БИБЛИОТЕЧКА ДЛЯ РАБОТНИКОВ РАЙОННЫХ, ГОРОДСКИХ СОВЕТОВ
Г.  В. БАРАБАШЕВ
РАЙОННЫЙ, ГОРОДСКОЙ СОВЕТ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ


БИБЛИОТЕЧКА ДЛЯ РАБОТНИКОВ РАЙОННЫХ, ГОРОДСКИХ СОВЕТОВ
Г. В. БАРАБАШЕВ
РАЙОННЫЙ, ГОРОДСКОЙ СОВЕТ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
«ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА»
Москве — 1975


34С1 Б24
Барабашев Г. В.
Б24 Районный, городской Совет на современном этапе. М., «Юрид. лит.», 1975
112 с.
(Б-чка для работников район., гор. Советов)
В брошюре рассматриваются права районных, городских Советов, их место в системе органов государственной власти, основные формы и методы деятельности, взаимоотношения с вышестоящими Советами. Брошюра написана на основе нового союзного и республиканского законодательства о правах и обязанностях районных, городских Советов депутатов трудящихся.
Брошюра рассчитана на депутатов районных, городских Советов, работников их исполнительных органов, слушателей советско- партийных школ.
Б
11002-028
012(01)75
21-75
34С1
© Издательство «Юридическая литература», 1975


Глава I
УЗЛОВОЕ ЗВЕНО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ НА МЕСТАХ
Район и город  —  основные территориальные ячейки социалистического общества в СССР
Полнота власти народа в СССР воплощается в роли и положении выборных представительных органов народа — Советов депутатов трудящихся. Советы, подчеркивал В. И. Ленин, — постоянная и единственная основа государственного аппарата социалистического государства, главная форма народоправства1. Объединяя трудящихся в государство, Советы выражают государственную волю народа, организуют массы на решение задач построения коммунистического общества в нашей стране.
Развитое социалистическое общество, построенное в СССР, открывает невиданный простор для раскрытия и реализации всех преимуществ социалистической демократии  — самой эффективной, неотделимой от социализма формы политического руководства. «Основой социалистического государства и наиболее полным воплощением его демократического характера служат у нас, как известно, органы народной власти — Советы депутатов трудящихся», — говорил Л. И. Брежнев в Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду партии2. Добиваясь совершенствования всего механизма народовластия, партия уделяет особое внимание проблемам
1  В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 31, стр. 188.
2 «Материалы XXIV съезда КПСС», Политиздат, 1971, стр. 77.
3


Советов — центрального звена в системе социалистической демократии.
Мероприятия партии в этом направлении охватывают все виды и ступени Советов, все основные стороны их организации и деятельности. Важной особенностью комплексного научного подхода КПСС к дальнейшему укреплению представительных органов Советского общенародного государства служит постоянная забота о самых многочисленных, самых массовых органах власти  — местных Советах. В последние годы были расширены права районных, городских, сельских, поселковых Советов, укреплена материально-финансовая база Советов, их аппарат пополнился квалифицированными кадрами, работа Советов в целом стала более активной и разносторонней. В ряду этих мероприятий исключительно велико  значение установок ЦК КПСС о районных, городских Советах, наметивших развернутую программу их развития в современный период, и осуществленного в соответствии с директивами партии законодательного регулирования организации и деятельности этих органов.
В постановлении «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся», принятом в марте 1971 года, Центральный Комитет партии указал, что современный период коммунистического строительства предъявляет новые, более высокие требования к деятельности районных и городских Советов, которые являются узловым звеном государственных органов на местах, обеспечивающих практическое осуществление на местах политики партии и государства.
Роль узлового звена принадлежит районным и городским Советам прежде всего в силу значения городов и районов в жизни общества, в организации государственного руководства страной.
Районы и города как ячейки административно-территориального устройства союзных, автономных республик и Советского государства в целом выступают основными центрами сосредоточения населения, концентрации социалистического производства и всех видов обслуживания граждан в материальной и духовной сферах, первичной ступенью для всех главных форм общественно-политической деятельности трудящихся.
4


Именно здесь функционируют низовые территориальные подразделения КПСС, профсоюзов и комсомола, осуществляются основные функции государственного руководства на местах. В этой связи можно говорить о системе политической организации района и порода, составляющей начальное территориальное звено всей системы политической организации общества в СССР.
Следует особо подчеркнуть значение районов и городов для строения системы местных Советов. В отличие от краев и областей эти административно-территориальные единицы имеются во всех без исключения союзных и автономных республиках. На районы и города, как правило, подразделяется вся территория республики1 и соответственно на всю эту территорию распространяется деятельность районных и городских органов государственной власти. В районах проживает практически все сельское население и та часть городского населения, которая сосредоточена во входящих в состав районов небольших городах и поселках. Города, выделенные из районов, сосредоточивают основную массу городских жителей.
Таким образом, районные и городские Советы охватывают широчайшие массы, к ним в первую очередь относится указание Программы КПСС о природе Советов как всеохватывающих организаций. Их роль в объединении трудящихся в Советское социалистическое государство  —  организацию власти народа—поистине неоценима. Через эти Советы к участию в государственной деятельности привлекаются миллионы рабочих, крестьян, представителей интеллигенции. Объединяя и направляя работу подчиненных им нижестоящих органов государственной власти, районные и городские Советы являются важнейшим связующим звеном единой системы Советов депутатов трудящихся, важным фактором единства государственной власти народа.
Современный район и город — продукт поступательного развития социалистического общества. Их облик сформировался в результате глубочайших экономичес-
1 Исключение составляют сельские территории, которые в РСФСР входят в Ненецкий национальный округ, не имеющий районного деления.
5


ких и социальных сдвигов в жизни страны, вызванных победой социализма в СССР, созданием зрелого социалистического общества-
Районное звено возникло и упрочилось в результате планомерной реорганизации Советским государством старого административно-территориального устройства, связанной с общими задачами строительства новой государственности, социалистического переустройства сельского хозяйства и проведения культурной революции.
Социалистические преобразования в деревне определили экономическую и социальную базу районного звена — систему отношений, основанных на социалистической собственности и коллективных формах хозяйствования. В осуществлении районирования, проведенного в период с 1921 по 1930 год, важную роль сыграл XVI съезд партии, который одобрил решение ЦК партии о ликвидации округов и укреплении района как узлового пункта коллективизации, упрочения колхозного строя и подъема сельскохозяйственного производства1. VI съезд Советов, состоявшийся в 1931 году, подчеркнул, что завершившееся районирование послужило необходимым условием социалистической реконструкции народного хозяйства2. Последующие десятилетия полностью подтвердили правильность научных критериев (демографических, экономических, социально-политических), положенных в основу районного деления и обусловивших его стабильность. За этот период пространственная организация районов не претерпела каких- либо принципиальных изменений. Если, например, в РСФСР в 1931 году имелся 1691 район, то в 1972 году их насчитывалось 1750. Исключение составляет период с 1962 по 1965 год, когда многие районы без достаточных оснований были чрезмерно укрупнены и их количество уменьшилось примерно вдвое. Предпринятые партией меры по исправлению допущенного отступления от научных основ районирования привели к восстановлению большинства упраздненных районов при некотором, уточнении их границ.
1 «КПСС в резолюциях и решениях...», ч. 3, изд. 7-е, стр. 20,  29.
2 «Съезды Советов СССР в постановлениях и резолюциях», М., 1939, стр. 215.
6


Развитие районного деления характеризуется следующими данными: 1965 год  —  2638, 1971 год  —  3031, 1974 год — 3096 (на 1 января)1.
Из приведенных данных видно, что в последние годы число районов несколько увеличилось. Дальнейшее уточнение параметров районного звена применительно к особенностям различных республик и географических зон, а также экономических регионов представляет важную задачу науки и практики советского строительства, которая должна решаться на основе строгого учета всего комплекса экономических и социально-политических факторов, определяющих эффективность районов как территориальной базы управления в сельских местностях2.
Известная стабильность районного звена, разумеется, не означает, что современный район по своему экономическому потенциалу, социальной структуре и многим другим признакам идентичен району периода социалистического строительства. Современный район сложился как действительная социально-экономическая общность, сложная система экономических связей, комплекс производственных ячеек и форм удовлетворения разнообразных потребностей населения, средоточие хозяйственной, социально-культурной жизни и общественно-политической деятельности. Он идет в ногу с обществом зрелого социализма, представляет его органический элемент. В территориальном отношении район— довольно крупное подразделение, располагающее крупными природными ресурсами, прежде всего значительными сельскохозяйственными угодьями. Вместе с тем территория района в общем такова, что его административный центр легко доступен для населения. В среднем район имеет площадь в 1—2 тыс. км2, численность населения колеблется, как правило, в пределах от 20 до
1 «СССР, Административно-территориальное деление союзных республик», М., 1974, стр. 6.
2 Так, И. А. Азовкин, отмечая наличие ряда мелких районов, слабых в хозяйственном отношении, пишет о необходимости дальнейшей рационализации районного деления на основе отвечающих научным критериям моделей, учитывающих специфические условия основных зон страны (см. И. А. Азовкин, Местные Советы в системе органов власти, «Юридическая литература», 1971, стр. 52).
7


50 тыс. человек1. Следует при этом иметь в виду, что в совокупности в районах проживает подавляющее большинство граждан, занятых в сельскохозяйственном производстве. В связи с развитием совхозной формы этого производства в структуре населения районов возрастает доля сельскохозяйственных рабочих. В районном звене сосредоточена сельская интеллигенция, играющая большую роль в хозяйственной и культурной жизни социалистического села.
Сельская часть рабочего класса выросла с 5,3 млн. в 1937 году до 13,4 млн. в 1970 году и составляет ныне 12,7% всего сельского населения и 37% самодеятельного населения, занятого в сельском хозяйстве. Сейчас более 1/3 лиц, участвующих в сельскохозяйственном производстве,  — это рабочие и служащие2. Учитывая также население городов и поселков в составе районов, следует отметить возрастающую роль районов в решении задач дальнейшего сближения колхозного крестьянства с рабочим классом, укрепления ведущего положения рабочего класса в обществе, сближения труда умственного и физического.
В экономическом отношении современный сельский район представляет значительный хозяйственный комплекс крупных сельскохозяйственных предприятий и связанных с ними перерабатывающих предприятий многих отраслей, основную ячейку системы коммунальнобытового и социально-культурного обслуживания сельского и немалой части городского населения страны. Основу районного хозяйства составляют 30 тыс. колхозов и 16 тыс. совхозов. В среднем на район приходится 15—20 колхозов и совхозов. В отличие от первоначального хозяйственного облика района он теперь не только
1 В 1970 году из 2993 районов, имевшихся в стране, 75 насчитывали до 10 тыс. жителей, 302 — до 20 тыс., 601 — до 30, 559 — до 40, 476 —  до 50, 319 —  до 60, 234 —  до 70, 320 —  до 100 и 107 —  свыше 100 тыс. жителей (см. «Итоги всесоюзной переписи населения 1970 года», т. 1, стр. 134). Таким образом, наибольшее число районов  —  54% приходится на группу с населением от 20 до 50 тыс.; 34% районов имеют свыше 50 тыс. жителей и 12%  —  до 20 тыс. жителей.
2 С. Л. Сенявский, Изменения в социальной структуре советского общества. 1938—1970, «Мысль», 1973, стр. 215 и др.
8


аграрный, но и аграрно-промышленный, или даже промышленно-аграрный комплекс, включающий как сельскохозяйственные предприятия, так и связанные с ними предприятия по переработке сельскохозяйственного сырья, предприятия по производству стройматериалов, товаров широкого потребления, кормов для животноводства и ряд других. Демографические характеристики района определяют эффективность функционирования на его базе разветвленной системы коммунальнобытовых предприятий и социально-культурных учреждений, для которых масштабы сельсовета, поселка или даже малого города недостаточны. Социальная и экономическая структура современного района определяет главные особенности строения и деятельности районного Совета депутатов трудящихся и его исполнительного аппарата.
Социалистический строй, присущие ему высокие темпы экономического и социального прогресса вызвали коренные изменения в развитии и облике городов, составляющих территориальную и социально-экономическую базу городских Советов депутатов трудящихся. Индустриализация, культурная революция, освоение природных ресурсов, научно-технический прогресс вызвали в нашей стране бурный рост городов и городского населения. За годы Советской власти выросли сотни новых городов, поднялись к жизни многие захолустные поселения, намного возросло число крупных и крупнейших городов.
Перед революцией, в 1913 году, городское население составляло 18% всего населения России. Между тем в 1973 году, т. е. всего через 60 лет, доля городского населения в СССР была уже 59%. Из 250 млн. жителей нашей страны 125,4 млн. проживают в городах и 20,7 млн. —  в поселках городского типа (на 1 января 1973 г.). Если же учесть и тех граждан, которые, проживая в пригородных сельских местностях, трудятся в городах (а их только в УССР насчитывается примерно 24% самодеятельного сельского населения), то понятно, какую огромную роль играют города как центры сосредоточения и притяжения населения в нашей стране. В 1926 году в СССР имелось 709 городов, а к 1974 году, т. е. менее чем за 50 лет, их число возросло до 1999, т. е. в 2,8 раза. Сейчас 24 города имеют более 500 тыс. жи-
9


гелей, а 11 — более 1 млн., 201 город насчитывает от 100 до 500 тыс. жителей, 203 —  от 50 до 100 тыс. и 1561 город  —  менее 50 тыс. жителей. Степень концентрации городского населения характеризуется тем, что в 236 крупных городах (14% городов) проживают 83 млн. человек, т. е. более % населения городов. При это-м совокупная территория, занимаемая городами, составляет примерно 80 тыс. км2  —  менее 1 % территории СССР, однако это больше, чем, например, территория Бельгии, Дании, Швейцарии или Нидерландов1.
В социальном отношении значение городов определяется сосредоточением в них основной массы рабочего класса — ведущей силы социалистического общества, а также большей части интеллигенции. Города  —  экономические и культурные центры, играющие решающую роль в экономической и культурной жизни страны, в обеспечении научно-технического прогресса. Здесь расположено подавляющее большинство предприятии местного, союзно-республиканского и союзного подчинения, коммунальных служб, сосредоточена основная часть государственного жилого фонда, имеется развитая сеть медицинских, культурно-просветительных учреждений, вузов и научных центров. Высокий уровень экономического и социального развития городов определяет их ведущее положение в решении проблем дальнейшего сближения классов рабочих и крестьян в социалистическом обществе, в ликвидации существенных различий между городом и селом.
Современный социалистический город, особенно крупный, является сложной системой, характеризующейся многоотраслевым хозяйством, которое управляется на основе сочетания отраслевого и территориального принципов. В нем выделяются предприятия и организации, находящиеся непосредственно в городском подчинении, другая часть объектов городского хозяйства, хотя и связана с обслуживанием нужд города, находится непо-
1 См. «Народное хозяйство СССР в 1972 г.», «Статистика». 1973, стр. 7, 32; «СССР. Административно-территориальное деление союзных республик», М., 1974; «Планирование социального развития городов (к Всесоюзному координационному совещанию)», М., 1973,
стр, 152, 159.
10


средственно в подчинении вышестоящих органов. Наконец, в городах имеются предприятия и организации вышестоящего подчинения, прямо не связанные с удовлетворением потребностей города. Наряду с этими особенностями городской экономики на управление городом накладывает отпечаток ее общая ориентация. Многие города являются индустриальными центрами. Среди них имеются города с многоотраслевым профилем экономики и с более узкой специализацией, например с преобладанием автомобилестроительной индустрии, горнорудных предприятий, транспортные центры и т. п. Из непромышленных городов можно выделить города  —
центры сельскохозяйственных территорий, города-курорты, научные центры. В общем, хозяйство больших городов является одним из наиболее сложных объектов управления.
В зрелом социалистическом обществе продолжается быстрое развитие городов, начало которому положила индустриализация страны. Особенно высокие темпы роста свойственны крупным городам. Население городов с численностью более 500 тыс. человек в 1973 году составило 160% к 1959 году. При этом крупнейшие промышленные и культурные центры — ядро тяготеющих к ним пригородных зон расселения. В эти городские агломерации входят средние и малые промышленные города, поселки городского типа и дачные поселения, села. Многие из жителей пригородных зон работают в городах — центрах агломераций, получают от городского хозяйства различные услуги1.
Особым видом городских территорий являются внутригородские районы, создаваемые в крупных городах для удобства управления и усиления связей городских органов с населением. На 1 января 1974 г. в СССР на районы подразделялась территория 128 городов, а общее число районов в городах составило 538.
Как административно-территориальные единицы районы и города характеризуются положением в систе-
1 Так, в Москве работает 36% жителей Подмосковья, в Ленинграде — 31 % жителей пригородной зоны Ленинградской агломерации, в Харькове — 31%, Киеве —  26% (см. В. Г. Давидович, Расселение в пригородных зонах, сб. «География населения», вып. 5, М., 1970, стр. 9).
11


ме административно-территориального устройства союзных республик, выражающемся в подчиненности этих подразделений, в их правовых связях с более крупными единицами государственной территории. Подчиненность является важным элементом правового статуса каждой административно-территориальной единицы, влияющим на статус ее государственных органов. В союзных республиках, не имеющих в своем составе областей, автономных областей и краев, а также в автономных республиках районы непосредственно подчиняются республиканским органам, т. е. находятся в центральном подчинении. В союзных республиках, имеющих административные автономные области, районы, находящиеся в границах этих областей, состоят в областном подчинении, а в РСФСР районы, находящиеся на территории национальных округов, — в окружном подчинении. В союзных республиках, в которых лишь часть территории охвачена областным делением, существуют районы как областного, так и центрального подчинения. Так обстоит дело в Грузинской, Азербайджанской, Таджикской, Киргизской ССР.
Если подчиненность районов не зависит от их размеров, социально-экономических особенностей, то положение городов определяется прежде всего с учетом названных объективных факторов. Различаются города республиканского (ССР), областного (а также республиканского АССР, краевого, областного автономных областей, окружного), районного подчинения. К первой группе относятся столичные города, а также крупнейшие в республике промышленные и культурные центры. Вторую группу составляют другие большие города, выделенные из состава районов, в границах которых они фактически расположены. Третью группу — самую многочисленную — составляют города небольшие, как правило, связанные в хозяйственном отношении с жизнью сельских районов, в которые они входят. На 1 января 1974 г. в СССР имелось 82 города республиканского (ССР), 75 республиканского (АССР), 705 краевого, областного, 10 окружного подчинения и 1127 городов районного подчинения. Города, подчиненные непосредственно союзным республикам, немногочисленны. Так, в РСФСР —  это Москва и Ленинград, в УССР — Киев и Севастополь, в БССР — Минск, Узбекской
12


ССР — Ташкент, Казахской — Алма-Ата. В союзных республиках без областного деления число таких городов несколько больше, но, с другой стороны, среди них имеются города с относительно небольшой численностью населения и невысоким экономическим потенциалом. Разумеется, в небольших республиках республиканские органы располагают лучшими возможностями прямого контакта с городами, чем в крупных республиках, насчитывающих десятки областей, сотни районов. Так, в Литовской ССР имеется 9 городов республиканского подчинения, в Молдавской ССР — 9, Латвийской ССР —  7, Армянской ССР —21 (из 23 городов), Эстонской ССР — 6  1. Иногда статус городов республиканского, областного подчинения приобретают небольшие города-новостройки, если они складываются вокруг строящихся промышленных комплексов и имеют четкую перспективу быстрого роста.
Решение вопросов административно-территориального устройства, связанных с районами и городами, производится в порядке, установленном законодательством. Образование, упразднение, изменение границ районов, их наименование и переименование, установление и изменение административных центров осуществляются Президиумами Верховных Советов союзных республик, которые в соответствии с требованиями законов о районных Советах исходят из хозяйственноэкономических и естественно-географических особенностей соответствующей территории, численности населения, интересов его обслуживания и учитывают мнения самих районных Советов. При этом в УССР и в Узбекской ССР Президиум рассматривает вопросы районного деления по представлениям областных Советов, а последние вправе самостоятельно производить изменения границ районов в связи с передачей территории сельских, поселковых Советов по представлениям районных Советов ( в БССР —  с учетом мнения районных Советов, в Эстонской ССР и Латвийской ССР — по представлениям Совета Министров республики). В автономных республиках и автономных областях рай-
1 В Туркменской ССР городов республиканского подчинения нет.
13


онное деление устанавливается самими этими республиками и областями и утверждается Президиумом Верховного Совета союзной республики.
Преобразование населенных пунктов в порода, определение подчиненности городов также производится Президиумами Верховных Советов союзных республик. В Латвийской ССР и Эстонской ССР вопрос решается Президиумом по представлению Совета Министров республики. Что касается городских районов, то законы о городских, районных в городе Советах в различных республиках по-разному определяют порядок их создания и определения границ. Так, в РСФСР образование городских районов осуществляется Президиумом Верховного Совета РСФСР по предложению краевого, областного, городского (города республиканского подчинения) Совета, а в автономных республиках —  Президиумом Верховного Совета АССР с утверждения Президиума Верховного Совета РСФСР. Установление и изменение границ городских районов производится городским Советом с учетом мнения соответствующих районных Советов. В других республиках образование городских районов производится Президиумами по представлению соответствующих городских Советов (БССР, Узбекская ССР, Казахская ССР, Азербайджанская ССР, Литовская ССР, Молдавская ССР, Армянская ССР, Туркменская ССР), по представлению Совета Министров республики (Латвийская ССР) или по ходатайству соответствующего городского Совета и представлению Совета Министров (Эстонская ССР).
В ряде республик законодательство устанавливает критерии для преобразования населенных пунктов в города и перевода городов в областное, республиканское подчинение. Так, согласно Положению о порядке отнесения населенных пунктов в БССР к категориям городов и поселков городского типа, утвержденному Указом Президиума Верховного Совета БССР от 23 апреля 1962 г., к категории городов областного подчинения могут быть отнесены населенные пункты с населением свыше 40 тыс. человек, имеющие развитую промышленность, коммунальное хозяйство, значительный государственный жилой фонд, широкую сеть культурно- просветительных и лечебных учреждений, учебных заве-
14


дений, предприятий торговли, общественного питания и культурно-бытового обслуживания. С учетом значения и перспектив развития города допускается его перевод в категорию городов областного подчинения и при численности населения менее 40 тыс. человек. К городам районного подчинения в БССР могут быть отнесены населенные пункты с населением не менее 6 тыс. человек, из которых абсолютное большинство составляют рабочие, служащие и члены их семей. При этом принимаются во внимание административное значение, перспективы роста населенного пункта, наличие в нем предприятий, коммунально-бытовых и социально-культурных учреждений1. В УССР к городам республиканского подчинения могут быть отнесены крупные экономические, культурные и административные центры с населением свыше 500 тыс. человек, между тем в Молдавской ССР требуемый для этого минимум городского населения — 50 тыс. человек. В РСФСР и УССР минимум населения для отнесения города к областному (в РСФСР и краевому, окружному, республиканскому АССР) подчинению — свыше 50 тыс., а в Киргизской ССР — 30 тыс. жителей. Численность населения и его социальный состав служат определяющими критериями при образовании городов районного подчинения. В РСФСР, например, к этим городам могут быть отнесены культурные и промышленные центры с числом жителей не менее 12 тыс. человек, из которых не менее 85%—рабочие, служащие и члены их семей, в УССР, Молдавской ССР, Киргизской ССР эти цифры составляют соответственно 10 тыс. и преимущественное большинство (в Киргизии — 85%), в Азербайджанской ССР — не менее 5 тыс. жителей. В УССР городские районы могут образовываться в городах с населением
1 См. «Сборник законов Белорусской ССР. 1938—1967», т. 1, стр. 226—227; см. также Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 12 сентября 1957 г. «О порядке отнесения населенных пунктов к категории городов, рабочих и курортных поселков» («Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1957 г. № 1; Положение «О порядке отнесения населенных пунктов к категории городов, поселков городского типа и рабочих поселков Украинской ССР» («Ведомости Верховного Совета Украинской ССР» 1956 г. № 10) и соответствующие акты, принятые в других союзных республиках.
15


более 50 тыс., а в РСФСР — более 100 тыс. жителей1. В СССР ряд городов в процессе развития прошли путь от малых городских или сельских поселений до городов областного и даже республиканского подчинения.
Система районов и городов, их подчиненность определяют строение системы районных, городских органов государственной власти. В принципе каждая административно-территориальная единица имеет собственный орган государственной власти соответствующего вида. Лишь в порядке исключения, допускаемого законами о районных, городских Советах, существуют несовпадения между видом административно-территориальной единицы и Совета, которому она подчинена. Так, в 100 районах в РСФСР, 5  —  в Таджикской ССР и 2 — в Азербайджанской ССР районные Советы не образованы и эти районы находятся в административном подчинении городов, являющихся центрами этих районов2. В 10 из 14 городов районного подчинения в Калининградской области не образованы городские Советы. Управление этими городами осуществляют соответствующие районные Советы депутатов трудящихся. В большинстве случаев районы, управляемые городскими Советами,  —  индустриально-аграрные комплексы с преимущественно городским населением, что и объясняет принятую там форму руководства. Что касается подчинения городов непосредственно районным Советам, то такая практика не получила сколько-нибудь значительного распространения. Как исключение, существует также подчинение городских Советов небольших городов городскому Совету крупного города или даже его районным Советам. Такая подчиненность установлена для некоторых городов пригородной зоны крупнейших индустриальных центров (Зеленоград, подчиненный Московскому городскому Совету, пять городов, подчиненных Ленинградскому городскому Совету, и два — районным Советам Ленинграда).
1 См. подробнее Б. Н. Габричидзе, Городские Советы депутатов трудящихся, «Юридическая литература», 1968.
2 См. ст. 30 Закона РСФСР о городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся, ст. 98 соответствующего Закона Азербайджанской ССР, ст. 97 Закона Таджикской ССР.
16


Указания КПСС о повышении роли районных, городских Советов и их осуществление в законодательстве СССР, союзных и автономных республик
В социалистическом обществе в СССР районы и города выступают как объекты государственного руководства и как самостоятельные социально-экономические и общественно-политические организмы, в рамках которых обеспечивается удовлетворение материальных и духовных потребностей трудящихся, осуществляется их право на участие в управлении государственными делами. Дальнейшее экономическое и социальное развитие районов и городов неотделимо от совершенствования управления ими. Вот почему партия придает первостепенное значение расширению функций, углублению демократических основ организации и деятельности районных и городских Советов депутатов трудящихся, усилению партийного руководства их работой.
Мощным стимулом для развертывания активности районных, городских Советов явились указания XXIII и XXIV съездов КПСС об укреплении местных органов власти, повышении их роли в решении народнохозяйственных задач. Забота партии о районном и городском звене представительных органов власти нашла яркое воплощение в постановлении ЦК КПСС от 5 марта 1971 г. «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся», наметившем научно обоснованную программу мероприятий по расширению прав, укреплению материальнофинансовой базы и развитию демократических начал руководства этих органов подведомственными им вопросами жизни районов и городов.
В основу указаний ЦК КПСС о повышении роли районных и городских Советов положена ленинская идея полноты власти Советов. «Районные и городские Советы, — говорится в постановлении, — как полномочные органы государственной власти призваны решать на своей территории все вопросы местного значения, координировать и контролировать в пределах своей компетенции работу всех предприятий и организаций независимо от их ведомственной подчиненности». Характерными особенностями постановления являются рас-
2 Заказ 6932
17


смотрение узловых вопросов городских и районных Советов в единстве проблем компетенции и организации работы этих органов, сочетание в нем перспективных и текущих задач, постановка четких целей и определение средств их достижения.
Важнейшим требованием постановления, имеющим большое теоретическое и практическое значение, является обеспечение правовой и материально-финансовой базы осуществления районным, городским Советом всесторонней координации развития района, города как целостных социально-экономических общностей, в которых независимо от ведомственной подчиненности взаимосвязаны и взаимодействуют все организации сферы производства и сферы услуг, все предприятия и учреждения, государственные и общественные организации. Экономические и социальные проблемы районов и городов носят комплексный характер. Здесь слиты вопросы рационального использования природных и трудовых ресурсов, производства и распределения продукции, повышения производительности труда и лучшего удовлетворения культурно-бытовых запросов населения. Отнесение предприятий и учреждений к различным отраслям, управляемым министерствами и ведомствами, служит надежным средством установления единства хозяйственной и технической политики в отрасли. Однако, как подчеркнул XXIV съезд КПСС, отраслевой принцип управления в современных условиях должен все более сочетаться с развитием межотраслевых, горизонтальных связей, а отраслевое планирование должно оптимально сочетаться с планированием территориальным. Ответственность местных Советов как органов власти на соответствующих территориях за их экономическое и социальное развитие, за правильное сочетание в руководстве общегосударственных и местных интересов предполагает наделение их соответствующими правами и обязанностями, повышение взаимной заинтересованности Совета и неподчиненных ему организаций в лучшем выполнении их задач.
Исходя из этого, ЦК КПСС указал на необходимость усиления внимания районных, городских Советов вопросам комплексного развития хозяйства районов и
городов, правильной специализации и размещения промышленных и сельскохозяйственных предприятий, мак-
18


симального использования местных ресурсов для расширения производства и повышения его интенсивности. Советы, подчеркивается в постановлении ЦК КПСС, должны активизировать свою деятельность по оказанию помощи предприятиям и организациям в проведении в жизнь принципов хозяйственной реформы, усилить контроль за соблюдением ими требований законности. ЦК КПСС особо подчеркнул ответственность районных Советов за состояние сельскохозяйственного производства, работу колхозов и совхозов. Выполнение намеченной партией широкой программы по ускоренному развитию сельского хозяйства на основе всемерного укрепления его материально-технической базы, по улучшению охраны и использования земельных угодий, использования техники, удобрений и кормов, повышению эффективности общественного производства в колхозах и совхозах, по обеспечению значительного роста производительности труда и снижению себестоимости сельскохозяйственной продукции, по внедрению в производство достижений науки и передового опыта — важнейшая задача этих Советов.
Отметив первостепенное значение в развитии хозяйства городов и районов сферы социалистического производства, ЦК КПСС вместе с тем обратил внимание районных, городских органов власти на сферу обслуживания  — неотъемлемую часть хозяйственного комплекса каждого района и города. «Создание хороших условий труда, быта и отдыха советских людей — важная социальная задача Советов, осуществление которой будет способствовать дальнейшему повышению производительности общественного труда, закреплению кадров на производстве, последовательному улучшению дела коммунистического воспитания трудящихся»,  —  говорится в постановлении ЦК КПСС. Гармоническое развитие хозяйства городов и районов на основе правильного сочетания производственных и непроизводственных отраслей хозяйственной жизни, различных видов обслуживания, рационального их размещения невозможно без постоянного объединения усилий районных, городских Советов как органов территориального руководства и неподчиненных им предприятий, организаций, во множестве отношений, связанных с жизнью территории, на которой они расположены. Исходя из роли местных
2*
19


органов власти как организующих центров экономического и социального развития административно-территориальных единиц, ЦК КПСС указал на необходимость активизировать деятельность городских, районных Советов по координации работы всех расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций по жилищному, коммунальному строительству, строительству объектов социально-культурного и бытового назначения, производству товаров народного потребления и местных строительных материалов, по разработке и проведению других мероприятий, связанных с обслуживанием населения. Должен быть усилен государственный контроль Советов за выполнением планов жилищного, коммунального строительства, строительства объектов социально-культурного и бытового назначения, осуществляемого по линии министерств и ведомств, за качеством и комплексностью строительства, за соблюдением генеральных планов городов и планов застройки других населенных пунктов, за состоянием и правильной эксплуатацией ведомственного жилого фонда и объектов коммунального хозяйства. В целях усиления координации районными, городскими Советами строительства объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения, осуществляемого по линии неподчиненных организаций, ЦК КПСС предложил шире внедрять практику объединения средств, выделенных на эти цели, выполнения исполкомами обязанностей заказчика по этим видам строительства.
Наряду с усилением влияния на неподчиненные предприятия и учреждения важным направлением в обеспечении районными, городскими Советами комплексного развития экономики и культурной жизни на подведомственных им территориях является намеченный партией курс на дальнейшее укрепление материальнохозяйственной и финансовой базы районных, городских органов власти. В его основе лежит требование ленинского принципа демократического централизма о правильном сочетании общегосударственных и местных интересов, централизма и децентрализации в государственном руководстве. В целях усиления самостоятельности и развития инициативы районных, городских Советов, увеличения их возможностей по организации местного хозяйства ЦК КПСС признал необходимым
20


дополнительную передачу в районное, городское подчинение предприятий, учреждений, организаций вышестоящего подчинения, обслуживающих преимущественно население данного района или порода. Наряду с этим предусматривается дальнейшее сосредоточение в ведении этих Советов принадлежащего предприятиям, учреждениям, организациям государственного жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, обслуживающих население городов и поселков. Соответственно должны быть разработаны условия и установлены сроки постепенной передачи Советам этих объектов при одновременном укреплении материальной и ремонтно-строительной базы исполкомов Советов.
Учитывая тесную взаимосвязь между развитием функций Советов и состоянием их финансовой базы, ЦК КПСС отметил, что задачей Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик является принятие необходимых мер для укрепления доходной базы бюджетов, районных, городских Советов, расширения источников финансирования и увеличения средств, оставляемых в распоряжение районных городских органов власти. Важной мерой в этом направлении служит передача в бюджеты районов и городов части прибыли предприятий и хозяйственных организаций республиканского, краевого и областного подчинения. ЦК КПСС подчеркнул, что такой порядок будет содействовать повышению заинтересованности местных Советов в результатах работы этих предприятий и организаций, активизирует участие последних в развитии городского и районного хозяйства.
Районные, городские Советы — неотъемлемая часть системы социалистической демократии. Говоря о необходимости совершенствования работы районных, городских Советов, ЦК КПСС указал, что оно должно проводиться на основе строгого соблюдения принципов социалистической демократии, постоянного расширения участия масс в деятельности Советов. Постановление ЦК КПСС нацеливает районные, городские Советы на максимальное использование демократических институтов советской представительной системы — сессий, отчетов депутатов и должностных лиц перед населением, массовых обсуждений, наказов, развитие гласности в работе Советов. Вместе с тем важным средством дальнейшей активизации деятельности этих Советов, укрепления демократических
21


начал и обеспечения законности в их деятельности является улучшение руководства работой районных, городских Советов и их исполнительно-распорядительных органов, осуществляемого Президиумами Верховных Советов и Советами Министров союзных республик.
Во всей истории Советов надежной гарантией их развития в соответствии с условиями и нуждами социалистического общества, прочной их связи с трудящимися массами выступает руководство КПСС. На районные, городские комитеты партии в первую очередь ложится ответственная задача по реализации указаний ЦК КПСС о повышении роли районных, городских Советов депутатов трудящихся, поставленная перед партийными органами на местах. Постановление ЦК КПСС обязало районные, городские комитеты партии повседневно заботиться о повышении роли и авторитета Советов, поддерживать и развивать их инициативу с тем, чтобы эти органы власти несли всю полноту ответственности за решение вопросов, отнесенных к их компетенции. Партийные организации, руководствуясь ленинскими принципами, должны всегда иметь в виду, что по уровню работы Советов население нередко судит о всей политике и о демократическом характере Советского государства, «...Все, что связано с Советами, с Советской властью, было и остается делом всей партии», эти слова постановления ЦК КПСС как нельзя лучше выражают неустанную заботу партии об укреплении демократических устоев социалистического общества, механизма народовластия и его стержневого звена — Советов общенародного государства.
Важнейшим практическим шагом по реализации указаний ЦК КПСС стало законодательное урегулирование основных вопросов организации и деятельности районных, городских Советов. Первостепенное значение этих мероприятий связано с тем обстоятельством, что до 1971 года фактически не было единой системы законодательства о районных, городских Советах. Лишь в шести республиках в 1957—1959 гг. были утверждены Положения об этих органах власти1. Объем прав, закрепленный Положения-
1 В УССР, БССР, Узбекской ССР, Азербайджанской ССР, Молдавской ССР, Армянской ССР были приняты Положения о районном Совете; в Узбекской ССР, Азербайджанской ССР, Молдавской ССР — о городском; в УССР, БССР, Армянской ССР — о городском, районном в городе Совете.
22


ми за районными, городскими Советами, не обеспечивал им должных возможностей для эффективного решения комплексных проблем хозяйственного и социально-культурного строительства, координации работы неподчиненных организаций.
Характерными особенностями нового законодательства о районных, городских Советах, приведшего правовую базу их деятельности в соответствие с современными условиями и требованиями, были: использование в этих целях как союзных, так и республиканских законодательных актов, широкое участие самих местных Советов и общественности в подготовке проектов, закрепление союзными республиками правового статуса местных Советов в актах высшей юридической силы — законах.
19 марта 1971 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указы «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся», «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов депутатов трудящихся». Одновременно постановлением Президиума были одобрены Примерные положения о районном Совете и о городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся, имевшие рекомендательный характер и рассчитанные на оказание помощи республикам в подготовке соответствующих республиканских законодательных актов и единообразном решении общих вопросов, организации и деятельности районных, городских органов власти. 5 марта того же года Совет Министров СССР принял постановление «О мерах по укреплению материально-финансовой базы исполкомов районных, городских Советов депутатов трудящихся», которым предложил Госплану и Госснабу СССР, Советам Министров союзных республик провести комплекс мероприятий по расширению функций исполкомов в области хозяйственного строительства, увеличению доходов районных, городских бюджетов, совершенствованию структуры и организации работы исполнительного аппарата1.
Принятие правовых актов о сельских, поселковых (1967 г.) и о городских, районных Советах высшими органами государственной власти и управления Союза ССР обусловлено рядом причин. Во-первых, как неотъемле-
1 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1971 г. № 12, ст. 133; СП СССР 1971 г. № 5, ст. 37.
23


мая часть системы представительных органов социалистического государства — политической основы СССР местные Советы составляют предмет заботы не только соответствующих союзных республик, но и Союза ССР, который, исходя из принципов и норм Конституции СССР, обеспечивает единство основных начал организации и деятельности Советов снизу доверху, определяет общее направление их развития в соответствии с курсом партии1. Во-вторых, отношения местных Советов, в том числе и районных, городских органов власти, с расположенными на их территории предприятиями, организациями союзного подчинения могут быть урегулированы только союзным законодательством и в соответствии с ним. В актах Президиума Верховного Совета СССР был обобщен современный опыт работы Советов, отражены те вопросы, которые следовало единообразно решить во всех республиках2.
Вслед за изданием союзных указов и примерных положений во всех союзных республиках в 1971 году Верховными Советами были приняты законы о районных и городских, районных в городах Советах депутатов трудящихся, разработанные в соответствии с указами Президиума Верховного Совета СССР и с учетом особенностей и опыта каждой республики. Советами Министров союзных республик были в свою очередь изданы постановления о мерах по укреплению материально-финансовой базы исполкомов районных, городских Советов, направленные на реализацию одноименного постановления Правительства СССР. В последующем законы о районных, городских Советах были приняты и в автономных республиках. Таким образом, в развитии законодательства о местных Советах был сделан новый важный шаг. Урегулирование статуса сельских, поселковых, а затем районных, городских, районных в городах Советов актами высшей юридической силы — законами подчеркивает ведущую роль представительных органов власти в механизме социалистического государства и служит утвержде-
1 См. «Правовое проблемы дальнейшего совершенствования представительных органов государственной власти», изд-во МГУ, 1973, стр. 86.
2 См. «Работу Советов —  на уровень новых задач», изд-во «Известия», 1973, стр. 267.
24


нию в практике советского строительства принципа, согласно которому правовая регламентация основных сторон организации и деятельности этих органов должна осуществляться актами высших представительных учреждений — Верховных Советов.
Законы союзных республик о районных и о городских, районных в городах Советах депутатов трудящихся, как и все другие законы, «в обобщенной, концентрированной форме выражают волю народа и государства, обеспечивают движение общества по заданному курсу»1. Их идейно-теоретической базой являются ленинская теория Советов, принципиальные, научно обоснованные выводы Программы КПСС, XXIII и XXIV съездов партии о развитии политической организации зрелого социалистического общества, системы социалистической демократии.
В новых законах впервые в развернутом виде закреплены основные принципы организации и деятельности районных и городских Советов, характеризующие их природу и назначение. Они отражают содержание деятельности этих Советов, их положение в системе государственных органов и порядок их работы. Исходными для этих принципов являются общие демократические принципы Советской государственности — постоянного, решающего участия масс в управлении государством, демократического централизма, социалистической законности, социалистического интернационализма. Соответствующие положения законов являются одновременно и формой их конкретизации применительно к районным, городским Советам и гарантиями их осуществления в работе этих органов.
Законы закрепляют принцип полноты прав и самостоятельности соответствующих Советов в руководстве делами районного, городского значения. В них устанавливается, что районный, городской, районный в городе Совет решает в пределах прав, предоставленных законом, все вопросы местного значения, руководит на своей территории государственным, хозяйственным, социальнокультурным строительством, утверждает народнохозяйственный план и бюджет соответствующей административно-территориальной единицы, осуществляет руководст-
1 Л. И. Брежнев, Ленинским курсом. Речи и статьи, т. 3, Политиздат, 1972, стр. 48.
25


во подчиненными органами управления, предприятиями, учреждениями, организациями, обеспечивает соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан, содействует усилению обороноспособности страны. Вместе с тем как орган единой государственной власти районный, городской, районный в городе Совет не ограничен в своей деятельности чисто местными вопросами, отношениями с подчиненными ему организациями. На своей территории он олицетворяет власть государства и служит инструментом общегосударственного руководства, проведения политики партии, государственных мероприятий. Законы закрепляют принцип верховенства Совета в управлении жизнью и развитием района, города, городского района. Он находит выражение в установленной законами обязательности решений и распоряжений Совета и его исполнительного комитета, принятых ими в пределах предоставленных прав, для всех предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории деятельности Совета, для всех должностных лиц и граждан. Юридической гарантией осуществления этого требования служит закрепленное законами право Совета и его исполкома входить в соответствующие вышестоящие органы с представлениями о наложении на руководителей неподчиненных Совету организаций дисциплинарных взысканий за неисполнение актов Совета и исполкома, вплоть до освобождения виновных от занимаемой должности. Для рассмотрения таких представлений и извещения Совета о результатах рассмотрения установлен месячный срок.
Другим важнейшим выражением и одновременно действенной гарантией принципа верховенства Совета в управлении районом, городом или городским районом служит законодательное закрепление за ним права координации и контроля деятельности всех расположенных на его территории предприятий, учреждений, организаций в сфере коммунально-бытового и социально-культурного строительства, производства товаров народного потребления и в других областях, связанных с обслуживанием населения района, города. Законы подчеркивают, что Совет, в пределах его прав, осуществляет контроль за работой расположенных на его территории неподчиненных организаций, а также кооперативных объединений и за соблюдением ими законности. Исходя из объективной не-
26


обходимости согласования в пределах административно- территориальных единиц всего хозяйственного и социально-культурного строительства, осуществляемого по линии Совета и различных ведомств, законы придают координационной и контрольной функциям местных Советов особое значение. Это обстоятельство подчеркивается тем, что в числе новых полномочий, которые законы закрепили за районными, городскими Советами, большинство составляют права, связанные с усилением воздействия этих органов власти на деятельность неподчиненных им предприятий, учреждений и организаций.
В новых законах в соответствии с принципом демократического централизма четко определено положение районных, городских, районных в городе Советов как подразделений единой системы органов государственной власти и подлинно представительных учреждений. Вопросы местного значения Совет решает, исходя из общегосударственных интересов и интересов трудящихся района, города. В своей деятельности он руководствуется актами высших органов государственной власти и управления Союза ССР и соответствующей союзной, автономной республики, решениями вышестоящих местных Советов и их исполнительных комитетов. Вместе с тем каждый Совет вправе участвовать в обсуждении вопросов, значение которых выходит за пределы чисто местных интересов, вплоть до вопросов республиканского и общесоюзного значения. В решении местных дел Совет учитывает исторические, экономические, географические и иные местные особенности.
В законах о районных, городских, районных в городах Советах получили развернутое воплощение демократические начала формирования и организации работы этих представительных органов. Углубление и развитие этих начал в новейшем законодательстве является одной из важных мер по развитию демократии в зрелом социалистическом обществе, полному выявлению преимуществ социалистических институтов народного представительства. Законы устанавливают, что деятельность Советов строится на основе коллективности руководства, гласности, регулярной отчетности депутатов перед избирателями и исполнительных комитетов, отделов и управлений перед Советом и населением, широкого привлечения трудящихся к участию в работе Совета. Каждый Совет должен
27


вести работу в тесном контакте с местными органами общественных организаций. Во всех законах вопросы участия населения в деятельности районных, городских Советов выделены в особых разделах.
Важной чертой новых законов является полнота регулирования всех основных сторон организации и деятельности районных, городских органов власти. В них в неразрывном единстве установлены полномочия и организационные формы деятельности Советов, наиболее подробно (по сравнению со всем предшествующим законодательством) определены функции этих органов по руководству различными отраслями хозяйственного и социально-культурного строительства, установлена система правовых гарантий эффективности руководства, очерчены направления дальнейшего развертывания активности районных, городских, районных в городах Советов.
Значительное сходство районных, городских Советов как узлового звена государственных органов на местах обусловило совпадение большинства полномочий и предметов ведения районных и городских Советов. Вместе с тем законы учитывают специфику хозяйственной основы районов и городов. В законах о районных Советах особо выделены полномочия этих органов власти в области сельского хозяйства, землепользования, водопользования, лесного хозяйства и охраны природы.
В законах о городских, районных в городах Советах депутатов трудящихся при определении правового статуса городов учитываются различия в их значении и размерах. Городские  Советы городов республиканского (союзной и автономной республики), краевого, областного подчинения обладают наиболее широкими полномочиями, подробно урегулированными в законах. Что касается городских Советов городов районного (в РСФСР — и окружного) подчинения, то законы, устанавливая их основные полномочия, указывают при этом, что такие Советы могут осуществлять и другие полномочия, предусмотренные для городов республиканского, краевого, областного подчинения, в пределах, устанавливаемых законодательством Союза ССР и соответствующих республик.
Полномочия городских Советов городов районного подчинения изложены в соответствующих разделах законов в сжатом виде, причем в них более детально сформулированы права, связанные с планированием, бюджетно-
28


финансовой работой, охраной законности, с расширением функций Советов в этих областях их деятельности. Некоторые полномочия, закрепленные за Советами городов республиканского, областного подчинения, не упоминаются в перечне прав и обязанностей Советов городов районного подчинения (например, право рассматривать планы размещения, развития и специализации предприятий и сооружений коммунального хозяйства вышестоящего подчинения, проекты планов производства товаров народного потребления и местных строительных материалов). Но коль скоро законодательство не предусматривает конкретных ограничений, Советы городов районного подчинения могут осуществлять эти и другие полномочия, закрепленные за городами более высокого ранга.
Во всех законах о городских, районных в городах Советах содержатся особые главы о правах и обязанностях районных Советов в городах. Поскольку городской район  — неотъемлемая часть самого города, созданная для удобства управления и приближения органов власти к населению, полномочия Совета городского района в принципе сходны с полномочиями городского Совета. Помимо полномочий, непосредственно перечисленных в законе, районный в городе Совет может осуществлять и другие права и обязанности городских Советов, за исключением полномочий, которые связаны с решением вопросов общегородского значения и обеспечением единства в развитии городского хозяйства. При этом городской Совет решает вопросы развития городского хозяйства, планировки и застройки города, работы городского транспорта и другие наиболее важные вопросы хозяйственного и социально-культурного строительства города с учетом мнений районных в городе Советов депутатов трудящихся.
В настоящее время в ряде крупных городов проведены мероприятия по расширению прав районных Советов города, передаче в их подчинение хозяйственных организаций и социально-культурных учреждений районного значения. Комплекс таких мероприятий был проведен, например, в г. Риге городским Советом с учетом рекомендаций специалистов Института государства и права Академии наук СССР.
Во всех союзных республиках в соответствии с союзными указами и примерными положениями законы единообразно решают основные вопросы организации и дея-
29


тельности районных, городских Советов, содействуя укреплению единства системы представительных органов общенародного государства, лучшему осуществлению ими общегосударственных задач. Вместе с тем законы каждой республики имеют свои особенности, отвечающие условиям и опыту республики, специфике ее экономики, истории и т. п. Некоторые различия касаются компетенции соответствующих Советов. Например, законы о районных Советах отдельных республик Закавказья и Средней Азии определяют полномочия этих Советов в деле рационального использования орошаемых земель, ирригационных сооружений, предохранения почв от заболочивания и засоления. Значительная группа различий связана с регулированием организации работы Советов, укреплением их связей с населением, общественностью. Они касаются проведения сессий, организации работы комиссий Советов и депутатов, руководства деятельностью исполкомов нижестоящих Советов и ряда других вопросов. В тринадцати из двадцати автономных республик законы не определяют компетенции районных Советов в городах в связи с отсутствием там городов с районным делением1.
Законы о районных, городских Советах вместе с другими актами Союза ССР и союзных республик обеспечивают этим органам власти широчайшие возможности для практического решения вопросов дальнейшего развития хозяйства, повышения благосостояния и культуры народа. Новой вехой в законодательном регулировании работы Советов явился Закон СССР о статусе депутатов Советов депутатов трудящихся,  в соответствии с которым Президиумами Верховных Советов союзных республик в законы о сельских, поселковых, районных и городских Советах были внесены необходимые изменения, касающиеся расширения полномочий и совершенствования демократических форм деятельности народных избранников. Согласно законам о районных, городских Советах Советы Министров союзных, автономных республик призваны утвердить Положения об отделах и управлениях исполкомов. Такие Положения уже имеются в ряде республик. Они направлены на развитие научных
1 См. П. Пигалев, Законодательство о Советах в действии, «Советы депутатов трудящимся» 1972 г. № 3.
30


основ управленческой деятельности, усиление контроля Советов и населения за работой исполнительных органов.
Новое законодательство закрепило передовой опыт, накопленный районными, городскими Советами в зрелом социалистическом обществе, в обстановке всенародной борьбы за решение сложных задач коммунистического строительства. Лучшие начинания, бывшие в свое время достоянием отдельных местных Советов, стали законодательно закрепленными общими требованиями ко всем районным и городским органам власти. «Жизнь, потребности общества, — подчеркивал Генеральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Брежнев, выступая на предвыборном собрании трудящихся Бауманского избирательного округа Москвы, — диктуют необходимость подходить к оценке работы Советов, как и всех других организаций, с более высоких позиций, с критериями сегодняшнего, а не вчерашнего дня»1. За несколько лет, прошедших со времени принятия новых законов, убедительно проявилось их благотворное воздействие на практику советской работы в районах и городах. Советы, их исполнительные органы, депутаты приложили немало усилий для того, чтобы «освоить» новые полномочия районных и городских органов власти с максимальной эффективностью, перестроить организацию своей работы в духе неуклонного соблюдения демократических принципов и норм нового законодательства. Полная и последовательная реализация всех возможностей, предоставленных законами в интересах дальнейшего улучшения руководства хозяйственной и социально-культурной жизнью районов и городов, представляет важнейшую насущную задачу районных и городских Советов, решаемую ими при постоянном содействии и под руководством партийных органов и вышестоящих Советов, при широком использовании инициативы и передового почина депутатов, сотрудников советского аппарата и общественности.
1 Л. И. Брежнев, Ленинским курсом, т. 3, стр. 51.
31


Глава II
ПОЛНОМОЧНЫЕ, РЕШАЮЩИЕ ОРГАНЫ
Расширение функций районных, городских Советов в области хозяйственного и социально-культурного строительства
Современный период развития районных, городских Советов характеризуется значительным усилением их влияния на все хозяйственное и социально-культурное строительство на местах. Повышение роли этих и других местных Советов в руководстве социалистической экономикой и культурной жизнью — закономерное явление. Оно вытекает из демократической природы социалистического строя, обусловлено требованиями научного управления государственными делами в обстановке неуклонного роста производительных сил, научно-технического прогресса, подъема культуры и благосостояния народных масс в зрелом социалистическом обществе. Ленинское определение Советов как полномочных, решающих органов точно определяет положение представительных учреждений социалистического государства. Советы располагают теперь наибольшими за всю свою историю правовыми, материальными и организационными возможностями для обеспечения экономического и социального прогресса.
Расширение функций районных, городских Советов, под которыми в науке принято понимать направления их деятельности, имеет две взаимосвязанные стороны. Это, во-первых, развитие прав и обязанностей Советов — предоставление новых полномочий, детализация и уточнение существующих правовых средств их руководящей деятельности и, во-вторых, «освоение» имеющихся прав, более
32


полное и активное осуществление компетенции, установленной законодательством для районных, городских органов власти. Как известно, XXIV съезд КПСС в своей резолюции особо подчеркнул, что «Советы должны еще полнее осуществлять свои функции, оказывать действенное влияние на развитие экономики и культуры, подъем народного благосостояния, настойчивее заниматься вопросами социально-бытового обслуживания населения, охраны общественного порядка»1.
Опираясь на указания КПСС, претворяя в жизнь требования законодательства, районные, городские Советы повышают свою активность на всех участках жизни подведомственных им территорий. Расширение их функций характеризуется количественными и качественными сдвигами. Сейчас эти Советы более полно охватывают своим руководством процессы хозяйственного, социальнокультурного строительства в городах и районах. В их работе заняла важное место функция комплексного экономического и социального развития районов и городов. Сопоставление прежних Положений о местных Советах с  действующи ми законами показывает, что определились и некоторые другие новые направления работы районных, городских органов власти, а прежние направления получили более глубокое содержание. Так, для городских Советов закон в качестве самостоятельных участков руководства выделяет бытовое обслуживание, осуществление полномочий в области труда и подготовки кадров, а у районных Советов — полномочия в области землепользования, водопользования, лесного хозяйства и охраны природы2. Регулирование полномочий Советов в каждой из основных сфер их деятельности в значительно большей мере, чем прежде, отвечает требованию соответствия прав, обязанностей и ответственности. В каждой из подведомственных ему сфер районный, городской Совет располагает теперь необходимым «комплектом» полномочий, обеспечивающих конкретность и действенность его руководства подчиненными организациями и влияния на работу неподчиненных предприятий, организаций и учреж-
1 «Материалу XXIV съезда КПСС», стр. 204.
2 В Положениях о районных, городских Советах, принятых в 50-х годах, эти участки деятельности Советов особо не выделялись, а соответствующие полномочия, рассредоточенные по различным статьям, не были столь широкими и конкретными.
3 Заказ 6932
33


дений, расположенных на его территории. При этом расширился круг дел, которые Совет может решать самостоятельно или принимать участие в их решении другими компетентными органами. Разумеется, его роль в каждом случае зависит от характера выполняемых задач, подчиненности организаций, с которыми он взаимодействует. В отношении подчиненных организаций Совет осуществляет руководство, т. е. всестороннее государственно-властное воздействие на их развитие и все стороны их работы, его влияние на неподчиненные организации выражается в координации, т. е. согласовании их деятельности и развития, контроле, наблюдении и содействии. Такая гибкая, дифференцированная по степени, формам и методам система объединения и направления Советом жизнедеятельности различных организаций, определяющих хозяйственный потенциал и уровень социально-культурного развития районов и городов, открывает реальные перспективы для планомерного управления районом или городом как единым экономическим и социальным организмом.
Планирование. Ключевым направлением развития функций районных, городских Советов на современном этапе является усиление плановых начал в решении ими комплексных задач хозяйственного и социально-культурного строительства на подведомственных территориях. Планирование, осуществляемое местными органами государственной власти, служит непременным элементом всей системы народнохозяйственного планирования в Советском социалистическом государстве. На этом управленческом уровне, в этом территориальном звене разрабатываются все виды планов; отраслевое планирование объединяется планированием сводным, а планы по подчиненному местному Совету хозяйству сочетаются с планами неподчиненных ему организаций, создавая основу всей системы территориального планирования.
В деятельности районных, городских Советов планирование выступает в качестве одного из главных методов осуществления возложенных на эти органы народнохозяйственных задач и как одна из главных самостоятельных функций или элементов, из которых складывается процесс руководства Совета подведомственными ему делами. Полномочия Совета в области планирования состав-
34


ляют особый участок его компетенции, специально выделенный в законах о районных, городских органах власти. Они обеспечивают государственно-властный характер планового воздействия Совета и его органов на положение дел на всех участках и в отраслях районного, городского хозяйства и социально-культурного строительства.
Содержание компетенции районных, городских Советов в области планирования определяется их положением как органов государственной власти и особенностями предприятий и организаций, в совокупности составляющих районный, городской народнохозяйственный комплекс. Права и обязанности районных, городских Советов по осуществлению народнохозяйственного планирования, установленные законами, базируются на принципах, которые определены постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 мая 1958 г. «О мерах по улучшению планирования народного хозяйства»1 и решениями сентябрьского Пленума ЦК КПСС (1965 г.) о хозяйственной реформе и организации руководства народным хозяйством на отраслевых началах в сочетании с территориальными.
Планомерное воздействие Совета на подчиненную ему сферу районного, городского хозяйства включает направление деятельности и развития каждого из предприятий и других хозяйственных объектов районного, городского подчинения, планирование развития отраслей, к которым относятся эти объекты, наконец, сводное планирование развития всего хозяйственного и социальнокультурного строительства районного, городского подчинения, служащее разновидностью территориального планирования.
В соответствии с законами к ведению районных, городских Советов относится утверждение перспективных и годовых плановых заданий предприятиям, учреждениям и организациям районного, городского подчинения, а также планов их размещения, развития и специализации. В основу плановых заданий кладутся контрольные показатели, определяемые вышестоящими органами управления, а также инициативные предложения трудовых коллективов. В условиях хозяйственной реформы задания
1 СП СССР 1958 г. № 9.
3*
35


по предприятиям и организациям, переведенным на новый режим, устанавливаются Советами по сокращенному числу показателей, охватывающих главные стороны их работы и определяющих ее экономическую эффективность. Эти задания разрабатываются таким образом, чтобы все возможности предприятий и организаций максимально использовались в интересах общества, чтобы вводились в действие скрытые резервы, развязывалась инициатива трудовых коллективов. Утверждение планов размещения, развития и специализации подчиненных предприятий и других хозяйственных объектов выражает организующую и направляющую роль Совета в формировании и укреплении местного хозяйственного комплекса, составляющего значительный сектор экономической структуры районов и городов страны. Производственнофинансовые планы предприятий, учреждений и организаций Совета сводятся в планы развития отраслей местного хозяйственного и социально-культурного строительства, которые призваны обеспечить единство хозяйственной и технической политики в пределах каждой отрасли.
Главная форма планирования развития районного, городского хозяйства и социально-культурного строительства  — утверждаемые Советом по представлению исполкома сводные перспективные и годовые планы. Они разрабатываются в соответствии с экономической и социальной программой, определенной директивными указаниями партии, государственными планами развития народного хозяйства СССР, союзных и автономных республик, с учетом научных прогнозов и стратегических направлений экономического и социального прогресса в каждом районе и городе. Сводные планы местного хозяйства и социально-культурного строительства районного и городского подчинения — первая ступень всей системы территориального планирования в Советском государстве. Содержащиеся в них задания разбиты по отраслям, отраслевым органам управления местного Совета; они также содержат основные показатели развития хозяйства и социально-культурного строительства нижестоящих Советов  — сельских, поселковых, городских и в этой связи выступают в качестве важнейших актов руководства районного, городского Совета подчиненными ему органами власти низшего звена.
36


За состояние хозяйства местного подчинения районный, городской Совет несет полную ответственность перед вышестоящими органами и населением. Рост этого хозяйства, усложнение его структуры требуют от каждого Совета наращивать эффективность руководства им и в первую очередь настойчиво добиваться совершенствования методов разработки, содержания и формы сводных планов и объединяемых ими иных плановых актов. Насущными проблемами являются для многих Советов обеспечение достаточной напряженности производственно-финансовых планов подчиненных предприятий и организаций, установление правильных пропорций в развитии взаимосвязанных отраслей, например жилищного строительства и коммунально-бытового обслуживания населения, усиление специализации и кооперирования хозяйственных служб.
При всем значении планирования развития подчиненного хозяйства оно далеко не исчерпывает содержания планово-регулирующей деятельности районных, городских органов власти. Такое планирование само по себе не может обеспечить единое направление хозяйственной политики в районе или городе, поскольку многие, причем крупнейшие, предприятия сферы производства и сферы обслуживания имеют свои собственные планы, входящие в систему планирования соответствующих отраслей и возглавляющих их министерств и ведомств. В том, собственно, и состоит главная сторона развития функции планирования в деятельности районных, городских Советов в новом законодательстве, что эти органы наделяются полномочиями координационного характера, в которых выражается их роль высших в районе или городе государственных органов, призванных объединять и согласовывать всю хозяйственную жизнь на своей территории независимо от ведомственной принадлежности предприятий и организаций. Само количество неподчиненных организаций, их вес в жизни районов и городов указывают на необходимость планомерного согласования их деятельности и развития для сохранения и укрепления хозяйственного единства соответствующих территорий, рационального использования природной среды и трудовых ресурсов, удовлетворения потребностей населения. В одном только г. Салавате, например, имеется 330 предприятий, находящихся в подчинении более 70 министерств и ведомств.
37


Многие такие предприятия связаны С обслуживанием района или города, владеют жилищным фондом, коммунально-бытовыми службами, учреждениями культуры. Ориентация таких предприятий исключительно на ведомственные интересы, пренебрежение требованиями и возможностями роста района или города недопустимы.
Законы о районных, городских Советах несут в своих нормах новую прогрессивную концепцию планирования как мощного средства гармонического, согласованного развития различных взаимосвязанных сторон местного хозяйства и социально-культурного строительства. Эта концепция координационного планирования, первоначально сформулированная и примененная в отношении областных, краевых Советов1, с некоторыми изменениями распространена в настоящее время на отношения районных, городских органов власти с расположенными на их территории неподчиненными организациями. Поскольку каждая из них создается, развивается и действует по планам, входящим в систему планирования той или иной отрасли, закон дает Совету возможность непосредственного воздействия на эти планы.
Во-первых, Совет уполномочен рассматривать планы размещения, развития и специализации предприятий вышестоящего подчинения, непосредственно обслуживающих нужды населения: предприятий местной промышленности, бытового обслуживания, торговли, общественного питания, организаций и учреждений культуры, народного образования, здравоохранения, предприятий и сооружений коммунального хозяйства.
Во-вторых, предметом рассмотрения Совета являются проекты планов других организаций вышестоящего подчинения в части, касающейся интересов населения. Сюда входят вопросы жилищного и коммунального хозяйства, строительства дорог, объектов бытового и социально-культурного назначения, производства товаров народного потребления, местных стройматериалов, благоустройства, торговли, общественного питания, народного образования, здравоохранения, культуры и др. В обоих случаях Совет вправе при необходимости вносить свои предложения в соответствующий вышестоящий орган. По всем
1 «Советы депутатов трудящихся» 1974 г. № 1, стр. 85.
38


названным вопросам Совет утверждает сводные плановые показатели, включаемые в сводный план развития городского хозяйства и социально-культурного строительства района, города. Таким образом, сводный план приобретает координационное значение, обеспечивая увязку работы и развития организаций внутри каждой отрасли и межотраслевое согласование независимо от подчиненности каждой из организаций, участвующих в обслуживании нужд населения. С учетом хозяйственного профиля районов законы о районных Советах устанавливают также, что к ведению Совета относится рассмотрение производственно-финансовых планов колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, планов размещения, развития и специализации предприятий и пунктов, осуществляющих приемку сельскохозяйственных продуктов.
В настоящее время во многих районах и городах уже накоплен значительный опыт в осуществлении координационного планирования на базе предоставленных Советам новых полномочий. Все большее число исполкомов и их плановых комиссий регулярно обсуждают проекты планов неподчиненных предприятий и учреждений, добиваясь комплексного решения экономических и социальных проблем. При этом уделяется первоочередное внимание рациональному использованию хозяйственных и трудовых ресурсов, земель, правильному сочетанию строительства производственных объектов с развитием жилищного хозяйства, сферы обслуживания, удовлетворению потребностей в товарах народного потребления, стройматериалах. Показатели предприятий вышестоящего подчинения учитываются при составлении Советами балансов использования трудовых ресурсов, местных стройматериалов и топлива, денежных доходов и расходов населения и т. п.
Координационное планирование не разовое мероприятие, а постоянное направление планового руководства районных, городских органов власти развитием подведомственных им территорий. Хорошим примером систематического применения координационных полномочий, дающего зримый эффект, может служить деятельность Слуцкого районного Совета Минской области. В этом районе складывающийся агропромышленный комплекс представлен колхозами и совхозами, сахарным, консерв-
39


ним, льняным и молочным заводами, мясокомбинатом и мелькомбинатом — предприятиями вышестоящего подчинения. При утверждении плановых заданий 35 колхозам и совхозам района по государственным закупкам сельскохозяйственной продукции исполком районного Совета и его органы тщательно учитывают условия и возможности каждого хозяйства. Исполком дает заключения по производственно-финансовым планам каждого колхоза и совхоза. Предварительно планы анализируются постоянными комиссиями Совета, отделами и управлениями исполкома. Наряду с вопросами лучшего использования земли и техники, внедрения прогрессивных технологических приемов земледелия и животноводства предложения исполкома касались ускорения строительства детских учреждений, дорог, увеличения отчислений в неделимые фонды. Обращалось внимание на согласование планов Совета, колхозов и совхозов в части строительства сельских культурно-бытовых учреждений. При рассмотрении планов неподчиненных промышленных предприятий исполком, его плановая комиссия анализируют, в какой степени планируемые показатели производства согласуются с хозяйственными возможностями и интересами района. Так, на пятилетие Слуцкий льнозавод планировал рост продукции всего на 6%. Между тем за этот же период заготовки льна в районе предусматривалось увеличить на 15%. В вышестоящие органы Советом было сделано представление, направленное на комплексное решение вопроса1.
Реально каждый район и город представляют целостный социально-экономический организм, развивающийся по определенным законам, на которые и должно опираться планирование. «Пришло время рассматривать каждую область, край, район не как рабочую площадку, которая может произвести то-то и то-то для таких-то отраслей, а как крупный хозяйственный комплекс, все звенья которого должны быть строго экономически выверены и по возможности технологически «завязаны» в один хозяйственный конвейер», — пишет первый секретарь Курского обкома КПСС А. Гудков. Между тем неподчиненные
1  Т. Капустин, Самая главная забота, «Советы депутатов трудящихся» 1974 г. № 4.
40


предприятия и организации еще нередко своевременно не сообщают районным и городским исполкомам о своих планах. В целях неуклонного исполнения законоположений о координационных функциях районных, городских органов власти необходимо, чтобы Госплан СССР, плановые органы союзных, автономных республик не принимали к рассмотрению планы министерств и ведомств, пока плановые задания и планы строительства и развития подчиненных им предприятий не будут обсуждены в соответствующих исполкомах1.
Сводный план развития подчиненного Совету хозяйства и социально-культурного строительства, координационные планы — главные звенья системы планирования в районах и городах. Но в эту систему входят и производственно-финансовые планы неподчиненных Совету предприятий и организаций, которые не во всех случаях и не в полном объеме согласуются с планами Совета. Обеспечить упорядоченность и единство этой системы, направить развитие города и района с позиций будущего может лишь комплексный территориальный план, охватывающий всесторонне экономические и социальные проблемы районов и городов, сливающий в единое целое производственную и непроизводственную деятельность всех предприятий, организаций, учреждений независимо от их ведомственной принадлежности. Комплексный территориальный план района и города — высшая и наиболее сложная форма местного планирования, и в перспективе неизбежен переход местных Советов на этот новый рубеж планового руководства. Уже немало районных и городских органов власти под руководством партийных органов в тесном взаимодействии с трудовыми коллективами и общественными организациями ведут успешный поиск в этой области. Одними из пионеров территориального комплексного планирования на местах выступили партийные и советские органы г. Свердловска. Разработанный ими комплексный план развития промышленности и городского хозяйства при участии руководителей предприятий на 1971—1975 и 1976—1980 гг. охватывает сферу материального производства и все виды социально-бытового обслуживания. План согласован
1 «Известия» 2 февраля 1974 г.
41


с соответствующими министерствами и ведомствами, одобрен Госпланом СССР. Требования комплексного плана учитываются при разработке годовых и пятилетних заданий предприятиям города, при распределении капитальных вложений. В тесной связи с мерами по совершенствованию производства планируется строительство жилья, школ, поликлиник и других необходимых служб1. В аналогичном направлении ведется планирование в Москве, Ленинграде, Ульяновске, Казани, Перми и ряде других крупных промышленных центров страны.
Большое значение для совершенствования работы районных, городских Советов в области планирования и особенно сводного и координационного планирования имеет расширение и уточнение функций и полномочий плановых комиссий исполнительных комитетов этих Советов. В РСФСР постановлением Совета Министров республики от 28 марта 1974 г. было отменено прежнее Примерное положение о плановой комиссии исполнительного комитета районного, (городского) Совета, принятое в 1968 году, и утверждены новые Положения отдельно для районного и для городского, районного в городе Совета. В ряду полномочий плановых комиссий Положения предусматривают разработку сводных плановых показателей по вопросам, связанным с удовлетворением потребностей населения в товарах и услугах для включения в планы развития хозяйства и социально-культурного строительства, подготовку по заданию исполнительного комитета и вышестоящей плановой комиссии основных сводных показателей плана комплексного развития хозяйства района, города, подготовку совместно с исполкомами нижестоящих Советов основных плановых показателей развития сел, поселков и городов районного подчинения2.
«Продовольствие — мелкая местная промышленность  — топливо — крупная общегосударственная промышленность и т. д., все эти области связаны тесно, и «ведомственное» разделение их, необходимое для управления государством, приносит вред, если не вести постоянной работы согласования, устранения трений, волокиты, ведомственной узости, казенщины»3. Эти слова
1 «Работу Советов — на уровень новых задач», стр. 274.
2 СП РСФСР 1974 г. № 11.
3 В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 43, стр. 278—279.
42


В. И. Ленина как нельзя лучше определяют значение комплексного территориального планирования и обеспечивающих его мероприятий — систематического изучения состояния и тенденций экономической жизни, научного прогнозирования, совершенствования работы плановых органов. В решении этих сложных вопросов особенно важны творческая инициатива, точный расчет. Вот как, например, поставлена работа по подготовке комплексных планов в Фалештском районном Совете Молдавской ССР. Глубокому анализу экономических и социальных проблем, установлению предстоящих задач и их очередности помогают составленные в районе экономические паспорта сельсоветов и района в целом. В такие паспорта плановой комиссией вносятся сведения о численности, составе населения и его движении, о системе и состоянии культурно-бытовых объектов, перспективности населенных пунктов, об экономических показателях хозяйств, расположенных на территории района. Экономические паспорта позволяют точно определять пробелы в социально-экономическом комплексе района, определять очередность строительства и других мероприятий, готовить финансовые расчеты. Комплексное планирование ведется в Фалештском районе на широкой демократической основе. Состояние хозяйственных организаций, культурно-бытовых служб изучается постоянными комиссиями районного Совета. Их предложения, направляемые в плановую комиссию исполкома, отражают общественное мнение, запросы трудящихся. Опыт плановой комиссии по составлению экономических паспортов получил поддержку Госплана республики, рекомендован всем районным Советам Молдавской ССР1.
Как подчеркнул XXIV съезд КПСС, в народнохозяйственном планировании неразрывно связаны экономическая и социальная стороны общественного развития. Выявление этой связи составляет характерную черту планов экономического  и  социального развития, к разработке которых приступили в целом ряде районов и городов страны2. По существу эти планы не
1 «Советы депутатов трудящихся» 1974 г. № 5, стр. 60—-63.
2 См. Б. Р. Рященко, Е. П. Юдин, Комплексный план экономического и социального развития района Ленинграда, Лениздат,
43


что иное, как одна из форм комплексного территориального планирования. Их появлению предшествовало развитие практики социального планирования на промышленных предприятиях. В настоящее время такие планы обобщают показатели развития трудовых коллективов1 и вместе с тем определяют перспективы и конкретные показатели общегородского, общерайонного масштаба в области производства, развития социальной структуры города или района, совершенствования всех форм обслуживания с учетом имеющихся нормативов, повышения культурного уровня, организации учебы, труда и быта населения, улучшения и охраны окружающей среды, укрепления общественного порядка, развития общественной активности. Комплексный характер планов экономического и социального развития предопределяет и способы их подготовки и принятия. Их составление осуществляется под непосредственным руководством райкомов, горкомов КПСС, координирующих работу Советов и общественных организаций, трудовых коллективов. Основные наметки и показатели плана широко обсуждаются общественностью. Как правило, план принимается на сессии Совета, приобретая силу обязательного к исполнению юридического документа.
В 1968—1969 гг. к составлению планов экономического и социального развития приступили партийные и советские органы Ленинграда, Уфы, Донецка, Свердловска, Новосибирска, Шахтерска, Нефтекамска. В 1971—1972гг. в Москве и Ленинграде появились первые планы социального развития городских районов2. Можно сказать, что комплексное экономико-социальное планирование в городах и районах уже вышло из экспериментальной стадии. Так, комплексные планы приняты на текущее пятилетие во всех районах и городах Ленинградской области. Руководство разработкой планов взяли на себя советы по проблемам экономического и социального развития, в
1 Так, план социального развития Ждановского района Москвы охватывает планы социального развития 71 предприятия района.
2 См. «Планирование социального развития городов (к Всесоюзному координационному совещанию)», М., 1973, стр.  31, 33.
1972; В. Я. Ельмеев, Проблемы социального планирования, Лениздат, 1973; А. Аитов, Планирование социального развития городов, «Плановое хозяйство» 1972. г. № 3.
44


которые вошли партийные и советские работники, экономисты, ученые, руководители предприятий, и организаций. Принимая комплексные планы на сессиях, районные, городские Советы области определили в них направления развития хозяйственной деятельности предприятий, колхозов и совхозов, наметили меры, необходимые для решения насущных социальных проблем для всестороннего удовлетворения потребностей трудящихся1. Умелое творческое использование координационных полномочий Советов открывает широкие перспективы для того, чтобы каждый район и город развивались гармонически, внося максимальный вклад в решение экономических и социальных задач коммунистического строительства.
Укрепление материально-финансовой базы районных, городских Советов. Материально-финансовой основой деятельности районных, городских Советов служат, переданные в их подчинение части единого фонда государственной социалистической собственности — промышленные, торговые предприятия, коммунально-бытовые службы, жилищный фонд, социально-культурные учреждения, а также поступающие в их распоряжение денежные средства.
Укрепление материально-финансовой базы районных, городских органов государственной власти КПСС считает одним из важнейших средств развертывания их активности, усиления их влияния на хозяйственную жизнь и социально-культурное строительство на подведомственных им территориях.
Объем и структура хозяйства, подчиненного районным, городским Советам, находящихся в их распоряжении финансовых средств отражают содержание их функций, важную роль районных, городских Советов в деятельности социалистического государства, в удовлетворении потребностей населения.
Финансовые средства районных, городских Советов состоят из доходов районных, городских бюджетов и финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении подчиненных этим Советам предприятий и хозяйственных организаций. В соответствии с законами каждый районный, городской Совет рассматривает и утверж-
1 «Работу Советов —  на уровень новых задач», стр. 510—511.
45


дает бюджет района, города в общей сумме доходов и расходов с выделением основных доходных источников и в общей сумме расходов с выделением ассигнований на финансирование городского хозяйства, социально- культурных мероприятий, на содержание органов государственной власти и государственного управления района, порода. Бюджетно-финансовые полномочия играют важную роль в руководстве районных, городских Советов деятельностью нижестоящих органов государственной власти, находящихся на их территории. Так, районный Совет производит разграничение доходов и расходов между районным бюджетом, бюджетами городов районного подчинения, сельскими, поселковыми бюджетами, устанавливает эти бюджеты в общей сумме доходов и расходов, утверждает размеры отчислений в эти бюджеты от государственных налогов и доходов. Соответствующие полномочия принадлежат городским Советам в отношении бюджетов городских районов, сельсоветов и поселков, находящихся в городском подчинении.
Законы о районных, городских Советах устанавливают, что эти органы принимают по согласованию с вышестоящими органами государственного управления решения об организации, реорганизации или ликвидации промышленных предприятий, предприятий и организаций бытового обслуживания, фирм, объединений и трестов соответственно районного и городского подчинения1.
В ведении этих Советов сосредоточена подавляющая часть предприятий торговли и общественного питания, жилищного фонда местных Советов, коммунально-бытовых служб, средних школ, больниц и поликлиник, значительная доля дошкольных и внешкольных детских учреждений, клубов и Домов культуры, кинотеатров. Через них осуществляется распределение большой доли общественных фондов потребления, составляющих одну из главных основ народного благосостояния. За последние двадцать лет местные бюджеты, и в частности районные и городские, выросли в четыре раза. На 1971 год бюдже-
1 См. п. «б» ст. 16 Закона РСФСР «О районном Совете депутатов трудящихся РСФСР», п. «б» ст. 14 Закона РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР».
46


ты районов и городов были утверждены в сумме 22,7 млрд. руб. Они составили 81,1% суммы всех местных бюджетов и 14,1%  —  государственного бюджета СССР1.
Дальнейшее укрепление материально-финансовой базы районных, городских органов государственной власти, КПСС считает одним из важнейших средств усиления их активности, повышения роли этих органов в решении экономических и социальных задач социалистического общества. Исключительно важную роль в осуществлении этих директив партии сыграли постановление Совета Министров СССР от 5 марта 1971 г. «О мерах по укреплению материально-финансовой базы исполкомов районных и городских Советов депутатов трудящихся»2 и принятые в его исполнение одноименные постановления Советов Министров союзных республик. Правительство СССР поручило этим постановлением правительствам союзных республик решить вопросы об оставлении в распоряжении исполкомов районных, городских Советов части прибыли подчиненных им предприятий местной промышленности, бытового обслуживания и коммунального хозяйства и использовании этих средств на строительство и расширение предприятий, приобретение для них оборудования и пополнение оборотных средств, а также об оставлении в распоряжении этих исполкомов части налога с оборота по товарам народного потребления, выпущенным сверх плана на предприятиях республиканского и местного подчинения, и части налога с оборота, отчисляемой в бюджет союзной республики, поступающего от реализации товаров, произведенных по дополнительным заданиям из сырья и материалов, выделенных в централизованном порядке. Кроме того, предусматривается передача в бюджеты районов и городов части прибыли предприятий и хозяйственных организаций республиканского и областного, краевого подчинения.
Таким образом, помимо увеличения бюджетных доходов от подчиненного районным, городским Советам хозяйства укрепление материально-финансовой базы
1 См. Н. И. Xимичева, Бюджетные права районного, городского Совета, «Юридическая литература», 1973, стр. 37, 48.
2 СП РСФСР 1971 г. № 9, ст. 74.
47


этих Советов осуществляется за счет расширения финансового участия в их деятельности предприятий, подчиненных республиканским органам и вышестоящим местным Советам. Несомненно важное значение этой меры для усиления заинтересованности районных, городских Советов в результатах работы неподчиненных предприятий. С другой стороны, введение платежей неподчиненных предприятий в местные бюджеты подчеркивает роль районных, городских органов власти в обеспечении необходимых условий для функционирования всех хозяйственных ячеек, составляющих экономический комплекс районов и городов. Ведь на деятельности любого предприятия в городе или районе в конечном счете сказывается состояние жилищного хозяйства, всех коммунальных и бытовых служб, социально-культурных учреждений, с которыми имеют дело предприятие и члены соответствующих трудовых коллективов.
Со времени принятия постановления Совета Министров СССР в союзных республиках предусмотрен ряд практических мер для реализации указаний правительства Союза о расширении финансовой базы местных Советов в районах и городах. В одном только 1973 году отчисления от платежей предприятий и организаций, подчиненных министерствам и ведомствам союзных республик, в местные бюджеты составили по УССР 629,7 млн. руб., Казахской ССР  —  83 млн. руб., Азербайджанской ССР  —  39,3 млн. руб. Значительны размеры этих платежей также и в ряде других республик (Молдавская ССР, Латвийская ССР, Киргизская ССР, Таджикская ССР, Армянская ССР, Туркменская ССР, Эстонская ССР). Если в 1968 году более половины бюджетов сельских районов были сбалансированы с помощью дотаций, то в 1974 году таких бюджетов насчитывалось уже 143 (4,8%).
Законы о государственном бюджете тех или иных республик по-разному решают вопрос о порядке и размерах отчислений от платежей из  прибыли предприятий, не подчиненных районным, городским Советам. Так, в УССР эти отчисления были установлены для предприятий ряда министерств в размерах от 5 до 50% платежей. В Молдавской ССР в бюджеты районов и городов зачислялось от 20 до 50% от поступлений свободного остатка прибыли предприятий двух министерств республики, а
48


для ряда бюджетов по 100%. Платежи из прибылей предприятий местного подчинения в свою очередь становятся все более существенным источником местных доходов. В РСФСР они, например, составляют около 25% всех доходов. Вместе с тем следует отметить, что в некоторых республиках законодательство пока не предусматривает передачи в бюджеты районов и городов части прибыли предприятий республиканского и областного подчинения (например, РСФСР, БССР).
Действующее законодательство придает важное значение повышению самостоятельности районных, городских Советов в осуществлении бюджетно-финансовой деятельности и расширению материальных стимулов ее эффективного ведения. Помимо отчислений от платежей предприятий и хозяйственных организаций мерой стимулирующего характера является установление права районных, городских Советов оставлять у себя и использовать по своему усмотрению доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате перевыполнения планов доходов или экономии. Эти средства могут использоваться на финансирование подведомственного хозяйства, социально-культурных мероприятий, в том числе и на капиталовложения. Разрешается их использование, в частности, на строительство административных зданий, приобретение для исполкомов транспортных средств. Во многих Советах превышение доходов и экономия составляют значительные суммы. Имеется практика направления таких средств на дополнительное финансирование мероприятий по выполнению наказов избирателей (например, в Читинской области).
Дальнейшее укрепление материально-финансовой базы районных, городских органов государственной власти находится в самой тесной связи с развитием их функций по координации работы неподчиненных им предприятий и организаций, расположенных на их территории. Наряду с районным, городским Советом эти предприятия и организации нередко располагают средствами, имеющими в общем то же целевое назначение, что и средства Совета. Речь идет о средствах предприятий и организаций, ассигнуемых на строительство жилья, объектов коммунально-бытового и социально-культурного назначения. В связи с переводом предприятий на режим хозяйствен-
4 Заказ 6932
49


ной реформы размеры этих средств значительно возросли и продолжают увеличиваться. Между тем их несогласованное использование влечет распыление капиталовложений, возникновение диспропорций между различными участками сферы обслуживания, удлинение сроков и ухудшение качества строительства, нарушение градостроительных норм.
Еще в середине шестидесятых годов законодательством было закреплено право областных, краевых, городских Советов городов республиканского (союзных республик) подчинения объединять средства неподчиненных предприятий, отпускаемые на непроизводственные цели. Новое законодательство о районных и городских, районных в городах Советах распространило его на все районные, городские органы государственной власти. Районный, городской Совет уполномочен решать с согласия предприятий, колхозов, совхозов и других организаций, расположенных на его территории, вопросы о совместном использовании средств, выделяемых на жилищное, коммунальное, дорожное, культурно-бытовое строительство, строительство объектов просвещения, здравоохранения, торговли и общественного питания и об объединении в необходимых случаях названных средств.
Важно отметить, что данное полномочие касается всех неподчиненных организаций, включая предприятия не только республиканского, но и союзного подчинения. Оно не означает административного диктата Совета в отношении предприятий и организаций, не подчиненных ему, поскольку совместное использование и объединение средств осуществляются по соглашению с ними. Однако Совет располагает определенными правовыми средствами для того, чтобы вскрывать возможности кооперирования средств и ориентировать неподчиненные организации на их реализацию. Если рассматривать право Советов на объединение средств в совокупности с другими координационными полномочиями районных, городских органов власти, то, очевидно, осуществлению этого права должно содействовать регулярное рассмотрение Советом планов размещения, развития и специализации предприятий, организаций и учреждений вышестоящего подчинения, деятельность которых непосредственно связана с удовлетворением местных потребностей, а также проектов планов других предприятий, организаций, учрежде-
50


ний в части, касающейся интересов населения района или города.
Практика кооперирования средств Совета и неподчиненных организаций для строительства жилых домов, объектов коммунально-бытового и социально-культурного назначения начала складываться на местах еще до принятия законов о районных, городских органах власти, однако то обстоятельство, что в новом законодательстве она получила прочную юридическую основу, явилось действенным стимулом для ее повсеместного распространения. В настоящее время за счет объединения средств районными и особенно городскими Советами возводится большое количество жилых домов, школ, больниц, клубов и иных объектов коммунально-бытового и социальнокультурного назначения. Во многих районах и городах накоплен опыт использования различных организационных форм, способствующих расширению практики объединения средств, систематическому изучению перспектив в этом важном деле и внедрению в него плановых начал. Так, во многих Советах к изучению и подготовке вопросов объединения средств привлечены постоянные комиссии, созданы советы директоров предприятий для координации мероприятий в области благоустройства, жилищного и коммунально-бытового строительства. Кооперирование средств предприятий, совхозов и колхозов предусматривается в перспективных планах развития соответствующих отраслей, например в планах строительства лечебных, детских учреждений, предприятий торговли и общественного питания и в других. В Рязани, например, городской Совет и его исполком наладили прочные связи с крупными промышленными предприятиями города. Они выделяют средства на проведение работ по благоустройству жилых микрорайонов, ремонт дорог, тротуаров? уличного освещения и т. п. При их участии введены в действие крупная фильтровальная станция, станция биологической очистки сточных вод. Проведены большие работы по озеленению и санитарной очистке города1. В Фалештском районе Молдавской ССР при обсуждении проектов производственно-финансовых планов неподчиненных, предприятий, колхозов и совхозов на расширенных
1 «Известия» 2 февраля 1974 г.
4*
51


заседаниях плановой комиссии райисполкома специально обсуждаются вопросы кооперирования средств. За счет объединения финансовых ресурсов в районе строятся средние школы, детские, лечебные учреждения, торговые комплексы, мастерские бытового обслуживания, очистные сооружения. На заседаниях районной плановой комиссии определяются размеры взносов предприятий, организаций, совхозов и колхозов по годам на плановый период, устанавливаются сроки начала и окончания работ. При строительстве предприятий торговли и бытового обслуживания после их сдачи в эксплуатацию производственные затраты возмещаются организациям, финансировавшим стройку, райпотребсоюзом или райбыткомбинатом на основе соответствующих договоров. В г. Фалешты за три года текущей пятилетки сумма паевых взносов на долевое участие в жилищном строительстве составила свыше 200 тыс. руб. На 1974 год заявки на участие в возведении жилья поступили почти от сорока предприятий, организаций и учреждений города1. Исполком Воронежского городского Совета осуществил кооперирование средств 72 предприятий союзного и республиканского подчинения, выделенных на жилищное строительство2.
В сравнительно короткий срок кооперирование средств выступило как исключительно действенный способ укрепления материально-финансовой базы местных органов власти. Вместе с тем в использовании этого метода финансирования имеются некоторые трудности, нерешенные вопросы. В литературе отмечается, например, что в связи со стремлением неподчиненных предприятий и организаций вкладывать средства прежде всего в жилищное строительство, целесообразно законодательное закрепление права Советов требовать при определении долевого участия предприятий в строительстве жилья, от. числений определенного процента от суммы пая на проведение благоустройства, комплексного обеспечения застраиваемых территорий коммунально-бытовыми и социально-культурными службами. Требуется также право-
1 Ю. Макаров, Координация умножает силы, «Советы депутатов трудящихся» 1974 г. № 5, стр. 63—68.
2 «Местные Советы и неподведомственные организации», «Юридическая литература», 1973, стр. 51.
52


вая регламентация порядка открытия счетов на финансирование долевого строительства, приема поступающих взносов. В положениях о плановых комиссиях исполкомов районных, городских Советов следовало бы определить полномочия этих органов по изучению вопросов объединения средств, подготовки предложений и включения соответствующих показателей в планы1.
Повышение самостоятельной роли районных, городских Советов в руководстве хозяйственным строительством, дальнейшее расширение их финансовых возможностей связано также с дополнительной передачей в районное, городское подчинение предприятий, учреждений и организаций, преимущественно обслуживающих население данного района или города, дальнейшем сосредоточении в ведении этих Советов государственного жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, обслуживающих население, за счет изъятия их из ведомственного подчинения. Постановление Совета Министров СССР от 5 марта 1971 г. вменило в обязанность Советов Министров союзных республик рассмотреть и решить эти вопросы. Вместе с тем должны приниматься меры к дальнейшему развитию этих отраслей хозяйства и повышению их рентабельности за счет роста  производительности труда и снижения себестоимости продукции и услуг.
Тщательное изучение в республиках и областях структуры хозяйства районов и городов позволило выявить большое количество предприятий и хозяйственных организаций местного значения, перевод которых из вышестоящего подчинения в подчинение районных, городских Советов представил экономическую целесообразность. При изменении подчиненности предприятий и организаций республиканские и областные органы учитывали не только связь их деятельности с удовлетворением местных потребностей и с использованием местных ресурсов, но и то, в какой мере профиль данного предприятия или организации отвечает возможностям районного, городского Совета активно воздействовать на улучшение его работы.
1 Положения о плановой комиссии исполкома районного Совета и о плановой комиссии исполкома городского, районного в городе Совета, утвержденные Советом Министров РСФСР в марте 1974 года, не содержат по этому вопросу каких-либо указаний.
53


В целом по РСФСР в 1971 — 1972 гг. районным, городским Советам было передано около 10 тыс. предприятий, организаций, учреждений, в том числе 700 промышленных предприятий с численностью производственного персонала более 106 тыс. человек. В 1971 году в РСФСР в ведение районных, городских Советов перешло более 1700 объектов коммунального хозяйства с числом работников более полумиллиона человек. В каждой республике и области районным, городским Советам передавались предприятия различных отраслей, но в первую очередь те объекты, деятельность которых органически входила в систему хозяйственной жизни района или города, обеспечивала жизненные нужды населения. Так, исполком Куйбышевского областного Совета в сентябре 1971 года передал районным, городским органам власти 249 предприятий и организаций, среди них — предприятия пищевой промышленности, райпромкомбинаты, комбинаты бытового обслуживания, пищеторги. В Пермской области местным Советам передана часть предприятий легкой, пищевой, мясо-молочной промышленности, в Горьковской  —  топливной и легкой промышленности, художественные промыслы торговые организации1. В Красноярском крае семь управлений исполкома краевого Совета передали в подчинение районных и городских Советов 142 предприятия, 16 предприятий местной промышленности, все хлебозаводы и хлебокомбинаты, 22 предприятия пищевой промышленности, 4 — топливной, 4 — бытового обслуживания, 8 — строительства и ремонта автомобильных дорог, 4 — промышленности стройматериалов2. В Куйбышевской области в районное и городское подчинение переведено 47 предприятий, в Волгоградской  — 20  3. Местные Советы УССР получили в последние годы в свое подчинение около 7 тыс. предприятий.
Дальнейший процесс перераспределения предприятий от вышестоящих органов к районным, городским Советам будет во многом определяться тем, в какой мере эти Советы будут осваивать полученное хозяйство, прояв-
1 «Работу Советов — на уровень новых задач», стр. 271—272.
2 «Вопросы применения» нового законодательства о местных Советах депутатов трудящихся в Восточной Сибири», Иркутск, 1972, стр. 17.
3 «Советы депутатов трудящихся» 1973 г. № 11,  стр. 30.
54


лять себя рачительными руководителями, способными решать проблемы повышения эффективности работы предприятий лучше, чем при прежней системе подчиненности. Что касается вышестоящих органов управления, то, поскольку передаваемые предприятия сохраняют двойное подчинение, эти органы продолжают нести свою долю ответственности за проведение оптимальной технической политики на всех предприятиях соответствующей отрасли, совершенствование планирования производства и решение ряда других вопросов. Одновременно с передачей предприятий районным, городским органам происходит и противоположный процесс: сосредоточение ряда хозяйственных объектов в производственных объединениях, которые обеспечивают лучшую специализацию и кооперирование деятельности однородных или взаимосвязанных предприятий. Если объединение подчинено областному Совету или республиканским органам, входящие в него предприятия не подчинены районным, городским Советам, на территории которых они расположены. Однако следует иметь в виду, что число предприятий, перешедших от районных, городских Советов в связи с созданием производственных объединений  в подчинение вышестоящих органов, значительно уступает числу тех, которые были переданы в последние годы в ведение этих Советов от областных и республиканских органов. Кроме того, среди объединений местного подчинения есть немало организаций, подчиненных городским Советам1. Представляется, что вопросы создания объединений и руководства ими должны найти отражение в законах о районных, городских Советах союзных республик.
Главная цель передачи различных хозяйственных объектов в ведение районных, городских Советов — улучшение их эксплуатации, достижение лучших экономических показателей в работе, более полное удовлетворение нужд и запросов населения. Такой подход к расширению материально-финансовой базы органов государственной власти районов и городов приносит реальные результаты. Им, в частности, определяется и линия на сосредоточение
1 На 1 января 1973 г. из 1101 производственного объединения местным Советам подчинялось 300 объединений (см. «Народное хозяйство СССР в 1972 г.», стр. 150).
55


в подчинении районных, городских, районных в городах Советов государственного жилищного фонда. По мере создания необходимых условий с учетом специфики различных областей и городов в ведение районных и в особенности городских Советов передается та часть государственного жилищного фонда, управление которой было рассредоточено по различным министерствам и ведомствам, предприятиям и организациям, входящим в их систему. Опыт показал, что содержание ведомственного жилищного фонда обходится государству дороже, чем жилищного хозяйства местных Советов. В Волгограде, например, управление жилищным хозяйством осуществлялось 105 различными организациями, в Караганде — 106. Постепенная передача жилых домов вместе с соответствующими жилищно-коммунальными службами влечет сокращение управленческих расходов, повышение рентабельности жилищного хозяйства, улучшение работы по сохранению и обслуживанию жилищ. В Комсомольске-на-Амуре, например, где городскому Совету было передано около миллиона квадратных метров жилья и более 80% жилого фонда принадлежит Совету, ежегодная экономия средств за счет реорганизации управления жилищным фондом города составляет более 100 тыс. руб., а в 1972 году жилищное хозяйство, ранее убыточное, дало 1,5 млн. руб. прибыли. В Армянской ССР в ведении городских, районных Советов сосредоточено 82% жилого фонда, в Латвийской ССР —  71%, широкие мероприятия по передаче ведомственного жилья местным Советам проведены в Белорусской ССР, Башкирской АССР, в ряде других союзных, автономных республик, городов Российской Федерации. В Москве районным Советам города принадлежит уже около 70% государственного жилищного фонда1. Поскольку заселение жилых домов, построенных на средства предприятий и организаций, осуществляется по их спискам, передача ведомственного жилья под управление Советам не лишает ведомства, их предприятия и организации стимулов к развертыванию жилищного строительства, обеспечивая вместе с тем
1 См. В. С. Шаповалов, Московский городской Совет Депутатов трудящихся, «Знание», 1973, стр. 8.
56


улучшение эксплуатации жилищного фонда и рост доходов местных Советов.
Совершенствование руководства районных, городских Советов хозяйственным и социально-культурным строительством. Деятельность районных, городских Советов по руководству хозяйственным и социально-культурным строительством служит убедительным выражением их природы как органов единой государственной власти народа и олицетворяет глубоко демократические начала управления основными сферами жизни социалистического общества. Ни в одном буржуазном государстве местные выборные органы — муниципалитеты не обладают и никогда не располагали столь широкими полномочиями и таким большим диапазоном экономических и социальных сфер управления, как местные представительные органы социалистического государства. Районные, городские Советы охватывают своей деятельностью все основные участки хозяйственного и социально-культурного строительства, политико-воспитательной работы Советского государства. В их ведение согласно законам о районных, городских, районных в городе Советах входит руководство в области промышленности, сельского хозяйства, землепользования, водопользования, лесного хозяйства  и охраны природы, строительства, планировки и застройки, дорожного строительства, транспорта и связи, жилищного, коммунального хозяйства и благоустройства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания, народного образования, культурно-просветительной работы и науки, здравоохранения, физической культуры и спорта, в области труда и подготовки кадров, социального обеспечения. Свою работу во всех этих отраслях районные, городские Советы осуществляют в соответствии с демократическими принципами, выражающими их представительную природу, при решающем участии депутатов, при постоянной связи с населением, опираясь на общественность.
На современном этапе резко возросло внимание районных, городских органов власти к вопросам повышения эффективности руководства, его организации на прочной основе научных требований достижений экономической науки, науки управления и других отраслей научного знания. Таким образом, деятельность районных, городских Советов представляет единство социалистической
57


демократии и науки — залог поступательного развития советского общества по пути к коммунизму.
Деятельность районных, городских Советов в области промышленности сосредоточена главным образом на проведении мероприятий по расширению выпуска товаров для населения и строительных материалов, улучшению их ассортимента и качества, повышению эффективности производства. Законы об этих Советах уполномочивают их осуществлять весь комплекс прав по руководству подчиненными предприятиями, распределять их продукцию, произведенную из местного сырья, отходов и собственных заготовок предприятий. Законы устанавливают обязанность районных, городских Советов содействовать работе промышленных предприятий в освоении новых форм планирования и экономического стимулирования, выявлении и использовании резервов производства и ускорении технического прогресса. Содействуя работе неподчиненных предприятий, расположенных на территории города, района, районные, городские органы власти призваны оказывать им помощь в использовании материальных, финансовых и трудовых ресурсов, повышении производительности труда, улучшении социально-культурного и бытового обслуживания рабочих и служащих.
На сессиях районных, городских Советов регулярно рассматриваются вопросы о развитии подчиненных предприятий, изыскании ресурсов увеличения выпуска продукции, улучшении хозяйственных показателей предприятий, которые теперь, как правило, работают в режиме, установленном хозяйственной реформой. Эти вопросы становятся предметом тщательного изучения в постоянных комиссиях Советов. Исполнительные комитеты, отделы и управления, ведающие промышленностью, уделяют большое внимание развитию кооперации и специализации производства, внедрению передовой технологии и организации производства, экономическому анализу деятельности предприятий, развитию социалистического соревнования.
Усиление конкретности руководства промышленным производством, использования экономических рычагов и местных ресурсов ведут к увеличению вклада районных и особенно городских Советов, ведающих значительной долей предприятий местного подчинения, в выполнение плановых заданий пятилетки по расширению выпуска
58


товаров культурно-бытового назначения, хозяйственного обихода и других товаров для населения. Например, на предприятиях местной промышленности Львовской области за период с 1970 по 1973 год ассортимент продукции расширился с 40 до 500 наименований. В Костромской, Волгоградской, Оренбургской областях за последние четыре года выпуск предметов культурно-бытового назначения и хозяйственного обихода увеличился более чем в два раза, в Ярославской области и Приморском крае — почти в два раза1.
Для расширения, реконструкции и строительства предприятий местной промышленности используются фонды развития местной промышленности, создаваемые в республиках, областях и городах в соответствии с постановлением Совета Министров СССР «О мероприятиях по дальнейшему развитию местной промышленности и художественных промыслов», принятым в сентябре 1966 года2. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 22 апреля 1974 г. «О некоторых мерах по совершенствованию планирования и экономического стимулирования производства товаров легкой промышленности» объединениям и предприятиям системы Министерства легкой промышленности СССР дано право самим устанавливать объемы производства товаров, предназначенных для продажи населению, в натуральном выражении на основе заказов торгующих организаций и договоров поставки в пределах выделенных сырьевых ресурсов и установленных объемов поставки в розничных ценах3.
Многие районные, городские Советы умело используют местные резервы и возможности для расширения выпуска товаров, необходимых населению. В планах работы Советов определяются комплексные меры в этом направлении. Например, в Аштском районе Таджикской ССР создано предприятие, выпускающее из отходов Каракумского коврового комбината паласы. На предприятии занято свыше шестисот мастериц-надомниц, что в значительной мере решило проблему использования женского труда в период спада сельскохозяйственных работ.
1 «Советы депутатов трудящихся» 1973 г. № 7, стр. 22.
2 «Известия» 2 октября 1966 г.
3 СП СССР 1974 г. № 10, ст. 45.
59


По инициативе Исфаринского городского Совета этой республики создана фабрика минеральных красок, работающая исключительно на местном сырье, и фабрика строчевышитых изделий. Значительное распространение в местной промышленности республики получила специализация предприятий. На специализированных предприятиях выпускается уже 83,8% общего объема продукции. Производительность труда здесь на 35,8% выше, чем на многоотраслевых предприятиях1. Совершенствованию технологии производства, оптимизации управления им, повышению экономических показателей предприятий способствует создание производственных объединений, в том числе и городского, районного подчинения. Они создаются, в частности, в пищевой, швейной, деревообрабатывающей промышленности и в ряде других отраслей.
Городские, районные Советы накопили большой и полезный опыт по реализации новых законоположений об осуществлении влияния на развитие и деятельность неподчиненных предприятий, расположенных на их территории, оказании им помощи, осуществлении контроля за выполнением ими промфинпланов. Используя свои полномочия, эти Советы добиваются более рационального размещения новых предприятий, проявляют инициативу в привлечении их к выпуску товаров для населения, улучшении использования производственных мощностей, сырья и средств из фондов таких предприятий. Цехи и участки по выпуску товаров широкого потребления созданы, например, на 90% предприятий Министерства приборостроения, средств автоматизации и систем управления, 82% предприятий Министерства тракторного и сельскохозяйственного машиностроения. Воронежский городской Совет по запросу депутатов заслушал объяснения директоров ряда крупных предприятий о причинах сокращения выпуска товаров народного потребления. Эта мера дала необходимые результаты2. В г. Гатчине Ленинградской области по инициативе депутатов на каждом предприятии составлены планы организационно-технических мероприятий по развитию производства изделий массового спроса. Если в 1970 году на предприятиях го-
1 «Советы депутатов трудящихся» 1974 г. № 9, стр. 25—28.
2 «Советы депутатов трудящихся» 1973 г. № 7, стр. 21, 22.
60


рода выпускались изделия 25 наименований, то в 1973 — уже свыше 100 наименований1.
Местные Советы играют важную роль в руководстве таким ответственным участком социалистической экономики, как сельское хозяйство. Сельскохозяйственное производство служит основой экономики районов, и прежде всего в этой сфере развертывается разносторонняя хозяйственно-организаторская работа районных Советов. Руководство районных Советов развитием сельскохозяйственного производства и укреплением его материально-технической базы включает утверждение плановых заданий колхозам и совхозам по государственным закупкам сельскохозяйственной продукции, непосредственное регулирование некоторых вопросов жизнедеятельности этих и других сельскохозяйственных предприятий, государственный контроль и организаторскую работу в целях укрепления экономики колхозов и совхозов, улучшения организации и оплаты труда тружеников сельского хозяйства, рационального использования земли и сельскохозяйственной техники, внедрения в производство научных требований, укрепления внутриколхозной демократии.
Исполкомы районных Советов рассматривают годовые отчеты колхозов, регистрируют уставы колхозов и осуществляют контроль за их соблюдением, осуществляют регистрацию положений (уставов) межколхозных и государственно-колхозных предприятий и организаций. К ведению Советов относится обеспечение проведения мероприятий по охране посевов и насаждений, развитию мелиорации земель, их сельскохозяйственному освоению, повышению урожайности сельскохозяйственных культур, продуктивности животноводства, снижению себестоимости продукции, эффективному использованию ресурсов. Советы контролируют правильность использования техники, удобрений, нефтепродуктов и ядохимикатов, руководят осуществлением в районах ветеринарного надзора.
Важные задачи выполняют районные, городские Советы в области землепользования, водопользования, лесного хозяйства и охраны природы. Они осуществляют государственный контроль за использованием всех
1 «Советы депутатов трудящихся» 1973 г. № 11, стр. 33.
61


земель в районе, городе, предоставляют и изымают земельные участки, ведают водными объектами на своей территории, контролируют соблюдение предприятиями, учреждениями, колхозами, совхозами, а также гражданами законодательства об охране природы, заботятся о сохранении и улучшении окружающей природной среды. Районные Советы выдают колхозам, совхозам и другим землепользователям государственные акты на право пользования землей.
В современный период усиление охраны природной среды, рациональное использование природных ресурсов представляет общегосударственную задачу, решению которой уделяется пристальное внимание со стороны Коммунистической партии, высших государственных органов. Так, 31 мая 1973 года Совет Министров РСФСР издал развернутое постановление «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»1. Наряду с другими мероприятиями постановление предусматривает разработку, начиная с 1974 года, сводных перспективных и годовых планов охраны природы на территории автономных республик, краев, областей, крупных промышленных центров и представление их в Госплан РСФСР. Перспективное планирование природоохранительных мероприятий все больше начинает входить,  и в практику районных, городских Советов. В Житомирской области УССР, например, пятилетние планы природоохранительной работы приняты во всех районах на сессиях районных Советов. После принятия Основ земельного законодательства Союза ССР местные Советы значительно активизировали свою деятельность по обеспечению рационального использования земельных ресурсов. В 1971 году под руководством местных Советов на Украине было выявлено 90 тысяч гектаров продуктивных земель, не использовавшихся для сельскохозяйственных целей. Эти земли были включены в сельскохозяйственный оборот.
Районные Советы, их исполнительные органы, постоянные комиссии и депутаты выступают активными организаторами сельскохозяйственного производства, обращаются к ключевым вопросам развития всех отрас-
1 СП РСФСР 1973 г. № 14, ст. 89.
62


лей сельского хозяйства1. Точный экономический анализ, строгий учет условий каждого хозяйства позволяют, например, исполкому Слуцкого районного Совета Минской области утверждать 35 колхозам и совхозам района оптимальные плановые задания по государственным закупкам. Предварительно проекты заданий и материалы к ним изучаются в постоянных комиссиях, плановой комиссии исполкома, рассматриваются на заседании совета районного управления сельского хозяйства, обсуждаются самими заинтересованными хозяйствами. В заключениях исполкома по производственно-финансовым планам колхозов и совхозов содержатся рекомендации о внедрении прогрессивных технологических приемов земледелия и животноводства, лучшем использовании земли и техники, повышение продуктивности полей и животноводческих ферм. Управление сельского хозяйства, в штатах которого — 24 квалифицированных специалиста, уделяет постоянное внимание повышению культуры земледелия и животноводства. Из 174 рекомендованных управлением севооборотов около сотни уже освоено хозяйствами района. По рекомендации управления при активном участии постоянной сельскохозяйственной комиссии в районе осуществлена специализация колхозов и совхозов. Так, 26 хозяйств, в основном, специализировались на выращивании сахарной свеклы, 28 — на льне, 12 — на овощеводстве2.
Производство и переработка сельскохозяйственной продукции дают наибольший эффект, когда они увязаны в единый хозяйственный комплекс. В Подмосковье и на Кубани, на Украине и в Молдавии, в ряде других областей и республик создаются и функционируют аграрно-промышленные комплексы, в которых колхозы и совхозы тесно взаимодействуют с предприятиями по переработке сельскохозяйственного сырья. В аграрнопромышленные объединения входят межколхозные комбикормовые заводы, колхозные, совхозные и государственно-колхозные предприятия по переработке овощей и
1 О современном опыте руководства Советов сельскохозяйственным производством см. С. Ф. Медунов, Деятельность районного, городского Совета в области сельского хозяйства и землепользования, «Юридическая литература», М., 1973.
2 «Советы депутатов трудящихся» 1974 г. № 4, стр. 55—64.
63


фруктов, откормочные базы, механизированные фабрики по производству свинины, говядины, птицы. В укреплении связей сельского хозяйства с промышленностью далеко не последнюю роль играют районные и городские Советы. Практика показывает, что именно в районных Советах, управлениях сельского хозяйства райисполкомов намечаются планы специализации и концентрации производства, строительства аграрно-промышленных комплексов, создания объединений.
В Тимашевском районе Краснодарского края, например, колхозы объединили средства для строительства межколхозной базы по откорму крупного рогатого скота, связанной с сахарным заводом, комбикормового завода, комплекса по откорму свиней, предприятия по переработке овощей и фруктов. Вопросы кооперирования средств, строительства, обеспечения комплексов материалами, оборудованием, кадрами регулярно рассматривались исполкомом и постоянной сельскохозяйственной комиссией районного Совета. Помощь Совета, депутатов имела большое значение для четкой организации строительных работ, скорейшего налаживания деятельности аграрно-промышленных объединений1. Практика показывает, что вопросы межхозяйственного кооперирования должны занять видное место в деятельности районных органов государственной власти и их исполнительного аппарата. Назрела необходимость более полного урегулирования соответствующих полномочий этих Советов в республиканском законодательстве.
В современных условиях в решении проблем развития сельского хозяйства и всей экономики сельских местностей широко участвуют городские Советы. Они осуществляют руководство находящимися на их территории сельскохозяйственными предприятиями, пользуясь в этом случае правами, аналогичными полномочиям районных Советов. Городские Советы организуют шефскую помощь промышленных предприятий городов колхозам и совхозам, содействуют улучшению бытового и культурного обслуживания тружеников села, внедрению в сельскохозяйственное производство достижений науки и техники.
1 «Советы депутатов трудящихся» 1974 г. № 8., стр. 24—29.
64


Одним из наиболее ответственных направлений хозяйственного руководства служит для районных, городских Советов планировка и застройка подведомственных им территорий, строительство объектов производственного, коммунально-бытового и социально-культурного назначения. В комплексном всестороннем развитии районов и городов важное значение имеет планировка их территории, перспективное планирование застройки населенных пунктов. К полномочиям районного Совета в этой области относится рассмотрение схемы и проекта районной планировки, представление их на утверждение в соответствующие органы государственного управления, утверждение или согласование проектов планировки и застройки населенных пунктов. В свою очередь городской Совет организует разработку проекта генерального плана города и проекта планировки пригородной зоны, рассматривает эти проекты, представляет их на утверждение в вышестоящие органы государственного управления, утверждает проекты детальной планировки и проекты застройки районов города, микрорайонов и других градостроительных комплексов, проекты инженерных сооружений и благоустройства, утверждает правила застройки города в соответствии с генеральным планом. Утверждение проектов схем и районных планировок, генеральных планов городов вышестоящими органами обусловлено тем, что содержание этих документов затрагивает интересы неподчиненных Совету организаций, расположенных на территории района, города, а нередко и интересы населения окружающих территорий, входящих в состав соседних административно-территориальных единиц.
При долгосрочном планировании пространственного развития районов и городов — на период до 1980 и 2000 года — все шире используются научные прогнозы, учитывающие демографические, экономические и социальные факторы. Генеральные планы социалистических городов призваны обеспечивать интенсификацию использования внутригородских земельных ресурсов, правильные соотношения в развитии производственных и жилых зон, достижение научных нормативов обеспечения жильем, коммунально-бытовыми и социально-культурными службами, улучшение окружающей природной среды1. Гене-
1  См. «Планирование социального  развития городов (к Всесоюзному координационному совещанию)», М., 1973, стр. 160—161.
5 Заказ 6932
65


ральные планы городов учитывают составленный Госпланом СССР перечень малых и средних городов, удобных для размещения новых промышленных предприятий, а также список больших городов, в которых размещение новых крупных предприятий ограничивается или запрещается1. При планировке районов первоочередное внимание уделяется постепенному преобразованию перспективных сельских поселений в благоустроенные поселки, имеющие застройку городского типа, освоению новых сельскохозяйственных угодий, лучшему использованию земель колхозами и совхозами.
Районные, городские Советы организуют жилищное, коммунальное, дорожное, культурно-бытовое строительство за счет выделяемых им средств, утверждают проекты и титульные списки по стройкам и объектам районного, городского подчинения в пределах сметной стоимости, устанавливаемой законодательством союзной республики, руководят подчиненными им строительными и ремонтно- строительными организациями. В руководстве капитальным строительством эти Советы добиваются ускорения темпов строительных работ, повышения качества и удешевления строительства за счет внедрения передовой технологии и современных методов организации труда строителей (сетевое планирование, использование заводских заготовок и т. п).
В тесной связи с практикой кооперирования средств на строительство в районах и городах все шире внедряется система единого заказчика, функции которого возлагаются на исполнительные комитеты или управления капитального строительства исполкомов районных, городских Советов. В Орле, например, до перехода на эту систему в 1971 году 31 заказчик заключил договоры с управлением строительства «Орелстрой» на сооружение 60 жилых домов. Раздробленность средств и материально- технических ресурсов вела к срыву планов и графиков строительства, нарушению требований гармоничного развития города. С переходом функций заказчика к управлению капитального строительства городской Совет получил возможность разработать перспективный план размещения жилья, инженерных сетей и предприятий
1 См. «Малый город», стр. 196—197.
66


обслуживания до 1980 года. В его рамках принимаются двухлетние комплексные планы жилищно-гражданского строительства, причем в программе второго года предусматриваются заделы на следующий год. Этот порядок, обеспечивающий непрерывность строительных работ в сочетании с другими методами поточного строительства  — орловская «непрерывка», — получил широкое признание. В 1974 году в Орле по заказу УКС исполкома возводилось более 70% объектов жилищно-гражданского строительства, резко повысилась ритмичность работ, сократились сроки ввода сооружений в эксплуатацию1. В Москве, Ленинграде, Уфе, Тольятти, Набережных Челнах и во многих других городах в руках единых заказчиков уже сосредоточены основные объемы городского строительства. Координационные, организаторские функции в сфере капитального строительства осуществляют управления капитального строительства исполкомов районных Советов. В Слуцком районе Минской области, например, районное управление капитального строительства, в штате которого пять инженеров и техников, рассматривает заявки колхозов и совхозов на банковские кредиты для строительства, обеспечивает его проектно-сметной документацией, осуществляет технический контроль за ним2. Вместе с тем еще немало районов и городов, где заказчиками по строительству выступают по-прежнему десятки предприятий и организаций. Скорейшему повсеместному введению системы единого заказчика, методов непрерывного планирования и поточного строительства способствовало бы решение вопросов об ускорении комплексного развития промышленности строительных материалов, выделении Советам свободных лимитов на строительство с учетом перспектив кооперирования финансовых средств предприятий и организаций, отпускаемых на жилищно-гражданское строительство, создание в значительных городах градостроительных комбинатов, укреплении аппарата управлений капитального строительства3.
Важной задачей районных, городских Советов являет-
1 «Советы  депутатов  трудящихся»  1974  г.  № 5,  стр.  40—43,
2 «Советы  депутатов  трудящихся»  1974  г.  № 4,  стр.  62—63.
3 «Советы  депутатов  трудящихся»  1973  г.  № 4,  стр.  70—72;
1974 г. № 8, стр. 38.
67


ся осуществление контроля за строительством, ведущимся на их территории. Совет вправе запрещать или приостанавливать строительство объектов жилищно-гражданского назначения, которое ведется с нарушением требований законодательства, он назначает государственные приемочные комиссии, утверждает акты приемки в эксплуатацию объектов жилищно-гражданского назначения, участвует в приемке других объектов, выстроенных на его территории. Контроль за правильностью и качеством строительства представляет основную обязанность архитектурной службы районов и городов  — районных, городских архитекторов, инженеров-инспекторов госархстройконтроля.
В ведении районных и городских Советов сосредоточено руководство жилищно-коммунальным хозяйством, торговлей и общественным питанием, бытовым обслуживанием населения. Им непосредственно  подчинено большинство или значительная часть предприятий, организаций и учреждений этих отраслей. От них в значительной мере зависит удовлетворение многих повседневных нужд населения, жизненных интересов трудящихся. Эти Советы распределяют принадлежащий им жилищный фонд, а также контролируют правильность распределения жилой площади в домах государственных, кооперативных и иных общественных организаций, выдают в установленном порядке гражданам единые ордера на заселение жилой площади, решают вопросы об организации жилищно-строительных кооперативов, регистрируют их уставы. Они несут обязанность обеспечивать электрификацию населенных пунктов, водоснабжение, канализацию и газоснабжение, организуют управление принадлежащим им жилищным фондом, предприятиями и учреждениями коммунального хозяйства, местным транспортом, ведают благоустройством, руководят на своей территории государственной и кооперативной торговлей, общественным питанием, бытовыми службами. Во всех этих отраслях сферы обслуживания районные, городские Советы осуществляют контроль за деятельностью неподчиненных предприятий, организаций, учреждений, координируют их работу и содействуют ее улучшению. Различия, имеющиеся в функциях районных, городских Советов в названных отраслях, в основном вытекают из особенностей объема и структуры хозяйства районов и городов.
68


Так, управление жилищным фондом, принадлежащим Совету, представляет одну из важных и сложных задач городских, районных в городах органов государственной власти, поскольку именно в городах сосредоточена основная часть государственного жилищного фонда. Вместе с тем в деятельности районных Советов в области торговли в большей мере, чем в условиях городов, уделяется внимание работе организаций потребительской кооперации, которая обеспечивает торговое обслуживание преимущественно в сельских местностях. Районные Советы утверждают по представлениям райпотребсоюзов планы розничного товарооборота организаций потребкооперации по сельсоветам и поселкам, контролируют соблюдение уставов потребительских обществ, демократических основ управления делами потребкооперации.
Выполнение задач дальнейшего повышения благосостояния советского народа, поставленных партией, осуществление требования полного, всестороннего использования правовых и организационных возможностей воздействия на хозяйственное строительство, обеспеченных новейшим законодательством, служит для районных, городских Советов мощным стимулом в проявлении творческой инициативы, поисках оптимальных форм и методов развития коммунально-бытовых служб, жилищного хозяйства, торговой сети. Многие Советы накопили в этом деле ценный опыт, которому следуют в других городах и районах, областях и республиках.
В Москве, например, инициаторами важных начинаний по совершенствованию управления жилищным фондом, улучшению его сохранности и эксплуатации выступили районные Советы. Одним из первых в столице на новые методы работы перешел Совет депутатов трудящихся Гагаринского района. При РЖУ исполкома было создано ремонтно-строительное управление, сосредоточившее службу текущего ремонта. Концентрация этой службы дала экономию в 274 тыс. руб., открыла дорогу к автоматизации и механизации в обслуживании жилищного фонда района. В районе организована специальная аварийная служба, создано 18 объединенных диспетчерских систем, наблюдающих за состоянием инженерного оборудования домов. Применение ОДС позволило высвободить для другой работы четыреста человек (лифтеров, слесарей и других) с фондом заработной платы в
69


264 тыс. руб.1. Объединенная диспетчерская служба применяется уже в 178 жилищно-эксплуатационных конторах города. В спутнике Москвы —  Зеленограде жилищное управление исполкома городского Совета имеет центральный диспетчерский пункт, который контролирует деятельность всех восьми ЖЭК города2. В Рязани эксплуатация внутриквартальных водопроводных, канализационных, газовых и электрических сетей и устройств, уборка проезжей части улиц, относившиеся прежде к ведению домоуправлений, были сосредоточены в соответствующих коммунальных службах. Это позволило перевести домоуправления на хозрасчет, повысить их рентабельность и эффективность обслуживания домостроений. В неразрывной связи с вопросами коммунального хозяйства и благоустройства Рязанский городской Совет проводит мероприятия по улучшению состояния окружающей природной среды.  В настоящее время 90% всех канализационных стоков от промышленных и коммунально-бытовых предприятий города проходят биологическую очистку. Только в 1973 году в городе высажено 33 тыс. деревьев, 200 тыс. кустарников3. Сейчас Рязань — один из наиболее благоустроенных областных центров РСФСР.
Ведая государственной и кооперативной торговлей, бытовым обслуживанием населения, районные, городские Советы добиваются достижения установленных научно обоснованных нормативов обеспечения населения соответствующими торговыми и бытовыми службами, их лучшего размещения и оборудования, более точного учета спроса населения и его удовлетворения, внедрения прогрессивных форм организации торговли, общественного питания и бытовых услуг. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О некоторых мерах по улучшению торговли и ее технической оснащенности» (1972 г.) предусматривается в ряде мер по развитию торговли укрепление деловых связей торговли с промышленностью, внедрение самообслуживания при продаже товаров. Городские Советы городов республиканского подчинения наряду с областными, краевыми Советами вправе
1 «Советы депутатов трудящихся» 1974 г. № 9, стр. 19—25.
2 «Советы депутатов трудящихся» 1974 г. № 8, стр. 32—33.
3 «Известия» 2 февраля 1974 г.
70


осуществлять централизацию капиталовложений, выделяемых на строительство и оборудование предприятий торговли и общественного питания за счет пятипроцентных отчислений от капитальных вложений в жилищное строительство, независимо от ведомственной принадлежности источников финансирования. Реализуя эти указания, местные Советы Белорусской ССР, например, обеспечили продажу методами самообслуживания более 65% промышленных и продовольственных товаров. На трехстах промышленных предприятиях республики открыты отделы предварительных заказов. Новые Положения об отделе торговли исполнительного комитета районного и исполнительного комитета городского, районного в городе Совета депутатов трудящихся, утвержденные Советом Министров РСФСР, предусматривают, что эти отделы участвуют в рассмотрении планов застройки районов и городов, проектов строительства жилых домов с учетом рационального размещения сети предприятий торговли и общественного питания, принимают меры по вовлечению в товарооборот местных ресурсов промышленных и продовольственных товаров1.
Служба быта районных, городских Советов охватывает все более широкую сеть предприятий и приемных пунктов, получает современную техническую базу, переводится на более совершенные формы управления. В Белорусской ССР, например, по инициативе исполкома Щучинского районного Совета решается задача создания предприятий бытового обслуживания в каждом колхозе и совхозе. За последние три года в сельской местности Гродненской области было открыто 123 дома быта и комплексных приемных пунктов2. В сфере бытового обслуживания только в РСФСР действует 150 тыс. различных предприятий и приемных пунктов с числом работающих в 1185 тыс. человек. В этих условиях важное значение приобретает усиление кооперирования и специализации предприятий службы быта на основе создания в этой отрасли производственных объединений. Так, в Риге уже функционируют 11 таких объединений городского
1 СП РСФСР 1973 г. № 19, ст. 139. Представляется, что право централизации средств целесообразно распространить на районные Советы и городские Советы городов областного подчинения.
2 «Советы депутатов трудящихся» 1974 г. № 2, стр. 16—17.
71


подчинения, охватывающих свыше 700 объектов службы быта. От управления не устранены и районные Советы города. Они рассматривают планы размещения, развития и специализации предприятий бытового обслуживания на своей территории, контролируют хозяйственно-финансовую деятельность учреждений, входящих в состав объединений, участвуют в решении вопросов о назначении руководящих работников предприятий службы быта1.
Районным, городским Советам принадлежит ведущее место в осуществлении на местах политики КПСС, Советского государства в области социально-культурного строительства. Эти органы государственной власти выступают подлинными центрами руководства делами народного образования, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, социального обеспечения. Им непосредственно подчинена основная масса учреждений этих отраслей — школ, библиотек, больниц и поликлиник,. детских садов и яслей, других социально-культурных учреждений. Расходы на социально-культурные цели составляют большую часть расходов районных, городских бюджетов. Функции районных, городских Советов в социально-культурной сфере играют огромную роль в обеспечении конституционных прав советских граждан на образование, охрану здоровья, социальное обеспечение, служат делу коммунистического воспитания членов общества.
Обеспечение всеобщего обязательного обучения, укрепление материальной базы и кадров школ, развитие их системы, распределение фонда всеобуча, организация и налаживание работы детских домов, школ-интернатов и интернатов при школах, ведение внешкольной работы по месту жительства учащихся — таковы основные задачи районных, городских Советов в области народного образования.
В современный период особое внимание районных, городских органов власти, их исполнительного аппарата,
1 «Советы депутатов трудящихся» 1974 г. № 2, стр. 80—81. О руководстве районных, городских органов власти торговлей и бытовым обслуживанием см. Н. П. Иванищева, Т. М. Пальгунова, Н. С Серебряков, Деятельность районного, городского Совета в области торговли, общественного питания и бытового обслуживания, «Юридическая литература», 1974.
72


в первую очередь отделов народного образования, уделяется организации перехода ко всеобщему среднему образованию, предусмотренного постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О завершении перехода ко всеобщему среднему образованию молодежи и дальнейшем развитии общеобразовательной школы». Одновременно районные Советы развертывают работу по осуществлению требований постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему улучшению условий работы сельской общеобразовательной школы». Советы расширяют строительство школ за счет бюджетных источников и кооперирования средств, создают в школах систему специализированных кабинетов, добиваются улучшения условий труда и быта учителей, и учащихся. Проводится большая методическая работа по освоению новых учебных программ, улучшению профессиональной ориентации учащихся, укрепляется связь школ с общественностью, трудовыми коллективами. В своей разносторонней деятельности в области народного образования районные, городские Советы руководствуются постановлением Верховного Совета СССР «О состоянии народного образования и мерах по дальнейшему совершенствованию общего среднего профессионально-технического, среднего специального и высшего образования в СССР», Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании.
Один из актуальных вопросов, решаемых Советами в городах и районах,  — определение правильных соотношений между различными видами средних учебных заведений с учетом местных условий, максимально эффективное использование гигантских средств, отпущенных социалистическим государством на дальнейшее развитие народного образования1.
Важным звеном в системе культурно-просветительной деятельности Советского государства являются учреждения культуры, подчиненные районным, городским Советам, прежде всего клубы, библиотеки, дворцы культуры и другие. В 1972 году, например, в стране имелось 6244 библиотеки, 3099 клубов и 2185 домов культуры рай-
1 См. И. Цветков, Сельская школа: дела и планы, «Советы депутатов трудящихся» 1974 г. № 1.
73


онного, городского значения. В соответствии с законами районные, городские Советы осуществляют всестороннее руководство деятельностью и развитием подчиненных им культурно-просветительных учреждений, а также контролируют работу других учреждений культуры независимо от их подчиненности. Они контролируют использование средств культфондов предприятий, учреждений, колхозов, принимают меры к объединению этих средств и их централизованному использованию по согласованию с заинтересованными организациями, содействуют развитию народного творчества и художественной самодеятельности, внедрению в быт новых гражданских обрядов. Предметом заботы районных, городских Советов является расширение киносети, использование в культурно-просветительных целях радиовещания, телевидения и содействие их работе, развитие краеведения, проведение массовых культурных мероприятий — фестивалей, выставок и т. п. Районные, городские Советы сотрудничают с организациями общества «Знание» в работе по распространению политических и научных знаний, организуют пропаганду правовых знаний. К их ведению законы относят обеспечение учета и охраны исторических, историко-революционных и мемориальных комплексов и памятников, памятников военной и трудовой славы, культуры и искусства, архитектуры, археологии и заповедных мест.
Забота о здоровье советских людей, их физическом развитии, обеспеченной жизни в старости, при утрате трудоспособности характеризует содержание деятельности районных, городских Советов в области здравоохранения, физкультурно-спортивной работы и социального обеспечения. Компетенция этих Советов в названных областях социально-культурного строительства обеспечивает успешное выполнение ими задач, вытекающих из постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему улучшению здравоохранения и развитию медицинской науки в стране», Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении, Закона о государственных пенсиях, Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов. Районные, городские Советы осуществляют через подчиненные им больницы и поликлиники медицинское обслуживание населения как в стационарных лечебницах, так и на дому, развивают сеть медицинских учреждений, укрепляют их
74


материально-техническую базу и кадры, осуществляют контроль за работой учреждений здравоохранения вышестоящего подчинения, организуют работу по поддержанию должного санитарного состояния населенных пунктов, предупреждению инфекционных заболеваний и их ликвидации, обеспечивают охрану материнства и детства. Они руководят физкультурно-спортивной работой, организуют массовый отдых трудящихся, создавая и оснащая для этого специальные зоны. В настоящее время Советами широко используется возможность кооперирования средств для возведения больниц, поликлиник, физкультурно-спортивных сооружений. Через свои отделы здравоохранения, комитеты по физкультуре и спорту районные, городские Советы организуют пропаганду медицинских знаний, массовые спортивно-оздоровительные мероприятия. Важно отметить, что утверждение планов размещения на территории района, города спортивных зданий и сооружений осуществляется районным, городским Советом независимо от подчиненности1.
Получают дальнейшее развитие функции районных, городских Советов в области социального обеспечения, а также в области труда и подготовки кадров. Эти Советы обеспечивают своевременное и правильное назначение и выплату установленных законодательством пенсий и пособий, предоставление гражданам предусмотренных законодательством льгот и преимуществ, контролируют работу органов врачебно-трудовой экспертизы, принимают меры по трудоустройству инвалидов, членов семей военнослужащих, погибших воинов и партизан. В соответствии с условиями пенсионного обеспечения членов колхозов районные Советы образуют районный совет социального обеспечения колхозников, контролируют внесение колхозами отчислений в централизованные союзные фонды  — социального обеспечения и социального страхования колхозников. Поскольку подготовка документов и представлений к назначению пенсий осуществляется предприятиями, учреждениями, организациями и колхозами, отделы социального обеспечения исполкомов рай-
1 См., например, ст. 24 Закона РСФСР о районном Совете и ст. 22 Закона РСФСР о городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся.
75


онных, городских Советов оказывают им необходимую правовую помощь1.
В работе многих Советов в области социального обеспечения успешно внедряются современные методы научной организации управленческого труда. Так, коллегия Министерства социального обеспечения РСФСР обсудила и рекомендовала к использованию опыт внедрения НОТ в работу отделов социального обеспечения Центрального района Красноярска и г. Ногинска Московской области. В этих отделах умело используется современная оргтехника, четко распределены должностные обязанности, установлены постоянные связи с предприятиями и организациями2.
В соответствии со своими новыми полномочиями районные, городские Советы рачительно заботятся об оптимальном использовании трудовых ресурсов на своей территории, изыскании в этом деле дополнительных резервов, лучшем удовлетворении трудовых прав граждан. Законы о районных и о городских, районных в городе Советах относят к их ведению учет и регулирование распределения трудовых ресурсов на соответствующей территории, принятие мер по их рациональному использованию, организацию трудоустройства граждан, обеспечение выполнения планов организационного набора рабочих. Эти Советы осуществляют планирование контингентов работников народного образования, здравоохранения, культуры и других работников, в которых нуждается район или город, обеспечивают их правильную расстановку, повышение их квалификации. Они содействуют подготовке и переподготовке кадров массовых профессий на предприятиях, в организациях и колхозах, оказывают помощь в работе учебных заведений профессионально-технического образования. Ответственной за-
1 См. Положения об отделе социального обеспечения районного, а также городского, районного в городе Совета депутатов трудящихся, утвержденные Советом Министров РСФСР (СП РСФСР 1972 г. № 8, ст. 37). О деятельности районных, городских Советов по руководству здравоохранением и социальным обеспечением см. А. С. Беляева, Г. В. Дыльнов, Деятельность районного, городского Совета в области здравоохранения и социального обеспечения, «Юридическая литература», 1974.
2 «Советы депутатов трудящихся» 1974 г. № 4, стр. 70—71.
76


дачей районных, городских Советов является утверждение планов трудоустройства молодежи, оканчивающей общеобразовательные школы, контроль за их исполнением.
Развитие деятельности районных и городских Советов по обеспечению социалистической законности, охране порядка и прав граждан
Как органы единой государственной власти местные Советы на своей территории выполняют важные задачи по обеспечению социалистической законности, укреплению и охране правопорядка, защите прав граждан. Соответствующие обязанности местных органов государственной власти, закрепленные в ст. 97 Конституции СССР и в конституциях всех союзных, автономных республик, свидетельствуют о неразрывной связи демократии и законности в социалистическом государстве: на страже законности стоят представительные учреждения народа и их деятельность по усилению законности и правопорядка — одно из необходимых условий дальнейшего укрепления социалистической демократии и государственности.
Постановление ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» подчеркивает необходимость повышать ответственность районных и городских органов власти за строжайшее соблюдение и исполнение советских законов. «Советы, — говорится в постановлении, — их исполнительные комитеты, постоянные комиссии и депутаты должны быть непримиримыми к любым нарушениям законодательства, бороться с бюрократическими проявлениями, добиваться правильного и своевременного разрешения предложений, заявлений и жалоб трудящихся, обеспечивать улучшение правовой пропаганды». В соответствии с этими требованиями законы о районных, городских Советах подробно определяют их полномочия, необходимые для эффективного контроля за законностью, поддержания правопорядка, наделяют районные, городские органы власти новыми важными правами.
Районные, городские Советы призваны обеспечивать на своей территории строгое соблюдение законов и дру-
77


пих актов вышестоящих органов государственной власти и органов государственного управления, охрану государственного и общественного порядка, социалистической собственности, прав и охраняемых законом интересов граждан, учреждений, предприятий, общественных организаций. Основными направлениями этой деятельности районных, городских Советов являются выявление противоречащих закону актов руководителей предприятий, организаций и учреждений, решений колхозов и других кооперативных организаций и принятие мер для устранения допущенных нарушений, регулирование в пределах, установленных законодательством, поведения граждан, деятельности предприятий и организаций и привлечение виновных в нарушении соответствующих решений Совета к административной ответственности, организация народного контроля, руководство работой подчиненных органов внутренних дел, административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и других органов, участвующих в охране общественного порядка, органов записи актов гражданского состояния, а также общественных формирований  —  народных дружин по охране общественного порядка и товарищеских судов, содействие органам суда и прокуратуры в их работе и сотрудничество с ними в деле укрепления законности, обеспечение своевременного и правильного рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан.
Контроль Советов за законностью актов государственных и общественных организаций представляет важнейшее средство осуществления их функций по обеспечению социалистической законности. Законы о районных, городских Советах устанавливают общее полномочие этих органов контролировать деятельность всех расположенных на их территории предприятий, учреждений, организаций в областях, связанных с обслуживанием населения, а также (в пределах предоставленных Совету прав) работу предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения, соблюдение ими законодательства. В ряде вопросов законы дополняют и конкретизируют это общее указание на пределы контроля Советов. Так, особыми нормами определяется право и обязанность районных, городских Советов осуществлять государственный контроль за использованием земель и вод, соблюдением законодательства об охране природы, контролиро-
78


вать работу по обеспечению безопасности движения, вести контроль за соблюдением цен, правил торговли, требований санитарии, за соблюдением законодательства о труде, правил охраны труда и техники безопасности, законодательства о религиозных культах и т. п. Источниками информации для районных, городских Советов об угрозе или фактах нарушения законности являются проводимые органами Совета, депутатами и общественностью проверки, отчеты и доклады руководителей предприятий, организаций и учреждений, сигналы судебнопрокурорских органов, ответы на депутатские запросы и обращения, материалы печати, жалобы и заявления граждан. В случаях нарушения законности Советы располагают действенными юридическими средствами устранения нарушений. Согласно законам они отменяют в необходимых случаях приказы и распоряжения подчиненных Совету органов и организаций, противоречащие закону решения органов колхозов и других кооперативных, а также межколхозных и государственно-колхозных организаций. Им принадлежит право приостанавливать исполнение противоречащих законодательству приказов и распоряжений руководителей предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения по широкому кругу вопросов — землепользования, застройки, благоустройства, коммунально-бытового и социальнокультурного обслуживания, охраны природы, памятников истории и культуры. Сама возможность применения этих прав способствует предотвращению издания незаконных актов. Согласно ст. 25 Закона СССР о статусе депутатов Советов обязанность народных избранников — стоять на страже советских законов, активно участвовать в борьбе с правонарушениями, в воспитании граждан в духе высокой сознательности, исполнения гражданского долга, неуклонного соблюдения социалистической законности. Депутаты вправе возбуждать в Совете и его органах вопросы о необходимости проверок работы тех или иных органов и организаций. В качестве представителя власти депутат вправе требовать прекращения обнаруженных им нарушений прав и охраняемых законодательством интересов граждан и иных нарушений законности, может обращаться к соответствующим органам и должностным лицам с требованием пресечь нарушения. Невыполнение депутатского требования может повлечь со сто-
79


роны Совета меры по наказанию виновных, а в случае с неподчиненными ему работниками — предложение в соответствующий орган о дисциплинарном наказании, вплоть до снятия с работы.
Немалое значение для укрепления государственного и общественного порядка имеют нормативные акты районных, городских Советов, устанавливающие определенные правила поведения и административные санкции за их нарушение. Круг таких правил, коль скоро они не установлены вышестоящими органами и не противоречат действующему законодательству, устанавливает в пределах своей компетенции сам Совет.
Решения, связанные с охраной общественного порядка, принимаются районными, городскими Советами по вопросам поведения в общественных местах, пользования транспортом, охраны природной среды, санитарии, организации торговли и некоторым другим.
Решения Совета, устанавливающие правила поведения и административные санкции за их нарушение, предварительно подвергаются массовому обсуждению, рассматриваются постоянной комиссией по социалистической законности и охране общественного порядка, доводятся до сведения населения.
Мощным инструментом укрепления законности и правопорядка на территории районов и городов выступают районные, городские комитеты народного контроля, руководимые ими группы и посты народного контроля. Образование комитета народного контроля, утверждение и изменение его состава, назначение и освобождение его председателя осуществляются районным, городским Советом на сессии. Совет и его исполнительный комитет направляют работу народного контроля, принимают меры по устранению недостатков и нарушений, вскрытых народными контролерами.
Расширение функций районных, городских Советов в области охраны социалистической законности и правопорядка отразилось и на взаимоотношениях этих органов с органами внутренних дел. Районные, городские отделы внутренних дел являются в настоящее время подразделениями исполнительного аппарата районных, городских Советов. Советы осуществляют руководство ими, утверждают участковых инспекторов милиции, обеспечивают соблюдение правил паспортной системы, На-
80


правляя работу отделов, районные, городские Советы и их исполнительные комитеты обращают первоочередное внимание на улучшение их деятельности по охране социалистической собственности, безопасности граждан, профилактике правонарушений, соблюдению паспортного режима, осуществлению дорожного, автотранспортного надзора. При отделах внутренних дел создаются детские комнаты милиции, работает большой отряд общественных инспекторов.
Активную роль в выполнении задач районных, городских Советов по укреплению социалистической законности и правопорядка играют комиссии при исполкомах этих Советов — административные, наблюдательные, по делам несовершеннолетних, по борьбе с пьянством и некоторые другие. Административные, наблюдательные, комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних образуются этими Советами на сессиях, прочие комиссии, как правило, создаются исполнительными комитетами. Административные комиссии рассматривают дела об административных правонарушениях и применении к виновным предусмотренных законодательством взысканий, принимают участие в правовой пропаганде. В необходимых случаях они могут направлять поступившие к ним материалы в товарищеский суд, прокуратуру, органы внутренних дел. Решения о наложении взысканий комиссия может доводить до сведения администрации и общественных организаций по месту работы, учебы или жительства правонарушителя. В задачи наблюдательных комиссий входит контроль за работой исправительно- трудовых учреждений, содействие исправлению лиц, совершивших преступления. Важнейшей обязанностью комиссий по делам несовершеннолетних является предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, принятие мер по устройству детей и подростков, охрана их прав. Комиссии по борьбе с пьянством координируют работу государственных органов и общественных организаций по борьбе с пьянством и алкоголизмом, проводят воспитательную работу среди людей, склонных к алкоголизму, организуют противоалкогольную пропаганду, контролируют соблюдение правил торговли спиртными напитками. Решения названных комиссий, принятые в пределах их полномочий, обязательны для предприятий, учреждений, организаций, которым
6 Заказ 6932
81


они адресованы. Положения об этих комиссиях утверждены Президиумами Верховных Советов союзных рес- публик1. В составе комиссий — депутаты, члены исполнительных комитетов, представители общественных организаций, активисты, работники органов здравоохранения, народного образования.
Существенные юридические задачи, связанные с обеспечением правопорядка, выполняют нотариальные органы и органы записи актов гражданского состояния, имеющиеся в составе аппарата многих городских, районных Советов. При их отсутствии соответствующие обязанности осуществляют исполкомы этих Советов. Укреплять законность в деятельности Совета, его органов, предприятий и учреждений помогает юридическая служба, созданная в аппарате многих городских и ряда районных Советов (юрисконсульты, юридические бюро). В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве»2 юридическая служба призвана содействовать повышению уровня правовой работы и укреплению законности в деятельности Советов. Она проверяет соответствие проектов решений Совета и исполкома действующему законодательству, дает разъяснения по правовым вопросам, ведет работу по кодификации нормативных материалов, содействует правовой пропаганде3. Учитывая возрастающее значение юридической службы, целесообразно иметь ее во всех районных, городских Советах.
Вся система работы районных, городских органов государственной власти по обеспечению законности, государственного и общественного порядка характеризуется активным участием депутатов, массового общественного актива на всех ее основных направлениях. Важные кон-
1 	См., например, Положение об административных комиссиях. Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних в РСФСР («Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1965 г, № 38, ст. 934; 1960 г. № 18, ст. 575; 1969 г. № 4, ст. 89; 1972 г. № 51, ст. 1209) в Положение о наблюдательных комиссиях в Армянской ССР («Ведомости Верховного Совета Армянской ССР» 1971 г. № 18, ст. 186).
2 СП СССР 1971 г. № 1, ст. 1.
3 См., например, Положение о юридическом отделе (бюро),
главном (стершем) юрисконсульте исполнительного комитета Сове-
те депутатов трудящихся (СП РСФСР 1972 г. № 21, ст. 139).
82


трольные и координационные функции в этой области осуществляют постоянные комиссии по социалистической законности и охране общественного порядка, образованные всеми районными, городскими Советами депутатов трудящихся. Эти комиссии осуществляют систематический контроль за исполнением законов, решений Совета и вышестоящих органов, подготавливают на рассмотрение Советов и исполкомов вопросы укрепления законности, осуществляя при этом в содружестве с другими заинтересованными органами комплексный анализ положения дел на различных участках, привлекают общественность к профилактике правонарушений, содействуют делу правового воспитания граждан.
В области охраны законности, правопорядка и прав граждан районные, городские Советы опираются на различные общественные органы, в первую очередь на народные дружины по охране общественного порядка и товарищеские суды. В 1973 году в стране действовало около 183 тыс. народных дружин, 189 тыс. товарищеских судов, в которых работало более 8100 тыс. активистов. Руководство этими органами общественной самодеятельности населения возложено законами на местные Советы, в первую очередь на районные и городские органы власти. Одной из насущных задач этих Советов является проведение в жизнь постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 мая 1974 г. «О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка»1, а также Указа Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г. об основных обязанностях и правах народных дружин2. Согласно этому Указу районные, городские, а также сельские, поселковые Советы, осуществляя руководство народными дружинами, организуют и направляют их деятельность, принимают меры к укреплению дружин, их материально-техническому обеспечению, вовлечению в дружины лучших представителей трудящихся, организуют взаимодействие дружин с другими организациями, участвующими в охране правопорядка, заслушивают сообщения и отчеты руководителей дружин, руководителей
1 СП СССР 1974 г. № 12, ст. 67.
2 «Ведомости Верховного Совета СССР» 1974 г. № 22, ст. 326.
6*  83


предприятий, учреждений, организаций по вопросам работы дружин обеспечивают соблюдение законности в деятельности дружин. Народный дружинник при обращении к нему депутата обязан оказать ему содействие в пресечении обнаруженного депутатом правонарушения. Помимо народных дружин и товарищеских судов к деятельности районных, городских Советов в области охраны законности и правопорядка привлекаются и другие органы общественности  —  уличные, квартальные, домовые комитеты, различные общественные советы1.
Согласно законам районные, городские Советы содействуют работе органов суда, прокуратуры и других органов юстиции. Они организуют выборы судей и народных заседателей районных (городских) народных судов, утверждают на сессиях их председателей, помогают проведению отчетов судей перед избирателями. Отделы юстиции, имеющиеся в крупнейших городских Советах, контролируют организацию работы судов, выполняют ряд других функций по обеспечению работы судебного аппарата. Районные, городские Советы и народные суды сотрудничают в осуществлении профилактики правонарушений, в распространении правовых знаний, в проведении мероприятий по улучшению работы административных, наблюдательных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних. Судьи нередко привлекаются к участию в подготовке вопросов укрепления законности и правопорядка на рассмотрение Совета, исполкома, постоянной комиссии по социалистической законности и общественному порядку. Народные суды обращаются к советским органам с частными определениями, в которых отмечается необходимость принятия мер для укрепления законности и дисциплины на тех или иных предприятиях, организациях и т. п.
Связи районных, городских Советов с прокуратурой осуществляются по линии воспитательной, профилактической работы в трудовых коллективах и по месту жительства граждан, подготовки для Совета или его орга-
1 О различных формах деятельности районных, городских Советов в области обеспечения законности и правопорядка см. В И. Полубинский, Деятельность районного, городского Совета в области обеспечения социалистической законности и охраны общественного порядка, «Юридическая литература», 1973.
84


нов вопросов укрепления законности и правопорядка. Вместе с тем прокуроры, осуществляя общий надзор за законностью, вправе опротестовывать незаконные акты органов Совета, могут присутствовать на заседаниях исполкомов. Обобщая факты нарушения законности в районе или городе, прокуроры вносят в исполкомы и вышестоящие Советы представления, в которых предлагается принятие тех или иных мер для предупреждения и пресечения нарушений законности1.
Ответственным участком работы районных, городских Советов по обеспечению законности, удовлетворению прав и охраняемых законом интересов граждан является рассмотрение и разрешение поступающих от трудящихся предложений,  заявлений и жалоб, прием населения. Прием регулярно проводится руководителями исполкома и подчиненных ему органов, причем нередко городские и особенно районные Советы организуют его не только в помещениях Совета, но и на предприятиях и учреждениях, в населенных пунктах района. За постановку работы с жалобами, заявлениями и предложениями личную ответственность несет председатель исполнительного комитета. Их рассмотрение и разрешение осуществляется в порядке и в сроки, установленные законодательством. Советы организуют проверку состояния дел по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан на предприятиях, в учреждениях, колхозах и других организациях, расположенных на территории района, города, заслушивают по этим вопросам отчеты их руководителей. Депутаты районных, городских Советов, ведя прием населения в своих избирательных округах, рассматривая поступившие к ним жалобы, заявления и предложения, несут в соответствии с Законом о статусе депутатов обязанность обобщать имеющиеся у них. материалы, изучать причины, порождающие жалобы. Депутат вправе вносить по этим вопросам предложения в Совет и другие организации, контролировать рассмотрение направленных им предложений и жалоб в организациях, расположенных на территории Совета, принимать в их рассмотрении личное участие.
1  См. Н. В. Щелюто, Местные Советы и органы юстиции, «Юридическая литература», 1974.
85


Районные, городские Советы добиваются повышения эффективности своих правоохранительных мероприятий, применяя комплексный подход к решению проблем в этой области их деятельности. Так практикуется разработка районными, городскими Советами при участии судебно-прокурорских органов и общественных организаций комплексных планов мероприятий по профилактике правонарушений, борьбе за укрепление правопорядка. Характерным примером такого комплексного подхода может служить деятельность Котельниковского районного Совета Волгоградской области. Совет принимает годовые комплексные планы борьбы с правонарушениями. В них предусмотрены вопросы борьбы с алкоголизмом, предотвращения автотранспортных нарушений, борьбы с рецидивной преступностью и мелким хулиганством, с тунеядством и преступлениями несовершеннолетних, правовая пропаганда. Эти вопросы обсуждаются на собраниях граждан. Совет при участии судебно-прокурорских органов проводит массовые мероприятия — семинары актива по изучению законодательства, ежегодный слет народных дружин. За последние полтора года исполком районного Совета при участии постоянных комиссий рассмотрел вопросы о работе участковых инспекторов милиции по укреплению связи с общественностью, о роли квартальных, уличных комитетов в охране общественного порядка, о работе добровольных народных дружин, о задачах депутатов, административных органов и общественности по ликвидации правонарушений и ряд других. В районе имеется 970 народных дружинников, 107 внештатных инспекторов милиции, 106 товарищеских судов, принимаются планы правовой пропаганды, которая ведется в трудовых коллективах, среди учащихся, по месту жительства граждан1.
Деятельность районных, городских Советов, направленная на укрепление социалистического строя, общенародного государства, включает содействие поддержанию и усилению оборонной мощи страны. Законы о районных, городских Советах содержат специальные статьи о компетенции этих органов в области оборонной работы. Важной функцией районных, городских Советов является
1 «Советы депутатов трудящихся»  1974 г. № 9, стр. 45—57.
86


проведение мероприятий по выполнению Закона СССР от 12 октября 1967 года «О всеобщей воинской, обязанности». Они призваны обеспечивать исполнение этого закона всеми должностными лицами и гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями. Так, районные, городские Советы содействуют подготовке и проведению призывов граждан на действительную военную службу, исполнительные комитеты этих Советов утверждают состав призывных комиссий в районах и городах. Помощь Советов в деле оборонной работы выражается также в оказании содействия проведению учебных сборов, начальной военной подготовки, в обеспечении районных, городских военных комиссариатов помещениями, врачебным и техническим персоналом для проведения приписки к призывным участкам, призыва и отправки призванных по месту прохождения воинской службы. Районные, городские Советы руководят на своей территории гражданской обороной, причем начальниками этой службы являются председатели исполкомов соответствующих Советов. Важной обязанностью районных, городских Советов является исполнение и контроль за соблюдением законодательства о льготах и преимуществах гражданам, уволенным в запас и демобилизованным из рядов Вооруженных Сил СССР, забота о семьях военнослужащих. В задачи Совета входит организация работы по военно-патриотическому воспитанию населения, особенно молодежи, пропаганде боевых традиций. Советы призваны развивать тесные связи коллективов трудящихся с воинскими частями, содействовать работе ДОСААФ.


Глава III
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ, РАБОТАЮЩИЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
Развитие организационного строения районных, городских Советов
«Характер организации всякого учреждения естественно и неизбежно определяется содержанием деятельности этого учреждения», — подчеркивал В. И. Ленин1. Организационное строение местных Советов отражает их природу как массовых представительных органов государственной власти и работающих корпораций, сочетающих принятие решений с организацией исполнения. Оно отвечает требованиям коллективного руководства Совета подведомственными ему делами, тщательного учета интересов всего советского народа в сочетании с интересами населения, условиями и особенностями различных административно-территориальных единиц, ведущей роли депутатов во всей деятельности Совета, обеспечения эффективности принимаемых решений и организаторской работы по осуществлению политики КПСС, законов государства и решений Советов. Развитие организационного строения местных Советов, в том числе районных, городских органов государственной власти, непосредственно связано с изменениями в экономике и социальной структуре общества в ходе коммунистического строительства. Вместе с тем оно обусловлено повышением роли Советов в этом строительстве, углублением демократических начал и совершенствованием форм и методов государственного руководства делами социалистического общества.
1 В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 6, стр. 99.
88


Важнейший элемент строения районных, городских Советов как социалистических представительных учреждений  — их депутатский состав. Марксистско-ленинская теория социалистического народного представительства строго учитывает количественную и социальную характеристику депутатского корпуса. Его структура позволяет Советам точно выражать действительные интересы и волю трудящихся, охватывать своим руководством все основные участки хозяйственного и социально-культурного строительства, административно-политической деятельности.
Районные, городские Советы — крупные коллегии народных избранников. В среднем на районный Совет приходится 70—80 депутатов, на городской — 130—140 и на районный в городе Совет  — 210—220 депутатов. При этом Положения о выборах устанавливают для районных, городских Советов минимум, а для городских Советов и максимум числа депутатов. Так, в РСФСР минимальный состав районного Совета —  75 депутатов и лишь в малонаселенных районах с разрешения Президиума Верховного Совета РСФСР в Совет может избираться меньшее количество депутатов. Минимум депутатов для городских, районных в городе Советов в РСФСР — 50, а максимум в зависимости от численности населения города — 250, 350, 450—500 депутатов и в городских районах — 250  депутатов1. В 1973 году в районные Советы было избрано по стране 233 018, городские — 259 602 и районные в городах — 109 867 депутатов, что составляет несколько более одной четверти всех депутатов местных Советов. За два десятилетия —со времени выборов в местные Советы в 1953 году — численность депутатов этих Советов выросла примерно на 50 процентов. В современный период численность депутатов районного, городского, районного в городе Совета вполне достаточна, чтобы обеспечить в нем представительство всех основных социальных подразделений нашего общества и вместе с тем сформировать разветвленную систему депутатских органов, обеспечивающих конкретное руководство Совета всеми подведомственными ему отраслями управленче-
1 Для Москвы и Ленинграда максимум численного состава городских Советов не установлен.
89


ской деятельности и звеньями штатного управленческого аппарата.
Социальная структура депутатского корпуса в районных, городских Советах отражает решающую роль социалистических классов рабочих и крестьян в обществе и Советском общенародном государстве, важное значение интеллигенции в решении задач коммунистического строительства, повышение уровня образования членов общества, равноправие женщин, высокую степень политичес-
Состав депутатов районных, городских, районных в городе Советов 14-го созыва (1973 г.)
(в %)
Советы
Районные
Городские
Районные в городах
Рабочих
34,2
59,6
59,7
Колхозников
27,4
1,1
0,0
Служащих
38,4
39,3
40,3
Мужчин
53,2
52,6
52,5
Женщин
46,8
47,4
47,5
С высшим образованием
33,1
27,8
32,1
Средним и неполным средни
63,2
70,7
67,5
Начальным
3,7
1,5
0,4
В возрасте до 29 лет
29,2
30,5
30,1
В возрасте от 30 до 50 лет
61,2
58,7
59,3
50 лет и старше
9,6
10,8
10,61
Работающих в промышленности, строительстве, транспорте и связи
16,3
63,3
67,8
Работающих в сельском хозяйстве
51,4
4,1
0.5
в том числе колхозников
27,4
1,1
0,03
В области коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания
9,6
17,9
17,1
Работников советских, партийных, профсоюзных, комсомольских органов
20,6
11,2
11,3
Прочих (военнослужащие, домохозяйки, пенсионеры и др.)
2,1
3,5
3,3
Членов и кандидатов в члены КПСС
49,7
42,7
48,7
Беспартийных
50,3
52,8
51,3
из них членов ВЛКСМ
18,7
19,8
19,4
90


кой активности молодежи, учет государством разнообразных интересов различных социальных слоев, профессиональных групп трудящихся. Эта структура находится в соответствии с особенностями состава населения сельских районов и городов. В ней проявляется руководящее положение КПСС в системе политической организации общества в СССР.
Существующие пропорции в составе депутатов районных, городских, районных в городах Советов свидетельствуют о том, что руководство КПСС формированием депутатского корпуса, проявляющееся прежде всего в выработке директив о путях развития и совершенствования советской избирательной системы, строится на научных основах, служит углублению советского демократизма и повышению эффективности работы представительных органов государственной власти. Следует особо подчеркнуть то обстоятельство, что примерно три пятых депутатов районных, городских, районных в городах Советов  — рабочие и колхозники. Рабочие составляют большинство депутатов в Советах городов. Растет доля депутатов  —  рабочих в районных Советах (с 1967 по 1973 год— на 9,9 процента), что обусловлено развитием совхозов и увеличением промышленного потенциала современного района. Весьма высокий образовательный уровень депутатского корпуса, связь депутатов со всеми основными отраслями народного хозяйства и профессиями означает, что Советы способны компетентно решать сложные вопросы, которые ставит перед ними бурно развивающаяся экономика социалистического общества, научно-технический прогресс, рост материальных и духовных запросов трудящихся. В 1973 году состав депутатов районных Советов обновился на 51,2 процента, городских — на 53,2 и районных в городах — на 57,5 процента. Значительное обновление состава депутатского корпуса на каждых выборах означает последовательное осуществление указаний В. И. Ленина о все более широком вовлечении трудящихся в работу Советов, в управление социалистическим государством. Вместе с тем избрание в Советы более 40 процентов лиц, уже имеющих опыт депутатской деятельности, обеспечивает необходимую преемственность в работе Советов и их депутатских органов, передачу навыков и культуры социалистического управления трудящимся, впервые избранным депутатами.
91


Будучи работающими корпорациями, районные, городские, районные в городах Советы, образуют разветвленную систему «рабочих отрядов» — депутатских органов, которые обеспечивают активное участие народных избранников в подготовке и принятии решений по вопросам, отнесенным к компетенции Совета, в управленческой деятельности. Каждый Совет образует и избирает из числа депутатов свой исполнительный и распорядительный орган — исполнительный комитет, возглавляющий весь исполнительный аппарат местного органа государственной власти, и ряд постоянных комиссий — массовых депутатских органов, осуществляющих подготовительносовещательные, контрольные и организаторские функции. Совершенствование структуры и организации работы этих депутатских формирований представляет важное направление повышения эффективности деятельности местных органов государственной власти.
В 1973 году в исполкомы районных Советов было избрано 30 088 депутатов, городских  — 19 976 и районных в городах — 5918, что составляет 9,7 процента от общего числа депутатов этих Советов. Одновременно районными Советами было образовано 29445, городскими — 20 370 и районными в городах — 6584 постоянных комиссии. В их состав были избраны 194 812 депутатов районных Советов, 216 719 — городских и 87 584 депутата районных в городах Советов, т. е. 82,6 процента общего числа депутатов.
Таким образом, в исполкомах и постоянных комиссиях постоянную государственную работу в период между сессиями ведет 92,3 процента депутатов районных, городских, районных в городах Советов. Количественный состав исполкомов районных Советов колеблется от 7 до 11 — 13 человек, включая председателя, одного-двух заместителей председателя и секретаря исполкома. Исполнительные комитеты городских Советов городов районного и
областного подчинения избираются в составе 5—15 человек, а республиканского подчинения — до 20—25 человек, в том числе от 1 до 3—5 заместителей председателя исполкома. Важная роль исполкомов в обеспечении деятельности Совета и в осуществлении функций государственного управления на местах, высокая интенсивность их работы и большой объем обязанностей определяют некоторые особенности их состава. Так, доля депутатов
92


с высшим и средним образованием, руководителей советских, хозяйственных, партийных органов, членов КПСС в составе исполкомов выше, чем в общей структуре депутатского корпуса. Среди депутатов, избранных в исполкомы районных Советов в 1973 году, члены и кандидаты в члены КПСС составили 88,3 процента, в исполкомы городских Советов — 85,2 и районных в городах Советов — 88,6 процента. Высшее образование имеют 71,1 процента состава исполкомов районных, 57,3 —  городских и 75,7 — районных в городах Советов. Характерно увеличение числа лиц с высшим и средним образованием среди председателей исполкомов. Если, например, в 1965 году высшее образование имели 84,5 процента председателей исполкомов районных и 49 процентов председателей исполкомов городских Советов, то в 1973 году доля лиц с высшим образованием среди этой категории руководителей возросла соответственно до 97,1 и 68 процентов. Следует при этом подчеркнуть, что исполкомы не являются какими-то коллегиями ответственных руководителей. Демократический характер этих органов находит выражение в избрании в них депутатов, занимающих самое различное положение, имеющих различные профессии. Так, среди членов исполкомов районных Советов, избранных в 1973 году, рабочие и колхозники составляют 29,8 процента, городских — 25 и районных в городах —  21,7 процента.
Расширение функций, активизация деятельности местных Советов в условиях зрелого социалистического общества, общенародного государства определяют развитие системы постоянных комиссий — массового депутатского аппарата Советов, играющего огромную роль в осуществлении их задач и компетенции, в укреплении связей Советов с населением. С 1967 по 1973 год число постоянных комиссий районных, городских, районных в городах Советов увеличилось более чем на 8 тыс., а количество избранных в комиссии депутатов — примерно на 54 тыс. человек. Система комиссий этих Советов приведена в большее соответствие с основными направлениями деятельности местных органов государственной власти и их исполнительного аппарата. В числе новых комиссий, получивших широкое распространение в районах и городах,  —  комиссии по делам молодежи, по социалистической законности и охране общественного порядка. Их образо-
93


вание наряду с мандатными, планово-бюджетными комиссиями является согласно законам о районных и городских, районных в городах Советах обязательным для этих Советов. В последние годы значительное распространение получили постоянные комиссии по охране природы, более дифференцированной стала система комиссий по различным отраслям управления, особенно в сфере хозяйственного строительства. Районные Советы образуют до семи-девяти постоянных комиссий, в которые в среднем избирается по 7—9 депутатов. Помимо названных комиссий, образование которых обязательно для Совета, обычно образуются комиссии сельскохозяйственная, здравоохранения, народного образования, культурно-бытовая, торговли и общественного питания, а нередко и комиссии по коммунальному хозяйству, дорожному строительству и благоустройству. Городские Советы в крупных городах имеют возможность создавать до 15 и даже более постоянных комиссий в составе 10—30 депутатов. У Советов других городов 7—9 комиссий. Их система строится с учетом специфики хозяйства городов. Для городских, районных в городах Советов характерны, например, комиссии по промышленности и строительству, жилищному и коммунальному хозяйству, благоустройству, бытовому обслуживанию.
Характер задач, решаемых районными, городскими Советами, широта их прав и обязанностей обусловливают необходимость иметь в районном, городском звене наряду с исполкомами ряд специализированных штатных органов государственного управления, построенных как по функциональному (например, плановые комиссии исполкомов), так и по отраслевому принципу (большинство отделов и управлений). Составляя вместе с исполкомами аппарат районных, городских Советов1, эти органы — неразрывная часть системы Совета как сложной организации, работающей корпорации2. Большинство их образуется самим Советом на сессиях. Совет утверждает руководителей отделов и управлений. В своей деятельности они подчиняются Совету и исполкому. Исполнительный
1  См. Б. Н. Габричидзе, Аппарат управления местных Советов, «Юридическая литература», 1971, стр. 8.
1 См. Б. М Лазарев, Компетенция органов управления,
«Юридическая литература», 1972, стр. 121.
94


комитет наряду с Советом направляет, контролирует и согласует работу отделов, управлений и других подразделений исполнительного аппарата, в период между сессиями назначает исполняющими обязанности и отстраняет от исполнения обязанностей руководителей отделов и управлений с последующим утверждением на сессии, назначает и освобождает от должности иных руководящих работников отделов и управлений исполнительного комитета, руководителей предприятий, организаций и учреждений районного, городского подчинения согласно перечню должностей, утверждаемому исполкомом по согласованию с вышестоящим органом государственного управления.
Важно отметить, что установленная законами компетенция районного, городского Совета осуществляется кан самим представительным органом власти, так и под его руководством  —  всеми органами Совета, включая отделы, управления и другие подразделения исполнительного аппарата. В известных пределах законодательство оставляет на усмотрение Совета вопрос о разделении труда по осуществлению его задач и компетенции между самим Советом и его различными органами. Вместе с тем многие полномочия «жестко» закреплены актами высших органов государственной власти и органов государственного управления за конкретными исполнительными органами (например, назначение пенсий), и Совет не вправе произвольно передавать эту часть своей компетенции каким- либо другим своим органам.
Подобно исполнительному комитету отделы, управления и другие звенья исполнительного аппарата районного, городского Совета, за редкими исключениями, находятся в соответствии с принципом демократического централизма в двойном подчинении — как своему Совету и его исполнительному комитету, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления, которые осуществляют руководство их деятельностью, обеспечивая единство той или иной отрасли государственного управления, выполнение планов по соответствующим отраслям, эффективность мероприятий, проводимых на местах министерствами и ведомствами. Отделы, управления исполкомов районных, городских Советов, будучи частью системы Совета, имеют вместе с тем статус органов государственного управления и представляют, таким образом,
95


низовой пласт управленческой системы отраслей народного хозяйства, возглавляемой министерствами и ведомствами. Однако следует иметь в виду, что во всей совокупности связей отделов и управлений с Советом и с вышестоящими органами доминирует именно горизонтальная линия подчиненности: отдел или управление являются органами исполкома и самого районного, городского Совета, а не органами того или иного министерства, ведомства. Последние не вправе, к примеру, назначать и смещать руководителей отделов и управлений, самостоятельно образовывать и упразднять эти органы.
Развитие функций, укрепление материально-финансовой базы и самостоятельности районных, городских Советов вызвало в последние годы известное расширение системы отделов, управлений и других подразделений аппарата управления этих Советов. Так, на базе районных производственных управлений сельского хозяйства в 1969 году были созданы управления сельского хозяйства исполкомов районных Советов. Еще в 1956 году районные, городские отделы милиции были преобразованы в отделы милиции (внутренних дел) исполкомов районных, городских Советов. В современный период получают распространение управления капитального строительства исполкомов этих Советов. Районным, городским органам власти и их исполкомам подчинены комитеты физкультуры и спорта. Много новых отделов и управлений, связанных с руководством промышленностью, коммунально-бытовыми службами, создано городскими Советами крупных городов. Здесь также появились отделы цен, отделы труда, в некоторых наиболее крупных городах — отделы юстиции. Совершенствуется система других подразделений управленческого аппарата — промбыткомбинатов, торгов, трестов местного подчинения, создаются производственные объединения и торговые фирмы, укреплен организационно-инструкторский аппарат исполкомов. В сельских районах введена должность районного архитектора. Дальнейшему совершенствованию структуры аппарата управления районных, городских Советов способствует то обстоятельство, что согласно законам об этих Советах они сами должны утверждать структуру и штаты исполнительных комитетов, отделов и управлений, исходя из принятых в республике нормативов, установленной для исполкома численности административно-
96


управленческого персонала в пределах фонда заработной платы.
В целом для районных Советов характерны: управление сельского хозяйства, отделы — финансовый, здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, культуры, внутренних дел, а также плановая комиссия, инструкторская группа, приемная, общий отдел. Наиболее распространенной формой управления предприятиями районного подчинения в сфере коммунальнобытового обслуживания являются райпромкомбинаты и комбинаты бытового обслуживания. В ряде сельских районов для руководства торговлей созданы райпищеторги, смешанные торги или отделы торговли райисполкомов, однако во многих районах торговое обслуживание осуществляют главным образом торговые организации райпотребсоюза. Управление коммунальным хозяйством и благоустройством осуществляют отделы коммунального хозяйства или управления (конторы) коммунальных предприятий и благоустройства. Наконец, в системе районных отраслевых органов имеются отделы строительства и эксплуатации автодорог. Функции некоторых звеньев аппарата переданы учреждениям, непосредственно обслуживающим население. Так, в значительном количестве районов главным врачам районных больниц предоставлены права заведующих отделами здравоохранения.
У городских Советов имеются отделы: финансовый, коммунального (жилищно-коммунального) хозяйства, торговли, народного образования, здравоохранения, социального обеспечения, культуры, внутренних дел, общий, плановая эмиссия. Отраслевой исполнительный аппарат в городах районного подчинения невелик. Там либо не образуется отделов и управлений, либо имеется только один отраслевой штатный отдел — горкомхоз. Система исполнительных органов городских Советов в городах областного и особенно республиканского подчинения по своей разветвленности сходна с аппаратом областных Советов. Так, крупные городские Советы нередко образуют отделы учета и распределения жилой площади, капитального строительства, отделы или управления местной промышленности, бытового обслуживания, городского транспорта. Наряду с отделами у исполкомов районных, городских Советов имеются различные комиссии, как постоянные (жилищные, по делам
7 Заказ 6932
97


несовершеннолетние, административная, наблюдательная и др.), так и временные.
Одним из действенных средств усиления влияния отделов, управлений и других звеньев исполнительного аппарата районных, городских Советов на состояние дел в подведомственных им отраслях важным фактором научной организации их деятельности является урегулирование их компетенции и отношений с другими органами Положениями, которые согласно законам об этих Советах утверждаются Советами Министров союзных, автономных республик. Так, Советом Министров РСФСР утверждены Положения об отделах: финансовом, народного образования, культуры, социального обеспечения, торговли, о плановой комиссии, отделе (бюро) записи актов гражданского состояния исполкома районного и исполкома городского, районного в городе Совета. В Грузинской ССР среди новых Положений — акты о районном управлении сельского хозяйства, городских отделах — здравоохранения, архитектурно-планировочном, отделе цен в городах республиканского подчинения, управлении пассажирского электротранспорта; на Украине — об отделе строительства и эксплуатации автомобильных дорог исполкома районного Совета; в Казахстане — об организационно-инструкторском отделе исполкома районного, городского Совета. В Положениях определяется содержание таких важнейших функций управления, как планирование, организация, регулирование, распорядительство, координация и контроль; регламентируются обязанности, связанные с рассмотрением предложений, жалоб и заявлений граждан; в некоторых из них определены связи отделов, управлений не только с Советом, исполкомом, вышестоящими органами, но и с постоянными комиссиями Совета, комиссиями исполкома1.
Насущная задача создания оптимальной структуры исполнительного аппарата районных, городских Советов — выработка научно обоснованных нормативов типовых структур и штатов, учитывающих территориальнодемографические, хозяйственные и иные существенные особенности районов и городов. Пока еще эти факторы
1 См. «Советы депутатов трудящихся» 1974 г. № 5, стр. 30—37.
99


далеко не везде принимаются во внимание1. В этом отношении особенно интересен опыт Эстонской ССР, Совет Министров которой утвердил нормативы структуры аппарата и типовые штаты отделов и управлений исполкомов районных, городских городов республиканского подчинения и районных в городах Советов2 с учетом численности населения подведомственных им территорий. Следует отметить в целом еще недостаточную численность штатного аппарата таких важных звеньев управления, как плановые комиссии, организационно-инструкторский аппарат. Во многих районах и городах Советы не имеют специальной юридической службы. В известной мере пробелы в существующей структуре органов управления районных, городских Советов восполняются нештатными подразделениями, в первую очередь общественными отделами — организационно-инструкторскими, торговли и другими3. Однако усиление общественных начал в строении и деятельности исполнительного аппарата местных Советов не снимает вопроса о необходимости дать Советам больше квалифицированных экономистов-плановиков, инструкторов по оргмассовой работе и других специалистов, с тем чтобы полностью освоить большие возможности, открытые новым законодательством для развития активности и инициативы местных органов государственной власти, повышения их роли в решении задач коммунистического строительства.
1 Так, при одинаковой средней численности населения района в Тульской и Иркутской областях аппарат исполкома в первой из них насчитывает 61 единицу, а второй — только 47 единиц (в обоих случаях без штатов райфинотделов), хотя по площади район в Иркутской области в среднем в 30 раз превышает район Тульской области. См. «Вопросы применения нового законодательства РСФСР о местных Советах депутатов трудящихся в Восточной Сибири», Иркутск, 1972, стр. 100.
2 «Ведомости Верховного Совета и Правительства Эстонской ССР» 1972 г. № 12, ст. 112.
3 В 1973 году при исполкомах функционировало 7272 внештатных отдела. См. «Советы депутатов трудящихся» 1974 г. № 5, стр. 74. Разумеется, значение общественных отделов не исчерпывается восполнением недостатка в штатном аппарате. Они — важная форма привлечения трудящихся к управлению государственными делами. В 1973 году, например, в этих отделах было занято 63 050 активистов- общественников.
7*
99


Углубление демократических начал и повышение эффективности организации работы районных, городских Советов
Организация работы районных, городских Советов — это система взаимосвязанных форм и методов их деятельности по осуществлению задач и функций Совета, строящаяся на основе принципов социалистического демократизма и научных требований эффективного руководства. Ее демократизм заключается прежде всего в том, что, обеспечивая достижение Советом намеченных конкретных результатов, организация работы Совета служит вместе с тем максимальному вовлечению масс в государственную жизнь, выявлению и точному выражению воли трудящихся. Научные требования эффективного руководства означают подчинение всех организационных форм, методов работы Совета интересам своевременного и правильного определения предстоящих задач, принятия оптимальных решений, проведения их в жизнь, рационального использования кадров, материально-финансовых средств Совета.
Постоянное совершенствование организации работы районных, городских Советов представляет необходимое условие усиления их руководства хозяйственным и социально-культурным строительством. Законы о районных, городских, районных в городах Советах воплотили передовой опыт организационной и организационно-массовой деятельности этих органов в своих статьях, сделав его общей нормой жизнедеятельности всех органов государственной власти в районах и городах. Раскрытию всех качеств Советов как социалистических представительных учреждений и работающих корпораций служит Закон СССР о статусе депутатов Советов. Принципиальное указание закона о том, что осуществление Советами государственной власти основывается на активном участии каждого депутата во всей работе Совета1, конкретизируется в его предписаниях, которые обеспечивают эффективную депутатскую деятельность на сессиях, в постоянных комиссиях и в других органах Совета, среди
1 Статья 2 Закона СССР о статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР.
100


населения в избирательных округах и в трудовых коллективах. На основе нового законодательства районные, городские Советы развивают поиски лучших форм и приемов организации руководства, добиваются, чтобы требованиям демократизма и эффективности отвечала вся система работы Совета. На достижение этой цели направлены принятые многими областными, а также городскими Советами крупных городов нормативные решения  — регламенты Советов и их исполнительных комитетов, Положения о наказах избирателей Советам и депутатам, рекомендации о работе с наказами, Положения о депутатских группах и постах, инструкции о порядке подготовки вопросов к сессиям и к заседаниям исполкомов и т. п.1. В свою очередь это местное нормотворчество подготавливает материал для урегулирования различных вопросов работы Советов актами высших органов государственной власти.
Одним из действенных средств объединения и согласования работы Совета и всех его органов, организационного обеспечения проводимых Советом мероприятий по развитию экономики и культуры, укреплению общественного порядка является комплексное перспективное планирование деятельности Совета. В отличие от прежнего порядка, когда план работы Совета не составлялся как единый документ, а планы работы исполкома и других органов Совета принимались, как правило, на квартал, комплексные перспективные планы охватывают организационную и организационно-массовую работу Советов и их органов в целом, а сам план принимается на год или на срок полномочий Совета, т. е. на два года. Такой план исходит из основных направлений деятельности Совета, важнейших установок планов развития хозяйства и социально-культурного строительства. По каждому намеченному мероприятию он предусматривает соответствующие средства организационного обеспечения  — подготовку и рассмотрение вопросов на сессиях,
1 См., например, регламент Иркутского городского Совета и
регламент исполнительного комитета Иркутского городского Совета, рекомендации о работе с наказами избирателей в аппарате исполкома Моссовета, его главных управлениях, управлениях и отделах в «Сборнике нормативных актов по вопросам работы Советов депутатов трудящихся», изд-во МГУ, 1974.
101


заседаниях исполкомов, организацию и контроль исполнения принятых решений, формы участия постоянных комиссий в разрешении назревших проблем и т. п. Подготовка планов осуществляется исполкомами при содействии постоянных комиссий и депутатов. Все чаще комплексные перспективные планы работы принимаются Советами на сессиях. Возникшие в практике областных, городских Советов крупных городов методы комплексного перспективного планирования успешно применяются теперь в районах и других городах1.
Новое законодательство о районных, городских Советах и депутатах Советов, современная практика советского строительства существенно подняли роль сессий как главного форума, на котором осуществляется представительство интересов трудящихся, дается направление деятельности всего аппарата Совета, подчиненных ему предприятий, организаций, учреждений. Новыми элементами обогащается содержание работы по подготовке сессий. Помимо выработки проектов решений, составления справок, докладов и содокладов неотъемлемой стороной подготовительной деятельности становятся различные организационно-массовые мероприятия — проведение массовых обсуждений вносимых на сессию вопросов и проектов решений трудящимися по месту работы и по месту жительства, развертывание социалистического соревнования, исправление недостатков, выявленных в ходе подготовки вопросов, пропаганда передовых начинаний. Углублению демократизма в организации подготовительной работы содействуют требование законов о Советах о заблаговременном извещении депутатов и населения о времени созыва, месте проведения сессии и вопросах, вносимых на рассмотрение Совета, право представлять предложения к повестке дня сессии, закрепленное за районными, городскими органами общественных организаций.
Повестка дня сессий районных, городских Советов отмечена стремлением охватить широкий круг важнейших вопросов хозяйственного и социально-культурного строительства, укрепления общественного порядка. Сове-
1 См. «Правовые вопросы работы местных Советов», «Юридическая литература», 1974, стр. 17.
102


ты чаще обращаются к перспективным вопросам, практикуют комплексный подход к их разрешению, шире используют методы экономического анализа, добиваются большей конкретности и обоснованности принимаемых решений. Активизации сессионной деятельности районных, городских Советов способствует расширение законами перечней вопросов, относящихся к исключительному ведению Совета, т. е. разрешаемых только на сессиях. К их числу теперь отнесено утверждение сводных перспективных и годовых планов развития городского, районного хозяйства и социально-культурного строительства, планов мероприятий по выполнению наказов избирателей, в районных Советах — плановых заданий по государственным закупкам колхозам, совхозам и другим сельскохозяйственным предприятиям и ряд других1. Правовой основой принятия Советами к своему рассмотрению иных дел, входящих в компетенцию Совета, является установленное законами правило, согласно которому Совет может рассмотреть на сессии и решить любой вопрос, отнесенный к его введению2.
Содержание сессионной работы районных Советов связано с основными направлениями их деятельности, особенностями экономики каждого района. Значительная часть вопросов, рассматриваемых на сессиях, посвящена развитию сельскохозяйственного производства, оказанию помощи колхозам и совхозам в выполнении планов закупок сельскохозяйственных продуктов. К подготовке вопросов и участию в их обсуждении привлекаются наряду с постоянными комиссиями и управлениями сельского хозяйства также руководители и специалисты колхозов и совхозов, передовики сельскохозяйственного производства. Районные Советы иногда проводят выездные сессии в населенных пунктах, являющихся центрами колхозов и совхозов-
Достаточно широк и круг вносимых на сессии район-
1 См. подробнее М П. Банных, Сессии районного, городского Совета, «Юридическая литература», 1974.
2 Исключением являются те случаи, когда законодательство прямо закрепляет осуществление того или иного полномочия Совета за его исполкомом, отделом или управлением. Однако и при таких обстоятельствах Совет сохраняет возможность рассмотреть соответствующий вопрос и дать своему органу указания.
103


лых Советов вопросов, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения района, развитием общественной инициативы, укреплением общественного порядка. Часто обсуждается работа районных коммунально-бытовых предприятий, планы благоустройства, расширения сети культурно-бытовых учреждений, вопросы привлечения общественности к хозяйственным и культурным мероприятиям Совета, развития социалистического соревнования совхозов и колхозов. Большое внимание уделяется также состоянию хозяйственной и организационно-массовой работы нижестоящих Советов.
На сессиях городских Советов рассматриваются вопросы, касающиеся нужд местного хозяйства, прежде всего производства товаров народного потребления, жилищного и коммунально-бытового строительства, торговли и общественного питания, благоустройства, транспорта, удовлетворения потребностей населения в медицинском обслуживании, работы школ, учреждений культуры, детских учреждений, работы с молодежью и многие другие.
Повышение роли сессий в усилении руководства Совета деятельностью исполкома, отделов, управлений и хозяйств характеризуется регулярным, не реже одного раза в год, внесением исполкомом на сессию своего отчета перед Советом, периодической постановкой на сессиях отчетов руководителей отделов и управлений, предоставлением исполкомом на сессиях различных информационных сообщений — о выполнении наказов избирателей, учете критических замечаний и предложений депутатов, высказанных на сессиях, исполнении решений Совета. Действенности решений районного, городского органа власти способствует установленное в законах правило о том, что содержащиеся в решениях предложения и рекомендации в адрес расположенных на территории района, города предприятий, организаций, учреждений вышестоящего подчинения должны быть рассмотрены руководителями этих организаций и результаты рассмотрения сообщены Совету не позднее чем в десятидневный срок.
Значительно усилилась активность депутатов на сессиях районных, городских Советов. В 1973 году на них выступило 224 917 народных представителей, было внесено 8800 депутатских запросов. Особенно большое значе-
104


ние для дальнейшего развертывания интенсивной работы депутатов в период сессий имеют положения закона о депутатском статусе, которыми определяются права депутатов вносить различные предложения, проекты решений и поправок к ним, задавать вопросы, давать справки, передавать свои  замечания и предложения в письменной форме, обращаться с запросами как к исполкому, руководителям отделов и управлений, так и к руководителям организаций, расположенных на территории Совета, по вопросам, отнесенным к его компетенции. Важной гарантией учета мнений народных представителей, отражающих интересы трудящихся, является порядок работы с предложениями и замечаниями депутатов, высказанными в устной или письменной форме на сессии: они рассматриваются Советом либо направляются им на рассмотрение соответствующим государственным, общественным органам и должностным лицам. Последние обязаны в установленные сроки рассмотреть их и о результатах сообщить непосредственно депутату и в исполнительный комитет Совета. В районных, городских Советах налажена в соответствии с Законом о депутатском статусе система информирования депутатов о деятельности Совета и его органов, о выполнении планов и наказов избирателей, о мерах, принятых по депутатским замечаниям и предложениям, о новейшем законодательстве. Обеспечение депутатов необходимой информацией позволяет им компетентно судить о задачах Совета, способах эффективного решения возникающих проблем, активно включаться в подготовку и рассмотрение дел.
В современных условиях во многих районных, городских Советах складывается новая практика сессионной работы, значительно обогащающая ее содержание. Она состоит в том, что период сессии не сводится к одним только заседаниям Совета: так, во время сессии нередко заседают постоянные комиссии, подготавливая Совету свои рекомендации и заключения, проводятся различные смотры и другие мероприятия.
В неразрывной связи с развитием функций районных, городских Советов, совершенствованием сессионной деятельности этих органов государственной власти находится развертывание совещательно-подготовительной, контрольной, организаторской работы постоянных комиссий. Вр многих Советах комиссии проявляют инициативу в
105


постановке перед Советом и его исполнительными органами различных вопросов, вытекающих из полномочий Совета в области координации и контроля деятельности неподчиненных организаций, расположенных на его территории, включаются в их подготовку, проводят массовые мероприятия по выявлению общественного мнения, вовлечению общественности и населения в подготовку решений, в проведение в жизнь общегосударственных и местных мероприятий1.
Постоянные комиссии районных Советов делают упор на непосредственную организаторскую, контрольную работу депутатов — членов комиссий в своих населенных пунктах (прикрепление депутатов к определенным производственным участкам, например к бригадам, фермам, создание депутатских постов). При проведении проверок и обследований комиссии широко используют помощь соответствующих постоянных комиссий сельских, поселковых и городских Советов. Для участия в заседаниях комиссий депутаты — члены комиссий  освобождаются от работы с сохранением заработка. Постоянные комиссии городских Советов ориентируют своих членов на поддержание тесных контактов с коллективами городских предприятий и учреждений, с ЖЭК, органами общественности на ведение организаторской работы непосредственно на предприятиях и среди населения. Для ряда комиссий этих Советов, особенно таких, как жилищные, коммунального хозяйства и благоустройства, характерно наличие внутренних подразделений — подкомиссий, секций или бригад. Комиссии широко привлекают к своей деятельности специалистов городского хозяйства, учреждений культуры.
«Активная работа депутатов в избирательных округах — необходимое условие эффективной деятельности Совета, укрепления его связей с населением»2. Это положение Закона о статусе депутатов принято районными, городскими Советами и их депутатами как непреложное руководство к действию. На сессиях районных, город-
1 См. подробнее М. А. Нагорная, Постоянные комиссии районного, городского Совета, «Юридическая литература». 1974.
1 Статья 18 Закона СССР о статусе депутатов Советов депута-
тов трудящихся в СССР.
106


ских Советов рассмотрены вопросы о мерах по реализации требований Закона о статусе, созданию депутатам наилучших условий для выполнения их обязанностей в Совете и в своих избирательных округах. Закон ориентирует депутатов на тщательное изучение общественного мнения, участие в его формировании путем информационно-разъяснительной, политико-воспитательной работы среди избирателей, на проведение постоянной работы по участию в организации исполнения законов, решений Совета и его органов, наказов избирателей, на укрепление связей с активом Совета, общественных организаций, органов общественной самодеятельности населения, трудовыми коллективами. Депутат уполномочен сообщать Совету и его органам о нуждах и потребностях населения, анализировать в ходе своей работы по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб избирателей причины, порождающие жалобы, и вносить свои предложения в Совет, другие государственные органы и организации.
Одним из ответственных участков депутатской деятельности в Совете, его органах и среди населения является работа с наказами избирателей. При рассмотрении комиссиями законодательных предположений и мандатными комиссиями палат Верховного Совета СССР в марте 1974 года на совместном заседаний комиссий вопроса о практике применения Закона о статусе депутатов отмечалось возросшее значение наказов в формировании конкретной программы деятельности Советов и депутатов1. В 1973 году районными, городскими, районными в городах Советами было принято к исполнению 257 905 наказов, т. е. в среднем по районному Совету 55 наказов, городскому — 37 и районному в городе  Совету  — 40 наказов. Многие из них требуют для реализации немалых капиталовложений, другие могут быть реализованы силами общественности при помощи Советов и депутатов. В ряде городских, районных Советов вводится в практику постоянная система работы с наказами, начиная со стадий их формирования, обобщения и до организации работы по их исполнению и контроля исполнения. Для реализации наказов Советы
1 См. «Советское государство и право» 1974 г. № 9, стр. 7—8.
107


нередко используют доходы, полученные в результате экономии при исполнении бюджета и изыскания дополнительных источников средств, привлекают к этой работе, опираясь на свои координационные полномочия, неподчиненные организации. В некоторых городах и районах накоплен интересный опыт подготовки сводного наказа по городу, району, формируемого избирателями и общественными организациями1.
Депутаты районных Советов свою деятельность в избирательных округах ведут в тесном контакте и при помощи тех нижестоящих Советов, на территории которых они проживают и работают. Нередко депутаты входят в состав депутатских групп, образованных этими Советами2. Важной задачей депутатов помимо работы среди своих избирателей является постоянное взаимодействие, а иногда и совместная работа с депутатами сельских, поселковых Советов, помощь органам общественной самодеятельности населения в налаживании их деятельности. Работа депутатов городских Советов среди населения обычно строится на основе сочетания форм их индивидуальной деятельности в избирательных округах с участием в депутатских группах. Депутатские группы содействуют развитию общественной самодеятельности населения, организуют актив в микрорайонах, кварталах, на территории ЖЭК. В современных условиях главной их задачей является обеспечение успешного выполнения каждым депутатом своих обязанностей по работе перед избирателями, содействие реализации наказов, выполнению решений Совета, организации отчетов депутатов перед избирателями, проводимых в соответствии с Законом о статусе не реже двух раз в год3.
Организация работы исполнительных комитетов районных, городских Советов в современных условиях
1 См. «Правовые вопросы работы местных Советов», стр. 98— 120.
2 В законах о районном Совете Узбекской, Казахской, Азербайджанской, Киргизской, Таджикской и Туркменской ССР допускается возможность создания депутатских групп депутатами районных Советов.
3 См. Н. Т. Савенков, Депутат районного, городского Совета, «Юридическая литература», 1974.
108


строится на основе тесного сочетания демократических принципов коллегиальности, постоянной связи с населением, с требованиями НОУТ.
Исполнительные комитеты руководят отраслями хозяйственного и социально-культурного строительства, подведомственного районным, городским Советам, отраслевыми и вспомогательными органами, подчиненными предприятиями, организациями и учреждениями. В их обязанности входит представление на утверждение соответствующих Советов сводных планов развития местного хозяйства и социально-культурного строительства, бюджетов, планов мероприятий по наказам избирателей, организация исполнения планов и бюджетов. Они несут ответственность за организацию и проверку исполнения решений Советов и вышестоящих органов, подбор, расстановку и повышение квалификации кадров аппарата местных Советов, за состояние работы по заявлениям и жалобам граждан. Исполкомы организационно обеспечивают деятельность Советов, постоянных комиссий и депутатов. В системе органов управления местных Советов исполнительные комитеты занимают ведущее положение. Согласно законам о районных, городских Советах они могут принимать к своему непосредственному рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению отделов и управлений.
Союзное и республиканское законодательство возлагает на исполкомы районных, городских Советов решение широкого круга конкретных дел. Вот почему в деятельности исполкомов довольно распространено издание распоряжений по оперативным вопросам. Вместе с тем райисполкомы рассматривают крупные, перспективные проблемы местной экономики, обслуживания населения, развития дорожного строительства и т. п. Поэтому особенно важен строгий отбор вопросов к заседаниям исполкома с тем, чтобы все дела, отнесенные к ведению отраслевых органов исполкома или не требующие коллегиального обсуждения, самостоятельно решались руководителями отделов, председателем (заместителями) исполкома.
Возрастающее внимание уделяют исполкомы районных, городских Советов повышению эффективности управленческой деятельности на основе внедрения достижений науки управления, использования современ-
109


ной оргтехники. «Поднять уровень всей работы по управлению, привести его в соответствие с современными научными требованиями—это задача огромного значения для развития экономики, это один из главных резервов нашего роста», — подчеркивал Л. И. Брежнев1. В настоящее время в работе исполкомов, отделов и управлений все шире используются технические средства механизации и автоматизации делопроизводства, обработки информации, контроля исполнения, уточняется распределение должностных обязанностей, вводятся более совершенные методы работы с кадрами. В Ростовском городском Совете, например, разработаны документы о порядке подготовки решений и распоряжений, рассмотрения вопросов на заседаниях исполкома, о редактировании проектов решений и распоряжений, положение об организации контроля за выполнением решений и распоряжений. В Воронежском городском Совете налажена работа по аттестации руководящих и инженерно-технических работников организаций исполкома, в 16 отделах исполкома созданы аттестационные комиссии2. Повсеместно в районах и городах создана система повышения квалификации управленческих кадров, учебы депутатов.
Новый размах приобретает организационно-массовая деятельность районных, городских Советов и их органов. Реализуя требования законов, эти Советы совершенствуют руководство органами общественной самодеятельности населения, охватывающими в настоящее время более 28 миллионов активистов. При этом исполкомы стремятся сосредоточить в своих руках направление и контроль деятельности органов общественности, способствуя сосредоточению функций координации работы общественников, оказания им методической помощи в введении постоянных комиссий и депутатских групп. Регулярность и подлинно массовые масштабы приобрели отчеты исполкомов на собраниях трудящихся по предприятиям, учреждениям, организациям и по мес-
1 Л. И. Брежнев, Ленинским курсом. Речи и статьи, т. 2, стр. 522.
2 См. «Проблемы научной организации труда в аппарате местных Советов депутатов трудящихся», Воронеж, 1974.


ту жительства граждан. Имеется значительный опыт осуществления требований законов о районных, городских Советах о вынесении наиболее важных вопросов государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства в городе, районе на обсуждение собраний трудящихся.
Используя свои широкие связи с общественностью, с трудовыми коллективами, районные, городские Советы выступают застрельщиками многих передовых начинаний по совершенствованию форм и методов организационно-массовой работы, активно развивают общественные начала в строении и деятельности исполнительного аппарата. Так, в городах впервые получили распространение такие эффективные методы привлечения населения к участию в работе местных органов власти, как предварительное обсуждение гражданами вопросов и проектов решений, вносимых на сессии, отчеты исполкомов и руководителей их отраслевых органов, хозяйств перед населением.


ОГЛАВЛЕНИЕ
Глава I. УЗЛОВОЕ ЗВЕНО ГОСУДАРСТВЕННЫХ  ОРГАНОВ НА МЕСТАХ 3
Район и город — основные территориальные ячейки социалистического общества в СССР 3
Указания КПСС о повышении роли районных, городских Советов и их осуществление в законодательстве СССР, союзных и автономных республик 17
Глава II. ПОЛНОМОЧНЫЕ, РЕШАЮЩИЕ ОРГАНЫ 32
Расширение функций районных, городских Советов в области хозяйственного и социально-культурного строительства 32
Развитие деятельности районных и городских Советов по обеспечению социалистической законности, охране порядка и прав граждан 77
Глава III. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ, РАБОТАЮЩИЕ УЧРЕЖДЕНИЯ 88
Развитие организационного строения районных, городских Советов 88
Углубление демократических начал и повышение эффективности организации работы районных, городских Советов 100
Барабашев Георгий Васильевич «районный, городской совет на современном этапе»
Заведующий редакцией И. М. Чехарин
Редактор Л. А. Арчакова
Младший редактор А. А. Стрекозова
Обложка художника Э. Л, Эрмана
Художественный редактор И. Е. Сайко
Технический редактор Н. Л. Федорова
Сдано в набор 22/Х 1974 г. Подписано в печать 30/1 1975 г. Бумага типографская № 3. Формат 84Х108  1/32. Объем: усл. печ. л. 5,87; учет.  изд. л. 5,98. Тираж 36 000 экз. А-06616. Заказ № 6932. Цена 17 коп.
Издательство «Юридическая литература». 103064, Москва, К-64, ул. Чкалова, 38—40.
Областная типография управления издательств, полиграфии и книжной торговли Ивановского облисполкома, г. Иваново-8, ул. Типографская, 6.


17 коп.