в целях способствования более широкому развертыванию
местной Инициативы» — окрепшему низовому аппарату были
предоставлены еще более широкие права и круг предметов
его ведения был еще более расширен. Мы не будем оста-
навливаться на анализе этого общеизвестного декрета, ука-
жем лишь на то, что волсъезд советов получил право
утверждения бюджета и что объем волостного хозяйства зна-
чительно увеличился, так как в основу построения местных
бюджетов было положено «начало обслуживания каждым
диференцированным бюджетом всех тех потребностей мест-
ного хозяйства, которые имеют значение для всей соответ-
ствующей административно-территориальной единицы».
За 3 года политики оживления советов во-
лость настолько окрепла и организационно
оформилась, что изменилась самая ее роль в
системе советского управления и волисполком
из административного придатка уисполкома
превратился в руководящий административно-
хозяйственный центр. Обладая не только боль-
шими правами, но и реальными возможностями
для развертывания работы, волисполком стал
более широко и углубленно охватывать вопро-
сы хозяйственного и культурного строитель-
ства (сельское хозяйство, благоустройство, народное обра-
зование, здравохранение и т. д.). Если в 1924 году вик являлся
главным ^образом административно-исполнительным органом,
то через три года он выступает уже, как организатор, волост-
ного хозяйства, как хозяйственно-политический центр, стоя-
щий во главе местных учреждений, обслуживающих основные
потребности населения.
В содержании работы волисполкома виден большой сдвиг
по линии усиления руководства местной жизнью во всех
ее проявлениях, степень обслуживания нужд деревни ни-
зовым звеном советской системы увеличилась, аппарат при-
близился к населению, волисполком окреп, авторитет его
возрос, вик получил реальную основу для вовлечения масс
в активное строительство по линии практической своей ра-
боты. В этом—огромное и несомненное достижение.
Если расценивать роль волости и работу волисполкома
в 1927/28 году по сравнению с тем, что было в 1925 году,
мы в праве отметить значительный сдвиг, крупный шаг
вперед по линии активизации низового аппарата и укреп-
ления его связи с основными массами крестьянства. Но если
работу волисполкома, несмотря на все ее достижения, рас-
ценивать с точки зрения тех требовании, которые жизнь
предъявляла вику в описываемый момент, выводы получатся
менее утешительные. Теперь уже с несомннностью выясни-
лось, что волость, как хозяйственно-территориальный орга-
низм, и волисполком, как организационная форма местного
управления, не отвечают задачам социалистического строи-
тельства, что жизнь переросла эти организационные формы.
В дальнейшем мы постараемся более подробно осветить этот
вопрос, остановившись на территориальной организации во-
лости, на организации волостного аппарата и на работе
волисполкома.
2. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ!ВОЛОСТИ
Волостные территориальные границы, в основном, были
созданы реформой 1923/24 года (укрупнение волостей). По-
следующие территориальные перекройки, связанные с лик-
видацией отдельных уездов, частичным укрупнением воло-
стей и уточнением волостных границ путем перемещения
волцентров и перечисления отдельных селений из волости
в волость, в общем не оказали достаточного влияния на
устранение (основных недостатков территориальной органи-
зации волости. I
Эти недостатки заключались в том, что в результате
территориального переформирования в огромном большин-
стве случаев была создана экономически-неоргани-
зованная волость. Укрупнение волостей повсеместно
проводилось в рамках старых губернских и уездных адми-
нистративных границ, в большинстве случаев не имеющих
ничего общего с экономическим базисом края. Экономически
однородные районы дробились старыми уездными и губерн-
скими границами на самостоятельные, обособленные терри-
ториальные части, поэтому административные границы новых
волостей, как правило, не совпадали с их экономическими
границами. Укрупнение волостей по существу являлось и е
объединением экономически однородных тер-
риторий вокруг естественных центров тяготе-
ния, а дроблением уездной и губернской терри-
тории на определенное число волостных
единиц, причем экономический момент в формировании во-
лостей еще более был ограничен нивелировкой волостей по
.статистическим признакам и механическим объединением
дробных волостей. Кроме того, укрупнение волостей прово-
дилось в период, предшествующий политике оживления сове-
тов. Хозяйственный рост СССР вместе с системой мер, напра-
вленных к укреплению низовых звеньев советского аппарата,
привели к тому, что в течение последующих лет изменилась
роль волости, изменились задачи, стоящие перед волиспол-
комом. Было, разумеется, вполне естественным, что террито-
риальная организация предшествовала децентрализации, но в
территориальной реформе был тот недостаток, что многие
'г убисполкомы конструировали новые волости
без учета ближайших перспектив, без ориента-
ции на новую роль волости. Поэтому во многих слу-
чаях были созданы мелкие, хозяйственно слабые волости,
в основе организации которых лежали лишь административ-
ные соображения. Волость во многих случаях оказалась орга-
низмом, экономически не приспособленным к разрешению за-
। дач социалистического строительства.
В итоге укрупнения наблюдается невероятная пестрота
в удельном весе отдельных волостей: на ряду с мощными
волостями госплановского типа имеются карликовые воло-
лости. Сводная таблица средних волостных величин но
нерайонированным губерниям РСФСР, составленная по дан-
ным НКВД на 1/1 1928 года, иллюстрирует это с чрезвы-
чайной наглядностью:
I №№ по порядку Губернии Число Число волостей на 1 уезд Средние погубернск. нормы для волости по: Плотность насе- ления на 1 клм
Уездов 1 Волостей Площади । в кв. клм | Населению] Числу дво- ров Числу сель- советов Числу се- лений
1 Архангельская . . . 5 28 5,6 2 332 13 357 2 433 9 111 0,8
2 Брянская/ 8 54 6,7 758 36 472 6 438 21 118 48
3 Владимирская . . . 7 72 10,3 418 17 840 2 882 21 61 43
4 Вологодская . . . 5 90 13,0 1 226 11 065 2 286 4 118 9
5 Воронежская .... 9 91 10,1 717 35178 6 427 12 62 50
6 Вятская 9 93 9,2 1 306 26 074 4 780 15 230 20
7 Ив.-Вознесенск. . . 8 V. 59 7,4 479 16 408 2 790 11 119 36
-(-2р
8 Калужская 6 51 8,5 503 21 617 4134 28 164 43
9 Костромская .... 7 60 8,6 555 12 363 2 549 8 136 22
10 Курская 7 78 П,1 553 36 403 6 282 21 71 66
11 Московская. .... 17 194 11.4 232 12 921 1 96b 15 53 56
12 Нижегородская. . . 11у. 110 10,0 699 22 273 4 226 9 92 33
13 Орловская "Г4Р 7 58 8,3 517 32 473 5 751 14 133 60
14 Пензенская. . . 8 68 8,5 675 31 125 5 771 24 49 46
15 Рязанская . • . . . 8 65 8,1 615 36 616 7 400 24 79 60
16 Самарская. 5 118 23,6 894 18 964 3 488 14 36 21
17 Саратовская . . 9 105 11,8 857 25 280 4 625 14 41 29
18 Смоленская 8 64 8,0 900 34170 6 150 21 265 38
19 Сталинградская. . . 6 75 12,5 1 135 16848 3175 12 32 15
20 Тамбовская 6 92 15,3 508 28 790 5 600 8 58 57
21 Тверская 8 95 11,9 643 22 454 4 360 9 217 35
22 Ульяновская. . . . 4 48 12,0 512 27 315 5194 15 33 38
23 Ярославская .... 7 76 10,9 417 16126 3242 7 159 38
Статистические показатели везде различны, и эта разница
далеко выходит за пределы зависимости от экономических
особенностей отдельных губерний и плотности населения в
них. Даже во многих однотипных губерниях созданы различ-
ные волости.
С еще большей наглядностью выступает разница в удель-
ном весе волостей, если средние погубернские нормы ди-
ференцировать по отдельным показателям. Мы ограничимся
лишь одним показателем, наиболее ярким'—населенностью
укрупненной волости. Если ряд губерний, более или менее
сходных по экономической характеристике и плотности на-
селения, объединить в группы, условно' разбив, волости на
маломощные (до 15 тыс. жителей), средние (от 15 до 25
тыс. жителей) и крупные (свыше 25 тыс. жителей), то по-
лучится следующая картина:
Губернии % волостей в губернии Плотность на 1 кв. км
До 15 тыс. жит. От 15 до 25 тыс. жит. Св. 25 тыс. жит.
Рязанская 1,5 10,8 87,7 60
Московская 83,5 13,4 3,1 56
Владимирская 56,9 37,5 5,6 43
Брянская 7,4 11,1 81,5 48
Ив.-Вознесенская 71,2 23,7 5,1 36
Калужская 13,7 62,7 23,6 43
Смоленская 1,5 19,0 79,5 38
Тверская ...... 33,7 39,0 27,3 35
Ярославская 56,6 32,9 10,5 38
Вятская 14,5 38,5 47,0 20
Самарская 42,4 41,5 16,1 21
Костромская 86,4 13,4 — 22
Разумеется населенность сама по себе еще не является
исчерпывающим показателем хозяйственной мощности воло-
сти, но диференциация волостей по группам определяется
и другими статистическими показателями почти в такой же
мере, как и населенностью. С другой стороны—разница по
населенности так велика, что, даже внося максимальные по-
правки на хозяйственное благосостояние мелких волостей,
мы вправе утверждать, что волости с населенностью в 5—8
тыс. человек, й волости, имеющие 40—60 тыс. жителей, яв-
ляются совершенно различными и хозяйственны-
ми и политическими организмами.
Законодательство, определяя функции и права аппарата,
ориентируется на известный тип хозяйственно-территориаль-
него организма, на известные средние величины; но даже при
гибкости советского законодательства невозможно охватить
правовыми нормами реальные возможности для работы в
наших волостях при наличии такой резкой разницы в их
удельном весе.
Если бы крупные и мелкие волости являлись исключени-
ем, их можно было' бы не принимать в расчет. Но в РСФСР
на территории 23 нерайонированных губерний имеется 1 835
волостей, из которых (по нашей условной терминологии')
630 — маломощных, 525 — средних и 680 —крупных (с насе-
ленностью свыше 25 тыс. жителей). Следовательно, оба по-
люса очень сильно представлены за счет середины.
Правовые нормы не соответствуют реальным возможно-
стям для развертывания работы в условиях совершенно
различного материального содержания отдельных волостей.
Правовые грани в одном случае слишком широки для вика,
в другом — чересчур узки. В одном случае сами права
превращаются в фикцию, в другом — недостаточность прав
выступает как фактор, задерживающий процесс развития.
Рассмотрим эти вопросы более подробно. В правовом отно-
шении вик оформился, как организатор хозяйства, он руко-
водит деятельностью учреждений волостного значения, раз-
рабатывает производственные планы, волостной съезд
советов утверждает волостной бюджет. Но какое р е а л ь-
н о е значение приобретают все эти права в условиях -м е л-
кой волости, где экономическая емкость, как правило, ни-
чтожна, где вик живет за счет воспособлений из уезда, где
в пределах волостных границ невозможно1 сконцентриро-
вать даже минимальную сеть учреждений, обслуживающих
деревню. Ясно, что при подобных условиях вик не может
быть организатором хозяйства и масс, так как у него нет
реальной основы, на которой он мог бы развертывать
работу по линии социалистического строительства, он не в
силах регулировать хозяйственные процессы деревни. Хро-
ническая дефицитность и неприспособленность к разреше-
нию хозяйственно-политических задач приводит к резко вы-
раженной зависимости вика от уездного центра; работа
волисполкома волей-неволей направляется в сторону голого
администрирования, вик стабилизируется как исполнительный
передаточный орган. Все это вместе взятое ведет к хозяй-
ственному застою волости и к отрыву советского! аппарата
от масс. Фактическое руководство хозяйственной жизнью
волости осуществляется уисполкомом, а не виком. Автори-
тета у такого вика нет, рт его широких прав остается
одно название: никаких реальных планов при резко-выра-
женной дефицитности и зависимости от уезда вик создать
не может, право утверждения бюджета волсъездом советов
превращается в пустой звук, так как бюджет перекраивается
до основания уисполкомом, при рассмотрении его в порядке
надзора.
Мощные волости находятся в более благоприятных усло-
виях: их экономическая сила дает надлежащее содержание
для работы, сосредоточенная в границах волости сеть хо-
зяйственных и культурных учреждений служит опорой вику,
реальная возможность создания политически стойкого, и в
хозяйственном отношении квалифицированного! аппарата
обеспечивает необходимое классовое руководство развиваю-
щимися в деревне процессами. Эти моменты служат залогом
хозяйственного развития волости и создают реальную основу
для вовлечения основных масс крестьянства в социалисти-
ческое строительство;
Но здесь уже выступает другой организационный не-
достаток, свойственный уездно-губернской системе управле-
ния, По своей производственной мощности крупная волость
не уступает району, если при территориальном оформлении
этой волости были учтены моменты экономической органи-
зации — сама волость является ничем иным, как замаскиро-
ванным районом. Однако при наличии всех этих условий
экономически мощный организм, обладающий крепким безде-
фицитным бюджетом, поставлен в худшие условия, чем рай-
он; волисполком, имеющий большое хозяйство и стойкий
состав в аппарате, волисполком, стоящий во главе админи-
стративно-территориальной единицы, насчитывающий 50—
60 тыс. жителей, обладает меньшими правами, чем аппарат
самого захудалого, маломощного района. Это имеет громад-
ное отрицательное значение для развития волости.
В первые годы политики оживления советов законода-
тельство склонно было автоматически приравнивать рик к
волисполкому и рик от этого только проигрывал. Этот фак-
тор задерживал процесс хозяйственно-политического
оформления района, хотя, в конечном счете, практическая
политика рика перешагнула через границы, устанавливаемые
законодательной практикой1 *.
Постановление ВЦИК и СНК от 23/VI1—1927 года «о пе-
ресмотре прав и обязанностей местных органов советского
управления» и последующее законодательство расширили
компетенцию низового аппарата, но вместе с тем, наметили
и резкие разграничительные линии между волостью и рай-
оном: рику, по сравнению с волисполкомом, предоставлены
более широкие права. В пределах своей территории рик
1 См. «Урал после районирования», Свердловск, 1926, с. 43.
Низовой советский аппарат
11
утверждает сеть учреждений народного образования и здра-
воохранения, в то время, как в нерайонированных местностях
утверждение сети относится к компетенции уика. Назначе-
ние, увольнение и перемещение руководящего персонала
культурно-просветительных учреждений и учреждений здра-
воохранения принадлежит районным органам, волисполкому
предоставлено только право выдвижения и отвода кандида-
тов. Лечебная сеть района находится в ведении рика —для
волости сохранен прежний порядок подчинения. Непосред-
ственное методическое руководство работой культурных
учреждений принадлежит районным органам наробраза, в во-
лости это право закрепляется за уоно. Регистрация производ-
ственно-потребительских артелей инвалидов в районе возла-
гается на рик, в волости — на уездного уполномоченного
соцобеса.
Производственные планы по землеустройству и сметы
по специальным землеустроительным средствам (в пределах
лимитов) утверждаются райисполкомом, в нерайонированных
местностях эти права сохраняются за уездом. К ведению рай-
земкомиссии относятся все без изъятия споры по землеполь-
зованию и землеустройству, к ведению волземкомиссии отно-
сятся лишь споры о правах на пользование ОО1 стороны
отдельных лиц, дворов и земельных обществ.
Административные права райисполкома значительно ши-
ре, чем у вика, конструкция рабочего аппарата в районе отли-
чается большей гибкостью, чем в волости; она более приспо-
соблена для максимального охвата и лучшего разрешения
задач, стоящих перед аппаратом; в ней нет тех ограничитель-
ных организационных граней, которые свойственны волости:
выборный состав райисполкома шире, в рике есть президиум
и отделы, в его распоряжении более мощный технический
аппарат.
Если говорить о волости и районе «вообще», то против
этих резких разграничительных граней возражать не прихо-
дится : район обладает большей производственной мощностью,
чем волость, и рик является более выдержанным в классовом
отношении аппаратом, чем вик. Большому кораблю — боль-
шое плавание. Но^если принять во внимание, что' на терри-
- тории 23нерайонированных губерний РСФСР 30—40% воло-
стей по производственной мощности не уступают рйонам,
приходится констатировать, что ограничительные рамки за-
конодательства о волости находятся в противоречии
с реальными возможностями строительства в зна-
чительном числе волостей. В данном случае мы наблюдаем
обратную сторону той правовой неприспособленности (дис-
пропорции между реальными возможностями строительства и
правовыми нормами), о которых мы упоминали, говоря
о мелких волостях.
Волисполком обладет широкими финансово-материаль-
ными правами, но в рамках уездно-губернской системы суще-
ствует ряд моментов, фактически ограничивающих
эти права. Низовое территориальное деление не приходит-
ся рассматривать изолированно, важен не только вопрос об
абсолютной хозяйственной мощности волости, не менее важно
реальное экономическое соотношение между волостью и уез-
дом. У нас многие губернии и уезды застыли в тех основных
границах, в которых их застала революция и, несмотря на
частичные территориальные поправки, сохранили на ряду с
причудливой конфигурацией и свой прежний хозяйственно-
разнородный облик. Губернские и уездные границы не сов-
падают с экономическими границами производственных райо-
нов, волости же созданы применительно к губернским и
уездным административным границам.
В рамках уездно-губернской системы не только отсут-
ствует необходимая экономическая организо-
ванность в построении волостей, в ней нет и не-
обходимой организованности во взаимодей-
ствии верхних и нижних хозяйственно-терри-
ториальных звеньев.
Отрицательные результаты этого несоответствия сильнее
всего отзываются на волостях, как на наиболее слабых хозяй-
ственно-политических единицах. Экономическая неорганизо-
ванность уездов тесно связана с их хозяйственной слабостью,
являющейся основной предпосылкой экономического давле-
ния на нижние звенья; у уездов создается объективная необхо-
димость жить за счет волостей, тем более, что' мелкие размеры
последних создают реальную возможность даже для легаль-
ной узурпации хозяйственных прав, так как все более или
менее существенные имущества местного значения при этих
условиях автоматически переходят к уисполкому. В основе
излишнего финансового централизма, специфически свой-
ственного уездно-губернской системе управления, лежит не
только организационная слабость волостного аппарата, но
главным образом—отмеченная выше экономическая неорга-
низованность самих уездов.
На территории 23 нерайонированных губерний РСФСР
находится 175 уездов, из которых 36 (21%) имеют от 3 до
6 волостей. Многие уезды имеют менее 100 000 человек сель-
ского населения, причем большинство этих уездов находится
не на окраинах республик, а в ее центральном, плотно засе-
ленном массиве, в губерниях,—Смоленской, Иваново-Вознесен-
ской, Брянской, Калужской, Московской, Владимирской и т. д.
Экономическая емкость волости в большинстве случаев
мала и вол'бюджет не в состоянии охватить даже многих
основных потребностей деревни. Мы не станем останавли-
ваться на анализе этого вопроса и ограничимся лишь той
оценкой, которую дают волбюджету сами губернские органы,
2-й пленум Самарского гика констатирует: «Охватывая
с каждым годом все шире и полнее культурные и хозяй-
ственные нужды деревни, волостной бюджет все же не
является еще тем финансовым планом, обязанным в полном
объеме охватить все хозяйственные нужды волости. Попреж-
нему он, главным образом, обслуживает административные
потребности и основные культурно-просветительные нужды
в виде лечебных пунктов и школ, оставляя все прочие по-
требности деревни, как, например, благоустройство селений,
пожарную охрану и проч, вне всякого удовлетворения или по-
следние удовлетворяются без всякой системы и плана за
счет самообложения населения. Попрежнему волостные бюд-
жеты составляются с значительным дефицитом, без каких-
либо реальных возможностей изжить таковой, что приводит
к искажению, как финансового, так и хозяйственного плана в
процессе (ходе) их выполнения за недостатком средств К 'I о
же отметил и XIII Самарский губсъезд советов2.
Костромской губсъезд советов отмечает, что «на ряду с
ростом общегубернского и общеуездных бюджетов, отме-
чается замедленный рост волостных бюджетов, ’а поэтому
губисполкому необходимо обратить внимание на увеличение
объема волостных бюджетов за счет сокращения губерн-
ских и уездных»3.
Пензенский губсъезд советов находит, что «в целях уве-
личения объема волбюджетов, а равно более хозяйственного
и своевременного обслуживания волостных нужд, надлежит
уточнить диференциацию расходов между уездными и во-
лостными бюджетами, передав последним все расходы по
обслуживанию нужд волостного' масштаба».
Смоленский губсъезд советов поручает губисполкому
«детально пересмотреть принятую на 1926/27 год диферен-
циацию доходов и расходов между отдельными группами
волбюджетов, в целях дальнейшей разгрузки регулирующих
бюджетов и максимальной концентрации доходов и расхо-
1 2-й пленум Самарского гика XIII созыва, 1926, с. 40.
2 «XIII Самарский губсъезд советов». Постановление по местному
бюджету, 1926 г, с. 29.
3 «Резолюция XVII Костромского губсъезда советов 29/Ш—3/IV
1927 г.», с. 6.
4 «Постановления XIV Пензенского губсъезда советов», 1927 г.,
с. 12.
Общие организационные вопросы 165
дов в основных ячейках местных финансов — бюджетах го-
родов и особенно волостей»Ч
Таким образом волость, несмотря на все мероприятия
децентрализаторского характера, направленные к укреплению
ее самостоятельной материальной базы, — в значительном
ряде случаев оказалась все же слишком мелким хозяйствен-
ным резервуаром, оказалась организмом, экономически не-
приспособленным для надлежащего охвата хозяйственной
и культурной жизни деревни.
Волостной аппарат, оформлявшийся и работавший в усло-
виях этой хозяйственной слабости, не мог обладать надле-
жащей самостоятельностью и не проявлял необходимой
активности и инициативы. Стремительный рост волостных
бюджетов в значительной мере был основан на перераспре-
делении средств в системе местных бюджетов, но по мере
того, как губиспол'комы и уиспрлкомы все более и более
упирались в затруднительность новых крупных перебросок
из-за напряженности собственного бюджета, все большее и
большее значение приобретал вопрос об экономической ем-
кости самой волости.
Район по сравнению с волостью находился в более вы-
годном положении, превышая ее не только абсолютными
размерами своего, бюджета, но и обладая более высоким
удельным весом в системе местных бюджетов. Но волость
отличается от района не толью меньшей экономической
емкостью. Основным недостатком территориальной органи-
зации волости является ее хозяйственная разнородность;
административные границы волостей в большинстве случаев
не совпадают с экономическими границами, многие волостные
центры являются не хозяйственными, а лишь администра-
тивными центрами, большинство' волостей не имеет в своем
территориальном построении никакой производственной осно-
вы. Это кладет свой отрицательный отпечаток на характер
развития волости, не говоря уже о том, что условия работы
ее аппарата крайне сложны, так как волисполкому вместо
проведения единых для всей волости хозяйственных меро-
приятий приходится iB своей работе размениваться на
удовлетворение потребностей отдельных частей админи-
стративно-единого, но экономически разнородного организма.
Однако, недостатки территориальной организации воло-
сти этим не ограничиваются. Чрезвычайной пестротой в
удельном весе волостей и, в особенности, наличием мелких
волостей в системе нашего, территориального деления объ-
ясняется еще одно, отрицательное явление: сеть хозяйствен-
1 «Постановления VIII Смоленского губсъезда советов», с. 13.
ных и культурных учреждений, обслуживающих деревню,
невозможно приспособить к низовому административно-тер-
риториальному делению, радиус влияния этих учреждений
сплошь и рядом не совпадает с волостным радиусом1. Это
также отрицательно отражается на хозяйственно-культурном
развитии волости и на успешности работы волисполкома,
а с другой стороны — планы нового строительства не укла-
дываются ;в рамки мелких волостей. XII Всероссийский
съезд советов постановил, как очередную задачу, строитель-
ство сети хозяйственных и культурных учреждений, примени-
тельно к волостным границам; создание этой сети является
предпосылкой нашего наступления на сельскохозяйственном
и культурном фронте, но при наличии существующего' низо-
вого деления эта директива неосуществима, несмотря на
объективные возможности строительства.
Вопрос о преимуществах системы территориального де-
ления по принципу экономического районирования в настоя-
щее время уж не является спорным. XV съезд ВКП (б) дал
директиву о районировании в течение пятилетнего срока
всей территории СССР, сохранившей прежнее деление (уезд-
но-губернское). Однако в данный момент в РСФСР имеется
еще 175 уездов, и 1 590 водостсйр-поэтому вопрос о работе
волисполкома все еще не потерял актуального значения.
Мы остановились на недостатках территориальной органи-
зации волости, но надо иметь в виду, что слабость работы
волисполкома в значительной мере объясняется также и
другими организационными моментами, к анализу которых
мы и переходим.
3. ОРГАНИЗАЦИЯ ВОЛОСТНОГО АППАРАТА
Организация аппарата должна быть приспособлена к воз-
можности успешного разрешения задач, стоящих перед ним.
Это —элементарная истина. Однако, рассматривая с этой
точки зрения волисполком, мы прежде всего- должны отмс-
тить, что этой приспособленности у него нет. Прежде чем
остановиться на классовой характеристике волисполкома, мы
познакомимся с конструкцией его аппарата.
По Положению 1924 года личный состав виков определен
в 3 члена и 2 кандидата. В примечании указано, что с раз-
решения губисполкома состав может быть увеличен до 10 чле-
нов. Практическая действительность давно уже переросла
эти нормы. Во всей республике наверное нет ни одного вол-
исполкома, в котором было бы 3 члена, во многих же виках
личный состав превышает 10 человек. По данным орготдела
ВЦИК за первую половину 1927 г. состав виков определялся
следующей таблицей:
Губернии
В среднем
по губ. вик
имеет (чело-
век)
Ленинградская.......................................
Мурманская, Московская, Тверская....................
Калужская, Саратовская, Смоленская, Сталинградская,
Тамбовская, Ярославская...............................
Вологодская, Воронежская, Курская, Орловская, Псков-
ская ...............................................
Брянская, Владимирская, Иваново-Вознесенская, Самар-
ская, Нижегородская...................................
Череповецкая .........................................
Пензенская............... ............................
Новгородская, Рязанская...............................
5
6
7
8
9
11
12
13
Следует отметить, что в тех губерниях, где на ряду с
мелкими имеются и крупные волости, средняя цифра лич-
ного состава сильно колеблется и процент волостей, имеющих
свыше 10 членов в аппарате, значительно повышается.
По данным Центризбиркома средняя численность вол-
исполкомов РСФСР в 1926 году равнялась 7, а в 1927 г.—
8 членам, а средняя численность райисполкомов — 17 в 1926 г.
и 18 членам в 1927 году. Если мы сопоставим эти цифры с
данными о средних размерах волостей и районов, мы убе-
димся в том, что район гораздо лучше обеспечен работни-
ками. В среднем на 1 волость по данным НКВД РСФСР при-
ходится 1:
В Европейск. части РСФСР . 14 сельсов., 90 селен., 21 492 жит. 1 132 кв. км
В Азиатской » » . 9 » 22 » 15177 » 6 326 » »
В среднем на 1 район
В областях и краях .... 19 сельсов., 119 селен., 32 312 жит. 6 353кв. клм
В волостном административно-территориальном делении
имеется еще тот основной недостаток, что во многих случаях
между отдельными губерниями нет никакого' соответствия
в соотношении между составом аппарата и мощностью во-
1 «Территориальное и административное деление СССР», изд. НКВД,
1928, с, 19.
лости. В этом нетрудно' убедиться, просмотрев следующую
таблицу:
Губернии
Московская . . .
Тверская ........
Ярославская • . .
Смоленская . . .
Владимирская . .
Брянская.........
Ив.-Вознесенская .
Курская..........
Рязанская . .
Воронежская . .
Пензенская . , .
Средние волостные величины по I
нерайониров. губерниям
Площадь в кв. км Населенн. г, Число сельсов. Плотность
232 12921 15 56
643 22 454 9 35
417 16 126 7 38
900 34 170 21 38
418 17 840 21 43
756 36 478 21 48
479 16 408 11 36
553 36 403 21 66
615 36 616 24 60
717 35 178 12 50
675 31 125 24 46
s
7
9
8
13
8
12
о
ч
S
Из цифр видно, что нагрузка волостного аппарата в от-
дельных губерниях невероятно разнообразна и во
многих случаях ч р е з в ы ч а й н о в е л и к а. Следует добавить,
что в рабочем составе волисполкома постоянно' работающих
платных членов, как правило', только' трое. Следовательно',
перегрузка работников определяется не только' неправильным
соотношением между количественным составом аппарата и
объемом работы, но- и распределением сил внутри аппарата
по отраслям его деятельности. В практике, обычно, наблю-
дается следующее: три постоянно работающих члена вика
до невозможности перегружены работой, так как через вик
проводятся в жизнь все мероприятия, которые проходят в
уезде через целый ряд отделов, «приходящие» же члены
вика, помимо участия в заседаниях, обычно лишь «прикреп-
ляются» к районам для постоянного руководства работой
сельсоветов, но практически сводят эту задач}' лишь к выпол-
нению отдельных поручений волисполкома (проведение кам-
паний, обследования и т. д.).
Вопрос о расширении состава волисполкома до преде-
лов, обеспечивающих возможность выполнения возлагаемых
на него задач, давно уже стоял в поле зрения местных и
центральных органов власти. Из 25 губисполкомов, запро-
шенных в 1927 году по этому поводу, за расширение со-
става виков высказались 22 губисполкома. Постановлением
ВЦИК и СНК РСФСР от 30/VII 1928 года губисполкомам
было предоставлено право> «в зависимости от размеров тер-
ритории, численности и состава населения и др, местных
условий» увеличивать число членов волисполкома до 15 че-
ловек с одновременным увеличением числа кандидатов до
1/3 от числа членов. Таким образом, этот вопрос в конце
концов получил законодательное оформление. Но нам не-
обходимо учитывать, что1 число в 15 членов
является максимальным длявалисполкома и ми-
нимальным для рика, в то время, как многие во-
лости по объему работы не уступают районам.
Следовательно, в этом вопросе преимущество
попрежнему сохраняется за районом.
У районов имеется и то преимущество перед волостями,
что райисполком имеет отделы, не говоря уже о более мощ-
ном техническом аппарате и более значительном контингенте
инструкторов. В исполкомах, как правило, отделов нет, и
постоянно работающие члены вика распределяют между
собою всю работу, причем распределяют ее не всегда целе-
сообразно. Вопрос о волинструкторах более подробно! будет
освещен нами в главе о руководстве, в данный момент мы
лишь отметим, что в большинстве волостей инструкторов
нет, причем зачастую наблюдаются факты, когда в губерниях
с мелкими волостями инструктора при виках имеются, а1 в
губерниях с крупными волостями их Hej. Объясняется это
не различной оценкой роли и значения волостного инструк-
тора со стороны губисполкомов, а различными финансовыми
возможностями отдельных губерний.
Существенным организационным недочетом является так-
же неоформленность вопроса о президиуме волисполкома.
Этот вопрос имеет свою большую историю и в окончатель-
ной форме не разрешен до сих пор. Поэтому мы остановимся
на нем более подробно'.
Нашим законодательством до самого последнего' вре-
мени не предусматривалась организация президиумов при
волисполкомах, однако практическая необходимость заста-
вляла места их создавать, с одной стороны — в виду невоз-
можности еженедельного созыва пленумов вика в связи с
значительными размерами укрупненных волостей, с другой —
в целях освобождения пленумов от перегрузки мелкими во-
просами текущей работы. Поэтому в значительном числе
волостей существовали так называемые «рабочие тройки», а
в некоторых губерниях в 1925 году они даже были лега-
лизованы губисполкомами и официально существовали в виде
президиумов вика. Однако' формальная неувязка фактической
организации с центральным законодательством и наблюдаю-
щаяся тенденция к подмене президиумами пленумов — заста-
вили многие губисполкомы ликвидировать президиумы виков
в 1926 году (Вятская, Владимирская, Курская, Московская,
Ярославская и др. губернии). Но с другой стороны все услож-
няющиеся условия работы волисполкомов властно выдвигали
необходимость разграничения вопросов работы между пре-
зидиумом и пленумом и, несмотря на формальное запрещение
создавать президиумы, последние под разными названиями
фактически существовали в большинстве губерний. Из 29 гу-
берний РСФСР, запрошенных в 1927 году о наличии пре-
зидиумов виков, положительный ответ дали 15 губерний, из
которых в 10 президиумы существовали во всех волостях и
в 5 — частично. По данным орготдела ВЦИК из 42 админи-
стративных единиц губернского' масштаба президиумы в той
или иной форме в 1927 году существовали в 17 администра-
тивных единицах повсеместно' и в 7 — частично'.
Необходимо отметить, что в то время наличие президиу-
мов в виках сильно отражалось на понижении количества
пленарных заседаний. По данным орготдела ВЦИК, вики,
имеющие президиумы (по 8 губерниям), провели в течение
6 месяцев в среднем лишь по1 2,4 заседания пленума на'
1 вик, в то время как виками, не имеющими президиумов
(по 6 губерниям), за тот же период было' проведено в сред-
нем по 11 заседаний. На основании этого президиум ВЦИК,
учитывая директиву III Всесоюзного съезда советов о рас-
ширении и углублении работы пленумов, признал органи-
зацию президиумов при виках нецелесообразной. Однако,
несмотря на это, президиумы виков во многих волостях про-
должали существовать и ВЦИК впоследствии признал необ-
ходимым допустить организацию президиумов в волисполко-
мах увеличенного состава (постановление ВЦИК и СНК
РСФСР от 30/VII 1928 года).
Это постановление лишь паллиативно разрешает спор-
ный вопрос, и нам кажется, что круг волисполкомов, имеющих
право на организацию президиумов, должен быть значитель-
но расширен. Во всех звеньях советской системы у испол-
нительных комитетов имеются президиумы, ограничительно
они допускаются лишь в волисполкомах. Однако сама жизнь
настойчиво выдвигает эту организационную форму, так как
основной недостаток пленарных заседаний вика заключается
в том, что круг разрешаемых пленумами вопросов необыкно-
венно широк. Пленумы обсуждают все, начиная с мельчаших
административно-хозяйственных вопросов, и кончая прора-
боткой перспективных производств, планов волисполкомов.
При перегрузке повестки мелкими административными
и «прочими» вопросами, внимание пленумов отвлекается от
разрешения основных задач. Наблюдаются случаи, когда пле-
нумы вика в течение одного заседания рассматривают не-
сколько десятков вопросов, что, разумеется, самым отрица-
тельным образом отражается на качестве обсуждения. Име-
ется немало фактов, когда пленумы обсуждают такие мелочи,
которые без ущерба для дела могут разрешаться не только
президиумом вика, но даже персонально — председателем
волисполкома. Московскими, например, виками в 1927 году
в /отдельных случаях обсуждались следующие вопросы: «где
поставить стол месткома», «сколько плевательниц приобрести
для вика» и т. п. Пленум Большесельского вика Ярослав-
ской губернии, слушал заявление гражданки о приеме ее
уборщицей в школу и вынес такое постановление: «В виду
отсутствия вакантных должностей — в просьбе отказать». Это
курьезы, но их, к сожалению, много. Как правило же, пле-
нумы вика обсуждают массу вопросов о мелких лесопоруб-
ках и т. д., просматривают протоколы сельсоветов, сходов
и зем'обществ, причем обсуждают не отдельные основные
пункты, а все протоколы целиком. При механическом ха-
рактере просмотра последний теряет всякую ценность, а
при внимательном анализе протоколов — постановление пле-
нума по объему в 2 — 3 раза превышает размер самого
протокола. При отсутствии президиума разрешение всех
этих вопросов, в целях разгрузки пленума, можно поручить
лишь председателю вика, но при таком положении решаю-
щую роль будет играть даже не председатель
вика, а секретарь, сплошь и рядом не состоя-
щий даже членом волисполкома.
Познакомимся с работой пленумов в тех губерниях,
где есть президиумы виков, и там, где их нет, взяв за основу
отчеты губисполкомов орготделу ВЦИК о работе за 2-е полу-
годие 1926/27 года.
В Ярославской губернии 76 виков в течение 6 месяцев
провели 959 пленарных заседаний, на которых разрешили
17 909 вопросов. Следовательно, в среднем на 1 вик в тече-
ние полугода приходится 11,5 заседаний и на одно заседа-
ние—18,7 вопросов. О характере разрешенных вопросов
свидетельствует следующая таблица (см. табл, на 174 стр.).
Следовательно, из общего количества разрешенных во-
просов административно-организационные и разные соста-
вляют 64%.
В Вятской губернии волисполкомы 6 уездов за 1-е полу-
годие провели 1 381 пленарных заседаний и за 2-е полуго-
дие вики 8 уездов — 1 865 заседаний, разрешив в первом
случае — 10 142 вопроса, во втором — 12 433. В 1-м полуго-
дии 1 пленум в среднем разрешал 8 вопросов, во 2-м — 6,6.
Заслушано и раз- решено Организа- ционн. СП О X Ч <L> и Фин.-бюдж. 1 Ком. хоз. Просвещен. Здравоохр. Кредитные Промышл. Труд
Докладов .... — 252 354 48 143 61 22 23 —
Вопросов . . . 1 872 1 318 1 089 1 304 314 148 72 75 299
Всего . 1 872 1 570 1 443 1 352 457 209 94 98 299
1 Заслушано и раз- решено Торг.-кооп. Адм.-суд. Военные Ветеринар. Почт.-теле- графн. ККОВ ВЗК Разных Отчетов сельсовет. Отчет, стол. вик1а
Докладов . . 246 17 — 20 28 45 1 264 182 166
Вопросов . . 267 4 893 24 — — — — 4 361 — —
Всего . . . 513 4910 24 20 28 45 1 4 625 182 166
Уменьшение числа вопросов по сравнению с Ярославской гу-
бернией объясняется тем, что в Вятской губернии пленумы
виков созывались гораздо чаще.
О характере вопросов, разрешаемых пленумами, сви-
детельствует следующая таблица.
При меры Администр. Финансово- бюджета. Сельско- хозяйствен. Просвещен. J Здравоохр. I Комм. хоз. Торг.-кооп. Разные
1-е полугодие Г Число вопро- < сов .... 3 457 1 240 623 481 150 824 192 3 176
1% 34,0 12,2 6,1 4,7 1,5 8.1 1.9 31,95
2-е полугодие ( Число вопро- < сов .... 4 043 1 187 1 104 453 284 1 273 200 3 889
1 '7о 32,5 9.5 8,9 3,6 2,3 10,2 1,6 31,4
Следовательно, из общего количества разрешенных во-
просов— административные и разные составляют 64%, при-
чем гик, основываясь на материалах обследования, утвер-
ждает, что они «в абсолютном большинстве являются
мелочными вопросами».
. В некоторых губерниях наблюдается еще более рази-
тельная картина. Например., 18 виков Муромского, уезда,
Владимирской губернии, за 1-ю половину 1926/27 года про-
вели 214 заседаний (по 12 на вик в среднем), на которых
разрешили 2 630 вопросов, из них: административных —
1 127, организационных — 218 и разных — 81. По Владимир-
ской губернии в целом за этот период средний процент
одних «разных» вопросов составляет 44% х.
В тех губерниях, где имеются президиумы виков, работа
пленумов носит совсем иной характер В Рязанской губернии
62 вика в 1-е полугодие 1926/27 года провели 294 пленума
(из них 196 расширенных и выездных), на которых разре-
шили 1 316 вопросов (в среднем 4,5 вопросов на заседание),
причем административно-организационные вопросы составля-
ли лишь 33,4о/о и процент «разных» был незначителен. За
2-е полугодие 65 виков провели 338 пленарных заседаний
(в среднем 5,2 на вик), из них — 217 расширенных и выезд-
ных, и на всех пленумах разрешили 1 326 воросов (4 во-
проса на 1 пленум), из которых административно-организа-
ционные составляли лишь 31,3%. В это же время (2-е полу-
годие) 56 президиумов виков имели 1 345 заседаний (еже-
недельно), причем на заседаниях президиумов всех 65 виков
было разрешено 16 524 вопроса (10—11 вопрсов на 1 засе-
дание), из которых административно-организационные соста-
вляли 39% и разные 29%.
Разница в содержании работы пленумов между губер-
ниями, имеющими президиумы виков и не имеющими их,
будет еще более заметна, если сопоставить цифры noi работе
президиумов и пленумов виков в пределах одной и той же
губернии с целью выяснения, какие вопросы обсуждает
пленум при наличии президиума.
В Тверской губернии по данным 57 волостей (из 90) за
2-е полугодие 1926/27 года состоялось 1 298 заседаний пре-
зидиумов виков и 323 пленума, из которых более 20% (66)
были выездные. В среднем — президиум созывался 1 раз
в неделю и пленум 1 раз в месяц. На 1 298 заседаниях пре-
зидиума было разрешено 13 394 вопроса (10,3 вопроса на
заседание) и на 323 пленарных заседаниях — 893 вопроса
(2,8 — на заседание).
1 «Известия Владимирского гика», 1927, №№ 34 и 51-52.
О характере разрешенных вопросов свидетельствует сле-
дующая таблица.
Организац. Администр. Бюджет.- налогов. Сел.-хоз. Торгово- кооперат. Благоустр. Культурно- соц. Отчеты Разные
ПреЗИД.{Ч0^°- 902 5304 598 7ч 7 256 814 330 335 4108
6,7 39,9 4,5 5,5 1,8 6,0 2,5 2,5 30,7
Пленум./ Ч()исло ' 1 /о • 92 36 183 54 38 52 39 277 123
10,4 4,0 20,6 6,1 4,0 6,1 4,0 31,0 13,8
Следовательно организационно-административные и раз-
ные вопросы составляют в повестке заседаний президиума
77,3о/о и в повестке пленума лишь 28,2%. С другой стороны,
из общего количества административных вопросов президиу-
мом разрешено 99°/о и из разных 97%. Пленум обсу-
ждает, главным образом, основные вопросы с о-
ветского строительства.
Сопоставляя цифры по губерниям, мы можем сделать
следующие выводы:
1) там, где нет президиумов виков, повестка пленумов
значительно перегружена вопросами, и подавляющую массу
этих вопросов составляют административно-организационные
и «разные», среди которых преобладают мелкие;
2) там, где имеются президиумы виков, пленумы вол-
исполкомов созываются несколько реже, hoi качество их ра-
боты несравненно выше, так как пленумы, во-первых, разре-
шают не мелкие административные дела, а основные вопросы
советского строительства и, во-вторых, разрешают на засе-
дании не более 4 — 5 вопросов, что свидетельствует не только
о важности вопросов, но и о серьезности их обсуждения.
Эти обстоятельства свидетельствуют, что:
1) боязнь подмены пленумов президиумами в данных
условиях уже неосновательна;
2) наличие президиума улучшает работу волисполкома,
освобождая пленум от мелких вопросов и создавая возмож-
ность коллективного обсуждения срочных вопросов, которые,
при невозможности частых созывов пленума, разрешаются
единолично' председателем вика или секретарем.
Ко всем этим соображениям необходимо присоединить
еще один мотив. Практика показывает, что при значительных
размерах наших волостей, при перегрузке пленарных заседа-
ний мелкими вопросами — посещаемость пленумов членами
вика низка даже в губерниях, обладающих мелкими воло-
стями (Владимирская, Иваново-Вознесенская). Увеличение
числа пленумов до нормы, указанной в законе (I раз в не-
делю) еще более повысит абсентеизм, следовательно—’уве-
личение числа заседаний будет нивелироваться понижением
Посещаемости.
'Все эти соображения указывают на то, что контин-
гент волисполкомов, имеющих право на орга-
низацию президиумов, должен быть расширен.
Если прежде при незначительных размерах волостей и огра-
ниченных рамках работ волисполкома целесообразно! и воз-
можно было всю работу вика проводить через пленум, то
теперь этой возможности уже нет: размеры наших волостей
и перегрузка волисполкомов оперативной работой являются
слишком реальными мотивами.
Увеличение личного состава волисполкомов даст возмож-
ность привлечь к советской работе новые кадры активных
крестьян из бедноты и середняков, организация президиумов
при волисполкомах углубит содержание работы пленумов и
усилит заинтересованность членов вика в его1 работе. Зако-
нодательное оформление работы президиумов волисполко-
мов, введение этой работы в определенные рамки, даст воз-
можность скорее изжить те недочеты и перегибы, которые
до сих пор в значительной мере являлись следствием орга-
низационной неоформленности в этом вопросе.
Говоря о волостном аппарате, нам необходимо остано-
виться еще на одном моменте, свойственном, кстати, и рай-
онному аппарату — на обновляемости личного состава. Мате-
риалы Центризбиркома свидетельствуют, что обновляемость
состава волрайисполкомов переросла 50% и имеет тенден-
цию к дальнейшему повышению (правда, фактически она
несколько ниже, так как процент избранных в первый раз
механически повышается за счет ежегодного увеличения чи-
сла членов волрайисполкомов). Слов нет,—обновляемость
в таком размере является важнейшим средством вовлечения
в работу аппарата новых кадров трудящихся, но нельзя
закрывать глаза и на то, что при слабой квалификации работ-
ников волисполкома она выступает уже, как фактор, отри-
цательно влияющий на работу.
Нам необходимо учитывать, что на ряду с обновляемо-
стью у нас существует текучесть работников, принимающая
в волостном аппарате угрожающие размеры. В нашем рас-
поряжении нет сводных материалов по РСФСР, но имеющиеся
сведения по отдельным губерниям подтверждают это цели-
ком и полностью. В Ярославской, например, губернии за
второе полугодие 1926/27 года выбыло 7 председателей и
32 члена волисполкомов. В Рязанской губернии в 65 вол-
,исполкомах за 1926/27 год выбыло 26 председателей,
112 членов и 26 секретарей вика. В Вологодской губернии
в 89 виках за год выбыло 27 председателей, 20 секретарей,
25 зав. финотделами и. т. д. Основными причинами такой
текучести являются — переброска работников, их сменяе-
мость в виду несоответствия занимаемой должности, главным
же образом уход в виду недостаточной оплаты труда. Мы,
разумеется, не можем ориентир о ваться на сни-
жение процента обновляемости депутатов в
нашем государственном аппарате, но надо при-
нять решительные меры к преодолению те-
кучести, надо создать такую обстановку, что-
бы дельные, хорошие работники не перебра-
сывались с места на место без крайней нужды,
а главное, не оставляли своих постов по моти-
вам материального характера. В волостном мас-
штабе этот вопрос крайне осложняется финансовой слабо-
стью, работники района находятся в лучшем положении,
так как заработная плата там выше.
Мы останавливались на анализе наиболее .существенных
организационных недочетов волостного аппарата. Теперь нам
нужно разрешить основной вопрос, является ли
волисполком аппаратом, обеспечивающим не-
обходимое классовое руководство развиваю-
щимися в деревне хозяйственными и политиче-
скими процессами, может ли он, как организа-
ционная форма советского1 управления, выпол-
нять задачи социалистического строительства.
Остановимся прежде всего на анализе личного состава
волостного аппарата. По данным Центризбиркома социаль-
ный состав волисполкомов, предвиков и волостных ревизион-
ных комиссий определяется следующими цифрами (в про-
центах) 1 (см. табл, на 179 стр.).
Из этих цифр мы видим, что:
1) несмотря на постепенное улучшение, волостной аппа-
рат обладает резко выраженным крестьянским составом с зна-
чительной группой служащих и небольшой прослойкой ра-
бочих;
2) прочное партийное большинство имеется только' в
рубрике председателей виков. Среди членов виков партий-
ная группа вместе с комсомольцами превышает беспартийную
1 В данном случае и в двух следующих таблицах сведения взягы
из материалов Центризбиркома «Выборы в советы и состав органов
власти в СССР в 1927 г.». Изд. «Власть советов» при президиуме ВЦИК.
Социальные группы
Крестьяне Рабочие Кустари Служащие Красноарм. Прочие
Органы власти
Болсъезды Советов
по РСФСР в 1926 г. . 80,5 4,1 0,7 14,7 —
» » » 1927 » . . 78,3 5,4 0,5 15,4 0,3 0,1
.» СССР » 1927 » . . . 76,6 5,8 0,5 15,8 0,3 0,0
Волисполкомы
по РСФСР в 1926 г. . 71,6 5,5 0,9 22,0
» » » 1927 » 71,0 7,3 0,4 20,9 0,4 0,0
Председатели виков
по РСФСР в 1926 г. . . . 53,3 8,0 0,1 38,6 — —
» » » 1927 » . . . 67,6 8,4 0,3 23,6 — 0,1
Вол. ревкомиссии
по РСФСР в 1927 г. . . 58,0 4,5 0,5 36,8 0,2 0,0
Партийность (в процентах)
Органы власти Члены и кандидаты ЗКП(б) Члены и кандидаты ВЛКСМ Беспартийн.
Болсъезды советов
по СССР в 1926 г 17,8 6,2 76,0
» >, » 1927 » 22,3 8,2 69,5
» РСФСР » 1926 » . . 17,4 6,2 76,4
» » » 1927 » . . . 22,1 8,0 69,9
Волисполкомы
по СССР в 1927 г. 48,7 5,3 46,0
» РСФСР » 1926 » . . . 44,0 3,8 52 2
» » » 1927 » . . . . 48,3 4,9 46,8
Председатели виков
по РСФСР в 1926 г. . . . 81,6 1,1 17,3
» » » 1927 » 87,0 1,0 12,0
Вол. ревкомиссии
по РСФСР в 1927 г. . . . 33,3 8,0 58,7 1
Низовой советский аппарат
12
лишь на 8% по СССР и на 6,4<Уо по РСФСР. В ревизионных
комиссиях беспартийные составляют большинство.
Волисполкомы проводят свои мероприятия, опираясь на
сельсоветы, аппарат которых в классовом отношении еще
менее выдержан, в чем не трудно убедиться, приняв во вни-
мание следующие данные:
Органы власти
Социальные группы Партийн.
(в процентах) (в проц.)
Сельские советы
по СССР в 1926 г. . .
» » » 1927 » . . . .
» РСФСР » 1926 » . . . .
» » » 1927 » . .
Председат. сельсовет.
по СССР в 1926 г. . . .
» » » 1927 » . . .
» РСФСР » 1926 » . . . .
» » » 1927 » . . . .
Рев. комиссии сельсо-
ветов
по СССР в 1926 г.
» » » 1927 » . . .
» РСФСР » 1926 » . . . .
» » » 1927 » . . . .
87,9 3,4 0,7 7,6 0.0 0,4 7,0
87,0 5,0 0,8 6,6 0,3 0,3 8,7
90,1 2,9 0,8 6,2 — — 6,2
89,1 4,3 0,8 5,-5 0,3 — 7,8
92,7 2,7 0,4 4,0 0,2 15,9
93,9 3,1 0,4 2,5 0,1 0,0 20,5
94,5 2,2 0,4 2,9 — — 14,1
94,4 3,1 0,4 2,1 0,0 0,0 18,7
85,4 2,0 0,6 11,8 0,2 4,6
81,8 2,8 0,7 14,6 0,1 0,0 6,0
86,9 1,9 0,7 10,5 — 0,0 4,6
82,9 3,0 0,7 13,3 0,1 0,0 6 1
3,9
5,2
3,9
5,1
89,1
86,1
89,9
87,1
3,6
4,9
3,8
5,1
80,5
74,6
82,1
76,2
3,5.91,9
4,689,4
3,691,8
4,7 89,2
Данные о состоянии аппарата виков и сельсоветов убе-
ждают нас в том, что вик, как классовый аппарат, необла-
да ет надлежащей крепостью и политической
выдержанностью для выполнения своей роли.
Между тем роль, возлагаемая на него, огромна и условия его
работы невероятно сложны. Вик имеет дело с деревней, с
мелко-буржуазной крестьянской массой, находящейся в про-
цессе классовой диффенциации. Вик ведет работу при
упорном сопротивлении кулачества, не имея под руками орга-
низованного пролетарского кадра, на который он мог бы
опираться в своей работе; вик сам должен быть организато-
ром бедноты и батрачества и должен вводить в советское
русло экономическую и политическую активность середняка.
Вик — -не «передаточный ремень», а «резец, соединяющий
нас с крестьянством» х, это — проводник социалисти-
ческих мероприятий в деревне, организатор
хозяйства и масс, орган классового руковод-
ства развивающимися в деревне процессами.
Если по достоинству расценивать классовую роль вол-
исполкома, если учитывать особо тяжелые условия работы
в деревне, — не трудно1 убедиться, что политическая слабость
вика выступает как отрицательный фактор первостепенной
важности. Мы, разумеется, не склонны рассматривать во-
прос о волаппарате статически: ясно, что на основе эконо-
мического укрепления страны, при усилении политической
сознательности крестьянства, обеспечен рост как рабочего
ядра, так и партсостава в низовом аппарате. Этот рост наблю-
дался и наблюдается, и темп его будет усиливаться."Но1 в дан-
ный момент, когда курс на активизацию сельсоветов объектив-
но необходим и поставлен партией, как очередная прак-
тическая задача, когда роль волисполкома, как органи-
затора хозяйства и масс, неизмеримо увеличивает-
ся, — политическая слабость самого в о л! испол-
ком а выступает как препятствие на пути к
успешному разрешению задач социалистиче-
ского строительства. Темп улучшения волостного! ап-
парата отстает от процесса децентрализации и при этих
условиях курс на активизацию сельских советов должен быть
неразрывно связан с организационной перестрой-
кой самого волисполкома, которая даст возможность
улучшить качество руководящего аппарата. В этом отношении
необходимо ориентироваться на районы. Достаточно даже
беглого ознакомления с цифрами, чтобы оценить преимуще-
ство районного аппарата (см. табл, на стр. 182).
Цифры свидетельствуют, что аппарат района в полити-
ческом отношении более устойчив, что рабочее, и партийное
ядро в нем представлены значительно сильнее, чем в волост-
ном аппарате. Необходимо' также учитывать, что квалифика-
ция работников райисполкома значительно выше, чем у ра-
ботников вика. Личный состав волостного аппарата во многих
случаях мало пригоден для выполнения своих сложных и
многообразных обязанностей (подробнее об этом в главах
о массовой работе и руководстве).
Мы не можем с надлежащей полнотой остановиться на
вопросе о взаимоотношениях волостных партийных и совет-
ских органов и лишь отметим, что практически партийное
1 Из речи т. Рыкова на XII съезде РКП (б).
Социальный состав (в процентах) Партийн (в проц.)
Органы власти Крестьяне Рабочие Кустари Служащие Красноарм. Прочие Чл и канд. ВКП(б) Чл. и канд. ВЛКСМ Беспарт.
Волеъезды советов
по СССР в 1927 г. . . . 77,6 5,8 0,5 15,8 0,3 0,0 22,3 8,2 69,5
» РСФСР » 1926 » . . . . 80,5 4,1 0,7 14,7 — — 17,4 6,2 76,4
» » » 1927 » . 78,3 5,4 0,5 15,4 0,3 0,1 22,1 8,0 69,9
Райсъезды советов
по СССР в 1927 г. . 67,8 10,8 0,9 19,4 0,6 0,5 32,2 6,0 61,8
» РСФСР » 1926 » . . . . 74,4 6,8 0,7 18,1 16,3 — — 24,5 4,6 70,9
» » » 1927 » . . „ . 72,0 10,2 0,9 0,4 0,2 31,0 6,1 62,9
Волисполкомы
по РСФСР в 1926 г. . . . 71,6 5,5 0,9 22,0 — — 44,0 3,8 52,2
» » » 1927 » . . 71,0 7,3 0,4 20,9 0,4 0,0 48,3 4,9 46,8
Райисполкомы
по РСФСР в 1926 г. . . 60,4 9,6 0,8 29,2 — — 46,8 3,9 49,3
» » » 1927 » . . Председатели виков 58,7 12,9 0,6 26,8 0,7 0,3 54,1 3,9 42,0
по РСФСР в 1926 г. . . . 53,3 8,0 0,1 38,6 — — 81,6 1,1 17,3
» » » 1927 » . . . 67,6 8,4 0,3 23,6 — 0,1 87,0 1,0 12,0
Председатели риков
по РСФСР в 1926 г. . 26,7 10,3 — 63,0 — — 97,0 0,2 2,8
» » » 1927 » . . 32,3 17,1 0,6 50,0 — — 38,7 0,2 1,1
Вол. ревкомиссип
по РСФСР в 1927 г. . . Рай. рев комиссии 58,0 4,5 0,5 36,8 0,2 0,0 33,3 8,0 58,7
по РСФСР в 1927 г. . 51,3 8,9 1,2 38,6 0,0 0,0 44,1 4,4 51,5
руководство осуществляется двумя путями: с одной стороны,
через фракцию волисполкома, с другой — путем участия чле-
нов вика в работе парторганов, так как' предвик, обычно,
является членом бюро волкома. Руководство партии деятель-
ностью виков наталкивается на следующие ограничительные
особенности, .специфически свойственные уездно-губернской
системе территориального деления. Во-первых, волости, как
правило', являются менее значительными хозяйственно тер-
риториальными массивами, во-вторых, центры волостей в
огромном большинстве случаев представляют собой обыкно-
венные крестьянские села, в то время как центры районов
в значительной мере расположены в городах, рабочих посел-
ках и железнодорожных станциях, и, в-третьих, партийное
ядро в составе самого волисполкома значительно' ниже, чем
в райисполком^. Поэтому, как правило, партийное руко-
водство волкомов слабее руководства райкомов, и слабость
этого руководства очень ярко проявляется в характере ра-
боты самого волисполкома. В дальнейшем— при анализе
работы вика — мы отметим этот момент.
ГЛАВА ВТОРАЯ
РАБОТА ВОЛИСПОЛКОМА
1, ОБЩИЕ ВОПРОСЫ РАБОТЫ ВОЛИСПОЛКОМА
Подводя итоги политике оживления советов, мы отме-
чали, что волисполком из админнстративно-исполнитеЛь'ногО
органа превратился в руководителя хозяйственно-политиче-
ской жизни вЪлости, превратился в административно-хозяй-
ственный центр, стоящий во главе учреждений местного зна-
чения. Мы отмечали, что в; содержании работы волисполкома
виден значительный сдвиг по линии усиления руководства
местной жизнью во всех ее проявлениях, и мы расценивали
это, как весьма ценное достижение. В дальнейшем мы оста-
навливались на вопросах территориальной организации во-
лости и на анализе специфических особенностей волостного
аппарата, фактически ограничивающих сферу его деятель-
ности.
В данный момент нам необходимо подробнее остано-
виться на анализе работы волисполкома, расценивая ее не
по сравнению с прошлым, а подходя к ее оценке с точки
зрения современных требований.
Посмотрим, что' делали волисполкомы в 1927 году, каким
отраслям работы уделяли они свое главное внимание.
Волисполкомы Владимирской губернии (за исключением
виков Гусевского уезда) за первое полугодие 1926/27 года
провели 997 заседаний, 206 расширенных пленумов и 47 вы-
ездных. Из общего количества разрешенных вопросов 38,8%
составляют организационные, 22,6%—административно-су-
дебные, 10,7%—вопросы благоустройства и коммунального
хозяйства, 11%- вопросы финансово-налоговые, 2,3%—здра-
воохранения, 3,1 о/о—торгово-кооперативные, 1,3% местной
и кустарной промышленности. Эти цифры не оставляют
сомнения в том, что хозяйственным и культурным вопросам
местной жизни уделяется я в п о недостаточное вни-
мание.
Может быть создается неправильное впечатление о недо-
статке этого1 внимания в виду того, что в числе рассмотрен-
ных вопросов имеется огромное количество' организационных
и административно-судебных, резко понижающее процент
хозяйственных вопросов? Может быть число хозяйственных
и социально-культурных вопросов, взятое в абсолютных циф-
рах, говорит об удовлетворительной, достаточно широкой
работе волисполкомов в этой области? К сожалению, нет.
По данным гика в среднем 1 вопрос рассматривается виком:
торгово-кооперативный—1 раз в 2 мес., сельскохозяйствен-
ный—1 раз в 1 мес., народного' образования—1 раз в 1 мес.,
здравоохранения—1 раз в 3 мес., кустарно-промысловый—
1 раз в 6 мес. 1.
Эти цифры говорят сами за себя и двух мнений на этот
счет быть не может.
Однако, если просмотреть более диференциройанные
цифры по сйодным уездным материалам, выясняется еще
более печальная картина. За 6 месяцев! 18 виков Муромского
уезда на 214 заседаниях рассмотрели 2 630 вопросов, из них:
1 127—административно-судебных, 218—организационных и
787—мелких, «прочих» вопросов. Какое же внимание1 было
уделено волисполкомами основным (вопросам советского
строительства? На заседаниях рассмотрено 26 докладов
о работе секций, 66 докладов! и 46 содокладов о работе
низовых учреждений, 18 вопросов о снижении цен (5 виков
совсем не касались этого вопроса), о режиме экономии,
борьбе с бюрократизмом и о рационализации аппарата—
6 вопросов, о кооперировании населения—12, о поднятии
товарности сельского хозяйства—18, о промышленности—3,
о хозяйственно-организационной помощи бедноте—66, О' при-
влечении крестьянских вкладов не было рассмотрено ни
одного вопроса 2.
По материалам НК РКИ РСФСР волисполкомы Пере-
славского уезда (Владимирской губ.), за период с 1/IV по
1/X—1927 года, рассмотрели 985 вопросов, из них: по сель-
скому хозяйству—51 (5,2%), по благоустройству и комму-
нальному хозяйству—28 '(3%), культурно-социаЛьных—40
(4%), финансово-налоговых—78 (8%), по кооперации—43
(4,3%), ККОВ-6 (0,6%).
Такая же, примерно, картина наблюдается и в других
губерниях. За 1926/27 год волисполкомы Вятской губернии
рассмотрели 22 575 вопросов, из которых: административные
составили 33,3%, финансово-бюджетные 10,8%, сельско-
1 «Известия Владимирского гика», 1927, № 26 -27, с. 4.
8 «Известия Владимирского гика», 1927, 22/IX, № 37, с. 6.
хозяйственные—7,5°/0, народного образования—4,2%, здра-
воохранения—1,9%, коммунального хозяйства—9,2%, тор-
гово-кооперативные—1,8%, остальное приходится на долю
«прочих» вопросов 1.
По материалам Тверской губернии из 14287 вопросов,
разрешенных волисполкомами за 2-е полугодие, сельскохозяй-
ственные вопросы составляют 5,6%, культурно-социаль-
ные—2,6%, вопросы благоустройства—6°/0 и кооперативно-
торговые—2%. За 2-е полугодие волисполкомы Ярослав-
ской губернии разрешили 17 908 вопросов, из которых
сельскохозяйственные составляют 8,7%, вопросы комму-
нального хозяйства и благоустройства—7,5%, культурно-
социальные—3,7%, ККОВ—0,3% и торгово-кооператив-
ные—2,8о/о. ’ i I
Мы, разумеется, учитываем, что хозяйственные и куль-
турно-социальные вопросы частично проходят в рубрике
организационных, что каждому хозяйственному вопросу в
отдельности уделяется гораздо больше внимания, чем админи-
стративному, и т. д., но, какие бы смягчающие поправки
мы не вносили, факт остается фактом: внимание, уделяемое
йолисполкомами основным вопросам местной жизни, явно
недостаточно. Св'ое главное внимание волиспол-
комы п о п р е ж и е м у продолжают уделять адми-
нистративным и финансово-налоговым во-
'проса м.
Приведенные цифры убеждают нас в том, что волиспол-
ком не является руководителем хозяйственно-
политических процессов! деревни. Можно гово-
рить о серьезных достижениях по сравнению с 1925 годом,
но никак нельзя сказать, что вюлисполком удовлетворительно
разрешает те задачи, которые предъявляет к нему современ-
ность. Возьмем хотя бы сельскохозяйственные вопросы. Тре-
бования, предъ'яВ(ЛЯ1емые к волостному аппарату в этой
области, огромны, дело идет ведь не только о хозяйственном
восстановлении: страна вступила в полосу хозяйственной
реконструкции, XV партсъездом, как н е по с р е д с тв|еп-
ная практическая задача, поставлен вопрос о со-
циалистическом переустрой с т bi е деревни. О ка-
кой же серьезной работе волисполкома в этой области может
итти речь, если даже в тех губерниях, где сельское хозяйство
является основным занятием населения, волисполком обсу-
ждает сельскохозяйственные вопросы два-три раза в месяц,
притом всякие вопросы, до мелких, чисто-технических вклю-
чительно.
1 Сведения по Вятской, Тверской и Ярославской г.г. взяты из
отчетов губисполкомов орготделу ВЦИК. Материал орготдела ВЦИК.
Кооперирование крестьянства является необходимым
условием социалистического переустройства деревни, однако
работа волисполкомов в этой области явно- недостаточна.
Вопросы снижения цен, рационализации аппарата и т. п.
в 1927 году стояли в поле зрения всей советской обществен-
ности, однако волисполкомы почти не уделили им внимания.
Вопрос о культурной революции у нас поставлен в практи-
ческую плоскость, работы в этой области в нашей деревне—
непочатый край, но внимание, уделяемое этому вопросу вол-
исполкомами, очень невелико.
Организация бедноты и батрачества, защита интересов
классово-близких слоев крестьянства, укрепление бедняцко-
середняцкого блока, борьба с кулачеством—все эти вопросы,
определяющие классовое лицо советского' аппарата, должны
стоять bi центре внимания волисполкома. Но1 во1 многих слу-
чаях bi практической работе волисполкомов нет четкой, твер-
дой классовой линии. Специальной работы с беднотой многие
волисполкомы не ведут, мероприятия по, организации и
обслуживанию бедноты и батрачества—случайны и бесси-
стемны. Волостные собрания групп бедноты—редки. Групп
бедноты при самих волисполкомах—мало. Показательны
в этом отношении данные последнего' обследования НК РКИ
РСФСР Вятской губернии: в виках Котельнического' уезда
в 1926 году было 23 группы бедноты, из них: при виках—2,
при сельсоветах—6, при ККОВ—4, при сельхозтоварище-
ствах—4, при потребобществах—7. В 1927 году количество
групп бедноты увеличилось до 48, причем они распределя-
лись следующим образом: при виках—1, при сельсоветах—15,
при ККОВ—3, при. сельхозтовариществах—26, при потреб-
обществах-—3.
В работе по обслуживанию бедноты еще встречается
немало недостатков-, кулачеству не всегда дается должный
отпор. ' 1'
Председатель Татарской АССР т. Новйков в своем до-
кладе на Всероссийском совещании зав. орготделами в мае
1928 года указывал, что, «несмотря на положительный опыт
работы среди бедноты и батрачества... низовые советы до
последнего времени уделяют недостаточно внимания этой
важной отрасли работы... с этой стороны работа советов
представляется организационно- слабой, имеющей целый ряд
недочетов'» К О том же сообщают из Воронежской губернии,
1 Совещание зав. орготделами ЦИКов автономных республик, об-
ластных, краевых и губернских исполкомов. Стенограф, отчет. М.,
1928, изд. ВЦИК, с. 244.
'основываясь на материалах обследования, произведенного
орготделом губисполкома х.
1-я сессия Калужского губисполкома в январе 1928 г.
указывает на «наличие отдельных случаев искажения дирек-
тив правительства и губисполкома по предоставлению льгот
по сельскохозяйственному налогу и страхплатежам и непол-
ное использование бедняцкого фонда 2. Пленум Владимир-
ского губисполкома отмечает, что «на отдельных участках
работы низовой советский аппарат недостаточно развернул
массовую работу вокруг весенней посевной кампании по
отпору притязаниям кулацко-зажиточным элементам де-
ревни» 3.
I Ульяновский окружной съезд советов ссылается на
ошибки в проведении классовой линии, допущенные вол-
исполкомами в осеннюю посевную кампанию 1927 года («кре-
дитование нетрудового элемента, зажиточных, использование
кредитов не по назначению»
I съезд советов Бугурусланского округа в августе
1928 года отмечает «невнимательное отношение виков к клас-
совому подбору членов комиссий по учету объектов обло-
жения, благодаря чему имеет место в отдельных районах
массовое укрытие объектов обложения», а также недостаточ-
ную классовую выдержанность мероприятий волисполкомов
в области сельского хозяйства ь.
Типичную оценку работе виков среди бедноты дает пле-
нум Рязанского губисполкома: «Несмотря на частичное отра-
жение интересов маломощной части деревни в работе совета
и исполкома, все же до сего времени четкой и ясной линии
в деле оказания помощи бедноте нет»
Можно было бы привести не мало примеров нарушения
волисполкомами директив партии и советской власти в от-
дельных отраслях их практической работы, но нам кажется,
и приведенных примеров и оценок достаточно для утвержде-
ния, что твердой и четкой классовой линии в работе вол-
исполкомов! нет.
1 Бюллетень Воронежского губисполкома № 1, январь 1928 г.,
с. 13. Ст. И. К'. «Защита прав батрачества, опека и попечительство
в низовых советах и исполкомах».
2 Протокол заседания 1-й сессии Калужского гика, 9—14/1, 1928 г.
5 «Известия», журн. Влад, гика и кооперации, № 20—21, 23, 1928 г ,
с. 49.
4 Резолюции I Ульяновского окружного съезда советов 27—28 июля
1928 г., с. 5.
6 Постановления и резолюции 1 съезда советов и орг пленума
Бугурусланского округа, Средне-волжской области, 5-7 августа 1928 г.
с. 3.
6 Постановления пленума Рязанского гика, 15— 20/V1 1927 г.,
с. 5.
Переходя к оценке деятельности йолисполкомой по про-
ведению важнейших хозяйственных кампаний 1927 пода (хле-
бозаготовки, самообложение, распространение займов), мы
должны констатировать, что в общем и целом волисполкомы
хотя и справились с возлагавшимися на них задачами, но
справились с большим трудом, ценою большого! напряжения.
Потребовалось непосредственное вмешательство! вышестоя-
щих инстанций, пришлось прибегнуть к переброске в| во-
лость значительного кадра работников у исполкома, пришлось
всеми мерами будировать низовой аппарат, который оказался
слишком малоподвижным, недостаточно' гибким и слишком
слабым. В качестве типичного примера мы остановимся на
положении этого дела в бывш. Сталинградской губернии, где
при проведении хлебозаготовительной кампании было пере-
брошено в волости в среднем по 20 работников от каждого
уисполкома, причем откомандированные в помощь викам то-
варищи должны были оставаться в волостях «до получения
Определенных, физически ощутимых результатов», «сидеть
до тех пор, пока работа не сдвинется с места» 1 и не имели
права возвращаться назад без специального разрешения
уисполкома.
Типичную картину неприспособленности волисполкомов
к проведению серьезных кампаний дал т. Болдырев в своем
доклйде в Институте советского строительства. «Низовой
советский аппарат, выражаясь мягко, был несколько консер
вативен. Достаточно' ему раз проторить дорожку, как он по
этой дорожке идет медленно, стараясь не сбиваться с этой
дороги и всякий поворот вызывает в нем сильнейшие недо-
разумения. И в этой работе все повороты, которые' мы произ-
водили, встречали сильнейшее: противодействие со стороны
низового советского' аппарата. К сожалению, немного было
проявлено самодеятельности и активности в низовом аппа-
рате. Всюду наблюдалась спячка, большая пассивность и т. д.
и т. п. Какая-то робость и боязнь господствовали над всем
нашим аппаратом. Низовой аппарат ждал инструкций, кото-
рые бы дали совет на любой случай жизни» 1 2. В основных
чертах эта характеристика применима и к волисполкомам
других губерний. К каждому новому заданию волисполкомы
подходят как-то по-казенному, раскачиваются с большим
трудом, не проявляют необходимой гибкости и инициативы,
стараются всю работу проводить аппаратным путем, дей-
ствуют старыми привычными административными методами.
1 Стенограмма доклада т. Болдырева, М. Ф. «Массовые кам-
пании и низовой советский аппарат», 25/IV 1928 г. Институт советского
строительства.
2 Там же.
Последнее особенно заметно в массовых кампаниях, в част-
ности, конкурс на лучшую секцию советов в этом отношении
дал богатейший подтверждающий материал. Но и в обычной,
повседневной работе волисполкома инертность и консерва-
тизм аппарата сказываются на каждом шагу. Ниже мы уви-
дим, что такие важнейшие отрасли работы, как руководство
деятельностью сельских советов и вовлечение трудящихся
в советское строительство (массовая работа), до сих пор
не привлекли к себе надлежащего внимания со стороны
волисполкомов, и до сих пор работа виков в этих областях
крайне слаба.
Нам необходимо остановиться еще. на одном вопросе.
В советских условиях исключительную роль в работе госу-
дарственного аппарата играет |плановость. Волисполком,
являясь организатором хозяйства и масс в территориально-
хозяйственной единице, насчитывающей в среднем 20—25
тысяч жителей и несколько' тысяч крестьянских хозяйств,
играет огромнейшую роль в социалистическом строительстве’,
и вся его работа должна быть проникнута плановым началом.
Без этого основного условия неизбежна бесполезная растрата
сил и средств и немыслимы сколько-нибудь серьезные дости-
жения в работе.
Посмотрим, какую роль фактически играло и играет
плановое начало в работе волисполкома. Плановости в ра-
боте вика за период 1925/26 года по существу не было, не-
смотря на то, что во многих случаях планы составлялись.
Объяснялось это целым рядом причин, из которых мы отме-
тим лишь важнейшие. Прежде всего’ на плановости отри-
цательно отражалась фактическая неоформленность волиспол-
кома в качестве руководящего хозяйственно-административ-
ного центра, во-вторых, недостаточность материальной базы
и резко выраженная зависимость от уика в вопросах финан-
сово-бюджетной работы. При этих условиях невозможно'было
надлежащим образом согласовать производственный план с
материальными перспективами строительства. Третьим отри-
цательным моментом являлись многочисленные территориаль-
ные перекройки в отдельных губерниях, заключавшиеся,
главным образом, в перечислении селений из волости в во-
лость. И, наконец, четвертой причиной служила неприспо-
собленность аппарата к плановой работе (ударность), соеди-
ненная со слабой квалификацией значительной части руко-
водящего состава виков.
Типичную для большинства волостей оценку работы в
этой области дает Воронежский губисполком, отмечающий,
что «плановое начало в работе виков и сельсоветов сознается
ими больше принципиально. Фактически же составляемые ими
планы или слишком общи и ничего не говорят, или мало
реальны. И в том и в другом случае они не могут служить
рабочими программами» х.
В дальнейшем, в связи с укреплением материальной базы
вика и оформлением его в качестве руководителя хозяй-
втвенно-политической жизни волости, заметно' значитель-
ное усиление планового начала в работе] волисполкома. Вики
составляют годовые перспективные и поквартальные кален-
дарные планы работ, включая в них более реальные меро-
приятия, охватывая планами широкий круг вопросов основной
работы и указывая сроки выполнения. Однако вплоть до
самого последнего времени в плановой работе виков встре-
чаются следующие основные недочеты.
1. В значительном ряде случаев планы составляются
без точного учета материальной базы и расходятся со, смет-
ными предположениями. Иногда планы составляются фор-
мально, состоят из общих фраз, повторяют то, что есть
в Положении и больше похожи на перечень мероприятий,
а не операционных задач. Во многих планах главйое внимание
сосредоточено на организационно-технических вопросах: на
числе заседаний, времени и месте пленумов вика, на по-
рядке (очередности) обследования сельсоветов и т. п., а не
на основных вопросах работы. В частности—в планах волис-
полкомов сплошь и рядом не предусматриваются актуаль-
нейшие вопросы работы в деревне, вопросы коллективизации
сельского хозяйства, работы с беднотой, с женщинами, во-
просы массовой работы. Во многих случаях даже не упо-
минается о работе с активом, о работе секций, о| рациона-
лизации аппарата, о режиме экономии. Многие планы не
отражают наказов избирателей.
2. Поквартальные планы не всегда увязаны с годовыми,
мероприятия и сроки выполнения работ иногда расходятся.
Планы не всегда с достаточной ясностью и последователь-
ностью охватывают вопросы работы подведомственных вику
учреждений и организаций. Иногда планы учреждений во-
лостного значения без всякой проработки механически вклю-
чаются видом в свой план даже без изменений текста. По-
этому в плацах вика в отдельных случаях попадаются даже
такие пункты: «Добиться от вика» того-то и того-то. Иногда
в планах выдвигаются явно нереальные мероприятия: «В ка-
ждом квартале обследовать все сельсоветы», «в каждом квар-
тале кооперировать по 25% населения с тем, чтобы к концу
года кооперировать всех трудящихся» и т. п. ।
1 «Отчет о работе Воронежского губисполкома XIV созыва»,
с. 27—28.
3. В подавляющем большинстве случаев планы волис-
полкомов прорабатываются кабинетным путем, без предва-
рительного совместного обсуждения их с сельсоветами, с
работниками учреждений, с активом. Как правило, пл'аны
волисполкома не передаются на предварительную прора-
ботку в секции.
Все эти недочеты значительно' понижают ценность пла-
нов. К этому надо добавить, что планы волисполкомов реа-
лизуются лишь частично и контроль за их выполнением
в большинстве случаев крайне недостаточен.
Недостаточная выполняемость планов объясняется, глав-
ным образом, слабостью материальной базы вика, необходи-
мостью апеллировать к населению за финансовой поддерж-
кой при проведении тех или иных хозяйственных мероприя-
тий. Неопределенность финансирования в значительной мере
предопределяет и недостаточную реальность планов. К этому
присоединяется организационная слабость аппарата самого
волисполкома, переоценка виком своих сил и реальных воз-
можностей для работы, а зачастую и непонимание задач
социалистического строительства.
3-я сессия Елецкого уика XVI созыва в октябре 1927 года,
отмечая «заметное улучшение плановой работы», констати-
рует ряд существенных недостатков: недостаточную кон-
кретность планов., отсутствие плановой дисциплины, не-
достаточный процент выполнения планов и отсутствие
учета выполнения плановых работ. Нижегородский гик
в отчете орготделу ВЦИК за 2-е полугодие 1926/27 года
указывает, что «на ряду с наблюдающимся общим улуч-
шением в деле плановости встречаются и большие недочеты.
Зачастую планы составляются расплывчато, в общих фразах,
не охватывают всю-деятельность виков» и т. д. Ярославский
гик сообщает, что «есть еще ряд виков, которые составляют
планы работ без учета экономики и сил и не в состоянии
их выполнять». То же констатирует и Вятский губиспол-
ком.
Волисполкомы и некоторые уики указывают на то, что
планы выполняются на 70—90»/о. Однако, проведенные губ-
исполкомами обследования отмечают более низкий процент
выполнения. Объясняется это тем, что вики при определении
степени выполнения планов берут за основу количество
проведенных заседаний и рассмотренных вопросов, а не
число реализованных мероприятий. В качестве типичного
примера мы остановимся на положении дела в Вятской гу-
бернии, где, по отзывам виков и уиков, планы выполня-
лись на 70—8О°/о, однако, обследование, проведенное орг-
отделом гика, установило, что «фактически планы выполни-
ются всего лишь на 40—50%. Если по числу заседаний
они выполняются удовлетворительно, то по числу разре-
шаемых планами вопросов выполнение иногда не превы-
шает 15—20%»1.
В общем, надлежащей плановости в, работе волиспол-
комов еще нет. Планы виков, в основном, охватывают лишь
вопросы внешнего распорядка в работе, вопросы распреде-
ления рабочего времени. Основных вопросов советского
строительства они зачастую не предусматривают. Обычно
планы рассчитаны лишь на более или менее реальное осу-
ществление тех или иных хозяйственных мероприятий, но
и в проведении этих мероприятий не намечается глубокого
классового подхода, не проявляется понимания основных
задач социалистического строительства. Показательны в этом
отношении факты по Сталинградской губернии, приводи-
мые т. Болдыревым: «При объезде (губернии—А. Л.), по
крайней мере в, 10 волостных исполкомах мы рассматривали
план посевной кампании, причем строительство коллектив-
ных хозяйств в планах волостных исполкомов не находило
абсолютно никакого отражения. Даже слово «коллектив» или
«артель» не имели места В| планах посевной кампании. Это
свидетельствует о том, что- низовой советский аппарат всю
эту работу по переустройству сельского хозяйства, по пере-
воду его на другие рельсы—с Индивидуального хозяйства
на крупные коллективные хозяйства—еще не усвоил. Ра-
ботники низового аппарата считали, что- это будет задачей
специальной кампании, и с посевной кампанией не увязы-
вали конкретное ее: осуществление»1 2.
В основных чертах мы осветили работу волисполкомов.
Отмеченные нами недостатки говорят о том, что; даже
окрепший за три года рик, несмотря на все до-
стижения bi своей работе по сравнению с прош-
лым, не охватил еще с д|ос,т ат о ч ной широтой
и глубиной (ОС|НОВ|ных вопросов советского*
строительства. В большинстве случаев сама работа
волисполкома в ее основных разделах свидетельствует, что
волисполком не сумел вплотную подойти к прак-
тическому разрешению задач социалистиче-
ского переустройства деревни, что основные вехи,
поставленные на пути нашего развития XV съездом ВКП(б),
не имеют заметного отражения в практических достижениях
1 Отчет Вятского гика орготделу ВЦИКа о работе за 2-е полу-
годие 1926/27 г.
2 Стенограмма доклада т. Болдырева, М. Ф. «Массовые кам-
пании и низовой советский аппарат», 2t>/IV—1928 г. Институт советского
строительства.
волостного аппарата. Работа волисполкома в значительной
мере идет по инерции, по старой проторенной дороге, в) то
время, когда жизнь выдивигает уже новые требования, ко-
гда имеются объективные условия для углу-
бленного и развернутого строительства. Го-
воря о слабости достижений в работе волисполкомов, мы
должны учитывать не только объективные трудности работы
в деревне, но и организационные недочеты, специфически
свойственные волости и в значительной мере предопреде-
ляющие слабость работы волостного аппарата. Задачи и
объективные возможности социалистического! строительства
не укладываются в рамки старых, отживших организационных
форм, поэтому нашей очередной задачей является реорга-
низация низового аппарата в целях приспособления его к
возможности выполнения тех требований, которые предъ-
являет к нему жизнь. Взятый партией курс на активизацию
сельских сонетов и на районирование страны вполне отвечает
этим целям.
2. РУКОВОДСТВО И КОНТРОЛЬ
Основными формами руководства и контроля со стороны
вика в 1925 и 1926 гг. явились: 1) отчетные доклады сель-
советов на заседаниях вика, 2) ре1визии и инструкторские
обследования сельсоветов членами волисполкомов и в, редких
случаях—инструкторами вика или специальными комиссиями,
3) периодические вызовы предсельооветов в вик для инфор-
мации, 4) просмотр протоколов сельсоветов, 5) прикрепление
членов вика к районам и 6) волостные совещания председа-
телей или секретарей сельсоветов.
Отличительной особенностью инструкторско-обследова-
тельской работы виков) в этот период являлась ее неполнота
и бесплановость. Процент обследованных сельсоветов и за-
слушанных виками отчетов в 1925/26 г. чрезвычайно разно-
образен не только по отдельным губерниям, но даже в раз-
личных уездах одной и той же губернии. В качестве типич-
ного примера мы остановимся на данных по Воронежской
губернии, где за 1925/26 г. в< Бобровском уезде было обсле-
довано виками 75 сельсоветов, в Острогожском—212, в Бо-
гучарском—70 и т. д. х.
1 Для ясности следует сопоставить эти данные с цифровыми по-
казателями по материалам НКВД.
Уезды 1 Площадь в кв. клм К о л И ч ест В О
| Волост. Сельсов. Селений Жителей Дворов
Бобровский 8 274 12 82 443 363 924 66 260
Богучарский 8 646 12 100 242 368 070 62 744
Острогожский . . . . • 8305 10 171 446 402 721 71 918
В некоторых губерниях процент обследованных виками
сельсоветов был очень значителен: в Калужской, например,
губернии вики обследовали около 50%' всех сельсоветов и
заслушали на своих заседаниях доклады 40% сельсоветов.
Но количественная сторона работы решающего' значения и
не. имела, так как в. качественном отношении, почти повсеме-
стно работа была крайне слаба. Отчетные доклады сельсо-
ветов были в высшей степени поверхностны и нерегулярны;
постановка содокладов обследователей и ревизионных комис-
сий почти нигде не практиковалась. Постановления вика по
докладам, как правило, были трафаретны, не содержали в
себе точных практических указаний и поэтому не оказывали
почти никакого влияния на дальнейшую работу сельсовета,
тем более, что учета работы сельсоветов вики не вели, и
контроль за выполнением данных сельсовету директив был
чрезвычайно слаб. Зачастую наблюдались случаи, когда вик
в течение Ц/з—2 лет заслушивал доклад сельсовета 3—4 ра-
за и все резолюции по докладам были почти одинаковы: в
последних резолюциях не только- ничего не говорилось об
указаниях, сделанных прежде, но даже не делалось ссылки
на них.
Инструкторские обследования проводились обычно чле-
нами вика (инструкторов при виках почти нигде] не было),
причем эти обследования или носили характер общего озна-
комлений с работой сельсовета и поэтому были поверхностны,
или касались чисто технической стороны, главным образом,
постановки делопроизводства и отчетности. Местные реви-
зионные комиссии к обследованию не привлекались. Акты
обследований прорабатывались виком очень редко; практи-
ческих указаний по устранению обнаруженных недочетов
почти не давалось, а если и делались указания, то за их
выполнением вик не следил. Оловом, на улучшение работы
сельсоветов обследовательская деятельность волисполкомов
оказывала очень слабое влияние.
Калужский гик указывает, что «обследования производи-
лись нерегулярно' и носили чаще! всего поверхностный харак-
тер. Большей частью обследователи докладов об обследова-
нии на заседаниях сельсоветов не делали, а иногда даже не
составляли актов обследования и предложений по ним»1.
То же самое отмечает Воронежский гик: «Хотя вики
практикуют те же способы организационной работы, что и
уики, но качественное содержание этих способов не может
быть признано достаточно удовлетворительным. Вики еще
часто относятся к этому делу формально, и практического
1 «Отчет Калужского гика за 1925/26 г.», с. 38.
Низовой советский аппарат
13
инструктирования сельсоветов не только в их технической
канцелярской работе, но и в области их) массовой работы—
они не дают» Ч То же констатирует и Курский губиспол1-
ком 1 2.
Материалы с мест вполне подтверждают эту оценку: в
большинстве случаев обследования имеют характер’ ознаком-
ления с работой, и элементы инструктажа1 в них весьма не-
значительны. «Живое инструктирование сельсоветов носит
случайный и поверхностный характер»—пишут из Гомель-
ской губернии 3. Из Саратовской губернии сообщают: «В
области руководства и связи с сельсоветами и местными
учреждениями работа виков является далеко не достаточ-
ной. Плановых обследований и инструктирований сельсове-
тов виками совершенно не проводилось, за исключением кам-
панейских выездов и случайных посещений сельсоветов чле-
нами виков, но и эти выезды отнюдь не носили инструктивно-
обследовательского характера» 4. «Обследования сельсоветов
виками производятся бессистемно и однобоко1, главное вни-
мание обращается на канцелярскую работу» 5—сообщают из
Рязанской губернии. Во многих случаях о заключении вика
по обследованию сельсовет не ставился даже в Известность 6.
Нередко наблюдались случаи почти полного отсутствия свя-
зи волисполкома с сельсоветами 7.
Слаба была и работа членов уика и вика, прикрепленных
к районам. Типичную характеристику ей дало 3-е Тамбов-
ское губернское совещание по советскому строительству:
«Прикрепление членов исполкомов в большинстве случаев
носит еще формальный характер и нужную работу в прикреп-
ленных районах члены выполняют слабо» 8. В огромном боль-
шинстве случаев преобладают такие сообщения с мест:
«Члены вика хотя и прикреплены к сельсоветам для обсле-
дования и инструктирования, но реальных результатов от
этого прикрепления нет. Если прикрепленные члены вика и
были в сельсоветах, то большей частью пр 'выполнению
всевозможных заданий вика, но отнюдь не для обследований
1 «Отчет а работе Воронежского гика XIV созыва XV губсъезду
советов», 1927, с. 28.
2 Доклад о работе Курского гика, 1927, с. 81.
8 «Полесская Правда» 1926, 20/XI, № 268
4 «Известия ЦИК СССР», 1927, 29/1, № 23.
6 «Рабочий клич», 1926, № 105, 12/V-, Рязань.
е Материал обследования. «Звезда», 1926, № 8, Новгород.
7 ««Коммуна», 1926, 20/Х, № 241; «Рабочий клич», 1926, № 15,
Рязань; «Рабочий путь», 1926, № 293, Смоленск; «Северный рабочий»,
1926, № 69, Ярославль.
8 «Постановления 3-го Тамбовского губернского совещания по со-
ветскому строительству», 1926, с. 4.
и инструктирования»х. «Прикрепленный член вика, как мо-
лодой месяц,—говорят о нем в сельсоветах,—является толь-
ко, когда налог собирать»1 2.
Вызовы председателей сельсоветов с докладами о рабо-
те зачастую проводились «в боевом порядке», и председатель
сельсовета являлся на доклад неподготовленным. Явки
предсельсоветов в вик для заслушивания информации приу-
рочивались обычнсх к проведению тех илц иных ударных кам-
паний, 'и вся их инструктивная роль определялась лишь
узкими рамками целевых заданий. Планы работ сельсоветов
рассматривались волисполкомами очень редко, и руководящее
влияние вика в этой области почти не сказывалось.
Протоколы заседаний сельсоветов, как правило, представ-
лялись в вик, но в огромном большинстве случаев они виком
не прорабатывались и никаких практических указаний по ра-
боте сельсоветов на основе анализа этих протоколов вцк не
делал: в одних случаях протоколы просто «пришивались к
делу», в других—механически утверждались, сплошь и рядом
независимо от их содержания. Для иллюстрации мы приве-
дем ряд фактов за 1926 год по 'материалам обследования
некоторых уездов Владимирской губернии. Обследованием
было установлено', что в ряде волисполкомов протоколы сель-
советов и сельсходов «не только не утверждаются, но и
не просматриваются». Там, где они просматривались, они
утверждались, несмотря на то, что в некоторых протоколах
встречались, например, такие пункты: «Слушали: доклад
о растрате председателем общественных денег. Постано-
вили: списать в общественный расход» (дер. Сосновка, Ков-
ровского уезда). Обсуждался волисполкомом протокол собра-
ния граждан дер. Дурынино, где были выбраны сходом
члены секций сельсовета; постановление вика гласит: «Утвер-
дить, в дальнейшем протоколы представлять своевременно
и ставить на них номера». Та же) картина при обсуждении
следующего протокола: «1) Слушали: о необходимости
вызова агронома перед началом полевых работ. П о с т а н о-
вили: отклонить. 2) О библиотеке-читальне: воздержаться.
3) О вызове докладчика для разъяснения значения револю-
ционных праздников: воздержаться» и т. д. (Осиновски'й вик).
Все это механически утверждалось волисполкомами без ука-
заний на недочеты, без разъяснений, как надо вести рабо-
ту. В большинстве случаев волисполкомы просматривали лишь
небольшое число получаемых от сельсоветов и сельсходов
протоколов. Сплошь и рядом процент просмотренных прото-
колов был ненормально мал. Эдемский, напр., волисполком
1 «Звезда», 1926, № 154, 11/VII, Новгород.
2 «Коммуна», 1926, 20/Х, № 241, Калуга.
из 225 полученных протоколов просмотрел лишь 25. При
этих условиях многие незаконные постановления сельсоветов
и сходов, разумеется, оставались в силе.
Из других широко распространенных недостаков остано-
вимся на следующих. Большинством волисполкомов руково-
дящие указания уика направлялись в сельсоветы без их
проработки, без комментарий, без всяких указаний, как их
проводить в жизнь. Циркуляры самих волисполкомов были не
конкретны и слишком велики. На ряду с обилием всевозмож-
ных циркуляров в .сельсоветах сплошь, и рядом не было
основных руководящих материалов (кодексов и т. п.)., и мно-
гие члены сельсоветов не были, знакомы даже с Положением
о сельсоветах.
Не в лучшем положении находилось руководство' дея-
тельностью ревизионных комиссий. Воронежский гик характе-
ризует это руководство, как «совершенно недостаточное»
Ульяновское губернское совещание по советскому строитель-
ству2 и ряд других материалов вполне это подтверждают.
Крайне недостаточным было также и руководство- дея-
тельностью учреждений волостного значения. Из Новгород-
ской губернии пишут: «Связь виков с учреждениями и орга-
низациями, расположенными на территории волости, а также
контроль за их деятельностью, проводится слабо, о чем мож-
но- судить по количеству докладов, заслушанных виками. Их
было только 79. Постановления виков по докладам, мало
проработанные, ничего существенного не дают для учреж-
дений и организаций»3. «Большинство виков можно обвинить
в том, что у них отсутствует связь с другими волостными
организациями» *,—сообщают из Владимирской губернии. Ка-
лужский гик отмечает, что постановления по докладам
носят «общий характер» и связь с организациями чрезвы-
чайно слаба. .«Некоторые вики в деле организации сельской
общественности почти бездействуют. По сведениям о кол-
лективной работе 27 волисполкомов, докладов комитетов об-
щественной взаимопомощи было заслушано только 0,1 о/о.
Это сказывается на развитии общественной взаимопомощи.
Мало уделяется внимания и кооперации. По сведениям о
работе 27 виков, ими было заслушано' докладов о потреб-
кооперации 0,9%, а о сельскохозяйственной еще меньше—-
0,1 о/о а.
1 «Отчет о работе Воронежского гика XIV созыва», 1927, с. 20.
2 «Сборник постановлений 2-го Ульяновского губернского совеща-
ния по советскому строительству», 1926, с. 13.
3 «Звезда», 1926, № 115.
4 «Призыв», 1926, № 131.
6 «Отчет Калужского гика за 1925/26 г», с. 40.
Таким образом в 1925/26 г. руководство виков
в большинстве случаев было явно недостаточ-
ным. Несмотря на разнообразие своих оргаяи-
з а,цио|н н ы.х форм, оно не носило планового и
достаточно глубокого- характера, было бесси-
стемным и поверхностным, учета работы сель-
совет о в н е было, деятельность п о д в е д о, м с т в е н-
ныхорганизаций контролировалась слабо, точ-
ных практически — директивных указаний по
у Лучшем и ю рабЬты не делалось, контроль за
выполнением предпринимаемых мероприятий
был крайне недостаточен.
В основе недостаточности руководства лежала организа-
ционная слабобть волостного аппарата и характерная для
описываемого периода бесплановость и ударность в его
работе. , 7 ' ’ <
Материалы последующего времени свидетельствуют о
некотором улучшении в деле руководства волисполкомов
деятельностью сельсоветов и подведомственных организаций.
Организационные формы руководства и контроля видоизме-
нились и расширились, изменилось к 'лучшему и качественное
содержание работы. Установилась известная плановость: вме-
сто прежних многочисленных бессистемных обследований
стали практиковаться плановые обследования с более узким
количественным охватом, но с более высоким качественным
содержанием. Во многих губерниях был введен—правда,
в ограниченных размерах -—институт волостных инструкто-
ров. Прежние бессистемные вызовы председателей сельсове-
тов в вик «для информации» заменились волостными1 совеща-
ниями с участием не только аппаратного' состава сельсоветов,
но и с широким представительством от волостных учрежде-
ний и организаций. В более широком размере стали практи-
коваться комиссионные обследования. В некоторых губер-
ниях местные органы в виде опыта начали вводить систему
показательного' инструктажа. К обследовательской работе
стали привлекаться местные ревизионные комиссии, акты
обследований стали прорабатываться волисполкомами более
внимательно и к обсуждению результатов обследования 'на-
чали привлекаться не только' заинтересованные сельсоветы,
но и деревенский актив и даже широкие крестьянские массы.
Заслушивание отчетных докладов сельсоветов- на пленумах
волисполкомов приобрело' более плановый характер, увели-
чилось число содокладов обследователей и ревизионных ко-
миссий и улучшилось качество выносимых-по докладам резо-
люций с точки зрения их содержательности и конкретности.
Однако, несмотря на целый ряд несомненных достиже-
ний, руководство волисполкомов до сих пор; имеет еще много1
недостатков и не может быть признано удовлетворительным.
Переходя к анализу руководства, мы остановимся на наибо-
лее существенных его недочетах. <
По данным орготдела ВЦИК за 1-ю половину 1926/27 г.
по 21 административной единице, виками было обследовано
3 183 сельсовета из 8 363, следовательно, средний процент
обследованных сельсоветов—38. Однако этот процент по
отдельным губерниям значительно колеблется, что можно
видеть из сопоставления цифр орготдела со следующей
таблицей:
Г у бернии Количество % обслед. виками сель- сов. по отн. к общ.колич. сельсов.
Виков Сельсов. Обследов. сельсов.
Владимирская . . . 65 1.424 610 43 1
Орловская 40 460 217 471
Рязанская 43 909 449 49 2
Вятская 49 787 450 571
По сравнению с предыдущим полугодием почти повсе-
местно наблюдается уменьшение процента обследований, по,
в общем, это явление следует считать нормальным, так как
в основе его лежит общ|ее стремление мест к улучшению
инструкторской работы путем повышения качества обсле-
дований за счет уменьшения их количества. Однако в не-
которых губерниях процент обследованных сельсоветов не-
нормально мал. В качестве типичного примера мы остано-
вимся' на Иваново-Вознесенской губернии, где в течение
6 месяцев было обследовано лишь 16% сельсоветов, причем
в эту цифру включены и обследования, проведенные уиспол-
кюмами 1 2 3. В среднем по РСФСР за полугодие волиспол-
комами обследовано1 немного более 1/3 сельсоветов. Цифра
эта, разумеется, явно Недостаточна: при этих условиях в
течение года значительная часть сельсоветов не обследуется
виками даже по 1 разу.
1 «Известия Владимирского гика», 1927, № 25, 2/VII, с. 2.
2 «Известия ЦИК», 1927, 12/Х, № 234, с. 6.
? «Спутник Советов», 1927, № 11—12, с. 3,
Но если исходить лишь из количественной характери-
стики, не касаясь пока качественной стороны работы, то
и при этих условиях можно' обнаружить целый ряд суще-
ственных дефектов в обследовательской работе, если в ка-
честве объекта йсследования взять не средние погубернские
(сравнительно благополучные) цифры, а поуездные мате-
риалы отдельных губерний. В качестве примера мы рассмо-
трим статистические материалы Владимирской губернии,
имеющей, кстати, То преимущество' перед другими, что
инструктора в ней имеются почти во всех волостях.
Помещаемая ниже таблица дает возможность сделать
следующие выводы.
Уезды Городские и поселковые советы Вики Сельсоветы Всего в уезде
Иструктора
Уездн. Волост. Виков Сельсов.
Александровский. . . . 4 9 9 85 9 ♦ 214
Владимирский 1 3 3 71 17 411
Вязниковскнй — 3 3 54 9 173
Ковровский — 6 20 69 6 146
Муромский 4 9 12 110 18 391
Переславский 2 18 54 32 6 89
Итого И 48 101 421 65 1 4241
1) Процент сельсоветов, обследованных волостными
инструкторами, колеблется по уездам от 17 До 47°/о; 2) про-
цент сельсоветов, обследованных инструкторами уиков, ко-
леблется еш.е значительнее—нот 0,7 до 61 °/о и 3) распре-
деление инструкторских сил уезДа (по> количеству прове-
денных обследований) совершенно не увязано с работой
волостных инструкторов: там, где значителен процент сель-
советов, обследованных волостными инструкторами (в Ков1-
ровском уезде—ЗО°/о\ в Переславском—36%), там значи-
тельна и работа уездных инструкторов (в Ковровском
уезде—14%, в Переславском—61%), а где работа волостных
---------‘
1 «Известия Владимирского гика», 1927, 2/V1I, № 25, с. 2. Сле-
дует иметь в виду, что кроме 421 сельсовета, обследованного воло-
стными инструкторами, 189 сельсоветов были обследованы членами вол-
нсполкомов.
инструкторов слабее (Владимирский уезд—17%, Вязников-
ский—14%), там исключительно слаба и работа уездных
инструкторов (0,7% обследований во Владимирском уезде
и 1,7%—в Вязниковском). Следовательно, обслуживание
сельсоветов инструкторскими силами в высшей степени не-
равномерно, причем, как увидим ниже, эта неравномерность
характерна не толЬкю для распределения инструкторских
сил, но в еще) ;большей степени она распространяется на
другие категории i работников, обследующих сельсоветы.
Сводные поуездные материалы подтверждают это очень
ярко. В качестве образца мы приведем таблицу, характе-
ризующую состояние обследовательской работы за период
с октября 1926 г. по апрель 1927 г. в Вязниковском и Пере-
славском уездах, Владимирской губернии:
Обследовано
Вязников, у. Переслав, у.
Обследователи □3 s S CQ 03 о со
О , п о
Ч 6 id ч а
о X (V X
О с со о СО
Уполном- и инструкт. гика. . •8 1 — 1
Члены уисполкома — — 50 12
Инструктора уисполкома . . . 3 3 4 2
Члены волисполкома . . 14 — 24 —
Инструктора волисполкома. . 54 — 32 —
Ревкомиссии волисполкома . . 1 14 31 5
» сельсовета. . . . 126 — 34 1
Из этих цифр мы можем сделать следующие выводы.
1) Обследовательская работа в уездном масштабе, пла-
нового характера не имеет, силы губернских и .уездных
работников распределяются неравномерно и неправильно,
иногда уездные работники не уделяют этой работе ника-
кого внимания и персонально в ней не участвуют.
2) Обследовательская работа волостных инспекторов
чрезвычайно слаба. В Вязниковском уезде 6 инструкторов
в течение 6 месяцев обследовали только 54 сельсовета
1 В Вязниковском уезде 9 виков и 173 сельсовета, в Переслав-
ском—6 виков и 89 сельсоветов.
Таблица составлена по материалам Владимирской губернии жури.
«Известия Владимирского гика», 1927, 21/V, № 20, с. 3 и № 22—23 от
18/VI—27 г., с. 4.
(li/г обследования в месяц на 1 инструктора). В Пере-
славском уезде 8 инструкторов за тот же срок обследовали
32 сельсовета (0,66 обследования в месяц на инструктора).
Причины слабости работы волостных инструкторов за-
ключаются в том, что последние, сплошь и рядом, исполь-
зуются не по назначению: многие из них большую часть
внимания уделяют канцелярско-технической работе при вике,
«секретарят», как говорят крестьяне, или же «ведут стати-
стик)?»; многие из них работают по совместительству; кроме
того, инструкторский кадр чрезвычайно неустойчив, наблю-
дается частая смйна и переброска работников, а с Другой
стороны—значительная Их текучесть в виду низкой оплаты
труда. Иногда наблюдаются такие картины: Осуровским ви-
ком. Владимирской губернии за 7 месяцев 1927 г. не было
проведено ни одного обследования сельсоветов, так как за
этот период в вике сменилось 6 инструкторов.
Отмеченные нами недостатки обследовательской работы
свойственны не только Владимирской губернии. Поч)ти в та-
кой же мере они наблюдаются повсеместно, во многих гу-
берниях дело находится даже в более тяжелом состоянии,
так как там за отсутствием волинструкторов обследователь-
ская работа проводится лишь членами волисполкомов.
По материалам за 1926/27 г. мы можем установить, что
институт волинструкторов имеется далеко не: везде: во Вла-
димирской губернии волинструктора введены во всех воло-
стях, кроме 3, в Пензенской—в ’31 из 67, в Рязанской—лишь
в 3 из 65 и т. д.; словом, картина в этом отношении весьма
разнообразна, но в общем—огромное большинство виков
инструкторов не имеют. Это необходимо учитывать при
качественной оценке волостного’ инструктажа. Обследова-
тельская работа в волостях проводится, глав-
ным образом, членами волисполкома. Далеко
не все из нй'х могут справиться с задачами ин-
структажа, эта работа по плечу лишь наиболее
активной, наиболее квалифицированной части
руководящего состава вика. Но эти работники,
как правило, до отказа перегружены аппарат-
ной работой и при всем желанци очень мало
внимания могут уделить инструктивно-обсле-
довательской работе. К последней привлекаются «при
ходящие» члены вика, живущие на местах и заглядывающие
в вик лишь на заседания. ‘Обычно они «прикрепляются» к
районам и на них возлагаются задачи по укреплению связи
вика с местами и по общем)? наблюдению за деятельностью'
сельсоветов. С этой задачей прикрепленные справляются удо-
влетворительно (и то далеко не всегда). Но когда заходит
вопрос об использовании прикрепленных для обследователь-
ско-инструкторской работы, слабая квалификация самих об-
следователей выступает, как фактор, предопределяющий
слабость всей работы.
При внушительных размерах волостей, при
перегруженности постоянных работников ви-
ка оперативной работой, при отсутствии ин-
структоров в большинстве волостей,—объек-
т и в н а я обстановка заставляет в широком объ-
еме привлекать к инструктажу мало подготов-
ленных работников (членов вика). При этих ус-
ловиях качественная сторона обследователь-
ской работы не может быть достаточно высокой
и практика очень ярко1 оттеняет все ее отрица-
тель и ые стороны. В огромном большинстве случаев об-
следователи не в состоянии охватить работу сельсовета во
всем ее многообразии, на в состоянии1 даже1 выделить из этой
работы те ее стороны, которые являются основными и
специфическими в момент обследования, поэтому обследо-
вательская работа идет по шаблону, по трафарету, внима-
ние концентрируется на формальных моментах в ущерб ос-
новной работе. При таком подходе протокольному дело-
производству сельсоветов уделяется гораздо больше внима-
ния, чем, например, вопросам организации массовой работы
на селе. _ ' i
Обследователи сводят всю работу к фотографированию
действительности, к фиксированию фактического положения,
перегружают акты массой излишних статистических сведе-
ний и ненужных подробностей; правда, они указывают на
те или иные недочеты в работе, но в большинстве случаев
не дают никаких практических рецептов к ее улучшению,
не указывают путей к устранению замеченных недостатков.
Хотя, в большинстве случаев, акты обследований прораба-
тываются виками и ничего неговорящие советы обследова-
телей: «оживить», «углубить», «усилить» и т. п.,—заменяются
более конкретными и содержательными указаниями, но это
не на много улучшает дело: живое практическое руководство
заменяется бумажным инструктажем.
Из достижений в области обследовательско-инструктив-
ной работы виков мы уже указывали на то, что, по сравнению
с предыдущим годом, в ней не наблюдается прежней бесси-
стемности. Цифры показывают, что по количеству проведен-
ных обследований работа виков недостаточна, но мы должны
констатировать, что в распределении объектов обследо-
вания уже имеется известная планомерность, не наблюдает-
ся прежней пестроты, когда отдельные сельсоветы обследо-
вались по нескол(ько раз, а основная их масса совсем не
охватывалась инструктажем. Обследователями не только' со-
ставляются акты ; '(прорабатываемые виками более внима-
тельно по сравнению с прошлым), НО' к обследованию прив-
лекаются ревизионные комиссии сельсоветов, а сами акты
прорабатываются не только заинтересованным сельсоветом,
но и активом села. В общем—симптомы улучшения имеются:
внимание, уделяемое викам инструктажу, увеличилось, каче-
ство работы улучшилось, постепенно начинает практико-
ваться учет работы сельсоветов, контроль за выполнением
директив усилился, число волостных инструкторов растет
и т. д. Но все же инструкторско-обследовательская работа
ников слаба и недостаточна.
Вплоть до самого последнего' времени в ней сохрани-
лись прежние основные недочеты. На Владимирском губерн-
ском совещании оргработников, состоявшемся в мае 1928 г.,
отмечалось, что «в ряде виков и даже уиков инструктора
загружены несвойственной им работой», что «программы об-
следований прорабатывались слабо» и обследование «в боль-
шинстве случаев проводилось наспех», что' отчеты об об-
следованиях делались не всегда и «материалов обследова-
ния на местах частенько1 не 'оставлялось», что «инструктора
виков, а иногда и уи1ков не указывали конкретных путей
к устранению недочетов». На совещании указывалось также,
что «материалы обследования страдают громоздкостью», что
на местах «отсутствуют надлежащие условия для работы
инструкторов И поднятия их квалификации», что распреде-
ление .инструкторских сил отличается большой неравномер-
ностью. В Гороховецкой, например, волости имеется 1 ин-
структор' на 46 сельсоветов, в Парахинской—один на 6, Му-
ромский уик име|еТ на 18 волостей 2 инструкторов, Переслав-
ский—одного на 6, а Владимирский одного'—на 17 волостей1.
На расширенном заседании Владимирского губисполкома
отмечалось, что волисполкомы не ведут наблюдения за дея-
тельностью земельных 'обществ, «подшивают к делу» их про-
токолы, несмотря на то, что в последних встречаются Цо-
становления о дележке дров и леса поровну, о поДворном
кормлении пастухов и т. п.; отмечалось, что в низовом аппа-
рате нет наблюдения за] выполнением решений, нет учета
работы, что в общем (и целом инструктаж слаб и работники
сельсоветов «совершенно теряются» даже «при решении во-
проса—кого считать бедняком»2.
1 «Известия», жури. Владимирского губисполкома и кооперации,
1928, № 20-21, с. 37.
«Известия», жури. Владимирского губисполкома и губкоопсовета,
1928, № 14—15, с. 27. . .
На 1-м Пензенском окружном совещании по советскому
строительству в августе 1928 года отмечалась явная недо-
статочность обследований (орготдел гика за год обследовал
лишь 25о/о' уисполкомов, уисполкомы—около 30% виков и
вики—25% сельсоветов), «причем эти обследования в боль-
шинстве были непродолжительны, поверхностны, без должно-
го обобщения фактов и изучения материалов» 1.
Докладчик Самарского губисполкома на Всероссийском
оргсовещании в мае 1928 г. указывал, что «инструкторов
в аппарате волисполкомов нет, а выезды членов волиспол-
комов в сельсоветы хотя и производятся часто, но они носят
характер наездов, а не плановых обследований»... «что бо-
лее или ме|н'0е квалифицированная инструкторская работа
осуществляется только из уездного исполнительного коми-
тета и со стороны орготдела губисполкома» 1 2. Однако эта
квалифицированная инструкторская работа вряд ли оказывает
большое влияние на работу сельсоветов, так как за 1927/28 г.-
орготделом Самарского губисполкома и всеми уисполкома-
ми было обследовано лишь 86 сельсоветов 3 из 1 678, т. е.
5,2%. На этом же совещании представитель Московского
губисполкома указывал, что в губернии за год[ обследовано
около 50% сельсоветов, но «основным недостатком обсле-
довательской работы является то, что большинство наших
инструкторов проводили |ве не стодько, в целях оказания
непосредственной помощи в исправлении недостатков мест-
ной работы, сколько для того, чтобы сфотографировать ме-
стный материал и явиться с дим в- губернский или уездный
исполнительный комитет» 4.
Расширенное совещание при орготделе Рязанского губ-
исполкома отметило слабость руководства, в частности ука-
зав на недостаточность инструктажа1 в области массовой
работы низовых советов, на «слабое изучение политических
и хозяйственных процессов», недостаточность контроля за
выполнением директив вышестоящих органов, «наличие ряда
случаев поверхностных обследований», «не дающих подчас
никаких улучшений в работе» и на слабое привлечение де-
ревенского актива к проверке деятельности низового совет-
1 «К -вопросу об оживлении советов». (Итоги )-го Пензенского
окружного совещания по советскому строительству, 22—23 августа
1928 г.). С. (М о р ш н е в, «Бюллетень Средне-волжского облисполкома»,
№ 8—9, 8/1Х 1928 г., с. 20.
2 Совещание заведующих орготделами ЦИКов автономных рес-
публик, обл., край-и губисполкомов. Стенографический отчет, М., 1928,
изд. ВЦИК, с. 224.
3 Там же, с. 223 и 226.
4 Там же, с. 206.
ского аппарата Ч Наконец, первое совещание заворготде-
лами Средневолжской области, созванное тотчас же после
сформирования области, подводя итоги предыдущей работе
по руководству, отметило: «В деле оживления и улучшения
работы низового советского аппарата играет решающую роль
живое руководство и инструктаж со стороны вышестоящих
исполкомов. ААожду тем инструкторская работа1 исполкомов
имеет ряд существенных недочетов, к основным из которых
относятся следующие: 1) бессистемность и бесплановость
инструктажа, на ряду с отсутствием в нем целевой установ-
ки, что приводит к «гастролерским» наскокам и к поверх-
ностному изучению работы советов; 2) недостаточная по-
мощь обследуемым объектам в организации и практическом
проведении мероприятий по1 устранению выявленных в их ра-
боте недочетов, а также в деле организации вокруг советов и
вовлечения в их работу широких рабоче-крестьянских масс; 3)
отсутствие глубокого изучения политического и хозяйствен-
ного состояния обследуемого района, роли советов и удель-
ного веса в них рабочих, бедноты и батрачества; 4) недо-
статочное использование инструктажа в деле, контроля за
выполнением советами и исполкомами директив вышестоящих
органов; 5) отсутствие привлечения к делу обследования и
инструктажа рабоче-крестьянского актива, секций советов и
ревизионных комиссий; 6) несогласованность инструктажа
исполкомов с ведомственным инструктажем; 7) неисполь-
зование выводов и предложений инструкторов в последую-
щей работе исполкомов и их отделов, а также недостаточное
освещение в печати результатов инструктажа» Ч
Переходя к вопросу об отчетности сельсоветов на пле-
нумах вика, мы прежде (всего ^остановимся на цифровом
материале. За первую пол|ови,ну 1926/27 года1 волисполко-
мами '8 уездов Вятской губернии было заслушайо 820 док-
ладов при наличии 787 сельсоветов, волисполкомами 9 уез-
дов Псковской губернии—362, при наличии 297 сельсоветов,
волисполкомами 5 уездов Новгородской губернии—311 док-
ладов при наличии 673 сельсоветов 1 2 3, 65 волисполкомами Вла-
димирской губернии—384 доклада, при наличии 1 424 сель-
советов Ч Таким образом в течение 6 месяцев в Вятской
1 «Постановления расширенного совещания при орготделе Рязан-
ского гика, с участием работников низового соваппарата от 8—12/VIII
1928 г. по вопросам организационно-массовой работы советов», Рязань,
1928, с. 13—14.
2 Бюллетень Средне-волжского облисполкома, 1928, № 8—9,
с. 14—15.
3 «Известия ЦИК», 1927, К» 234/3168.
1 «Известия Владимирского гика», № 25, 2/VII—1927 г, с. 2.
и Псковской губерниях отчитались все сельсоветы, а неко-
торые даже по 2 раза, в. Новгородской губернии отчетные
доклады сделали лишь 46% сельсоветов, а ВО' Владимирской
губернии—только 27% сельсоветов. Следовательно^, в то вре-
мя как в одних губерниях вик в среднем заслушивает док-
лад каждого сельсовета 2 раза в год, в Других губерниях
влечение года даже пр 1 разу- отчитывается лишь половина
сельсоветов. Таким образом получается довольно разнообраз-
ная и в общем мало утешительная картина, так как сравни-
тельно удовлетворительные цифры наблюдаются лишь в тех
губерниях, где сельсоветы чрезвычайно переукрупнены.
Еще более мрачная картина получится, если мы дифе-
ренцируем средние погубернские цифры. По материалам Вла-
димирской губернии мы можем составить следующую свод-
ную таблицу х.
Уезды
Александровский..........
Владимирский ............
Вязниковский ............
Ковровский .... , . .
Муромский..............
Переславский ............
9
17
9
6
18
6
214
411
173
146
391
89
84
140
13
36
89
22
39
34.
7,5
25
23
24
9
8
1,4
6
5
3,6
24
24
9
24
22
15
6б| 1424
384| 27
22
6
Эти цифры дают возможность констатировать, что:
1) процент сельсоветов, сделавших доклады, колеблет-
ся по уездам от 7,5 до 39%;
2) среднее количество докладов, заслушанных 1 виком
в течение 6 месяцев, колеблется от 1,4 до 9.
Из этого мы можем сделать следующие выводы:
1) отчетность сельсоветов на пленумах вика, как орга-
низационная форма инструктажа, в некоторых уездах почти
не практикуется;
2) процент отчитавшихся сельсоветов в некоторых слу-
чаях ненормально1 мал;
1 «Известия Владимирского гика», № 25, 1927.
3) многие волисполкомы заслушивают не более 1 отчета
сельсоветов в течение месяца, а некоторые совершенно! не
заслушивают отчетных докладов (если диференцировать по-
уездные цифры);
4) число заслушанных волисполкомами докладов обрат-
но-пропорционально количеству сельсоветов в волости, что
лишний раз свидетельствует о плохой организации инструк-
тажа. ,
Материалы свидетельствуют, что подобные явления
встречаются во многих губерниях, не говоря уже о том, что
почти повсеместно имеется известный процент- волисполко-
мов (значительно меньший по сравнению с предыдущим го-
дом), где обследовательско-инструктивная работа почти от-
сутствует. Нередко еще наблюдаются факты, подобные сле-
дующим: в Хиславическом волисполкоме «отсутствует учет
работы, заседания проводятся нерегулярно, за 11 месяцев вик
заслушал доклад лишь 1 сельсовета, за это же время проведен
только один выездной пленум вика Ч Державинский вол-
исполком, Самарской губернии, «со времени перевыборов со-
ветов не провел ни одной выездной сессии; при наличии в
волости 30 сельсоветов за последние 4 месяца не заслушал
ни одного доклада сельсовета и ревизионных комиссий; не-
смотря на слабую работу советов, не созвал ни одного1 вол-
совещания»1 2. В Вязниковском волисполкоме, Владимирской
губернии, «прикрепление членов и кандидатов вика к сель-
советам сделано исключительно на бумаге»3. Чертенский во-
лисполком, Калужской губернии, не разослал даже материа-
лов и книг, присланных для сельсоветов, обследований же
сельсоветов совсем не поризводил4 и т. д. Иваново-Возне-
сенским волисполкомом «за год проведены 4 пленума, выезд-
ных пленумов не было», лишь на одном пленуме был заслу-
шан доклад сельсовета, «члены вика к сельсоветам н|е прик-
реплены, никакого руководства сельсоветами не было»5. Все
эти факты установлены уисполкомами и таких фактов,
к сожалению, не мало. Характерно-, что- подобные примеры
наблюдаются не только в «медвежьих углах», но и в при-
городных волисполко-мах (Вязниковский, Иваново-Вознесен-
ский).
Из достижений мы уже отмечали, что качество докладов
сельсоветов улучшилось и они, в большинстве случаев, стали
1 «Рабочий путь», Смоленск, № 224, 1/Х 1927 г.
2 Из «Постановления пленума Самарского гика», 12—15/V1] 1927 г.,
' с. 5—6.
3 «Известия Владимирского гика», № 47, 5/XII 1927 г.
4 «Коммуна», Калуга, 1927, № 108.
6 «Спутник советов», 1927, № 7—8, С. 19,
сопровождаться содокладами обследователей и ревизионных
комиссий; постановления волисполкомов по докладам приоб-
рели более конкретный и содержательный характер; уси-
лился и контроль вика за выполнением даваемых сельсоветам
директив. '
Переходя к оценке других форм обследовательско-ин-
структорской работы, мы должны констатировать, что груп-
повые (комиссионные) обследования практикуются по сравне-
нию с предыдущим годом в более щироком объеме и прино-
сят несомненную пользу. К сожалению, при ограниченных
финансовых возможностях волисполкомов и при недостатке
работников эта организационная форма обследовательской
работы практикуется далеко не везде, и процент сельсо-
ветов, обследованных комиссиями, незначителен. Практико-
вавшийся прежде метод инструктажа путем вызова пред-
седателей сельсоветов в волисполком для их информации,
целиком заменился, с одной стороны, расширенными пленума-
ми волисполкома с участием сельских работников, где часто
ставятся доклады общеволостного значения, с другой сто-
роны, волостными совещаниями председателей и секретарей
сельсоветов и работников ревизионных комиссий. Эти сове-
щания являются очень ценной формой инструктажа, и число
их непрерывно увеличивается, хотя количество их по отдель-
ным губерниям сильно колеблется. Так, за1 1-е полугодие
1926/27 года по 5 уездам Вятской губернии, при 46 виках,
проведено 28 совещаний, по Тамбовской губернии, при 32
виках—195, по Сталинградской—при 75 виках—31, по 6
уездам Иваново-Вознесенской губернии—107 совещаний 1, по
Белозерскому уезду Череповецкой губернии—50. По материа-
лам орготдела ВЦИК, за этот период в среднем по 11 гу-
берниям на 1 вик приходится 3 совещания, в Московской
губернии—5, в Ленинградской—6.
Руководство волисполкомов деятельностью подведом-
ственных учреждений приобрело систематический, плановый
и, в общем, удовлетворительный характер. Встречаются, ра-
зумеется, отдельные недочеты, в ряде случаев уделяется
недостаточное внимание деятельности отдельных учреждений,
встречаются и отдельные волости, где руководство постав-
лено плохо, НО' в общем работа1 подведомственных учрежде-
ний стоит в поле зрения волисполкомов, оперативная связь,
контроль и руководство работой, в большинстве случаев,
налажены. Значительно улучшилось и руководство, общест-
венными организациями, расположенными на территории во-
лости. Заслушивание их отчетных докладов составляет зна-
1 «Известия ЦИК», № 234/3168, 12/Х 1927 г. и «Спутник советов»,
1927, № 11—12, стр. 3—4.
чительный процент работы пленумов волисполкомов, причем
зачастую доклады обсуждаются после обследования и сопро-
вождаются содокладами обследователей. В качестве типич-
ного примера мы остановимся на материалах Белгородско-
го уезда, Курской губернии, где за период IV—VI/1927 года
обследовано 69 сельсоветов, 72 кооператива, 19 больниц,
114 ККОВ и заслушано 99 докладов сельсоветов, 137 учреж-
дений и организаций, в том числе с содокладами обследо-
вателей—51 доклад сельсоветов и 39 докладов учреждений
и органиязацийК Виками Владимирской губернии заслушано
в течение года: докладов кооперативных организаций—379
(25% всех заслушанных виком докладов), ККОВ—157 (10,
8%), агрономов—48, лесничих—33, ветврачей—27 и совхо-
зов—4 (всего—112 докладов сельскохозяйственных учреж-
дений (7,6%), учреждений наробраза—104 (7,2%), админи-
стративно-судебных органов—62 (4,2%), страхагентов—26
(1,8%), больниц—15 (1,1%), профорганов—6 (0,4%), до-
кладов сельсоветов—605 (41 %). Из этих примеров видно, что
учреждениям и организациям волисполкомы иногда уделяют
даже больше внимания, чем сельсоветам2. В качестве основ-
ного дефекта мы можем отметить то, что: 1) руководство
волисполкомов не отличается иногда надлежащей глубиной
и в ряде случаев вики ограничиваются лишь формальным
контролем, 2) организации, в большинстве случаев, слабо
вовлекаются в работу по проведению предвыборных и изби-
рательных кампаний.
Подводя итоги, мы должны дать общую оценку руковод-
ства волисполкомов деятельностью сельсоветов. Резюмируем
прежде всего' итоговые данные по- материалам. Что мы имеем
в среднем по- РСФСР:
1) В лучшем случае волисполком заслушивает отчетные
доклады сельсоветов по два1 раза в год, причем во многих
губерниях не все сельсоветы отчитываются даже по 1 разу
в течение года.
2) В течение года обследованием волисполкомов охва-
тываются только 76% сельсоветов, следовательно, значитель-
ная часть сельсоветов не обследуется совершенно (обследо-
вательская деятельность губисполкомов и уиков охватывает
незначительный процент сельсоветов).
3) В среднем один волисполком проводит за год 6 во-
лостных совещаний с участием членов сельсоветов и 4—5 рас-
ширенных пленумов (как увидим ниже).
4) Большинство волисполкомов не имеет инструктор-
ского аппарата. 1 2
1 «Доклад о работе Курского гика», 1927, с. 82.
2 «Известия Владимирского гика», 1927, № 9, с. 1.
Низе вой советский аппарат
14
5) Работа членов волисполкомов, прикрепленных к райо-
нам, как правило, крайне слаба.
6) Качественная сторона инструктажа неудовлетвори-
тельна.
Можем ли мы при наличии такого положения считать ру-
ководство деятельностью сельсоветов удовлетворительным и
достаточным, если принять во внимание, что: 1) работа сель-
советов (особенно организационно-массовая), как правило,
очень слаба, 2) состояние его аппрата с точки зрения клас-
совой выдержанности и административно-хозяйственной ква-
лификации далеко неудовлетворительно и 3) роль сеьсо-
вета, как низового звена советской системы, непосредствен-
но соприкасающегося с крестьянством, огромна, и при взя-
том партией курсе на активизацию сельсоветов эта роль не-
измеримо увеличивается.
Не подлежит сомнению, что при этих условиях руковод-
ство работой сельсоветов приобретает исключительное
значение, что разрешение этого вопроса является важнейшей
классовой задачей, с которой неразрывно связана судьба
наших мероприятий по социалистическому переустройству де-
ревни и сам вопрос о союзе рабочего класса с крестьянст-
вом.
Уже теперь на сельсоветы возлагаются такие обязанно-
сти, как проведение самообложения в деревне и раскладка
его по отдельным крестьянским хозяйствам, уже теперь мы
создаем самостоятельный бюджет сельского совета, мы воз-
лагаем на сельсоветы контроль над деятельностью земельных
обществ, у нас в порядке дня поставлен вопрос об оформле-
нии сельского совета в качестве руководителя всей хозяйст-
венной и культурной жизни села. При этих условиях сельсо-
вет должен проводить твердую, четкую классовую линию во
всей своей работе, сельсовет должен быть на деле органом
пролетарской диктатуры на селе. Однако не всегда и не везде
сельские советы соответствуют своему назначению. Поэтому,
чтобы обеспечить проведение классовой линии в деревне,
необходимо, параллельно с работой по улучшению аппарата
самого сельсовета, со всей остротой выдвинуть и разрешить
в положительном смысле вопрос об усилении руководства ра-
ботой сельских советов, так как руководство' волисполкома
в данном его состоянии явно недостаточно.
Каковы же перспективы в этой области и какие реаль-
ные мероприятия являются очередной задачей дня?
Прежде чем ответить на этот вопрос, мы вкратце кос-
немся причин, определяющих слабость руководства. Рас-
сматривая этот вопрос лишь с организационной стороны, мы
укажем на 2 основные причины. Слабость руководства опре-
деляется, с одной стороны, недостаточной организационной
оформленностью самого волисполкома, с другой—явно не-'
удовлетворительным состоянием руководства работой низо-
вого аппарата (виков) со стороны вышестоящих исполкомов.
Вкратце остановимся на анализе этих причин. По техниче-
ским соображениям вначале рассмотрим последнюю.
Размеры работы не позволяют нам остановиться на де-
тальном анализе уездного инструктажа и мы ограничимся
лишь итоговыми данными и той оценкой, какую дают уезд-
ному руководству сами губернские органы. Типичную для
большинства губерний оценку уездного инструктажа за
1926 год дал Я;росла1вский гик в отчете орготделу ВЦИК,
указавший, что «в этот период обследовательская работа
носила характер поездок для собирания материалов на ме-
стах». К сожалению, и в последующем году картина измени-
лась не особенно сильно. В общем и целом работа, разу-
меется, улучшилась, но состояние ее далеко^ не удовлетвори-
тельно. По материалам орготдела ВЦИК за первое полуго-
дие 1926/27 года 153 уиками-гиками было обследовано! 643
волисполкома и 1 891 сельсовет. В предшествующем полуго-
дии 107 уиков-гиков о'бследовали 681 вик и 1 727 сельсоветов.
Таким образом количество обследований значительно' снизи-
лось. В среднем один гик-уик обследовал за 6 месяцев 4,2
вика и 11,8 сельсовета, против 6,4 вика и 16,1 сельсовета
в предшествующем полугодии. Как видно из цифр, процент
обследованных виков и сельсоветов чрезвычайно незначите-
лен.
Для полноты картины мы приведем материал 2 централь-
ных губерний, имеющих при наличии мелких уездов наибо-
лее благоприятные условия для инструктирования. Уиспол-
комы Владимирской губернии в течение 6 месяцев заслуша-
ли отчетные доклады 19 виков (из 65) и 15 сельсоветов (из
1 424), уездными инструкторами было обследовано 48 виков
и 101 сельсовет. У исполкомами Иваново-Вознесенской гу-
бернии за тог же период было обследовано 27,7% виков и
незначительный процент сельсоветов. Бели диференциро-
вать последние цифры, получается следующая картина: Ма-
карьевским уиком обследовано 71,4% волисполкомов, Тей-
ковским—50%, Ивановским—40%, Кинешемским—11%, Шуй-
ским— 8,3%. Следовательно, в большинстве уездов не все
волисполкомы в течение года обследуются даже по 1 разу.
С обследованием сельсоветов дело обстоит еще хуже: Ма-
карьевский уик обследовал 40,5% сельсоветов, Ивановский—
24,4%, Кинешемский—4,5%, Юрьев-Подольский—-меньше 1%,
Середский, Юрьевецкий и Шуйский уики не обследовали
14*
ни одного сельсовета4. Общее количество обследований по
сравнению с предыдущим полугодием уменьшилось иа26°/о.
Компенсировалось ли уменьшение обследовательской ра-
боты качественным ее улучшением? К сожалению — нет.
Вятский губисполком отмечает, что «произведенный орготде-
лом гика просмотр обследовательских материалов уиков пока-
зал, что материалы страдают рядом недочетов, основными
из которых являются: неполнота материалов, простое фото-
графирование имеющегося положения без анализа причин
слабости или недостаточности работы виков и сельсоветов-,
излишняя многословность или, наоборот, краткость изложе-
ния актов! р ущерб их полноте и ясности, отсутствие четко-
сти и конкретности в формулировке предложений, причем
в последних указывается только, что нужно сделать, и совер-
шенно не указывается, как надо< сделать» (материал орготде-
ла ВЦИК). На ряду с этим почти повсеместно' отмечается
бесплановость обследовательской работы, параллельность об-
следований, организационная неоформленность оргчастей и
текучесть их личного состава, слабая квалификация уездных
инструкторов и т. д., не говоря уже о том, что контроль за
выполнением директив находится почти в зачаточном со-
стоянии. На Брянском губернском совещании по советскому
строительству отмечался «бессистемный, не прекращающийся
наплыв на сельсоветы и вики обследователей со стороны
отделов, не согласованный с оргчастями уиков» 2. Из Ива-
ново-Вознесенской губернии сообщают, что «ревизионно-
обследовательская и инструкторская работа в губернии до
сего времени производилась и производится вне какой бы
то ни было согласованности и увязки в планах как между
уездными и губернскими органами, так и внутри последних,
между отделами уиков и гика и оргчастями н орготделом»3.
На Муромском уездном совещании по; советскому строитель-
ству в конце 1927 г. отмечалось, что1 «приезжающие из уезд-
ных учреждений инструктора не! являются в вики и последние
не знают результатов обследования организаций их воло-
сти»4. 12-й пленум Самарского гика в июле 1927 г. поста-
новлении по докладу об оживлении советов констатировал,
что «живое руководство со- стороны уиков над виками и
последних над сельсоветами осуществляется слабо». Воро-
нежский гик в циркуляре «Об улучшении руководства и
работы низового’ советского’ аппарата» отмечает, что «поста-
новка организационной работы в большинстве уиков продол- 1 2 3 4
1 «Спутник советов», 1927, № И—12, с. 3.
2 «Власть советов», 1927, № 32, с. 18.
3 «Спутник советов», 1927, № 22, с. 21.
4 «Известия Владимирского гика», № 51—52, 31/XI1 1927 г., с. 6.
жает оставаться слабой по причине недостаточной квалифи-
кации руководящего состава оргчастей и неподготовленности
инструкторов, вследствие чего выявляется недостаточный
охват в части руководства деятельностью низового совет-
ского аппарата»1. Тот же гик в резолюции по докладу
РКИ о результатах проверки работ в области оживления
деятельности советов указал на «недостаточность живого ру-
ководства и инструкторского обслуживания со стороны выше-
стоящих исполкомов деятельностью низовых советов и
слабую постановку контроля исполнения директив выше-
стоящих органов по вопросам оживления деятельности сове-
тов»1 2. Пленум Рязанского гика в июне 1927 г. указал на
«преобладание административной работы над организационно-
хозяйственной и осуществление в меньшей степени живого'
руководства и практической помощи и в большей—админи-
стративно-бумажного руководства»3.
То же отметило и Рязанское губернское совещание заве-
дующих оргчастями уиков в 1927 году. Впоследствии в
августе 1928 года расширенное совещание при орготделе
Рязанского гика констатировало, что директивы первого1 со-
вещания и июньского (в 1927 год|у) пленума губисполкома
«в области руководства нижестоящих советов и исполкомов
со стороны вышестоящих не нашли еще достаточного пре-
ломления в оргработе исполкомов». Тверское губернское со-
вещание по советскому строительству констатировало, что
«инструктаж советов и исполкомов, несмотря на увеличение
количества обследований, не занял еще надлежащего' места
в системе плановой работы исполкомов» и что' «практика
инструктивно-обследовательской работы показала, что в боль-
шинстве случаев существующие в этой области методы ра-
боты не вполне жизненны»4.
Костромское губернское совещание отметило' формаль-
ный подход к организационной работе и слабость инструкта-
жа5; в том же духе высказалось и Ельнинское уездное
совещание (Смоленская губерния)6. Из многочисленных ана-
логичных постановлений гиков по докладам отдельных уиков
мы остановимся лишь на материалах Орловской губернии.
1 Циркуляр Воронежского гика № 20/0210-032.
2 Протокол № 5 заседания президиума Воронежского гика от 27/IV
1927 г. । ' i
а Постановление пленума Рязанского гика от 15—20/VI1 1927 г.,
с. 5. , ' 1 1
4 Из резолюции губернского совещания по советскому строитель-
ству (18—22/Х, 1927 г.), Тверь, с. 7.
6 «Северная правда», № 213, 18/IX 1927 г.
6 «Рабочий путь», Смоленск, № 203, 7/IX 1927 г.
2-я сессия Орловского гика отметила «слабое рукововод-
ство виков работой сельсоветов». То же констатировала и
3-я сессия в июле 1927 года1, 5-я сессия Орловского гика
в ноябре 1927 г. снова указала на «недостаточное руководство
практической работой по оживлению советов и неналажен-
ность контроля за выполнением директив уиков и виков сель-
советами»1 2, и т. д.
В общем—повсеместно наблюдается одна и та же кар-
тина: если руководство по административной и
хозяйственной линии можно с большой натяж-
кой считать удовлетворительным, то' руковод-
ство в организационной области, в частности
по линии массовой работы, находится в чрез-
вычайно печальном состоянии. При анализе руко-
водства мы намеренно почти не касались состояния бумажно-
циркулярного инструктажа, так как эта форма работы ока-
зывает на сельсоветы чрезвычайно слабое влияние.
Таким образом, руководство волисполкомов работой сель-
советов в данном его состоянии является недостаточным и
неудовлетворительным. Теперь нам надо перейти к оценке
волостного аппарата с точки зрения имеющихся в нем воз-
можностей для развертывания работы по ру-
ководству. Мы видели, насколыю слаб и неприспособлен
аппарат волисполкома к разрешению стоящих перед ним
сложных и многообразных задач. Насчитывая в своем со-
ставе 8—10 выборных работников, из которых постоянную
работу ведут только- трое, не имея отделов и инструкторов,
располагая малоквалифицированным и слабым техническим
аппаратом, волисполком с большим трудом справляется сс»
своими обязанностями, причем организационно-массовая ра-
бота и работа по руководству при организационной слабости
самого волисполкома, при перегрузке его оперативной рабо-
той административно-хозяйственного характера, отодвигается
на второй план. Хозяйственная маломощность большинства
волостей не дает возможности создать волостной инструктор-
ский аппарат. Все 'усложняющиеся условия работы сель-
советов властно требуют усиления руководства со сто-
роны волисполкома, но этот вопрос упирается не только в
неприспособленность волостного аппарата к широкому охвату
деятельности сельсоветов., но и в недостаточную политиче-
скую стойкость самого волисполкома. Дело идет не только
о технически слабом состоянии инструктажа,
1 «Постановления 3-ей сессии Орловского гика XV созыва», 23/VI1
1927 г., с. 50. 1 ’
2 «Постановления сессии Орловского гика XV созыва», 22—23'Х1
1927 г., с. 14.
но и о недостаточно выраженном классовом
характере руководства.
Курс на активизацию сельских советов неизмеримо
усложняет работу по руководству, вопрос О расширении
компетенции сельсовета поставлен, как очередная задача,
в этой плоскости он уже разрешается. Может ли вол-
исполком справиться с задачами руководства при этих усло-
виях? Нет, не может. Од не только слаб сейчас, но
и организационные возможности его роста
слишком незначительны. Успешно руководить дея-
тельностью сельсоветов при новых условиях их работы мо-
жет лишь политически-устойчивый, организационно-крепкий
районный исполком. Волисполкому эта задача не по силам.
Однако, если вик не может разрешить этой задачи
во всем ее объеме, он может и должен усилить ра-
боту по руководству, он может и должен поднять ее
на более высокую ступень, устранив многие ее недочеты.
ГЛАВА ТРЕТЬЯ
МАССОВАЯ РАБОТА ВОЛИСПОЛКОМА
1. СЕКЦИИ (КОМИССИИ) ВОЛИСПОЛКОМА
В 1925 году в огромном большинстве волостей секции
или совсем не были организованы или числились только на
бумаге. Калужский губисполком1 в своем отчете за 1925/26 год
сообщает, что «к организации секций вики в большинстве
случаев подходили формально. Актив волости в секции во-
влекался слабо и почти не использовался. Большинство сек-
ций совершенно не работало (до 70%), а остальные секции
работали слабо»1. В Воронежской губернии секции были
«созданы при всех виках и сельсоветах», но, по отзывам
губисполкома, «в целом их работа должна быть признана
еще весьма слабой. Фактически в большинстве случаев ко-
миссии не работали»1 2 3. Смоленский губисполком, указывая,
что за год комиссиями всех волисполкомов было' проведено
лишь 619 заседаний (в среднем по 2 заседания за год на
1 комиссию) при крайне слабой посещаемости (30—40%),
приходит к выводу, «что комиссии работали неудовлетво-
рительно» А Сталинградский губисполком, основываясь на
итогах обследования низового аппарата в 1925 г., констати-
рует, что «при волисполкомах секций совершенно не име-
лось» 4.
Необходимо отметить, что вопрос о секционной работе
все время стоял в поле зрения губернских и уездных съездов
советов и самих гиков и уиков в их непосредственной прак-
тической работе. Исключительное внимание ему уделяли и
местные совещания по советскому строительству, широкой
1 «Отчет Калужского гика за 1925/26 г.», гл. 111, с. 40.
2 «Отчет о работе Воронежского гика XIV созыва XV губсъезду
советов», с. 19.
3 «XVIII. губсъезду советов РКиКД. Отчет Смоленского гика за
1925/26 г.», с. 12.
4 «Краткий отчет о работе Сталинградского гика VIII созыва за
1926 г.», с. 5.
волной прокатившиеся по всему Союзу за период 1925/26 г.
Подобные мероприятия сдвинули работу с мертвой точки,
и в 1926 г. мы можем констатировать некоторое, правда,
еще незначительное, улучшение секционной работы.
По материалам Курской губернии в 1925 году в 8 во-
лостях состав всех секций виков определялся в 108 человек,
из них рядовых крестьян было лишь 12 человек (11%).
В 1926 г. (по этим же волостям) число членов волостных
секций возросло до 332 чел., причем число рядовых крестьян
увеличилось до 62 чел. (19%)х.
В Ульяновской губернии на 1/VII—1926 г. числилось
при волисполкомах и сельсоветах 1 499 секцйй. Из них про-
явило себя в работе лишь 682 или 45,5%. Но «переходя
к оценке качества работы секций, необходимо1 констатировать
слабость этой работы, что объясняется в значительной сте-
пени новизною этого мероприятия» 1 2—отмечает Ульяновский
губисполком. По- материалам Пензенской губернии на 1/VII
1926 г. при волисполкомах имелось 162 секции в составе
1 036 членов, из них членов волисполкомов и сельсоветов
283 человека, и активных крестьян 753 человека, к 1/Х 1926 г.
число секций увеличилось до 168, а число их членов до
1 078, причем число членов волисполкомов и сельсоветов
понизилось до 273, а число крестьян и представителей орга-
низаций выросло до 805 чел. Однако Пензенский гик ука-
зывает, что работа секций «до сих пор не оживлена, и
большинство секций фактически бездействует». Это очень
ярко подтверждается цифрами: 168 волсекций за 3 месяца
провели лишь 87 заседаний и рассмотрели только 249 во-
просов 3(.
В Брянской губернии по данным за IV квартал 1926 года
числилась 101 секция в составе 1 363 человек, из которых:
членов волисполкомов было 102 и женщин—86. Губисполком
констатирует, что секции «организованы не при всех виках»,
и в существующих секциях «работа ведется слабо». Об этом
красноречиво свидетельствуют цифры: за квартал1 30 тор-
гово-кооперативных секций провели лишь 38 заседаний,
19 сельскохозяйственных секций—12 заседаний, 24 культур-
но-просветительные секции—18 заседаний, остальные же—
еще меньше4.
1 «Курская правда», 11/П 1927 г., № 34.
3 «Отчет о деятельности Ульяновского гика» с 2/IV 1925 г. по 1/П
1927 г., с. 7.
3 «Отчет Пензенского гика о деятельности с 1/IV 1926 г. по I/IV
1927 г.», с. 101.
1 «Отчет Брянского гика VIII созыва, IX губсъезду советов о работе
за 1925/26 г.», с. 8—9.
В Псковской губернии при 66 волисполкомах имелось
193 секций, из них 26 не вели никакой работы, а 167 факти-
чески работающих секций провели 155 заседаний бюро и
443 пленума. В среднем на 1 секцию в течение полугодия
падает 3—4 заседания. Посещаемость неодинакова и сильно
колеблется: крестьян и батраков—33—8О°/о, служащих—53—
95о/о, женщин—18—87%. По данным губисполкома, из
193 секций—66 (34,2%) работали удовлетворительно, 101
(52,3%)—слабо и 26 (13,5%)—совсем не работали.
При 88 волисполкомах Тамбовской губернии (из имею
щихся 92), по данным на 1/Х 1926 г., числилось 258 секций
с числом участников в 2199 человек. За период с 1/IV по
1/Х 1926 года секциями проведено 246 заседаний, на которых
рассмотрено 554 вопроса. На заседаниях присутствовало
1 212 членов секции. Следовательно, в среднем на 1 вол
исполком приходится 3 секции, за полгода на секцию при-
ходится менее 1 заседаания, на 1 заседание — 2 вопроса. На
заседаниях участвуют, в среднем 3—4 человека1.
3-я сессия Тамбовского губисполкома 16—19/IX 1926 года
отметила «слабую работу большинства секций виков и рев-
комиссий, почти полное отсутствие работы секций и сель
советов, недостаточное втягивание в работу советов крестьян-
ского актива»1 2. 1-е областное совещание по советскому
строительству Вотской области в декабре 1926 года конста-
тировало, что «секции при большинстве виков и сельсоветов
к работе не приступали».
За второе полугодие 1925/26 года при виках Влади-
мирской губернии работало 144 секции с 788 участниками,
в первом полугодии 1926/27 г. число секций увеличилось
до 174, которые провели 333 заседания (в среднем на одну
секцию — менее 3 заседаний за полгода). На заседаниях при-
сутствовало 4 058 человек. По Псковской губернии за вторую
половину 1926 года имеются следующие данные: 201 вол-
комиссией с числом членов в 2 319 человек было проведено
460 заседаний, на этих заседаниях присутствовало 3 329 че-
ловек, из них: рабочих и батраков 46 чел. (14%), крестьян—
1 417 чел. (42%), служащих 1 886 чел. (56%), женщин 322 чел.
(10%). По данным орготдела ВЦИК при 612 волисполкомах
образовано 2 102 секции (в среднем 3—4 на вик). По материа-
лам о составе 1 879 секций—в них числится 16 170 членов
(в среднем 8 членов на секцию), из них 44% составляют
1 «Власть советов» 1927, № 4, стр. 17,
2 «Постановления 3-й сессии Тамбовского гика XII созыва 16—19
сентября 1926 г. по докладу Моршанского уика о его деятельности и
содокладу губкомиссии о результатах обследования Моршанского уис-
полкома».
члены волисполкомов и 56°/о активисты, среди которых пре-
обладают служащие. В полугодие на одну секцию приходится
в среднем 0,8 заседаний Ч
Подводя итоги, мы можем сказать, что в течение 1926 г.
работа волсекций в общем и целом улучшилась весьма не-
значительно. Секции были созданы далеко- не везде. Где они
были организованы, они работали крайне слабо. Цифры сви-
детельствуют, что в среднем на один вик в 1926 году
падало от 3 до 4 секций, но если принять во- внимание, что
некоторые вики создавали до 10—15 секций,—общее, со-
стояние секционной работы вырисовывается в еще более
мрачных тонах. При многочисленности секций в отдельных
волисполкомах процент виков, совсем не имеющих секций,
сильно повышается. В большинстве случаев в составе секций
числилось по 3—5 членов, в отдельных случаях число участ-
ников повышалось до- 10—15 (Брянская 13 чел.). Но- посе-
щаемость секционных заседаний, как правило, была чрезвы-
чайно слаба, с другой стороны, личный состав секций в
подавляющей своей массе формировался из официальных
представителей виков, учреждений и организаций, в так на-
зываемом «крестьянском активе» преобладали служащие.
Таким образом, секции при волисполкомах в течение
1926 года в своей основной, подавляющей массе совершенно
не оправдали тех надежд, которые на них возлагались.
Типичную картину рйсует газетная корреспонденция, осно-
ванная на данных обследования Спас-Деменского уезда Ка-
лужской губернии: «Главным недостатком виков и сельсове-
тов уезда является слабая работа секций. Во многих сель-
советах и даже виках секций совсем нет. Еще в большем
количестве секции есть, но они существуют только- на бумаге.
И, наконец, если секции и работают, то- работа их носит
казенный характер. Это не живая помощь вику и сельсовету,
а лишний протокол в канцелярском хозяйстве». О причинах
слабости секционной работы мы будем говорить ниже, так
как многие из этих причин продолжают оказывать отрица-
тельное влияние на работу волсекций, вплоть до самых
последних дней. Рассмотрим, насколько- улучшилось состоя-
ние секционной работы в последующий период.
По материалам Муромского уезда, Владимирской губер-
нии за 1926/27 год при 18 виках числилась 41 секция; этими
секциями проведено за год 188 заседаний, на которых рас-
смотрено 515 вопросов. В первом полугодии в составе секций
бы то 166 членов виков и 290 активистов, за вторую поло-
1 «Известия ЦИК», 1927. № 234.
вину 1926/27 г. число членов виков уменьшилось до 148 че-
ловек, а число1 активистов возросло до 322 чел. Ч
. По данным 4 уездов Курской губернии в 1927 году
при виках было 163 секции в составе 1 161 члена. По Бел-
городскому уезду за период апрель-июнь 1927 года 48 вол-
секциями было проведено 96 заседаний, на которых рас-
смотрено 607 вопросов. Губисполком отмечает, что секции
«работали слабо.... Подавляющее большинство комиссий пла-
нов не имеет и заседания проводит нерегулярно1... Посещае-
мость заседаний секций членами все еще слаба и обычно
не превышает в среднем 50—60%. Состав секций тоже не-
значителен и колеблется для волостных от 5 до 7 членов.
В общем • «результаты практической работы комиссий пока
еще незначительны»1 2.
Пленумы уиков Иваново-Вознесенской губернии отме-
тили, что укрепление соваппарата, особенно в администра-
тивно-хозяйственной части, становится бесспорным фактом,
но массовая работа все еще отстает. Комиссии и секции
в большинстве не работают3. На докладе президиуму губ-
исполкома О1 работе уисполкома, председатель Иваново'-Воз-
несенского уика так охарактеризовал секционную работу.
«Оживление советской работы идет черепашьим шагом. И во-
лостные и сельские комиссии работают из рук вон слабо и
неудовлетворительно» 4.
Сводные материалы по Иваново-Вознесенской губернии
за первую половину 1926/27 года свидетельствуют, что
«комиссионная работа виков чрезвычайно' слаба и в ряде
волостей находится в зачаточном состоянии». Оценка, данная
иваново-вознесенскими товарищами, сводится к тому, что сек-
ционная работа «достаточного развития еще не получила, тех
результатов, какие от нее ожидались, не дала и в отчетном
полугодии была так же слаба, как и в предыдущем, а по
некоторым районам имела даже и более слабый темп» (Шуй-
ский уезд). Это чрезвычайно ярко иллюстрируется цифрами.
В Юрьев-Польском уезде комиссии при виках совсем не
работали. Во всей губернии имеется лишь 16 сельскохозяй-
ственных волсекций, причем 69,2% всех разрешенных ими
вопросов падают на секции 2 уездов. В 6 уездах имеется
лишь 7 волсекций местного' хозяйства и благоустройства,
причем некоторые из них не работают. В «работающих»
дело стоит почти на мертвой точке: 81,7% всех разрешенных
1 «Известия Владимирского гика», № 50, декабрь 1927 г., с. 2.
2 ВЦИКу—«Доклад о работе Курского гика», 1927, с. 83.
3 «Спутник советов», орготдел Иваново-Вознесенского гика и гор-
"овета, 1927, № 3, с. 11.
1 «Рабочий край», Иваново-Вознесенск, № 60, 15/111 1927 г.
вопросов падает на Родниковский район, волостные же сек-
ции остальных 5 уездов разрешили лишь 18,3% общего
количества вопросов. Кооперативно-торговые секции рабо-
тают только при 3 виках1.
Наконец, по материалам орготдела ВЦИК за первую
половину 1926/27 года, выясняется следующая картина. По
данным 7 губерний 229 виков имеют 794 секции, следова-
тельно, на один вик в среднем приходится по 3—4 секции,
причем в отдельных случаях- число секций при виках сильно
колеблется. По данным 12 губерний в 4 353 волсекциях
числится 36 957 членов (в среднем 8—9 на 1 секцию). О со-
ставе секций имеются следующие цифры: в 7 губерниях
из 13 181 членов волсекций—члены виков составляют 27,3%
(3 064 чел.) и активисты—72,7%. Процент членов секций—
крестьян от сохи по отдельным губерниям колеблется от 6
до 44. Многие секции числятся только на бумаге. По данным
4 губерний—586 секций за 6 месяцев провели 1 063 засе-
дания (в среднем — менее 2 заседаний на секцию). Наблю-
дается некоторое улучшение работы: в предыдущем полу-
годии на одну секцию падало лишь 0,8 заседаний.
В последующее время положение улучшилось незначи-
тельно. Из Костромской губернии сообщают, что «Костром-
ской уезд по работе секций виков занимает первое место
в губернии. При 12 виках организовано' 50 секций. За пол-
года они провели более 100 заседаний. Каждое заседание
в среднем посещает 19 членов»1 2. Если такая работа стоит
на первом месте, нетрудно' представить себе, какова картина
секционной работы в других уездах.
По материалам Владимирской губернии выясняется, что
за вторую половину 1926/27 года число' волсекций увели-
чилось по сравнению с предыдущим полугодием со 195 до
232. На заседаниях 232 секций присутствовало! в течение
6 месяцев 4 099 человек. Однако, «в среднем на каждом
заседании секции вика, кстати сказать, созываемом 1 раз
в 3 месяца, присутствовало1 '8 человек, из них крестьян
2—3 человека и бедняков 0—1 человек»3.
Из Смоленской губернии сообщают, что «в среднем за
второе полугодие 1926/27 года приходится на одну вол-
комиссию 1,4 и сельскую—0,4 заседания»4.
Из Самарской губернии пишут, что «секции при сель-
советах работают очень слабо, а комиссии при виках еще
меньше и еще хуже работают, чем комиссии при сельсове-
1 «Спутник советов», № 11—12, июнь 1927 г.
2 «Северная правда», 31/1 1928 г., № И, Кострома.
3 «Известия Владимирского гика», Кз 51—52, 31/XI1 1927 г.
4 «Рабочий путь», № 40, 16/П 1928 г., Смоленск.
тах». При 83 виках организовано 336 секций, которые за
полгода провели 604 заседания (меньше 2 заседаний на 1 ко-
миссию) и разрешили 1 410 вопросов (по 4 вопроса на ко-
миссию) х.
По данным за 1927/28 г. в 68 волисполкомах Самарской
губернии имеется 286 секций, которые за 6 месяцев про-
вели 364 заседания, в среднем на одну секцию приходится
1,3 заседания и 3,1 разрешенных вопросов, В 286 секциях
участвовало 2 306 человек, из-них—батраков 3,7%., рабо-
чих— 1,8%, бедноты — 28,9%, середняков—23,5% и служа-
щих — 42,2%. Нечленов виков в секциях — 80%, из общего
состава участников женщины составляют 1О,8°/о1 2.
В Пензенской губернии во втором полугодии 1926/27 Года
в среднем приходилось по, 0,3 заседания на одну секцию
и столько же разрешенных вопросов, в первом полугодии
1927/28 года число! заседаний увеличилось до одного на
секцию, причем на Пензенском совещании по советскому
строительству отмечалась чрезвычайная слабость работы сек-
ций3. По данным за второе полугодие 1927 года в Рязан-
ской губернии имеется 220 волсекций, из них работают
только 102, а в 7 волостях секции совсем не организованы4 5.
Какую оценку работе волсекций за 1927 г. дают губ-
комы, губисполкомы и совещания по советскому строитель-
ству? Воронежское губернское совещание отметило, что ра-
бота секций остается слабой, что они не являются еще мас-
совыми организациями по вовлечению актива в практические
мероприятия советского строительства6. Совещание заведую-
щих оргчастями уиков Рязанской губернии в апреле 1927 года
констатирует: «Секции организованы не при всех виках и
сельсоветах, организованные же в значительной части или
не приступали еще к работам, или же работают слабо,
значительные массы как настоящих, так и бывших членов
и кандидатов сельсоветов и виков и деревенских активистов
В'ообще до сих пор еще не втянуты в работу секций, и их
активность выявляется вне деятельности советских органов,
принимая иногда уродливые формы (образование советов
земельных обществ). При укомплектовании секций работни-
1 «Бюллетень Самарского гика» № 1, январь 1928 г., с. 6—7.
2 Н. Кудрявенькое. «Как работают секции виков и сельсоветов
и как проходит конкурс на лучшую из них». Бюллетень Самарского губ-
исполкома, № 6, VI—1928, с. 10.
3 С. М о р ш н е в. «К вопросу об оживлении советов» (Итоги первого
Пензенск. окр. совещ. по сов. строит. 22—23/VHI—28 г.). Бюллетень
Средневолжского облисполкома, № 8—9, VIII—IX—1928 г., с. 20.
4 «Рабочий клич», 24/П—1928 г., Я? 47, Рязань.
5 «Об итогах губ- совещ. цо сов. строит.», Бюллетень Воронежского
гика, № 6, 1927, с. 3—6.
ками не всегда учитывается необходимость классового под-
хода и требований текущего' момента в этом деле: активисты
из рабочих, батраков и бедняков очень часто остаются за
бортом секционной работы: вовлечению в работу секций
женщин вообще и в частности женщин-делегаток, а также
и ’молодежи не уделяется достаточного внимания»1. Расши-
ренное совещание при орготделе Рязанского губисполкома
в августе 1928 года отметило, что в массовой работе «особо
слабым участком попрежнему остается работа по оживлению
укреплению и расширению секций».
2-я сессия Орловского гика XV созыва в конце мая
1927 года констатировала «полное отсутствие работы комис-
сий и секций при виках и сельсоветах» Мало-Архангель-
ского уезда. Вятский гик в своем отчете отмечает, что «секции
почти при всех виках и сельсоветах образованы, но боль-
шинство их до сего времени работает слабо»1 2.
4-й пленум Вятского губисполкома в марте 1928 года
в резолюции по докладу об оживлении советов указывает на
«неналаженность секционной работы»3. 5-й пленум в июле
1928 года в резолюции по докладу о советской демократии
«признает совершенно слабой работу секций при волиспол-
комах и сельсоветах»4 5. Пленум Ульяновского губкома ВКП(б)
в августе 1927 года констатирует «почти полное отсутствие
работы секций. Крестьянский актив к активно^ участию
не привлекается». 1-я сессия Калужского губисполкома
9—14/1 1928 года отмечает «отсутствие у большинства сель-
советов и волисполкомов работы секций»6.
Такие же сведения имеются и из других губерний, такие
же факты констатируют и уездные совещания по советскому
строительству. Если обратиться к материалам местных ин-
структорских обследований или к сообщениям селькоров,—
картина состояния секционной работы вырисовывается в не
менее мрачных красках. В огромном большинстве случаев
материалы свидетельствуют о слабости, а иногда и об от-
сутствии работы в волостных секциях. Правда, в 1927/28 году
число удовлетворительно работающих секций значительно
возросло по сравнению с предшествующим годом, встре-
чаются примеры хорошей работы, в общем и целом заме-
1 Постановление пленума Рязанского гика 15—20/VI 1927 г., с. 28.
«Об утверждении резолюций совещания заведующих орчастями уиков».
2 «Отчет Вятского гика», 1926/27 г.», с. 5.
3 Постановления 4-го пленума Вятского гика XIII созыва, принятые
9/Ш 1928 г.», изд. «Вятской правды», 1928, с. 26.
4 «Постановления 5-го пленума Вятского гика XIII созыва, приня-
тые 11/VII 1928 г.», 1928, с. 11.
5 Протокол заседания 1-й сессии Калужского гика, состоявшегося
9-14/П 1928 г., с. 22.
чается процесс оздоровления, но все же факты хорошей
работы прямо-таки тонут в море общей секционной неработо-
способности.
Подводя итоги секционной работы за 3 года в ее мас-
совом объеме, мы должны констатировать, что:
1) темп улучшения секционной работы чрезвычайно слаб,
достижения в этой области—незначительны. Даже в конце
1927 года в некоторых волостях секций нет совершенно;
2) значительное число созданных волсекций не ведет
никакой работы, существуя «лишь на бумаге»; в подавляю-
щем большинстве работающих волсекций работа ведется
слабо; основные ее недостатки заключаются в следующем:
а) волсекций не являются массовыми организациями—
в их фактически работающем составе преобладают аппарат-
ные работники, члены вика, представители учреждений и
общественных организаций, служащие. Крестьянский актив
в большинстве случаев только «числится», к активной работе
он не привлечен. В лучшем случае в секционной работе
участвуют лишь крестьяне волостного села. В крестьян-
ском активе процент бедняков ничтожен, да и сам крестьян-
ский актив, даже «числящийся», не составляет большинства,
а в некоторых случаях снижается до скромной цифры в
5—1Оо/о личного состава волсекций;
б) в среднем на 1 секцию приходится 8—10 человек.
В среднем—1 секция проводит в течение года 3—4 заседа-
ния. Посещаемость в большинстве случаев не превышает
50—6О°/о. При этих условиях-говорить о серьезной работе
в волостном масштабе не приходится;
в) в большинстве случаев работа волсекций проходит
бессистемно. Планов нет или планы не реальны. Они или
совершенно не увязаны с работой волисполкома (виновата
в этом, разумеется, не секция) или рассчитаны на проведе-
ние таких мероприятий, которые при аппаратно-замкнутом
характере секционной работы вообще неосуществимы. Но
и реальные планы в большинстве случаев не проводятся
в жизнь, так как контингент работников чрезвычайно ограни-
чен, во-вторых, в связи с преобладанием в составе секций
«служилого элемента», обычно до последней степени пере-
груженного основной работой,—внимание, уделяемое сек-
ционной работе со стороны членов секции, ничтожно даже
в обстановке спокойной работы, не говоря уже о периодах
ударных кампаний, на проведение которых мобилизуется
весь аппаратный состав;
г) при наличии вышеуказанных условий, работа вол-
секций обычно концентрируется или вокруг проведения не-
большого круга практических задач, намеченных самой сек-
цией, или сводится к выполнению отдельных бессистемных
поручении волисполкома, причем волсекция не столько за-
нимается живой работой, сколько канцелярской «проработ-
кой вопроса». Живая работа в большинстве случаев сво-
дится к бессистемной агитации, к проведению тех или иных
хозяйственных мероприятий, к обследованию школ, коопе-
ративов и т. д. Причем вся эта работа не координируется,
достижения, замеченные в одном месте, не распространяют-
ся на другое, недостатки, обнаруженные в одном коопера-
тиве, продолжают сохраняться в соседних и т. д.
В чем же кроются причины неудовлетворительной ра-
боты большинства волсекций, устранимы ли они и есть ли
надежда на оживление секционной работы? Рассмотрим сна-
чала первый вопрос.
Прежде всего необходимо отметить, что; в нашей цен-
тральной законодательной практике до 21/Ш 1927 года не
было точных директивных указаний по организации секцион-
ной работы при виках. Схематичный организационный план
был дан лишь Совещанием по советскому строительству при
ЦИК СССР в 1925 году, и декрет ВЦИК и СНК РСФСР
от 7/XII 1925 г. лишь дополнил ст. 14 Положения о виках
декларативным пунктом об организации постоянных комис-
сий (секций) при вике для предварительной проработки во-
просов по различным отраслям его работ. Совещание по
советскому строительству при ЦИКе рекомендовало местам
создавать, примерно, следующие постоянные комиссии (сек-
ции): 1) сельскохозяйственную, 2) культурно-просветитель- -
ную, 3) финансово-налоговую, 4) местного хозяйства и благо-
устройства и 5) торгово-кооперативную, допуская, в слу-
чае надобности, выделение из состава постоянных секций
временных комиссий для проработки отдельных вопросов
секционной работы.
При отсутствии точных указаний со стороны центра во-
прос об организации волсекций в течение двух лет раз-
решался местной законодательной практикой. Местное законо-
дательство отличалось большим разнообразием и далеко' не
везде придерживалось схемы, данной Совещанием по1 совет-
скому строительству. В качестве примера мы остановимся
на постановлении Псковского гика, который установил ви-
да комиссий: 1) 6 постоянных — земельную, финансово-нало-
говую, кооперативно-сельскохозяйственную, по благоустрой-
ству, по просвещению, политпросветительную и 2) 4 времен-
ных—комиссию по рассмотрению жалоб и заявлений пла-
тельщиков сельхозналога, сетьевую, лесную и экспертную'-1.
1 «Псковский набат», 13/1 1926 г., № 9.
Низовой советский аппарат
15
К этому необходимо добавить, что центральные ведомства
и наркоматы целым рядом своих циркуляров обязывали места
создавать специальные постоянные комиссии по> вопросам
ведомственной работы1. В этом отношении положение улуч-
шилось лишь в связи с декретом ВЦИК и СНК от 6/1Х
1926 года, «Об урегулировании работ междуведомственных
комиссий и совещаний на местах».
Таким образом законодательное оформление вопроса об
организации секционной работы находилось в течение 2 лет
в весьма плохом состоянии. В силу этих причин на местах
в строительстве секционной работы наблюдалась полная ор-
ганизационная неоформленность, в результате которой вики
конструировали секции по пословице «всяк молодец — на свой
образец». Мы приведем лишь несколько примеров, свиде-
тельствующих о невообразимой организационной путанице
в этом вопросе. Калужский гик в отчете за 1925/26 год
сообщает, что, при 15 виках было обнаружено существование
22 различных секций и «на ряду с этим, такие важнейшие
организации, как сельскохозяйственные секции, не были ор-
ганизованы при 6 виках, санитарные—при 6, пожарные—
при 12, лесные —при 8 и кооперативные — при 9 виках»1 2.
По материалам Воронежской губернии на 1/IV 1927 г., при
11 виках было 116 ведомственных комиссий3. Количество'
секций при отдельных виках было чрезвычайно' разнообразно:
если сравнить 2 соседних вика Воронежской губернии, ока-
зывается, что один из них имел 6 секций, другой 124. При
виках Тамбовской губернии в 1926 году существовали сле-
дующие постоянные секции и комиссии: по благоустройству,
сельскохозяйственная, культурно-просветительная, по ликви-
дации неграмотности, школьный совет, санитарный совет,
экспертная, примирительная, по опеке, по восстановленческим
кредитам, налоговая, арендная, помощи демобилизованным
и ряд других, плюс еще временные комиссии5. Такая же
картина лишь с еще большим разнообразием наблюдалась
в Пензенской губернии6. О том же свидетельствуют мате-
риалы за 1926 и 1927 гг. по ряду других губерний. Словом,
повсеместно была одна и та же картина: на ряду с виками,
1 Циркуляр НКПроса от 12/IV 1926 г. об организации культурно-
просветительных секций; циркуляр НКЗдрава от 11/III 1925 г. зл
№ 60 о волостных санитарных советах; циркуляр НКЗема за № 69/8 об
организации с.-х. советов; Положение НКЗ о советах санитарных попе-
чителей и т. д.
2 «Отчет Калужского гика» за 1925/26 г.», с. 40.
3 «Бюллетень Воронежского гика», 1927, № 7, с. 7.
4 «Воронежская коммуна», 2/IV 1926 г., № 193.
6 «Тамбовская правда», 5/VI11 1926 г., № 176.
'' «Трудовая правда», 3/IV 1927 г., № 74.
совершенно не имеющими секций, имелись вики, насчитываю-
щие по 10—15, а иногда и свыше 20 постоянных комиссий1,
не говоря уже о временных, число' которых при отдельных
виках доходило до 40 (Ярославская губерния)1 2. Нетрудно
представить себе, как проводилась секционная работа при
подобных условиях, если принять во внимание ограничен-
ность контингента секционных работников. Обычно в ра-
боте секций и комиссий принимали участие одни и те же
лица. Имеются многочисленные факты, отмечающие, что чле-
ны вика одновременно' руководили работой в 5—6 комиссиях.
Если просмотреть списки волсекций, бросается в глаза пре-
жде всего та ненормальность, что' при одном и том же
вике существует несколько секций и комиссий, ведущих па-
раллельную работу: на ряду с секцией народного образова-
ния, существует школьный совет, политпросветком, сетьевая
комиссия, комиссия по опеке; на ряду с сельскохозяйствен-
ной секцией, имеется комиссия по землеустройству, земель-
ная, сельскохозяйственный совет; на ряду с -секцией здраво-
охранения—существует санитарная секция, санитарный со-
вет, совет санитарных попечителей, комиссия матмлада и
т. д. Словом, наблюдается .невероятное распыление и без
того малочисленных сил по различным комиссиям, ведущим,
по существу, одну и ту же работу, причем главная вина
за это падает не на вики, для которых множественность
комиссий была лишь обузой, а на центральные ведомства,
по циркулярам которых создавалась большая часть этих
комиссий.
Учитывая, что создавшийся порядок распыляет актив,
перегружает излишними обязанностями работников виков и
сельсоветов и фактически мешает им участвовать в секцион-
ной работе, губисполкомы (Тамбовский, Орловский и др.)
обратились во ВЦИК с ходатайством об отмене действующих
ведомственных положений о комиссиях при низовом аппа-
рате, и этот вопрос был разрешен в положительном смысле
постановлением СНК РСФСР от 1/II 1928 г. В настоящее
время замечается известная «стабильность» в организации
волсекций: как -правило, при виках имеется лишь по
4—5 секций.
Гораздо хуже обстоит вопрос с временными комиссиями
при виках. Он до сих пор не потерял своей остроты. Мно-
гие волисполкомы до сих пор при проведении тех или иных
серьезных мероприятий, минуя постоянные секции, поручают
работу временным комиссиям. О причинах мы будем гово-
1 «Курская правда», 1926, №№ 13 и 205.
2 «Власть советов», 1927, № 4, с. 17.
рить ниже, в данный момент лишь отметим, что это очень
распространенное явление. Многие вопросы, начиная с про-
ведения Октябрьских торжеств в волости и кончая кампа-
ниями по распространению крестьянского займа, по проведе-
нию самообложения или по снижению цен, прорабатываются
специально выделенными комиссиями, несмотря на то, что при
виках имеются секции, которые могли бы провести эту ра-
боту1. И это наблюдается не только при проведении удар-
ных кампаний вплоть до самого последнего времени вики
создают временные комиссии даже по вопросам текущей
волостной работы. Бот несколько типичных примеров; за
1927 г. виками созданы комиссии по проверке работы по
ликвидации неграмотности1 2, для выяснения вопроса о при-
годности здания под школу, для проверки распределения
сенокосов, для обследования кооператива и мельницы 3 и т, д.
Другой чрезвычайно существенной причиной слабости
секционной работы является формальное, невнимательное от
ношение к секциям со стороны волисполкомов. Нельзя
сказать, что на местах ощущался или ощущается недостаток
в руководящих указаниях принципиального характера со сто-
роны губернских и уездных центров по выяснению значения,
по определению роли волсекций в массовой работе. Этих
указаний дано и дается много- Губисполкомы и уисполкомы
можно обвинить в другом — в слабости практического руко-
водства, в недостатке контроля за выполнением своих дире-
ктив, но об этом мы уже говорили.
В основе формального и невнимательного отношения
низового аппарата к организации секционной работы лежит
перегруженность аппарата работой оперативного характера,
соединяющаяся с косностью, с консерватизмом низовых со-
ветских органов, предпочитающих действовать привычными
методами административного управления и со всеми опера
тивными работами справляться аппаратным путем, без уча-
стия масс. При наличии перегрузки, при неизжитой еще
ударности в работе, при наличии консерватизма и админи
стративного усердия — создается весьма распространенный
среди работников низового аппарата взгляд, что концен
трация внимания На массовой работе отрывает аппарат от
выполнения «непосредственных» обязанностей административ
ного и хозяйственного характера, что участие актива в упра-
влении не помогает, а «мешает» работе, как всякое «посто-
роннее» вмешательство'. Этот взгляд держится упорно, не
обходимость перехода на новые методы работы осознается
1 «Известия Владимирского ,'ика», 1928, № 7, с. 6.
2 «Рабочий пахарь», 29/1- -1928, № 25, Рыбинск.
3 «Вестник Ленсовета», 1928, № 24
медленно, поэтому до сих пор секции создаются формально
и надлежащего внимания им вики не уделяют.
Важность идеи о совместной работе советов с активом
недостаточно осознана не только виками, но и волкомами
ВКП(б), потому что во многих случаях со стороны последних
незаметно никакого влияния на вики в вопросе об органи-
зации массовой работы путем усиления деятельности волсек-
ций. Объяснить это неверием в оживление советов при по-
мощи данной организационной формы — нельзя.
Если у некоторых уиков и гиков имеется это неверие, то
в основе его- лежит слабость практических достижений сек-
ционной работы; винам же и волкомам «разочаровываться»
рано, потому что многие из них даже, не видели этой орга-
низационной формы в действии, так как волсекций они во
многих случаях и не пробовали организовывать.
Каково же практическое состояние руководства виков
деятельностью волсекций в данный момент и в чем его основ-
ные недочеты? Мы не будем рассматривать этого вопроса
в историческом разрезе, так как изменения в этой области
невелики. 2-я сессия Орловского губисполкома XV созыва
в мае 1927 года отмечает слабость руководства виков. 2-е Во-
ронежское совещание по советскому строительству констати-
рует, что «до настоящего времени секционная работа не
пользовалась достаточным вниманием со стороны низовых
советских органов». 3 я сессия Елецкого уика в октябре
1927 года отмечает «слабое руководство и инструктирование
комиссий со стороны виков, отсутствие плановости в их ра-
боте и недостаточное втягивание в работу деревенского акти-
ва». Воронежский губисполком в циркуляре за № 20/0210—032
в 1927 году указывает, что «в большинстве виков и сельсо-
ветов к организации комиссий (секций) наблюдается формаль-
ное отношение, некоторые же вики и сельсоветы не считают
необходимым создавать комиссии». Вятский губисполком в
своем отчете за 1926/27 год сообщает, что «вики и сель
советы недостаточно еще руководят деятельностью секций»
IV пленум Вятского губисполкома в марте 1928 г указывает
на «недооценку оргработы», «неусвоение роли и значения
секций, отсутствие надлежащего руководства со> стороны со-
ветов и исполкомов работой секций». Рязанское губернское,
совещание заведующих оргчастями уиков в 1927 году кон
сталирует «ряд крупных недочетов в работе секций, являю-
щихся следствием недостаточного осознания виками и сель-
советами важности этой работы и формального подхода к
делу организации секций». Курский губисполком в отчете
за 1927 год объясняет слабость секционной работы «недо-
оценкой их значения и отсутствием надлежащего руководства
co стороны низовых органов». Материалы ряда других гу-
берний свидетельствуют о том же. Многочисленные сообще-
ния с мест, акты инструкторских обследований и письма
селькоров подтверждают это целиком и полностью.
Выясняется, что многие волисполкомы в планах своих
работ не ставят даже пунктов об оживлении секционной ра-
боты, многие члены виков, назначенные руководителями вол-
секций, не ведут в них никакой работы. Планы секций ВО'
многих случаях волисполкомами не рассматриваются, отчеты
секций не заслушиваются, большинство1 секций работает без
плана. Жалобы с мест в основном сводятся к тому, что
«руководитель секции не знает, что поставить на обсуждение
заседания секции. Секции не помогают работе вика. Строят
свою работу беспланово, не заинтересовывают членов сек-
ции работой. Волком ВКП(б), несмотря на очевидную без-
деятельность секций, не уделяет должного1 внимания руко-
водству их работой»1. Наблюдаются даже такие случаи:
«Постановлением вика утверждены только председатели ко-
миссий, сами же комиссии, как таковые, не утверждены.
Члены вика—членами комиссий не состоят»1 2. Это в декабре
1927 года, и подобные факты не единичны. Зачастую руко-
водителем волсекций назначается «приходящий» член вика,
живущий от волцентра за 15—20 километров, не посещаю-
щий не только секцию, но редко заглядывающий и на пленум
вика.
Во многих случаях наблюдается невнимательное отно-
шение и со1 стороны общественных организаций. «Кажется,
что общественные и профессиональные организации должны
были бы помогать работе комиссий, но получается обратное:
они волынили, например, несколько месяцев с выделением
представителей в те же комиссии» 3. Многие вики совер-
шенно не интересуются тем, что делается в секциях. Козлов-
ский волисполком Саратовской губернии за 9 месяцев своей
работы не только не заслушивал отчетов руководителей сек-
ций, но и не позаботился организовать секции, ограничился
тем, что выделил руководителей. За год работы Тесовский
волисполком Смоленской губернии не принял никаких ме'р
к оживлению секций, которые совершенно не работали. При
некоторых волисполкомах даже такие секции, как сельско-
хозяйственная, не собираются ПО1 2 года4. Подобных фактов
очень много.
1 Пенза, «Трудовая правда», 1927, № 64.
2 «Бюллетень Самарского гика», 1927, № 20.
3 «Спутник советов», 1927, Ив.-Вознесенск, № 21, с. 25.
i «Крестьянская правда», Кологрив, Костромской губернии, 31/111
1928 г., № 25. । .
Планы волисполкомов в большинстве случаев совсем не
увязаны с планами секций, к практической работе волиспол-
кома секции не привлекаются, во многих случаях вик прямо-
таки обходит их. Остановимся на примерах, типичных для
огромного большинства волисполкомов. «Руководство рабо-
той секции со стороны вика слабое. Вик ни разу не за-
слушал отчета руководителя секции. Практические вопросы—
организация семенных товариществ, коневодческого т-ва. и
др. — разрешались помимо секции»1. Коврижский вик рас-
сматривает план распределения клеверных семян и план ре-
монта общественных зданий, а сельскохозяйственная и ком-
мунальная секции вовсе не привлекаются к этой работе.
Казаковский вик утверждает план использования сортиро-
вочных машин, не согласовывая его- с работой с.-х. совета1 2
и т. п. Особенно ярко выявилось ненормальное отношение
многих виков к секциям при проведении конкурса на луч-
шую секцию. Поповский вик Ульяновской губернии даже
обсуждение этого вопроса поставил 15-м пунктом своей по-
вестки, да и то в «разных». Таких Поповских виков, к со-
жалению, сотни.
В силу недостаточности руководства и невнимательного
отношения к работе секций—работники последних, зачастую,
не имеют точного представления о своих правах и обязан-
ностях. В Псковской губернии наблюдалось «смешение функ-
ций финансово-налоговых секций при виках с функциями
волостных налоговых комиссий (Себеж, Псков, Новоржев).
В результате этого смешения работа финансово-налоговых
секций сводилась к рассмотрению жалоб плательщиков на-
лога»3. Рязанское губернское совещание заведующих орг-
частями уисполкомов в 1927 году отмечает «присвоение сек-
циями, в ряде случаев, административных прав, а иногда
и полный отрыв от органов, их образовавших». Из Новгород-
ской губернии сообщают, что сельскохозяйственная комиссия
при Старорусском вике «превратилась в самостоятельный
орган и предлагает вику исполнение своих постановлений»..
Такие же факты наблюдаются и в других волостях («Звезда»,
1927, №№ 55 и 191). О том же сообщают из Ленинградской
губернии («Вестник Ленсовета», 1927, № 24). На ряду с этим
в Сталинградской и Нижегородской губерниях отмечаются
факты использования волсекций по технической линии в
областях, секциям даже не свойственных.
При неналаженности живого практического руководства
со стороны уисполкомов, на местах зачастую создается такое
1 «Крестьянская жизнь», Кузнецк, 28/1 1928 г., № 8.
2 «Вятская правда», 1/III 1927 г., № 49.
3 «Власть советов», 1927 г., № 4, с. 17.
положение, что секции формируются из аппаратных работни-
ков без участия крестьянского актива. В 1926 году непони-
мание задач секционной работы доходило^ до того, что в
отдельных случаях крестьянский актив вводился в секции
лишь с правом совещательного голоса1. В 1927 году таких
фактов уже не наблюдается, но все же нередко создаются
секции, в которых активистов-крестьян нет совершенно. Ко-
миссия по благоустройству при Турчасовском вике не имеет
в своем составе ни одного крестьянина от сохи, ни одной
женщины, ни одного комсомольца1 2 3. Культпросветкомиссия
Мышкинского вика, образованная в июне 1927 года, состоит
из 1 представителя вика и 9 представителей от организа-
ций 3. Сельскохозяйственная секция Улыбашевского вика со-
стоит из 8 человек—агронома, учителя и представителей от
кооперации, ВККОВ, женотдела, ВЛКСМ и союза Рабзем-
леса 4. С.-Горский вик сформировал волостную финансово-
налоговую секцию из своих технических сотрудников, а тор
гово-кооперативную—из руководителей кооперативов5. Культ-
просветсекция при Холмском вике организована в сентябре
1927 года. Персональный состав ее определен виком в 19 че-
ловек по принципу представительства от волостных учре-
ждений и организаций. В секцию входят: 4 волостных полит-
просветработника, нарсудья, 1 член вика (руководитель сек-
ции), 2 служащих вика1, председатель батрачкома, член пра-
вления кооператива, 1 секретарь сельсовета, 1 представитель
от ячейки ВЛКСМ, 1 делегатка, волженорганизатор и 2 пред-
ставителя от крестьян. Многие из этих лиц введены в сек-
цию без их согласия 6.
Все перечисленные причины, переплетаясь в разных со-
четаниях, обусловливают собою слабость секционной работы
в огромном большинстве волостей Необходимо добавить,
что на местах на почве слабых практических достижений
развивается неверие в возможность оживления советов при
помощи секционных форм работы. Эта точка зрения поддер-
живается не только отдельными местными работниками, но и
уиками (Сталинград, Иваново-Вознесенск) и даже отдельными
губисполкомами. Остановимся, в качестве примера, на весьма
характерном постановлении пленума Саратовского гика: «Учи-
тывая, что мероприятия по оживлению деятельности низовых
советских органов по имеющимся сведениям не дают поло-
1 «Полесская правда», Ns 254, 4/XI 1926 г., Гомель.
2 «Волна», 23/III 1928 г., № 70, Архангельск.
3 «Рабочий и пахарь», 22/П 1928 г., № 45, Рыбинск.
‘ «Известия Гомельского гика», 16/1 1298 г., № 1—2, с. 4.
5 Там же.
6 «Нижегородская коммуна», 24/Ш 1928 г., № 71.
жительных результатов, предложить орготделу гика в ме-
сячный срок проработать вопрос о целесообразности прове-
дения в дальнейшем работы по оживлению деятельности
советов в тех организационных формах, в каких она прово-
дилась до сего времени (секции и комиссии при виках и сель-
советах)»1. Оренбургский гик категорически утверждает, что
«секции при виках, хотя и созданы, но работы никакой не
ведут, если не считать, что в Оренбургском уезде 21 вол-
секцией разобрано 24 вопроса. Эти организации, нужно, ска-
зать, не жизненны и они должны быть ликвидированы». Такой
же взгляд высказывают и смоленские товарищи (материал
орготдела ВЦИК). /
Аргументация «противников» волостных секций в основ-
ном сводится к следующему. Волостная секция является без-
жизненной, искусственной формой вовлечения масс в активное
строительство, которая автоматически переносится с советов
города и деревни на передаточно-руководящий аппарат (вик—
рик). Успех секционной работы в городе и селе обусловлен
тем, что соваппарат там находится в 2 шагах от избирате-
лей, и трудящиеся без особых затруднений могут присутство-
вать на секционных заседаниях, что при реализации наме-
ченных секцией мероприятий члены совета и актив идут
впереди, на виду у масс и заражают их своим примером,
тем более, что эти мероприятия охватывают интересы такого
территориального участка, где нужды у трудящихся, в основ-
ном, едины.
'Совсем другая картина получается в волости, где кре-
стьянские массы и особенно бедняцкие их слои лишены воз-
можности посещать секционные заседания из-за дальности
расстояний, где соваппарат обслуживает огромный участок,
на котором интересы отдельных селений перекрещиваются и
зачастую противопоставляются (например, в вопросах об о ч е
редности проведения хозяйственных мероприятий, земле-
устройства, дорожного строительства, постройки школ и т. п.).
При отсутствии актива периферии на секционных заседаниях
волсекция разрешает вопросы общеволостного характера в
лучшем случае лишь при участии активистов волостного села,
поэтому ее решения не авторитетны в глазах населения всей
волости.
Актив из деревень не может быть вовлечен в работу
волсекций и последние обречены на выполнение роли узко-
технических вспомогательных -'совещаний, «коллегий из спе-
цов» при волисполкоме, оживление же работы волсекций
1 Протокол № 4 заседания пленума Саратовского гика XV со-
зыва, 16/IV 1926 г. . , L
путем привлечения актива из ближайших деревень идет за
счет обескровливания секций сельсоветов. Словом, волсекций,
как форма вовлечения широких масс в советское строи-
тельство, не оправдывают своего назначения, и вместо них
необходимо культивировать другие формы массовой работы:
выездные пленумы вика, периодические волостные совещания
с активом секций сельсоветов, ревизионных комиссий, жен-
щин-общественник и т. п.
Во всей этой аргументации единственным убедительным
мотивом нам представляется лишь пункт о влиянии дальности
расстояний на посещаемость секционных заседаний бедняц-
ким активом периферии. При внушительных размерах наших
волостей этот вопрос действительно очень серьезен и мо-
жет быть практически разрешен лишь частично — в
форме неполного и спорадического^ участия дере-
венского актива в работе волсекций. Но! даже при наличии
этого неблагоприятного условия нельзя утверждать, что вол-
секции являются безжизненной формой массовой работы.
Лучшим опровержением этого мнения является практика мест,
подтверждающая, что при правильной постановке
работы волсекций являются не замкнутыми
коллегиями из спецов, а чрезвычайно работо-
способными, массовыми организациями, не
т о л ь к о п о м о г а ю щ и м и вику в е г о р а б о> т е, н о и при-
влекающими широкие круги трудящихся к об-
суждению и выполнению крупных мероприятий,
намеченных в и к о м. Об этом свидетельствуют достиже-
ния мест, которые мы впоследствии проиллюстрируем рядом
фактов, в данный же момент мы остановимся на анализе воз-
ражений против возможности использования секционных
форм работы в волостном масштабе.
Если бы все дело сводилось только к тому, что бед-
няцкий актив периферии не может принимать участия в сек-
ционной работе, то ведь при этих условиях волсекций все
же могли бы развернуть работу, привлекая к ней актив
хотя бы соседних с виком сел. Однако мы этого не видим,
подавляющее большинство волсекций неработоспособны и
даже актив волостного села не вовлечен в их
работу, хотя уже никак нельзя сказать, что его отсутствие
объясняется дальностью расстояний. С другой стороны, была
бы хоть какая-нибудь разница в успешности секционной ра-
боты в крупных и мелких волостях. Однако этой разницы
незаметно: в Иваново-Вознесенской губернии при средней
плотности сельского населения в 36 человек на 1 кв. кило>-
метр 71% волостей имеют менее 15000 жителей, следова-
тельно1, губерния обладает мелкими волостями, но ведь сек-
ционная работа там исключительно слаба (подобные примеры
не единичны). Следовательно, причины слабости секционной
работы в данном ее состоянии заключаются вовсе не в даль-
ности расстояний, предопределяющей отсутствие актива.
В основе плохой работоспособности волсекций лежит не-
правильное использование этой организационной формы са-
мими виками. Какой работоспособности можно ожидать от
секций, если вики в подавляющем большинстве случаев отма-
хиваются от них, не дают содержания для их работы, не
руководят этой работой, относятся к ней формально, обходят
секции, предпочитая создавать временные целевые комиссии.
Ясно, что при подобных условиях актив из дальних селений
в волсекцию не пойдет, потому что ходить туда—значит те-
рять даром время. Слабо посещают секцию и активисты
волостного села, потому что, собравшись на заседание, они
сплошь и рядом не знают, что им делать: соберутся, потол-
куют и расходятся, потеряв желание притти во второй раз.
Подобные картины являются не исключением, а, к сожалению,
правилом.
Там же, где секции занимаются не мелкими случайными
делами, а по поручению виков прорабатывают вопросы боль-
шого общественного значения, в разрешении которых кровно
заинтересованы массы, там на заседаниях волсекций присут-
ствует актив не только волостного села. Там, где орга-
низована связь с массами, с секциями сельсоветов, где вся
подготовительная работа проводится бюро волсекций, а пле-
нум разрешает лишь основные вопросы, там на заседания
волсекций ходят представители из дальних деревень, не сму-
щаясь расстоянием в несколько километров. Правда, они
присутствуют не всегда, не постоянно, а главным образом
лишь при обсуждении вопросов, затрагивающих интересы
их района, или при обсуждении крупных мероприятий, касаю-
щихся всей волости. Но даже при этих условиях через дере-
венских активистов мероприятия, намеченные волисполкомом
и прорабатываемые волсекцией, переносятся в деревни, де-
лаются объектами обсуждения секций сельсоветов и широких
крестьянских кругов. Следовательно, волисполком при про-
ведении своих мероприятий встречает на местах уже подго|-
товленную почву.
Говорить об ослаблении работы секций сельсоветов через
отвлечение их актива на разрешение волостных дел, значит
не видеть разницы между задачами секционной работы в во-
лостном и сельском масштабе. Кроме того, в данном случае
разговор идет, главным образом, об активе волостного села,
обычно очень крупного', где актива хватит и для волостных
и для сельских секций, стоит лишь его выявить, организо-
вать и правильно использовать. Нельзя также ссылаться на
выездные пленумы вика и периодические волостные совеща-
ния с активом, так как эти формы массовой работы (формы
очень хорошие) не могут целиком и полностью заменить
собою секции, являющиеся единственной формой привлечения
трудящихся к активному строительству путем непосред-
ственного участия в повседневной работе вол-
исполком а. Выездной пленум вика является лишь хоро-
шей формой связи соваппарата с массами, крестьяне заслуг
шивают отчетные доклады, выступают в прениях, но на
пленуме они не принимают непосредственного постоянного
участия в практическом строительстве. Волостные совеща-
ния с деревенским активом являются, главным образом, фор-
мой руководства и не могут заменить собою секционную
работу. В секционной работе имеются отмеченные выше спе-
цифические особенности, которых нет в других организаци-
онных формах массовой работы.
Но в каких же формах при дальности расстояний может
реализоваться участие актива периферии и особенно бедноты
в работе волостных секций? Нам кажется, что нужно заранее
отбросить мысль о возможности стопроцентного и непрерыв-
ного участия деревенского актива на волостных секционных
заседаниях: это участие может быть только' спорадическим.
Но надо так конструировать волостные секции, чтобы- 1) в
их состав входили наиболее активные члены секций сельсо-
ветов, 2) сама волсекция выделяла оргбюро для предвари-
тельной проработки вопросов, переносимых на пленум, так
как этим в значительной мере предопределяется и содержа-
тельность и организованность его работы, 3) руководство
деятельностью сельских секций должно проводиться волис-
полкомом через сельсоветы; волостные секции должны
являться лишь организационной формой массовой работы
волисполкома, а не организационным центром массовой ра-
боты в волостном масштабе, как это, иногда делается на
местах.
Волисполкому надо так организовать секционную ра-
боту, чтобы предметом обсуждения в секциях являлись не
случайные, мелкие дела, а серьезные вопросы, имеющие обще
волостное значение, так как этим определяется заинтересован
ность в секционной работе актива периферии.
При этих условиях секции принесут большую пользу
не только в качестве вспомогательной организации при вике,
предварительно прорабатывающей отдельные вопросы его
работ, но окажут и неоценимую услугу по формированию об-
щественного мнения вокруг проводимых виками мероприя-
тий. Нет большой беды в том, что участие деревенских акти-
вистов на заседаниях будет недостаточно полным и спора-
дическим; этот неизбежный дефект будет в значительной
мере нейтрализоваться тем, что сами волостные работники
при проведении тех или иных мероприятий волисполкома
будут выезжать в деревни (это делается) и вести там разъ-
яснительную работу, организовывая массы через секции сель-
советов и опираясь в этой работе прежде всего на тех
активистов, которые служат связующим звеном между во-
лостными и сельскими секциями (участвуя в работе тех и
других).
Для того, чтобы показать, какие достижения в секцион-
ной работе имеются уже в данное время, мы приведем не-
сколько типичных примеров хорошей работы волостных сек-
ций. Секция сельского хозяйства и благоустройства при Вос-
кресенском вике Рыбинского уезда состоит из 12 человек,
из которых—7 крестьян - активистов и 5 служащих (член
вика—председатель секции и представители агропункта, вет-
пункта, мелиоративного товарищества). В составе секции име-
ются 2 женщины. Существует бюро секции. Средняя посе-
щаемость секционных заседаний—9 человек. На заседаниях
были заслушаны доклады; вика, агро- и ветпунктов, сельхоз-
кооперации, кресткома, мелиоративного- товарищества и др.
Постоянная связь с учреждениями проводится через прикре-
пленных членов секции. Вик все время помогает работе сек-
ции, дает указания, заслушивает на своих заседаниях ее
доклады, просматривает и прорабатывает на своих заседаниях
все протокольные постановления секции, из которых было
утверждено 9Оо/о, указывает на недочеты в работе. По1 про-
работанным секцией планам при активном участии секции
проведено много работ по мелиорации и дорожному строи-
тельству, прорыто 18 километров канав, вынуто 6 797 куб.
метров земли, построено несколько мостов, начато устройство
гати. Гать устраивается бесплатно, к работам привлечен це-
лый район. При содействии секции, 3 деревни приобрели
пожарные машины. По инициативе секции крестьянами бес-
платно подвозится лесной материал для строящейся боль-
ницы, зимой были бесплатно подвезены дрова. В подготови-
тельную кампанию к яровому посеву членами секции про-
ведено в деревнях много докладов и бесед. Доклады были
сделаны также на партийных и комсомольских собраниях'.
Такая же работа была проявлена при проведении других
сельскохозяйственных кампаний и кампании по самообложе-
нию. План межселенного и внутрисел-енного землеустройства
был проработай секцией, при проведении землеустройства
члены секции работали в селениях. Пооевкампания прове-
дена по плану, разработанному секцией. Впервые посеяны в
волости корнеплоды на площади в 10 гектаров. Проведена
широкая пропаганда за переход на льноводческое хозяйство
и за развитие молочного животноводства, организован завоз
в волость минеральных удобрений. Заблаговременно прове-
ден ряд докладов и бесед, в результате—полученный вагон
суперфосфата разобран крестьянами в одну неделю. Органи-
зовано за год 14 запашек при машинных товариществах и
кресткомах Ч
Сельскохозяйственная секция Архангельского вика со-
стоит из 11 человек, среди них 2 члена вика. Разработан
производственный план, выделено бюро. На заседаниях при-
сутствует не менее 50 человек крестьян. В основу работы
секция поставила улучшение сельского хозяйства волости
с уклоном в товарно-производственную сторону, в связи с чем
секцией выдвинут и проработан вопрос о, сплошном земле-
устройстве. На 8 заседаниях проработано 2 вопроса по ве-
теринарии, 4—по землеустройству, 2—по дорожному строи-
тельству, 1—по лесному хозяйству, 3—по интенсификации
сельского хозяйства и 5—по другим отраслям. Проведена
разъяснительная кампания за увеличение льнопосева и за-
купку семян льна через кооперацию. При участии секции
распределено 15000 руб. кредита под лынопосевы и заго-
товлено 34 тонны семян. Под руководством секции орга-
низована центральная скотобойня и приобретено! для волости
3 пожарных машины на средства населения, причем недо-
стающая сумма была пополнена ссудой кредитных учрежде-
ний. Секцией организовано несколько вольно-пожарных дру-
жин. Секция добилась полного проведения лесоустройства
и закрепления лесных дач за обществами. В 4 селениях
проведена общественная запашка, проделана большая работа
по ремонту дорог и мостов. Секция принимала активное уча-
стие в разукрупнении селькресткомов. За восемь месяцев
производственный план выполнен на 90%.
Торгово-кооперативная секция Новодевиченского вика,
Ульяновской губернии, работает с 1/VI 1927 года. В со-
ставе секции 48 членов, из них 12 женщин. «Мертвые души»
в числе 5 человек исключены. Выделено бюро. За 9 месяцев
проведено 12 пленумов. Рассмотрено 36 вопросов. Посещае-
мость 70%. Взаимоотношения с виком нормальные. Планы
и протоколы секции утверждаются виком. На всех заседаниях
вика присутствуют представители секции. Помимо работы
по вовлечению крестьянства в кооперацию, проведено 15 об-
следований потребительской и сельско>хозяйственной KOonepat
ции и частной торговли. Обследованиями выявлен ряд ненор-
1 «Рабочий пахарь», 1928, 24/1V, № 95.
мальностей: злоупотребления с накидками, превышение норм
накладных расходов благодаря частым и длительным коман-
дировкам, правлениями кооперативов не изучалось состояние
товароснабжения, не велось учета спроса населения и т. д.
На ряду с этим отмечен ряд достижений в работе коопера-
ции. Акты обследований прорабатывались пленумом секции,
через вик давались указания кооперативам. Секцией прове-
дена отчетная кампания о своей работе перед организациями,
учреждениями и населением. Секцию все знают, с ней счи-
таются, к ней обращаются за советом. Из многочисленных
примеров можно указать на следующее: правление Новодеви-
ченского потребобщества просило* проработать вопрос о пае-
вой кампании, волбюро правовой пропаганды просило* учесть
запросы граждан поселка Луговского и проработать вопрос
об открытии там ларька. Достижения за 9 месяцев: коопери-
рование сильно продвинулось вперед, повысился паевой ка-
питал, улучшился ассортимент товаров, прекратились случаи
превышения норм наценок, снижены торговые расходы, от-
крылась мясная торговля, от которой потребительская коопе-
рация прежде отказывалась и т. д. к
Таких примеров мы могли бы дать несколько^ десятков,
причем они охватывают собою работу не только сельско-
хозяйственных или торгово-кооперативных секций. Не менее
яркие образцы работы дают и другие секции волисполкома.
Правда, эти примеры являются пока исключением и хорошие
образцы теряются в массе неудовлетворитель'но-работающих
секций, но эти факты являются залогом того, что при пра-
вильной организации, при наличии внимательного* отношения
и хорошего руководства со* стороны вика, волсекций могут
развернуть огромную работу. При этих условиях положи-
тельная роль их безусловна, волсекций явятся не только
полезной вспомогательной организацией при волисполкоме,
но и хорошей школой советского* строительства для бедняцко-
середняцких масс крестьянства.
2 . ДРУГИЕ ФОРМЫ МАССОВОЙ РАБОТЫ ВОЛИСПОЛКОМА
Расширенные пленумы вика. Мы не p-асполагаем
исчерпывающими сведениями о работе расширенных пле-
нумов виков за 1925/26 года, нр имеющиеся материалы
свидетельствуют, что в этом вопросе на местах не все
благополучно. По сводным материалам1 владимирской губер-
нии можно установить, что виками за 1-и квартал было про-
ведено Г16 расширенных пленумов, на которых разобрано
1 «Пролетарский дуть», 20/111 1928 г., Ульяновск.
410 вопросов, за 2-й квартал—152 пленума с 662 вопросами
и за 3-|й—123 пленума с 505 .. вопросами (в среднем1 На
1 вик приходится 8 пленумов)1. По Воронежской губернии
за 1925/26 год имеются следующие данные: И виками Боб-
ровского уезда было проведено 53 сессии и 54 расширенных
пленума, 12 виками Богучаровского уезда—56 сессий и 54
пленума, 8 виками Валуйского уезда—46 сессий и 64 пле-
нума1 2. Калужский гик сообщает, что расширенные пленумы
созываются всеми виками, причем 63% виков созывают их в
среднем по 1 разу в месяц, некоторые же вики даже по
2—4 раза в месяц3. Таким образом, в количественном отно-
шении наблюдается даже превышение нормы, установленной
Положением о виках, причем в отдельных случаях (Калуж-
ская губерния) места даже злоупотребляют созывами рас-
ширенных пленумов, чересчур часто отрывая низовых ра-
ботников от их непосредственной работы.
По имеющимся материалам можно установить, что на
расширенных пленумах волисполкомов главное внимание уде-
ляется административно-организационным вопросам. Типич-
ную картину в этом отношении дает статистика Муромского
уезда, Владимирской губернии, где из 861 вопроса рассмо-
тренного пленумами виков, административные составляют
229, т. е. 26,6%, организационные 412 (47,9%), финансовые—
64 (7,4%), сельскохозяйственные—19 (2,2%), народного об-
разования—14 (1,6%) и т. д.
Необходимо отметить, что в организации пленарных
заседаний наблюдался ряд существенных недочетов. Зачас-
тую пленумы носили не деловой, а исключительно парадный
характер, приурочивались к торжественным дням и во многих
случаях совсем не обсуждали вопросов местного значения.
Зачастую повестка1 дня перегружалась вопросами. В этом
отношении типична повестка пленума Триоеловского вика
Смоленской губернии, на котором были разрешены следую-
щие вопросы: 1) доклад страхагента, 2) доклад о работе
потребкооперации, 3) доклад о работе лесничества, 4) до-
клад почтового отделения, 5) о сельскохозяйственном налоге,
6; о выигрышном займе и ряд других вопросов4. Во многих
случаях намеченные вопросы не подвергались предваритель-
ной проработке и заседания поэтому проходили не всегда
организованно. Зачастую пленумы назначались в рабочее
время, в будни и т. п;., что Отрицательно отзывалось на
посещаемости со стороны членов сельсоветов, не говоря уже
1 «Призыв», 16/IX 1926 г., № 212.
3 «Отчет о работе Воронежского гика, XIV созыва», 1927, с. 18—19
3 «Отчет Калужского гика, за 1925/26 г.», с. 37—38.
4 «Рабочий путь», 31/1 1926 г., № 25.
о крестьянах. Иногда население не оповещалось о дне
пленума.
Все перечисленные моменты сильно отражались как на
характере работ пленумов, так и на их посещаемости. По-
этому в одном случае пленум проходил исключительно де-
ловито при активном участии населения, в другом—на за-
седаннии кроме официальных представителей не было ни
одного человека. В среднем по Владимирской губернии на
один пленум приходилось 45 человек крестьян, из них 12,4%
женщин. Такие же, примерно, цифры имеются и по другим
губерниям, причем участие населения, как было отмечено
выше, в отдельных случаях сильно колеблется. Наибольшую
посещаемость дают пленумы, на которых выступают с отчет-
ными докладами представители уиков и гиков. Интерес кре-
стьянства к пленумам, по мере внедрения этой организацион-
ной формы в жизнь, непрерывно возрастает. В этом отно-
шении показательна статистика за 1925/26 год по. Тамбов-
скому уезду. Здесь в 1-м квартале пленумы посетили 484
крестьянина, во 2-м—602, в 3-м—1 528 человек.
В 1926/27 году в деле Организации расширенных засе-
даний наблюдается еще большая пестрота, чем в предыду-
щем году. В этом отношении чрезвычайно показательны
цифры по отдельным губерниям. В Самарской губернии на
5 виков в полугодие приходится лишь один расширенный
пленум, в Тамбовской за тот же период на 1 вик приходится
3,6 пленумов, а в Московской 5 (материал орготдела ВЦИК).
По материалам Владимирской губернии виками за 1-е полу-
годие 1926/27 года проведено 1 351 заседание, из них 228
расширенных. Следовательно, в среднем на 1 вик прихо-
дится 3 пленума на 6 месяцев1. Такая же картина наблю-
дается в Иваново-Вознесенской губернии, где по данным о
53 виках на каждый в среднем приходится 1 расширенный
пленум в 2 месяца 2. Однако повсеместно средние погуберн-
ские цифры подвержены значительным колебаниям по от-
дельным уездам, не говоря уже о том, что в отдельных
уездах одни вики часто устраивают расширенные пленарные
заседания, другие—не практикуют их совсем. Эта пестрота
объясняется тем, что далеко не все волисполкомы уяснили
важность расширенных заседаний.
В большинстве случаев на расширенных пленумах воя-
исполкома обсуждаются административно-организационные
вопросы, составляющие по Владимирской губернии 61,4%,
а по Иваново-Вознесенской—50,3% всех разрешенных во-
1 «Известия Владимирского гика», № 3—4, 27/1 1928 г., с. 2.
4 «Спутник советов», № 11—12, июнь 1927 г., с. 5.
8 Там же, с. 6.
Низовой советский аппарат
16
просов. Вопросам хозяйственным, народного, образования и
здравоохранения уделяется мало, внимания (по Владимир-
ской губернии—16%). Зачастую наблюдаются такие приме-
ры: па пленумах виков Тейковского уезда (Ив.-Вознесен-
ской губернии) не было разрешено, ни одного вопроса по
народному образованию и здравоохранению', вопросы же
административно-организационные составляли 68,1%. Пле-
нумы вика иногда обсуждают столь мелкие вопросы, как наем
технических сотрудников вика. Большинство вопросов по-
вестки дня составляют отчетные доклады волисполкомов,
сельсоветов, учреждений и организаций, хотя часто обсу-
ждаются вопросы о массовой работе советов, о сельскохо-
зяйственном налоге, о. проведении займа, о посевной кампа-
нии, о проведении самообложения и т. п. По сравнению с
1925/26 годом значительно снизился процент вопросов обще-
го характера—«о международном и внутреннем положении»
и т. п.
Необходимо отметить, что вопросы, выносимые на пле-
нум, многими виками предварительно не прорабатываются, и
это отрицательно сказывается как на характере их обсужде-
ния, так и на качестве выносимых по докладам постановлений.
Посещаемость пленумов населением—довольно высокая
(по Владимирской губернии 48 человек в среднем, на рас-
ширенных заседаниях образцовых виков, Курской губернии
в среднем 59 человек). Однако, в отдельных случаях наблю-
даются весьма значительные колебания, объясняемые, глав-
ным образом, организационными недочетами в постановке ра-
боты расширенных заседаний. Типичны в этом отношении
статистические данные по отдельным уездам Иваново-Воз-
несенской губернии: в Середском—средняя посещаемость за
Не полугодие 1926/27 года от 40 до 50 человек, в Юрьевец-
ком—38, в Иваново-Вознесенском—25, в Тейковском—19, в
Кинешемском—9 чел.
Практика работы волисполкомов за 1927 год свидетель-
ствует, что в области организации пленарных заседаний на-
блюдаются |симптомы улучшения, правда', не столько, по
линии увеличения числа расширенных пленумов, сколько че-
рез устройство, так называемых, открытых заседаний вика.
В этом отношении за '2-с полугодие '1926/27 года в. ряде мест
имеются большие достижения. В качестве примера остано-
вимся на Владимирской губернии, где на 1-е полугодие
1926/27 года из 1 351 заседания виков было. 1 123 закрытых
и 228 открытых, а за 2-е полугодие из 1 482 заседаний закры-
тых было только. 65, а открытых 1417 К Улучшается также
1, «Известия Владимирского гика», № 3—4, 27/1 1928 г., с. 2.
организационная подготовка волисполкомов к проведению
расширенных заседаний.
Однако, подводя итоги, мы должны констатировать, что
расширенные пленумы волисполкомов удовлетворительно ис-
пользуются на местах пока лишь только в; качестве органи-
зационной формы руководства, в качестве формы связи во-
лостного исполкома с сельсоветами, учреждениями и органи-
зациями. Характер работы пленумов даже в данном ее
состоянии дает возможность волисполкому лучше знакомить-
ся с состоянием работы сельсоветов и учреждений путем
заслушивания и обсуждения их отчетов; работники1 сель-
советов и учреждений получают на расширенных пленумах
не только политическую ориентировку со стороны вол-
исполкомов, но и практические указания по, вопросам текущей
работы. Вместе с тем работники сельсоветов, заслушивая
и обсуждая на пленуме вика отчеты соседних сельсоветов,
на основе учета достижений и недостатков в их работе
могут в дальнейшем корректировать свою собственную ра-
боту. Но в качестве организационной формы массовой работы
расширенные пленумы далеко еще не использованы волиспол-
комами. Об этом свидетельствует не только недостаточность
количества пленумов в отдельных местах и чрезвычайный
разнобой в использовании этой организационной формы в
отдельных губерниях, но и наличие крупных недочетов в
организации пленарных заседаний (недостаточная подготовка,
слабая информация, неудачный подбор вопросов, отсутствие
их предварительного обсуждения и т. п.). .Последнее об-
стоятельство самым отрицательным образом влияет на посе-
щаемость даже со стороны членов сельсовета, не говоря уже
о деревенском активе. Участие рядовых крестьян и крестья-
нок на расширенных заседаниях волисполкомов крайне не-
достаточно. Среднюю цифру посещаемости в 30—40 человек
никак нельзя признать удовлетворительной при том условии,
что сами пленумы созываются по 4—5 раз в год. В. данном
случае пленум ведь является «событием» в деревне и при
правильной организации не может не приковывать к себе
внимания крестьянских масс. Вовлечение трудящихся в ак-
тивное строительство составляет отличительную особенность
советского' государственного строя, поэтому очередной за-
дачей в области организации расширенных пленумов явля-
ется не только увеличение их количества и улучшение со-
держания их работы, но и всемерное привлечение к ней
широких кадров деревенского актива из бедноты и серед-
няков.
Выездные пленумы вика. Если с расширенными
пленумами виков дело до сих пор обстоит неважно; то еще
16*
более печальная картина выясняется при ознакомлении с
материалами о выездных пленумах волисполкомов.
За 1925/26 год нет более или менее исчерпывающих
данных об этой чрезвычайно важной форме массовой работы,
большинство годовых отчетов гиков и уиков не содержит в
себе почти никаких указаний на работу выездных пленумов.
Однако, из тех материалов, которые по этому вопросу име-
ются, мы может установить, что в 1925 и 1926 годах дело
в этой области обстоял© на местах далеко не блестяще.
Из сводным материалов орготдела ВЦИК за 2-е полу-
годие 1926 пода выясняется, что' 220 виков и риков провели
1 913 пленумов и из них выездных было только 262, т. е.
13,8«/о общего количества пленарных заседаний. Следова-
тельно, в среднем 1 виком в течение 6 месяцев1 проводится
1,2 выездных пленума. Эти цифры- говорят сами за себя.
Внимание, уделяемое выездным пленумам, явно- недостаточно
и роль их в массовой работе вика при подобных условиях
незначительна. При анализе материалов по отдельным губер-
ниям за .'1925/26 год выясняется, что выездные пленумы
устраиваются далеко не везде, что многие вики их совсем не
практикуют, что в самой организации выездных пленумов
наблюдается целый ряд существенных недочетов. Иногда
выбирается неудачный день, повестка перегружается вопро-
сами, среди которых, зачастую, много мелких и не интерес-
ных для крестьян. В отдельных' случаях вик, устраивая на
селе пленум, старается использовать выезд «на все 100%»
и в один день закончить несколько дел. В этом отношении
характерен пример Папулинского вика Владимирской губер
нии, который 13/VII 1926 года в течение одного дня провел
на ряду с пленумом еще 3 собрания.
Качественное содержание работы выездных пленумов- за
этот период не везде было удовлетворительно. Типична в
этом отношении оценка Калужского гика: «нужно отметить,
что выездные заседания виков в большинстве случаев носили
формальный и внешне-показательный характер, без глубокой
деловой работы, а поэтому — теряли свою ценность»’.
Однако, несмотря на все организационные недочеты,
население повсеместно чрезвычайно интересуется выездными
пленумами волисполкомов и посещает их очень охотно. Это
отмечается всеми губисполкомами и по общему отзыву мест
выездные пленумы являются чрезвычайно ценной формой
связи советского аппарата с массами. По данным о работе
155 пленумов за 1926 год ;на 'них присутствовало 12146 кре-
1 «Отчет Калужского гика за 1925/26 год», гл III, с. 53.
стьян, в большинстве случаев принимавших активное участие
в их работе.
К сожалению, несмотря на всеобщее признание исклю-
чительной ценности выездных заседаний виков, практика
последующей работы говорит о том, что низовым советским
аппаратом не уделялось надлежащего внимания фактическому
культивированию этой организационной формы. По мате-
риалам орготдела ВЦИК за 1 половину 1926/27 года вы-
ясняется, что в Рязанской губернии один волисполком в
среднем за 6 месяцев проводит 1,5 выездных заседаний,
в Смоленской губернии—0,3, в Московской—2 и в Новоузен-
ском уезде Саратовской губернии—3 заседания. Из этих
цифр мы видим, что достижения за полугодие чрезвычайно
незначительны. По д'анным Владимирского гика за 2 по-
лугодие 1926/27 года выездные пленумы волисполкома со-
зываются в среднем один раз в 2*/2 месяца1, по мате-
риалам Иваново-Вознесенской за 6 месяцев 1926/27 года—
53 волиспол'комами «было проведено выездных пленумов—41,
что составляет несколько менее 24°/0 пленумов волиспол-
комов и в среднем менее одного на вик»1 2.
Если диференцировать средние погубернские цифры,
получается еще более печальная картина. Волисполкомы
Юрьевецкого уезда Иваново-Вознесенской губернии, в сред-
нем провели по 1,4 пленумов за полгода, волисполкомы
Кинишемского и Иваново-Вознесенского уездов—по 1 пле-
нуму, в Тейковском уезде один пленум за полгода прихо-
дится на 6 волисполкомов. Наибольшее число) пленумов
провел Валовский волисполком (3 в 6 месяцев). Таким об-
разом многие вики совсем не устраивают выездных засе-
даний и в их числе находится Иваново-Вознесенский, который
за год не провел ни одного1 выездного пленума3.
О качественной стороне работы при этих условиях го-
ворить много не приходится: самое количество уже говорит
о недостаточности проделанной работы. В среднем один
волисполком устраивает в течение года не более 4 выездных
пленумов; при значительных размерах наших волостей эта
цифра явно недостаточна. Поэтому мы остановимся лишь на
наиболее существенных недочетах и достижениях, встречаю-
щихся в практике. В общем, наблюдаются те же недочеты,
что и в предыдущем полугодии. Выездные пленумы иногда
соединяются с проведением других крупных заседаний и
повестка пленума чрезвычайно перегружается вопросами.
Характерны в этом отношении следующие примеры: в Чере-
1 «Известия Владимирского гика», № 51—52, 31/ХИ 1927 г.
3 «Спутник советов», № 7—8, с. 19.
2 «Спутник советов», 1927, № И—12, с. 5.
мисовской волости Курской губернии в июле 1927 года
выездному пленуму предшествовало' профсоюзное собрание,
затянувшееся до 3 часов дня, причем на нем участвовали
многие члены пленума. В 4 часа дня открылось заседание
пленума с повесткой в 6 вопросов, причем отчетный доклад
местного сельсовета был поставлен в конце повестки1. Выезд-
ной пленум Николаевского волисполкома Самарской губер-
нии имел следующую повестку: 1) отчет вика, 2) доклад об
оживлении советов, 3) доклад о выполнении бюджета за
1926/27 год И о состоянии его1 на 1927/28 год, 4) доклад
о сельскохозяйственном налоге, 5) доклад о семссуде и
семфонде2. Иногда пленум устраивается в неудобное для
крестьян время, население слабо информируется о дне и
месте пленума, что отрицательно отзывается на посещаемо-
сти. Зачастую члены волисп-олкома слабо вовлекаются в ра-
боту пленумов и их посещаемость по Владимирской, на-
пример, губернии, колеблется от 56 до 62%. В ряде случаев
вопросы, обсуждаемые пленумом, предварительно' волнспол-
комом не прорабатываются, пленум проходит неорганизо-
ванно- и постановления по отчетным докладам ограничи-
ваются принятием резолюций, наспех написанных здесь же
на пленуме.
Наличие этих организационных недочетов, соединяясь
с недостаточным количеством выездных пленумов, предопре-
деляет слабость работы и свидетельствует о недостаточно
внимательном отношении волисполкома к использованию пле-
нумов в качестве организационной формы массовой работы.
К этому присоединяется еще одно важное обстоятельство:
материалы свидетельствуют, что рост числа выездных пле-
нумов чрезвычайно неравномерен по отдельным губерниям
и в некоторых местах увеличение их количества идет чрез-
вычайно медленным темпом, а в отдельных губерниях, в
1927/28 году, в связи с произведением массовых кампаний
аппаратным путем отмечается даже уменьшение количества
пленумов по сравнению с прошлым годом. В качестве ти-
пичного примера укажем1 на Рязанскую губернию3.
Однако, несмотря па все эти недочеты, в общем и це-
лом постепенно начинает развиваться процесс оздоровле-
ния: в ряде мест устройство выездных пленумов вводится в
систему, пленумы устраиваются регулярно раз в 1-2 месяца и
в качественном отношении бывают очень содержательны, в
повестке умело чередуются -вопросы -общеполитического и
1 «Курская правда», № 17, 29/11 1927 г.
«Бюллет. Самарского гика», 1928, № 2, с. 13.
- Постановление расширенного совещания при орготделе Рязанского
гика 8- 12/VIII 1928 г., с. 6.
местного характера и заседания, благодаря предваритель-
ной подготовке, проходят организованно. 'Внимание, уделяе-
мое выездным пленумам со стороны крестьянства, непре-
рывно увеличивается. В большинстве случаев на пленумах
присутствует немало' рядовых крестьян, принимающих актив-
ное, участие в их работе. В качестве типичного примера
остановимся на Владимирской губернии, где средняя по
сещаемость выездных пленумов со стороны крестьянства
за 1927 год равна 51 человеку. В отдельных случаях это
число значительно увеличивается и доходит до, 300—400 че-
ловек.
Волостные совещания по- советскому строи-
тельству. Говоря о волостных совещаниях по советско-
му строительству, необходимо1 прежде всего учитывать, что
места вкладывают в этот термин различное содержание. В
одном случае в это понятие включаются все волостные со-
вещания в том числе и узко-технические инструктивные, на
которых присутствует лишь аппаратный состав, в другом—
совещаниями по советскому строительству считаются лишь
широкие совещания с представительством актива, обсуждаю-
щие вопросы оживления советов, главным образом, по ли-
нии массовой работы.
Так как в нашем распоряжении за 1925/26 год имеются
лишь сводные губернские материалы, где не проводится
никаких разграничительных линий, мы, вр избежание ошибок,
будем (оперировать лишь данными за 1927 год.
При анализе материалов прежде всего обращает на
себя внимание чрезвычайный разнобой в использовании этой
организационной формы отдельными губерниями. В Вятской
губернии за вторую половину 1927 года в среднем 1 вик
проводит в течение 6 месяцев 4 волостных совещания, в
Ярославской—5, в Московской—6, в Тверской—Г, причем
цифры резко колеблются не только1 между отдельными гу-
берниями, но зачастую и в отдельных уездах одной и той
же губернии, не говЬря уже о том, что1 иногда даже из
двух соседних виков один практикует чистый созыв воя-
совещаний, другой почти совсем их не устраивает. Словом,
картина в этом отношении весьма разнообразна. В одних
губерниях волостные совещания почти не практикуются и
используются, главным образом, лишь как организационная
форма инструктажа, следовательно, роль их в массовой ра-
боте волисполкома ограничивается лишь тем, что работники
сельсоветов обсуждают иногда на ряду с прочими вопро-
сами и вопросы массовой работы. В других губерниях дело
поставлено гораздо шире и практика совещаний введена
в систему. В качестве типичного1 примера остановимся па
Вятской губернии, где за вторую половину 1927 года было
проведено 279 волостных совещаний; из них: с работниками
виков и сельсоветов по различным отраслям работ—106 со-
вещаний, с председателями сельсоветов—58, с секретарями
сельсоветов—48, с работниками ревизионных комиссий—34
и с руководителями секций—33.
В отдельных губерниях широко практикуются не только
технические совещания инструктивного характера с аппарат-
ными работниками, но и различные совещания с широким
представительством актива. Волисполкомами Ярославской, на-
пример, губернии за вторую половину 1927 года было про-
ведено:
Совещаний по советскому строительству........... 105
» с пред, и секрет, сельсоветов........ 109
» » » ревкомиссии....................... 13
Других совещаний................................ 146
Итого................ 373
Повестка волостных совещаний чрезвычайно! разнооб-
разна. В одном случае преобладают вопросы техническо-
инструктивного характера, хотя, на ряду с ними, обсу-
ждаются и вопросы массовой работы, оживления советов,
работы с беднотой и т. д., в другом случае—совещания,
главным образом, обсуждают наиболее злободневные во-
просы текущей работы волисполкомов: бюджетные, нало-
говые, посевкампании и т. д. Зачастую созываются сове-
щания по (вопросам оживления советов, организации
массовой работы, рационализации аппарата, борьбы с бюро-
кратизмом и т. д. Практикуются специальные совещания по
сельскому хозяйству, дорожному делу, школьному строи-
тельству, самообложению. Следует отметить, что за 1927 г.
повсюду широкой волной прокатились совещания по во-
просу о расширении прав низового аппарата (обсуждение
проекта НК РКП о децентрализации прав:).
В зависимости от характера обсуждаемых вопросов со-
став волсовещаний чрезвычайно разнообразен: в одном
случае, кроме аппаратных работников, присутствует лишь
несколько человек гостей, в другом—на совещаниях широко
представлен актив всей волости. К сожалению, нигде нет
материалов о социальном составе участников. В большин-
стве случаев совещания проходят оживленно при большой
активности участников и, как организационная форма массо-
вой работы волисполкома и работы по руководству, при-
носят несомненную пользу. Качественно улучшаясь, волсове-
щания начинают практиковаться все чаще и чаще. В Яро-
славской, например, губернии в течение первого полугодия
было проведено 150 волостных совещаний (по два на вик
в среднем), а за второе—373 (по четыре на вик). В Вятской
губернии число совещаний за тот же период повысилось
до 279, составив в среднем по четыре совещания на вик,
против '2,8 за первое полугодие.
Очередной задачей в этой области является расширение
практики волсовещаний, особенно в тех губерниях, где эта
организационная форма массовой работы до сих пор не
использована или использована крайне слабо. Необходимо
также усилить работу по привлечению актива к участию
в совещаниях, в частности обратив внимание на отграниче-
ние узко-технических аппаратных совещаний специально-ин-
структивного характера от широких совещаний с представи-
тельством актива, на которых обсуждаются как общие, таки
специальные вопросы советского строительства. В некоторых
губерниях вместо волсовещаний по советскому строительству
практикуются широкие конференции как по общим вопросам
советского строительства, так и по специальным (совещания
женщин-общественниц, культработников и т. п.). В Рязанской,
например, губернии были проведены за 1927 год волостные
крестьянские конференции по вопросам о работе волсъездов
советов, снижению цен и с.-х. налоге. На 58 волостных
конференциях присутствовало' 6 475 участников, состав ко-
торых определяется следующими цифрами: представите-
лей от виков—5,1%, от сельсоветов—27,3%, ККОВ—9,3%,
ревкомиссий—1,9о/о, культработников—14,2%, кооперации—
5,3%, других организаций—5,4% и представителей от на-
селения—31,5%. Конференции прошли очень оживленно,
было задано 1 335 вопросов и выступало в прениях 549 че-
ловек, из них 35% бедноты. Кроме конференций были про-
ведены волсъезды женщин-общественниц.
Говорить о значении конференций, как организационной
формы массовой работы волисполкома, излишне, так как
они, по существу, являются не чем иным, как широкими
совещаниями по советскому строительству.
Отчетность волисполкомов перед трудящи-
мися. Постоянная, неразрывная связь государственного
аппарата с массами трудящихся обусловлена всей природой
советского государства, поэтому отчетность советов перед
избирателями, как форма укрепления этой связи, является
важнейшей задачей советского государственного аппарата.
Волисполком В системе советского управления занимает
несколько особое место: в отличие от городских п сель-
ских советов он не имеет непосредственного соприкосновения
с избирателями по Линии оперативной работы, так как про-
водит свои мероприятия, через сельские советы, hoi от всех
других исполкомов ри отличается тем, что стоит особенно
близко к трудящимся массам. Это, с одной стороны, пред-
определяет возможность тесной связи с массами, а, с другой,
возлагает особую ответственность за ее состояние. Перед
волисполкомом в вопросе укрепления связи стоят две основ-
ные задачи: 1) руководство деятельностью сельских советов
в, этом направлении и 2) организация непосредственной связи
с трудящимися массами, в частности—с деревенским акти-
вом. Организационные формы связи у волисполкома необы-
чайно широки и разнообразны. Мы подробнее остановимся
на этом вопросе впоследствии при оценке состояния массовой
работы в|олисполко'ма, в данный же момент будем говорить
лишь об отчетности волисполкома.
Вики делают отчетные, доклады на врлюстных съездах
советов, на волостных совещаниях по советскому строитель-
ству, на собраниях групп бедноты, на различных конферен-
циях, на своих расширенных и выездных пленумах’, на
пленумах сельских советов и на сельских сходах (собраниях
избирателей). Пб своему характеру отчетность, обычно,, бы-
вает трех родов: отчеты о всей работе волисполкома за
определенный период времени, отчеты о проведении отдель-
ных мероприятий (сбор налогов, проведение займа) или о
состоянии работы в отдельных областях ооветекого! строи-
тельства (народное образование и т. п.), и, наконец, отчеты
отдельных членов волисполкома об их работе.
Отчетность волисполкомов перед избирателями за период
1925/26 года проводилась слабо' и приурочивалась, главным
образом, к концу срока полномочий волисполкомов: волис-
полкомы обычно- отчитывались в своей работе лишь в период
избирательных кампаний, систематической же отчетности не
вели. Мы приведем лишь несколько- типичных примеров,
подтверждающих !это: волисполкомы Бобровского уезда,
Воронежской губернии, за второе полугодие 1925/26 года
сделали 16 отчетных докладов, волисполкомы Нижнедевиц-
кого уезда—36. Губисполком констатирует, что| «система-
тической отчетности, как правило, не было,», в частности
«члены виков в течение года не отчитывались» ’. О нерегуляр-
ности отчетов свидетельствует и президиум Саратовского
губисполкома1 2, то же подтверждают 2-е Ульяновское и 3-е
1 «Отчет о работе Воронежского гика XIV созыва», с. 19.
2 «Протокол № 44 заседания президиума Саратовского гика XVI
созыва от 4/Х1 1926 г.», с. 2.
Тамбовское губернские совещания по советскому строитель-
ству1 и ряд других материалов с мест.
К сожалению, и в' 1926/27 году не заметно больших
достижений 'р этой области. Регулярная отчетность волис-
полкомов перед избирателями только! начинает разверты-
ваться. Отчетность волисполкомов в широком объеме по-
прежнему проводится лишь в период предвыборных—изби-
рательных кампаний. В этом отношении наблюдаются почти
повсеместно больш|ие достижения. Мы ограничимся лишь
одним примером, оттеняющим это обстоятельство1 весьма
ярко. На XIV Пензенском губсъезде советов в докладе
губисполкома отмечалось: «Значительно расширена отчет-
ность сельсоветов и виков перед населением, не было, почти
ни одной деревни в нашей губернии, где бы не был за-
слушан доклад 'О работе врлйсполкомов, уиков и гика. По-
ложено начало отчетности депутатов о своей работе в совете.
Это положительные резрультаты перевыборной кампании»1 2.
При проведении предвыборной кампании волисполкомы через
своих членов отчитываются на пленумах сельских советов и
на сходах, обычно, в большинстве селений волости, но си-
стематической, плановой отчетности lo своей работе они,
как правило, не ведут.
Отчетность в1 большинстве случаев ограничивается до-
кладами )вюлиспол|кома на расширенных и выездных пле-
нумах, на волостных совещаниях и конференциях. Иногда
волисполкомы ставят отчетные доклады на пленумах сельских
советов и на сходах, используя для этого своих членов,
выезжающих в селения для инструктирования сельсоветов
или проведения отдельных кампаний. Подобные задачи воз-
лагаются также на членов вика, прикрепленных к районам.
В огромном большинстве случаев делаются доклады о ра-
боте вика, отчетность же депутатов о своей работе практи-
куется слабо. ।
По охвату избирателей—отчетность волисполкомов да-
леко недостаточна. В Татарской АССР за 1927 год отчи-
талось в своей работе лишь 90% волисполкомов, причем в
среднем одним волисполкомом было- сделано в течение года
лишь 7 отчетных докладов3. В Вятской губернии за первое
1 «Сборник постановлений 2-го Ульяновского губсовещания по сов-
строительству», 1926, с. 8—9; «Постановления 3-го Тамбовского губ-
совещания по совстроительству», 1926, с. 4.
2 «XIV Пензенский губсъезд советов 31/IV 1927 г.», Бюллетень
№ 4, с. 19—20.
3 Совещание заведующих орготделами ЦИКов автономных респу-
блик, областных, краевых и губернских исполкомов. Стенографический
отчет, М., 1928, изд. ВЦИК.
полугодие 1926/27 года было сделано 1 076 отчетных до-
кладов, а .за второе полугодие—942, из которых: на пле-
нумах волисполкомов—198 (21%), на пленумах сельсоветов—
599 (63,6%), на сходах—95 (10,0%) и на других собраниях-
50 (5,4 о/о)1. Надо принять во внимание, что в Вятской гу-
бернии 83 волости, 1 279 сельсоветов и 20901 сельских
пунктов1 2. Сам Вятский губисполком в отчете за 1926/27 год
констатирует «недостаточное развитие отчетности»3. В Яро-
славской губернии за вторую половину 1926/27 года члены
волисполкомов провели 73 отчета О своей работе и 283 отчета
о работе виков, причем губисполком отмечает, что, «некото-
рые вики за полугодие не отчитывались ни разу»4. Многие
губисполкомы отмечают недостаточность отчетности врлис-
полкомов, а расширенное совещание при орготделе Рязан-
ского губисполкома констатирует даже ослабление связи
волисполкомов с избирателями через уменьшение отчетности
в 1927/28 г. \
Помимо своей нерегулярности и недостаточности охвата
избирателей, отчетность волисполкомов до сих пор1 имеет
еще целый ряд существенных недочетов. Во многих случаях
докладчики волисполкома не увязывают в своих отчетах
работу [Волисполкома с важнейшими директивами партии и
советской власти, охватывают в отчетах лишь круг вопросов
чисто местного значения, почти не касаясь важнейших по-
литических задач и хозяйственных мероприятий. При этих
условиях крестьянство не получает общеполитической ориен-
тировки и не может расценивать работу волисполкома под
углом выполнения последним партийно-советских директив.
Зачастую отчеты волисполкома совершенно не увязываются
с наказами избирателей, докладчики останавливаются, глав-
ным образом, на работе волисполкома по выполнению рас-
поряжений вышестоящих инстанций, во многих случаях до-
кладчики не учитывают специфических особенностей работы
bi том или ином пункте волости, не учитывают и особенностей
аудитории (расширенный пленум сельсовета, собрание бед-
ноты, женщин) и во всех случаях делают шаблонный, тра-
фаретный отчет. 'Зачастую доклады бывают технически сла-
быми или слишком сухими, с массой излишних статистиче-
ских подробностей. Во многих случаях докладчики нс осве-
1 Материалы орготдела ВЦИК.
2. «Административное деление СССР на 1/IX 1928 г.».
3 «Отчет Вятского гика за 1926/27 г.», с. 7.
4 Материал орготдела ВЦИК.
6 Постановления расширенного совещания при орготделе Рязанского
гика 8—12/VII1 1928 г., с. 6.
щают работу йолисполкома в разрезе самокритики, расце-
нивают ее не с точки зрения имеющихся достижений и
недочете®, а стараются «приукрасить» положение, выдви-
нуть лишь хорошие стороны и осветить работу вол испол-
кома ® духе казенного благополучия. К тому же отчетные
доклады волисполкомов лишь в исключительных случаях со-
провождаются содокладами волостных ревизионных ко-
миссий.
Все эти недочеты вместе со слабым охватом избирате-
лей отчетностью в|оли|сполкома характеризуют последнюю,
как недостаточную, Это отмечает в своем постановлении
XVII Ярославский губсъезд советов 2-й пленум Самарского
губисполкома в июле 1927 года отмечает, что1 «плохо, и не-
своевременно проводится отчетность членов сельсоветов и
вщков перед населением» 1 2; Ельнинское уездное совещание
по советскому строительству констатирует, что строго пла-
новой отчетности нет 3; из Владимирской губернии сооб-
щают, что «массовая отчетность перед избирателями прошла
слабо» 4. XV Орловский губсъезд советов в апреле 1927 года
отмечает «нерегулярность проведения отчетности» 5; 3-е Ни-
жегородское губернское совещание по советскому строи-
тельству в октябре 1927 года констатирует «отсутствие
систематической отчетности перед своими избирателями, как
о деятельности советов, так и отдельных депутатов о их
работе, а также и по отдельным мероприятиям вышестоя-
щих учреждений» 6. 4-й пленум Вятского губисполкома в
марте 1928 года в резолюции по докладу об оживлении сове-
тов отмечает то же самое 7 * 9.
Все перечисленные обстоятельства говорят о том, что
отчетность волисполкомов перед сельсоветами и трудящи-
мися массами как следует еще не развернулась, что в этой
области перед волисполкомами еще много работы.
1 «Постановления XVII Ярославского губсъезда советов» 1927,
с. 7.
2 Из пост. 2-го пленума Самарского гика 12—15/VII 1927 г., с. 32.
3 «Рабочий путь» 7/IX 1927 г., № 203, Смоленск.
1 «Известия Владимирского гика» 24/Х1 1927 г., Ns 46, с. 2.
6 Постановления XV Орловского губсъезда советов (29 марта—
2 апреля 1927 г.), 1-й сессии гик XV созыва (2 апреля 1927 г.) и план
работ гик на апрель—сентябрь 1927 г., с. 19—20.
6 «Советское строительство. Резолюция 3-го Нижегородского губсо-
вещания по советскому строительству», 15—17 октября 1927 г., с. 4.
’ «Постановления 4-го пленума Вятского гика XIII созыва, принятого
9 марта 1928 г.», изд. «Вятской правды», 1928, с. '23—26,
Волостные ревизионные комиссии, как фор-
ма массового, контроля. В развитие постановления
XII Всероссийского Съезда Советов о приближении кон-
троля над волостными бюджетами к широким крестьянским
массам, при виках были организованы ревизионные комис-
сии (декрет ВЦИК и СНК от 15/111 1926 года). Обращаясь
к характеристике их работы' за 1926 год, необходимо отме-
тить, что эта работа, в большинстве случаев, проводилась
слабо. Смоленский гик отмечает, что «работа волостных ре-
визионных комиссий сводилась, главным образом, к поверке
кассовой наличности»1. В Калужской губернии до июня
1926 года волостные ревизионные комиссии «за редким ис-
ключением — не работали и только после этого стали при-
ступать к обследованию виков» 2. Сталинградский VIII гу-
бернский съезд советов отмечает ' «вялость работы реви-
зионных комиссий»1 2 3. 3-е Тамбовское губернское совещание
по советскому строительству констатирует, что «работа боль-
шинства ревизионных комиссий развернулась еще слабо»4.
Воронежский гик отмечает, что «ревизионные комиссии, по-
мимо нерегулярности ревизий, проводят их формально: про-
веряют только формальную правильность денежной отчет-
ности, не оценивая хозяйственной целесообразности произ-
веденных расходов и совершенно не затрагивая хозяйствен-
ной деятельности вика»5. То же самое отмечает 2-е Улья-
новское губернское совещание по- советскому строительству6.
Таким образом, работа волостных ревизионных комиссий
за 1926 год, отличаясь нерегулярностью, в! большинстве слу-
чаев сводилась лишь к формальному контролю. Следует
отметить, что в этой области все же были значительные
достижения. В качестве типичного примера мы остановимся
на оценке деятельности вюлЬстных ревизионных комиссий,
данной президиумом Саратовского гика, который в поста-
новлении по докладу губРКИ в октябре 1926 года отметил1,
что волостными ревизионными комиссиями были обнаружены
следующие недостатки в работе волисполкомов:
«а) небрежное ведение кассовых книг;
б) хаотическое состояние отчетности и bi некоторых слу-
чаях отсутствие таковой;
1 Отчет Смоленского гика за 1925/26 г.», с. 13.
2 «Отчет Калужского гика за 1925/26 г.», с. 40.
а «Постановления VIII Сталинградского губсъезда советов», с. И.
4 «Постановления 3-го Тамбовского губсовещания по совстроитель-
ству», 1926 г., с. 11.
5 «Отчет о работе Воронежского гика XIV созыва XV губсъезду
советов, 1927, с. 20—21.
6 «Сборник постановлений 2-го Ульяновского губсовещания по сов-
стротельству», 1926, с. 13.
в) неоправданные документы на расходы;
г) неоплаченные документы, подлежащие оплате гер-
бовым сбором;
д) расписки в получении денег, не занесенные в при-
ходо-расходные книга;
е) выдача новых авансов без представления отчета в
израсходовании прежнего аванса;
Ж) задержка на руках авансов до семи месяцев;
з) заимообразная выдача разным лицам и учрежде-
ниям средств^ по* частным распискам;
и) расходование субвенционных средств на другие
нужды;
к) слабые действия по взысканию налогов, сборов,
фондовых платежей и т. п.;
л) недостаток в, кассе виков денежных средств» Ч
О причинах слабости работы волостных ревизионных
комиссий мы будем говорить ниже, так как эти же причины,
в основном, отрицательно влияли на работу волостных реви-
зионных и в последующее время.
Сначала познакомимся с работой волостных ревизионных
комиссий за 1927/28 год. Курский гик, отмечая, что в| сред-
нем, ревизионные комиссии делают по 2—3 ревизии в тече-
ние года, констатирует, что ревизионным комиссиям «при-
сущи недочеты, главнейшие из которых: недостаточно пол-
ный охват работой соворганов, слабость качественной сто
роны ревизий и отсутствие контроля за выполнением ранее
данных при ревизии указаний»-1 2. Воронежский гак указы-
вает, что «ревизионные комиссии работают нерегулярно,
а где работают, подходят к делу с (формальной стороны, не
охватывая в целом всей хозяйственной деятельности сов-
органов. Есть и такие случаи, когда ревизионные комиссии
ни разу в течение года не собирались и вследствие этого
не могли отчитаться во время перевыборной кампании, вы-
являя, таким образом, факт отсутствия общественного
контроля» 3.
По материалам Владимирской губернии выясняется,
что ревизионные комиссии 72 виков провели за 2-ю половину
192G/27 года 140 ревизий вика и обследовали 89 подведом-
ственных вику учреждений, причем в течение года ко-
миссиями были обнаружены следующие недочеты в работе
волисполкомов:
1 Протокол № 62 заседания президиума Саратовского гика XV
созыва от 20/Х 1926 г., с. 6.
2 «ВЦИКу доклад о работе Курского гика», 1927, с. 84.
3 «Циркуляр Воронежского гика № 20/0210—031 об улучшении
руководства и работы низового советского аппарата».
«1) нарушение кассовой дисциплины в отношении не-
своевременного выведения по кассовой книге произведенных
расходов;
2) неудовлетворительная постановка счетоводства;
3) расходование средств кассы специального сборщика
на нужды в|олостного хозяйства;
4) выдачи авансов в счет зарплаты;
5) производство сверхсметных расходов в области хо-
зяйственных, канцелярских и командировочных средств и
безкредитных расходов в области нового строительства и
ремонта;
6) слабый надзор за выполнением строительных работ;
7) отсутствие учета материальных ценностей, что ли-
шает возможности вести рационально и четко хозяйство
волости и может приводить к расхищению народного иму-
щества» Ч | I
Из Костромской губернии сообщают, что по материалам
орготдела гика: «волостные ревизионные комиссии зачастую
к своей работе подходят формально, ограничиваются реви-
зией виков 1—2 раза в год и редко ставят на обсуждение
общественности результаты ревизий» 2 * * 5.
, По материалам Смоленской губернии видно, что 81 во-
лостной ревизионной комиссией проведено за 2-е полугодие
1926/27 года лишь 119 ревизий, причем большинство реви-
зионных комиссий уделяют внимание лишь «проверке финан-
сового состояния в чисто-кассовом отношении, поверх-
ностно, без широкого охвата финансово-хозяйственной дея-
тельности соваппарата, учреждений и предприятий, правиль-
ности поступления, целесообразного расходования средств
и эксплоатации имущества». Вместе с тем отмечается, что
«связь ревизионных комиссий с массами незначительна» 8.
Рязанское губернское совещание заворгчастями уиков
в качестве основных недочетов в работе ревизионных комис-
сий отметило:
«а) несоблюдение срока ревизий;
б) недостаточно глубокое производство ревизий, непол-
ный охват находящихся в ведении волисполкомов и сельсо-
ветов учреждений и предприятий, формальный подход к
проверке прихода и расхода денежных сумм, певыявление
возможности изыскания новых источников доходов и увели-
чения имеющихся, почти полное отсутствие фактической про-
’«Известия Владимирского гика» № 49, с. 2, и № 51—52 с. 6,
декабрь, 1927.
2 «Северная правда», 15/11 1928 г., № 39.
5 «Рабочий путь», 29/П 1928 г., № 51. ।
верки расходов с точки зрения их правильности, целесо-
образности и хозяйственного использования;'
в) слабый контроль за проведением в жизнь ревизуе-
мыми органами решений и указаний ревкомиссий;
г) недостаточную связь ревизионных комиссий с широ-
кими ‘ трудящимися массами»1.
По материалам Рязанской губернии выясняется, что за
2-е полугодие 1926/27 года из 65 волостных ревизионных
комиссий — 11 не работали (17%) и 54 — провели 80 реви-
зий, причем в 51 случае были обследованы и подведом-
ственные волисполкому предприятия и учреждения. Из 65 во-
лостных ревизионных комиссий отчитались перед населением
лишь И (17%)1 2.
В Вятской губернии «большинство волостных ревизион-
ных комиссий все еще не добилось регулярности в своей
деятельности; кроме того обследования ревизионных комис-
сий нередко носят поверхностный, формальный характер».
За 6 месяцев ревизионными комиссиями обследовано 94 вол-
исполкома (один вик 1,3 раза) и сделано докладов в вол-
исполкомах 50, на других собраниях 48 (в среднем на 1
волостную ревизионную комиссию —1,4 доклада) 3.
В Ярославской губернии 76 волостных ревизионных ко-
миссий провели за 6 месяцев 109 ревизий виков и (по 5 уез-
дам) 25 обследований подведомственных вику учреждений.
По отзывам гика «не везде еще акты ревизий обсуждаются
на пленумах, вика. Слабо поставлена отчетность о работе».
По 4 уездам ревизионные комиссии отчитались перед изби-
рателями только 21 раз4.
В Тверской губернии «работа волостных ревизионных
комиссий в основном сводилась к проверке касс волфин-
частей» и только «в некоторых волостях ревизионные комис-
сии шире рассматривали свои задачи, осуществляя наблюде-
ние за общей хозяйственной деятельностью виков»5.
В Татарской АССР ревизионные комиссии при 65 вол-
исполкомах провели в течение 6 месяцев 1927/28 года 41 ре-
визию волисполкома. Из этих 65 комиссий, по сообщению
докладчика Татарской АССР на Всероссийском совещании
заворготделов, 35,3% работали более или менее удовлет-
ворительно, а 64,7% работали плохо или совсем бездейство-
вали 6.
1 «Постановления пленума Рязанского гика» 15—20/V1, 1927 г., с. 30.
г Отчет гика орготделу ВЦИК за 2-е полугодие 1926/27 г.
3 То же.
4 То же.
5 То же.
6 Совещание заведующих орготделами виков автономных реет блик,
обл., край-и губисполкомов. Стенографический отчет, М., 1928. изд.
ВЦИК, с. 247.
Низовой советский аппарат.
17
Первая сессия Калужского гика в январе 1928 года
отметила «слабую работу волостных и сельских ревизионных
комиссий, в особенности в части контроля со стороны их
хозяйственной деятельности виков и сельсоветов»1.
Расширенное совещание при орготделе Рязанского губ-
исполкома в августе 1928 года констатировало, что обще-
ственный контроль за работой низового советского! аппарата
осуществляется слабо, что «ревизионные комиссии в боль-
шинстве случаев работу свою ведут нерегулярно и фор-
мально, с массами недостаточно связаны и перед ними не
всегда отчитываются»2.
Наконец, в материалах годового отчета Воронежского
Госфинконтроля мы находим указания на следующие недо-
статки в работе волостных ревизионных комиссий3 4: в
1927/28 году в Воронежской губернии волостные ревизион-
ные комиссии «в абсолютном большинстве работают слабо»,
не расценивают финансовой деятельности волисполкомов с
точки зрения целесообразности проведенных расходов,
«в абсолютном большинстве ограничиваются ревизией только
самого аппарата вика», не проводя ревизий подведомствен-
ных вику учреждений, и в основном «занимаются повторе-
нием работы бюджетного аппарата (выявлением недопосту-
пления и перепоступления доходов, производства перерасхо-
дов и недорасходов)». Отчетность ревизионных комиссий
перед избирателями поставлена слабо-, в лучшем случае реви-
зионные комиссии выступают лишь в качестве содокладчиков
при отчете волисполкомов.
Таким образом почти; повсеместно работа волостных ре-
визионных комиссий продолжает оставаться слабой. Дости-
жения, по сравнению с предшествующим временем, сводятся,
лишь к тому, что работа волостных ревизионных комиссий
стала более регулярной и обследования начали распростра-
няться не только на вики, но в ряде случаев и на подведом-
ственные. им учреждения. Качественная сторона работы повы-
силась незначительно: работа попрежнему ограничивается
формальным контролем расхода, поверкой кассовой налич-
ности и т.. д., и лишь в отдельных случаях ревизионные
комиссии проводят более глубокие обследования, касаясь
вопросов целесообразности расходов, соблюдения режима
2 Протокол заседания 1-й сессии Калужского губисполкома, состояв'
шегося 9—14 января 1928 г., с. 23.
3 «Постановление расширенного совещания при орготделе прези-
диума Рязанского гика с участием работников низового соваппарата
от 8—12/VIII 1928 г. по вопросам организационно-массовой работы
советов», Рязань, 1928, с. 7.
4 «Бюллетень Воронежского гика», № 5, 1928, с. 11.
экономии и т. д., выясняя причины замеченных недочетов,
давая деловые практические указания по> их устранению и
при повторных ревизиях проверяя степень выполнения этих
указаний. Во многих случаях волостные ревизионные комис-
сии не делают докладов викам о результатах ревизии, заме-
ченные недочеты не обсуждаются и т. д., а самое главное,
ревизионные комиссии не имеют надлежащей связи
с массами, не отчитываются в своей работе перед изби-
рателями. При этих условиях ревизионная работа сводится
лишь к аппаратному контролю и ревизионная комиссия не
выполняет своего основного! назначения — быть органом
массового контроля. При бюджетной слабости вол-
исполкомов, при необходимости максимального! использова-
ния инициативы и добровольной материальной помощи
населения (самообложение), приближение контроля над фи-
нансово-материальной деятельностью виков к избирателям
является основной, первостепенной задачей ревизионных ко-
миссий, не говоря уже о том, что- этим упрочивается связь
аппарата с массами. К сожалению, эта часть работы явля-
ется до сих пор самьш слабым участком в деятельности
ревизионных комиссий.
Основными причинами, определяющими слабость работы
ревизионных комиссий, являются: 1) слабый! состав многих
из них, в ряде мест отсутствие квалифицированных работни-
ков, слабое представительство партийной группы в их со-
ставе и крайне низкий процент бедняков, 2) отдаленность
местожительства членов ревизионных комиссий от волиспол-
комов и невозможность постоянного наблюдения за работой
волисполкома и, как следствие территориальной разобщен-
ности, отсутствие постоянной живой связи между членами
ревизионных комиссий, 3) недостаточность инструктажа1 со
стороны оргчастей уиков и финансовых органов, 4) невнима-
тельное отношение волисполкомов к работе ревизионных ко>-
миссий, доходящее в отдельных случаях до пренебрежения
к их указаниям. В качестве примера остановимся на данных
по Воронежской губернии, где в 1927/28 году ревизионными
комиссиями было вынесено 1 156 предложений, которые были
выполнены лишь на 15% \ Во Владимирской губернии ряд
волисполкомов не выполнил предложений ревизионных ко-
миссий, несмотря даже на неоднократные напоминания со
стороны последних 1 2.
1 «Бюллетень Воронежского губисполкома», № 5, май 1928 г., с. 11.
2 «Известия Владимирского губисполкома», 1927, № 49, декабрь, с. 2.
Выдвижение, Переходя к вопросу о выдвижении,
необходимо указать на то, что на местах до сих пор не
существует надлежащей ясности в вопросе о том, кого счи-
тать выдвиженцем. Поэтому статистические материалы по
отдельным губерниям чрезвычайно разнообразны и трудно-
сравнимы, так как в одном случае—выдвиженцами считаются
все члены исполкомов—крестьяне и рабочие, в другом—толь-
ко лица, специально выдвинутые с низов на ответственную
работу.
Поэтому мы, не касаясь цифр, остановимся лишь на крат-
кой характеристике работы 'по (выдвижению за период
1925/26 года, указав на ее наиболее существенные достиже-
ния и недочеты.
Остановимся сначала на той характеристике, какую дают
работе по выдвижению за 1925/26 год губисполкомы и гу-
бернские совещания по советскому строительству.
В этом отношении типичную картину рисует отчет Ка-
лужского гика, отмечающий, что в 1926 году выдвижение
приняло по сравнению с предыдущим годом значительно
большие размеры и вместе с тем значительно увеличилось
число выдвиженцев, занятых на руководящей работе в аппа-
рате губисполкома и уиков. Усилилось и внимание к руко-
водству работой выдвиженцев, с одной стороны, путем широ-
кого вовлечения их в работу советского аппарата, комиссий,
совещаний и т. п., с другой — путем инструктирования выдви-
женцев, заслушивания их докладов, бесед с ними, устройства1
губернских и уездных совещаний и т. п. В общем, по отзы-
вам губисполкома, выдвиженцы в большинстве случаев с
работой справляются и «выдвижение оправдало- себя на деле,
дав положительные результаты в оживлении работы совет-
ского аппарата и в усилении через выдвиженцев связи со-
ветских органов с трудящимися массами». Примерно такая
же картина наблюдалась и в других губерниях. Однако, в
работе по выдвижению наблюдался целый ряд суще-
ственных дефектов и, в частности, Калужский гик отмечает
следующие недочеты:
«1) отсутствие систематической планомерной работы по
выявлению крестьянского и рабочего актива; 2) отсутствие
планомерности и слабость, вообще, работы с активом; 3) на-
личие случаев неправильного- использования выдвиженцев
и перегрузка их работой, не относящейся к их основным обя-
занностям, что мешает ознакомлению выдвиженцев с пору-
ченной им основной работой; 4) недостаточное внимание,
в -отдельных случаях, уделяемое руководству работой выдви-
женцев со стороны руководителей учреждений, ненормальные
отношения в некоторых случаях специалистов к выдвижен-
цам и наоборот; 5) недостаточность и непланомерность связи
выдвиженцев с массами и, в отдельных случаях, отрыв си-
них; 6) слабость и отсутствие учета актива выдвиженцев и
работы в этой области; 7) недостаточное внимание совет-
•1ских органов, вообще, и печати, в частности, к вопросам
выдвижения и работе с выдвиженцами»1.
Брянский гик констатирует, что> «учет работы по выдви-
жению носил в большинстве случайный характер» и что
самый вопрос, кого следует считать выдвиженцем, не всеми
учреждениями и организациями hchoi понимался, что в свою
очередь отражалось на правильности учета»* 2.
Сталинградский VIII губсъезд советов отмечает «отсут-
ствие плановости, учета и бессистемность» в этом деле3 и
2-е Нижегородское губсовещание констатирует, что «выдви-
жение, благодаря отсутствию на местах учета актива-базы
.выдвиженцев, носит случайный характер, что работа выдви-
женцев мало1, а иногда и совсем не учитывается, что работа,
условия и обстановка, в которых работает выдвиженец, не
всегда соответствуют его наклонностям и не всегда способ-
ствуют полному развертыванию его способностей, что связь
советов с массами через выдвиженцев иногда страдает не-
дочетами, вследствие отрыва выдвиженцев от избравшего
их населения»4.
Таким образом, основными недочетами в деле выдви-
жения в 1925/26 году являлись:
1) Отсутствие плановости в этом деле, недостаточное
изучение актива низовым аппаратом и недостаточно четкая
постановка вопроса о том, кого, как и куда выдвигать. В силу
этого выдвижение носило случайный характер, и выдви-
женцы, сплошь и рядом, не могли быть использованы на
практической работе. В качестве типичного примера остано-
вимся на Ярославской губернии, где гик из 12 выдвиженцев-
рабочих мог использовать только 6 и из 19 выдвиженцев-
крестьян— только 9 человек5 6.
2) Внимание, уделяемое выдвиженцам руководящим1 ап-
паратом отделов и учреждений, не всегда было достаточным.
11 Отчет Калужского гика за 1925/26 г., гл. 111, с. 54.
- Отчет Брянского гика VIII созыва IX губсъезду советов о работе
за 1925/26 г., с. 9.
3 Постановления VIII Сталинградского губсъезда советов по отчету
гика, изд. 1926 г., с. 12.
4 Совстроительство. Резолюция 2-го совещания инструкторов и се-
кретарей уиков, риков и горсоветов по совстроительству,. 1926, Н.-Нов-
город, с. 15.
6 «Год работы Ярославского гика, 1925/26 г.», с. 113.
Наблюдались многочисленные случаи неправильного исполь-
зования выдвиженцев, крайне слабого руководства их рабо-
той, «задвижеиия» и т. п. Имеется не мало фактов, что- даже
в виках выдвиженцам поручались лишь технические работы
(заведывание конным двором или хозяйственной частью са-
мого вика, как учреждения и т. п.). Вместе с тем, выдви-
женцы, зачастую, перегружались случайными обязанностями,
не имеющими отношения к их прямой работе. Во многих
случаях исполкомы, учреждения и отделы не вели учета
работы выдвиженцев.
3) Выдвижение во всех почти случаях проводилось ап-
паратным путем без участия масс, в силу чего массы не
знали выдвиженцев и последние отрывались от масс, в боль-
шинстве случаев теряя с ними всякую связь. Слабо’ поддер-
живалась даже связь выдвиженцев с органами, непосред-
ственно их выделившими.
4) Выдвижение приурочивалось обычно к избиратель-
ным кампаниям, так как систематической работы с активом
не было.
Переходя к оценке работы по выдвиженчеству за
1927/28 год, мы должны констатировать, что ее улучшение
идет, главным образом, лишь по линии расширения контин-
гента выдвиженцев, усиления руководства их работой и бо-
лее правильного1 использования выдвиженцев. Несмотря на
встречающиеся недочеты, в этой области имеются несом-
ненные достижения. Большинство губисполкомов констати-
руют, что практическое использование выдвиженцев увели-
чивается и закрепляется. Это1 подтверждается и другими
материалами с мест. Вводится учет работы выдвиженцев,
расширяется работа по поднятию их квалификации, практи-
куется созыв губернских и уездных совещаний, устраиваются
курсы и т. д. Однако, несмотря на общее улучшение, даже
и в этой области все еще встречаются существенные де-
фекты, не говоря уже о бесплановости и стихийности, сохра-
нившейся до< сих пор.
Из Владимирской губернии сообщают, что «до сих пор
выдвиженцы получают слабую поддержку и недостаточнее
руководство и помощь в работе», что «об 11,8% выдвиженцев
руководители учреждений даже не знают, — как они рабо-
тают», что «выдвижение происходит бесплановой, «без всякой
предварительной подготовки»\
Курский губисполком отмечает, что1 в работе все еще
наблюдаются следующие недочеты: «во-первых, недостаточно
1 «Известия» Еж. ж. Владимирского гика и губкоопсовета, № 11,
март, 1928, с. 2—3.
правильно проводится иногда подбор выдвиженцев, что
является следствием недостаточного предварительного изу-
чения и учета актива, во-вторых, отсутствует определенная
система выдвижения и, в-третьих, зачастую выдвиженцы
не вполне правильно используются на работе»т.
. Рязанское губернское совещание заведующих оргчастями
умков в 1927 году, отмечая, что1 «выдвижение актива на!
непосредственную работу в выборных и других органах не
носило планового характера», считало необходимым «перей-
ти в будущем от сезонного и аппаратного выдвижения к
плановому, систематическому выдвижению кандидатов,, тесно
связанных с массой»1 2. Но на расширенном совещании при
орготделе Рязанского губисполкома в августе 1928 года было
отмечено, что «на работу с выдвиженцами и оказание им
практической помощи, а также на расширение выдвижения»—
обращается «недостаточное внимание»3, в виду чего в даль-
нейшем необходимо «установить систематическое проведение
учета актива, его изучение и подготовку к будущему выдви-
жению», «обратив особое внимание... на учет выдвиженцев,
на проведение с ними соответствующей работы» путем со-
зыва особых совещаний 4.
Ярославский губисполком в июне 1928 года при обсуж-
дении итогов совещания орготдела с выдвиженцами, конста-
тируя рост количества выдвиженцев, «повышение их куль-
турно-политического уровня» и «приобретение ими опыта
по руководству и управлению отдельными отраслями со-
ветской работы», отмечает также целый ряд важнейших недо-
статков: «медленный темп подготовки кадров рабочих и
крестьян к выдвижению», недостаточную плановость в этом
деле, кампанейский характер работы, слабую связь выдви-
женцев с массами и местными организациями, недостаточное
руководство губотделов и ведомств.5.1-я сессия Калужского
гика в январе 1928 года отмечает «весьма недостаточное
выдвижение в советский аппарат рабочих и крестьян, осо.-
бенно — работниц и крестьянок»6. 1 губернское совещание
1 ВЦИК, доклад о работе Курского гика, 1927, с. 84.
2 «Постановления пленума Рязанского гика 15—20/V1—1927 г.», с. 25.
3 «Постановления расширенного совещания при орготделе прези-
диума Рязанского гика с участием работников низового советского аппа-
рата рт 8—12/VIII—1928 г., по вопросам организационной массовой
работы советов», Рязань, 1928, с. 7.
4 Там же, с. 12.
6 Протокол № 53/17 заседания президиума Ярославского губиспол-
кома 3 апреля 1928 г., с. 13.
6 Из протокола заседания 1-й сессии Калужского гика 9—14/1—
1928 г., с, 8. , '
выдвиженцев Калужской губернии в апреле 1928 года кон-
статирует следующие недочеты: «Крайне недостаточное вы-
движение рабочих, батраков, а также лучших представителей
бедняцко-середняцкой части деревни на постоянную руко-
водящую работу в советы и исполкомы»; «слабость учета
и недостаточное вовлечение рабоче-крестьянского актива в
работу советов и их секций», от чего выдвижение часто но-
сит Случайный характер и производится без достаточной
оценки личных качеств и способностей выдвигаемых, без
учета их активности и авторитетности, а иногда и социаль-
ного и имущественного положения; недостаточность живо-
го руководства работой выдвиженцев и недостаточно! чуткое
отношение к ним, слабость связи выдвиженцев с массами,
«недостаточное привлечение выдвиженцев к участию их в
проведении важнейших мероприятий советского правитель-
ства», «неналаженность учета выдвиженцев и их работы,
недостаточное изучение практики выдвижения» х.
Президиум Воронежского! гика констатирует, что «при
наличии положительных результатов выдвиежния беспартий-
ных рабочих и крестьян имели место следующие недостатки:
неправильное использование выдвиженцев; недостаточное;
руководство их работой со стороны руководителей учреж-
дений: слабое втягивание выдвиженцев в общественную ра-
боту и недостаточное внимание как подбору выдвиженцев,,
так и проверке их через массы»1 2.
Такова картина в большинстве губерний и только в от-
дельных случаях имеются значительные достижения. Напри-
мер, в Нижегородской губернии, по отзывам губисполкома,.
«выдвижение входит в плановую систему и, главное, в нем
принимают участие широкие массы рабочих и крестьян»;
выдвиженцы, выделенные за 2-е полугодие 1927 года «все
предварительно обсуждались на собраниях бедноты, сходах,
широких пленумах сельсоветов» и т. д. Усиливается связь
выдвиженцев с массами, некоторые из них «посылают письма
низовому советскому аппарату и отдельной части актива
рабочих и крестьян»3. В большинстве же случаев дело
обстоит значительно хуже. В качестве типичного примера
сошлемся на положение дела в Ярославской губернии. Гик
в отчете орготделу ВЦИК О' работе за 2-е полугодие
1 Резолюция губернского совещания выдвиженцев рабочих и кре-
стьян, работниц и крестьянок, работающих в советских органах Калуж-
ской губернии, состоявшегося 283—0/IV—1928 г,, с. 4—5.
2 Протокол № 11 заседания президиума Воронежского гика от
30/V—1927 г., с. 6—7.
3 «Работа Нижегородскою ~ика (IV—X—1927 г.)», с. 25.
1927 года указывает: «Как система — установлены периоди-
ческие выезды выдвиженцев, работающих в губернии и уезд-
ном аппарате», но «в большинстве случаев выезды ограни-
чивались отпускной кампанией». «Если достаточно' поставлен
учет работы выдвиженцев в уездном и городском аппарате,,
то. некоторые вики еще до сих пор недостаточно усвоили
систему выдвиженчества. Нет правильного понимания, кого
считать выдвиженцами, нет ясности в части твердого раз-
граничения понятий между крестьянским активом, руково-
дителями организаций волости и выдвиженцами, и все это
несмотря на точные указания о порядке учета выдвижен-
чества в волостях, посланные орготделом гика еще в первом
полугодии текущего года».
Таким образом, улучшение работы по выдвижению идет
пока, главным образом, по линии наименьшего сопротивле-
ния— по линии создания нормальной обстановки для ра-
боты самих выдвиженцев. Следовательно, благоприятно раз-
решается пока одна лишь часть задачи: оживление работы
соваппарата путем привлечения новых работников с низов.
Другая же часть задачи — концентрация внимания масс
вокруг дела выдвижения, активное участие масс в этой ра-
боте, создание прочной связи аппарата с массами через
выдвиженцев, — эта часть задачи практически разрешена еще
слабо. Слабость достижений в этой области в основном опре-
деляется тем, что низовой аппарат недостаточно развернул
работу по организации актива, что он слабо знает этот актив,
не ведет с ним систематической повседневной работы, что.
вокруг многих волисполкомов нет постоянного актива, как
резерва для выдвижения. Плохо организованный актив, виков
не развернул постоянной работы среди населения, не заре-
комендовал себя перед массами, слабо связан с крестьянством
в своей практической работе.
Поэтому в большинстве случаев все еще сохраняется
прежняя система сезонного выдвижения, приуроченная к
периоду избирательных кампаний, поэтому, активисты все
еще выдвигаются аппаратом и их кандидатуры не прово-
дятся через массовые собрания, а это, в свою очередь, пре-
допределяет слабость последующей связи выдвиженцев с
массами.
Следовательно, основной задачей в деле выдвижения
является организация крестьянского актива вокруг низовых
советов, какбазыдля выдвижения. Достижения в этой
области дадут возможность изменить и систему выдвижения,
которая до сих пор в ряде случаев все еще отличается сезон-
ным и формальным характером. ,
3. ОБЩАЯ ОЦЕНКА ОРГАНИЗАЦИОННО-МАССОВОЙ РАБОТЫ
ВОЛИСПОЛКОМОВ
Подводя итоги массовой работы волисполкома, мы пре-
жде всего должны подчеркнуть, что постепенно, год от года,
работа эта развертывается и улучшается. Увеличивается ко-
личество расширенных и выездных пленумов, растет число
волостных совещаний, улучшается организационная подго-
товка к ним, сама работа охватывает более широкий круг
вопросов и делается более углубленной, более содержатель-
ной. Постепенно развертывается отчетность волисполкомов,
охватывая все большие и большие круги избирателей. Улуч-
шается работа секций и волостных ревизионных комиссий.
Бедняцко-середняцкие массы все более и более вовлекаются
в работу волисполкома, вокруг низовых советов растет актив,
связь советов с массами крепнет.
Однако, несмотря на все эти достижения, организацион-
но-массовая работа волисполкома все еще развернута недо-
статочно. За пять лет нэпа, на основе экономического роста
СССР — политическая активность деревни возросла необы-
чайно, и эта активность в надлежащей мере волиспоЛкомом
не использована. Мы видели, что секции волисполкома ра-
ботают плохо, массовыми организациями до сих пор не
являются и даже, как аппаратные организации, надлежащей
связи с массами не имеют. Расширенные и выездные пленумы
волисполкомов и волостные совещания по советскому строи-
тельству в большинстве случаев редки и бессистемны. Во-
лостные ревизионные комиссии органами Массового контроля
пока еще не являются. Отчетность волисполкома перед изби-
рателями далеко не достаточна. Систематической, повсе-
дневной работы с активом волисполкомы не ведут. Деревен-
ский актив в большинстве случаев не выявлен и вокруг
волисполкома не организован. В силу этого выдвижение
носит сезонный и бесплановый характер: базы выдвижения —
прочно сколоченного^ кадра из бедняков 'и середняков —
вокруг большинства волисполкомов нет. Работа с беднотой
ведется слабо, носит эпизодический, а не плановый характер.
Широкие организационные мероприятия в этой области про-
водятся лишь в периоды избирательных кампаний. Можно ли
при наличии такого положения организационно-массовую ра-
боту волисполкома1 считать достаточной? Безусловно—нет.
Какие задачи возлагаются на волисполком в области
организационно-массовой работы, и каковы были условия для
развертывания этой работы за период политики оживления
•советов? Мы уже упоминали, что теснейшая связь с трудя-
щимися массами органически свойственна-самой природе
пролетарского государства В капиталистических условиях,
при господстве буржуазии, составляющей ничтожное мень-
шинство населения, аппарат власти стоит над массами. В со-
ветских условиях господствующим классом является про-
летариат, занимающий руководящую роль в рабоче-кресть-
янском союзе. «Пролетарская природа советского государ-
ства ведет к необходимости смычки пролетариата и основных
масс крестьянства» х, рабочий класс и бедняцко-середняцкие
слои крестьянства составляют подавляющую массу населения
в стране, советский государственный аппарат неотделим от
трудящихся масс и участие масс в управлении является
источником силы государственного аппарата. Тов Ленин
указывал, что «у нас есть «чудесное средство» сразу, одним
ударом удесятерить наш государственный аппарат,—
средство, которым ни одно капиталистическое государство
не располагало и располагать не может. Это' чудесное дело —
привлечение трудящихся, привлечение бедноты к повседнев-
ной работе управления государством» 1 2.
Вовлечение масс в активное строительство составляет
особенность советского строя и является необходимым усло-
вием работы государственного аппарата По мере увеличения
участия масс в управлении, сам государственный аппа-
рат, все более и более растворяясь в массах, постепенно
станет отмирать. «Для нас важно привлечение к управлению
государством поголовно всех трудящихся. Это гигантски
трудная задача Социализма не может ввести партийное
меньшинство. Его могут ввести только1 десятки миллионов,
когда они научатся все делать сами. Свою заслугу мы видим
в стремлении к тому, чтобы помочь массе немедленно взяться
за это самой, а не учиться этому из книг и лекций»3.
«Разве может быть иной путь к обучению народа управлять
самим собой, к избавлению от ошибок, как путь практики»4.
В условиях пролетарской демократии (диктатуры проле-
тариата) открываются широчайшие возможности для актив-
ного участия трудящихся в хозяйственном и политическом
строительстве. В последние годы эти возможнее™ были
особенно значительны, так как Союз ССР вступил в полосу
развернутого хозяйственного строительства Использовал ли
волисполком эти благоприятные возможности в своей работе
по организации масс? Использовал, но крайне недостаточно
Мы видели, насколько1 слаба работа волисполкома в
области руководства деятельностью сельских советов по ли-
1 И. Сталин «Два письма», Гиз. 1927.
2 Ленин. Собрание сочинений, т. XIV, ч II, с. 236
3 Там же, том XV, с. 155.
1 Там же, том XIV , ч. II, с. 238.
нии их массовой работы, мы видели, что к проведению
важнейших хозяйственных кампаний волисполком приступал
аппаратным путем, не втягивая в эту работу широких бед-
няцко-середняцких слоев, не увязывая организационно-хозяй-
ственную работу с массовой. Мы видели, что в своей по-
вседневной деятельности волисполком отодвигает массовую
работу на второй план, что внимание, уделяемое им1 работе
секций, организации актива, отчетности и т. п. крайне недо-
статочно. Несмотря на некоторые достижения, массовая
работа волисполкомов слаба. В подтверждение мы сошлемся
на оценку самих мест.
Саратовский губисполком констатирует, что «волиспол-
комы после введения и укрепления волбюджетов предста-
вляют вполне оформившиеся административно-хозяйственные
единицы. Что же касается массовой работы низовых советов,
то здесь необходимо1 отметить недостаточное внимание к ней
со стороны1 уисполкомов и особенно волисполкомов»1. Рязан-
ское губсовещание заворгчастями уисполкомов и пленум
гика отмечают, что, «несмотря на некоторое укрепление низо-
вого советского аппарата, выразившееся в отражении виками
и сельсоветами в своей работе активности и запросов масс
и в стремлении обеспечить дальнейший рост этой активности,
а также в поднятии своего авторитета среди крестьянства,-—
все же до сих пор в виках наблюдается еще в той шли
другой степени преобладание административной работы над
организационно-хозяйственной1 2. Второй пленум Самарского
гика констатирует, что «состояние работы в сельсоветах и
волисполкомах, при некотором улучшении ее сравнительно
с прошлым, далеко не соответствует выдвигаемым перед ними
задачам и требует принятия решительных мер к ее улучше-
нию» 3. Пленум, отметив недочеты в работе низового аппа-
рата, указал конкретные пути к их устранению; через не-
сколько месяцев работа волисполкомов - была1 проверена и
оказалось, что улучшения в работе весьма невелики. Впо-
следствии 3-й пленум губисполкома в своей резолюции «О вы-
полнении постановлений 2-го пленума об оживлении поветов»
отметил, что «...б) несмотря на факт усиления внимания
уисполкомами и волисполкомами к работе сельсоветов, задача
оживления работы советов и волисполкомов далеко не раз-
решена; директивы пленума губисполкома по вопросу ожи
1 «Краткий доклад Саратовского гика СНК РСФСР», 1927, с. 46—47,
Саратов.
2 «Постановления пленума Рязанского гика 15—20 июня 1927 г.»,
с. 22.
8 Из «Постановлений 2-го пленума Самарского гика 12—15 июля
1927 г.», с. 32.
вления советов чрезвычайно медленно воспринимаются совет-
скими органами всех ступеней и должного внимания к себе
не получили; постановление 2-го пленума губисполкома по
этому вопросу обсуждено не во всех уисполкомах, еще
меньше в волисполкомах и почти совсем1 не обсуждались
в сельсоветах; в) проведенное за последнее время обследо-
вание губисполкомом волисполкомов и сельсоветов', а также
материалы десяти прикрепленных волисполкомов говорят о
крайне слабом использовании крестьянского актива в советах,
об отсутствии работы комиссий при них, нерегулярности
заседаний пленумов и отсутствии на этих заседаниях кре-
стьян» х. XV Орловский губсъезд советов в постановлении
по докладу об оживлении советов констатирует, что, не-
смотря на имеющиеся достижения в практической работе
волисполкомов, «к вопросу оживления работы советов все
еще нет достаточного1 внимания» 1 2.
Пленум Вятского губисполкома в постановлении по, док-
ладу об оживлении советов и рационализации госаппарата
отмечает, что, на ряду с достижениями, в работе советского
аппарата наблюдаются следующие основные недочеты:
«а) отсутствие должного и необходимого внимания делу
оживления советов и сочетания организационной работы
советов с общехозяйственными вопросами; б) недооценка орг-
работы и возможности оживления работы секций советов;
недостаточное еще вовлечение рабочих и крестьян, работниц
и крестьянок и культурных сил деревни в работу советов,
слабость работы по выявлению и подготовке советского
актива и недостаточное втягивание в работу советов суще-
ствующего актива» и т. д. 3.
Подобных материалов можно было бы привести гораздо
больше, но и этих примеров вполне достаточно' для под-
тверждения вывода о слабости массовой работы волиспол-
кома. Волисполком не охватывает политической активности
деревни. Достижения в области организационно-массовой ра-
боты недостаточны. Директива XV партсъезда О' необходи-
мости «направить особое внимание на образование и рас-
ширение беспартийного бедняцко-середняцкого актива, уси-
лив вовлечение в этот актив батрачества и маломощного
крестьянства»—волисполкомом не выполнена.
1 «Постановления 3-го пленума Самарского губисполкома 10—14 ок-
тября, 1927 г-.», с. 21—22.
2 «Постановления XV Орловского губсъезда советов (29 марта—
2 апреля 1927 г.), 1-й сессии гик XV созыва (2 апреля 1927 г.) и плана
работ гик на апрель—сентябрь 1927 г.», стр. 19—20.
3 «Постановления 4-го пленума Вятского губисполкома ХШ созыва,
принятые 9 марта 1928 г.», изд. «Вятской правды», 1928, с. 23.
Условия практической действительности за период оживле-
ния советов давали широкую возможность для развертыва-
ния массовой работы, перспективы строительства — были бла-
гоприятны, директивы партии и соввласти по оживлению
деятельности советов ясны. Можно было гораздо шире ис-
пользовать объективные возможности для вовлечения. тру-
дящихся в активное строительство. Этими возможностями
в надлежащей мере волисполкомы не воспользовались, они
не приняли надлежащих мер к организации бедноты и батра-
чества1, к объединению вокруг себя бедняцко-середняцких
масс в целях дальнейшего наступления на кулацкие слои
деревни. Это основной недочет в их работе, потому что
лозунг «оживления советов говорит не только об оживлении
самих советов, он захватывает все задачи организации масс» А.
Диализ материала убеждает нас в том, что причиной
недостаточного развития организационно-массовой работы
волисполкомов являются не только общие трудности социа-
листического строительства в деревне, не только недооценка
волисполкомами всей важности привлечения масс к активному
строительству, но и организационная неприспособленность
волисполкомов к развертыванию массовой работы, недоста-
точная политическая выдержанность аппарата, его общая
слабость, его инертность и консерватизм. В слабости массо-
вой работы мы видим новый пример общей неприспособлен-
ности волисполкома к разрешению громадных задач социа-
листического строительства. В условиях хозяйственного роста
СССР и укрепления социалистического сектора в нашем
хозяйстве, в условиях развернутого поступательного' движе-
ния страны на пути к социализму — нужны новые организа-
ционные формы государственного аппарата.'"На смену вол-
исполкому идет райисполком, который сумеет преодолеть
трудности, стоящие на пути наших достижений, сумеет
объединить бедняцко-середняцкие массы крестьянства и под
руководством рабочего класса и ВКП(б) спокойно и уве-
ренно повести их к новым достижениям, к новым победам.
1 Из доклада т. Молотова на XIV конференции ’ РКП (б), с. 14.
ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
ВОЛОСТНЫЕ СЪЕЗДЫ СОВЕТОВ, КАК ПОКАЗАТЕЛЬ
АКТИВНОСТИ БЕДНЯЦКО-СЕРЕДНЯЦКИХ МАСС
КРЕСТЬЯНСТВА
По материалам НК РКИ за 1924/25 год и отчетам! с мест
выясняется довольно безотрадная картина организации и ра-
боты волостных съездов советов за этот период. Как правило,,
волостные съезды проходят в условиях чрезвычайной спеш-
ки, продолжительность заседаний не превышает одного дня.
иногда вся работа заканчивается в несколько’ часов, и за это
время съезд успевает заслушать от 6 до 12 докладов. Актив-
ность делегатов слаба, доклады почти не обсуждаются, зна-
чителен абсентеизм, часть делегатов обычно расходится даже
не дождавшись конца заседания.
О содержании работы красноречиво свидетельствуют
данные обследования НК РКИ: 51 волсъездом рассмотрено
330 вопросов, среди которых отчеты виков составляют 29%,
выборы —27%, доклады о международном положении—11 %,
сельскохозяйственные вопросы — 9%, финансово-налоговые—
9%, культурно-социальные — 3°/о, прочие — 12%. На основа-
нии этих цифр мы можем сделать следующие выводы: воп-
росы местной жизни и работы вышестоящих органов находят
слабое отражение в работе волсъездов, о наличии специаль-
ных докладов уиков и подведомственных вику учреждений
можно лишь предполагать, исходя из учета небольшого
количества «прочих» вопросов. Постановления волсъездов
(по материалам РКИ и сообщениям с мест) носят общий
декларативный характер, конкретных, практических директив- I
ных указаний волсъезды в своих резолюциях не дают. 1
Общественно-политическая ценность волсъездов при всех
этих условиях была крайне незначительна: они не оказывали
почти никакого влияния ни на крестьянские массы, ни на
последующую работу волисполкомов. Совещанием по -совет-
скому строительству при ЦИК СССР в 1925 году был па-
мечен ряд мероприятий по улучшению работы волсъездов.
Подъем экономического благосостояния страны и усиление
политической активности деревни, соединяясь с организа-
ционными мероприятиями по оживлению советов, привели
к тому, что работа волсъездов в 1926 и 27 году прошла под
знаком исключительной деловитости и активности. Редко! где
посещаемость была ниже 70.%, в большинстве случаев она
колебалась от 80 до 100%. Продолжительность заседаний
обычно равнялась 2—3 дням. Типичная повестка, рекомен-
дованная губисполкомами и уисполкомами, охватывала сле-
дующие вопросы: отчет уисполкома, отчет волисполкома с
содокладом ревизионной комиссии, утверждение бюджета,
доклад о народном образовании или состоянии сельского
хозяйства, выборы. Однако, круг вопросов, фактически об-
суждаемых съездами, значительно расширялся путем вклю-
чения в повестку общеполитических докладов и отчетов
местных учреждений.
Политическая активность населения нашла чрезвычайно
яркое выражение в работе волостных съездов. Назовем лишь
(несколько! типичных примеров: 12 волсъездов Рязанской
губернии по собственной инициативе включили в повестку
доклады о международном и внутреннем положении, боль-
шинство волсъездов Демидовского уезда, Смоленской гу-
бернии, заслушало доклады об итогах и перспективах по-
литики оживления советов. Эти примеры не единичны. Съез-
ды заслушивали доклады о политике партии в деревне, о
казни Сакко и Ванцетти и т. д. Повестка дня дополнялась
докладами о путях развития сельского хозяйства, о снижении
цен, об индустриализации страны, о режиме экономии, о ра-
ционализации аппарата, обсуждались доклады о восстанов-
ленческих кредитах, о ЕСХН, о кооперации, о землеустрой-
стве и т. д.
В обсуждении докладов была проявлена исключитель-
ная деловитость. Нами просмотрен огромный материал и в
нем почти не встречается сообщений О' так называемых
«мертворожденных съездах». Как правило, по докладам за-
давались десятки, а во многих случаях сотни вопросов, вы-
ступали десятки ораторов-крестьян с серьезной деловитой
критикой. Болсъезды широко охватывали вопросы общепо-
литической и местной жизни, но дело не только в качестве
и значении затронутых вопросов: характер их разрешения
свидетельствует не только об активности делегатов и их
заинтересованности в разрешении этих вопросов, — как кри-
тика, так и постановления съездов свидетельствуют о высокой
политической активности. Съезды не ограничиваются ука-
занием на промахи в работе аппарата, непосредственно за-
трагивающие нужды местного населения, они расценивают
работу советов с точки зрения выполнения последними пар-
тийно-советских директив и наказов избирателей.
Классовое лицо съездов в прениях и постановлениях
’выявляется очень ясно: съезды не только' по косточкам раз-
бирают работу волисполкомов, они подходят к викам с боль-
шими требованиями, указывая не только на недо'статочн'ость
агропропаганды, на задержку землеустроительных работ, на
бесхозяйственность в ремонтном деле, на плохое состояние
больниц и школ, они указывают на необходимость увеличения
кредитов для бедноты, на пагубность дробления крестьян-
ских хозяйств, на слабое руководство деятельностью сель-
советов, ККОВ и кооперации, на необходимость усиления ра-
боты с батрачеством, на слабость налоговой работы. Ставят в
вину викам то, что сложные сельскохозяйственные машины
часто попадают в единоличное пользование, что лесные фон-
ды расхищаются, что вики не соблюдают режима экономии,
что семенные фонды в волостях недостаточно и часто расхо-
дуются с нарушением интересов бедноты, что иногда мощ-
ность крестьянских хозяйств учитывается неправильно!, от
чего в обложении сельскохозяйственным налогом допуска-
ются ошибки по линии переобложения слабых хозяйств. Вол-
съезды указывают на слабость массовой работы, на слабость
кооперативной сети, на растраты, на недостаточность коопе-
ративной пропаганды, на перебои в снабжении населения
предметами широкого потребления, благодаря чему частник
неимоверно вздувает цены.
Иногда делегаты в полном составе вступают членами
в кооперацию, в авиахим, чтобы воздействовать своим при-
мером на население.
При заслушивании докладов нет уже прежнего желания
принять его к сведению или ограничиться формальной кри-
тикой. За исключением отдельных редких случаев на съездах
нет ни боязни перед начальством, ни бузотерства, ни фаль-
шивой придирчивой «критики ради критики». Е!олсъезды де-
ловито и серьезно отмечают и недостатки и достижения.
Как правило, в своей оценке съезды внимательны и едино-
душны.
Вот типичные примеры
Останкинский волсъезд, Нижегородской губернии, обсу-
див доклад вика, отметил в качестве достижений — усиление
дорожного строительства, ремонт пожарных обозов в волости,
ремонт школ и полное обеспечение их отоплением, усиление
кооперирования, улучшение и расширение посевной, площади,
работу по агропропаганде и др. К недостаткам в работе,
съезд отнес: отсутствие хозяйственного’ обследования воло-
Низовой советский аппарат. 18
сти, слабую работу изб-читален, неудовлетворительное со-
стояние хозяйства в лесах местного- значения, слабость ру-
ководства работой сельсоветов, недостаточную работу с бед-
нотой, слабую связь с избирателями и недостаточную работу
по вовлечению женщин в советское строительство. Вику было
поставлено в упрек, что «бюджет разрабатывался в стенах
вика и не был предварительно внесен на обсуждение дере-
венского актива и широких крестьянских собраний».
Селиховский волсъезд, Орловской губернии, в качестве
достижений в работе вика отметил: твердую бюджетную
дисциплину, успехи в дорожном строительстве, улучшение
содержания политпросветработы и школьного дела, удовле-
творительное состояние местной кооперации со все расту-
щим оборотом, хорошую работу волземкомиссии, мероприя-
тия по интенсификации сельского хозяйства (17 обществ
перешли на многополье, работают 2 с.-х. кружка, заложены
показательные участки, луга, применяется травосеяние, вы-
ращивание корнеплодов). К недостаткам работы съезд отнес:
недостаточное руководство волкресткомюм, «который едва
жив», плохое состояние противопожарного хозяйства (пожар-
ные организации развалились, наблюдались случаи продажи
пожарного, инвентаря), недостаточную связь вика с сельско-
хозяйственным товариществом, в результате чего последнее
распределяло свои кредиты без увязки с комиссией по вос-
становлению сельского хозяйства. Вику дан наказ, содержа-
щий ряд практических указаний, обращено внимание уиспол-
кома на почти полное отсутствие медицинской и ветеринар-
ной помощи в волости. ;
Многие волостные съезды, не ограничиваясь постановле-
ниями по докладам, дают наказы как вику, так и выше-стоя
щим органам власти. Техника составления наказа различна:
иногда наказ прорабатывается волкомом совместно с виком,
иногда самим съездом, фракцией совместно -с активом, спе-
циально выделенным комиссиями съезда и т. д., но во всех
случаях съезд принимает горячее участие в окончательной
выработке наказа.
В отличие от наказов, даваемых избирателями сельсове-
там, отличающихся в большинстве случаев неопределен-
ностью формулировок, схематичностью, преобладанием указа-
ний общего характера и недостаточностью конкретных зада-
ний,— наказы вюисъеэда отличаются деловитостью и конк-
ретностью.
В качестве образца мы приведем 2 наказа:
Боголюбовский волостной съезд Владимирской губер-
нии поручил губисполкому: «Не ослаблять работу по рас-
ширению промышленности и сельского хозяйства, сократить
расходы по содержанию госаппарата, более точно учитывать
объекты обложения сельхозналогом, усилить бор бу с бюро-
кратизмом и волокитой, наладить снабжение волости лесо-
материалами, принять меры к открытию в волости школы
повышенного типа, устроить переправу через реку Нерль»
и т. д. .
Суземский волсъезд, Вологодской губернии, дал следую-
щий наказ волисполкому:
«Повести работу в плановом порядке.
Вовлечь крестьянский актив в работу секций сельсоветов,
помогая этим секциям практическими указаниями.
Наладить руководство работой сходов, вовлекая в эту
работу уполномоченных сельсоветов.
Взять твердое руководство над кооперативными и други-
ми общественными организациями волости, путем заслуши-
вания докладов и руководства межкооперативным сове-
щанием.
Уделить серьезное внимание делу дорожного строитель-
ства, используя полностью отпускаемые средства и кресть-
янскую инициативу.
Уделить исключительное внимание налоговой работе и
укомплектовать должным порядком аппарат финчасти, устра-
нив все промахи в, этой работе. ।
Проводить твердую1 линию в деле перехода на много-
полье, содействуя населению своими силами.
Ходатайствовать перед уиком о высылке, хотя бы перио-
дически, агрономических сил.
Открыть при с. Сузьме ярмарочные дни.
Ликвидировать задолженности по семссуде, землеустрой-
ству, лесоустройству и другим отраслям.
Сдвинуть с места работу кресткомов и создать при них
материальные фонды.
Отмечая факт увеличения бесскотских хозяйств, съезд
находит, что в этой части вик не принял должных мер. Съезд
предлагает новому составу изучить вопрос о причинах этого
роста и наметить пути производственной помощи бедноте при
помощи кооперации.
Немедленно войти в соглашение с уиком о постройке
ветеринарного манежа.
Вику поручается добиться разрешения на аренду населе-
нием сенокоса в Гаревском: участке госфонда.
Озаботиться своевременной заготовкой топлива для всех
учреждений волости.
Необходимо' ввести в практику лекции, беседы медицин-
ского и ветеринарного' персонала.
Учитывая земельную запутанность по волости, войти с
ходатайством перед уиком об оказании помощи землеустрои-
тельными силами, точно так же добиваться перед уиком
введения в штат третьего члена на должность заведующего
земчастью.
Добиться перед уиком периодического' выезда участко-
вого врача и открыть 5 коек для больных при фельдшер-
ском пункте».
Следует отметить, что, наказы в некоторых случаях да-
ются съездами не только вику, но и делегата'м на уездный
съезд советов. Отличие этих «делегатских» наказов от «виков-
ских» заключается в том, что доля внимания, уделяемая об-
щим вопросам советского' строительства, в них больше: эти
наказы не только отражают основные нужды волости, но
являются как бы и политическим «credo» делегации.
По материалам Центризбиркома — средняя численность
волсъездов, составлявшая в 1924/25 году —62 чел., в 1925/26
году — 68 чел., увеличилась до 75 чел.
Процент женщин с 7,6 в 1924/25 году и 8,6 в 1925/26
году увеличился до 10,4.
Процент крестьян в составе съездов уменьшился с 79,4
до 77,2; процент рабочих увеличился почти в 11/2 раза (с 4,6
до Q,3°/o); процент кустарей и ремесленников несколько сни-
зился (с 0,7 до 0,6%); процент служащих остался почти без
изменения (15,3 и 15,5%).
Процент членов и кандидатов ВКП (б) с 17,2 в 1924/25
году и 18,8 в 1925/26 году, увеличился в последнюю) кампа-
нию до 23,7; процент комсомольцев с 5,4 в 1924/25 году и
5,9 в 1925/26 поду, увеличился до 7,6.
Процент делегатов-крестьян, освобожденных от налога,
составлявший в 1924/25 году 8,3 и в 1925/26 году 9,3, по-
высился до 18,1.
Таким образом мы можем констатировать значительное
улучшение социального состава волостных съездов.
Нам Остается осветить еще один вопрос — как осущест-
влялось партийное руководство работой волостных съездов
цри наличии подавляющего численного перевеса беспартий-
ной группы и при наличии резко выраженной политической
активности делегатов.
Прежде всего следует отметить, что в своей подавляю-
щей массе состав делегатов был середняцко-бедняцкий. Мы
останавливались на работе волостных съездов и она является
лучшим доказательством политической сознательности деле-
гатов. О том же свидетельствуют и бесчисленные привет-
ствия вол съездов губкомам и уком’ам ВКП (б).
Большинство сообщений с мест говорит о том, что* «наи-
большую активность на съездах проявили середняки, но не
отставали и бедняки», что «на всех съездах чувствовалось
партийное влияние со стороны местных ячеек, вокруг кото-
рых 'объединялось подавляющее число- беспартийных делега-
тов» (Смоленск, «Рабочий путь», № 13, 1926), что- за редким
исключением «со стороны зажиточных элементов активности
и! организованного выступления не наблюдалось» (там же).
«Бедняки с середняками, если не всюду, то на преобладаю-
щем большинстве съездов выступали организованно» (там. же,
№ 19). «Особенно1 на1 съезде поражало' то единодушие, с ко-
торым встречались и проводились все предложения вол-
кома: волком без малейшего давления был вдохновителем
и выразителем мнения съездовской массы» («Орловская прав-
да», 1927, № 59) «Кулацкий и антисоветский элементы на
съездах присутствовали в. весьма' незначительном проценте.
Их выступления были весьма осторожны. Да и авторитетом
они не пользовались, можно- сказать, никаким».— пишут из
Рязанской губернии («Рабочий клич», 1926, № 67).
Из Тверской губернии сообщают: «На всем протяжении
всех съездов чувствовалась тесная близость между кресть-
янством и местными парторганизациями... Все мероприятия
партии в деревне признавались целиком правильными и съез-
ды обращали основное, свое внимание на то, чтобы на местах
всецело проводились они в жизнь... Как руководитель вы-
ступает партия на волостных съездах» («Тверская правда»,
1927, № 45).
Активных выступлений кулаков на съездах не заметно:
кулаки, -обычно, скромненько сидели «на галерке» среди го-
стей. В отдельных только случаях сами кулаки выступали
активно, действуя, главным образом, «нашептыванием,». Вме-
сто кулаков на съездах «орудуют» крепкие середняки и под-
кулачники. Начинается с коварных вопросов: «Кто, главный
производитель ценностей у нас — рабочий или крестьянин»,
«почему стакан сельтерской воды стоит 5 коп., а стакан
молока 2 коп.», «почему русских переселяют в Сибирь, а
евреев в Крым» и т. п. Указывают на то, что рабочему
живется лучше, чем крестьянину: «Он работает 8 часов, на-
логов с него не берут, у него соцстрах, профсоюз, курорты,
отпуска, а у нас ничего нет!» Упорно- стремятся к тому, чтоб
прения заострить не на практической критике работы уика
или вика, а на общеполитических вопросах. Говорят о не-
обходимости организации крестьянского союза, об -открытии
границ для иностранных товаров и т. д., бедноту называют
«лодырями», говорят, что льготы и ссуды ее «только балуют».
Иногда эти группы бывают очень активны.
Однако в подавляющем большинства случаев подобные
выступления успеха не имели: основная Масса съезда объеди-
нялась вокруг фракции и давал'а должный отпор, в огромном
большинстве случаев проводились резолюции и кандидаты,
намеченные фракцией.
Материалы свидетельствуют, что парторганы сумели пра-
вильно поставить и успешно разрешить вопрос о руководстве
работой съезда.
Обычно велась упорная подготовительная работа еще
в период перевыборов сельсоветов. Во многих случаях, вы-
двинутые волкомом кандидатуры обсуждались вновь избран-
ными сельсоветами, и явившиеся на съезд делегаты были
уже вполне подготовлены.
На самом съезде, а иногда накануне, созывалось объеди-
ненное собрание комфракции и бедняцкой части съезда, на
котором обсуждались проекты резолюций и наказов и на-
мечались кандидаты в вик, ревизионную комиссию и на уезд-
ный съезд советов.
Иногда устраивались лишь совещания комфракции сов-
местно с активом. В ряде случаев совместные заседания
комфракции и бедняцкой части устраивались за время съезда
по два и даже по три раза.
В отдельных случаях парторганы не уделяли должного
внимания подготовительной работе, и фракция вика слабо
осуществляла руководство работой съезда: совещаний с акти-
вом и бедняцкой частью съезда не было, списки выдвигались
только от имени фракции, поэтому делегатами выставлялись
свои списки, в которых 'было не мало кандидатур, выста-
вленных и фракцией. Иногда в качестве инициаторов устрой-
ства совместных заседаний выступал сам беспартийный актив,
от его имени поступали в президиум съезда или во фракцию
заявления о желательности устройства совместных заседаний.
В отдельных случаях не создавалось надлежащего кон-
такта между партийно-бедняцким блоком и остальной массой
съезда, фракция проявляла недостаточно такта, неверно учи-
тывала настроение съезда, недостаточно внимательно1 прово-
дила совместные заседания с активом и беднотой, в резуль-
тате чего списки, выставленные объединенным совещанием,
не проходили, причем протий них голосовала даже часть
делегатов, участвовавших в совещании.
Наконец, правда, в редких случаях, наблюдался «хво-
стизм» и недостаточная активность партийцев: в отчетных
материалах есть указания, подобные следующему: «В общей
благоприятной картине съезда были и недостатки; это, глав-
ным образом, отсталость наших деревенских коммунистов;
они как-то пассивно держали себя и в прениях почти совсем
не выступали» (Лихвинский волостной съезд, Калужской гу-
бернии, «Коммуна», 1926 г., № 19).
В конечном счете, в огромном большинстве случаев, на
съездах прошли кандидаты, рекомендованные партией. Об
этом свидетельствуют многочисленные сообщения с мест о
работе отдельных волсъездов в различных губерниях РСФСР.
Мы не станем на этом останавливаться и приведем лишь
выдержки из двух типичных погубернских сводок:
«Сравним лежащие перед нами два списка: первый—
кандидатов на должность председателя вика, который наме-
чался уисполкомом; второй—фактически выбранных на во-
лостных съездах советов. Оба эти списка буквально совпа-
дают. Вышло так, что крестьяне-делегаты волсъездов выдви-
нули тех самых кандидатов, которых выдвигала и партия.
Крестьяне нигде не отвели дельного, толкового председателя
вика; наоборот — тот председатель вика, который был не-
желателен крестьянам, он был намечен к снятию и со, стороны
уездной власти» (Череповецкая губерния, «Коммунист»,
1926, № 6).
«Необходимо указать, что в выборах волорганов власти
делегаты шли в ногу с компартией. Это видно из того,
например, что по 36 съездам 98% всех выдвинутых фрак-
циями ВКП (б) съездов кандидатов в вики—оказались из-
бранными в члены их» (Рязанская губерния, «Рабочий путь»,
1927, №'113).