УЧЕБНИК
С.Н.Волков
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ
ОСНОВЫ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Том 1

УЧЕБНИКИ И УЧЕБНЫЕ ПОСОБИЯ
ДЛЯ СТУДЕНТОВ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ
С.Н.Волков
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ
ОСНОВЫ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Том 1
Рекомендовано Министерством сельского
хозяйства Российской Федерации в качестве учебника
для студентов высших учебных заведений по
землеустроительным специальностям
МОСКВА «КОЛОС» 2001

УДК 332.3
ББК65.32-5я73
В 67
Редакторы: В. И. Письменный, О. Н. Кагановская
Рецензент: П. Ф. Лойко, член-корреспондент РАСХН, доктор
экономических наук, профессор (Федеральный кадастровый центр «Земля»)
Волков С. Н.
В 67 Землеустройство. Теоретические основы
землеустройства. Т. 1. — М.: Колос, 2001. — 496 с. (Учебники и учебные
пособия для студентов высш. учеб. заведений).
ISBN 5-10-003690-7 (т. 1)
ISBN 5-10-003689-3
Изложены основы теории землеустройства,-основные этапы его
развития в нашей стране и за "рубежом, в общих чертах описаны система
землеустройства в России, ее цели и задачи, методы работы. Рассмотрены виды,
формы и объекты землеустройства, даны необходимые сведения по
истории землеустроительной науки и образования,изложены принципы
землеустроительного проектирования. .. . ;
Для студентов вузов тю землеустроительном, специальностям.
'" - УДК 332.3
ББК 65.32-5я73
ISBN 5-10- 003690-7 (т. 1)
ISBN 5—10—003689—3 © Волкове. Н., 2001

ВВЕДЕНИЕ
•
' Земля — неоценимое и незаменимое богатство общества. Она
является основным природным ресурсом, материальным
условием жизни и деятельности людей, базой для размещения и развития
всех отраслей народного хозяйства, главным средством
производства в сельском хозяйстве и основным источником получения
продовольствия. Поэтому организация рационального
использования и охраны земли — важнейшее условие существования и
роста благосостояния народа.
Наша страна обладает значительными земельными ресурсами.
На 1 января 2000 г. земельный фонд России составлял 1709,8 млн га.
Вместе с тем сельскохозяйственные угодья занимают только
221,3 млн га (12,9 %), в том числе пашня — 125,3 млн га (7,3 %
общей площади). На долю лесов и кустарников приходится
887,3 млн га (51,9 %), причем около 80 % их сосредоточено в
Сибири и на Дальнем Востоке. Под водой и болотами находится
211,7 млн га (12,4%), оленьи и конские пастбища занимают
282,1 млн га (16,5%).
Сельскохозяйственное производство в России осуществляется
в основном в неблагоприятных природных условиях.
Биологическая продуктивность земель невысрка, что объясняется их
географическим положением и постепенным ухудшением качественного
состояния почв,,./
Из 189 млн га сельскохозяйственных угодий, находящихся у
сельскохозяйственных предприятий и граждан, около 60 млн
подвержены эрозии, 40 млн представлены засоленными и
солонцовыми комплексами, 26 млн переувлажнены и заболочены, 73 млн
имеют повышенную кислотность, 12 млн засорены камнями,
7 млн заросли кустарником и мелколесьем, около 5 млн га
загрязнены радионуклидами. Во многих южных регионах России
прогрессирует опустынивание.
Перед обществом стоит сложная задача: так организовать
использование земель, чтобы, с одной стороны, прекратить
процессы деградации почв, осуществить их восстановление и улучшение,
а с другой — добиться повышения эффективности производства за
счет организации рационального землевладения и
землепользования. Она может быть решена только в ходе землеустройства,
главная цель которого — организация рационального использования и
охраны земли, создание благоприятной экологической среды,
3

улучшение природных ландшафтов и реализация земельного
законодательства.
В широком смысле землеустройство представляет собой
социально-экономический процесс целенаправленной организации
территории и средств производства, неразрывно связанных с
землей, происходящий под воздействием наличных
производительных сил и производственных отношений; в узком смысле —это
действия (мероприятия), осуществляемые государством,
землевладельцами и землепользователями по наведению порядка в
использовании и охране земель.
В любом обществе землеустройство имеет государственный
характер. Это важнейший инструмент государства по претворению в
жизнь его земельной политики, управлению земельной
собственностью, землепользованием, регулированию земельных
отношений. Посредством землеустройства происходят распределение
земель между собственниками и пользователями, отраслями
(промышленностью, транспортом, сельским, лесным и городским
хозяйством, энергетикой и др.), предоставление участков
предприятиям, организациям, учреждениям, гражданам и их изъятие,
перераспределение земель между землевладельцами и
землепользователями.
Землеустройство носит объективный характер. Так, землеуст-
роенные сельскохозяйственные предприятия независимо от
складывающихся экономических и природных условий за счет
правильной организации территории и лучшего использования
земель имеют более высокие показатели экономического развития
по сравнению с другими.___/
В настоящее время в России роль землеустройства существенно
возросла. С 1917 г. и до конца 80-х годов земля находилась в
исключительной государственной собственности. Начиная с 1991 г.
эта монополия начала разрушаться; происходит переход к
многообразным формам собственности, владения и пользования
землей, а также хозяйствования на ней. Земельная реформа
повсеместно вызывала процессы перераспределения земель,
реорганизации и переустройства сельскохозяйственных предприятий,
разграничения сфер землевладения и землепользования, что
возможно только в порядке землеустройства. Так, например, в 1991—
1999 гг. крестьянским хозяйствам было выделено 14,4 млн га, под
коллективные сады и огороды — 0,9 млн, личным подсобным
хозяйствам —- 2,8 млн, под индивидуальное жилищное и дачное
строительство — 0,6 млн га. Было преобразовано более 23 тыс.
колхозов и совхозов, создан фонд перераспределения земель на
площади 33 млн га.
Дпя бпдьшей-обоснованности fece действия, связанные с
перераспределением, предоставлением и изъятием земель,
образованием новых и реорганизацией прежних землепользовании,
осуществляются на основе проектов землеустройства.
4

Ввиду сложности стоящих перед ним задач землеустройство
включает многие виды и разновидности. Его формы и
содержание могут быть различными, что зависит от природных и
экономических условий, особенностей устраиваемой территории.
Соответственно различаются состав и содержание проектов
землеустройства, неодинакова методика их составления и
обоснования.
Землеустроительные действия осуществляются в
определенном порядке и последовательности; имеется установленный
законом порядок, включающий подготовительные работы,
составление, рассмотрение и утверждение проекта, перенесение его в
натуру, оформление и выдачу документов, авторский надзор.
Составление проекта землеустройства занимает здесь ключевое
место. Это наиболее трудоемкая, сложная и ответственная работа,
поскольку проект определяет организацию территории на много
лет вперед.
Сложность и многообразие вопросов, решаемых при
составлении проектов землеустройства, привели к возникновению и
развитию специальной научной дисциплины «Землеустроительное
проектирование». Первоначально она охватывала все
землеустройство в целом, его теорию, методологию, историю,
экономику, технику, организацию. Однако со временем по мере развития
землеустроительной науки и ее дифференциации данная
дисциплина выделилась в относительно самостоятельную, так как
получила свой собственный предмет и развила свои
специфические методы.
Параллельно стали развиваться такие дисциплины, как
«Научные основы землеустройства», «Экономика землеустройства»,
«Экономико-математические методы и моделирование в
землеустройстве», «История землеустройства» и др.
К концу 80-х годов содержание дисциплины
«Землеустроительное проектирование» оформилось полностью. Вышедший в
1986 г. учебник «Землеустроительное проектирование» под
редакцией проф. М. А. Гендельмана собрал в себе основные
научные достижения в этой области. Были четко сформулированы
теоретические основы землеустроительного проектирования,
определены его предмет, метод, принципы, дана классификация
проектов землеустройства, обосновано их содержание. Однако
начавшиеся вскоре крупные земельные преобразования выявили
значительные пробелы в теории и методах землеустройства и
землеустроительного проектирования как его главной составной
части.
Существовавшая прежде в России система землеустройства
была ориентирована на государство с плановой экономикой,
административно-командной системой управления,
централизованным распределением ресурсов. Роль землеустройства сводилась
главным образом к межотраслевому перераспределению земли и
5

ее отводам, а также организационно-хозяйственному и
организационно-территориальному устройству сельскохозяйственных
предприятий с целью обеспечить выполнение плана (госзаказа) по
производству сельскохозяйственной продукции.
В силу монополии государственной собственности на землю
при землеустройстве слабо учитывались интересы
непосредственных работников, производительные и территориальные
свойства земли, что приводило к чрезмерной интенсификации
производства, истощению и необоснованному расходованию
почвенного плодородия, игнорированию уже утвержденных
проектов.
В условиях переходной экономики при снижении роли
государства, возникновении конкуренции, массовом переделе
земельной собственности приоритеты изменились. Встала задача
максимально учесть экономические интересы землевладельцев и
землепользователей, наиболее полно и эффективно использовать
производственный потенциал хозяйств и закрепленных за ними
земель при соблюдении жестких природоохранных требований,
особых режимов использования земель там, где они установлены
государством. Потребовался учет не только экономических, но и в
первую очередь экологических условий, что во многом изменяет
методику и последовательность землеустроительного
проектирования.
Существенное изменение земельного законодательства,
многообразие форм земельной собственности, свободный выбор форм
хозяйствования, появление земельных отношений рыночного
типа и включение земли в товарный оборот существенно
расширили содержание землеустройства. Так, в настоящее время при
землеустройстве:
выделяют земельные фонды различного целевого назначения
(специальный, перераспределения, для обеспечения земельными
участками казачьих обществ, при расселении беженцев,
вынужденных переселенцев и военнослужащих, уволенных в запас из
рядов Вооруженных сил);
проводят инвентаризацию земель с целью определения
возможностей предоставления их гражданам для индивидуального
жилищного строительства, садоводства, личного подсобного
хозяйства и иных целей; осуществляют оформление и выдачу
свидетельств на право собственности на землю не только гражданам и
юридическим лицам, но и гражданам — владельцам земельных
долей (паев);
составляют кадастровые карты земель для всех
сельскохозяйственных предприятий и членов коллективов, владеющих
землей;
устанавливают на местности границы
административно-территориальных образований, территорий с особым правовым
режимом земель в местах проживания и хозяйственной деятельное-
6

ти малочисленных народов и этнических групп, территорий с
особыми природоохранными, рекреационными и заповедными
режимами;
разрабатывают проекты землеустройства и
перераспределения земель в реформируемых сельскохозяйственных
предприятиях и т. д.
Все это потребовало дальнейшего развития теории и методики
землеустройства, что нашло отражение в 1-м издании учебника
«Землеустроительное проектирование» (1997), вышедшем под
нашей редакцией и ориентированном на экономику переходного
периода. В связи с большой потребностью в учебной литературе
землеустроительных факультетов вузов, число которых возросло в
период 1991—2000 гг. с 6 до 42, учебник быстро разошелся по
библиотекам учебных заведений. Появилась необходимость в его
повторном издании в 1998 г. с соответствующими изменениями и
дополнениями.
Кроме того, с 18 июня 2001 г. вступил в силу Федеральный
закон «О землеустройстве», с 30 октября 2001 г. — новый Земельный
кодекс РФ, а еще раньше, в начале 2000 г., в Российской
Федерации были утверждены новые Государственные образовательные
стандарты в области землеустроительного образования, которые
скорректировали подготовку инженеров-землеустроителей,
инженеров по земельному и городскому кадастрам, а также
бакалавров и магистров в области землеустройства и кадастров.
Так, при подготовке инженеров-землеустроителей учебная
дисциплина «Научные основы землеустройства» была заменена на
«Теоретические основы землеустройства», введены новые курсы
«Автоматизированные системы проектирования в
землеустройстве», «Экономико-математические методы и моделирование»
(вместо дисциплины «Экономико-математические методы и
моделирование в землеустройстве»). Изменились учебные
программы и содержание таких ключевых учебных дисциплин, как
«Землеустроительное проектирование», «Экономика землеустройства»,
«История землеустройства», что потребовало подготовки новых
учебников и учебных пособий, связанных между собой и
учитывающих изменения в теории, практике землеустройства и
землеустроительном образовании. Поэтому в издательстве «Колос» в
2000—2001 гг. был запланирован выпуск первых 6 томов базового
землеустроительного курса под общим названием
«Землеустройство» следующего содержания:
Том 1. Теоретические основы землеустройства.
Том 2. Землеустроительное проектирование.
Внутрихозяйственное землеустройство.
Том 3. Землеустроительное проектирование.
Межхозяйственное землеустройство.
Том 4. Экономико-математические методы и моделирование.
Том 5. Экономика землеустройства.
7

Том 6. Автоматизированные системы проектирования в
землеустройстве.
В последующем предусматривается дополнить это издание
учебниками «Рабочее проектирование в землеустройстве»,
«Порайонные особенности землеустройства», «Геодезические работы
при землеустройстве».
Таким образом, впервые за всю историю землеустроительного
образования появилась возможность увязать по времени и
технологии производства всю систему подготовки землеустроительных
кадров. Это позволяет рассмотреть в едином ключе теоретические,
исторические и практические вопросы землеустройства, а также
сохранить преемственность научной школы и оправдавших себя
на практике традиционных и современных методов
землеустроительного проектирования.
При подготовке первых 6 томов землеустроительного курса,
освещении ряда теоретических и методических вопросов было
учтено, что некоторые из них нашли свое отражение в
опубликованных недавно в издательстве «Колос» учебниках и учебных
пособиях: «Научные основы землеустройства» (1995 г.),
«Землеустройство крестьянских хозяйств» (1995 г.), «Практикум по
экономико-математическим методам и моделированию в
землеустройстве» (1991г.), «Экономика землеустройства» (1996 г.),
«Геодезические работы при землеустройстве» (1990 г.),
«Землеустроительное проектирование» (1997, 1998 гг.).
Настоящая книга — первый том названного курса. Учебник
соответствует новой программе по дисциплине «Теоретические
основы землеустройства» и предназначен для студентов вузов,
обучающихся по специальностям 310900 «Землеустройство», 311000
«Земельный кадастр», 311100 «Городской кадастр», а также для
бакалавров и магистров, обучающихся по направлению 554000
«Землеустройство и земельный кадастр». Он подготовлен
заслуженным деятелем науки Российской Федерации,
членом-корреспондентом РАСХН, доктором экономических наук,
профессором С. Н. Волковым.
Автор выражает признательность доценту кафедры
землеустройства Государственного университета по землеустройству Е. В. Чер-
кашиной за большую помощь в подготовке рукописи к изданию.

Раздел I
ВВЕДЕНИЕ В ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
Глава 1
ЗЕМЛЯ КАК ЧАСТЬ ПРИРОДЫ И ОБЪЕКТ
ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ
1. ПОНЯТИЕ И ФУНКЦИИ ЗЕМЛИ. РАЦИОНАЛЬНОЕ
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ И ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ
Исторически земля возникла как часть (объект) природы; она
представляет собой поверхность суши, со временем обжитую
живыми организмами, окруженную океанами и воздушным
пространством, образующими единую систему. Каждый человек и
человеческое общество в целом — часть этой сложной системы. Они
могут существовать только в постоянном взаимодействии с ней.
Все необходимое для жизни человек получает из природной
среды: воздух, воду, пищу, сырье для одежды и жилища. Причем в
естественно-историческом процессе он не только пользуется
природой, но и влияет на нее.
Сначала, на этапе охотничье-собирательского хозяйства,
человек непосредственно потреблял (присваивал) продукты природы.
С возникновением земледелия и животноводства он стал
производить продукты питания и сырье для переработки самостоятельно.
На этом этапе развития цивилизации интенсивность
использования земли значительно возрастает. Человек обрабатывает
землю, орошает ее, возделывает на ней растения. Земля превращается
в предмет и орудие труда, то есть главное средство производства в
сельском хозяйстве.
С зарождением и развитием ремесла, появлением городов,
ростом масштабов торговли земля стала приобретать все большее
значение не только как источник производимых благ, но и как
пространственный базис, необходимый для функционирования
производства, размещения населенных пунктов, дорог и т. п.
Появление государства, усложнение имущественных отношений,
возникновение частной собственности привели к возникновению
устойчивых социально-экономических взаимоотношений,
связанных с присвоением, владением, распоряжением и пользованием
землей. Она становится объектом социально-экономических
(земельных) отношений.
Таким образом, земля имеет три основные функции (помимо
очевидной функции всеобщего материального условия
производства и пространственного базиса):
9

основного природного ресурса;
главного средства производства в сельском хозяйстве;
базового объекта социально-экономических отношений.
При организации рационального использования и охраны
земли важно учитывать сложное взаимодействие всех указанных
функций, так как игнорирование или недооценка хотя бы одной
из них могут привести к крайне негативным последствиям.
Например, недостаточный учет природных факторов нередко
приводит к сильному истощению земли в процессе производства,
развитию водной и ветровой эрозии, загрязнению и т. п. Если
недооценивается роль земли как главного средства производства в
сельском хозяйстве, утрачивается ее плодородие. Если же не
принимается во внимание социально-экономическое значение
земельных ресурсов, у людей пропадает интерес к использованию
земли, исчезает чувство собственника, они перестают ценить и
беречь землю, с тем чтобы передать ее последующим поколениям в
наилучшем виде.
Слово «земля» употребляется в различных значениях. В
землеустроительной науке и практике, исходя из вышеперечисленных
функций, принято следующее определение:
«Земля — это поверхность суши, природный ресурс,
характеризующийся пространством, рельефом, почвенным покровом,
растительностью, недрами, водами, а также объект
социально-экономических отношений, являющийся главным средством
производства в сельском хозяйстве и пространственным базисом
размещения и развития всех отраслей народного хозяйства»1^
Рациональное использование и охрана земли — одна из
главных задач в любом обществе. Рациональным может считаться
использование земли, при котором:
осуществляются охрана и воспроизводство продуктивных и
иных полезных свойств земли;
наиболее полно учитываются природные и экономические
условия и свойства конкретных земельных участков;
достигается высокая эффективность производственной и иной
деятельности;
обеспечивается оптимальное сочетание общественных,
коллективных и личных интересов в использовании земли.
Учитывая эти требования, можно дать следующее определение:
Рациональное использование земли — это ее использование,
отвечающее совокупным интересам общества, собственников и
пользователей земли, обеспечивающее наиболее целесообразное и
экономически выгодное использование полезных свойств земли в процессе произ-
^роицкий В. П., ВолковС. Н., ЗакИ. М. и др. Землеустройство,
использование и охрана земельных ресурсов. Словарь-справочник /Под ред.
В.П.Троицкого. — М.: ГУЗ, 1997. — С. 65. Далее основные определения даются по этому
изданию.
10

водства, оптимальное взаимодействие с окружающей средой, охрану
и воспроизводство земельных ресурсов.
Нормативной базой использования земли в нашей стране
является Конституция РФ, законы, указы Президента РФ. Так, в ст. 9
Конституции РФ сказано, что «Земля и другие природные
ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как
основа жизни и деятельности народов, проживающих на
соответствующей территории».
Земля и другие природные ресурсы могут находиться в
частной, государственной, муниципальной и иных формах
собственности.
В российском законодательстве заложены следующие
основные принципы использования земли:
владение, пользование и распоряжение землей, другими
природными ресурсами осуществляются их собственниками
свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает
прав и законных интересов других лиц;
каждый гражданин имеет право на земельный участок;
признается и охраняется право собственности на землю;
приоритет охраны земли, жизни и здоровья человека;
единство судьбы земельных участков и прочно связанных с
ними объектов;
землевладение и землепользование является платным, причем
плата взимается в виде земельного налога и арендной платы;
сельскохозяйственное, особо ценное и охраняемое
землепользование является приоритетным;
земля должна использоваться в соответствии с целевым
назначением и рационально;
участие граждан и общественных организаций (объединений) в
решении вопросов, касающихся их прав на землю;
дифференцированный подход к установлению правового
режима земель;
сочетание интересов общества и законных интересов граждан в
области землепользования.
Чем выше научно-технический потенциал общества и
интенсивнее природопользование, тем острее ощущается потребность в
охране земель и других природных ресурсов. Главная задача
заключается в том, чтобы использование земельных ресурсов во всех
сферах жизни общества не приводило к необратимому нарушению
экологического равновесия в природе.
Под охраной земель в землеустроительной науке и практике
понимают комплекс организационно-хозяйственных, агрономических,
технических, мелиоративных, экономических, правовых и других
мероприятий по предотвращению и устранению процессов, ухудшающих
состояние земель, а также необоснованного их изъятия из
сельскохозяйственного и другого использования.
При нерациональном использовании земли в зависимости от
11

природных условий и характера хозяйственной деятельности
пользователей возникают разнообразные формы ее деградации:
водная, ветровая, ирригационная эрозия и другие ее виды;
вторичное засоление орошаемых земель;
загрязнение сельскохозяйственных и лесных угодий отходами
промышленного и аграрного производства, минеральными
удобрениями и пестицидами;
иссушение территории при мелиорации и добыче
минерального сырья и топлива;
подтопление земель при гидроэнергетическом строительстве и
орошении;
нарушение земель при горных работах и строительстве;
переуплотнение почв ходовыми частями машин и механизмов.
Все земледельцы и землепользователи должны обеспечивать:
рациональную организацию территории;
восстановление и повышение плодородия почв, а также других
полезных свойств земли;
защиту земель от водной и ветровой эрозий, селей,
подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения,
уплотнения, загрязнения отходами производства, химическими и
радиоактивными веществами, от других процессов, приводящих к их
деградации;
защиту от зарастания сельскохозяйственных угодий
кустарником и мелколесьем, других нарушений культуртехнического
состояния земель;
консервацию деградированных сельскохозяйственных угодий,
если иными способами невозможно восстановить плодородие
почв;
рекультивацию нарушенных земель, повышение их
плодородия и других полезных свойств;
снятие, использование и сохранение плодородного слоя почвы
при проведении работ, связанных с нарушением земель.
Охрана земель должна осуществляться на основе комплексного
подхода к угодьям как к сложным природным образованиям
(экосистемам) с учетом зональных и региональных особенностей,
предусматривать сохранение почв, ограничение вредных воздействий
на растительный и животный мир, геологические породы и другие
компоненты окружающей среды.
Состав мероприятий по охране земли зависит от возможных
форм ее деградации, особенностей состояния и предполагаемого
использования соответствующих территорий. По данным проф.
С. И. Носова, отдельные мероприятия целесообразно объединять
в земельно-охранные комплексы с учетом совместного действия
различных негативных процессов —эрозии, засоления,
загрязнения и т.д. (Троицкий В. П., ВолковС. Н., Гендельман М. А.,
Носов С. И. Научные основы землеустройства /Под ред. В. П.
Троицкого. - М.: Колос, 1995. - С. 38-39).
12

Предотвращение эрозии и вторичного засоления достигается
при рациональной организации территории и производства,
применении ресурсосберегающих технологий земле- и
водопользования.
Загрязнение, иссушение, подтопление земель могут быть
преодолены за счет устранения источника вредного
бездействия, рациональной организации территории, возделывания
подходящих культур, технических и технологических
усовершенствований.
Нарушения земель при добыче минерального сырья и
строительстве можно избежать при ограничении их масштабов и
своевременной рекультивации нарушенных площадей.
В землеустройстве различают правовые, экономические,
инженерно-технические, биологические и другие методы охраны
земель.
Правовые методы заключаются прежде всего в разработке
законодательства по охране земель и системы экологических
нормативов, обязательных для всех землевладельцев и
землепользователей.
Экономические методы включают:
материальное стимулирование рационального использования и
охраны земель, санкции за нарушение экологических норм;
возмещение убытков сельскохозяйственным
землепользователям, потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного
производства;
выделение земель природоохранного, оздоровительного,
рекреационного и историко-культурного назначения в зоны с особым
экономическим и экологическим режимами использования.
По действующему законодательству предприятия, наносящие
вред природной среде, обязаны осуществлять полную
компенсацию причиняемого ими ущерба.
Инженерно-технические методы предусматривают широкий
набор мероприятий — от строительства гидротехнических
сооружений, посадки лесных насаждений до внедрения почво- и водо-
сберегающих приемов возделывания сельскохозяйственных
культур.
Биологические методы ориентированы на расширенное
воспроизводство органической части почвы, внесение органических
удобрений, заделывание органических остатков в почву и т. п.
К организационно-хозяйственным методам охраны земель
относятся:
рациональная организация производства и территории на
основе агроэкологической дифференциации земель;
консервация нарушенных земель, выведение их из
сельскохозяйственного оборота, организация заповедных территорий и зон
с особым природоохранным режимом;
перевод интенсивно используемых угодий в менее интенсив-
13

ные (создание почвозащитных севооборотов, сокращение
удельного веса пропашных культур, залужение деградированных
участков пашни, облесение, создание долголетних культурных пастбищ
на пашне и др.);
рекультивация нарушенных земель;
устройство прудов, водоемов, выполаживание оврагов,
создание куртинных насаждений, илофильтров;
организация экологических коридоров (буферных полос,
лесополос и др.).
Большое значение в современных условиях имеет
экономическое стимулирование рационального использования земель. С этой
целью:
выделяются средства федерального и местных бюджетов для
восстановления земель, нарушенных не по вине пользователей;
не взимается плата за земельные участки, находящиеся в
стадии сельскохозяйственного освоения или улучшения их
состояния в период, предусмотренный проектом производства работ;
пользователям предоставляют льготные кредиты;
предусмотрена частичная компенсация снижения доходов
пользователей в результате временной консервации нарушенных
не по их вине участков;
поощряются улучшение качества земли, повышение
плодородия почв и продуктивности земель лесного фонда, производство
экологически чистой продукции.
Рациональное использование и охрана земель всегда
осуществляются в границах определенной территории. В
землеустроительной науке четко различают понятия «земля» и «территория». В
цитированном выше словаре-справочнике по землеустройству
дается следующее определение:
Территория — это ограниченная часть земной поверхности с
присущими ей территориальными и антропогенными свойствами и
ресурсами, характеризующаяся площадью, протяженностью,
местоположением и другими качествами, являющаяся объектом конкретной
деятельности или исследования.
Если не касаться юридических аспектов (территория
государства, административно-территориальных образований), то
отличия понятий «территория» и «земля» сводятся к следующему:
территория — более определенное понятие, она
характеризуется однозначно заданными местоположением, площадью,
протяженностью, границами;
территория включает не только землю, но также объекты и
средства производства, неразрывно с ней связанные (здания,
сооружения, дороги, населенные пункты);
территория может включать также внутренние воды, морские
территориальные воды, воздушное пространство над сухопутной и
водной поверхностью; к ней могут относиться различные ресурсы:
земельные, водные, минеральные, климатические и др.
14

Суммируя все сказанное, можно дать следующие основные
определения.
Организация рационального использования и охраны земли — это
система действий, предшествующих непосредственному
использованию земли и направленных на ее устройство как природного
ресурса, средства, производства и объекта социально-экономических
отношений, установление на ней порядка, соответствующего
конкретным производственным (экономическим), экологическим и
социальным целям.
Территориальная организация производства — это размещение
по территории в соответствии с ее природными и
социально-экономическими особенностями производительных сил (отраслей
производства, объектов производственной и социальной
инфраструктуры, трудовых ресурсов), способствующее организации
рационального использования производственных ресурсов (земли, труда,
капитала).
Организация территории — это устройство, упорядочение
конкретной части земной поверхности совместно с другими объектами и
средствами производства, неразрывно связанными с землей,
приведение их в определенную систему, установление на земле порядка,
соответствующего конкретным производственным (экономическим),
экологическим и социальным целям.
Часто с понятием «организации территории» (как действия, а
не состояния) отождествляют понятие «землеустройство»; при
этом организация рационального использования и охраны земли
и территориальная организация производства считаются двумя
основными задачами землеустройства.
Особое значение при землеустройстве имеет знание
функциональных свойств земли как природного ресурса, как средства
производства и как объекта социально-экономических отношений.
2. ЗЕМЛЯ КАК ПРИРОДНЫЙ РЕСУРС
Человеческое общество существует в природной среде. В
широком смысле слова природа —это весь материальный,
энергетический и информационный мир Вселенной.
Отношения человека с природой — это извечная проблема.
Человек может рационально использовать силы природы, направляя
их на создание материальных благ и улучшая условия своей
жизни, но также может разрушать природное равновесие, что
приводит к истощению и деградации элементов природной среды.
Когда эти элементы включаются или хотя бы потенциально могут
быть включены в хозяйственную деятельность, они становятся
природными ресурсами. Иначе говоря, природные ресурсы — это
средства существования людей, не созданные их трудом, а
находящиеся в самой природе.
15

Главная особенность природных ресурсов, отличающая их от
других естественных условий жизни человека, — их
непосредственная вовлеченность в процессы хозяйственной деятельности.
По своей материальной форме — это конкретные предметы и
силы природы, развитие которых, их свойства и размещение
соответствуют тем или иным естественным закономерностям. По
социально-экономическому содержанию они представляют собой
потребительные стоимости; их полезность определяется
развитием потребностей и возможностей общества.
Природные ресурсы классифицируют по их использованию
(производственные, здравоохранительные, научные, эстетические
и т. д.) и по принадлежности к тем или иным компонентам
природы (земельные, лесные, водные, минеральные, энергетические и
др.). По характеру взаимодействия с человеком природные ресурсы
обычно делят на две категории: исчерпаемые и неисчерпаемые
(рис. 1).
Исчерпаемые природные ресурсы, в свою очередь,
подразделяют на невозобновимые, относительно возобновимые и
возобновимые.
К невозобновимым природным ресурсам относятся, в частности,
Исчерпаемые
Природные ресурсы
Неисчерпаемые
3i
!
I
о
OQ
Рис. 1. Классификация природных ресурсов
16

В 1997 г. в расчете на душу населения на планете в среднем
приходилось 0,23 га пашни, 0,81 га сельскохозяйственных угодий,
2,2 га общей площади суши (табл. 2).
2. Землеобеспеченность населения в различных странах мира (1997 г.)*
Страна
Всего в мире
Россия
Великобритания
Германия
Италия
Канада
Китай
Монголия
США
Франция
Япония

Территория, тыс.
км2
130483,0
17075,4
244,1
357,0
301,3
9970,6
9597,0
1566,5
9263,5
551,5
377,8

Численность

населения, тыс.
5929800
146739
59000
82070
57520
30280
1244400
2347
267900
58610
126110
Плотность
населения,
человек на
1км2
45,4
8,6
241,7
229,9
190,9
3,0
129,7
1,5
28,6
106,3
333,8
Землеобеспеченность, га
на 1 человека
общей
площади
2,20
11,62
0,41
0,43
0,52
33,33
0,77
66,67
3,50
0,94
0,30

сельхозугодий
0,81
1,51
0,29
0,21
0,27
2,42
0,44
53,40
1,55
0,51
0,04
пашни
0,23
0,87
0,10
0,14
0,14
1,50
0,07
0,73
0,65
0,31
0,03
¦Рассчитано нами по данным: Сельское хозяйство России и зарубежных
стран. — М.: ВНИИТЭИагропром, 1999.— С. 94—101.
Распределение земельных ресурсов по странам мира крайне
неравномерно. Например, если в Японии на 1 человека в 1997 г.
приходилось 0,3 га всех земель, в том числе только 0,04 га
сельхозугодий и 0,03 га пашни, то в Монголии эти площади
соответственно 66,67, 53,4 и 0,73 га. Землеобеспеченность России гораздо выше
среднемирового уровня.
Если проследить динамику этого показателя, четко
прослеживается тенденция к его сокращению. Например, если площадь
пашни в расчете на душу населения в мире в 1985 г. составляла
0,28 га, то в 1995 г. —уже 0,24га. В России в 1970г. аналогичный
показатель составлял 1,02 га, в 1985 г. — 0,93, в 2000 г. — 0,85 га. То
же самое наблюдается и в других странах.
Население планеты растет быстрыми темпами; в конце 1992 г.
оно составляло 5,6 млрд, а в 2000 г. — уже 6,1 млрд человек. Вместе
с тем, по данным ФАО (Продовольственная и
сельскохозяйственная организация Объединенных Наций), площадь земель,
пригодных для использования в сельском хозяйстве при современных
технологиях, не превышает 30 % площади суши. По оценкам
Международного справочно-информационного центра
почвоведения (МСИЦП) и согласно Программе ООН по окружающей
среде (ЮНЭП), деградацией земель в мире охвачены примерно
2 млрд га, из которых 38 % классифицируются как
слабодеградированные, 46 % — умеренно, 15 % — сильно и 0,5 % — чрезмерно
деградированные. Самый высокий процент деградации земель от-
18

мечается в Азии (38 %), затем идут Африка (25 %), Южная
Америка (12%), Европа (11 %), Северная Америка (8%) и Австралия
(5 %); велики площади деградированных земель и в России.
Деградация земель из-за эрозионных и других негативных
процессов приводит к сокращению районов обитания человека,
уменьшению возможности поддержки растительного и животного
мира, снижению плодородия почв, потере их биологического
разнообразия. Это прямо сказывается на продовольственной
безопасности и здоровье населения, особенно его бедных слоев. Для
многих развивающихся стран это серьезнейшая проблема. Она
осложняется демографическим давлением, неравномерным
распределением земельных ресурсов, отсутствием необходимых технологий
или их неправильным применением, неэффективным рынком,
несовершенством государственной политики.
В последние годы негативные изменения в характере
использования земельных ресурсов и почвенного покрова ускорились, что,
по оценкам ООН, в ближайшие десятилетия станет наиболее
важным фактором глобального нарушения сложившихся экосистем.
Крупномасштабные изменения земной поверхности в результате
обезлесения, роста городов и пригородов, массивного
строительства дорог и объектов инфраструктуры в сельской местности
приводят к деградации условий обитания человека. Биологические
ресурсы Мирового океана также нельзя считать неисчерпаемыми.
Подсчитано, что при современных темпах эксплуатации и уровне
воспроизводства рыбных ресурсов и морепродуктов их хватит
только на 20—30 лет.
Это выдвигает на повестку дня вопрос об организации
рационального использования и охране природных ресурсов в
глобальном масштабе. Учитывая, что около 75 % всех продуктов
потребления производится в аграрной, то есть связанной с
землепользованием, сфере, рациональное использование земли приобретает
особое значение.
Поверхность земного шара сформировалась в результате
сложного взаимодействия различных ее составляющих: литосферы
(земная кора), атмосферы, гидросферы и биосферы. В процессе
хозяйственного использования земли затрагиваются все эти
компоненты. Так, вовлечение больших массивов ранее не
используемых земельных угодий в сельскохозяйственный оборот изменяет
почву как элемент литосферы; влияет на гидросферу путем
изменения условий стока и гидрологического режима; изменяет
растительность и животный мир (биосферу), характер ветров и чистоту
окружающего воздуха (атмосферу). При рациональном сочетании
природных ресурсов, связанных с землей, существенно возрастает
ее хозяйственная ценность. В противном случае начинается
деградация почв, заиляются водоемы, существенно ухудшаются
условия для развития флоры и фауны, загрязняется атмосфера.
Поэтому знание особенностей земли как природного ресурса необходи-
19

мо для разработки и осуществления эффективных
землеустроительных мероприятий.
Из табл. 3 видно, что земельные ресурсы относятся к
первичным, постоянным факторам природной среды, тогда как недра,
внутренние водные пространства, растительность и животные
привязаны к территории.
3. Место земельных ресурсов в географической оболочке Земли
Природные
ресурсы

Принадлежность к той
или иной при-
родной сфере
Характер взаимосвязи
с землей
Основное
хозяйственное назначение
Способность к
возобновлению
при
использовании
Земельные Литосфера
Минераль- Литосфера
ные
Водные Гидросфера
Раститель- Биосфера
ные
Животные Биосфера
Климати- Атмосфера
ческие
Поверхность суши,
сама земля
Залегают в толще
земли (полезные
ископаемые),
составляют
минеральную основу
почв
Вода в различных
состояниях
(жидком, твердом,
газообразном)
находится во всех
элементах природной
среды
Существуют
неразрывно с
почвенным покровом
Существуют
неразрывно с
почвенным покровом и
растительностью
Место для разме
щения предприя
тий различных
отраслей,
рекреации и жизни
вообще
Получение
минерального и

ливно-энергетического сырья
Относительно
возобновимые
Невозобнови-
мые
Хозяйственное
водопотребление
(бытовое,
промышленное,
сельскохозяйственное)
Производство
продуктов
растениеводства и
лесного хозяйства
Производство
продуктов
животноводства,

ничье-промысловое хозяйство
Возобновимые
Возобновимые
Источник тепла, Формируют кли-
влаги, газообмена в матические усло-
природе вия
производственной
деятельности и жизни
людей
Возобновимые
Относительно
возобновимые
Отнесение земельных ресурсов к относительно возобновимым
обусловлено двумя причинами: с одной стороны, пространство,
территория, поверхность земли невозобновимы и ограниченны (за
исключением случаев локального изменения соотношения суши с
20

водой); с другой стороны, всегда сохраняются возможности для
восстановления и улучшения производительной способности
земельных угодий.
Фундаментальным вкладом в науку об использовании и охране
природных ресурсов стало учение академика В. И. Вернадского о
биосфере. Он убедительно показал, что к природе следует
подходить как к единому комплексу, все части которого тесно связаны
друг с другом. Изменение в процессе хозяйственной деятельности
хотя бы одной из них обязательно вызывает изменения в других
частях и, как следствие, комплекса в целом. Человек, какого бы
могущества он не достиг благодаря науке и технике, остается
частью природы, компонентом ее биосферы. Поэтому чем больше
наши действия согласуются с законами природы, тем успешнее
они и для нас самих.
Поскольку деятельность человека оказывает сильное
воздействие на природную среду и ведет к ее преобразованию, ее
естественные элементы дополняются и заменяются искусственными
объектами. На обжитых территориях уже трудно встретить
нетронутые, первозданные ландшафты. Поэтому академик В. И.
Вернадский считал, что на определенном этапе развития общества
произошла трансформация биосферы в ноосферу —
преобразованную силами человека среду его обитания.
В последнее время принято считать, что основной
структурной единицей биосферы является экосистема (экологическая
система). В отечественной литературе также широко применяется
термин «биогеоценоз», предложенный академиком В. Н.
Сукачевым в 1940 г. Экосистема — это совокупность однородных мест
обитания (биотопов), насыщенных сообществом живых
организмов (биогеоценозов), находящихся в постоянном движении,
развитии.
Биотоп характеризуется определенным сочетанием
абиотических (неживых) компонентов природной среды: местоположением,
солнечной радиацией, температурой, влажностью, ветром,
концентрацией и количеством минеральных элементов в почве (вода,
углекислый газ, кислород, кальций, фосфаты и т.д.). Каждый
биотоп составляет физико-химическую основу биоценоза —
сообщества живых организмов, населяющих определенную
географическую территорию, более или менее однородную по своим
физико-химическим свойствам.
Совокупность специфического физико-химического
окружения (биотопа) с сообществом популяций всех видов живых
организмов (биоценозом) и образует экосистему; в экологии это
соотношение называется формулой Тенсли (1935 г.):
Экосистема = Биотоп + Биоценоз.
Биотоп и биоценоз взаимно влияют друг на друга, что выража-
21

ется главным образом в непрерывном обмене энергией как между
ними, так и внутри каждого из них.
Существующие на Земле экосистемы чрезвычайно
разнообразны. Они могут занимать очень небольшую площадь
(микросистема—ствол гниющего дерева), среднюю (мезоэкосистема — лес,
пруд, луг и т. п.) или очень большую (макроэкосистема — океан,
континент и др.).
В реальной жизни экосистемы представляют собой участки
земли (воды, леса или других угодий), связанные между собой
природными процессами. Учет этих процессов необходим при
организации рационального использования и охраны земли.
Землю как природный ресурс изучают с позиций не только
экологии, но и другой науки — ландшафтоведения (Чупахин В. М.
Основы ландшафтоведения. — М.: Агропромиздат, 1987. — С. 11 — 18).
Термин «ландшафт» был введен в научный оборот немецким
географом А. Гоммейером в 1805 г. и буквально означает «картина
природы, пейзаж». В настоящее время под ландшафтом понимают
генетически однородный природно-территориальный комплекс,
характеризующийся относительным единством рельефа (с
образующими его породами), почвы, климата, вод, живых организмов,
находящийся под воздействием человека. Создание экологически
стабильного, культурного антропогенного ландшафта —
важнейшая задача организации территории (Варламов А. А., Хабаров А. В.
Экология землепользования и охрана природных ресурсов. — М.:
Колос, 1999.-С. 63-73).
Особую роль факторы природной среды играют в сельском
хозяйстве. Как известно, наиболее ценным видом сельхозугодий
является пашня. В настоящее время в мире распахано 1,33 млрд га;
по данным ФАО, общая площадь потенциально пригодных для
распашки земель на планете составляет 2,5—2,7 млрд га. Вместе с
тем считается, что улучшение использования уже освоенных
земель и вложение денежных средств в существующие сельхозугодья
более эффективны, чем расширение пашни, так как последнее
требует огромных финансовых ресурсов.
Около 9,2 млрд га земель планеты вообще не пригодны для
земледелия, так как расположены в холодных климатических
условиях, заняты непроходимыми болотами, лесами, находятся в
районах вечной мерзлоты. Лучшие земли освоены практически
полностью или отведены под населенные пункты, промышленные
предприятия и т. п. Качество земель, в принципе пригодных для
распашки, значительно ниже, чем у уже существующих пахотных
угодий.
В Российской Федерации положение усугубляется сложными
природными условиями. По данным природно-сельскохозяй-
ственного районирования земельного фонда России, холодный
пояс и горные области с суровыми и неблагоприятными
климатическими условиями занимают 76 % территории. Остальные 24 %
22

относительно благоприятны для роста культурных растений,
ведения интенсивного земледелия и животноводства.
От обеспеченности теплом и влагой зависят биологическая
продуктивность земельных ресурсов, характер их
производственного использования, состав возделываемых культур, луговой и
пастбищной растительности. Особенно важно оптимальное
сочетание этих факторов. Территории с неудовлетворительным
балансом тепла и влаги имеют низкую естественную продуктивность.
По показателям биоклиматического потенциала южные
полупустынные регионы, недостаточно обеспеченные влагой,
равноценны северным территориям с ограниченным притоком тепла.
Учитывая роль земли как основного природного ресурса в
системе земля — человек — производство, необходимо решать
следующие задачи:
осваивать и использовать земельные участки, основываясь на
законах природы, соблюдая природное равновесие, не нарушая
стабильности (устойчивости) экосистем;
максимально полно учитывать качественные особенности
земельных ресурсов при их использовании (особенно
сельскохозяйственном), создавать адаптивное (приспособленное к природным
условиям) производство;
создавать экологически безопасное производство, не
разрушающее земельные и другие природные ресурсы, или сводить
неблагоприятное воздействие уже действующих производств до
экологически безопасного уровня;
принимать меры по воспроизводству земельных ресурсов,
организуя их рациональное использование и охрану.
Природные свойства земли делают ее одним из основных
факторов производства, в связи с чем необходимо специально
рассмотреть ее экономические функции.
3. ЗЕМЛЯ КАК СРЕДСТВО ПРОИЗВОДСТВА
В основе благосостояния любого человеческого общества
лежит производство материальных благ. Это фундамент не только
роста физического потребления продуктов питания, улучшения
жилищных и других жизненных условий проживания людей, но и
залог культурного, цивилизованного развития общества.
На заре экономической науки ее классики В. Петти, А. Смит,
Д. Рикардо, а позже К. Маркс, Ф. Энгельс и другие крупные
экономисты показали, что исторически общественное производство
складывалось путем взаимодействия человеческого труда с землей
и другими природными ресурсами. Основой процесса
производства является труд — целесообразная деятельность людей по
производству необходимых им (полезных) вещей. Еще в XVII в.
Вильям Петти писал: «...труд не единственный источник производи-
23

мых им потребительных стоимостей, вещественного богатства...
Труд есть отец и активный принцип богатства, а земля его мать»
(Петти В. Экономические и статистические работы. — М.: Соцэк-
гиз, 1940.-С. 55).
Исходя из главенствующей роли труда и земли в процессе
производства, уже в XX в. ученые-землеустроители П. Н. Першин,
С. А. Удачин, И. Д. Шулейкин и др. создали
социально-экономическую теорию землеустройства; в ее основе лежит тезис, что
земля — главное средство производства в сельском хозяйстве.
Очевидно, что земля — необходимое материальное условие
всякого производства. Вместе с тем ее роль в различных отраслях
народного хозяйства далеко не одинакова (табл. 4). В
обрабатывающей промышленности она функционирует лишь как фундамент,
как место, на котором совершаются процессы труда, как
пространственный операционный базис. Процесс производства здесь
никак не зависит от характера и плодородия почвы, качества
естественной растительности и других свойств, присущих земле как
средству производства.
4. Функциональное назначение и свойства земли, используемые в основных отраслях
народного хозяйства
Отрасль
Обрабатывающая
промышленность
Добывающая
промышленность
Сельское хозяйство
24
Функциональное назначение
Сфера производства
Материальное условие
производства
Место размещения
производства
(производственно-операционный
базис)
- Материальное условие
производства
Место размещения
производства, хранилище
недр
Предмет труда
Материальное условие
производства
Место размещения
производства
(пространственно-операционный
базис)
Предмет труда
Средство (орудие) труда
Средство производства
Свойства земли, определяющие
хозяйственную деятельность
Пространственные свойства
Строительные свойства
грунтов
Пространственные свойства
Свойства, определяющие
способ добычи полезных
ископаемых (открытый,
подземный и т. п.)
Запасы минерального сырья
и топлива
Пространственные свойства
То же
Производственные и куль-
туртехнические свойства
Плодородие почв

Продолжение
Отрасль
Функциональное назначение
Свойства земли, определяющие
хозяйственную деятельность
Лесное хозяйство
Транспортное
хозяйство (дороги,
трубопроводы, линии
электропередач и т. п.)

Жилищно-коммунальное хозяйство
Природоохранное,
рекреационное и
заповедное хозяйство
Материальное условие
производства
Место размещения
производства
Предмет труда
Орудие труда
Средство производства
Материальное условие
производства
Место размещения
производства
Пространственные свойства
То же
Производительные и куль-
туртехнические свойства
Плодородие почв
Пространственные условия
Строительные свойства
грунтов
Непроизводственная сфера
Материальное условие Пространственные свойства
жизни
Место расселения людей
Место утилизации
отходов
Материальное условие
производства
Место размещения
хозяйства
Предмет труда
Средство труда
Строительные свойства
грунтов, ландшафтные
условия (растительность,
рельеф)
Строительные свойства
грунтов, пространственные
свойства
Пространственные свойства
То же
Производительные и куль-
туртехнические свойства,
флора и фауна
Плодородие почв
Поэтому занимать плодородные земли под предприятия
обрабатывающей промышленности невыгодно; для них лучше
отводить малопродуктивные угодья. Вместе с тем при размещении
объектов этой отрасли важное значение имеют^ространственные
свойства земли (удаленность от места производства сьГрья^и
реализации готовой продукции, близость к местам проживания
работников и их семей). Важное значение имеют также
геологические параметры пригодности земель под строительство
зданий и сооружений и требования, связанные с технологией
производства (наличие водоснабжения, условий для утилизации
отходов и др.).
В добывающей промышленности земля выступает не только в
25

роли пространственного операционного базиса, но и как
своеобразная кладовая, из недр которой извлекаются полезные
ископаемые. Однако и здесь процесс производства не связан cjcasie-
ством почвы. Наличие в толще земли запасов минерального
сырья и топлива предопределяет размещение горнодобывающих
предприятий. Важное значение имеет ^местоположение
разведанных полезных ископаемых. В первую очередь осваиваются
удобно расположенные по отношению к промышленным и
культурным центрам богатые месторождения в земледельческой
зоне страны. В последние десятилетия резко возрос спрос на
минеральное сырье и топливо, поэтому предприятия
нефтегазового комплекса все чаще размещаются в удаленных и
малоосвоенных регионах^
В отличие от обрабатывающей промышленности земля здесь
становится предметом труда; с помощью специальных машин и
орудий человек вскрывает грунт, добывает породу, разрабатывает
недра.
В сельском хозяйстве процесс производства непосредственно
связан с землей. Он во многом определяется почвенным
плодородием, естественными биологическими процессами, технологиями
возделывания сельскохозяйственных культур. В этой отрасли
земля выступает и как предмет труда (технологической обработки), и
как средство производства, необходимое для возделывания
культурных растений.
Плодородие — главный отличительный признак земель
сельскохозяйственного назначения; от него зависит их производственная
пригодность к использованию в виде пашни, многолетних
насаждений, сенокосов и пастбищ, а также структура посевных
площадей сельскохозяйственных культур.
Плодородием называют способность почвы обеспечивать
растения водой, элементами питания и другими условиями,
необходимыми для их роста и развития. Это свойство коренным образом
отличает почву от других средств производства (машин,
механизмов, продуктивности скота, многолетних насаждений и т. п.). На
уровень плодородия влияют тип, вид и механический состав почв,
условия увлажнения, эродированность, культуртехническое
состояние (закамененность, закустаренность, засоренность сорными
растениями и др.).
Для повышения плодородия почвы человек различными
способами воздействует на землю как на предмет труда: проводит
вспашку, боронование, осушение, орошение, вносит в почву
различные удобрения (с одной стороны, это увеличивает количество
питательных веществ в ней, с другой — повышает усвояемость
растениями уже имеющихся).
Принято различать естественное (природное) и экономическое
(эффективное) плодородие.
Естественное плодородие создается в результате длительного
26

почвообразующего процесса и характеризуется физическими,
химическими и биологическими свойствами почвы в тесной связи с
климатическими условиями. Однако оно не отражает
действительного качества земли. В почве может быть много питательных
веществ, но вследствие тех или иных причин (недостаток влаги,
тепла и т. д.) они могут находиться в неусвояемой или
малоусвояемой растениями форме.
При систематическом воздействии человека на физические,
химические и биологические свойства почвы естественное
плодородие превращается из потенциального в действительное
(эффективное).
Экономическое (эффективное) плодородие почвы создается
людьми в процессе сельскохозяйственного освоения за счет вложения
труда, денежных и материальных средств. Чем выше уровень
научно-технического прогресса в сельском хозяйстве, тем лучше
используется естественное и выше эффективное плодородие земель.
Например, на дерновых почвах Швеции, Финляндии, Норвегии,
Белоруссии с невысоким уровнем естественного плодородия в
настоящее время получают более высокие урожаи зерновых и других
культур, чем на более плодородных черноземных почвах в ряде
областей Украины и России.
Плодородие почвы с течением времени изменяется. В
результате улучшения обработки земли и правильного возделывания
сельскохозяйственных культур оно повышается и, наоборот,
снижается при нерациональном земледелии.
Главный показатель плодородия земель — наличие в
почвенном покрове органического вещества (гумуса). Например,
дерново-подзолистые почвы содержат 1—2% гумуса, серые лесные —
2—3, черноземы — 4—5 % и более. За последние 30—50 лет запасы
гумуса в пахотном горизонте почвы лесостепной зоны России
уменьшились на 20—40%, в степной и сухостепной зонах —на
20—30 %. В то же время в Белоруссии, Прибалтике, а также в ряде
областей России за счет расширения посевов многолетних трав и
внесения органических удобрений был достигнут положительный
баланс гумуса в почве.
Систематическое повышение плодородия почвы,
рациональное использование и охрана сельскохозяйственных земель — одно
из главных требований эффективного развития отрасли. Для нужд
сельского хозяйства выделяют самые лучшие земли и стремятся
обеспечить воспроизводство плодородия почв.
Таким образом, в сельском хозяйстве земля выполняет
функцию главного средства производства. С экономической точки
зрения таким же главным средством производства является
оросительная вода, так как с ее помощью, особенно в регионах с
засушливым климатом, обеспечивается получение высоких и
устойчивых урожаев сельскохозяйственных культур.
Земля является главным средством производства и в лесном хо-
27

зяйстве. Закладывая новые лесопосадки и ухаживая за ними,
человек воздействует на землю как на предмет труда, создает
условия для роста лесных насаждений. Ту же функцию она
выполняет при организации природоохранной деятельности, в
рекреационном и заповедном хозяйствах. Вместе с тем (в отличие от
сельского хозяйства) главная цель здесь — не развитие производства,
а воссоздание или сохранение природных комплексов, уход за
ними.
В жилищно-коммунальном хозяйстве на застраиваемых под
населенные пункты территориях земля служит материальной
основой жизни человека, местом размещения его жилища, жилого,
культурно-бытового строительства и отдыха. Поэтому здесь важно
учитывать строительные, архитектурно-планировочные и
ландшафтные условия. Большое значение в этой отрасли имеют также
пространственные свойства земли (близость к другим населенным
пунктам, к местам производства строительных материалов,
источникам водообеспечения, газо- и энергоснабжения и т. п.), а также
условия, связанные с возможностью утилизации стоков и твердых
отходов.
В транспортном хозяйстве земля выступает в роли
материального условия и места размещения производства; ее плодородие не
имеет значения. Главное здесь — пространственные условия.
Дороги, трубопроводы, линии электропередач с целью экономии
средств размещают по кратчайшим расстояниям, учитывая при
этом наличие естественных преград (рек, балок, оврагов и т. п.).
По возможности под транспортные коммуникации стремятся
занимать минимальные площади плодородных земель, пригодных
для ведения сельского хозяйства.
Необходимо иметь в виду, что на земельных массивах,
связанных между собой функциональным образом и территориально,
земля обычно имеет многоцелевое назначение. Например, в
границах крупных городов есть участки, занятые не только жилыми
и культурно-бытовыми зданиями и сооружениями, но и
инженерными коммуникациями, обрабатывающими
промышленными предприятиями, под садово-парковое и сельское хозяйство и
т. д. Поэтому земля здесь выступает во всех своих основных
функциях.
При определении любого вида производственного
использования земли необходимо учитывать качество почвенного покрова.
Законодательство большинства стран, включая Россию, всегда
признавало приоритет сельскохозяйственного землепользования;
тем не менее промышленные отрасли очень часто получали
приоритет при выборе участков. Благоприятные пространственные
свойства обрабатываемых земель обеспечивали экономию
капитальных вложений при строительстве, но это наносило ощутимые
потери сельскому хозяйству и экономике страны в целом.
В настоящее время предоставление промышленным предприя-
28

тиям ценных угодий жестко ограничено и связано с большими
платежами за их отвод. Те же требования ставятся и при отводах
земель для расширяющихся городов и других населенных пунктов.
Сделано это с целью установить рациональное соотношение
земель сельскохозяйственного и несельскохозяйственного
назначения и снизить до минимума отводы продуктивных земель для
несельскохозяйственных целей.
При развитии сельскохозяйственного землепользования
встает задача выбора экстенсивного или интенсивного типа
использования земель. Первый связан с вовлечением в отрасль новых
площадей; такая практика имеет место главным образом в
странах с невысоким научно-техническим потенциалом, имеющих
пригодные для освоения земли. Интенсивный тип развития
предполагает повышение эффективности использования уже
освоенных земель. Сельское хозяйство развивается, переходя к
более интенсивным культурам, к высокопродуктивному
животноводству, что в экономическом плане означает концентрацию
капитала на той же земельной площади вместо распространения
его на новые участки.
В условиях ограниченности земельных ресурсов, роста
населения, промышленности и городов интенсивный тип развития
землепользования становится объективно необходимым. При этом
обязательно должны осуществляться мероприятия по сохранению
и воспроизводству почвенного плодородия, предотвращению
процессов деградации земель. Интенсивный тип развития
сельскохозяйственного землепользования предполагает также и освоение в
экономически обоснованных пределах новых площадей для
компенсации потерь сельскохозяйственных угодий и расширения
земельно-ресурсной базы сельского хозяйства. Осваивать
приходится, как правило, менее продуктивные земли, поэтому для
получения заданного уровня урожайности сельскохозяйственных
культур требуется все больше денежных средств, трудовых и
материальных ресурсов. Поэтому столь важны бережное отношение
к сельскохозяйственным угодьям, повышение эффективности
использования земли как главного средства производства в
сельском хозяйстве.
В землеустройстве особо выделяют категорию средств
производства и иных объектов, неразрывно связанных с землей', их
размещение, строительство и функционирование невозможны без учета
различных свойств земли. По образному выражению, эти объекты
«пустили в землю корни». По характеру размещения их
подразделяют на два вида: площадные (занимающие ограниченную
территорию) и линейные (имеющие значительную протяженность).
Наиболее важные из них:
производственные центры — животноводческие фермы,
складские помещения, мастерские, полевые станы, летние лагеря и
т. п.;
29

многолетние насаждения — сады, виноградники, ягодники,
защитные древесные и кустарниковые насаждения;
водохозяйственные и мелиоративные сооружения —
оросительные и осушительные каналы, пруды, водохранилища,
колодцы, водопроводные сети, водонапорные башни;
противоэрозионные сооружения;
транспортные сооружения — дороги, мосты и др.;
другие хозяйственные объекты, сооружения и сети
(энергообеспечения, связи, теплотехнические и т.д.).
Данные средства производства и объекты используют только в
тех местах, где они сооружены, и в единой технологической связи
с теми земельными участками, на которых они расположены. Их
перемещение на новое место требует больших капитальных
затрат, приводит к полной или частичной потере пригодности к
эксплуатации, а неудачное размещение связано с большими
экономическими издержками. Поэтому устройство земли обязательно
проводят одновременно с организацией и размещением средств
производства и объектов, неразрывно связанных с землей.
Таким образом, земля представляет собой уникальное средство
производства, существенно отличающееся от всех остальных.
Перечислим ее основные особенности, следуя формулировкам
академика ВАСХНИЛ С. А. Удачина.
1. Все средства производства, кроме земли, являются
результатом предшествующего человеческого труда, земля же — продукт
самой природы. Как дар природы она предшествует труду и
является естественным его условием. Лишь в процессе
производственной деятельности человека земля становится средством
производства.
2. Земля — ничем не заменимое средство производства, она
пространственно ограничена. Благодаря уникальности своих свойств
(пространству, плодородию почв, растительности, рельефу и т. п.)
земля не может быть заменена никакими другими средствами
производства. Даже успехи в освоении новых технологий
(например, гидропоники) не дают оснований считать, что землю можно
чем-то заменить.
По мере развития производительных сил средства
производства количественно увеличиваются и качественно
видоизменяются. Менее совершенные машины исчезают, уступая место новым,
технически усовершенствованным и экономически выгодным.
Что же касается земли, ее площадь ограничена пределами суши
земного шара.
3. Использование земли связано с постоянством места. В отличие
от большинства других средств производства землю нельзя
переместить с одного места на другое. Даже постройки и сооружения в
принципе могут быть демонтированы.
Несмотря на то что в практике землеустройства и мелиорации
имеется такой прием, как землевание (перемещение плодородно-
30

го слоя и его нанесение сверху на малопродуктивные земли), эта
мера оставляет сами участки на прежних местах, изменяя только
плодородие почв на них.
4. Земля как средство производства используется в тесном
взаимодействии с другими природными ресурсами — водой, солнечной
энергией, воздухом и т. д. Чем полнее используются все элементы
природной среды, тем выше уровень плодородия земли, больше
отдача на вложенный труд и капитал, выше урожайность
сельскохозяйственных культур, продуктивность многолетних насаждений
и кормовых угодий.
5. Земля гораздо в меньшей степени подвержена моральному и
физическому износу, чем другие средства производства. Все остальные
средства производства постепенно изнашиваются, теряя свои
полезные свойства, и наконец совсем выбывают из процесса
производства; земля же не разрушается со временем при правильном ее
использовании, более того — повышает свое плодородие. Вместе с
тем при нерациональном (в том числе чрезмерно интенсивном)
использовании земля утрачивает качество «вечного» средства
производства и довольно быстро теряет свою производительную
способность.
6. Земля — основа сохранения всего живого на планете, в том
числе человека, а также природных ресурсов и элементов
экономической среды, обеспечивающих ее функционирование в качестве
средства производства.
Перечисленные особенности земли требуют:
обязательной ее охраны, то есть защиты от эрозии, деградации,
загрязнения, заражения и других неблагоприятных факторов, а
также от нерационального расходования для нужд
промышленности, транспорта и других несельскохозяйственных целей;
/ организации рационального использования земли, то есть
такого ее использования, которое не только отвечает
экономическим интересам государства, предприятий, различных отраслей и
граждан, но и обеспечивает оптимальное взаимодействие с
окружающей природной средой, охрану земли при ее предоставлении
и в процессе эксплуатации.
4. ЗЕМЛЯ КАК ОБЪЕКТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ
ОТНОШЕНИЙ
Более 70 лет, начиная с 1917г., земля в России находилась в
исключительной собственности государства, став так называемым
«общенародным достоянием». Был ликвидирован институт
частной собственности на землю, а вместе с ним исчезли и попытки
ученых-землеустроителей, экономистов и аграрников
рассматривать землю как объект имущественных отношений, как базу для
интенсификации инвестиционных процессов в экономике, то
есть как двигатель социально-экономического развития.
31

Земля оценивалась только как природный ресурс, главное
средство производства в сельском и лесном хозяйстве.
Социальные же аспекты землепользования анализировались лишь с
точки зрения государственного управления земельными
ресурсами и частично с позиций регулирования общественных
отношений, связанных с использованием земли.
Попытки рассматривать землю как объект
социально-экономических отношений делались ранее академиками П. Н. Першиным,
С. А. Удачиным, В. Н. Хлыстуном, а также в ряде наших работ
(Волков С. Н., Хлыстун В. Н., Улюкаев В. X. Основы землевладения
и землепользования. — М.: Колос, 1992). Вместе с тем серьезное
внимание к этим вопросам обозначилось в землеустроительной
науке только сейчас благодаря работам Н. В. Комова, П.Ф.Лойко,
Э. Н. Крылатых, В. В. Милосердова, А. В. Петрикова, Б. И. Пош-
куса, А. 3. Родина, С. И. Сая, И. Г. Ушачева, В. Н. Хлыстуна,
А. А. Шутькова и др.
Оценивая землю как объект социально-экономических и
прежде всего земельных отношений, следует учитывать, что она
выступает в трех основных качествах: земля как объект недвижимого
имущества, как товар и как объект хозяйственной деятельности. В
большинстве стран земля относится к категории недвижимости,
но не сама по себе, а в виде конкретных земельных участков.
В России под земельным участком понимается часть
поверхности земли (включая поверхностный почвенный слой), границы
которой описаны и удостоверены в установленном порядке
уполномоченным государственным органом, а также все, что находится
над и под поверхностью земельного участка, если иное не
предусмотрено Федеральным законом о недрах, об использовании
воздушного пространства и другими федеральными законами.
Во всех случаях земельный участок как объект недвижимого
имущества должен иметь:
собственника (владельца, пользователя);
четко определенные границы, местоположение, площадь;
регистрацию в реестре недвижимого имущества (земли);
оговоренные законом и зарегистрированные условия
землепользования (целевое назначение, сервитута, режим
использования и охраны, экологические, санитарные и иные ограничения).
Согласно законам большинства государств, в том числе и
России, лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе
его продать, подарить, передать по наследству, отдать в залог, сдать
в аренду, обменять, внести в уставный капитал предприятий,
банков и т. п., то есть имеют право распоряжаться им по своему
усмотрению как недвижимым имуществом. Это право приводит к
возникновению земельного оборота — осуществляемого в
установленном законом порядке процесса передачи (изменения) прав на
земельные участки как объекты недвижимого имущества. Развитый
земельный оборот предполагает наличие земельного рынка.
32

Земельный рынок — это специфическая сфера товарного
обращения, в которой формируются спрос и предложение на землю
как на объект недвижимости, а земельные участки являются
объектом гражданско-правовых сделок, в том числе по их купле-
продаже.
В соответствии со ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам
(недвижимому имуществу, недвижимости) относятся «земельные
участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно
связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без
несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса,
многолетние насаждения, здания, сооружения».
Собственники земли в России имеют право распоряжаться
принадлежащими им земельными участками как недвижимым
имуществом (продавать, дарить, закладывать, сдавать в аренду и
т. д.). В соответствии со ст. 260 ГК РФ это право юридические и
физические лица имеют, «поскольку соответствующие земли на
основании закона не исключены из оборота или не ограничены в
обороте».
Упорядочение земельного оборота в нашей стране началось с
принятием в 1997 г. Федерального закона «О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»,
который предусматривает обязательную регистрацию любых прав на
земельные участки и расположенную на нем недвижимость.
Согласно п. 1 ст. 2 этого закона «государственная регистрация прав
на недвижимое имущество и сделок с ним... это юридический акт
признания и подтверждения государством возникновения,
ограничения (обременения) перехода или прекращения прав на
недвижимое имущество...».
В соответствии со ст. 131 ГК РФ регистрации подлежат: право
собственности, право хозяйственного ведения, право
оперативного управления, право пожизненно наследуемого владения,
право постоянного пользования, ипотека, сервитута, а также
иные права в случаях, предусмотренных данным кодексом и
иными законами.
Например, Законом «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним» кроме
вышеперечисленных предусматривается регистрация таких прав, как аренда,
доверительное управление, арест имущества, заявление о праве
требования в отношении объекта недвижимого имущества и др. (п. 6
ст. 12).
Регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним
осуществляется учреждениями юстиции по месту нахождения
земельного участка, а фиксация этих прав — в Едином
государственном реестре земель.
Дальнейшее развитие система регистрации земельных участков
получила с принятием в конце 1999 г. Федерального закона «О
государственном земельном кадастре». Этот закон предусматривает
33

не только государственный кадастровый учет земельных участков,
но и учет наличия расположенных на них и прочно связанных с
ними объектов (ст. 1). Тем самым государственный земельный
кадастр по сути становится информационной и правовой базой
регистрации прав на недвижимость, которая осуществляется в
Едином государственном реестре земель.
Функции ведения государственного земельного кадастра и
государственного учета расположенных на земельных участках и
прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества
постановлением Правительства РФ от 18 июня 2000 г. № 537
отнесены к компетенции Федеральной службы земельного кадастра
России.
Перечисленные правовые акты приблизили порядок
регистрации и учета земельных участков и связанных с ними объектов
недвижимости в России к принятому в экономически развитых
странах. Данные об объемах сделок с земельными участками
приведены в табл. 5.
5. Объем и структура сделок с земельными участками в Российской Федерации
Вид сделок
Аренда
государственных
и
муниципальных
земель
Продажа
прав
аренды
государственных
и
муниципальных
земель
Продажа

сударственных и
муниципальных
земель

Купля-продажа земли
гражданам
и
юридическим лицам
Дарение
1996 г

Количество сделок
(площадь,
га)
43907
(8990)
218759
(33622)
34094
(8270)
%
10
51
8
1997 г
Количество
сделок
(площадь,
га)
3561000
(23351700)
"
20897
(7029)
265689
(59324)
33581
(6095)
%
88,06
0,52
6,57
0,83
1998 т
Количество
сделок
(площадь,
га)
3995500
(24523300)
11467
(7483)
234590
(40945)
26452
(6610)
%
90,49
0,26
5,31
0,60
1999 г.
Количество
сделок
(площадь,
га)
4733347
(72028511)
8104
(6844)
22191
(15821)
291771
(45362)
22443
(5832)
%
90,70
0,16
0,43
5,59
0,43
34

Продолжение
Вид сделок
1996 г.

Количество сделок
(площадь,
га)
%
1997 г.
Количество
сделок
(площадь,
га)
%
1998 г.
Количество
сделок
(площадь,
га)
%
1999 г.
Количество
сделок
(площадь,
га)
%
Наследование 132171
(128448)
Залог
Итого
760
(2982)
429691
(182312)
31
—
100
158512
(49323)
2983
(3016)
4042662
3,92
0,07
100
144735
(47037)
2789
(3693)
4415533
(24629068)
3,28
0,06
100
147533
(47606)
1240
(694)
5218525
(72143826)
2,83
0,02
100
В 1999 г. в России было осуществлено 5,2 млн сделок с
земельными участками общей площадью 72,1 млн га, большую часть из
которых занимает аренда государственных и муниципальных
земель. Доля операций по купле-продаже земельных участков
гражданами и юридическими лицами составила всего 5,6 % (291,8 тыс.
сделок на площади 45,4 тыс. га).
Как только земля включается в товарный оборот, а земельные
участки становятся товаром, они приобретают цену, диктуемую
рынком. Данные о средних ценах на земельные участки при
продаже их местными органами власти в 1996—1997 гг. приведены в
табл. 6.
6. Средние цены на земельные участки в Российской Федерации, руб. за 1 м2
Вид реализации участков
местными органами власти
1996 г.
Вне
населенных
пунктов
В
сельских
населенных
пунктах
В
городах и
поселках
1997 г.
Вне
населенных
пунктов
В
сельских
населенных
пунктах
В
городах и

поселках
Гражданам для индивиду- 0,9 2,1 3,6 1,9 3,2
ального жилищного
строительства, личного
подсобного и дачного хозяйства,
садоводства и
животноводства
Гражданам и их объедине- 2,9 3,6 6,9 2,1 6,1
ниям для
предпринимательской деятельности
Приватизированным пред- 0,4 0,9 5,0 1,1 0,6
приятиям
Крестьянским хозяйствам 0,7 15,7 5,7 0,06 0,6
и другим
сельскохозяйственным предприятиям
5,1
52,5
6,9
7,8
35

Продолжение
Вид реализации участков
местными органами власти
Вне
населенных
пунктов
1998 г.
В
сельских
населенных
пунктах
В
городах и
поселках
Вне
населенных
пунктов
1999 г.
В
сельских
населенных
пунктах
В
городах и

поселках
Гражданам для
индивидуального жилищного
строительства, личного
подсобного и дачного
хозяйства, садоводства и
животноводства
Гражданам и их
объединениям для
предпринимательской деятельности
Приватизированным
предприятиям
Крестьянским хозяйствам
и другим
сельскохозяйственным предприятиям
11,7 2,1 17,4 10,4 4,78 18,5
2,2 12,0 70,5 58,0 17,7 95,7
0,3 2,8 73,1 3,20 1,11 13,0
0,08 0,06 4,0 0,07 0,07 0,56
В 1999 г. средняя цена на земельные участки в городах и
поселках России при продаже их для предпринимательской
деятельности составляла 95,7 руб. за 1 м2 (около 4 долл.). В Центральном
административном округе г. Москвы средняя цена продажи
(выкупа) права аренды доходила до 4700 руб. за 1 м2 (около 190 долл.). В
этом же году в 26 субъектах Российской Федерации были
проведены торги (конкурсы и аукционы) по продаже гражданам и
юридическим лицам незастроенных земельных участков. Органами
государственной власти и местного самоуправления на торгах было
реализовано 347 участков общей площадью 1693,4 га (1,6%
площади всех проданных государственных и муниципальных земель),
в том числе на конкурсах—108 (22,2га), на аукционах — 239
(1671,2 га).
Общая сумма средств, полученная от продажи земли на
конкурсах и аукционах в России, составила в 1999 г. около 18,1 млн руб., а
всего'от продажи государственных и муниципальных земель было
выручено 682,5 млн руб.
Анализируя роль земли с социально-экономических позиций,
можно выделить следующие ее особенности.
1. Земля -г самый надежный объект вложений в недвижимость. С
течением времени при рациональном использовании она не
изнашивается, как другие объекты недвижимости; напротив, ее цена,
как правило, постоянно возрастает.
2. Земля — базовый элемент имущественных отношений, главная
составляющая рынка недвижимости.
Поскольку земля является пространственным базисом для
размещения всех других объектов недвижимости, которые с ней
прочно связаны, имущественный оборот (купля-продажа, залог и т. п.)
36

зданий, сооружений, обособленных водных объектов, лесов,
многолетних насаждений практически невозможен без проведения
соответствующих операций с земельными участками, на которых
эти объекты расположены.
3. Земля — объект всеобщих земельно-имущественных интересов и
сквозной фактор воспроизводства.
В стадии производства земля через свои ценовые параметры
входит в затратную составляющую, определяя величину
общественно необходимых и индивидуальных издержек. Изъятие
земельной ренты через механизм земельных платежей (налога,
аренды) включает земельный фактор в сферу распределения.
Пространственные (территориальные) и производительные
свойства земельных участков оказывают влияние на
направление, интенсивность и скорость движения созданного продукта,
что определяет участие данного фактора в сфере обращения и
потребления. Таким образом, земля входит во все составляющие
части воспроизводственного процесса (производство,
распределение, обмен, потребление) и представляет всеобщий
экономический интерес.
4. Земля — один из основных факторов интенсификации
инвестиционных процессов в условиях рыночной экономики. Она обладает
способностью не только генерировать доход в сфере производства
за счет роста плодородия и других производительных свойств, но
и наращивать цену в сфере товарного обращения. Поэтому земля
является надежной и эффективной сферой вложения и оборота
капитала.
5. Земля — особый объект имущественных отношений и
специфический вид товара. Земельный участок, как и любой объект
недвижимости, нельзя «физически изъять» и перенести в другое место,
использовать и амортизировать без остатка, переработать и
растворить в другом виде продукции (товара). В связи с этим
необходимо обеспечить должный контроль за использованием земли.
Например, перед арендаторами необходимо поставить условие,
чтобы использование земельных участков не приводило к
хищническому их использованию и чтобы в конце срока аренды их
плодородие было не ниже исходного.
Особенности земли как главного средства производства, ее
пространственная ограниченность и незаменимость
предполагают:
формирование земельной собственности (определение границ,
местоположения, площади, ограничений в использовании,
обременении земельных участков);
осуществление юридически грамотных, технически
правильных и экономически эффективных мер по перераспределению
земельной собственности, разделению и объединению земель,
ликвидации недостатков в их использовании;
создание специальных земельных фондов для поддержки зе-
37

мельного оборота (продажа земельных участков
государственными и муниципальными органами власти и управления,
организация конкурсов и аукционов и т. п.);
организацию действенного контроля за использованием земли,
проведением земельно-имущественных операций, земельным
товарооборотом;
реализацию системы мер по предотвращению незаконного
оборота земли, ее деградации в процессе хозяйственного
использования.
Контрольные вопросы и задания
1. Перечислите основные функции земли в природе и обществе.
2. В чем состоит значение земли как природного ресурса?
3. В каких случаях земля является предметом труда? Средством труда?
Всеобщим средством производства?
4. Почему земля — главное средство производства в сельском и лесном
хозяйстве?
5. Какова роль земли в различных отраслях народного хозяйства?
6. Чем отличается земля от других средств производства?
7. Что относится к средствам производства, неразрывно связанным с землей?
8. Какое определение понятия «земля» принято в землеустройстве?
9. Назовите особенности земли как объекта имущественных отношений.
10. Какие действия необходимы для организации рационального
использования земли как объекта недвижимости?
Глава 2
ЗЕМЕЛЬНЫЙ СТРОЙ И ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ
1. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗЕМЕЛЬНЫЙ СТРОЙ
Как уже отмечалось ранее, в любом обществе земля кому-то
принадлежит. Она может находиться в государственной,
муниципальной или частной собственности, во владении или
пользовании, в обороте и т. п. В различных сферах хозяйственной
деятельности земля является пространственным базисом, необходимым
условием процесса производства. В сельском и лесном хозяйстве
она также служит главным средством производства.
Конкретные участки земли используются по-разному в
зависимости от их качества, местоположения и других свойств. Поэтому
между различными субъектами (физическими и юридическими
лицами, государственными органами) неизбежно
устанавливаются определенные взаимоотношения по поводу использования
земли. Участки регистрируются, покупаются, арендуются, дарятся,
делятся, укрупняются, передаются по наследству, за них
уплачивается земельный налог и т. д.
Земельные отношения — это общественные отношения,
связанные с присвоением земельных участков, владением, пользованием
и распоряжением ими. Возникают они между гражданами, пред-
38

приятиями, государственными органами и другими субъектами
хозяйственной и иной деятельности. Урегулированные законом,
они приобретают форму земельных правоотношений,
непосредственным объектом которых являются земельные участки разной
площади, местоположения, качества и назначения.
Земельные отношения являются составной частью
общественных отношений и по своей природе относятся к экономическому
базису общества. Следовательно, они находятся под влиянием
объективно действующих экономических законов и
закономерностей. Например, закон стоимости в определенной степени влияет
на спрос и предложение земельных участков на рынке
недвижимого имущества, уровень платежей за землю и цены на нее.
Вместе с тем в любой общественно-экономической формации
земельные отношения не могут существовать сами по себе. Всегда
имеется соответствующий механизм их правового и
экономического регулирования, а также государственные организации,
приводящие в действие этот механизм, образующий земельный строй
общества.
Земельным строем называется система общественного и
государственного устройства, характеризующаяся определенными
земельными отношениями и соответствующей политической
организацией их регулирования. Другими словами, земельный
строй — это определенный государственный порядок
использования земли.
Например, до 1917 г. в России существовал земельный строй,
основанный на многообразии форм собственности на землю. В
стране существовали: общинное землепользование, помещичье и
крестьянское частное землевладение, церковное и монастырское
землевладение, казенное (государственное) землепользование и др.
В результате революции 1917 г. произошел переход к новому
земельному строю, базирующемуся на исключительной
государственной собственности на землю, колхозном и совхозном
землепользовании. После 1991 г. ситуация вновь радикально меняется.
Таким образом, земельный строй общества со временем может
изменяться как путем эволюции (постепенных поэтапных
преобразований), так и революционными методами. Так, известный
Декрет о земле, принятый II Всероссийским съездом Советов в
октябре 1917 г., устанавливал, что вся земля — государственная,
удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная,
майоратная, частновладельческая, общественная, крестьянская и
т. д. — отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное
достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней.
Помещичьи, удельные, монастырские и другие нетрудовые
земли подлежали конфискации и переходили со всем живым и
мертвым инвентарем, усадебными постройками и всеми
принадлежностями в распоряжение волостных земельных комитетов и
уездных Советов крестьянских депутатов.
39

Право пользования землей получали все граждане без различия
пола, желающие обрабатывать ее своим трудом, при помощи
своей семьи или в товариществе. Наемный труд не допускался.
Землепользование устанавливалось уравнительное. Земля
распределялась между трудящимися в зависимости от местных
условий по трудовой или потребительской норме.
Формы землепользования выбирались совершенно свободно —
подворная, хуторская, общинная, артельная — по усмотрению
самих крестьян.
Это типичный пример революционного преобразования
земельного строя страны.
Государство, так или иначе воздействуя на земельный строй,
осуществляет земельную политику. Так называется деятельность по
регулированию земельного строя, отношений между классами,
социальными группами, отдельными землевладельцами и
землепользователями по поводу присвоения, владения, пользования и
распоряжения землей.
Земельная политика всегда проводится в интересах
господствующих групп общества лицами, стоящими у власти. При этом
используются различные меры: правовые, экономические,
организационные.
Правовые меры содержат в себе моменты обязательности,
властного принуждения. Они регулируют земельные отношения на
основе земельного законодательства, гражданского,
административного и других отраслей права.
Экономические меры стимулируют развитие земельных
отношений, используя инструменты налогообложения, кредитования,
целевого финансирования и субсидирования, влияя на
экономические интересы землевладельцев и землепользователей.
Организационные меры обеспечивают развитие земельных
отношений путем организации переселения в районы нового
освоения, создания различного рода кооперативов и товариществ,
подготовки квалифицированных кадров и т. д.
Земельная политика государства может осуществляться
различными органами законодательной и исполнительной власти,
судебными, финансовыми, банковскими службами, различными
комитетами. Однако в связи с наличием у данных органов множества
других функций, связанных с реализацией внешней и внутренней
политики, возникает объективная потребность в создании
специальных землеустроительных органов, относящихся к
политической надстройке общества и решающих в первую очередь задачи
проведения в жизнь земельной политики государства.
Землеустроительные органы, а также другие государственные
службы осуществляют управление земельными ресурсами —
целенаправленное воздействие на систему использования и охраны
земель в интересах развития народного хозяйства страны.
В России управление земельными ресурсами осуществляется
40

на государственном (федеральном, субъекта Федерации) и
муниципальном уровнях. Управлять земельными ресурсами в пределах
своих владений могут также отдельные юридические и
физические лица.
Основные функции любого управления — планирование, учет,
организация и контроль. Соответственно главными функциями
государственного управления земельными ресурсами являются:
информационное обеспечение управления земельными
ресурсами, включая инвентаризацию земель, земельный кадастр,
мониторинг и оценку земель;
регистрация прав на земельные участки;
прогнозирование и планирование использования и охраны
земель;
зонирование территории для целей управления;
организация рационального использования и охраны земель в
системе землеустройства;
создание правового, экономического и
организационно-хозяйственного механизмов регулирования земельных отношений;
контроль за использованием и охраной земель.
Земельные реформы, проводимые государством, являются
наиболее кардинальными формами управления земельными
ресурсами.
Земельная реформа — это осуществляемое государством,
законодательно оформленное изменение земельного строя, как
правило, включающее преобразование форм собственности на землю,
передачу земли от одних собственников и пользователей другим,
изменение форм устройства территории в соответствии с
изменившимся земельным законодательством. Такая реформа
предполагает осуществление комплекса правовых, экономических,
технических и организационных мер, обеспечивающих переход к
новым формам собственности на землю, землевладения и
землепользования.
Например, нынешняя земельная реформа в Российской
Федерации начиналась в соответствии с Законом РСФСР «О земельной
реформе» (1990 г.); постановлением Совета Министров РСФСР
№30 от 18 января 1991г., утвердившим Республиканскую
программу проведения земельной реформы; Указом Президента РФ
от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению
земельной реформы в РСФСР».
В ходе данной земельной реформы решались следующие
задачи:
ликвидация монополии государственной собственности на
землю и переход к многообразию форм земельной собственности;
реализация прав каждого гражданина на получение земли;
переход к платному землепользованию;
перенос центра тяжести управления земельными ресурсами на
местные органы власти (децентрализация);
41

обеспечение свободного развития всех разрешенных законом
форм землевладения и землепользования;
развитие земельного оборота;
соблюдение важнейших приоритетов в области охраны
земельных ресурсов.
Денежные средства, необходимые для осуществления
земельной реформы, формировались за счет:
прямых поступлений из бюджета при осуществлении
утвержденных программ земельной реформы;
платы за землю (земельного налога и арендной платы);
компенсационных платежей за сельскохозяйственные угодья,
изымаемые для несельскохозяйственных целей;
отчислений от продажи земли и иной недвижимости;
отчислений, связанных с регистрацией земельных участков в
различных реестрах;
целевых государственных дотаций и отчислений от прибыли
предприятий, направляемых на осуществление земельной
политики, организацию рационального использования и охрану земли;
других источников (пени, штрафы, международная помощь и
т.д.).
Основная тяжесть работ по реализации земельных реформ
всегда ложится на уполномоченные государством
землеустроительные органы. Они могут действовать в составе правительства, как
это имело место в Российской Федерации, Китае, Швеции, или
же носить негосударственный характер (как, например, в Дании,
ряде штатов США), работая по схеме государственного заказа.
Практика многих стран (в частности, Швеции, Германии,
США) показывает, что эффективный экономический механизм
регулирования земельных отношений нуждается в
соответствующей инфраструктуре. Например, земельные суды существуют для
разрешения земельных споров, земельные банки и службы оценки
недвижимости — для обслуживания земельного оборота, залога
земли и проведения других финансовых операций, земельные
инспекции — для осуществления контроля за использованием и
охраной земли.
Более подробно опыт проведения земельных реформ в
различных странах и экономический механизм регулирования
земельных отношений рассматриваются в курсе «Экономика
землеустройства» (см. т. V настоящего издания).
2. ПОНЯТИЕ О ЗЕМЛЕВЛАДЕНИИ И ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИИ
Право на землю реализуется в различных юридических
формах — земельной собственности, землевладения и
землепользования^™ понятия имеют помимо правового
организационно-хозяйственное содержание.
42

С правовой точки зрения землевладение — это право
определенного субъекта владеть земельным участком со всеми
вытекающими отсюда последствиями. Если владельцем земли является
ее собственник, он может свободно осуществлять все свои
права — владеть, распоряжаться и пользоваться земельным участком
или его частью, дарить его, заложить или передать по наследству
и т. п. Он также может его использовать для различных целей,
например выращивать сельскохозяйственные культуры, строить
здания и сооружения, добывать полезные ископаемые, то есть
реализовать свое право пользования в рамках действующего
законодательства.
В некоторых странах, в том числе и в России, существует также
право пожизненного наследуемого владения земельным участком.
В этом случае землевладелец может пользоваться им всю жизнь,
завещать участок, но не может его продать, подарить, заложить
или обменять.
/ Землепользование с правовой точки зрения — это право
использовать земельный участок для конкретных целей (например, для
сельского хозяйства, лесного хозяйства, строительства и т. д.). Оно
может быть бессрочным или временным (долго- или
краткосрочным). Одна из форм землепользования — аренда участка на
договорных условия^!
Право землевладения и землепользования могут не совпадать.
Так, собственник земли может не быть землепользователем, а
передать это право арендатору.
Земельная собственность всегда характеризует властные
функции собственника и владельца по отношению к пользователю.
Землевладение в практическом смысле предполагает и
землепользование, поскольку опирается на определенный порядок
пользования землей. Законодательные и исполнительные органы,
регулируя земельные отношения, устанавливают порядок, формы,
сроки, цели и виды владения и пользования землей. Поэтому для
характеристики правового обеспечения использования земли в
землеустройстве применяют оба понятия — как землевладения,
так и землепользования.
Для землеустройства, однако, более важно не юридическое, а
организационно-хозяйственное понимание землевладения и
землепользования. С этих позиций землевладением называется
участок, имеющий определенный правовой статус, площадь,
местоположение и отграниченный на местности. Что касается
землепользования, то в землеустроительной науке этот термин имеет
двоякое содержание. ^
С одной стороны, землепользование — это определенный
участок земли, который находится в хозяйственном распоряжении или
в собственности отдельных лиц, коллективов, организаций,
предприятий либо государства в целом. С другой стороны,
землепользование в более широком смысле слова означает регламентиро-
43

ванное хозяйственными и правовыми нормами пользование
землей как всеобщим условием труда во всех сферах человеческой
деятельности и основным средством производства в сельском и
лесном хозяйстве. Другими словами, это использование земли,
включая правовые формы и способы хозяйственной эксплуатации
земли как ресурса^!
Совокупность земельных участков, имеющих определенный
правовой статус, площадь, местоположение и границы, образует
систему землевладений и землепользовании.
В землеустроительной науке имеются различные
классификации землевладений и землепользовании (Троицкий В. П.,
Волков С. Н., Гендельман М. А., Носов С. И. Научные основы
землеустройства /Под ред. В. П. Троицкого. — М.: Колос, 1995. —
С. 41). Землевладения различаются по признакам собственности,
индивидуальной или коллективной деятельности, возмездности и
срочности. Они могут быть частными, коллективно-долевыми
или совместными; пожизненно наследуемыми для граждан,
постоянными для предприятий, учреждений и организаций;
временными (при аренде), платными или бесплатными; по
назначению и целям — сельскохозяйственными, лесохозяйственными,
смешанными.
С Землепользования также имеют несколько признаков
классификации. По форме организации использования земли они
делятся на коллективные и индивидуальные. К коллективным
относятся землепользования предприятий, учреждений и организаций, к
индивидуальным — участки граждан. По назначению и целям
различают землепользования промышленности, транспорта,
обороны, водного хозяйства, охраны природы, градостроительства и
т.д., по срокам использования — постоянные и временные,
краткосрочные и долгосрочные. По правовому положению выделяют
первичное (когда земля предоставляется местной
администрацией) и вторичное землепользование (участок предоставляется
собственником, первичным владельцем и пользователем^/
Для уяснения понятия и содержания землеустройства большое
значение имеет взаимосвязь форм землепользования с
соответствующими формами организации территории.
3. ФОРМЫ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ
ТЕРРИТОРИИ
Говоря о хозяйственной эксплуатации земли, выделяют
различные формы ее использования. Эти формы определяются
уровнем развития общественного производства; исторически они
менялись — от примитивных к более развитым.
К примитивным формам землепользования относятся кочевая,
полукочевая и очагово-оседлая (заимочная). Им соответствуют
44

незначительная плотность населения, существования родовых
групп, отсутствие (как правило) классового расслоения в
обществе, преимущественно пастушеское или охотничье хозяйство,
экстремальные природные условия.
До сих пор из-за сложных природных условий, опустынивания,
преобладания сезонных пастбищ кочевое и полукочевое
землепользование встречается в ряде стран: в условиях Крайнего Севера
(Россия, Канада, США), в Монголии, Киргизии, Закавказье на
сезонных пастбищах, в малообжитых районах Сибири и Дальнего
Востока, где население занимается главным образом охотничьим
промыслом и рыболовством.
С развитием производительных сил и производственных
отношений, появлением классов и усложнением социальной
структуры общества, возникновением отношений собственности на
землю и другие средства производства возникают общинные и
индивидуальные формы землепользования и свойственные им системы
хозяйства.
Через общинное землепользование прошли многие страны
Западной Европы, Латинской Америки, Россия. В историческом
прошлом оно существовало практически у всех народов. Однако
с течением времени, с появлением частной собственности на
землю, эта форма была заменена индивидуальными типами
землепользования, свойственными капиталистическому
производству.
Для общинного землепользования характерны коллективная
собственность на землю и подворное ее использование.
Например, в России в XIX в. пашня в общине регулярно (примерно
через каждые 10—12 лет) перераспределялась между дворами. При
переделах, чтобы соблюсти уравнительные принципы,
стремились, чтобы в каждом поле и на каждой почвенной разности
крестьянский двор получил не один, а несколько участков, что
создавало одинаковые условия для дворов по дальности переездов, но
приводило к чересполосице, дальноземелью, узкополосице и
другим недостаткам в использовании земли. Пастбища и луга также
могли перераспределяться, но чаще преобладала совместная
(общая) пастьба скота. Несельскохозяйственные угодья (леса, дороги,
прогоны) находились в собственности всей общины.
С разложением общины появляются индивидуальные формы
землепользования: хуторская и отрубная.
Хутором называется земельный участок, находящийся в
собственности землевладельца, который расположен, как правило, в
одном месте. На этом участке сосредоточены все необходимые для
ведения хозяйства земельные угодья: пашня, пастбища, сенокосы,
лес, обязательно присутствуют усадьба и водный источник.
Отруб — участок земли, который размещается на некотором
расстоянии от усадьбы. При отрубной форме землепользования
крестьянский надел также сводился к одному месту взамен пре-
45

жних чересполосных участков. В отличие от хуторов отруба не
имели на своей территории хозяйственных построек и
водоисточников.
Хуторская форма землепользования характерна для многих
стран и поныне. Она распространена в странах Балтии,
Скандинавии, на значительной части Германии и в других странах
Западной Европы. Отруба возникали прежде всего при
крупнопоселковом расселении, типичном для степных и лесостепных районов
России и Украины.
До настоящего времени во многих странах сочетаются
общинные и индивидуальные формы землепользования; в этом случае
обычно продуктивные земли находятся в собственности
индивидуальных землевладельцев, а несельскохозяйственные (леса,
болота, дороги, воды) или общие мелиорированные участки — в
общественной собственности (коммун, общин, муниципалитетов).
Во многих странах научно-технический прогресс в земледелии,
складывающиеся земельные отношения способствовали
появлению коллективных форм землепользования. К ним относятся
землевладения и землепользования коммун, сельскохозяйственных
артелей и кооперативов, колхозов, совхозов, различных
товариществ, акционерных обществ и т. п. Все они базируются на
государственной, коллективной совместной или коллективно-долевой
собственности.
Формы землепользования существенно различаются по ряду
параметров, таких, как:
размер хозяйства;
его расположение, конфигурация, компактность, удаленность
от хозяйственных центров;
производственное направление, система ведения хозяйства,
состав и структура отраслей;
виды земельных угодий, их состав и структура;
система расселения на территории хозяйства;
тип использования земель (система севооборотов, организация
сенокосов и пастбищ, устройство многолетних насаждений и
т.д.).
Поэтому каждая форма землепользования имеет свойственную
только ей форму организации территории или, иными словами,
форму устройства земель (землеустройство). Она складывается из
совокупности элементов организации территории, которые
размещаются с учетом соответствующих требований.
4. ЭЛЕМЕНТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ТЕРРИТОРИИ
Элементы организации территории делятся на общие и
специфические.
К общим элементам относятся границы, земельные участки,
земельные угодья, территориальные зоны и т. п. Их называют общи-
46

ми, поскольку они присутствуют всегда независимо от целевого
назначения и способа использования земель.
Например, при организации территории могут устанавливаться
границы различных землевладений и землепользовании, а внутри
их — границы угодий, земельных массивов производственных
подразделений, севооборотов, полей, рабочих участков и т. п. В
ходе землеустроительных работ определяются также границы
административно-территориальных образований, городов
(городская черта), территориальных зон различного назначения, границы
категорий земель.
К специфическим элементам организации территории относятся
такие, которые свойственны только отдельным категориям
земельного фонда, землевладений и землепользовании. Это могут
быть железные и автомобильные дороги, линии электропередач и
связи. В сельском хозяйстве при устройстве территории пастбищ
специфическими элементами являются гуртовые и отарные
участки, пастбищеобороты, загоны очередного стравливания,
скотопрогоны, летние лагеря.
Элементы организации территории делятся также на
линейные и участковые. К линейным относятся дороги, лесополосы,
каналы, линии электропередач, связи, водоснабжения и тепло-
газоснабжения, границы, направляющие линии обработки почв,
буферные полосы и др.
Участковые элементы организации территории состоят из
участков, имеющих неодинаковый организационно-правовой статус,
форму собственности, хозяйственное использование, размер и
размещение. Это могут быть, в частности, землепользования
различных организационно-правовых форм, угодья, севообороты,
типы почв, рабочие участки, полевые станы, земельные массивы,
находящиеся в ведении местной администрации, мелиорируемые
и трансформируемые площади и т. п. В городах это районы, зоны,
кварталы, площади.
Насколько сложны и многообразны элементы организации
территории только в сельскохозяйственном предприятии, можно
судить по данным табл. 7.
7. Основные элементы организации территории сельскохозяйственного предприятия
Участки
различного
хозяйственного
назначения, вилы угодий
Элементы организации территории
линейные
участковые
Пашня Основные и вспомогательные Севообороты
полевые дороги Поля
Лесополосы Рабочие участки
Направляющие линии Полевые станы
обработки — границы полей и Источники полевого водоснаб-
рабочих участков жения
Внесевооборотные участки
47

Продолжение
Участки
различного
хозяйственного
назначения, виды угодий
Элементы организации территории
линейные
участковые
Многолетние Ряды плодовых насаждений и Участки различных типов на-
насаждения
Пастбища
Сенокосы
Хозяйство
в целом
виноградников
Лесополосы
Дороги (магистральные,
окружные, межквартальные,
межклеточные)
Границы кварталов, клеток,
бригадных участков
Скотопрогоны
Изгороди
Границы гуртовых и отарных
участков, загонов очередного
стравливания, пастбищеобо-
ротов
Дороги
Границы сенокосооборотов,
бригадных участков
Магистральные
внутрихозяйственные дороги
Инженерные сети
Границы земельных массивов
производственных
подразделений
саждений, пород и сортов
Кварталы
Клетки
Участки бригад
Подсобные хозяйственные
центры
Водоисточники
Участки питомников
Гуртовые и отарные участки
Пастбищеобороты
Загоны очередного
стравливания
Летние лагеря
Водоисточники и водопойные
пункты
Сенокосообороты
Бригадные участки
Подсобные хозяйственные
центры
Земельные массивы
производственных подразделений
(отделений, цехов, бригад,
производственных участков)
Хозяйственные центры
(участки под фермами, дворами)
Трансформируемые и
мелиорируемые участки
Инженерные сооружения и
другие общехозяйственные
объекты
Без размещения элементов организации территории, ее
рационального устройства нельзя представить себе организацию и
ведение хозяйства. Так, например, севооборот не может
функционировать без размещения полей под разные культуры, подъездных
дорог и т. д. В районах орошаемого земледелия надо размещать
оросительную сеть (каналы, коллекторы, выводные и поливные
борозды и т. п.).
Элементы организации территории образуют своего рода
каркас хозяйства, в координатах которого осуществляется вся
производственная, природоохранная или любая иная деятельность. Чем
лучше, чем удобнее размещены указанные элементы, тем
эффективнее хозяйство.
Каждой форме землепользования, каждому хозяйству присуща
своя уникальная форма организации территории, учитывающая
48

множество факторов и условий (природных, экономических,
организационно-хозяйственных, технологических и др.).
Контрольные вопросы и задания
1. Что является объектом земельных отношений?
2. Дайте определение земельного строя общества.
3. Перечислите основные элементы земельного строя.
4. Что включает земельная политика?
5. Каковы основные задачи земельной реформы в России?
6. Дайте определение понятий землевладения и землепользования.
7. По каким признакам классифицируют землепользование.
8. Перечислите основные элементы организации территории. На какие
группы они делятся?
9. В чем заключается взаимосвязь форм землепользования и организации
территории?
Глава 3
ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ И ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ
1. ВИДЫ ХОЗЯЙСТВЕННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
И ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ
Земля в пределах государственных границ (включая занятую /
водой) составляет территориального основу суверенитета государ- / к
ства и образует ега^тельный фонд?, Этот фонд делится "на земли I
различного целевого назначения, распределяется по
землевладельцам и землепользователям.
В соответствии с земельным законодательством РФ все земли
страны по основному целевому назначению делятся на 7
категорий, каждая из которых имеет определенный правовой режим ис-~
пользования и охраны:
сельскохозяйственного назначения;
поселений (населенных пунктов);
промышленности, энергетики, транспорта, радиовещания,
связи, телевидения, информатики, земли для обеспечения
космической деятельности, обороны, безопасности и иного
специального назначения;
особо охраняемых территорий и объектов;
лесного фонда;
водного фонда;
запаса.
Данные о распределении земельного фонда РФ по категориям
приведены в табл. 8.
49

8. Земельный фонд Российской Федерации, млн га
Категория земель
Сельскохозяйственного
назначения
Поселений
В том числе:
в городской черте
в черте сельских
населенных пунктов
Промышленности, энергетики,
транспорта и иного
несельскохозяйственного назначения
Особо охраняемых территорий
Лесного фонда
Водного фонда
Запаса
Итого земель
1990 г.
639,1
7,5
5,5
1,7
16,0
17,4
895,5
4,1
130,2
1709,8
1998 г.
455
20,9
7,6
13,3
17,6
31,6
1046,3
19,9
118,5
1709,8
1 Земли сельскохозяйственного назначения
1999 г.
млн га
440,1
18,6
7,7
10,9
17,4
31,7
1059,8
27,8
114,4
1709,8
%
25,7
1,1
0,4
0,7
1,0
1,9
62,0
1,6
6,7
100,0
г —это земли за
1999 г.
к 1998 г.
(+,-)
-14,9
-2,3
+0,1
-2,4
-0,2
+0,1
+ 13,5
+7,9
-4,1
0
чертой
поселении, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а
также предназначенные для этих целей. Это основное средство
производства продуктов питания, кормов для скота, органического
сырья. Такие земли подлежат охране с целью сохранения их
площади, предотвращения негативных процессов и повышения
плодородия почв и занимают важнейшее место в составе земельного
фонда страны.
7 Земли сельскохозяйственного назначения предоставляются
сельскохозяйственным предприятиям, организациям для ведения
сельскохозяйственного производства, научно-исследовательских
и учебных целей, а также гражданам для ведения крестьянского
(фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства,
садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса
скота. Кроме того, их выделяют родовым общинам, семьям
коренных малочисленных народов, казачьим обществам.
Земли поселении^— это земли, используемые и предназначенные
для застройки и^азвития городских и сельских поселений и
отделенные их чертой от земель других категорий. Главное назначение
таких земель — обслуживание нужд населенных пунктов; они
находятся в ведении соответствующих администраций.
» Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи,
радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения косми-
50

ческой деятельности, земли обороны, безопасности и иного
назначения предоставляют предприятиям промышленности (нефтяной,
газовой, угольной, металлургической), предприятиям
энергетики, под транспортные артерии (автомобильный,
железнодорожный, трубопроводный, речной, морской, воздушный транспорт),
для обеспечения обороноспособности страны, под объекты
связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического
обеспечения. Эти земли расположены за чертой населенных
пунктов. Их плодородие не имеет существенного значения,
важны лишь их геологические и архитектурно-планировочные
качества.
Земли осрбо_охраняшш территорий и объектов включают участ-
киГкоторые имеют особое природоохранное, научное, историко-
культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и
иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с
законодательством полностью или частично из хозяйственного
использования и оборота и для которых установлен особый правовой
режим.
Землцлесного фонда — это лесные земли (земли, покрытые лес-
нойТраститёльностью и не покрытые ею, но предназначенные для
ее восстановления, — вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и
предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли
(просеки, дороги, болота и др.).
Лесные насаждения менее требовательны к условиям
произрастания, чем сельскохозяйственные культуры; для них
пригодность подстилающих пород важнее плодородия почвы. Так,
бедные и малопригодные для сельского хозяйства песчаные почвы
могут использоваться для выращивания ценных хвойных пород
деревьев.
Земли водного фонда — это земли, занятые водными объектами,
земли водоохранных зон водных объектов, а также земли,
выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов,
гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных соору-
жений и объектов.
с? Земли запаса — это земли, находящиеся в государственной или
муниципальной собственности и не предоставленные гражданам
и юридическим лицам, за исключением земель фонда
перераспределения.
В Российской Федерации предусмотрено создание фондов
перераспределения земель. Они формируются из земель
сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд, при
добровольном отказе от земельного участка; если нет наследников ни по
закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял
наследство, либо все наследники лишены завещателем
наследства, либо наследник отказался от наследства в пользу
государства или отказался от наследства без указания, в пользу кого он
51

отказывается от наследства; при принудительном изъятии
земельного участка.
Земельное законодательство учитывает интересы
малочисленных народов и этнических групп; в местах их проживания и
хозяйственной деятельности могут выделяться территории особого
правового режима, включающие земли различных категорий.
Распределение земель по перечисленным категориям
постоянно меняется в связи с развитием народного хозяйства,
необходимостью решать экономические, социальные и
экологические проблемы. Наиболее часто перераспределение затрагивает
земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда и
запаса.
Формирование категорий земель и последующие изменения их
площади происходят путем создания новых или реорганизации
существующих землевладений и землепользовании. Практически
площадь каждой категории формируется «снизу вверх»: от
землевладений и землепользовании к территориальной базе отрасли и
затем к категориям земель. Последние, как правило, включают
земли нескольких отраслей.
Процедура перераспределения земель включает в себя действия
по предоставлению и изъятию земельных участков. Эти действия
осуществляются на основе специальных проектов
землеустройства, имеющих межхозяйственный (межотраслевой) характер и
утверждаемых администрациями различного уровня.
В результате предоставления земли для ведения той или
иной деятельности образуются землевладения и
землепользования. В сумме они составляют земельно-ресурсную базу
соответствующих отраслей народного хозяйства, земельный фонд
страны.
Россия хорошо обеспечена землей и другими природными
ресурсами (табл. 9).
9. Обеспеченность Российской Федерации природными ресурсами (1997 г.)*
Виды природных ресурсов
Площадь суши
Площадь
сельскохозяйственных угодий
Площадь пашни
Площадь естественных лугов
и пастбищ
Площадь под лесами
Производство твердого
топлива
Единица
измерения
млн га
млн га
млн га
млн га
млн га
Пдж**
Всего в мире
13048,3
4810
1339
3366
4177
102356
Российская
Федерация
1688,8
221,5
127,8
89,2
867,2
7120
Доля
Российской
Федерации
12,9
4,6
9,5
2,6
20,8
7,0
52

Продолжение
Виды природных ресурсов
Производство жидкого
топлива
Производство газообразного
топлива
Бокситы
Медная руда
Руда, содержащая серебро
Золото
Сера
Соль
Азот (аммиак)
Фосфор
Калий
Гидравлический цемент
Население
Единица
измерения
Пдж
Пдж
млнт
млнт
млнт
млнт
млнт
млнт
млнт
млнт
млнт
млнт
млн чел.
Всего в мире
138531
88699
27,2
10,0
14,6
2250,0
54,3
189,0
91,6
40,1
24,7
1421,3
5929,8
Российская
Федерация
12772
22699
0,97
0,59
0,7
132,2
4,0
2,0
7,5
3,0
2,8
36,4
146,7
Доля
Российской
Федерации
9,2
25,6
3,4
5,9
4,8
5,9
7,4
1,1
8,2
7,5
п,з
2,6
2,5
*Составлено по данным Госкомзема РФ (1998 г.) и отдела статистики ООН.
** 1 Пдж (петаджоуль) равен 163 400 стандартным баррелям или 34 140
стандартным тоннам угля (ООН).
При межотраслевом перераспределении земель учитывается
фактор их освоения, вовлечения в оборот природных ресурсов.
Преимущество отдается предприятиям, которые наиболее полно
используют биоклиматический потенциал и плодородие земель.
Такой отраслью прежде всего является сельское хозяйство,
поэтому законодательством предусмотрено первоочередное
предоставление плодородных земель для сельскохозяйственных целей.
Земля здесь выполняет функцию главного средства производства, а
применяемые технологии характеризуются высокой потребностью
в ней (землеемкостью). Если объем выпуска промышленной
продукции сравнительно слабо связан с занимаемой предприятием
земельной площадью, то в сельском хозяйстве он прямо зависит
от площади угодий и их качества. Для лучшего учета этого
обстоятельства земельный фонд страны делится на отдельные угодья
(пашни, пастбища, сенокосы, леса, болота и др.; табл. 10).
10. Распределение земельного фонда Российской Федерации по угодьям*
Показатели
1990 г.
млн га
%
1999 г.
млн га
%
Общая площадь земель 1709,8 100 1709,8 100
Площадь сельскохозяйственных 222,1 13,0 221,1 12,9
угодий — всего
53

Продолжение
Показатели
1990 г.
млн га
%
1999 г.
млн га
%
В том числе:
пашня 132,3 7,7 125,0 7,3
залежь 0,3 0,02 3,4 0,2
многолетние насаждения 1,5 0,1 1,8 0,1
кормовые угодья 88,0 5,1 90,0 5,3
Площадь несельскохозяйственных 1487,7 87,0 1489,6 87,1
угодий — всего
В том числе:
леса и кустарники 785,9 46,0 887,3 51,9
земли под поверхностными вод- 70,9 4,1 70,9 4,1
ными объектами
болота 115,3 6,7 140,8 8,2
Из несельскохозяйственных угодий 322,6 18,9 282,1 16,5
используется под оленьи пастбища
*Составлено по данным Госкомстата РФ (Земельный фонд Российской
Федерации на 1 января 2000 г. — М., 2000. — С. 5) и Росземкадастра.
Земельные угодья — это участки земли, систематически
используемые или пригодные к использованию для определенных
хозяйственных целей и различающиеся по своим
естественно-историческим признакам.
Земельные угодья делятся на различные категории, прежде
всего на сельскохозяйственные и несельскохозяйственные.
К сельскохозяйственным угодьям относятся: пашня, залежь,
многолетние продуктивные насаждения (сады, виноградники,
ягодники, тутовники и т. п.), сенокосы и пастбища. Это земли,
предназначенные для производства сельскохозяйственной
продукции. Несельскохозяйственные угодья используются для иных
целей. В отдельную их группу выделяют угодья, где земля выступает
как предмет труда (места добычи торфа, песка, глины, камня,
гравия и т. п.).
Большую часть земельного фонда России занимают
несельскохозяйственные угодья — 87,1 %; площадь сельскохозяйственных угодий
составляет всего 221,1 млн га, или 12,9 % территории страны.
Одни и те же территории могут использоваться как для
основных, так и для побочных целей; при отнесении угодий к той или
иной категории имеется в виду их основное целевое назначение.
Например, сенокос после уборки может использоваться для
пастьбы скота, но он при этом не становится пастбищем.
Классификация угодий зависит от характера
функционирования земли в той или иной отрасли. Например, в промышленности
территория используется для размещения зданий,
транспортировки продукции, создания защитных зеленых зон и т. п. В сельском
хозяйстве, где земля выступает как главное средство производства,
формы ее использования более дифференцированы. Здесь земля
может использоваться, как и в других отраслях, под постройки,
54

сооружения, дороги и т. п., но также непосредственно для
производства продукции (пашня, многолетние продуктивные
насаждения, сенокос, пастбище).
На форму использования земли определенное влияние
оказывают природные факторы и свойства земли. Так, под пашню отводят
территории, имеющие незначительные уклоны местности, под
многолетние насаждения — участки с определенной экспозицией
склона и соответствующим залеганием грунтовых вод.
Климатические условия обусловливают зональность размещения культур и
структуры угодий; поэтому различают не только их виды, но и
подвиды. В основу выделения подвидов принимают главным образом
природные признаки, характеризующие фактическое состояние
того или иного угодья. Отражая качественное состояние земли, эти
признаки в какой-то мере влияют на продуктивность. Например, в
составе сенокосов выделяются суходольные, заливные,
заболоченные участки, в составе пастбищ — суходольные и заболоченные.
В состав землепользования кроме используемых земель могут
входить и неиспользуемые (ямы, овраги, болота и др.).
Каждое угодье состоит из отдельных контуров — участков этого
угодья, имеющих замкнутую внешнюю границу. Чем больше
контуры сельскохозяйственных угодий, тем они удобнее для
использования техники. Мелкоконтурность создает неудобства при ее
эксплуатации, вызывает дополнительные затраты труда и
материальных ресурсов.
Внутри угодья могут выделяться почвенные контуры, то есть его
части, отличающиеся по почвенным условиям. В районах
орошаемого земледелия, кроме того, выделяют поливные участки.
Мелиорированные угодья, имеющие более высокую ценность,
подразделяются на орошаемые и осушенные', в свою очередь, они
делятся по видам и мелиоративному состоянию.
Учет количества земель по угодьям проводят по их
фактической площади и качественному состоянию, опираясь на
определенную классификацию (например, пашня орошаемая, сенокос
осушенный и т.д.). Эта классификация должна соответствовать
требованиям земельного кадастра.
Необходим также учет качества земель; для этого используют
такие характеристики, как почва, рельеф, климат, подстилающие
породы. Учитывают и другие природные факторы, а также
хозяйственную деятельность человека.
В составе сельскохозяйственных угодий выделяют специальные
категории, зональные типы, классы, разряды и виды земель
(Оценка земельных ресурсов /Под ред. В. П. Антонова, П. Ф. Лой-
ко. — Владимир: Ин-т оценки природных ресурсов, 1999. —
С. 78-79). '
Категории пригодности земель — это обособляемые части при-
родно-сельскохозяйственных зон и горных областей, выделяемые
по возможности целесообразного использования под основные
55

виды угодий, предпочтительно для сельскохозяйственного
производства. Существует три категории пригодности земель
сельскохозяйственного использования:
пригодные под любое сельскохозяйственное использование, в
том числе под полевые культуры (пашня, многолетние насаждения);
малопригодные под полевые культуры, но пригодные под
кормовые угодья (сенокосы, пастбища);
непригодные для использования в сельском хозяйстве без
коренной мелиорации (болота, нарушенные земли и т. п.).
Классы земель — части категорий пригодности, обособляемые
по различию почв, их механического состава и почвообразующих
пород, а также по условиям рельефа и увлажнению. Тем самым
класс земель выступает в качестве классификационной единицы и
представляет земли с близкими природными и хозяйственными
качествами, с характерной общностью использования,
направлениями окультуривания, повышения продуктивности и охраны.
Всего выделено 11 классов: 1—5 для первой категории земель, 6—8
для второй и 9—11 для третьей категории. Качество земель
убывает от первого к последующим классам.
Участки различных классов, разрядов и видов земель выделяют
на основе всестороннего учета не только свойств почв, но и других
экологических условий, которые предопределяют качественное
состояние земель, их наиболее целесообразное хозяйственное
использование, пути достижения наивысшей продуктивности с
учетом требований охраны окружающей среды. При учете земель в
зависимости от их фактического состояния угодья подразделяются
на чистые, закустаренные, залесенные, эродированные и т. п. В
настоящее время данная классификация принята для учета и
характеристики качества земельных угодий в общей системе
земельного кадастра.
Виды земель — конкретное выражение классов и подклассов в
том или ином зональном типе с соответствующими
особенностями использования (в земледелии, луговодстве, садоводстве,
лесном хозяйстве и т.д.) и способами улучшения.
2. ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЕМЕЛЬНОГО ФОНДА
ПО ФОРМАМ СОБСТВЕННОСТИ
В соответствии с Конституцией РФ земля и другие природные
ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной и
частной собственности.
Государственной собственностью являются земли,
не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или
муниципальных образований.
Разграничение государственной собственности на землю на
собственность Российской Федерации (федеральную
собственность), собственность субъектов Российской Федерации и соб-
56

ственность муниципальных образований (муниципальную
собственность) осуществляется в соответствии с Федеральным
законом «О разграничении государственной собственности на землю».
В федеральной собственности находятся земельные
участки:
которые признаны таковыми федеральными законами;
право собственности Российской Федерации на которые
возникло при разграничении государственной собственности на землю;
которые приобретены Российской Федерацией по основаниям,
предусмотренным гражданским законодательством.
В федеральной собственности могут находиться не
предоставленные в частную собственность земельные участки по
основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О разграничении
государственной собственности на землю».
В собственности субъектов Российской
Федерации находятся земельные участки:
которые признаны таковыми федеральными законами;
право собственности субъектов Российской Федерации на
которые возникло при разграничении государственной
собственности на землю;
которые приобретены субъектами Российской Федерации по
основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
В собственности субъектов Российской Федерации могут
находиться не предоставленные в частную собственность земельные
участки:
занятые недвижимым имуществом, находящимся в
собственности субъектов Российской Федерации;
предоставленные органам государственной власти субъектов
Российской Федерации, государственным унитарным
предприятиям и государственным учреждениям, созданным органами
государственной власти субъектов Российской Федерации;
отнесенные к землям особо охраняемых природных
территорий регионального значения, землям лесного фонда,
находящимся в собственности субъектов Российской Федерации в
соответствии с федеральными законами, землям водного фонда,
занятым водными объектами, находящимися в собственности
субъектов Российской Федерации, землям фонда перераспределения
земель;
занятые приватизированным имуществом, находившимся до его
приватизации в собственности субъектов Российской Федерации.
В муниципальной собственности находятся
земельные участки:
которые признаны таковыми федеральными законами и
принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской
Федерации;
право муниципальной собственности на которые возникло при
разграничении государственной собственности на землю;
57

которые приобретены по основаниям, установленным
гражданским законодательством.
В муниципальной собственности могут находиться не
предоставленные в частную собственность земельные участки по
основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О разграничении
государственной собственности на землю».
В собственность муниципальных образований для обеспечения
их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся
в государственной собственности, в том числе за пределами
границ муниципальных образований.
В субъектах Российской Федерации — городах федерального
значения Москве и Санкт-Петербурге — земельные участки в
муниципальную собственность при разграничении государственной
собственности на землю не передаются.
Право муниципальной собственности на земельные участки в
этих субъектах Российской Федерации возникает при передаче
земельных участков из собственности городов Москвы и
Санкт-Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с
законами этих субъектов Российской Федерации.
Земли субъектов Российской Федерации — это земли,
находящиеся в их административно-территориальных границах, за
исключением федеральных, муниципальных и частных земель. В
собственности субъекта РФ находятся земли, занимаемые объектами
промышленности, транспорта, науки и другими объектами,
находящимися в его собственности. В его собственность могут
переходить также земли передаваемых объектов федеральной
собственности и приобретаемые у частных собственников.
Муниципальные земли не считаются ни государственными, ни
частными; они принадлежат органам местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от
28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» к
муниципальным образованиям относятся города, районы, поселки,
сельские населенные пункты и другие образования, имеющие органы
местного самоуправления. Таким образом, муниципальная
собственность на землю —это собственность городских и сельских
поселений, других муниципальных образований.
Муниципальные образования являются субъектами права, они
могут своими действиями приобретать и осуществлять
имущественные и личные неимущественные права и обязанности, в том
числе и права на земельные участки.
В муниципальной собственности городов, районов, сельских
поселений и других муниципальных образований находятся земли
в пределах их административно-территориальной черты, а также
земельные участки за их чертой, переданные в ведение органов
местного самоуправления. В собственность муниципальных
образований для обеспечения их развития могут также передаваться
58

земли, находящиеся в государственной собственности. В
муниципальную собственность могут включаться земли, приобретаемые в
соответствии с решением местной администрации у других
собственников земельных участков путем их выкупа в порядке,
установленном законодательством, на основе дарения и отказов от
земельных участков.
Управление и распоряжение муниципальными землями
осуществляются органами муниципальных образований на основе
законодательства Российской Федерации, субъектов РФ и уставов
муниципальных образований.
Частная собственность на землю может быть следующих видов:
личной собственностью граждан;
общей собственностью граждан (совместной или долевой);
собственностью юридических лиц.
По действующему законодательству в России существует два
основных способа приобретения права собственности на землю:
первый — когда граждане и их объединения приобретают в
собственность земельные участки за плату или безвозмездно из
земель государственной или муниципальной собственности;
второй — путем совершения гражданско-правовых сделок с
землей, когда граждане или юридические лица покупают,
наследуют, получают в дар земельный участок.
Общая собственность на землю (которая также относится к
частной собственности) делится на два подвида: долевую (земельный
участок находится в общей собственности с определением доли
каждого из собственников) и совместную (без определения таких
долей). Если размер долей участников долевой собственности на
земельный участок не определен на основании закона или
соглашением всех ее участников, эти доли признаются равными.
Соглашением участников может быть установлен порядок
определения и изменения их долей в зависимости от вклада каждого из них
в приобретение и освоение земельного участка. Каждый участник
общей долевой собственности обязан соразмерно своей доле
участвовать в уплате налоговых платежей по общему земельному
участку, а также в издержках по его содержанию.
Владение, пользование и распоряжение земельным участком,
находящимся в общей собственности, осуществляется по
соглашению всех участников права собственности. При продаже
земельной доли в праве общей собственности на земельный участок
другим лицам остальные участники общей долевой собственности
имеют преимущественное право купить ее по цене, за которую
она продается, и на прочих равных условиях (кроме случаев
продажи с аукциона).
Собственность юридических лиц на земельные участки наряду
с собственностью граждан приравнивается к частной
собственности. В соответствии с Указом Президента РФ от 25 марта 1992 г. «О
продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам
59

при приватизации государственных и муниципальных
предприятий» и Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. «Об
утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации
государственных и муниципальных предприятий, расширении и
дополнительном строительстве этих предприятий, а также
предоставленных гражданам и их объединениям для
предпринимательской деятельности» иметь и приобретать земельные участки
на праве собственности разрешено любым юридическим лицам.
Вместе с тем земельным законодательством РФ предусмотрены
ограничения права собственности на земельные участки в
отношении иностранных юридических лиц и международных
организаций.
По данным государственного земельного учета, на 1 января
2000 г. в государственной и муниципальной собственности
находилось 1578,7 млн га — 92,4 % земельного фонда РФ. В отсутствие
закона о разграничении земель, находящихся в федеральной
собственности, в собственности субъектов РФ и муниципальных
образований, в полной мере учесть их раздельно пока не
представляется возможным.
По состоянию на 1 января 2000 г. в собственности граждан, их
объединений и юридических лиц было 129,6 млн га, или 7,6 %
земельного фонда страны. В собственность граждан и юридических
лиц были переданы земли, как правило, находящиеся в наиболее
благоприятных с точки зрения почвенно-климатических условий
районах страны.
По сравнению с 1998 г. площадь земель, находящихся в
частной собственности, в 1999 г. сократилась на 0,4 млн га, что связано
с отказами собственников от земельных участков, ликвидацией
предприятий и хозяйств. Этот процесс имел место почти во всех
субъектах РФ.
Из всех земель, находящихся в частной собственности, на долю
граждан и их объединений приходится 105,7 млн га (6,2 %
земельного фонда России), а в собственности юридических лиц —
23,9 млн га (1,4%). Количество земель, находящихся в
собственности граждан, возросло по сравнению с 1998 г. на 4 млн га, а у
юридических лиц уменьшилось на 4,4 млн га.
В структуре частной собственности на землю доля граждан на
1 января 2000 г. составляла 81,6%. Как правило, частными
собственниками были владельцы земельных долей, входивших в
состав землевладений реорганизованных сельскохозяйственных
предприятий.
Как видно из табл. 11, во владении юридических и
физических лиц, занимающихся сельскохозяйственным производством,
доля государственной и муниципальной собственности
составляет 80,1 %, частной— 19,9, в том числе в собственности
граждан— 16,2%.
60

11. Структура земель предприятий, организаций и поддан, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции
по формам собственности (на начало 2000 г.), %*
Категория земель по видам
землепользования
Общая площадь
втом
числе
аренда и

пользование от
других

физических и
юридических
лиц
В
совместной

собственности
граждан
В
собственности

юридических
лиц
В государственной и муниципальной
собственности
из них предоставлено
гражданам
в
пожизненное

наследуемое

владение,
постоянное
и
срочное

пользование
в аренду
юридическим
лицам
в
постоянное и
срочное

пользование
в аренду
Земли, используемые
землепользователями,
занимающимися производством
сельскохозяйственной продукции,—
всего
В том числе находящиеся
в пользовании:
сельхозпредприятий и
организаций
из них: в пользовании
государственных и
муниципальных унитарных
сельскохозяйственных
предприятий
крестьянских
(фермерских) хозяйств
личном пользовании
граждан
646,1
583,6
213,3
100
100
100
6,7
6,9
12,0
16,2
15,8
0,4
3,7
3,8
80,1
80,4
99,6
3,2
2,4
40,5
44,4
44,9
32,2
35,2
54,1
4,5
3,2
100
100
15,4
1,0
46,3
37,7
10,3
0,5
42,9
61,6
13,2
25,3
20,4
20,8
2,3
4,5
6,4
5,5
*Составлено по данным: Земельный фонд Российской Федерации на 1 января 2000 г. — М.: Госкомстат РФ, 2000.-
С. 15-16.

12. Распределение земельного фонда по угодьям между основными землепользователями (на начало 2000 г.), тыс. га*
Показатели
Общая
площадь
земель
В том числе

сельскохозяйственные
угодья —
всего
пашня Г"°Г°ГиН„И«С залежь ко^°ваыс
1 насаждения | | угодья
55270
213319
5217
103042
14484
17554
2602
46105
13545
9497
1885
31449
10366
89
16
88
8
178
32
667
60
7790
669
13901
3110
Земли, используемые предприятиями, организациями 646123 197561 120851 1802 2329 72579
и гражданами, занимающимися производством
сельскохозяйственной продукции, — всего
В том числе: земли сельскохозяйственных предприятий 583812 161827 103951 434 2172
из них: земли государственных и муниципальных
унитарных сельскохозяйственных предприятий и
учреждений
земли научно-исследовательских и учебных
сельскохозяйственных учреждений
земли сельскохозяйственных производственных
кооперативов
земли крестьянских (фермерских) хозяйств
Земли, находящиеся в личном пользовании граждан
(личные подсобные хозяйства, служебные наделы,
коллективное и индивидуальное садоводство,
огородничество и животноводство) 13157 11948 4876 1346 25
В том числе:
личные подсобные хозяйства и служебные наделы
коллективное и индивидуальное садоводство
из них: индивидуальное садоводство
коллективное и индивидуальное огородничество
из них: индивидуальное огородничество
коллективное и индивидуальное животноводство
из них: индивидуальное животноводство
граждане, имеющие индивидуальные жилые дома
Кроме того, в пользовании граждан, занимающихся
северным оленеводством и промыслами 22851 0,4
5699
6137
1262
106
437
264
4804
2861
518
5599
1102
98
343
261
4461
2691
353
3867
18
7
342
260
272
167
288
217
1081
90
—
—
—
—
50
9
1
—
1
1
14
11
—
1306
2
1
1
—
4175
2513
15
*Составлено по данным: Земельный фонд Российской Федерации на 1 января 2000 г. — М.:
С. 14.
Госкомстат РФ, 2000. —

Распределение этих земель по землепользователям различных
организационно-правовых форм и по видам угодий показано в
табл. 12. В их составе земли сельскохозяйственных предприятий и
организаций занимают 583,6 млн га (93,0 %), крестьянских
(фермерских) хозяйств — 14,5 млн га (2,2 %), в том числе 13,5 млн га
сельскохозяйственных угодий (6,8 % их общей площади) и 10,4 млн га
пашни (8,6 %); земли, находящиеся в личном пользовании граждан, —
13,2 млн га (2,0 %), в том числе 11,9 млн га сельскохозяйственных
угодий (6,0 % их общей площади).
При организации рационального землепользования с точки
зрения эффективного функционирования землевладений и
землепользовании, относящихся к различным видам собственности,
необходимо решить следующие землеустроительные задачи:
произвести разделение земель, находящихся в федеральной и
муниципальной собственности;
облегчить процедуру перехода земельных участков из одной
формы собственности в другую;
создать наилучшие организационно-территориальные условия
для повышения эффективности производства в хозяйствах
различных форм собственности;
сформировать землевладения и землепользования
оптимальных размеров, с рациональным составом и структурой угодий,
сочетанием отраслей;
обеспечить реализацию вещных и иных прав на пользование
землей, проведение земельных сделок и перераспределение
земель в ходе земельного оборота.
Таким образом, способы хозяйственного использования и
правовое положение земель влияют на состав земельного фонда
страны и определяют необходимость постоянного переустройства
территории.
Контрольные вопросы и задания
1. Дайте определение понятий «земельный фонд», «категория земельного
фонда».
2. Какие категории земель выделяются в составе земельного фонда
Российской Федерации?
3. Что такое земельные угодья? Как они подразделяются?
4. Как земельные угодья делятся по хозяйственному назначению и видам
использования?
5. Что называют категорией пригодности земель, классом и видом земель?
6. Дайте характеристику земельного фонда России по формам собственности.
7. Какие земли относятся к государственным и муниципальным?
8. Перечислите разновидности частной собственности на землю.
9. Чем отличаются общая долевая и общая совместная собственность?
10. Какие землеустроительные задачи приходится решать при
перераспределении земель по формам собственности?
63

Глава 4
ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
1. ОБЪЕКТИВНЫЕ ПРИЧИНЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ
И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПРИРОДА
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Каждому типу общественного производства, уровню развития
производительных сил и общественных отношений соответствуют
определенные земельные отношения, обусловленные
господствующей формой собственности на землю и другие средства
производства, а также свойственные им формы и содержание
организации территории (то есть землеустройства).
Чтобы правильно понять сущность землеустройства,
обосновать его содержание и вскрыть закономерности развития,
необходимо проследить его связь с другими общественными явлениями,
изучить конкретный исторический опыт.
На всех этапах развития человеческого общества имело место
соединение и взаимоприспособление земли (территории) и
различных средств производства. В первобытном обществе это
соединение и приспособление сводилось в основном к разграничению
сфер использования земли для различных целей. Люди жили
небольшими группами главным образом за счет сбора даров
природы (грибов, плодов, ягод и др.) и охоты, которые осуществлялись
коллективно при помощи простейших орудий. Земля
(территория) была средой обитания человека. В ряде случаев между
отдельными группами происходили столкновения, так как
племенная территория могла прокормить лишь ограниченное население.
По этой причине производились раздел территорий, переселение
и освоение новых земель.
Основой производственных отношений в это время была
общинная собственность, которая соответствовала примитивному
характеру производительных сил. Практически исключалась
возможность выживания в одиночку, что приводило к
необходимости коллективного труда, общей собственности на землю и другие
средства производства, а также на продукты труда.
С появлением частной собственности, развитием скотоводства
и земледелия возникла необходимость более четко отграничивать
земли, то есть устанавливать границы используемых территорий.
Сначала при этом отграничении использовались естественные
рубежи (реки, озера, границы угодий, балки и другие элементы
рельефа). Затем стали применяться специально устанавливаемые
предметы (межевые камни, столбы и др.).
При феодальном строе основу земельных отношений
составляли собственность феодалов (дворян, духовенства и др.) на землю и
надельное крестьянское землепользование, носившее, как
правило, наследственный характер. За пользование землей крестьяне
платили ренту — отработочную (барщина), продуктовую (оброк) и
64

денежную в том или ином их сочетании. Государство охраняло
исключительное право собственности феодалов на землю и
всячески способствовало ее укреплению, подавляя любые
выступления крестьян против социального гнета.
Истории известны крупные крестьянские восстания — Жакерия
во Франции (XIV в.), под руководством Уота Тайлера в Англии
(конец XIV в.) и Томаса Мюнцера в Германии (XVI в.), Степана
Разина (XVII в.) и Емельяна Пугачева (XVIII в.) в России и др. Особо
мощные по своим масштабам и продолжительности восстания
крестьян имели место в Китае на протяжении практически всего
средневековья. Так, восстание тайпинов (XIX в.) охватило
многомиллионные массы; крестьяне провозгласили равенство в пользовании
землей и другим имуществом. Общими требованиями,
выдвигавшимися в ходе всех этих выступлений, были свободное владение и
пользование землей при справедливом ее распределении.
Землеустройство в средние века уже носило государственный
характер, то есть проводилось по инициативе государства, им
организовывалось и большей частью финансировалось. В первую
очередь оно было связано с разделением земель между
землевладельцами и отграничением (установлением, восстановлением и
закреплением границ) земельной собственности.
С развитием капитализма землеустроительные действия стали
приобретать все более регулярный характер и были направлены не
только на укрепление прав земельной собственности, но и на
организацию использования земель в крупных товарных
хозяйствах с целью применения прогрессивных систем земледелия,
новых высокопроизводительных машин и механизмов.
Развитие отраслей промышленности и инфраструктуры
требовало постоянных отводов и перераспределения земель для этих
целей, а необходимость свободной реализации прав частной
земельной собственности (аренды, купли-продажи земельных
участков, их раздела при передаче по наследству, залога и др.) создала
постоянную потребность в осуществлении землеустроительных и
земельно-кадастровых работ.
В государствах, осуществлявших в XX в. социалистические
преобразования, землеустройство было направлено на охрану
общественных земель от разбазаривания, организацию их
перераспределения между отраслями народного хозяйства, внутреннее
устройство территории крупных социалистических сельскохозяйственных
предприятий (госхозов, производственных кооперативов).
Таким образом, рост народонаселения, развитие производства
и усложнение общественной структуры были объективной
причиной возникновения и изменения содержания землеустройства на
разных этапах исторического развития.
В любом обществе землеустройство было призвано в первую
очередь воплощать в жизнь интересы господствующих слоев,
будучи в их руках важнейшим орудием земельной политики, на-
65

правленной на охрану и укрепление прав собственности на землю
и организацию ее рационального использования. Это
предопределило социально-экономическую (а не только техническую или
юридическую) природу землеустройства, его значение в
механизме регулирования земельных отношений. /
2. ПЕРВЫЕ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫЕ ДЕЙСТВИЯ
Первые землеустроительные действия были связаны с
описанием земель. Известно, что такие описания впоследствии дали начало
географии (от греческих слов «gea» — земля, «grapho» —пишу).
Однако задолго до появления этой науки практически у всех
народов возникла необходимость отображать местность на
рисунках, то есть в современном понятии составлять карты. О форме и
расположении в пространстве объектов, маршрутах переходов и
границах земель карты говорят гораздо лучше и точнее любого
языка. Поэтому неудивительно, что карты появились на свет
гораздо раньше, чем возникла письменность.
Необходимость в создании карт возникла уже в древнейшие
времена. Людям нужно было ориентироваться на местности, знать
расположение земель соседей, мест охоты, богатых пастбищ, лесов,
соседних поселений и т. д., уметь запоминать и передавать эту
информацию. С этой целью использовались ориентиры: тропы, дороги,
реки. «Мысленная карта» племенной территории, которая
первоначально складывалась в голове человека, затем стала отображаться на
коре дерева, кости, оленьей коже, камне, а позже — и на металле.
Чем более подвижный образ жизни вели первобытные
племена, тем богаче становились их представления о пространстве и
картографические описания территории. Например, при охоте на
бизонов и других животных индейцы Северо-Западной Америки
порой проходили более 2 тыс. км за сезон, пользуясь свитками с
изображением местности на бересте или коже; расстояния при
этом измерялись днями перехода.
С течением времени были выработаны специфические объекты
ориентирования. Жители лесов выбирали для этого реки и
хребты, а обитатели степей и приморских территорий, не имея таких
четко выраженных «точек отсчета», ориентировались по странам
света или каким-либо постоянным признакам, характерным для
мест их обитания (господствующие ветры, морские течения и
т. п.). Так, необходимость определять местоположение по виду
побережий (на севере они отличаются сильной изрезанностью),
форме речных долин и горных вершин привела индейцев Аляски
и Гренландии к неизвестному у других народов способу
изображения рельефа с помощью резьбы по дереву или «макетированию»
из подручного материала. Известны также резные карты
эскимосов Гренландии, дающие барельефное изображение фиордов,
островов, скал и ледников.
66

Нередко названия сторон света отражают направление, в котором
перемещалось племя. Например, нерчинские эвенки, пришедшие из
Якутии, называли север «амаски» (назад), а юг — «дюлески» (вперед).
В других случаях стороны света получали названия в соответствии с
течением реки, по которой двигался народ («верх», «низ»).
По мере образования государств правители должны были более
четко определять границы (рубежи) своих и соседних территорий,
в том числе для охраны и учета завоеванных земель. Они
посылали людей, способных описывать и разведывать свои и чужие
земли и отображать их на карте.
Самые древние карты в виде наскальных рисунков, найденные
археологами, датируются бронзовым веком. На территории
Греции были обнаружены карты-фрески, относящиеся примерно к
1500 г. до н. э. Уже в это время карты составляли таким образом,
чтобы по ним можно было не только определять направление, но
также измерять расстояние и длительность пути.
Известно, что первым «научил» карту говорить языком
масштаба1 греческий ученый Анаксимандр, живший в VII—VI вв. до н. э.
Им была создана карта мира с использованием масштаба, в центре
которой была помещена Греция. Ее окружали известные к тому
времени части Европы и Азии. Карта имела форму круга, по
краям которого располагался океан (География. Энциклопедия. Т. 3 /
Сост. С. Т. Исмаилова. — М.: Аванта, 1994. — С. 231). Карты
Древнего Рима отличались большей практичностью, они
предназначались для конкретных военных, экономических,
административных целей. Могущественной империи нужны были карты с
указанием дорог, отдаленных провинций, соседних стран. Во времена
Юлия Цезаря, в I в. до н. э., сенат распорядился начать измерение
дорог с указанием расстояний через каждую милю.
Образование древних государств потребовало также наряду с
созданием общей географической картины мира более детального
описания собственной территории. С возникновением земельной
собственности, различных форм землевладения и
землепользования стало необходимым точно фиксировать размещение
земельных угодий, а также участков, принадлежащих разным лицам
(государству, храмам, отдельным гражданам). Так возник особый вид
землеустроительных действий — землеописания; людей, которые
их выполняли, называли писцами.
В Древнем Риме для закрепления права собственности на землю
проводились описания земель, начало которым положил еще
согласно традиции Сервий Туллий (VI в. до н. э.). Были заведены
специальные государственные реестры, в которые заносились
сведения о размере земельных участков, способе их обработки, качестве
и доходности земель. На бронзовые таблицы наносились планы,
] Масштаб — степень уменьшения изображения на карте по отношению к
изображаемой местности (от немецкого слова, означающего «мерная палка»).
67

названия, границы и размеры землевладений, приводились
сведения о качестве земель и о самом хозяйстве. Указанные принципы
учета использования земель и организации землевладения
распространились впоследствии на все провинции Римской империи.
Например, в Галлии перепись земель была проведена уже при
Юлии Цезаре, сразу после ее завоевания в 51 г. до н. э. Преемник
Цезаря Октавиан Август (правил с 29 г. до н. э. по 14 г. н. э.) ввел
новую систему измерения земель с составлением их описаний,
карт и определением качества; это позволило вдвое увеличить
земельный налог, вносимый деньгами и натурой.
Землеописания имели не только познавательное значение —
они представляли собой определенное юридическое действие.
Данные землеописаний (книги) подлежали длительному
хранению, как правило, в государственных или храмовых архивах. По
существу, они служили основой для регистрации землевладений и
землепользовании, что обеспечивало реализацию
соответствующих прав их обладателям, а также более эффективный сбор
земельной ренты и налога.
Описания земельных владений и их отдельных участков были
подробны и сложны, некоторые из них сопровождались
географическими набросками без соблюдения масштаба и пропорций
изображаемых объектов — главным было определение площадей.
В основе построения тех немногих карт, которые при этом
составлялись, были лишь линейные измерения.
Одновременно с землеописаниями возник и другой простейший
вид землеустроительных работ — землеуказания. Суть их
заключалась в том, что конкретным лицам, вступающим в права
землевладения или землепользования, указывалось местоположение их
земель. Границами участков, как правило, были живые урочища
(ручьи, реки, опушки леса), дороги и т. п. При этом не производилось
никаких измерений участков и вычислений их площадей.
Позднее, однако, появилась необходимость более точного
измерения земельных участков (вычисление их площадей было
нужно для справедливого раздела между землевладельцами,
организации орошаемого земледелия, налогообложения и т. д.). Так
возникла геометрия (в переводе с греческого — «измерение земли»).
Основы ее были заложены древними греками в IV—III вв. до н. э.
Разнообразные геометрические задачи решались также в Древнем
Египте, Месопотамии, Китае.
Позднее греки выделили из геометрии геодезию, оставив
первой логически отвлеченную научную часть, а второй —
прикладные задачи по переделу земель (геодезия в буквальном переводе с
греческого означает «землеразделение»). Таким образом, геодезия
стала как бы «практической геометрией», но еще очень долго
(вплоть до конца XIX в.) в европейских странах (Германии,
Франции), а также в России специалистов по измерению и разделению
земель называли «геометрами».
68

Насколько сложны были задачи практической геометрии, видно
из работ Герона Александрийского (I в. н. э.), изложившего
следующие 17 землемерных (геодезических) задач (Селиханович В. Г., Те-
терин Г. Н. Некоторые особенности геодезии периода эллинизма
и ее влияние на последующие эпохи/ Известия вузов. — МВиССО
СССР, 1986. - № 6. - С. 133-134):
«1. Измерить разность высот двух точек, невидимых одна из
другой.
2. Провести прямую между двумя точками, невидимыми одна
из другой.
3. Найти расстояние до места, где находишься, от недоступной
точки.
4. Измерить ширину реки, которую нельзя переплыть.
5. Измерить расстояние между двумя отдаленными точками.
6. Провести из точки перпендикуляр на прямую, к которой
нельзя приблизиться.
7. Измерить высоту недоступной точки.
8. Измерить разность высот двух недоступных точек.
9. Измерить глубину ямы.
10. Сквозь гору провести прямую, соединяющую две точки,
находящиеся с различных сторон горы.
11. Выкопать в горе колодец, чтобы он оканчивался в заданном
подземном углублении.
12. Начертить контур реки.
13. Придать насыпи форму данного сферического сегмента.
14. Придать насыпи определенный наклон.
15. Измерить поле, не входя в него.
16. Разделить поле на заданное число частей посредством
прямых, выходящих из одной точки.
17. Разделить треугольник и трапецию в заданном отношении».
В Древнем Риме существовали специальные люди,
занимающиеся практической геометрией (землемерием). Римские землемеры,
которых называли агрименсорами или менсорами, были способны
профессионально измерять и оценивать землю, составлять планы
(карты) местности для учета и распределения земель. Они были
способны также нарезать земельные участки и перераспределять их
различным образом: делить на части, объединять, делать прирезки,
то есть планировать территорию. В литературе встречаются также и
другие названия древних землемеров, например, «гарпедонапты»
(Тетерин Г. Н. Геодезия в строительстве городов древнего мира/
Известия вузов. — М., 1996. — № 1, 2. — С. 165).
Землемерные действия осуществлялись и в Древней Руси. Так,
одной из задач землемерия является правильное вычисление
расстояний между различными пунктами на местности. О том, что
такие измерения проводились в Древнерусском государстве более
9 столетий назад, свидетельствуют вещественные памятники
(летописи, чертежи, надписи на камнях и др.). Древнейшим памят-
69

ником является так называемый Тму-
тараканский камень, найденный в
1792 г. вблизи города Тамани и в
настоящее время находящийся в
Государственном Эрмитаже. На этом
камне сохранилась надпись,
свидетельствующая о том, что в 1068 г. князь
Глеб измерил расстояние длиной
около 27 км между Керчью и
Таманью по льду через Керченский
пролив (Маслов А. И., Ларченко Е. Г.,
Гордеев А. В. и др. Геодезия, ч. 1.—
М.: Недра, 1964.-С. 6).
В ходе раздачи земель своим
подданным князья требовали, чтобы
были установлены границы смежных
землевладений и землепользовании
(чтобы ликвидировать земельные споры на соседних землях).
Такие границы обязательно обозначались на местности межевыми
знаками и описывались. Ряд историков Древней Руси относят к
межевым знакам камень Степана (рис. 2, найден в Тверской обл.);
в XI—XIII вв., возможно, так обозначали границы полей,
принадлежащих отдельным лицам (Третьяков П. Н. Подсечное
земледелие Восточной Европы //Известия АН СССР. — Т. XIV, вып. 1. —
М., 1932). На границах княжеских землевладений устанавливали
специальные пограничные знаки — межевые столбы (рис. 3).
Осуществлялось также согласование границ между соседями,
о чем последние делали запись и скрепляли ее своей подписью.
Тем самым установление границ превращалось из чисто
технического действия в юридический (правоустанавливающий) акт,
нарушение которого могло быть оспорено в судебном порядке.
Так появилось важнейшее землеустроительное действие —
межевание земель. Еще в Древнем Риме техника и технология
межевания оказали заметное влияние на формирование классического
частного земельного права («римского права»). Римские
землемеры со времен принципата (I—II вв. н. э.) являлись также
третейскими судьями и разрешали земельные споры.
Межевание включало такие операции, как установление
границ земельной собственности с использованием различных
технических приемов (измерений), закрепление этих границ
(обозначение их на местности) межевыми знаками (камнями, столбами,
засечками на деревьях, бороздами, изгородями и т. п.) и выдачу
документов, удостоверяющих право земельной собственности.
Оно было необходимо для раздела общественных земель между
владельцами, установления и укрепления прав земельной
собственности, а также для определения величины земельного налога
в зависимости от площади и качества земель. Поэтому межевание
70

Рис. 3. Межевой столб на границе княжеского землевладения (XV в.)
изначально было тесно связано с такими землеустроительными
действиями, как учет и оценка земель (таксация земель).
Наконец, большинство правителей древности требовали от
своих подданных рационального и эффективного
(высокодоходного) использования своих земель, что было обусловлено как
ростом населения, так и развитием земледелия. Землевладельцы были
71

обязаны благоустраивать свою территорию (прокладывать
оросительные каналы, строить дороги, закладывать сады и т. д.). Эти
работы также не обходились без участия землемеров, и устройство
территории (поземельное устройство, планировка) уже тогда
стало одним из важных видов землеустроительной деятельности.
3. РАЗВИТИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА В ДРЕВНОСТИ
Значение^ землеустройства возрастало по мере укрепления
древних государств. Сейчас уже трудно установить, с чем в первую
очередь это было связано: интенсификацией земледелия (прежде
всего орошаемого), созданием городов, освоением новых
колоний, расширением земельного оборота. Ясно одно — развитие
землемерия было непосредственно связано с задачами деления
земли на отдельные участки, определения их границ и расчетом их
площадей.
Замечательными памятниками древней науки, техники и
культуры, а также землемерного искусства являются дошедшие до нас
сведения о строительстве и сохранившиеся остатки оросительных
систем, каналов, дорог, городов. Еще в глубокой древности на
территории Месопотамии, Египта, Индии, Китая возводились
сложные ирригационные сооружения, включающие сеть оросительных
каналов, дорог, водохранилищ. Земля распределялась между
землевладельцами, отдельными работниками и их коллективами;
существовал многочисленный персонал, обеспечивающий
бесперебойную работу этой сложной хозяйственной системы.
Одна из главных трудностей была связана с частыми разливами
рек. Например, в Египте во время ежегодного разлива воды Нила
покрывали всю обрабатываемую пойму практически на три
месяца; при этом уничтожались границы и межевые знаки,
отделявшие участки. Требовались их постоянное восстановление и
высокий уровень организации землемерных работ со стороны древних
органов власти и управления.
В ходе землемерных работ определялись площади, размеры и
форма орошаемых участков, осуществлялось их разделение на
поля, прокладывались постоянные и временные оросительные
каналы, выводные и поливные борозды, дороги, восстанавливались
границы. Эти операции были известны в Египте еще в эпоху
Древнего царства (XXVIII—XXV вв. до н. э.), что и послужило, по
мнению авторов, причиной расцвета геометрии в этой стране.
«Папирус писца Ахмеса» — руководство по вычислениям,
дошедшее до наших дней, служит тому бесспорным доказательством.
Описания земель были настолько подробны, что после
объединения Египта в эпоху Среднего царства (XXI—XVIII вв. до н. э.) царь
Аменемхет (около 2000 г. до н. э.) смог восстановить по ним
старые границы областей (так называемых номов), нарушенные в
72

предшествующие годы. «Он установил их пограничные камни,
подобно небу, так как он знал их воды на основании писаний и
проверил их на основании древних документов, потому что любил так
сильно истину» (Салишев К. А. Основы картоведения.
Историческая часть. — М.: Изд-во геодезической и картографической
литературы при ГУГК при СНК СССР, 1943. - С. 14).
Любопытно, что в египетском пиктографическом (добуквен-
ном, рисуночном) письме само написание слова «ном» (область)
сводилось к знаку, изображающему участок территории,
перерезанный рекой с ответвляющимися от нее каналами.
На глиняных табличках древних шумеров и вавилонян
приводятся планы ирригационных сооружений, полей, участков с
указанием размеров и площадей. Таких землемерных табличек из
Двуречья (области между Тигром и Евфратом) сейчас насчитывается
более 200. На одной из них, хранящейся в Стамбульском музее,
находится план одного из поместий площадью 525 акров (208 га).
На табличке из Ниппура (1300 г. до н. э.) приводится план
земельных угодий с каналами и 6 поселениями. На одном из островов в
долине Нила сохранился каменный футшток, заложенный около
2200лет до н.э. В египетском папирусе, изготовленном 3800лет
назад, содержатся правила производства полевых съемок.
Греческий историк Геродот после упоминания о египетской
системе каналов, созданных Сесострисом (Сенусерт III, 1878—
1841 гг. до н. э.), приводит слова жрецов, что этот фараон поделил
землю страны между египтянами, дав каждому из них равные
квадратные участки. За это он заставил их платить установленную
ежегодную поземельную подать. Если чья-либо земля разрушалась
во время паводка, то о случившемся хозяин сообщал царю. Для
измерения участка посылали землемеров, чтобы установить,
насколько она стала меньше, и снизить размер подати.
Геродот считал, что «при этом и было изобретено землемерное
искусство и затем перенесено в Элладу» (Геродот. История в
девяти книгах. —Л.: Наука, 1972. — С. 112).
При проведении измерений египтяне пользовались тщательно
изготовленными и выверенными мерными шестами, мерными
веревками (шнурами), отвесами, водными нивелирами
(ватерпасами) и землемерными (прямоугольными) крестами, которые
назывались громами. Ориентация проводилась по полуденной линии.
Для ее определения, вероятнее всего, использовались
астрономические наблюдения звезд, планет, Солнца. При наблюдении за
небесными светилами применялись специальные приборы (гномон,
по-египетски «мечет» или «меркет»), позволяющие добиваться
очень высокой точности (Тетерин Г. Н. История геодезии. —
Новосибирск: НИИГАиК, 1990. - Ч. 1. - 68 с.)
Гномон — это солнечные часы, которые представляли собой
вертикальный штифт, отбрасывающий тень на вогнутую
поверхность — «полос», представляющую собой модель небесного свода.
73

Гномон и полос, по преданию, были привезены в Грецию из
Вавилона около 547 г. до н. э.
В начале XX в. были произведены обмеры знаменитых пирамид
из Гизе. Оказалось, что их стороны были ориентированы
относительно сторон света с удивительной точностью (около 3');
основание пирамид отнивелировано с точностью до 6—14 мм, а линии
измерены с точностью до 1: 30 000 (то есть длина в 1 км
измерялась с точностью до ± 3,3 см) (Тетерин Г. Н. История геодезии. —
Новосибирск: СГГА, 1999. — 71 с).
Главным элементом землемерных работ, обеспечивающим их
выполнение, являлись, как правило, прямые линии и прямые
углы, а стандартной схемой землеустройства — сетка квадратов
(реже прямоугольников). Заметим, что римляне вообще считали
кривые линии символом неопределенности и слабости.
Из кривых второго порядка больше всего использовалась
окружность. Так, в I тысячелетии до н. э. существовало три вида
планировки и застройки городов: квадратная, прямоугольная и
круглая. Во II в. до н. э. в Древнем Риме сформировался классический
тип колониального поселения, по форме восходящий к военному
лагерю (castrum), с прямоугольно ориентированной сеткой улиц,
наличием главных магистралей, на пересечении которых
размещалась площадь для собраний (форум). Примером могут служить
Пальмира в Сирии, Лугдун (Лион) во Франции, Тимгад в
Северной Африке.
Город Занджирли в Северной Сирии (основан во II
тысячелетии до н. э.) представлял собой почти правильный круг, что
свидетельствует о способности землемеров строить на местности
окружности. Скорее всего это происходило так: от центра города под
заданным углом откладывались и провешивались радиальные
линии одной и той же длины, концы которых и образовывали
требуемую окружность.
Гораздо более поздним примером круглого в плане города
диаметром 2 км с радиальными улицами и четырьмя воротами
является Багдад (VIII в.), построенный халифом аль-Мансуром.
Известно, как составленный заранее план Багдада переносился
в натуру. Сначала на месте его будущих стен, ворот, улиц были
положены пропитанные нефтью семена хлопка, которые затем
подожгли. Оставшийся на земле пепел указывал на границы
города и строений [Перцик Е. Н. География городов
(геоурбанистика). — М.: Высшая школа, 1991. — 320 с].
В конечном итоге основу землемерия в древности составляла
планиметрия, базовыми элементами которой были прямые линии
и углы, квадраты, прямоугольники и прямоугольные
треугольники. За несущую поверхность принималась в основном плоскость.
С учетом основных свойств пространства и элементарных законов
природы (силы тяжести) строились геодезические приборы —
мерный шест и веревка, гномон, отвес, ватерпас, египетский «ме-
74

Рис. 4. Инструменты, применявшиеся при
планировке территории в древности:
7 —мечет; 2— грома; 3 — диоптра (нивелир) Герона
чет», землемерный крест, в
Греции — звезда, в Риме —
грома (см.: KielyE. Surve-
ing Instruments. Their History
and classroom use. — N. Y.,
1947.— 397 p.). Венчала
прогресс древности
приборостроения диоптра
Герона Александрийского
(нивелир Герона, рис. 4).
Наибольшего расцвета
землемерие достигло в
Древнем Риме, где чаще
всего применялись два
метода: центуриация и
скамнация; они
определяли общий облик
организации территории.
Центуриация была известна римлянам издавна
(предположительно от этрусков), однако в стройную систему, имеющую
общегосударственный характер, она превратилась лишь при Октавиане
Августе (27 г. до н. э. — 14 г. н. э.). Вся землеустраиваемая
территория делилась на квадраты, составляющие единицы межевания —
центурии. Площадь 1 центурии составляла 200 югеров или 400 ак-
тусов (20 х 20 актусов).
За один актус (0,126 га, квадрат стороной 35,48 м) принималась
площадь поля, вспахиваемая волами за один раз без
переутомления. Таким образом, площадь центурии составляла примерно
50,4 га.
Устройство новых земель начиналось с установки гномона или
громы на центральной главной точке массива. Он рассекался
двумя перпендикулярными осями (главными линиями),
ориентированными соответственно с востока на запад и с юга на север
{DM— decumanus maximum; CM— cardo maximum).
По главным линиям откладывались отрезки длиной 20 актусов
(709,6 м), из концов которых проводились межевые линии,
параллельные главным осям. Вдоль всех полученных линий
закладывались дороги. Таким образом, получалась система квадратов
(центурий) с системой главных и второстепенных дорог,
расположенных по меридианам и параллелям.
На всех пересечениях дорог, то есть по углам центурий,
закладывались маркированные центурийные камни, являющиеся
межевыми знаками (рис. 5). Они создавали своего рода прямоугольную
систему координат и нумеровались (кодировались); в
современных терминах — присваивали каждому участку уникальный
кадастровый номер. При наличии хорошо укрепленного и
обозначенного центра массива (столба и т. п.) любой участок мог быть вос-
75

/ff^pfrN становлен на местности даже при пол-
S^Ll-И ^-гг-^ ном уничтожении всех границ (при
наводнениях, войнах, пожарах). Этим
обеспечивалась незыблемость права
земельной собственности. Схема центури-
атной организации территории
показана на рис. 6.
Дороги, размещаемые по границам
центурий и вдоль осей, имели разное
назначение и ширину. Так, Август
установил ширину дорог вдоль осевой
линии ДМ (восток — запад) 40 футов,
вдоль осевой линии СМ (юг — север) —
20 футов, для других линий — 12 футов,
а по второстепенным дорогам — 8 футов
(римский фут = 29,6 см).
Между каждой пятой второстепенной дорогой
проектировалась большая — размером до 12 футов (3,5 м). В ряде случаев
второстепенные общественные дороги имели и меньшую ширину —
5 футов (1,5 м), достаточную для проезда одной повозки.
Способ скамнации (стригации) отличался от способа центуриа-
ции тем, что территория делилась на горизонтальные и
вертикальные прямоугольники; они назывались «стриги», если
прокладывались с севера на юг, и «скамнумы», если располагались в
направлении с запада на восток.
Главные оси разбивались и именовались так же, как и при цен-
Рис. 5. Маркированные
центурийные камни (СМ—
кардо максимум, ориентация
с юга на север; DM— деку-
манус максимум,
ориентация с востока на запад)
©
Рис. 6. Центуриатная организация территории:
/ — способ разбивки центурий; 2— система центурий
76

ngores
striga
cardo maximus
Рис. 7. Схема межевания по способу скамнации (стригации)
туриации, — ДМ и СМ, но второстепенные линии, параллельные
декуманусу и кардо, называли «ригорес» (rigores) (Тетерин Г. Н.
История развития геодезии. — Новосибирск: СГГА, 1999.—
С. 86-90).
Способ скамнации (стригации) использовался
преимущественно для гражданских целей (рис. 7).
Во всех государствах древности землемерные работы были
достаточно сложны и хорошо организованы. Например, по данным
А. Дайлова, в состав групп по межеванию земель в Древнем
Египте входили: государственный писец, два писца из землемерной
конторы, веревочник (Dilove A. W. The Roman Land Surveyors. An
Introduction to the Agrimensores. — 1973. — 250 p.).
Технология работ при обмере пшеничного поля для
определения размера земельного налога хорошо видна на известном
рисунке (рис. 8), взятом из росписи гробницы Мена (Фивы) в Шейх-
Абд-эль-Курна. Здесь был похоронен землемер, живший в эпоху
Нового царства.
На рисунке видны два ме'рщика, измеряющие пшеничное поле
длинной веревкой, имеющей узлы (через 2—5 локтей). Каждый из
мерщиков держит свободную часть мерной веревки, свернутой
кольцом на руке. Рядом находятся писцы и раб, несущий
принадлежности. Здесь же стоит крестьянин с зерном и хлебом.
Древнеегипетское искусство оставило нам также следы весьма
серьезных землеустроительных работ в области внутренней
организации территории садовых участков (Серебряков К. К. Очерки
по истории ботаники. — М.: Учпедгиз, 1941. — Ч. 1. — С. 9—10).
На одной из древнеегипетских фресок, сохранившихся до нашего
времени, мы находим план устройства территории сада
зажиточного египтянина (рис. 9). По-видимому, немало таких садов
украшало собой окрестности древних Фив.
Сады имели правильную квадратную или прямоугольную
форму, поэтому для их разбивки и землеустройства необходимо было
иметь достаточные знания в области геометрии и землемерия. В
центре сада на высоких сводах трельяжа были раскинуты гибкие
лозы винограда, образующие целый ряд поперечных тенистых
аллей. Границы виноградника были обозначены рядами финиковых
77

Рис. 8. Измерение земельного участка в Древнем Египте. Стенная роспись на
гробнице в Шейх-Абд-эль-Курна
пальм. Далее правильными группами размещались массивные
коренастые смоковницы, пальмы дум, тамаринды и низкие шпалеры
гранатника. Симметрично располагались в саду четыре
зеркальные площадки прудов, на поверхности которых красовались
белые и голубые цветы водяных лилий. Берега этих прудов были
окаймлены зарослями священного лотоса и папируса.
Если считать по числу деревьев и расстояниям между ними и
перейти к масштабу данного плана, можно определить, что
площадь сада составляет 3—4 га; впрочем, скорее всего изображения
на фреске были лишь условными, выполненными вне масштаба.
Как видно из рисунка, в саду имелись также строения,
служащие, очевидно, для жилья, отдыха и хозяйственных целей. Все
функциональные участки связаны между собой и строениями
сетью дорожек (аллей).
Среди семи чудес света древнегреческие писатели нередко
упоминают висячие сады Семирамиды. Они описывают их в виде
своеобразных ступенчатых террас с насаждениями, раскинутыми
на четырех сторонах искусственного насыпного холма. Террасы
были построены из кирпича и огорожены каменными плитами,
78

Рис. 9. Планировка сада в Древнем Египте. Стенная роспись
удерживавшими толстый слой хорошо удобренной земли.
Посаженные в землю цветы, кусты и крупные деревья поливались
водой, подававшейся наверх особым насосом. В некоторых местах
холма террасы прерывались колоннадами, за которыми
скрывались прохладные пещеры, гроты и арки, обвитые зеленью.
Древние персы разбивали сады вблизи городских домов.
Специалисты-землемеры занимались устройством так называемых
«райских садов» на горных склонах в районах, удаленных от
поселений. Эти «райские сады» примерно соответствовали нашим
паркам; среди них размещались небольшие легкие постройки для
летнего отдыха или для ночлега на охоте.
На горной и степной территории Древнего Китая пастушеские
79

племена хорошо знали правила устройства территории пастбищ.
Они использовались сезонно, имели специальные скотопрогоны,
места зимовки, площадки для отдыха, водопоя скота. Эти правила
дошли до нас и до сих пор применяются при землеустройстве
отгонных пастбищ в Монголии и Китае.
Таким образом, землеустройство в древности было довольно
сложной системой мероприятий по организации территории. Оно
включало не только действия по разделу земель между
землевладельцами и землепользователями, но также по планировке
поселений, разбивке орошаемых участков и полей, строительству
дорог, инженерных сооружений, природоохранных объектов,
благоустройству участков с применением элементов ландшафтной
архитектуры.
4. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В НОВОЕ ВРЕМЯ (ДО XX в.)
Содержание землеустройства в странах Западной и
Центральной Европы в эту эпоху во многом было связано с эволюцией
феодальных отношений. В классической схеме феодального
земельного строя преобладали следующие виды землевладений и
землепользовании:
землевладения феодалов (в странах Западной Европы это были
лучшие пахотные земли, находящиеся вблизи замков; их
обрабатывали феодально-зависимые крестьяне, и продукция,
получаемая с этих земель, была собственностью феодалов);
надельные земли крепостных крестьян [предназначались для
удовлетворения крестьянских семей во всех необходимых
продуктах; их площадь составляла примерно 0,15—0,5 га на человека, и
продукция, получаемая с этих земель (как правило, пахотных),
либо оставалась в собственности крестьян, либо частично
отдавалась феодалам]; первоначально наделы находились в
собственности феодалов, а затем после освобождения крестьян от феодальной
зависимости постепенно передавались в их собственность;
лесные и пастбищные угодья феодалов, используемые ими в
основном для охоты; крестьяне обычно имели право заготавливать
в лесу дрова и пасти скот на пастбищах;
общественные земли (кладбища, дороги, берег моря и др.).
Крестьяне боролись за то, чтобы надельные земли
территориально закреплялись за ними на постоянной основе, а не
перераспределялись систематически и чтобы они могли передавать эти
земли по наследству (купля-продажа надельных земель обычно не
допускалась).
По мере разложения феодального строя характер
землевладения менялся в двух направлениях. В одних случаях сохранялись
или создавались вновь крупные землевладения (латифундии),
находящиеся в собственности крупных землевладельцев,
обрабатываемые арендаторами или наемными работниками. Такие процес-
80

сы были характерны для Англии, частично для севера Франции,
юга Италии и Испании.
В других регионах землевладения феодалов исчезали почти
полностью и делились между крестьянскими хозяйствами.
Основными землепользователями становились сами крестьяне или их
объединения (общины). Такая эволюция с переходом к
парцеллярному (мелкоучастковому) землевладению была характерна для
западных земель Германии, Скандинавских стран, Франции,
севера и центра Италии, большей части территории Испании.
Например, во Франции в середине XIX в. имелись крупные
латифундии (площадью до 1500 га), но преобладали мелкие
крестьянские хозяйства площадью 2—3 га, которые продолжали делиться
дальше при наследовании, порождая проблемы чересполосицы и
мелкоземелья.
Крестьяне — собственники земли или крестьянские общины,
обладающие правом коллективной земельной собственности,
другие землевладельцы и землепользователи участвовали в работе
административно-территориальных образований (коммуны,
графства и т. п.), осуществляющих управление земельными ресурсами
на муниципальном (местном) уровне.
В странах Восточной Европы, включая Россию, процесс
разложения феодального строя шел в том же направлении. С одной
стороны, появлялись крупные латифундии (дворцовые, церковные,
монастырские, помещичьи земли), с другой стороны —
развивалось общинное землепользование и появилось мелкое
крестьянское хозяйство.
Землеустроительные работы в это время были связаны с
разделением земель и выдачей документов на право собственности.
Внутреннее устройство территории хозяйств было делом самих
землевладельцев и землепользователей и базировалось на
господствующей тогда системе земледелия (сначала трехпольной, а затем
многопольной и плодосменной).
Землеустройство в средние века заметно усовершенствовалось
технически. Регулярно стали использоваться астролябия для
измерения углов любой величины и металлическая мерная цепь, не
изменяющая свою длину при разных погодных условиях. В начале
XVI в. появляется ранний прототип современного теодолита —
полиметрум (изображен в трактате по архитектуре и перспективе
Вальдземюллера, 1512 г.). В этом же столетии в углоизмеритель-
ный инструмент (астролябию) был встроен компас, что позволило
лучше ориентироваться на местности [Тетерин Г. Г. Некоторые
вопросы истории прикладной геодезии (системы ориентации и
отсчета)/ В сб.: Совершенствование методов
инженерно-геодезических работ. — Новосибирск, 1986. — С. 93-95]. В XVIII в. был
изобретен нивелир и стала широко использоваться впервые
введенная Декартом прямоугольная система координат.
В России во второй половине XVIII в. при землемерных рабо-
81

тах применяли мензулу, квадрант, ватерпас, буссоль, зрительную
трубу, мерную цепь, астролябию, секстант.
В колонизируемых европейцами странах Северной и Южной
Америки, Азии и Африки земельные преобразования были
связаны с законодательным оформлением прав земельной
собственности, заселением и освоением новых территорий. Это предполагало
составление планов и карт, межевание земель, выдачу документов,
удостоверяющих права на землю.
Земельные отношения и землеустройство в каждой из
европейских стран имели свои особенности, вытекающие из естественно-
исторических, социально-экономических и других условий.
В Англии крепостное право фактически исчезло еще в XIII в.
Земля, на которой работали крестьяне (вилланы), принадлежала
лендлордам, и формально они в любое время могли отнять ее у
крестьян, но в действительности это случалось очень редко.
Большинство крестьян были обязаны платить за свои наделы
натуральную или денежную ренту.
Развитие городов, ремесла и мануфактуры подтачивало основы
феодального строя. С XV в. в стране появляется новый тип
землеустроительных действий, получивших название «огораживаний».
В процессе огораживаний происходило размежевание
помещичьих и крестьянских земель. Участки лендлордов выделялись из
чересполосного феодального землепользования, сводились в
крупные и правильные массивы к одному месту, окапывались
валами и обсаживались деревьями.
Огораживания в связи с растущей выгодностью овцеводства
представляли для лендлордов большой интерес. Экспроприация
крестьянских земель, и прежде формально им принадлежавших,
происходила при огораживаниях очень легко. Наиболее
зажиточное крестьянство также стремилось к огораживанию, добиваясь
соответствующих общинных приговоров (для зажиточных
крестьян в это время «копыто овцы превращало песок в золото», так как
овцеводство давало возможность получать хороший доход и к
тому же число батраков могло быть уменьшено в десять раз с
переходом от полевого хозяйства к овцеводству). Огораживания
продолжались вплоть до XIX в.; в XV—XVI вв. правительство
пыталось бороться с ними, но соответствующие законы практически
ничего не изменили.
В XVIII в. огораживания были формально легализованы, но на
их производство требовалось издание специального
парламентского билля (закона). С 1709 по 1850 г. таких биллей было принято
более 4000. Вопрос об огораживании мог быть возбужден, если
владельцы 4/5 площади, подлежащей огораживанию, давали на
это согласие. Ходатайство направлялось в парламент, который
после некоторого обследования издавал соответствующий билль.
Для выполнения землеустройства парламент назначал от 3 до 7
комиссаров с большими полномочиями, которые огораживали
82

землю, главным образом исходя из интересов лендлордов. В
конечном счете традиционное мелкое крестьянское хозяйство было
практически уничтожено. Возник новый класс фермеров,
работающих на арендуемой у лендлордов земле и широко использующих
труд сельскохозяйственных наемных рабочих.
В 1845 г. в Англии была создана постоянная комиссия по
огораживанию, которая производила разверстание земель через
специальных агентов (комиссаров). До парламента теперь дело
доходило лишь в случаях, когда нужно было произвести отчуждение
земель для землеустроительных целей.
В конце XIX в. английское законодательство стало
регулировать земельное устройство мелких землевладельцев и фермеров.
«Small Holdings Act» 1892 г. дал право советам графств покупать
земли для последующей раздачи их мелкими участками (до 50
акров в собственность и до 15 акров в аренду). Законом 1907 г.
советы графств получили право принудительно отчуждать землю
(покупать или арендовать ее) для целей внутренней колонизации
(Бруцкус Б. Д. Аграрный вопрос и аграрная политика. — М.,
1922.-С. 205).
В Ирландии эволюция землевладения шла тем же путем, что и в
Англии. Ирландские фермеры до середины XIX в. находились в
особо неблагоприятных условиях (высокая арендная плата и т. д.).
Под давлением ирландских националистов английское
правительство пошло в 1881 г. на издание закона о фиксации арендной
платы. Еще раньше, в 1869 г., был принят закон о возможности
выкупа фермерами земли в собственность. Закон Уиндгэма 1903 г.
имел целью ускорить процесс выкупа. Созданная этим законом
земельная комиссия получила право приобретать перенаселенные
имения и перепродавать их арендаторам, хотя бы с убытком для
себя.
Комиссия могла также производить с согласия землевладельцев
обмен земель, разрешать споры относительно границ участков
между их держателями и производить различные работы по
улучшению участков (обмен участков, изменение их границ и др.).
В XV в. во всей Северной и Западной Франции крестьянство
было уже лично свободным, в центре и на востоке страны
сокращались остатки крепостного права. В XVI—XVII вв. по тем же
причинам, что и в Англии, сеньоры обнаружили стремление к
огораживанию. Они брали себе третью часть всех земель, в связи
с чем этот дележ получил название «триаж». Зажиточное
крестьянство находилось на стороне сеньоров, рассчитывая стать
арендаторами огороженных земель на выгодных условиях. Бедные
крестьяне теряли право выпаса на господских землях и
обезземеливались.
Правительство пыталось бороться с обезземеливанием
крестьянства, ликвидировать право выпаса скота на чужих землях, а
также пастьбы скота по полям после снятия урожая. Однако эти по-
83

пытки не дали заметных результатов; общинный строй с
чересполосицей и пастьбой скота по полям сохранялся до революции
1789 г.
В 1789 г. во Франции была принята Декларация прав человека
и гражданина, согласно которой собственность, в том числе
земельная, считалась священной и ненарушаемой. Процесс
передачи феодально-зависимых парцелл в собственность крестьян резко
ускорился. Франция стала превращаться в страну классического
фермерского хозяйства.
Революционное законодательство, ликвидировав феодальные
повинности крестьян, предоставило каждому из них возможность
обособиться. Не состоявшие в индивидуальном пользовании
отдельных крестьянских хозяйств общинные земли делить было
запрещено; доходы с них были предназначены на покрытие
общинных расходов (оформлено в 1838 г.). Ничем не стесняемое
дробление крестьянских земель при переходе от родителей к
детям привело к чрезмерной чересполосице. В 1808 г. была сделана
попытка осуществить размежевание земель путем внесения в него
элементов принуждения, однако она не имела успеха. Разверста-
ние чересполосных земель по-прежнему производилось в порядке
добровольного соглашения. Правительство прибегало лишь к
финансовым мерам поощрения разрастаний (часть расходов
относилась на счет казны).
Германия в XVII—XIX вв. была крайне неоднородна в
экономическом отношении. Ее западная часть — Вестэльбия (Баден, Вюр-
темберг и особенно Рейнская область) издавна представляла собой
страну городов и промышленности. Здесь феодальные отношения
развивались примерно так же, как в Англии и Франции.
Крестьяне работали на землях владельцев, платя оброк. С распадом
феодализма быстро развилась парцеллированная крестьянская
собственность.
В Восточной Германии (Остэльбии) развитие городов и
промышленности мало влияло на земельные отношения; это была
область помещичьих экономии и крепостного труда. В Восточной
Пруссии, Шлезвиге, Гольштейне и Мекленбурге в конце XVIII в.
помещики распоряжались крестьянами, почти как в России того
времени. Революция 1848 г. положила конец феодальному праву в
Западной Германии. Освобождение сопровождалось выкупом
земель (Гессен, Вюртемберг, Ганновер). В Восточной Германии
ликвидация остатков крепостного права путем выкупа земель
крестьянами затянулась до 60-х годов XIX в.
Землеустроительные работы по разделу общинных земель
начались в Германии уже в XVIII в. Одновременно производилась
ликвидация чересполосицы и других недостатков
землепользования. При землеустройстве старались по возможности избавиться
от сервитутов.
В Баварии в 1803 г. был издан закон о праве неограниченного
84

требования и выдела земель из общинного пользования в частную
собственность отдельных крестьян. Особенно энергично борьба с
общиной велась в Пруссии, где при Фридрихе II (1740—1786)
волнения крестьян на почве землеустройства подавлялись с
применением военной силы. Аналогичная землеустроительная политика
проводилась в XIX в. в Саксонии, Ганновере и некоторых других
землях. В Бадене и Вюртемберге к разверстанию общинных
земель относились более осторожно, государство даже старалось
сохранить общинные угодья. На тот же путь в 30-е годы XIX в.
вступила и Бавария (Некрасов Ф. Г. Основы землеустройства /
I. Экономика. II. Техника. III. Организация. — Одесса, 1925. —
С. 27-28).
Борьба с чересполосицей в Германии проводилась весьма
энергично, особенно в Пруссии, где устранение ее могло быть
произведено по требованию меньшинства чересполосных владельцев на
основе закона 1838 г. о сепарации. На западе страны борьба с
чересполосицей велась не столь решительно — здесь требовалось
согласие большинства владельцев.
Для производства землеустроительных работ в Германии в
XIX в. были созданы специальные землеустроительные
учреждения (генеральные комиссии в Пруссии, землеустроительная
комиссия в Баварии и т.д.). Работа немецких землеустроительных
учреждений была прекрасно организована, государство не жалело
средств на их содержание. Немецкое землеустройство во многом
послужило образцом для дореволюционного русского
землеустройства.
Огораживания помещичьих земель в Скандинавских странах
(Дания, Швеция, Норвегия) имели место еще в XVI в.
Законодательное регулирование этих вопросов, однако, начинается лишь в
XVIII в. В Голштинии в конце этого века была учреждена особая
комиссия для производства разверстаний, упраздненная в 1823 г.
после окончания работ.
Разверстания производились по требованию большинства
владельцев в принудительном порядке по отношению к
меньшинству. В Дании в 1781 г. был даже издан закон, предоставлявший
право каждому владельцу общих и чересполосных земель
требовать выдела земли к одному месту или в небольшое число
участков. Заявление одного лица, таким образом, могло повлечь за
собой разверстание целой деревни и даже ряда соседних деревень.
В Швеции аналогичные землеустроительные работы начались в
середине XVIII в., однако закон о «сторшифте» (общем
размежевании) стал применяться только после ряда поправок, в частности
после предоставления в 1783 г. каждому владельцу права требовать
выдела своей доли из общего и чересполосного владения.
В Норвегии к разверстанию общих и чересполосных земель
приступили в начале XIX в.; эта работа продолжалась до конца
столетия.
85

Таким образом, в европейских странах в рассматриваемый
период проводились следующие виды землеустроительных работ.
1. Ведение дел по определению и укреплению прав на землю и
связанное с ней недвижимое имущество.
Данные дела слагались в систему так называемых поземельных
(земельно-шнуровых) книг, имевших в разных государствах
неодинаковое название, но представлявших собой стройную систему
регистрации земельных участков и связанных с ними объектов
недвижимости.
В ряде государств, ориентировавшихся на немецкое земельное
право (Пруссия, Австрия, отдельные кантоны Швейцарии и др.),
они назывались земельными книгами (Grundbuch, Livre Foncer); в
других, преимущественно романских странах (Италия, отдельные
кантоны Швейцарии и др.) — регистрационными или ипотечными
(Registres Hupothecaries, Publicites Hupothecaires). В России того
времени такие дела назывались крепостными.
2. Осуществление работ по учету и оценке земель с целью
определения ценности или доходности землевладений для
правильного разложения земельного налога. В то время эти
землеустроительные действия, по данным И. Е. Германа, назывались
кадастром (Cadastre, Kataster, Land cadastre).
В ходе кадастра определялись: фактическое состояние
землевладений, их местоположение, названия, площади, состав угодий;
давалась характеристика почвам, культурам; вычислялись
капитальная стоимость, доход; устанавливались землевладельцы, сер-
витуты, наличие залога и т. п. Такого рода данные получались на
основе точной съемки земельных участков и нанесения их на
план, подробных таксационных (оценочных) описаний,
соразмерных и сопоставимых денежных оценок и постоянного надзора за
происходящими изменениями в составе владельцев и в самих
земельных участках.
3. Проведение мероприятий по установлению, восстановлению и
юридическому оформлению границ землевладений и землепользовании.
Как и в России, данный вид работ назывался межеванием
(Bornage, Delimitation, Grenzscheidung, Grenzvermarkung).
Цель межевания заключалась в закреплении границ земельной
собственности, устранении имеющихся земельных споров и
предотвращении их в будущем, а также в отображении этих границ на
планах, на местности (межевыми знаками) и в документах. При
этом производились измерения и вычисления, которые позволяли
даже в случае нарушения или уничтожения граничных межевых
знаков восстанавливать их в натуре по имевшимся числовым
данным.
В процессе размежевания устанавливались границы земель
соседей на основе договоров, судебных решений, других
юридических документов. При этом если в Англии, где исторически
сложилось крупное землевладение, не было необходимости в точных из-
86

мерениях (достаточно было освидетельствования границ и
регистрации землевладений), то во Франции, Германии, Скандинавских
странах при межевании требовались точные измерения и
вычисления по многочисленным мелким землевладениям.
4. Составление землеустроительных дел (проектов) по переделу
землевладений и землепользовании в отношении их формы,
местоположения, площадей, состава угодий, границ. К таким
землеустроительным работам относились действия по разверстанию
чересполосных владений, разделу общих угодий, уничтожению сервиту-
тов, наделению землей при колонизации, мелиоративному и
культуртехническому обустройству территории, переустройству
сельскохозяйственных имений, прокладке дорог и каналов. В
немецких государствах подобные дела именовались Konsolidation,
Separation, Agrarische Opertionen, Auseinandersetzung, Zusammen-
jegung, Gemein heits — Theilung и т. д. Во Франции они известны
под названиями: Abornements generaux, Remembrement, Partag,
Suppression des servitudes, Redressement des chemins.
В России в начале XX в. все работы четвертой группы стали
называть землеустройством.
Перечисленные виды землеустроительных действий зачастую
объединялись в одной системе земельных дел и
землеустроительной информации. Она давала полную характеристику земельной
собственности, позволяла делить, объединять и устраивать
земельные участки и была очень сходной в таких государствах, как
Франция, Германия, Австрия, Швейцария, Бельгия, Италия, хотя
в каждой стране имелись определенные особенности.
В целом к началу XX в. в западноевропейских странах были
заложены основы современного землеустройства и земельного
кадастра и прочно утвердился порядок создания и регулирования
отношений, связанных с земельной собственностью.
Колонизация Северной Америки европейцами началась в XVI в.
В это время здесь не существовало ни крепостного права, ни
земельных отношений, характерных для феодальной Европы.
В XVII — первой половине XVIII в. на будущей территории
США сформировались основы государственного и
административно-территориального устройства. Появился класс
землевладельцев, которые были заинтересованы в закреплении за ними
прав на земельные участки. Начиная с Договора 1781 г. об
образовании конфедерации тринадцати английских колоний в Северной
Америке и практически вплоть до 20-х годов XX в.
землеустроительные действия исчерпывались:
распределением общественных земель между собственниками в
целях регулирования колонизации, освоения и рационального
использования территории страны;
оформлением и защитой прав земельной собственности.
Известно, что уже в середине XVIII в. в графствах Северной
Америки существовали штатные должности землемеров, а земле-
87

устройство преподавалось в колледжах. Особенно большое
значение землеустройству придавал в то время Джордж Вашингтон
(1732—1799) — первый президент США.
В 1748 г. Д. Вашингтон со своим другом Фэрфаксом устроились
на работу по обмеру земель к землемеру Д. Дженне. Ранней
весной этого года они отправились в долину Шенанда (нынешний
штат Вирджиния) нарезать принятые там для ферм участки
площадью 160 га. Это было необходимо, чтобы пустить их в продажу
или получить деньги с уже построивших бревенчатое жилье
колонистов на земле дяди Фэрфакса, Томаса Фэрфакса — лендлорда,
владевшего в то время 2 млн га.
Д. Вашингтону, помощнику землемера, была положена щедрая
плата — один дублон в день (старинная испанская монета
достоинством 7,5 г золота). Так высоко ценился труд землемера. Работы
проводились ранней весной, когда снег только что сошел, а листва
на деревьях еще не появилась; это способствовало проведению
измерений и нормальной видимости через оптические
геодезические приборы.
Зимой 1748/49 года Д. Вашингтон прошел краткий курс теории
геодезии и землеустройства в колледже Уильяма и Мэри в Виль-
ямсбурге, сдал выпускной экзамен и, дав присягу «на верность
королю и правительству», получил свидетельство землемера. Сразу
после этого он получил должность штатного землемера графства
Колпепр.
В период 1748—1750гг. Д.Вашингтон занимался объездом и
обмером земель. Он помог сделать планировку нового города,
который закладывался в 20 км от г. Маунт-Вернона, по просьбе
соседей уточнял размеры плантаций (за Блю-Ридж в районе Аппалачс-
ких гор).
Сохранился рисунок Р. Холла «Молодой Вашингтон — землемер»
(рис. 10). В руках у него железная мерная цепь и шпильки для
измерения расстояний, ему помогают двое рабочих (Яковлев Н. Н.
Вашингтон. Преступившие грань/Избранные произведения. — М.:
Молодая гвардия, 1989. - С. 23, 96-97).
С конца XVIII в. землеустроительные и государственные
органы США активно занимались продажей общественных земель в
частную собственность и организацией земельных аукционов
(табл. 13).
13. Средние размеры и цены передаваемых в частную собственность земельных
участков в США*
Год
Минимальная цена
продажи, долл. за 1 га
Метод передачи прав
Размер одного
передаваемого
участка, га
1785 2,5 Аукцион Около 770
1796 5 » 1165
1800 5 » Не менее 130
1820 3,1 » 65
88

Рис. 10. Молодой Вашингтон — землемер. Рисунок Р. Холла
Продолжение
Год
Минимальная цена
продажи, долл. за 1 га
Метод передачи прав
Размер одного
передаваемого
участка, га
1841 3,1 Выбор и заселение участка Не более 65
1854 1,2-2,5 Тоже -
1862 0,4—0,5 Заселение и доказательство пре- Не более 65
имущественного права на
приобретение земли
*Овчинников О. Г. Государственное регулирование аграрного сектора в
США. - М: РАН, Ин-т США и Канады, 1999. - С. 491.
89

Наиболее значительным шагом в процессе распределения
общественных земель между частными собственниками стал Закон о
гомстедах (Homestead Law), принятый в 1862 г., предоставивший
возможность большому числу поселенцев за символическую плату
стать собственниками земли. При этом размер участка был
ограничен 65 га (на одного члена семьи) или 130 га (в расчете на мужа
и жену). В качестве одного из условий приобретения участка
выдвигалось требование, чтобы поселенцы прожили на нем не менее
5 лет.
При разбивке гомстедов (хуторских участков) землеустроители
поступали следующим образом. Заселенная площадь делилась на
квадраты в 1 кв. милю по направлению меридианов и параллелей.
Такой квадрат (Township) делился еще на 36 квадратов (sections).
Каждая секция делилась на четыре квадрата по 160 акров. Эти
последние и представляли собой гомстеды.
В дальнейшем максимальный размер участка,
предоставляемого в качестве гомстеда, был увеличен с 65 до 365 га, что было
особенно важно для обеспечения семей продовольствием в
засушливых западных районах страны.
К концу XIX в. был принят Закон о ревизии (Revision Act,
1891 г.), который позволял государству активно вмешиваться в
организацию землепользования частных собственников. Одним
из последствий этого закона стало образование государственного
лесного фонда на площади около 61 млн га.
В целом по закону о гомстедах к концу периода заселения
земель (1920-е годы) было передано или продано поселенцам
115 млн га (около 20 % территории страны).
Таким образом, в различных странах мира землеустройство
развивалось неодинаково, но повсюду оно отражало земельную
политику государств, утверждало новые земельные отношения,
было направлено на освоение и перераспределение земель,
устройство территории.
Контрольные вопросы и задания
1. Как возникло землеустройство?
2. В чем заключалась социальная природа землеустройства?
3. Какими были первые землеустроительные действия?
4. С чем было связано развитие землеустройства в древности?
5. С помощью каких приспособлений и «инструментов осуществляли
измерения в древности и в средние века?
6. Опишите способы межевания, применявшиеся в Древнем Риме.
7. Какие свидетельства землеустроительных работ дошли до наших дней из
древности?
8. Опишите основные виды землеустроительных работ в новое время.
9. Перечислите особенности землеустройства в странах Западной Европы в
XVII-XIX вв.
90

Глава 5
ПОНЯТИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
1. ПРОИСХОЖДЕНИЕ ПОНЯТИЯ «ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО»
Термин «землеустройство», по данным профессора Ф. Г.
Некрасова, появился в русском языке только в 1906 г. До этого при
осуществлении землеустроительных действий употребляли слова
«землемерие», «землемерство», «межевание», позже — «геодезия»
(как высшее землемерие), «поземельное устройство».
В Толковом словаре живого великорусского языка В. Даля (2-е
издание, опубликованное в 1880—1882 гг.) статья
«землеустройство» отсутствует. «Землемерие» и «землемерство» определяются
как «наука и самое занятие землемера, геодезиста, межевщика,
измеряющего вид и пространство земельных участков» (Т. 1. —
С. 680). В этом же словаре «геодезия» понимается как высшее
землемерие, прикладная тригонометрия, землемерная
математика, наука о съемке и вычислении земель, а «геодезист»,
изучающий эту науку или применяющий ее к делу, обозначается также
как «геодезист, межевщик, съемщик, землемер, планщик» (Т. 1. —
С. 348). Межевать означает делить межою, означать рубеж, грань;
делить и отводить земли по межевому искусству (Т. 2. — С. 314).
Анализ исторических источников свидетельствует о том, что
понятия «землемерие» и «межевание» появились в России
примерно в одно и то же время. Так, уже в 1556 г. Иван Грозный в
специальном положении о государственной службе повелел «в
поместьях землемерием уверстати...». В этом же году был составлен
«Писцовый наказ» с приложением «землемерных начертаний».
Однако если землемерие включало в себя технические действия по
составлению планов и карт, измерению и делению земель,
вычислению площадей, то межевание заключалось в первую очередь в
определении (установлении, восстановлении) границ
землевладений и землепользовании с постановкой межевых знаков и
выдачей правоустанавливающих документов.
Уже Соборное уложение 1649 г., первый свод законов России,
признавало межевание как самостоятельное юридическое
действие. В этом документе были названы два основных вида
межевания:
спорное и бесспорное межевание земель, еще не межеванных
писцами;
спорное и бесспорное восстановление межевых знаков.
Межевые работы, проведенные в соответствии с Соборным
уложением 1649 г., имели новые признаки рациональной
организации территории. Так, при межевании уничтожалась
чересполосица, не устанавливались новые въезды в чужие леса, размещались
новые дороги для проезда на земельные участки, а озера и места
91

для рыбной ловли включались только в те дачи (участки), внутри
которых они находились, чтобы избежать вкрапливаний.
Эти действия не подпадали под определение ни землемерия,
ни межевания.
В мае 1754 г., когда в России была утверждена Инструкция
межевщикам, землемерие и межевание стали пониматься
по-разному. При производстве работ юридическая сторона дела впервые
была строго отделена от технической: межевщик ведал
юридической частью дела, а состоящий при нем геодезист (землемер)
производил измерение земель и составлял межевые акты. Еще более
четко это разделение прослеживается в ходе Генерального
межевания (1766—1861 гг.), когда межевание получило
самостоятельный правовой статус.
Землемерное дело в России изучалось с конца XVI в. в
землемерной школе при Поместном приказе, а также с 1698 г. в школе
«цифири и землемерия» при Пушкарском приказе (От
землемерной школы до университета/Под ред. С. Н. Волкова. — М.:
Колос, 1999.— С. 21). В этих школах преподавались математика,
грамматика, сошное письмо. Последнее включало в себя
землемерное дело, технику оценки качества земель и вычисления
площадей.
С возникновением в Москве в 1701 г. школы математических и
навигационных наук землемерные действия стали изучаться на
более глубокой основе. В высших (навигаторских) классах этой
школы преподавали математическую географию, основы
астрономии, высшую геодезию, навигацию. С этого момента понятие
землемерия все больше стало относиться к прикладной сфере, а
геодезии — к учебной или научной. Знания по землемерному делу
черпались в то время из учебников по геометрии, геодезии и
высшей математике.
Известна, например, «Геометрия словенски землемерие» Бир-
кенштейна (перевод Брюса, 1708 г.), выдержавшая три издания
(последнее в 1725 г.).
Обучение геодезии проводилось по уникальной в своем роде
книге «Молодой геодет, или Первые основания геодезии,
содержащие все геодетское знание, предложенное вкратце,
изъясненное правилами и примерами» (1766). Книга написана Семеном
Кирилловичем Котельниковым, ординарным профессором,
членом Императорской академии наук. В ней он пишет: «Науки,
потребил Геодету, Геометрия и Алгебра, соответствующие и просвя-
щающие разум Физика, Механика, Оптика, Астрономия, без
помощи, которых наука его более художеству или паче некому
рукоделию уподобляется; ибо геодет принужден правилам
прилепиться слепо, что во многих случаях рождает сумнение, а
иногда и ошибки».
В некоторые учебники по высшей математике геодезия входила
в качестве составной части. Например, таким был изданный в
92

1798 г. «Полный курс чистой математики» (автор — артиллерии
штык-юнкер Войтяховский).
Имеются свидетельства бывшего младшего члена Межевой
канцелярии полковника Алексеева, кончившего курс в Констан-
тиновском межевом училище в 1824 г., что геодезия здесь
изучалась именно по этому учебнику. В третьем томе под общим
заголовком «Тригонометрия» в отделениях 2-м и 3-м находим: «О
практике геометрической и тригонометрической вообще, и об
орудиях для того употребляемых; о действиях, производимых на
поле цепью, кольями и астролябией; о мензуле, или
геометрическом столике, и о употреблении оного; о геодезии, или межевании
вообще, и о предварительных правилах оного с кратким
описанием свойства магнита и магнитных стрелок; о сочинении межевых
планов; о нахождении долготы и широты данного места; о
сочинении географических карт; о нивелировании или уравнении мест»
(Очерк истории Константиновского межевого института с 1779 по
1879 г. /Сост. А. Апухтин. - М.; СПб, 1879. - С. 29).
В первой половине XIX в. понятия «землемерие» и
«межевание» обозначились уже достаточно четко. К землемерию
относились в основном технические работы, связанные с составлением
планов и карт, измерениями и вычислениями площадей, а также
их делением на участки с установлением границ. Межевание
понималось как формальное установление юридических границ
земельной собственности (меж). Считалось, что после производства
межевания и вступления его в законную силу, то есть после
выдачи документов на право собственности, земельная собственность
приобретает юридические границы —важнейший элемент
организации территории, а землевладелец (собственник) получает
право владеть, пользоваться и распоряжаться землей.
Межевым актом не только устанавливалось право земельной
собственности; оно формально узаконивалось, становилось
устойчивым. В случае нарушения этого права оно могло быть
восстановлено на основании межевых документов — планов, книг,
знаков.
С последней четверти XVIII в. в Европе стали все больше
внимания уделять не только юридической и технической стороне
перераспределения земель между различными землевладельцами, но
и организации территории внутри самих землевладений. Это было
обусловлено прежде всего заменой экстенсивных систем
землевладения более прогрессивными, необходимостью введения в
сельскохозяйственный оборот новых земель путем проведения
мелиорации и культуртехнических работ (осушения, орошения,
удаления мелколесья, кустарника, камней, кочек и т. п.).
В России в это время также стали уделять больше внимания
росту культуры земледелия и поземельному устройству, особенно
в крупных помещичьих хозяйствах. Большая территория,
разнообразие природных и экономических условий, климата и почв
93

требовали учета при ведении сельского хозяйства особенностей
территории, правильной ее организации, рационального
соотношения пахотных земель, кормовых угодий, лесов, чередования
культур на полях и разбивки участков на севообороты.
Говоря о важности землеустроительных действий по
обустройству территории, приспособлению ее для нужд
сельскохозяйственного производства, известный русский историк,
исследователь-натуралист, крупнейший деятель сельскохозяйственной
науки Андрей Тимофеевич Болотов (1738—1833) писал: «Разделение
полей может по справедливости почесться наиважнейшим
пунктом в сельском домостроительстве, потому что оно имеет
содействие во всех почти частях оного и может производить либо
многие выгоды, либо неудобности» (Болотова. Т. Избранные
сочинения по агрономии, плодоводству, лесоводству, ботанике. — М.:
Изд-во Московского общества испытателей природы, 1952. —
С. 68-69).
Он также понимал, что без учета природных свойств
территории, качества земли нельзя правильно организовать производство
сельскохозяйственной продукции, что требует соответствующего
приспособления «домохозяйства» (то есть сельского хозяйства) к
окружающей земельной среде, территории. По этому поводу
А. Т. Болотов говорил: «Весь сей разбор свойств и качеств земли
ни для чего иного сельскому домостроителю надобен, как для
того, чтоб он мог чрез то всякою частичкою земли своей
наивыгоднейшим образом пользоваться или чтоб всякая часть земли
приносила ему величайшую, или такую пользу, какой большей по
свойству своему она приносить уже не может... всякий хлеб и
произрастание на одной земле с равным успехом расти не может, но
что иная земля один род произрастений родит довольно хорошо,
напротив того, другой совсем родить не может или, по крайней
мере, родит весьма худо» (Там же. — С. 120—121).
Говоря об эффективности земледелия, А. Т. Болотов
справедливо отмечал, что в ее основе должно лежать рациональное
использование земли: «У всех затверждено только, что для
приумножения хлеба необходимо надобно, чтобы земли было больше и
хлеба сеять множайшее число, почему всякий и старается о том,
как бы только земли себе покупкою, распашкою или иными
какими средствами приумножить». Однако он подчеркивал, что дело
заключается не в этом, а в том, чтобы использовать землю
правильно и с учетом определенного порядка, учитывающего почвенно-
климатические и экономические условия, так как «...земли по
многоразличию своих свойств и качеств требуют не только
различного себе удобрения, но и различного порядка, наблюдаемого
при производстве самого земледелия» (Там же).
Выдающийся русский агроном и почвовед Павел Андреевич
Костычев (1845—1894) считал, что главной задачей земледельца
при организации и ведении сельского хозяйства является рацио-
94

нальное использование земли, приводящее к неуклонному росту
плодородия почв. Говоря о необходимости интенсификации
земледелия, перехода от менее интенсивных к более интенсивным
системам ведения хозяйства, о дифференциации их
применительно к различным почвенно-климатическим условиям, он в 1884 г.
писал: «Со временем народ умножился, и каждый нуждался в
земле, земля же была вся разобрана, и переносить пахоту с одного
места на другое теперь уже нельзя. Тогда, не сразу конечно, а
мало-помалу, перешли к нашему, трехпольному хозяйству, при
котором через два года в третий земля не засеивается, и землю
стали удобрять. Такое хозяйство требует уже гораздо больше забот и
труда: землю нужно обрабатывать лучше прежнего и нужно
заготовлять много навоза; без этого урожаи будут делаться все хуже и
хуже, потому что земля постоянно мало-помалу выпахивается,
делается тощею, или — что то же самое — истощается. Между тем
народу становится все больше и больше, а стало быть, и
хозяйничать становится труднее: чтобы накормить всех, нужно с десятины
получить больше прежнего, а для этого нужно уметь делать землю
плодороднее» (Костычев П. А. Общедоступное руководство к
земледелию. — М.: Новая деревня, 1992. — С. VI—VII).
Одним из факторов повышения плодородия почв в этих
условиях П. А. Костычев считал переход к плодосменной системе
хозяйства (Там же. — С. 132). Он показал, что почвообразование —
это биологический процесс, связанный с развитием на почве
растительности, а следовательно, при устройстве любого хозяйства
и организации его территории необходимо учитывать не только
почвенные условия, но и растительность (естественную и
культурную).
Видный деятель русской науки и культуры Александр
Николаевич Энгельгард в своем небольшом имении в с. Батищево
Смоленской губернии одним из первых обустроил свои земли. В
своих «Письмах из деревни» он отмечал, что рациональное
использование земли должно основываться на всестороннем
изучении природных условий. Особое значение при этом он придавал
исследованиям В.В.Докучаева (1846—1903), который считал,
что основой организации рационального использования земель
является «выработка норм, определяющих относительные
площади пашни, лугов, леса и вод; такие нормы, конечно, должны
быть соображены с местными климатическими, грунтовым и
почвенными условиями, а равно и с характером господствующей
сельскохозяйственной культуры» (Докучаев В. В. Избранные
труды/Под ред. академика Б. Б. Полынова. — М.: Изд-во АН
СССР, 1949.-С. 423).
Ученый-практик, он очень хорошо понимал, что в основе
эффективного хозяйствования на земле, специализации
сельскохозяйственного производства должен лежать тщательный учет
природных свойств территории, а каркас ее организации (землеуст-
95

ройства) должен составлять научно обоснованный состав
земельных угодий, отвечающий требованиям охраны окружающей
среды. В своей известной работе «Наши степи прежде и теперь»
(1892), говоря о необходимости научного подхода к изучению
земель, рационального управления природными ресурсами и их
использования, В.В.Докучаев писал, что необходимо изучать
«... всю единую, цельную и нераздельную природу, а не отрывать
ее части; необходимо одинаково чтить и штудировать все
главнейшие элементы ее (воды, воздух, грунты с их разнообразными
водами и полезными ископаемыми, почвы, животный и растительный
мир. — С. Волков), иначе мы никогда не сумеем управлять ими,
никогда не будем в состоянии учесть, что принадлежит одному и
что другому фактору...» (Там же. — С. 431).
Вместе с тем он понимал, что «никакое естествознание,
никакое самое детальное исследование России, никакая агрономия не
улучшат нашей сельскохозяйственной промышленности, не
пособят нашим хозяйствам, если сами землевладельцы не пожелают
того или, правильнее, будут понимать свои выгоды. А равно
права и обязанности к земле... необходимы добрая воля,
просвещенный взгляд на дело и любовь к земле самих землевладельцев...»
(Там же. - С. 437).
Таким образом, к началу XX в. в России стали систематически
проводиться работы, не укладывающиеся в традиционные рамки
межевания и землемерия. В этой связи и возник новый термин —
«землеустройство», под которым понимали любые действия по
перераспределению земель и обустройству территории, дающие
землевладельцу экономическую выгоду. В частности, к
землеустройству относились работы по сведению мелких чересполосных
участков землевладельцев в отдельные крупные земельные массивы,
по выделению хуторов и отрубов, по внутреннему устройству
территории (размещению севооборотов, строительству дорог, усадеб,
новому освоению земель) и др. А некоторое время спустя межевые
и землемерные работы также были включены в состав
землеустройства, так как они проводились, как правило, одновременно и
на основе проектов землеустройства.
Вот как писал об этом в 1915 г. профессор И. А. Иверонов:
«...Между терминами землеустройство и межевание стирается
грань, так как каждая из крупных русских разграничительных
работ преследовала как цели юридического укрепления границ
поземельной собственности, обыкновенно называющегося
межеванием, так и цели экономического устройства землевладения,
каковые преследуются землеустройством».
Вместе с тем «межевание... являлось всего лишь частью
заключительною более или менее сложных землеустроительных
операций, преследующих цели устройства земельной собственности в
том или ином районе в самых разнообразных отношениях и с
различными целями» (Иверонов И. А. Основы землеустроительного
96

дела. — М.: Изд-во книжного магазина «Высшая школа», 1915. —
С 8).
С этих пор понятие «землеустройство» прочно входит в
землеустроительную практику, науку и литературу.
2. ТЕОРИИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
С момента появления понятия «землеустройство»,
включающего не только межевание и землемерие, но и вообще все работы по
наведению порядка на земле и организации территории, ученые,
изучающие эту отрасль знания, столкнулись с необходимостью
более точно определить его. Следовало учесть многообразные его
аспекты (политические, правовые, технические, экономические,
природоохранные, а также связанные с перераспределением
земель, размещением на территории отраслей производства,
производственной и социальной инфраструктуры, совершенствованием
расселения), что привело к появлению сначала различных
толкований, а затем и теорий землеустройства.
Особенно острые споры о роли и содержании землеустройства
разгорались в периоды крупных земельных преобразований:
Столыпинской земельной реформы (1906—1914), национализации
земли и военного коммунизма (1917—1921), коллективизации
сельского хозяйства (1928—1932), освоения целинных и залежных
земель (1954—1965), земельной реформы в новой России (1991—
2000). Не утихают эти дискуссии и сейчас.
В ряде случаев борьба мнений, осложненная политическим
противоборством, завершалась уничтожением целых научных
школ. Так, деятельность профессоров Московского межевого
института (ММИ) и специалистов землеустроительного
производства О. А. Хауке, М. М. Шульгина, Н. В. Гендзехадзе, Н. П. Руди-
на, направленная на защиту частного сектора и доказательство
«примата кооперации над колхозным движением», закончилась
привлечением их в 1931 г. к следствию по делу так называемой
Трудовой крестьянской партии. Обвиненные в «склонении
экономической политики Советской власти на сторону наиболее
полной защиты кулацких хозяйств» и «насаждений хуторских
тенденций в землеустройстве», они были репрессированы (см.:
Обвинительное заключение по делу Центрального комитета
контрреволюционной вредительской организации «Трудовая крестьянская
партия». — Центральный архив ФСБ. Дело № Р-3348, т. 2). В 1987
и 1989 гг. эти ученые были реабилитированы.
С критикой их деятельности тогда выступил профессор
И. Д. Шулейкин, опубликовавший научную работу «О
землеустройстве. Буржуазно-вредительские теории в землеустройстве» (М.:
ВАСХНИЛ, НИИОТ, 1933). Однако и он в 1938 г. был осужден и
расстрелян. Его реабилитировали только в 1956 г. (Определение
97

Военной коллегии Верховного Суда СССР от 27.10.1956 г. —
Центральный архив ФСБ. Дело № Р-10479 ФСБ).
Определение понятия и содержания землеустройства важно не
только с научной, но и с практической точки зрения. Например, в
то время когда в России превалировало юридическое,
административно-правовое понимание землеустройства (вторая половина
XIX в.), руководство землеустроительными работами
осуществляло Министерство юстиции; когда отчетливо прослеживалась
политическая сторона землеустроительных преобразований (начало
XX в.) — Министерство внутренних дел; когда землеустройство
связывалось прежде всего с организационно-хозяйственными
работами — Министерство сельского хозяйства (Народный
комиссариат земледелия) и т. д.
Впрочем, и сейчас в связи с различным научным и
практическим пониманием роли и задач землеустройства управление
земельными ресурсами в разных странах сосредоточено в различных
министерствах и ведомствах. Например, в Швейцарии вопросами
землеустройства и земельного кадастра на государственном
уровне занимается Федеральный департамент обороны, безопасности
и спорта (геополитическое значение землеустройства); в
Испании — Министерство финансов (экономическое значение
землеустройства и кадастра); в Великобритании — Государственная
топографическая служба (техническое значение землеустройства); в
Монголии — Министерство природных ресурсов
(природоохранное значение землеустройства); во Франции — Министерство
обустройства и освоения территории, аналогичное Министерству
земельной политики, строительства и коммунального хозяйства,
существовавшему когда-то в России.
В ряде стран (Швеция, Финляндия, Китай) землеустройство
сосредоточено в самостоятельных министерствах и ведомствах.
Так, в Швеции существует Национальная земельная служба,
которая координирует и решает все вопросы, связанные с
регулированием землепользования и землеустройством.
В связи с тем что корни землеустройства в России лежали в
межевании земель, имеющем прежде всего юридический характер и
правовое содержание, первой в нашей стране сформировалась
административно-правовая теория землеустройства.
Сторонники этой теории (профессора Б. С. Мартынов,
О. А. Хауке, Н. П. Рудин), появившейся и оформившейся в период
с 1910 по 1927 г., считали, что землеустройство — это деятельность
государства, направленная на преобразование земельных прав
землевладельцев и землепользователей; следовательно, оно только
регулирует земельные отношения и не затрагивает экономику.
Так, профессор О. А. Хауке в 1910 г. писал, что «под
землеустройством понимают операции, направленные на изменение
существующих земельных отношений, на изменение существующих
форм землеобладания...» (Хауке О. А. Русское землеустроительное
98

законодательство. — М., 1910, вып. 1. —С. 1). В 1914 г. он
определяет землеустройство «как ту отрасль деятельности государства
в области внутреннего управления, которая имеет целью
направление развития земельного строя в интересах общего блага» (Ха-
уке О. А. Очерки землеустроительного права. Вып. 1. Понятие о
землеустройстве, его задачи и основные черты. — М., 1914.—
С. 14/.
О. А. Хауке не усматривал в землеустройстве какую-либо
организационно-территориальную роль, особенно в сельском
хозяйстве. В 1927 г., когда в стране еще превалировало мелкое
крестьянское хозяйство и было не так уж много крупных
сельскохозяйственных предприятий с севооборотами и хорошо развитой
дорожной сетью, практически отсутствовали тракторы и другая
сельскохозяйственная техника, он писал: «Нельзя не видеть
коренного различия между землеустройством и агрономическим
переустройством хозяйства. Первое, затрагивая земельные
отношения, всегда имеет правовое содержание, всегда имеет
обязательный характер. Если в результате землеустройства изменены,
например, границы хозяйства, то хозяйство обязано в эти границы
войти... Напротив, агрономический план проводится внутри
хозяйства, никаких земельных отношений не затрагивает. Заставить
проводить его в жизнь можно только в порядке административного
надзора и давления. Проводить это весьма мудрено» (Хауке О. А.
Понятие землеустройства. — Вестник землеустройства и
переселения. - М., 1927. - № 1. - С. 34).
Примерно те же мысли высказывал профессор Б. С. Мартынов.
Он считал, что «землеустройство есть основанная на
установленных в законе началах деятельность государственной власти,
направленная на преобразование существующих земельных прав
отдельных владельцев с целью создания самостоятельных
поземельных владений», и далее: «землеустройство устанавливается для
того, чтобы быть осуществленным и, исчерпав этим свое
содержание, прекращает дальнейшее существование. Землеустройство
является действием неповторяемым» (Мартынов Б. С. Понятие
землеустройства. — Л., 1917. — С. 286).
Оценивая данные определения, можно считать их
правильными в той части, в которой землеустройство носит государственный
и правовой характер, которая организуется и реализуется
государством посредством законодательной деятельности, определения
землеустроительных норм и правил, содержания
землеустроительного процесса. Вместе с тем хозяйственное, экономическое
существо землеустроительных действий, проявляющееся в
организации территории, в данных определениях не раскрывается, оно
заменяется «нормой» закона, правилами действия и поведения,
оставляя вне поля зрения объективные экономические законы. Если
следовать таким определениям, землеустройство потеряет свое
социальное и экономическое содержание и будет сведено к меже-
99

вым работам по формированию земельных участков и
установлению их границ как объектов права собственности, аренды и т. п.
Землеустроительные действия будут лишь поддерживать
земельный оборот: разделение земель при передаче по наследству,
операции по купле-продаже, залоге, аренде земель, предоставлению
земельных участков для общественных нужд с изменением
целевого назначения земель. Все эти операции — только малая часть
межхозяйственного землеустройства.
Известно, что отдельные землевладения и землепользования
нельзя рассматривать обособленно. Они граничат с другими
земельными участками, имеют общие дороги, часто связаны
природоохранными и мелиоративными объектами. Поэтому любое
перераспределение земель затрагивает экономические интересы
нескольких собственников и пользователей земельными участками.
Да и внутри каждого участка только полный комплекс
землеустроительных действий (оптимизация состава угодий, установление
эффективного режима их использования, правильное размещение
дорог, планировка селений и др.) позволит получить
необходимый социальный и экономический эффект. Поэтому нельзя
сводить землеустройство только к операциям или деятельности,
направленной на преобразование существующих земельных прав и
земельных отношений; это лишь одна его сторона.
Кроме того, ни в коем случае нельзя считать, что
осуществленное землеустройство, исчерпав свое содержание при наделении
землевладельцев и землепользователей правами на земельные
участки, прекращает свое существование (как говорил профессор
Б. С. Мартынов). Землеустройство, безусловно, является
действием неповторимым, так как нет двух абсолютно одинаковых
земельных участков или их владельцев. Но эти участки сами
находятся в движении: изменяется характер землепользования, могут
смениться землевладелец и землепользователь, что потребует
нового землеустройства.
Поэтому землеустройство представляет собой систему
мероприятий по регулированию землепользования, осуществляемую
постоянно.
Позже, в период сплошной коллективизации «правовая
концепция и вывод о ненужности землеустройства» были положены
руководителем «Трактороцентра» агрономом А. А. Маркевичем в
основу его теории о ликвидации землеустройства.
В своей книге «Межселенные машинно-тракторные станции»
(М.: Новая деревня, 1930) он писал: «При обобществлении
сельского хозяйства с помощью сети машинно-тракторных станций
проблема землеустройства (внутриселенного) находит свое
радикальное, вернее — революционное разрешение. Раз все село путем
полного обезличения своей земельной площади перешло на
единое крупное полеводство, всякая потребность во внутриселенном
землеустройстве навсегда отпадает» (с. 217). В другом месте эта
100

мысль выражена еще категоричнее: «С организацией машинно-
тракторных станций навсегда исчезает сама проблема
землеустройства со всеми ее специфическими неразрешимыми
трудностями, пагубно отражающимися сейчас на развитии
производительных сил в сельском хозяйстве» (с. 219) (цит. по кн: Шулейкин И. Д.
О землеустройстве. Буржуазно-вредительские теории в
землеустройстве. - М.: ВАСХНИЛ НИИОТ, 1933. - С. 11).
Маркевич пытался доказать, что землеустройство присуще
лишь эпохе единоличных крестьянских хозяйств, когда оно
необходимо для правового, социально-технического регулирования
земельных отношений, для перераспределения индивидуальных
земельных участков. В условиях же крупных социалистических
хозяйств землеустройство якобы становится ненужным и должно
быть ликвидировано. Внутрихозяйственная организация
территории колхозов и совхозов, по его мнению, не является
землеустройством, потому что здесь не вносится никаких изменений в
права отдельных землепользователей.
Сторонники этой теории заявляли, что землеустройство не
нужно, потому что «трактор сам по себе устроит землю без всякой
помощи». Поэтому землеустройство надо прекратить
финансировать, а все денежные средства направить на создание МТС.
В конце 20-х годов эта доктрина, по данным академика ВАСХНИЛ
С. А. Удачина, принесла огромный вред землеустройству и
земельным преобразованиям в стране. Она дезориентировала
земельные органы, посеяла неуверенность у землеустроительных
кадров в завтрашнем дне, дезорганизовала работу ряда
территориальных землеустроительных органов, привела к «разгрому»
землеустроительного образования (Удачин С. А. Критика буржуазных
«теорий» о землеустройстве// Землеустроительное
проектирование/ Под ред. С. А. Удачина. — Изд. 2-е. — М.: Гос. Изд-во с.-х.
лит-ры, 1951. —С. 53).
Из состава землеустроительной службы в это время ушли 4 тыс.
человек (примерно 40 %), были закрыты землеустроительные вузы
в Белоруссии, Воронеже, Омске, десятки землеустроительных
техникумов страны переориентировали подготовку студентов на
сельскохозяйственные специальности, а союзный Наркомзем до
конца 1932 г. не имел органа, руководящего землеустройством
(Шулейкин И. Д. О землеустройстве. — М., 1933. — С. 14).
Впервые концепция ненужности землеустройства получила
отпор на IV Всероссийском землеустроительном совещании в
феврале 1930 г. Было доказано, что отсутствие землеустроительных
работ на территории сельскохозяйственных предприятий
приведет к обезличке в использовании земли, снижению
эффективности производства и использования той же сельскохозяйственной
техники, к нерациональному расходованию средств на
строительство внутрихозяйственных дорог, благоустройство поселков,
мелиорацию и т. п. Критика различных теорий землеустройства раз-
101

вернулась и в открытой печати (Кубанин М. Против буржуазных
извращений в вопросах советского землеустройства. — На
аграрном фронте. — 1928. — Вып. 6—7).
Тем не менее в период коллективизации, особенно в 1930—
1932 гг., осуществлялось лишь так называемое простейшее
землеустройство, сводящееся к землеуказаниям. При этом никаких
юридических и технических землеустроительных действий не
производилось, а границы (хозяйств, севооборотов, полей) просто
показывались в натуре (Зырянов Н. Е., Афанасьев В. И. Землеука-
зание. Учебное пособие для землеустроительных техникумов. —
М.; Л.: Сельхозгиз, 1931).
Вскоре в недрах сельскохозяйственных органов данная
доктрина возродилась вновь под видом «теории об универсальной форме
землеустройства». Ее отголоски прослеживаются до 60-х годов, то
есть до периода освоения целинных и залежных земель. Основная
идея заключалась в том, чтобы найти форму организации
территории, которая позволила бы осуществлять землеустройство только
один раз, исключив необходимость в проведении последующих
землеустроительных действий.
В качестве такой формы была предложена сеть меридианаль-
ных клеток; на такие клетки предлагалось разбить всю
территорию Советского Союза. Каждая из них представляла собой
квадрат площадью 100 га со сторонами, ориентированными по
сторонам света. Считалось, что из этих клеток можно создать любые
формы пространственной организации территории, не проводя
землеустройства. Ряд южных и юго-восточных областей Союза
ССР (Крым, Северный Кавказ, Поволжье), а позже Казахстан
были разбиты на такие клетки. Пример организации территории с
размещением 400-гектарных клеток (2x2 км) в зерносовхозе
«Комсомольский» Казахской ССР приведен на рис. 11.
Опыт быстро показал, что разбивку геометрических клеток
нельзя согласовать с рельефом, почвенным покровом,
гидрографической сетью, экономическими условиями хозяйства. Такое
деление территории не увязывалось с организацией и размещением
отраслей производства, организацией труда, средств
производства. Клетки не только не помогали, но и прямо мешали
организации производства в сельскохозяйственных предприятиях.
В первой трети XX в. сформировались также
социально-техническое и математико-геодезическое направления землеустройства.
Их развивали Ф. Г. Некрасов, К. Н. Сазонов, В. И. Киркор,
В.Лунев и др. Не отрицая правовой стороны землеустройства, они
считали, что в его основе должны лежать прежде всего технические
действия по приспособлению земельных площадей в отношении
их размеров, местоположения, качественных характеристик к
социально-производственным задачам.
Например, профессор Ф. Г. Некрасов определял
землеустройство как «социально-техническую организацию (или реорганиза-
102

цию) земельных единиц — земельных участков или их
совокупностей» [Некрасов Ф. Г. Основы землеустройства (I. Экономика. II.
Техника. III. Организация). — Одесса, 1925. — С. 40]. При этом он
особо останавливался на правовом содержании землеустройства,
без которого самого землеустройства не существует. Он писал:
«Мы считаем совершенно необходимым... подчеркнуть правовой
момент в землеустройстве. Там, где землепользователь,
осуществляя в пределах своего участка те или иные
земельно-организационные меры (например, проводя новые полевые дороги и т. п.), не
затрагивает интересов других землепользователей (соседей и пр.),
там нельзя говорить о землеустройстве...» (Там же).
Профессор К. Н. Сазонов считал, что землеустройством
«является деятельность по регулированию социально-правовых и тех-
103

нических (положение, пространство, качество) элементов
землепользования, осуществляемая в зависимости от
социально-производственных целей и задач в пределах норм действующего
земельного строя» (Сазонов К. Н. Землеустроительное
проектирование. — М.; Л.: Сельхозгиз, 1930. — С. 16).
Развитие социально-технического направления в
землеустройстве, безусловно, способствовало его прогрессу. Землеустройство
стало переходить от чисто правовых действий и механического
закрепления площадей за землевладельцами к организационно-
территориальным мероприятиям, базирующимся на технических
проектах. Следует признать, что зарождение землеустроительного
проектирования связано именно с этой теорией.
Вместе с тем социально-техническая теория привела к замене
экономического содержания землеустройства математическими
закономерностями, к недооценке политической и экономической
роли землеустройства в земельных преобразованиях. В то время
при обосновании проектов землеустройства оперировали в
первую очередь техническими показателями — математическим
средним расстоянием, площадями, направлением границ и т. п.
(Сазонов К. Н. Математическое и реальное среднее расстояние//
Методы количественного учета эффекта землеустройства. — М.,
1925. — С. 62—74; Киркор В. И. Землеустроительное
проектирование. Его математические основы. — М.; Л.: Госиздат, 1925). В
учебном процессе при подготовке межевых инженеров
(землеустроителей) экономические дисциплины пытались вытеснить
высшей математикой, геодезией, техникой землеустройства,
прикладной математикой, методами проектирования и другими
техническими дисциплинами.
Противоположную позицию отстаивали сторонники так
называемого организационно-хозяйственного направления в
землеустройстве. Оно возникло еще в ходе Столыпинской земельной
реформы, когда в России происходило разрушение общинного
землепользования и насаждалось индивидуальное крестьянское
хозяйство (хутора, отруба), изменялись система расселения,
организация сельскохозяйственного производства. Крен в
землеустроительных действиях был взят на развитие сельского хозяйства.
Основоположниками данной теории были Н. П. Огановский,
A. А. Кофод, И.В.Мозжухин, П. А. Кожеуров, ее поддерживали
также И. Е. Герман, Б. Д. Бруцкус, позднее — И. Д. Шулейкин и
B. В. Редькин.
И. В. Мозжухин писал, что «...под именем землеустройства
разумеется совокупность культурно-технических мероприятий в целях
создания условий рационального сельского хозяйства». Н. П.
Огановский определял землеустройство как изменение конфигурации
площади отдельных хозяйств применительно к новым системам
земледелия. А. А. Кофод характеризовал его как мероприятие,
направленное на «освобождение крестьянского хозяйства от того
104

крепостного подчинения обществу, в котором его держат
чересполосное распределение угодий и вызванная им общность ведения
хозяйства» (Мозжухин И. В. Землеустройство в Богородицком
уезде Тульской губернии. — М., 1917. — С. 44; Органовский Н. П.
Первые итоги «Великой реформы». — Русский Богатырь, 1911.—
№ 10; Кофод А. А. Русское землеустройство. — 2-е изд. — СПб.,
1914.-С. 11).
По мнению Б. Д. Бруцкуса, землеустройство представляло
собой в России до 1905 г. «всю совокупность мероприятий по отводу
крестьянам земли». В более узком смысле слова под
землеустройством он подразумевал «систему аграрных мероприятий,
имеющих целью так организовать территорию единичных хозяйств,
чтобы сделать каждого хозяина в использовании приходящейся на
его долю земли независимым от его соседей, а также сделать
самый труд на этой земле экономически более производительным»
(Бруцкус Б. Д. Аграрный вопрос и аграрная политика. — М.,
1922.-С. 133).
Говоря об организационно-хозяйственной роли
землеустройства, профессор И. Д. Шулейкин в 1929 г. также подчеркивал, что
«...землеустройство организует территорию для хозяйства в
формах, наиболее отвечающих содержанию и направлению хозяйства
в целях создания для этого последнего благоприятных условий для
дальнейшего развития. Но также совершенно ясно, что без
наполнения земельных форм, дающихся землеустройством, агроэконо-
мическим содержанием, землеустройство в значительной мере
теряет эффект и качество реконструктивного мероприятия и без
наполнения его агроэкономическим содержанием — различными
агроэкономическими мероприятиями — от него остается
геометрически-граничный скелет, сетка, а иной раз и внутренней сетки
не остается» (Шулейкин И.Д. Землеустройство колхозов.—Л.:
Новая деревня, 1929. — С. 115).
Рассматривая данную теорию, нельзя не видеть ее
положительных сторон, и прежде всего организующей роли для сельского
хозяйства. Эта теория послужила основой для возникновения в 30-х
годах внутрихозяйственного землеустройства — системы мер по
организации территории конкретных колхозов и совхозов,
повышению эффективности использования и охране земель в них.
Вместе с тем из поля зрения землеустроителей в это время
практически полностью выпали земли городов, лесного фонда,
запаса и других категорий. Кроме того, постепенно снизилось
значение землеустройства как технического мероприятия.
Землеустроители стали меньше уделять внимания точности измерений,
вычислений, а само землеустройство с середины 30-х годов стало
приобретать организационно-хозяйственное содержание,
направленное на размещение производственных подразделений и
хозяйственных центров, дорог, организацию угодий и севооборотов,
устройство их территории в конкретных колхозах и совхозах.
105

В меньшей степени землеустройство в 30—40-х годах
затрагивало отводы земель для несельскохозяйственных целей: для нужд
промышленности, транспорта и др.
Со второй половины 30-х годов господствующее положение в
отечественной науке заняли социально-экономическая теория
землеустройства, которую окончательно сформулировал и
развивал вплоть до начала 70-х годов академик ВАСХНИЛ С. А. Уда-
чин, и созданная им научная школа. В основе этой теории лежали
научные труды профессора, впоследствии академика АН Украины
П. Н. Першина. Его ключевой работой, определившей развитие
экономического направления в землеустроительной науке, была
большая статья «Социально-экономическая теория
землеустройства (Введение в экономику землеустройства)», вышедшая в
журнале «На аграрном фронте» в 1925 г. Гораздо позднее, в 1959 г., им
была опубликована работа «Теоретические предпосылки изучения
истории земельных отношений и землеустройства» (Записки
ХСХИ. - Т. XII. - Харьков, 1959. - С. 3-14), в которой он
обобщил результаты своих теоретических исследований. Главный его
тезис — то, что землеустройство является составной частью
общественного способа производства, а его содержание «охватывает в
неразрывном единстве организацию земли, как средства
производства, и те общественные отношения, которыми
характеризуется владение и пользование землей».
Социально-экономические аспекты землеустройства развивал
также Н. Красавин (Социально-экономические задачи
землеустройства и подход к их решению//Землеустроитель. — 1927. —
№1).
По мере развития социально-экономической теории
землеустройства в ней оформились (к середине 30-х годов) две
противоположные концепции: первая — представленная большинством
ученых-землеустроителей во главе с профессором С. А. Удачиным и
вторая — разработанная учеными Воронежского СХИ во главе с
профессором В. В. Редькиным.
Принципиальные положения своей концепции В. В. Редькин
опубликовал в работе «Основные вопросы теории организации
хозяйства и территории социалистических
сельскохозяйственных предприятий» (Воронеж, 1935) и в ряде других. В них
содержалось рациональное зерно, которое заключалось в стремлении
усилить экономическое обоснование землеустроительных
проектов. Однако примененный им метод механической привязки
каждого элемента организации территории к соответствующему
звену схемы воспроизводства К. Маркса в конечном счете привел
его к оторванным от жизни, крайне усложненным
формулировкам, которые были отвергнуты землеустроительной
общественностью.
Академик ВАСХНИЛ С. А. Удачин в последнем, 5-м издании
учебника «Землеустроительное проектирование» (вышедшем, как
106

и четыре предыдущие, начиная с 1940 г., под его редакцией) так
определил землеустройство: «Социалистическое землеустройство
является системой государственных мероприятий, которая
включает в себя организацию наиболее полного, рационального и
эффективного использования земли, создание условий для
повышения культуры земледелия, охрану земель, осуществление решений
государственных органов в области землепользования»
(Землеустроительное проектирование/Под ред. С. А. Удачина. — М.: Колос,
1969.-С. 10-11).
Примерно такое же определение землеустройства было дано
доцентом В. Д. Кирюхиным в новом учебнике
«Землеустроительное проектирование», изданном в 1976 г. под его редакцией.
В приведенных определениях землеустройство вводится в
систему государственных мероприятий, рассматривается как
регулятор земельных отношений и имеет социально-экономический
характер.
В условиях исключительной государственной собственности на
землю, как в быв. СССР, когда отсутствует частная земельная
собственность, право аренды и залога земельных участков, их купли-
продажи, данное определение в какой-то степени отражало
содержание землеустройства. Однако это определение не раскрывает
полностью сути землеустройства, не носит всеобщего характера,
не может быть применимо к странам, имеющим многообразные
формы собственности, слабо отражает правовое и техническое
содержание землеустройства.
С конца 60-х годов землеустройство все больше стало
приобретать природоохранную, экологическую направленность,
что нашло отражение в трудах А. А. Варламова, С. Н. Волкова,
В. Д. Кирюхина, Н. Г. Конокотина, В. В. Косинского, М. И. Ло-
пырева и др.
Обобщение рассмотренных теорий землеустройства,
неоднозначно трактующих его сущность, показывает, что их
возникновение объясняется многообразным содержанием
землеустроительных действий, проявляющихся в различных сферах: правовой,
социально-экономической, инженерно-технической,
экологической, организационно-хозяйственной и др. По этому поводу еще в
1930 г. профессор К. Н. Сазонов писал, что «...каждый автор
трактует о землеустройстве со своей специальной точкой зрения;
поэтому вполне естественно, что юрист видит в землеустройстве
преимущественно правообразующий акт, экономист —
хозяйственный акт, социально вырастающий в более или менее
сложное экономическое явление, техник рассматривает
землеустройство как мероприятие, направленное к изменению
(преобразованию) землепользования, политик видит в землеустройстве
прежде всего его социальные сущности и последствия и т.д.»
(Сазонов К. Н. Землеустроительное проектирование. — М.; Л.:
Сельхозгиз, 1930. — С. 27).
107

С. А. Удачин считал, что «землеустройство представляет собой
трехгранную призму, в которой техника и право преломляются
через экономику».
Анализ опыта землеустроительных работ на всех исторических
этапах развития общества показывает, что нельзя
абсолютизировать какую-либо из теорий землеустройства, так как это влечет за
собой перекосы в области практики землепользования. Нельзя,
например, организовать экономически выгодное использование
земель без учета экологических проблем, политические задачи
землеустройства решать в ущерб социально-экономическим,
ставить во главу угла технические цели при решении
организационно-хозяйственных вопросов и т. п.
Тем не менее весьма неоднозначные концепции
землеустройства существуют и в настоящее время.
3. СОВРЕМЕННОЕ ПОНИМАНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
В 1968 г. профессором Львовского СХИ А. Д. Шулейкиным
(братом И. Д. Шулейкина) была издана лекция «Критика
буржуазных и ошибочных теорий в землеустройстве» (Львов: Л СХИ,
1968. —22 с), в которой освещались практически все проблемы
землеустройства. Однако в той или иной форме различные теории
землеустройства проявляли себя и в последней четверти XX в.
Так, например, в конце 70-х — начале 80-х годов ряд
руководящих работников сельского хозяйства выдвинули теорию
«укрупнения севооборотов и полей». В ее основе лежало требование
привести размеры севооборотов и полей в соответствие с
производительностью мощных технических средств производства и новыми
организационными формами использования
сельскохозяйственной техники. В ущерб рациональному адаптивному
землеустройству, учитывающему плодородие почв, культуртехническое
состояние земель и другие природные факторы, размер
севооборотов и полей подводился под суммарную производительность убо-
рочно-транспортных комплексов и отрядов, в том числе
межхозяйственных.
Работы по укрупнению севооборотов были развернуты
широким фронтом на Кубани и в Ставрополье, в Поволжье, Сибири и
даже в Нечерноземной зоне (Временные методические
рекомендации по укрупнению севооборотов и полей в колхозах и совхозах
РСФСР. — М.: Россельхозиздат, 1981. — 20 с). Доходило даже до
требования организовывать всего один севооборот в хозяйстве. А в
Молдавии производственную проверку проходили
межхозяйственные севообороты, размещаемые на землях нескольких
хозяйств сразу.
Так, институтом «Молдгипрозем» в 1974—1977 гг. было
разработано по заданию первого секретаря ЦК КП Молдавии
108

И. И. Бодюла технико-экономическое обоснование
проектирования межхозяйственных севооборотов, согласно которому (при
полном соблюдении юридической и экономической
самостоятельности хозяйств) средней размер полевого севооборота
увеличивался с 800—900 до 4500—4800 га, кормового —со 150—180 до
4000—6000, овощного —со 120—130 до 3000—4000, противоэро-
зионного-со 195—200 до 1000-1500 га.
Размер одного поля в полевом севообороте увеличивался со
100-120 до 400—1000га, в кормовом-с 32-35 до 400—800,
овощном — с 20—30 до 300—600, в противоэрозионном — с 35—40
до 100—200 га (Проблемы совершенствования руководства и
управления сельским хозяйством в СССР. — Кишинев.: Картия
Молдовеняскэ, 1978. - С. 69-70).
Научная землеустроительная школа доказала, что в основе
укрупнения севооборотов не должны лежать только требования
повышения эффективности использования техники и организации
труда на полевых работах. Механическое укрупнение
севооборотов и полей может привести к водной и ветровой эрозии почв,
нерациональному использованию и потере плодородия почв,
снижению производства продукции полеводства за счет размещения
посевов сельскохозяйственных культур без учета качества земель и
агроэкологических особенностей территории.
Поэтому были предложены методы обоснованной
концентрации посевов сельскохозяйственных культур, где это возможно, а
также четко высказано требование экологической защиты
землепользовании. В итоге к середине 80-х годов процессы введения и
освоения севооборотов при землеустройстве
сельскохозяйственных предприятий были поставлены на разумную основу.
Усилившаяся в 70-е годы специализация и концентрация
производства на базе межхозяйственной кооперации и
агропромышленной интеграции также приводили во многих случаях к
нарушению принципа комплексности землеустройства; в ряде районов
страны были построены крупные животноводческие комплексы,
плохо обеспеченные кормовой базой и недостаточно
учитывающие природоохранные требования.
В это же время шло интенсивное вовлечение земель в ходе их
мелиорации в сельскохозяйственный оборот. При этом часто
осваивались и мелиорировались земли, по своим природным
свойствам непригодные для использования под пашню, многолетние
плодоносящие насаждения или кормовые угодья.
В середине 80-х годов в Российской Федерации в соответствии
с приказом МСХ РСФСР и ВАСХНИЛ от 16.04.1984 № 242/37 «О
дальнейшем совершенствовании, повышении качества
разрабатываемых в колхозах и совхозах республики научно обоснованных
систем земледелия» были начаты работы по введению новых
систем земледелия во всех хозяйствах России.
При этом землеустроительной общественностью было доказа-
109

но, что эти работы нельзя проводить без одновременного
землеустройства сельскохозяйственных предприятий, которое делать не
предполагалось.
В основу данного доказательства были положены следующие
доводы. Во-первых, в проекте внутрихозяйственного
землеустройства содержатся основополагающие сведения о земле, имеющие
базовое значение для системы земледелия с учетом требований и
особенностей всех отраслей сельского хозяйства. Во-вторых,
проект внутрихозяйственного землеустройства является основой
обеспечения взаимосвязи системы земледелия с другими частями
системы ведения сельского хозяйства. В-третьих, система
земледелия может быть освоена только при условии правильной
организации территории.
Поэтому в 1984— 1986 гг. в России удалось провести комплекс
землеустроительных работ с внедрением систем земледелия на
основе специально разработанных «Указаний по разработке
системы земледелия и землеустройству колхозов, совхозов и других
сельскохозяйственных предприятий РСФСР» (М.: МСХ РСФСР,
1984. -62 с).
Только в 1985 г. такие проекты были разработаны по 8457
хозяйствам на сумму 14,62 млн руб.
В 90-е годы в ходе земельной реформы вновь возродилась теория
«ненужности землеустройства». Ее проповедовали политические
деятели и реформаторы, стремящиеся в первую очередь разрушить
сельскохозяйственные предприятия, насаждать мелкотоварное
крестьянское землепользование и развивать натуральное личное
подсобное хозяйство (до уровня мелкотоварного производства). В
этой связи в период с 1994 по 2000 г. землеустроительные работы
были практически свернуты и не финансировались.
Недооценка роли землеустройства в ходе земельных
преобразований привела практически к полному нарушению землевладений
и землепользовании реформированных сельскохозяйственных
предприятий, что сильно подкосило их экономику. Появились
недостатки землепользования: чересполосица, дальноземелье,
изломанность границ, вклинивания, вкрапливания и т. п. [Волков С. Н.
Землеустройство в условиях земельной реформы (экономика,
экология, право). — М.: Былина, 1998. — 526 с].
Организационно-хозяйственное, социально-экономическое и экологическое
содержание землеустройства было подменено политическими
мерами и технико-правовыми мероприятиями по межеванию
земель, далеко не всегда обоснованными. В результате в настоящее
время комплекс землеустроительных работ необходимо начинать,
по существу, заново.
В науке в этот период так и не было выработано единое
мнение о месте и роли землеустройства в общественном
производстве.
В советский период в основном преобладали социально-эконо-
110

мическая и организационно-хозяйственная трактовки
землеустройства. Из-за громадных земельных просторов России,
монополии государственной собственности на землю требования к
точности землеустроительных работ были недостаточно высоки, в связи
с чем техническая оснащенность землеустроительных
предприятий несколько отставала от мирового уровня. Практически не
проводились землеустроительные работы в городах.
Тем не менее были обоснованы и проведены в жизнь важные
мероприятия по использованию и охране земель на уровне
государства, республик, областей (краев) и районов, что дало большой
эффект и вызвало немалый интерес за рубежом. Впервые в
мировой землеустроительной практике была создана система регулярно
осуществлявшегося (на территории колхозов и совхозов)
внутрихозяйственного землеустройства. Не стояли на месте
землеустроительная наука и практика.
Продолжались споры и об определении понятия
землеустройства. Правоведы по-прежнему видели в первую очередь
юридическую сторону дела. Например, профессор Б. В. Ерофеев в
1971г. писал: «Землеустройство — это система государственных
мероприятий по обеспечению земельных прав, а также по
предоставлению, размежеванию и внутрихозяйственному устройству
земель».
Его коллега П. Д. Сахаров был не согласен с тем, что
определяющим моментом в раскрытии природы землеустройства является
его государственный характер. По его мнению, советское
землеустройство представляло собой «определенную систему
общественных отношений по распределению и перераспределению
национализированной земли между отдельными землепользователями и
отраслями народного хозяйства».
Не было единства в определении понятия землеустройства и у
землеустроителей. Так, профессор Харьковского СХИ А. П. Вер-
вейко в 1980 г. подчеркивал политическую направленность
землеустройства и считал, что «землеустройство в СССР — это
государственное мероприятие, направленное на претворение в жизнь
ленинской аграрной политики в области пользования землей».
В. П. Прошляков, придерживаясь социально-технической
позиции, писал, что «границы землеустройства кончаются там, где
кончаются конкретные представления о границах, размерах,
конфигурации».
Социально-экономическую теорию землеустройства
продолжали развивать ученые-землеустроители М. А. Гендельман, М. А. Су-
лин, В. Н. Хлыстун и др. Например, профессор В. Н. Хлыстун
доказывал, что наряду с земельным фондом страны и участками
отдельных землепользователей объектом землеустройства является
«весь комплекс производственных отношений, возникающих в
сфере использования земель, подвергающийся изменениям в
процессе осуществления землеустройства».
111

Профессор М. А. Сулин в 1991 г. дал такое определение
землеустройства: «Современное землеустройство представляет собой
многогранную систему государственных мероприятий по
организации рационального и эффективного использования земли с
учетом экономических, социальных и экологических интересов
социалистического общества, а также по координации управления
земельным фондом на различных уровнях расширенного
воспроизводства».
Споры об определении понятия землеустройства вылились в
следующую его формулировку, данную в Земельном кодексе
РСФСР 1991 г. (ст. 112): «Землеустройство включает систему
мероприятий, направленных на осуществление земельного
законодательства, решений Советов народных депутатов по организации
использования и охраны земель, создание благоприятной
экономической среды и улучшение природных ландшафтов».
В связи появлением частной земельной собственности и новых
видов землеустроительных действий М. А. Гендельман в 1995 г.
дал такое определение: «Современное землеустройство — это
система государственных мероприятий (а также частнохозяйственных
мероприятий) по осуществлению земельного законодательства,
направленных на регулирование земельных отношений в стране,
создание благоприятных условий для равноправного развития
разных форм хозяйствования на земле, рационального
использования и охраны земли как важнейшего природного ресурса и
средства производства (а также средств производства, с ней
неразрывно связанных) в целях достижения высокой эффективности
общественного производства».
Примерно такое же определение дал А. А. Варламов в 2000 г.:
«Землеустройство как систему мероприятий можно определить
как комплекс государственных и частных действий по
осуществлению земельного законодательства, регулированию земельных
отношений, созданию социально-экономических,
территориальных и организационно-хозяйственных условий для экономически
и экологически целесообразного использования земельных
участков и других объектов недвижимости в соответствии с
действующим хозяйственным механизмом».
Профессор А. А. Соломонов и его коллеги из Белоруссии также
определяют землеустройство как «систему юридических,
социально-экономических, природоохранных и инженерно-технических
мероприятий по рациональному использованию земельного
фонда республики».
Профессор В. П. Троицкий, учитывая многогранную роль
землеустройства, пытается в одном определении дать понятие
землеустройству и как социально-экономическому процессу, и как
системе мероприятий «по организации использования и охране
земель, организации и регулированию землевладений,
землепользовании и специальных фондов земель, устройству территории
112

сельскохозяйственных предприятий, созданию благоприятной
экологической среды и улучшению природных ландшафтов».
Чрезмерно кратко формулирует понятие землеустройства
Большой энциклопедический словарь: «система мероприятий по
регулированию землепользования». Если считать, что
землепользование понимается здесь в широком смысле слова — как система
мероприятий по использованию земель, то в землеустройство
войдут и мелиорация земель, и совершенствование систем земледелия
и т. п.
Таким образом, в краткое определение землеустройства ученые
пытаются включить все его многообразное содержание.
Получаются сложные конструкции, которые тем не менее не дают
четкого представления о землеустройстве как о сфере практической
деятельности, отрасли научного знания, системе государственных
мероприятий по регулированию землепользования и т. д. По
нашему мнению, определение землеустройства вообще не может
быть однозначным; его следует искать в различных
функциональных частях этого многообразного явления.
4. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
*- Если дифференцировать содержание землеустроительных
мероприятий по функциональному назначению, землеустройство
можно рассматривать со следующих позиций:
в буквальном смысле слова;
как механизм осуществления земельной политики государства;
как сферу практической деятельности;
как составную часть общественного способа производства;
как составную часть хозяйственного механизма страны;
как отрасль научной деятельности (науку).
С этих позиций и следует рассматривать определение
землеустройства; очевидно, что оно не может быть единообразным.
Землеустройство в буквальном смысле слова можно определить
как действия по Яаведению порядка на земле, устройству
территории.
Рассматривая землеустройство в качестве механизма
осуществления земельной политики государства, необходимо учитывать
следующее.
Земельная политика вырабатывается и осуществляется
различными органами законодательной и исполнительной власти,
министерствами, ведомствами и т. п. Для объединения функций
государства по управлению земельными ресурсами нередко создаются
специальные землеустроительные органы (землеустроительная
служба).
Цель землеустроительной службы — обеспечить ясность и
порядок в использовании земель, охранять и закреплять право соб-
113

ственности на землю, облегчать переход права собственности от
одного лица (учреждения, организации) к другому, при
необходимости определять ставки земельного налога, изымать земельную
ренту, организовывать хозяйственно целесообразное
использование земли. На эти органы возлагаются задачи ведения
государственного земельного кадастра, оценки земельных участков,
предоставления и изъятия земель, разрешения земельных споров,
внутрихозяйственной организации территории, планирования и
контроля за использованием земель, реализации земельного
законодательства.
Таким образом, с рассматриваемой точки зрения
землеустройство представляет собой деятельность государственных органов по
отводу и оформлению земельных участков, установлению,
обеспечению и охране прав землепользования (землевладения),
целенаправленному регулированию использования земли. Другими
\ словами, землеустройство — это определенный законом процесс по
техническому, экономическому и юридическому оформлению предос-
I тавления и изъятия земель, образованию новых, упорядочению суще-
\ ствующих и определению границ специальных земельных фондов, зем-
| левладений и землепользовании, внутреннему устройству их
территории, призванный привести использование земли в соответствие
с существующим земельным строем.
Государственный характер землеустройства определяет и
соответствующий землеустроительный процесс, и землеустроительное
делопроизводство, которые имеют юридическую, техническую и
экономическую стороны.
Юридическая сторона землеустроительного процесса
определяет порядок возбуждения, исполнения, утверждения и движения
землеустроительного дела; техническая — порядок составления,
оформления, выдачи документов и их содержание;
экономическая — организацию и технологию землеустроительных работ, их
финансирование, стоимость и т. д.
Осуществление земельной политики государства наиболее
эффективно в случае, если землеустроительные органы находятся в
составе и действуют совместно с органами государственной власти
или же наделены соответствующими полномочиями и правами от
имени государства. В ряде случаев обычных правовых,
экономических и организационных мер, осуществляемых в процессе
землеустройства или контролируемых землеустроительными
органами, бывает недостаточно для регулирования земельного строя.
Тогда государство, используя политические меры, берет в свои
руки непосредственное распоряжение земельным фондом,
осуществляя крупные аграрные преобразования или земельные
реформы./
Например, при переходе от феодализма к капитализму в
странах Западной Европы с помощью землеустройства производилось
обезземеливание мелких производителей. Во время так называе-
114

мого огораживания в Англии (XV—XVII вв.) земли, с которых
насильственно сгонялись крестьяне, объединялись в крупные
земельные массивы для ведения предпринимательского сельского
хозяйства. В Германии и России аналогичным образом с
помощью землеустройства помещики укрепляли свое землевладение,
оставляя крестьянам худшие участки. И в наше время в рамках
различного рода сельскохозяйственных программ и специальных
земельных законов в ходе землеустройства происходит
государственное регулирование земельного строя.
Широко известны, например, «Программа перестройки
сельского хозяйства США» или закон «Об основной
сельскохозяйственной политике» в Японии, который способствовал в ходе
установления размеров крестьянских хозяйств значительному
снижению их численности. Введение в действие закона «О
ликвидации чересполосицы» в ФРГ привело к ликвидации около 600 тыс.
фермерских хозяйств.
Государственный характер землеустройства в современной
России обусловлен необходимостью использовать единый
государственный земельный фонд не только в интересах отдельных
лиц и коллективов, но и в интересах всего народа. Поэтому
недопустим ведомственный подход к организации и
функционированию землеустроительных органов. Для повышения
эффективности землеустроительных работ, управления земельными
ресурсами, и особенно их охраны, землеустроительная служба
должна иметь соответствующий статус, быть вне- или надве-
домственной.
Землеустройство является также сферой сугубо практической
деятельности. Чтобы перейти от одной формы организации
территории к другой, более прогрессивной, необходимо осуществить
ряд действий: проложить дороги, заложить многолетние
насаждения, лесополосы, разместить севообороты, поля, рабочие участки,
скорректировать границы и т.д., что возможно только на основе
соответствующих проектов.
Кроме того, для того чтобы претворить в жизнь все эти
действия, необходимо иметь данные, характеризующие природные и
экономические условия землевладений и землепользовании,
провести топографо-геодезические, почвенные, геоботанические и
другие обследования и изыскания, наметить определенный
порядок переустройства территории, составить проект, рассмотреть и
утвердить его, перенести в натуру, осуществить экспертизу и
авторский надзор. В этом смысле/землеустройство — это система
мероприятий (государственных, хозяйственных) по организации pa- 1
ционального использования и охране земель, созданию культурных и 'У
устойчивых ландшафтов.^
В связи с тем что землеустройство является частью
общественного производства, его не следует связывать исключительно с
государством. Это объясняется рядом причин.
115

Во-первых, какова бы ни была степень активности государства
в области управления земельным фондом и осуществления
земельной политики, землепользование (землевладение) в
значительной степени самоорганизуется; это связано с различными
внутренними процессами, развитием производительных сил и
производственных отношений.
Например, говоря о парцеллярном землевладении в эпоху
перехода от феодализма к капитализму, К. Маркс писал «...форма, в
которой находит земельную собственность зарождающийся
капиталистический способ производства, не соответствует этому
способу. Соответствующая ему форма впервые создается им самим
посредством подчинения земледелия капиталу; таким образом, и
феодальная земельная собственность, и кастовая собственность, и
мелкая крестьянская собственность с земельной общиной...
превращается в экономические формы, соответствующие этому
способу производства, как бы ни были различны их юридические
формы» (Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 25, ч. II. — С. 166).
Во-вторых, у землепользователей по тем или иным причинам
может возникать потребность в сведении земель в крупные и
компактные массивы удобной конфигурации, в трансформации и
улучшении угодий в целях повышения эффективности своего
хозяйства.
Например, английские хлебные законы (конец XVIII — начало
XIX в.) вынуждали землевладельцев манипулировать составом
угодий. Ф. Энгельс по этому поводу писал: «С одной стороны,
низкие цены на зерно... с другой, высокие цены на мясо
способствовали превращению многих пашен в пастбища. С повышением
цен на зерно в связи с ростом промышленности и
народонаселения в Англии большая часть земель, недавно превращенных в
пастбища, снова была отведена под зерновые культуры» (Там же.
Т.4.-С. 515).
В-третьих, землеустройство реализуется в определенных
формах организации территории, соответствующих данному уровню
развития производства. В частности, система земледелия всегда
отражает имеющиеся технологии, возможности использования
земли как основного средства производства в сельском
хозяйстве.
В качестве примера можно привести самую примитивную —
подсечно-огневую систему земледелия, существовавшую в свое
время во многих странах. Единственным способом
восстановления плодородия почв тогда было забрасывание земельных
участков после значительного снижения урожаев. В лесных районах
ранее вспаханные земли обычно пускали под залежь на 30—35
лет, а в степных — на 15—20 лет. Заброшенные участки зарастали
травой, кустарником и лесом, в результате чего в почве вновь
накапливались питательные вещества, необходимые для растений,
и участки осваивались вновь. В результате пахотные участки
116

«кочевали» по территории, отражая своеобразную систему ее
организации.
Переход от залежной системы земледелия к навозно-паровой,
при которой восстановление плодородия почв достигалось
регулярным чередованием пара, озимых и яровых культур,
внесением органических удобрений, более совершенной обработкой
почвы в паровом поле, привело к изменению состава и структуры
угодий, увеличению доли пахотных земель, их приближению к
селениям; пастбища и сенокосы перемещались на более
удаленные участки и т. д.
Позднее внедрение паропропашных, плодосменных и
травопольных систем земледелия привело к новой перестройке:
введению севооборотов, соответственному размещению полей и
рабочих участков, трансформации угодий. Освоение почвоводоохран-
ной системы земледелия в районах эрозии почв потребовало
контурно-мелиоративной или контурно-полосной организации
территории.
На взаимосвязь организации производства и территории,
развития хозяйства и реорганизации его земель обращали внимание
многие ученые. Так, академик П. Н. Першин писал: «В общем
можно сказать, что экстенсивным системам различных отраслей
хозяйства соответствуют, если можно так выразиться,
экстенсивные типы организации территории, характеризующиеся
большими размерами площади, разбросанностью ее и преобладанием в
ней угодий, используемых с малыми затратами труда и средств
производства. Интенсивным системам хозяйства сопутствуют
интенсивные типы организации территории, то есть отличающиеся
сравнительно меньшими размерами, концентрированностью ее в
непосредственной близости к усадьбе и наибольшим составом
угодий, используемых с большими затратами» (Першин П.
Социально-экономическая теория землеустройства. Введение в
экономику землеустройства. — На аграрном фронте. Изд-во
Коммунистической академии. — М., 1925. — № 5, 6. — С. 41—51).
Академик С. А. Удачин отмечал: «В процессе производства
любого предприятия рабочая сила и средства производства находятся
в форме определенной организации и размещения. Организация
средств производства и рабочей силы в сельском хозяйстве связана
с большим пространством обрабатываемых земельных массивов.
Всякого рода изменения в организации средств и рабочей силы
неизбежно обусловливают внесение изменений в организацию
территории. Другими словами, определенная организация средств
производства и рабочей силы обусловливает создание определенной
сферы деятельности, производственных процессов, соответствующих
организации территории... Организация же последних (средств
производства и рабочей силы. — С. Волков) должна проводиться с
учетом свойств земли как основного средства
сельскохозяйственного производства» (Землеустроительное проектирование/
117

Под ред. С. А. Удачина. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Сельхоз-
гиз, 1951).
Исходя из вышеизложенного, можно дать такое определение:
землеустройство — это социально-экономический процесс
целенаправленной организации территории и средств производства,
неразрывно связанных с землей, происходящий под воздействием изменения
производительных сил и производственных отношений общества.
Из данного определения вытекают следующие выводы.
Во-первых, землеустройство носит не только субъективный
(государственный), но и объективный характер. Следовательно,
оно находится под влиянием объективных законов развития
природы и общества.
Во-вторых, как известно, любой процесс представляет собой
последовательную смену явлений. Поэтому землеустройство не
может быть одноразовым или статическим, оно находится в
постоянном развитии.
В-третьих, землеустройство заключается в организации
территории и средств производства, неразрывно связанных с землей.
Такая организация представляет собой социально-экономическое
явление, которое может изучаться с различных сторон, а также
регулироваться (управляться) путем целенаправленной деятельности
людей, их воздействия на сложившуюся организацию территории.
Следовательно, землеустройство может рассматриваться как
составная часть хозяйственного механизма.
С этой точки зрения землеустройство — это система
инженерно-технических, экономических, правовых, экологических действий и
мероприятий по регулированию землепользования на территории
государства.
В ходе исторического развития землеустройство, оставаясь все
время практической сферой деятельности, вместе с тем
превратилось в самостоятельную научную дисциплину, имеющую
определенную структуру, предмет и объект исследования. В этом смысле
оно может рассматриваться как систематизированное знание об
организации рационального использования и охраны земель.
Наконец, в Федеральном законе «О землеустройстве» (№ 78-ФЗ
от 18 июня 2001 г.) дано следующее определение:
«Землеустройство — мероприятия по изучению состояния земель, планированию и
организации рационального использования земель и их охраны,
образованию новых и упорядочению существующих объектов
землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное
землеустройство), организации рационального использования
гражданами и юридическими лицами земельных участков для
осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации
территорий, используемых общинами коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися
к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Вос-
118

тока РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни
(внутрихозяйственное землеустройство)».
Приведенные выше определения землеустройства в
компактном виде даны в табл. 14.
14. Система определений землеустройства
Сторона (аспект) земле-
устройства
Определение землеустройства
Буквальный смысл
Механизм
осуществления земельной политики
государства
Сфера практической
деятельности
Часть общественного
способа производства
Составная часть
хозяйственного механизма
Отрасль научной
деятельности (научная
дисциплина)
Действия по наведению порядка на земле, устройству
территории
Установленный законом процесс технического,
экономического и юридического оформления
предоставления и изъятия земель, образования новых,
упорядочения существующих и определения границ
специальных земельных фондов, землевладений и
землепользовании, внутреннего устройства их территории,
призванный привести использование земли в
соответствие с действующими земельными нормами
Система мероприятий (государственных,
хозяйственных и др.) по организации рационального
использования и охране земель, созданию культурных
ландшафтов
Социально-экономический процесс
целенаправленной организации территории и средств производства,
неразрывно связанных с землей, происходящий под
воздействием изменений в производительных силах и
производственных отношениях
Система инженерно-технических, экономических,
правовых, экологических действий и мероприятий
по регулированию землепользования на территории
страны
Систематизированное знание об организации
рационального использования и охране земель
Контрольные вопросы и задания
1. Как возникло понятие «землеустройство»? Чем оно отличается от понятий
«межевание», «землемерие»?
2. Перечислите основные теории землеустройства.
3. Назовите положительные стороны и недостатки различных теорий
землеустройства.
4. Какое понимание землеустройства преобладает в настоящее время в
России?
5. Можно ли дать землеустройству единственное однозначное определение?
6. В чем заключается экономическая, правовая, техническая,
организационно-хозяйственная, экологическая сущность землеустройства?
7. Перечислите основные аспекты понятия землеустройства.
8. К чему может привести неправильное понимание землеустройства?
Проиллюстрируйте это на исторических примерах.
119

Глава 6
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО И ДРУГИЕ СФЕРЫ ЗЕМЕЛЬНО-
ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО И ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Гпггупяргтт^ гц^утпегтиттяя земельную политику, регулирует зе-
^""^йёльные отношен^ правовыми, экономическими,
организационными и другими мерами.
Правовые меры содержат элементы обязательности, властного
принуждения и властного вмешательства государства в область
земельных отношений путем осуществления законодательной
(нормативно-правовой), административной и судебной функций. В
тех случаях, когда землеустройство не может быть произведено по
согласию самих землевладельцев, оно становится предметом
правового регулирования. Например, отвод земель для
государственных и общественных нужд при строительстве крупных
дорог, водохранилищ, расширении городов ущемляет интересы
землевладельцев, так как нередко связан с их переселением,
появлением неудобств в использовании земель или сокращением
площадей принадлежащих им участков. Тем не менее
государство осуществляет эти действия в принудительном порядке, а
также разрабатывает компенсационные меры (предоставление
землевладельцам новых земель, компенсация ущерба и
упущенной выгоды и т. п.).
Экономические меры регулируют земельные отношения путем
учета экономических интересов землевладельцев и
землепользователей. К таким мерам относятся дифференциация земельного
налога, предоставление льготных кредитов и т. д. Для их
разработки и осуществления нужна информация о размерах, качественных
характеристиках земельных участков, ограничениях и обремене-
ниях в использовании земли.
Организационные меры включают различного рода действия,
направленные на реализацию государственной земельной политики.
К ним относятся, в частности, организация переселения,
консультативная деятельность, пропагандистское обеспечение земельных
реформ и многое другое. Собственно землеустройство может
занимать в них большее или меньшее место в зависимости от того,
насколько активно государство использует в указанных целях
землеустроительную службу.
Одной из важных функций управления земельными ресурсами
и государственного регулирования земельных отношений
является планирование использования земель. Такие планы утверждаются
властными органами соответствующего уровня.
В ряде западноевропейских стран проекты планов
использования земель обсуждаются на референдумах и только после всена-
120

родного одобрения и утверждения в установленном порядке полу-
* чают обязательный характер. На их основе устанавливают целевое
назначение земель на перспективу, места новой застройки,
освоения и мелиорации, состав природоохранных территорий,
площади отвода земель для нужд промышленности, транспорта и иного
назначения и т. д.
В Российской Федерации до последнего времени аналогичную
функцию выполняли генеральные схемы использования и охраны
земельных ресурсов (страны, субъекта Федерации), а также схемы
землеустройства административных районов.
Для реализации планов использования земель разрабатывают
специальные программы (государственные и муниципальные).
Эти программы включают разделы по финансовому, материально-
техническому и другим видам обеспечения и составляются при
участии специалистов пялемлеустройству.
В системе зййдеустройстзаа^многих стран важное значение
имеет и такая ф^ТЩШуправления земельными ресурсами, как
государственный контроль за использованием и охраной земель,
призванная предотвращать любые нарушения принципов рационального
землепользования.
2. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО, РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВ
НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ
В соответствии с законами Российской Федерации (как и в
большинстве стран мира) земельные участки относятся к
недвижимому имуществу. Любое недвижимое имущество и сделки с
ним подлежат обязательной государственной регистрации в
специально утвержденных для этой цели реестрах.
Регистрация прав на земельные участки, по существу, дает
точную картину земельных отношений в государстве и служит
правовой и информационной основой для управления земельными
ресурсами. От землеустройства она отличается тем, что не включает
мероприятий, преобразующих землевладение и землепользование
в экономическом, техническом и правовом отношениях
(землеустройство, напротив, является главным образом
преобразовательной деятельностью, реорганизующей и устраивающей территорию
и использование земель).
Таким образом, землеустройство и земельная регистрация
различны по содержанию и по своему существу независимы друг от
друга. Вместе с тем все изменения, вносимые в землепользование
землеустройством, должны быть зарегистрированы. Именно
поэтому в большинстве стран мира обычно за землеустройством
следует перерегистрация прав на недвижимое имущество.
Даже если при сделках купли-продажи, наследования, дарения,
обмена и т. п. площади и местоположение земельных участков не
121

меняются, перед регистрацией все равно совершаются
землеустроительные действия в виде уточнения площадей, наличия
ограничений и обременении в использовании участков, составления
планов участков и др.
В некоторых случаях, впрочем, возможна регистрация
землевладений до землеустройства и вне всякой связи с ним. Это
происходит, как правило, в странах с хорошо налаженной системой
учета и регистрации земель, когда при осуществлении сделок с
недвижимостью площади, конфигурация и местоположение
участков не меняются, а изменяется только их владелец.
3. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО, ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР
И МОНИТОРИНГ ЗЕМЕЛЬ
В соответствии с Федеральным законом № 28-ФЗ от 2 января
2000 г. государственный земельный кадастр — это
систематизированный свод документированных сведений о местоположении,
целевом назначении и правовом положении земель, сведений о
территориальных зонах, а также о наличии расположенных на
земельных участках и прочно связанных с ними объектов.
При государственном кадастровом учете земельных участков
осуществляются их описание и индивидуализация (с присвоением
кадастрового номера) в Едином государственном реестре земель.
В результате каждый земельный участок получает характеристики,
которые позволяют однозначно выделить его из других,
произвести его качественную и экономическую оценку.
Взаимоотношения между земельным кадастром и
землеустройством двоякие. С одной стороны, в данные земельного кадастра,
так же как и в данные земельной регистрации, после проведения
землеустройства немедленно вносятся соответствующие
исправления. С другой стороны, данные земельного кадастра являются
информационной основой при проведении землеустроительных
действий. Это касается кадастровых планов, дежурных земельно-
кадастровых карт, сведений о территориальных зонах,
ограничениях и обременениях в использовании земель, площадях,
землевладельцах и т. п.
Встречается неправильное мнение, что формирование
земельных участков (объектов земельной собственности) — это функция
кадастра, а не землеустройства. Однако это не так. Во-первых,
земельный кадастр — это сведения о земельных участках, а не
процесс, определяющий изменение их формы, местоположения и
площадей. Во-вторых, осуществление земельного кадастра — это
чисто техническое действие, связанное с поддержанием в
нормальном состоянии документации государственного кадастрового
учета, а не мероприятие, направленное на реорганизацию
земельных площадей, имеющее природоохранный, организационно-
122

экономический и правовой характер. В-третьих, основная задача
земельного кадастра — это обеспечение доброкачественной
информацией государственных органов, осуществляющих
управление земельными ресурсами. При землеустройстве же важно
организовать рациональное использование и охрану земель, то есть
осуществить другую, по сути главную, функцию управления
земельными ресурсами.
По результатам землеустройства, земельного кадастра и
регистрационных действий землевладельцы и землепользователи
получают документы (свидетельства о государственной регистрации их
прав, свидетельства на право собственности на землю, госакты и
т. п.), дающие основание приступить к использованию земельных
участков.
Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за
состоянием земельного фонда для своевременного выявления
изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий
негативных процессов и явлений. Наиболее целесообразно
осуществлять мониторинг в системе землеустройства, потому что
основным его содержанием являются комплексные работы: съемки,
изыскания, наблюдения, маршрутные и площадные
обследования, которые лучше всего могут сделать землеустроители. Кроме
того, мониторинг земель проводится по всем категориям земель,
землевладельцам и землепользователям, земельным участкам и
угодьям, формируемым и организуемым в процессе
землеустройства; при этом широко используются архивные материалы и
технические средства землеустроительных организаций.
4. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОЦЕНКА
ЗЕМЕЛЬ
Землеустройство также тесно связано с земельно-оценочной
деятельностью, без которой невозможны планирование и
организация рационального использования и охраны земли. С одной
стороны, мероприятия по экономической оценке земли служат
информационной основой для принятия многих
землеустроительных решений (в частности, по территориальной организации
и размещению производства в схемах и проектах
землеустройства с целью наиболее полного учета плодородия почв и
экономического потенциала земли). Данные экономической оценки
используют для экономического обоснования принимаемых
землеустроительных решений и выбора наилучшего из возможных
вариантов.
С другой стороны, сами проекты землеустройства создают
оценочную базу в виде определенного каркаса земельных
участков, подлежащих оценке или переоценке. Например, при
межхозяйственном землеустройстве образуются новые и упорядочива-
123

ются существующие землевладения и землепользования,
устраняются недостатки в использовании земли (чересполосица,
вкрапливания, вклинивания и др.). Это влияет на размер,
качество и местоположение земельных участков, находящихся в
собственности, владении или пользовании юридических и
физических лиц, а следовательно, на величину земельного налога и
арендной платы.
Кроме того, при внутрихозяйственной оценке земель,
базирующейся на проектах внутрихозяйственного землеустройства,
появляется возможность сравнить земли, закрепляемые за различными
производственными подразделениями (бригадами, отделениями,
цехами, звеньями), занятые разными севооборотами, полями и
угодьями, с тем чтобы дифференцировать урожайность
сельскохозяйственных культур, рассчитать себестоимость продукции,
запланировать норму выработки, расход топлива и смазочных
материалов и использовать эти данные для совершенствования
внутрихозяйственных расчетов.
Таким, образом, в ходе подготовительных работ к составлению
любого проекта землеустройства обязательно собирают и
анализируют материалы экономической оценки земель, в том числе:
данные четырех туров экономической оценки земли,
проводившихся в России с конца 60-х до начала 90-х годов;
сведения по внутрихозяйственной оценке земель
сельскохозяйственных предприятий, проводившейся в 80-х годах;
данные государственной кадастровой оценки земель,
осуществляемой в настоящее время.
После проведения землеустройства данные экономической
оценки земель обязательно уточняют.
Практика показывает, что после проведения землеустройства
ценность земельных участков повышается. Поэтому в России и за
рубежом экономический эффект землеустройства связывают с
ростом земельной ренты, а соответственно и цены (стоимости)
земельного участка.
Известен классический пример расчета экономической
эффективности землеустройства, предложенный А. В. Чаяновым
(Чаянов В. А. Землеустройство и таксация в научном наследии А. В.
Чаянова/Под ред. и с предисловием С. Н. Волкова. — М.: ГУЗ,
2000. - С. 33-35).
Прирост ценности земли (Y), по его мнению, равняется
капитализированному эффекту землеустройства:
Y=X -X =^~^2 В-А[^А[-А2 jol
2 1 Р Р Р Р'
где Х2 и Х\ — ценность земли соответственно после и до землеустройства; В—
валовой доход хозяйства; А\ и А2 — эксплуатационные расходы соответственно до и
после землеустройства; Р — процентная ставка, используемая для капитализации
ренты; а —приращение земельной ренты за счет землеустройства.
124

Предположим, что земельная площадь хозяйства составляет
200 га, валовой доход В= 15 тыс. руб., издержки производства
А\ = 13 тыс. руб., затраты на землеустроительные работы
К= 1500 руб. В результате проведения землеустроительных работ
ежегодные издержки сокращаются до Л2 = 12500 руб. Тогда
земельная рента до землеустройства будет равна
Хх = В- Ах = 15000 - 13000 = 2000 руб.
После землеустройства
Х2 = В - А2 = 15000 - 12500 = 2500 руб.
Эффект землеустройства составит
а = Х2 - Хх = А х - А2 = 500 руб.
Стоимость земель до землеустройства, принимая процент
капитализации Р= 5 %, составит
а после землеустройства
X,
U-jL^OMOp*
Таким образом, стоимость земли увеличится на
Z=Y2-Yl= 10000 руб.
Экономический эффект землеустройства можно оценить
двояко:
а) по приросту дохода на дополнительно вложенный капитал:
^Г--1500-33'3%'
б) по приросту стоимости по отношению к этим вложениям:
Y2-Y{J0000
К 1500 '
В данном случае землеустройство оказалось исключительно
выгодным, так как ставка дохода 33,3 % на вложенный капитал
намного выше любой мыслимой нормы.
125

5. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО, ТОПОГРАФО-ГЕОДЕЗИЧЕСКИЕ
И ОБСЛЕДОВАТЕЛЬСКИЕ РАБОТЫ
Проведение землеустройства немыслимо без производства то-
пографо-геодезических, картографических и других съемочных
работ. Эти работы обычно предшествуют землеустройству, так как
их результатом является план землеустраиваемой местности. Они
нужны и по завершении землеустройства, когда составляется
технический проект, который затем выносится в натуру.
В ходе землеустройства получают обширный съемочный
материал в виде планов и сети точек местности, соответствующим
образом обозначенных и закрепленных. Этот материал можно
использовать как для земельно-кадастровых, так и для топографо-
геодезических и картографических целей, что требует увязки
съемочных землеустроительных работ по точности и технологиям
измерений с аналогичными действиями организаций в области
кадастра, геодезии и картографии.
Основой качественной характеристики земель, используемой
при землеустройстве, являются материалы крупномасштабных
почвенных, агрохимических и геоботанических обследований и
изысканий. Поскольку в ходе землеустройства земля чаще всего
организуется не только как природный ресурс и объект земельно-
имущественных отношений, но и как главное средство
производства в сельском хозяйстве, эти материалы абсолютно необходимы
при организации рационального использования и охраны земли.
Землеустроительные организации должны либо
самостоятельно проводить эти обследования и изыскания, либо использовать
имеющиеся данные других профильных организаций.
6. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО И ЗЕМЕЛЬНО-ИНФОРМАЦИОННЫЕ
СИСТЕМЫ
В последнее время в мире и в нашей стране широкое
применение в практике управления природопользованием получили
географические информационные системы (ГИС, GIS) и земельно-
информационные системы (ЗИС, LIS).
Географическая информационная система — это
специализированная вычислительная система, включающая определенные
технические средства, программное обеспечение и совокупность
процедур, предназначенных для сбора, хранения, обработки и
воспроизведения большого объема графических и тематических
данных, имеющих пространственную привязку. Основу ГИС
составляют электронные карты (планы) местности, базирующиеся
на цифровых моделях рельефа (ЦМР), характеризующих
трехмерное расположение объектов в пространстве.
Изначально геоинформационные технологии и ГИС были ори-
126

ентированы на принятие управленческих решений, связанных с
различными территориями. В странах ЕС, США и Канаде ими
оснащались в первую очередь администрации городов,
муниципальные власти. К основным задачам, решаемым на территориальном
уровне с использованием ГИС, относятся:
картирование земель;
совершенствование учета недвижимости, составление реестров
собственности (земельных участков, зданий, сооружений) с
привязкой к территории и точным определением местоположения;
научно обоснованное перспективное и оперативное
планирование развития территории городов, районов, отдельных
территорий на основе разработки генеральных планов использования и
охраны земель;
изучение состояния природных ресурсов, экологического
состояния территории и эколого-экономическая оценка
окружающей природной среды;
получение достоверной информации о местоположении и
эксплуатации дорог, инженерных сетей коммунального хозяйства,
запасах полезных ископаемых и т. д.;
принятие разного рода решений по управлению
муниципальным хозяйством (размещение объектов производственной и
социальной инфраструктуры, организация текущего ремонта
зданий и сооружений, разработка маршрутов и расписаний
движения общественного транспорта, налогообложение, планирование
инвестиций, разработка планов эвакуации в чрезвычайных
ситуациях и др.);
контроль за состоянием муниципального хозяйства
(мониторинг земель, состояния энерго-, тепло-, водообеспечения).
Начало развития ГИС относится к концу 60-х годов, но только
в 90-х годах они получили широкое распространение, что было
вызвано очень быстрым развитием компьютерной техники и
снижением ее стоимости, появлением мощных периферийных
устройств ввода, вывода, хранения и обработки информации.
Развитие систем автоматизированного картографирования
(AM — от англ. Automapping), используемых в земельном
кадастре для учета и оценки земли и связанной с ней недвижимости,
систем автоматизированного проектирования (САД) привело к
появлению специальных земельно-информационных систем,
широко используемых во всем мире при проведении
землеустроительных работ. Основное их отличие от ГИС заключается в
следующем:
земельно-информационные системы содержат прежде всего
сведения о земельных ресурсах и объектах, прочно связанных с
землей;
информация о земельных участках, содержащаяся в ЗИС,
отвечает определенным требованиям к точности измерений, ввода и
вывода данных, что обеспечивает точную геодезическую привязку
127

земель на местности и отражение их на планах (картах), то есть
земельно-информационные системы являются более точными,
чем ГИС;
в общую структуру земельно-информационной системы как
специального вычислительного комплекса в качестве
самостоятельных подсистем входят блоки автоматизированного
картографирования, автоматизированного проектирования, управления
базами данных, позволяющие не только строить в различном
масштабе карты с использованием средств цифровой
фотограмметрии и картографии, но и производить различные геодезические
действия (вычисление площадей, измерение расстояний,
определение координат и др.) с требуемой точностью;
основное назначение земельно-информационной системы —
служить информационной базой управления земельными
ресурсами.
Таким образом, землеустройство и ведение
земельно-информационных комплексов относятся к одной сфере — к
управлению земельными ресурсами. Однако землеустройство — понятие
более широкое и емкое. Во-первых, ЗИС являются только
«аппаратными», технологическими средствами для принятия
качественных решений в области организации землепользования.
Другими словами, ЗИС используются как своего рода метод
землеустроительного автоматизированного проектирования,
дающий возможность быстро получить тот или иной вариант
организации территории.
Во-вторых, землеустройство всегда имеет правовое и
социально-экономическое содержание. Поэтому любое
землеустроительное решение, в том числе и полученное с использованием
земельно-информационных систем, должно быть в соответствии с
определенной правовой процедурой рассмотрено, согласовано и
утверждено. Только после этого оно имеет право на существование,
переносится в натуру и становится элементом землеустройства.
Тем не менее развитие земельно-информационных систем уже
в ближайшем будущем во многом будет определять облик
землеустройства.
7. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО, ПЕРЕСЕЛЕНИЕ И РАССЕЛЕНИЕ
Практически во всех странах мира время от времени
происходит перемещение населения из одних мест проживания в другие.
Если это перемещение носит локальный характер и
осуществляется в пределах небольшой территории (например,
сельскохозяйственных предприятий, административных районов и т. п.), оно
называется расселением. Если же речь идет о переброске массы
людей на большие расстояния, что связано не только с
изменением их места жительства, но также природных и экономических
условий их обитания, соответствующие действия называют переселе-
128

нием. В обоих случаях, однако, возникают сходные проблемы,
связанные со строительством жилья, объектов инфраструктуры, с
транспортом и т. д.
В землеустроительной литературе встречается также термин
«колонизация», означающий заселение недостаточно освоенных и
заселенных пространств; мероприятия по переселению и
расселению в этом случае относятся к внутренней колонизации.
Такие действия всегда сопровождаются землеустройством, в
ходе которого распределяются (делятся) новые земли,
устраивается новая территория. Не случайно землеустроительные органы
часто имели отделы землеустройства и переселения, а в 20-х годах в
нашей стране даже действовал научно-исследовательский
институт «Госземколонит», занимающийся вопросами землеустройства
и переселения. Вопросы переселения всегда относились к сфере
земельной политики государства.
Землеустройство и переселение (расселение) связаны
теснейшие образом. Это объясняется следующими причинами:
переселению всегда предшествуют землеустроительные работы
по изучению и обследованию земель; землеустроитель и геодезист
всегда ступают первыми на осваиваемую территорию;
само переселение сопровождается распределением и
устройством территории, то есть непосредственно землеустройством;
в ходе землеустройства всегда определяется размещение мест
строительства новых населенных пунктов, хозяйственных и
производственных центров, составляющих систему расселения
на данной территории или систему мер по ее
совершенствованию;
при землеустройстве обязательно решаются вопросы
размещения объектов социальной и производственной
инфраструктуры, обеспечивающих нормальную жизнь и работу населения,
строительства дорог, организации водоснабжения,
энергообеспечения и т. п.
В последние годы ряд практических работников строительных
министерств, ведомств и организаций выдвигают
градостроительные и расселенческие мероприятия (зонирование территории,
градостроительный кадастр, градостроительное проектирование)
в число приоритетных, определяющих устройство не только
городских, но и других территорий. Землеустроительная наука,
однако, свидетельствует о том, что организация рационального
использования и охраны земель логически предшествует любым
градостроительным и переселенческим действиям.
Во-первых, при землеустройстве всегда определяют
перспективы развития земель населенных пунктов, но взятых не
изолированно, а с учетом всех категорий земельного фонда и всех видов
угодий во взаимосвязи.
Во-вторых, только при землеустройстве происходит
одновременная увязка вопросов регулирования землепользования, раз-
129

вития производства и совершенствования расселения, которая
затрагивает не только городские, пригородные, но и другие
территории.
В-третьих, при решении вопросов планировки и застройки
населенных пунктов всегда учитывают местоположение городской
черты, устанавливаемой только в ходе землеустроительных работ,
а также привязывают элементы планировочной структуры
(выходы улиц, проездов, коллекторов и др.), размещение
функциональных зон застройки к соответствующим элементам организации
территории (дорогам, инженерным сетям, ландшафтным
особенностям), имеющимся за пределами селений.
Таким образом, составлению градостроительных проектов,
проектов планировки и застройки селений должна
предшествовать разработка схем землеустройства
административно-территориальных образований, проектов земельно-хозяйственного
устройства городов и установления их городской черты, а для
сельской местности — проектов межхозяйственного землеустройства с
формированием новых или упорядочением существующих
землевладений и землепользовании, а также проектов
внутрихозяйственного землеустройства.
8. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО И МЕЛИОРАЦИЯ ЗЕМЕЛЬ
Мелиоративные мероприятия по орошению и осушению
земель и более широко по улучшению физико-химических и
биологических свойств земельных участков имеют огромное
хозяйственное значение для большинства стран мира. Опыт
показывает, что организация рационального использования земель
невозможна без одновременного осуществления мелиоративных
мероприятий и землеустройства.
Это обусловлено тем, что проведение мелиоративных
мероприятий (по орошению, осушению, улучшению земель)
осуществляется не вообще на каких-то абстрактных участках, а на
конкретных земельных массивах, принадлежащих определенным
землевладельцам и землепользователям. Поэтому данные
мелиоративные земли должны не только вписываться в общую систему
ведения хозяйства, учитываться при планировании урожайности и
структуры посевов, рационов кормления, способов содержания
скота и т. п., но и входить в общую
организационно-территориальную структуру сельскохозяйственного предприятия (то есть
соединяться дорогами с хозяйственными центрами, определять
размещение угодий и севооборотов, полей и рабочих участков,
скотопрогонов и т.д.).
Поэтому мелиоративные мероприятия с технической и
технологической точки зрения должны осуществляться на основе
проектов мелиорации (технико-рабочих проектов), а с
организационно

но-хозяйственной и землеустроительной — на основе проектов
землеустройства, которые должны составляться первыми и
предшествовать проектам мелиорации.
Мелиорация и землеустройство, безусловно, различаются,
поскольку объектом мелиорации является земля как физическое
тело. Цель мелиорации — улучшить производительные свойства
конкретного земельного участка, что требует определенных
капиталовложений и увеличения эксплуатационных затрат.
Напротив, объектом землеустройства является территория, а
главная его цель — улучшение ее организации. В процессе
землеустройства изменяются в первую очередь территориальные
свойства земли (состав и площади угодий, размещение угодий и
севооборотов, границы, форма и конфигурация земельных массивов
и т. д.). Такое изменение не может рассматриваться вне процессов
хозяйственной деятельности; поэтому при землеустройстве
обязательно решаются две важнейшие задачи:
приспособление территории к производству (отвод земель для
соответствующих нужд, установление состава и площадей угодий,
формирование земельных массивов, размещение их границ и
т.д.);
приспособление производства к территории (установление
специализации, структуры посевов с учетом качества земель,
проектирование различных типов и видов севооборотов,
дифференцированное размещение культур и т. п.).
Землеустройство в отличие от мелиорации имеет помимо
технической также экономическую, экологическую и юридическую
стороны. Соответственно при землеустройстве не только наводят
порядок в существующем использовании земли (ликвидация меж,
клиньев, введение севооборотов, проектирование рабочих
участков), но и устанавливают наилучшие способы развития хозяйства
(мелиорация, культуртехнические мероприятия,
производственное строительство, размещение дорог и т.д.). Во избежание
ошибок решение всех перечисленных вопросов должно
осуществляться при непосредственном участии землеустроительных органов
или по согласованию с ними. Это же касается и территориального
планирования производства.
9. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО И ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОИЗВОДСТВА
В СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЯХ
Все главные вопросы организации производства в
сельскохозяйственных предприятиях связаны с использованием земли.
Земельные массивы в обозначаемых границах отводятся
внутрихозяйственным производственным подразделениям;
территориальные особенности землепользования и система расселения
определяют организационно-производственную структуру предприятий;
131

специализация, сочетание отраслей, тип кормопроизводства и
содержания скота, структура посевных площадей зависят от
качества, местоположения и площадей земельных участков хозяйства;
размещение севооборотов и полей, сенокосооборотных и
пастбищных участков, кварталов и клеток многолетних насаждений
влияет на организацию труда и его производительность и т. д.
Таким образом, эффективная система ведения хозяйства и
организация производства сельскохозяйственного предприятия
немыслимы без рациональной организации его территории, то
есть без землеустройства.
Рациональная организация территории должна лежать и в
основе внедрения прогрессивных систем земледелия. Они
опираются на технологии возделывания сельскохозяйственных культур,
ориентированные на агротехнически однородные рабочие
участки, выделяемые в ходе землеустройства. Поэтому никакая система
земледелия не будет эффективной и действенной, если она не
учитывает качественных особенностей конкретных участков,
организации территории и производства в хозяйстве.
Идеальным является вариант, когда проект
внутрихозяйственного землеустройства разрабатывается одновременно с бизнес-
планом (планом организационно-хозяйственного устройства)
сельскохозяйственного предприятия или лежит в его основе.
Правильно составленный проект землеустройства, в подготовке
которого участвуют специалисты разного профиля (землеустроители,
агрономы, экономисты, почвоведы и др.), включающий
комплексные расчеты по агроэкономическому обоснованию (см. Т. 2
настоящего издания), дает полную информацию об организации
производства и территории хозяйства.
Таким образом, при разработке и внедрении прогрессивных
систем земледелия в сельскохозяйственных предприятиях наряду
с агрономами обязательно должны участвовать и землеустроители.
Не случайно в 1978 г. тогдашний руководитель СССР,
землеустроитель по своему базовому образованию Л. И. Брежнев в книге
«Целина» писал: «В сельском хозяйстве с нулевым циклом можно
сравнить землеустроительные работы, ибо землеустройство — это
своего рода генеральный план, которым определяются контуры и
характер хозяйства, расположение и размер его полей, лугов,
пастбищ, места для строительства усадеб, источники водоснабжения и
многое другое, очень важное для жизни и производства»
(Брежнев Л. И. Целина. - М., 1978. - С. 12-13).
Еще раньше, в 20—40-е годы, об этом писали видные ученые-
аграрники, занимающиеся вопросами организации
сельскохозяйственного производства и внедрения новых систем земледелия:
В. Р. Вильяме, С. Г. Колеснев и др. В последней четверти XX в.
академики РАСХН А. А. Жученко, А. Н. Каштанов, В. И. Кирю-
шин, возглавляющие крупнейшие школы развития адаптивного
сельского хозяйства, ландшафтно-экологического и адаптивно-
132

ландшафтного земледелия, в своих исследованиях и экспериментах
опирались на труды землеустроителей [Жученко А. А. Стратегия
адаптивной интенсификации сельского хозяйства (концепция). —
Пущино, 1994; Каштанов А. Н., Лисецкий Ф. Н., Швебс Г. И.
Основы ландшафтно-экологического земледелия. — М.: Колос, 1994;
Кирюшин В. И. Экологические основы земледелия. —М.: Колос,
1996].
Центральные научно-исследовательские институты России
данного профиля: ВНИЭТУСХ (директор — академик РАСХН
В. В. Милосердое), ВНИЭСХ (директор — член-корреспондент
РАСХН И. Г. Ушачев), ВИАПИ (директор — член-корреспондент
РАСХН А. В. Петриков), а также региональные институты
Российской академии сельскохозяйственных наук всегда согласуют
свои исследования с учеными-землеустроителями.
10. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО И РЕЛИГИЯ
Люди древних цивилизаций придавали очень большое
значение землеустройству. Границы между участками строго
охранялись законами и указами правителей. Межевые (пограничные)
знаки были освящены религией. На них часто наносили тексты,
славшие проклятия на головы нарушителей межевых знаков,
например: «Cursed is he that removed his neighbors land-mark» [«Будь
проклят тот, кто передвинет межевой знак (камень) соседа»-—
англ. См.: Тетерин Г. Н. История развития геодезии. —
Новосибирск: СГГА, 1999.-С. 86].
Закладка межевых камней сопровождалась религиозными
обрядами, жертвоприношениями. У римлян был бог границ Терми-
ний. Ежегодно 13 февраля у пограничного камня отмечался день,
посвященный этому богу.
Древние, наделявшие своих богов разными качествами и
способностями, включали в последние и землемерие. Так,
египетский бог Тог именовался строителем храмов, каналов,
указывающим границы полей, измерившим землю сию, владыкой
начертания и т. д.
Упоминание о землемерии есть в Библии. Известно, что
земледелие в древности было одним из главных источников средств к
существованию и основной сферой деятельности населения. Это
занятие пользовалось всеобщим уважением, и его не чуждались
даже люди богатые и знатные.
Моисей, который был обучен всей премудрости Египетской
(Деян.: 7, 22), при занятии израильтянами земли Обетованной
сделал земледелие одним из оснований закона Моисеева. Земля
принадлежала Иегове. «Моя есть земля», — говорил сам Бог о себе
(Лев.: 25, 23) и даровал землю своему народу. Он повелел
равномерно разделить ее по числу лиц мужского пола. Сообразно с этим
133

при Иисусе Навине земля была разделена на участки и каждый
«по особому размежеванию» получил известный участок (Нав.: 27,
5; Ам.: 7, 17, и др.).
В Библии также сказано: «Не нарушай межи ближнего
твоего, которую положили предки в уделе твоем. Доставшемся тебе
в земле, которую Господь, Бог твой, дает тебе во владение (Вт.:
19, 14).
Относительно земли и межевания некоторые притчи
Соломоновы гласят: «Кто возделывает землю свою, тот будет
насыщаться хлебом; а кто идет по следам празднолюбцев, тот
скудоумен» (12, 11); «Много хлеба бывает и на ниве бедных, но
некоторые гибнут от беспорядка» (13, 23); «Не передвигай межи давней
и на поля сирот не заходи» (23, 10). Пророк Исайя сказал: «Горе
вам, прибавляющие дом к дому, присоединяющие поле к полю,
так что другим не остается места, как будто вы одни поселены на
земле» (Ис: 5, 8).
В Коране, священной книге мусульман, также есть аяты (фразы
или их фрагменты), которые предписывают уважительное
отношение к земле и указывают на наличие определенных территорий
и границ, в рамках которых живут народы.
Например, сура (глава) вторая, аят 269 (267) гласит: «О вы,
которые уверовали! Расходуйте лучшее из того, что приобрели, и
того, что извели Мы вам из земли. И не устремляйтесь к дурному
из этого, чтобы расходовать...». В трех предыдущих аятах есть
образные сравнения силы веры с садом на холме: «...его постиг
ливень, и он принес свои плоды вдвойне. А если не постиг его
ливень, то роса». И наоборот, кто верует «... подобен он скале, на
которой земля: но постиг ее ливень и оставил голой» (Коран.
Перевод и комментарии И. Ю. Крачковского. — М.: Наука, 1990. —
С. 57—58). Очевидно, уже в эпоху Мухаммеда арабы имели
представление об эрозии, о рациональном составе земельных угодий
на склонах (не пашня, а сад) и необходимости целесообразного
использования земель.
В Исламе очень рано появляются правовые термины «вакф»
(вакуф) — имущество, переданное для нужд общины, государства
или частного лица (в состав которого может входить и земля), и
«аз-зар» — договор об аренде земли, а также другие,
характеризующие земельные отношения. Например, в VIII—IX вв. вводятся
понятия «дар ас-сульх» (или «дар аль-ахд») — земля (мирного)
договора, «харадж» — поземельная подать, взимавшаяся за
использование земель в виде доли урожая или по твердой ставке натурой или
деньгами и др. (Ислам. Краткий справочник. — М.: Наука, 1983. —
С. 32-44, 47-116).
В Коране словом «ризк» называются средства существования,
которые Аллах дает человеку. С XVI в. в Османской империи этим
словом называли участок земли, приносящий доход.
Заметим, что буддизм, а также национальные религии Китая и
134

Японии (даосизм, синтоизм, конфуцианство), представляя собой
специфические типы мировосприятия, по нашим данным, не
придают особого значения отношению человека к устройству
земли.
В христианских странах землеустройство по-прежнему
считается очень важным делом, требующим от землеустроителя не
только хороших профессиональных знаний, но и особой духовной
подготовки и воспитания. Не случайно профессия
землеустроителя часто является потомственной, а землемеры США и ряда
других стран, принимая профессиональную присягу, клянутся Богом,
обещая честно и добросовестно выполнять землеустроительные
работы.
С 1766 г. землемеры России, а также понятые, участвующие в
генеральном межевании, также принимали присягу, в которой
клялись Всемогущим Богом перед святым Его Евангелием и
обещали поступать по чистой совести при использовании
землеустроительных дел.
В Константиновском межевом институте (ныне
Государственном университете по землеустройству) — центре подготовки
межевых инженеров (землеустроителей) для всей России — в 1869 г.
была введена в действие и освящена домовая православная
церковь во имя святых Константина и матери его Елены. В настоящее
время она восстановлена и действует в Государственном
университете по землеустройству.
Контрольные вопросы и задания
1. Регулирует ли землеустройство земельные отношения?
2. Как связано землеустройство с регистрацией объектов недвижимого
имущества, земельным кадастром, мониторингом и оценкой земель?
3. Для чего нужны при землеустройстве топографо-геодезические и
обследовательские работы?
4. Как используются в землеустройстве земельно-информационные системы?
5. Почему землеустроительные мероприятия должны лежать в основе
переселенческих, расселенческих и градостроительных действий?
6. Чем землеустройство отличается от мелиорации?
7. Почему организация территории определяет организацию производства
сельскохозяйственных предприятий и должна увязываться с системами ведения
хозяйства и системами земледелия?
8. Расскажите, какое значение придавали землеустройству различные религии
мира.

Раздел II
ИСТОРИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА В РОССИИ
Глава 7
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В ДРЕВНЕРУССКОМ
И МОСКОВСКОМ ГОСУДАРСТВЕ (IX—XVI вв.)
1. ОБРАЗОВАНИЕ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА
И ЕГО ТЕРРИТОРИИ
История Древнерусского государства — это трехвековая
история Киевской Руси. Самая древняя из дошедших до нас хроник
«Повесть временных лет», созданная в начале XII в. летописцем
Нестором, начинается с трех вопросов: «Откуда есть пошла
Русская земля? Кто в Киеве нача первее княжити? И с коих пор
Русская земля стала есть?».
Первый вопрос — основной. Русская земля — это и территория,
и богатство, и самое главное — государство.
В IX в. Восточная Европа была уже достаточно освоенной и
оживленной территорией. Здесь проходил важный торговый путь
«из варяг в греки», соединявший Балтийское и Черное моря
посредством рек бассейна Волхова и Невы с севера и Днепра с юга.
Восточнее шли караванные маршруты из мусульманского Востока
на христианский Запад.
Торговые отношения первоначально поддерживались с юга
греками-византийцами, с севера — норманнами
(скандинавскими племенами, которых на Руси называли варягами), а начиная с
VIII в. также и хазарами, которые поселились в прикаспийских
степях, низовьях Волги и создали ранее государство Хазарский
каганат.
Благодаря устойчивым торговым связям в это время среди
славянских племен, проживавших вблизи Днепровско-Волховского
пути, стали развиваться более прогрессивные формы быта,
существенно отличавшиеся от родового строя, которым продолжали
жить древляне, вятичи и другие племена, отдаленные от этого
торгового пути.
Сначала здесь появились временные торговые поселения
(центры); со временем они превратились в древние русские города:
Киев, Чернигов, Смоленск, Полоцк, Новгород и др. Торговый
город занял место прежних племенных владений и подчинял себе
окрестную, часто довольно значительную территорию, население
которой признавало власть городских старейшин.
Между Черным морем и лесной полосой Русской равнины в
136

древности простирались бескрайние степи. Через них
периодически вторгались в Европу орды воинственных кочевников;
примерно через каждые полтора-два столетия они разоряли города
восточных славян.
Многие кочевые племена пытались задержаться и закрепиться
на этих землях; тогда им приходилось вступать в борьбу с
оседлыми жителями пограничья между лесом и степью, для которых
плодородная земля степей, дававшая огромный урожай, была
бесценным богатством. Оседлые земледельцы готовы были упорно
отстаивать эту пашню. Кочевников пашня не интересовала, но они
нуждались в пастбищах. Одна и та же территория одновременно
не могла использоваться в интересах земледельцев и скотоводов,
что служило причиной их постоянного противоборства, передела
земель на протяжении тысячелетий.
Славянские народы, живущие оседло, были, как правило,
цивилизованнее и богаче кочевников. Богатство земледельцев,
веками накапливающееся благодаря работе на полях и торговле,
сосредоточенное в городах, манило племенную знать кочевников,
считавших разбой и грабеж самым легким способом
приобретения жизненных благ. Впрочем, истории известны и длительные
периоды вполне мирных и даже дружественных отношений
между земледельческими и скотоводческими племенами.
Проживание по соседству, торговля, династические браки в процессе
многовекового взаимовлияния создавали новый «евразийский»
менталитет, способствующий мирной жизни на этой обширной
территории.
Тем не менее противоборство земледельцев и кочевников
часто приводило к военным действиям. Защищая свои границы,
славяне постоянно несли людские потери, были вынуждены
платить дань более сильным соседям не только на юге и востоке, но
и на севере.
Хазарам на востоке подчинялись и платили им дань поляне,
северяне, радимичи и вятичи. На севере с территории
Скандинавских стран и Северной Германии постоянные набеги совершали
варяги. Они подчинили себе северных славян и ряд
финно-угорских племен (новгородских славян, кривичей, чудь и мерю).
В конце концов славяне изгнали со своей территории варягов.
«Повесть временных лет» не сообщает, когда и при каких
обстоятельствах это произошло. Можно лишь предположить, что перед
лицом варяжской опасности сложился мощный военный союз
племенных объединений восточных и северных славян. Однако
вскоре между освободившимися племенами начались
межусобицы. «И воевати почаша сами на ся». Славяне, кривичи, чудь и
меря были не в силах справиться со своими внутренними
проблемами, они решили отправить посольство к варягам, вчерашним
врагам, и найти князя, который бы «володел и правил... по праву».
Послы обратились к варягам со словами: «Земля наша велика
137

обильна, а наряда в ней нет — дапоидите княжить и володити
нами». Три брата — Рюрик, Синеус и Трувор — «с роды своими»
откликнулись на предложение. Рюрик стал княжить с 862 г. в
Новгороде (по другим сведениям, в Старой Ладоге), Синеус —в
Белоозере, Трувор — в Изборске (История России и ее
ближайших соседей. Энциклопедия/Сост. С. Т. Исмаилова — М.: Аванта,
1996.-С. 133-134).
Два года спустя Синеус и Трувор умерли и Рюрик стал
единоличным правителем. Двое из людей Рюрика — Аскольд и Дир —
отпросились у него в поход на юг, к Царьграду
(Константинополю). На Днепре они осели и стали княжить в Киеве — древнем
центре полян. По данным летописи, в 879 г. Рюрик умер, оставив
малолетнего сына Игоря. Власть перешла к его родственнику
Олегу (882-912 гг.).
В 882 г. Олег объединил Новгород и Киев, образовав тем самым
Древнерусское государство.
Первоначально земельные отношения на его территории были
связаны с присоединением новых земель, которое осуществлялось
насильственно или по договоренности. Завоевания были
необходимы, с одной стороны, для расширения жизненного
пространства и удаления от основных городов границ государства, где
проходили частые столкновения с кочевниками. С другой стороны,
дань с населения покоренных территорий обогащала правителей,
пополняла казну и способствовала усилению государства (деньги
и натуральные поборы шли на содержание дружин, возведение
крепостей, производство или покупку оружия).
Уже князь Олег для обороны от кочевников стал строить на
границах своих или присоединяемых земель укрепленные города.
Племена северо-запада Руси (словене, кривичи, меря)
подчинялись ему и платили дань. Новгородцы отвозили в Киев особую
подать в 300 гривен (гривна — слиток серебра около 200 г). Когда
северяне и радимичи (союзы восточнославянских племен)
отвозили дань хазарам, Олег потребовал от них: «Не дайте хазарам, а мне
дайте». Так начало укрепляться Древнерусское государство и
формировалась его территория.
Земли каждого города с пригородами, починками, селами и
деревнями составляли одну неделимую территорию, получившую
название «волости» и «земли» с добавлением имени города. По
сути, эти «волости» и «земли» были первыми небольшими
государственными образованиями, которые знает наша история. Их
было множество, и они существовали одновременно. Их площадь
(территория) зависела от фактической силы городского центра:
границами обычно служили реки, озера, горы и невозделанные
пространства.
В древних русских «волостях» и «землях» право собственности
на землю, приобретенное заимкой (захватом) и обработкой
«диких» (пустующих) земель, принадлежало всем жителям волости,
138

то есть поземельной общине, или «верви». Преобладало общинное
землепользование, во многом сходное с гораздо более поздним
крестьянским общинным землевладением, просуществовавшим в
России вплоть до начала XX в.
Частная земельная собственность стала возникать по мере
разложения родовой, патриархально-семейной собственности.
2. МЕЖЕВАНИЕ В ДРЕВНЕЙ РУСИ (IX—XII вв.)
Достоверные свидетельства о разграничении земель у
восточных славян и появлении межевания на территории
Древнерусского государства не сохранились. В летописи Нестора и других
письменных памятниках описано только географическое расселение
славянских племен по территории, занятой ими к тому времени,
но нет никаких данных, каким образом поселения и отдельные
лица первоначально разграничивали свои земли и отличали их от
земель соседей.
Видный историк землеустройства И. Е. Герман (1859—1916)
отмечал, что дошедшие до нас сведения о способах устройства древ-
неславянских заимок, поселений и об их землепользовании
весьма разноречивы. Так, авторы VI в. — готский историк Иордан,
знаменитый историк Прокопий Кесарийский и император
Маврикий — свидетельствуют о том, что славяне не имели городов и
жили в удаленных друг от друга хижинах. С этим согласуется и
рассказ летописца Нестора о братьях Кие, Щеке и Хориве,
живших на трех горах, удаленных друг от друга. С другой стороны,
источники X в. (император Константин Багрянородный, арабские
писатели Аль-Масуди, Ибн-Даст и др., а также русские летописи)
утверждают, что восточные славяне еще задолго до времен
Нестора жили преимущественно в городищах; это подтверждают и
археологические раскопки.
Учитывая многообразие природных и исторических
особенностей территории Древней Руси, можно предположить наличие двух
форм славянских поселений: по отдельности (индивидуально,
семьями, родами) и в городищах (совместно). Данным формам
соответствуют и два вида разграничения земель и соответствующие
способы землепользования.
В первом случае, при разбросанности поселений отдельных
лиц, представлялась возможность не заботиться об искусственном
разграничении земель. Обилие свободных земель позволяло
каждому пользоваться ими по мере необходимости. Пограничные
знаки либо не использовались вообще, либо ими служили
естественные рубежи (реки, ручьи, лощины и т. п.), а межи и грани
(засечки на деревьях) стали появляться только при тесном
сближении осваиваемых территорий.
Во втором случае, при проживании людей в городищах и
совместной деятельности, каждый поселенец стремился, чтобы вы-
139

деляемые ему для обработки земли размещались по возможности
ближе к селению, были удобны и производительны. Все это
заставляло общину на первых же порах ее оседлой жизни принять к
руководству какой-либо способ распределения земель между ее
членами.
Летопись Нестора говорит о существовании способа
распределения земель по жребию: «Сим, Хам и Афет, разделивши землю,
жребий метавше, не преступати никому же в жребий братень, жи-
вяхо каждо в своей части».
Исходя из имеющихся источников, И. Е. Герман предложил
следующую модель землевладения восточных славян того времени
(Герман И. Е. История русского межевания. — 3-е изд. — М,
1914).
Первоначально, чтобы обезопасить себя от набегов и грабежей
иноземцев и не стеснять себя недостатком земель, необходимых
для хлебопашества, скотоводства и охоты, славянские племена
селились плотными организованными группами в удаленных друг
от друга, хорошо укрепленных городках (городищах). Между
такими поселениями оставались обширные пространства свободных
степей, лесов, болот и других угодий, которые служили и
пределами земельных владений поселения, и его запасным земельным
фондом. Границами таких владений являлись естественные
урочища: реки и озера (на берегах которых преимущественно
селились славяне), а также леса, болота и т. п.
Все удобные земли, окружавшие такие поселения, находились
в общем владении. Они или оставались неделимыми и
обрабатывались сообща, или делились на равные участки в каждом угодье
(пашня, луг), а затем распределялись по жребию между
отдельными лицами или семьями. Такое деление не противоречило
интересам отдельных владельцев, не требовало сложных измерений и
индивидуальных соглашений. Достаточно было участки пашни и
луга разделить на полосы равной ширины (площади), обозначить
их границы ямками, кольями, камнями или бороздами, чтобы
различить на местности. Некоторое неравенство в качестве участков
или их площади не имело существенного значения, тем более что
распределение осуществлялось по жребию уже после того, как
само деление земель было завершено.
Если поселенцы занимались в основном охотой, рыболовством
и скотоводством, раздел земель при городищах мог и не
производиться. Однако и в этих случаях условия промысла и ведения
хозяйства могли служить причиной разделения земель и появления
искусственных (межевых) знаков, указывающих места
землепользования. Такими знаками служили зарубки на деревьях, просеки
для установки сетей (перевесы), знаки на бортных деревьях (с
пчелиными дуплами), расставленные силки, волчьи и лосиные ямы и
др. Они указывали, что земли и промысловые угодья уже заняты, о
чем, как правило, знали проживающие в округе люди.
140

Но существовал и другой способ расселения славян. В ряде
случаев от городищ или других селений отделялись и уходили на
свободную землю, расположенную между дикими лесами,
естественными лугами или степями, хуторяне, огнищане, звероловы,
рыболовы и вообще все те, для кого условия совместной жизни были
почему-либо неудобны. Ряд из них «садился на вольную землю» и
со временем образовывал из своих займищ и заимок, становищ и
починков целые поселения. Другие, истощив землю после 4—5
урожаев зерна, бросали земельный участок и переходили на новое
займище1.
В связи с наличием массы свободных земель соседи —
соплеменники таких людей не препятствовали их переселению;
незанятых земель хватало на всех. Любой мог пользоваться ими
настолько, насколько у него хватало сил и возможностей.
Таким образом, в начале освоения восточнославянских земель,
когда свободных, никем не занятых территорий было еще так
много, что всякий мог ими пользоваться в любом количестве, и
когда земля ценилась не сама по себе, а по вкладываемому в нее
труду, вопрос о разграничении земель в отдельные владения
практически не стоял и разрешался сам собой.
Первые искусственные межевые знаки появились тогда, когда у
землевладельцев стало возникать чувство собственности, когда
было необходимо, чтобы пределы их земельных участков были
ясно обозначены на местности, чтобы материальные признаки
границ были общеизвестны и не допускали сомнений в их
назначении и чтобы неприкосновенность владений была установлена и
охраняема законом.
Со временем у славян появились специальные межевые знаки
«тамги», представляющие собой сложенные определенным
образом камни. У земледельцев участки делились бороздами,
которые, как и любые другие обозначения границ, получили
название меж2.
Отсюда и появилась необходимость в межевании, которое
отличается от землемерия и геодезии тем, что разграничение земель
не только носит технический характер, но и имеет юридическое
значение, согласно которому границы приобретают законность и
могут быть восстановлены во всех случаях их нарушения.
Займище — место, занятое под распашку, расчистку; отхожие пустоши и леса,
занимаемые под пашню и покосы. Заимка — место, занятое под хозяйство с
избой; заполье, расположенное в пустоши. Становище — стан, табор, стоянка,
стойбище; одинокая изба, хутор, заимка и др. Починок — хозяйство, образованное
после расчистки и сжигания леса; поселок, образованный на огнище, новой
пашне в лесу (отсюда огнищанин — крестьянин, ведущий хозяйство на огнище).
2Межа —черта (граница), разделяющая два участка (землевладения,
землепользования); рубеж, грань, стык, раздел; борозда, разделяющая поле и полосы.
Межа — святое дело. Межа — и твоя и моя. На меже жениться, на соседке, с
приданым смежной земли (В. Даль).
141

Факты свидетельствуют о том, что землемерие и межевание на
Руси достаточно быстро развивались. Уже к моменту
официального принятия христианства в 988 г. в крупнейших политических
центрах Древней Руси (Киеве, Новгороде, Смоленске)
существовала письменность, проводилось индивидуальное обучение
грамоте и было известно землемерие (землеустройство).
Удельные князья постоянно сталкивались с необходимостью
решения земельных вопросов. По их указанию наделяли землей,
отводили земельные участки в натуре, разрешали земельные
споры. В летописях имеются свидетельства о существовании
землевладений и меж на границах удельных княжеств. Так, например,
Ольга имела свои ловища, места, погосты, перевесы и даже целое
село Ольжиги. Олег, князь древлянский, также имел свои ловища,
за самовольную охоту в которых он убил сына Свенальда, мужа из
Киева. Вместе с тем земельные отношения подданных уже тогда
служили предметом внимания князей. Так, согласно летописи
князь Киевский Владимир, правивший в 980—1015 гг., заботился с
дружиной «о строи земленем, о ратех и о уставе земленем», а
сыновья Ярослава в своем законодательном сборнике «Русская
Правда» определили меру взыскания за самовольное нарушение
меж: «А иже межу переореть, либо перетес, то за обиду 12 гривен».
Затем в уставе Владимира Мономаха, в так называемой
пространной «Русской Правде», имелось уже целых три подобных статьи:
«А еже борт раззнаменует, то 12 гривен продажи»; «Оже межу
перетнет ботную, или ролейную межу разорет, или дворовую межу
тыном перегородит, то 12 гривен продажи»; «Оже дуб перетнет
знаменный или межный, то 12 гривен продажи».
К этому же времени относится свидетельство летописи о
существовании меж на границах удельных княжеств. Так, под годом
1097, после описания войны Володаря и Василько со Святопол-
ком, говорится: «Володар же и Василько победивши, стаста ту, ре-
куща: довлеет нам на межи своей стати и не идоста никаможе».
Из статей «Русской Правды» можно видеть, что места, занятые
под охотничий промысел, также охранялись законами от
самовольных нарушений. «Аще кто посечет верею или вервь перетнет в
перевесе, то 3 гривны продажи, а господину за верею и за вервь
гривна куп».
Установлено, что русские князья по примеру Византии делали
описания земельных владений своих подданных с целью
распределения податей" повинностей и дани. Эти описания
проводились, как правило, княжескими служителями (писцами). Как
свидетельствует запись в купчей Антония Римлянина от 1147 г. о
границах участка, они имели такой вид: «А обвод той земли от реки
Волхова Виткою ручьем вверх до Лющик да Лющиком ко кресту, а
от креста на коровий прогон, а коровьим прогоном на олху, а от
олхи на еловый куст, а от елового куста верховье на Донцовое, а
Донцовым вниз в Деревянницу, а Деревянница впала в Волхов, а
142

той земли и межа» (Орлов П. М. Землеустройство. Территория и
практика. — М.: Новый агроном, 1924. — С. 88).
В удельный период и во времена Московского царства, судя по
сохранившимся сведениям, межевые работы осуществляли
представители известных княжеских и боярских фамилий. Как
правило, межевое дело для многих семей было наследственным. В связи
с тем что специальная подготовка отсутствовала, землемерные
знания, навыки и умения передавались из поколения в
поколение, от отца к сыну.
По свидетельству И. Е. Германа, фамилии некоторых
межевщиков, участвовавших «в государевом писцовом и земляном
деле», например Вельяминовых, Беклемишевых, Загряжских,
князей Звенигородских и Пушкиных, Плещеевых, Шаховских,
Жеребцовых, Заболотских и др., повторяются нередко на
протяжении 100—150 лет (Герман И. Е. История русского межевания.—
М., 1902.-С. 57).
Первые землемеры, межевщики должны были обязательно
знать грамоту, межевые законы и владеть элементарными
приемами геодезических измерений.
Свидетельства того, что княжеские служители участвовали
при отводе земель в натуре, встречаются в сказании летописца о
великом князе Изяславе, который по просьбе Антония Печер-
ского послал своего служителя отвести под монастырь гору над
пещерой, в которой жил этот святой. «Антоний посла единого от
братье к Изяславу князю, река тако: княже мой се Бог умножает
братью, а местьце мало; да бы ны дал гору ту, яже есть над пече-
рою. Изяслав же слышав и рад бысть, посла муж свой, и вда им
гору ту».
В уставных грамотах новгородского князя Святослава (1137 г.)
и смоленского князя Ростислава (1150 г.) распределение
многочисленных княжеских доходов было сделано по каждой местности
так определенно, что свидетельствует о существовании в Древней
Руси описи большинства податных земель.
Таким образом, сопоставляя все сказанное о древнем периоде
русского межевания и землеустройства, необходимо заключить,
что хотя в то время разграничение и описание земель
встречаются еще как явления случайные, не являющиеся общими
условиями жизни, почти все элементы полного понятия о межевании
уже имеют место. Так, знаки на деревьях, в тынах, в межниках —
прообраз современного способа обозначения границ; в
инвентарных и юридических актах, содержащих в себе краткое
описание земель, можно угадать будущие кадастровые и межевые
планы; в статьях «Русской Правды» о межах и межевом суде виден
будущий свод межевых законов; княжеский служитель,
отправляемый для отвода и раздела земель, является первым
землемером, а его действия — первым видом государственного
землеустройства.
143

3. МЕЖЕВАНИЕ ВО ВРЕМЕНА ТАТАРСКОГО ВЛАДЫЧЕСТВА
И В МОСКОВСКОМ ЦАРСТВЕ (XIII—XVI вв.)
Московское царство возникло, когда московские великие
князья собрали под своей властью всю Северо-Восточную Русь и
окончательно освободились от власти татар (примерно к концу
XV в.). Тем не менее с начала XVI столетия и до взятия Казани в
1552 г. можно насчитать до 13 крупных вторжений татар в
московские пределы. До этого земельные отношения и землеустройство
на Руси во многом зависели от условий, сложившихся в период
татаро-монгольского нашествия.
Попав под власть Золотой Орды, русские были вынуждены
платить татарам дань; для ее сбора фискальные агенты Орды
(баскаки) производили перепись населения, земель и всех доходов.
Через несколько десятилетий ввиду ожесточенного
сопротивления народа сбор и доставка дани были переданы русским князьям,
которые использовали для этой цели собственную
администрацию.
Известно, что первая перепись населения была произведена
при хане Батые в Киеве в 1245 г.; затем при хане Мунке в 1257 г.
были переписаны Суздальская, Рязанская и Муромская земли,
в 1259 г. — жители Новгорода. В 1273 г. при хане Менгу-Темире
в летописи последний раз упоминается о повсеместной
переписи жителей на Руси; но, судя по всему, эта перепись была не
последней, так как в ханских ярлыках, выдаваемых русскому
духовенству (на освобождение от дани и на получение прочих
льгот), встречается много свидетельств об их производстве даже
в XIV в.
За недостатком данных невозможно составить достоверное
представление об организации и ходе татарских переписей XIII в.,
однако известно, что в этих мероприятиях участвовали
наезжавшие в Россию татарские баскаки, данщики, писцы и численники.
Вслед за их переписями с русских взимались кроме дани разные
пошлины, натуральные повинности и даже подать «поплужная»,
размер которой, вероятно, соразмерялся с количеством
обрабатываемых пахотных земель. Имеются также свидетельства, что
писцы и численники при производстве своих переписей включали в
них дворы и людей и что в то время податному обложению
подлежали всякие земли, леса, воды, огороды, мельницы, перевозы,
зимовища, летовища и другие статьи доходов. Однако о том, как
производились такого рода переписи и как совершалась по ним
раскладка дани и других поборов, трудно сказать что-либо
определенное. Тем не менее описания земель, проведенные в период
татаро-монгольского ига, еще долгое время служили
земельно-учетными данными для московских князей. На княжеских
территориях в это время происходил достаточно интенсивный оборот
земель. Участки перераспределялись между жителями, отходили по
144

наследству, делились, возникали земельные споры. Для их
разрешения применяли местные (княжеские) законы. Известны
некоторые из таких законодательств: Московское, Новгородское,
Псковское.
Выполняя требования законодательства, повеления князя или
духовных властей, решения судов, собраний горожан (вече),
княжеские служители делили и обмеряли землю, отводили и изымали
земельные участки, устанавливали границы (межи) княжеских
земель, между селениями и внутри них, отдельных участков. Эти
уполномоченные князем люди (как правило, писцы) были по сути
первыми землемерами. Они должны были хорошо знать грамоту,
уметь считать, ориентироваться в княжеских законах и владеть
простейшими методами измерения.
С момента образования Русского государства в нем
преобладало вотчинное землевладение. Вотчина представляла собой
территорию (совокупность участков земли), которой ее владелец мог
беспрепятственно распоряжаться: продавать, дарить, завещать, то
есть владеть на праве полной собственности.
На Руси было три вида вотчин: наследственные (родовые) —
переходящие из поколения в поколение в княжеских и боярских
фамилиях; выслужные — полученные от князя (впоследствии от
государя) за военные и иные заслуги; купленные —
приобретенные одним землевладельцем у других за деньги.
Содержание уставных и судных грамот, «купчих», «вкладных»,
«межевых» и других юридических документов свидетельствует о
том, что границы вотчины устанавливались в основном по
взаимному согласию землевладельцев или по указанию властей в
присутствии их представителя и проходили главным образом по
естественным рубежам (рекам, ручьям, дорогам, опушкам леса
и т.д.).
После освобождения от власти татар начинается быстрое
объединение русских земель и образование единого государства.
Присоединение удельных княжеств к Великому княжеству
Московскому, централизация власти привели к усложнению функций
управления земельными ресурсами. Нужно было произвести новую
раскладку податей в казну, вследствие чего возобновились
переписи и началось перераспределение земель. Переписи проводили
особые чиновники, называвшиеся «численниками», «пошлинни-
ками» или писцами. Они описывали и исчисляли не только
территорию княжеств, воеводство, но и земельные владения каждого
частного лица.
С царствования Ивана III (1462—1505) начинается новый этап
в организации межевания, связанный с введением поместной
системы землевладения. Государство предоставляло служилым
людям, преимущественно военным, поместья на срок их службы и на
определенных условиях. Впервые этот термин встречается в одной
из жалованных грамот 1470 г. Обширная раздача таких владений
145

Иваном III началась после завоевания Новгорода на вновь
присоединенных землях. То же самое делал его сын Василий III (1505—
1533) на псковских землях.
В состав поместья обычно включались земли, обрабатываемые
крестьянами (для людей из знатного рода 1500—3000 десятин, для
людей менее знатного происхождения 150—750 десятин), с
которых помещик собирал феодальную ренту (История земельных
отношений и землеустройства/Под ред. Н. В. Бочкова. — М.: Сель-
хозгиз, 1956.-С. 11).
Особенно широко стала практиковаться раздача поместий за
службу при Иване Грозном, впервые в российской истории
принявшем титул царя 16 января 1547 г. и царствовавшем до 1584 г.
Организация и развитие поместной системы землевладения
занимают все XVI столетие с пиком в 1550 г., когда в связи с
необходимостью укрепления армии и ее присутствия в Москве
правительство перевело из городов примерно 1000 человек
служилых людей и дало им поместья в Московском и соседнем с ним
уездах общей площадью 176 тыс. десятин (Готье Ю. В. Очерк
истории землевладения в России. — Сергиев Посад: Типография
И. И. Иванова, 1915. - С. 50-51).
Порядок предоставления поместий в то время был следующим.
До 15 лет каждый человек из дворянского сословия считался
«недорослем». Когда он достигал 15 лет, его «верстали в службу», и
он числился уже «новиком», но земли еще не получил. Обычно
проходило 2—3 года, и «новика наделяли окладом», то есть ему
давалось право на получение земельного участка в качестве
поместья. Если у такого человека уже было известное количество земли
в вотчинном владении, его поместный оклад соответственно
уменьшался.
Размер участка определялся исходя из чина и происхождения:
городовые чины получали меньше московских, последние —
меньше думных. Поэтому поместные оклады были весьма
различны, от нескольких десятков до нескольких сот десятин. Для
отдельных местностей эти оклады с течением времени повышались.
Так, в XVII в. его средний размер был выше, чем в XVI в.
Оклад представлял собой предел, выше которого служилый
человек не мог получать землю; обычно установленный размер
оклада фактически никогда не достигался. Служилому человеку
нужно было самому отыскать пустую землю в размере, не
превышавшем его оклад, притом непременно в том уезде, где он должен
был служить. После этого он подавал челобитную и только по
утверждении за ним поместья становился его владельцем.
Участок, которым в действительности владел помещик,
получил название дача. За служебное отличие ему давали прибавку к
окладу, соответственно увеличивалась и дача.
Кроме земельного дворянин получал еще и денежный оклад. У
городового дворянина он не превышал 9—10 руб. в год, у чинов
146

московских и думных — гораздо выше; оклады бояр достигали
200 руб. в год. Денежное жалованье не выдавалось аккуратно в
определенные сроки; оно служило своего рода наградой и
выдавалось через два-три года по особенным случаям (например, за
участие в войне). Служба продолжалась до тех пор, пока человек мог
служить; она прекращалась, когда раны, старость, увечья делали
ее невозможной. Для обеспечения в старости поступали таким
образом: если служилый человек не мог продолжать службу, но у
него был взрослый сын, то сына «припускали» к отцу, то есть
передавали ему отцовское поместье. Если дети «поспевали» в
службу, когда отец еще мог служить, то их верстали в «отвод», давая им
отдельные участки. Бездетный одинокий человек получал
известию часть своего прежнего поместья на «прожиток», которым и
владел до смерти. Верстание поместьем «в припуск» было первым
шагом к установлению наследственности поместий.
По записи 1550 г. служилые люди делились на три статьи с
поместными окладами в 200, 150 и 100 четвертей пахотной земли1.
Царским писцам, проводившим межевые действия,
приходилось в этот период не только вновь отводить поместья, но и
проверять отведенные ранее, чтобы изъять самовольно захваченные
земли (История земельных отношений и землеустройства/Под
ред. Н. В. Бочкова. — М.: Сельхозгиз, 1956. — С. 16).
Еще в XV в. в качестве единицы измерения земли на Руси была
установлена десятина. Землю мерили «хозяйственными»
десятинами (3200 кв. саженей), «сотенными» (10 тыс. кв. саженей) и др.
В дальнейшем наиболее распространенной стала десятина в
2400 кв. саженей. В одном из наказов писцам сказано: «Подобает
ведати, яко в Московском государстве дается писцам вервь мерная
в длину 80 сажен, в поперек 30, то есть тоже вервь. И в тех в обеих
вервьях по 2400 четверо угольных сажен, то есть добрые земли
севу в одно поле 2 четверти, а называется то десятина»2.
До конца XVI в. большинство российских крестьян были
свободными. Они владели своими землями, выплачивая князю (а
затем царю) посошную подать (соха — количество земли,
облагаемое податью). Землевладение свободных крестьян (их называли
черносошными, а их земли — черными) преобладало. Черные
земли находились, как правило, в общинном пользовании. Участки
пашни и сенокоса распределялись между отдельными дворами и
подлежали периодическому переделу. Пастбища использовались
сообща. При переделах угодий, особенно пашни, община
стремилась точнее учесть качество отдельных участков (как по
плодородию, так и по удаленности от селения) и наделять каждый двор
равноценной землей. Поэтому общинному землевладению были
1 Четверть — мера площади, равнявшаяся примерно 0,55 га.
2 Сажень —2,13 м, квадратная сажень — 4,537 м*. Таким образом, десятина в
2400 кв. саженей равнялась 1,095 га (двум четвертям).
147

органически присущи такие недостатки, как чересполосица,
мелко- и узкополосица, дальноземелье.
В XIII—XIV вв. крестьяне могли совершенно свободно
переходить от одного землевладельца к другому в течение всего года. В
1497 г. Иван III в «Судебнике», первом со времен Древней Руси
общегосударственном своде законов, установил определенный
срок такого перехода — осенний Юрьев день (26 ноября по
старому стилю). В течение XVI в. и особенно в начале XVII в.
государство начинает принимать все более строгие меры по
прикреплению крестьян к земле (вплоть до их розыска и принудительного
возвращения).
Большой удельный вес в Московском государстве занимало
монастырское и церковное землевладение. С развитием аппарата
центральной власти выделились также дворцовые и государственные
земли.
Дворцовые земли находились в собственности княжеской семьи,
соответствующие доходы шли на содержание двора великого
князя (царя). Напротив, доходы от государственных земель шли в
общегосударственную казну. На дворцовых землях велось большое
хозяйство. Так, в вотчинах царя Алексея Михайловича (1648—
1676) было около И тыс. крестьянских тягловых дворов. Кроме
того, к ним было приписано большое число дворовых крестьян,
выполнявших различные работы в царских усадьбах (История
земельных отношений и землеустройства/Под ред. Н. В. Бочкова. —
М.: Сельхозгиз, 1956. — С. 13).
Соотношение различных видов землевладений и
землепользовании в Московском царстве во второй половине XVI в. показано
в табл. 15. Из нее видно, что наличие тех или иных форм
землевладения и землепользования сильно зависело от природных,
исторических и территориальных условий. Однако в большинстве
освоенных и густонаселенных земледельческих районов ко второй
половине XVI в. стало явно преобладать поместное
землевладение, ставшее опорой царской власти и основой сложившегося к
тому времени земельного строя.
15. Виды землевладений и землепользовании во второй половине XVI в., %*
Район, уезды

Поместные

Вотчинные

Монастырские
и
церковные
Черные

Дворцовые

Царские

Прочие
Север
Обонежская пятина:
1565-1566 гг. 5,1
1582-1583 гг. 48,7
Прикамье
Казанский уезд 65,7
Свияжский уезд 17,6
Чердынский и Соликам- —
ский уезды
20,4
30,0
9,4
1,9
73,2 - - 1,3
18,5 2,7 0,1 -
81,2 -
36,1
24,9
44,4
8,2
148

Продолжение
Район, уезды
Центр
Московский,
Коломенский, Звенигородский
и Тверской уезды
Западное Полесье (кроме
Пскова)
Степь
Рязанский, Каширский,
Тульский, Епифановский,
Медынский, Орловский
и другие уезды

Поместные
44,3
91,3
80,1

Вотчинные
22,6
7,9

Монастырские
и
церковные
27,3
6,0
11,5
Черные
-
—

Дворцовые
4,7
1,4
—

Царские
-
—

Прочие
1,1
1,3
0,5
* Составлена по данным: Шулейкин И. Д. История русского землеустройства
(в материалах и документах). — М.; Л.: Сельхозгиз, 1930. — С. 17.
Наиболее освоенными и распаханными были дворцовые земли.
Как правило, они управлялись самыми предприимчивыми
людьми, привлекали наиболее трудоспособных работников и включали
лучшие участки земли (табл. 16).
16. Влияние вида землевладения на состав земельных угодий (по данным писцовых
книг, 1570-1590 гг.)*
Вил землевладения
Форма землевладения:
монастырская
поместная
вотчинная
черная крестьянская
дворцовая
Размер землевладения:
крупные
средние
мелкие
Структура угодий, %
пашня
16
21
29
41
49
33
28
50
перелог
84
79
71
59
51
67
72
50
* Шулейкин И. Д. История русского землеустройства (в материалах и
документах). — М.; Л.: Сельхозгиз, 1930. — С. 19.
Сравнительно эффективное использование черных земель
объяснялось заинтересованностью свободных крестьян в их
обработке, стремящихся обеспечить себя всеми необходимыми
средствами к существованию.
Уже к середине XVI в. землевладение, землепользование и
земельные отношения в России оказались сильно запутанными.
Отсутствовала ясность в количестве и качестве земель поместий и
вотчин, дворцовых, государственных, монастырских, церковных,
149

крестьянских земель; не были описаны и распределены обширные
земли, присоединенные к России в первой половине XVI в.
Необходимо было установить, кто, какими землями и на каком
основании владеет, какие площади можно предоставить служилым
людям, как пополнять казну за счет перераспределения земель.
С этой целью государство приступило к осуществлению
специального вида землеустроительных и земельно-учетных работ,
которые получили название писцовые межевания. Это был первый и
основной вид землеустроительной деятельности, организованной
государством и финансировавшейся из государственной казны.
Она отражала главное направление тогдашней земельной
политики — укрепление поместного землевладения.
Контрольные вопросы и задания
1. Как формировались земельные отношения в период возникновения
Древнерусского государства?
2. Какие виды разграничения земель существовали в Древней Руси?
3. Чем была вызвана необходимость межевания земель?
4. Назовите первые межевые знаки славян.
5. Перечислите виды землевладений, существовавшие в Русском государстве в
XV-XVI вв.
Глава 8
ПИСЦОВЫЕ МЕЖЕВАНИЯ (1550—1684 гг.)
1. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ.
ПОМЕСТНЫЙ ПРИКАЗ
Наведение порядка в использовании земель потребовало от
государства проведения специальных работ, которые получили
название «писцовые описания». Поскольку при этом осуществлялся
целый комплекс землеустроительных действий по учету земель,
установлению границ, оценке качества земель, правовому
оформлению участков, указанные действия можно назвать «писцовыми
межеваниями». Ведал ими Поместный приказ — специальное
учреждение центральной власти, образованное в царствование
Ивана IV (первоначально — Поместная изба)1.
Большинство историков сходятся в мнении, что приказы
выросли из аппарата дворцового управления, когда единичные пору-
1 Приказ — специализированное подразделение государственного аппарата в
России в XVI—XVII вв. (предвосхищающее последующие министерства),
ведавшее определенными делами. Основные приказы размещались на территории
Кремля. Главными из них были: Посольский, Поместный, Тайный, Аптекарский,
Печатного дела и др.
150

чения, дававшиеся княжеским служителям, стали заменяться
системой постоянных присутственных мест — «изб» или «приказов».
Их деятельность определялась уже не единоличной волей князя, а
законоположениями. Со временем стали возникать и развиваться
новые приказы общегосударственного значения, что было связано
с усложнением роли боярской думы в системе государственного
управления (Ключевский В. О. Курс русской истории. Т. 2. — М,
1957.— С. 339; Боярская Дума древней Руси. —М., 1902.—
С. 162).
По мнению А. К. Леонтьева, невозможно указать точную дату
создания не только Дворца, но и таких первых приказов, как
Казенный, Большой Разрядный. Разбойный, Поместный и др.
(Леонтьев А. К. Образование приказной системы управления в
Русском государстве: Из истории создания централизованного
государственного аппарата в конце XV —первой половине XVI в. —
М.: Изд-во МГУ, 1961. - С. 58-59).
Тем не менее исследования С. А. Шумакова, занимавшегося
историей Поместного приказа, указывают на то, что это ведомство
выделилось из Государственной казны и что «Поместный приказ
даже по выделении поместного ведомства в 7064 г. (1555—1556 гг.)
в особую Поместную избу, по крайней мере до 7076 г. (1568 г.), то
есть за годы правления... первых начальников, продолжает
сохранять связь с Казенным двором, и именно потому, вероятно, два
первых дьяка этой избы одновременно... продолжали по старой
памяти оставаться дьяками Казенного двора» (Там же. — С. 118).
В доказательство С. А. Шумаков ссылается на вкладную грамоту
В. Г. Слизнева на деревню Белкино и пустошь Климкову,
отданные Саввину Сторожевскому монастырю (1567 г.). Слизнев
обязался вкладную грамоту предъявить казначеям, а затем вписать ее
в книги у дьяков, сидевших в Поместной избе.
С. А. Шумаков считал, что уже с конца XV в. выделяются
особые дьяки, ведавшие поместными делами до выделения особой
Поместной избы из ведомства казначеев. Такими дьяками, по его
мнению, были Никифор Кобелев (конец XV в.), Труфан Ильин
(1523—1524 гг.), Василий Амирев (1529—1530 гг.), Третьяк Левон-
тьев (1546—1547 гг.), Василий Нелюбов (1550—1551 гг.). Как
признавал С. А. Шумаков, этот список «поместных» дьяков конца
XV — первой половины XVI в. далеко не полон и основывается на
весьма скудных сведениях немногочисленных источников.
Список этот может быть значительно пополнен, если в него
включить дьяков, которые «специализировались» главным
образом на делах, связанных с феодальным землевладением. Во второй
половине 80-х годов XV в. ими занимался дьяк Василий Третьяк
Долматов. В конце 80-х — начале 90-х годов он был дьяком в
боярском суде, в котором рассматривались земельные тяжбы между
феодалами, тогда же он вместе с Ф. Ф. Алабышевым описывал Бе-
лоозерский уезд. Его подпись имеется на подтверждениях жало-
151

ванных грамот, на докладных купчих грамотах, на подтверждении
несудимой грамоты, выданной вотчиннику. Одновременно с
Василием Долматовым и позднее (до начала XVI в.) вопросами
землевладения занимался Никифор Кобелев, дьяк Дворца. Имеется
прямое указание, что в 90-х годах он хранил у себя документацию,
касающуюся феодального землевладения.
В начале XVI в. к вопросам, связанным с управлением
феодальным землевладением, ближайшее отношение имели дьяки Боль-
дырь Паюсов и Лука Семенов. Оба они одновременно были
видными деятелями в области внешней политики. Б. Паюсов в 1504 г.
подписал ряд жалованных грамот Ивана III своим сыновьям на
села и города, а также межевые отводные грамоты на эти земли. В
1506 г. он же подписал ряд подтверждений ранее выданных
митрополичьей кафедре жалованных тарханно-несудимых грамот. В
эти годы Б. Паюсов, видимо, был дьяком Дворца. Другой дьяк из
Дворца Лука Семенов в 1509—1512 гг. подписал подтверждения
нескольких жалованных несудимых грамот (причем три из этих
грамот были подтверждены подписью Б. Паюсова всего за
несколько лет до этого — в 1506 г.). Но если Н. Кобелев и Б.
Паюсов имели дело прежде всего с привилегированным
монастырским землевладением, то Лука Семенов был первым из известных
нам дьяков начала XVI в., чья подпись была поставлена на имму-
нитетных грамотах, выданных светским феодалам (Там же. —
С. 123).
Необходимость в создании Поместного приказа стала
ощущаться с того момента, когда условное поместное землевладение
было использовано государством в качестве основы для создания
дворянского ополчения с одновременным распространением на
вотчинников обязанности военной службы. Создание поместного
войска было шагом вперед в развитии вооруженных сил России и
скоро доказало свое преимущество перед старой системой
организации вооруженных сил, представлявшей из себя механическое
соединение великокняжеского «двора» с «дворами» вассалов и
ополчением из горожан и крестьян.
Образование Поместного приказа происходит именно в то
время (середина XVI в.), когда перед правительством со всей
остротой встал вопрос о ликвидации разрыва между окладом и
дачей, и находится в общем ряду с другими мероприятиями,
проведенными в связи с реформами 50-х годов по укреплению армии.
Например, приговор 1556 г. об отмене кормлений и о службе
предписывал:
установить минимальный размер поместья (100 четвертей в
одном поле), с которого должен был выставляться один человек
на коне и в полном вооружении, а в дальний поход — с двумя
конями;
преобразовать «кормления» наместников в специальный
государственный налог — «кормленый окуп» и передавать его в спе-
152

Рис. 12. Поместный приказ. Миниатюра из рукописной книги XVII в.
циально созданные финансовые приказы — «четверти»; это
позволило правительству частично восполнить недостаток земли у
помещиков выплатой им за службу постоянного денежного
жалованья.
Ко второй половине XVII в. Поместный приказ по числу своих
дел, составу служащих и размерам принадлежащих ему
помещений стал весьма обширным учреждением. Заведуя в качестве
высшего судебно-административного места почти всеми делами о
земельных владениях в государстве, он имел в своем составе
несколько сот служащих, помещавшихся в особом здании Кремля в
15 саженей длины и 11 саженей ширины (рис. 12).
Через Поместный приказ предоставлялись земли служилым
людям в поместное владение. Он вел даточные (земельные) книги,
в которых записывалось, кому, где и за какую службу даны земли.
Здесь же осуществлялась регистрация перехода землевладений от
одного лица к другому, разрешались в высшей инстанции
земельные споры. В архиве Приказа сосредоточивались дела и
документы писцовых описаний.
Деятельность Поместного приказа распространялась не на всю
153

территорию государства, а лишь на центральную его часть. К
концу своего существования (начало XVIII в.) Приказ ведал 95
городами (уездами). Ему не были подчинены дворцовые земли (они
описывались из Приказа большого дворца) и крестьянские
(черные) земли, которые описывались писцами финансовых приказов
(четей).
В 30-е годы XVII в. Приказ провел большую работу по
описанию земель с целью восстановления прав дворянства на владение
землями, нарушенных в Смутное время. В 1646—1648 гг. Приказ
участвовал в переписи всего тяглого населения. Составленные им
переписные книги стали основой закрепощения крестьян. В
течение XVII в. Приказ приобрел и судебные функции (в частности,
занялся сыском беглых крестьян). Он также участвовал в переписи
1677—1678 гг. и в неудавшейся попытке нового описания земель в
80-х годах XVII в.
В начале XVIII в. деятельность Поместного приказа
значительно расширилась. Он был привлечен к сбору даточных людей в
армию (рекрутов) и денег (вместо них) на территории всего
государства; ему был поручен набор работных людей на постройку
Петербурга и на другие строительные работы; Приказ стал ведать
продажей соли на всей территории государства, кроме Сибири.
Руководил работой Поместного приказа «боярин со
товарищем» (заместителем) в чине «окольничего». Наличие бояр во главе
Приказа было необходимо при проведении каких-либо обширных
работ (переписи населения, описаниях земли). Так, в 1621 —
1629 гг. во время описания земель страны Приказ возглавляли
боярин князь Иван Борисович Черкасский, а затем боярин князь
Андрей Васильевич Сицкий. В 1647—1648 гг. во время проведения
переписи населения Приказ был временно подчинен боярину
князю Никите Ивановичу Одоевскому. В 1676 г. для руководства
очередной переписью судьей Поместного приказа был назначен
боярин князь Иван Борисович Репнин. В 1682 г. во главе Приказа
стал боярин князь Иван Борисович Троекуров, а в 1689 г. его
сменил боярин граф Петр Васильевич Шереметьев.
Канцелярией Приказа заведовали дьяки; некоторые из них
имели звание думных. Наиболее известные среди них: Новокще-
нов (1617—1620 гг.), Данилов (1635—1643 гг.), Елизаров (1646—
1664 гг.), Караулов (1665-1670 гг.), Дохтуров (1670-1676 гг.),
Иванов (1688-1709 гг.).
Самой многочисленной группой служащих в Приказе были
подьячие, которые делились на три разряда: старших, средних и
младших. В разное время их насчитывалось от 80 до 442 человек.
Все чины Приказа на общих основаниях могли иметь
поместные оклады. Кроме того, в зависимости от своих заслуг, звания и
продолжительности службы они получали денежное жалованье.
Заседания в Поместном приказе проводились ежедневно, за
исключением праздников, по два раза в день: утром 5 ч и вечером
154

5 ч, За неявку на службу, ошибки в делах, а в особенности за
взятки и пристрастные решения дел виновные служащие подвергались
строгим наказаниям: от денежного штрафа до битья кнутом перед
зданием Приказа.
Канцелярия Приказа, управляемая дьяками, делилась на столы
(отделы), а столы — на повытья (подотделы). Приказный стол
предназначался для внутреннего управления самим Приказом. В
Вотчинном столе велись дела о вотчинах. Имелось четыре
поместных стола, где велись дела поместные. Кроме того, имелся стол
для дел о выморочных имениях. Поместные столы назывались:
Московский, Псковский, Владимирский и Рязанский. К каждому
повытью стола приписывались дела по нескольким городам. Всего
к каждому столу было приписано от 15 до 38 городов.
Первая специальная землемерная школа в России возникла
при Поместном приказе. К началу XVIII в. она насчитывала уже
до 400 подьячих. Школа существовала с 70-х годов XVII в.; в
разные годы в ней обучалось от 35 до 100 человек. Учащиеся были
разделены между столами (отделами) Приказа и прикреплены к
стоявшим во главе их опытным подьячим. Обучение продолжалось
от 2 до 3 лет в зависимости от уровня предыдущей подготовки.
В школе изучались математика, грамматика, сошное письмо
(включавшее землемерное дело, технику оценки качества земель,
расчет площадей), черчение, картография. Имеются также данные
06 открытии в 1698 г. в Москве при Пушкарском приказе школы
«цифири и землемерия», где также изучалось землемерное дело
[Никонов А. А. Спираль многовековой драмы: аграрная наука и
политика России (XVIII—XX вв.). — М.: Энциклопедия
российских деревень, 1995].
Порядок организации работ в Поместном приказе был
следующим. На поступавших в Приказ прошениях по земельным делам
дьяки немедленно делали надпись о том, что надлежало
исполнить подьячим, чтобы подготовить дело к слушанию. Подьячие
также немедленно должны были выписать и подклеить к
прошению все справки по делу, включающие все сведения о землях и
владениях из межевых, писцовых, отказных и других документов
архива Приказа, а также все относящиеся к делу статьи Уложения
и указов, все показания просителей, донесения по делу местных
воевод и вообще все то, что относилось к делу, разъясняло и
определяло его.
Затем дело слушалось присутствием (по типу современной
коллегии) Приказа, и по нему принималось решение (приговор),
излагаемое по склейкам бумаг дела, которое имело вид так
называемого «столбца», иногда в несколько аршин длины. Исполнение по
приговорам Приказа обыкновенно поручалось местным воеводам,
которые о своих действиях по исполнению приговора доносили в
Приказ.
Подготовка дел к слушанию и постановление по ним пригово-
155

ров производились в Приказе необычайно быстро. Задержки
случались лишь в тех случаях, когда нужно было осветить дело
дознанием на месте, что при тогдашних путях сообщений не могло
делаться скоро.
По законам Уложения 1649 г. на межевание спорных земель от
Поместного приказа надо было направлять нарочных
(командируемых) межевщиков из дворян или давать указания о таких
межеваниях местным воеводам или старостам.
Однако в то время воеводы чаще всего посылали на эти работы
своих подчиненных «служилых» людей из числа городовых
дворян, пушкарей, подьячих и других грамотных людей. По Указу
1682 г. на межевание всяких земель было велено посылать от
Поместного приказа исключительно стольников, дворян московских
и стряпчих, но вскоре по Указу 1688 г. вновь было разрешено
кроме нарочных межевщиков Поместного приказа отправлять на
межевание местных воевод и губных старост. Выдвигалось лишь
одно непременное условие — чтобы воеводы сами ездили на
место, а не посылали от себя городовых дворян и подьячих, как это
практиковалось ими ранее.
Таким образом, во второй половине XVII в. в составе
государственных землемеров были лица преимущественно из средних
чинов — стольников и дворян московских, имевших права почти на
одинаковый поместный оклад, а именно: «в Московском уезде на
100 четв., да в диких полях стольники на 350 четв., а дворяне
московские на 300 четв.». Денежное жалованье этих лиц также было
почти одинаковым.
В указах о жалованьи стольники и дворяне московские всегда
помещались в одну статью. Так, например, в 1660 г. им было дано
по 20 руб., в 1661 г. — по 30 руб., в 1664 г. — по 15 руб., в 1667 г.
они получили одинаковую добавку по 12 руб. к прежнему
жалованью. Надо заметить, что придачи к окладам тогда давались
служилым людям весьма часто и нередко значительными для того
времени суммами.
По данным И. Е. Германа, кроме поместных и денежных
окладов, получаемых по чинам государственной службы, писцы во
время своих межевых командировок получали еще с владельцев
устраиваемых земель подводы (не менее 8), по гривне со 100 четв.
обмежеванных земель на канцелярские принадлежности,
кормовые деньги. В 1680, 1681, 1684 и в последующие годы давали по
одной деньге (0,5 коп.) с 1 четв., а в 1683 г.— по гривне в день.
Ранее писцы взимали с владельцев корм натурой по особому
расчету и при производстве межевания квартировали бесплатно у
землевладельцев.
Помощниками писцов были «старые» подьячие Поместного и
иных приказов, а иногда и подьячие городовые. Поместный
оклад их был 60 четв. в диких полях, а денежное жалованье весьма
различным; так, подьячие Поместного приказа могли получать
156

от 1 до 45 руб. в год, а городовые получали 10, 7 или 5 руб. в год.
Однако те из них, которые посылались на межевание,
принадлежащие «старым» подьячим, получали: городовые — 10 руб., а
приказные — не менее 12 руб. в год.
Во время межевых командировок они получали 2 подводы и
кормовые деньги (по 1 деньге с 1 четв. межуемых земель), но на
всю писцовую партию (включая стрельцов). В 1683 г. подьячим и
прочим низшим служащим писцовой партии было указано давать
суточное содержание по 10 денег в день на всех, но эта система
продержалась только один год.
Наиболее употребительным наказанием для подьячих за
преступления и проступки по службе был кнут (Герман И. Е. История
русского межевания. — 3-е изд. — М., 1914. — С. 118).
Если отследить фамилии постоянно работавших писцов и
подьячих по уцелевшим писцовым книгам второй половины XVII в.,
можно сделать вывод, что многие из них работали в одном и том
же уезде, иногда переезжали из одного города в другой, но, как
правило, продолжали заниматься межевым делом.
Содержание писцовых межеваний в разные годы определялось
специально утверждаемыми государством наказами (своего рода
инструкциями по производству межевых работ).
2. СОДЕРЖАНИЕ И РОЛЬ ПИСЦОВЫХ МЕЖЕВАНИЙ
Основным видом землеустроительных работ, проводившихся
государством через Поместный приказ, стали писцовые
межевания. Работы начались с 1551 г., когда Иван Грозный в послании
к Стоглавому Собору (общецерковному собранию Московского
государства) писал о том, что он «приговорил семи писцов
посла™ во всю свою землю писати и сметити...». А позже, в 1556 г.,
в специальном положении о государственной службе повелел «в
поместьях землемерием уверстати и учинити коемуждо что
достойно...» (История земельных отношений и землеустройства/
Под ред. Н. В. Бочкова. — М.: Сельхозгиз, 1956. — С. 14).
Работы велись на основе «писцовых наказов» — специальных
документов о порядке проведения описаний. В них
предписывалось:
осуществить записи о землях поместных и вотчинных, сел и
деревень по видам и землевладениям (бояр, окольничих, стряпчих,
дворян, иноземцев, монастырских, церковных и др.),
одновременно описать население и его занятия (количество дворов в каждом
селе, поименно людей в них, наличие заброшенных дворов,
занятость людей);
сверить наличие земель по ранее выданным документам на
право владения (государевым грамотам, выпискам из писцовых
книг, купчим, отделыциковым или отказным записям и др.) с
157

фактическим использованием земель на основании описаний и
обмеров, показаний свидетелей из местных людей; установить
законность землевладения и изъять в пользу государя с
последующий раздачей сокрытые или незаконно используемые участки
(при отсутствии документов или при опустении деревень
определять принадлежность земель владельцу путем опроса людей,
проживающих поблизости);
описать земли с подразделением по видам угодий (пашня,
покосы, леса и т. д.), по качественному (лучшие, средние, худшие) и
культуртехническому состоянию (пашня, заросшая лесом и
кустарником; пятилетние и более давние перелоги; чистые перелоги),
а также по видам хозяйственного использования (указывать,
например, «где, под какой деревней имеется рек, озер, прудов,
мельниц, рыбных ловель, бобровых гонов, всяких угодий», сколько и
на каких покосах, на скольких десятинах и по скольку копен с
десятины сена ставится и т.д.);
разрешать земельные споры на меже.
Описания проводились писцовыми партиями (комиссиями),
которые направлялись Поместным приказом из Москвы в
отдельные города и округа. Они состояли из старшего писца (дьяка) и
его помощников (подьячих). Местный воевода выделял в
распоряжение партии отряд стрельцов от 5 до 15 человек.
Из истории известны также названия «дозорщиков» и
«мерщиков», участвовавших в писцовых описаниях. Первые занимались
проверкой, исправлением и дополнением уже произведенных
ранее описаний, вторые обмеряли земли.
Одной из главных задач писцовых описаний был раздел земель,
то есть установление границ (меж) между землевладельцами и их
описание. В одном из наказов писцам, относящемся к середине
XVII в. (ст. 29 Писцового наказа 1622 г.), указано: «А которые
бортные леса и деревни, и починки, и пустоши, и селища, и займища
сошлись с поместными землями, с пашнями и с покосами и со
всякими угодьями, хотя будет в которых ныне и спору нет, те
бортные земли с поместными и вотчинными землями размежевать и
межу чинить и на межах велети ямы покопати и грани потесати и
в книге имянно межи их велеть писать по межам, чтоб впредь меж
их в землях споров не было» (Шулейкин И. Д. Истории земельных
отношений и землеустройства. — М.; Л.: Изд-во колх. и сов. лит.,
1933.-С. ИЗ).
Если межевание, и особенно его юридическая сторона, долгое
время не слишком интересовало правительство, то к концу XVII в.
межевание вместе с поземельно-устроительными задачами
становится главным элементом писцовых описаний.
Раньше размежевания производились по инициативе
землевладельцев и без участия властей. Но в случаях споров между
владельцами, при разделах имений, выделах и отводах новых земель
помещикам или вотчинникам размежевание, а также установление
158

или восстановление границ происходили при участии писцов. Эти
последние либо сами производили нужные действия, либо
записывали в соответствующие книги соглашения владельцев.
Постепенно случайные и разрозненные действия по межеванию
превратились в важнейшую задачу писцовых описаний. Так, в Наказе
1622 г. уже имеется целый ряд статей, посвященных этому: «А тем
помещикам и вотчинникам... кому у кого доведется выделять
пашни... и отделять новым помещикам... и они б однолишно те
поля меж себя поделили сами по четвертям на колько четвертей в
котором поле пашни, к которому полю доведется и межи меж себя
сами ж учинили и ямы докопали и грани поклали, чтоб впредь
меж их споров в землях не было, да те межи написать на список и
руки свои к тому списку приложить» (ст. 20).
В Наказе явно указывается, что писцовые описания — это
важная задача, которую государство через Поместный приказ и
писцов этого ведомства берет на себя: «А которые дети боярские
писцам скажут, что им меж себя самим делить и размеживать немоч-
но, и писцом... те поместья размежевать и на списки межи писать,
да те списки межевые велеть присылать к себе, а писцом по тем
спискам межи писать в книги письма своего» (ст. 21).
Обязательное размежевание и установление границ
предписывались в случаях наделения поместий вспомогательными
угодьями, когда этим создавались разбросанность и чересполосность, а
также в случаях разверстания чересполосных дач: «И кому через
чьи земли к которым селам и деревням и от чьих сел и деревень
сколько десятин лесу и сел придадут и писцам то все написать в
книги подлинно порознь, да разъезды и межи в тех землях, в
которых местах, у которых угодий убавят и к которым местам которые
угодья прибавят чинить межи, а на межах велети ямы копати и
грани потесати и в книги писать подлинно, чтобы впредь в лесах и
в покосах и во всяких угодьях и в бортных угодьях ни у кого, ни с
кем споров не было» (ст. 17).
Уже во время писцовых межеваний описания стали впервые
дополняться графическими изображениями местности,
выполняемыми (в связи с отсутствием геодезических инструментов) очень
схематично. Так, в 1556 г. был составлен Писцовый наказ с
приложением «земельных начертаний». В первой половине XVI в. в
России были проведены первые картографические работы: составлена
первая карта, изображающая Московию, а также карта
Московского государства с частью Сибири и Татарии. Чуть позже была
написана первая русская «геометрия» (геодезия), имевшая
название «Книга, именуемая геометрия, или землемерие радиксом и
циркулем, глубокомудрая, дающая легкий способ измерять места
самые недоступные, плоскости, дебри» (Варламов А. А., Хисма-
туловО. Т., Левин Б. Г. Земельный кадастр субъекта
Федерации. — Пермь: Денор, 1997. — С. 31).
Для того чтобы иметь достоверные сведения о всей земле, осу-
159

ществлялись сплошные описания писцами территории
государства в целом. Эти работы назывались валовыми описаниями или
валовыми межеваниями; они были проведены в XVII в. До этого
времени были известны лишь валовые писцовые описания 1592 г.;
по царскому указу от 1597 г. землевладения, записанные в
писцовых книгах 1592 г., признавались бесспорными.
В начале XVII в. из-за неурядиц Смутного времени
произошли большие изменения в землепользованиях; многие земли
незаконно приобретались и расхищались. В 1622 г. был издан указ о
сыске поместных окладов (земель), полученных в Смутное
время, по которому были произведены описания большей части
земель России, однако в 1626 г. здание Поместного приказа
сгорело со всеми документами и архивами. Поэтому к середине
XVII в. писцовые описания были начаты вновь. Большое
значение при этом имело Соборное уложение 1649 г. — первый свод
законов России, где межевание признается как самостоятельное
юридическое действие. В этом документе были названы два
основных вида межевания:
спорное и бесспорное межевание земель, еще не межеванных
писцами;
спорное и бесспорное восстановление межевых знаков.
В уложении устанавливались меры взыскания за порчу
межевых знаков, нарушение границ землепользования и незаконное
пользование землей, неправильные действия межевщиков при
спорных межеваниях. Определялся порядок отвода и раздела
поместий, разрешения земельных споров (земельного суда),
установления и восстановления границ.
Для межевания поместий, еще не межеванных писцами,
предписывалось «...давать Государевы межевые грамоты и с писцовых
книг выписи и велеть по тем выписям те их поместья и вотчинные
земли межевать с окольными людьми и согорожильцами, и на
межах велеть ямы копать и столбы ставить, и грани тесать, и всякие
признаки чинить, чтобы впредь ни у кого ни с кем в поместных и
вотчинных землях спору не было».
Взыскания за порчу меж, насильственное завладение землями
и неправильные действия межевщиков определены в уложении
так: «...кто писцовую межу испортит и столбы вымечет или грани
высечет, или ямы заровняет, или землю перепашет, а по суду и
сыску про то сыщется допряма, и тех людей на спорных межах
бить кнутом нещадно, вкинуть в тюрьму на неделю, а истцу на
нем взять за каждую грань по пяти рублев. А буде кто послан
будет межевать спорную землю и разведет не по правде, для своей
корысти, и в том на него будут челобитчики и сыщатся про то
допряма, что он в том деле учинил неправду и ему за то
воровство учинить жестокое наказание, велеть ему бить кнутом по
торгам, а спорную землю велеть развести иному кому, чтобы в той
земле у смежных помещиков и у вотчинников впредь спору не
160

было» (Герман И. Е. История русского межевания. — М., 1902. —
С. 85).
Межевые работы, проведенные в России в соответствии с
Соборным уложением 1649 г., навели определенный порядок в
землевладениях и землепользованиях, однако окончательно не дали
ясности в использовании земель и не закрепили всех прав
помещиков на землю. Для решения этих задач в период с 1680 по
1686 г. по наказам писцам 1680, 1683, 1684 гг. было осуществлено
новое валовое писцовое описание земель России.
Межевание велось от уездных городов, постепенно
распространяясь по волостям; границы землевладений устанавливались в
натуре (на местности). Для обозначения границ (меж) применялись
столбы, деревья с тесаными гранями, рылись ямы, вырубались
просеки, использовались также межники и границы живых
урочищ.
Длина граничных линий выражалась в саженях. Площадь
пашни измерялась в десятинах во всех трех полях (имевшихся при
трехпольной системе хозяйства) и пересчитывалась потом в
четверти для раскладки поземельного налога. При измерении
больших лесов достаточно было определить длину и ширину их в
верстах и саженях.
Инструментами для измерения земель служили трехаршинная
сажень (2,13 м) и мерная веревка.
Записи осуществлялись в писцовых книгах. С технической
точки зрения производилось только описание земель без
изображения на бумаге землевладений и землепользовании в виде
чертежей или планов. Это объяснялось тем, что в то время в России
практически не было лиц, знакомых с правильными
геометрическими приемами и сложными землемерными инструментами
(рис. 13).
Во второй половине XVII в. в разные годы на места выезжало
различное число межевых (писцовых) партий.
В 1650 г. в 12 городах работали 13 партий, в 1665 г. в 3 городах
межевали 3 партии (последний год войны с Польшей), в 1675 г. в
11 городах — 15 партий, в 1685 г. в 52 городах — 62 партии (валовое
межевание), в 1695 г. в 9 городах — 9 партий, в 1700 г. в 8 городах
работали 8 партий.
В Московском уезде, наиболее часто межевавшемся, число
межевых партий составило: в 1680 г.— 37 (валовое межевание), в
1681 г. — 9, в остальные годы — от 1 до 7 партий, за исключением
1654—1658 и 1695 гг., за которые (по уцелевшим писцовым книгам
Московского уезда) данные по межеванию отсутствуют.
О продолжительности валовых межеваний городов можно
судить по следующим примерам.
Валовое межевание Новгорода продолжалось с 1683 по 1686 г.,
то есть 4 года, и производилось 9 различными партиями. В 1683 г.
работали две партии: одна — в Бежецкой пятине на землях Ивер-
161

'фуги"* 0€ ОъТТ Jyfrn о «1.СЧ,
Сл т-» »TVt» в ал^.. (У?- ct-t .«'or ^}*e}(r3t
и
Q/b
Уош еал« о
T
О&ЧГ.уП *c*2*.<Jb С.^М^щ
S3
ттл fua' i » о fy
Рис. 13. Страницы Писцовой книги Дорогобужского уезда, 1671 г.
ского и Юрьева монастырей, а другая — в Шелонской пятине на
ее поместных и вотчинных землях. В 1684 г. работали три партии:
одна — в Обонежской пятине в вотчинах Тихвинского монастыря,
другая — в Шелонской пятине на землях дворцовых и оборочных
сел, деревень и пустошей, а третья — в Деревской пятине на
ямских и монастырских землях. В 1685 г. также работали три партии:
одна — в Вотцкой пятине на ямских, митрополичьих,
монастырских, церковных, поместных и вотчинных землях, другая — в
Шелонской пятине в посадских, ямских, монастырских и
архиерейских землях, третья — в Деревской пятине в митрополичьих,
монастырских, поместных, вотчинных и пустых землях. В 1686 г.
работали две партии: одна домежевывала Деревскую пятину, а
другая — Бежецкую в ее церковных, государевых, монастырских,
поместных и вотчинных землях. Писцовые партии ежегодно
менялись, за исключением одной — стольника князя Белосельского,
который межевал здесь в 1685 и 1686 гг.
Валовое межевание Коломны велось в 1684, 1685 и 1686 гг. од-
162

ной и той же писцовой партией стольника Е. Н. Хрущева с
подьячим И. Барановым. Были обмежеваны поместные, вотчинные и
посадские земли в Б. Викулинском стане, дворы и усадьбы
пушкарей в городе, дворы Коломенских пушкарей, воротников,
приставов и казенных кузнецов и т. д.
По свидетельству В. Н. Татищева (1686—1750), опубликовавшего
первый научный труд по отечественной истории, некоторые писцы
не знали грамоты, а многие из них небрежно выполняли свои
обязанности. В своей работе «О скудности и богатстве» И. Т.
Посошков говорил о писцовых межеваниях: «А сие весьма неправо
деется: писцы и переписчики и дозорщики пустоши и жилыя деревни
как коя слывет именно, пишут, и колико в коем урочище
четвертая пашня и сенные покосы, пишут же и пяшучи, не то-б, чтобы
ее смерять, но и глазами не видав, пишут все по крестьянским
сказкам, и в иной пустоши напишут четвертей 50 в поле, а в дву
потомуж. И егда кто станет сеять, ажио во всех трех полях толико
не высеет. А в иной пустоши, видел я, написано 6 четвертей, а
высевается ржи в одном поле по 20 четвертей, а лесу будет больше
трех верст. И в таком расположении только одна смута. И всякой
деревне и пустошам мера, да прозвание, и при какой признаке та
земля, или с какою землей смежная, ничего того не пишут, и
разделения межам совершенно не чинят. И от того многое множество
ссор и убийств чинятся. И иные, забыв страх божий, взяв в руки
святую икону, и на голову свою положа дерницу, до отводят
землю, и в таковом отводе смертне грешат; и много и того случается,
еже отводя землю и неправдою межу полагая, и умирали на меже»
[Шулейкин И. Д. История русского землеустройства (в
материалах и документах). — М.; Л.: Сельхозгиз, 1930. — С. 64].
Тем не менее писцовые описания принесли большую пользу
государству и имели все признаки землеустройства. При их
составлении писцы старались уничтожить чересполосицу, не
устанавливать новых въездов в чужие леса, а озера и места для рыбной
ловли, еще не отданные никому в дачу (пользование), передавать
только тем владельцам, внутри земель которых они находятся.
Существовали также правила отвода и размежевания земель,
размещения новых дорог, которых они старались придерживаться.
Контрольные вопросы и задания
1. Расскажите, как возникло первое землеустроительное учреждение в России.
2. Чем занималась землеустроительная служба России в XVI—XVII вв.?
3. Какие землеустроительные работы проводились на основе «писцовых
наказов»?
4. Как назывался первый свод законов России, где межевание признается как
самостоятельное юридическое действие?
5. Какие инструменты использовались при осуществлении писцовых
межеваний? Почему в то время не применялись планы местности?
163

Глава 9
ПЕТРОВСКОЕ И ЕЛИЗАВЕТИНСКОЕ МЕЖЕВАНИЯ
(1684—1761 гг.)
1. РЕФОРМЫ ПЕТРА I В ЗЕМЛЕВЛАДЕНИИ И МЕЖЕВАНИИ
С 1678 г. посошная подать (поземельный налог) в России была
заменена подворным налогом, а в царствование Петра I (1682—
1725) введена подушная подать. Одновременно с отменой
поместного налога уничтожалась старая служебная система Московского
царства, основанная на обязанности поместного дворянства нести
службу за право пользования землей. С переходом при Петре I к
постоянной армии она потеряла всякий смысл. Государство
перестало выделять поместные оклады, заменив их денежным
жалованием. Указ «О единонаследии» от 23 марта 1714 г. полностью
ликвидировал различие между вотчинами и поместьями,
объединив их под общим названием «недвижимая собственность» или
«имение».
Всеми этими мерами значение Поместного приказа сильно
уменьшалось. Государственное межевание, предпринимавшееся
раньше для устройства дач, потеряло свою роль, а введением
подушной подати оно лишилось и финансового значения. Его
заменили ревизии и переписи населения. Поэтому в 1721 г. сам
Поместный приказ был заменен Вотчинной коллегией (Кавелин С. П.
Межевание и землеустройство. Теоретическое и практическое
руководство. — М.: Изд. м-на «Правоведение» И. К. Голубева,
1914.-С. 10).
Таким образом, можно считать, что Поместный приказ —
главное межевое учреждение России допетровских времен —
просуществовал практически без изменений более 150 лет. К Вотчинной
коллегии, равноправному с другими коллегиями центральному
учреждению, перешли его функции, связанные с дворянским
землевладением. В качестве отделений Вотчинная коллегия
имела в Москве и Петербурге Вотчинную контору, в 1740—1763 гг. —
Крепостную контору, а в 1765 г.— первой половине 1770-х
годов — Вотчинный департамент при Слободской губернской
канцелярии.
Подведомственность, структура и порядок деятельности
Вотчинной коллегии определялись Генеральным регламентом от
28 февраля 1720 г., именными и статскими указами за 1728—
1768 гг., штатами от 24 февраля 1725 г. и 15 декабря 1763 г., а также
Манифестом от 15 декабря 1763 г. Возглавляло коллегию
присутствие, куда входили в разное время от 3 до 14 человек, в том числе
президент, вице-президент, прокурор, советники, асессоры.
Канцелярия — исполнительный орган коллегии — насчитывала
в разное время от 79 до 209 служителей (секретарей,
регистраторов, протоколистов, канцеляристов, подканцеляристов, архивари-
164

усов). До начала 60-х годов она состояла из четырех
унаследованных от Поместного приказа поместных столов, деливших между
собой по территориальному признаку оформление поземельных
дел, а также стола межевого правления, который ведал текущими
вопросами межевания, и нескольких столов, осуществлявших
канцелярские функции.
В начале 60-х годов столы были заменены экспедициями,
число которых доходило до 10.
Вотчинная коллегия осуществляла ведение «неспорных дел»:
разрешение и утверждение прав на все виды земельных владений
на основе купли-продажи, заклада, передачи по наследству,
обмена и других земельных сделок, которые никем не оспаривались;
ведение «спорных дел»: установление путем следствия и суда
поземельных прав, оспариваемых друг у друга различными
владельцами; хранение документов Поместного приказа и текущего
делопроизводства, выдачу по этим материалам выписок о земельных
дачах; межевание частных земель по желанию владельцев;
хранение межевых планов и книг вплоть до учреждения в 1768 г.
Межевого архива; регулирование землевладения во всех российских
губерниях.
В связи с переводом Поместного приказа в 1715—1717 гг. в
Петербург в Москве была образована Вотчинная контора,
перемещенная затем в Петербург. Структура ее была примерно той же,
что и Вотчинной коллегии: присутствие (1—3 человека),
канцелярия (1—30 человек) и около десятка нижних чинов. Контора
осуществляла ведение всего комплекса подведомственных
Вотчинной коллегии поземельных и межевых дел.
В царствование Петра I, всецело занятого решением
политических задач, началось усовершенствование приемов межевой
техники.
Появляется «геометрическое межевание», прежде неизвестное.
Во время писцовых межеваний (XVI—XVII вв.) измерение линий
по границам участков производилось редко, а измерение углов
между линиями вообще не было известно. Площади определяли
обычно по четвертям (единицам измерений объемов) высеваемого
зерна, по копнам скашиваемого сена и другими косвенными
путями. Линейными мерными приборами были веревки.
Для определения площадей участков применялись не всегда
верные правила. Так, площадь трапеции определяли как
произведение полусуммы оснований не на высоту, а на одну из боковых
сторон; площадь всякого треугольника — как произведение
половины меньшей стороны на одну из других сторон; площадь
неправильного четырехугольника — как произведение полусумм
противоположных сторон (Маслов А. В., Ларченко Е. Г., Гордеев А. В.
и др. Геодезия. Ч. 1. — М.: Недра, 1964. — С. 6).
Постановке техники измерений на научную основу
способствовало издание в 1703г. «Арифметики» Л.Ф.Магницкого, со-
165

держащей первоначальные сведения о методах практической
геометрии, а также книги «Геометрия словенски землемерие или
приемы циркуля и линейки», впервые напечатанной гражданским
шрифтом в 1708 г.
Мероприятия Петра I, связанные с заселением Ингерманлан-
дии, составление карты России и генеральное межевание
производились уже на основе новой геодезической техники измерений.
Веревки были заменены металлическими цепями, а для
измерения углов стали применять астролябию и буссоль.
В 1715 г. начались картографические работы по созданию
общей (генеральной) карты России и партикулярных карт на
отдельные губернии страны; они продолжались до середины 40-х годов.
В результате были получены картографические материалы на 4
губернии, а также на Енисейскую провинцию, крепости по реке
Иртышу, полуостров Камчатку, 4 уезда и 5 городов в азиатской
части страны. Масштаб уездных планов составляли 10 верст в
одном дюйме, то есть 1 : 420 000 (История земельных отношений
и землеустройства/Под ред. Н. В. Бочкова. — М.: Сельхозгиз,
1956.-С. 22).
Съемочные работы велись расходящимися от главного города
радиусами вдоль больших дорог до уездной границы, где и
заканчивались. Направление хода определялось буссолью, а линии
измерялись мерной цепью. Все объекты местности отмечались на
абрисе на основании засечек по буссоли с измерением расстояния.
Положение отдельных точек (координаты) устанавливалось
астрономическим путем с применением квадранта.
В дальнейшем каждый геодезист наносил на специальные
листы бумаги сетку меридианов и параллелей и, по данным абриса,
города, села, деревни, дороги, реки, озера, леса, поля, луга и
другие объекты местности. Затем карты отсылались в Сенат, где их
сводили в атлас и готовили к печати (Хлыстун В. Н., Пальчиков
Ф. И. Земельные отношения и землеустройство. — М.: Колос,
1956.-С. 64).
Эти работы закончились только 25 лет спустя после смерти
Петра I. В результате были составлены первый в истории
государства Атлас земель России, планы Москвы и Петербурга (1731 —
1739 гг.).
Лица, получившие образование в межевой школе, также были
привлечены к межеванию Ингерманландии. Обширная раздача
этих земель, начатая в 1712 г. с целью заселения их русскими
колонистами и укрепления границ государства, потребовала
проведения сплошного межевания.
В работах по межеванию, начавшихся в 20-е годы XVIII в.,
участвовали первые российские геодезисты из Адмиралтейства —
выпускники школы математических и навигационных наук.
Инструкция о производстве технических работ при Ингерманландском
межевании требовала производить съемки местности на основе уг-
166

ломерной съемки астролябией. Ландкарты (планы) составлялись
как на большие территории (дачи), так и на отдельные имения.
Межевание шло очень медленно.
Кроме этих чисто технических работ в первой половине
XVIII в. производились межевые действия, но лишь по просьбе
частных лиц по законам Соборного уложения и правилам
Писцового наказа 1684 г. Эти работы из-за их дороговизны были весьма
мало распространены.
В целом государственное межевание в России после 1686 г.
приостановилось на весьма длительный срок —более чем на
70 лет, вплоть до издания Инструкции межевщикам 1754 г. Тогда
при Елизавете Петровне было предпринято новое
государственное межевание; оно продолжалось до самой смерти императрицы,
но успеха не имело.
2. ЗЕМЛЕМЕРИЕ И МЕЖЕВАНИЕ В ПРАВЛЕНИЕ
ЕЛИЗАВЕТЫ ПЕТРОВНЫ
Уменьшение объемов межевых работ, связанное с
ликвидацией поместной системы, привело к росту земельных беспорядков.
В царском указе 1731 г. отмечалось: «Многие... земли прежде
были не межеваны, а которые и были межеваны, тех межи и
грани через многие прошедшие годы попортились и ямы
заровнялись, отчего непрестанно происходят ссоры и драки, и смертные
убийства...».
Вновь возник вопрос о необходимости проведения сплошного
или валового межевания, которое было начато в царствование
Елизаветы Петровны (1741 — 1761). Только в мае 1754 г. была
утверждена Инструкция межевщикам. При производстве работ
впервые юридическая сторона дела была строго отделена от
технической: межевщик ведал юридической частью дела, а
состоящий при нем геодезист производил измерение земель и составлял
межевые акты. Для сохранения результатов межевания
составлялись полевая межевая записка, межевой журнал, межевая книга и
межевые планы. Были введены усовершенствованные приемы
измерения и инструменты (астролябия и мерная цепь).
С межеванием по инструкции 1754 г. связано и возникновение
в России первых специализированных учреждений,
занимающихся исключительно этой работой. При Сенате была образована
Главная межевая канцелярия, в Москве — губернская межевая
канцелярия. Непосредственную работу проводили межевые
конторы и межевые партии.
Основные задачи межевания заключались в следующем:
произвести ревизию всех земель с целью проверки прав на
владение;
осуществить «редукцию», то есть вернуть в пользу государства
167

земли, на которые их владельцы не могли представить
оправдательных документов (так называемые примерные земли).
Примерными землями государство могло распоряжаться
различными способами: отбирать в казну, оставлять у их владельцев,
юридически закрепляя их права, принудительно или по
взаимному согласию («полюбовно») перераспределяя между несколькими
землевладельцами. Прецеденты такого рода уже имелись в
российской истории.
В ходе межевания 1754 г. был выдвинут принцип: каждый
должен владеть лишь той землей, которая принадлежит ему по праву.
Общее и чересполосное землевладение уничтожалось
принудительно даже при бесспорном владении; этим обеспечивалось
создание компактных участков, находящихся у конкретных
землевладельцев.
Юридическая сторона государственного межевания в
инструкции 1754 г. была разработана прекрасно. В ее основу были
положены лучшие правила о межевании по Соборному уложению
1649 г. и Писцовому наказу 1684 г., а также решения судебных
органов по спорным делам о землях. По правилам этих межеваний
предписывалось измерять румбы граничных линий и составлять
планы на все обмежеванные дачи.
Межевание по инструкции 1754 г. предполагалось валовым или
генеральным, то есть общим для всего государства. Оно
производилось по инициативе правительства и не зависело от желания
владельцев. В результате этого межевания каждое землевладение в
отдельности должно было быть закреплено за владельцем
технически и юридически.
Инструкция 1754 г. давала межевщику неограниченную власть.
Рассмотрение и утверждение прав на землю, определение границ
имений и их закрепление на местности доверялись не Вотчинной
коллегии (законной наследнице дел Поместного приказа), а
служащему исполнительной власти.
Межевщик делил, продавал остававшиеся за наделами
примерные земли, при доносах об умышленной порче меж он сам
проводил розыск и без суда брал с виновных штраф по 100 руб. за
каждый испорченный граничный знак. При сопротивлении
межеванию он являлся в поместье (вотчину) с вооруженной
командой от ближайших полков и самовластно наказывал и штрафовал
виновных. За убийство межевщика была предусмотрена смертная
казнь.
По проведенным работам межевщик давал Вотчинной
коллегии лишь краткий отчет. Многие из землевладельцев смотрели на
межевание как на средство приобрести лишний участок.
Некоторые из них, стремясь получить земли сверх тех, на которые они
могли предъявить документы, специально затевали земельные
споры с соседями, подкупали землемеров, затягивали процесс
размежевания.
168

Межевщики в то время в большинстве своем не имели
специального образования, необходимого запаса юридических знаний
и опыта. По свидетельству комиссии о государственном
межевании, которая рассматривала недостатки межевания по
инструкции 1754 г., «все владельцы стали быть подвержены во всем
своем недвижимом имении, яко главнейшем состоянии своей
жизни, под рассмотрение посылающихся многочисленных, разного
количества и состояния, а совсем не практикованных в
государственных делах межевщиков, избирающихся из штаб- и
обер-офицеров, состоящих более из молодых людей» (Ржаницын А. А.
Руководство по землеустройству и межеванию. — СПб.: Типография
Б. М. Вольфа, 1910. — С. 49). В конечном счете это обрекло данное
мероприятие на провал. Начавшись в Московской губернии в
1754 г., оно уже в 1755 г. там и закончилось, причем было
обмежевано только 50 дач (округов). Всего по России было обмежевано
359 дач на площади 57 319 десятин. Такой результат был вызван
также практически полным отсутствием специальных
землемерных школ, общим недостаточным уровнем образования и
культуры в то время, а также отсутствием нормальной государственной
землеустроительной службы.
Контрольные вопросы и задания
1. Как изменились землеустроительные органы во время царствования Петра I?
2. Какие картографические работы проводились во время Петра I?
3. Какими были основные задачи межевания во времена Елизаветы
Петровны?
4. Опишите порядок межевания по инструкции 1754 г. и объясните причины
его неудачи.
Глава 10
ГЕНЕРАЛЬНОЕ И СПЕЦИАЛЬНОЕ МЕЖЕВАНИЯ
(1766—1882 гг.)
1. НЕОБХОДИМОСТЬ ГЕНЕРАЛЬНОГО МЕЖЕВАНИЯ
К середине XVIII в. земельные отношения в России были
сильно запутаны. Землевладения дворян с произвольно
присоединенными к ним землями не были оформлены законным образом, в
связи с чем государство не досчитывалось в казне очень больших
сумм. Многие имения не имели установленных границ.
Сервитута с неопределенным объемом прав вносили неясность в
пользование такими угодьями, как леса, а также в пользование
водопоями, проездами и т. д. На этой почве постоянно возникали
недоразумения и споры. Многие владения были расположены череспо-
169

лосно, имели неправильные очертания границ и другие
недостатки. Все указывало на необходимость проведения срочных
мероприятий по упорядочению отношений по владению и
пользованию землей. Эту функцию и выполняли межевания. В
их проведении особенно были заинтересованы дворяне,
стремившиеся закрепить за собой все земли, находящиеся в их
фактическом владении.
Неустроенность земельных отношений и неудачные попытки
межевания в царствование Елизаветы Петровны по инструкции
1754 г. заставили правительство радикальным образом изменить
подход к делу. Поэтому в царствование Екатерины II (1762—
1796) начались новые работы по размежеванию российских
земель.
Первыми были преобразованы межевые учреждения. Указом от
16 октября 1762 г. была закрыта Главная межевая канцелярия:
«Правительствующий Сенат, по доношению присутствующего в
Главной межевой канцелярии генерал-лейтенанта Григорьева,
приказали: оной Главной межевой канцелярии не быть, а
соединить ту обще с Московской Канцелярией, и быть в Москве и
именоваться Межевой Канцелярией, в которой Главным
присутствовать по-прежнему означенному генерал-лейтенанту Григорьеву, а
имеющиеся в Главной Межевой Канцелярии по Ингерманландии
дела отдать в Санкт-Петербург в Вотчинную Контору» (ПСЗ,
№ 11685). С этого времени Межевая канцелярия — главное
Российское межевое государственное учреждение — стала
размещаться в Москве на территории Кремлевских присутственных мест.
Незыблемость и важность землеустроительных дел в стране
понимали все российские монархи. В связи с этим Межевая
канцелярия практически в неизменном виде просуществовала с середины
XVIII до начала XX в., то есть почти 150 лет.
Через год, 15 декабря 1763 г., в манифесте об учреждении
департаментов в Сенате и в коллегиях (ПСЗ, № 11989) было
постановлено закрыть Московскую межевую канцелярию и передать
все дела Вотчинной коллегии и ее департаментам. Таким образом,
к 1765 г. организация государственного межевания стала
следующей. Во главе дела стоял Сенат, затем Вотчинная коллегия в
качестве второй инстанции межевого суда, затем провинциальные
межевщики, которые вместе с городовыми межевщиками
назначались для ведения межевания Сенатом и действовали по
инструкции 1754 г. Межевание по просьбам частных лиц во всей
Российской империи, за исключением Московской губернии,
проводилось по действовавшему тогда еще указу от 31 января
1755 г. через посылаемых из Вотчинной коллегии «народных»
межевщиков.
Однако данная реорганизация не способствовала улучшению
межевого дела в России, поэтому Екатерина II своим указом от
20 февраля 1765 г. утвердила особую комиссию по
государственного

му межеванию. Комиссии предписывалось подготовить на основе
изучения недостатков межевания по инструкции 1754 г. проект
основных правил государственного межевания. Тем самым в
России фактически началась земельная реформа, получившая
название «Генеральное межевание» и длившаяся почти 100 лет (с 1765
по 1861г.).
Юридической основой генерального межевания был
правительственный манифест, опубликованный 19 сентября 1765 г., а
также «Генеральные правила, данные Межевой комиссии для
сочинения по оным межевой инструкции», опубликованные в тот
же день.
В следующем 1766 г. были созданы две межевые инструкции,
определявшие организацию и порядок производства генерального
межевания: для землемеров (Инструкция землемерам, к
генеральному всей империи земель размежеванию) и для межевых
учреждений (губернских канцелярий и провинциальных контор).
Утвердив инструкции, Екатерина II собственноручно
начертала будущий межевой девиз «Каждый при своем» и подтвердила его
следующими знаменательными словами: «Утверди, Господи,
достояние людям своим». Изречение «Каждый при своем»,
начертанное рукой императрицы, нашло отражение на рисунке межевого
штемпеля. Впоследствии оно находилось также на знаке
форменного кепи воспитанников Константиновского межевого института
(рис. 14).
Один из современников екатерининских реформ, известный
учетный А. Т. Болотов писал в это время: «Манифест о межевании
произвел во всем государстве великое потрясение умов и всех
владельцев деревенских заставил много мыслить... Важность сего
нового дела была так велика, что у всех сельских и деревенских
жителей объяты были все умы
помышлениями и разговорами об
оном».
В манифесте объявлялось:
никому не распространять своих
владений за пределы, в которых
застанет владельцев
обнародованный манифест. Все границы
на день 19 сентября 1765 г. стали
считаться бесспорными. Это
означает, что землевладельцы были
признаны собственниками всех
примерных земель, которые
оказались в границах их владений.
Был выдвинут новый
принцип «полюбовного отвода»
границ самими землевладельцами РисЛ4. Штемпель Межевой
вместо отвергнутого комиссией канцелярии
171

прежнего начала «ревизии и редукции». Было определено, что у
полюбовно разводящихся землевладельцев «крепостей на их
земли ни к какому рассмотрению не требовать, но снимая их дачи,
класть на планы». Поэтому основная задача генерального
межевания заключалась в съемке земель и утверждении границ
землевладений.
Чтобы побудить землевладельцев к полюбовному
разграничению земель, правительство лишало льгот спорщиков на
примерные земли, какие могли оказаться у них. Они могли получить не
более 10 четвертей примерной земли из 100, все остальное
отбиралось в казну.
Землемер екатерининского межевания, как писал А. А.
Ржаницын, — это не прежний «мощный елизаветинский межевщик,
судья и следователь, самовластно карающий виновных и силою
подавляющий сопротивление межеванию, это по преимуществу
лишь исполнитель и примиритель враждующих за поземельную
собственность» (Ржаницын А. А. Руководство по землеустройству
и межеванию. — СПб.: Типография Б. М. Вольфа, 1910).
Начиная с генерального межевания, то есть со времен
Екатерины II, межевое дело (землеустройство) считалось делом
наивысшей государственной важности, поскольку общество осознало,
что земельные богатства России — ее неоценимое достояние,
настоящее и будущее страны. Поэтому межевое дело считалось
священным, а государственные межевщики (землемеры) принимали
присягу, в которой обещали и клялись достойно выполнять
порученное им дело.
Первый текст присяги землемеров был утвержден законом в
июле 1766 г. (ПСЗ, № 12711, ч. V, прил. 4 к ст. 266) и имел
следующее содержание.
Форма присяги члена Межевой конторы
«Я, нижепоименованный, обещаюсь и клянусь Всемогущим
Богом, пред святым Его Евангелием, в том, что в поручаемом мне
по государственному земель межеванию опекунстве буду
поступать по чистой совести самою истиною, и о поручаемых мне в
опекунство имениях такое старание иметь, какое бы в собственно
принадлежащем мне только мог; ежели же усмотрю от кого какую
несправедливость и обиду тем, чьи имения мне в опекунство
поручаются, то в тож самое время, не пропуская нимало, не боясь
никого и не смотря ни на что, и не имея никакого лицеприятия,
ниже уважая чьей дружбы, представлять и о доставлении
справедливости стараться не премину, и сие возложенное на меня
опекунство исправлять буду так, как доброму и верному Его
Императорского Величества, подданному благопристойно есть и должно
и как я пред Богом и судом Его страшным в том всегда ответ дать
могу, в чем Господь Бог душевно и телесно мне да поможет. В зак-
172

лючение же сей моей клятвы, целую слова и крест Спасителя
моего. Аминь».
Учитывая важность генерального межевания, присягать
должны были и другие участники землеустройства — поверенные в
делах, понятые. Форма их присяги также была утверждена в июле
1766 г. (ПСЗ, № 12711, ч. V, прил. 3, 4 к ст. 263 и 287), а по
поверенным переутверждена 19 февраля 1861 г. (ПСЗ, № 36657).
Приведем данные тексты.
Форма поверенным письмам
Такому-то
«В прибытие определенных для размежевания, в таком-то
уезде, земель землемеров, на дачи, принадлежащие к селу моему
такому-то, и другие состоящие в том уезде за мною дачи же и
пустоши, тем землемерам от смежных владельцев их отводить, и при
отводах смежными владельцами своих дач быть, полюбовно с
ними разводиться и полюбовные разводы подавать, а в случае
несправедливого кем из дач моих отвода к своим владениям земли,
споры объявлять, и потом полюбовно же разводиться. Когда же
необходимо будет, то в Межевых Канцелярии и конторах
прошения подавать, к выпискам и к чему подлежать будет руку
прикладывать и при слушании дел быть, верю я вам и что вы учините,
впредь спорить и прекословить не буду». (Под тем подписать чин,
имя и фамилию).
То письмо свидетельствовать не в присутственных местах, а
партикулярным людям, следующим образом:
«Что сие письмо дано от такого-то (именем) такому-то (имя и
проч.) и под тем подписано его рукою, в засвидетельствование
того подписуюсь такой-то» (имя и проч.).
«В том же свидетельствую и подписуюсь» (имя и проч.)
Таковыя свидетельства подписывать двум или трем человекам.
Форма присяги, по которой приводятся понятые люди при
генеральном межевании
«Я, нижепоименованный, обещаюсь и клянусь Всемогущим
Богом, пред святым Его Евангелием, в том, что о всем
случившемся при мне во время произведения государственного межевания и
снятия планов, также и при спорах, по каким точно местам
каждого владельца, публикованный о государственном размежевании
земель в 19 день Сентября 1765 года манифест во владениях застал,
и как чье, до наступления 1765 года, владение было и о прочем, о
чем только у меня спрашивано будет, показывать имею самую
истину так, как пред Богом и судом Его страшным всегда в том ответ
дать могу. В заключение же сей моей клятвы, целую слова и крест
Спасителя моего. Аминь».
173

30 марта 1804 г. министром
юстиции князем П. В.
Лопухиным был объявлен Сенату Указ
«Об утверждении для чинов
Межевой канцелярии и
подведомственных ей по всем
губерниям мест особого мундира по
следующему описанию: кафтан
темно-зеленый с красной по
бортам выпушкой; черный
суконный воротник и обшлага
прямые с тремя на них
пуговицами; карманы обыкновенные;
подбой одного цвета с
кафтаном; пуговицы белые с
изображением М. К.», то есть
первыми буквами названия Межевой
канцелярии. Шитья на мунди-
лах не полагалось. Не
предусматривалось и разделение на разряды. В 1819 г. был образован
гражданский Межевой корпус, подведомственный Министерству
юстиции. Для его чиновников устанавливался измененный
мундир темно-зеленого сукна: «воротник стоячий и круглые обшлага
бархатные черные, с голубой выпушкой; камзол и панталоны бе-
Рис. 15. Знак отличия, возлагаемый на
себя начальником межевой партии
(2-я половина XIX в.)
174
Рис. 16. Мундиры межевых чинов

лые суконные» (Шепелев П. С. Чиновный мир России XVIII —
начала XX вв. - СПб., 1999. - С. 275).
В 1849—1867 гг. Межевой корпус был военизирован. После
1867 г. межевые чиновники сохранили мундиры военного покроя
с серебряным шитьем.
30 июля 1870 г. чины Межевого ведомства получили
обмундирование чиновников Министерства юстиции, а также новое
золотое шитье с изображением межевой цепи и пуговицы «с сенатским
чеканом». Тогда же для начальников межевых партий был
установлен особый должностной знак —жетон (рис.15), «который
они должны возлагать на себя при исполнении служебных
обязанностей» (ПСЗ, № 48581).
18 марта 1881 г. для межевых чинов Министерства юстиции
было установлено обмундирование военного покроя с
продольными погонами. Эта форма просуществовала без существенных
изменений до упразднения Межевой канцелярии (рис. 16).
2. ПОРЯДОК ГЕНЕРАЛЬНОГО МЕЖЕВАНИЯ
Генеральное межевание ставило своей задачей производство
измерений и установление в натуре бесспорных границ, которые
указывались смежными владельцами по согласию или по
полюбовному разводу. Это были так называемые границы дач
генерального межевания.
Дачи генерального межевания обычно представляли участки
земли обширных размеров, внутри которых могли быть земли
общего, чересполосного и даже спорного характера.
Генеральное межевание создавало сеть бесспорных и
укрепленных в натуре границ, от которых впоследствии можно было
перейти к подробному «специальному» размежеванию. В дачу могли
войти различные земли (помещичьи, церковные и др.) или же
земли одного крупного по размерам имения; ее также составляли
земли, тяготеющие к одному или нескольким селениям. На
каждую дачу генерального межевания составлялся план, а на уезд —
генеральный план в масштабе 500 саженей в одном дюйме.
Дачи обозначались не по владельцам, так как права на землю
не проверялись, а по названиям местности: деревни, села,
пустоши и т. д. Границы обозначались следующими межевыми
знаками: 1) межник или просек; 2) столб на повороте и 3) яма. Яма
рылась вперед по линии на одну сажень от столба, имела вид
квадрата в 1 сажень и в глубину тоже сажень; на дно ямы клались три
камня и уголь и немного засыпались землей. Земля из ямы
равномерно выбрасывалась на правую и левую сторону, от чего около
ямы образовывались валики — развалы ямы. Эти ямы довольно
легко разыскиваются в натуре даже и в настоящее время, причем в
отличие от других ям межевые узнаются по камням, углям и разва-
175

лам; по найденной яме устанавливается место столба, то есть
точка поворота, а отсюда и вся межа устанавливается в виде межника
или просека.
При производстве генерального межевания составлялись
документы: 1) полевой журнал, 2) дневной журнал и 3) экономический
журнал.
В полевом журнале записывались все данные, полученные по
измерениям в натуре; дневной журнал служил для отчетности
землемера, в нем описывались все его работы и дела; в
экономический журнал вносилось описание по определенной форме всех
экономических свойств межуемой дачи.
По окончании межевания на каждую дачу генерального
межевания составлялись межевые документы: 1) план и 2) межевая
книга (рис. 17).
Так как съемка при генеральном межевании производилась
астролябией и цепью, планы генерального межевания составлялись
по магнитному меридиану, по румбам, с указанием склонения
магнитной стрелки, и на них надписывались румбы, углы и меры
линий. На плане цифровой материал мог от времени стираться,
пропадать, поэтому весь план и все его цифровые данные
описывались словами в особой межевой книге; при утере плана его
можно было восстановить по этой книге.
В целом съемки, планы и межевые книги генерального
межевания составлялись достаточно подготовленными землемерами; они
дали довольно надежный и ценный материал по межеванию,
который использовался даже в XX в.
Переворот, произведенный екатерининским межевым
законом, был поразителен. В одно лето было обмежевано 2710 дач
общей площадью 1 020 153 десятин, то есть почти в 18 раз больше,
чем в течение 10 лет при Елизавете.
Генеральное межевание проводилось по инициативе
государства и носило обязательный для всех землевладельцев характер.
Работы осуществлялись землемерными партиями, которые
подчинялись губернским межевым конторам. Руководство и надзор за
ними, а также разрешение земельных споров, которые не
решались в губерниях, осуществляла Московская губернская межевая
канцелярия. При Сенате была образована Межевая экспедиция —
высший специальный орган по проведению генерального
межевания и последняя (высшая) инстанция по спорным судебно-меже-
вым делам.
Таким образом, для осуществления земельной политики
государством был создан специальный аппарат (межевая служба),
который и проводил ее в жизнь.
За период с 1766 по 1781 г. работы по генеральному межеванию
выполнялись в Московской, Харьковской, Рязанской,
Владимирской, Орловской, Воронежской и других губерниях. Всего за это
время было обмежевано 29 855 дач на площади 23,44 млн га.
176

to- -&**?*•¦*'- "7
rf~J
4/
T^*?*;
Ml c^ujf *«ифГ ?*.~м Ям ***AtW* *
***** ?Я^^^'&??2\
******** 4&f№~" **&~***\Г~7П
Рис. 17. План дачи генерального межевания Дорогобужского уезда Смоленской
губернии, 1778 г.
177

В целом генеральное межевание длилось почти 100 лет. Оно
было проведено в 35 губерниях России на общей площади
300,2 млн га (2 754 тыс. кв. верст, или 275,38 млн десятин). Всего
было обмежевано 188 995 дач (табл. 17). Большая часть из них
была обмежевана к 1796 г. (в 24 губерниях страны). В среднем за
год межевые работы проводились на площади 4,5—4,6 млн га и
включали в себя 4900—5000 дач (История земельных отношений и
землеустройства/Под ред. Н. В. Бочкова. — М.: Сельхозгиз, 1956. —
С. 26).
17. Генеральное межевание в России*
Губерния
Московская
Харьковская
Рязанская
Ярославская
Костромская
Владимирская
Тульская
Калужская
Смоленская
Тверская
Воронежская
Новгородская
Орловская
Олонецкая
Псковская
Петербургская
Вологодская
Пензенская
Тамбовская
Курская
Могилевская
Витебская
Нижегородская
Казанская
Симбирская
Оренбургская
Саратовская
Самарская
Екатериносл авс кая
Херсонская
Вятская
Пермская
Таврическая
Астраханская
Архангельская
(Шенкурский уезд)
Всего в 35 губерниях
Год начала
1766
1769
1771
1773
1773
1773
1776
1776
1776
1776
1777
1778
1778
1778
1781
1781
1782
1782
1782
1782
1783
1784
1784
1793
1798
1798
1798
1798
1798
1798
1804
1822
1829
1838
1855
1766
Год

завершения
1781
1781
1781
1783
1783
1781
1780
1780
1779
1781
1781
1796
1796
1796
1796
1795
1796
1792
1797
1797
1797
1797
1797
1803
1821
1842
1853
1842
1828
1828
1835
1843
1843
1850
1861
1861
Общее количество
обмежеванных
дач
7781
2509
5374
15937
16110
11112
5694
6565
6767
16856
1441
16407
4177
1833
16603
4623
15672
1702
2746
2748
1847
1737
3584
2624
2070
1112
2585
1164
1136
1541
2952
1268
1686
207
127
188995
*Орлов П. М. Землеустройство. Теория и практика. — М
тыс. кв.
верст
29
30
37
30
74
40
27
28
49
54
68
104
40
158
40
24
353
35
59
34
38
36
45
57
41
259
76
158
62
61
135
244
21
183
20
2754
.: Новый
Средняя
площадь
1 дачи,
десятин
380
1190
686
185
449
364
478
424
719
320
4736
633
967
8648
241
524
2254
2052
2147
1241
2046
2090
1247
2168
1996
23341
2946
13611
5434
3982
4585
19231
1249
88050
15773
—
агроном,
1924.-С. 91.
178

К концу 70-х годов XVIII в. земельные дела находились в
ведении различных органов власти и управления. На высшем уровне
это были Правительствующий Сенат, Межевая часть и Межевая
канцелярия. На местном уровне межевые вопросы решали
губернские чертежные конторы, являвшиеся отделением губернских
правлений, а также межевые конторы и межевые комиссии
(посреднические комиссии), ведающие производством региональных
межеваний (в Закавказье, Малороссии, Башкирии).
Сенат, образованный еще при Петре I в 1711 г., был высшим
законодательно-административным и судебным учреждением
России. 8 октября 1765 г. при нем была учреждена Межевая
экспедиция, на которую были возложены главный надзор за
производством межевания (организация межевания), окончательное
решение межевых дел и разрешение важнейших вопросов,
возникающих в процессе межевания.
Межевая экспедиция стала высшей судебной инстанцией по
межевым делам, была наделена правами и властью наравне с
другими департаментами Сената. Сверх того она имела право
докладывать непосредственно императору, минуя общее собрание
Сената; на нее была возложена и обязанность составлять межевые
инструкции.
С 1793 г. вследствие увеличения объемов межевых работ в
России надзор со стороны коллегиального органа стал
малоэффективным. Поэтому он был вверен особому лицу в звании сенатора.
При нем состояла Межевая часть, включающая помощника,
старших и младших ревизоров (5—6 человек) и канцелярию для
производства дел. Этот сенатор назывался управляющим Межевой
частью1.
В 1794 г. Межевая экспедиция была переименована в Межевой
департамент.
В Москве с 1754 по 1763 г., а затем с 1765 г. работала
Московская губернская межевая канцелярия. Предполагалось, что в
каждой губернии в дальнейшем будут открыты подобные
канцелярии. Однако создававшиеся в различных губерниях межевые
конторы подчинялись единственной в то время Московской
канцелярии, поэтому в 1777 г. она получила свое окончательное
название Межевая канцелярия и сделалась центральным
учреждением по генеральному межеванию в России и второй инстанцией
межевого суда.
Руководил Межевой канцелярией председатель (первый
член, директор), который имел одного старшего и двух
младших заместителей. Под началом особых директоров при
Межевой канцелярии работали: чертежная, имеющая в своем составе
1 Управляющий Межевой частью с 1793 г. со своим званием соединял и
должность попечителя Константиновского межевого училища (с 1835 г. — института), а
в дальнейшем осуществлял надзор и за другими землемерными училищами.
179

старших и младших землемеров, старших и младших
землемерных помощников; писцовый архив, где хранились все
законченные межевые дела; чертежный архив, служащий для хранения
планово-картографического материала, межевых атласов и
экономических данных.
2 августа 1786 г. Межевая канцелярия открыла свое
присутствие в построенном по проекту Матвея Казакова Кремлевском
дворце, занимая весь нижний этаж.
В царствование Павла I (1796—1801) Межевая канцелярия
подобно всем другим учреждениям перестала быть коллегиальной. В
1796 г. был усилен состав землемеров, землемерных учеников и
канцелярских чинов Межевой канцелярии, введены должности
двух директоров для управления архивом и чертежной. В 1797 г.
при канцелярии была учреждена должность прокурора (ПСЗ,
№ 17998), который наблюдал за исполнением чиновниками своих
обязанностей, за возвращением в казну принадлежащих ей
земель, за правильностью решений спорных дел, за расходом
казенных сумм и казенных сборов.
В 1798 г. Межевой департамент Сената образовал при
канцелярии временный департамент с целью «приведения к решению
прежних и незамедлительном выпуске всех вновь входящих дел»
из числа чиновников, имеющихся в штате (ПСЗ, № 18755).
Кодификация законов, проводившаяся в России в 40-е годы
XIX в., коснулась и деятельности межевых ведомств. В 1835 г.
вступил в действие Свод межевых законов, изданный в 1832 г. Он
определил состав Межевой канцелярии, предмет ее ведения,
место в системе судебно-межевых инстанций, порядок назначения
главы-директора, членов присутствия и других чиновников.
В начале XIX в. Межевая канцелярия и межевые конторы
составляли единое целое — межевое ведомство, получившее
название Межевой корпус. По указу 17 июня 1836 г. распорядительная
власть по межевому ведомству сосредоточивалась в отдельном
Управлении главного директора Межевого корпуса под
заведованием и надзором Министерства юстиции.
В 30—40-е годы XIX в. штаты Межевой канцелярии
неоднократно пересматривались и к 1844 г. составляли уже 421 человек,
не считая военно-рабочей команды. Канцелярия в это время
состояла из 7 распорядительных экспедиций (отделов), каждая
из которых включала 2 «стола» (подотдела), делившие функции
проведения генерального и специального межевания по
территориальному принципу (Архив Межевой канцелярии: Записки
кн. Мещерского. — Журнал Министерства юстиции. — 1896.—
С. 221).
С учреждением Управления Межевого корпуса высший надзор
за деятельностью межевых учреждений передавался ему. На
Межевую канцелярию возлагалось окончание работ по генеральному
и коштному межеванию. Архивы Межевой канцелярии занима-
180

лись выдачей копий с планов и межевых книг землевладельцам и
учреждениям. Объем работы был очень большим, в год в среднем
выдавалось от 6000 до 6300 копий.
Межевую канцелярию возглавляли очень известные и
уважаемые люди. Первым членом Межевой канцелярии в 1766 г. был
назначен Христофор Федорович фон Штофельн, затем ее
возглавляли генерал-майор Алексей Иванович Неведомский, статский
советник Яков Афанасьевич Зембулатов и генерал-поручик Петр
Семенович Ивашев.
В конце 1778 г. главным членом Межевой канцелярии был
назначен действительный статский советник Сергей Иванович
Рожнов. Он закончил Сухопутный шляхетный кадетский корпус и,
будучи подполковником в отставке, в 31 год вступил на статскую
службу. Жил в Петербурге, затем в Москве, где занимал
должность прокурора в Московской конторе Священного синода.
Когда случилось несчастье и С. И. Рожнов в 1722 г. «совсем погорел»,
Екатерина II лично пожертвовала ему 4000 руб. из средств
Соляной конторы. Вскоре он получил следующий чин —
действительного статского советника и занял место обер-прокурора во втором
департаменте Сената. Таким образом, назначение его первым
членом Межевой канцелярии было очередным повышением по
службе. Он сразу отметил острую нехватку специалистов межевых
чинов. Только специальная школа по обучению «науке землемерия»
могла кардинально решить эту задачу.
Для успеха нового дела нужна была основательная поддержка
какого-нибудь влиятельного лица, и С. И. Рожнов обратился к
князю Александру Алексеевичу Вяземскому, который и
поддержал его.
При С. И. Рожнове 14 мая 1779 г. была открыта Константинов-
ская землемерная школа, давшая начало двум известным в
настоящее время вузам: Государственному университету по
землеустройству (ГУЗ) и МГУГиК (МИГАиК).
С. И. Рожнов был очень известным человеком своего времени.
Он принадлежал к высшему светскому обществу, что
определялось его служебным положением, чином действительного
статского советника, а с 1786 г.— тайного советника с пожалованием в
сенаторы; он также был по-настоящему просвещенным
человеком. Семейство Рожновых входило в круг близких знакомых
семьи Державиных, что давало ему право запросто, по-дружески
навещать не только Гавриила Романовича и Екатерину Яковлевну
Державиных, но и их родителей. В ноябре 1778 г. об одном из
таких посещений писала своей дочери Матрена Бастидонова, теща
Державина, поздравляя ее с днем рождения и днем ангела: «А я
вчерашний день за вас одна отпраздновала, и несколько моих
приятелей было, которые вспомнили и приехали по своей
милости... и Лукерья Никифоровна (жена С. И. Рожнова. — Прим. авт.)
вам кланяется». Теплые отношения между двумя семьями длились
181

долго. Так, почти через 10 лет (в апреле 1786 г.) один из знакомых
Г. В. Державина в своем письме к поэту поспешил сообщить ему о
пожаловании С. И. Рожнова в сенаторы.
В 1793 г. главным директором Межевой канцелярии был
назначен Матвей Васильевич Дмитриев-Мамонов, сенатор, тайный
советник. До 1787 г. он занимал пост правителя Смоленского
наместничества. Будучи уже главным директором Межевой канцелярии,
Дмитриев-Мамонов по заданию Сената в 1796 г. составил отчет о
деятельности межевого делопроизводства и нуждах Межевой
канцелярии. В числе прочих документов им был подан императору
рапорт о нуждах Константиновского землемерного училища.
Используя свои личные связи при дворе, Дмитриев-Мамонов
добился первого крупного финансирования этого учебного заведения.
В 1804 г. должность главного директора Межевой канцелярии
занял другой, не менее выдающийся государственный деятель
Петр Алексеевич Обрезков (1752—1814), сенатор, тайный
советник. Долгое время он занимал незначительные посты в
государственной службе, но выдвинулся при Павле I, когда стал статс-
секретарем при императоре и управляющим Императорской
походной канцелярии. Во время службы в Межевой канцелярии
П. А. Обрезков был награжден орденом Александра Невского за
работы по обозрению межевой части Пермской губернии.
Существенные изменения в Межевом корпусе России были
связаны с приходом в 1818 г. на пост главного директора Межевой
канцелярии действительного тайного советника, сенатора
Александра Васильевича Алябьева. Он происходил из древнего
дворянского рода. В течение службы занимал важные
государственные посты: с 1787 г. состоял Тобольским губернатором, с
1796 г. — Кавказским губернатором с особыми поручениями по
Астраханской губернии. В 1798 г. он стал сенатором и
президентом берг-коллегии, ас 1818 г. ведал Монетным департаментом.
С 1800 г. А. В. Алябьев управлял Горным училищем.
В 1819г. по представлению А.В.Алябьева Государственным
советом было принято решение «О новом устройстве Межевого
корпуса (с присовокуплением штата Межевой канцелярии и
контор и описанием мундира для чиновников Межевого
корпуса)», утвержденное Александром I. А. В.Алябьев оставил о себе
добрую память. Один из его сыновей, Александр, стал известным
русским композитором. Благодарные служащие Межевой
канцелярии на могиле А. В. Алябьева соорудили памятник на
собственные средства.
В 1823 г. на посту директора Межевой канцелярии А. В.
Алябьева сменил Богдан Андреевич Гермес (1758—1839), сенатор,
тайный советник. Он происходил из прусских дворян, окончил
Артиллерийский и Инженерный кадетские корпуса, в 1774 г. стал
штык-юнкером. В 1782 г., будучи подпоручиком, участвовал в
походе русской армии на Крым. С 1786 г. получил звание поручика
182

бомбардирского полка, участвовал в осаде крепости Очаков, за что
получил золотой крест. В чине капитана Б. А. Гермес участвовал в
Шведской войне; за храбрость, проявленную в боях, был
высочайше пожалован золотой шпагой. После войны Б. А. Гермес быстро
продвинулся по службе: в 1794 г. производится в подполковники,
в 1796 г. — в полковники, в 1798 г. — в генерал-майоры, после чего
был отправлен в Киев и Херсон для обучения артиллерийских
батальонов.
27 января Б.А.Гермес оставил военную службу, а 15 октября
1800 г. был назначен вице-губернатором Новороссии. В 1801 г. он
стал Тобольским, а в 1806 г. — Пермским губернатором. Будучи
уже сенатором, Б. А. Гермес был назначен директором Межевой
канцелярии, где прослужил до 1833 г.
Первым главным директором Межевого корпуса стал в 1836 г.
Иван Устинович Пейкер (1784—1844). Воспитанник Первого
кадетского корпуса, в 1801 г. он был выпущен корнетом Павлоград-
ского гусарского полка с назначением состоять при царевиче
Константине Павловиче. В 1802 г. И.У. Пейкер был переведен в лейб-
гвардии конный полк. Он был участником войн, которые вела
Россия вместе с союзниками против Наполеона в 1805—1807 гг. За
доблесть, проявленную Пейкером в сражении при Аустерлице
(1805 г.), Иван Устинович был награжден орденом Св. Анны
четвертой степени. В сражении при Фридланде (1807 г.) Пейкер был
тяжело ранен, получил за храбрость орден Св. Владимира
четвертой степени и в сентябре 1807 г. был уволен с военной службы «за
ранами».
В 1809 г. И. У. Пейкер был произведен в подполковники и
поступил на службу — в свиту Его Императорского Величества
Александра I по квартирмейской части. Прослужив в этойдолж-
ности десять лет, И. У. Пейкер был назначен Костромским вице-
губернатором, а в 1812 г. — Рязанским вице-губернатором.
Находясь в этой должности, И. У. Пейкер провел ревизию
крепостных крестьян в губернии и обнаружил сотни душ, не учтенных в
ревизских сказках. В 1824 г. Пейкер был произведен в статские
советники и назначен председателем Рязанского губернского
правления, в следующем году определен обер-прокурором
Межевого департамента Правительствующего сената, а в 1829 г.
назначен директором Департамента государственного хозяйства и
публичных зданий. В 1832 г. ему было поручено выработать меры к
«лучшему устройству» межевой части, за что в 1834 г. он получил
орден Св. Владимира второй степени. В 1835 г. И. У. Пейкер был
командирован с правами ревизующего сенатора в Москву и
назначен главным директором Межевого корпуса, где и прослужил до
1842 г.
Одним из выдающихся руководителей Межевого корпуса был
генерал от инфантерии граф Михаил Николаевич Муравьев
второй, член Государственного совета, шеф 101-го пехотного полка,
183

почетный член Императорской академии наук, Императорской
академии художеств и Императорского географического
общества, Императорских университетов Московского и Харьковского,
Императорской публичной библиотеки, Императорского
московского общества испытателей природы, Одесского общества
истории и древностей, Горыгорецкого земледельческого института,
ряда сельских обществ. Был кавалером орденов: Св. Андрея
Первозванного, Св. Владимира первой степени с мечами над орденом,
Св. Александра Невского, алмазами украшенного, Белого орла,
Св. Анны первой степени с Императорской короной и Св.
Георгия четвертой степени.
Михаил Иванович родился в 1796 г., по окончании
Московского университета поступил на военную службу, в 1811 г. был
произведен в прапорщики в свиту Его Императорского Величества
квартирмейской части. Участвовал в Бородинском сражении. За
отличие при Бородине был награжден орденом Св. Владимира
первой степени и серебряной медалью в память войны 1812 г. Брат
декабриста Александра Муравьева, он сам был членом ранних
декабристских обществ: «Священная артель», «Союз спасения» и
«Союз благоденствия». После восстания Семеновского полка в
1820 г. ушел с военной службы «за раною». М. Н. Муравьев
привлекался к следствию по делу декабристов, но был оправдан. До
назначения главным директором Межевого корпуса М. Н.
Муравьев уже сформировался как крупный государственный деятель. В
1827 г. он был назначен Витебским вице-губернатором, а в
1828 г. — Могилевским гражданским губернатором. В 1831г.
М. Н. Муравьев был назначен Гродненским гражданским
губернатором, в 1835 г. стал военным губернатором Курска. За успехи в
обустройстве Курской губернии ему было объявлено рескриптом
Его Императорского Величества удовольствие. В 1840 г. М. Н.
Муравьев был назначен управляющим Межевым корпусом. Во время
службы в Межевом корпусе неоднократно представлялся к
государственным наградам, а в 1856 г. получил звание генерала от
инфантерии.
В 1862 г. М. Н. Муравьев был уволен с должности председателя
уделов и управляющего Межевым корпусом. При этом удостоился
получить Высочайший рескрипт с «изъявлением признательности
Государя Императора за долговременное служение его в разных
отраслях государственного управления». После службы в
Межевом корпусе М. Н. Муравьев занимал высокие государственные
должности: Виленский военный губернатор и генерал-губернатор
Гродненский, Ковенский и Минский, командующий войсками
военных округов.
В 1864 г. М. Н. Муравьев был назначен шефом 101-го
пехотного Пермского полка, а Высочайшим приказом 1864 г., с
образованием десяти военных округов, назначен командующим Вилен-
ским военным округом. Вскоре, получив графское достоинство,
184

вышел в отставку. «Ум обширный, просвещенный, преданный
всецело благу России, — говорили о нем современники. — Он
научил нас любить труд и понимать любовь к Отечеству».
На посту управляющего Межевым корпусом М. Н. Муравьева
сменил генерал-лейтенант Иван Михайлович Гедеонов, сенатор,
кавалер орденов: Св. Александра Невского, Белого орла, Св.
Владимира второй степени, Св. Анны первой степени, Св. Станислава
первой степени; он получил также светло-бронзовую медаль на
Андреевской ленте в память войны 1853—1856 гг.
Иван Михайлович Гедеонов родился в 1816 г., происходил из
дворян Смоленской губернии и воспитывался в Московском
кадетском корпусе. На службу поступил в лейб-гвардии Волынский
полк в 1835 г. В 1838 г. был зачислен в Императорскую военную
академию, по окончании которой причислен к Генеральному
штабу. В 1850 г. в чине подполковника И. М. Гедеонов стал
адъюнкт-профессором военной академии, а в 1851 г. — инспектором
классов второго кадетского корпуса. В 1854 г. назначается
председателем Межевой канцелярии, с 1856 г. одновременно исполняет
должность главного начальника военно-учебных заведений. За
отличие по службе был произведен в генерал-майоры и утвержден в
должности помощника управляющего Межевым корпусом. В
1858 г. «за труды и усердие в размежевании Малороссии» ему было
объявлено «именное Монаршее благоволение». В 1862 г. был
назначен управляющим Межевым корпусом и прослужил в нем до
1870 г.
С 1870 г. должность управляющего Межевой частью исполнял
сенатор Владимир Константинович Ржевский, происходивший из
дворян Орловской губернии. После окончании в 1831 г.
Московского университета поступил на службу в штат Орловского
губернского правления, а в 1836 г. был определен в канцелярию
попечителя Московского учебного округа. С 1857 г. преподавал историю
в Московском дворянском институте, где вскоре получил
должность инспектора классов. В 1844 г. Владимир Константинович
был переведен инспектором классов в Новгородский графа
Аракчеева кадетский корпус, а с 1848 г. стал инспектором классов
второго кадетского корпуса. За заслуги на ниве просвещения и
воспитания юношества В. К. Ржевский неоднократно был
представлен к государственным наградам.
23 июля 1870 г. Владимир Константинович был назначен
управляющим Межевой частью. В 1878 г. ему было объявлено
«благоволение за труды по бывшей Высочайше учрежденной
при Министерстве юстиции комиссии о введении ипотечной
системы». 1 января 1881 г. он был уволен с должности
управляющего Межевой частью «согласно прошению» с
представлением к ордену Белого орла. В. К. Ржевский широко известен как
писатель и публицист, регулярно публиковавшийся в «Русском
вестнике».
185

На место В. К. Ржевского указом Сената в 1881 г. управляющим
Межевой частью был назначен сенатор, тайный советник
Валериан Александрович Половцов, кавалер орденов Св. Анны первой
степени, Св. Станислава первой степени. Происходил из дворян
Санкт-Петербургской губернии, по окончании Императорского
училища правоведения был определен председателем Тверской
палаты гражданского суда, а затем назначен товарищем прокурора
Санкт-Петербургской судебной палаты. В 1873 г. стал
председателем департамента Санкт-Петербургской судебной палаты. С 1
января 1881 г. В. А. Половцов —в должности управляющего
Межевой частью. За успехи по службе в 1883 г. был награжден орденом
Св. Анны первой степени.
В 1884 г. его сменил Иван Иванович Шамшин, сенатор,
действительный тайный советник. Происходил из дворян
Смоленской губернии, по окончании Императорского Александровского
лицея был определен на службу в департамент Министерства
юстиции. В 1866 г. назначается председателем Санкт-Петербурской
палаты уголовного суда, а затем товарищем председателя Санкт-
Петербургского окружного суда. В 1868г. И.И.Шамшин стал
председателем Петербургского окружного суда, а в 1875 г. —
председателем департамента Петербургской судебной палаты.
В 1878 г. его назначают статс-секретарем Департамента законов
Государственного совета, в 1879 г.— секретарем Верховного
уголовного суда. В 1881 г. И. И. Шамшин был привлечен к работе
комиссии дли составления проектов местного управления.
В 1884 г. он назначается управляющим Межевой частью и
членом Межевого департамента Сената. За время своей службы в этой
должности был представлен к орденам Белого орла и Св.
Александра Невского.
В течение двух последующих лет должность главного директора
Межевого корпуса занимал Иван Логгинович Горемыкин,
происходивший из дворян Новгородской губернии. По окончании
Императорского училища правоведения в 1860 г. был определен на
службу в первый департамент Сената, а затем в Министерство
юстиции. И. Л. Горемыкин принимал активное участие в
крестьянской реформе 1861 г., за что был пожалован орденом Св. Анны
второй степени. В 1866 г. был назначен на должность
вице-губернатора Полоцкой губернии, а затем Келецким вице-губернатором и
почетным мировым судьей по Боровическому уезду Новгородской
губернии. В 1882 г. назначается от Министерства внутренних дел
членом комиссии для составления правил о выкупе крестьянских
наделов в помещичьих имениях Великороссии и Малороссии. За
отличия на него были возложены обязанности товарища обер-
прокурора при учрежденном в составе Сената отделении по
крестьянским делам. В 1844 г. И. Л. Горемыкин становится
обер-прокурором второго департамента Сената.
В 1891 г. стал членом комиссии для рассмотрения проекта ме-
186

жевого устава и вскоре после этого товарищем министра юстиции.
В 1893 г. он — член особой комиссии о мерах к поддержанию
дворянского землевладения. В 1894 г. Иван Логгинович стал
управляющим Межевой частью на правах товарища министра
юстиции. В этой должности он оставался недолго и в 1895 г. был
назначен товарищем министра внутренних дел, а 6 декабря —
министром внутренних'дел.
Межевая канцелярия конца XIX в. показана на рис. 18—21.
Во все времена в Межевой канцелярии служили очень
просвещенные люди. Так, в фондах Межевой канцелярии сохранился
подлинник челобитной о зачислении на службу в Межевую
канцелярию отставного артиллерии поручика Петра Юрьевича
Лермонтова, деда великого русского поэта.
Она была подана в феврале 1779 г. на имя императрицы
Екатерины II, и на ее основании он был зачислен на службу землемером
в возрасте 22 лет. Позже он был направлен в распоряжение
Костромской межевой конторы, где по назначению начальника партии
землемеров проводил межевание в Варнавинском уезде.
П. Ю. Лермонтов прослужил в Межевой канцелярии около
5 лет. В апреле 1783 г. он подал прошение об отставке и в мае того
же года уволился со службы.
¦
**
ИГ
II
Г
ш
11
ft
I
18
I
;1 ^n^n^l|||lwMfcJ
";:-зГ?1^
Рис. 18. Межевая канцелярия. Главный подъезд со стороны двора здания судебных
учреждений (конец XIX в.)
187

Рис. 19. Межевая канцелярия. Первое отделение чертежной
188
Рис. 20. Межевая канцелярия. Присутствие

Рис. 21. Межевая канцелярия. Малый зал библиотеки
В течение 10 лет в Межевой канцелярии служил известный
русский поэт, критик, близкий друг А. С. Пушкина.Петр
Андреевич Вяземский. 16 сентября 1807 г., после смерти отца,
15-летний П. А Вяземский подал прошение о зачислении на службу, и
с ноября 1807 г. служил при директоре Межевой канцелярии
П. А. Обрезкове. Через год П. А. Вяземскому присвоили чин
титулярного советника и с сентября 1809 г. он в качестве секретаря
сопровождал директора Межевой канцелярии, поступил в
ополчение, воевал в конном полку, сформированном на средства графа
М.А.Дмитриева-Мамонова, внука главного директора Межевой
канцелярии. В качестве адъютанта генерала М. А. Милорадовича
П.А.Вяземский участвовал в Бородинском сражении, за что
20 октября 1812 г. был награжден орденом Св. Владимира
четвертой степени. Прослужив после войны в Межевой канцелярии еще
5 лет, П. А. Вяземский оставил службу, посвятив себя
литературному творчеству.
С 1831 по 1833 г. в Межевой канцелярии служил другой
известный русский поэт Николай Михайлович Языков. 12 сентября
1831 г. он подал прошение на имя главного директора Межевой
канцелярии Богдана Андреевича Гермеса с просьбой о зачислении
на службу. Незадолго до этого из Межевого ведомства ушел
189

Е.А.Баратынский, при протекции которого Н.М.Языков, по
всей видимости, и был устроен канцеляристом. 28 сентября 1831 г.
Е. А. Баратынский писал Н. М. Языкову: «Заняв мое место у
Гермеса, ты обязан вполне заменить меня. Кажется, бог поэтов ныне
не Аполлон, но Гермес: кроме тебя и меня служил у него когда-то
Вяземский». А дальше он продолжает: «Как бы написать ему
стихи, в которых хорошенько похвалить его за то, что под его
управлением Межевая канцелярия превратилась в Геликон».
17 сентября 1832г. Н. М.Языкову был присвоен чин
коллежского регистратора, и через год он уволился. Непосредственно
межеванием поэт не занимался, хотя в стихотворении «Вяземскому»,
написанному в 1844 г., есть такие строки: «В те дни как тих и
неудал/ Уже чиновник русской службы/ Я родину свою и пел и
межевал».
В 50-е годы XIX в. в Межевом корпусе Министерства юстиции
служил историк, литературовед, библиограф, краевед и
просветитель Евгений Иванович Якушкин, сын декабриста. Закончив в
1843 г. юридический факультет Московского университета, он был
назначен директором Чертежного архива. Его отец, И. Д. Якушкин,
писал ему из ссылки: «Мне иногда приходит на мысль, что служба
твоя по архиву может дать новое и более определенное
направление твоим занятиям». Годы службы Якушкина в Чертежном
архиве пришлись на период специального межевания, когда в архив
поступало большое число документов и надо было организовать
их прием, систематизацию и хранение. Якушкин прекрасно с
этим справлялся, за время его службы в архив поступило около
60 тыс. планов и межевых книг.
8 апреля 1851 г. Е. И. Якушкин был назначен младшим
межевым ревизором при управляющем Межевым корпусом М. Н.
Муравьеве. С целью ревизий местных чертежных он много ездил по
России, был в Сибири. В Тобольске и Иркутске он подолгу жил с
отцом. Результатом его поездок по Сибири стало написанное им
«Предположение об устройстве Межевой части в Восточной
Сибири», представленное генерал-губернатору Восточной Сибири
графу Н. Н. Муравьеву.
Приведенные материалы свидетельствуют, что Межевой
корпус объединял людей незаурядных, составивших славу страны и
принесших России немалую пользу как в части межевания, так и в
других сферах общественной деятельности. Среди них отец
великого русского математика Н. И. Лобачевского И. М. Лобачевский,
служивший с 1777 по 1779 г. губернским регистратором в
Оренбургской и Нижегородской межевых конторах; С. Г. Алеев,
прокурор Межевой канцелярии в 1830—1851 гг., автор книги «Теория
межевых законов»; Ф. И. Корбелецкий, надворный советник, 2-й
член Пермской межевой конторы, автор известных воспоминаний
о пребывании французов в Москве в 1812 г.; сын поэта Ф. И.
Тютчева Д.Ф.Тютчев, работавший с 1865 по 1873г. в канцелярии
190

управляющего Межевым корпусом; Н. И. Юденич —отец
известного генерала, героя Первой мировой войны Н. Н. Юденича,
служивший надворным советником, преподавателем математики в
Константиновском межевом институте, и многие другие.
Возникновение губернской Межевой части относится к 1775 г.,
когда по «Учреждению о губерниях» в каждую губернию был
назначен губернский, а в каждый уезд —уездный землемер (Ржани-
цын А. А. Руководство по землеустройству и межеванию. — СПб.:
Типография Б. М. Вольфа, 1910.— С. 86). Все они входили в
состав губернских правлений, и первоначально им не разрешалось
осуществлять межевые работы, выполняемые межевыми
конторами. Только с 1806 г., когда были установлены правила
специального межевания, они получили такое право.
Губернские землемеры возглавляли губернские чертежные —
специальные межевые учреждения, созданные в губерниях для
выполнения межевых работ, и были непосредственно подчинены
губернаторам. Каждая чертежная имела следующий штат:
губернский землемер, его помощники, уездные (или окружные)
землемеры, землемерные помощники, откомандированные для
выполнения работ и надзора из Межевой канцелярии,
чертежники. При каждой чертежной находились канцелярия и архив для
хранения межевых документов. Они имели двойную
подчиненность: как отделения губернских правлений подчинялись
губернаторам, как межевые учреждения — управляющему Межевой
частью (с 1846 г.).
На руководящие должности землемеров назначались лица,
окончившие межевые учебные заведения.
Работы по генеральному межеванию в России выявили
очевидную нехватку землеустроительных кадров. При отсутствии в
то время специальных межевых учебных заведений забота о
подготовке землеустроителей легла на межевые учреждения —
Межевую экспедицию Правительствующего сената и Межевую
канцелярию.
Именным указом Сената от 8 октября 1765 г. (ПСЗ, № 12488) и
последовавшими в его развитие указами Межевой экспедиции от
7 апреля 1768 г. (ПСЗ, № 13093) было объявлено, что все,
умеющие осуществлять землемерные действия («имеющие сведения в
снятии дач на планы») и желающие поступить в землемеры,
должны заявить об этом Межевой экспедиции или Межевой
канцелярии. Землемерам Межевой канцелярии вменялось в обязанность
обучать межевому делу землемерных учеников, определенных в
нее на службу из учеников гарнизонных школ.
Указом № 439 от 23 апреля 1779 г. Межевая экспедиция,
обратив внимание на безуспешность обучения землемерных учеников,
предписала Межевой канцелярии «дабы все определенные при
сей канцелярии ученики, из коих... до тридцати пяти человек ни
копировать, ни писать не умеют, доведены были в том до совер-
191

шенства, к чему и принять сей канцелярии надлежащие средства
по собственному ее изобретению» (Рудин С. Д. Значение межевой
канцелярии. Прошлое и настоящее. — СПб.: Сенатская
типография, 1890.-С. 74).
Этот указ, полученный Межевой канцелярией 3 мая 1779 г., и
послужил основанием к учреждению Землемерной школы. Она
была открыта 27 мая 1779 г. (14 мая по старому стилю).
Открытие школы состоялось в тот самый день, когда в Москве
происходили торжества по случаю рождения 27 мая великого
князя Константина Павловича; в честь этого события Землемерная
школа была названа Константиновской.
Уже 14 мая 1779 г. в приказе по Межевой канцелярии было
написано: «Сие училище, по призванию в помощь Всевышнего,
открыть в нынешний день, и как в оный происходить будет
торжество для Его Императорского Высочества, благоверного Государя
великого князя Константина Павловича, то в честь ему сие
Землемерное училище наименовать Константиновским, и о том
Межевой экспедиции в известие отрапортовать, а по опубликовании в
газетах сообщить в Императорский Московский университет...»
(ЦГИА, ф. 1350, оп. 56, ед. хр. 518).
Рапортом в Сенат по Межевой экспедиции от 16 мая
1779 г. № 1980 Межевая канцелярия доносила: «Для сей школы
отведено в главном корпусе канцелярском три покоя с
принадлежностью, также инструменты и другие материалы заготовлены и,
наконец, училище... при членах Межевой канцелярии, при
директоре, учителях, землемерах и других чинах, открыто сего мая 14-го
дня... и в честь его высочеству сие Землемерное училище
наименовано Константиновским» (Очерк истории Константиновского
межевого института с 1779 по 1879г./Сост. А. Апухтин. — СПб.:
1879.-С. 11).
Константиновская землемерная школа (1779 г.), затем училище
(1819 г.), затем Константиновский межевой институт (1916 г.),
затем Московский межевой институт (1918 г.) —дала начало одному
из главных высших межевых учебных заведений России —
Государственному университету по землеустройству (ГУЗ). В 1930 г.
Московский межевой институт разделился на два
самостоятельных высших учебных заведения: Московский институт
землеустройства (с 1945 г. — МИИЗ, с 1992 г. — ГУЗ) и Московский
геодезический институт (впоследствии МИГАиК).
3. СПЕЦИАЛЬНОЕ МЕЖЕВАНИЕ
В конце XVIII в. в России продолжались выделение дач
генерального межевания и установление их границ. В дачи
включались, как правило, земли не одного, а нескольких землевладельцев
и землепользователей, поэтому генеральное межевание не устра-
192

няло запутанности земельных отношений между
соседями-землевладельцами. Они имели право «добровольно развестись с
соседями в границах», пригласив для этих целей за свой счет («кошт»)
землемера. Эти действия получили название «своекоштного
межевания».
Своекоштное межевание шло очень медленно, так как
соглашения между сторонами достигались с большим трудом.
Владельца, который приглашал за свой счет землемера, соседи обвиняли в
недобросовестности, пристрастии и т. п. Поэтому правительство
вынуждено было само начать размежевание владений,
находящихся в границах дач генерального межевания, —так называемое
специальное межевание.
Генеральное межевание, изначально имея главной целью
охватить страну сетью генеральных дач с твердо укрепленными
юридическими и техническими границами, почти не касалось
отношений между землевладельцами внутри них. Размежевание
владельцев допускалось лишь в редких случаях, когда все хозяева
земли соглашались развестись полюбовно. Вследствие этого с
распространением генерального межевания, то есть по мере
увеличения числа генерально обмежеванных дач, вопрос о
специальном межевании становился все более настоятельным.
По этой причине 2 октября 1806 г. были изданы Высочайше
утвержденные правила о специальном размежевании генеральных
дач через уездных землемеров (ПСЗ, № 22305), должности
которых были введены еще в 1775 г. Установленный этим законом
порядок отдельных межеваний в генерально обмежеванных
местностях был подтвержден при издании высочайше утвержденного
31 июля 1828 г. наставления губернским и уездным землемерам
(ПСЗ, № 2203).
Согласно правилам губернские и в особенности уездные
землемеры должны были всемерно содействовать размежеванию общих
дач генерального межевания. Этот этап работ специального
межевания, длившийся около 30 лет, был назван межеванием через
уездных землемеров.
При этой процедуре землевладельцы, замежеванные в общую
дачу, составляли соглашение, называемое полюбовной сказкой, в
форме письменного юридического акта. В нем они излагали
условия размежевания своих земель, то есть фактически
договаривались о своих границах.
По правилам 1806 г. полюбовная сказка передавалась в уездный
суд, который рассматривал условия размежевания и после их
одобрения просил губернское правление о посылке землемера.
Землемеры производили работу в натуре и составляли межевые
документы; они были обязаны проектировать границы на копии
генерального плана. После проверки и удостоверения их работы
уездным судом Межевая канцелярия выдавала землевладельцам
документы на раздельное владение (рис. 22).
193

л...-* «/¦¦¦¦ MyU»/
• Uo«i4«i .Сунул
;%A.UC+nAun
^АНЦЕЛЯР1Н
esfdZl,-^
^*у"^»ай:
С<ЫЛ ******* -*«t»^1»м.
\т iff JU»fc««/ «*(^»^w*i*i'
*4&
^ ^ .-^.^r ^
*.'*—4 *»—-<* *• * -
Рис. 22. План дачи специального межевания Дорогобужского уезда Смоленской
губернии, 1845 г.
194

Специальное межевание через уездных землемеров было
рассчитано на частную инициативу. Кроме того, оно производилось
только при условии добровольного и общего согласия всех
владельцев на размежевание земель. Практика быстро показала всю
трудность таких добровольных соглашений, в особенности в
дачах с сильной чересполосицей, со сложными экономическими и
юридическими отношениями между совладельцами. К тому же
землемеров не хватало, и специальное межевание шло очень
медленно.
К 1835 г. правительство поняло, что для ускорения
специального межевания оно должно осуществляться по инициативе
государства. Было решено улучшить подготовку землемерных кадров,
в связи с чем Константиновская землемерная школа
преобразуется сначала в училище с новым уставом и штатом (1819 г.), а затем в
Константиновский межевой институт (1835 г.). В 1836, 1839,
1842 гг. были приняты законы по ускорению специального
межевания.
Законодательным актом, послужившим основанием для
ускорения хода специального межевания, являлся Именной указ от
12 июля 1850 г. В нем были установлены следующие важнейшие
нормы.
1. Всем владельцам, которые пожелают оставаться в своих дачах
без размежевания и единогласно подтвердят это желание
полюбовной сказкой, разрешено оставаться в общей даче.
2. По тем дачам общего и чересполосного владения, о
размежевании которых между участниками не достигнуто миролюбивое
соглашение, каждому отдельному владельцу дано право просить
суд о выделении (вымежевании) следуемой ему части.
3. Посредническим комиссиям предоставлено право передавать
в суд дела, по которым отсутствуют добровольные соглашения, и
подвергать владельцев, явно уклонявшихся от этих соглашений,
штрафу от 25 до 50 руб.
4. Для пояснения ранее составленных полюбовных сказок
разрешено с согласия всех совладельцев дачи определять
дополнительные условия размежевания.
5. Посредникам предоставлено право присутствовать при
непосредственном размежевании дачи (выполнении полюбовных
сказок в натуре) для решения возникающих затруднений и
недоразумений.
6. По тем дачам, где не было крестьян казенных ведомств, для
ускорения хода соглашений разрешалось приступать к
составлению полюбовных сказок без предварительной съемки земель на
план.
Таким образом, закон 1850 г. поставил вопрос о необходимости
создания правил, которыми должны руководствоваться суды при
решении межевых дел специального размежевания. Такие правила
были изданы 30 декабря 1853 г. под названием «Высочайше ут-
195

вержденные правила судебно-межевого разбирательства». До
1868 г. производство дел по специальному межеванию в порядке
судебно-межевого разбирательства возлагалось на уездные суды; с
1868 г. в местностях, где уже действовала судебная реформа
1864 г., — на окружные суды.
Для ускорения специального межевания уездные суды
обязаны были устанавливать в судебном порядке права тех
помещиков, которые не могли договориться об установлении граничных
меж. Этот последний этап специального межевания растянулся
до 1913 г. Всего было составлено 296 тыс. планов на отдельные
владения, находившиеся в пределах дач генерального
межевания, размежевано примерно 143 тыс. дач на площади около
165 млн га (История земельных отношений и землеустройства/
Под ред. Н. В. Бочкова. — М.: Сельхозгиз, 1956.— С. 28). В ряде
губерний, особенно северо-восточных регионов, специальное
межевание к началу Первой мировой войны не затронуло многие
дачи генерального межевания. Там же, где оно было закончено,
гораздо легче устанавливался порядок в земельных делах и
создавались условия для ведения помещичьего хозяйства, повышения
стоимости имений и т. д.
В ходе специального межевания земель определились
контуры будущего межхозяйственного землеустройства. Так, многие
владельцы, желая иметь точные сведения о местоположении
своих земель на планах в графическом изображении и об их
качественном состоянии, для бесспорного раздела земель и
безошибочного составления полюбовной сказки просили через
посреднические комиссии межевое начальство о командировании
межевого техника или нанимали частных землемеров для
составления проекта.
Подобные проекты назывались нарезочными планами. Они
были основаны на предварительной топографо-геодезической
съемке дачи, изучении качественного состояния и
местоположения земель, их оценке, таксации угодий. Данный проект
«предъявлялся», то есть согласовывался со всеми участниками
размежевания. При этом могли решаться вопросы добровольного
обмена земельными участками для ликвидации чересполосности
владений. Проект размежевания, составленный по возможности с
учетом пожеланий каждого из участников землеустройства,
утверждали и переносили в натуру.
К особым межеваниям, имеющим место со второй половины
XVIII в. и до реформы 1861 г., относились поземельное устройство
крестьян, приписанных к различным ведомствам, межевание
некоторых отдаленных местностей России и др.
Сущность поземельного устройства государственных крестьян
заключалась в уравнении наделов сельских обществ до
установленного размера (до 8 десятин на душу в малоземельных уездах и
196

1^5. Ь
SA
Рис. 23. Нарезочный план дачи Савелова пустошь
(Московская губ., Серпуховской уезд)
197

до 15 —в многоземельных) и в установлении размеров оброка в
государственную казну.
Приведем пример составления полюбовной сказки и
соответствующего плана (рис. 23).
Полюбовная сказка
1913 года ноября 27 дня, мы, нижеподписавшиеся:
I. Серпуховской купец Иван Петрович Шапкин и 2) крестьяне-
собственники села Сафронова Липитинской волости
Серпуховского уезда, вследствие отсутствия законно установленных границ
на наши земли, решили составить эту полюбовную сказку на
размежевание наших земель, составляющих генеральную дачу в
Московской губернии Серпуховского уезда под названием пустошь
Савелова (Сер. С—17) с общим количеством земли 45дес. 560 кв.
сажен, впредь к спокойному и бесспорному владению нашему, и
наследников наших, и тех, кому эти земли в дачу придут,
следующим образом:
Мне — Серпуховскому купцу Ивану Петровичу Шапкину,
принадлежащая мне по купчей крепости от дворянина Петра
Игнатьевича Зубатова часть дачи, показанная на нарезочном плане под
№ 1, должна быть выделена из дачи следующими линиями,
начиная с линии окруженной межи, что по генеральному плану
значится СВ ПО'длиною 122,1 саж. и 64,5 саж. от каждого и в 57,6 от
северного концов ее, провести вдоль опушки леса по столбам,
поставленным в натуре, линию на СВ 86°22' так, чтобы астроляби-
ческие углы, образованные ею с названною линией СВ: Г10'
длиною 122,1 саж. были вправо 94°48/ и влево 85° 18'; длиною эту
линию сделать в 79 сажен. Затем с конца ее провести вторую линию
на СВ 14°, астролябический угол 107°38/, мерою в 88,8 сажени.
Продолжение второй линии на 5 саженях пересекает речку Оль-
шанку, которая с этого места до генеральной границы должна
служить живою межою моему участку. Для определения положения
речки Ольшанки к ней с конца второй линии взята магистральная
линия СВ: 60°16' длиною 138 саж., при астролябическом угле
вправо в 133°58', которая выходит на пункт окружной межи, что
между линией ЮВ: 2о°2Г мерою 152,6 саж. и ЮВ: 16°23' мерою
102,5 саж., где магистралью образованы углы вправо 76°39' и влево
93°23'. С этой магистрали к речке Ольшанке взяты
перпендикуляры: вначале линии влево 5 саж., с 55 саж. влево — 21 саж., с 81 саж.
влево 6 саж. и со 100 саж. влево мерою 10 сажен; кроме того, на
125 саж. магистраль пересекает речку Ольшанку. Участок,
лежащий влево от описанных линий и означенный на наречном плане
под № I с количеством земли в 16дес. 2240 кв. саж., поступает в
мое, И. П. Шапкина, владение. Однако сколько бы в нем десятин
земли ни оказалось и какие бы в натуре румбы и меры описанных
198

линий и магистрали ни получились, так пусть и будет, лишь бы
только граница шла по издавна существующему фактическому
владению, по столбам, поставленным в натуре, а после
пересечения второй линии с речкой Ольшанкой, по живому урочищу —
речке Ольшанке.
II. Нам — крестьянам-собственникам села Сафронова,
получившим в даче землю в надел от помещицы Варвары Андреевны
Озеровой в количестве 25 десятин, поступает вся оставшаяся в
даче земля, сколько бы ее там ни оказалось, за выделом
вышеописанного участка Ивану Петровичу Шапкину. На нарезочном
плане наш участок обозначен под №11 с площадью в 28дес.
720 кв. сажен.
III. Кроме нас, вышепоименованных владельцев, других
участников в даче нет.
Временные знаки, которыми обозначены в натуре раздельные
межи, обязуемся охранять до приезда казенного землемера.
В этой сказке поправок и подчисток нет.
К этой сказке Серпуховской купец Иван Петрович Шапкин
руку приложил. К этой сказке уполномоченные общества
крестьян села Сафронова Герасим Николаев Емельянов и Николай
Григорьев Кузнецов подписались.
Картуш Нарезочный план Московской губернии
Серпуховского уезда дачи пустоши Савеловой, площадью в 45 дес. 560 кв. саж.,
составленный в пояснение к полюбовной сказке, заключенной
27 ноября 1913 года между: 1) Серпуховским купцом Иваном
Петровичем Шапкиным и 2) обществом крестьян того же
Серпуховского уезда Липитинской волости села Сафронова. План
составлен в 1913 году по меридиану генерального межевания Межевым
Инженером Кричановым.
Участок под I площадью в 16 дес. 2240 кв. саж. владения
И. П. Шапкина.
Участок под II площадью в 28 дес. 720 кв. саж. владения об-ва
кр-н с. Сафронова.
Такой нарезочный план не имел юридического значения и
составлялся самими владельцами, то есть тем землемером, которого
за условленное вознаграждение приглашали владельцы; обычно
он не окрашивался, но подписывался теми же лицами, которые
подписывали полюбовную сказку, с правой стороны так:
«К этому плану подписались: Серпуховской купец Иван
Петрович Шапкин. Уполномоченные общества крестьян села
Сафронова Герасим Николаев Емельянов и Николай Григорьев Куз-
НеП0В:- ( СВ86°22' СВ14°
Раздельные линии в данном случае — , -^г-z—
I 79 оо,о
СВ60°16^ v . . , ^
и ——— наносились на нарезочный план цветной (обычно
13о J
красной) тушью, что и оговаривалось в примечании на план так:
199

«Красною тушью на этом плане нанесены и надписаны границы,
подлежащие утверждению знаками государственного межевания
по полюбовной сказке». Нарезочный план составлялся по данным
генерального плана, наличность которого была обязательна для
составления полюбовной сказки, и по измерениям в натуре.
Контрольные вопросы и задания
1. Чем была вызвана необходимость проведения генерального межевания?
2. Какими межевыми знаками обозначались границы землевладений при
генеральном межевании?
3. Какие документы составлялись при производстве генерального межевания?
4. Расскажите об организации землеустроительной службы России в конце
XVIII-начале XIX в.
5. Что вызвало необходимость открытия школы по обучению «науки
землемерия»?
6. Чем была вызвана необходимость проведения специального межевания?
Глава 11
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в.
1. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫЕ РАБОТЫ
В ХОДЕ РЕФОРМЫ 1861 г.
Во второй половине XIX в. территория Российского
государства составляла более 2 млрд га. Однако земля в основном
использовалась плохо, культура землевладения оставалась очень
низкой. Развитие сельского хозяйства сдерживало крепостное
право.
Обострение классовой борьбы в деревне, многочисленные
выступления крестьян против помещиков вынудили царское
правительство пойти на отмену крепостного права. В 1857—1858 гг.
были организованы губернские комитеты из дворян для
обсуждения реформы. Были созданы также главный комитет и
редакционные комиссии для окончательного составления ее проекта.
19 февраля 1861 г. Александр II утвердил проект Положения о
крестьянах, вышедших из крепостной зависимости,
устанавливавший новые начала общественного устройства крестьянской
жизни. Одновременно был подписан и Манифест о крестьянской
реформе.
Поземельное устройство, проведенное на основе реформы
1861 г., тесно связано с развитием капитализма в России.
Крепостной строй сдерживал развитие сельского хозяйства, препятствовал
росту его товарности и интенсивности. Обострение социальных
конфликтов, крупные буржуазно-демократические и буржуазно-
национальные преобразования в Европе повлияли на характер
земельных преобразований.
200

На основании положения 1861 г. каждому селению был отведен
в натуре так называемый земельный душевой надел. Крестьяне
имели право выкупать эти наделы в собственность при
финансовой поддержке правительства. До выкупа душевой надел поступал
селению в общинное, а иногда в подворно-наследственное
пользование за особые повинности или оброк в пользу
помещиков, из земель которых эти наделы были выделены.
Отвод земельных наделов в натуре выражался в установлении
границ и их обозначении в виде меж (борозд) с постановкой
деревянных столбов. Границы, площади надела и повинности за
него закреплялись в особых актах, называемых уставными
грамотами.
После выкупа крестьянами надельных земель у помещиков с
помощью правительственных ссуд селениям выдавались
«данные» — документы на приобретенную у помещиков землю.
В данной указывались: размер правительственной ссуды, срок
ее погашения ежегодными взносами выкупных платежей,
площадь земельного надела в целом и по составу угодий, описание
границ надела и т. д.
Крестьянская реформа исходила из положения, что право
собственности на всю землю принадлежит помещикам. Несмотря на
то что крестьянам выделялось определенное количество земли для
обработки, они находились в зависимости от помещиков, отбывая
барщинные или оброчные повинности, оставаясь на положении
временнообязанных. Только после подписания с помещиком
сделки о выкупе земли крестьяне становились ее собственниками.
Выкуп осуществлялся с согласия помещиков, которые старались
затянуть этот процесс. В результате даже через 20 лет после начала
реформы 1861 г. до 1/7 бывших помещичьих крестьян оставались
временнообязанными.
Реформа привела к заметному сокращению площадей
крестьянского землепользования, так как помещики имели право
отрезать от наделов, которыми крестьяне пользовались до реформы,
всю площадь, превышающую нормы отвода. В целом по стране
доля таких отрезков достигала 20 %. Отрезанными оказались
особенно плодородные, удобные по местоположению земельные
угодья, что ставило крестьян в полную экономическую зависимость
от помещиков.
Свои уменьшенные и ухудшенные наделы крестьяне должны
были выкупать по цене, существенно превышающей рыночную
стоимость земли. В связи с отсутствием у большей их части
денежных средств правительство компенсировало 80 % выкупной
суммы, выдав ее помещикам. Этот долг казне (с процентами)
крестьяне должны были погашать в течение 49 лет. Выкупные платежи
тяжелым бременем лежали на крестьянстве вплоть до революции
1905—1907 гг., во время которой они были отменены.
201

В ходе поземельного устройства крестьян, выходивших из
крепостной зависимости, производились следующие работы:
определение размеров земельного надела и повинностей с него;
составление уставных грамот и данных;
определение величины выкупных платежей;
отвод земельных наделов в натуре;
разверстание и отграничение крестьянских земель от
помещичьих владений.
Для проведения землеустроительных действий по
разграничению крестьянских наделов помещики приглашали частных
землемеров за свой счет или же проводили перечисленные мероприятия
сами. Государство ограничивалось назначением из числа местных
дворян по их взаимному соглашению мировых посредников,
которые санкционировали действия помещиков и приводили
крестьян к соглашению с ними. Все это делалось главным образом в
интересах дворян-землевладельцев. Поэтому в ряде случаев
крестьяне, не доверяя помещичьим землемерам, приглашали
землемеров за свой счет для проверки выполненных измерений.
Все землеустроительные действия проводились на основе
Положения о порядке межевых действий при разграничении или раз-
верстании угодий и отмежевании выкупленных крестьянами
земель. Инструментальная съемка земель не предусматривалась,
отвод осуществлялся по планам генерального или специального
межевания. Земли отграничивались на местности.
Все работы предусматривалось выполнить в три этапа. Первый
этап, рассчитанный на 2-летний срок, заканчивался введением в
действие уставных грамот. Следующие 6 лет отводились на
разверстание крестьянских и помещичьих земель — это был второй этап.
На третьем этапе происходил перевод крестьян на выкуп с
выдачей данных.
Реформа двигалась с трудом. Только за первые три года (1861 —
1863) крестьянские волнения охватили 2 тыс. имений, за 1861 —
1862 гг. около 4 млн крестьян отказались подписывать уставные
грамоты, не соглашаясь с барщинными и оброчными
повинностями, требуя всей земли и полной свободы от помещиков.
Тем не менее под давлением правительства по состоянию на
1 января 1866 г. по 31 губернии было произведено разверстание
угодий для 1 648 496 душ; для удельных крестьян землеустройство
проводилось в обязательном порядке.
Для проведения всех этих землемерных действий требовалось
большое число специалистов, работавших в основном в
Межевом ведомстве и Министерстве государственных имуществ; их
было явно недостаточно. Кроме того, в Межевом ведомстве было
предусмотрено по штату 1233 человека, а фактически работало
только 1065. Все же было решено временно отпускать штатных
специалистов для выполнения частных работ для помещиков на
срок от 6 мес до 1 года. Кроме того, офицерам Военного мини-
202

стерства разрешалось в частном порядке принимать участие в
съемке и измерениях земель. Число учащихся в школе межевых
топографов увеличилось до 320 человек. В 1858 г. по приказу
попечителя Константиновского межевого института был составлен
проект Положения о классах для подготовки частных землемеров
и таксаторов. Это позволяло расширить подготовку частных
землемеров и оценшиков земли для работ, связанных с крестьянской
реформой.
По докладу министра государственных имуществ и
управляющего Межевым корпусом сенатора М.Н.Муравьева 15 декабря
1858 г. последовал указ об открытии с января 1859 г. при Констан-
тиновском межевом и Горигорецком земледельческом институтах
особых классов для подготовки частных землемеров и таксаторов,
в которые принимались «вольно приходящие» ученики из всех
свободных сословий. Однако эти мероприятия давали лишь
небольшую долю требуемых специалистов. Поэтому в 1860—1861 гг.
в 38 губерниях при гимназиях открылись дополнительные классы
землемерии и таксации, где обучалось примерно 900 человек.
Землемерам Межевого ведомства было поручено обучать
мальчиков из помещичьих крестьян простому практическому
землемерию.
2. ПЕРВЫЕ ПРОЕКТЫ ВНУТРИХОЗЯЙСТВЕННОГО
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
В конце XIX в. многие помещичьи имения представляли собой
крупные по земельной площади частные землевладения. Согласно
данным земельного учета за 1905 г., в европейской части России
было 133 898 владений площадью более 50дес. Большинство из
них (79,3 %) имели площадь менее 500 дес. (в среднем 163 дес),
примерно шестая часть (16,2%) —от 500 до 2000 дес, остальные
4,5 % — более 2000 дес; 699 владельцев имели огромные
латифундии средней площадью почти 30 тыс. дес. (32,7 тыс. га).
Многие землевладельцы были образованными людьми,
которые понимали необходимость улучшения культуры земледелия и
правильной организации, «планирования» территории.
Традиционное для России трехполье со второй половины XIX в.
все больше вытесняется многопольными севооборотами. В их
основе лежал пришедший из Англии плодосменный, или «норфолк-
ский», севооборот, приспособленный к российским условиям.
Например, в Батищевском имении Энгельгардта был введен
следующий 15-польный севооборот: 1)пар; 2) рожь; 3) яровое;
4) пар; 5) рожь; 6) яровое; 7) пар; 8) рожь; 9) трава (клевер с
тимофеевкой); 10)трава; 11)трава; 12)трава; 13)трава; 14) трава;
15) лен. При таком севообороте под многолетними травами было
занято шесть полей, причем первые годы клевер использовался на
укос, а последние годы —для выпаса скота.
203

В крупных имениях с дальноземельем или с большим
различием почв нередко вводилось два севооборота. На ближайших к
хозяйственному центру землях применялся интенсивный
севооборот (в передовых хозяйствах — плодосменный), на более
отдаленных — трехпольный, а нередко и залежное хозяйство.
Уже в это время появилась необходимость рационально
организовать производство и территорию хозяйства. Поэтому при
землеустройстве крупные имения стали разбиваться на отдельные
хозяйственные единицы, называвшиеся экономиями, фольварками,
хуторами, фермами и т. п.
Размеры экономии были различны в зависимости от
расположения земель и уровня интенсивности их использования.
Поданным П. Н. Першина, в Смелянском имении Киевской губернии
одно из сельскохозяйственных владений в 9325 дес. было
разделено на 8 экономии с количеством земли в каждой от 714 до
1852 дес. В составе наиболее крупных экономии было выделено по
1—2 фермы с отдельными земельными участками. При
организации экономии стремились к тому, чтобы расстояние полей от
усадьбы было не более 3—4 верст. В хозяйствах, не применявших
навозного удобрения, создавались экономии и хутора большей
площади, так как внутрихозяйственных перевозок в них было
гораздо меньше.
Размещение хозяйственных центров в большинстве имений
сложилось исторически, на месте старых дворянских усадеб,
которые, однако, часто не имели необходимых хозяйственных
построек. При строительстве в экономиях новых усадеб следовали
определенным правилам: их располагали в центральном пункте по
отношению ко всей площади пашни, местность выбиралась сухая и
несколько возвышенная, хорошо обеспеченная водой, по
возможности прилегающая к проезжей дороге. Усадьба часто
проектировалась в виде замкнутого четырехугольника, по периферии
которого размещались конюшни, скотные дворы, сараи, склады для
хранения зерна и т. д. (рис. 24). Однако из-за повышенной
пожарной опасности такой застройки рекомендовалось размещать
объекты однородного назначения отдельными компактными
группами.
В основной массе имений центральной части страны
сохранялись трехпольные севообороты, господствовавшие в течение
столетий, а в степных районах юга, Поволжья и Сибири — еще более
архаичная залежная система. Весьма медленно, под влиянием
рынка, вместе с общим техническим прогрессом в отдельных
хозяйствах вводились более совершенные системы земледелия и
севообороты. Так, например, с распространением винокурения и
более широким использованием картофеля в некоторых имениях
центральных губерний к обычному трехполью (пар, озимое и
яровое) было добавлено картофельное поле. Более решительный
переход к многопольным севооборотам с посевом трав и корнепло-
204

Рис. 24. План хозяйственного двора и план земель Деребчинского имения, 1882 г.
дов наблюдался в свекловодческих хозяйствах. Так, например, в
Деребчинском имении Подольской губернии в 1882 г. был введен
следующий 8-польный севооборот: 1) пар удобренный; 2) озимый
рапс; 3) озимая пшеница; 4) сахарная свекла; 5) яровое с подсевом
клевера; 6) клевер на один укос; 7) сахарная свекла; 8) овес. При
этом каждое поле имело по 57 дес. (рис. 24, б). В другой экономии
этого имения (Аристовка) пашня была разбита на 10 полей с
использованием посевов
клевера в течение двух лет и с
дополнительным посевом
по клеверу озимой
пшеницы. В этом случае размеры
полей составляли 38 дес.
(рис. 25).
Как видно из планов
этих экономии, при
внутрихозяйственном
землеустройстве поля нарезались в
виде прямоугольников,
геометрическая
правильность которых нарушалась
ложбинами и оврагами.
Каждое поле отводилось по
возможности в одном
участке, но в ряде случаев в
силу топографических ус-
205

ловий приходилось некоторые поля составлять из 2—3 участков.
На полевом массиве проектировалась дорожная сеть,
обеспечивающая проезд к каждому участку. Так как на полях по жнивью и
на травяном поле на второй год выпасали скот,
предусматривались прогоны для скота с устройством в необходимых случаях
изгородей.
В районах торгового льноводства в некоторых хозяйствах
вводились многопольные севообороты, а также осуществлялась
распашка пустошей под посев льна. В первые десятилетия после
отмены крепостного права в Нечерноземной полосе страны
образовалось много бросовых земель, которые в конце XIX в. начали
использоваться для льноводства. В дальнейшем на них вводились
севообороты с травами.
Контрольные вопросы и задания
1. Опишите поземельное устройство на основе реформы 1861 г.
2. Как развивалось землеустроительное образование в России в связи с
реформой 1861 г.?
3. Какой была система землевладения в конце XIX в.?
4. Дайте характеристики первым проектам внутрихозяйственного
землеустройства.
Глава 12
СТОЛЫПИНСКОЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО (1906—1917 гг.)
1. ОРГАНИЗАЦИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Аграрный кризис, малоземелье крестьян, вызванные
реформой 1861 г., а также их обнищание определили новый поворот в
российской земельной политике. Правительство перешло от
традиционной практики поддержки общины к ее разрушению путем
насаждения индивидуальной собственности на надельных
крестьянских землях, ликвидации практически всех ограничений
размеров крестьянских землевладений, продажи удельных и
казенных земель в единоличное владение хозяйствам зажиточных
крестьян.
В январе 1902 г. Николаем II было утверждено Положение об
Особом совещании о нуждах сельскохозяйственной
промышленности. Задачей Особого совещания, возглавляемого С. Ю. Витте,
стала подготовка предложений по аграрной реформе. Четыре года
спустя, 4 марта 1906 г., был издан Именной Высочайший указ,
содержащий следующие положения:
а) об учреждении комитета по землеустроительным делам при
Главном управлении землеустройства и земледелия;
б) об учреждении губернских и уездных землеустроительных
комиссий;
в) об упразднении Комитета по земельным делам.
Комитет по землеустроительным делам создавался для органи-
206

зации и направления деятельности губернских и уездных
землеустроительных комиссий в целях оказания помощи Крестьянскому
банку в выполнении возложенных на него манифестом от 3
ноября 1905 г. «Об отмене выкупных платежей» задач по покупке
земель крестьянам. Он был учрежден при Главном управлении
земледелия, устройства и землевладения под председательством
главного управляющего данным ведомством. В комитет вошли один из
товарищей (заместителей) главного управляющего, управляющие
Государственного дворянского земельного банка и Крестьянского
банка, представители министерств императорского двора и уделов,
внутренних дел, финансов, юстиции, Главного управления
землеустройства и земледелия, государственного контроля (по одному от
каждого из названных министерств и ведомств). Таким образом,
комитет состоял из представителей всех заинтересованных
организаций, что позволяло ему оперативно на государственном уровне
решать все вопросы, связанные с земельной реформой.
Губернские и уездные землеустроительные комиссии были
образованы для исполнения землеустроительных действий по
переделу земли, а также для содействия населению в устранении
недостатков существующего землевладения и землепользования с
учетом особых условий отдельных местностей. Их возглавляли в
губерниях губернаторы, в уездах — предводители дворянства.
Главному управляющему землеустройством и земледелием
было предоставлено право испрашивать кредиты: а) на
содержание землеустроительных комиссий; б) на содержание
необходимых для их работ землемеров и техников; в) на оказание
населению денежной помощи при землеустройстве.
Главным директором Межевого корпуса в период с 1905 по
1917 г. был сенатор, тайный советник Николай Дмитриевич
Чаплин. Межевую канцелярию возглавляли в то время
инженер-генерал В. И. Ахшарумов (до 1907 г.), действительный статский
советник А.И.Морозов (1908—1910 гг.), тайный советник, межевой
инженер С. А. Китовский (1910—1918 гг.).
Так было положено начало российскому землеустройству.
Теперь в него включали не только определение границ (как при
межевании), но также организацию землевладения и
землепользования с учетом отраслевой специализации хозяйств, расселения,
организации производства и инфраструктуры (дороги,
скотопрогоны, водопои и т.д.). Землеустройство приобрело политическую
направленность, а также оказалось тесно связанным с аграрной
реформой, переселением и т. д. С 1906 г. новый термин
«землеустройство» прочно входит во все сферы общественной деятельности
(политику, образование, науку, экономику).
Для развития товарного крестьянского хозяйства правительство
П. А. Столыпина в 1906—1911 гг. организовало землеустроительные
мероприятия по устранению внутриселенной чересполосицы,
образованию хуторов и отрубов, надеясь найти опору в крестьянах-
207

собственниках; революция 1905 г. показала, что общинное
крестьянство больше не поддерживает правящий режим.
Основным документом реформы стал упомянутый выше указ
от 9 ноября 1906 г. Согласно ему крестьянин имел право со своим
наделом выйти из общины, а сельским обществам он
предоставлял право большинством в две трети голосов производить полную
разверстку земель на хуторские и отрубные участки.
Земля крестьян, вышедших из общины, переходила в личную
собственность главы семьи (домохозяина). Прежний семейный
принцип общинного землепользования заменялся личным
наследственным правом собственности на землю. Это право было
закреплено законом от 15 ноября 1906 г., который разрешил
новым землевладельцам сдавать свои наделы в залог Крестьянскому
банку.
Содержание землеустройства как основного механизма
осуществления земельной реформы определялось Законом от 14 июня
1910 г. «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о
крестьянском землевладении»; Законом «О землеустройстве»,
одобренным Государственным советом, Государственной думой и
утвержденным царем 29 мая 1911 г.; Положением о землеустройстве,
принятым в развитие упомянутого закона и изданным в 1912 г.
Законом от 14 июня 1910 г. были приняты дополнительные
меры, содействующие разрушению общины и образованию
хуторов. Независимо от желания крестьян общины, которые в течение
24 лет не осуществляли передела земель, считались перешедшими
к подворному владению. Каждый двор получал право закрепить в
личную собственность все земли, которыми пользовался, в том
числе незаконно присоединенные. Кроме того, он имел право
требовать от общества выделения земель в одном месте взамен
многочисленных чересполосных участков, разбросанных на
значительном расстоянии друг от друга, что, по сути дела,
предполагало полный передел всей общинной земли.
Раздел земли на хутора и отруба допускался даже в случае,
когда этого требовала только пятая часть домохозяев. По закону
каждый, получивший землю в личную собственность, мог свободно
ею распоряжаться: дарить, закладывать, завещать, продавать
(рис. 26).
Проведение земельной реформы требовало
квалифицированных кадров. К ее началу в России было только 600
дипломированных межевых инженеров, что было явно недостаточно.
Укомплектование межевого состава Комитет по землеустроительным делам
осуществлял совместно с Главным управлением землеустройства и
земледелия и Межевой частью Министерства юстиции.
Для ускорения подготовки кадров было решено увеличить
выпуск специалистов среднего звена в землемерных училищах и
организовать переподготовку кадров на курсах в Константинов-
ском межевом институте.
208

ПРОИКТЪ
ра з верет\\ н i я об щи н н о й зе ь\
на 5суторск|е и -кн.
рдер*Стдрпя
= в
Но в ьт
Рис. 26. Столыпинское землеустройство. Разверстание общинных земель
209

В 70-е годы XIX в. в стране было создано 4 землемерных
училища: Псковское (1874 г.), Пензенское (1875 г.), Курское (1876 г.) и
Оренбургское (1877 г.), переведенное в 1879 г. в Уфу, а затем в
Тифлис (1889 г.). В 1909—1912 гг. было открыто еще 9
землемерных училищ, в том числе Красноярское (1909 г.), Читинское
(1910 г.) и Омское (1911 г.), в азиатской части России.
Из архивных материалов (ЦГИА, ф. 1408, оп.4, ч. II, л. 524)
известно, что в 1894/95 учебном году в 5 землемерных училищах
было всего 294 ученика (в среднем по 59 на училище), выпущено
на службу 59 человек. Через два десятилетия заметно
увеличилось не только число училищ, но и учащихся в них. Так, в 1916 г.
(ЦГАДА, ф. 1295, оп.4, л. 745) в 15 землемерных училищах
училось уже 2093 человека, в том числе в наименьшем Читинском —
122, в крупнейшем Житомирском — 199, а в среднем по 174
учащихся в училище. Кроме государственных накануне революции
существовало 3 частных землемерных училища: в Петрограде,
Москве и Киеве.
Для подготовки специалистов низшего звена — землемерных
техников — были организованы курсы: с марта 1908 г. при Констан-
тиновском межевом институте обучалось 300 человек, при
землемерных училищах — по 100 и при 26 губернских чертежных — по 50;
всего выпускалось около 2 тыс. человек в год. Подготовка
специалистов успешно велась вплоть до начала Первой мировой войны.
Правительство осуществляло систему мер по повышению
заинтересованности чиновников в проведении землеустройства,
устанавливая им различные и специальные награды «за отличную и
энергичную деятельность», «за хутора», «за выделы» и т. п., а
также назначало взыскания за неуспехи. Широко допускались
принудительные выделы земель и устройство хуторов и отрубов,
несмотря на провозглашенную добровольность. Награды и поощрения
этому благоприятствовали, и землеустроители стремились
организовать как можно больше хуторов и отрубов. Для поощрения этого
вида работ некоторые губернаторы предписывали, чтобы сельская
администрация в первую очередь выходила на отруба и хутора;
того, кто не желал этого делать, предлагалось увольнять.
Применялся целый ряд карательных мер «под видом наказания за
противодействие проведению в жизнь Указа от 9 ноября». Часто
землеустроительные работы проводились под охраной полиции, что
способствовало усилению административного нажима.
Работы требовали больших денежных средств, должны были
выполняться квалифицированными специалистами, знающими
не только правовую и техническую, но и экономическую,
организационно-хозяйственную, природоохранную сторону
землеустройства. Поэтому слова «межевой инженер» все чаще стали
заменяться словами «инженер-землеустроитель», а понятия
«межевание» и «землемерие» — понятием «землеустройство».
210

2. СОДЕРЖАНИЕ И ИТОГИ СТОЛЫПИНСКОГО
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
В Положении о землеустройстве определялись действия,
которые необходимо было осуществить в ходе земельной реформы:
выдел земель отдельным селениям сельских обществ;
выдел земель выселкам и частям селений;
выдел отрубных участков отдельным членам сельских обществ
и имеющим отдельное владение селениям;
полное, по целым сельским обществам и имеющим отдельное
владение селениям, разверстание угодий между членами общества
или селения на отрубные участки;
уничтожение чересполосности земель с прилегающими
владениями;
разверстание к одним местам (на отрубные участки) земель
разного владения, включенных в одну дачу;
раздел угодий, находящихся в общем пользовании крестьян и
частных владельцев;
отграничение подлежащих землеустройству земель от смежных
владений в тех случаях, когда предварительное установление
внешних границ необходимо для исполнения вышеперечисленных
землеустроительных действий.
Все мероприятия должны были осуществляться с учетом
качества и местоположения земель, состава земельных угодий и
их пригодности под пашню, выгон, сенокос, сады, а также
требований по созданию компактных землевладений и
землепользовании, ликвидации чересполосицы, дальноземелья,
вклиниваний, вкрапливаний и других недостатков. Ставилась задача
создать устойчивые крестьянские хозяйства и
сельскохозяйственные имения с севооборотами, осушенными и орошаемыми
землями, правильно осуществленными культуртехническими
мероприятиями.
В практику межевых работ стали входить проекты
землеустройства, на основании которых (после их согласования и
утверждения) проводились разделение общинных земель, устройство
хуторов и отрубов, переселение крестьян.
По данным Главного управления землеустройства и
землевладения Департамента государственных земельных имуществ, уже на
1 января 1909 г. землеустроительными комиссиями по 46 губерниям
России были составлены проекты землеустройства для 86 тыс.
дворов на площади 910тыс.дес. по единоличному землеустройству и
почти такое же число проектов на площади свыше 300 тыс. дес. по
групповому землеустройству. Для 76 тыс. дворов проекты были
перенесены в натуру. За эти годы с ходатайствами о землеустройстве в
комиссии обратилось более 670 тыс. домохозяев.
Действие столыпинского землеустройства было постепенно
распространено не только на крестьянские надельные земли, но и
211

на все крестьянские земли вообще, в том числе купленные (внена-
дельные), а затем и на все вообще землевладение крестьянского
типа независимо от сословного происхождения владельцев.
Все виды землеустроительных действий того времени можно
разделить на две большие группы: единоличное и групповое
землеустройство. Первый вид землеустройства можно назвать
окончательной формой фермерского землеустройства, второй —
подготовительным и вспомогательным по отношению к первому.
К единоличному виду землеустройства относились: а) выдел
земель отдельных домохозяев из общины на хутор; б) выдел тех же
земель на отруб; в) разверстание (раздел) целых селений хутора;
г) разверстание селений на отруба.
Хутором назывался земельный участок, на котором были
сосредоточены все необходимые для хозяйства земельные угодья (пашня,
пастбища, сенокосы, лес), а также располагались усадьба и водный
источник. Все усилия при землеустройстве хутора были
направлены на то, чтобы прежние чересполосные участки собрать вместе и
вывести на вновь образуемый массив усадьбу владельца.
В том случае, если не удавалось поставить усадьбу на новом
месте или отсутствовал водный источник, вместо хутора создавали
отруб— участок земли, сведенный к одному месту взамен
прежних чересполосных участков.
Другими словами, при отрубной форме владения землей все
сельскохозяйственные угодья, так же как и при хуторской,
размещались в одном компактном массиве, но усадьба владельца
оставалась в деревне. Необязательно на отрубном участке должна была
быть и вода. Кроме того, если пашню в любом случае стремились
сводить в один компактный массив, то все другие угодья (сенокос,
пастбище, лес) могли разбиваться на особые отруба, не связанные
с пахотным отрубом.
Следует отметить, что в общем пользовании оставались болота,
требовавшие крупномасштабной мелиорации, которая
затрагивала значительное количество собственников. Пастбища в общем
пользовании оставались в случае невозможности расселения. Если
не все отведенные отруба и хутора оказывались обеспеченными
водой, их обеспечивали свободным доступом к водным
источникам за пределами хутора (отруба).
Значительное внимание при организации хуторов и отрубов
обращалось также на форму их участков. Наиболее правильной
признавалась прямоугольная форма, приближающаяся к
квадратной. Углы не должны были быть меньше 45°, а длина не могла
превышать ширину более чем в 5 раз. Участки не должны были
пересекаться дорогами, оврагами, речками и т. д.
К групповому землеустройству относились действия, которые
затрагивали систему (группу) землевладений без разбивки их на
хутора и отруба. Это были своего рода предпроектные
проработки к этапу единоличного землеустройства, позволяющие создать
212

территориальные условия для последующего выдела хуторов и
отрубов.
Выдел поселков проводился в тех случаях, когда общинная земля
не поддавалась разверстанию из-за сопротивления значительной
части крестьян, но имелась группа хозяйств, которые желали
обособиться от крупной общины и получить свои земли обособленно
и ближе к усадьбам. Эта земля им выделялась, и хозяева,
получившие ее, переносили сюда свои усадебные постройки. Таким
образом, создавались новое селение и новая община, но уже
значительно меньшего размера, чем первоначальная.
Разверстание целых общин на поселки отличалось от
вышеприведенного случая только тем, что община полностью, а не частично
разбивалась на поселки.
Выдел частей селений или общин заключался в том, что части
дворов селения из всего его надела указывался и отводился
обособленный земельный участок. От выдела поселков из общины
этот вид землеустройства отличался тем, что в данном случае в
одно место сводилась только земля, а усадьбы оставались на
прежнем месте, в селении.
Раздел селений на части заключался в том, что земля всего
селения дробилась на несколько более мелких частей, причем эти
части образовывали самостоятельные мелкие общины. В отличие от
разверстания на поселки само селение при этом не
ликвидировалось и усадьбы оставались на прежнем месте.
Выдел земли отдельным селениям сельских общин проводился в
том случае, когда община включала в себя несколько селений.
Наделяя каждое селение землей, землеустроители разрушали старую
крупную земельную общину, создавая ряд новых, но уже более
мелких.
Раздел угодий, находившихся в общем пользовании крестьян и
частных владельцев, был необходим по следующей причине. Как
известно, после 1861 г. землевладение крестьян оказалось целиком в
руках помещиков; они устраивали земли, исходя исключительно
из своих собственных интересов, нисколько не заботясь об
удобствах крестьянского хозяйства. В результате земли помещиков и
крестьян оказались не только чересполосными, но и нередко
находились в совместном пользовании. Указанный вид работ
преследовал задачу разделить участки пользования и ликвидировать
прежнюю взаимозависимость совладельцев.
Уничтожение многополосицы, чересполосицы, узкополосицы и
дальноземелья осуществлялось путем сведения большого числа
мелких и мельчайших участков, принадлежащих отдельном
землевладельцам, в крупные массивы, расположенные по
возможности в одном месте. Это мероприятие называется также «комассаци-
ей земель» (в ряде зарубежных стран — «консолидацией земель»).
Типичный пример ликвидации чересполосицы приведен на
рис. 27.
213

Рис. 27. Ликвидация
- д. Чернобабки Мглинского уезда Черниговской губернии, 1887—1889 гг.; 2 —
внизу — после него. Зачерненные участки
214

чересполосицы:
д. Куйтелево Петербургской губернии, 1907 г. Вверху¦ — план земель до землеустройства,
принадлежат одному владельцу
215

Традиционной техники межевания для решения всех этих
задач было явно недостаточно. До 1906 г. основным видом
землеустройства в России было межевание, представлявшее, по сути дела,
установление (восстановление) границ землевладений и
землепользовании, их техническое и юридическое оформление.
Напротив, с самого начала Столыпинской реформы землемерные работы
стали дополняться инженерными действиями и экономическими
расчетами по рациональному устройству всей охватываемой
земельным переделом территории.
Порядок производства землеустроительных дел
(землеустроительный процесс) складывался из нескольких стадий.
1. Ходатайство о землеустройстве в уездную
землеустроительную комиссию.
2. Подготовка дела. Она проводилась землеустроителем на
месте после подачи заявления и заключалась в выявлении пожеланий
населения, в различных обследованиях и выработке основ
предстоящего землеустройства.
3. Назначение дела к исполнению. Подготовленное дело после
рассмотрения землеустроительной комиссией направлялось в
губернскую комиссию и в случае одобрения включалось в план
работ.
4. Исполнение дела в натуре и составление
землеустроительного проекта. В этой стадии землеустраиваемые земли снимались на
план, производились отграничение земель, подлежащих
землеустройству, таксировка земельных угодий и проектирование новых
владений. Вновь создаваемые владения проектировались как на
плане, так и на местности.
5. Предъявление составленного проекта населению, которое
могло подавать различные жалобы и возражения. Если
землеустроитель находил их заслуживающими внимания, он вносил
исправления в проект, если нет — жалобы направлялись в уездную
комиссию.
6. Утверждение проекта уездной комиссией.
7. Исполнение проекта: по распоряжению губернской
комиссии землемер объявлял населению о вступлении проекта в силу и
о приобретении установленными знаками и границами значения
знаков государственного межевания.
Сложный порядок производства землеустроительных дел
позволял правительству постоянно вмешиваться в ход и направление
землеустройства.
В результате первого этапа реформы около 200 тыс. семей
получили в личное владение около 2 млн дес. земли. Крестьяне были
освобождены от выкупных платежей, обрели право свободного
выхода из общины. Они могли получить свободные казенные
земли в европейской части России, покупать участки у помещиков с
помощью ссуд Крестьянского банка. Срок возмещения
устанавливался в 53 года с очень низким процентом, причем уплату части
216

процентов брало на себя государство. В то же время надельная
земля не могла быть продана лицу другого сословия, не могла
быть продана за личные долги и не могла быть завещана иначе,
чем по существующим правилам. Воспрещалась концентрация в
одних руках более 6 наделов. Обычный размер участка
крестьянина-середняка равнялся 14—16дес. [Бухерт В. Г. Архив Межевой
канцелярии (1768-1918). - М.: РГГУ, 1997. - С. 16].
При поддержке банка крестьянами было приобретено и
благоустроено свыше 200 тыс. хуторских хозяйств. С 1906 по 1910 г.
сверх земель, полученных от общины, они приобрели
дополнительно свыше бмлндес. К началу реформы в 47 губерниях
европейской части России было почти 15 млн надельных дворов, и к
1917 г. подали заявление о выходе из сельских общин почти 6 млн
домохозяев, то есть свыше 40 %. К 1 января 1916 г. на земле успели
укрепиться 2,3 млн домохозяев, получившие в общей сложности
более 26,5 млн дес, из которых 15,4 млн дес. приходилось на
хутора. Между 1908 и 1915гг. 914тыс. единоличников продали свои
наделы другим крестьянам. Часть из них переселилась за Урал,
часть оставила деревню и отправилась на заработки в города (чему
способствовал быстрый промышленный подъем тех лет). Многие
крестьяне продавали свои наделы и с целью покупки лучшей
земли через Крестьянский банк. Лишь небольшая их часть пополняла
разряд деревенской бедноты. Анализ и сопоставление данных
разных исследователей позволяют сделать вывод, что в результате
столыпинской реформы в России стало преобладать подворное
крестьянское землевладение.
18. Осуществление землеустроительных мероприятий во время Столыпинской
реформы, тыс. дес*
Год
Единоличное
зе мл еустройство
Групповое
зе мл еустройство
Всего
1907
1908
1909
1910
1911
1912
1913
1914
1915
Итого
142
525
1373
1899
2102
2062
2366
2083
1403
13955
121
265
984
1252
1169
1644
2042
1862
1922
11261
263
790
2357
3151
3271
3706
4408
3945
3325
25216
*Шулейкин И. Д. История земельных отношений и землеустройства. — М.; Л.:
Изд-во колх. и сов. лит., 1933. — С. 425.
Как видно из табл. 18, единоличное землеустройство шло более
быстрыми темпами, чем выдел из общины. Несмотря на очень
большой объем землеустроительных работ, главное внимание
правительства было сосредоточено на организации хуторов и отрубов.
217

Объемы группового землеустройства за весь период реформы
были ниже (за исключением 1915 г.), хотя деревня нуждалась в
нем для ликвидации межселенной и внутриселенной
чересполосицы, общности землепользования, дальноземелья и других
недостатков.
Темпы землеустройства были далеко не одинаковы в
различных регионах (табл. 19).
19. Развитие столыпинского землеустройства в регионах
Регион
Белорусский
Приозерный
Центрально- Промышленный
Северный
Приуральский
Юго-Западный
Украинский
Центрально-Черноземный
Средневолжский
Нижневолжский
Новороссийский
Доля землеустроенных
дворов
дворов)
(от общего
на начало
%
13,7
18,2
22,6
12,7
4,7
7,4
17,0
16,5
20,3
14,2
13,2
числа
1916 г.,
Доля единолично
устроенных хозяйств (от общего
числа устроенных) на
начало 1915 г., %
87,4
61,5
23,6
15,9
28,9
70,2
57,8
33,3
33,7
75,9
80,5
Для осуществления землеустройства требовались немалые
денежные средства. Так, за 7 лет, с 1906 по 1913 г. включительно, на
содержание землеустроительных организаций было отпущено
около 63 млн руб., на выдачу крестьянам ссуд и пособий при
землеустройстве — свыше 22 млн. Если добавить расходы на
мелиоративные работы и агрономическую помощь, а также ассигнования
из средств казенного Крестьянского банка, получится, что общая
сумма затрат правительства значительно превысила 100 млн руб.
(Обзор деятельности землеустроительных комиссий за 1907—
1911 гг. — СПб., 1912).
Средние данные о стоимости землеустроительных работ
приведены в табл. 20.
20. Расходы на землеустройство в 1909—1912 it.*
Год
1909
1910
1911
1912
* Орлов П.
1924. - С. 87.
М.
Площадь, дсс.
2567412
3447297
3609796
4188542
Землеустройство. Теория
Расходы, руб.
всего
7711000
10329000
11238000
12430000
и практика.
-М.:
Но
на 1 дес.
3,00
3,00
3,11
2,96
вый агроном,
218

После того как было принято Положение о землеустройстве,
масштабы землеустроительных работ с каждым годом расширялись,
вплоть до начала Первой мировой войны. По данным Главного
управления землеустройства и землевладения, на 1 января 1915 г. к
землеустроительным работам было привлечено уже около 7 тыс.
землемерных чинов, свыше 3,3 тыс. землеустроителей и до 7 тыс.
гидротехников. Камеральную обработку планов выполняли 800
губернских чертежников. К этому времени в землеустроительные
комиссии поступили ходатайства о землеустройстве от 5 795 540
дворов. По 60,6 % из них была закончена подготовка проектов, 43,8 %
проектов было перенесено в натуру и 33,9 % проектов было
утверждено, то есть они получили юридическую силу.
Устройство хуторов и отрубов в годы столыпинской реформы
происходило путем добровольного или принудительного развер-
стывания надельной крестьянской земли на старопахотных
основных землях, а также в процессе переселения крестьян в восточные
районы страны (Сибирь, Казахстан). Переселение было важной
частью аграрной реформы. В первые годы выезжающим на новые
места выдавали пособия, были установлены льготы для проезда по
железной дороге и обеспечен свободный выход из общины.
Переселенческое движение охватило все центральные губернии
России; если до 1905 г. ежегодно в среднем переселялось 70 тыс.
человек, то в 1906—1911 гг. —7500 тыс. Однако с 1909 г. все большее
число переселенцев стало возвращаться назад, так как на новом
месте не было необходимых условий. Не получая от государства
должной помощи или не справляясь с ведением хозяйства на
малопригодных землях, которые располагались среди лесов, болот,
глухой тайги, без воды, в условиях полнейшего бездорожья,
огромные массы переселенцев вконец разорялись и пополняли
армию батраков в деревнях и безработных в городах. В целом по
России поток возвратившихся переселенцев в 1910 г. составил
30—40 % их общего числа, а в 1911 г. — 60 %.
Подводя итоги, можно сказать, что в период столыпинской
реформы землеустройство приобрело первостепенное значение для
страны, что понимало и Правительство России. Ученые,
разделившие сначала понятия землеустройства и межевания, затем вновь
попытались их объединить.
Одним из первых учебников по землеустройству в России было
«Руководство по землеустройству и межеванию» А. А. Ржаницына.
Здесь сказано: «Землеустроительная мысль, так долго мерцавшая
на пути исторического развития межевания, в настоящее время
уже готова вылиться в свои, почти законченные формы. Однако в
своем современном развитии эта мысль потекла по иному руслу.
Или потому, что эта столь жизненная для страны и живая мысль
не могла вселиться в устарелую вековую храмину межевого дела, с
его ветхозаветными основами и малоподвижными от старости
учреждениями, или потому, что только землемерная техника нашла
219

себе полное приложение в землеустройстве, а межевание было
отвергнуто... Между тем, понимая землеустройство как
деятельность, направленную на образование жизненных земледельческих
хозяйств, а межевание как установление юридических границ
земельной собственности, необходимо признать, что межевание
есть неотъемлемая часть землеустройства...».
И. А. Иверонов в книге «Основы землеустроительного дела» в
1915 г. писал, что землеустройство отличается от межевания
прежде всего своим экономическим характером, так как в размере,
расположении и качестве земель хозяйств лежат экономические
интересы земледельцев и землепользователей.
К. А. Кофод в книге «Русское землеустройство», оценивая раз-
верстание общинных земель в России, считал, что все действия по
организации, упорядочению и устройству территории
землевладений и землепользовании могут успешно осуществляться только на
основе специально разрабатываемых для этих целей
землеустроительных проектов.
За 10 лет, предшествовавших революции 1917 г., хутора и
отруба были устроены на площади 16млндес. для 1,6 млн
крестьянских хозяйств (10,5% их общего числа). Часть хуторов и отрубов
(18,5%) были устроены на банковских и казенных землях, все
прочие — на надельных.
В период Столыпинской земельной реформы осуществлялось
также внутриселенное групповое, межселенное и
межвладельческое землеустройство. В основном решались задачи упорядочения
использования земель, рациональной организации сельского
хозяйства.
Реформа способствовала значительным успехам российского
сельского хозяйства в предвоенные годы. Шире стали
применяться новые машины и орудия труда, прогрессивные системы
ведения хозяйства, увеличились посевные площади. Если в первые
годы реформы рост производства был незначительным ввиду
коренной ломки прежнего хозяйства, впоследствии он существенно
ускорился. Так, валовой среднегодовой сбор зерна за 1904—
1910 гг. по сравнению с 1895—1900 гг. возрос на 19%, а в 1911 —
1912 гг. — на 34 %. Вместе с тем реформа не решила наиболее
важных проблем сельского хозяйства и к тому же серьезно обострила
социальные противоречия в деревне. Первая мировая война
усугубила тяжелое положение крестьян, что в немалой мере
способствовало успеху большевиков.
Вскоре после февральской революции под нажимом
большинства крестьян, недовольных столыпинским землеустройством,
землеустроительные комиссии постановлением Временного
правительства от 28 июня (11 июля) 1917 г. были ликвидированы, а
выделение хуторов и отрубов прекращено.
Таким образом, начатые в 1906 г. реформы оказались прерваны
сначала мировой войной, а затем революцией.
220

Контрольные вопросы и задания
, 1. Какими были землеустроительные органы России в начале XX в.?
2. В чем заключалась основная задача Столыпинской земельной реформы?
3. Перечислите виды землеустройства, осуществлявшегося во времена
Столыпинской реформы.
4. Какие землеустроительные действия проводились во время реформы 1906—
1916 гг.?
5. Опишите порядок производства землеустроительных дел во времена
столыпинских преобразований.
Глава 13
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В ПЕРВЫЕ ГОДЫ СОВЕТСКОЙ
ВЛАСТИ (1917—1927 гг.)
1. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ
И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В 1917—1920 гг.
Землеустройство после Октябрьской (1917 г.) революции
приобрело новое содержание. Руководитель Советского государства
В. И. Ленин понимал, что разрушить помещичье и церковное
землевладение и создать опору в деревне благодаря передаче земель
малоимущим крестьянам можно только с помощью
землеустройства. В своей работе «Землеустройство и деревенская беднота»,
говоря о классовом характере столыпинского землеустройства, он
писал: «Землеустройство помогает только сильным, а голытьбу
губит. Землеустройство, это — колесница, в которой сидит сильный
и давит пораженных» (Ленин В. И. Поли. собр. соч. — 5-е изд. —
Т. 24.-С. 5-7).
Поэтому начиная с 1917 г. землеустройство становится
средством глубоких политических, экономических и аграрных
преобразований в России. Его главной задачей было проведение в
жизни Декрета о земле, принятого Вторым Всероссийским
съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г. Речь шла о
передаче экспроприированных земель в пользование трудовому
крестьянству.
Одним из важнейших положений Декрета о земле,
составленного на основе крестьянского наказа, была отмена в стране права
частной собственности на землю, ее недра, леса и воды. По
Декрету о земле крестьянство получило более 150 млн га угодий, а
также помещичий инвентарь, скот, постройки. Крестьяне были
освобождены от ежегодных арендных платежей, достигавших
700 млн руб. Была аннулирована их огромная задолженность
Крестьянскому поземельному банку, которая к 1914 г. составляла
1326 млн руб. Крестьянам предоставлялось право самим выбирать
ту или иную форму землепользования: подворную, хуторскую,
общинную, артельную, согласно решениям, принимаемым в отдель-
221

ных селениях [Сборник документов по земельному
законодательству СССР и РСФСР (1917—1954). — М.: Госюриздат, 1954. —
С. 11 — 12].
В крайне сложных условиях первых послереволюционных лет
были подготовлены и изданы нормативные акты, в которых
получили дальнейшее развитие основные положения Декрета о земле.
Среди них важнейшее значение имеет Декрет ВЦИК «О
социализации земли», опубликованный 19 февраля 1918 г., а также
Положение о социалистическом землеустройстве и мерах перехода к
социалистическому земледелию, утвержденное ВЦИК 14 февраля
1919г.
После уравнительного распределения земель, произошедшего в
ходе революции 1917 г., значительно усилилась неустроенность
крестьянского хозяйства, были разрушены хозяйственные связи,
222

усугубились недостатки землевладения (чересполосица,
дальноземелье и т.п.). Поэтому главное требование названных законов
заключалось в сведении чересполосной земли к одному месту и
ликвидации «распыленности» земельных массивов.
Согласно Инструкции от 11 марта 1919 г. по применению
Положения о социалистическом землеустройстве отводы и выделы
земель должны были обязательно представлять собой один
сплошной массив. При этом должны были обязательно
уничтожаться путем обмена соответствующих земель чересполосность,
вклинивание или вкрапливание посторонних участков,
дальноземелье, неправильность очертаний и прочие недостатки
расположения земель. Основные землеустроительные силы были
сосредоточены на волостных отводах, их разверстаниях и на уничтожении
дальноземелья и
чересполосицы. Надо было закрепить в
натуре между селами и деревнями
конфискованные помещичьи,
казенные, удельные,
монастырские и церковные земли,
устранив при этом недостатки
в землепользовании. Пример
такого распределения
конфискованных земель между
селениями с устранением
недостатков в землепользовании (в
Лебедянской волости Елецкого
уезда) приведен на рис. 28.
Земля
дер. Семицкой
510 га
Земля
села Крутого
130,5 га
волости
революции
223

21. Землеустроительные работы в период военного коммунизма, тыс. дес.
Вид работ
1919 г.
1920 г.
Окончание работ по распределению земель
Подготовка волостных отводов и дач разверстания
Отводы земель волостям
Разверстание волостей и специальных дач разверстания
Отвод земель:
совхозам
колхозам
государственным учреждениям
Уничтожение чересполосицы и дальноземелья
Итого
1175
13005
1528
—
158,7
131,6
31
3224,7
1925,4
—
2222
6231
2592
199,1
163,2
79,7
10247
21734
Как видно из табл.21, в 1919г. землеустроительные работы
были выполнены на площади 21 млн га (19,3 млн дес), в 1920 г. —
на 23,7 млн га (21,7 млн дес). План на 1919 г. предусматривал
землеустройство 45 млн дес. Прежде всего намечался отвод земель
совхозам и коллективным хозяйствам, государственным
учреждениям и предприятиям, предполагалось также приступить к отводу
земель волостям и разверстанию земель между отдельными
сельскохозяйственными объединениями. Но для выполнения этих
работ не хватало ни специалистов, ни геодезических инструментов,
ни планово-картографического материала. Столь грандиозного
землеустройства дореволюционная Россия никогда не знала.
Поэтому фактический объем выполненных работ оказался гораздо
меньшим.
В 1920 г. с учетом опыта предыдущего года силы были
сосредоточены в районах с наиболее сложными и запутанными
земельными отношениями, в первую очередь в основных земледельческих
губерниях. Работы организовывались так, чтобы их можно было
завершить в том же 1920 г.
В Положении о социалистическом землеустройстве была
поставлена задача способствовать обобществлению единоличного
землепользования. По мере решения этой задачи за период с 1918
по 1921 г. число коммун возросло с 975 до 3313,
сельскохозяйственных артелей —с 604 до 10 185, товариществ по совместной
обработке земли —с 622 (в 1919 г.) до 2514. В 1921 г. всего было
коллективизировано 227,9 тыс крестьянских дворов (около 1 %), а
земельная площадь обобществленных хозяйств составляла
1223,4 тыс. дес Возросло и число совхозов —с 3101 до 4391, их
общая площадь превысила 2 млн дес. В этот период основным
содержанием землеустройства был отвод земель коллективным и
советским хозяйствам.
Перед революцией главным землеустроительным учреждением
России была Межевая часть, входившая в состав Министерства
юстиции. Заведование всеми межевыми учреждениями лежало на
224

управляющем Межевой частью, при котором состояло
центральное управление. На местах основную роль выполняли губернские
чертежные, входившие в состав губернских правлений; при них
имелись межевые архивы, где хранились все межевые дела данной
губернии.
Еще в 1905 г. было образовано Главное управление
землеустройства и земледелия, а в 1906 г. — Комитет по
землеустроительным делам в центре, губернские и уездные землеустроительные
комиссии на местах. Непосредственное ведение всех
землеустроительных дел было возложено на уездные комиссии и их
непременных членов. При каждой губернской комиссии состоял
технический штат производителей землеустроительных работ — старших
землемеров и землемеров. Весь технический персонал подчинялся
губернскому землемеру, который и заведовал
землеустроительными работами.
После Февральской революции постановлением Временного
правительства от 21 апреля 1917 г. были учреждены земельные
комитеты «для подготовки земельной реформы и для разработки
неотложных временных мер». Во главе земельных комитетов стоял
Главный земельный комитет, затем шли губернские, уездные и
волостные. Структура комитетов и их состав отличались большой
пестротой, в них включали представителей различных партий,
крестьянских организаций, местной администрации. Впрочем,
эти комитеты продержались недолго; уже летом 1917 г.
«землеустройство» превратилось в массовый стихийный захват крестьянами
помещичьих земель, скота и инвентаря.
В связи с предпринятой Советской властью реорганизацией
правительственных органов Управление межевой частью
(постановлением Наркомюста от 11 декабря 1917 г.) было передано в
ведение Наркозема, созданного на базе бывшего Министерства
земледелия. Вместе с данным управлением были переданы и
подчиненные ему местные межевые учреждения: Межевая канцелярия в
Москве, губернские и областные чертежные (61), межевые
комиссии для размежевания башкирских земель (в городах Уфе, Перми
и Оренбурге), комиссии для ограничения земель Забайкальского
казачьего войска (в Чите) и Закавказская межевая часть в составе
межевых учреждений пяти губерний Закавказья [Кириллов И. А.
Очерки землеустройства за три года революции (1917—1920). —
Петроград: Наркомзем, 1922.— С. 19—21].
Находившиеся в ведении Управления межевой частью учебные
заведения — Константиновский межевой институт и 14
землемерных училищ — были выделены из состава управления и переданы
в Наркомпрос.
Из-за несоответствия устройства и порядка деятельности
Управления межевой частью новым условиям названное управление
приказом Наркомзема от 5 января 1918 г. было упразднено и вмес-
225

то него для объединения и направления деятельности местных
межевых учреждений и землемерных организаций образован
Центральный землемерно-технический отдел (ЦЗТО).
Функции и организационное устройство отдела были
определены в Положении об отделе, утвержденном наркомом
земледелия А. Л. Коллегаевым 20 января 1918 г. Возглавлял отдел совет в
составе заведующего, двух представителей от общества межевых
инженеров и четырех человек от Всероссийского союза
землемеров. Заведующим отделом в 1918—1927 гг. был Н. П. Рудин,
который в начале марта 1918 г. вместе с несколькими сотрудниками
переехал из Петрограда в Москву.
Подбор основного рабочего персонала отдела
(преимущественно из межевых инженеров) был завершен во второй половине
февраля 1918 г. С этого времени предварительная разработка и
последующее осуществление мер по организации землеустройства
фактически сосредоточились в ЦЗТО под руководством коллегии
Наркомзема и Главного земельного совета (ликвидированного
9 августа 1918 г. постановлением коллегии Наркомзема).
На Наркомзем правительство возложило задачи по
осуществлению земельной реформы в связи с национализацией земли,
поэтому в структуре комиссариата помимо ЦЗТО существовали
также отдел текущей земельной политики, занимавшийся
преимущественно проведением временного уравнительного распределения
нетрудового земельного фонда, и переселенческое управление,
выяснявшее возможности колонизации (переселения).
В декабре 1918 г. состоялся Первый Всероссийский съезд
земельных отделов, комитетов бедноты и сельскохозяйственных
коммун, которым был взят курс на коллективизацию земледелия и
выработан Проект положения о социалистическом
землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию,
утвержденный 14 февраля 1919 г.
Уже 3 мая 1919 г. для осуществления намеченного и
организации социалистического землеустройства при Наркомземе
создается Центральный отдел землеустройства (ЦОЗ), объединивший
ЦЗТО, переселенческое управление и отдел землеустройства
(циркуляр ЦОЗ, № 10 от 3 мая 1919 г.). Во главе отдела стоял
заведующий и коллегия в составе руководящих работников отдела.
10 мая 1919 г. Наркомземом было также утверждено Положение о
земельных отделах губернских, уездных и волостных исполкомов,
которое определило структуру землеустроительных органов на
местах.
Губземотделы организовывали земельные преобразования в
пределах губерний и состояли из управления общими делами и
подотделов: землеустройства, сельского и лесного хозяйства.
Подотделы землеустройства разделялись на отделение
землеустройства, землемерно-техническую часть, земельно-учет-
226

ное и переселенческое отделение (открывалось при
необходимости).
В уездах землеустройство осуществлялось уездными
земельными отделами исполкомов со структурой, аналогичной губземот-
делам. Исполнительным органом отдела был подотдел
землеустройства.
На волостные земельные отделы возлагалось исполнение
распоряжений высших земельных органов и содействие им в
проведении в пределах волости необходимых мероприятий. Работающие в
волости специалисты, командированные уездным или губернским
земотделами или центральными отделами Наркомзема,
участвовали в заседаниях волостного земельного отдела по касающимся их
вопросам с правом решающего голоса. Возлагаемые на сельские
советы обязанности по проведению в жизнь земельной реформы и
по организации сельского хозяйства на социалистических началах
исполнялись ими под непосредственным контролем и
руководством волостных и уездных земотделов.
Губернские мелиоративные (гидротехнические) или другие
подотделы временно передавались подотделам землеустройства.
Поддержание постоянной живой связи между центральными и
местными землеустроительными органами возлагалось Особым
наказом от 19 мая 1919 г. на инструкторов по землеустройству,
представлявших отчеты о своей деятельности непосредственно в
ЦОЗ.
Предполагалось, что заведующими отделами и отделениями
губернских и уездных землеустроительных и
земельно-технических подразделений, а также их заместителями (помощниками)
должны быть межевые инженеры или техники с высшей
подготовкой по межевой или геодезической специальности. В
исключительных случаях при невозможности подыскать кандидата с
означенной подготовкой допускалось должность заведующего и
его помощника замещать техником со средней землемерной
подготовкой.
Заведующие геодезическими и картографическими работами в
губерниях, их помощники и геодезисты должны были назначаться
Наркомземом из лиц, имевших высшую геодезическую
подготовку. Все прочие должности по губернской землемерно-технической
части могли замещаться лицами, прошедшими специальную
землеустроительную подготовку по решению Наркомзема.
Таким образом, новая система землеустроительных органов
требовала солидного кадрового обеспечения. В это время уже
четко проявилась тенденция разделения межевиков по двум
направлениям: землеустроительному (осуществление земельной
реформы, перераспределение земель, рациональное устройство
территории, образование новых и упорядочение существующих
землевладений и землепользовании и т. д.) и геодезическому (то-
пографо-геодезическое и картографическое обеспечение земле-
227

устроительных работ). Поэтому наряду с ЦОЗ при Наркомземе с
1919 г. было создано также Высшее геодезическое управление как
самостоятельный государственный орган по изучению территории
России в топографическом отношении. Постановлением коллегии
Наркомзема от 3 марта 1921 г. ЦОЗ был преобразован в
Центральное управление землеустройства (Центрозем), которое после
включения в его состав в июле 1921 г. отдела
сельскохозяйственной мелиорации было преобразовано в Центральное управление
землеустройства и мелиорации, или Центрмелиозем (Российский
государственный архив экономики, ф. 478, оп. 35, д. 40, л. 54—57;
д. 198, л. 244).
Для осуществления положений Декрета о земле правительство
сделало ставку на ускоренную подготовку землеустроителей. По
данным Наркомзема, для проведения земельных преобразований
в России в 1919—1921 гг. требовалось не менее 4,5—5 тыс.
землеустроителей со специальным образованием, фактически же их в
1919 г. насчитывалось чуть более Зтыс. Средний годовой выпуск
межевых инженеров в Московском межевом институте в 1917—
1919 гг. составил только 17 человек, поэтому был взят курс на
форсированное развитие землеустроительного образования, центром
которого стал Московский межевой институт (преемник Констан-
тиновского межевого института).
2. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫЕ ДЕЙСТВИЯ В 1921—1927 гг.
В 1921 —1927 гг. крен в аграрной политике России был вновь
взят на поддержку мелких крестьянских хозяйств. На основании
решений XIII съезда ВКП(б) по индивидуальному сектору были
произведены: устранение недостатков землепользования на
площади 83,4 млн га; разделение землепользовании крупных селений
на площади 30,5 млн га; ликвидация узко-, много- и мелкополоси-
цы с разверстанием земель на поля севооборотов на площади
29,6 млн га.
Несмотря на сокращение числа коллективных хозяйств, в этот
период были произведены земельно-хозяйственное устройство
объединений с товарищеской формой землепользования на
площади 4,4 млн га, землеустройство совхозов и государственных
земельных имуществ соответственно на 4,7 и 7,1 млн га (История
земельных отношений и землеустройства/Под ред. Н. В. Бочко-
ва. — М.: Сельхозгиз, 1956. — С. 8).
В рамках экономических преобразований 20-х годов
землеустройству отводилась значительная роль. Формулируя его
основные задачи в период восстановления народного хозяйства
страны, Д. Зайцев писал: «Большое значение имеет вопрос
землеустройства сельскохозяйственных коллективов. На него нужно на ме-
228

стах обратить особое внимание. Ибо землеустройство в их
экономическом развитии играет решающую роль, а до тех пор, пока не
землеустроен тот или иной коллектив, он не может фактически
организовать многопольный севооборот и перейти к
интенсификации всего хозяйства». Член Наркомзема профессор П. А.
Месяцев указывал: «Землеустроитель, агроном и партийный
работник — вот три силы, которые, действуя одновременно и в
контакте, смогут обеспечить нормальные условия для быстрого развития
производительных сил земледелия».
Все признавали важность земельного вопроса, а также то, что
для проведения земельных преобразований нужен основной
закон — Земельный кодекс. В 1921 — 1922 гг. вопросы регулирования
земельных отношений и землеустройства трижды обсуждались на
всероссийском уровне: в декабре 1921г.— на I Всероссийском
съезде земельных органов по вопросам земельной политики и
землеустройства; в феврале 1922 г.— на Всероссийском съезде
землеустроителей и мелиораторов; в марте 1922 г.— на
Всероссийском съезде агрономов.
Наркомзему было поручено разработать новый земельный
закон, учитывающий все необходимые изменения, вытекающие из
условий новой экономической политики и требований
ускоренного развития сельскохозяйственного производства. В
соответствии с этим в мае 1922 г. III сессией ВЦИК был утвержден Закон
о трудовом землепользовании, а 30 октября 1922 г. IV сессией
ВЦИК принят и с 1 декабря 1922 г. введен в действие Земельный
кодекс РСФСР. В этом кодексе были специальная часть III о
землеустройстве и переселении и самостоятельный раздел о
землеустройстве. Его главной задачей считались упорядочение
существующих землепользовании и образование новых соответственно
правам на землю и требованиям хозяйственно-технической
целесообразности.
Кодекс регламентировал следующие землеустроительные
действия:
а) отвод земель, предоставляемых в пользование
государственным организациям, учреждениям и предприятиям, городам и
поселениям городского типа, объединениям трудовых земледельцев,
а также на особых условиях (аренды, концессии и пр.) иным
учреждениям, обществам и лицам;
б) образование земельных фондов специального назначения
(переселенческого, концессионного, лугового и др.) и
перечисление угодий из одного фонда в другой;
в) изъятие земель для государственных и общественных
надобностей;
г) установление городской черты;
д) раздел земель, состоящих в пользовании земельных обществ;
выдел земель отдельным хозяйствам (дворам) и их группам; раз-
верстание всех или некоторых угодий земельного общества на ху-
229

торские либо отрубные участки; раздел земель обособленных
трудовых земледельческих хозяйств (дворов);
е) устранение или уменьшение чересполосности отдельных
землепользовании, вклинивания и вкрапливания их,
дальноземелья, неправильности очертаний границ и других недостатков
землепользования;
ж) положение, перемещение или упразднение дорог,
предоставление водопоев и перемещение землепользовании в связи с
производством коренных улучшений земельных угодий (мелиорации);
з) распланирование сельских мест поселения;
и) установление и изменение границ волостей.
Указывалось, что землеустроительные действия выполняются
под общим наблюдением, руководством и контролем Народного
комиссариата земледелия местными землеустроительными
учреждениями через уполномоченных землемеров-землеустроителей.
Землеустроительные действия производились по инициативе
землеустроительных учреждений в следующих случаях:
а) образования и изменения состава земельных фондов
специального назначения;
б) признания землеустроительными учреждениями
необходимости немедленно устранить в том или ином районе недостатки
землепользования, особо вредные по их влиянию на хозяйство
или обостряющие земельные отношения; во всех же прочих
случаях названные действия производились лишь по ходатайствам
заинтересованных сторон.
С принятием Земельного кодекса предусматривалось все
землеустроительные действия осуществлять только на основании
проектов землеустройства. При этом ст. 179 предписывалось
производить землеустроительные дела в следующем порядке: 1)
возбуждение землеустроительного дела; 2) подготовка
землеустроительного дела, составление землеустроительного проекта и
предъявление его участникам землеустройства; 3) утверждение
проекта землеустройства и приведение его в исполнение с
установлением на месте пограничных межевых знаков; 4) составление
и выдача сторонам землеустроительных документов.
В период 1921 — 1925 гг. выполнялись также работы по межсе-
ленному и внутриселенному землеустройству, устройству
государственных земельных имуществ (табл. 22).
22. Несельскохозяйственное землеустройство в 1921—1925 it., тыс. га
Вид землеустройства
1921 г.
1922 г.
1923 г.
1924 г.
1925 г.
Всего
за 1921 —
1925 гг.
Межселенное земле- 14005 9349 6805 10021 10834 51014
устройство
Внутриселенное земле- 884 2949 4178 3404 7549 18964
устройство
230

Продолжение
Вид землеустройства
1921 г.
1922 г.
1923 г.
1924 г.
1925 г.
Всего
за 1921—
1925 гг.
Устройство государствен- 1037 1133 805 1835 1924 6734
ных земельных имуществ,
отвод земель городам,
учреждениям и
предприятиям
Итого землеустроено 15926 13431 11788 15260 20307 76712
Земельная регистрация - 1697 2140 7080 11208 22125
Землеустройство колхозов за 5 лет было выполнено на площади
1638 тыс. га. Внутриселенное землеустройство ориентировалось на
внедрение форм землепользования, которые готовили к
совместному ведению хозяйства и облегчали кооперирование крестьян, а
также способствовали подъему культуры земледелия. Наиболее
широкое распространение получили образование поселков и
выселков на дальних землях и отвод земель частям селений. Такие
работы были проведены за рассматриваемый период на площади
8381 тыс. га, что позволило в значительной мере уменьшить
дальноземелье и приблизить поля к усадьбам. Хозяйствам,
переходившим на выселки, государство выдавало ссуды, они часто
объединялись в кооперативные товарищества по совместному
использованию машин, по выполнению мелиоративных работ и т. д.
Устройство поселков на отдаленных землях способствовало
расширению посевной площади, вовлечению в
сельскохозяйственный оборот бросовых и залежных земель, улучшению
обработки полей.
Для подъема культуры земледелия большое значение имело
также внутриселенное землеустройство по переходу целых
селений на многопольные севообороты и широкие полосы. Эти
работы начались в 1922 г. и до 1926 г. были проведены на площади
5170 тыс. га преимущественно в Центрально-Промышленном,
Северо-Западном и Западном районах. Особенно широко вводились
общественные севообороты на Украине.
Структура землеустроительных органов в это время несколько
изменилась. 26 ноября 1923 г. было утверждено новое Положение
о Наркомземе РСФСР и его местных органах (Сб. указов, 1923,
№91. —С. 903), основной особенностью которого было
приближение аппарата земельных органов к крестьянским хозяйствам; в
таком виде он просуществовал несколько лет, до начала массовой
коллективизации (Вестник землеустройства и переселения. — М.,
1928.-№4).
Центральным органом с 1924 г. стал отдел землеустройства
Управления землеустройства и мелиорации Наркомзема (Управме-
лиозема). Его начальником был И. А. Миртов, впоследствии
назначенный на должность ректора Московского межевого институ-
231

та. При ВЦИК была также образована Особая коллегия высшего
контроля по земельным спорам для рассмотрения земельных дел в
порядке обжалования решений предыдущих инстанций.
Отдел землеустройства состоял из трех подотделов: планового,
земельной регистрации и земельно-технического; имел
управляющего, помощника, секретаря и 6 районных уполномоченных для
непосредственной связи с местными землеустроительными
учреждениями, их ревизии и инструктирования. Всего в отделе
работали 30 сотрудников, в том числе 26 специалистов по
землеустройству.
Губернский (областной) аппарат состфяЛ из 7 специалистов:
заведующих отделом землеустройства, подотделом землеустройства,
техническим исполнением, специалистов по земельной
регистрации, спорным земельным делам, инструментальной камере, а
также заведующего плано- и актохранилищем (архивариуса). При
губернских отделах землеустройства состояли губернские ревизоры
землеустройства и оперативная группа землеустроителей,
разделенных в зависимости от квалификации, стажа и способностей на
три разряда, а также землемеры-практиканты.
По данным на 1 июня 1924 г., всего по РСФСР (без
автономных республик) в составе губернских аппаратов землеустройства
работали 510 специалистов, 200 губернских ревизоров, а
оперативный персонал насчитывал 3244 техника (с учетом как работающих
по землеустройству трудового землепользования, так и по
землеустройству госземимуществ и колонизационного фонда).
Уездный аппарат включал одного уездного землеустроителя
при каждом уездном земельном управлении и еще по одному
специалисту в некоторых уездах — всего 490 человек.
В целях приближения землеустроительной помощи к
населению была организована участковая землеустроительная служба.
Участковые землемеры-землеустроители руководили земельным и
землеустроительным делом в пределах своего участка. На 1 мая
1924 г. был открыт 221 такой землеустроительный участок, а к
1927—1928 гг. их планировалось иметь 850.
Таким образом, в 1924 г. весь технический состав
землеустроительной службы (без центрального отдела землеустройства)
состоял из 4655 специалистов. Из них 5 % (230 человек) имели высшее
специальное землеустроительное образование, 35% (1655
человек) — среднее землеустроительное, остальные 60 % составляли
лица с низшей специальной подготовкой, окончившие
землеустроительные курсы или имеющие некоторые познания,
полученные практическим путем [Панфилова А. К. Наркомзем в период
восстановления народного хозяйства (1921 — 1925 гг.). — М.,
1973.-С. 105].
Для производства работ требовалось все больше
землеустроителей, их подготовка к середине 1924 г. была значительно
расширена. Инженеров-землеустроителей начали готовить не только в
232

Московском межевом, но и в Воронежском (с 1922 г.) и Омском
(также с 1922 г.) сельскохозяйственных институтах. Среднюю
специальную подготовку землеустроителей
(техников-землеустроителей) осуществляли 26 техникумов России, в том числе 15
землеустроительных. С 5 по 9 января 1925 г. в Москве прошло совещание
заведующих землеустроительными техникумами; на нем
присутствовали представители 11 техникумов.
С 15 по 21 декабря 1927 г. отдел техникумов Главпрофобра
Наркомпроса в соответствии с указанием Совнаркома об
увеличении числа специалистов по землеустройству совместно с Нар-
комземом провел в Москве второе такое совещание. В нем
приняли участие представители 9 землеустроительных техникумов:
Московского, Ленинградского, Пензенского, Саратовского,
Костромского, Новочеркасского, Пермского, Псковского и
Самарского.
Совещание приняло решение укрепить
материально-техническую базу и улучшить финансовое обеспечение
землеустроительных техникумов, сочло необходимым расширить подготовку
преподавателей для этих техникумов при Межевом институте и в
других высших землеустроительных учебных заведениях,
ликвидировать переподготовку и повышение квалификации преподавателей
техникумов при губернских центрах как малоэффективные и
открыть центральные курсы в Москве. Нецелесообразной признали
подготовку землеустроителей среднего звена на краткосрочных
курсах; было рекомендовано готовить их в техникумах.
Согласно расчетам Земплана общая потребность России в
землеустроителях в 1928 г. должна была составлять не менее 7170
человек, в том числе для губернского (областного)
административно-технического аппарата — 200, уездного (окружного) — 200, в
ревизорах — 150, участковых землеустроителях — 850,
землеустроителях-исполнителях (оперативный состав) — 5770 человек (Там
же.-С. 106-107).
Для подготовки землеустроителей Наркомзем и Наркомпрос
наметили следующие меры:
увеличение числа специальных высших и средних
землеустроительных школ с постепенной заменой их выпускниками
работников землеустроительной службы низшей квалификации;
увеличение приема и выпуска из этих учебных заведений;
открытие временных курсов по программам средних
специальных землеустроительных учебных заведений (от 2 до 8 мес) для
пополнения землеустроительного персонала, не требующего
специальной квалификации;
обучение землеустроителей на различных курсах общего
характера, способствующих повышению их политической
сознательности и профессионального мастерства.
К последним относились организованные в 1924—1925 гг.:
краткосрочные курсы политграмоты и аграрной политики для
233

землеустроителей в губернских и некоторых уездных (окружных)
городах;
нормальные повторительные курсы продолжительностью 2—
3 мес при землеустроительных вузах и техникумах.
В результате к 1928 г. в землеустроительный службе работало
уже примерно 7500 человек, из них 8 % имели высшее
специальное образование, 52 % — среднее специальное (окончившие
бывшие землемерные училища и недавно открытые
землеустроительные техникумы), 32 % — низшее специальное образованием
(курсы), 8% —без специального образования [Косинский В. В.
Столыпинская земельная реформа (1906—1916 гг.): Лекция. — М.:
ГУЗ, 1998.-С. 108-109].
При выполнении землеустроительных работ за счет средств
населения были установлены следующие ставки подесятинной
оплаты:
за отвод земель учреждениям и предприятиям, состоящим на
госбюджете, — 50 коп.;
за отвод земель учреждениям, организациям и предприятиям,
состоящим на хозрасчете, а также за исполнение
землеустроительных работ группового характера (выдел земли селениям и частям
селений; образование поселков и выселков и разбивка на поля) —
75 коп.;
за исполнение работ по переходу к широкополосице — 1 руб.;
за исполнение работ по разверстанию целых селений на хутора
и отруба— 1 руб.;
за исполнение работ по выделам участков отдельным
домохозяевам числом не более пяти, а также при единоличном
землеустройстве в пригородных районах с огородной и садовой
культурой— 1 руб. 90 коп.;
за оформление существующих землепользовании, не
требующих землеустройства, в порядке регистрации с производством
лишь необходимых землемерных действий — 40 коп.;
за исполнение всякого рода земельных экспертиз — 1 руб. 50 коп.
за каждый рабочий день.
Сверх указанной платы с заинтересованных сторон взимались
прогонные деньги исполнителя работ по действительной
стоимости проезда в оба конца. Кроме того, нужно было платить за
изготовление землеотводных документов, выдаваемых
землепользователям, а также за работы, выполняемые в натуре.
Такие расходы большинству населения были не по силам, в
связи с чем объем землеустроительных работ постепенно стал
сокращаться.
Контрольные вопросы и задания
1. Какие землеустроительные работы проводились в первые годы Советской
власти?
2. Опишите структуру землеустроительной службы в 1919—1920 гг.
234

3. Перечислите основные положения о землеустройстве, содержащиеся в
Земельном кодексе 1922 г.
4. Какие землеустроительные работы проводились в 1921 —1925 гг.?
5. Как осуществлялась подготовка землеустроительных кадров в 20-е годы?
Глава 14
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В ПЕРИОД КОЛЛЕКТИВИЗАЦИИ,
ПРЕДВОЕННЫЕ И ПОСЛЕВОЕННЫЕ ГОДЫ (1928—1954 гг.)
1. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫЕ РАБОТЫ В 1928—1937 гг.
После образования в 1922 г. Союза Советских
Социалистических Республик землеустройство стало регулироваться на основе
союзного земельного законодательства. В этот период важнейшим
нормативно-правовым документом по землеустройству стали
«Общие начала землепользования и землеустройства», утвержденные
ВЦИК СССР 15 декабря 1928 г. В инструкции 1928 г. по
производству землеустроительных работ названы две формы
землеустройства: межселенное и внутриселенное. Последнее, в свою
очередь, делилось на четыре группы работ: а) землеустройство
коллективных хозяйств; б) землеустройство групповое; в)
землеустройство внутрихозяйственное; г) землеустройство обособленных
хозяйств. В конце 20-х годов термин «внутрихозяйственное
землеустройство» начал прочно входить в производственную, научную
и учебную литературу по землеустройству (Инструкция по
производству землеустроительных работ: Справочник землеустроителя.
Т. II. — Издание землеустроительного сектора ЦЦС. — М., 1928. —
С. 80; УдачинС. А. Вопросы теории землеустройства. — М.: Гос.
изд-во с.-х. лит-ры, 1955. — С. 74).
Межселенное землеустройство охватывало два или несколько
селений и было прообразом современного межхозяйственного
землеустройства. Оно включало разграничение земель между
смежными землепользованиями и установлением их площадей; в
случае необходимости производилось перераспределение земель.
Этот вид работ обычно осуществлялся по инициативе государства
и за счет госбюджета. После завершения межселенного
землеустройства и отвода земель пользователям производилась
государственная запись землепользования (земельная регистрация) с
оформлением документов на отведенные земли для отдельных
земельных обществ и хозяйств.
В ходе межселенного землеустройства устранялись также
недостатки в размещении границ, производилось их спрямление,
ликвидировались изломанность границ, вклинивания, вкрапливания,
дальноземелье, чересполосица и др. (рис. 29).
Внутриселенное землеустройство производилось с целью
упорядочить использование земель внутри земельного общества или хо-
235

Рис. 29. Устранение недостатков землепользования:
/ — до землеустройства; 2— после землеустройства (д. Дичня Новосильского уезда Орловской
губернии)
зяйства. Его условно можно разделить на две категории:
групповое и индивидуальное (по хозяйствам: коллективным,
обособленным и др.). Впоследствии групповое внутриселенное
землеустройство стало разновидностью межхозяйственного, а индивидуальное
внутриселенное землеустройство вышло в состав
внутрихозяйственного.
Внутриселенное групповое землеустройство в то время было
связано с наличием большого числа крестьянских хозяйств,
тяготевших к селам, а также с необходимостью разбивки общинных
земель для перехода к многопольному хозяйству и устранения внут-
риселенных недостатков в использовании земли путем комассации
угодий (сведения чересполосных земельных участков в крупные
массивы, расположенные по возможности в одном месте).
236

Внутриселенное индивидуальное (внутрихозяйственное)
землеустройство проводилось с целью приспособления территории
для нужд хозяйственного использования и включало:
действия по разделению площади на угодья, угодий на
севооборотные поля, полей на эксплуатационные участки;
регулирование и распланирование дорожной сети
(упразднение одних дорог, изменение их расположения, образование новых
дорог);
организация водоснабжения путем устройства прудов,
колодцев и т. д.;
регулирование водного режима местности, производство
мелиоративных работ;
разделение селитебной площади на кварталы с выделом полос
земли под улицы, переулки, для торговых площадей, земельных
насаждений и т.д., разделение кварталов на усадебные участки и
т.д.;
прочие мероприятия, необходимые для приспособления
определенной площади (с учетом ее назначения) для конкретной цели
или системы использования.
Внутриселенное землеустройство сначала производилось по
инициативе самих хозяйств за счет средств, которые они вносили
в государственный бюджет по специальной таксе.
Начиная с 1928 г., в период сплошной коллективизации
(1928—1932), землеустройство в СССР было направлено в
первую очередь на создание землепользовании колхозов и совхозов.
Его характер определялся директивами XV съезда ВКП(б) к
составлению пятилетнего плана развития народного хозяйства, в
которых указывалось на необходимость форсировать работу по
внедрению коллективных форм хозяйствования. Если за период
с 1919 по 1927 г. было землеустроено 5129 колхозов на площади
1410,6 тыс. га, то только в полевую кампанию 1928 г. — 12 083
хозяйства на площади 3039,4 тыс. га (Шулейкин Н. И.
Землеустройство колхозов/Под ред. Д. П. Розита. — М.: Новая деревня,
1929.-С. 44-52).
Во время коллективизации в связи с нехваткой специалистов-
землеустроителей и необходимостью оперативного проведения
работ по формированию землепользовании и организации
территории вновь создаваемых коллективных хозяйств землеустройство
проводилось упрощенными методами и носило характер земле-
указаний.
Землеуказания — это простейший вид землеустройства. В
учебном пособии для землеустроительных техникумов того времени
говорилось: «Составление проекта при землеуказании
основывается на простейших добытых данных и должно отвечать
потребностям текущих сельскохозяйственных кампаний в отношении
расширения посевов, указания определенных мест сева,
включительно до отдельных культур и установления севооборотов...». И далее:
237

«землеуказание... предназначается для быстрого оформления
землепользования вновь возникающих колхозов и совхозов»
(Зырянов Н. Е., Афанасьев В. И. Землеуказания: Учеб. пособие. — М.;
Л.: Сельхозгиз, 1931. — С. 25).
При землеуказаниях новых геодезических съемок местности и
обследований не проводилось, использовался
планово-картографический материал прежних лет.
Проведение землеустройства в виде землеуказаний было
обусловлено определенным политическим (государственным) заказом,
когда было необходимо в очень короткие сроки разрушить
индивидуальное крестьянское землепользование и включить его в
коллективные предприятия. Государственное землеустройство и
земельная служба стали мощным орудием в руках правительства,
обеспечившим земельный передел.
При землеуказаниях 1930—1931 гг. строго соблюдался
классовый принцип отвода земель, выражающийся в том, что колхозам
отводились лучшие по качеству и ближе расположенные к селам
земли, создавались благоприятные территориальные условия для
расширения производства и организационно-хозяйственного их
укрепления. Землепользования кулаков ограничивались
минимальной потребительской нормой, а при выселении кулацких
семейств их земли прирезались колхозам. Полностью подлежали
ликвидации хуторское и отрубное землепользования как
препятствующие коллективизации.
Землеуказания выполнялись комиссиями в составе
землеустроителя, агронома, представителя сельсовета, колхоза и земельного
общества; привлекались также представители общественных,
партийных и комсомольских организаций. Работа начиналась с
выявления классового состава хозяйств, вступающих в колхоз, а
также хозяйств, которые оставались вне его. Затем на плане или в
натуре намечались границы будущих землепользовании колхоза и
хозяйств, не вступивших в колхоз; решались также вопросы об
установлении того или иного севооборота. Техническое оформление
землеуказаний проводили землеустроительные партии или
отдельные исполнители путем составления чертежей. Границы
оформляли специальными протоколами.
Как правило, при землеуказаниях применялся открытый
способ отвода земель колхозу в каждом поле севооборота. При таком
порядке установленный ранее севооборот не нарушался, а земли
вновь принятых членов присоединялись простой прирезкой к
землям колхоза в каждом поле севооборота.
При землеуказаниях максимально использовался имеющийся
планово-картографический материал различных масштабов; и
только при его отсутствии применялись простейшие съемки.
В связи с быстрыми темпами коллективизации и расширением
колхозного землеустройства остро встал вопрос о способе
землеустройства колхозов. В это время было много колхозов, которые
238

Рис. 30. Проект землеустройства селения с отводом земель колхозу:
7 — в одном месте (I—V— поля земельного общества); 2 — в полях севооборота
(I—VII— поля земельного общества; 1—7— поля колхоза)
объединяли только часть крестьян селения. Существовало три
основных способа их землеустройства (История земельных
отношений и землеустройства/Под ред. Н. В. Бочкова. — М.: Сельхозгиз,
1956.-С. 172-173).
При первом способе пашня колхоза отводилась компактно к
одному месту в виде отдельного массива, обособленно от земель,
остававшихся в единоличном пользовании (рис. 30, поз. 7). Тем
самым колхозу сразу создавались территориальные условия для
ведения отдельного самостоятельного хозяйства. В частности, была
возможность ввести новый севооборот независимо от
севооборота, который существовал в селении у единоличников, провести
внутрихозяйственное землеустройство и т. п. Но тогда
присоединение к колхозу новых крестьян с их участками почти всегда
требовало проведения новых работ по землеустройству; это создавало
определенные трудности для расширения коллективного
хозяйства.
При втором способе пашня колхоза отводилась не в виде
обособленного массива, а в полях севооборота, который был общим
239

для колхоза и для единоличников данного селения. Фактически
вводился второй, параллельный севооборот с разделом каждого
поля на 2 части (колхозную и крестьянскую). Такое земельное
устройство показано на рис. 30, поз. 2; ясно, что хозяйственная
самостоятельность колхоза в этом случае ограничивалась. Во всяком
случае, такие важные вопросы, как введение нового севооборота и
проведение связанного с ним землеустройства, приходилось
решать по согласованию со всеми крестьянами селения. С другой
стороны, присоединение земель к колхозу за счет вступления в
него новых членов было простым и не требовало
землеустроительных работ.
При третьем способе земли единоличникам выделялись в полях
колхозного севооборота, но без организации самостоятельного
севооборота. Это было удобно как для единоличников, которые
были не связаны между собой обязательствами селения и могли
при благоприятных условиях выделиться на самостоятельное
хозяйство, так и для колхоза, который мог безболезненно увеличить
свои площади (рис. 31).
Наряду с землеуказаниями в период сплошной
коллективизации кустовым методом проводилось углубленное землеустройство
сельскохозяйственных предприятий с охватом зоны деятельности
машинно-тракторных станций (МТС). Его целью являлась
организация земель для ведения крупного общественного хозяйства на
базе техники МТС.
Длительное время после коллективизации (фактически до
конца 50-х годов) тракторов, комбайнов и другой техники не хватало,
поэтому каждый колхоз в отдельности не мог иметь необходимый
240

набор сельскохозяйственных машин и механизмов. Первая МТС
была организована в 1927 г. в Березовском районе Одесского
округа при совхозе им. Шевченко. Ей выделили 10 тракторов, и
станция по договорам обрабатывала земли близлежащих 250
хозяйств. МТС стали широко создаваться в стране после
специального постановления Совета труда и обороны от 5 июня 1929 г. «Об
организации машинно-тракторных станций». Через МТС
Советское государство стало также осуществлять централизованное
распределение и использование техники в сельском хозяйстве.
По данным Ф. И. Пальчикова, при углубленном
землеустройстве зоны деятельности МТС решались следующие основные
вопросы:
выбор участка под усадьбу МТС;
проектирование дорожной сети для связи усадьбы МТС с
хозяйствами;
организация севооборотных массивов и разбивка их на поля;
выделение в полях севооборотов участков колхозам и
индивидуальным крестьянским хозяйствам, если последние еще
оставались.
Зоны деятельности МТС устанавливались с учетом
перспективного количества в них тракторов и площадей пашни
обслуживаемых колхозов. В степных районах Украины оптимальным
размером такой зоны считалось 50—60 тыс. га, в лесостепи — 40—
45 тыс., в Полесье — 25—30 тыс. га пашни. Оптимальный размер
севооборотов составляет в степных районах 4—6 тыс. га, в
лесостепных и полесских — 1,5—2,5 тыс. га пашни (Хлыстун В. Н.,
Пальчиков Ф. И. Земельные отношения и землеустройство. — М.:
Колос, 1956.-С. 167).
Проекты землеустройства МТС составлялись на топопланах
местности (в полесских и лесостепных районах в масштабе
1:10 000, а в степных — 1 : 25 000), созданных на основе
триангуляции и использования планово-картографического материала
прошлых лет; лишь при их отсутствии проводились новые съемки.
В 1930—1932 гг. землеуказания были произведены на площади
в несколько сотен миллионов гектаров.
В первой пятилетке было осуществлено землеустройство новых
совхозов на площади 80 млн га. Внутрихозяйственное
землеустройство совхозов заключалось в размещении центральных
усадеб, дорог, водных сооружений, отграничений
сельскохозяйственных угодий и разбивке пахотных земель на клетки. Оно
было неполным и упрощенным, и в рамках его производство
могло быть организовано и размещено только простейшим
образом. Такой подход в то время объяснялся нестабильностью
колхозного и совхозного землепользования, отсутствием опыта
организации крупных сельскохозяйственных предприятий и их
территорий; не было и надлежащей теории землеустроительного
проектирования.
241

Таким образом, в считанные годы характер землепользования в
стране существенным образом изменился. Массовое объединение
единоличных хозяйств в колхозы, организация большого числа
новых совхозов привели к появлению землепользовании, которые
могли успешно функционировать только при соблюдении их
устойчивости. Для решения этого вопроса большое значение имело
постановление ВЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1932 г. «О
создании устойчивого землепользования колхозов».
Массовые работы по землеустройству на должном техническом
(геодезическом) уровне, по установлению границ и площадей
землепользования хозяйств и их юридическому оформлению были
проведены в соответствии с постановлением СНК СССР от
7 июля 1935 г. «О выдаче сельскохозяйственным артелям
государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей». В
результате этого за 3 года 236 тыс. колхозов получили
государственные акты, закрепившие свыше 500 млн га земель. В процессе
этих землеустроительных работ были устранены также имевшие
место недостатки в виде чересполосицы, дальноземелья,
вклинивания и др.
Процесс коллективизации сельского хозяйства к 1937 г.
практически завершился. В колхозы и совхозы было вовлечено 93 %
общего числа крестьянских хозяйств. В связи с созданием
крупных по земельной площади колхозов и совхозов возникла
необходимость их организационного и экономического укрепления,
способствующего налаживанию производства продукции.
Центр тяжести землеустройства постепенно начал
перемещаться в сторону территориальной организации общественного
производства сельскохозяйственных предприятий. С 1933 г. в колхозах и
совхозах страны были начаты работы по введению и освоению
севооборотов. В этот период землеустройство сельскохозяйственных
предприятий было направлено в основном на организацию
территории пахотных земель — установление площадей севооборотов,
размещение полей и бригадных участков.
Основные задачи внутрихозяйственного землеустройства были
следующими:
создание территориальных условий для эффективного
использования земли и повышения урожайности колхозных и совхозных
полей;
ликвидация земельной обезлички, территориально правильная
организация рабочих участков каждой бригады и звена;
укрепление кормовой базы общественного животноводства;
создание условий для наиболее эффективного использования
машинно-тракторного парка и других средств производства;
создание условий для рационального проведения строительства
в колхозах и совхозах.
Проекты внутрихозяйственного землеустройства теперь
требовали сложных инженерно-технических и землемерных действий,
242

Изг.3в<
*HUs°Podol<j
Условные обозначения:
Граница селения
—Границы npoenrrwpyerwi полей
основного севооборота
Границы проем т. бригадныхуч-ноЗ
—Границы плоентируекых полей
прифернекого себооборота
Плодовый питомник
• Проектируемые колодцы
бригадные усадьба!
Проектируемая коневодческая
товарная феръа
Ш быпасы бнорп'овоя севообор.
J по. Г^Щ Jo ни пестожитель ства
L ч l\^ отдельнб>1 бригад
—-*- Стрелки показывают
закрепление пастбищных
участков за группами
скота
Рис. 32. Проект землеустрой
ства сельскохозяйственной ар
тели им. Сталина (Киевская
обл.)
для их подготовки нужны были знания и специальная подготовка.
Они во многом определяли эффективность производства в
сельскохозяйственных предприятиях и представляли собой проекты
организации производства и территории (рис. 32).
С переходом к сплошной коллективизации землеустройство
единоличных крестьянских хозяйств практически прекратилось,
за исключением некоторых национальных районов и отдельных
районов потребляющей полосы, где коллективизация еще не
получила широкого развития. Главной задачей становилось
землеустройство колхозов и совхозов. Межселенное и внутриселенное
землеустройство соответственно сменялось межхозяйственным и
внутрихозяйственным землеустройством (двумя основными его
видами).
Межхозяйственное землеустройство понималось как устройство
одновременно нескольких землепользовании. Основным его
содержанием стало образование новых и улучшение существующих
землепользовании крупных сельхозпредприятий. Вместе с тем оно
создавало основу для органически связанного с ним внутрихозяй-
243

ственного землеустройства, основным содержанием которого
стали организация и размещение элементов земельного устройства
колхозов и совхозов.
Коллективизация и связанное с ней создание ряда
общесоюзных производственных организаций (трактороцентр, зернотрест и
др.) требовали сосредоточения руководства аграрным сектором в
одном общесоюзном центре; с этой целью в 1930 г. был образован
Народный комиссариат земледелия СССР.
На Наркомзем СССР кроме других функций возлагалось общее
руководство землеустройством. Оперативная работа в этой сфере
выполнялась землеустроительным аппаратом отдельных
республик. В РСФСР был образован специальный Государственный
землеустроительный трест (Госземтрест), просуществовавший до
1932 г. На него возлагались землеустройство колхозов и совхозов,
выявление и подготовка земельных фондов для переселения,
отвод земель для специальных целей несельскохозяйственного
назначения и др. Аналогичные тресты были организованы в
Белоруссии и Узбекистане.
2. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В ПРЕДВОЕННЫЕ И ПОСЛЕВОЕННЫЕ
ГОДЫ (1938—1954 гг.)
В конце 30-х годов большое внимание уделялось развитию и
углублению внутрихозяйственного землеустройства колхозов и
совхозов, которое было основой введения правильных
севооборотов и улучшения использования земли. На XVIII съезде ВКП(б),
состоявшемся в 1939 г., прямо указывалось на необходимость
«ликвидировать запущенность землеустроительных работ и
упорядочить дело землеустройства в колхозах; перевести
землеустроительные работы на государственный бюджет».
В конце войны и первые годы восстановительного периода
(1944—1949) в районах, подвергшихся оккупации, были
проведены большие работы по восстановлению колхозного и совхозного
землепользования, выдаче хозяйствам актов на право
пользования землей, возобновлению земельно-учетных документов.
Внутрихозяйственное землеустройство в это время в основном
заключалось во введении обоснованных севооборотов. К концу
1948 г. севообороты были введены в 173 тыс. колхозов (72,9 % их
общего числа).
Одним из направлений политики государства в послевоенный
период стало укрупнение мелких колхозов с целью создания
условий для повышения производительности сельскохозяйственной
техники и концентрации производства. С 1950 по 1954 г.
основным видом землеустроительных работ были объединение
землепользовании мелких сельскохозяйственных артелей в более
крупные и организация их территории.
244

В период сплошной коллективизации объединение крестьян в
колхозы ограничивалось, как правило, пределами одного селения,
которые во многих регионах были небольшими. Более того, и в
крупных селениях, где чаще всего создавали не один, а два-три
колхоза и более, они были мелкими. По состоянию на 1 января
1938 г. средний размер колхоза по земельной площади составлял
1500 га. Наиболее крупными были колхозы в зерновых районах (в
Ростовской области их средний размер достигал 3700 га).
Значительно меньше были хозяйства в районах с преобладанием
технических культур. Например, колхозы Калининской области
имели в среднем 483га, Ленинградской области— 125га пашни.
Было немало и очень мелких колхозов, всего в 5—10 дворов.
Поэтому в начале 50-х годов было проведено межхозяйственное и
внутрихозяйственное землеустройство, связанное с их
укрупнением (рис. 33).
Межхозяйственное землеустройство заключалось в
образовании крупных землепользовании, устранении их недостатков
(чересполосица, вклинивания, вкрапливания, изломанность границ
и т. д.) и выдаче хозяйствам новых государственных актов на
право пользования землей. В целях устранения недостатков
землепользовании и их границ допускался равновеликий обмен
землями между колхозами, разрешалась передача колхозам
вкрапленных в их землепользования участков (площадью до 100 га) гослес-
фонда, государственных организаций и учреждений. Во многих
случаях проводилось механическое объединение нескольких
колхозов в один (рис. 34).
Вслед за межхозяйственным осуществлялось
внутрихозяйственное землеустройство укрупненных колхозов. При этом
решались следующие вопросы: изменение состава и соотношения
отраслей; организация производственных бригад и закрепление за
ними земель; размещение населенных пунктов и хозяйственных
центров; пересмотр ранее введенных севооборотов, устройство
территории угодий и севооборотов.
Внутрихозяйственное землеустройство укрупненных колхозов
существенно отличалось от землеустройства прежних мелких
хозяйств. Так, по-новому решался вопрос о размещении
производственных центров. В мелких колхозах-селах имелся, как правило,
один такой центр, который совпадал с жилой зоной селения.
После укрупнения во многих хозяйствах оказалось несколько селений
и большое количество разбросанных по территории мелких
производственных центров, что доставляло значительные неудобства
(в частности, было невозможно организовать по-настоящему
крупное производство). Поэтому возникла необходимость
по-новому разместить производственные центры.
С этой целью, как правило, одно из самых крупных селений
превращалось в главную усадьбу колхоза; в нем
сосредоточивались управление хозяйством и культурно-бытовое обслуживание.
245

\1Г\-Свиноферма,молодняк кр. рог. скота
[7/71 - Овцеферма и птицеферма
ПУ\~ Полевые тока
Здесь же размещался главный производственный центр,
поблизости концентрировались основные отрасли производства. На базе
других селений формировались остальные производственные
центры, выделялись земельные массивы бригадам, проектировались
севообороты, осуществлялось устройство территории пашни,
многолетних насаждений и кормовых угодий.
Общее число колхозов резко уменьшилось: в 1940 г. их было
236,9 тыс., в 1950— 123,7 тыс., а в 1954 г. осталось только 87,5 тыс.
Заметно увеличились их размеры по площади обрабатываемых
земель и поголовью общественного скота.
246

Рис. 34. Проект объединения группы мелких колхозов в один крупный (Горецкий
район Могилевской обл.):
/ — до объединения; 2— после него
Развитие крупного общественного производства потребовало
внедрения в сельское хозяйство достижений науки и передового
опыта, дальнейшего развития землеустройства. Наряду с
организацией угодий и традиционных севооборотов более полно начала
разрабатываться организация кормовых и специальных
севооборотов, а также пастбищ, многолетних насаждений и сенокосов.
Все эти вопросы вошли в состав элементов проекта
внутрихозяйственного землеустройства. Тогда же было обосновано и
окончательно сформировалось полное содержание
внутрихозяйственного землеустройства сельскохозяйственных предприятий.
Контрольные вопросы и задания
1. Какие виды землеустройства преобладали в 1928—1937 гг.?
2. На какие группы работ делилось внутриселенное землеустройство?
3. Опишите порядок землеустройства в форме землеуказаний.
4. Какие способы землеустройства колхозов существовали во время
коллективизации?
5. Какие особенности были характерны для межхозяйственного и
внутрихозяйственного землеустройства в послевоенный период?
247

Глава 15
СОВЕТСКОЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В 1954—1990 гг.
1. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В ПЕРИОД ОСВОЕНИЯ ЦЕЛИННЫХ
И ЗАЛЕЖНЫХ ЗЕМЕЛЬ (1954—1965 гг.)
В истории нашей страны было несколько этапов освоения
целины, но до конца XIX в. осваивались небольшие площади и
в основном в заселенных зонах. Препятствовали развитию
окраин России недостаток трудовых ресурсов и слабая
энерговооруженность. На 100 км2 в европейской части России
приходилось в среднем 2,5 человека, а на окраинах — от 0,5 до 0,001
человека.
С 1918 по 1941 г. было освоено 8,5 млн га новых земель в
Уральском регионе, Воронежской, Куйбышевской областях,
Центрально-Черноземной зоне. В предвоенные годы Правительство СССР
приняло решение о продолжении освоения целинных земель и
выполнении работ по внутрихозяйственному землеустройству во
вновь образованных сельскохозяйственных предприятиях. Работы
по организации территории этих хозяйств выполнялись
землеустроителями.
В первые послевоенные годы постановлением Совета
Министров СССР «О расширении посевных площадей и повышении
урожайности зерновых в восточных районах СССР» (1946 г.) была
определена задача увеличения площадей пахотных земель в
районах Сибири и Дальнего Востока на 6,5 млн га. Данные о
возможностях расширения пахотных земель подготовила
землеустроительная служба.
На февральском—мартовском (1954 г.) Пленуме ЦК КПСС
«О дальнейшем увеличении производства зерна в стране и об
освоении целинных и залежных земель» была определена
Программа нового массового этапа освоения и заселения целинных земель
в районах Поволжья, Урала, Сибири, Дальнего Востока,
Северного Кавказа и Казахстана.
После пленума развернулось движение за освоение целинных и
залежных земель, подъем сельского хозяйства. В связи с
необходимостью решения важнейшей государственной задачи того
времени — выявления и освоения целинных и залежных земель и
организации на них новых совхозов —в 1954—1955 гг. проводились
крупные землеустроительные работы. В результате в восточных и
юго-восточных районах страны площадь пахотных земель
увеличилась с 190,2 млн га в 1953 г. до 222,2 млн га в 1960 г.
Специально организованными комплексными
землеустроительными экспедициями в восточных районах страны было
обследовано в сравнительно короткий срок около 300 млн га земельных
угодий и выявлено более 42 млн га пахотопригодных земель.
Обследование проводили специальные бригады маршрутно-реког-
248

носцировочным методом. Для этого из разных областей
привлекались землеустроители, почвоведы, агрономы и другие
специалисты (в 1954 г.— около 4 тыс., в 1955 г.— 5 тыс. и в 1957 г. —
2,5 тыс.).
При освоении и использовании целинных и залежных земель
были допущены ошибки. Наряду с относительно
плодородными землями были распаханы большие площади солонцов и
легких песчаных почв, подвергающихся ветровой эрозии и дающих
низкие урожаи. Однако в целом освоение новых земель явилось
важным мероприятием по увеличению производства зерна в
стране.
Первоочередными работами по организации новых колхозов и
совхозов на целине были:
отбор земель, пригодных для сельскохозяйственного
производства, и установление границ землепользования вновь образуемых
сельскохозяйственных предприятий;
размещение производственных участков и усадебных центров;
установление границ производственных участков и усадебных
центров;
установление границ производственных подразделений и
хозяйственных центров;
определение типов и видов севооборотов, их размещение;
проектирование магистральной дорожной сети;
устройство территории севооборотов;
проектирование магистральных дорог общего назначения.
Отбор пахотопригодных земель в новых хозяйствах проводился
с соблюдением специально разработанных указаний. Всего за
1954—1961 гг. было освоено 41,8 млн га новых земель и
организовано более Зтыс. совхозов. В первые два года (1954—1955) в
сельскохозяйственный оборот в целом по стране было вовлечено
33 млн га земель, в том числе в Казахской ССР—18 млн и в
РСФСР—14,2 млн га (Народное хозяйство СССР// Стат. сб.—
М.: Госстатиздат, 1956. — С. 117).
В общем объеме землеустроительных работ в это время
преобладало межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство
новых совхозов в связи с организацией в них
сельскохозяйственного производства, новым строительством и организацией
территории.
За пять лет (1954—1958) в СССР межхозяйственное
землеустройство было проведено в 12 855 хозяйствах, а
внутрихозяйственное — в 28 102 колхозах и совхозах. Кроме того,
землеустроительными органами была организована территория 25,7 млн га
пастбищ и 385 тыс. га садов и виноградников, проведено почвенное
обследование земель на площади 139 млн га. Проводились и
другие работы: наземные съемки, дешифрирование
сельскохозяйственных угодий, корректировка планов, составление сводных
планов и карт МТС, районов и областей.
249

2. РАЗВИТИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА В 1965—1990 гг.
К середине 60-х годов многие сельскохозяйственные
предприятия превратились в крупные по площади хозяйства, хорошо
оснащенные техникой и производственными фондами. В 1965 г. в
среднем на колхоз приходилось 6,1 тыс. га сельскохозяйственных
угодий, 2,9 тыс. га посевов, а на совхоз — 24,6 тыс. га
сельскохозяйственных угодий и 7,6 тыс. га посевов. Однако ощутимых
результатов в увеличении производства продукции сельского
хозяйства получено не было. Экстенсивные методы ведения
сельскохозяйственного производства не обеспечивали планируемых
приростов урожайности культур и продуктивности животных.
В соответствии с решениями мартовского (1965 г.) Пленума
ЦК КПСС начали осуществляться меры по подъему сельского
хозяйства и его интенсификации.
Одним из важнейших факторов интенсификации сельского
хозяйства является мелиорация. На майском (1966 г.) Пленуме
ЦК КПСС была выдвинута Программа развития мелиорации
земель. В ходе ее выполнения площадь орошаемых
сельскохозяйственных угодий в колхозах и совхозах увеличилась на 5 млн га,
осушенных — на 2,9 млн га.
В связи с широким распространением эрозии почв и
необходимостью борьбы с ней ЦК КПСС и Совет Министров СССР
20 марта 1967 г. приняли постановление «О неотложных мерах по
защите почв от ветровой и водной эрозии». В соответствии с ним
внутрихозяйственное землеустройство в районах проявления
эрозии почв было направлено на противоэрозионную организацию
территории сельскохозяйственных предприятий и осуществление
комплекса организационно-хозяйственных, агротехнических,
лесомелиоративных и гидротехнических мероприятий. На основе
проектов землеустройства было посажено 86,3 тыс. га
полезащитных лесных полос, проведено террасирование склонов на
6,1 тыс. га, построено гидротехнических сооружений на 466 млн руб.
(ВервейкоА. П. Научные основы землеустройства: Учеб.
пособие. - Харьков, 1980. - С. 46).
В РСФСР землеустройство в это время проводилось на основе
постановления Совета Министров РСФСР «О мерах по
улучшению землеустройства, введению и освоению правильных
севооборотов в колхозах и совхозах» (СП РСФСР. — 1966. — № 11. —
С. 51).
Министерство сельского хозяйства СССР 27 мая 1968 г.
утвердило Основные положения землеустройства, которыми были
определены задачи, содержание и общий порядок проведения
землеустройства в стране. Общее руководство работами возлагалось на
Министерство сельского хозяйства СССР, непосредственное
руководство — на Главное управление землепользования и
землеустройства этого министерства через управления (главные управле-
250

ния) землепользования и землеустройства министерств сельского
хозяйства союзных республик, а научно-методическое
руководство — на Государственный научно-исследовательский институт
земельных ресурсов, организованный в 1968 г.
В союзных и автономных республиках, краях и областях
организация землеустройства осуществлялась управлениями
(отделениями) землепользования и землеустройства, а проводилась
проектными институтами по землеустройству (гипроземами). Гипро-
земы, их филиалы и экспедиции выполняли все виды
землеустроительных работ: образование, реорганизацию и упорядочение
землепользовании, выявление новых земель для освоения и
трансформации угодий, внутрихозяйственное землеустройство
колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, а
также необходимые для этих целей изыскательские,
обследовательские, съемочные и другие работы.
В конце 60-х годов в СССР была проведена кодификация
союзного и республиканского законодательств о земле. В декабре
1968 г. Верховным Советом СССР утверждены Основы земельного
законодательства Союза ССР и союзных республик. В
соответствии с ними были приняты земельные кодексы союзных
республик.
К началу 1967 г. из 51 834 сельскохозяйственных предприятий в
стране было землеустроено 38 373, то есть 74 %. В проведении
землеустройства нуждались еще более 10 тыс. хозяйств, занимающих
площадь, превышающую 200 млн га. Большие объемы работ
предстояло выполнить по защите земель от эрозии и в связи с
необходимостью осуществления природоохранных мер.
В 70-е годы задачи землеустройства еще более усложняются. С
1972 г. землеустроительные органы начали разработку Генеральной
схемы использования земельных ресурсов СССР на перспективу.
Генеральные схемы стали разрабатываться и по союзным
республикам. Проектные институты по землеустройству на основе
указаний, утвержденных в 1972 и 1977 гг., начали составлять схемы
землеустройства областей, краев, АССРи административных районов.
Схемы послужили основой для определения перспектив развития
народного хозяйства и организации рационального
использования земли.
В эти годы возрастает значение землеустройства в России.
Постановлением Совета Министров «Об улучшении организации
выполнения и повышении качества проектно-изыскательских
работ по землеустройству» (1975 г.) на базе республиканского
проектного института по землеустройству (Росгипрозем) было
организовано Всероссийское производственное проектное объединение
по использованию земельных ресурсов (Росземпроект, директор
А. 3. Родин), имеющее в своем составе зональные проектные
институты, их филиалы и изыскательские экспедиции. На
Росземпроект и его подразделения были возложены следующие задачи:
251

участие в разработке схем размещения сельскохозяйственного
производства;
составление долгосрочных прогнозов использования
земельных ресурсов на основе перспектив развития и размещения
сельскохозяйственного производства, а также других отраслей
народного хозяйства;
осуществление инвентаризации земель с определением их
качественного состава и возможности вовлечения новых земель в
сельскохозяйственное использование;
проведение земельно-оценочных работ, связанных с введением
государственного земельного кадастра;
разработка рабочих проектов по рекультивации нарушенных
земель, защите почв от эрозии, улучшению сельскохозяйственных
угодий, созданию культурных пастбищ, освоению новых земель;
обследование в районах Крайнего Севера геоботанических,
других условий и разработка на их основе проектов распределения
между землепользователями оленьих пастбищ и охотничьих
угодий с внутрихозяйственной организацией территории;
проведение топографических съемок, почвенных,
геоботанических и других обследований, необходимых для разработки про-
ектно-сметной документации по землеустройству, ведения
государственного учета земельного фонда и т. д.
Росземпроект, имеющий в своем составе 12 зональных
проектных институтов и более 70 предприятий, расположенных в
различных субъектах Российской Федерации, насчитывающий
более 12 тыс. работников, внес существенный вклад в
землеустройство.
Значительные объемы работ по формированию
землепользовании хозяйств и их систем, совершенствованию структуры
производства, организации территории выполнили землеустроительные
органы во исполнение постановления ЦК КПСС «О дальнейшем
развитии специализации и концентрации и агропромышленной
интеграции» (1976 г.), постановлений ЦК КПСС и Совета
Министров СССР «Об улучшении управления сельским хозяйством и
другими отраслями агропромышленного комплекса» и «О мерах
по совершенствованию экономического механизма и укреплению
экономики колхозов и совхозов».
На 1 января 1984 г. в нашей стране функционировало 3109
районных агропромышленных объединений, включающих 95 975
предприятий и организаций, в том числе сельскохозяйственных —
50 435, промышленных — 7849, обслуживающих сельское
хозяйство—19587 и строительных —7361 (СССР в цифрах в 1984
году. — М.: Финансы и статистика, 1985.— С. 15). Число
межхозяйственных предприятий, организаций и объединений
увеличилось до 9,9 тыс., в том числе межхозяйственных предприятий — до
2 тыс., а их основные производственные фонды
сельскохозяйственного назначения возросли до 5895 млн руб.
252

В связи с углублением и изменением специализации хозяйств,
усилением концентрации производства, формированием
районных агропромышленных комплексов значительно возросла роль
схем землеустройства районов, а также проектов
внутрихозяйственного землеустройства, создающих территориальную основу
для рациональной организации и размещения
агропромышленного производства.
Проекты внутрихозяйственного землеустройства стали
приобретать все более комплексный характер. В них начали на научной
основе решаться не только вопросы организации территории, но и
вопросы, связанные с организацией системы хозяйства,
проектированием комплекса мелиоративных, природоохранных и проти-
воэрозионных мероприятий. Эти проекты послужили основой для
последующего составления рабочих проектов на конкретные
участки, где требуются рекультивация земель, направленное
повышение плодородия почв, мелиорация солонцов, культуртехнические
мероприятия, коренное улучшение угодий, сельскохозяйственное
освоение земель, строительство инженерных сооружений (дорог,
противоэрозионных, гидротехнических и противоселевых
устройств, прудов, лиманов, водоемов и др.), закладка садов,
виноградников, террасирование склонов и др. Рабочие проекты
позволили колхозам, совхозам, другим землепользователям
хозяйственным способом и с помощью подрядных строительных
организаций поэтапно осуществить все разработки, предусмотренные
в проектах межхозяйственного и внутрихозяйственного
землеустройства.
Число разрабатываемых схем и проектов землеустройства с
1971 по 1985 г. значительно возросло (табл. 23).
23. Содержание и стоимость работ по составлению схем и проектов землеустройства
в России
Показатели
1971—
1975 гг.
1976-
1980 гг.
1981-
1985 гг.
1986-
1990 гг.
Составлено схем землеустройства 6 191 417 9
районов
Составлено проектов межхозяйствен- 792 1651 1062 784
ного землеустройства (включая
проекты образования новых
сельскохозяйственных предприятий)
Составлено проектов внутрихозяйст- 5560 10249 10217 2788
венного землеустройства (включая
проекты перераспределения земель)
Общая стоимость проектно-изыскатель-
ских работ по землеустройству:
млн руб. 152,5 258,6 278,9 402,7
млндолл. 95,9 161,5 174,5 251,7
Среднегодовая стоимость работ по
землеустройству:
млн руб. 30,5 51,7 55,8 80,5
млндолл. 19,1 32,3 34,9 50,3
253

Продолжение
Показатели
1971 —
1975 гг.
1976-
1980 гг.
1981 —
1985 гг.
1986-
1990 гг.
Удельные затраты на землеустройство
в год на 1 га сельскохозяйственных
угодий:
руб. 0,14 0,23 0,25 0,36
долл. 0,08 0,14 0,16 0,22
Составлено рабочих проектов по
землеустроительным мероприятиям на сумму:
млн руб. 12,12 22,44 28,0 33,9
млн долл. 6,92 13,68 17,95 20,8
В связи с необходимостью повышения культуры земледелия и
эффективности сельскохозяйственного производства ряд
республиканских гипроземов провели с 1980 по 1988 г.
землеустроительные работы, связанные с введением систем земледелия в колхозах
и совхозах (Росземпроект, 1984—1988 гг.), корректировкой
нарушенных севооборотов и проектированием в них комплекса
агротехнических противоэрозионных мероприятий (Молдгипрозем,
Укрземпроект), укрупнением севооборотов (Росземпроект, Каз-
гипрозем и др.).
Землеустроительная служба приняла непосредственное участие
в проведении нескольких туров земельно-оценочных работ и
приступила к осуществлению внутрихозяйственной оценки земель.
Продолжали также осуществляться работы по составлению схем
землеустройства и межхозяйственному землеустройству.
В течение 1987 г. землеустроительной службой выполнены
следующие виды работ:
почвенные и геоботанические обследования, включая полевые
работы, на площади 38,3 млн га, изготовление и выдача
документации 2863 хозяйствам;
разработка 102 схем землеустройства районов в 1118 проектах
внутрихозяйственного землеустройства, изготовление и выдача
документов по внутрихозяйственному землеустройству по 1014
хозяйствам;
составление и выдача проектно-сметной документации: на
создание полезащитных лесополос на площади 28,5 тыс. га,
строительство противоэрозионных гидротехнических
сооружений на 31 575,2 тыс. руб., террасирование склонов на 1,9 тыс. га,
коренное улучшение сельскохозяйственных угодий, не
требующих осушения, — на 1276,1 тыс. га, рекультивацию земель — на
46 тыс. га.
Ряду хозяйств были выданы акты на право пользования землей.
Таким образом, к началу 1990 г. в стране сложилась определенная
система землеустройства, способная выполнять задачи, связанные
с планированием, прогнозированием и проектированием
использования земель, организацией территории, осуществлением
комплекса мероприятий по защите и повышению плодородия почв.
254

Вместе с тем в использовании земель, организации
производства и территории, землевладения и землепользования имелись
большие проблемы, которые сдерживали развитие экономики
страны, что привело к необходимости земельной реформы и
новому этапу землеустройства.
Контрольные вопросы и задания
1.С чем были связаны землеустроительные работы в 1954—1965 гг.?
2. В чем особенность землеустроительных работ, проводимых в 70-е годы?
3. Назовите прогнозные и предпроектные землеустроительные документы,
которые разрабатывались в 70-е годы.
4. Какие функции и задачи выполнял Росземпроект?
5. Какие землеустроительные работы проводились в 80—90-е годы?
Глава 16
СОСТОЯНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА НА СОВРЕМЕННОМ
ЭТАПЕ
С начала земельной реформы в Российской Федерации и
реформирования земельных отношений, то есть с 1991 г., их
землеустроительное обеспечение осуществлялось в соответствии с
Республиканской программой проведения земельной реформы на
территории РСФСР, утвержденной постановлением Совета
Министров РСФСР от 18 января 1991 г.
В разделе «Землеустроительное обеспечение земельной
реформы» акцент был сделан на составлении схем землеустройства,
включающих комплекс топографо-геодезических и почвенно-
геоботанических изысканий, проведении межхо'зяйственного
землеустройства, инвентаризации и перераспределения земель с
целью создания фонда для наделения ими крестьянских
(фермерских) хозяйств. Намечались также разработка и
осуществление республиканской и региональных программ защиты земель
от деградации, консервация деградированных земель и их
восстановление.
На первом этапе земельной реформы (1991—1993 гг.) основное
внимание было уделено созданию фонда перераспределения
земель, организации крестьянских (фермерских) хозяйств, передаче
земель в ведение сельских (поселковых) администраций,
реорганизации колхозов и совхозов и приватизации их земель.
В ходе реорганизации колхозов и совхозов возникли новые
формы хозяйствования: ассоциации крестьянских (фермерских)
хозяйств, акционерные общества, сельскохозяйственные
кооперативы, сельскохозяйственные товарищества и общества.
При разработке проектов реорганизации
сельскохозяйственных предприятий предусматривалось разграничение земель, на-
255

ходяшихся в постоянном пользовании сельскохозяйственных
предприятий, с установлением площадей и местоположения
земельных массивов, подлежащих передаче гражданам в частную и
коллективно-долевую собственность, остающихся в
государственной собственности, включаемых в фонд перераспределения
земель и т. д.
В 1991 —1992 гг. были проведены работы по формированию
специального земельного фонда для последующего
перераспределения и наделения земельными участками граждан и юридических
лиц. Формирование этого фонда шло за счет земель, оставшихся
после бесплатной передачи земельных участков гражданам,
коллективам бывших колхозов и совхозов, а также земель,
используемых не по целевому назначению, неэффективно используемых и
выбывших из оборота.
Были осуществлены значительные работы по межеванию
земель, в результате которых установлены в натуре (на местности)
границы большинства созданных крестьянских (фермерских)
хозяйств, а также подготовлены необходимые документы для
оформления прав на земельные участки.
Основное место в структуре землеустроительных работ заняли
мероприятия по перераспределению земель, удовлетворению
потребностей граждан и юридических лиц в земельных участках для
садоводства, огородничества, индивидуального жилищного
строительства.
На втором этапе земельной реформы (1994—2000 гг.)
землеустройство было направлено в основном на решение текущих задач,
связанных с выдачей документов на право собственности на
землю, поддержанием земельного оборота, дальнейшей
инвентаризацией земель.
Главными результатами земельной реформы были следующие:
ликвидирована монополия государственной собственности на
землю, осуществлен переход к многообразным формам земельной
собственности, созданы условия для равноправного их развития,
проведено перераспределение земли в пользу граждан, всем
собственникам выданы соответствующие документы, введено
платное землепользование;
основная часть сельскохозяйственных земель передана в
частную собственность;
земли лесного фонда, природоохранные и другие наиболее
ценные земли сохранены в государственной собственности;
выполнены значительные объемы работ по инвентаризации
земель;
созданы объективные условия для гражданского оборота земли.
За 1991—2000 гг. подготовлены и приняты 32 федеральных
закона, 52 указа Президента Российской Федерации, 180
постановлений Правительства РФ и 242 ведомственных нормативных пра-
256

вовых акта по земельным вопросам. На уровне субъектов
Российской Федерации принято около 13 тыс. соответствующих
нормативных актов.
На территории Российской Федерации в настоящее время
более 43 млн собственников земельных участков, которые имеют
130 млн га земли. Все права собственников зарегистрированы.
За последние 10 лет в России создано 265 тыс. крестьянских
(фермерских) хозяйств на площади 14,4 млн га.
В соответствии с принятыми законодательными и другими
нормативными актами в ходе реорганизации колхозов и совхозов
земельные доли получили 11,9 млн человек на площади 117,6 млн га.
Удостоверяющие право на землю документы оформлены и
выданы 10,9 млн собственников.
Увеличен сбор всех видов земельных платежей. В 2000 г. он
составил более 20 млрд руб. В результате развития гражданского
оборота земли в последнее время ежегодно осуществляется более
5 млн различных сделок с земельными участками.
Сформирован целевой земельный фонд для расселения
беженцев и вынужденных переселенцев: около 70 тыс. семей получили
более 48 млн га земли для индивидуального жилищного
строительства и других целей, создан земельный фонд для обеспечения
земельными участками уволенных в запас военнослужащих.
27 тыс. семей военнослужащих получили земельные участки
общей площадью около 50 тыс. га.
Осуществлены землеустроительные работы по созданию
целевого земельного фонда для казачьих обществ на территории
27 субъектов Российской Федерации на площади 244 тыс. га.
Заложены основы пространственного развития муниципальных
образований. В ведение органов местного самоуправления
передано 36,4 млн га земли для 153,3 тыс. сельских населенных
пунктов.
Для индивидуального жилищного строительства
предоставлены земельные участки 6,4 млн граждан на площади 638 тыс. га.
В ходе преобразований земельными органами сформирован
фонд перераспределения земель для удовлетворения
потребностей граждан и юридических лиц в земельных участках для
различных видов деятельности, площадь которого 37,2 млн га, в том
числе 25 млн га сельскохозяйственных угодий. Завершается
разработка федеральной программы комплексного использования
земельных ресурсов северных территорий и районов,
приравненных к ним.
Осуществляют работы по делимитации и демаркации
государственной границы России с Украиной, Казахстаном, Грузией и
Азербайджаном.
Создан качественный планово-картографический материал на
территорию 240 млн га.
257

В структуре земельной службы России сформирована система
государственного контроля за использованием и охраной земель.
Органами госземконтроля ежегодно проводится около 500 тыс.
проверок: только в 1999 г. выявлено более 200 тыс. нарушений
законодательства по использованию и охране земель. По итогам
проверок вовлечено в сельскохозяйственный оборот около 2 млн га
заброшенной пашни.
Вместе с тем в ходе земельной реформы были допущены и
существенные ошибки. Так, за 1991—2000 гг. федеральный орган
исполнительной власти по земельным ресурсам, на который
возложена функция организации проведения землеустройства,
реорганизовывался 10 раз. В 2000 г. эту функцию стал выполнять Рос-
земкадастр (Вехи российского землеустройства: Время, события,
люди /Сост. С. Н. Волков. - М.: ГУЗ, 2000. - С. 168-200).
Практически не велись работы по планированию и
зонированию земель, резко сократились объемы работ по
внутрихозяйственному землеустройству, не разрабатывались проекты
организации рационального использования и охраны земель.
Несмотря на принятие Правительством Российской
Федерации постановления «О федеральной целевой программе «Развитие
земельной реформы в Российской Федерации» на 1999—
2002 годы» (1999 г.), из-за недостаточного финансирования
земельные преобразования проводятся бессистемно, без
необходимого правового, экономического и экологического обоснования,
соблюдения требований землеустройства и привлечения
землеустроительных организаций.
Осуществление земельной реформы не сопровождалось
бережным отношением к земле, повышением плодородия почв, ростом
производства сельскохозяйственной продукции. Усилились
процессы деградации продуктивных земель и сокращения их
площадей, наблюдается тенденция к увеличению изъятия
сельскохозяйственных угодий для нужд промышленности, транспорта, связи и
т. д. Мелиорированные земли используются для
несельскохозяйственных целей, изымаются для садоводства, огородничества,
индивидуального жилищного строительства.
Значительные площади земельных угодий, в том числе и
мелиорированных, переданные в 1991 —1994 гг. в ведение сельских
администраций для расширения личных подсобных хозяйств и
выпаса скота сельских жителей, отданы под коллективные сады,
индивидуальное жилищное строительство жителей городов и
поселков. Этому в значительное мере способствовало то обстоятельство,
что Законом «О земельной реформе» (1990 г.) ее проведение
возлагалось на местные Советы народных депутатов. При этом
отсутствовал должный контроль со стороны государственных органов и
землеустроительной службы.
Повсеместно нарушены устойчивость и компактность земле-
258

пользований сельскохозяйственных предприятий, организация их
территории, деформированы специализация и экономика.
Реформирование сельскохозяйственных предприятий и образование на
их базе новых форм хозяйствования во многих случаях
проводились без привлечения землеустроительных организаций и учета
норм землеустроительного проектирования, развития и
оптимизации размеров землевладений и землепользовании.
В процессе реформирования разрушалась производственная и
социальная инфраструктура. Вновь создаваемые предприятия,
особенно крестьянские (фермерские) хозяйства, практически не
имеют не только необходимых условий для ведения
сельскохозяйственного производства ввиду отсутствия водоснабжения,
энергоснабжения, теплоснабжения, нормальных подъездных путей и
связи, но и достаточной территории для получения товарной
продукции. Примерно треть крестьянских хозяйств организована на
землях специального фонда, сформированного первоначально из
нерационально или неэффективно используемых земель,
имеющих, как правило, низкое плодородие и неудовлетворительное
культуртехническое состояние.
Для коллективного садоводства и индивидуального
жилищного строительства отводились земельные участки на землях особо
охраняемых природных территорий, в охранных и санитарно-за-
щитных зонах и в местах, затрудняющих к ним доступ. В
большинстве документов, удостоверяющих права граждан и
юридических лиц на землю, не отражались ограничения и
обременения.
В последнее десятилетие практически не велись
землеустроительные работы по организации территории
сельскохозяйственных предприятий и рациональному использованию их земель,
составлению планов земельно-хозяйственного устройства в городах
и поселках.
Роль землеустройства была сведена к оформлению решений,
принимаемых органами местного самоуправления, по
перераспределению и переделу земли и сделкам граждан с земельными
участками.
Не уделялось должного внимания научно-методическому
обеспечению землеустройства.
По содержанию, составу и объемам работ землеустройство
значительно отстает от назревших потребностей организации,
использования и охраны земель. Решение поставленных задач
может быть обеспечено при условии развития земельного
законодательства, соответствующем научно-методическом
обеспечении, наличии квалифицированных специалистов,
обеспеченности современными средствами производства и достаточном
финансировании.
Правовой вакуум в области землеустройства постепенно лик-
259

видируется. 18 июня 2001 г. был принят Федеральный закон «О
землеустройстве», а с 30 октября 2001 г. введен в действие новый
Земельный кодекс Российской Федерации, принятый
Государственной думой 28 сентября 2001 г.
Таким образом, перед землеустроителями стоят большие
задачи по наведению порядка на земле, которые необходимо решать
со знанием теории и современной практики землеустройства.
Контрольные вопросы и задания
1. Каковы этапы земельной реформы в России?
2. Какими были задачи землеустройства на различных этапах земельной
реформы?
3. Каковы итоги земельной реформы 1991—2000 гг.?
4. Назовите недостатки в организации, использовании и охране земель,
возникшие в ходе реформы.
5. Как исправить эти недостатки и организовать рациональное использование
земель в будущем?

Раздел III
НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Глава 17
ЗАКОНОМЕРНОСТИ РАЗВИТИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
1. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ
ОБЩЕСТВЕННОГО СПОСОБА ПРОИЗВОДСТВА
Социальная природа землеустройства обусловливает влияние
на него объективно действующих экономических законов (см. т. 5
настоящего издания). Определенное действие совокупности
экономических законов проявляется в виде закономерностей, которые
тоже являются объективными, то есть не зависят от воли и
сознания людей и выявляются в ходе общественного развития.
Землеустройство направлено на организацию рационального
использования и охрану земли. При этом земельное пространство
(территория) измеряется и делится на различные по форме,
местоположению и площади участки, предназначенные для
использования в отраслях производственной и непроизводственной
сфер. На этих участках размещаются также связанные с землей
основные средства производства (дороги, каналы, здания,
многолетние насаждения, населенные пункты и т.д.). В этих
действиях проявляется активное отношение человека к земле; они
направлены на освоение и приумножение богатств природы.
Поэтому устройство земли как средства производства вполне можно
отнести к процессу размещения и развития производительных
сил общества.
В ходе общественного развития под воздействием
производительных сил земельные отношения неизбежно меняются. Но эти
изменения происходят не произвольно, а с помощью системы
социально-экономических, правовых и административных мер,
осуществляемых государством. Среди этих мер видное место
занимает землеустройство.
Землеустройство способствует, с одной стороны, укреплению
существующих земельных отношений, с другой — ликвидации
отживших, развитию новых земельных отношений и их
регулированию. Например, границы, устанавливаемые в результате
землеустройства, определяют на местности территориальные пределы прав
собственника или пользователя по распоряжению землей и ее
эксплуатации для тех или иных целей. Предоставление и отвод на
местности земельных участков для различных отраслей народного
хозяйства становятся территориальным выражением обществен-
261

ного разделения труда. Соединение или разделение земельных
участков создает материальную базу для удовлетворения
хозяйственных интересов отдельных граждан и предприятий, развития
прогрессивных форм организации производства. Иначе говоря,
посредством землеустройства реализуется широкий спектр
общественных отношений.
Таким образом, землеустройство — это одновременно элемент и
производительных сил, и производственных отношений, в
совокупности образующих, как известно, общественный способ
производства. Обе эти стороны в землеустройстве тесно связаны и
обусловливают его зависимость от социально-экономических
процессов, происходящих в обществе. В этом смысле землеустройство —
составная часть общественного способа производства, на него
влияют в полной мере все законы и закономерности
экономического развития.
Каждый общественный способ производства, создавая
свойственную ему форму земельной собственности, определяет и
соответствующее этой форме содержание землеустройства.
Правильное раскрытие понятия и выявление закономерностей
развития землеустройства имеют большое теоретическое и
практическое значение. Только на этой основе можно уяснить его
характер и содержание, наметить перспективы дальнейшего
совершенствования.
Обобщение научных исследований в области землеустройства
позволяет сформулировать следующие основные закономерности
его развития:
соответствие содержания, видов и форм землеустройства
характеру производительных сил и производственных (земельных)
отношений;
государственный характер;
влияние на эффективность хозяйствования;
соответствие содержания и методов землеустройства уровню
научно-технического прогресса.
Рассмотрим каждую их этих закономерностей.
2. СООТВЕТСТВИЕ СОДЕРЖАНИЯ, ВИДОВ И ФОРМ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА ХАРАКТЕРУ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНЫХ СИЛ
И ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ (ЗЕМЕЛЬНЫХ) ОТНОШЕНИЙ
Использование земли как природного ресурса определяет
воспроизводство условий существования человека, изменение в
лучшем или худшем направлении среды его обитания. Во всех
общественно-экономических формациях земля остается также
всеобщим условием труда и средством производства, а в
классовых обществах — объектом земельно-имущественных отношений.
262

Поэтому всегда осуществлялись и были необходимыми действия
по целенаправленной организации территории.
Главная задача землеустройства как составной части
общественного производства — пространственная организация
использования земли совместно с размещением других, связанных с ней
средств производства. Тем самым устанавливается определенный
порядок землепользования, соответствующий конкретным
производственным или социальным целям общества и остальных
хозяйствующих субъектов (юридических и физических лиц). Причем
этот порядок устанавливается обязательно с учетом определенных
производственных (земельных) отношений и соответствует
характеру производительных сил общества.
При феодальном и капиталистическом способах производства
землеустройство базируется на принципе частной собственности
на землю, которая священна и неприкосновенна.
При капиталистическом способе производства с помощью
землеустройства проводятся всевозможные операции по разделению
и соединению земельных участков в связи с куплей-продажей,
арендой и другими сделками. Землеустройство способствует
развитию рыночного оборота земли, укреплению частной
собственности на нее, которая является основой земельных отношений. В
этой связи главными землеустроительными действиями являются
перераспределение земель при совершении земельных сделок;
установление и закрепление границ землевладений и
землепользовании; оформление правоустанавливающих документов на землю;
создание базы данных, обеспечивающей земельный рынок;
определение ограничений и обременении в использовании земель
целевого назначения и природоохранных правил землепользования,
границ территориальных зон, то есть работы, относящиеся к
межхозяйственному землеустройству. Работы по
внутрихозяйственному землеустройству (внутри границ землевладений) на землях
собственников являются их частным делом и практически не
проводятся.
В странах бывшего социалистического лагеря, и прежде всего в
СССР, работы не ограничивались межхозяйственным
землеустройством. За государственный счет проводились также работы по
внутрихозяйственному землеустройству. Широко осуществлялись
мероприятия по планированию размещения и развития отраслей
народного хозяйства, а вместе с этим и работы по планированию
использования и охраны земель. Землеустройство было
направлено на укрепление производственных отношений
социалистического типа и развитие государственной и колхозно-кооперативной
собственности. Спектр земельных отношений в связи с
отсутствием частной собственности на землю был недостаточным, поэтому
землеустройство в меньшей степени работало на их регулирование
(за исключением периодов ломки старого земельного строя) и
больше организовывало территорию в сфере производства.
263

Следует отметить, что землеустройство возникло, существует и
будет существовать как объективное социально-экономическое
явление, обусловленное потребностью общественного
производства. Содержание, виды и формы землеустройства определяются
способом производства, то есть характером производительных сил и
производственных (земельных) отношений. Ввиду того что
экономические законы, объективно действующие в разных экономических
формациях, различны, неодинаковы и характер, и содержание
землеустройства.
Данная закономерность обусловливает следующее:
землеустройство как составная часть общественного способа производства
представляет собой диалектически и исторически развивающееся
явление, служит основным рычагом регулирования земельных
отношений и находится под влиянием развития техники,
технологии и организации производства, то есть связано с изменениями
производительных сил.
Кроме того, землеустройство проявляется в конкретных,
свойственных соответствующему способу производства формах
землевладения и землепользования, в определенной организации
территории. Так, в царской России существовали помещичье,
вотчинное, общинное, крестьянское землевладение и
землепользование. В период Советской власти преобладала исключительно
государственная собственность на землю, основными
землепользователями в сельском хозяйстве являлись колхозы и совхозы.
Сегодня имеются различные формы собственности на землю
(частная, коллективная, государственная). Землеустройство активно
участвовало в создании всех этих форм.
3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ХАРАКТЕР ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Во всех общественно-экономических формациях
землеустройство — основной механизм, призванный укреплять земельный
строй, разрушать старые или создавать новые земельные
отношения, организовывать использование земли и ее распределение в
интересах социальных групп или классов, находящихся у власти, а
также проводить в жизнь земельную политику государства.
Отсюда следует, что землеустройство:
носит государственный характер;
проводится в интересах правящих партий, господствующих
классов, выражает волю той части общества, которая формирует
власть;
находится в центре политической борьбы.
Государственный характер землеустройства обусловлен
следующими причинами:
государство обеспечивает суверенитет страны в пределах ее
внешних границ;
264

землеустройство основывается на законах, изданных
государством, и направлено на их практическое осуществление;
землеустроительные органы, как правило, создаются
государством, подконтрольны ему и обязаны проводить государственную
земельную политику, даже частные землеустроители
лицензируются и контролируются государством;
предоставление и оформление земель собственникам и
землепользователям осуществляются по решению органов
государственной власти;
государство выделяет бюджетные средства на проведение
основной части землеустроительных работ и часто берет на себя
инициативу землеустройства;
в ряде случаев государство само является участником
землеустройства (например, при выделении земель в федеральную
собственность или устройстве территории этих земель).
Государство, используя механизм землеустройства, всегда
учитывало интересы тех людей, идеи и политику которых оно
выражает. В феодальном обществе, например, землеустройство
позволяло феодалам присваивать земли, находившиеся ранее в
свободном пользовании крестьян, и тем самым содействовало их
закрепощению. Кроме того, с помощью землеустройства феодалы
расширяли свои владения за счет завоеванных и незаселенных
территорий, отводили земельные наделы крестьянам в целях их
эксплуатации.
При переходе от феодализма к капитализму с помощью
землеустройства производилось обезземеливание мелких
производителей.
В России при проведении земельной реформы 1861 г. в связи с
отменой крепостного права землеустройство служило
инструментом, с помощью которого помещики производили массовые
отрезки земель от крестьянских наделов. В результате помещики
увеличили свои землевладения, захватив лучшие земли. Это было
своего рода «российское огораживание земель». Касаясь политики
землеустройства в этот период, В. И.Ленин писал:
«...крестьянские земли отмежевывали от помещичьих так, что крестьяне
переселялись на «песочек», а помещичьи земли клинком вгонялись в
крестьянские, чтобы легче было благородным дворянам кабалить
крестьян и сдавать им землю за ростовщические цены» (Поли,
собр. соч.-Т. 20.-С. 173).
В период столыпинской реформы землеустройство
способствовало росту землевладений сельской буржуазии, разорению и
обезземеливанию широких масс деревенской бедноты. В работе
«Землеустройство и деревенская беднота» В. И.Ленин так определяет
столыпинское реформирование: «Землеустройство помогает
только сильным, а голытьбу губит. Землеустройство — это колесница,
в которой сидит сильный и давит пораженных» (Полн. собр.
соч.-Т. 24.-С. 5).
265

Землеустройство было главным рычагом государства и при
осуществлении в России социалистических преобразований — в
период национализации земель, коллективизации сельского
хозяйства, освоения целинных и залежных земель, перехода к
социалистическим земельным отношениям после второй мировой войны
на территории Прибалтийских республик и т.д.
Сегодня в «постиндустриальном обществе», странах
Европейского Союза, США, Канаде и др. государственный характер
землеустройства усиливается. В ряде случаев частная собственность
на землю, несмотря на ее привлекательность, служит тормозом в
решении государственных задач в области природопользования,
мешает отводам земель для государственных и общественных
надобностей, не позволяет соблюдать национальные интересы в
сфере продовольственной безопасности. Поэтому государство
через землеустройство вынуждено брать на себя инициативу
защиты общенациональных (общенародных) интересов. Оно
планирует использование земель на перспективу, вводит
ограничения на развитие частной земельной собственности,
предупреждает возможность нерационального землепользования
собственниками и арендаторами, контролирует динамику почвенного
плодородия и т. д.
В мире крепнет понимание роли землеустройства как
механизма государства по соблюдению общественных интересов в области
рационального использования и охраны земель. Так, в октябре
1999 г. в Австралии на совместной конференции ООН и
Международной федерации геодезистов (FIG — МФГ) была принята Ба-
сартская декларация по проблемам земельных отношений,
кадастровым инфраструктурам в поддержку устойчивого развития
(Земельный вестник России. — М.: Росземкадастр, 2000. — № 2. —
С. 4-5).
В материалах конференции отмечается, что XX в. внес
существенные изменения в развитие человеческого общества, которые
определяют его отношение к земле. В начале века общество было
в основном аграрным, характеризовалось медленным ростом
городов, культурная жизнь в городах имела существенные отличия
от жизни в деревне, а социальная жизнь, как правило, носила
общинный характер. Глобальные проблемы природопользования в
это время не представляли интереса для абсолютного
большинства населения. Кроме того, проблемы использования таких
ресурсов, как земля, вода, полезные ископаемые, в основном имели
местный характер, передача их обычно происходила либо по
наследству, либо в результате браков, чаще всего не рассматривалась
с точки зрения купли-продажи.
В XX в. крестьянское общество в большинстве стран было
вытеснено городским. Во всем мире произошел переход от
использования правил, устанавливаемых человеком, к правилам,
установленным законом, была признана роль женщины в обществе. Сти-
266

рались экономические и культурные различия между городом и
деревней, а использование обществом окружающей среды,
биосферы и геосферы достигло критической точки, выдвинув на
первый план проблемы устойчивого развития. Средства
коммуникации и информационные технологии превратили планету в
«виртуальную деревню».
Эти изменения в первую очередь повлияли на баланс личных и
общественных интересов в пользу последних. В связи с быстрым
ростом населения и развитием новых технологий влияние даже
отдельных предприятий и людей на состояние планеты может
иметь очень серьезные последствия, поэтому общество должно
получить больше прав и возможностей для наложения
ограничений на использование земли и иных природных ресурсов, тем
самым ограничив свободу частной собственности на землю. При
этом значительно возрастает роль таких государственных
функций управления земельными ресурсами, как землеустройство,
кадастр, государственный контроль за использованием и охраной
земель, мониторинг и оценка земель.
Не случайно Организация Объединенных Наций стала
уделять все большее внимание таким рычагам управления
земельными ресурсами, как планирование и организация
рационального использования земель (то есть землеустройство). Так, доклад
Генерального секретаря ООН на Восьмой сессии комиссии по
устойчивому развитию (24 апреля-—5 мая 2000 г.) получил
название «Комплексный подход к планированию и рациональному
использованию земельных ресурсов» (Экономический и
социальный совет ООН. E/CN. 17/2000/6. - 22 с).
В нашей стране государство заинтересовано в том, чтобы
земельный фонд в целом и каждый отдельный участок
использовались рационально, обеспечивая интересы развития народного
хозяйства страны, всех его отраслей, чтобы каждый гектар
сельскохозяйственных угодий давал как можно больше продукции, чтобы
земля правильно обрабатывалась, а ее производительные свойства
и другие полезные качества непрерывно улучшались. Для
решения этой задачи создаются землеустроительные органы,
осуществляющие земельную политику государства в соответствии с
действующими правовыми нормами, отражающими объективные
требования экономики.
Государство через землеустроительные органы и посредством
землеустроительных мероприятий охраняет землю как народное
достояние, устанавливает формы ее использования, поощряя и
развивая наиболее прогрессивные; распределяет землю между
отраслями народного хозяйства; создает новые и упорядочивает
существующие землевладения и землепользования; устраивает
территорию сельскохозяйственных предприятий, организуя
использование земли как средства производства длк достижения целей
экономического развития. В соответствии с этими целями изда-
267

ются законы и нормативные документы, на основе которых
совершаются землеустроительные действия; их строгое соблюдение
обязательно для всех предприятий и организаций.
4. ВЛИЯНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА НА ЭФФЕКТИВНОСТЬ
ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
Доказано, что форма землеустройства влияет на эффективность
системы хозяйствования. Данная закономерность проявляется в
результативности производства хозяйств различных размеров,
разной специализации и интенсивности, работающих в различных
природных и экономических условиях. В сельском хозяйстве,
например, землеустроенные предприятия экономически более
эффективны, чем неземлеустроенные.
Преследуя первоначально чисто технические и юридические
цели по измерениям, отводам, ограничению земель и
закреплению прав земельной собственности, землеустройство
впоследствии переросло в сложное экономическое явление. Это
объясняется следующим.
Прежде всего экономические интересы землевладельцев и
землепользователей удовлетворяются не только путем закрепления за
ними права собственности на землю. Возникают вопросы иного
порядка и значения, связанные с плодородием,
месторасположением земель, их конфигурацией, составом угодий и др.
Экономическая сущность землеустройства проявляется не
только в земельных отношениях, которые характеризуют
использование земли, но и в конкретных формах земельного устройства
или организации территории, в которых эти земельные
отношений материализуются, например в форме почвозащитной
организации территории.
И наконец, землеустройство, где бы его ни осуществляли,
всегда приобретает организационно-хозяйственное содержание и
производственное значение, что предопределяет его влияние на
экономику хозяйств.
Землеустройство как рычаг экономической и аграрной
политики государства подкрепляют, как правило, другими
экономическими, организационными и техническими мероприятиями:
инвестиционной политикой, экономическим и политическим
стимулированием, переселением, целенаправленным проведением
мелиорации земель и т. д.
Более подробно вопросы влияния землеустройства на
эффективность хозяйствования рассматриваются в курсе «Экономика
землеустройства» (см. т. 5 настоящего издания).
268

5. СООТВЕТСТВИЕ СОДЕРЖАНИЯ И МЕТОДОВ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА УРОВНЮ
НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ПРОГРЕССА
Проведение землеустроительных работ, содержание и методы
землеустройства на всех исторических этапах соответствовали
уровню развития науки, техники, технологии и организации
производства в отраслях, связанных с использованием земель и
землеустроительным производством.
Первоначально землеустройство представляло собой
практическую отрасль знания, ремесло, связанное с землемерием и
межеванием. Оно проводилось с использованием простейших
средств (мерной веревки, шеста, цепи, «сажени», креста и т.д.). С
развитием геометрии, планиметрии и других отраслей
математики, появлением технологий производства металлов, стекла,
формированием новых отраслей научных знаний в области
астрономии, геодезии, картографии и др. появились механические и
оптические измерительные приборы, изменившие методы
землеустройства и обеспечивающие большую точность при выполнении
землеустроительных работ. В настоящее время с появлением
аэрокосмических средств съемки, методов цифровой
картографии и фотограмметрии, электронных способов наземной
топографической съемки, развитием методов автоматизированного
проектирования, новых.информационных технологий,
базирующихся на географических и земельно-информационных системах,
содержание и методы землеустройства существенным образом
изменились.
С начала XX в. началось формирование землеустроительной
науки, которая позволила превратить землеустройство из простых
землемерно-технических и юридических мероприятий в сложную
систему знаний, имеющую глубокое социально-экономическое
содержание. Постепенно вырабатывалась теория
землеустройства, открывающая перед землеустроителями новые
перспективы, расширяющая их возможности, учитывающая совокупность
общественных интересов (государства, отдельных коллективов и
граждан).
Теория и практика землеустройства тесно связаны с научно-
техническим прогрессом во всех отраслях народного хозяйства. В
частности, землеустроительная наука использует достижения
экономических, естественных, технических, юридических,
сельскохозяйственных и других наук. Чем полнее землеустройство
учитывает особенности развития природы и общества, последние
достижения науки и техники, потребности производства и
социальные условия, тем целесообразнее устанавливаемые им формы
организации территории, эффективнее использование и охрана
земель.
Все землеустроительные мероприятия, вносящие изменения и
269

улучшения в организацию территории на основе схем и проектов,
должны быть всесторонне обоснованными. Проект
землеустройства соединяет науку с производством. Поэтому так нужны
эффективные технологии и методики проектирования и
обоснования землеустроительных решений. Разработкой научных методов
решения таких задач и занимаются научные дисциплины:
землеустроительное проектирование, теоретические основы
землеустройства, экономико-математические методы и моделирование в
землеустройстве и др. На основе исследований для целей
практической работы составляются инструкции, указания, руководства,
нормативы, стандарты, которые в дальнейшем обновляются в
соответствии с новыми потребностями производства и научными
достижениями.
Контрольные вопросы и задания
1. Каковы основные закономерности развития землеустройства?
2. Почему землеустройство является составной частью любого общественного
способа производства?
3. В чем проявляется государственный характер землеустройства?
4. Как землеустройство отражает потребности общественного производства?
5. Почему для успешного развития землеустройства нужна специальная
землеустроительная наука?
6. Расскажите о влиянии землеустройства на эффективность хозяйствования.
7. Почему содержание и методы землеустройства определяются уровнем
научно-технического прогресса?
8. Как на землеустройство влияют изменения производственных отношений и
производительных сил общества?
Глава 18
КОНЦЕПЦИЯ СОВРЕМЕННОГО ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
1. ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Исторический опыт землеустройства показывает, что в основе
его развития должна лежать концепция — методологический
фундамент, определенная научно обоснованная система взглядов,
составляющая содержание данного социально-экономического
явления в настоящем и будущем. Это своего рода идеология,
выражающая и определяющая перспективы развития системы
землеустройства и ее элементов.
Концепция землеустройства в Российской Федерации
представлена в следующих документах:
1. Концепция землеустройства в АПК на современном этапе
(Волков С. Н., Родин А. 3. - М.: РосНИИземпроект - ГУЗ, 1998. —
26 с; одобрена на Всероссийской научно-практической
конференции «Земельные отношения в АПК России» в Угличе 2—5
сентября 1998 г.).
270

2. Основные положения концепции современного
землеустройства сельскохозяйственных предприятий (Волков С. Н. — М.:
ВНИЭТУСХ, 1998. -30 с; одобрены на конференции РАСХН в
Угличе 2—5 сентября 1998 г.).
3. Концепция развития земельных отношений в сельском
хозяйстве Российской Федерации (Милосердов В. В., Панкова К. И.,
Родин А. 3., ВолковС. Н.-М.: РАСХН, 1999.-33 с; одобрена
президиумом РАСХН 22 октября 1998 г.).
4. Основные направления развития землеустройства
(концепции землеустройства) (КомовН. В., АлакозВ. В., Спиридонов В. Ф.,
Родин А. 3., Пестриков В. С, Волков С. Н., Карцев Г. А. — М:
РосНИИземпроект, 2000.— 58 с; одобрены Росземкадастром в
декабре 2000 г.).
Основными положениями современной концепции
землеустройства являются:
обоснование его необходимости;
определение цели, характера и содержания;
формулировка принципов и задач;
обоснование видов, форм и особенностей землеустройства.
В разделах учебника, изученных ранее, доказано, чтегв связи с
тем что при землеустройстве создаются
организационно-территориальные условия для рационального использования
производительных сил и совершенствования производственных отношений,
оно является составной частью общественного способа
производства, имеет социально-экономический характер, а субстанция его
эффективности лежит в общественном производстве.
Эффективность землеустройства рассматривается с двух
сторон: с точки зрения всего общественного производства и по
отношению к конкретному предприятию (либо хозяйству граждан), то
есть юридическому или физическому лицу. Это обусловливает
наличие двух видов эффекта землеустройства: народнохозяйственного
(общественного) и хозрасчетного (коммерческого). В первом случае
землеустройство выступает в качестве рычага государственного
регулирования землевладения и землепользования при любых
изменениях земельных отношений. Поэтому землеустройство с
точки зрения народнохозяйственной (общественной) эффективности
и значимости рассматривают как атрибут, неотъемлемую часть
общественного способа производства, без которого невозможно
организовать деятельность любого землевладельца и
землепользователя. Следовательно, это вызывает объективную необходимость
проведения землеустройства при любых изменениях в земельных
отношениях, производстве и территории.
Это означает, что любая реорганизация производства и
территории должна осуществляться только на основе проектов
землеустройства, составленных технически правильно, юридически грамотно
и обоснованно с экологической и экономической сторон.
271

В соответствии с Законом «О землеустройстве» оно проводится
в обязательном порядке в случаях:
изменения границ объектов землеустройства;
Предоставления и изъятия земельных участков;
^Определения границ ограниченных в использовании частей
объектов землеустройства;
Перераспределения используемых гражданами и
юридическими лицами земельных участков для осуществления
сельскохозяйственного производства;
выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных
водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию,
вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению
отходами производства и потребления, радиоактивными и
химическими веществами, заражению и другим негативным
воздействиям;
проведения мероприятий по восстановлению и консервации
земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от
эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления,
иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и
потребления, радиоактивными и химическими веществами,
заражения и других негативных воздействий.
С точки зрения теории основанием для проведения
землеустройства должны также служить любые изменения в системах
расселения, ведения хозяйства (производства), специализации,
организации производства, труда и управления в
сельскохозяйственных предприятиях, а также в отношениях собственности.
Никакие политические действия, социально-экономические
мероприятия или технические работы (например, по земельному
кадастру) не смогут подменить землеустройство. Реальным
механизмом наведения порядка в использовании земель,
регулировании земельных отношений и переустройстве территории может
быть только землеустройство, в процессе которого решаются и
политические, и правовые, и социально-экономические, и
организационно-территориальные, и экологические задачи.
Хозрасчетный (коммерческий) эффект землеустройства
свойствен в первую очередь тем предприятиям, которые
непосредственно используют землю на своей территории, то есть там, где
земля является главным средством производства. Это прежде
всего сельскохозяйственные предприятия. Практика показывает, что
землеустройство сельскохозяйственных предприятий дает
большой эффект не только в социально-экономическом, но и в
природоохранном отношении.
С учетом вышеизложенного землеустройство должно
обеспечивать:
получение информации о количественном, качественном
состоянии, использовании и оценке земель для разработки
землеустроительной и градостроительной документации, ведения государствен-
272

ного земельного кадастра, мониторинга, государственного
контроля за использованием и охраной земель и осуществления иных
функций государственного управления земельными ресурсами;
определение перспектив рационального использования и
охраны земель;
создание оптимальных организационно-территориальных
условий землевладений и землепользовании, что особенно важно на
стадии формирования новой земельной собственности при
создании значительного числа акционерных обществ, товариществ,
кооперативов, крестьянских (фермерских) и личных подсобных
хозяйств, садоводческих, дачных, огородно-потребительских
обществ и др.;
бесспорное определение и опознание в натуре (на местности)
положения границ земельных участков (межевых знаков и
граничных линий), легкую их восстановимость в случаях утраты или
межевых споров, определение площадей земельных участков с
соответствующей точностью;
взаимное приспособление территории и производства,
создание условий для повышения эффективности функционирования
всех отраслей народного хозяйства, в особенности
сельскохозяйственного производства.
Для того чтобы правильно осуществлять деятельность,
установить характер и содержание землеустройства, надо знать его цель.
2. ЦЕЛЬ, ХАРАКТЕР И ФУНКЦИИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Учитывая, что землеустройство — это составная часть
общественного способа производства, его цель должна соответствовать
цели эффективного развития всего земельного хозяйства страны, а
также отражать интересы государства, отдельных предприятий и
граждан в использовании земель.
^Цель землеустройства —рациональное использование и охрана
земель, организация территории и производства в соответствии с
существующими земельными отношениями^/
В связи с тем что понятие «эффективность землеустройства»
принадлежит области общественного производства, следует
сделать вывод: землеустройство должно иметь государственный
характер и быть основным рычагом государства в осуществлении любых
земельных преобразований.
Из этого главного вывода вытекают следующие.
Во-первых, землеустройство служит главным механизмом
образования землевладения (землепользования) любого
предприятия, формирования новой земельной собственности, поэтому без
его проведения, составления проекта, выдачи документа,
удостоверяющего право землевладения (землепользования), нельзя
начать использование земель или производство. Следовательно,
землеустройство — основное условие организации предприятий.
273

Во-вторых, при землеустройстве происходит
взаимоприспособление производства и территории или, другими словами,
осуществляется территориальная организация производства, в процессе
которой с учетом плодородия почв, местоположения земель
обосновываются производственное направление, специализация
предприятия и организуется его территория. В процессе
землеустройства решаются вопросы охраны и повышения плодородия
почв. Государство заинтересовано в том, чтобы собирать большие
налоги у эффективных собственников земли.
В-третьих, при землеустройстве создаются оптимальные (для
данного уровня развития производительных сил и
производственных отношений) организационно-территориальные условия
землевладения и землепользования, что особенно важно на стадии
формирования новой земельной собственности. Этот процесс
должен регулироваться государством.
В-четвертых, в связи с выполнением землеустроительных работ
не только государственными землеустроительными
предприятиями, но и частными организациями государство должно
контролировать землеустроительную деятельность, осуществлять
независимую экспертизу землеустроительных проектов, принимать
меры по рациональному сбору и распределению
государственных средств, отпущенных на землеустройство, между
исполнителями (аукционы, тендеры, лицензирование, аттестация,
аккредитация и т.д.).
В целях государственного регулирования и управления
землеустройством, повышения качества и эффективности
землеустроительных мероприятий основные виды работ, связанные с охраной
и рациональным использованием земельных ресурсов, созданием
базовой основы для ведения государственного земельного
кадастра, должны выполняться специализированными
государственными проектными организациями. Для выполнения остальных
землеустроительных работ заказчики могут привлекать на
конкурсной основе юридических и физических лиц (частных землемеров),
имеющих соответствующие лицензии.
Посредством землеустройства осуществляются следующие
функции государственного управления земельными ресурсами.
1. Информационное обеспечение управления земельным фондом.
Эта функция обеспечивается путем проведения инвентаризации
земель, топографо-геодезических, картографических, почвенных,
геоботанических и других обследований и изысканий.
2. Прогнозирование и планирование использования земельных
ресурсов и их охраны. Осуществляется методом разработки
федеральных и региональных прогнозов и программ использования и
охраны земель, земельных ресурсов.
3. Организация рационального использования и охраны земель. Это
разработка схем землеустройства районов, межхозяйственное
(территориальное) землеустройство, установление границ адми-
274

нистративно-территориальных образований, территорий с особым
правовым режимом использования земель и с особыми
природоохранными, рекреационными и заповедными режимами,
формирование земельных фондов различного целевого назначения,
внутрихозяйственное землеустройство, составление рабочих
проектов, связанных с использованием и охраной земель.
4. Организация рационального использования земель различного
целевого назначения. Эти землеустроительные действия
осуществляются на основе землеустроительных работ по устройству
территорий, находящихся в ведении органов местного самоуправления (в
границах сельских и поселковых округов) и закрытых
административно-территориальных образований (ЗАТО), упорядочению
приусадебного земельного фонда и др.
5. Осуществление государственного контроля за использованием и
охраной земельных ресурсов. :
В любой стране мираТбсударство через систему
землеустройства реализует земельную политику, производя следующие
действия:
принимаются законы о землеустройстве, предпринимаются
другие действия, связанные с организацией рационального
использования и охраны земли;
определяется федеральный орган исполнительной власти, на
который возлагаются функции организации землеустройства,
устанавливается его компетенция, разграничиваются
государственное и частное землеустройство;
выстраивается система землеустройства (определяются
территориальные органы, перечень землеустроительных действий, виды
землеустроительной документации, утверждается
землеустроительный процесс, устанавливается порядок подготовки,
переподготовки и повышения квалификации кадров, научных
исследований, финансирования и материально-технического обеспечения и
т.д.).
В условиях развития земельного рынка существенно меняется
содержание землеустройства. При этом в системе землеустройства
осуществляются следующие действия:
формирование рыночного земельного фонда с установлением
местоположения, площадей и границ земельных участков,
определение качественных и стоимостных характеристик земли;
определение спроса и предложения на землю и отслеживание
динамики земельного рынка, подготовка каталогов земельных
участков, находящихся в фонде перераспределения,
систематическая их публикация в средствах массовой информации;
обеспечение операций с землей, в том числе формирование,
разделение и объединение земельных участков; подготовка
необходимых документов и проведение работ, связанных с
предоставлением, изъятием (выкупом) земель, а также регистрацией прав на
земельные участки и сделки с ними;
275

установление ограничений (обременении) в использовании
земельных участков, а также в распоряжении этими участками при
совершении сделок;
подготовка информации, необходимой для совершения сделок
с земельными участками, проведения земельных аукционов,
налогообложения и др.
Включение земли в оборот вызвало необходимость расширения
состава и содержания землеустроительных работ. Усложняются
землеустроительный процесс и состав документации, изменяются
цели службы, ее функции и задачи.
Для упорядочения земельных отношений, ликвидации
недостатков землевладений, проведения торговых и иных операций с
земельными участками должен быть создан рыночный земельный
фонд.
Все операции, связанные с оборотом земельных участков,
образованием новых и упорядочением существующих
землевладений, предоставлением и изъятием (выкупом) земель, должны быть
обеспечены соответствующими проектами землеустройства.
3. ПРИНЦИПЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Как было показано ранее, при проведении землеустройства
необходим учет законов природы и общества, действующих
независимо от сознания и воли людей. Это обстоятельство требует
формулировки принципов землеустройства — исходных положений,
отражающих его самые существенные черты, направленность,
содержание и методы. Принципы не носят умозрительного,
отвлеченного характера, а складываются в процессе практической и
научной деятельности, исходя из социально-экономических
потребностей общества и природных условий.
Общепризнанными считаются следующие принципы
землеустройства.
(Г) Первоочередное решение природоохранных задач. Одно из
главных противоречий современной эпохи — быстрое развитие
производительных сил при жесткой ограниченности природных
ресурсов и во многом за их счет. Поэтому при землеустройстве
необходимо ^юбшшъс^!^
родной средой, направлять хозяйственную деятельность на
достижение экологического_равновесия в создаваемых
антропогенных ландшафтах, обеспечивающих жизненные потребности
человека. Это требует организации таких землевладений и
землепользовании, в которых территориальные природно-хозяйствен-
ные комплексы были бы с^алансдрованшцм^ппо^инии потребле-
_ние^~ восс'шновлен^^десурсов, а также соблюдался приоритет
природоохранных 1ГэкоЛШТчёских критериев, определяющих
границы использования земель, над производственными.
276

Этот принцип требует исключения любого вярианта
перераспределенияi ^емель_И-Организапии территории наносящего ущерб
п р и р одцой-оршхе^-
КТ^Максимальный учет природных, эколого-хозяйственных, агро-
экологических, ландшафтных свойств территории и экологической
устойчивости ее отдельных частей, а также экономических
условий при организации землевладений, землепользовании и
территориальном размещении производства и его отраслей, Ч10_обус-
ЛрВЛИВает япяптивный уяряутер чрмпеугтройствя и eroJ^ft^TMR-
__нрсть,_._
Каждый район, каждое конкретное хозяйство и даже каждый
отдельно обрабатываемый участок характеризуются
определенными природными и экологическими свойствами. Неодинаковы
климат, микроклимат, рельеф местности, степень увлажненности,
потенциальная опасность развития эрозии, культуртехническое
состояние земель (степень закамененности, залесенности, закус-
таренности, закочкаренности, солонцеватости) и др. Хозяйства
различаются по специализации, уровню фондовооруженности,
квалификации кадров. Естественно, это накладывает отпечаток на
характер использования земель.
Следовательно, при землеустройстве необходим обязательный
учет природных, экономических и социальных условий региона,
зонььтерритории хозяйств и отдельных массивов земель.
/(^Мриоритет природоохранного и сельскохозяйственного
землевладения и землепользования при перераспределении земель по
категориям земельного фонда, между земельными собственниками,
пользователями и арендаторами, а также отдельными видами
угодий. Этот принцип вызывает необходимость обоснования_пр>и
сземлеустройстае уровня интенсивности использования земель,
требует их ограниченного и^ъятид для н^^т^к^х^чйгтв^нных
-целей, консерващц^^ чемель.
Одна из важнейших задач землеустройства — предотвращение
и прекращение процессов ветровой и водной эрозии. В научно
обоснованных проектах землеустройства предусматриваются
соответствующая организация территории и противоэрозионные
мероприятия. Планируются также рациональное использование и
охрана пашни, сенокосов, пастбищ, земель под плодовыми и
ягодными насаждениями, естественной растительности,
водоемов.
Если земельный участок предоставляется под новый объект,
это необходимо обосновать расчетами, не допуская излишеств,
необоснованного расходования продуктивных земель. Кроме того,
при образовании несельскохозяйственных землепользовании, их
размещении на территории нужно учитывать не только
организационно-территориальные аспекты производства, но и свойства
объекта (например, промышленного предприятия), который будет
функционировать на данном участке. В частности, должна быть
277

обеспечена охрана окружающей среды (земли, воды, атмосферы)
от загрязнения и других вредных воздействий.
Совершенствование производительных сил общества вызывает
необходимость постоянных отводов земель для нужд
промышленности, транспорта, городов, сел и других несельскохозяйственных
целей. Площадь сельскохозяйственных угодий в расчете на одного
жителя постоянно сокращается. Поэтому в процессе
землеустройства для несельскохозяйственных нужд следует отводить
минимально необходимую площадь, выбирая в первую очередь
непригодные и малопригодные для сельского хозяйства земли, находить
свободные площади в черте существующих населенных пунктов, в
границах промышленных, транспортных и иных предприятий,
восстанавливать нарушенные земли.
1(4А1трогое соблюдение требований правового регулирования
землевладения и землепользования. Землеустройство призвано укреплять
земельный строй государства, а не вносить в него хаос. Как
известно, местные органы власти всех уровней в пределах их
компетенции от имени государства распоряжаются землей и предоставляют
ее в собственность, пользование и аренду посредством
землеустройства. Устанавливаемые при этом границы хозяйств и
хозяйственных участков на местности должны быть четкими, чтобы
обеспечить необходимый порядок использования земли, избежать
зе^льных^^поров.
~\У- Комплексный характер организации территории и
производства. Этот принцип определяет необходимость
сбалансированности выделяемой земли, ее количественных и качественных
характеристик и фондовооруженности, трудообеспеченности,
технической оснащенности, других параметров предприятий, а также
производственной и социальной инфраструктуры.
Практика показывает, что наилучших экономических
результатов добиваются те предприятия, в которых земля находится в
оптимальном соотношении с трудовыми ресурсами и
производственными фондами. Любое предприятие представляет собой
сложную организационно-хозяйственную структуру, в которой
решаются технологические, экономические, социальные и другие
вопросы. Проблемы совершенствования расселения
переплетаются с территориальным размещением производства, объектов
социальной и производственной инфраструктуры, агробиологические
вопросы — с техническими и физико-химическими и т. д.
Поэтому и землеустройство должно иметь комплексный характер,
решая во взаимосвязи задачи организации производства,
территории и совершенствования расселения. Например,
сельскохозяйственное освоение земель должно сопровождаться
дополнительным вложением средств в производственное и жилое
строительство, созданием дорожной сети, а введение в строй
животноводческих ферм и комплексов — организацией кормовой
базы, закладкой орошаемых культурных пастбищ и т. д. Вопросы
278

мелиорации, рациональной системы земледелия, планировки
сельских населенных мест и др. необходимо учитывать при
разработке землеустроительных проектов.
/Лб/Экологическая, экономическая и социальная эффективность
организации территории. Этот принцип требует обоснования
мероприятий по совершенствованию землепользования и
землеустройства и комплексной оценки всех видов эффективности
землеустройства.
Без обоснования землеустроительных решений, сопоставления
проектных данных с исходным положением на год
землеустройства, выбора наилучшего варианта организации территории и его
оценки по системе экологических, экономических и социальных
показателей землеустройство не будет эффективным. Именно
комплексный учет всех видов эффективности землеустройства
позволяет избежать односторонней направленности проектов,
ошибок в использовании земли и обеспечить социальную
справедливость при принятии землеустроительных решений.
Эффективность производства может быть повышена лишь в
том случае, если землеустройство проводится на научной основе,
общие и частные предложения по организации производства и
территории согласуются с долгосрочной перспективой
использования и охраны земель, а проектные решения базируются на
последних достижениях научно-технического прогресса при
организации информационного обслуживания на базе современных
вычислительных и измерительных средств. Поэтому при землеустройстве
создают организационно-территориальные условия,
способствующие росту эффективности производства на основе передовых
методов и систем ведения производства, а в сельском хозяйстве — путем
внедрения прогрессивных форм организации и оплаты труда,
осуществления природоохранных мероприятий.
/цу Обеспечение стабильности землевладения и землепользования.
Стабильность (устойчивость) землевладения и землепользования
характеризуется длительностью владения и пользования
земельным участком в неизменных границах. Достигается она, когда
образуемые землевладения и землепользования рациональны по
всем основным параметрам, отсутствуют недостатки и неудобства,
вызывающие потребность во внесении изменений. Вместе с тем с
течением времени по разным причинам (например, из-за изъятия
земли) в землепользованиях могут возникать недостатки и
неудобства, снижающие эффективность производства; они должны
устраняться. Кроме того, могут меняться условия хозяйствования, у
предприятий появляются новые планы и задачи. В таких случаях
земельный участок (массив) совершенствуется путем изменения
площади, размещения, внутреннего состава на основе проекта
землеустройства.
Необходимо сохранение при новом землеустройстве
устойчивых элементов организации территории (дорог, лесополос, сево-
279

оборотов, многолетних насаждений, посевов и т.д.), а также по
возможности приспособление всех землеустроительных
мероприятий к сложившейся организационно-территориальной
структуре.
/( йуУчет интересов общества, отдельных отраслей,
землевладельцев и землепользователей. Развитие общества осуществляется
посредством удовлетворения различных интересов (государства,
юридических и физических лиц), в частности, в области
землепользования, которые нередко противоположны. Искусство
землеустроителя — найти компромисс, в максимальной степени
отражающий совокупность этих интересов. Например, между
отдельными отраслями народного хозяйства по поводу использования
земель могут возникать противоречия, которые должны
разрешаться в пользу той отрасли, интересы которой в наибольшей
степени отражают интересы общества в целом.
По мере развития производства появляется потребность в
предоставлении земли для многочисленных новых
землепользователей, относящихся к различным отраслям и сферам деятельности.
При размещении транспортных, горнодобывающих,
энергетических предприятий и других объектов отводимое им место (участок
земли для строительства) устанавливается в процессе
землеустройства. При этом решаются вопросы выплаты компенсаций,
упущенной выгоды, потерь производства юридическим и физическим
лицам, земельные участки которых затронуты в ходе
землеустройства. В ряде случаев этим землевладельцам и землепользователям
при их согласии отводятся новые земельные участки.
При временных отводах и нарушении почвенного покрова до
возвращения земель собственникам осуществляется их
рекультивация, то есть восстановление и приведение в первоначальное
состояние.
Удовлетворение различных интересов требует соблюдения
гласности при проведении землеустроительных мероприятий.
Сформулированные принципы позволяют рационально
осуществлять землеустройство в соответствии с главной целью —
организацией эффективного использования и охраны земель.
Контрольные вопросы и задания
1. Почему без проведения землеустроительных мероприятий нельзя
использовать землю?
2. В каких случаях проводится землеустройство?
3. Назовите цель землеустройства.
4. Почему землеустройство имеет государственный характер и что должно
делать государство, проводя его?
5. Каково основное содержание землеустройства?
6. Как можно обосновать принципы землеустройства?
280

Глава 19
ВИДЫ, ФОРМЫ И ОБЪЕКТЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
1. ВИДЫ И ФОРМЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Землеустройство проводят на всей территории страны. Им
охвачены земли независимо от целевого назначения, формы
собственности и характера использования. Однако цели и задачи
землеустройства, его содержание могут быть различными.
На федеральном и региональном уровнях земельные ресурсы
распределяются между различными отраслями (сельским и
лесным хозяйством, промышленностью, транспортом, курортами,
заповедниками и др.) в целях планирования, организации и
контроля за их использованием в интересах государства; разработки и
осуществления крупномасштабных программ
сельскохозяйственного освоения, повышения плодородия и мелиорации земель;
установления границ административно-территориальных
образований, территорий с особым правовым, природоохранным,
рекреационным, заповедным режимами и т.д.
Кроме того, земельные ресурсы перераспределяют по формам
собственности, которая делится на государственную,
муниципальную и частную.
Задача перераспределения земельных ресурсов между
различными отраслями и внутри них затрагивает в первую очередь
отдельные землевладения и землепользования, их группы. Так как
земли используют конкретные предприятия, организации,
учреждения и граждане, предоставление их одним предприятиям
(организациям, учреждениям) обязательно связано с изъятием у
других.
Межотраслевое и внутриотраслевое перераспределение земель
носит динамичный характер: создаются новые промышленные
предприятия, строятся железные и автомобильные дороги,
расширяются города, организуются сельскохозяйственные предприятия,
осуществляется земельный оборот. В связи с этим постоянно
возникают новые землевладения и землепользования и вносятся
изменения в уже существующие. Кроме того, по мере развития
производства меняются требования к размерам и размещению
земельных участков, занимаемых уже действующими
предприятиями. Особенно часто это происходит в сельском хозяйстве:
появляется необходимость в упорядочении и реорганизации
соответствующих землевладений и землепользовании, устранении
неудобств и недостатков в их размещении, размерах и других
отклонений от оптимальных норм, оказывающих негативное влияние
на производство.
Таким образом, постоянные отводы земель, а также их
перераспределение по категориям и формам собственности вызывают
изменения границ, площадей и местоположения существующих
281

землевладений и землепользовании, что обусловливает
одновременное проведение землеустройства группы хозяйств.
Группы могут быть как небольшими (2—3 хозяйства), так и
крупными, затрагивающими земельные участки на огромных
территориях нескольких субъектов Федерации. Например, в большом
масштабе на территории целых экономических зон страны
проводилось землеустройство при создании крупных
гидроэнергетических центров. Часто строительство таких центров сочеталось с
созданием водохранилищ и оросительных систем. Строительство
крупных плотин на реках приводило к затоплению и
подтоплению значительных территорий. В зонах гидроэнергетических
центров возникали города, поселки, железные и автомобильные
дороги, промышленные предприятия, различные сооружения и т.д.
Все это вызывало коренную перестройку существующих
предприятий и всей экономики в зоне гидроэнергетического
строительства.
Возникала необходимость в организации новых
землепользовании и переустройстве значительного числа существующих
хозяйств. Часто требовалось не только изменить границы, но и
полностью перестроить землепользование многих
сельскохозяйственных и несельскохозяйственных предприятий, переселить из зоны
затопления людей, проживавших в поселках, административных
центрах и т. д.
При освоении целинных и залежных земель были проведены
большие землеустроительные работы по изучению земельного
фонда в пределах районов и целых областей, выделению земель,
пригодных под распашку, образованию землепользовании вновь
организуемых крупных сельскохозяйственных предприятий,
увеличению землепользовании существующих хозяйств.
Очевидно, что землеустройство не может ограничиваться
только образованием или реорганизацией землевладений и
землепользовании. Другая, главная задача землеустройства
заключается в организации рационального использования и охраны
земель на конкретных участках, в конкретных хозяйствах, внутри
(в границах) землевладений и землепользовании
сельскохозяйственных предприятий. Именно здесь определяется
обеспеченность населения продовольствием, а промышленности —
сырьем, осуществляется непосредственное взаимодействие основных
факторов производства— земли, труда,
материально-технических ресурсов.
В промышленных и других несельскохозяйственных
предприятиях, где земля используется только как пространство для
размещения зданий, сооружений, дорог, сетей электроснабжения, ее
непосредственное использование не является самостоятельной
задачей. Она нужна только как место для строительства
определенных объектов и их последующего функционирования.
Размещение зданий и сооружений на территории населенных
282

пунктов, промышленных и других несельскохозяйственных
предприятий называется планировкой. К собственно
землеустройству планировка промышленных предприятий, поселков и
городов не относится и в состав землеустроительных действий не
входит.
Не входит в состав землеустроительных действий также
градостроительное проектирование, определяющее планировку и
застройку городов, и лесоустройство, намечающее внутреннее
устройство территории лесохозяйственных организаций.
В одних случаях при землеустройстве организуют
землевладения или землепользования ряда предприятий в целом или их
взаимосвязанных групп, образующих определенные системы, в
других — территорию устраивают в границах отдельного
землевладения или землепользования, при котором определяют назначение
и использование каждого входящего в него земельного участка.
В связи с тем что первая группа мероприятий по значению и
содержанию заметно отличается от второй, землеустройство делят
на два основных вида: межхозяйственное (территориальное)1 и
внутрихозяйственное.
При помощи межхозяйственного землеустройства государство
регулирует земельные отношения, осуществляет распределение и
перераспределение земельного фонда между отдельными
отраслями, собственниками и конкретными предприятиями и
гражданами, проводит образование новых, а также упорядочение и
изменение существующих землевладений и землепользовании.
Следовательно, межхозяйственное землеустройство охватывает разные
отрасли народного хозяйства, разного характера организации,
предприятия, учреждения: сельскохозяйственные,
промышленные, транспортные и т. д. Характерной чертой межхозяйственного
землеустройства является то, что оно одновременно проводится
на территории группы хозяйств, а иногда и на территории целых
административных районов и экономических зон. Поэтому в
последние годы его все чаще стали называть территориальным
землеустройством.
В соответствии со ст. 15 Закона «О землеустройстве» (2001 г.)
территориальное землеустройство включает следующие виды
работ:
образование новых и упорядочение существующих объектов
землеустройства;
межевание объектов землеустройства.
Было бы неправильно рассматривать межхозяйственное
землеустройство лишь как технико-правовое мероприятие по отводу
земель и изменению границ землевладений и землепользовании.
Отвод земель, прирезка и отрезка их тому или другому
хозяйству являются лишь техническим выражением межхозяйственного
•Далее межхозяйственное землеустройство.
283

землеустройства. Достаточно вникнуть в сущность
рассматриваемого вопроса, чтобы убедиться в том, что межхозяйственное
землеустройство имеет глубокое экономическое содержание.
Возьмем, например, процесс образования землевладения
сельскохозяйственного предприятия. В этом случае разрешается один из
важнейших вопросов: обеспечение создаваемого хозяйства
главным средством производства — землей. В зависимости от того,
какого размера и качества будет земля, в каком соотношении
угодий, в каких границах и какой формы отводится земельный
массив, будут созданы разные условия для организации производства.
Задача заключается в том, чтобы в каждом конкретном случае
найти экономически рациональное решение этого очень важного
вопроса.
В районах орошаемого земледелия образование землевладений
и землепользовании и совершенствование уже сложившихся
(укрупнение, разукрупнение, устранение чересполосицы и т.д.)
можно провести только в тесной увязке с решением вопросов
водопользования.
Межхозяйственное землеустройство тесно связано с
размещением производительных сил и с использованием земельных
ресурсов страны. Оно включает комплексное изучение земельных
фондов, без чего нельзя правильно решить вопрос об их полном и
рациональном использовании, и способствует правильному
решению вопроса о размещении хозяйств, установлении их размеров,
специализации и т. д.
Внутрихозяйственное землеустройство для
сельскохозяйственных предприятий является продолжением межхозяйственного.
Проводят его только после того, как решены все вопросы
последнего. Внутрихозяйственное землеустройство осуществляют с целью
организации рационального использования, охраны и улучшения
-земли, неразрывно связанных с ней средств производства. "Оно
ориентировано на максимальное удовлетворение экономических
интересов землевладельцев и землепользователей при соблюдении
режима и условий пользования землей, обеспечивающих
воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение природных
ландшафтов.
Внутрихозяйственное землеустройство отличается от
межхозяйственного назначением и содержанием. Оно проводится в
jpajHKax конкретных и притом только сельскохозяйственных
"предприятий. Внутрихозяйственное землеустройство промьТш-
лённых, транспортных и других несельскохозяйственных
предприятий не проводится. Это обусловливается различной ролью
земли в сельскохозяйственном и несельскохозяйственном
производстве. Например, в обрабатывающей промышленности земля
служит лишь местом, пространственным базисом, на котором
строятся фабрики, заводы и другие предприятия. Вольском
хозяйстве земля функционирует не только как пространственный
284

базис, но и как главное средство производства, непосредственно
участву1ощее"В"самим^Производстве" образовании продукта, поэто-
му устройство^земель_сельскохозяйственно?Р назначения не^может
{ограничиваться Щ^^оЩаШ^шеиЖмяёвяатння и землеполь-
зоващш, "~ ~~" - ——
При внутрихозяйственном землеустройстве организуется
каждый земельный участок сельскохозяйственного предприятия,
размещаются земельные массивы производственных подразделений,
хозяйственные центры, дороги, угодья и севообороты,
обустраивается их территория.
Следует отметить, что межхозяйственное и
внутрихозяйственное землеустройство тесно связаны, и противопоставлять их друг
другу никак нельзя. Это звенья одной общей системы
мероприятий по рациональной организации использования и охраны зем-
-яи. В ряде случаев оба вида землеустройства могут проводиться
—одновременно, но при этом обязательно сначала должны быть
решены вопросы межхозяйственного землеустройства.
В конце 80-х годов в докторской диссертации Л. И.
Подольский обосновал необходимость выделения еще одного вида
землеустройства, так называемого участкового, реализуемого
через рабочие проекты землеустроительных мероприятий на
конкретных земельных участках. Практика показывает, что этот вид
землеустройства после соответствующего научного признания
может иметь право на существование.
В землеустроительной литературе существует также понятие
форма землеустройства. Это понятие вошло в землеустроительную
науку с конца 20-х годов XX в. Так, профессор К. Н. Сазонов
давал форме землеустройства следующее определение: «Обычно
отдельное землеустроительное мероприятие, которому поставлены
конкретные цели, называется формой (или видом)
землеустройства» (Землеустроительное проектирование. — М.; Л.: Сельхозгиз,
1929.-С. 101).
В 1958 г. профессор С. А. Удачин обосновал две формы
землеустройства: колхозов и совхозов, в связи с тем, что организация их
территории сильно отличалась друг от друга (Землеустроительное
проектирование/Под ред. С. А. Удачина. — 3-е изд. — М.: Гос.
изд-во с.-х. лит., 1958. — С. 40).
Профессор Г. И. Горохов в 1958 г., опираясь на идею
профессора И. Д. Шулейкина (1930 г.), выделял следующие формы
внутрихозяйственного землеустройства: предварительное (упрощенное),
частичное, полное, экспериментальное (Землеустройство
колхозов и совхозов. — Киев: Урожай, 1985. — С. 10). Эти формы
действительно имеют место на практике.
В 1995 г. профессор М. А. Гендельман подразделил на формы
не только внутрихозяйственное землеустройство в зависимости
от организационно-правового статуса предприятий, но и
выделил три формы межхозяйственного землеустройства, ориентиру-
285

ясь на различное целевое использование земель (городов,
спецфондов, сельскохозяйственного назначения с подразделением по
формам собственности, запаса и т. д.) (Научные основы
землеустройства/Под ред. М. А. Гендельмана. — Акмола: АСХИ, 1995. —
С. 75).
Если использовать общепринятый подход профессора С. А. Уда-
чина, то в связи с возникновением многоукладное™ в сельском
хозяйстве в дополнение к колхозам и совхозам необходимо
учитывать различные виды сельскохозяйственных предприятий:
акционерные общества, ассоциации, товарищества, кооперативы,
крестьянские хозяйства и др. Содержание и объемы
землеустроительных работ на их территории разные, поэтому можно считать, что
форма внутрихозяйственного землеустройства соответствует
организационно-правовой и организационно-хозяйственной формам
сельскохозяйственных предприятий и их производственному
типу. Действительно, землеустройство крестьянского хозяйства
заметно отличается от землеустройства акционерного общества, а
землеустройство специализированного овощеводческого
совхоза — от землеустройства животноводческого племенного или
семеноводческого хозяйства.
Форму межхозяйственного землеустройства, по нашему
мнению, целесообразно связывать с классификацией проектов
межхозяйственного землеустройства (см. раздел IV). Скорее всего, это
также можно отнести и к формам внутрихозяйственного
землеустройства.
Однако нужно отметить, что термин «форма землеустройства»
пока не имеет точного определения, хотя отказываться от него в
условиях многообразия форм хозяйствования было бы
нецелесообразно.
2. МЕЖХОЗЯЙСТВЕННОЕ (ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ)
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
Межхозяйственное землеустройство — основной механизм
формирования рационального землевладения и
землепользования, наделения землей юридических и физических лиц
(предприятий, учреждений, организаций и граждан).
Первоначально межхозяйственное землеустройство
представляло собой технико-правовые действия по отграничению земель,
то есть установлению, восстановлению и закреплению на
местности границ землевладений и землепользовании с выдачей
соответствующих документов. Эти действия известны в настоящее время
под названием межевание.
Несмотря на важную роль этого элемента землеустройства,
само по себе отграничение земель решает только часть задач
межхозяйственного землеустройства. Главное в нем — обоснованная
организация землевладений и землепользовании в целом, то есть
286

образование новых, упорядочение и изменение существующих
землевладений и землепользовании с установлением при этом их
местоположения, площади, внутренней структуры, а не только
границ.
Термин «организация землепользования и землевладения»
включает ряд частных понятий, относящихся к
межхозяйственному землеустройству. Создание (конструирование) земельного
массива нового хозяйства на осваиваемых землях или из земель
существующих хозяйств называется образованием
землепользования. Значительное изменение размеров, размещения и числа
землевладений и землепользовании группы хозяйств — это
реорганизация. Целенаправленное улучшение параметров конкретного
землевладения или землепользования (размещения, площади,
границ) называется совершенствованием землепользования
(землевладения), упорядочением или устранением недостатков. Каждое
из этих действий представляет собой комплекс работ по
межхозяйственному землеустройству, включая составление и
обоснование проекта и др.
Посредством межхозяйственного землеустройства
осуществляются предоставление и изъятие земельных участков в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации, а также
межевание земель.
Еще одна задача межхозяйственного землеустройства —
образование и упорядочение специальных фондов земель, которые
формируются для различных целей (перераспределения, продажи,
резервные и т. д.), изымаются у землевладельцев и
землепользователей, находятся, как правило, в государственной,
муниципальной или коллективной собственности.
Помимо этого при межхозяйственном землеустройстве
приходится устанавливать границы различных территориальных зон,
определять режим и условия землепользования, ограничения и
обременения, отводить земельные участки, а также готовить
информацию для земельного налогообложения, купли-продажи
земельных участков и включения их в земельный оборот.
Таким образом, межхозяйственное землеустройство — это
комплекс мероприятий по образованию новых, упорядочению и изменению
существующих землевладений и землепользовании, специальных
фондов земель, установлению границ и режима использования земель
административно-территориальных и других особых формирований
(природоохранного, рекреационного, заповедного,
историко-культурного назначения и др.), а также отводу земель в натуре (на
местности).
Иными словами, межхозяйственное землеустройство включает:
а) составление проектов образования новых, упорядочения и
изменения существующих сельскохозяйственных и
несельскохозяйственных землевладений и землепользовании с устранением
287

неудобств в расположении земель, а также организации
специальных фондов земель и размещения территориальных зон;
б) отвод на основе проектов земельных участков в натуре с
оформлением землеустроительных дел;
в) подготовку информации для оформления документов на
право собственности на землю или удостоверяющих право
землевладения и землепользования.
Образование землевладения и землепользования
сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения имеет свои
особенности.
Так, при образовании (упорядочении, реорганизации)
землевладений и землепользовании сельскохозяйственных
акционерных обществ, кооперативов, товариществ, госхозов и других
организаций различного организационно-правового статуса в
сельском хозяйстве устанавливаются:
размеры, местоположение и границы землевладений и
землепользовании, целесообразная специализация хозяйств,
возможные объемы производства, условия водоснабжения,
энергоснабжения и связи;
режим и условия пользования землей;
исходные данные для определения земельного налога.
Упорядочение существующих землевладений
сельскохозяйственных предприятий (организаций) проводится в связи с
выделением земли для организации крестьянских хозяйств,
обеспечением промышленных, строительных, транспортных и других
предприятий земельными участками на их территории, а также с
целью устранения недостатков землепользования в виде
нерациональной структуры земельных угодий, чересполосицы, вкраплива-
ния, дальноземелья, изломанности границ, экологически
неправильного расположения.
Предоставление земель членам сельскохозяйственных
предприятий, выходящим из их состава и пожелавшим вести
самостоятельное крестьянское хозяйство, производится в
соответствии с проектом отвода земель (межхозяйственного
землеустройства).
Размещение крестьянских хозяйств осуществляется как с
учетом их интересов, так и с учетом интересов предприятия в целом.
При этом по возможности избегают дробления земельных
массивов, образования чересполосицы, дальноземелья и других
неудобств в использовании земель.
В проекте отвода устанавливаются границы, местоположение,
площадь землевладения, режим и условия использования
земельного участка, исходные данные для установления земельного
налога.
Для наделения землей членов садоводческих и огородных
кооперативов одновременно с проектом отвода разрабатываются про-
288

До землеустройства По проекту землеустройства
Рис. 35. Проект устранения недостатков землепользования (1, 2, 3, ... — номера
хозяйств, ГЛФ — Гослесфонд)
екты организации территории коллективных садов и огородов, в
которых устанавливаются размеры и границы земельных участков
каждого члена кооператива, зон общего использования,
внутренних дорог и проездов, определяются мероприятия по освоению и
улучшению земель, охране природы.
Формы, содержание и методы землеустроительных работ при
наделении граждан землей зависят от конкретных условий и
должны обеспечивать оперативное предоставление им земельных
участков и выдачу документов на право владения и пользования
землей.
Изъятие и отвод земель для несельскохозяйственных
предприятий, организаций и учреждений, упорядочение их
землепользовании проводятся также на основе проекта межхозяйственного
землеустройства.
При подготовке материалов на изъятие земель для
строительства крупных объектов до начала их проектирования
землеустроительные организации разрабатывают технико-экономическое
обоснование целесообразности отвода земель с учетом
экономических и экологических факторов выбора места размещения и
размера объекта.
289

Хозяйство ij
№1
Хозяйство
№2
I ^ ~ ~ *f8f&33r* *
л г-**~ " 2s3r" л ^И
L I / ?22Г **^"Ч
Г >ч| 50,5 / ^f^\
L / ^/^<ffi •*
- >-*/ /• 1
г4
V
г
/1
' U 53,2М "
mi /. г •/
/ /* •'
1/ ^sLiJ
б4/Гт "
/Яр^Т,, / /// ь /v / /v
>иг /7/ •» ' •'
1
Существующие
—"""Ч^ границы
__ Проектируемые
" границы
г<^ Балка
L", ",| Сенокос
Рис. 36. Проект изменения границ
сельскохозяйственных предприятий
±шлл Полезащитные лесные полосы
и полевые дороги
овшшп Полоса отвода трубопровода
' Номера и площади полей севообо-
112,1 ротов и их отдельных частей
I Населенный пункт
Первоначальный вариант
размещения автотрассы
• Принятый вариант размещения
автотрассы
Рис. 37. Проект размещения
автотрассы
Проект образования землепользования
несельскохозяйственного назначения включает:
обоснование размещения, размеров и границ предоставляемого
земельного участка;
определение состава и ценности изымаемых земель;
мероприятия по устранению отрицательных последствий
отвода земель лля развития производства, расселения, организации
территории, охраны земель и природной среды;
расчет и обоснование убытков, возмещаемых
землевладельцам и землепользователям, потерь сельскохозяйственного и ле-
сохозяйственного производства и способов их возмещения;
технические условия рекультивации земель, подлежащих
нарушению, снятия, сохранения и использования плодородного
слоя почвы с изымаемого участка;
290

установление охранных зон вновь создаваемых предприятий;
предложения по режиму и условиям использования земли;
исходные данные для установления размеров земельного
налога;
очередность осуществления мероприятий, намеченных
проектов, порядок перехода к пользованию предоставленными
участками земли.
Межхозяйственное землеустройство имеет особенности также
при межевании земель (изменении, восстановлении и
закреплении границ объектов землеустройства), оформлении сделок с
земельными участками и в иных случаях их перераспределения.
Примеры некоторых проектов межхозяйственного
землеустройства показаны на рис. 35—37.
При межхозяйственном землеустройстве определяются права
на предоставленные земельные участки на основе утвержденных
проектов, выдаются новые свидетельства (или другие документы)
на право собственности, владения и пользования землей или
вносятся изменения в существующие.
Межхозяйственное землеустройство должно быть
экономически эффективным, поэтому проект подкрепляется расчетами,
показывающими, насколько проектируемое землевладение
(землепользование) соответствует производственным или социальным
потребностям хозяйства и какой экономический или социальный
эффект дает предлагаемая организация территории.
3. ВНУТРИХОЗЯЙСТВЕННОЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
Внутрихозяйственное землеустройство проводится на
территории конкретных сельскохозяйственных предприятий
(организаций) различных организационно-правовых форм (акционерных
обществ, товариществ, сельскохозяйственных кооперативов,
госхозов и т. д.), крестьянских (фермерских) и иных хозяйств,
занимающихся сельскохозяйственным производством.
Необходимость внутрихозяйственного землеустройства
определяется тем, что сельскохозяйственные предприятия часто имеют
достаточно большие площади землевладения (землепользования)
и сложную производственную структуру. Самостоятельно, без
научно обоснованного проекта, разработанного специалистами —
инженерами-землеустроителями, хозяйства не могут рационально
организовать свою территорию и эффективно использовать и
охранять землю.
Внутрихозяйственное землеустройство осуществляется после
того, как проработаны и решены в экономическом,
экологическом, правовом и техническом отношениях все вопросы
организации данного землепользования (землевладения), то есть после
завершения межхозяйственного землеустройства и выдачи земле-
291

владельцу (землепользователю) необходимых документов на право
собственности на землю, аренду и т.д. Оно может проводиться
при наличии достоверных данных государственного учета земель
и государственной регистрации прав на недвижимое имущество,
отражающих фактическое наличие, состав, правовой статус
земельных участков, используемых сельскохозяйственным
предприятием (организацией), деградацию сельскохозяйственных угодий
и загрязнение их токсичными промышленными отходами и
радиоактивными веществами; материалов почвенного и
геоботанического обследований, включающих состав, характеристики,
местоположение, правовой статус и площади земельных участков с
особым правовым режимом использования. При отсутствии такой
информации осуществляются соответствующие проектно-изыска-
тельские работы как самостоятельный вид работ.
Внутрихозяйственное землеустройство проводится с учетом
имеющихся разработок по планированию использования земель
регионального и муниципального уровней, программ развития
территорий и реформирования сельскохозяйственных организаций,
приватизации их земель, проектов перераспределения земель,
бизнес-планов, градостроительной и другой документации.
В соответствии с законом целью внутрихозяйственного
землеустройства является организация рационального использования и
охраны земель сельскохозяйственного назначения и иных земель,
используемых гражданами и юридическими лицами для ведения
сельскохозяйственного производства, а также земель,
используемых общинами и гражданами коренных малочисленных народов
Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для
обеспечения их традиционного образа жизни.
При внутрихозяйственном землеустройстве решаются
следующие вопросы:
определяются перспективы развития населенных пунктов,
производственных центров, объектов производственной и
социальной инфраструктуры хозяйств, уточняется их организационно-
производственная структура;
распределяются земли между внутрихозяйственными
производственными подразделениями, решается вопрос об
использовании земельных долей, размещаются земельные массивы и
устанавливаются границы внутрихозяйственных производственных
подразделений и центров;
устанавливается экономически и экологически
сбалансированный состав земельных угодий, выявляются неиспользуемые и
нерационально используемые земли и разрабатываются
предложения по улучшению их использования в хозяйстве и его
производственных подразделениях;
уточняются границы и проектируется система использования
территорий с особым природоохранным, рекреационным или
заповедным режимом;
292

выделяются агроэкологически однородные земельные участки,
по каждому из них проектируется система использования, охраны
и расширенного воспроизводства плодородия почв в процессе
сельскохозяйственного производства, устанавливаются
обязательные для землевладельцев и землепользователей нормативы и
требования по использованию земель;
разрабатываются мелиоративные, противоэрозионные и
природоохранные мероприятия, требующие капитальных вложений,
определяются приоритетные направления, объемы, стоимость,
экологическая и экономическая эффективность и очередность
осуществления мероприятий;
размещаются многолетние насаждения, проектируется система
севооборотов, сенокосо-, пастбищеоборотов и производится
устройство их территории;
разрабатывается система земельно-оценочных нормативов,
необходимых для дифференциации размеров земельного налога и
арендной платы за землю, внутрихозяйственного расчета,
планирования и решения других задач с учетом площади, качества и
местоположения каждого земельного участка.
Таким образом, внутрихозяйственное землеустройство — это
комплекс мероприятий по организации рационального использования и
охраны земли и связанных с ней средств производства в конкретных
сельскохозяйственных предприятиях, осуществляемый на основе
проекта.
Состав, содержание и полнота проектных работ по
внутрихозяйственному землеустройству определяются конкретными
природными, экономическими и социальными условиями, степенью
устроенности территории и освоенности ранее разработанных
проектов, а также формой землевладения (землепользования) и
хозяйствования. В зависимости от этого составляются
комплексные проекты внутрихозяйственного землеустройства, проводятся
их корректировка и совершенствование, разрабатываются
рекомендации по наиболее острым проблемам.
В практике проектирования сложилась определенная система
решения задач внутрихозяйственного землеустройства. Она
состоит из ряда взаимосвязанных частей и элементов, которые в
совокупности позволяют организовать рациональное использование
земли на сельскохозяйственном предприятии. В соответствии с
этой системой проект внутрихозяйственного землеустройства
состоит из семи следующих частей.
1. Размещение производственных подразделений и хозяйственных
центров. К хозяйственным центрам относятся населенные пункты
вместе с рядом расположенными животноводческими фермами и
хозяйственными дворами, имеющими определенное
производственное назначение. Хозяйственный центр может быть усадьбой
крестьянского хозяйства, центральной усадьбой предприятия или
центром его производственного подразделения. Производственные
293

подразделения — это бригады, производственные участки,
отделения, внутрихозяйственные кооперативы, участки арендаторов,
лиц, объединивших свои земельные доли, подрядных
подразделений и т.д.; их земельные массивы имеют определенные площади
и границы. Участки, на которых расположены животноводческие
фермы, хозяйственные дворы, перерабатывающие и иные цехи,
называют производственным центром хозяйства.
2. Размещение внутрихозяйственных (магистральных) дорог,
водохозяйственных и других общехозяйственных инженерных
сооружений и объектов общехозяйственного назначения. К магистральным
внутрихозяйственным относятся дороги, соединяющие
центральные усадьбы с производственными подразделениями и другими
населенными пунктами, автомобильными дорогами общего
пользования, железнодорожными станциями, а также
соединяющие подразделения между собой. Инженерные сооружения — это
общехозяйственные объекты инженерного оборудования
территории: мелиоративные, агролесомелиоративные,
водохозяйственные, противоэрозионные, площадки для обслуживания
автомобилей и т.д.
3. Организация угодий и севооборотов предполагает
установление состава и соотношения (структуры) угодий, режима и условий
их использования; обоснование трансформации, улучшения и
размещения угодий; организацию системы севооборотов
(определение типов, видов, числа, размеров и размещения севооборотов и
внесевооборотных участков).
4. Устройство территории севооборотов включает
проектирование размещения полезащитных лесных полос, полевых дорог,
полевых станов, источников полевого водоснабжения.
5. Устройство территории плодово-ягодных насаждений
заключается в размещении пород и сортов многолетних насаждений,
кварталов, бригадных участков, клеток, дорог, защитных лесных
насаждений, подсобных хозяйственных центров, водных
источников, плодовых и виноградных питомников.
6. Устройство территории пастбищ состоит в проектировании
закрепления пастбищ за животноводческими фермами,
организации пастбищеоборотов, размещении гуртовых и отарных
участков, загонов очередного стравливания, летних лагерей, водных
источников и водопойных пунктов, скотопрогонов.
7. Устройство территории сенокосов — в этой части проекта
осуществляется организация сенокосов, производится
размещение сенокосооборотных и бригадных участков, полевых станов,
дорог, водных источников.
Содержание проекта для конкретного сельскохозяйственного
предприятия зависит, с одной стороны, от его организационно-
производственной структуры, с другой — от зоны расположения
хозяйства, природных условий, количества и качества земли. Так,
в хозяйстве могут существовать различные производственные под-
294

Полевой севооборот
Кормовой севооборот
Почвозащитный севооборот
Центральная усадьба
Полевые дороги
Дороги общего пользования
Крестьянские хозяйства
Земли в распоряжении
местной администрации
Летний лагерь
Пастбище
Лесополосы
Сод
Фермы
Земли под первоочередное
выделение долей
38. Проект внутрихозяй-
гвенного землеустройства
разделения (бригады, звенья, другие коллективы), но их может и
не быть, соответственно могут отсутствовать или быть
представленными только частично перечисленные выше части и элементы
проекта.
Аналогично проектируется и внутрихозяйственное
землеустройство крестьянских и других близких к ним по земельной
площади хозяйств.
Утвержденный в установленном порядке проект переносится в
натуру. Землевладельцам, землепользователям и
заинтересованным организациям выдаются соответствующие документы.
Рассмотрим один из проектов внутрихозяйственного
землеустройства для сельскохозяйственной организации, расположенной в
степной зоне, имеющей зерново-молочное производственное
направление (рис. 38).
Общая площадь хозяйства 2900 га, в том числе пашни —
2180 га, садов —23, пастбищ — 280 га. В ходе перераспределения
земель из состава предприятия вышли четыре человека, которые
образовали четыре крестьянских хозяйства средней площадью
10,5 га каждое.
Проект внутрихозяйственного землеустройства
предусматривает выделение 80 га резервных земель на случай востребования
земельных долей их собственниками и выделения их в натуре. Дан-
ы
1пз\
Ш
сф,мф,
\пф,оф
Рис.
С1
295

ный участок по проекту намечен под залужение и выведен из
севооборота. Кроме того, намечено введение трех севооборотов:
9-польного полевого на площади 1440 га со средней площадью
поля 160 га, 6-польного кормового — соответственно 330 и 55 га и
9-польного почвозащитного —261 и 29 га. По границам полей
размещены полезащитные лесные полосы и полевые дороги. В
хозяйстве имеются сад, хозяйственный центр. Возле центральной
усадьбы размещены производственные центры — хозяйственные
дворы и животноводческие фермы. При составлении проекта в
основу были положены качество земель хозяйства, бизнес-план его
развития, обеспеченность трудовыми и денежно-материальными
ресурсами.
4. УЧАСТКОВОЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
Данный вид землеустройства окончательно не признан в
землеустроительной науке (Подольский Л. И. Землеустройство и
повышение продуктивности земель. — Алма-Ата: Кайнар, 1987. —
С. 29—34). Однако последние исследования и практика
показывают, что он имеет право на включение в науку, так как
ликвидирует многие пробелы в различных классификациях (объектов
землеустройства, землеустроительных проектов, документации
и т.д.).
Понятие участкового землеустройства связано с проектно-
сметным делом в стране и наличием в составе землеустроительных
работ рабочих проектов по использованию и охране земли,
составляемых на конкретные участки.
Рабочий проект при землеустройстве представляет собой
комплекс инженерно-технических, экономических и правовых
решений и сметно-финансовых расчетов, направленных на
осуществление конкретных мероприятий по освоению, улучшению и
охране земель, устройству территории сельскохозяйственных угодий,
размещению и строительству объектов различного назначения,
требующих капитальных вложений. В результате их
осуществления землеустраивается конкретный земельный участок
землевладельца (землепользователя), например, создается участок
культурных орошаемых пастбищ, закладывается сад, строится пруд,
вовлекается в пашню заболоченный участок и т. д. В связи с
ограниченным характером инвестиций капиталоемкие объекты
(земельные участки) обустраиваются не сразу, а постепенно в
зависимости от наличия денежно-материальных средств и трудовых
ресурсов.
Участковое землеустройство проводится, как правило, в
порядке детализации решений проекта внутрихозяйственного
землеустройства. Но его нельзя отнести к внутрихозяйственному, так как
оно может проводиться по мероприятиям, предусматриваемым
схемами землеустройства административных районов, проектами
296

межхозяйственного землеустройства или другими разработками
по использованию и охране земли.
Участковое землеустройство проводится в случаях, когда
имеется необходимость осуществить на земельных участках:
трансформацию и коренное улучшение сельскохозяйственных угодий;
комплекс противоэрозионных мероприятий; посадку и
реконструкцию многолетних насаждений; рекультивацию нарушенных
земель; создание культурных пастбищ; орошение и
мелиоративное улучшение переувлажненных земель; строительство и
реконструкцию внутрихозяйственных дорог, лесополос, прудов и т. д.
Основными задачами участкового землеустройства являются:
уточнение места расположения, границ и площади земельных
участков, подлежащих обустройству;
установление наиболее экономичных и экологически
безопасных технологий выполнения мелиоративных и других
строительных работ;
уточнение порядка, условий и режима использования и охраны
земель после землеустройства;
разработка проекта устройства территории участка;
определение объемов, сметной стоимости, очередности
организации работ, потребности в строительных материалах,
машинах, механизмах и рабочей силе.
Рабочие проекты, связанные с использованием и охраной
земли, являются локальными, так как составляются не на все
землевладение (землепользование), а на отдельные земельные участки.
Сметно-финансовые расчеты и проектная документация при
участковом землеустройстве служат основанием для проведения
банковских операций, открытия финансирования и производства
работ подрядными организациями. Сроки его осуществления
обычно не превышают один-два года.
5. ОБЪЕКТЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Особое значение в землеустроительной науке имеет
установление объекта землеустройства. Правильный выбор объекта
позволяет вскрыть структуру землеустроительной науки, обосновать
содержание и методы землеустройства. Не случайно с момента
зарождения науки по этому вопросу шли непрерывные научные
дискуссии. При этом в основном господствовали следующие
точки зрения.
Ряд авторов (К. Н. Сазонов, И. А. Кожеуров, Н. В. Бочков,
С. А. Удачин и др.) считали, что объектом землеустройства
является земля как таковая, или земля как средство производства, или
земля как объект социально-экономических связей.
Другие (О. А. Хауке, Б. Д. Бруцкус) в качестве объекта
землеустройства называли людей. Например, профессор О. А. Хауке пи-
297

сал: «Непосредственным объектом землеустройства являются
люди, а не земли. Землеустроитель устраивает не землю, а людей
по использованию земли» (Понятие землеустройства/Вестник
землеустройства и переселения. — 1927. — № 1. — С. 22).
Эта точка зрения позже трансформировалась, и объектом
землеустройства стали считать общественные отношения по
распределению и перераспределению национализированной земли
между отдельными землепользователями и отраслями народного
хозяйства (Сахаров Л. Д. Землеустроительный процесс в СССР.—
М.:Юр.л-ра, 1968.-С. 7).
Профессор В. Н. Хлыстун считал, что «объектом
землеустройства является земельный фонд страны и отдельных
землепользователей, а также весь комплекс производственных отношений,
возникающих в сфере использования земель, подвергающихся
изменениям в процессе осуществления землеустройства» (О
сущности и понятии землеустройства/Тезисы докл. на Всесоюзн. конф.
по землеустройству (ВДНХ СССР). — МСХ СССР, 1989. —
С. 47).
Следующая позиция ученых заключалась в том, что объектами
землеустройства являются формы использования земли или же
непосредственно сама территория. Профессор Н. И. Прокуронов
писал, что при землеустройстве осуществляется «планомерное
установление наиболее рациональных форм использования земли
(территории) как средства производства, осуществляемое
социалистическим государством в интересах развития
производительных сил сельского и всего народного хозяйства, а познание
закономерностей, присущих землеустройству, составляет задачи
землеустроительной науки» (Вопросы теории социалистического
землеустройства: Автореф. дис.... д-ра экон. наук. — МИИЗ,
1949.-С. 3).
По мнению профессора В. В. Редькина, «в организации
территории мы изучаем не землю, а законы ее функционирования в
процессе производства и воспроизводства социалистических
сельскохозяйственных предприятий» (Основные вопросы теории
организации хозяйства и территории социалистических
сельскохозяйственных предприятий. — Воронеж, 1935. — С. 76).
Анализируя позиции ученых, можно сделать следующие
выводы. Не совсем верно считать объектом, а тем более предметом
изучения землеустройства саму землю, так как различные свойства
земли исследуют другие науки. Например, естественные свойства
земли изучают почвоведение, геодезия, геоботаника и др.
На землю можно воздействовать и как на тело, обладающее
физическими и химическими свойствами, в этом случае она
может быть объектом мелиорации или земледелия и изучаться этими
дисциплинами.
При землеустройстве производственные свойства земли могут
не меняться, а территориальные (пространственные) ее качества
298

затрагиваются существенно (форма, местоположение,
конфигурация и т.д.).
Люди или общественные отношения также могут выступать
объектом землеустройства лишь косвенно. Как известно, в первую
очередь при землеустройстве затрагиваются земельные
отношения. Однако регулируются эти отношения прежде всего
правовыми нормами (земельным, гражданским, природоохранным
правом) или с помощью экономического механизма (ценами,
налогами и др.).
Не могут выступать объектом землеустройства в чистом виде
землевладения (землепользования), отдельные участки земли или
угодья, так как их нельзя рассматривать в отрыве от конкретного
хозяйства, отрасли или сферы деятельности.
Современный подход к установлению объекта землеустройства
несколько изменился, однако и сейчас у ученых нет единого
мнения по этому вопросу.
Профессора В. П. Троицкий и С. И. Носов объект
землеустройства поставили в зависимость от его стадии. При этом в качестве
объекта выступали земельный фонд страны или экономического
района, республики (края, области), района, агропромышленного
комплекса, массив освоения или группа землевладений
нескольких предприятий, сельскохозяйственное предприятие или его
земельный участок (Научные основы землеустройства/В. П.
Троицкий, С. Н. Волков, М. А. Гендельман и др.; Под ред. В. П.
Троицкого. — М.: Колос, 1995. — С. 144—145). Такая классификация, по
нашему мнению, несколько условна. Во-первых, потому что
стадия планирования и прогнозирования использования земель и ее
объект «земельный фонд» относятся прежде всего к сфере
управления земельными ресурсами, а не к землеустройству. Во-вторых,
конкретное землеустроительное проектирование связано не
столько с землевладениями и землепользованиями нескольких
предприятий, как считают авторы применительно к объекту
межхозяйственного землеустройства, сколько с их системами
хозяйствования (для сельскохозяйственных предприятий) или с самими
землевладельцами (для несельскохозяйственных предприятий).
В-третьих, указанные объекты не связаны между собой напрямую
каким-либо классификационным признаком, кроме соотнесения
с конкретным видом землеустроительной документации (схемой,
проектом, рабочим проектом).
Профессор М. А. Гендельман и доцент В. В. Гарманов считают,
что «в качестве объекта землеустройства выступает территория
республики в целом, области, районов, городов и других
населенных пунктов, но прежде всего землевладения и землепользования
сельскохозяйственных и несельскохозяйственных предприятий,
отдельные земельные угодья и участки», а предметом
землеустройства является процесс регулирования земельных отношений в
целях экономного расходования земли, охраны и воспроизводства
299

земельных ресурсов (Научные основы землеустройства/Под ред.
М. А. Гендельмана. — Акмола: АСХИ, 1995. — С. 64).
В данном случае смешиваются понятия объекта
государственного управления земельными ресурсами (территория
республики), не разделяется территория городов и других поселений как
объектов градостроительного устройства и
земельно-хозяйственной организации, а конкретные землевладения и
землепользования, угодья и участки рассматриваются вне сферы их
хозяйственного предназначения.
Наиболее полную классификацию объектов землеустройства
дал в 1995 г. профессор В. В. Косинский, поставив их в
зависимость от формы и предмета организации территории, принимая,
таким образом, в качестве объекта землеустройства техническую,
социальную, экономическую, организационно-хозяйственную,
экологическую организацию площади (Теория и методы
землеустроительного проектирования: Дис.... д-ра экон. наук. — М.: ГУЗ,
1995. —С. 54). Основной недостаток данной классификации —
объединение понятий объекта (территория) и предмета
(организация территории) землеустройства, в связи с чем земля становится
объектом землеустройства в отрыве от своей социальной и
экономической сущности.
В Законе РФ «О землеустройстве» (2001 г.) под объектами
землеустройства понимают территории субъектов Российской
Федерации, муниципальных и других
административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а
также части указанных территорий, зон и участков. Это отчасти
верно, если в качестве классификационного признака взять вид
землеустройства, хотя и тогда из состава объектов будет
исключена территория самой Российской Федерации (ее земельный
фонд), а также землевладения и землепользования,
складывающиеся из нескольких земельных участков.
Таким образом, приведенные классификации объектов
землеустройства не могут быть взяты за основу, так как не охватывают
всего его содержания.
При установлении объекта и предмета землеустройства нужно
исходить из следующего. Прежде всего объекты землеустройства,
учитывая различные его виды и назначения, должны
дифференцироваться по различным признакам, то есть это множество
единиц, а не единственное число.
Далее, учитывая, что землеустройство имеет различные
стороны (техническую, экономическую,
организационно-хозяйственную, социальную, экологическую), его объекты должны
обязательно с ним соотноситься.
И наконец, в основе каждой классификации объектов
землеустройства должен лежать только один классификационный
признак, который мог бы позволить обоснованно разделить их на
самостоятельные виды.
300

Объединяющими понятиями в такой классификации должны
выступать территория и ее организация. Это объясняется
следующим.
Любому землевладению, землепользованию или их системам
на момент землеустройства свойственна своя организация
территории в виде соответствующего состава, структуры и площадей
земельных угодий, границ, производственных подразделений и
хозяйственных центров, севооборотов, полей, рабочих участков,
мелиоративных сетей, дорог и т. д. Эта организация представляет
собой определенное социально-экономическое явление, которое
может изучаться, трансформироваться и регулироваться. В ходе
землеустройства осуществляется переход к новой организации
территории, то есть землеустройство представляет собой
динамичный социально-экономический процесс, объектом которого является
территория, а предметом научного познания — закономерности ее
организации.
В связи с этим классификация объектов землеустройства может
осуществляться по следующим признакам:
вид землеустройства;
уровень административно-территориального и хозяйственного
деления;
направленность организации территории (табл. 24).
24. Классификация объектов землеустройства
Классификацион-
ный признак
Значение признака
Объект землеустройства
Вид
землеустройства
Межхозяйственное
(территориальное)
Территория множества
землевладений (землепользовании)
сельскохозяйственного и
несельскохозяйственного назначения, совокупности
земельных участков или их частей
Территориальная зона
Внутрихозяйственное
Участковое
Территория сельскохозяйственного
предприятия
Земельный участок (как часть
землевладения или землепользования)
Уровень адми-
нистративно-
территориаль-
ного и
хозяйственного
деления
Страна в целом
Субъект Федерации
Муниципальное или
иное административно-
территориальное или
хозяйственное
образование
Землевладение
(землепользование)
Земельный фонд (территория)
страны
Земельный фонд (территория)
субъекта Федерации
Земельный фонд (территория)
административно-территориального
образования, территория группы
землевладений взаимосвязанных
предприятий
Территория землевладений
(землепользовании)
сельскохозяйственного или несельскохозяйственного
назначения
301

Продолжение
Классификацион-
ный признак
Значение признака
Объект землеустройства
Внутрихозяйственное
производственное
подразделение
Направленность Экономическая
организации Социальная
территории
Техническая

Организационно-хозяйственная
Природоохранная
(экологическая)
Земельный массив (участок)
Землевладение (землепользование)
Землевладелец (землепользователь)
Земельный участок
Хозяйство (личное подсобное,
крестьянское, сельскохозяйственное
предприятие и т. д.)
Ландшафт, урочище, подурочище,
фация
Эта классификация позволяет объяснить необходимость
проведения многих видов землеустроительных работ, обосновать стадии
землеустроительного процесса, определить состав
землеустроительной документации. Например, по стране в целом, где
объектом землеустройства является весь земельный фонд, надо
разграничить земли на федеральные, субъектов Федерации,
муниципальные и частные, организовать их рациональное использование
и охрану в интересах как всего государства, так и отраслей
экономики, что требует соответствующей землеустроительной
документации. Аналогичные работы нужно проводить и на территориях
субъектов Федерации, в муниципальных и иных
административно-территориальных образованиях и т.д. На конкретных
предприятиях территория обустраивается в соответствии с целевым
назначением выделенных земель, а отдельные земельные участки
(как части землевладений и землепользовании) — исходя из
целевого характера инвестиций.
Различная направленность землеустройства говорит о том, что
при его осуществлении нельзя решать только технические
вопросы, связанные с использованием земель. Оно затрагивает
хозяйство в целом (организационно-хозяйственная сторона), его
экономику (экономическая сторона), землевладельцев и
землепользователей как участников землеустройства (социальная сторона), что
требует проведения с ними различных согласований, в том числе
экологических (природоохранная сторона).
Правильная постановка вопросов об объектах и предмете
землеустройства позволяет установить структуру землеустроительной
науки.
6. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНАЯ НАУКА И КЛАССИФИКАЦИЯ
ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫХ НАУЧНЫХ ДИСЦИПЛИН
Одна из основных и определяющих целей научной
деятельности — получение знаний об окружающем мире. Научное знание —
особый вид знаний, характеризующийся прежде всего определе-
302

нием, систематизацией, обобщением различных понятий,
выявлением законов и закономерностей с целью их практического
использования. Необходимость в научном знании появляется, когда
обнаруживается недостаточность представлений, возникших в
рамках повседневного мышления, при осуществлении
практической деятельности с использованием органов чувств, здравого
смысла и опыта. Таким образом, сначала появляются некие
практические знания, которые до определенного момента
удовлетворяют существующие потребности, и лишь затем возникает
потребность в создании науки.
Землеустройство также прошло разные стадии развития,
начиная от простейших операций по измерению и делению площадей
земельных участков и кончая сложной системой мероприятий по
организации рационального использования и охраны земель,
требующих глубоких научных и практических знаний. Оно
превратилось в науку, изучающую проявления объективных законов
природы и общества в процессе использования земли, вскрывающую
на этой основе закономерности рациональной организации этого
процесса.
Отнесение землеустройства к сфере не только практической, но
и научной деятельности обусловлено следующими причинами.
Во-первых, любая наука — это систематизированное знание о
природе, обществе, мышлении, явлении или процессе, имеющее
определенную структуру, взаимосвязи и взаимозависимости.
Землеустроительная наука также представляет собой цельное сложное
систематизированное знание, имеющее внутренние и внешние
взаимосвязи и взаимозависимости.
Во-вторых, наука обязательно должна иметь связь с практикой,
исходить из практики, отражать ее и проверяться на практике;
только в этом случае она трансформируется из абстрактной в
конкретно действующую.
В-третьих, развитие науки и способов познания
действительности предполагает объективную дифференциацию на отдельные
самостоятельные отрасли научного знания, имеющие свой предмет и
объект изучения, что является следствием сложности и
многосторонности окружающего нас мира. Учитывая многогранность
землеустройства, проявляющего себя в политической,
административно-правовой, социально-экономической,
организационно-хозяйственной, инженерно-технической, природоохранной сферах,
землеустроительная наука также включает различные отрасли
научных знаний (научные дисциплины). Она как систематизированное
знание об организации рационального использования и охране
земель берет свое начало в 20-х годах прошлого столетия. Одним из
первых понятие «землеустройство» как систему научных знаний
ввел Е. С. Полюта. В работе «Землеустроительные науки и
классификация наук. Введение в изучение землеустроительных наук»,
опубликованной в Воронеже в 1927 г., он писал: «Землеустроитель-
303

ные науки являются одной из самых молодых отраслей научного
знания. В настоящее время мы присутствуем лишь при
строительстве этих наук, лишь при образовании землеустроительного
знания» (с. 3). Землеустройство он относил к «...наукам искусства,
изучающим одновременно реконструктивные (восстановительные) и
конструктивные (строительные) виды деятельности» (с. 32).
Говоря о землеустроительных науках и их дифференциации,
профессор Ф. Г. Некрасов подчеркивал, что землеустройство
включает в себя систему землеустроительных знаний, а курс
землеустройства делится на четыре части: «1. Общая часть, или
введение. 2. Экономика землеустройства. 3. Техника землеустройства.
4. Организация землеустройства» (Основы землеустройства
(экономика, техника, организация). — Одесса, 1925. — С. 53).
П. Н. Першин в число основных дисциплин, изучающих
землеустройство, ввел экономику землеустройства как «...учение об
общественно-хозяйственных отношениях приспособления
земельной площади к хозяйственно-организационному
использованию ее производственных свойств». Таким путем
землеустройство как социальный комплекс, подчеркивал он, входит в общую
систему экономического знания (Социально-экономическая
теория землеустройства/На аграрном фронте. — 1925. — № 7—8. —
С. 44-45).
Складывающиеся в 1925—1930 гг. представления о структуре
землеустроительной науки нашли отражение в перечне научных
дисциплин, изучаемых в Московском межевом институте,
Воронежском землеустроительном институте и других высших учебных
заведениях России. В это время там изучались дисциплины
«Техника землеустройства», «Методы проектирования», «Экономика
землеустройства» (Более подробно см.: От землемерной школы до
университета/Под ред. С. Н. Волкова. — М.: Колос, 1999. — 512 с).
Однако в связи со сложной социально-политической ситуацией в
стране и заменой понятия «землеустройство» на
«социалистическое землеустройство», потерей значительной части научного
потенциала дифференциация землеустроительной науки
прекратилась, прогресс в этой области существенно замедлился. С
середины 30-х годов основной землеустроительной дисциплиной стало
«Землеустроительное проектирование».
В 1940 г. профессора Н. В. Бочков и С. А. Удачин в первом
издании учебника «Социалистическое землеустройство» писали:
«Социалистическое землеустройство изучает следующие тесно
связанные между собой научные дисциплины: история
землеустройства, землеустроительное проектирование, организация
землеустроительных работ, земельный учет. Важнейшее значение из
этих дисциплин имеет землеустроительное проектирование»
(с. 16-17).
В начале 60-х годов землеустроительная наука получила
дальнейшее развитие. Возникли научные направления, связанные с
304

применением математических методов и моделирования, новых
геодезических приборов, средств вычислительной техники.
Появились такие дисциплины, как «Научные основы
землеустройства», «Геодезические работы при землеустройстве», «Экономико-
математические методы и моделирование в землеустройстве»,
«Организация и планирование землеустроительных работ».
Вместе с тем курс землеустроительного проектирования практически
поглотил такие предметы, как «Экономика землеустройства»,
«Методика проектирования».
В 70-е годы в связи с развитием методов научного
исследования добавились курсы «Введение в специальность», «Методика
научных исследований в землеустройстве», «Прогнозирование и
планирование использования земельных ресурсов».
Однако большой перечень научных дисциплин, изучающих
землеустройство, до конца не отражал его содержание. Так,
практически полностью исчезла экономическая часть землеустройства.
Несмотря на то что вопросы экономического обоснования
проектов были включены в состав дисциплины «Землеустроительное
проектирование», объем изучения экономической роли
землеустройства существенно снизился. Прежде всего это касалось
познания объективных экономических законов и учета их действия при
землеустройстве, экономического механизма регулирования
земельных отношений в процессе осуществления
землеустроительных работ, критериев и показателей оценки экономической
эффективности землеустройства.
Была потеряна и правовая составляющая землеустройства,
так как изучение курса «Земельное право» касалось в основном
только правовых норм регулирования земельных отношений,
вопросы же правового обеспечения землеустроительного
процесса, правоприменительной деятельности в землеустройстве
исчезли вообще.
С точки зрения изучения исторических этапов развития
землеустройства и выявления на этой основе соответствующих
закономерностей сделать полный анализ не представлялось возможным,
так как дисциплина «История землеустройства»
трансформировалась сначала в «Историю земельных отношений и
землеустройства», а затем в 80-е годы — в «Земельные отношения и
землеустройство». В этой связи возникла путаница в содержании основных
научных дисциплин, изучающих землеустройство, появилось
дублирование, смешались предметы и объекты исследований, а
основная нагрузка в познании землеустройства легла на
«Землеустроительное проектирование». Появилась объективная
необходимость в построении логической схемы землеустроительной науки,
классификации научных дисциплин, изучающих землеустройство,
определении их предметов и объектов исследования.
Новая роль и значение землеустройства на современном этапе
заставили ученых-землеустроителей вновь обратиться к теории
305

землеустройства, заново пересмотреть его понятия и на этой
основе определить систему отраслей землеустроительного знания.
В 1986 г. профессором М. А. Гендельманом была сделана
попытка новой классификации землеустроительных научных
дисциплин (Землеустроительное проектирование/Под ред. М. А. Ген-
дел ьмана. — М.: Агропромиздат, 1986. — С. 29—33). К основным
слагаемым землеустроительной науки (составным частям,
отраслям научных знаний) он отнес: научные основы землеустройства,
землеустроительное проектирование, прогнозирование и
планирование работ по землеустройству, методику научных
исследований в землеустройстве, экономико-математические методы и
ЭВМ в землеустройстве. Отмечая в целом положительные
стороны такой логической схемы современной землеустроительной
науки, необходимо отметить следующее.
Во-первых, данная схема не имела четкого критерия выделения
различных научных дисциплин. По этой причине из
классификации исчезли такие предметы, как «История землеустройства»,
изучающая исторические закономерности его развития,
«Геодезические работы при землеустройстве», имеющие отношение к
технике землеустройства, и т. д.
Во-вторых, ввиду отсутствия системного подхода к познанию
землеустройства, как было показано ранее, в системе
землеустроительных научных дисциплин нет таких, которые изучают его
экономическую и правовую составляющие, а именно «Экономику
землеустройства» и «Землеустроительный процесс».
В-третьих, специальные научные дисциплины, изучающие
землеустройство, и общепрофессиональные находятся в данной
схеме вместе, и их перечень неполон.
Учитывая это, уже в начале 90-х годов благодаря усилиям
ученых Государственного университета по землеустройству
произошла дальнейшая дифференциация землеустроительной науки,
возродился курс «Экономика землеустройства», осуществлена замена
предмета «Земельные отношения и землеустройство» на
«Историю землеустройства».
К концу 90-х годов XX в. научно-технический прогресс в
отраслях землеустройства и ведения кадастров, появление новых
технологий изучения земельных ресурсов, автоматизированного
проектирования, внедрение новейших образовательных стандартов
потребовали совершенствования классификации научных дисциплин,
входящих в состав землеустроительной науки.
Первая группа дисциплин должна включать специальные
научные дисциплины, определяющие облик землеустройства и
профессию инженера-землеустроителя.
Ко второй группе научных дисциплин, не входящих в
землеустроительную науку, но имеющих к ней прямое отношение, без
которых невозможно развитие землеустройства, относятся
общепрофессиональные научные дисциплины. Они позволяют пра-
306

вильно и научно обоснованно осуществлять землеустроительные
действия в различных отраслях народного хозяйства, во всех
сферах управления земельными ресурсами с использованием разных
средств и методов.
Общепрофессиональные научные дисциплины делятся на три
группы: отраслевые, науки о Земле (традиционно изучаемые
землеустроителями), прикладные.
Состав общепрофессиональных и специальных научных
дисциплин в землеустроительной науке приведен в табл. 25.
25. Состав общепрофессиональных и специальных научных дисциплин
в землеустройстве (без регионального компонента)
Группа дисциплин
Основные предметы

Общепрофессиональные:
отраслевые
науки о Земле
прикладные
Специальные
Аграрная экономика
Основы технологии сельскохозяйственного производства
(земледелие и растениеводство, луговодство,
животноводство, переработка сельскохозяйственной продукции,
механизация)
Организация сельскохозяйственных предприятий
Геодезия
Почвоведение с основами геоботаники
Мелиорация и рекультивация земель
Агролесомелиорация
Геоинформатика и земельно-информационные системы
Картография
Фотограмметрия и дешифрирование снимков
Земельное, гражданское, природоресурсное право
Земельный кадастр
Мониторинг земель
Оценка земель. Оценка недвижимости
Прогнозирование и планирование использования и охраны
земель
Земельно-хозяйственное устройство городов
Планировка сельских населенных мест
Основы лесоустройства и садово-паркового хозяйства
Инженерное оборудование территории
Государственный контроль за использованием и охраной
земельных ресурсов
Государственное регулирование земельных отношений
История землеустройства
Теоретические основы землеустройства
Землеустроительное проектирование
Геодезические работы при землеустройстве
Экономико-математические методы и моделирование.
Автоматизация
Системы автоматизированного проектирования в
землеустройстве
Землеустроительный процесс (как часть земельного права)
Экономика землеустройства
Организация землеустроительных работ
Методика научных исследований в землеустройстве
307

Структура дисциплин во многом определяется функциями
государственного управления земельными ресурсами, а также
превалирующими в определенный промежуток времени видами
землеустроительных и земельно-кадастровых работ.
Взаимосвязь функций государственного управления
земельными ресурсами, видов землеустроительных и земельно-кадастровых
работ с различными отраслями землеустроительных знаний
показана в табл.26.
26. Взаимосвязь функций государственного управления земельными ресурсами
с отраслями научных знаний
Функция
государственного управления
земельными ресурсами
Вид землеустроительных и
земельно-кадастровых работ
Научная дисциплина (отрасль
знания)
Информационное
обеспечение
землеустройства
Изучение состояния
земель: проведение
геодезических и картографических
работ, почвенных,
геоботанических обследований и
изысканий, качественной
оценки и инвентаризации
земель
Осуществление
государственного земельного
кадастра и
государственного учета объектов
недвижимого имущества,
расположенных на земельных
участках и прочно
связанных с ними
Ведение мониторинга
земель
Науки о земле: геодезия,
картография, почвоведение с
основами геоботаники,
фотограмметрия и
дешифрирование снимков
Земельный кадастр
Мониторинг земель
Прогнозирование
и планирование
использования и
охраны земель
Организация
рационального
использования и
охраны земель
(общие вопросы)
Государственная
кадастровая оценка земель
Разработка прогнозов,
федеральных и
региональных программ
использования и охраны земель
Разработка схем
землеустройства, использования и
охраны земель (территории
РФ и ее субъектов,
муниципальных и
административно-территориальных,
иных образований)
Природно-сельскохозяй-
ственное районирование
Межхозяйственное
(территориальное)
землеустройство и межевание земель
Оценка земель
Прогнозирование и
планирование использования и
охраны земель
Землеустроительное
проектирование (раздел «Схемы
землеустройства»)
Специальные
землеустроительные дисциплины
(землеустроительное
проектирование, геодезические работы
при землеустройстве,
экономика землеустройства и др.)
308

Продолжение
Функция
государственного управления
земельными ресурсами
Вид землеустроительных и
земельно-кадастровых работ
Научная дисциплина (отрасль
знания)
Организация
рационального
использования земель
различного целевого
назначения
Контроль за
использованием и
охраной земель
Экономическое и
правовое
регулирование земельных
отношений
Урегулирование
спорных вопросов
в отношении земли
Внутрихозяйственное
землеустройство, включая
участковое
Устройство территории
городов и других поселений
Устройство лесных
территорий
Инженерное обустройство
земель
Устройство земель
сельскохозяйственных и других
предприятий
Осуществление
государственного контроля за
использованием и охраной
земель
Подготовка информации
для осуществления
экономического и правового
регулирования земельных
отношений
Разрешение земельных
споров
Земельно-хозяйственное
устройство городов
Планировка сельских
населенных мест
Основы лесоустройства и
садово-паркового хозяйства
Инженерное оборудование
территории
Отраслевые
общепрофессиональные дисциплины
Государственный контроль
за использованием и охраной
земельных ресурсов
Государственное
регулирование земельных отношений
Земельное, гражданское,
природоресурсное право
С теоретической точки зрения перечень дисциплин, входящих
в землеустроительную науку, не меняется. Совершенствуется и
развивается только их содержание, определяемое
научно-техническим прогрессом в отрасли и задачами государства по
регулированию землевладения и землепользования. Классификацию
специальных землеустроительных научных дисциплин, имеющих
свой предмет исследования и сферу практической деятельности,
можно осуществить, исходя из того, что, с одной стороны,
землеустройство является наукой и должно иметь теорию,
методологию, методику и историю, с другой — это сфера практической
деятельности, имеющая техническую, технологическую,
организационную, методическую, экономическую и правовую стороны.
В этой связи, а также учитывая установленное нами ранее
отношение к объектам землеустройства, землеустроительные
научные дисциплины и их предметы сгруппированы в следующую
схему (рис. 39).
Ведущее место в системе специальных научных дисциплин,
изучающих землеустройство, занимает землеустроительное
проектирование. В процессе изучения этой дисциплины на основе ана-
309

О
Исторические закономерности возникновения и развития
землеустройства как социально-экономического явления
s
§
е
I
1
О
s
«г
Методы и способы использования геодезической техники
при производстве землеустроительных работ
Способы и приемы моделирования землеустроительных
процессов и новые технологии производства работ с
использованием ЭВМ, систем автоматизированного
проектирования
Закономерности организации землеустроительного
производства, методы и способы планирования и
организации землеустроительных работ
Закономерности функционирования землеустройства
в системе общественного производства; виды, формы,
принципы и содержание землеустройства
Экономические законы, закономерности и формы их
проявления при землеустройстве, методы оценки
экономической эффективности землеустройства
Закономерности организации территории и средств
производства, неразрывно связанных с землей, методы,
способы и приемы составления, обоснования и
осуществления проектов землеустройства
id
Методы и способы ведения землеустроительного
делопроизводства, возбуждения землеустроительных дел,
разрешения земельных споров
История
землеустройства
Геодезические
работы при
землеустройстве
Экономико- мате -
магические методы
и моделирование.
Автоматизация
Организация
землеустроительных
работ
Теоретические
основы
землеустройства
Землеустроительное
проектирование
Экономика
землеустройства
Землеустроительный
процесс (как часть
земельного права)
¦^—
$>
5t
С)
а
5
х:
^ о
§
С)
§
<— §
Со
2
Г*»
—1-
^— о
а:
1
-^
История
Техника

Технология
с 3
S х
1
Теория

Методология, методы,
методика

Экономика
о
•4—1
<—
«*-
<—
<—
1
Аспекты землеустройства
U>
О
X
S
•<
Б

лиза закономерностей организации территории, принципов и
методов территориальной организации производства и его
размещения познаются способы и методы составления и осуществления
проекта землеустройства, направленные на организацию
рационального использования и охрану земли, создание экологически
устойчивых ландшафтов, регулирование земельных отношений.
Контрольные вопросы и задания
1. Расскажите о видах и формах землеустройства.
2. Какие виды и формы землеустройства существуют?
3. Чем отличается межхозяйственное (территориальное) землеустройство от
внутрихозяйственного?
4. Каково содержание межхозяйственного землеустройства и в каких целях
оно проводится?
5. Для чего нужно внутрихозяйственное землеустройство, из каких частей
состоит его проект?
6. Относится ли участковое землеустройство к внутрихозяйственному?
7. В каких случаях разрабатываются рабочие проекты, связанные с
использованием и охраной земли?
8. Что является объектом и предметом землеустройства? Какие точки зрения
существуют на этот счет?
9. Почему можно говорить о землеустройстве не только как о практической
сфере деятельности, но и как о науке?
10. По каким признакам классифицируются землеустроительные научные
дисциплины? Что они изучают? Каков их предмет?
Глава 20
ОСОБЕННОСТИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА РАЗЛИЧНЫХ
ТЕРРИТОРИЙ
1. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ
ПРЕДПРИЯТИЙ
Продуктивная земля в сельскохозяйственных предприятиях
выступает в качестве главного средства производства, поэтому
основная задача их землеустройства заключается в организации
рационального ее использования и охраны, в таком устройстве
территории и развитии производства, которые бы способствовали
неуклонному повышению плодородия почв и росту экономической
эффективности всей деятельности.
С этой целью при землеустройстве сельскохозяйственных
предприятий производят агроэкологическую оценку территории,
эколого-ландшафтное микрозонирование, внутрихозяйственную
оценку земли, на базе которых устанавливают или
совершенствуют внутрихозяйственную специализацию, сочетание отраслей,
состав угодий, намечают мероприятия по трансформации и
улучшению земель, планируют комплекс противоэрозионных мероприя-
311

тий, устраивают угодья и севообороты, то есть осуществляют
полный комплекс мер, относящихся к внутрихозяйственному
землеустройству (см. том 2).
С землей в сельскохозяйственных предприятиях связаны и
другие средства производства, размещение которых определяется
особенностями территории, системой расселения, требованиями
технологии и организации производства. К ним относятся
хозяйственные центры, дороги, скотопрогоны, каналы, многолетние
продуктивные насаждения, источники орошения и т.д. Поэтому при
землеустройстве сельскохозяйственных предприятий осуществляют
размещение этих элементов организации территории: намечают
места строительства производственных центров (ферм, летних
лагерей, полевых станов и др.), выбирают участки орошения и
осушения земель, закладки садов, ягодников, виноградников,
проектируют строительство дорог и т. д.
За годы земельной реформы коренным образом изменились
условия и характер деятельности сельскохозяйственных
предприятий. В большинстве из них проведены приватизация и
перераспределение земель. Приусадебные, прилегающие к населенным
пунктам земли переданы в ведение сельских администраций. На
территории ряда сельскохозяйственных предприятий
организованы крестьянские (фермерские) хозяйства, часть земель бывших
колхозов и совхозов изъята в фонд перераспределения, а сами
хозяйства реформированы. В результате разделения земель на доли
сельскохозяйственное производство ведется на территориях,
имеющих различный правовой статус: находящихся в собственности
сельскохозяйственной организации, переданных собственниками
земельных долей на различном праве, арендованных у органов
местного самоуправления и переданных в пользование.
В аграрном секторе возникли малое, среднее и крупное
сельскохозяйственные производства, экономически
взаимодействующие. Происходит объединение интересов личных подсобных
хозяйств и сельскохозяйственных организаций.
Важнейшая предпосылка эффективной организации
территории, создания за счет этого условий для устойчивого
экономического развития предприятий и рационального
природопользования—учет разнообразия природных и экономических условий,
агроэкологического потенциала земель и интенсивности
производства. Это стратегическая задача землеустройства и одно из
важнейших направлений его развития в агропромышленном
комплексе.
Значительное сокращение инвестиций в сельскохозяйственное
производство, внесения удобрений, средств защиты растений
резко повысили значимость учета природных факторов производства
и перехода к агроэкологически обоснованному адаптивному
землеустройству. В настоящее время необходима такая организация
312

территории сельскохозяйственных предприятий, которая
обеспечит достижение наибольшей отдачи земель различного
природного качества за счет агроэкологически дифференцированного их
использования, естественных источников плодородия
сельскохозяйственных угодий.
Новый характер и содержание землеустройства
сельскохозяйственных предприятий обусловливаются следующими причинами:
территория в границах реорганизованного или изменившего
свой статус сельскохозяйственного предприятия в связи с
появлением множества земельных собственников и посторонних
землепользователей становится объектом сначала межхозяйственного, а
затем внутрихозяйственного землеустройства;
требуется решение не только
организационно-территориальных вопросов, связанных с образованием новых и
упорядочением существующих землепользовании, разграничением и
перераспределением земель, но и правовых (установление правового
режима и условий использования земель, оформление прав на
землю, создание условий для регулирования земельных отношений
и т.д.);
в основе межхозяйственного и внутрихозяйственного
землеустройства должна лежать агроэкологическая оценка территории, ее
пригодности для ведения сельскохозяйственного производства,
так как часть земель должна быть изъята из оборота,
законсервирована и не включаться в перераспределение из-за
загрязненности, зараженности и деградации;
повышаются информационная значимость и потребность в
землеустройстве как механизме регулирования
внутрихозяйственных земельных отношений при внутрихозяйственных расчетах,
установлении дивидендов на земельные доли, определении
размеров арендной платы и т. д.
Таким образом, землеустройство сельскохозяйственных
предприятий усложняется, становится комплексным не только по
содержанию, но и по видам, требует новых подходов.
2. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В ГОРОДАХ
И ДРУГИХ ПОСЕЛЕНИЯХ
Города и другие поселения представляют собой территории,
находящиеся под застройкой, площадями, улицами,
промышленными зонами, коммуникациями, лесами, парками, скверами,
бульварами, водоемами и т. д. На территории городов и других
поселений имеются зоны природоохранного, оздоровительного,
рекреационного, историко-культурного, промышленного и
транспортного назначения. Функциональные задачи этих земель
определены генеральными планами городов и поселков, проектами
313

планировки и застройки территорий населенных пунктов.
Зонирование городской территории регулируется Градостроительным
кодексом Российской Федерации.
В связи с этим задачи землеустройства в пределах городов и
других поселений сводятся к проведению землеустроительных
мероприятий совместно с градостроительным проектированием.
Землеустроительная и градостроительная документации
соответствующих уровней должны дополнять друг друга.
Землеустроительные работы в городах и других поселениях
включают:
правовое зонирование городских земель;
проведение инвентаризации земель;
выявление территориальных резервов и создание резервных
земельных фондов;
разработку планов земельно-хозяйственного устройства не
подлежащих застройке и временно не застраиваемых земель;
разработку проектов межевания земель;
установление и закрепление в натуре (на местности) черты
поселений;
формирование земельных участков как объектов недвижимости
при предоставлении (продаже), изъятии (выкупе), совершении
сделок;
установление ограничений и обременении (сервитутов) в
использовании земель;
составление специальных тематических карт (атласов)
состояния и использования городских земель.
Планы земельно-хозяйственного устройства земель городов и
поселков и правового зонирования городских земель должны
разрабатываться, как правило, одновременно с генеральными
планами городов и поселков.
Проекты межевания земель разрабатываются в составе
проектов планировки частей городских и других поселений, застройки
кварталов микрорайонов и других элементов планировочной
структуры городских и других поселений, являются основанием
для определения границ земельных участков в натуре (на
местности).
3. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В РАЙОНАХ
КРАЙНЕГО СЕВЕРА
Особенности землеустройства в районах Крайнего Севера
определяются природными особенностями конкретной территории
и условиями использования земель. Крайний Север отличается не
только экстремальными условиями проживания населения, но и
тем, что на одной территории осуществляются как традиционные
314

виды хозяйственной деятельности, так и разработка, добыча
полезных ископаемых.
Традиционное природопользование многофункционально.
Одна и та же территория может в течение года использоваться под
оленьи пастбища, охотничьи угодья, сбор дикорастущих
растений, рыбный промысел. Ценность угодий определяется
экономическими выгодами.
Многоцелевое и крупномасштабное освоение районов
Крайнего Севера для нужд нефтегазового комплекса сопровождается
нанесением значительного ущерба земельным ресурсам, в результате
чего идут уничтожение и деградация оленьих пастбищ,
охотничьих и промысловых угодий, являющихся основой
жизнедеятельности коренных народов. Это влияет на процесс земельных
преобразований, формирование многоукладной экономики, внедрение
новых форм хозяйствования на земле. Для устранения негативных
явлений, наведения порядка в использовании земель большое
значение имеет землеустройство.
В ближайшей перспективе в районах Крайнего Севера
необходимо осуществить следующий комплекс землеустроительных
работ:
перейти от отдельных видов работ по изучению состояния
земель к ресурсной их оценке, что позволит установить
продуктивность оленьих пастбищ, охотничьих, других возобновляемых
биологических ресурсов на определенной территории;
провести инвентаризацию всех земель, и в первую очередь
нарушенных при разработке месторождений полезных ископаемых
и выведенных из обработки в результате хозяйственной
деятельности нефтегазового комплекса;
разработать схемы использования и охраны земельных
ресурсов как в целом на территории Крайнего Севера, так и по
отдельным регионам, в которых провести разграничение использования
земель по категориям и отраслям экономики, выделить
территории особо охраняемых земель, земель традиционного
природопользования и т. д.;
подготовить проекты межхозяйственного землеустройства и
реорганизации оленеводческо-промысловых хозяйств, создания
общинно-родовых хозяйств;
разработать проекты внутрихозяйственного землеустройства
оленеводческо-промысловых и общинно-родовых хозяйств.
Для современного и качественного проведения
землеустроительных работ необходимо перейти к использованию планово-
картографических материалов более крупного масштаба. В этих
целях следует разработать соответствующую технологию
получения картографических материалов масштаба не менее 1 :50 000.
Необходимы методы обследования земель с применением
космических снимков, дистанционной съемки и других, позволяющих с
315

необходимой точностью и наименьшими затратами в
оптимальные сроки выполнять работы по изучению земельных и
биологических ресурсов Крайнего Севера.
4. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В РЕГИОНАХ С НЕГАТИВНЫМИ
ЯВЛЕНИЯМИ В СОСТОЯНИИ ЗЕМЕЛЬ
Опыт проведения землеустроительного проектирования
показывает, что в регионах, где наблюдаются негативные явления в
состоянии земель (водная и ветровая эрозии, подтопление,
заболачивание, иссушение, засоление, опустынивание, загрязнение
отходами производства, химическими и радиоактивными
веществами и др.), неприемлемы традиционные решения. Здесь к
разработке проектов необходимо предъявлять иные требования. В
основе проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного
землеустройства должна лежать эколого-хозяйственная оценка
территории, определяющая ее пригодность для ведения
сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, строительства, или
непригодность — требуется консервация земель.
В регионах с негативными явлениями в состоянии земель
проводятся следующие землеустроительные работы:
специальные обследования земель с выявлением (уточнением)
и оценкой негативных явлений, составлением тематических карт
(атласов);
эколого-хозяйственное, агроэкологическое и эколого-ланд-
шафтное районирование (зонирование) территории;
определение особого режима и условий землепользования с
составлением дежурных карт границ земель, ограниченных в
использовании и обремененных правами иных лиц (сервитутами);
разработка схем защиты земель от деградации, их консервации
и восстановления;
разработка системы мероприятий по сохранению и улучшению
природных ландшафтов, восстановлению и повышению
плодородия, ликвидации вторичного засоления и заболачивания,
опустынивания, загрязнения отходами производства, химическими и
радиоактивными веществами;
внутрихозяйственное землеустройство сельскохозяйственных
предприятий и крестьянских (фермерских) хозяйств на эколого-
ландшафтной основе с внедрением почвозащитных
природоохранных и мелиоративных комплексов.
В районах, загрязненных тяжелыми металлами,
радионуклидами и другими веществами, основой для составления проектов
землеустройства являются материалы, дающие характеристику
загрязнения почвенного покрова, .растительности, воды, а также
сельскохозяйственной продукции и т. д.
316

5. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В РАЙОНАХ ЭКСПЛУАТАЦИИ
СЫРЬЕВЫХ РЕСУРСОВ
Огромные территории Российской Федерации включены в
сферу разработки и эксплуатации различных сырьевых ресурсов.
Районы добычи минеральных богатств различаются как по видам
добываемого сырья (нефть, газ, уголь, руда, апатиты, соль,
глинозем и т.д.), так и по природным и социально-экономическим
факторам, что обусловливает специфику содержания и методы
проведения землеустроительных работ.
Характерная особенность всех районов эксплуатации сырьевых
ресурсов — наличие нарушенных, загрязненных и подверженных
негативному воздействию земель, усиление отрицательного
влияния на земельные ресурсы промышленного производства,
нарушение сложившейся территориальной организации
сельскохозяйственного производства. Организацию использования и охраны
земель в районах добычи и эксплуатации сырьевых ресурсов
может обеспечить только комплексное землеустройство, начиная от
схем и кончая проектами различного уровня.
Особенностями проведения землеустроительных работ в этих
районах являются правильный учет и установление границ
земельных угодий, подвергающихся негативному техногенному
воздействию. По результатам многолетних наблюдений установлено,
что вначале появляются локальные нарушения земель, а затем по
мере распространения техногенных последствий на прилегающие
территории — региональные нарущения.
Для районов эксплуатации сырьевых ресурсов помимо
разработки генеральных схем использования и охраны земли должны
разрабатываться отраслевые схемы, учитывающие специфику
воздействия на землю негативных факторов и мероприятий и
способы рекультивации и реабилитации земель. Важнейшими
составными частями отраслевых схем являются:
размещение объектов, ведущих разработку природных
ресурсов;
разработка комплекса мер по охране земельных ресурсов,
включая защиту земель от различных загрязнений вследствие
добычи нефти, газа, угля, бокситов, титановых руд и т. д.;
проектирование мероприятий по борьбе с деградацией
неустойчивых почв и ландшафтов в связи с промышленным освоением
территорий;
организация использования земель особо охраняемых
территорий.
Выделение земель предприятиям, ведущим разработку
природных сырьевых ресурсов, осуществляется на основе проектов
межхозяйственного землеустройства (проектов отвода). Например,
предприятиям, добывающим полезные ископаемые, выделяется
горный отвод.
317

Организация территории внутри земельных участков,
выделяемых промышленным предприятиям, определяется исходя из
требований рациональной внутренней планировки земельных
массивов на основе генеральных планов промышленных предприятий,
разрабатываемых проектными институтами отраслевых
министерств и ведомств.
Организация территории лесохозяйственных организаций
осуществляется на основе проектов лесоустройства, разрабатываемых
в системе органов, ведающих лесным фондом страны.
Внутреннее устройство особо охраняемых природных
территорий (заповедников, национальных парков, заказников и т. д.)
производится на основе проектной документации, разрабатываемой
по заданию министерств и ведомств, в ведении которых находятся
эти территории.
Во всех случаях границы, площади и местоположение
земельных участков, предоставляемых для целей эксплуатации и охраны
земельных ресурсов, определяются в ходе проверки
землеустроительных работ.
Контрольные вопросы и задания
1. В чем заключаются основные особенности землеустройства
сельскохозяйственных предприятий?
2. Какая проектная документация используется при организации территории
городских земель?
3. Расскажите о специфике землеустройства в районах Крайнего Севера.
4. Каковы главные особенности землеустройства в регионах с негативными
явлениями в использовании земель?
5. Каковы виды используемой проектной документации в районах
эксплуатации сырьевых ресурсов?
Глава 21
СВОЙСТВА ЗЕМЛИ И ПРИРОДНЫЕ УСЛОВИЯ,
УЧИТЫВАЕМЫЕ ПРИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ
1. СВОЙСТВА ЗЕМЛИ, УЧИТЫВАЕМЫЕ
ПРИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ
Россия обладает большой территорией, отличающейся
многообразием природных условий. Ее территория простирается с
запада на восток более чем на 9 тыс. км и с севера на юг почти на
4,5 тыс. км. Поэтому пространственные свойства, рельеф,
почвенный покров, растительность, климат и другие природные условия
в отдельных зонах и районах страны имеют большие различия.
Очень часто эти различия наблюдаются даже в пределах отдель-
318

ных землевладений и землепользовании и отдельных земельных
vm-.ctkob.
У земли много свойств, имеющих важное производственное
значение. Основными из них являются:
свойства земли как природного ресурса и средства
производства;
свойства земли как объекта социально-экономических
отношений.
В совокупности эти свойства определяют необходимость учета
при землеустроительном проектировании природных и
экономических условий объектов землеустройства,
Среди многообразных свойств земли как природного ресурса и
средства производства землеустроительная наука выделяет те,
которые оказывают на сельскохозяйственное или иное производство
постоянное влияние, не устранимы в глобальном смысле
искусственными методами и определяют характер организации
территории. В первую очередь к ним относятся: пространство и рельеф;
почвенный и растительный покров; гидрогеологические и
гидрографические условия. В связи с тем что эти свойства проявляются
одновременно, при землеустройстве необходим их комплексный
учет. В совокупности с климатическими условиями они являются
главной частью экологических факторов, влияющих на принятие
землеустроительных решений.
Свойства земли как объекта социально-экономических
отношений также определяют методику землеустроительного
проектирования. Основными из них являются: форма собственности
(владения, пользования), площадь, местоположение и ценность
земельного участка, его целевое использование (нормативное и
фактическое), размещение средств производства и объектов
недвижимости, связанных с землей.
Учет свойств земли и природных условий определяет такой вид
землеустроительных работ, как изучение ее состояния, которое
проводится в целях получения информации и включает
следующие работы:
топографо-геодезические и картографические (для оценки
пространства, рельефа, топографической ситуации и др.);
почвенные, геоботанические и другие обследования и
изыскания (для оценки почвенного и растительного покрова,
гидрогеологических условий и др.);
инвентаризацию земель (для оценки земельных участков как
объектов земельно-имущественных отношений);
качественную оценку земель (для получения целостных
характеристик земельных участков^.
Для изучения состояния и использования земель проводятся и
другие виды работ (обследование земель, подверженных
деградации и загрязнению, оценка земель в районах Крайнего Севера и
319

приравненных к ним местностях, составление и издание
тематических карт в области землепользования и др.). Кроме того,
подготовительные работы к составлению любых проектов
землеустройства обязательно включают вопросы, связанные с изучением
экологических, экономических и социальных факторов
производства, свойств земли и природных условий.
Информация о состоянии земель используется при природно-
селькохозяйственном районировании, агроэкологическом, эколо-
го-хозяйственном и эколого-ландшафтном зонировании
территории, внутрихозяйственной оценке земель, составлении карт агро-
производственной группировки почв и служит основой для
разработки проектов землеустройства.
Необходимо иметь в виду, что с землей неразрывно связаны
объекты недвижимости, а также хозяйственные объекты:
постройки, осушительные и оросительные каналы, дороги, мосты, пруды,
полезащитные лесные полосы и т. д^ти объекты и средства
производства функционируют в связи с теми земельными массивами,
к которым они прикреплены и в которые они «пустили корни».
При проведении землеустройства должны быть найдены наиболее
правильные и выгодные формы их размещения. Это
обусловливает необходимость одновременного и совместного решения задач
пространственной организации земли и других средств
производства, прикрепленных к ней и функционирующих неразрывно с
определенными ее участками.
2. ПРОСТРАНСТВО И РЕЛЬЕФ
/ Пространственные свойства земли для землеустроителей —
основные. Не случайно первоначально под землеустройством
понимали приспособление пространственных свойств территории «для
хозяйственного использования сил природы». Причем каждый
земельный участок характеризовался тремя основными
пространственными признаками:
площадью;
составом входящих в него земельных угодий;
формой расположения угодий по отношению к
хозяйственному центру^
При этом считалось, что если природные свойства земли
(почва, рельеф, естественный растительный покров, гидрогеология и
т. д.) в ходе землеустройства непосредственно не изменяются, то
пространственные свойства должны улучшаться с точки зрения
хозяйственной выгоды.
\ В настоящее время к наиболее важным пространственным
свойствам земли относят: площадь земельных участков
(землевладений, землепользовании, территориальных зон, земельных мас-
320

сивов, контуров), их местоположение, конфигурацию,
протяженность, удаленность от административных, хозяйственных и
производственных центров, друг от друга и т. д._("
При землеустройстве пространственные свойства оценивают
рядом технических показателей: площадью, средним расстоянием
от хозяйственного центра, коэффициентами компактности,
конфигурации, числом и формой участков, средним размером
контура, длиной и шириной участков, полей, межполосных
пространств, размером сторон, расстоянием между наиболее
удаленными контурами угодий и т. д.
Пространственные свойства земли важны для землевладений и
землепользовании как сельскохозяйственного, так и
несельскохозяйственного назначения, так как земля выступает в них
пространственным операционным базисом.
. Экономические результаты промышленных,
сельскохозяйственных и других предприятий во многом зависят от внешних
пространственных свойств: местоположения по отношению к
источникам сырья, пунктам реализации продукции, базам
материально-технического снабжения, культурно-бытовым и иным
центрам, объектам производственной и социальной
инфраструктуры. /
При межхозяйственном (территориальном) землеустройстве
учитывают эти факторы. Для этого, например, перерабатывающие
предприятия стараются разместить в центре сырьевых зон, рядом
с месторождениями полезных ископаемых, трудоемкие отрасли —
ближе к поселениям и т.д. При образовании или упорядочении
землевладений и землепользовании устраняют такие
пространственные недостатки, как чересполосица, дальноземелье,
изломанность границ, вклинивания, вкрапливания и т. д. Если эти
недостатки устранить невозможно, землеустроительными мерами
смягчают их негативное влияние на производство: строят или
улучшают дороги и дорожные сооружения, изменяют систему
расселения, дифференцируют размещение производственных
объектов, осуществляют консервацию земель или трансформацию
угодий.
Существенной особенностью сельскохозяйственного
производства является проведение основных полевых работ в границах
севооборотов, полей, рабочих участков, естественных контуров
угодий. Поэтому контурность, расчлененность угодий, форма
участков относятся к важным пространственным характеристикам
землепользования.
"^Размер участков пашни, их конфигурация оказывают заметное
влияние на производительность машинно-тракторных агрегатов, а
тем самым и на эффективность производственных затрат в
полеводстве. Поэтому при землеустройстве сельскохозяйственных
предприятий учитывают также внутрихозяйственные простран-
321

ственные свойства: состав угодий и их размещение по территории,
размер контуров отдельных угодий, их массивов, местоположение
хозяйственных и производственных центров, площадь полей
севооборотов и рабочих участков, их конфигурацию и т. д. J~
При внутрихозяйственном землеустройстве проектируют
земельные участки (поля севооборотов, загоны очередного
стравливания, сенокосооборотные участки) правильной формы, без
изломанности границ, достаточные по площади для того, чтобы
осуществлять технологические операции. В ряде случаев устраняют
мелкоконтурность, разбросанность и раздробленность угодий,
осуществляя комплекс работ по мелиорации, инженерному
обустройству территории.
Г^ Рельеф местности представляет собой совокупность форм
земной поверхности как одно из пространственных свойств земли и
имеет исключительное значение в сельскохозяйственном
производстве.
Рельеф — первопричина водной эрозии почв: на крутых и
длинных склонах образуется сильный поверхностный сток,
смывающий и размывающий верхний гумусовый слой почвы,
образующий промоины и овраги, снижающие почвенное плодородие. От
крутизны склона зависит производительность
машинно-тракторных агрегатов, при работе агрегатов на подъемах
непроизводительно теряется тяговая мощность двигателя, в результате
замедляется поступательное движение техники, понижается
производительность труда, увеличивается расход топлива^
На склонах разных экспозиций создается различный
микроклимат; на северных или южных, восточных или западных
склонах по-разному происходят колебания температуры в течение
суток и сезонов года, различна освещенность, в связи с чем при
землеустройстве приходится дифференцировать размещение угодий
сельскохозяйственных культур, особенно тех, которые сильно
реагируют на температурный режим (плодово-ягодные насаждения,
виноградники, овощные).
Почвообразовательный процесс неодинаков на различных
элементах рельефа (на приводораздельных плато и в тальвегах балок,
на нижних или верхних частях склонов, в поймах рек). Рельеф
оказывает заметное влияние на выбор площадок под
строительство зданий и сооружений, трассирование дорог, оросительных и
осушительных каналов и пр.
Среди различных характеристик рельефа особое значение при
землеустройстве имеют уклон земной поверхности (крутизна
склонов), длина, форма, экспозиция конкретных склонов.
Большой уклон земной поверхности как главный фактор водной
эрозии почв ограничивает распаханность территории, влияет на
размещение зерновых, технических культур, многолетних и
однолетних трав, определяет внутриполевую организацию территории,
322

размещение водорегулирующих и других лесополос, проведение
гидротехнических и противоэрозионных мероприятий.
При одинаковых уклонах противоэрозионная устойчивость
почв зависит от их механического состава, подстилающих пород,
количества и интенсивности осадков и других условий.
Размещение пропашных культур, как правило, ограничивается участками с
уклоном до 2—3°; зерновых —до 5—7°. Пашня с уклоном свыше
5—7° может использоваться только под посев трав, для
предотвращения эрозии земель осуществляют их противоэрозионное
устройство; территории с повышенной опасностью смыва почв
занимают сенокосами и пастбищами. На пашне с этой целью вводят
почвозащитные севообороты с преобладанием посевов
многолетних трав.
Для защиты земель от эрозии в условиях сложного рельефа
границы полей и рабочих участков размещают преимущественно
поперек склонов. В ряде случаев применяют
прямолинейно-контурное, контурное или контурно-полосное размещение границ и
посевов сельскохозяйственных культур.
3. ПОЧВЕННЫЙ И ЕСТЕСТВЕННЫЙ РАСТИТЕЛЬНЫЙ
ПОКРОВ
/ Почвой называют верхнюю биологически активную оболочку
земли. Различное сочетание факторов почвообразования
(материнских пород, рельефа, климата, биологических условий и т. д.)
обусловливает распространение на огромных пространствах
России многих тысяч видов и разновидностей почв^
В арктической и таежно-лесной частях страны сформировались
тундровые, подзолистые, дерново-подзолистые, дерновые почвы.
Для лесостепи, степи и полупустынь характерны серые лесные и
каштановые почвы, черноземы. В субтропиках при недостатке
влаги преобладают сероземы, при ее избытке — красноземы и
желтоземы.
Отличительным качеством почв является их плодородие —
способность обеспечить растения необходимыми водным,
воздушным и пищевым режимами, что определяет их пригодность к
использованию в сельском хозяйстве/j
Поданным профессора С. И. Носова, пригодные для
использования в сельском хозяйстве почвы занимают менее трети
территории страны. Наибольшей распашке подверглись выщелочные и
типичные черноземы (76 %), обыкновенные и южные черноземы
(70 %), темно-каштановые и каштановые почвы (43 %), серые
лесные почвы (39 %).
Почвы отличаются друг от друга физическими, химическими и
биологическими свойствами, создают различные условия для
посева культур, их роста и уборки урожая, требуют применения
323

дифференцированных технологий, поэтому в ходе
землеустройства необходим строгий учет почвенного покрова. В этой связи
одним из видов землеустроительных работ, предшествующих
составлению проектов землеустройства, является почвенное
обследование. Материалы почвенного и агрохимического
обследований представляют собой основу качественной
характеристики земель.
Почвенное обследование проводится на землях всех категорий
и форм хозяйствования с целью получения информации об их
качественном состоянии, выявления земель, подверженных водной,
ветровой эрозии, подтоплению, заболачиванию, загрязненных
радиоактивными и химическими веществами и т. д.
В процессе почвенного обследования определяют
расположение не только отдельных почвенных разностей, но и структуру
почвенного покрова. Структура почвенного покрова может быть
простой или сложной, однородной или контрастной.
Соответственно формы организации территории тоже могут быть
простыми или сложными.
В условиях Нечерноземной зоны, например,
отличающейся пестротой и сложностью почвенного покрова, мелко-
контурностью и раздробленностью угодий, переувлажненностью
земель, преобладают мозаичное размещение
сельскохозяйственных угодий и сложная организация территории с большим числом
разнообразных севооборотов, отдельно обрабатываемых контуров
и рабочих участков, мелиорированных угодий.
В зоне серых лесных почв и
черноземов — наименьшая контрастность почвенного покрова. Здесь
имеются крупные массивы земель, различия в качественном
состоянии которых небольшие. Поэтому при землеустройстве в этих
условиях проектируют более крупные севообороты и поля, а на
сложных склонах или больших открытых пространствах намечают
мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии.
При землеустройстве главное внимание уделяют следующим
почвенным условиям: виду (разновидности, роду, подтипу) почв;
их гранулометрическому составу, кислотности, степени смытости;
исходной величине составляющих элементов баланса почвенного
плодородия (содержанию гумуса, азота, фосфора, калия и др.),
мелиоративному состоянию почвенного покрова (степени
увлажненности, засоленности, загрязненности и т.д.).
Более плодородными являются почвы с высоким содержанием
гумуса (черноземы, каштановые и серые лесные почвы). Лучшие
условия для развития растений — в хорошо оструктуренных,
окультуренных рыхлых почвах, где достигается оптимальное
соотношение между накоплением и расходованием питательных
веществ.
Хорошо обеспеченные гумусом почвы тяжелого
гранулометрического состава более устойчивы к эрозии, почвы легкого состава
324

(песчаные, супесчаные) сильнее подвержены деградации.
Наибольшая опасность разрушения в процессе эрозии угрожает
почвам, сформированным на пылеватых (лёссовых, песчаных)
материнских почвообразующих породах (отложениях), карбонатных
осадочных породах. Подзолистые почвы и красноземы плохо
противостоят процессам подкисления, а черноземы, каштановые
почвы и сероземы — засоления.
В ходе землеустройства обязательно создают условия для
воспроизводства почвенного плодородия, стараются максимально
полезно для сельскохозяйственного производства и растений
использовать свойства почв, а направления организации территории
ставят в зависимость от их качества. Так, для почв с е в е р о- и
среднетаежной зоны европейской территории России
важное значение имеет землеустройство, связанное с осушением
земель, проведением комплекса работ по укрупнению контуров
угодий, освоению и окультуриванию земельных участков,
осуществлению культуртехнических мероприятий (уборка камней,
срезка кочек, ликвидация кустарника и мелколесья), известкованием
кислых почв.
В ю ж н о-т аежной зоне наряду со снижением
кислотности почв важное значение имеют двойное регулирование
условий увлажнения (осушение и орошение), проведение
мероприятий по выравниванию и контролю почвенного плодородия,
рациональной организации территории.
В лесостепной и степной зонах в ходе
землеустройства главной является противоэрозионная организация
территории, обеспечивающая защиту почв от водной и ветровой
эрозии. Эффективно также орошение земель на местном стоке.
В сухостепной и полупустынной зонах
особую роль приобретает землеустройство, основанное на
использовании орошения, а также рациональном устройстве территории
неорошаемых пастбищ.
Естественный растительный покров размещается, исходя из
взаимодействия факторов природный среды в зависимости от
широтной зональности на равнине (тундра, тайга, лесостепь, степь,
полупустыня, пустыня) и высотной поясной зональности — в
горах. Сама растительность вместе с такими факторами, как климат,
рельеф местности, почвообразующие породы, предопределяет
размещение почв, формы и методы организации территории.
Под воздействием лесной хвойной растительности, например,
сформировались подзолистые почвы с малым содержанием гумуса
и большой кислотностью. Степная растительность способствовала
образованию черноземов с большим запасом гумуса и основных
элементов питания, нейтральной реакцией почвенной среды. В
южных сухих регионах при изреженном растительном покрове
сформировались каштановые почвы и сероземы — слабогумусиро-
ванные, щелочные, подверженные засолению.
325

1 Для оценки состава и структуры растительного покрова,
определения его взаимозависимости с условиями местообитания,
оценки кормовых достоинств и запасов кормов, хозяйственного
состояния кормовых угодий при землеустройстве проводят
геоботаническое обследование. С
Материалы геоботанических обследований — основа
качественной характеристики природных кормовых угодий и
разработки мероприятий по их рациональному использованию и
улучшению. Кроме того, эти материалы используют для устройства
территории сенокосов и пастбищ, при размещении гуртовых и
отарных участков, загонов очередного стравливания, закреплении
различных видов скота за пастбищными участками.
Травянистая растительность в землеустройстве играет очень
важную роль. Это обусловлено тем, что она:
источник зеленых и грубых кормов; это учитывается при
расчете баланса кормов в проекте землеустройства;
защищает земельные участки от эрозии, чем пользуются при
организации территории, размещении угодий и севооборотов;
повышает плодородие почв (бобовые растения) и очищает
землю от различных загрязнений, засоления и т. д.
Кроме того, массивы естественных лугов и пастбищ, лесов,
кустарников, болотных сообществ выполняют большую
экологическую роль, являясь микрозаповедниками, местами жизни
животных, птиц, насекомых, что также учитывается при
землеустройстве.
Улучшение естественных сенокосов и пастбищ — крупнейший
резерв укрепления кормовой базы животноводства, важный
фактор повышения эффективности сельского хозяйства.
4. КЛИМАТИЧЕСКИЕ, ГИДРОГЕОЛОГИЧЕСКИЕ
И ГИДРОГРАФИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ
Среди климатических условий, учитываемых при
землеустройстве, наиболее важными являются теплообеспеченность, влаго-
обеспеченность, ветровой режим, микроклиматические.
Теплообеспеченность характеризуется суммой температур
воздуха выше 10 °С. При этой температуре происходит вегетация
основных культурных растений. Чем выше теплообеспеченность, тем
больше активной солнечной радиации получает растение и лучше
фотосинтез, а следовательно, выше урожайность^
Различия в теплообеспеченности отдельных регионов России
очень велики: от 400—500 °С на севере Сибири до 1600—2200 °С в
Центральном экономическом районе и 4000—5200 °С на юге.
Г Влагообеспеченностъ определяется суммой выпадающих
осадков, особенно в течение вегетационного периода, их характером
(дожди, ливни и т.д.), а также испаряемостью. Она выражается
коэффициентом годового атмосферного увлажнения (отношение
326

осадков к испаряемости)лЗначение его колеблется от 1,33 на
северо-западе страны до СГ,11 на юге. Оптимальная влагообеспечен-
ность наблюдается при коэффициенте увлажнения 0,5 на
высокопродуктивных землях Центрально-Черноземного района.
. Комплексный анализ обеспеченности регионов теплом и
влагой осуществляется путем расчета показателя биоклиматического
потенциала по формуле
БКП=^'>10°С
р 1000°С
где БКП — биоклиматический потенциал; Кр — коэффициент, зависящий от
соотношения тепла и влаги и характеризующий влагообеспеченность растений;
1/> 10 °С — сумма температур выше 10 °С; 1000 °С — сумма температур выше 10 °С
вблизи северной границы зоны полевого земледелия. /
Сравнительная биологическая продуктивность земли (Бк)
оценивается в баллах: за 100 баллов принимают среднюю
продуктивность культур, соответствующую значению БКП ~ 1,9, так что
Бк = 55БКП. Значения этого показателя варьируют от 25 в
полярно-тундровой до 231 в субтропической влажно-лесной зоне.
Тепло- и влагообеспеченность, биоклиматический потенциал
учитывают при территориальном землеустройстве больших
объектов, разработке Генеральной схемы землеустройства территории
Российской Федерации, схем землеустройства территорий
субъектов Федерации и других регионов. При этом уточняются
зональная специализация, размещение угодий, структура посевных
площадей, направления мелиорации земель.
Ветровой режим — направление, сила и повторяемость ветров —
очень важен для межхозяйственного и внутрихозяйственного
землеустройства. Направление преобладающих ветров учитывается
при определении взаимного размещения селений и
производственных центров (животноводческих ферм, навозохранилищ, складов
минеральных удобрений и ядохимикатов). При этом нужно, чтобы
запахи и пыль, разносимые ветром, не попадали в селения.
От направления и силы вредоносных ветров зависят
размещение, конструкция и площади ветроломных лесополос,
необходимость полосного размещении посевов и пара, закладки кулисных
насаждений в районах ветровой эрозии, а также дорог, если зимой
выпадает много снега.
Микроклиматические условия очень важны для землеустройства
конкретных участков. Землеустроителю нужно знать морозобой-
ные места, участки размещения мочаров (выходов грунтовых вод
на поверхность), ветроударные склоны, очаги размещения
переувлажненных земель, места скопления снега, условия инсоляции
(освещенность) и затопления участков и т. д. Эти факторы
определяют дифференцированное размещение посевов сельскохозяй-
327

ственных культур, технологию их возделывания, внутриполевое
устройство территории.
(^ Гидрогеологические и гидрографические условия характеризуют
размещение подземных и поверхностных источников воды.
Гидрогеологические свойства земель определяют глубину
залегания лодземных вод, их состав (качество), происхождение, дина-
мику\При близком залегании грунтовых вод могут погибнуть
многолетние насаждения в результате вымочек корневой системы.
Выходы высокоминерализованных вод на поверхность или их
близкое расположение по отношению к поверхности могут
повлечь за собой засоление. Их взаимодействие с почвой и
поверхностным стоком при атмосферных осадках, с поливными водами
должно регулироваться строжайшим образом.
Состояние подземных вод определяет размещение объектов
строительства, выбор земельных массивов для орошения и
осушения и способы их осуществления, особенности усадебного,
полевого и пастбищного водоснабжения.
Ландшафты, в том числе и агроландшафты, включают
гидрографическую сеть, представляющую собой совокупность
водотоков и водоемов естественного и искусственного происхождения
(реки, ручьи, озера, пруды, овражно-балочная сеть).
Землеустроительные решения, преобразующие ландшафты, в сильной степени
зависят от расчлененности последних гидрографической сетью,
определяют характер организации территории (противоэрозион-
ный, мелиоративный, водосберегающий и т.д.).
Контрольные вопросы и задания
1. Какие свойства земли учитываются при землеустройстве?
2. Каковы характеристики пространственных условий, как они влияют на
использование земли и учитываются при землеустройстве?
3. Охарактеризуйте показатели рельефа, его воздействие на
сельскохозяйственное производство.
4. Какое значение имеет почвенный и растительный покров?
5. Какие климатические характеристики имеют наибольшее значение для
организации рационального использования земли?
6. Как учитываются при землеустройстве гидрогеологические и
гидрографические условия?
Глава 22
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ,
УЧИТЫВАЕМЫЕ ПРИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ
1. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ
Землеустроительные мероприятия всегда осуществляются в
конкретной экономической ситуации. Эта ситуация обусловлена
прежде всего объективными экономическими законами, а также
328

уровнем развития производительных сил общества. Например,
закон стоимости определяет характер земельно-имущественного
оборота, динамику рентных платежей, размеры земельного налога и
арендной платы на землю и т. д. В процессе землеустройства
необходимо учитывать эти законы для лучшего обоснования и
скорейшего освоения составляемых проектов, достижения максимального
экономического, социального и экологического эффекта.
Землеустраиваемые сельскохозяйственные и иные
предприятия, организации и учреждения имеют различную техническую
оснащенность, обеспеченность земельными и трудовыми
ресурсами, основными и оборотными фондами, квалифицированными
кадрами, так или иначе связаны с государственными структурами
и между собой организационными, технологическими,
экономическими отношениями.
Среди экономических условий, учитываемых при
землеустройстве, важное значение имеют:
форма собственности на землю;
состав, площадь и качество земельных угодий, возможности их
трансформации и улучшения, а также сельскохозяйственного
освоения;
экономическая характеристика земель, оцениваемых по
валовой продукции, окупаемости затрат и дифференциальному доходу
в условно-натуральном или стоимостном выражении;
специализация хозяйств, их кооперационные и
интеграционные связи в рамках АПК;
принятая система ведения сельского хозяйства и ее
экономическая эффективность (сочетание и размеры отраслей, система
земледелия, структура посевных площадей, севообороты, системы
семеноводства, кормопроизводства и животноводства,
урожайность сельскохозяйственных культур и продуктивность угодий,
валовая и товарная продукция, валовой и чистый доход, прибыль
и рентабельность производства);
организационно-производственная структура предприятий,
система организации труда;
обеспеченность хозяйств трудовыми ресурсами,
сельскохозяйственной техникой, основными и оборотными фондами, их
энерговооруженность;
финансовое положение предприятий, возможность
привлечения кредитов, наличие свободных денежных средств.
Форма собственности на землю определяет заказчиков
землеустроительных работ, порядок их финансирования, а в
сельскохозяйственных предприятиях — методы землеустройства по
выделению земельных долей в натуре или их консолидации, по их
разграничению и устройству территории.
Состав, площадь и качество земельных угодий влияют на
специализацию хозяйств, возможные объемы производства зерна,
кормов, другой продукции, размещение отраслей животноводства.
329

Например, при высоком удельном весе пашни создаются
наиболее благоприятные условия для развития зернового производства.
Первоочередное внимание в этом случае уделяют введению
правильных севооборотов.
При больших площадях сенокосов и пастбищ на первый план
выходят улучшение кормовых угодий, повышение их
продуктивности, внутреннее устройство территории с размещением
пастбище- и сенокосооборотов, гуртовых, отарных и бригадных
участков, загонов очередного стравливания, летних лагерей,
скотопрогонов, дорог.
При недостатке естественных кормовых угодий
кормопроизводство перемещается на пахотные земли; для этого организуют
зеленый конвейер, вводят кормовые севообороты, внесевооборот-
ные участки с длительным возделыванием кормовых культур
(кукурузы, многолетних трав), проектируют орошаемые культурные
пастбища на пашне и т. д.
Во всех случаях выявляются угодья, которые могут быть
трансформированы в другие, более ценные; определяется
мелиоративный фонд хозяйств, включающий земли, которые могут быть
освоены или улучшены при наличии соответствующих денежных,
трудовых и технических ресурсов.
Экономическая характеристика земель, закрепленных за
хозяйством, — это их экономическое плодородие (в отличие от данных
бонитировки почв, ориентированных на показатели естественного
плодородия). При экономической оценке учитывают не только
качество почв, но и удаленность хозяйств от рынков сбыта и
пунктов материально-технического снабжения, земельных участков от
населенных пунктов и хозяйственных центрой, технологические
свойства участков и другие условия, определяющие
эффективность растениеводства и животноводства. При
внутрихозяйственном землеустройстве эти данные используют для решения
следующих задач:
установления оптимальной специализации хозяйств и их
подразделений, структуры посевных площадей;
размещения севооборотов и посевов отдельных культур на
наиболее пригодных землях;
расположения полей, рабочих и технологических участков на
агротехнически однородных земельных массивах;
вовлечения в сельскохозяйственное производство всех ценных
земель и, наоборот, представления для нужд промышленности,
транспорта и других несельскохозяйственных целей наименее
ценных угодий;
составления бизнес-планов хозяйств и их подразделений,
проведения расчетов по агроэкономическому обоснованию
землеустроительных проектов;
дифференциации земельного налога и арендной платы по
конкретным земельным участкам.
330

Экономические условия учитываются при землеустройстве
двояким образом. С одной стороны, происходит приспособление
территории к нуждам развивающегося производства путем
перераспределения земель и отдельных видов угодий, их мелиорации,
приближения трудоемких и грузоемких культур к хозяйственным
центрам, животноводческим фермам, улучшения конфигурации
земельных массивов, ликвидации мелкоконтурности и
раздробленности участков и т.д.; с другой — специализация хозяйств и
производственных подразделений, размещение животноводческих
ферм, структура и размещение посевов и севооборотов,
технология возделывания сельскохозяйственных культур
видоизменяются, исходя из объективных характеристик земельного фонда —
плодородия почв, степени их эродированности, удаленности от
хозяйственных центров и т. д.
В результате при землеустройстве приводится в порядок
использование земли (проектируются севообороты, пастбище- и се-
нокосообороты, дороги, уточняется размещение всех угодий,
ликвидируются ненужные межи, клинья, вкрапливания) и
одновременно устанавливаются перспективные направления
развития производства с учетом особенностей вовлеченных в него
земель (уточняется специализация, определяются виды, объемы,
очередность и сроки осуществления мелиоративных работ,
производственного строительства, инженерного оборудования
территории).
Специализация сельскохозяйственных предприятий оказывает
большое влияние на размещение и организацию их территории,
состав и площади угодий и севооборотов. Например, в зерновых и
свиноводческих хозяйствах в структуре угодий преобладает
пашня, в овцеводческих — пастбища. Пригородные овощеводческие
хозяйства, хорошо обеспеченные трудовыми ресурсами, имеют
больше посевов интенсивных культур: картофеля, овощей и др. У
предприятий, развивающих животноводство на собственных
кормах, в структуре посевов преобладают кормовые культуры
(многолетние и однолетние травы, силосные). В хозяйствах плодово-
ягодного и виноградарского направления значительные площади
занимают многолетние насаждения. Поэтому при землеустройстве
в первую очередь изучают специализацию хозяйства и его
подразделений, проверяют ее соответствие требованиям эффективного
использования земель. Затем при разработке проекта
специализация уточняется, в соответствие с ней приводятся состав и площади
угодий, организация севооборотов. Тем самым повышается
интенсивность использования земли, обеспечиваются рост ее
продукта вости и охрана.
Для этих же целей, а также для повышения эффективности
производства изучают систему ведения хозяйства, сочетание
отраслей растениеводства и животноводства, выявляют «узкие места» и
организационные резервы. При анализе используют показатели
331

валовой и товарной продукции, рентабельности производства,
прибыли, затрат на производство продукции, накладных расходов,
урожайности сельскохозяйственных культур, продуктивности
животных и др.
Большое значение при землеустройстве сельскохозяйственных
предприятий имеют организационно-производственная структура
предприятия, система организации труда, обеспеченность
трудовыми ресурсами, техникой, основными и оборотными фондами,
энерговооруженность. Для учета этих факторов привлекают данные по
всем трудовым коллективам хозяйства (производственным
участкам, бригадам, звеньям). Устанавливают специализацию
подразделений, численность и квалификационный состав трудовых
коллективов, нагрузку пашни и других угодий на работника, виды
закрепленной техники, формы организации труда. На следующей
стадии при разработке проекта землеустройства осуществляют
взаимоувязку организации территории и использования трудовых
ресурсов хозяйства.
Финансовое положение — наличие свободных денежных средств
и других финансовых ресурсов (кредит, дотации) — определяет
возможности сельскохозяйственных предприятий в проведении
мелиоративных работ, производственном строительстве,
инженерном оборудовании территории. От этого во многом зависит
характер землеустроительных решений, особенно в первые годы
реализации проекта, а также перспективы развития хозяйства в
целом.
Экономические условия анализируют по двум периодам:
фактически сложившиеся на год землеустройства и планируемые на
год полного осуществления проекта.
2. СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ
Главная цель землеустройства — в
организационно-территориальном обеспечении динамичного и эффективного развития всего
народного хозяйства и прежде всего агропромышленного
комплекса. При этом ставится ряд важных экономических и
социальных задач — рост производительности труда, воспроизводство
почвенного плодородия, охрана земель, совершенствование форм
землевладения и землепользования. Их решение требует учета
социальных условий деятельности коллективов предприятий и
организаций, затрагиваемых землеустройством, особенно
сельскохозяйственных.
К числу основных социальных условий, учитываемых при
землеустройстве, относятся:
существующая система расселения, плотность населения, его
структура, динамика миграционных процессов;
число, размеры, размещение, целевое назначение и уровень
332

благоустройства населенных пунктов, развитие социальной
инфраструктуры на данной территории;
виды, число, размеры и размещение производственных
центров (животноводческих ферм, хозяйственных дворов), уровень
механизации производственных процессов в земледелии и
животноводстве;
разграничение земель по формам собственности, имеющиеся
земельные отношения;
формы организации, оплаты и материального стимулирования
труда, применяемые на предприятия, а также способы
закрепления земли (собственность, аренда и т.д.);
состояние дорожной сети, уровень транспортного
обслуживания населения;
наличие источников воды, организация снабжения ею
населенных пунктов, производственных центров, полей и пастбищ;
развитие личного подсобного хозяйства, возможности его
расширения и кооперации с общественным производством,
улучшения условий жизни сельского населения.
Существующая в России система сельского расселения
неоднородна. Так, для Нечерноземья характерны мелкие поселения (до
100 жителей), тогда как на Северном Кавказе или в Поволжье они
значительно крупнее. В течение всего XX в. продолжался отток
населения из сельской местности в города, что существенным
образом повлияло на обеспеченность сельскохозяйственных
предприятий трудовыми ресурсами, характер организации труда. При
землеустройстве учет этого фактора очень важен.
Практика показывает, что хозяйства с большей плотностью
населения и числом сел на единицу площади производят больше
продукции, имеют лучшие условия для возделывания трудоемких
культур, в особенности в напряженные периоды работ, более
интенсивно используют землю.
На предприятиях с рассредоточенным расселением,
дефицитом трудовых ресурсов главное внимание надо уделять
образованию крестьянских хозяйств, внедрению новых форм организации
и росту производительности труда, создавать условия для
закрепления жителей в селах, каких бы размеров они ни были. Во всех
случаях следует ориентироваться на обеспечение сельских семей,
как правило, отдельными благоустроенными домами с
приусадебными участками и надворными постройками для домашнего
скота, птицы и личными транспортными средствами. С этой
целью при землеустройстве изучают использование земельного
фонда, выявляют резервы, наводят порядок в организации
приусадебного землевладения, коллективного садоводства и
огородничества, создают условия для организации различных
землевладений и землепользовании, расширения личного подсобного
хозяйства.
Следует иметь в виду, что развитие исторически сложившейся
333

системы сельского расселения является сложной задачей, для
решения которой требуются время и ресурсы; поэтому при
разработке конкретных мер учитывают территориальные условия
хозяйств, сельских районов, особенности сельского образа жизни,
специфику ведения сельскохозяйственного производства,
влияние на него природных, экономических факторов, привычек и
традиций.
При землеустройстве учитывают также виды населенных
пунктов. По функциям они подразделяются:
на основные хозяйственные центры (центральные усадьбы)
хозяйств;
усадьбы отделений, производственных участков, бригад;
дополнительные хозяйственные центры производственных
подразделений, имеющие постройки различного
производственного назначения (фермы, кошары, полевые станы), а также жилье
и культурно-бытовые здания и сооружения;
населенные пункты, не имеющие производственных объектов;
усадьбы крестьянских (фермерских) хозяйств.
На центральной усадьбе и в усадьбах производственных
подразделений обычно сосредоточиваются значительная часть
населения, управленческие службы, производственные здания и
сооружения, жилые дома и культурно-бытовые учреждения (школы,
клубы, больницы, столовые и др.).
В настоящее время в связи с образованием крестьянских
(фермерских) хозяйств, новых производственных
сельскохозяйственных кооперативов, арендных коллективов нередко возникает
вопрос о восстановлении заброшенных и создании новых хуторских
усадеб и мелких поселений.
При землеустройстве рассматривают возможности развития
существующих населенных пунктов. При этом учитывают, что
затраты на строительство, инженерное оборудование и благоустройство
территории в более крупных населенных пунктах в расчете на
одного жителя меньше, но мелкие селения обычно более удобно
расположены по отношению к окружающим их земельным
угодьям. Следовательно, они нужны для экономически эффективного
использования земель. Поэтому при разработке проектов
анализируются данные о размере населенных пунктов, их
благоустройстве, общем числе жителей, наличии трудоспособного
населения, его занятости в различных отраслях хозяйства, выявляются
сезонные колебания в обеспеченности рабочей силой,
целесообразность формирования на базе мелких населенных пунктов
усадеб крестьянских хозяйств, самостоятельных арендных
коллективов с закреплением за ними земельных угодий и поголовья
скота, изучаются пожелания населения о дальнейшем развитии
селений.
Параллельно следует рассмотреть размещение производственных
центров, уровень механизации производственных процессов на
334

животноводческих фермах, источники поступления кормов; на
принимаемые решения влияют также обеспеченность хозяйства
квалифицированными специалистами, механизаторами,
рабочими, система энерго- и водоснабжения.
Приходится решать вопрос о сохранении или
переформировании сложившихся трудовых коллективов в связи с
реформированием сельскохозяйственных предприятий, образованием
акционерных обществ, крестьянских хозяйств, товариществ.
Дальнейшее развитие экономики и социальной
инфраструктуры села находится в прямой зависимости от состояния дорожной
сети. Организация транспорта имеет для жителей деревни
огромное значение, так как неустранимыми особенностями земли как
средства производства являются территориальная рассредоточен-
ность и постоянство места. К земельным массивам нужно
доставлять рабочую силу, технику, удобрения, различные материалы. К
тому же большая часть сельскохозяйственных угодий, а также
объектов социальной сферы находится на селе за пределами
пешеходной доступности.
При отсутствии или плохом качестве дорог затрудняется связь
между населенными пунктами, производственными центрами,
пахотными землями и кормовыми угодьями. Значительно
увеличивается время, затрачиваемое на проезд к месту работы и обратно.
По имеющимся данным, при транспортировке продукции по
бездорожью потери зерна составляют 10—20 кг на 1 км пути и на
3-тонную машину, потери томатов в ящиках — 3,5 %, свежих
овощей — 0,5 %. При перегонах на удаленные пастбища суточный
удой коров снижается на 30—50 г молока на 1 км пути.
Таким образом, при землеустройстве нужно учитывать
сложившиеся транспортные связи, наличие и протяженность дорог с
твердым покрытием, размещение полевой дорожной сети,
расстояния до основных населенных пунктов, пунктов реализации
сельскохозяйственной продукции, угодий и севооборотов, основные
грузооборотные потоки. В проектах землеустройства стремятся
путем устранения недостатков землепользования (неудобств в
расположении земельных участков) сократить расстояния переездов
и переходов, перевозок грузов, намечают первоочередное
строительство дорог местного значения, что позволит экономить время
работников.
Проектируются также размещение полевых станов, создание
лесополос (включая фруктовые, ягодные и другие насаждения),
осушение заболоченных и переувлажненных участков,
строительство водоемов, облесение оврагов и неудобных земель;
принимаются меры по сохранению, улучшению и созданию культурных
ландшафтов, которые играют оздоровительную и эстетическую
роль.
Изучение экономических и социальных условий, важных для
землеустройства, осуществляется на этапе подготовительных ра-
335

бот к составлению проекта. При этом обязательно учитываются
пожелания землевладельцев и землепользователей. Результаты
исследования отражают в материалах землеустроительной
подготовки, в актах и на чертежах полевого землеустроительного
обследования территории, учитывают при разработке заданий
на проектирование. Перечень и содержание этих материалов
могут различаться в зависимости от вида и объема
землеустроительных работ.
3. СВЯЗЬ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА С ПЕРСПЕКТИВАМИ
ЭКОНОМИЧЕСКОГО И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
Землеустроительная документация (и в первую очередь схемы
и проекты землеустройства) служит для обоснования и
планирования мероприятий по социальному и экономическому развитию
территорий, осуществляемых органами местного самоуправления
и администрацией сельскохозяйственных предприятий. Вместе с
тем контрольные цифры по развитию территории закладываются
заказчиками землеустроительной документации в схемы и
проекты землеустройства.
В настоящее время полномочия органов местного
самоуправления по земельным фондам существенно расширились,
приобрели остроту задачи планирования использования земель в районе,
экономического и социального развития территорий. В
компетенцию районных администраций теперь входят практически все
вопросы использования земель, затрагивающие интересы
проживающего на них населения. К ним относятся:
владение, использование и распоряжение земельными и
другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной
собственности, контроль за использованием земель в границах
района;
комплексное социально-экономическое развитие
муниципального образования;
регулирование планировки, застройки, благоустройства и
озеленения, использование водных объектов, месторождений
общераспространенных полезных ископаемых, дорожное
строительство и содержание дорог;
охрана окружающей среды и др.
Для планирования мероприятий в этой сфере муниципальные
власти могут использовать материалы схем землеустройства.
Схема землеустройства административного района, например,
используется для планирования мероприятий по
сельскохозяйственному освоению, трансформации и улучшению земель;
обоснования выделения земель несельскохозяйственным
пользователям; организации землевладений крестьянских хозяйств,
кооперативов, землепользовании, арендаторов и т.д.; осуществле-
336

ния противоэрозионных и природоохранных мер;
корректировки программ развития хозяйств и объединений с учетом
качества и местоположения закрепленных за ними земель;
обоснования распределения средств, поступающих за счет земельного
налога.
Научно-исследовательские учреждения рекомендуют широко
использовать принципы научно обоснованного планирования
экономического и социального развития реформированным
сельскохозяйственным предприятиям и в настоящее время. Прежде
всего это разработка бизнес-планов предприятий, а также
перспективных, планов развития производства и социального
развития, производственно-финансовых и оперативных планов
хозяйств и их производственных подразделений.
Бизнес-план сельскохозяйственного предприятия
(организации)—это инструмент обоснования предпринимательской,
коммерческой деятельности, которая невозможна без учета
перспектив использования и охраны земельных ресурсов, развития
хозяйств, намечаемых в проектах землеустройства.
Перспективные планы составляют на всех предприятиях
(включая крестьянские хозяйства); они определяют основные
направления их экономического и социального развития на тот или иной
период и увязываются с имеющимися средствами. Без этого
невозможно рационально организовать работу, правильно
распределить ресурсы, максимально производительно использовать
рабочее время.
План развития производства, как правило, включает следующие
основные разделы:
специализация и размер хозяйства;
сочетание отраслей растениеводства и животноводства (с
учетом межхозяйственной кооперации);
развитие вспомогательных и подсобных производств,
комбинирование сельскохозяйственной промышленной деятельности;
механизация и электрификация производства;
организация и оплата труда, баланс трудовых ресурсов и т. д.
В плане социального развития решаются следующие вопросы:
улучшение условий труда;
совершенствование системы расселения, жилищных и
культурно-бытовых условий;
повышение квалификации работников предприятий и др.
Разработка плана заканчивается расчетами финансового
обеспечения производственной и социальной программ.
На основании заданий плана, уточняемых при
внутрихозяйственном землеустройстве с учетом качества земель,
территориальных особенностей землевладений или землепользования, а
также после определения очередности мероприятий по
рациональному использованию земли и ее охране, составляют текущие
производственно-финансовые планы хозяйства (товарищества, коо-
337

ператива, акционерного общества и т.д.). В этих планах
реализуются намеченные на перспективу предложения, включая
разработку рабочих проектов осуществления отдельных
землеустроительных мероприятий (улучшение угодий, строительство
орошаемых культурных пастбищ, рекультивация земель и т.д.), которые
обеспечиваются соответствующими ресурсами и принимаются к
исполнению. Производственно-финансовые планы составляют
ежегодно. Кроме того, в хозяйствах разрабатывают более
детальные оперативные планы на отдельные периоды работ (посев,
уборка и др.).
Развитие сельскохозяйственного производства, появление
новых форм землевладения и землепользования, организации и
оплаты труда, интенсификация нередко требуют освоения новых
земель, дополнительных мер по мелиорации, защите почв от
эрозии и охране природы, переустройству территории,
поскольку решения, принятые при ранее проведенном землеустройстве,
не всегда соответствуют новым направлениям деятельности
предприятия.
В последние годы произошли глубокие изменения в
экономических отношениях и методах управления народным хозяйством,
в том числе в агропромышленном комплексе. Структура
производства, объемы продажи продукции, другие производственные и
экономические показатели теперь определяются предприятиями
самостоятельно, исходя из спроса потребителей, необходимости
увеличения доходов работников, прибыли и рентабельности,
достижения полной самоокупаемости и самофинансирования. Тем
самым резко повышается их ответственность за разработку
эффективных планов развития, в том числе по использованию
земельных ресурсов.
При внутрихозяйственном землеустройстве в первую очередь
необходимо:
оценить биоклиматический потенциал земель хозяйства и его
обеспеченность производственными ресурсами; определить,
какую продукцию и в каком объеме наиболее выгодно ему
производить;
составить реальную производственную и социальную
программу, которая будет сбалансирована по ресурсам, обеспечит
расширенное воспроизводство, получение прибыли в требуемых
размерах, неуклонное повышение плодородия почв и максимальную
экономическую эффективность производства;
рационально организовать территорию хозяйства с учетом
принятой производственной программы.
В процессе землеустройства сельскохозяйственных
предприятий и крестьянских хозяйств материалы перспективного,
текущего и оперативного планирования могут уточняться. Это связано с
проведением детальных почвенных, почвенно-эрозионных,
геоботанических, дорожных, водохозяйственных обследований, а при
338

рабочем проектировании — и других инженерных обследований и
изысканий. При этом учитываются особенности каждого
земельного участка — его конфигурация, площадь, удаленность от
хозяйственного центра, технологические свойства (длина гона, наличие
препятствий, культуртехническое состояние).
Содержащаяся в проектах внутрихозяйственного
землеустройства информация может быть использована также для разработки
производственных хозрасчетных заданий бригадам, арендным
коллективам, кооперативам. Для этого данные о земельном налоге,
арендной плате за землю, урожайности сельскохозяйственных
культур, нормах внесения удобрений, расхода топлива и др.
дифференцируют с учетом качества закрепленных за подразделением
участков. Согласованная организация производства, труда и
использования земли во многом определяет эффективность
принимаемых землеустроительных решений.
4. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
С точки зрения теории землеустройства, выявления его места и
роли в обществе важное значение имеют определение
эффективности, экономическое обоснование мероприятий по организации
рационального использования земли.
Посредством землеустройства обеспечиваются
сбалансированность, количественная и качественная пропорциональность
основных факторов производства — земли, труда и капитала,
осуществляется их взаимоувязанная организация. Полезность тех или
иных мероприятий оценивается в связи с развитием
общественного производства и использованием природных ресурсов, поэтому
различают экологическую, экономическую и социальную
эффективность землеустройства.
Экологическая эффективность выражается в улучшении
состояния окружающей среды и расширенном воспроизводстве
природных ресурсов, достигаемом за счет мелиорации, рекультивации
нарушенных земель, защиты почв от эрозии, осуществления
различных природоохранных мер и т. д.
Экономическая эффективность характеризуется увеличением
выхода продукции, ростом доходов работников и прибыли
предприятий в результате оптимизации структуры производства и его
территориального размещения, более интенсивного
использования земельных ресурсов.
Социальная эффективность связана прежде всего с развитием и
укреплением земельных отношений, охраной прав землевладения
и землепользования в интересах всего общества. Тем самым
обеспечиваются рациональное использование земли как важнейшего
элемента национального богатства, улучшение социальных
условий жизни людей.
339

Землеустройство служит мощным орудием государства в
осуществлении земельной политики при проведении тех или иных
аграрных преобразований. При этом используются правовые,
экономические и политические меры. Правовые ориентированы на
укрепление земельных отношений путем создания
соответствующего законодательства; экономические включают такие
элементы, как инвестиционная политика, льготное кредитование,
субсидирование, налогообложение и т. д.; политические применяются в
основном в периоды радикальных аграрных реформ — в России во
время крестьянской реформы 1861 г., столыпинской реформы
1906—1911 гг., в 1917 г. (национализация земли) и т. д.
В связи с тем что сельскохозяйственные предприятия
находятся в многообразных экономических, технологических и
социальных взаимоотношениях с предприятиями других отраслей, с
усилием рыночных начал в обществе эффективность
землеустройства приходится рассматривать с двух сторон: с точки зрения
народного хозяйства в целом и с позиции конкретного хозяйства,
поэтому при оценке различают народнохозяйственный и
хозрасчетный (коммерческий) эффект.
В первом случае землеустройство выступает в качестве рычага
целенаправленного и регулируемого государством распределения
земельного фонда страны по категориям, землевладельцам и
землепользователям, отдельным видам угодий. Происходит это при
крупных изменениях в организации производства и территории, в
том числе при массовом образовании, укрупнении
(разукрупнении) и реорганизации землевладений и землепользовании и их
систем, пересмотре специализации регионов, внедрении новых
систем ведения хозяйства, осуществлении комплексов
мелиоративных, противоэрозионных и природоохранных мероприятий.
Народнохозяйственный эффект в таком случае связан с
осуществлением тех или иных государственных и региональных программ,
генеральных схем использования и охраны земельных ресурсов,
землеустройства областей и районов, проектов
межхозяйственного землеустройства.
Хозрасчетный (коммерческий) эффект определяется в
основном при разработке проектов внутрихозяйственного
землеустройства и рабочих проектов. Он отражает влияние
реорганизации территории на выполнение трудовыми коллективами
(хозяйства, производственного подразделения, арендного
коллектива и т. д.) производственной программы, доходы работников и
прибыль предприятия. Практика показывает, что
сельскохозяйственные предприятия с осуществленными проектами
внутрихозяйственного землеустройства получают продукции в расчете на
среднегодового работника в среднем на 20 % больше, чем незем-
леустроенные. Вместе с тем уровень реализации этих проектов
пока остается низким. Это объясняется частыми изменениями
специализации хозяйств, нестабильностью границ производ-
340

ственных подразделений, обезличкой в использовании земли,
нарушениями введенных севооборотов, а иногда и земельного
законодательства.
Землеустроительные решения должны давать хозяйству
реальную экономическую выгоду; информацию, содержащуюся в
проектах, нужно максимально использовать для планирования, при
переходе на аренду и образовании крестьянских хозяйств, для
организации рационального использования и охраны земельных
ресурсов. Все решения, включаемые в проект, должны быть
обоснованными.
Поскольку землеустройство носит комплексный характер,
затрагивая технические, технологические, экономические и
социальные аспекты деятельности хозяйств, экономическое
обоснование содержит технико-экономический, агроэкономический и
социально-экономический разделы.
Технико-экономическое обоснование внутрихозяйственного
землеустройства служит главным образом для оценки предлагаемых в
проекте пространственных решений по организации территории
и характеристики технологических свойств земли (рельеф,
механический состав почв, крупность контуров и др.). При этом
используются научно обоснованные нормативы (допустимый уклон
в направлении движения агрегатов, предельная ширина
межполосных участков, рекомендуемые размеры земельных массивов
производственных подразделений, оптимальные площади
севооборотов, полей, рабочих участков, допустимые расстояния перегона
скота и др.).
Технические показатели проекта позволяют судить о том, как
выдерживаются нормы землеустроительного проектирования,
насколько улучшаются пространственные условия землевладения и
землепользования по сравнению с существующими, каковы
недостатки и преимущества возможных вариантов развития хозяйства.
Вместе с тем они являются информационной базой для расчетов
социально-экономического и агроэкономического характера
(обоснование внутрихозяйственной специализации с учетом
природных свойств отдельных частей территории, определение уровня
урожайности сельскохозяйственных культур с учетом качества
земли, оценка направлений, объемов и очередности мер по
трансформации и улучшению угодий), а также для осуществления
мероприятий по рациональному использованию земли и нормированию
полевых механизированных работ в зависимости от длины гона,
уклонов, механического состава почв и других условий.
Агроэкономическое обоснование показывает соответствие
предлагаемой организации территории требованиям развития
производства. Этот раздел затрагивает в основном
организационно-хозяйственную сторону проекта и в конечном счете сводится к системе
различного рода балансов — рабочей силы, кормов, удобрений,
зеленого конвейера, производства и распределения сельскохозяй-
341

ственной продукции. Кроме того, в нем содержится обоснование
размещения производства: его отраслей,
организационно-производственной структуры хозяйства и севооборотов.
Технико-экономические и агроэкономические показатели
проектов землеустройства выражаются, как правило, в натуральных
единицах измерения.
При обосновании проекта выявляется наилучший вариант
организации территории, определяется эффективность
намечаемых в проекте решений по сравнению с существующими и
рассчитываются соответствующие стоимостные показатели. Они
характеризуют рост объемов производства, прибыли и других
экономических параметров хозяйства после осуществления
предлагаемых в проекте мероприятий в сопоставлении с затратами на них.
Социально-экономическое обоснование содержит оценку
проектных решений с точки зрения развития земельных отношений,
удовлетворения материальных потребностей работников,
улучшения условий труда, жизни, культурно-бытового обслуживания
населения.
Методика обоснования проектов землеустройства более
подробно освещается в курсе «Землеустроительное проектирование».
Повышение обоснованности проектов и эффективности
землеустройства в целом в условиях земельной реформы имеет
особенно большое значение для успешного развития
агропромышленного комплекса.
Контрольные вопросы и задания
1. Что понимают в землеустроительной науке под экономическими и
социальными условиями?
2. Какие экономические условия учитывают при землеустройстве и каким
образом?
3. Какие социальные условия учитывают при землеустройстве?
4. Покажите связь землеустройства с планами экономического и социального
развития.
5. Из чего складывается эффективность землеустройства?
6. Как осуществляется экономическое обоснование проектов
землеустройства?
Глава 23
СИСТЕМА ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
1. ПОНЯТИЕ И СОСТАВНЫЕ ЧАСТИ СИСТЕМЫ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Для организации рационального использования и охраны
земли, претворения в жизнь земельной политики государства,
осуществления земельной реформы нужна целостная государственная
342

система землеустройства, охватывающая весь земельный фонд
страны — от федерального уровня до конкретного хозяйственного
участка. Такая система землеустройства в России уже сложилась.
Она способна предложить обоснованные землеустроительные
решения на уровне как всего народного хозяйства, так и отдельных
отраслей, предприятий, учреждений и организаций,
индивидуальных землевладельцев и землепользователей.
Система землеустройства в Российской Федерации включает:
нормативно-правовое регулирование землеустройства и
законодательно определенные землеустроительные действия;
установленный законом землеустроительный процесс
(порядок) с соответствующей процедурой;
утвержденный перечень (виды) землеустроительной
документации;
специально созданные органы (службы), осуществляющие
землеустроительную деятельность и действия;
участников землеустройства;
организацию и финансирование землеустройства;
отлаженную систему управления и государственного контроля
за землеустройством;
подготовку, переподготовку и повышение квалификации
кадров;
организацию научных исследований в области
землеустройства, лицензирования и государственной экспертизы
землеустроительной документации.
Система землеустройства — составная часть единой системы
государственного управления земельными ресурсами, главное
звено государственного управления земельными* отношениями и
организации рационального использованиЯземли.
2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫЕ ДЕЙСТВИЯ
Правовое регулирование землеустройства осуществляется на
основе Конституции Российской Федерации, Земельного кодекса
РФ, Закона «О землеустройстве», других нормативных правовых
актов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Нормативные правовые акты в этой области подразделяются на
законы и подзаконные акты.
Закон — это нормативный правовой акт, принятый высшим
органом законодательной власти в стране или путем
непосредственного волеизъявления граждан (референдум) и регулирующий
наиболее важные общественные (в том числе земельные) отношения.
Закон имеет высшую юридическую силу по отношению к другим
нормативным актам, что выражается в следующем:
все подзаконные нормативные акты (указы, постановления,
343

распоряжения, приказы и др.) должны строго соответствовать
существующим законам;
закон может быть отменен только высшим законодательным
органом (принятый на референдуме — только референдумом), а
любой другой правовой акт может быть изменен законом;
деятельность всех органов по регулированию земельных
отношений, реализация прав предприятий, организаций, учреждений
и граждан в этой сфере осуществляются в соответствии с законами
страны.
Подзаконный акт —это нормативный правовой документ,
изданный на основании и во исполнение действующих законов
другими государственными органами. К ним относятся указы
Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ,
приказы, указания, положения, инструкции, письма министерств
и ведомств, местных органов власти по вопросам, отнесенным к
их компетенции.
Все нормативные правовые, документы, определяющие прдво-
вые основы и осуществляющие регулирование^ области
землеустройства, условно можно разделить на пять групп:
1. Конституция Российской Федерации.
2. Федеральные законы Российской Федерации.
3. Указы Президента и постановления Правительства РФ.
4. Ведомственные нормативные акты.
5. Нормативно-правовые акты субъектов РФ и органов
местного самоуправления.
Важнейшие положения, фиксирующие основы земельного
строя государства, содержатся в Конституции Российской
Федерации. Применительно к землеустройству Конституция РФ
определяет компетенцию органов государственной власти РФ и органов
местного самоуправления в организации законодательной и
исполнительной власти на федеральном уровне, в субъектах
Федерации, на местах.
Из других законов для землеустройства первостепенное
значение имеет Земельный кодекс.
Земельный кодекс — основной земельный закон. В Российской
Федерации он вступил в действие с 30 октября 2001 г. Земельный
кодекс регулирует отношения по использованию и охране земель
в нашей стране как основу жизни и деятельности народов,
проживающих на территории Российской Федерации. В ст. 68, 69
кодекса дается понятие землеустройства, порядок его организации и
проведения.
18 июня 2001 г. вступил в действие Федеральный закон «О
землеустройстве», который устанавливает правовые основы
проведения землеустройства в целях обеспечения рационального
использования земель и их охраны, создания благоприятной
окружающей среды и улучшения ландшафтов.
344

Отдельные землеустроительные действия регламентируются
рядом других федеральных законов:
«О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (1990 г.) —
определен порядок формирования земельного фонда, намечено его
почвенное и агрохимическое обследование;
«О плате за землю» (1991 г.) с дополнениями и изменениями в
1992—1995 и 1997—1999 гг., ст. 5, 15 — предусмотрено оформление
документов, удостоверяющих право собственности, владения и
пользования (аренды) земельным участком с целью определения
налога на землю, а также качественного состояния земельных
угодий;
«О праве граждан Российской Федерации на получение в
частную собственность и на продажу земельных участков для
ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и
индивидуального жилищного строительства» (1992 г.) —
установлено правовое и землеустроительное обеспечение передачи
земельных участков;
«О беженцах» (1993 г.) и «О вынужденных переселенцах»
(1993 г.) — предусмотрено формирование целевого земельного
фонда, позволяющего предоставлять земельные участки беженцам
и переселенцам для ведения личного подсобного хозяйства,
садоводства, индивидуального жилищного строительства;
«О статусе военнослужащих» (1993 г.)— регламентируется
порядок предоставления земельных участков;
«Об особо охраняемых природных территориях» (1995 г.), ст. 2,
26 — предусмотрены разработки территориальных комплексных
схем, схем землеустройства, рс ^жирование земельных участков,
которые предполагаются объявить особо охраняемыми
природными территориями, установление границ территорий памятников
природы;
«О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих
объединениях граждан» (1998 г.), ст. 12, 14, 15, 32 — разработаны
схемы зонирования территории для размещения садоводческих,
огороднических и дачных объединений граждан, порядок выбора
земельных участков для этих целей, установления их границ,
вынесения проекта организации и застройки в натуру.
Кроме того, при решении вопросов, связанных с владением,
пользованием и распоряжением землей как объектом
собственности (недвижимого имущества), а также с ее недрами, водными и
другими ресурсами, городскими и особо охраняемыми
природными территориями, применяются нормы Гражданского кодекса
Российской Федерации, Градостроительного, Водного и Лесного
кодексов Российской Федерации, Федерального закона «О
недрах», «Особо охраняемых природных территориях» и др.
В большинстве субъектов Российской Федерации приняты
свои нормативные правовые акты, в которых имеются статьи,
связанные с осуществлением землеустройства. В ряде регионов,
345

в том числе в Воронежской области, Красноярском крае, Ханты-
Мансийском .автономном округе, принят и действует Закон «О
землеустройстве». Законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Федерации не должны противоречить федеральным
законам.
Федеральные законы дополняются указами Президента
Российской Федерации и постановлениями Правительства РФ.
Например, в Указе Президента «О реализации конституционных прав
граждан на землю» (1996 г.), пп. 5, 8, 10, регулируются
землеустроительные работы по передаче сельскохозяйственных угодий в
собственность гражданам и юридическим лицам, обосновывается
необходимость компактного размещения земельных участков
крестьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйственных
кооперативов, иных сельскохозяйственных организаций и личных
подсобных хозяйств для их добровольного кооперирования в
области производства, дается право содействовать и оказывать
помощь при землеустройстве в оформлении договоров,
устанавливающих взаимоотношения собственников земельных долей с их
пользователями.
Большое значение в сфере правового регулирования
землеустройства имеют федеральные целевые программы, утверждаемые
постановлениями Правительства РФ. Например, 26 июня 1999 г.
постановлением Правительства РФ была утверждена Федеральная
целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской
Федерации на 1999—2002 гг.», в которой имеется раздел
«Комплекс работ по землеустроительному обеспечению земельных
преобразований». Программы служат основанием для
финансирования, организации и проведения землеустройства и его ресурсного
обеспечения.
Во исполнение федеральных законов и указов Президента
Российской Федерации и в их развитие федеральными органами
исполнительной власти (и в первую очередь федеральным органом
по государственному управлению земельными ресурсами)
принимаются подзаконные (ведомственные) нормативные правовые
акты, к которым относятся правила, регламентирующие
положения, инструкции, указания и др. Они устанавливают порядок
организации и проведения землеустроительных работ,
технические требования к ним, нормы, правила, нормативы и другие
условия их выполнения. Указанные акты разрабатываются и
утверждаются в установленном законодательством Российской Федерации
порядке. Например, письмо Роскомзема от 27 февраля 1992 г. «О
выполнении землеустроительных работ при реорганизации
колхозов и совхозов» определяло порядок, состав и содержание
землеустройства на этих территориях.
f~ Перечень нормативно-правовых актов Российской Федерации,
( используемых при выполнении комплекса землеустроительных
^ работ, принятых с 1990 по 2000 г., приведен в приложении.
346

Нормативные правовые акты обязательны для исполнения и
использования участниками отношений, возникающих при
проведении землеустройства, и являются основой для
государственной землеустроительной экспертизы, осуществления
государственного контроля за проведением землеустройства и
землеустроительными мероприятиями по рациональному использованию
и охране земель.
Землеустроительные действия — это законодательно
определенные виды землеустроительных работ, которые выполняются в
целях реализации земельной политики государства и отражаются в
соответствующей землеустроительной документации.
В гл. III Закона «О землеустройстве» предусматриваются
следующие землеустроительные действия.
1. Изучение состояния земель, включающее геодезические и
картографические работы; почвенные геоботанические и другие
обследования и изыскания; оценку качества земель;
инвентаризацию земель.
2. Планирование и организация рационального использования
земель и их охраны, включающее следующие основные виды работ:
разработку предложений о рациональном использовании
земель и их охране;
природно-сельскохозяйственное районирование земель;
определение земель, в границах которых гражданам и
юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки;
выделение земель, которые могут быть включены в
специальные земельные фонды;
определение земель, отнесенных к категориям и видам,
установленным законодательством Российской Федерации.
3. Территориальное землеустройство, при котором
осуществляются образование новых и упорядочение существующих объектов
землеустройства и межевание объектов землеустройства.
4. Внутрихозяйственное землеустройство, при котором
выполняются следующие виды работ:
организация рационального использования гражданами и
юридическими лицами земельных участков для осуществления
сельскохозяйственного производства, а также организация
территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов
Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и
лицами, относящимися к коренным малочисленным народам
Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для
обеспечения их традиционного образа жизни;
разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных
угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации
земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от
эрозий, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления,
иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и
347

потребления, радиоактивными и химическими веществами,
заражения и других негативных воздействий.
В зависимости от задач государства в области землеустройства
состав землеустроительных действий может изменяться.
3. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС
В земельном праве имеются не только материальные земельно-
правовые нормы, напрямую регламентирующие землеустройство,
но и процессуальные нормы, регулирующие и устанавливающие
землеустроительный процесс.
Процессуальная норма — это установленное или
санкционированное государством правило поведения государственных
органов и иных организаций, а также граждан при участии их в
юридической процедуре, имеющей целью достижение
определенного правового результата при применении норм материального
права.
Землеустроительный процесс — это определенный правообразу-
ющий акт, законодательно закрепленный порядок производства
землеустроительного дела (работы). В любом государстве данный
процесс включает следующие основные этапы:
возбуждение землеустроительного дела;
подготовку землеустроительной документации
(подготовительные работы, составление проекта, предъявление его участникам
землеустройства);
утверждение проекта и приведение его в исполнение
(установление на местности пограничных межевых знаков, перенесение
основных проектных решений в натуру и т. д.);
оформление землеустроительного дела, составление и выдача
участникам землеустройства землеустроительной документации;
авторский надзор за выполнением проектов землеустройства.
Землеустроительное дело включает в себя землеустроительную
документацию в отношении каждого объекта землеустройства и
другие касающиеся такого объекта материалы (заявления,
протоколы, справки, акты, данные экспертизы, накладные и т.д.). Оно
формируется и хранится в порядке, установленном
нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Землеустроительный процесс в нашей стране состоит из
подготовительных работ, разработки прогнозов, схем, проектов
землеустройства, рассмотрения и утверждения проектной
документации, перенесения проектов в натуру (на местность), оформления
и выдачи землеустроительных материалов и документов,
осуществления авторского надзора за выполнением проектов
землеустройства собственниками земли, землевладельцами,
землепользователями и арендаторами.
348

4. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНАЯ ДОКУМЕНТАЦИЯ
J*~ Землеустроительная документация — это документы (прогнозы,4?
у схемы, проекты, технико-экономические расчеты и обоснования, J
\ другие материалы), полученные в результате проведения землеус- *
\\ тройства и отражающие выполнение различных землеустроитель-J
ii\ ных действий, а также обеспечивающие в ходе осуществления на-
Ч '< меченных мероприятий организацию рационального использова-
Цния и охраны земли на территории страны, субъектов Федерации^
^муниципальных и иных административно-территориальных
образований, конкретных землевладений, землепользовании и
земельных участков.
Виды землеустроительной документации устанавливаются
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации, а также законами и нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Состав, содержание, правила оформления определяются
соответствующими нормативно-техническими документами по
проведению землеустройства.
В соответствии с Законом «О землеустройстве» к видам
землеустроительной документации относятся:
7е генеральная схема землеустройства территории Российской!
\ Федерации, схема землеустройства территорий субъектов России- 5
j ской Федерации, схемы землеустройства муниципальных образо- ]
ваний и других административно-территориальных образований, [
схемы использования и охраны земель; ;
проекты территориального землеустройства;
материалы межевания объектов землеустройства;
карты (планы) объектов землеустройства;
проекты внутрихозяйственного землеустройства;
проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения
новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель j
от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного
засоления; иссушения, уплотнения, загрязнения отходами произвол- !
ства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, I
заражения и других негативных воздействий; |'
материалы геодезических и картографических работ, почвен- t
ных, геоботанических и других обследований и изысканий, оцен- }
ки качества земель, инвентаризации земель;
тематические карты и атласы состояния и использования зе- 1
мель. ~
Введенная Законом «О землеустройстве» карта (план) объекта
землеустройства — это документ, отображающий в графической
форме местоположение, размер, границы объекта
землеустройства, ограниченных в использовании частей объекта
землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно
связанных с землей.
\
349

В связи с осуществлением в Российской Федерации земельной
реформы, неодинаковым содержанием землеустройства на
различных этапах социально-экономического развития страны,
существенным расширением земельных преобразований в
последнее время, а также в связи с современными задачами
землеустройства землеустроительные предприятия кроме указанной выше
имеют следующую землеустроительную документацию:
прогнозы, федеральные и региональные программы
использования и охраны земельных ресурсов, а также другие материалы
прогнозирования и планирования использования и охраны
земель;
материалы природно-сельскохозяйственного, эколого-хозяй-
ственного, агроэкономического, ландшафтно-экологического и
других видов районирования (зонирования, микрозонирования и
т.д.);
схемы и проекты перераспределения земель, а также
материалы других видов землеустроительных работ, проводимых в ходе
реорганизации колхозов и совхозов;
схемы и проекты осуществления противоэрозионных и других
природоохранных мероприятий;
планы земельно-хозяйственного устройства городов и
поселков, определяющие основные направления использования не
подлежащих застройке и временно не застраиваемых земель в черте
города и поселка, а также земель, переданных в их владение для
развития личного подсобного хозяйства, огородничества,
сенокосов и выпаса скота граждан, проживающих на их территориях;
материалы инвентаризации всех земель, дающие необходимую
информацию об их фактическом состоянии и целевом
использовании земель гражданами и юридическими лицами;
землеустроительные дела по отводам земельных участков для
юридических и физических лиц, предоставлению и изъятию
земель, осуществлению земельного оборота;
материалы по определению и организации территории
земельных участков, предоставляемых для размещения садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан;
документы по размещению и устройству территорий особо
охраняемых земель; земель, предоставляемых беженцам,
вынужденным переселенцам, а также военнослужащим, уволенным в запас;
традиционного природопользования в местах проживания
коренных малочисленных народов Севера и Дальнего Востока;
материалы по систематическому выявлению неиспользуемых и
нерационально используемых земель, служащие основой для
подготовки решений о зачислении этих земель в специальный фонд
для последующего перераспределения;
материалы по выявлению и установлению в натуре (на
местности) границ административно-территориальных образований и
земельных участков, предоставленных в собственность или пользо-
350

вание, являющиеся основой для изготовления документов,
удостоверяющих право на землю граждан и юридических лиц;
материалы кадастровых съемок, дежурные карты ограничений
и обременении в использовании земель, земельно-кадастровые
карты, данные которых являются исходной информацией для
землеустроительного проектирования, планирования и
прогнозирования;
материалы земельно-оценочных работ, обеспечивающие
получение показателей оценки каждого земельного участка,
экономически обосновывающие землеустроительные проектные решения
и уточняющие ставки земельного налога, платежи на землю;
документы по осуществлению мониторинга земель,
государственного контроля за использованием и охраной земель;
материалы межевания земель.
Землеустроительная документация оформляется,
рассматривается, согласовывается, утверждается, выдается заказчикам и
хранится в установленном нормативными правовыми актами
порядке. Она хранится в архивах федерального и территориальных
органов исполнительной власти по государственному управлению
земельными ресурсами, на которые возлагаются функции
землеустройства, а также федеральных государственных унитарных
предприятий, учреждений и иных организаций, находящихся в
ведении землеустроительной службы, других архивах
негосударственных организаций, имеющих лицензии на выполнение
землеустроительных работ.
Во многих странах мира имеются специальные государственные
фонды данных, полученных в результате проведения.землеустрой-
ства. Они формируются на основе сбора, обработки, учета,
хранения и распространения соответствующей документированной
информации. Порядок создания и ведения государственного фонда
данных, полученных в результате проведения землеустройства, а
также их использования определяется соответствующими
законами или решениями правительства. Землеустроительная
документация, включенная в государственный фонд данных РФ, является
федеральной собственностью и не подлежит приватизации.
Граждане и юридические лица, осуществляющие землеустройство,
обязаны бесплатно передать экземпляр созданной ими
землеустроительной документации в государственный фонд данных.
5. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫЕ
ОРГАНЫ
Для осуществления землеустройства и других функций,
связанных с управлением земельными ресурсами, государство создает
специальные землеустроительные органы (государственную
землеустроительную службу).
351

Государственные землеустроительные органы (службы) — это
система федеральных и территориальных органов исполнительной
власти, а также подведомственных или федеральных
государственных унитарных предприятий, учреждений и иных
организаций, обеспечивающих выполнение всего объема
землеустроительных, земельно-кадастровых, земельно-оценочных, съемочных и
изыскательских работ, контроль за использованием и охраной
земель (включая мониторинг земель), а также организацию работ по
планированию и прогнозированию использования земель и их
охране, разработке государственных и региональных программ,
связанных с использованием и охраной земель. В их составе
землеустроительная служба, проектные и научно-исследовательские
институты по землеустройству и их филиалы (предприятия),
научные, информационные и другие учреждения.
Землеустроительная служба — это
административно-управленческая структура землеустройства. Ее возглавляет федеральный
орган исполнительной власти по государственному управлению
земельными ресурсами. На 1 сентября 2001 г. таким органом являлась
Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр).
Эта служба осуществляет в соответствии с положением,
утвержденным 29 декабря 2000 г., специальные (исполнительные,
контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции по
ведению государственного земельного кадастра и государственного
учета расположенных на земельных участках и прочно связанных
с ними объектов недвижимого имущества, землеустройству,
государственной кадастровой оценке земель, мониторингу и
государственному контролю за использованием и охраной земель.
Федеральный орган исполнительной власти (Росземкадастр)
осуществляет полномочия как непосредственно, так и через свои
территориальные органы в регионах, которые в совокупности
охватывают всю территорию страны. К территориальным органам на
конец 2000 г. относились 89 комитетов в субъектах Российской
Федерации, 1697 и 455 районных и городских комитетов по
земельным ресурсам и землеустройству, 86 федеральных
государственных учреждений — земельно-кадастровых палат. В
структуре Росземкадастра сосредоточено 100 научно-исследовательских,
проектных и проектно-изыскательских организаций. Всего в
системе работают 19 тыс. специалистов, не считая 2 тыс.
зарегистрированных частных землеустроительных организаций.
Непосредственное проведение проектно-изыскательских работ
по землеустройству возложено на подведомственный Росземкада-
стру Российский научно-исследовательский и проектно-изыскательс-
кий институт по земельным ресурсам (РосНИИземпроект),
располагающийся в Москве и являющийся головным институтом в
области землеустройства. В экономических районах имеются
зональные научно-исследовательские и проектно-изыскательские
институты по землеустройству:
352

Волго-Вятский, Нижний Новгород;
Волжский, Самара;
Восточно-Сибирский, Красноярск;
Дальневосточный, Хабаровск;
Западно-Сибирский, Новосибирск;
Кубанский, Краснодар;
Северо-Западный, Санкт-Петербург;
Северо-Кавказский, Нальчик;
Уральский, Екатеринбург;
Центрально-Черноземный, Воронеж;
Южный, Ростов-на-Дону.
Во всех остальных субъектах Российский Федерации (кроме
автономных округов) расположены государственные унитарные
предприятия по землеустройству. Всего в Российской Федерации
функционирует 78 таких государственных унитарных предприятий.
Значительные работы по землеустройству (аэрофотогеодези-
ческие, топографические и другие съемки) выполняют Российский
проектно-изыскательский институт земельно-кадастровых съемок
(Госземкадастрсъемка), располагающийся в Москве, и его
предприятия в Москве, Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде,
Перми, Омске, Ростове-на-Дону.
Кроме того, в системе Росземкадастра действуют Российский
институт мониторинга земель и экосистем (РосИМЗ), проводящий
работы по мониторингу земель и контролю за состоянием
природной среды с использованием методов дистанционного
зондирования земли и других современных технологий и технических
средств; Федеральный земельно-кадастровый центр (ФКЦ),
координирующий научные и методические работы по землеустройству и
земельному кадастру и внедряющий в землеустроительное
производство автоматизированную систему земельного кадастра. В
настоящее время РосИМЗ переходит в состав ФКЦ.
При Росземкадастре действуют также государственное
предприятие — центр по разработке и производству приборов и
технологий для целей земельного кадастра, мониторинга земель и
землеустройства — Росцентр «Землемер» и Центральный
вычислительный центр.
Для подготовки предложений по проведению, осуществлению
и финансированию работ по землеустройству, оказанию помощи
в разрешении спорных вопросов, возникающих при проведении
землеустроительных действий, органы государственной
исполнительной власти и местного самоуправления могут создавать на
время проведения работ по землеустройству республиканские,
краевые, областные, районные, городские, сельские общественные
землеустроительные комиссии, возглавляемые работниками
территориальных органов (комитетов) Росземкадастра, с включением в
состав ответственных представителей заинтересованных
государственных и общественных организаций, предприятий и учрежде-
353

ний республики, края, области, автономного образования,
района, города, села, основных заказчиков и разработчиков
землеустроительной документации.
Общественные землеустроительные комиссии контролируют
разработку и внедрение утвержденных проектом землеустройства
мероприятий по рациональному использованию и охране земель,
оказывают необходимую консультативную, методическую и
техническую помощь по осуществлению различных мероприятий,
выявляют необходимость и вносят предложения по корректировке
утвержденной землеустроительной документации.
6. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОВЕДЕНИЯ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Государственное регулирование проведения землеустройства
осуществляется Правительством Российской Федерации,
уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по
управлению земельными ресурсами (Росземкадастром),
территориальными органами на местах.
К полномочиям Российской Федерации в области регулирования
проведения землеустройства относятся:
установление порядка проведения землеустройства;
координация деятельности федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления при
проведении землеустройства;
проведение землеустройства на землях, находящихся в
федеральной собственности;
принятие нормативных правовых актов о землеустройстве;
установление порядка государственной экспертизы
землеустроительной документации;
организация и осуществление контроля за проведением
землеустройства;
разработка, согласование и реализация генеральной схемы
землеустройства территории Российской Федерации;
управление государственным фондом данных, полученных в
результате проведения землеустройства;
другие установленные федеральными законами полномочия
Российской Федерации в области регулирования проведения
землеустройства.
В полномочия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации входят:
проведение государственной политики в области
землеустройства на соответствующей территории;
принятие законов и иных нормативных правовых актов
субъекта Российской Федерации, контроль за их соблюдением;
354

разработка и утверждение региональных целевых программ
использования и охраны земель;
участие в пределах своей компетенции в организации и
осуществлении государственного контроля за проведением
землеустройства и реализацией землеустроительных мероприятий;
организация проведения и финансирования землеустройства в
соответствии с региональными программами и на землях,
находящихся в собственности субъектов Федерации;
иные, не отнесенные к ведению Российской Федерации
полномочия в области землеустройства.
Органы местного самоуправления полномочны:
организовывать и проводить землеустройство на землях
муниципальной собственности;
организовывать и осуществлять землеустройство на территории
муниципальных образований в пределах отдельных
государственных полномочий в области землеустройства, переданных им в
соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Возрастает роль федерального органа исполнительной власти в
управлении земельными ресурсами, на который возлагаются
следующие задачи:
обеспечение проведения государственной политики в области
землеустройства;
разработка концепции и программы проведения
землеустройства;
разработка проектов нормативных правовых актов, издание в
установленном порядке ведомственных нормативных правовых
актов по вопросам землеустройства;
научное, методическое и нормативно-техническое обеспечение
землеустройства;
осуществление землеустроительной деятельности;
стимулирование развития сферы землеустроительных услуг на
коммерческой основе;
организация и осуществление контроля за проведением
землеустройства и мероприятий, определенных землеустроительной
документацией;
проведение государственной экспертизы землеустроительной
документации;
осуществление функций государственного заказчика проектно-
изыскательских, научно-исследовательских и
опытно-экспериментальных работ, связанных с проведением землеустройства,
размещение на конкурсной основе заказов на их выполнение;
лицензирование проведения землеустроительных работ;
формирование и хранение государственного фонда
землеустроительной документации;
подготовка предложений по реорганизации, ликвидации
государственных унитарных землеустроительных предприятий,
находящихся в их ведении;
355

координация проведения землеустроительных работ,
связанных с использованием и охраной земель;
обобщение и анализ данных о проведении землеустроительных
работ, освещение в средствах массовой информации вопросов
землеустроительной деятельности;
участие в проведении работ по стандартизации и
сертификации средств измерений, используемых для проектно-изыскатель-
ских обследований в землеустройстве;
разработка в пределах своей компетенции перечня сведений по
землеустройству, составляющих государственную тайну и
подлежащих засекречиванию, обеспечение их защиты;
осуществление других функций, связанных с реализацией
задач, возложенных на федеральный орган исполнительной власти
по управлению земельными ресурсами.
7. УЧАСТНИКИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Землеустройство проводится уполномоченными лицами при
участии заинтересованных сторон или их полномочных
представителей. Все они — участники землеустройства.
Таким образом, участники землеустройства — это субъекты
земельных отношений (физические и юридическиелицаЬ-участву-
"ющие в проведШРтТёмлеустроиства, имеющие законные
интересы в осуществлении земельных преобразований.
Участниками землеустройства являются:
заказчики землеустроительной документации;
подрядчики землеустроительных работ (разработчики
землеустроительной документации);
органы государственной власти и управления, а также органы
местного самоуправления, участвующие в землеустроительной
деятельности в соответствии со своей компетенцией;
собственники и пользователи земли, земельные участки
которых примыкают к землеустраиваемои территории или находятся в
ее пределах;
граждане, общественные и другие предприятия, учреждения,
организации, иные юридические лица, не имеющие земли, чьи
интересы затрагивает землеустройство.
Состав участников землеустройства при проведении тех или
иных работ устанавливается действующим законодательством.
Заказчиками землеустроительной документации выступают
лица, принявшие решение или возбудившие ходатайство о
проведении землеустроительных работ. К ним относятся:
федеральные органы исполнительной власти;
органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации;
органы местного самоуправления;
356

граждане и юридические лица, претендующие на
предоставление им земельного участка;
граждане и юридические лица, правообладатели земельных
участков, принявшие решение о проведение с ними сделки.
В качестве заказчика выступают федеральный орган
исполнительной власти по управлению земельными ресурсами и его
территориальные органы при передаче им этих полномочий
органом, принявшим решение о проведении землеустроительных
работ.
Подрядчики землеустроительных работ — это субъекты
хозяйственной деятельности любой организационно-правовой
формы, имеющие лицензию на их проведение, привлекаемые к
работе преимущественно на конкурсной основе. В настоящее
время основными подрядными организациями по проведению
землеустроительных работ являются государственные унитарные
землеустроительные предприятия, входящие в систему Росзем-
кад астра.
При проведении землеустройства должны быть соблюдены
интересы всех участников землеустроительной деятельности и
гласность при выполнении работ. Граждане и юридические лица,
интересы которых затрагивает землеустройство, должны быть
осведомлены о предусмотренных землеустроительных работах и их
результатах. Если затрагиваются интересы значительной части
жителей землеустраиваемой территории, решение о проведении
землеустройства доводят до общественности через средства
массовой информации. Мнение общественности учитывают при
разработке, согласовании и утверждении землеустроительной
документации.
Основной правовой документ, регулирующий отношения
участников землеустроительной деятельности, —договор. Заключение
договора, выбор партнеров, определение обязательств или других
форм взаимоотношений, не противоречащих законодательству
Российской Федерации, правовым и нормативным актам
субъектов Российской Федерации, являются исключительной
компетенцией участников землеустройства. В договорные отношения
между ними не допускается вмешательство государственных органов
исполнительной власти и управления, должностных лиц,
выходящее за пределы их компетенции.
Договор между участниками землеустройства может быть
заключен, изменен или расторгнут только по взаимному соглашению.
Участники землеустройства имеют право:
представительствовать в землеустроительных комиссиях или
иных органах при обсуждении вопросов землеустройства,
затрагивающих их права и законные интересы;
получать безвозмездно информацию о ходе и результатах
проведения землеустройства;
обжаловать неправомерные действия, нарушающие их закон-
357

ные интересы в ходе проведения землеустройства, в соответствии
с законодательством.
Участники землеустройства обязаны:
соблюдать земельное законодательство Российской
Федерации, правовые и нормативные акты субъектов Федерации в
области регулирования земельных отношений и землеустройства;
выполнять требования государственных органов контроля за
использованием и охраной земель, предъявляемые в пределах их
компетенции;
обеспечивать соблюдение решений государственных органов
исполнительной власти и управления по реализации
утвержденной землеустроительной документации;
предоставлять доступ ко всем земельным участкам,
находящимся на землеустраиваемой территории.
При землеустройстве, установлении, восстановлении границ
землевладений и землепользовании, затрагивающих смежные
участки, участники землеустройства подписывают соответствующие
протоколы.
Государство гарантирует всем участникам землеустройства
независимо от форм собственности на землю, гражданства
обеспечение равных прав и охраняемых законом интересов при
осуществлении землеустроительных решений, а также права обжалования в
судебном порядке любых неправомерных действий.
8. ОРГАНИЗАЦИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Основаниями проведения землеустройства, как правило,
являются:
решения федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления о проведении землеустройства;
договоры о проведении землеустройства;
судебные решения.
Споры, возникающие при проведении землеустройства,
разрешаются в соответствии с законодательством РФ.
Землеустройство осуществляют на всех землях независимо от
их целевого назначения и форм собственности.
Режим и целевое использование земель, организация
территории, комплекс мер по поддержанию устойчивых ландшафтов и
охране земель, намеченные в проектах землеустройства, должны
быть обязательны для землевладельцев и землепользователей, а
также для органов государственной власти и управления.
Изменения в землеустроительную документацию вносят с разрешения
утвердившего ее органа.
Для повышения качества землеустроительной документации,
усиления ответственности ее разработчиков в осуществлении про-
358

ектно-изыскательских работ по землеустройству, а также в целях
более эффективного использования государственных средств,
выделяемых на землеустроительные работы, заказы на их
выполнение распространяются на конкурсной основе (на торгах). В
конкурсе участвуют:
государственные унитарные землеустроительные предприятия,
учреждения и иные организации;
другие предприятия, учреждения, организации и частные
землемеры, имеющие лицензии на землеустроительные работы.
Ряд заказов, имеющих большое государственное значение, не
выносится на конкурс (торги), а выделяется только
специализированным государственным землеустроительным организациям как
единственным исполнителям.
Порядок проведения торгов (конкурсов) на закупку товаров,
работ и услуг для нужд Федеральной кадастровой службы за счет
средств государственного бюджета установлен приказом
Государственного земельного комитета Российской Федерации от 14
апреля 1999 г. Этим приказом утверждены также Положение о
проведении предварительного квалификационного отбора
претендентов для участия в торгах (конкурсе), состав конкурсных комиссий
и номенклатура товаров, работ и услуг, которые используются в
системе Росземкадастра.
Взаимоотношения между заказчиком и разработчиком
землеустроительной документации регулируются в соответствии с
законодательством Российской Федерации и договором (контрактом)
на выполнение проектно-изыскательских работ по землеустройству,
земельному кадастру и мониторингу земель. Форма этого договора
утверждается на основании решений правительства и
федерального органа исполнительной власти по управлению земельными
ресурсами.
Обязательное условие заключения договора и контракта —
заказчиком разработки землеустроительной документации может
выступать лицо, способное оплатить работу по установленной
цене, а государственный заказчик должен обладать необходимыми
инвестиционными ресурсами.
Обязанности подрядчика по договору подряда на выполнение
проектных и изыскательских работ по землеустройству
регулируются ст. 760 Гражданского кодекса РФ. Подрядчик обязан:
выполнять работы в соответствии с заданием, иными
исходными данными на проектирование и договором;
согласовывать готовую техническую документацию с
заказчиком, а при необходимости вместе с заказчиком — с
компетентными государственными органами и органами местного
самоуправления;
передать заказчику готовую техническую документацию и
результаты изыскательских работ.
Обязательное приложение к договору подряда —- передаваемое
359

заказчиком подрядчику задание на проектирование, а также
исходные данные, необходимые для составления технической
документации. Задание на выполнение проектных работ может быть
подготовлено по поручению заказчика подрядчиком. В этом
случае задание становится обязательным для сторон с момента
утверждения его заказчиком.
На основе государственного контракта на выполнение
подрядных работ для государственных нужд осуществляются проектные
и изыскательские работы, предназначенные для удовлетворения
потребностей Российской Федерации или субъекта Российской
Федерации и финансируемые за счет средств соответствующих
бюджетов и внебюджетных источников. При этом
государственным заказчиком выступают только государственный орган или
организация, наделенная соответствующим государственным
органом правом распоряжаться переданными ему инвестиционными
ресурсами.
В случаях, когда государственный контракт заключается по
результатам торгов (конкурса) на размещение заказа на подрядные
работы для государственных нужд, его условия определяются в
соответствии с объявленными условиями конкурса и
представленным на конкурс предложением подрядчика, признанного
победителем.
С целью упорядочения разработки землеустроительной
документации, достижения качества, соответствующего принятым
стандартам, разработчик землеустроительной документации
(подрядчик) также обязан:
руководствоваться законодательством Российской Федерации,
законами и иными нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации, а также требованиями инструкций,
нормативно-технических документов по разработке и осуществлению
землеустроительной документации;
соблюдать права и законные интересы лиц, которые могут быть
затронуты при землеустройстве;
уведомлять заинтересованных лиц о проведении
землеустройства;
соблюдать требования законодательства о государственной
тайне в отношении информации, полученной в связи с проведением
землеустройства.
Разработчик землеустроительной документации несет полную
ответственность за достоверность, качество и экологическую
безопасность предусмотренных в ней мероприятий.
Граждане и юридические лица при заказе выполнения
землеустроительных работ за счет своих средств имеют право на выбор
подрядчика на выполнение землеустроительных работ и
заключение с ним договора по своему желанию, если иное не
предусмотрено законом.
В целях соблюдения единых требований, норм, правил и стан-
360

дартов при выполнении землеустройства, регулирования рынка
землеустроительных работ, а также упорядочения состава
разработчиков землеустроительной документации и исключения из
сферы землеустроительного производства физических и
юридических лиц, не имеющих оснований на выполнение
землеустроительных действий, в Российской Федерации осуществляется
лицензирование землеустроительной деятельности.
Лицензирование при проведении землеустроительных работ
регулируется Федеральным законом «О лицензировании
отдельных видов деятельности» (1998 г.), одноименным постановлением
Правительства РФ от 11 апреля 2000 г.
Госкомзему России (ныне Росземкадастру) дано право
лицензирования геодезических и картографических работ в составе про-
ектно-изыскательской деятельности по землеустройству и
государственному земельному кадастру. Учитывая, что
лицензирование геодезической и картографической деятельности в составе
проектно-изыскательской деятельности при проведении
землеустройства и ведении государственного земельного кадастра
регулируется ст. 12 Федерального закона «О геодезии и картографии»
(1995 г.), где предусмотрено, что порядок лицензирования
указанной деятельности согласовывается с федеральным органом
исполнительной власти по геодезии и картографии, в августе 1999 г.
между Госкомземом России и Роскартографией было подписано
специальное соглашение, в котором дан Перечень геодезических
и картографических работ в составе проектно-изыскательской
деятельности при проведении землеустройства и ведении
земельного кадастра, лицензируемых Госкомземом.
В настоящее время лицензирование землеустроительных работ
по этому перечню осуществляют федеральный орган
исполнительной власти по управлению земельными ресурсами (Росземка-
дастр) и его территориальные органы.
9. ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРОЕКТНО-ИЗЫСКАТЕЛЬСКИХ
РАБОТ
Проектно-изыскательские работы по землеустройству
выполняются за счет следующих основных источников
финансирования:
средств федерального бюджета (работы по землеустройству на
землях федеральной собственности; по составлению и
осуществлению федеральных программ, связанных с использованием и
охраной земельных ресурсов; по изучению и планированию
использования земель, инвентаризации земель и для других федеральных
нужд);
средств бюджета субъектов Российской Федерации (работы по
землеустройству для нужд субъектов Российской Федерации и на
361

землях, находящихся в их собственности, а также по составлению
и осуществлению региональных программ, связанных с
использованием и охраной земли);
средств местных бюджетов (землеустроительные работы на
землях, находящихся в муниципальной собственности и для нужд
органов местного самоуправления);
средств заказчика (работы, связанные с установлением границ
земельных участков в натуре, на местности, устройством
территории, улучшением сельскохозяйственных угодий и охраной
земельных участков от селей, оползней, подтоплений и засоления, а
также другие землеустроительные работы, проводимые по
инициативе заказчика).
В ряде случаев имеются и другие средства для финансирования
землеустройства, поступающие от международных проектов,
коммерческой деятельности, помощи общественных организаций и
фондов. Это могут быть, например, банковские кредитные
ресурсы с привлечением частных инвестиций на решение локальных
землеустроительных задач, специализированные внебюджетные
фонды, формируемые в федеральном и территориальных органах
управления земельными ресурсами, и т. д.
Гражданам и юридическим лицам могут оказываться платные
услуги, связанные с изготовлением, оформлением и выдачей
документов, удостоверяющих право на землю, консультативной
помощью в освоении проектов, отдельными видами обследований и
изысканий. Плату устанавливают государственные органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Источниками пополнения бюджетов всех уровней для
проведения землеустройства являются средства, поступающие за счет
сбора земельных платежей (земельного налога, арендной платы за
землю и т.д.); в порядке возмещения потерь и убытков при
изъятии земель и их предоставления для несельскохозяйственных
нужд; за счет земельного оборота и т. д.
Если рассматривать финансирование землеустроительных
работ за последние годы, то оно было недостаточным для
осуществления всего комплекса работ по организации
рационального использования и охраны земли в стране. Так, например,
расходной частью Федерального закона «О федеральном
бюджете на 1999 год» для Госкомзема России было предусмотрено
1 474 355,3 тыс. руб., в том числе по статье «Земельные ресурсы»
на мероприятия по улучшению землеустройства и
землепользования — 1 131 000 тыс. руб. Фактически было
профинансировано 1 235 205,3 тыс. руб. (83,8 %), в том числе на нужды
землеустройства — 891 850 тыс. руб. (78,8 %). На 2000 г. для
Госкомзема бюджетом России предусматривалось выделение
1 584 021,6 тыс. руб.
362

10. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ
ЗА ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВОМ
Основными задачами государственного контроля за
проведением землеустройства и осуществлением мероприятий по
организации рационального использования и охраны земли являются:
обеспечение соблюдения установленных норм, правил и
технических требований при проведении землеустройства;
предупреждение и устранение недостатков при разработке
землеустроительной документации;
обеспечение выполнения мероприятий, предусмотренных
землеустроительной документацией.
Государственный контроль в области землеустройства
возлагается на федеральный орган исполнительной власти по
управлению земельными ресурсами и его территориальные органы, а
также другие федеральные органы исполнительной власти в пределах
их компетенций. В состав этих органов входит Росземкадастр, а
также министерства, ведомства и учреждения, в ведении которых
находятся вопросы окружающей среды и природных ресурсов,
архитектуры и строительства, санитарно-эпидемиологического
надзора и санитарно-эпидемиологической службы РФ и др.
Основным нормативным правовым актом, регулирующим
вопросы земельного контроля, является Положение о порядке
осуществления государственного контроля за использованием и
охраной земель в Российской Федерации, утвержденное
постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 г.
В соответствии с этим постановлением указанным выше органам
предоставлено право участвовать в согласовании
землеустроительной документации, а также в работе комиссий по приемке
мелиорированных, рекультивированных и других земель, на которых
проведены мероприятия по улучшению качественного состояния
объектов и сооружений в целях охраны земель. Эти органы также
имеют право контролировать осуществление всех мероприятий по
улучшению земель, направленных на поддержание, сохранение и
повышение плодородия почв, реализация которых в соответствии
с программой «Плодородие» должна проводиться на основе
утвержденных землеустроительных проектов.
На федеральный орган исполнительной власти по управлению
земельными ресурсами этим положением возложен контроль:
за проектированием, размещением и строительством объектов,
оказывающих влияние на состояние земель;
установлением и сохранностью межевых знаков;
своевременным и качественным выполнением мероприятий по
улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий
эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления,
опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения
и других процессов, вызывающих деградацию земель.
363

В городских и сельских поселениях, других муниципальных
образованиях и пригородных зонах согласно ст. 27
Градостроительного кодекса контроль в порядке проведения согласования
землеустроительной документации в отношении территорий,
используемых для нужд сельского хозяйства, осуществляют местные
органы архитектуры и градостроительства в соответствии с уставами
муниципальных образований.
Контроль за проведением предусмотренных проектами
землеустройства мероприятий по предотвращению и ликвидации
процессов, вызывающих деградацию и загрязнение земель, а также по
охране почв и рациональному использованию земельных ресурсов
осуществляют службы, ведающие вопросами охраны природы.
В связи с выполнением функций государственного контроля за
землеустройством федеральный орган исполнительной власти по
управлению земельными ресурсами и его органы на местах
наделены следующими правами:
давать обязательные для исполнения предписания и требовать
от граждан и юридических лиц, а также от должностных лиц
устранения допущенных ими нарушений при проведении
землеустройства и осуществлении землеустроительных мероприятий;
привлекать в установленном порядке к административной
ответственности лиц, виновных в нарушении правовых
нормативных актов по землеустройству;
иметь доступ в установленном порядке в соответствующие
федеральные органы исполнительной власти, а также в организации
независимо от форм собственности для получения необходимой
информации и ознакомления со всеми документами по вопросам
землеустроительной деятельности;
налагать штрафы на юридических лиц и граждан за
проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию
объектов, отрицательно влияющих на состояние земель, уничтожение
межевых знаков, самовольное занятие земельных участков.
В целях усиления государственного контроля согласно
Федеральному закону «Об экологической экспертизе» (1995 г.) в
редакции от 15 апреля 1998 г. землеустроительная документация (по
перечню) подлежит обязательной государственной экологической
экспертизе.
В целях обеспечения соответствия исходным данным,
техническим условиям и требованиям нормативно-технической
документации проводится государственная экспертиза
землеустроительной документации.
Наряду с государственным контролем за проведением
землеустройства и осуществлением землеустроительных мероприятий
может осуществляться и общественный контроль, в том числе со
стороны лиц, чьи права и законные интересы могут быть нарушены
при проведении землеустройства. Эти лица имеют право на
получение информации о ходе и результатах проведения землеустрой-
364

ства, а также могут обжаловать неправомерные действия,
нарушающие их законные интересы в ходе проведения землеустройства,
в соответствии с законодательством. Контроль за осуществлением
землеустроительных мероприятий может также осуществляться в
порядке авторского надзора.
Государство в лице аттестованных, аккредитованных и
имеющих лицензии профессиональных учебных заведений (высших,
средних специальных, повышения квалификации кадров)
осуществляет подготовку, переподготовку и повышение квалификации
специалистов по землеустройству. В стране создана специальная
образовательная система в области землеустройства и кадастров, в
которой задействованы Государственный университет по
землеустройству, Российская академия госслужбы при Президенте РФ,
43 вуза и 37 техникумов. При Росземкадастре создано 4 учебных
центра по проекту ТАСИС (в Москве, Омске, Самаре, Таганроге)
и 14 региональных центров ФКЦ «Земля».
В системе Росземкадастра планируются и осуществляются
комплексные научные исследования по актуальным вопросам теории
и практики землеустройства. Научные исследования проводят и
другие учебные и научные учреждения (организации,
предприятия) страны.
11. ЗАДАЧИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
К Главные задачи землеустройства были определены Основными
положениями землеустройства в СССР, утвержденными
Государственной комиссией Совета Министров СССР по
продовольствию и закупкам 30 января 1991 г. К ним были отнесены
следующие задачи:
формирование и совершенствование рациональной системы
землевладения и землепользования;
создание равных условий для развития всех форм
землевладения, землепользования, аренды земли и хозяйствования на разных
по качеству и местоположению землях;
разработка предложений по установлению режима и условий
использования земель, предоставленных во владение,
пользование и аренду;
подготовка информации о количестве, качестве и
местоположении земель для установления земельного налога и арендной
платы за землю, возмещения землевладельцам и
землепользователям убытков и потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственно-
го производства при изъятии земель;
обеспечение бесспорности обозначения на местности границ
административно-территориальных образований и территорий с
особым правовым режимом в местах проживания и хозяйственной
деятельности малочисленных народов и этнических групп,
территорий с особыми природоохранными, рекреационными и запо-
365

ведными режимами, городов, поселков городского типа и
сельских населенных пунктов;
обоснование приоритетных направлений и перспектив
мелиорации, природоохранного обустройства земель и формирование
соответствующей инвестиционной политики;
создание пространственных условий, обеспечивающих
рациональное функционирование сельскохозяйственного производства,
внедрение прогрессивных форм организации труда,
совершенствование состава и размещения земельных угодий,
сельскохозяйственных культур, системы севооборотов, сенокосо- и пастбище-
оборотов;
разработка системы мероприятий по сохранению и улучшению
природных ландшафтов, восстановлению и повышению
плодородия почв, рекультивации нарушенных земель и землеванию
малопродуктивных угодий, защите земель от эрозии, селей,
подтопления, иссушения, вторичного засоления и заболачивания,
уплотнения и загрязнения промышленными отходами и химическими
веществами, опустынивания, зарастания сельскохозяйственных
угодий кустарником и мелколесьем, по консервации
деградированных и предотвращению других негативных явлений.
Основные положения продолжают действовать и в настоящее
время при решении землеустроительных вопросов на территории
Российской Федерации. В основном выполняются и
поставленные в 1991 г. задачи. Однако земельные преобразования,
осуществленные в нашей стране в 1991—2000 гг., выдвинули на первый
план новые проблемы и поставили перед землеустройством новые
задачи. Назовем основные из них:
реализация земельной политики государства путем
экономически и экологически обоснованного перераспределения земель
по формам собственности и субъектам права на землю, создания
специальных фондов земель, формирования рациональной
системы землепользования, обеспечения социальной справедливости
земельных преобразований и гарантий конституционных прав на
землю;
осуществление мероприятий по определению перспектив
использования и охраны земель, организации рационального
использования всех категорий земель независимо от форм
собственности на всех уровнях (федеральном, региональном,
муниципальном, частном), обеспечению организационных и территориальных
условий для эффективного хозяйствования в
сельскохозяйственной и несельскохозяйственной сферах;
проектирование и закрепление границ
административно-территориальных образований, территорий с особыми правовым,
природоохранным, рекреационным и заповедным режимами,
закрепление черты городов и других поселений;
образование новых и упорядочение существующих земельных
366

участков, оформление планов их границ и закрепление границ
земельных участков в натуре (на местности);
подготовка землеустроительной документации, необходимой
для принятия органами государственной власти Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления решений по управлению земельными ресурсами,
а также для осуществления оборота земель и государственной
регистрации прав на землю;
получение информации о количественном и качественном
состоянии земель, их использовании и оценке, необходимой для
разработки землеустроительной документации, ведения
государственного земельного и иных кадастров, мониторинга земель,
государственного контроля за использованием и охраной земель и
осуществления иных функций государственного управления
земельными ресурсами [определение платы за использование,
возмещение землепользователям убытков и потерь
сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства при
предоставлении и изъятии (выкупе) земель, выполнение мероприятий по
экономическому стимулированию рационального использования
земель и др.];
разработка мероприятий по сохранению и улучшению
природных ландшафтов, восстановлению и повышению плодородия
почв, рекультивации нарушенных земель и землеванию
малопродуктивных угодий, защите земель от эрозии, опустынивания,
подтопления и предотвращению других негативных явлений в
состоянии земель;
проведение внутрихозяйственной организации территории
землевладений и землепользовании с созданием
пространственных условий, обеспечивающих рациональное функционирование
объекта землеустройства, /
Поставленные задачи предъявляют к землеустройству
определенные требования, выполнение которых обеспечивает их
решение.
1. Обеспечение приоритета экологических требований над
экономической целесообразностью использования земель, что
вызывает необходимость обоснования уровня интенсивности
использования земель, защиты ценных угодий от изъятия их для
несельскохозяйственных нужд, рекультивации и консервации
нарушенных земель и др.
2. Соблюдение интересов субъектов права на землю и
населения, проживающего на территории, затрагиваемой
землеустройством.
3. Создание равных организационных и территориальных
условий для различных форм хозяйствования и развития всех отраслей
экономики, что требует обеспечения пропорциональности и
сбалансированности между выделяемой землей (ее количественными
и качественными характеристиками) и фондовооруженностью,
367

трудообеспеченностью, технической оснащенностью и другими
параметрами предприятий, а также создания условий для
нормального функционирования объекта.
4. Учет перспектив и комплексности развития территории.
5. Учет экологической устойчивости и пригодности земель
сельскохозяйственного и иного назначения для предусмотренного
целевого использования при обоснованном уровне интенсивности.
6. Сохранение и бережное использование земельных ресурсов и
природных ландшафтов.
7. Обеспечение компактности при формировании
землепользовании, оптимальности по площади и конфигурации, удобного
доступа к ним.
8. Обеспечение стабильности землепользования, недопущение
чрезмерного дробления земельных участков, создания
чересполосицы и других недостатков, приводящих к потерям в производстве
или невозможности использования земель по целевому
назначению.
Контрольные вопросы и задания
1. Что такое система землеустройства? Назовите ее составные части.
2. Какие землеустроительные действия вы знаете?
3. Какие виды землеустроительной документации существуют?
4. Какие землеустроительные органы существуют в России и какова их
компетенция?
5. Кто может разрабатывать проекты землеустройства?
6. Кто входит в состав участников землеустройства и каковы их права и
обязанности?
7. Что такое организация землеустройства и как ее осуществляют?
8. Каковы источники финансирования проектно-изыскательских работ по
землеустройству?
9. Кто готовит землеустроительные кадры?
10. Как осуществляется государственный контроль за землеустройством?
11. Как осуществляется нормативно-правовое регулирование в области
землеустройства?
12. Что такое землеустроительный процесс, из каких частей он состоит?
13. Как происходит управление землеустройством?
14. Перечислите основные задачи землеустройства.
Глава 24
РАЗРАБОТКА ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО ИСПОЛЬЗОВАНИЮ
И ОХРАНЕ ЗЕМЕЛЬ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ, РЕГИОНАЛЬНОМ
И МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЯХ
1. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗРАБОТКИ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЙ
ДОКУМЕНТАЦИИ
Землеустройство — основной механизм государственного
управления земельными ресурсами, поэтому землеустроительная
документация и землеустроительные действия должны быть
вписаны в общую структуру управления и соотноситься с основными
368

его функциями (планированием, организацией и контролем за
состоянием и использованием земли, ее охраной).
В этой связи землеустроительная документация
разрабатывается в четыре основных этапа:
1. Прогнозирование и планирование.
2. Предпроектный.
3. Землеустроительное проектирование.
4. Осуществление проектов землеустройства.
На первом этапе разрабатывают федеральные и региональные
прогнозы использования и охраны земель, Генеральную схему
землеустройства территории Российской Федерации, схемы
землеустройства территорий субъектов Федерации, федеральные и
региональные программы использования и охраны земель.
Прогнозы и территориальные схемы данного уровня имеют, как
правило, расчетный срок 15—20 лет, а федеральные и региональные
программы — от 1 до 5.
Прогнозы использования и охраны земель входят в единую
систему прогнозирования и планирования развития и размещения
производительных сил страны, ее регионов и предназначены для
взаимоувязанного решения проблем организации и повышения
плодородия почв и охраны земель в комплексе с другими
природоохранными мероприятиями.
Прогнозы бывают общие или частные. Они включают научный
анализ состояния, тенденций различных процессов (эрозионных,
опустынивания, потерь почвенного плодородия) и основные
направления (сценарии) преодоления негативных явлений.
Федеральные и региональные программы использования и
охраны земельных ресурсов представляют собой увязанный по
трудовым, денежно-материальным и другим ресурсам, исполнителям
и срокам осуществления полный комплекс
социально-экономических, производственных и других мероприятий по
организации рационального использования и охраны земель. Данные
программы разрабатываются по стране в целом, субъектам
Федерации, регионам, территориально-производственным
комплексам, территориям, находящимся в ведении органов местного
самоуправления.
По характеру решаемых проблем их подразделяют на
программы освоения новых земель, защиты почв от эрозии,
консервации деградированных земель, восстановления земель в
районах радиоактивного загрязнения местности, повышения
плодородия почв и др.
Для подготовки обоснованных решений по организации
рационального использования и охраны земель, формированию новых
форм землевладения и землепользования, переселению граждан в
районы с низкой обеспеченностью трудовыми ресурсами
землеустроительные органы разрабатывают Генеральную схему
землеустройства территории Российской Федерации, а также схемы земле-
369

устройства территорий субъектов Федерации. Такие схемы могут
разрабатываться и для федеральных округов, экономических
районов и регионов. Они согласуются с перспективами
экономического и социального развития страны (субъекта Федерации),
отраслей народного хозяйства, прогнозами развития
научно-технического прогресса, в которых содержатся разделы по перспективному
использованию земельных ресурсов и их охране, а также с
другими схемами рационального использования и охраны природных
ресурсов (водных, лесных, биологических).
В основе разработки схем лежат данные природно-сельскохо-
зяйственного и других видов районирования (эколого-хозяйствен-
ного, ландшафтного и т.д.). По ним планируют осуществление
землеустроительных мероприятий, разрабатывают программы,
связанные с использованием и охраной земельных ресурсов.
На втором (предпроектном) этапе разрабатывают:
схемы землеустройства муниципальных или иных
административно-территориальных образований, среди которых наиболее
важное значение имеют схемы землеустройства
административных районов;
схемы решения отдельных землеустроительных задач,
связанных с развитием и размещением производительных сил,
агропромышленного производства и его отраслей, совершенствованием
земельных отношений, землевладений и землепользовании,
проектированием природоохранных мероприятий на землях,
входящих в особую территорию (водосборный бассейн, водосборную
площадь, фацию и др.);
технико-экономические обоснования (ТЭО) или
технико-экономические расчеты (ТЭР) землеустроительных мероприятий,
связанных с использованием и охраной земли по группе
землевладений и землепользовании и объектам проектирования.
В схемах землеустройства муниципальных и иных
административно-территориальных образований, являющихся основной
предпроектной документацией, используемой при разработке
проектов землеустройства, детализируются общие вопросы
организации рационального использования и охраны земель,
намеченные в схемах более высокого уровня, с доведением их до
конкретных землевладений и землепользовании.
При переходе от решения вопросов землеустройства
территории субъектов Федерации к уровню административного района
возрастает степень территориальной детализации показателей
улучшения, использования и охраны земель. Если в областных
схемах преобладают исследования и расчеты по анализу
природных и экономических условий, выделению ареалов эффективного
распространения сельскохозяйственных культур и формированию
сырьевых зон, выявлению земель, подлежащих коренному
улучшению, экономическому обоснованию совершенствования
землепользования, то в районных схемах решаются вопросы непосред-
370

ственно по устройству территории: размещению населенных
пунктов и производственных центров, развитию дорожной сети,
организации угодий. Все намечаемые мероприятия конкретизируются
по этапам на несколько расчетных сроков вперед, но не более чем
на 12—15 лет.
В зависимости от задач, стоящих перед системой
землеустройства при осуществлении земельного законодательства, реализации
земельной реформы, основных направлений развития АПК и его
отраслей, проведении природоохранных мероприятий, в качестве
самостоятельного вида работ или в составе схемы землеустройства
могут разрабатываться отдельные схемы, связанные с
организацией рационального использования и охраной земель. Так, во
многих регионах страны проектными и научно-исследовательскими
институтами по землеустройству были подготовлены следующие
виды схем:
перераспределения земель на территории района (выделение
земельных фондов различного назначения — специального и фонда
перераспределения развития землевладения и землепользования);
развития и размещения крестьянских (фермерских) хозяйств;
противоэрозионных мероприятий водосборного бассейна
(района ветровой эрозии);
использования земель закрытых
административно-территориальных образований (ЗАТО);
рекультивации нарушенных земель района при массовой
добыче минерального сырья и топлива;
размещения внутрихозяйственных дорог на территории района;
размещения участков, предоставляемых беженцам,
вынужденным переселенцам и военнослужащим, уволенным в запас;
размещения, специализации и концентрации
сельскохозяйственного производства (в том числе и специальные схемы
развития отдельных отраслей — эфиромасличной, виноградарства и
садоводства и т. д.);
размещения коллективных садов и огородов.
Указанные схемы также являлись в определенной степени
предпроектными проработками: их материалы так или иначе
использовались при составлении проектов землеустройства.
Технико-экономические обоснования и расчеты (ТЭО, ТЭР) в
качестве предпроектного вида работ используются, как правило, в
районах интенсивной мелиорации, освоения земель,
гидротехнического и производственного строительства, по группе
землевладений и землепользовании, по большим и сложным объектам
проектирования. Их основная задача — обоснование хозяйственной
необходимости и экономической целесообразности мелиорации и
строительства, выбор наиболее эффективных направлений и
способов осуществления работ, их последовательности.
На третьем этапе в технологической и информационной
взаимосвязи со схемами землеустройства административных районов,
371

других муниципальных и административно-территориальных
образований разрабатывают проекты землеустройства. К ним
относятся:
проекты межхозяйственного (территориального)
землеустройства;
проекты внутрихозяйственного землеустройства;
рабочие проекты, связанные с использованием и охраной
земель.
Проект землеустройства — основной документ, на базе
которого осуществляются конкретные землеустроительные действия: по
предоставлению, изъятию и отводам земель, внутреннему
устройству территории, улучшению, освоению и благоустройству
земельных участков, строительству объектов, связанных с
использованием земель (мелиорации, дорожного строительства и т.д.). В
зависимости от сложности и объемов освоения,
перераспределения и улучшения земель расчетные сроки осуществления
проектов изменяются от 1 до 7—8 лет.
На четвертом этапе осуществления проектов землеустройства
проводят авторский надзор, а при необходимости —
корректировку проектов. Авторский надзор за своевременным и правильным
осуществлением проектных решений, соблюдением технологий и
сметной стоимости работ, обязательных требований и нормативов
по использованию и охране земель ведут землеустроительные
организации. Его результаты периодически обобщают,
устанавливают причины недостатков в осуществлении проектов,
разрабатывают меры по их устранению, включая уточнение, дополнение
или изменение отдельных проектных решений.
Перечень и взаимосвязь землеустроительной документации и
видов землеустроительных работ на различных этапах показаны
на рис. 40.
Характеристика основных видов землеустроительной
документации представлена в табл. 27. Из таблицы видно, что
землеустроительными проработками охватывается вся территория страны,
начиная от ее земельного фонда в целом и кончая отдельным
земельным участком (контуром).
27. Основные виды землеустроительной документации
Название документа
Объект землеустройства

Расчетный срок,
лет
Уровень детализации
проектных решений
Генеральная схема зем- Территория РФ (земель-
леустройства террито- ный фонд страны)
рии Российской
Федерации
Схема землеустройства
территории субъекта
РФ
Территория субъекта
РФ (земельный фонд
субъекта РФ)
15—20 Федеральные
округа, субъекты
Федерации,
экономические районы
15—20 Административные
районы
372

Этап прогнозирования и гыанирования
Прогноз
использования и
охраны земель
Генеральная схема
использования и охраны
земельных ресурсов
страны (Генеральная
схема землеустройства
территории РФ)
Схема землеустройства
территории субъекта
Федерации
Лредпроекупный этап
Схемы (ТЭО, ТЭР),
связанные с
использованием и охраной
земель
Схема землеустройства
муниципального и иного

административно-территориального образования
Этап проектирования
Проект
межхозяйственного
землеустройства
Федеральная
программа
использования и
охраны земель
Региональная
программа
использования и
охраны земель
Проект
внутрихозяйственного
землеустройства
Рабочий проект, связанный с
использованием и охраной земель
Этап освоения проектов
Материалы авторского надзора за осуществлением проектов
землеустройства и их корректировки
Рис. 40. Взаимосвязь видов землеустроительных работ

Продолжение
Название документа
Объект землеустройства

Расчетный срок,
лет
Уровень детализации
проектных решении
Схема землеустройства
административного
района
Проект
межхозяйственного землеустройства
Проект
внутрихозяйственного землеустрой-
Рабочий проект
улучшения, устройства,
охраны земель
Территория
административного района
Массив освоения или
группа землевладений
нескольких
предприятий
Территория
сельскохозяйственного
предприятия, общины, родового
хозяйства
Земельный участок
сельскохозяйственного
или иного предприятия
12-15
5-8
5—8
Сельские округа
(волости,
сельсоветы), землевладения
и землепользования

Сельскохозяйственные и иные
предприятия

Внутрихозяйственные подразделения
и производственно-
территориальные
участки (поля,
рабочие участки и
т.д.)
1—2 Производственно-
территориальные
участки
В связи с тем что во всех указанных документах переплетаются
вопросы, связанные с территориальной организацией и
размещением производства, а также организацией рационального
использования и охраны земель, методологической основой их
разработки являются теория и методы землеустроительного
проектирования.
2. ГЕНЕРАЛЬНЫЕ И ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ
(СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ) СХЕМЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
В системе землеустройства на верхнем уровне находится
Генеральная схема землеустройства территории Российской
Федерации1. Эта схема имеет долговременный предплановый характер
с расчетным периодом осуществления до 20 лет и разбивкой по
очередям. Материалы схемы предназначены для обеспечения
органов государственной исполнительной власти и управления
достоверной информацией общегосударственного значения о
приоритетных направлениях развития землепользования и
землеустройства в стране на перспективу.
Процесс составления Генеральной схемы использования и
охраны земельных ресурсов страны разделяют на несколько этапов:
подготовка научно-технической концепции, в которой
излагаются задачи и основные пути реорганизации землевладений и
1 Ранее роль этой схемы выполняла Генеральная схема использования и
охраны земельных ресурсов Российской Федерации.
374

землепользования на перспективу с учетом принятых программ
научно-технического прогресса и земельной политики
государства;
непосредственная разработка генеральной схемы, ведущаяся
одновременно в центре и регионах и завершающаяся примерно за
2—2,5 года до начала ее реализации (возможно предварительное
определение основных показателей, направлений использования
и охраны земельных ресурсов);
оформление основных положений генеральной схемы для
передачи органам управления и землеустройства с целью
практического их использования.
В генеральной схеме находят отражение следующие вопросы:
тенденции и направления использования земельных ресурсов и
их охраны, определяемые характером и темпами развития
производительных сил в Российской Федерации и ее федеральных
округах;
перераспределение земельного фонда по отраслям народного
хозяйства и категориям земель (динамика и пропорции
перераспределения должны быть подчинены развитию производительных
сил и их совершенствованию);
определение возможностей увеличения площади
сельскохозяйственных угодий для использования в агропромышленном
комплексе, повышения эффективности использования земель в
сельскохозяйственном производстве;
внедрение новых организационно-хозяйственных и
территориально пространственных форм использования земель в
агропромышленном комплексе;
производство по секторам сельскохозяйственной продукции
для удовлетворения потребностей населения и промышленности в
сырье;
потребность в капитальных вложениях для обеспечения
эффективного использования земель.
В генеральной схеме выделяют следующие составные части:
анализ и оценка существующего состояния и использования
земель;
организация использования земельных ресурсов в различных
отраслях народного хозяйства;
охрана и улучшение земель;
порядок реализации и эффективность рекомендуемых
мероприятий.
Помимо текстовых и расчетных материалов в генеральную
схему включают карты современного состояния и использования
земельных ресурсов, их перспективного использования, улучшения
и охраны.
Данные генеральной схемы используются:
при решении вопросов развития и размещения народного
хозяйства и отдельных, особенно землеемких его отраслей (сельско-
375

го, водного, лесного хозяйства), организации рационального
природопользования;
для разработки направлений и перспектив экономического и
социального развития;
при составлении схем землеустройства территории субъектов
Федерации и других регионов;
при разработке федеральных и региональных программ
использования и охраны земель.
Реализация предложений, содержащихся в генеральной схеме,
позволяет повысить эффективность использования земельных
ресурсов в комплексе со всем природным и экономическим
потенциалом страны, оптимизировать межотраслевое и
межрегиональное распределение земельных угодий, территориальную
организацию производства, особенно сельскохозяйственного, лучше
спланировать мероприятия по охране земель.
Схемы землеустройства на областном уровне в России начали
составляться с конца 60-х годов в связи с необходимостью
упорядочения землепользования, рационального размещения
элементов инфраструктуры, охраны природной среды. Нужны были
новые методы дифференциации мероприятий по отдельным
территориальным единицам с учетом их природно-экономического
потенциала (прежде всего количества и качества земель),
совершенствования систем землепользования, выбора
эффективных направлений улучшения, использования и охраны земельных
ресурсов.
В настоящее время роль схем землеустройства территорий
субъектов Российской Федерации в связи с большими земельными
преобразованиями, происшедшими в нашей стране в 1991 —
2000 гг., существенно повысилась. Их разрабатывают параллельно
или в развитии генеральной схемы. Они также являются
долговременными, носят предплановый характер и имеют расчетный
период осуществления 15—20 лет.
Их содержание аналогично генеральной схеме, но степень
детализации проработок выше с доведением до отдельных
административных районов.
Главной составной частью схемы землеустройства территории
субъекта Федерации является система мероприятий,
направленных на формирование устойчивого землепользования,
межотраслевого распределения земель по категориям, угодьям и формам
собственности, обоснованного размещения в соответствии с
экологическими и экономическими требованиями компактных и
оптимальных по площади землепользовании, создание
благоприятных условий для эффективного ведения сельскохозяйственной и
иной хозяйственной деятельности, устойчивого развития городов
и других поселений в соответствии с градостроительной
документацией, а также размещение специальных фондов земель.
При разработке данной схемы особое значение придается охра-
376

не земель. В схеме должны найти отражение общие направления и
основные задачи государственной политики, которые включают
систему правовых, организационных, экологических,
технологических и других мероприятий, направляемых на рациональное
использование земель, сохранение и повышение плодородия почв,
предотвращение необоснованных изъятий земель из
сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также
восстановление продуктивных земель. При этом при решении
вопросов планирования использования и охраны земель
экологические условия превалируют над экономическими.
В схемах землеустройства территорий субъектов Федерации
решаются также вопросы развития и территориальной организации
областного агропромышленного комплекса (АПК), размещения
объектов капитального строительства, мелиоративных систем,
дорожной сети и других объектов производственной и социальной
инфраструктуры, намечаются мероприятия по охране природных
ресурсов.
Схема включает текстовую и графическую части.
Текстовая часть состоит из пояснительной записки с
необходимыми расчетами и обоснованиями. В пояснительной записке в
обязательном порядке приводится экспликация земель по
категориям землепользователей, в которой представляется
перераспределение земельного фонда по годам (периодам) между
категориями землепользователей.
В графической части содержатся обзорные карты субъекта
Российской Федерации (существующее состояние и перспективы
землеустройства). Масштаб карт определяет заказчик, он
указывается в задании на составление схемы.
Схемы разрабатываются по заданиям федеральных органов
исполнительной власти и органов государственной власти субъектов
Федерации.
Генеральная схема использования и охраны земельных
ресурсов страны согласовывается со всеми заинтересованными
министерствами и ведомствами. Схемы землеустройства территории
субъектов Федерации согласовываются с государственными
учреждениями, ведомствами и комитетами органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, после чего
представляются на государственную экологическую экспертизу.
Согласованная в установленном порядке генеральная схема
рассматривается и утверждается Правительством Российской
Федерации, схема землеустройства — органом исполнительной
власти субъекта Федерации.
Землеустроительные предприятия (учреждение и иные
организации) разрабатывают также региональные схемы использования
и охраны земельных ресурсов (схемы землеустройства территории
регионов). Их объектом могут быть не только единицы
административно-территориального деления РФ, как, например, федераль-
377

ные округа, но и большие территории, связанные единством
экономических отношений, природными и
социально-экономическими условиями. Это могут быть схемы землеустройства
различных территориально-производственных комплексов (ТПК),
экономических районов, регионов Крайнего Севера, опустынивания
и т. д. Содержание таких схем определяется конкретными
задачами, которые ставит заказчик.
3. СХЕМЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА АДМИНИСТРАТИВНЫХ РАЙОНОВ,
ДРУГИХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ И АДМИНИСТРАТИВНО-
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Административный район — основное муниципальное
образование в нашей стране. В компетенции руководителей района —
принимать устав, определяющий порядок владения, пользования
и распоряжения земельной и иной собственностью на его
территории. Последняя включает в себя все земли района независимо
от форм собственности и целевого назначения.
Как и прежде, административный район остается основной
территориальной единицей ведения земельного кадастра,
регистрации земли и иной недвижимости, хозяйственного развития и
природопользования. В ведение районной администрации
переданы управление земельным фондом района, полномочия по
изъятию, предоставлению земельных участков гражданам,
предприятиям, учреждениям и организациям, осуществлению
землеустройства, земельного кадастра и мониторинга земель, взиманию
платы за землю и др.
Приоритет административных районов распространяется на
распоряжение землями специальных фондов перераспределения
земель, организацию оборота земельных и имущественных долей,
создание крестьянских (фермерских) хозяйств. Это требует
единого подхода к землеустройству в рамках данной территории, что
обусловливает необходимость разработки схем землеустройства
района.
Схема землеустройства административного района —
основной предпроектный и предплановый документ, определяющий
наиболее эффективные направления использования и охраны
земельных ресурсов на перспективу (не менее 12—15 лет) в увязке
с основными путями развития землевладения,
землепользования, агропромышленного комплекса и других отраслей
административного района. Первая очередь схемы (этап) имеет, как
правило, предпроектный характер и разрабатывается на 5-летний
срок.
Схема землеустройства административного района
предполагает решение следующих вопросов:
эколого-хозяйственное зонирование территории района;
378

проведение анализа состояния и использования земель в районе;
выявление или уточнение площадей земель, используемых не
по целевому назначению, неэффективно используемых,
выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья,
неиспользуемых земель, формирование и корректировка площадей
фонда земель, подлежащего перераспределению;
выявление резервов земель, пригодных для
сельскохозяйственного освоения, мелиорации и улучшения, обоснование включения
этих земель в фонд перераспределения и очередности вовлечения
новых земель в сельскохозяйственный оборот;
уточнение границ территорий (земель) природоохранного,
природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и
историко-культурного назначения;
выделение земель с различными режимами использования, а
также ограниченных в использовании и обремененных правами
иных лиц;
уточнение границ городов и поселков городского типа, а также
анализ состояния и использования земель, находящихся в ведении
сельских администраций;
обоснование потребности в земельных ресурсах для развития
отраслей различных форм хозяйствования в районе, определение
потребности в земле граждан, кооперативов, ассоциаций,
предприятий, организаций и учреждений для сельскохозяйственных и
несельскохозяйственных целей;
межотраслевое перераспределение земель;
разработка рекомендаций по перераспределению земель
сельскохозяйственного назначения с учетом устранения существующих
недостатков в использовании земельных участков; образованию
новых и упорядочению существующих землевладений и
землепользовании сельскохозяйственных организаций, крестьянских
(фермерских) хозяйств, сельскохозяйственных кооперативов, по
расширению личного подсобного хозяйства, развитию коллективного
огородничества, садоводства и животноводства, подсобного сельского
хозяйства предприятий, организаций и учреждений;
использованию земель специального фонда перераспределения;
обоснование потребности в земельных ресурсах для различных
отраслей промышленности, транспорта, сельского, лесного,
водного хозяйства и др., размещения всех отраслей районного
агропромышленного комплекса и их кооперирования, объектов его
производственной и социальной инфраструктуры, включая
размещение поселений, хозяйственных и производственных центров,
дорожной сети и других коммуникаций; разработка предложений
по совершенствованию специализации и объемов производства
сельскохозяйственной продукции с учетом перераспределения
земель и их качественного состояния;
разработка мероприятий по защите земель от различных форм
деградации и загрязнения, сохранению, восстановлению и по-
379

вышению плодородия почв, улучшению природных ландшафтов,
охране окружающей природной среды с учетом образования и
упорядочения существующих землевладений и землепользования;
определение потребности в капитальных вложениях,
материальных и трудовых ресурсах для реализации намеченных
мероприятий, разработка предложений по финансированию и
осуществлению мероприятий, намеченных в схеме землеустройства
района, за счет средств госбюджета, поступлений от земельного
налога и других источников финансирования;
подготовка информации, показателей и нормативов по
регулированию рыночных земельных отношений в части стоимости
земли и платы за нее, ценообразования, налоговых, кредитных
ставок, среднерайонных норм бесплатной передачи или продажи
земли, возмещения землевладельцам и землепользователям
убытков и потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного
производства при изъятии земель и др.;
расчет технико-экономических показателей, социальной,
экологической и экономической эффективности мероприятий,
намеченных в схеме.
В схеме землеустройства административного района
определяют границы, местоположение и площади следующих земель:
поселковых и сельских администраций;
сельскохозяйственных организаций и крестьянских
(фермерских) хозяйств всех организационно-правовых форм и форм
собственности;
земельных фондов специального назначения (для расселения
беженцев, вынужденных переселенцев и военнослужащих,
уволенных в запас, казачьих обществ и т. д.);
фонда перераспределения и участков сельскохозяйственных
организаций, передаваемых в аренду;
подсобных сельских хозяйств промышленных и других
предприятий, участков, предусмотренных для индивидуального
жилищного и дачного строительства;
территорий для коллективного садоводства и огородничества,
массивов для организации крестьянских хозяйств собственниками
земельных долей;
сельскохозяйственного освоения, мелиорации и улучшения
земель;
несельскохозяйственного использования.
Состав и содержание схемы могут уточняться с учетом
конкретных природных и экономических условий, характера
решаемых задач.
Схему землеустройства района составляют в следующем порядке:
разработка задания на составление схемы землеустройства;
проведение подготовительных работ;
разработка мероприятий по рациональному использованию и
охране земель;
380

оформление, согласование и утверждение схемы
землеустройства;
изготовление и выдача материалов.
Схема землеустройства разрабатывается по инициативе и
заданию органа местного самоуправления, а также уполномоченного
органа исполнительной власти по управлению земельными
ресурсами. Документация по составлению схем землеустройства
административных районов включает в себя комплекс текстовых и
графических материалов. Разработанные схемы подлежат
государственной экспертизе.
Схема землеустройства административного района
утверждается органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации.
В соответствии с Законом РФ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.)
к муниципальным образованиям отнесены сельские округа
(волости, сельсоветы). Территорию таких муниципальных образований
составляют земли сельских поселений, прилегающие к ним земли
общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые
для развития поселений, другие земли в границах
муниципального образования независимо от форм собственности и целевого
назначения.
Общая структурная модель схемы землеустройства такого
муниципального образования аналогична модели схемы
землеустройства административного района. Она может разрабатываться
самостоятельно или в составе общей схемы землеустройства
административного района.
Контрольные вопросы и задания
1. На какие этапы можно подразделить землеустроительные работы?
2. Каково назначение схем землеустройства и зачем они разрабатываются?
3. Опишите содержание и порядок разработки генеральной схемы
землеустройства территории Российской Федерации и схемы землеустройства территорий
субъекта Федерации.
4. Чем отличаются схемы землеустройства административных районов от
вышеприведенных схем?
Глава 25
ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ В РОССИИ
1. ЗАРОЖДЕНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
И ЕГО РАЗВИТИЕ В ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПЕРИОД
(ДО 1917 г.)
Первоначально землемерное дело и землемерное образование
были семейными. В период удельных княжеств и во времена
Московского государства, судя по сохранившимся сведениям,
межевые работы осуществляли представители известных княжеских и
381

боярских фамилий. Как правило, межевое дело для многих семей
было наследственным. В связи с тем что в стране специальных
земельных школ не было, землемерные знания, навыки и умения
передавались из поколения в поколение, от отца к сыну. По
свидетельству известного историка межевого дела в России И. Е.
Германа, фамилии некоторых межевщиков, участвовавших «в
государевом писцовом и земляном деле», например Вельяминовых,
Беклемишевых, Загряжских, князей Звенигородских и Пушкиных,
Плещеевых, Шаховских, Жеребцовых, Заболотских и др.,
повторяются нередко на протяжении 100—150 лет.
Первые землемеры должны были обязательно знать грамоту,
межевые законы и владеть элементарными приемами
геодезических измерений. К середине XV в. на Руси существовало до двухсот
монастырей, которые являлись основными центрами обучения
грамотности. В городах с появлением книгопечатания начали
образовываться первые школы. В княжеской среде начальное
образование было домашним, учителя, как правило, были из
духовного сословия.
Уже с конца XVI в. в России начинает складываться система
профессионального образования. Наиболее важными
государственными учреждениями того времени были приказы, ведавшие
дипломатическими, торговыми, военными, земельными и
другими делами. Для подготовки людей, способных служить в них,
при приказах создавались школы, дававшие в основном среднее
специальное образование. В школах обучались дети приказных,
посольских, подьячих, землемеров, стрельцов, лекарей.
Наиболее образованные дьяки и подьячие (основные должностные
лица в государственных учреждениях XVI—XVII вв.) работали в
Посольском, Поместном, Тайных дел приказах и Приказе
печатного дела.
Необходимость уточнить границы государства, состав и
ценность российских территорий, земель землевладельцев и
землепользователей, другие земельно-учетные данные повлекла за
собой развитие межевого дела и землемерного
(землеустроительного) образования.
Первая специальная землемерная школа в России возникла
при Поместном приказе. Школа существовала с 70-х годов
XVII в.; в разные годы в ней обучались от 35 до 100 человек.
Учащиеся были разделены между столами (отделами) приказа и
прикреплены к стоявшим во главе их опытным подьячим. Обучение
продолжалось от двух до трех лет в зависимости от уровня
предыдущей подготовки. В школе изучались математика, грамматика,
сошное письмо (включавшее землемерное дело, технику оценки
качества земель, расчет площадей), черчение, картография.
Имеются также данные об открытии в 1698 г. в Москве при
Пушкарском приказе школы «цифири и землемерия», где также изучалось
землемерное дело.
382

Во втором десятилетии XVIII в. Поместный приказ был
упразднен и главным межевым учреждением в России стала Вотчинная
коллегия, занимавшаяся производством межеваний и
оформлением дел по передаче недвижимости по указаниям Сената.
Главным образовательным учреждением в России, где можно
было получить профессиональную землемерную подготовку, стала
учрежденная Петром I в 1701 г. в Москве Школа математических
и навигационных наук. Она располагалась в Сухаревой башне.
Первоначально это была морская школа, связанная с новыми
потребностями государства и предназначавшаяся для обучения
офицеров армии и флота. Одновременно с обучением офицеров
Школа математических и навигационных наук решала
общеобразовательные задачи. Ее выпускники становились дипломатами,
учителями, строителями, землемерами, геодезистами, инженерами.
Петр I скоро убедился, что «не только к морскому делу нужна сия
школа, но и артиллерии и инженерству».
Курс обучения состоял из трех ступеней (классов или школ). В
начальной, так называемой русской, школе обучали чтению,
письму, основам грамматики и арифметики. В цифровой
(арифметической) школе на второй ступени изучали арифметику,
геометрию, плоскую и сферическую тригонометрию. В высших
навигаторских классах преподавались математическая география,
основы астрономии, черчение, геодезия, навигация и др.
Выпускники школы в качестве геодезистов-картографов,
землемеров-чертежников, навигаторов принимали активное участие
во всех экспедициях XVIII в. по обследованию территории
обширного Российского государства, созданию первых географических
карт (называвшихся в то время ландкартами), а также межеванию
Ингерманландии (так называлась местность между Ладогой,
Невой, Нарвой, Псковской и Новгородской губерниями —
прибалтийские земли). После закрытия Школы математических и
навигационных наук в Москве на базе навигаторских классов в 1715 г.
в Петербурге была создана Морская академия и землемерное и
геодезическое образование стало развиваться в Адмиралтействе и
Морской академии.
Имеются также сведения о том, что в гимназиях при
Московском университете в 1756 г., а также чуть ранее в гимназии при
Петербургском университете изучалось практическое землемерие,
поэтому гимназистов иногда использовали на межевых работах.
Работы по генеральному межеванию в России, начавшиеся с
середины 60-х годов XVIII в., вызвали очевидную нехватку
землеустроительных кадров. При отсутствии в то время специальных
межевых учебных заведений забота о подготовке
землеустроителей легла на межевые учреждения — Межевую экспедицию
Правительствующего сената и Межевую канцелярию.
К началу правления Екатерины II положение с
регулированием земельных отношений обострялось в связи с отсутствием пла-
383

нов земельных наделов и долговечных межевых знаков, которые
стали применять с 1673 г., так как при поместном межевании
составлялись только чертежи и только на спорные земли. Это
требовало привлечения к межевым работам большого числа
специалистов.
Именным указом Сената от 8 октября 1765 г. и
последовавшими указами Межевой экспедиции от 7 апреля 1768 г. было
объявлено, чтобы все умеющие осуществлять землемерные действия
(«имеющие сведения в снятии дач на планы») и желающие
поступить в землемеры заявили об этом Межевой экспедиции или
Межевой канцелярии. Землемерам Межевой канцелярии вменялось в
обязанность обучать межевому делу учеников, определенных на
службу из гарнизонных школ.
Указом № 439 от 1779 г. Межевая экспедиция, обратив
внимание на плохое обучение землемерных учеников, предписала
Межевой канцелярии: «дабы все определенные при сей канцелярии
ученики, из коих ... до тридцати пяти человек ни копировать, ни
писать не умеют, доведены были в том до совершенства, к чему и
принять сей канцелярии надлежащие средства по собственному ее
изобретению». Этот указ, полученный Межевой канцелярией
3 мая 1779 г., и послужил основанием к учреждению специальной
землемерной школы. Она была открыта 25 мая 1779 г. (14 мая по
старому стилю) и названа Константиновской в честь родившегося
в тот год внука Екатерины II цесаревича Константина.
С этого времени Константиновская землемерная школа,
родоначальница Государственного университета по землеустройству и
МГУГиК, стала основным и единственным специальным
межевым учебным заведением в России. По первому штату
Константиновской землемерной школы, утвержденному императором
Павлом I, предусматривалось иметь 100 учеников с жалованьем по
30 руб. в год, «при них быть учителю из землемеров, знающему
совершенно должность свою, с окладным жалованьем, кроме
рационов, 500 рублей в год и при нем двум помощникам с
жалованьем каждому по 200 рублей в год, а всего на всю школу 3900
рублей». Большую роль для межевого образования сыграли открытые
в 1798 г. военно-сиротские отделения при военных училищах для
обучения солдатских детей. Выпускники этих отделений получали
звание инженерных кондукторов или просто кондукторов, иногда
чин унтер-офицера и именовались кантонистами. Они умели
пользоваться следующими инженерными инструментами:
мензулой, квадрантом, ватерпасом, буссолью, секстантом, зрительной
трубой.
В 1819 г. Константиновская землемерная школа решением
Государственного совета от 10 декабря (Поли. собр. законов
Российской империи, № 28024) переименована в Константиновское
землемерное училище с увеличением числа учеников со 100 до 200
человек. В 1810 г. было основано Московское учебное заведение для
384

колонновожатых (МУЗК), получившее официальный статус в
1816 г. Это первое высшее учебное геодезическое заведение,
выпускавшее офицеров (прапорщиков) для Генерального штаба и
квартирмейстерской части. Оно существовало за счет частных
средств. Из школы вышли Л. А. Перовский, М. Н. Муравьев
(возглавлял Межевой корпус), А. П. Болотов (выдающийся геодезист,
автор первых учебников по геодезии), П.А.Тучков (начальник
Корпуса военных топографов).
МУЗК заложило основы земельной Школы топографов при
Корпусе военных топографов. 16 января 1819 г. в школу
колонновожатых были направлены 20 кантонистов, обучавшихся
топографическим съемкам и рисованию планов. В 1821 г. 18 человек были
переведены в топографы 1-го и 2-го разрядов. Для них были
организованы специальные классы. Эти топографы и составили
первый выпуск Школы топографов при УВТ. Среди них был
Мамонтов, впоследствии ставший полковником и преподавателем
высшей геодезии и черчения Константиновского межевого института.
В 1832 г. была организована школа межевщиков при Лесном
институте, которая впоследствии готовила топографов.
К середине 30-х годов XIX в. работы по генеральному и
специальному межеванию земель в России замедлились из-за нехватки
землемеров, особенно высокой квалификации. Выпускники
Константиновского землемерного училища, которое находилось в
ведении Межевой канцелярии, сразу же включались в работы по
межеванию земель, однако профессиональных знаний им явно не
хватало. Поэтому 10 мая 1835 г. был подписан Высочайший указ,
по которому училище было преобразовано в Константиновский
межевой институт (КМИ) — первое межевое учебное заведение
России.
Институт находился в ведении Министерства юстиции и
непосредственно подчинялся попечителю, являющемуся
одновременно заведующим Межевой частью России в звании сенатора.
По штату институт имел 200 воспитанников, в том числе
обучающихся за государственный счет — 150 и за свой счет — 50, а также
директора, инспектора, 8 надзирателей, 15 учителей, эконома,
письмоводителя.
Подробнее об истории и деятельности Константиновского
межевого института можно прочитать в книге «О землемерной
школы до университета. Очерки истории Государственного
университета по землеустройству за 1779—1999 гг.» (Под ред. С. Н.
Волкова. - М.: Колос, 1999).
Для ускорения подготовки специалистов (чертежников и
землемерных помощников) в 1835 г. Межевому ведомству также была
предоставлена возможность истребовать в течение 5 лет из
военного ведомства 200 кантонистов, имеющих успехи в математике,
черчении и чистописании. Для подготовки к межевой службе
было разрешено также привлечь желающих воспитанников гим-
385

назий Киевского учебного округа. Из привлеченных кантонистов
при Московской межевой канцелярии сформировалась Школа
чертежников, преобразованная после многих перемен в Школу
межевых топографов.
В это же время землемерам было разрешено брать вольных
учеников, которые после специального государственного экзамена
могли назначаться на должности землемерных помощников.
Помимо Межевого корпуса с 1838 г. в России был учрежден
Корпус гражданских топографов (Геодезия и картография. —
1995. — № 3. — С. 58). Позднее, в 1843 г., в 15 губерниях России
при уездных училищах были учреждены дополнительные классы
элементарного землемерия. Марьинский сиротский дом в
Петербурге, воспитывавший детей дворянского сословия, был
преобразован в Марьинское межевое училище, образовано Московское
межевое училище, существующее за счет частных средств. В 1846 г.
организуется Школа кавказских межевщиков в Тифлисе.
В 1849 г. Константиновский межевой институт получил права
перворазрядного высшего учебного заведения и с этого года до
1867 г. имел статус военного, так же как и Межевое ведомство. В
1858 г. число учеников в Константиновском межевом институте
увеличилось до 260, а школа межевых топографов состояла тогда
из 240 человек. К 1861 г. состав школы межевых топографов
увеличился еще на 80 человек — пансионеров Министерства
государственных имуществ, предназначенных для службы по этому
ведомству.
Еще с середины XVIII в. в России велись дискуссии о
квалификации и профессиональных способностях землемеров. Одни
считали, что приоритет в их подготовке должен отдаваться правовой
(юридической) стороне и умению проводить межевание
(составлять проект, разрешать земельные споры, приводить проект в
исполнение); другие отдавали предпочтение технической стороне,
умению составлять топографические планы, осуществлять
геодезические измерения на местности. Поэтому не случайно
появление в середине XIX в. двух школ: Константиновского межевого
института, ведущего подготовку, ориентированную на
осуществление генерального и специального межевания в России, то есть
землеустройство, и Школы межевых топографов,
специализировавшейся на технико-геодезической подготовке. Ряд ученых и
специалистов считают, что такая специализация обоснованна, она
стала прообразом создания в настоящее время двух университетов:
Государственного университета по землеустройству и
Московского государственного университета геодезии и картографии,
вышедших из Константиновского межевого института. В то время
восьмилетние учебные курсы института и школы были
практически параллельными. Они отличались только тем, что воспитанники
из 8-го класса школы выпускались на службу прапорщиками
межевых топографов, а из института выходили подпоручики и пра-
386

порщики межевых инженеров, старшие и младшие землемерные
помощники.
В 1858 г. Межевая канцелярия приобрела Дом Демидовых
(Гороховский пер., д. 4) для Школы межевых топографов. Это здание
принадлежало с 1873 г. КМИ, а ныне — Московскому
государственному университету геодезии и картографии.
Потребность в землемерах еще более возросла в ходе
крестьянской реформы после 1861 г. Для проведения землемерных
действий в короткий срок и на крупных площадях требовалось
большое число специалистов-землемеров. Между тем они в основном
находились на службе в Межевом ведомстве и Министерстве
государственных имуществ, число их было невелико и штаты не
заполнены. Так, по Межевому ведомству был предусмотрен штат в
1233 человека, а фактически работало 1065. Все же было решено
временно отпускать штатных специалистов для выполнения
частных работ на землях помещиков на срок от 6 мес до 1 года. Кроме
того, офицерам Военного министерства разрешалось в частном
порядке принимать участие в съемке и измерениях земель. Число
учащихся в Школе межевых топографов увеличилось до 320
человек. В 1858 г. по приказу попечителя Константиновского
межевого института был составлен Проект положения о классах для
подготовки частных землемеров и таксаторов. Проект появился в
связи с необходимостью подготовки частных землемеров и
оценщиков земли для осуществления землеустроительных работ по
освобождению крестьян от крепостной зависимости.
За докладом министра государственных имуществ и
управляющего Межевым корпусом М. Н. Муравьева 15 декабря 1858 г.
последовал указ об открытии с января 1859 г. при Константиновском
межевом и Горигорецком земледельческом институтах (ныне
Белорусская государственная сельскохозяйственная академия)
особых классов для подготовки частных землемеров и таксаторов, в
которые принимались «вольно приходящие» ученики из всех
свободных сословий. Но эти мероприятия не позволили обеспечить
подготовку необходимого числа специалистов. Поэтому в 1860—
1861 гг. в 38 губерниях при гимназиях открылись дополнительные
классы землемерии и таксации, в которых обучались примерно
900 человек.
Землемерам Межевого ведовства было поручено обучать
мальчиков из помещичьих крестьян практическому землемерию.
Чтобы увеличить выпуск специалистов для осуществления
реформы 1861 г., в Константиновском межевом институте в 1861—
1865 гг. были проведены некоторые преобразования учебного
процесса, сущность которых заключалась в следующем:
временно закрывался младший подготовительный класс, за
счет чего срок обучения сокращался на один год;
преподавание в землемерных классах (4, 5 и 6-м)
предполагалось вести таким образом, чтобы наиболее способные воспитан-
387

ники могли быть переведены в инженерные классы (7-й и 8-й) и
затем в офицерский (9-й), а остальные, закончив 6-й класс, —
поступить на службу в Межевое ведомство;
разрешался прием в институт экстерном на любой курс с целью
перепрофилировать наиболее способных молодых людей и
отправить их на службу в Межевой корпус для осуществления
земельных преобразований;
7-й и 8-й классы Константиновского межевого института и
Школы межевых топографов объединялись в одно инженерное
отделение при институте для того, чтобы школа часть своих
выпускников также отправляла на производство.
В 1873 г. в связи с необходимостью подготовки кадров
землемеров для регионов было решено:
закрыть Школу межевых топографов;
за счет средств, отпускаемых ранее на содержание школы,
открыть первые 4 землемерных училища, что и было сделано
правительством в 1874—1877 гг. Так, в 1874 г. было открыто Псковское,
в 1875 г. — Пензенское, в 1876 г. — Курское, в 1877 г. —
Оренбургское землемерные училища. Последнее в 1879 г. было переведено
в Уфу. В 1889 г. было открыто также землемерное училище в
Тифлисе.
Из архивных материалов (ЦГИА, ф. 1408, оп. 4, ч. II, л. 524)
известно, что в 1894/95 учебном году в 5 землемерных училищах
обучалось всего 294 ученика, из них было выпущено на службу 59
человек.
В 1873 г. Константиновский межевой институт переехал в
освободившееся здание Школы межевых топографов, которое было
переоборудовано из расчета обучения в нем 420 человек. В
среднем за период с 1873 по 1905 г. в институте обучались 300
воспитанников.
Всего за период с 1836 г. Константиновский межевой институт
выпустил 1172 человека, с 1879 по 1897 г. — 455.
Столыпинская аграрная реформа (1906—1911 гг.) послужила
мощным толчком для развития землеустроительного
образования в России. Специальность «землемер» все чаще стала
вытесняться и заменяться специальностью «землеустроитель». Термин
«землеустройство» прочно вошел в законодательную,
нормативно-правовую и исполнительную деятельность. Получило
дальнейшее развитие землеустроительное образование в
Константинове ком межевом институте. За период с 1907 по 1915 г. общее
число воспитанников возросло с 327 в 1907 г. до 590 в 1915 г.
Прием студентов в институт достигал 206 человек в год (1910 г.).
Общее число преподавателей в институте увеличилось с 35 до 50
человек.
26 декабря 1916 г. Константиновскому межевому институту
было присвоено звание Императорского, что свидетельствовало о
значимости этого высшего учебного заведения в осуществлении
388

земельной реформы. Число землемерных училищ к этому году
достигло 14. В 1909 г. были открыты Полтавское и Красноярское, в
1910 г. — Читинское, в 1911 г. — Костромское, Новочеркасское,
Омское, в 1912 г. — Екатеринославское, Житомирское, Сибирское
землемерные училища. В них обучались уже 2093 человека, в том
числе в самом маленьком Читинском— 122, а в самом большом
Житомирском — 199, в среднем по 174 учащихся в училище.
Кроме государственных накануне революции существовало 3 частных
землемерных училища: в Петрограде, Москве и Киеве.
Для подготовки специалистов низшего звена — землемерных
техников были организованы курсы: с марта 1908 г. при Констан-
тиновском межевом институте обучались 300 человек, при
землемерных училищах —по 100 и при 26 губернских чертежных —по
50, всего примерно 2 тыс. в год. Подготовка специалистов
успешно велась вплоть до первой мировой войны.
Межевых инженеров, как и раньше, готовили лишь в одном
учебном заведении — Константиновском межевом институте.
Выпускники поступали на работу в различные учреждения Межевого
ведомства: определялись в штат Межевой канцелярии, уезжали
преподавать в землемерные училища, служили при губернских и
областных чертежных, объединявших губернских и уездных
землемеров. Сравнительно малую долю питомцы Межевого
института составляли в больших коллективах губернских
землеустроительных комиссий, где преобладали землемеры среднего и
низшего звена и люди, не имевшие специального образования.
Следует заметить, что в 1914 г. технический персонал по
землеустройству и межеванию в России насчитывал 7200 человек.
Кроме того, по государственным земельным имуществам,
Переселенческому управлению и Удельному ведомству, а также
занимающихся частным землемерным трудом числилось еще около
4000 человек. Таким образом, общий состав землеустроительного
персонала был равен примерно 11 тыс.
Не было ни одного земельного училища, где бы ни
преподавали выпускники Межевого института. В некоторых училищах,
например Полтавском и Житомирском (ЦГАДА, ф. 1295, оп. 4,
л. 756, 1916 г.), питомцы Межевого института составляли
значительную часть преподавателей. Большинство начальников училищ
заканчивали кроме института курсы при университете.
Из сведений о чиновниках губернских и областных
чертежных известно, что к 1916 г. питомцев Межевого института в
штате 24 чертежных было более половины. Всего же в штате всех
53 чертежных их было 45 % (151 из 336). При этом выпускниками
Межевого института полностью были укомплектованы штат
Московской (18), Казанской (6), Тверской (4), Минской (3),
Астраханской (2) губернских чертежных. Не было их лишь в
маленьких Амурской, Терской областных и Лифляндской
губернской чертежных.
389

Столыпинская аграрная реформа в соответствии с новыми
задачами землеустройства потребовала внесения существенных
изменений в учебный процесс Константиновского межевого
института, его материально-техническое оснащение. Если в XIX в.
основное внимание уделялось подготовке межевых инженеров по
геодезическим и математическим дисциплинам, то в начале XX в.
стали придавать большее значение юридическим наукам, в
учебный план ввели государственное, гражданское, межевое право,
политическую экономию и другие предметы. После 1906 г.
увеличились часы занятий химией, ботаникой, почвоведением,
земледелием, лесной таксацией, а также по культуртехнике,
обводнению, осушению, проложению дорог, сельскому строительному
искусству (включавшему планировку селений).
2. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ
В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД (1917—1990 гг.)
Октябрьская социалистическая революция в России (1917 г.)
внесла существенные поправки в организацию
землеустроительной службы и кардинально изменила содержание
землеустроительного образования. В связи с предпринятой Советской властью
реорганизацией правительственных органов Управление межевой
частью постановлением Народного комиссариата юстиции от
11 декабря 1917 г. было передано в ведение Народного
комиссариата земледелия, созданного на базе бывшего Министерства
земледелия. Вместе с Управлением межевой частью в состав
Наркомзема поступили и подчиненные управлению местные
межевые учреждения: Межевая канцелярия в Москве, губернские и
областные чертежные (61), межевые комиссии для размежевания
башкирских земель (в Уфе, Перми и Оренбурге), ограничения
земель забайкальского казачьего войска (в Чите) и закавказская
межевая часть с составе межевых учреждений 5 губерний
Закавказья.
Находившиеся в ведении Управления межевой частью учебные
заведения — Константиновский межевой институт и 14
землемерных училищ — были при передаче управления в Наркомзем
выделены и переданы в Народный комиссариат просвещения.
Ввиду несоответствия устройства и порядка деятельности
Управления межевой частью новым условиям названное
управление приказом Наркомзема от 5 января 1918 г. было упразднено;
вместо него для объединения и направления деятельности
местных межевых учреждений и землемерных организаций образован
Центральный землемерно-технический отдел (ЦЗТО). Подбор
основного рабочего персонала отдела, преимущественно из межевых
инженеров, был завершен во второй половине февраля 1918 г.
Для осуществления положений Декрета о земле необходима
была ускоренная подготовка землеустроителей. По данным Нар-
390

комзема, для проведения земельных преобразований в России в
1919—1921 гг. требовалось не менее 4,5—5 тыс. землеустроителей
со специальным образованием, фактическое же их число в 1919 г.
было чуть более 3 тыс.
Средний годовой выпуск межевых инженеров в Московском
межевом институте (так стал называться КМИ) в 1917—1919 гг.
составлял лишь 17 человек, поэтому был взят курс на развитие
землеустроительного образования, центром которого вновь стал
институт. К середине 1924 г. число подготавливаемых
специалистов по землеустройству значительно возросло.
Инженеров-землеустроителей начали готовить не только в Московском межевом,
но и в Воронежском (с 1922 г.), Омском сельскохозяйственном
институтах (с 1922 г.) и Белорусской СХА (с 1924 г.). Среднюю
специальную подготовку землеустроителей
(техников-землеустроителей) в России осуществляли 26 техникумов, в том числе 15
землеустроительных.
В 1928 г. общая потребность в землеустроителях согласно
расчетам Земплана составила 7170, в том числе для губернского
(областного) административно-технического аппарата — 200,
уездного (окружного) — 200, ревизоров— 150, участковых
землеустроителей — 850, землеустроителей-исполнителей (оперативный
состав) — 5770.
В 1923—1924 гг. наличный состав слагался из губернского
аппарата—510 человек, уездных специалистов — 490, губернских
ревизоров—200, участковых землеустроителей— 221, оперативно-
технического персонала, состоявшего на постоянной службе, —
3244 человека и привлеченных в качестве сезонных работников из
безработных и техников полевых районов Высшего
геодезического управления — 876, всего 5541 человек.
Для усиления состава уже в 1924—1925 гг. предполагалось
привлечь на службу 1000 безработных специалистов (из них 876 на
сезонную работу) и, кроме того, ежегодно принимать молодых
специалистов из Московского межевого института — 75 человек,
землеустроительных факультетов Воронежского и Омского
сельскохозяйственных институтов — по 20, из 26 техникумов — 400.
К 1930 г. предусматривалось выпустить 10—12 тыс.
землеустроителей, в том числе из вузов — 1723, техникумов — 4227,
окончивших курсы — 4050.
Согласно решениям Наркомзема по подготовке
землеустроительных кадров уже к 1 января 1924 г. численность студентов в
Московском межевом институте (ММИ) достигла 1300. Прием
студентов увеличился с 150—160 в 1916 г. до 400—450 в 1923—
1924 гг.
Всего с 1917 по 1930 г. ММИ подготовил 986
инженеров-землеустроителей и 390 инженеров-геодезистов.
В годы нэпа в профессиональном землеустроительном образо-
391

вании существовали четыре звена: профшколы, в которых велась
подготовка специалистов средней квалификации; техникумы,
выпускающие специалистов узкой квалификации; институты,
подготавливающие специалистов широкой квалификации;
учреждения (центры) повышения квалификации, осуществляющие
переподготовку специалистов.
На Украине в это время землеустроителей готовили, по
данным профессора М. А. Гендельмана, в Житомирском,
Полтавском, Днепропетровском техникумах и в Харьковском
землеустроительном институте [позже переименованном в Харьковский
институт организации территории (ХИОТ)], не считая Западную
Украину, входившую тогда в состав Польши (нынешние Ровенская,
Львовская, Тернопольская, Ивано-Франковская области). В
1933 г. ХИОТ был закрыт и переведен в Одессу. Один учебный год
Одесский институт организации территории просуществовал как
самостоятельный вуз, в 1934 г. он был присоединен к институту
зерновых культур, который позже стал называться
сельскохозяйственным (в 1958 г. прием на первый курс земфака Одесского
СХИ был прекращен вообще). Чуть позже в составе Харьковского
СХИ был создан новый землеустроительный факультет,
существующий и поныне. В то же время образовался земфак в Львовском
СХИ. Его выпускники распределялись главным образом в области
Западной Украины, воссоединенной в 1939 г. с Восточной
Украиной, и в Молдавскую ССР, образованную на основе
воссоединения Молдавской АССР и Бессарабии.
В 1930 г. для обеспечения работ по коллективизации и в целях
усиления отраслевых вузов постановлением СНК СССР от
2 февраля 1930 г. Московский межевой институт был передан в
ведение Наркомзема СССР. В том же году провели его
реорганизацию. В соответствии с решением комиссии СНК СССР о
реформе высшего и среднего образования на основе
земельно-переселенческого (землеустроительного) факультета был создан
Московский институт землеустройства (МИЗ), в 1945 г.
переименованный в Московский институт инженеров землеустройства
(МИИЗ), готовящий землеустроительные кадры для сельского
хозяйства, а на основе геодезического факультета — Московский
геодезический институт (МГИ), переименованный затем в
Московский институт инженеров геодезии, аэрофотосъемки и
картографии, готовящий кадры геодезистов для других отраслей
народного хозяйства.
МИЗ остался в ведении Наркомзема СССР и вновь стал
главным в стране специализированным землеустроительным вузом.
Следует отметить, что в 30-е годы наряду с Харьковским
некоторое время существовали также самостоятельные учебные
землеустроительные институты в Воронеже и Омске, но затем они были
преобразованы в землеустроительные факультеты
сельскохозяйственных вузов (как и ранее).
392

Московский институт землеустройства по-прежнему оставался
главной кузницей землеустроительных кадров в стране. С 1931 по
1941 г. институтом было подготовлено 1235
инженеров-землеустроителей, 151 (выпускники с 1937 г.) инженер-геодезист, 150
(выпускники с 1936 по 1938 г.) инженеров-торфмейстеров.
Несмотря на тяжелые условия военного времени, с 1942 по
1945 г. было подготовлено 204 инженера-землеустроителя и 41
инженер-геодезист. За время войны общее число студентов в МИЗе
сократилось, а в период с 1946 по 1965 г. вновь возросло с 553 до
1147. За 1946— 1977 гг. включительно институтом было
подготовлено: инженеров-землеустроителей 5020, инженеров-геодезистов
2123, инженеров-землеустроителей со специализацией
«Планировка и застройка сельских населенных мест» 160, архитекторов
445, других специалистов 256.
В соответствии с постановлением СНК СССР от 5 августа 1944 г.
в Пермском (тогда Молотовском) сельскохозяйственном институте
был открыт землеустроительный факультет. Первый выпуск
инженеров-землеустроителей состоялся в 1949 г., последний —в
1962 г., когда земфак был переведен в Целиноградский СХИ. В
1991 г. земфак в Пермском СХИ был вновь восстановлен.
В послевоенные годы землеустроительное образование получило
дальнейшее развитие. Так, в первой половине 50-х годов
инженеров-землеустроителей уже готовили Московский институт
инженеров землеустройства, Омский, Воронежский, Харьковский,
Львовский сельскохозяйственные институты, Белорусская
сельскохозяйственная академия, Прибалтийские республики — Латвийская,
Литовская и Эстонская (с 1 сентября 1951 г.)
сельскохозяйственные академии. В Казахстане до 1957 г. землеустроительные
отделения существовали только в двух техникумах: Талгарском и
Петропавловском. Они готовили техников-землеустроителей и
топографов. 3 октября 1957 г. было принято постановление Совета
Министров СССР об открытии в Акмолинске, переименованном
в 1961 г. в Целиноград, сельскохозяйственного института. Первый
прием на очное отделение землеустроительного факультета этого
института состоялся в 1958 г., на заочное —в 1959 г. С 1958 по
1992 г. земфак был единственным в Казахстане, где готовились
землеустроители.
Существенные изменения в середине 50-х годов происходили в
организации землеустроительной службы страны. В конце 50-х —
начале 60-х годов работал отдел учета земель при Госплане СССР,
который занимался составлением земельных балансов страны. В
органах управления сельскохозяйственным производством
существовали также инспекции по использованию и охране земель,
выполняющие землеустроительные функции.
Освоение целинных земель, а также необходимость повышения
эффективности использования земель колхозов и совхозов вновь
поставили на повестку дня вопросы развития землеустройства и земле-
393

устроительного образования в стране. В 1961 г. в Российской
Федерации был создан республиканский проектный институт по
землеустройству «Росгипрозем» с подразделениями в областях и краях
России. В дальнейшем (после 1975 г.) он был преобразован во
Всероссийское производственное проектное объединение по
использованию земельных ресурсов «Росземпроект» с зональными
проектными институтами, филиалами институтов и изыскательскими
экспедициями, находящееся в ведении Министерства сельского
хозяйства РСФСР. В объединении насчитывалось более 12 тыс.
человек, из которых почти 5 тыс. инженеров-землеустроителей.
С 1965 г. землеустроительными работами в СССР руководило
Главное управление землепользования и землеустройства
Министерства сельского хозяйства СССР (МСХ СССР), а в Российской
Федерации — Главное управление землепользования и
землеустройства МСХ РСФСР. Методическое и научное руководство
землеустроительными работами возлагалось на созданный в это
время Государственный научно-исследовательский институт
земельных ресурсов.
В областных (краевых) управлениях сельского хозяйства
России работали отделы землепользования и землеустройства, а в
районных имелись должности районных землеустроителей
(главных, старших). В наиболее крупных административных единицах
при районных землеустроителях существовали
землеустроительные группы, а некоторые крупные сельскохозяйственные
предприятия (колхозы и совхозы) вводили штатные должности
инженеров-землеустроителей.
За 1976—1978 гг. МИИЗ и землеустроительные факультеты
14 сельскохозяйственных вузов СССР подготовили около Зтыс.
инженеров-землеустроителей, 800 архитекторов и 300 инженеров-
геодезистов. В то же время в МИИЗе, Львовском и Харьковском
СХИ заочно обучалось 1720 человек по специальности
«Землеустройство».
Специальность «Землеустройство» в середине 70-х годов имела
специализации: землеустроительное проектирование, земельный
кадастр, изучение земельных ресурсов аэрокосмическими
методами. За 1976—1980 гг. по очной и заочной формам обучения МИИЗ
и все сельскохозяйственные вузы страны выпустили около 6 тыс.
инженеров-землеустроителей.
К 1979 г. в МИИЗе обучался уже 1731 студент. 11 марта 1979 г.
Указом Президиума Верховного Совета СССР за заслуги в
подготовке высококвалифицированных кадров для сельского хозяйства,
значительный вклад в развитие науки и практики землеустройства
и в связи с 200-летием со дня основания Московский институт
инженеров землеустройства был награжден орденом Трудового
Красного Знамени.
За 1978—1991 гг. институт выпустил:
инженеров-землеустроителей 3607, инженеров-геодезистов 338, архитекторов 518.
394

3. СОВРЕМЕННОЕ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЕ
ОБРАЗОВАНИЕ
В первые годы проведения земельной реформы в Российской
Федерации (1991 —1993 гг.) численность работников земельной
службы увеличилась на 20 % и достигла 19 785 человек (включая
работников гипроземов). Были созданы районные и городские
комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, которые
координировали ход земельной реформы и организовывали
работы по перераспределению земель. Однако руководство и
состав этих комитетов большей частью формировались не из числа
специалистов-землеустроителей, а из работников бывших
советских и партийных органов, технологов производства (агрономов,
экономистов и т. д.), других специалистов и администраторов.
Поэтому общая численность лиц, имеющих землеустроительное
образование, в составе комитетов составляла всего 7482 (37,8 %). В
Московской области из 862 человек, работающих в системе
землеустройства, 435 (50,5 %) имели специальное землеустроительное
образование, а в городском комитете г. Москвы — только 86
(31%) из 277.
Таким образом, на повестку дня вновь встал вопрос о
необходимости расширения подготовки землеустроительных кадров для
осуществления крупных земельных преобразований в России.
Головным институтом вновь был выбран Московский институт
инженеров землеустройства. В соответствии с постановлением
Совета Министров РСФСР «О республиканской программе
проведения земельной реформы на территории РСФСР» (1991 г.) и
приказом №193 от 24 марта 1992 г. по Министерству сельского
хозяйства Российской Федерации на базе Московского института
инженеров землеустройства был создан Государственный
университет по землеустройству (ГУЗ) с подготовкой специалистов по
земельному праву, землеустройству, земельному кадастру,
почвоведению, геоботанике, геодезии, архитектуре и планировке
сельских населенных мест.
В 1991 г. началась подготовка специалистов по землеустройству
дополнительно в 5 сельскохозяйственных вузах: Красноярском,
Кубанском, Пермском, Приморском, Кабардино-Балкарском.
По инициативе и при участии Государственного университета
по землеустройству в 1996—-1997 гг. Госкомземом России была
разработана Комплексная программа подготовки, переподготовки
и повышения квалификации специалистов Госкомзема и других
ведомств, организаций и учреждений на перспективу до 2005 г.
Согласно этой программе численность работников
землеустроительной службы страны должна увеличиться к 2005 г. с 19 785 до
38 990, в том числе специалистов, имеющих землеустроительное
образование и прошедших переподготовку и повышение квали-
395

фикации, — с 7482 до 28 798. По Московскому региону (Москва и
Московская обл.) общую численность работающих намечалось
увеличить с 1139 до 1467 (на 28,8 %), а число лиц с
землеустроительным образованием — в 2 раза — с 521 до 1085.
Для осуществления программы было необходимо увеличить
как прием в существующие вузы, так и число самих вузов.
В нашей стране образовательную деятельность по различным
направлениям и специальностям координируют
учебно-методические объединения вузов России (УМО). В 1998 г. их было 75.
Учебно-методические объединения создавались, как правило, при
ведущих вузах, возглавляющих направление или группу
родственных специальностей. Эти объединения разрабатывают
госстандарты, образовательные профессиональные программы, примерные
(типовые) учебные планы, учебные программы, дают заключение
на открытие направлений и специальностей в вузах,
координируют издание учебников и учебных пособий, а также осуществляют
контроль за обучением в аккредитованных и аттестованных
заведениях, имеющих лицензии на проведение соответствующего
вида образовательной деятельности.
В 1988 г. УМО по специальности «Землеустройство» на основе
приказов Минвуза СССР от 18 сентября 1987 г. и Госагропрома
СССР от 30 июня 1988 г. было создано при Московском институте
инженеров землеустройства. Оно координировало деятельность 15
сельскохозяйственных вузов бывшего СССР:
Московского института инженеров землеустройства,
впоследствии ГУЗ;
Воронежского, Ленинградского, Омского
сельскохозяйственных институтов;
Новочеркасского инженерно-мелиоративного института;
Львовского и Харьковского сельскохозяйственных институтов
Украины;
Белорусской (г. Горки), Латвийской (г. Елгава), Литовской
(г. Каунас) и Эстонской (г. Тарту) сельскохозяйственных академий;
Целиноградского сельскохозяйственного института (СХИ,
Казахстан);
Ташкентского института инженеров ирригации и механизации
сельского хозяйства (Узбекистан);
Азербайджанского и Грузинского сельскохозяйственных
институтов.
В 1992 г. было создано УМО вузов России по образованию в
области землеустройства и кадастров (головной вуз —
Государственный институт по землеустройству), насчитывающее 9
высших учебных заведений.
В 2000 г. УМО вузов России по образованию в области
землеустройства и кадастров объединяло уже 43 высших учебных
заведения. Кроме того, в его составе работали представители 12 зарубеж-
396

ных вузов в качестве ассоциированных членов и 12
представителей министерств, ведомств, предприятий, организаций и других
учреждений, занимающихся землеустроительной деятельностью.
За УМО закреплено одно направление — 560600
«Землеустройство и земельный кадастр» и три специальности:
310900 — «Землеустройство»;
311000 — «Земельный кадастр»;
311100 — «Городской кадастр».
В 2000 г. прием студентов по землеустроительным
специальностям в вузы России составлял: по землеустройству — 948,
земельному кадастру —345, городскому кадастру — 786. Это почти в
4 раза больше, чем в 1991 г. (табл. 28).
28. Прием студентов в высшие учебные заведения по землеустроительным
специальностям
Вуз
1997 г.


устройство

Земельный
кадастр

Городской
кадастр
2000 г.


устройство

Земельный
кадастр

Городской
кадастр
В ведении Министерства сельского хозяйства РФ
ГУЗ
Воронежский ГАУ
Санкт-Петербургский ГАУ
Красноярский ГАУ
Кубанский ГАУ
Дальневосточный ГАУ
Уральский ГАУ
Нижегородская ГСХА
Алтайский ГАУ
Бурятская ГСХА
Омский ГАУ
Пермская ГСХА
Приморская ГСХА
Кабард ино - Бал каре кая
ГСХА
Новочеркасская ГМА
Саратовский ГАУ
Иркутская ГСХА
Ивановская ГСХА
Тюменская ГСХА
Башкирский ГАУ
Ставропольская ГСХА
Итого
125
100
75
75
60
42
25
50
25
25
50
50
50
24
119
27
—
29
—
951
75
—
—
—
—
—
—
—
—
—
25
—
—
—
—
—
—
—
—
100
75
—
—
—
—
—
—
—
—
—
25
25
—
—
—
40
—
—
—
165
125
50
50
25
60
45
25
30
25
25
50
50
50
30
120
25
43
35
Первый
набор
в 2001 г.
25
Первый
набор
в 2001 г.
888
75
25
—
25
— .
—
—
—
25
25
25
—
—
—
—
25
—
—
—
225
75
25
—
.25
—
—
—
—
—
25
25
25
—
—
—
25
—
—
—
225
397

Продолжение
Вуз
1997 г.


устройство

Земельный
кадастр
В ведении Министерств
Нижегородская ГАСУ
Сибирская ГГА
Московский ГУГиК
Челябинский ГТУ
Кубанский ГТУ
Комсомольский-на-Амуре
ГТУ
Вологодский ГТУ
Хабаровский ГТУ
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
30 -
Ростовский-на-Дону ГАСУ — —
Санкт-Петербургский ГГИ
Майкопский ГТИ
Кузбасский ГТУ
Новгородский ГУ
Санкт- Петербургский
ГАСУ
Уральская ГГА
Северо-Осетинский ГУ
Архангельский ГТУ
Тверской ГТУ
Таганрогский РТУ
Тюменский ГНГУ
Самарский
муниципальный институт управления
Тюменская ГАСА
Итого
Всего
57 -
— —
- 40
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
87 40
1038
140

Городской
кадастр


устройство
ш образования РФ
50 -
50 -
75 -
24 -
40 -
50 -
25 -
- 30
50 -
37 -
- 30
— —
— —
— —
— —
- 15
— —
— —
— —
— —
— —
— —
401 75
566
948
2000 г.

Земельный ка-
дастр
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
50
—
—
—
25
—
20
25
—
—
120
345

Городской
кадастр
50
50
75
25
40
50
25
—
50
25
—
35
—
20
26
—
—
20
20
—
25
25
561
786
Кроме того, Государственный университет по землеустройству
принял на дневные факультеты направления «Землеустройство и
земельный кадастр» 25 человек на обучение по четырехлетней
программе бакалавров с последующим завершением обучения по
двухлетней программе магистров, 109 —по специальности
«Юриспруденция», 60 — по специальности «Экономика и
управление на предприятии» (операции с недвижимым имуществом),
53 — по специальности «Архитектура».
Выпуск специалистов по землеустройству и кадастрам в 2000 г.
осуществили 17 вузов, их общее число составило около 1000.
Переподготовка и повышение квалификации работников Гос-
комзема и РосНИИземпроекта в 2000 г. осуществлялись на базе
факультетов повышения квалификации ГУЗа (г. Москва),
Воронежского, Омского, Санкт-Петербургского государственных агро-
университетов, Новочеркасской инженерно-мелиоративной
академии, а также региональных центров переподготовки и
повышения квалификации: в Академии госслужбы при Президенте
Российской Федерации (г. Москва), Главном научно-методическом
398

центре (г. Красногорск), Новосибирском филиале Федерального
кадастрового центра (г. Новосибирск), Новгородском учебном
центре (г. Новгород), Учебном центре при Суздальском горкомзе-
ме (г. Суздаль, Владимирская обл.). Некоторые землеустроители
повысили свою квалификацию в рамках международных
образовательных проектов ТАСИС, ЛАРИС и др.
В целом по стране центры переподготовки и повышения
квалификации специалистов рассчитаны только на 200 слушателей,
обучающихся одновременно, и на 700 слушателей, обучающихся в
течение года, что требует их существенного расширения.
В системе среднего землеустроительного образования в России
в 2000 г. имелось 37 техникумов.
Головным образовательным центром России является
Госуниверситет по землеустройству. Это единственное в стране
специализированное высшее учебное заведение по подготовке
инженеров в области землеустройства, земельного и городского
кадастров. В нем готовят также геодезистов, архитекторов, юристов,
экономистов-менеджеров по управлению земельными ресурсами
и земельным рынком, оценщиков земли и недвижимости.
В университете обучаются около 4500 студентов и аспирантов
из России и 40 зарубежных стран, действуют НИИ земельных
отношений и землеустройства, аспирантура, докторантура, работают
диссертационные советы, учебно-методическое объединение в
области землеустройства и кадастров.
Университет поддерживает связи с учебными заведениями
США, Канады, Германии, Швеции, Дании, Франции, Китая,
Вьетнама, Монголии, Чехии, Польши, Словакии, Болгарии и
других зарубежных стран, участвует в международных
образовательных программах. В нем работают более 300 преподавателей, в том
числе 15 действительных членов и членов-корреспондентов
различных академий, 30 профессоров и докторов наук, 160
кандидатов наук. Действуют 8 факультетов (юридический,
землеустроительный, городского кадастра, земельного кадастра,
архитектурный, заочный, второго высшего образования, повышения
квалификации), 23 кафедры.
Успешно работают Центр информационных технологий,
Международный учебный центр по проблемам земельного рынка,
Международный центр инвестиционных образовательных
проектов, региональный центр государственного тестирования,
подготовительные курсы. Большая работа проводится по повышению
качества учебного процесса, освоению программ многоуровневой
подготовки специалистов, новых государственных
образовательных стандартов. Здесь готовят дипломированных специалистов,
бакалавров, магистров. В школах Москвы и Московской области
университет имеет лицейские классы, ведет совместную
подготовку абитуриентов с техникумами и колледжами, участвует в
российских и международных образовательных выставках.
399

Государственный университет по землеустройству оказывает
большую учебно-методическую помощь вузам стран СНГ и
республик бывшего СССР, ведущим или открывающим подготовку
инженеров-землеустроителей в последние годы. Их общее число
увеличилось до 19, прием возрос со 150 до 875 человек в год, а
число студентов — до 3824 (табл. 29). Кроме того, в ряде вузов
открыта подготовка по городскому и земельному кадастрам. Имеются
также данные о наличии 20 техникумов, ведущих подготовку
землеустроителей.
29. Сведения о высших учебных заведениях, ведущих подготовку инженеров-
землеустроителей в республиках бывшего СССР (2000 г.)
Вуз
Специальность
Ежегодный
прием
Всего
студентов
Белорусская СХА
Харьковский ГАУ
Львовский ГАУ
Одесский СХИ
Киевский национальный аграрный
университет
Ровенская академия водного
хозяйства
Черновицкий аграрный институт
ГАУ Молдовы
Грузинский аграрный университет
Азербайджанский СХИ
Ташкентский ИИМСХ
Киргизский СХИ
ГШАУ (г. Астана)
Кзыл-Ординский политехнический
Западно-Казахстанский СХИ
Эстонская СХА
Латвийская СХА
Литовская СХА
Армянская СХА
Итого
Землеустройство
»
»
»
»
»
Земельный кадастр
Землеустройство
»
»
»
»
»
»
»
»
»
»
»
100
75
75
50
50
50
50
50
25
25
50
25
75
50
25
25
25
25
25
875
420
342
335
226
240
232
242
282
120
105
210
98
312
215
45
108
96
96
100
3824
Контрольные вопросы и задания
1. Расскажите о зарождении землеустроительного образования.
2. Какие школы первыми готовили землемеров?
3. Как развивалось землеустроительное образование в дореволюционный
период?
4. Какие вузы вели подготовку инженеров-землеустроителей в советский
период (1917-1990 гг.)?
5. Как землеустроительное образование организовано в настоящее время?
400

Глава 26
ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНАЯ НАУКА В РОССИИ И ЕЕ РАЗВИТИЕ
1. ПЕРВЫЕ НАУЧНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ В ОБЛАСТИ
ЗЕМЛЕМЕРНОГО ДЕЛА (XVIII в. — 1917 г.)
До начала XIX в. научные исследования в области
землемерного дела в России практически не проводились. Отсутствовало само
понятие землеустройства, а научные и практические знания по
землемерному делу черпали из зарубежных и первых
отечественных учебников по математике (раздел геометрии), геодезии и
истории русского права. Безусловно, для подготовки таких
учебников требовались глубокие научные знания, накапливаемые
авторами в ходе изучения и систематизации имевшихся сведений о
землемерном деле.
Первыми учебниками в области практического землемерия
(геометрии, геодезии) в России были «Арифметика» Л. Ф.
Магницкого (с элементами алгебры и геометрии, 1703), «Книга,
учащая морского плавания» Авраама Деграфа (перевод Копиевского,
1701), «Геометрия славенски землемерие» Биркенштейна (перевод
Брюса, 1708), «Геометрия практика с фигурами» (перевод
Кварта, 1709).
Среди исследований по практическому землемерному делу в
России в XVIII в. особо выделяются работы Д. П. Цицианова
«Краткое математическое изъяснение землемерия межевого»
(СПб., 1757), С. К. Котельникова «Молодой геодет, или первые
основания геодезии» (СПб., 1766), С. И. Назарова «Практическая
геометрия» (СПб., 1760, ч. 1, 1761, ч. 2; 2-е изд. - 1768, ч. 1, 1772,
ч. 2; 3-е изд. — 1772, ч. 1, 1775, ч. 2). Значимость этих книг
подтверждается тем, что все они занесены в Энциклопедический
словарь Брокгауза и Ефрона.
В 1787 г. вышел из печати 5-томный курс математики Е. Д. Вой-
тяховского. Третий том (переиздавался в 1798 и 1806 гг.) содержал
практическую геометрию.
В XIX в. начались дискуссии о роли и месте практического
землемерия и межевания в системе наук, об отличиях геометрии и
геодезии, землемерия и межевания. Наступил переломный
момент, когда практическая геометрия перестала удовлетворять
землемеров.
В 1836—1837 гг. в системе естественных наук появляется
геодезия. В эти годы выходит из печати книга «Геодезия» А. П.
Болотова в 20 частях. Ей в тот период не было равной в Европе. Во
введении А. П. Болотов отмечал, что геодезия и геометрия
«принадлежат двум отдельным наукам», хотя под высшей геодезией он
понимал часть прикладной геометрии.
В научных кругах того времени эта точка зрения
подтверждалась в учебной и научной литературе. В Германии на протяжении
401

всего XIX в. вместе с понятием «низшая геодезия» употреблялось
равнозначное ей понятие «практическая геометрия». Характерны
в этом отношении надписи на монументах, сооруженных на
концах дуги Струве (в Фугленесе — на севере и Старо-Некрасовке —
на юге), на русском и латинском языках: «Постоянно трудясь с
1816 по 1852 г., измерили геометры трех народов» (Тетерин Г. Н.
Геодезическое образование в России в первой половине XIX в.//
Изв. вузов.-МИИГАиК, 1989. -№ 1.-С. 185).
Такой подход в России сохранился вплоть до начала XX в.
Так, С. М. Соловьев в «Курсе низшей геодезии» в 1903 г. отмечал:
«Геодезия относится к числу прикладных математических
наук..., геодезию и называют иногда практической геометрией».
А. Н. Бик, автор аналогичного курса, в 1908 г. писал: «Слово
«геодезия» означает в переводе землеразделение, составляющее
один из разделов рассматриваемой науки. Ее называют также
практическою геометриею — что вернее, так как геометрия
означает землеизмерение».
Тем не менее во второй половине XIX в. появились учебники,
позволяющие применить геометрические знания в землемерном
деле (Ленкович И. Курс практической геометрии,
приспособленной к землемерию. — СПб., 1888. — 103 с; Заболоцкий А.
Практическая геометрия с применением к черчению и землемерию. —
СПб., 1890. — 168 с; Зюзюкин Н. Учебник геометрии и
землемерия для учительских семинарий. — Рига, 1875, и др.).
Исследования в области землеустройства в современном его
понимании начались в России с изучения истории межевания, а
также межевых законов, определяющих порядок производства
землеустроительных работ.
В 1824 г. титулярный советник Алеев, работавший
преподавателем в Константиновском межевом училище, подготовил книгу
«Теория межевых законов», которая получила признание
работников Межевой канцелярии, а также была одобрена Главным
правлением училищ Министерства народного просвещения и в
Петербургском университете.
В 1844 г. первый опыт в изучении истории землеустройства был
сделан преподавателем училища правоведения Малиновским в
книге «Исторический взгляд на межевание в России до 1765 г.». В
1846 г. вышла книга директора бывшего вотчинного департамента
П. Иванова «Опыт исторического исследования о межевании
земель в России». Это исследование, по объяснению автора, было
предпринято им с целью содействия правительству в проводимом
специальном межевании.
Следующий труд принадлежал профессору Киевского
университета К. Неволину, написавшему в 1847 г. актовую речь «Об
успехах государственного межевания в России до императрицы
Екатерины II» (Соч. К. Неволина, т. IV).
Но действительно большой, центральный труд по исследова-
402

нию межевания был подготовлен сотрудниками Межевого
управления в 1863 г. в целях содействия начатым тогда работам по
преобразованию межевой части в России. Он состоял из пяти книг
под общим названием «Материалы для преобразования межевой
части в России»:
1. Историческое обозревание межевой части в России.
2. Современное состояние межевания.
3. Межевание в иностранных государствах.
4. Недостатки современного состояния межевой части.
5. Предложения о преобразовании межевой части.
Аналогичные исследования были проведены Межевой частью в
1883, 1893 гг. в связи с необходимостью ее преобразования.
Однако до практического реформирования в полном объеме дело так и
не дошло.
Геодезическая составляющая землемерного дела в XIX в.
исследовалась наиболее тщательно..Прикладная часть геодезии
применительно к межеванию развивалась в Константиновском
межевом институте. Этому способствовало введение в строй в
институте астрономической (1845 г.), магнитной (1852 г.) и
метеорологической (1853 г.) обсерваторий, а также сотрудничество КМИ с
Московским государственным университетом и Пулковской
обсерваторией.
В это время научные исследования активно проводили Б. Я.
Швейцер, В. Я. Струве, А. Я. Купфер, А. Н. Савич, А. М. Ламовский,
Д. П. Рашков, И. Б. Ауэрбах, И. Н. Троицкий, И. А. Иверонов,
Ф.А.Бредихин, В.П.Ларионов и др. (Более подробно см.: От
землемерной школы до университета/Под ред. С. Н. Волкова. —
М.: Колос, 1999. - С. 101-107).
В середине 50-х годов XIX в. начали проводиться
экспедиционные исследования по определению астрономических координат
различных пунктов, проведению картографических и
топографических работ, а также в области геологии.
В конце XIX — начале XX в. наблюдался всплеск научных
исследований в области землеустройства и начала формироваться
землеустроительная наука. В числе ученых, занимавшихся
исследованиями в области землеустройства в это время, были О. А.
Хауке, И. Е. Герман, С. Д. Рудин, А. А. Ржаницын, А. Кофод, С. П.
Кавелин, И. А. Иверонов.
Среди сочинений профессора О. А. Хауке наиболее известны:
Очерки землеустроительного права. — Вып. 1. — Понятие о
землеустройстве, его задачи и основные черты. — М., 1914; Баденс-
кий закон об улучшении устройства полей. — М., 1913; Русское
землеустроительное законодательство. — Ч. 1. —М., 1910;
Основные понятия межевого права. — Литограф, изд., 1918
(лекции, читанные в Московском межевом институте). Перу
О. А. Хауке принадлежит также ряд весьма ценных статей по
вопросам межевания и землеустройства, напечатанных в «Юри-
403

дическом вестнике», «Журнале Министерства юстиции», Трудах
Топографо-геодезической комиссии, «Землемерном деле» и
других специальных журналах.
Профессор И.Е.Герман в 1893г. выпустил книгу «История
межевого законодательства от Уложения до Генерального
межевания», в 1909 г. — практическое пособие «Крестьянское
землеустройство», ряд монографий по вопросам постановки
земельного дела в Западной Европе. Из монографий следует отметить
следующие: «Таксация и культуртехника в межевании»;
«Поземельный кадастр в Пруссии»; «Кадастр, межевание и земельные
книги во Франции» и др. Большинство этих монографий вошло
в сборник «Земельные дела в западноевропейских государствах»
(М., 1913).
Наиболее известная научная работа И. Е. Германа «История
русского межевания» (3-е изд. — М., 1914.— 291с.) охватывает
вопрос наиболее полно и остается до настоящего времени
ценнейшим трудом.
Из научных работ, внесших вклад в становление
землеустроительной науки в дореволюционной России, можно отметить
следующие:
РжаницынА. А. Руководство по землеустройству и
межеванию.-СПб., 1910.-348 с;
Кавелин С. П. Межевание и землеустройство. — М.:
Правоведение, 1914. — 340 с;
Иверонов И. А. Основы землеустроительного дела. — М.:
Высшая школа, 1915. — 92 с;
Кофод А. Русское землеустройство. — СПб.: Сельский вестник,
1914.-2-еизд.-172с;
Рудин С. Д. Задачи межевания в трудах по преобразованию
межевой части. — СПб., 1908.
К 1910 г. вышли уже два полных издания законов Российской
Империи, включающих в себя межевые законы. В 1896 г. в
XIII выпуске Трудов Топографо-геодезической комиссии был
опубликован подробный указатель межевой литературы до
1892 г.
Кроме того, научные статьи по вопросам землеустройства и
межевания публиковались в то время в «Межевом вестнике» (1883—
1884 гг.), Трудах Топографо-геодезической комиссии (с 1883 г.),
«Вопросах межевания и землеустройства», «Землемерном деле»,
«Журнале Министерства юстиции», Памятных книжках и
известиях Константиновского межевого института и др. Сжатая, но
весьма ценная характеристика важнейших сочинений по
межеванию имеется в указанном выше сочинении профессора О. А. Хау-
ке «Основные понятия межевого права» (1918г.).
В период Столыпинской земельной реформы (1906—1911 гг.)
ученые-землеустроители все больше стали уделять внимание
таким землеустроительным действиям, как организация территории
404

в крестьянских хозяйствах, имениях, связанным с культуртехни-
ческими мероприятиями, оценкой земель, сельским
строительством и т. д. Уже к 1910 г. сформировалось понятие
«землеустроительное проектирование». Первоначально методика разработки
проектов землеустройства изучалась в курсе «Геодезия», ас 1915 г.
в Константиновском межевом институте превратилась в
самостоятельную научную дисциплину.
Несмотря на значительные научные работы в области
землеустройства, в дореволюционной России его теория начала только
формироваться. Большинство ученых занимались историческими
исследованиями, пытались обобщить имеющиеся факты из
практики, описать методику проведения землеустроительных работ и
осветить опыт землеустройства в зарубежных странах. Однако не
было еще полноценных ответов на вопросы, связанные с
переходом России к рациональным формам землевладения и
землепользования, научно обоснованным методам землеустройства. Это
приводило к ошибкам в осуществлении земельных
преобразований и крупных земельных реформ. Необходимы были
крупномасштабные научные исследования в области землеустройства,
которые планировались, но не были осуществлены из-за
революционных событий 1917 г.
2. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНАЯ НАУКА В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
(1917—1990 гг.)
В первые годы Советской власти (1917—1928 гг.) в связи с
кардинальными изменениями в землепользовании и землеустройстве
назрела необходимость в теоретической разработке основных
вопросов в этой области.
К разработке теории землеустройства подключились многие
ученые — представители старой буржуазной и новой
зарождающейся школы социалистического землеустройства.
Государство взяло эти процессы под контроль, учитывая
большую политическую важность землеустроительных мероприятий. В
1922 г. был образован Государственный
научно-исследовательский институт землеустройства и переселения (первоначально
Колонизационный институт). В 1922—1928 гг. в работе института
принимали участие В. А. Батюшков, Н. П. Огановский, П. П. Мас-
лов, Н. П. Макаров, Г. Н. Черданцев, Г. В. Чешихин, П. А. Кобозев,
А. Е. Богдановский, И. П. Николаевский, А. А. Котов, К. В. Косма-
чевский, Н. В. Гендзехадзе, Н. Н. Кажанов и другие известные
ученые, в том числе из Московского межевого института (ММИ).
Бурные диспуты, споры и дискуссии о путях развития
землеустройства велись на съездах, конференциях, страницах журналов, в
стенах ММИ.
Были созданы различные общественные землеустроительные
организации. Работали бюро и секретариат Всесоюзной землеуст-
405

роительной секции Всесоюзного профессионального союза
работников земли и леса (Всеработземлеса), сама землеустроительная
секция при этом профессиональном союзе, объединяющая
землеустроителей, мелиораторов и геодезистов.
С 12 по 16 мая 1924 г. в Москве в Колонном зале Дворца труда
проходила Первая Всесоюзная землеустроительная конференция
Всеработземлеса. На ней выступали председатель ЦК
Всеработземлеса Н. М.Анцелович, председатель Наркомпроса
А.В.Луначарский, ректор ММИ П. А. Кобозев, начальник Управмелиозема
Наркомзема И. А. Миртов и др. По решению конференции начато
издание журнала «Землеустроитель» — печатного общественно-
профессионального и научно-производственного органа
всесоюзной и московской секций Всеработземлеса. Главным
редактором журнала стал профессор Московского межевого института
М. М. Шульгин.
12 декабря 1928 г. коллегией Наркомзема было утверждено
Положение о конкурсе на лучшие проекты по землеустройству
колхозов, массивов тракторных колонн и лучшие проекты по
землеустройству совхозов, премия составляла от 200 до 1000 руб. В
1929 г. Наркомзем провел этот конкурс.
С середины 20-х годов XX в. центром научных исследований в
области землеустройства стал Московский межевой институт.
С октября 1927 г. факультет землеустройства и переселения
Московского межевого института, созданный на базе факультета
землеустройства, деканом которого стал профессор О. А. Хауке,
начал выпуск журнала «Вестник землеустройства и переселения».
Сначала это был печатный научно-производственный орган
Всесоюзного переселенческого комитета при ЦИК СССР, факультета
землеустройства и переселения Московского межевого института
и Государственного научно-исследовательского института
землеустройства и переселения Главнауки. С десятого номера (1928 г.)
вместо факультета одним из учредителей журнала стал
Московский межевой институт.
С 1927 г. после длительного перерыва, вызванного первой
мировой войной, революцией и последовавшими годами разрухи,
было возобновлено печатание Трудов Московского межевого
института.
В составе ГосНИИ землеустройства и переселения в 1926 г. был
сформирован землеустроительный сектор, который проводил
экспедиционные обследования при участии преподавателей ММИ
(П. Н. Першина, Н. Д. Ефремова, Н. В. Красавина, И. Ф. Петрова,
С. Г. Колеснева) и студентов в ряде областей России (Псковской,
Самарской).
В 1927 г. аналогичные обследования состояния
землепользования и землеустройства были проведены под общим научным
руководством профессора П. Н. Першина в Саратовской (руководи-
406

тель работ С. Г. Колеснев), Смоленской (руководитель Н. В.
Красавин), Ярославской (руководитель И. Ф. Петров) губерниях.
Под руководством профессора М. М. Шульгина были
осуществлены исследования по организации и методам проведения
земельного кадастра с участием Н. Н. Авинова, В. А. Чайкина, И. Ф. Голу-
бева, Ф. Т. Дитякина, И. П. Николаевского, И. Д. Шулейкина.
Под руководством профессора О. А. Хауке Н. С. Сильвестро-
вым была составлена Инструкция по производству
землеустроительных работ (в части процессуальной и правовой) по договору с
Наркомземом.
В 1928 г. ученые ММ И совместно с Госземколонитом
проводили следующие исследования:
Н. П. Рудин. Основные начала общесоюзного законодательства
о землепользовании и землеустройстве;
И. Б. Новицкий. Новые формы земельно-хозяйственных
отношений, вопросы кодификации земельного законодательства и др.;
О. А. Хауке. Критерий для оценки рациональности
расположения усадьбы в отношении полевых угодий;
М. М. Шульгин. Генеральный план землеустройства;
И. И. Евтихеев. К учению об едином госземфонде.
Под руководством М. М. Шульгина в 1927—1928 гг. были
разработаны Инструкция по производству опытного кадастра,
Инструкция по производству почвенных исследований при опытном
кадастре.
При ГосНИИ землеустройства и переселения функционировала
также земельно-городская секция и опытная лаборатория (ст.
Лосиноостровская Северной железной дороги).
Большую работу провел Госземколонит по исследованию
проблемы оптимальных размеров земельных отводов при
землеустройстве (руководитель П. И. Лященко, группа в составе Ф. Т.
Дитякина, И. Ф. Петрова, А. Е. Серебрякова). Известно широкое
научное сотрудничество Госземколонита с НИИ
сельскохозяйственной экономии (профессор А. В. Чаянов).
С 1922 г. к научным исследованиям в области землеустройства
подключились образованные землеустроительные факультеты
Воронежского и Омского сельскохозяйственных институтов, а с
1924 г. — земфак Белорусской СХА (г. Горки).
При кафедре техники землеустройства и землеустроительного
проектирования землеустроительного факультета Воронежского
СХИ в апреле 1926 г. было образовано Опытно-исследовательское
бюро по землеустройству, которое исследовало вопросы
участкового землеустройства и землепользования в
Центрально-Черноземной зоне.
В программном отношении работа бюро была увязана с
ГосНИИ землеустройства и переселения и его
Центрально-Черноземным отделением. Имелось также Уральское отделение
Госземколонита.
407

По результатам научных исследований
учеными-землеустроителями были выпущены учебники профессоров Н. М. Орлова (ТСХА)
«Землеустройство (Теория и практика)», 1924 г.; Н. И. Козлова
(Ленинградский СХИ) «Землеустройство» (по Земельному кодексу
РСФСР), 1924г.; Ф.Г.Некрасовым в 1925г. была издана книга
«Основы землеустройства (Экономика, техника, организация)», в
1926 г.— пособия для земельных работников, землеустроителей,
работников села (учителей, судей и пр.) и студентов «Введение в
землеустройство» и для землеустроителей, агрономов и студентов
«Основы землеустройства». В 1928 г. Ф. Г. Некрасов преподавал на
земфаке Белорусской сельскохозяйственной академии.
Широко использовались в 20-е годы ученые труды профессоров
А. А. Ржаницына, К.Н.Сазонова, М.М.Шульгина, П. Н. Перши-
на, И. Д. Шулейкина, О. А. Хауке.
В 1927 г. профессор А. А. Ржаницын издал две книги: «Внутри-
селенное землеустройство» и «Междуселенное землеустройство».
В 1928 г. была напечатана его крупная работа «Теория и практика
землеустройства. Руководство для землеустроителей, агрономов и
учащихся». В том же году профессор И. Д. Шулейкин издал
учебник «Землеустройство колхозов».
В 1929 г. вышел учебник профессора К. Н. Сазонова
«Землеустроительное проектирование», который стал использоваться
студентами всех вузов и техникумов по этому курсу, а М. М.
Шульгин выпустил книгу «Земельная регистрация на Западе и в
СССР».
Математические вопросы землеустроительного
проектирования изучали по учебнику профессора В. И. Киркора
«Землеустроительное проектирование (его математические основы)»,
изданному в 1925 г., а также работам профессоров П. И. Шилова,
Л. Синельникова, В. Лунева, Н. П. Рудина, П. Н. Першина,
опубликованным в журнале «Землеустроитель» (1926, №4, 5, 6,
10,11).
В 1927 г. профессор Воронежского СХИ Е. С. Полюта в работе
«Землеустроительные науки и классификация наук. Введение в
изучение землеустроительных наук» одним из первых
сформулировал понятие «землеустройство» как систему научных знаний.
В 1928 г. в Московском межевом институте были изданы
«Лекции по землеустроительному проектированию» А. В. Куприянова,
широко используемые в учебном процессе.
В марте 1930 г. при землеустроительном факультете
Московского института землеустройства (МИЗ), который образовался на
базе ММИ, было организовано научно-производственное
проектировочное бюро (НПБ). Перед НПБ стояли следующие задачи:
разработка актуальных вопросов землеустройства;
подготовка инструкций по вопросам землеустройства
совместно с производственными организациями;
проведение консультаций по организации территории цент-
408

ральными и местными учреждениями Госземтреста, а также
органами специализированных сельскохозяйственных трестов;
разработка типовых проектов организации территории
крупных социалистических хозяйств различных
социально-производственных типов;
руководство научно-производственной и
научно-исследовательской работой института в области организации территории.
В 1932 г. бюро было преобразовано в
Научно-исследовательский институт организации территории (НИИОТ) при МИЗе,
вошедший в 1939 г. в систему ВАСХНИЛ. Институт возглавил
профессор И. Д. Шулейкин (в 1937 г. был репрессирован, в настоящее
время его доброе имя восстановлено).
В составе НИИОТ активно работали С. Д. Черемушкин,
В. М. Богданов, Н. И. Прокуронов, Н. Н. Бурихин, А. С.
Шулейкин, Л. Г. Раменский, А. В. Маслов и другие ученые.
Землеустроительная наука была тесно связана с практикой
землеустройства. Методические положения, разрабатываемые
Научно-исследовательским институтом организации территории, реа-
лизовывались в производстве. Была разработана методика
землеустройства совхозов разных направлений, которая легла в основу
Инструкции по землеустройству зерновых совхозов (1931 г.) и
затем Сборника инструкций по организации территории совхозов
(1932 г.). Эти две книги определили направление организации
территории совхозов разных специализаций и долгое время
служили пособиями по землеустройству.
Как было показано ранее, в период с 1917 по 1932 г. сложились
различные теории землеустройства: административно-правовая,
социально-экономическая, технико-геодезическая и др. (см. главу
6). В результате научных дискуссий и политической борьбы стало
развиваться социально-экономическое направление
землеустройства, во главе которого с середины 30-х годов встал Сергей
Александрович Удачин (1903—1974), впоследствии академик
ВАСХНИЛ, заслуженный деятель науки РСФСР, возглавлявший
землеустроительную научную школу более 30 лет.
Выполненные в 30-е годы исследования и обобщение
производственного опыта позволили отработать основные положения
землеустройства колхозов и совхозов, сформулировать понятие и
содержание, цели и принципы, предмет и метод теории
землеустройства как социально-экономического явления и опубликовать в
1940 г. первый учебник для вузов «Землеустроительное
проектирование» род редакцией Н. В. Бочкова и С. А. Удачина.
В довоенное время представителями землеустроительной
научной школы были разработаны содержание и методика
внутрихозяйственного землеустройства, опубликованные в ряде книг и
брошюр, авторами которых были С. А. Удачин, Н. П. Прокуронов,
Н. Н. Бурихин, Я. М. Цфасман, А. И. Баранчук, С. Д.
Черемушкин, Е. Е. Буров, В. В. Редькин, И. Д. Шулейкин, П. П. Шердюков
409

и др. В них рассматривались экономическая сущность
землеустройства, его содержание, составные части и элементы,
взаимозависимость организации производства и территории, содержание
комплексных обследований и использование их материалов при
землеустройстве, специфика методики внутрихозяйственного
землеустройства в зерновых и животноводческих совхозах и
колхозах, а также в пригородных зонах крупных промышленных
новостроек страны. Экспериментально исследовалось влияние
рельефа на использование машинно-тракторных агрегатов,
разрабатывались параметры полей севооборотов и бригадных
(агрегатных) участков с учетом рельефа, почв, пространственных
особенностей территории, решались вопросы устройства
территории пастбищ.
В период с 1945 по 1950 г. появились землеустроительные
работы, связанные с методикой организации территории в
республиках, вошедших в состав СССР после войны, а также в районах, где
требовалось восстановление народного хозяйства, разрушенного в
ходе военных действий.
С 1950 г., когда укрупнялись мелкие колхозы, потребовалось
усовершенствование методик межхозяйственного и
внутрихозяйственного землеустройства. Землеустроительная наука
обогатилась новыми исследованиями, выполненными работниками
МИИЗа и землеустроительных факультетов периферийных
сельскохозяйственных вузов. Был опубликован ряд книг и
пособий по землеустройству, наиболее известными из которых
стали «Теоретические основы социалистического
землеустройства» (С. А. Удачин), «Руководство по внутрихозяйственному
землеустройству» (под ред. С. Д. Черемушкина и С. А. Удачина),
сборник «Землеустройство колхозов» (С. А. Удачин, Н. Н. Бури-
хин, Г. И. Горохов, Н. И. Прокуронов и др.), «Землеустройство
колхозов лесостепи» (под ред. Г. И. Горохова),
«Внутрихозяйственное землеустройство колхозов степи» (М. Е. Гендельман и
Е. Б. Житомирский), а также работы И. К. Баранова, М. П. Ку-
нявского, В. П. Прошлякова и др. по организации территории в
районах орошения.
В изданных в этот период научных работах была
усовершенствована методика землеустроительного проектирования
применительно к различным зонам страны и природно-экономическим
условиям. Исследования базировались на изучении и обобщении
производственного опыта, а также на комплексных работах по
землеустройству колхозов и совхозов, выполнявшихся
экспедициями, организованными кафедрами вузов совместно с органами
землеустройства. Впервые были разработаны основные
методические приемы землеустройства в зонах затопления земель
крупными водохранилищами.
В законченном виде содержание и методика землеустройства
были изложены во 2-м издании учебника «Землеустроительное
410

проектирование», вышедшем в 1951 г. под редакцией С. А. Уда-
чина (С. А. Удачин, Г. И. Горохов, Н. Н. Бурихин, Н. И. Про-
куронов, Я. М. Цфасман, Г. В. Чешихин и др.). В дальнейшем
этот учебник переиздавался еще несколько раз (в 1958, 1963,
1969 гг.).
Академик ВАСХНИЛ С. А. Удачин возглавлял
землеустроительную научную школу до начала 70-х годов. Его перу
принадлежат многочисленные труды по теории землеустройства. В них
были сформулированы научное понятие землеустройства, его
цели, задачи, закономерности развития и общие принципы. Им
было предложено деление землеустройства на два основных вида:
межхозяйственное и внутрихозяйственное, разработаны
содержание внутрихозяйственного землеустройства, его составные части и
элементы, что прочно вошло в практику современного
землеустройства. В течение многих лет С. А. Удачин руководил кафедрой
землеустроительного проектирования МИИЗа; создание этим
научным коллективом фундаментального учебника по
землеустроительному проектированию, выдержавшего пять изданий,
переведенного на несколько иностранных языков, стало событием в
советской землеустроительной науке.
В 60—80-е годы землеустроительную науку развивали также
вузовские проблемные и отраслевые научно-исследовательские
лаборатории, созданные в Московском институте инженеров
землеустройства (с 1962 г.), Целиноградском СХИ, Белорусской
СХА и др.
С 1968 по 1992 г. центром научных исследований в стране был
Государственный научно-исследовательский институт
земельных ресурсов в Москве (ГИЗР), имеющий филиалы в Омске,
Новосибирске, Хабаровске, в Белоруссии, на Украине, в Армении,
Азербайджане, Киргизии. Вопросами землеустройства в
институте в этом время активно занимались С. И. Носов, М. В. Андри-
ишин, В. А. Вашанов, П. Г. Важенин, И. М. Зак, Г. А. Карцев,
Е. Н. Кочергин, П. Ф. Лойко, И. Ф. Полунин, И. И. Пономарен-
ко, М. П. Сигаев, В. А. Тихомиров, Д. И. Шашко.
В филиалах ГИЗРа в то время особенно выделялись научные
работы В. В. Бирюкова, В. А. Гусакова, Д. С. Добряка, В. С. Жмако,
В. А. Махта, Н. Р. Образцовой, И. А. Разумного, В. А. Руди и др.
Большое значение в начале 70-х годов имели научные
исследования института в области разработки генеральных схем
использования и охраны земельных ресурсов страны (республики,
области, края), схем землеустройства административных районов,
планирования и прогнозирования использования земель, при-
родно-сельскохозяйственного районирования, порайонных
особенностей землеустройства.
С конца 60-х годов по настоящее время землеустроительные
исследования ведут объединения «РосНИИземпроект» и его
12 зональных проектных и научно-исследовательских институ-
411

тов, 70 предприятий во главе с членом-корреспондентом РАСХН
А. 3. Родиным.
Научные исследования, проводимые в 70—80-х годах, нашли
отражение в двух новых учебниках по курсу «Землеустроительное
проектирование»: под редакцией В. Д. Кирюхина (1976 г.) и под
редакцией С. А. Гендельмана (1986 г.).
Важную роль в выработке единых подходов к решению
землеустроительных задач, общих теоретических позиций играли
регулярно проводимые МИИЗом и землеустроительными
факультетами сельскохозяйственных вузов научно-производственные
конференции, в которых наряду с учеными участвовали работники
проектных институтов и землеустроительной службы. Такие
конференции проводились также руководящими органами
землепользования и землеустройства.
К началу 1991 г. перед землеустроительной наукой встали
новые задачи, определяемые земельной реформой.
3. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ И ЗАДАЧИ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЙ
НАУКИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Центр землеустроительной науки в 1991—2000 гг. вновь
сместился в Московский институт инженеров землеустройства. В
соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 18
января 1991 г. «О республиканской программе проведения земельной
реформы на территории РСФСР» и приказом от 24 марта 1992 г.
по Министерству сельского хозяйства Российской Федерации на
базе МИИЗа был создан Государственный университет по
землеустройству (ГУЗ).
В 1993 г. при ГУЗе был образован Научно-исследовательский
институт земельных отношений и землеустройства (НИИЗиЗ),
который впоследствии выделился в самостоятельное
научно-исследовательское государственное предприятие (директор —
доктор экономических наук В. Р. Беленький).
В университете продолжали функционировать
научно-исследовательская часть, научно-производственный отдел, а также
учебно-научные коллективы на кафедрах. Научные исследования
в области землеустройства в России координировала кафедра
землеустройства, имеющая в своем составе две крупные лаборатории
(автоматизации землеустроительного проектирования и
землеустройства) и насчитывающая около 60 человек преподавателей и
сотрудников (заведующий кафедрой — заслуженный деятель науки
РФ, член-корреспондент РАСХН, доктор экономических наук,
профессор С. Н. Волков).
В эти годы в университете были более глубоко разработаны
вопросы теории и методики землеустройства и земельного
кадастра, методы составления схем землеустройства административно-
412

территориальных образований, проектов межхозяйственного и
внутрихозяйственного землеустройства, автоматизированного
землеустроительного проектирования, исследованы порайонные
особенности землеустройства, создана классификация
землеустроительных научных дисциплин, отработаны способы адаптивного
землеустройства на агроэкономической и эколого-ландшафтной
основе и т.д. (Более подробно см.: От землемерной школы до
университета /Под ред. С. Н. Волкова. — М.: Колос, 1999.—
512с).
По результатам исследований были опубликованы следующие
основные учебники:
Научные основы землеустройства /В. П. Троицкий, С. Н.
Волков, М. А. Гендельман и др.; Под ред. проф. В. П. Троицкого.—
М.: Колос, 1995.-176 с.
Волков С. Н. Экономика землеустройства. — М.: Колос,
1996.-239 с.
Землеустроительное проектирование /С. Н. Волков, В. П.
Троицкий, Н. Г. Конокотин и др.; Под ред. С. Н. Волкова. — М.:
Колос, 1997. — 608 с, а также 2-е изд. этого учебника. — М.: Колос,
1998.-632 с.
Волков С. Н., Конокотин Е. Г., Юнусов А. Г.
Землеустроительное проектирование и организация землеустроительных работ /
Под ред. С. Н. Волкова. — М.: Колос, 1998. - 462 с.
Волков С. Н. Землеустройство в условиях земельной реформы
(Экономика, экология, право). — М.: Былина, 1998. — 528 с.
Было выпущено также большое количество научной и учебной
литературы по экономико-математическим методам и
моделированию процессов в землеустройстве, автоматизации
землеустроительного проектирования, теории и методам землеустройства,
другим проблемам.
С университетом продолжали сотрудничать
землеустроительные факультеты вузов не только МСХ РФ, но и Министерства
образования РФ (всего более 40). В области научных исследований и
развития методов землеустроительного проектирования в
различных природных условиях продолжал успешно работать РосНИИ-
земпроект с зональными институтами и филиалами.
Координацию научных исследований и их финансирование осуществлял
федеральный орган исполнительной власти по государственному
управлению земельными ресурсами (сейчас Росземкадастр).
За десять последних лет землеустроительные организации
наладили сотрудничество с зарубежными землеустроителями, в
числе которых США, Канада, Австралия, страны Западной Европы,
Китай и др.
К исследованиям в области отдельных направлений
землеустройства с 1991 г. были подключены Российский центр по
научному обеспечению земельной реформы — РосНИЦ «Земля»
(впоследствии Федеральный кадастровый центр), Российский институт
413

мониторинга и экосистем (РосИМЗ), Госцентр «Землемер», Гос-
земкадастрсъемка (ранее ВИСХАГИ), а также другие
предприятия, организаи . < и учреждения, в числе которых были Аграрный
институт, ВНИИ I УСХ, Центральный вычислительный центр РФ
по земельным ресурсам и землеустройству, Международный
центр кадастровых и земельно-информационных систем
(Новгород), Учебно-научный центр по управлению земельными
ресурсами Академии госслужбы при Президенте РФ.
Продолжалось развитие международного сотрудничества и
реализации ряда международных проектов в области земельного
кадастра, землепользования и землеустройства по программам
ТАСИС, «Гермес», ЛАРИС и др.
В связи с социально-экономическими преобразованиями,
происходящими в нашей стране, изменением системы земельных
отношений, научно-техническим прогрессом, а также
существенным повышением значимости земли как основного природного
ресурса, главного средства производства и объекта
имущественных отношений предъявляются новые требования к теории и
методике землеустройства.
В этих условиях во избежание существенных ошибок в
развитии землевладения и землепользования в перспективе, а также в
целях научно обоснованного планирования путем
совершенствования земельного строя на основе организации рационального
использования и охраны земли очень важно базироваться на
научных исследованиях, учитывающих мировой и отечественный
исторический опыт развития и теорию землепользования и
землеустройства. Поэтому в настоящее время направления развития
землеустроительной науки могут быть следующими.
1. Необходимы дальнейшие фундаментальные исследования в
области теории землеустройства, учитывающие многообразие
форм собственности на землю, землевладения, землепользования
и хозяйствования. По-прежнему в среде ученых и практиков нет
единого мнения о понятии землеустройства, его месте и роли в
системе управления земельными ресурсами, видах и формах,
содержании, объектах, целях, задачах и принципах. В ряде случаев
требуются убедительные доказательства того, что землеустройство
необходимо проводить на землях всех категорий земельного
фонда и форм собственности вне зависимости от их целевого
назначения и характера использования.
2. В связи с необходимостью государственного управления
земельными ресурсами встает вопрос теоретической и практической
отработки и обоснования содержания и методов составления схем
землеустройства (использования и охраны земель) территории
страны, субъектов Федерации, муниципальных или иных
административно-территориальных образований как предпроектных
документов, обеспечивающих планирование рационального
землепользования на соответствующем уровне.
414

3. Землеустроительное проектирование — центральная часть
землеустроительного процесса. В современных условиях
финансирование землеустроительных проектов существенным образом
изменяется. По характеру проекты землеустройства становятся
инвестиционными, определяющими наилучшие пути нового
подхода к экономическому обоснованию, разработке критериев и
показателей.
4. В землеустроительное производство все больше внедряются
электронные приборы, компьютерная техника, появляются более
совершенные программные средства и технологии, системы
автоматизированного земельного кадастра, картирования,
проектирования, развиваются географические и земельно-информационные
системы. Научные исследования по землеустройству должны быть
ориентированы на эти изменения, а землеустроительная наука —
обеспечивать информационную, логическую, системную и
содержательную увязку различных землеустроительных действий.
Кроме того, следует разработать новые или усовершенствовать
существующие технологии проектно-изыскательских работ по
землеустройству, основываясь на достижениях научно-технического
прогресса.
5. Назрела необходимость повышения экологической
значимости землеустройства, повышения его агроэкологической, ланд-
шафтно-экологической и природоохранной роли. Поэтому в
ближайшей перспективе нужно ускорить проведение теоретических и
экспериментальных исследований в этой области, разработать
новую систему землеустройства, которая может послужить базой для
адаптивного земледелия и внедрения природоохранных,
экологически ориентированных и устойчивых систем ведения сельского
хозяйства.
6. Новое научное направление связано с территориальным
(межхозяйственным) землеустройством, обеспечивающим научно
обоснованное перераспределение земельных участков,
образование новых и упорядочение существующих землевладений и
землепользовании, фондов земель специального назначения. Требуется
разработка новых методов установления и упорядочения границ
административно-территориальных образований, территорий с
особым правовым режимом; реорганизации
сельскохозяйственного землепользования; размещения территорий особо охраняемых
и закрытых земель, традиционного природопользования в местах
проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири,
Дальнего Востока и т. д.
7. Нуждаются в дальнейшем исследовании вопросы
нормативно-правового обеспечения землеустройства, планирования цен на
проектно-изыскательские работы, научной организации и оплаты
труда при проведении землеустроительных работ,
лицензирования и экспертизы в землеустроительном производстве.
8. Требуют существенной корректировки и научного исследо-
415

вания методы землеустройства на землях сельскохозяйственного
назначения в связи с необходимостью их разграничения,
наличием земельных долей (фактических, выделяемых в натуре,
невостребованных и др.), множества земельных собственников и т.д.
Отсутствие таких исследований будет способствовать
возникновению большого числа проблем в области землепользования в
будущем.
9. Особое значение землеустроительная наука должна
придавать повышению плодородия почв. До настоящего времени не
достигнуто должного взаимодействия с сельскохозяйственными
органами по вопросам обеспечения и реализации программных
мероприятий по сохранению и повышению плодородия, хотя
определено, что реализация этих мероприятий должна
осуществляться путем разработки и осуществления соответствующей
землеустроительной документации. Программой на разработку
землеустроительной документации предусматривается не менее 5 %
ассигнований, выделяемых на осуществление соответствующих
мероприятий, эти средства субъектами Российской Федерации
даже не предусматриваются. Такое положение наблюдается даже в
тех регионах, где процессы деградации сельскохозяйственных
угодий продолжают усиливаться, а плодородие почв резко снижаться.
Поэтому необходимо возобновить систематическое обследование
земель сельскохозяйственного назначения с выявлением и
оценкой процессов эрозии почв и других негативных явлений,
разработку проектов землеустройства с экологически безопасным
размещением сельскохозяйственного производства (эколого-ланд-
шафтной организацией территории), внедрением комплекса
почвозащитных мероприятий и малозатратных систем земледелия,
обеспечивающих воспроизводство плодородия почв, и
исследования в этой сфере.
10. Нуждаются в дальнейшем исследовании вопросы земельно-
хозяйственного устройства городских территорий, разграничения
земель по формам собственности (государственной,
муниципальной, частной), межевания и инвентаризации земель, их
обследования для целей землеустройства.
Таким образом, землеустроительная наука остается главным
звеном в системе организации рационального использования и
охраны земель России.
4. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫЕ ШКОЛЫ
Землеустроительные производственные, научные и
педагогические кадры готовят многие высшие и средние
профессиональные учебные заведения страны: их в настоящее время в общей
сложности более 70. Среди этих учебных заведений выделяются
такие, которые обладают многолетней историей и собственными
416

традициями, прославились в России и за рубежом, дали стране
выдающихся воспитанников: политических и общественных
деятелей, руководителей землеустроительных федеральных и
территориальных органов и предприятий, видных ученых и педагогов, а
также занимают лидирующее положение в землеустроительном
образовании и науке. К числу таких учебных заведений в нашей
стране относят Государственный университет по землеустройству,
Воронежский, Омский и Санкт-Петербургский государственные
аграрные университеты. Существенное развитие
землеустроительные школы получили в ряде университетов ближнего и дальнего
зарубежья.
Землеустроительная школа Государственного университета по
землеустройству — главная в Российской Федерации. Она
развивается уже более двух веков, дала начало землеустроительному
образованию и науке в различных регионах России, ряде зарубежных
стран (республиках, входивших в состав СССР, странах бывшего
социалистического лагеря, ориентированных на СССР
государствах). В XX в. начало землеустроительному образованию и науке
положили видные ученые: И. Е. Герман, В. И. Киркор, П. Н. Пер-
шин, А. А. Ржаницын, О. А. Хауке, М. М. Шульгин и др. Затем в
Московском институте инженеров землеустройства во главе
землеустроительной школы стояли профессора Н. В. Бочков, Н. Н. Бу-
рихин, И. В. Дегтярев, Г. И. Кузнецов, А. В. Маслов, Н. И. Проку-
ронов, С. А. Удачин, Я. М. Цфасман, С. Д. Черемушкин, Г. В. Че-
шихин, И. Д. Шулейкин. Впоследствии школой руководили
доктора наук и профессора В. В. Артеменко, В. Р. Беленький,
Ю. И. Быстраков, А. А. Варламов, В. А. Вашанов, С. Н. Волков,
А. И. Гавриленко, Н. В. Комов, Н. Г. Конокотин, В. В. Косинский,
А. С. Косякин, Л. А. Кранц, В. А. Кудрявцев, А. В. Купчиненко,
П. Ф. Лойко, Н. Ф. Мурашкин, Ю. К. Неумывакин, С. И. Носов,
A. П. Огарков, А. 3. Родин, А. А. Старков, А. А. Тарасов, В. П.
Троицкий, В. X. Улюкаев, В. Н. Хлыстун, В. С. Шаманаев, М. П. Шу-
бич, большинство из которых активно осуществляют научно-
педагогическую и общественную деятельность и в настоящее
время.
Воронежская землеустроительная школа основана
профессорами П. Н. Першиным, Е. С. Полютой, К. Н. Сазоновым в 20-х
годах XX в.
Позже во главе землеустроительной школы на
землеустроительном факультете Воронежского сельскохозяйственного
института (ныне Воронежский государственный аграрный университет)
стояли профессора В. В. Редькин, В. И. Марковский; доктора
наук, профессора В. Я. Заплетин, Н. А. Кузнецов, М. И. Лопырев,
B. А. Постолов. Последние трое активно ведут педагогическую,
научную и общественную работу и сейчас.
Омская землеустроительная школа в 30-е годы развивалась при
участии С. Г. Колеснева (впоследствии академика ВАСХНИЛ),
417

который возглавлял сначала кафедру организации территории в
Омском СХИ, затем Институт организации территории, а с 1939
по 1970 г. уже в Москве — кафедру организации социалистических
сельскохозяйственных предприятий ТСХА.
В разное время в Омском СХИ (ныне Омском государственном
аграрном университете) землеустроительная наука развивалась
при участии профессоров К. Н. Сазонова, Л. С. Семина, К. Я. Оле-
нева, А. И. Балашова, М. И. Тихомирова, Г. У. Казагуна. Деканами
землеустроительных факультетов и заведующими кафедрами в
разное время работали Н. Н. Михайлов, Ю. М. Рогатнев, Е. Н.
Малышев, В. Н. Апретов, Е. Б. Допиро, Г. П. Березенко.
Землеустроительная наука в Санкт-Петербургском
государственном аграрном университете, ориентированная на землеустройство в
условиях мелиоративной неустроенности территории, стала
развиваться с приходом в университет (ранее Ленинградский СХИ) в
70-е годы профессора, доктора экономических наук М. А. Сулина,
который успешно возглавляет землеустроительную школу Санкт-
Петербурга и в настоящее время.
За последние 10—20 лет землеустроительное образование
начало активно развиваться и в других городах страны. В
Новочеркасской государственной мелиоративной академии (ранее НГМИ)
активно работают профессора, доктора наук В. М. Бабушкин, А. С. Че-
шев, в Кубанском государственном аграрном университете (г.
Краснодар) — профессора Н. М. Радчевский, А. М. Середин, А С. Виднов,
Л.Ф.Лысенко; в Красноярском государственном аграрном
университете — доктор экономических наук, профессор Ю. А. Лютых; в
Пермской государственной сельскохозяйственной академии —
профессор Г. Р. Кениг, декан землеустроительного факультета А. Л. Же-
лязков.
Сильная землеустроительная школа, имеющая свое
направление, ориентированная не только на региональные особенности,
но и на развитие теории и практики землеустройства, сложилась в
Казахстане в Целиноградском СХИ (ныне Аграрный университет в
Астане) под руководством заслуженного деятеля науки,
профессора, доктора экономических наук М. А. Гендельмана. К числу
наиболее известных ученых Казахстана относятся также профессора,
доктора экономических наук, академик 3. Д. Дюсенбеков,
Я. Я. Мауль, Л. И. Подольский, М. Д. Спектор, С. А. Ткачук, зав.
кафедрой землеустройства В. В. Резаев.
На Украине центры землеустроительного образования и науки
находятся в Киеве, Харькове и Львове. Развивается
землеустроительное образование также в Одессе.
В Национальном аграрном университете Украины (г. Киев)
успешно работают профессора, доктора экономических наук Л. Я. Нова-
ковский, Л. С. Добряк, А. Н. Третьяк.
В Харьковском государственном аграрном университете, в
котором был создан первый землеустроительный факультет на Украи-
418

не, основы землеустроительной школы были заложены
академиками АН Украины П. П. Першиным, Б. Г.Лазаревым; докторами
наук, профессорами В. П.Дейнеко, А.И.Петренко, И. А. Рома-
ненко и др.
Значительный вклад в развитие землеустройства на Украине
внес профессор МИИЗа, доктор экономических наук Г. И.
Горохов, работавший последние годы своей жизни в Харьковском СХИ,
а также профессора В.А.Кирсанов, И.Ю.Левицкий, И. М. Ста-
тивка, А. П. Вервейко и др. Выпускники землеустроительного
факультета Харьковского СХИ Е. И. Гайдамака, В. М. Гусаков,
И. П. Здоровцов, В. В. Кулинич, И. А. Разумный хорошо известны
своими научными трудами.
В Львовском государственном аграрном университете (г. Дубля-
ны) создателем землеустроительной школы был профессор,
доктор экономических наук А. Д. Шулейкин. С конца 80-х годов по
настоящее время отдельные направления возглавляют профессора
Д. И. Гнаткович, В. В. Горлачук, Т. П. Магазинщиков, Н. А. Ми-
цай.
В Белоруссии подготовку кадров землеустроителей с 1924 г.
осуществляла Белорусская государственная сельскохозяйственная
академия (г. Горки). Здесь активно работали профессора Ф. Г.
Некрасов (ранее преподавал в Одесском СХИ), В. К. Кильчевский,
Ф. К. Куропатенко.
Сегодня землеустроительную школу республики возглавляют
декан землеустроительного факультета Т. В. Шулякова,
заведующий кафедрой профессор В. Ф. Калмыков, доктор технических
наук А. А. Соломонов.
В Прибалтийских республиках землеустроительное образование,
учитывающее местные особенности, активно развивалось в
последней четверти XX в. благодаря усилиям профессоров, докторов
наук В. Г. Тимофеева, М. О. Лоцмера (Латвийский аграрный
университет, г. Елгава), А. П. Асташкина, X. Эльмета (Эстонский
сельскохозяйственный университет, г. Тарту), 3. Римкуса, Е. Жу-
каускайте (Литовский аграрный университет, г. Каунас).
В Узбекистане центром подготовки кадров по землеустройству
является Ташкентский институт инженеров ирригации и
механизации сельского хозяйства. Землеустроительную образовательную
школу здесь возглавляют профессора, доктора наук С. А. Авезбаев,
А. С. Чертовицкий. Длительное время подготовкой инженеров-
землеустроителей в Узбекистане занимались профессор П. К. Татур,
декан А. Т. Абдуразаков, доктор экономических наук В. И. Ким. Эти
ученые внесли большой вклад в развитие научных и практических
основ землеустройства в условиях орошаемого земледелия.
В Китае землеустроительная школа сложилась под влиянием
российского землеустроительного образования, которое в 50-е
годы XX в. получили китайские студенты, закончившие
Московский институт инженеров землеустройства (ныне ГУЗ) и Харькове-
419

кий СХИ. Кроме того, ряд ученых России (Г. В. Чешихин, С. Н.
Волков, Ю. К. Неумывакин, В. П. Троицкий) преподавали
землеустройство в китайских вузах.
Выпускники этих вузов ныне развивают землеустроительное
образование в Пекинском государственном аграрном
университете — профессор Ма Кевэй; Хуачжунском аграрном университете
Центрального Китая в Ухане — профессора Лу Хун Шэн, Хан Тун
Куй; Нанкинском аграрном университете — профессор Ван Вань
Мао.
Во Вьетнаме и Монголии центрами землеустроительного
образования и науки являются Ханойский сельскохозяйственный
университет, где преподают доценты Нгуен Тхи Вонг, Као Дык Фат;
Монгольский аграрный университет (г. Улан-Батор); Дарханский
аграрный университет (г. Дархан).
В других зарубежных странах землеустроителям России хорошо
известны имена следующих ученых, занимающихся
исследованиями в области землепользования и землеустройства: профессоров
Е. Липински (Боннский университет, Германия), У. Тисенхьюзе-
на (Университет штата Висконсин, Мэдисон, США), Р. Простер-
мана (Институт развития сельской местности Вашингтонского
университета, США), X. Матссона (Королевский
политехнический университет, Швеция, г. Стокгольм), Э. Стубкьяйера
(Университет г. Ааларборга, Дания), Ж. П. Гишар, П. П.Данна
(Университет г. Ниццы, Франция), А. Хопфера (Сельскохозяйственно-
техническая академия, г. Ольштын, Польша), Г. Колева (Высший
университет архитектуры и строительства, г. София, Болгария).
Исследованиями в данной области активно Занимались также на
строительных факультетах политехнических университетов Чехии
(г. Прага, доцент Ф. Швегла), Словакии (г. Братислава, доценты
И. Рыбарски, Э. Гейсе), сельскохозяйственныеинституты Грузии
(профессор Н. Турабелидзе), Азербайджана (доцент
Р.М.Кулиев), Молдавии (кандидаты экономических наук Д.Д. Ноур,
И. А. Туру кал о).
Контрольные вопросы и задания
1.Как развивалась землеустроительная наука в России в дореволюционный
период (до 1917 г.)?
2. Когда землеустроительная наука сформировалась в самостоятельную
отрасль научного знания?
3. Перечислите основные этапы развития землеустроительной науки в
советский период (1917—1990 гг.).
4. Какие ученые возглавляли научные исследования в области землеустройства
в разное время?
5. Каково состояние современной землеустроительной науки?
6. Каковы основные задачи землеустроительной науки на перспективу?
7. Какие основные землеустроительные школы в нашей стране и за рубежом
вы знаете?
420

Глава 27
ОРГАНИЗАЦИИ И ОБЪЕДИНЕНИЯ В ОБЛАСТИ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
1. МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫЕ И РОССИЙСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ
И СОВЕТЫ В ОБЛАСТИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ
И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Крупнейшей международной организацией государств,
созданной в 1945 г. для поддержания мира, безопасности и развития
сотрудничества между странами, является Организация
Объединенных Наций (ООН). В последние годы, учитывая особую важность
земельных ресурсов как залога продовольственной безопасности
всех стран мира и основного фактора жизни всего живого на
планете, ООН на сессиях своих комитетов и советах
специализированных учреждений уделяет большое внимание земельным
вопросам. На совещании официальных лиц по управлению земельными
ресурсами (МОЛА) 59-й сессии Комитета по населенным пунктам
Европейской экономической комиссии ООН, проходившем в
Женеве 14—16 сентября 1998 г., было принято заявление, в котором
отмечено: «Правительства стран всего мира стремятся к
социальной стабильности и устойчивой экономической работе своих
стран и народов. Страны с различной историей, культурой и
средой разделяют общее стремление к устойчивому росту. Для
воплощения этих ожиданий необходимо... понимание широкой
общественностью роли земли как источника экономического
благополучия... В основе эффективного государственного
административного управления лежит признание того факта, что источником
всего богатства является земля» [Государственный земельный
кадастр РФ. Материалы семинара. — М.: Госкомзем РФ, 1999
(февраль—март). — С. 83—84].
Для изучения земли и управления земельными ресурсами под
патронажем ООН создаются глобальные
земельно-информационные системы. Например, ФАО — Продовольственной и
сельскохозяйственной организацией ООН — за последние годы
созданы специализированные системы информации о земельных и
водных ресурсах: Всемирная почвенная карта в цифровой форме;
Всемирная база цифровых данных о почвах и грунтах (СОТЕР);
Всемирный обзор подходов и технологий в сфере охраны
земель (ВОКАТ); статистическая система по вопросам
водоснабжения, в которой особое внимание уделено орошению и
дренажу (АКВ АСТАТ).
С 1994 г. в рамках программы «Африка —вер» ведется
подготовка унифицированной геологической базы данных о
растительном покрове (масштаб 1 : 1 000 000) в целях обеспечения
информацией мероприятий по управлению земельными и водными
ресурсами. При поддержке ФАО созданы национальная географическая
421

информационная система Бангладеш и база данных агроэкологи-
ческого зонирования территории страны, не имеющая аналогов в
мире (Лойко П. Ф. Земельный потенциал мира и России: пути
глобализации его использования в XXI в. — М.: ФКЦ «Земля»,
2000. - С. 338).
Под эгидой ООН проводятся также различные конференции
по землепользованию и землеустройству. Так, в октябре 1999 г. в
Австралии проходила совместная конференция ООН и
Международной федерации геодезистов по проблемам земельных
отношений, кадастровым инфраструктурам в поддержку устойчивого
развития.
В 1994 г. решением Межгосударственного совета по вопросам
аграрной науки и информации в агропромышленном комплексе
стран Содружества независимых государств (СНГ) был создан
Межгосударственный научный проблемный совет по земельным
отношениям и землеустройству (председатель — академик
РАСХН, первый заместитель председателя Росземкадастра Н. В. Ко-
мов), насчитывающий в своем составе в 2000 г. 36 человек.
Представительство совета действует в Москве. На заседаниях совет
рассматривает вопросы, связанные с изменением землепользования и
землеустройства в странах-участниках и определяет приоритетные
направления земельной политики государств, совершенствования
земельных отношений, землеустройства и земельного кадастра,
развития землеустроительной науки и практики.
Кроме того, в Российской Федерации с середины 90-х годов
функционирует Международная академия аграрного
образования (МААО), в которой действует отделение землепользования и
землеустройства, имеющее в своем составе на начало 2001 г.
более 20 академиков и членов-корреспондентов, представляющих
землеустроительное образование России и других зарубежных
стран.
Учебно-методическую деятельность вузов, ведущих
подготовку инженеров по землеустроительным специальностям,
организует, координирует и контролирует Учебно-методическое
объединение высших учебных заведений России в области
землеустройства и кадастров при Государственном университете по
землеустройству (председатель с 1997 г. — ректор ГУЗа профессор
С. Н. Волков). УМО разрабатывает для всей страны
государственные образовательные стандарты по землеустроительным
специальностям, типовые учебные планы программы,
организует издание учебников, учебных пособий и другой
учебно-методической литературы.
Научную деятельность в области землеустройства в России в
настоящее время координирует Российская академия
сельскохозяйственных наук — отделение экономики и земельных
отношений. На начало 2001 г. в состав отделения входили два академика
(Н. В. Комов, В. Н. Хлыстун) и пять членов-корреспондентов
422

(С. Н. Волков, П. Ф. Лойко, Ю. К. Неумывакин, А. П. Огарков,
А. 3. Родин) по базовому образованию, являющиеся инженерами-
землеустроителями (Ю. К. Неумывакин — инженер-геодезист).
Росземкадастр реализует важные международные проекты,
крупнейшие из которых следующие:
проект Мирового банка ЛАРИС, поддерживающий создание
единой системы государственного земельного кадастра;
проекты Комиссии ЕС по программе ТАСИС— «Регистрация
земель в России», «Содействие созданию земельного рынка в
России» и «Консультационная помощь в вопросах массовой оценки
земель»;
инвестиционный проект «Гермес», финансируемый в рамках
соглашения, заключенного между Правительством Российской
Федерации и немецкими банками в целях информатизации
федеральных органов исполнительной власти;
проект технической помощи по созданию земельно-кадастровой
системы Российской Федерации, который по поручению
Правительства Швеции осуществляет Национальная земельная служба
Швеции.
С 1994 г. Государственный университет по землеустройству
осуществляет совместно со Шведским королевским
политехническим институтом в Стокгольме программу обучения
«Подготовка магистров землеустройства Швеции». К началу 2001 г. обучение
в Стокгольме прошли более 20 российских
инженеров-землеустроителей, часть из них получила дипломы магистра
землеустройства Швеции.
2. МЕЖДУНАРОДНЫЕ И РОССИЙСКИЕ
НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ
В ОБЛАСТИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
В связи с тем что землеустроительные действия в разных
странах осуществляются разными министерствами и ведомствами, а
также из-за различных подходов к землеустройству
международных организаций, координирующих землеустроительную
деятельность в мире (в нашем понимании), нет. Объединяет
землеустроителей и геодезистов Международная федерация геодезистов
(МФГ-FIG).
МФГ — международная неправительственная организация,
основанная в Париже в 1878 г., объединяющая в настоящее время
ассоциации, комитеты, союзы около 100 странг^лючая Россию.
Роль головной организации по участию в МФГ в России отведена
Роскартографии и Национальному комитету геодезистов России.
Научно-техническая деятельность МФГ осуществляется в
рамках работы его комиссий. Комиссии готовят и проводят каждые
четыре года международные симпозиумы. В настоящее время в
МФГ работают 9 комиссий:
1 — Профессиональная деятельность и юридические вопросы;
423

2 — Профессиональное образование и литература;
3 — Географические информационные системы;
4 — Гидрографические съемки;
5 — Геодезические инструменты и методы;
6 — Инженерно-геодезические работы;
7 — Управление кадастром и сельскими землями;
8 — Городские земельные системы: планирование и развитие;
9 — Оценка и управление недвижимостью.
Вопросами землеустройства, обменом научно-техническим
опытом, идеями и достигнутыми результатами в области
планирования использования земель, организации городских и сельских
территорий, управления земельными ресурсами наряду с другими
задачами занимаются 7-я и 9-я комиссии МФГ.
Землеустроительное и геодезическое образование в компетенции 2-й комиссии.
Административными органами МФГ являются Генеральная
ассамблея, постоянный комитет, бюро и эксперты-контролеры по
финансам. Высший орган МФГ— Генеральная ассамблея,
заседания которой проводятся каждые четыре года во время проведения
конгрессов. Заседания Генеральной ассамблеи — это место
встречи представителей национальных ассоциаций геодезистов стран —
членов МФГ.
В период между заседаниями Генеральной ассамблеи ежегодно
проводятся заседания постоянного комитета, который состоит из
членов бюро делегатов национальных ассоциаций (комитетов,
союзов) геодезистов, членов МФГ (обычно представителей) и
руководителей технических и научных комиссий. Бюро ответственно
за руководство деятельностью МФГ в рамках решений
постоянного комитета и Генеральной ассамблеи, избирается на четыре года
и состоит из президента, трех вице-президентов, генерального
секретаря, казначея и директора предстоящего конгресса.
Исполнительными органами МФГ являются технические и научные
комиссии и их постоянные институты.
Во время работы конгрессов и симпозиумов проводятся
коммерческие выставки технических средств и технологий.
Последний, XXI конгресс МФГ проводился в г. Брайтоне
(Великобритания) 19—25 июля 1998 г., XXII конгресс будет проводиться весной
2002 г.
Подобно МФГ осуществляют свою деятельность и другие
международные научно-технические организации, информацию
которых используют землеустроители: Международное общество
фотограмметрии и дистанционного зондирования (МОФДЗ) и
Международная картографическая ассоциация (МКА). Российская
Федерация также является их членом, став правопреемником
СССР. Образованы Российский национальный комитет
фотограмметрии и дистанционного зондирования Земли и
Национальный комитет картографов России.
С 1992 г. в России действует Российское общество геодезии,
424

картографии и землеустройства. Это общество является
межрегиональной общественной организацией — объединением ученых,
инженерно-технических работников и специалистов, работающих
в области геодезии, землеустройства, кадастра, изысканий,
картографии, маркшейдерии, аэрокосмических съемок,
преподавателей, студентов и учащихся высших и средних учебных заведений,
готовящих вышеназванных специалистов. Оно продолжает
традиции существовавших в начале XX в. Общества русских
землемеров и Общества межевых инженеров, сыгравших положительную
роль в развитии науки, образования и землеустроительного
производства.
3. ИНСТИТУТ ЧАСТНЫХ ЗЕМЛЕМЕРОВ
В большинстве стран мира наряду с государственными
существуют частные землеустроительные предприятия (организации,
учреждения), имеющие в уставном фонде частный капитал, а
также самостоятельно практикующие частные землемеры,
выполняющие землеустроительные работы. Такие юридические и
физические лица имеют государственные лицензии на право
осуществления землеустроительных действий. Кроме того, в ряде стран,
например в США, частные землемеры дают присягу государству
на добросовестное и честное выполнение своих
профессиональных обязанностей, в связи с чем они называются «присяжными»
землемерами.
Для координации и унификации действий, внедрения
прогрессивных технологий выполнения землеустроительных и
земельно-кадастровых работ частные землеустроительные
предприятия и землемеры объединяются в ассоциации. Такие
ассоциации действуют в США, Германии, Франции, Дании,
Швейцарии и других странах. Финансирование работ, осуществляемых
частными землемерами, может идти со стороны государства (в
основном на конкурсной основе), а также за счет средств других за-
казчиков.
В связи с большими объемами землеустроительных работ в
ходе земельной реформы в Российской Федерации, изменением
законодательства в области предпринимательской деятельности к
1993 г. в стране создались условия для образования частных
землеустроительных предприятий. Так, в 1993—1995 гг. только в
Московской области для выделения земель под крестьянские
(фермерские) хозяйства, установления границ личных подсобных хозяйств
было зарегистрировано около 100 землеустроительных
предприятий с различными формами собственности: от частных
предпринимателей до товариществ с ограниченной ответственностью и
акционерных обществ различного типа.
Немаловажную роль в создании института частных землемеров
425

сыграло значительное сокращение федерального финансирования
программ по земельной реформе. Будущие собственники и
арендаторы земли, оплачивая землеустроительные работы за свой счет,
стояли в очереди на подготовку правоустанавливающих
документов на принадлежащие им земельные участки.
К началу 1996 г. Госкомзем РФ для оперативного выполнения
первого этапа земельной реформы в Российской Федерации
привлек более 3000 частных землемеров. Основные их задачи
заключались в проведении межевания земель, закреплении границ
землепользовании в натуре (на местности) и подготовке необходимых
документов для оформления прав на земельный участок. По
инициативе частных землемеров Московского региона 26 ноября
1996 г. в Москве был созван съезд частных землемеров России с
целью объединить предприятия, работающие в области
землеустройства и земельного кадастра на профессиональном уровне, и
ассоциировать их.
На съезде присутствовали 130 уполномоченных
представителей предприятий, имеющих в уставном фонде частный капитал.
Съезд принял учредительный договор некоммерческой
организации «Российская ассоциация частных землемеров» и устав.
Первым президентом ассоциации был избран Н. В. Комов,
вице-президентом — В. В. Алакоз, генеральным директором —
В. В. Никонов.
Целью ассоциации является координация деятельности и
защита интересов граждан и юридических лиц (членов ассоциации)
при проведении землеустроительных, кадастровых, проектно-пла-
нировочных, топографо-геодезических и иных работ. Основной ее
задачей является организация:
унификации технологий кадастровых и землеустроительных
работ;
оказания помощи в технологическом и техническом
оснащении;
координации предпринимательской деятельности частных
землемеров;
обслуживания геодезических приборов и технических средств;
представления и защиты интересов членов ассоциации в
государственных, судебных, общественных, иных организациях;
профессионального страхования;
юридической помощи членам ассоциации;
сотрудничества с землеустроительными органами;
получения лицензии на землеустроительные работы;
обучения и повышения квалификации специалистов;
ремонта и обслуживания геодезической техники;
семинаров, конференций, симпозиумов и выставок
ассоциации;
развития международных связей, в том числе проведения
международных семинаров, конференций, выставок и др.;
426

издания и распространения нормативно-технических
документов и передового опыта среди членов ассоциации;
содействия членам ассоциации в обеспечении
картографической и фактографической продукцией;
консультаций и обучения пользователей и технического
персонала геоинформационным технологиям;
сотрудничества с отечественными и зарубежными союзами и
ассоциациями родственного профиля.
На начало 2000 г. частных землемеров в Российской Федерации
было около 30 тыс., они были объединены в Зтыс. предприятий,
зарегистрированных как акционерные общества различных типов,
товарищества, муниципальные и частные предприятия, имеющие
в уставном фонде частный капитал.
Частные землемеры относятся к уникальной группе свободных
предпринимателей малого бизнеса, которые работают по заказам
федеральных органов, органов субъектов Российской Федерации,
местных органов самоуправления, юридических и физических
лиц, пользователей, собственников земли, участников земельного
рынка.
Контрольные вопросы и задания
1. Какие межгосударственные организации существуют в области
землепользования и каковы их цели?
2. Как ООН участвует в рассмотрении вопросов землепользования и
землеустройства?
3. Какие межгосударственные советы, академии и объединения размещаются
на территории России и каковы их задачи?
4. Назовите международные и российские неправительственные организации,
имеющие отношение к землеустройству.
5. Какова роль частных землемеров в России и для чего создана их
ассоциация?
Глава 28
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО ЗА РУБЕЖОМ
В нашем понимании землеустройство как система
мероприятий по организации рационального использования и охраны
земли в большинстве зарубежных стран отсутствует, несмотря на то
что все землеустроительные действия имеют место, называясь по-
разному. Соответственно нет аналогов и слову «землеустройство».
Его переводят по-разному. В английском языке как «Land Use
Planning» — планирование использования земель; «Land
Management» — земельное управление; «Land Survey» — межевание,
земельная съемка, хотя специалисты под всеми этими терминами
понимают конкретные землеустроительные действия. Близкими,
но неравнозначными аналогами землеустройства во французском
языке являются «Amenagement Foncir», в немецком языке — «die
Flurbereinigung».
427

Такое положение обусловлено в основном историческими
причинами, неодинаковыми земельными отношениями и характером
земельной собственности в XX в. в России и за рубежом, а также в
некоторой степени изоляцией землеустроительной науки и
ученых нашей страны. Поэтому если научные фундаментальные
работы российских ученых и практиков в области геодезии были
востребованы и хорошо понятны за рубежом, переводились на
иностранные языки, в том числе для использования в Западной
Европе, США и Канаде, то учебники по землеустройству применялись
только в странах Восточной Европы, Китае, Монголии, Вьетнаме,
имеющих одинаковую земельную политику.
И только в настоящее время в связи с открывающейся
возможностью изучения опыта землеустройства в зарубежных странах
создались условия для сближения точек зрения и понятий в
землеустроительной науке и практике.
Землеустроительные действия в Западной Европе, США и
Канаде исторически были связаны с земельным кадастром. Это
обусловлено следующими причинами:
данные земельного кадастра использовались при разделе,
переделе, объединении земельных участков в ходе земельных
сделок, на их основе выдавались документы, удостоверяющие права
земельной собственности (пользования);
земельно-кадастровые сведения применялись органами власти
различного уровня для принятия управленческих решений в
области землепользования (планирования использования земель,
контроля земельного обустройства и т.д.);
на основе земельного кадастра осуществлялись учет и оценка
не только земельных участков, которые считались
недвижимостью, но и других объектов недвижимого имущества, связанных с
землей (зданий, инженерных сооружения и т.д.), которые давали
информационную основу для налогообложения;
материалы земельного кадастра служили для землевладельцев
инструментом, дававшим возможность обслуживать их земельную
собственность в комплексе: координировать строительство
различных объектов (зданий и сооружений, дорог, систем
водоснабжения и канализации, рекреакционных и торговых центров),
осуществлять земельные сделки, согласовывать использование своих
земель с общественными интересами.
Таким образом, земельный кадастр за рубежом, включающий в
себя не только технические действия, но и определенный
земельно-кадастровый процесс, связанный с регистрацией земельных
участков и иных объектов недвижимого имущества и сделок с
ним, исторически аккумулировал в себе большую часть
землеустроительных работ. Поэтому зарубежные ученые, понимая
важность и самостоятельные цели землеустройства, в силу
сложившихся обстоятельств вряд ли смогут выделить землеустроитель-
428

ное производство в отдельную отрасль, как это сделано в нашей
стране.
Во многих странах часть землеустроительных действий,
связанных со съемками местности, составлением карт, производством
измерений, концентрировалась в службах, ведающих земельным
кадастром или геодезией и картографией. Землеустройство при
этом организуют органы исполнительной власти различного
уровня (государственного, регионального, местного) в зависимости от
своей компетенции.
При этом землеустроительные работы включают в себя
следующие действия.
Планирование использования земель {Land Use Planning) в
различных административно-территориальных образованиях. Данные
работы аналогичны схемам землеустройства разного уровня,
разрабатываемым в нашей стране.
Необходимость разработки планов, намечающих
использование земель на перспективу, в Западной Европе определялась
ростом городов и природоохранными целями. Именно города с 80-х
годов XX в. стали сильно влиять на земельную политику
государств, так как земли, намечаемые под застройку, являются
наиболее дорогими. Поэтому планы использования земель
одновременно решали вопросы охраны природы, перераспределения
земель между городским, сельским, лесным хозяйством,
промышленными, транспортными и другими отраслями, градостроительства
и земельно-хозяйственного обустройства вне и в черте городских
территорий.
В основе разработки таких планов лежали специальные законы.
Например, во Франции в 1996 г. были приняты «Национальные
директивы обустройства территории», в Швеции — Закон
«Планирование и строительство» (1987 г.), в Швейцарии—Федеральный
закон «О региональном планировании» (1979 г.) и т. д.
Планы делятся на генеральные, составляемые, как правило, на
регион, со сроком действия 20—25 лет и местные
(муниципальные) со сроком действия от 5 до 15 лет. Базой любого плана
служит зонирование, при котором вся землеустраиваемая территория
делится на зоны: сельскохозяйственную, лесную, застроенную,
первоочередной застройки для индивидуальных и общественных
целей и т. д. После публичного обнародования таких планов при
наличии положительного общественного мнения они
утверждаются и являются обязательными для исполнения.
Например, во Франции на территорию Приморских Альп
разработано три генеральных плана: регион Ниццы (36 коммун), регион
Грасса, Канн, Актина (25 коммун), регион Монто (13 коммун).
В генеральном плане обустройства региона Ниццы,
составленном в масштабе 1 :50 000, выделены зоны: городская (ИА, ИВ и
т. д.) и природные (NA, NB, NC и т. д.), а также подзоны и
секторы (промышленные, деловые, торговые, зарезервированные, сель-
429

скохозяйственные, природоохранные, не подлежащие застройке,
и т.д.). Показаны места строительства автобанов, дорог,
аэропорта, других элементов инфраструктуры.
Генеральный план конкретизируется в планах обустройства
территории коммун {Plan dbccupation dessols), разрабатываемых на
5 лет, в масштабе 1 : 2500, 1 : 5000 в зависимости от площади
муниципальных образований. Во Франции 15,4 тыс. коммун из 36 тыс.
уже имеют такие утвержденные планы. Объектом землеустройства
здесь выступает территория коммуны (от 500 до 2000 га) с числом
жителей от 1500 до 2500 человек. Плановой основой служит
земельно-кадастровая карта.
Намеченное в таких планах зонирование является
обязательным. Например, в зоне, намеченной для расширения
промышленного строительства, частные участки подлежат изъятию
(выкупаются коммуной), а дома — выселению. В зонах расширения
строительства сначала прокладывают дороги и все
коммуникации.
Зонирование определяет и процессы ценообразования.
Например, если участок сельскохозяйственных земель попадает в зону
изменения целевого назначения и на нем возможно в дальнейшем
строительство, то его цена возрастает в несколько раз.
Такие планы обустройства земель стали составляться в
последние годы не только в Западной Европе, но и в других странах,
например в Китае.
Организация рационального использования и охраны земель на
основе государственных, региональных и муниципальных программ и
методов государственного управления земельными ресурсами {Land
Management). В ряде стран осуществление основных мероприятий
по организации рационального использования и охраны земель
взяло на себя государство через специальные программы охраны
окружающей природной среды, консервации, защиты фермерских
земель и т. д. Лидером в этом направлении являются США. Они
финансируют программы через Министерство сельского
хозяйства, Министерство внутренних дел, Агентство по защите
окружающей среды, Армейский корпус инженеров Министерства
сухопутных сил. Только в 1996 г. федеральные затраты на программы в
области консервации и охраны окружающей среды, имеющие
отношение к сельскому хозяйству, по этим министерствам и
ведомствам составили 6,74 млрд долл. В системе МСХ действует
специальная Служба охраны почв, ранее Почвенная служба {Soil Survey),
похожая на нашу землеустроительную службу.
Программы действуют в следующих направлениях:
прямое финансирование проектов землеустройства
(мелиорации, водоснабжения, освоения, консервации земель);
предоставление субсидий на внедрение фермерами
природоохранных технологий, компенсацию убытков землевладельцем за
вывод земель из хозяйственного использования, привлечение
430

фермеров к соблюдению определенных правил использования
земельных и водных ресурсов на «условиях согласия»;
техническая, консультационная и научно-информационная
работа.
Кроме того, бюджеты штатов выделяют средства на
осуществление подобных программ.
Наиболее распространенным на уровнях штатов и местном
инструментом земельно-ресурсной политики является контроль за
использованием земель. Власти применяют следующие методы
регулирования: установление критериев максимальных уровней
загрязнения окружающей среды в планах развития региона;
зонирование территории для установления в законодательном порядке
характера ее использования; скупка в собственность штата земель,
требующих немедленной консервации, и использование их в
качестве местных рекреационных ресурсов; регулирование
размещения производственных и транспортных объектов.
В случае выделения территориальных зон штатные ведомства
районируют земли штата по определенному функциональному
признаку (например, использование только для рекреационных
целей, ведения сельского хозяйства, транспортного
строительства и т.д.). Основываясь на этом, местные власти имеют
возможность регулировать размещение тех или иных объектов на
своей территории. После принятия в 1972 г. Федерального
закона «Об управлении прибрежными землями» (The Coastal Zone
Management ACT) особую роль в практике стало играть
регулирование использования прибрежных (вдоль открытых водоемов —
рек и озер) зон.
Проведение работ по межеванию земель (Land Survey). Основой
проведения данных работ в зарубежных странах являются
земельно-кадастровые съемки (съемки границ). Они подразделяются на
первичные, когда отсутствуют земельно-кадастровые планы или
требуется их полное обновление в связи с новыми законодательно
определенными техническими условиями, и обновляемые, когда
формируются или изменяются площади земельных участков,
правовые и фактические земельные отношения на части землеустраи-
ваемой территории.
Обновляемые земельно-кадастровые съемки в нашем
понимании представляют собой комплекс работ по межхозяйственному
землеустройству в связи с образованием новых и упорядочением
существующих землевладений и землепользовании, отводом
земельных участков для различных целей, межеванием земель. Это
определенная законом процедура, включающая при
необходимости сгущение сети триангуляции различного уровня, съемку
земельных участков, составление обзорного плана и проекта
перераспределения земель в масштабе от 1 : 10 000 (1 :5000) в горных
лесных зонах до 1 : 20 на городских территориях, а также
освидетельствование, приемку, признание границ, установку межевых
431

знаков и внесение изменений в земельно-учетные и
регистрационные книги с последующей выдачей правоустанавливающих
земельных документов (титулов).
При проведении таких работ на сельскохозяйственных землях
проводится также бонитировка почв (оценка земель).
Проект передела земель в связи со строительством нескольких
новых индивидуальных жилых домов, например, включает
следующие этапы.
1. Составление исходного плана земельного массива (съемка
местности, составление цифровой модели рельефа как основы для
проектирования).
2. Разработка проекта.
3. Перенесение проекта в натуру (получение окончательного
разрешения на строительство, изменение парцелляции, разбивка
на строительные участки, разбивка котлована, коммуникаций,
провешивание и указание осей, высот и т.д.).
4. Новая полевая земельно-кадастровая съемка с нанесением на
кадастровый план новых границ земельных участков, строений
(объектов недвижимости), обновление кадастра коммуникаций.
5. Камеральные земельно-кадастровые работы (включение
новых земельных участков и строений в материалы кадастровой
съемки, изменение документации).
Эти работы в разных странах проводятся землемерами,
осуществляющими земельно-кадастровые действия на основании
законов. Например, в Швейцарии имеются Постановление о
кадастровой съемке (VAV), принятое Федеральным Советом 18 ноября
1992 г. с дополнениями от 1998 г.; Техническое распоряжение о
кадастровой съемке (TVAV), принятое постановлением
Федерального департамента юстиции и полиции 10 июня 1994 г. с
дополнениями от 1995 г. Кадастровые съемки в этой стране
осуществляются землемерами частных бюро, существующих в муниципальных
образованиях (общинах) на основе договоров с общиной.
Кадастровые бюро кантонов отвечают за проведение кадастровых
съемок, утверждая технические инструкции по ведению работ на
основе TVAV, и осуществляют контроль за землеустройством.
Дирекция кадастра как высший орган кадастровых съемок входит в
состав Федерального ведомства государственной топографии,
которое относится к Департаменту обороны, безопасности и спорта
Швейцарии. В Департаменте юстиции и полиции правительства
имеется Федеральное ведомство юстиции, в котором действует
Федеральная служба поземельной книги. В поземельную книгу
вносят недвижимость (с дополняющими планами
земельно-кадастровой съемки), права на участки, горнодобывающие
предприятия, части долевой собственности на земельные участки. Она
составляет основу кадастра прав на недвижимость.
В других странах, например в Швеции, Финляндии, Голлан-
432

дии, Испании, земельно-кадастровые съемки в части
осуществления межхозяйственного землеустройства проводят земельные,
земельно-кадастровые и топографо-геодезические службы и их
территориальные подразделения на местах. Так, в Испании в
середине 80-х годов при Министерстве финансов был создан Центр
земельного кадастра с 65 территориальными отделениями (кроме
Наварры и Страны Басков). В Великобритании
земельно-кадастровыми съемками (землеустройством) занимается
Государственная топографическая служба, получившая в 1996 г. статус
ведомства при правительстве страны. В Швеции землеустроительные
действия выполняет Национальная земельная служба (National
Land Survey) и т. д.
Проведение землеустроительных работ, связанных с
совершенствованием землевладений и землепользовании.
Объединение земель (Land Consolidation). Если
земельно-кадастровые съемки за рубежом служат средством формирования
недвижимости, то данный вид землеустройства используется как метод
улучшения недвижимости. В ряде европейских стран
мероприятия по консолидации земель проводились на основании законов
(актов) о формировании недвижимости или специальных законов
по объединению земельных участков.
Задачами консолидации земель, относящимися к
межхозяйственному (территориальному) землеустройству, являются:
комассация земель (сведение разбросанных участков,
принадлежащих одному собственнику, в один массив — парцеллу);
ликвидация недостатков землевладения и землепользования
(чересполосицы, вклиниваний, вкрапливаний, дальноземелья и
т.д.);
укрупнение земельных участков за счет присоединения рядом
расположенных земель.
Данные работы в Европе проводились в первую очередь на
землях сельскохозяйственного назначения и на лесных угодьях (там,
где есть частная собственность на леса). Наиболее интенсивно они
велись с середины XIX в. до 30-х годов XX в., когда в Европе
происходили укрупнение фермерских хозяйств и ликвидация
чересполосицы. Например, в Швеции до 1920 г. работы по
консолидации земель были проведены на площади 20 млн га. При этом из
287 тыс. землевладельцев на новые места переехали (перенесли
дома) 83 тыс.
В настоящее время консолидация земель проводится во многих
странах в достаточно большом объеме. Это прежде всего страны
Северной Европы (Швеция, Финляндия, Норвегия), Польша
(южные районы) и др. Работы осуществляются на основе
специальных землеустроительных проектов по консолидации земель.
Их разрабатывают государственные или частные компании
(предприятия), имеющие соответствующие лицензии на подобные
землеустроительные действия.
433

Формирование земельных участков. Помимо межевания и
консолидации земельных участков проводятся следующие
землеустроительные действия:
раздел недвижимости (Subdivision)',
переформирование недвижимости (Transformation)',
перепланировка земельных участков (Reallotment);
формирование земельной собственности (Real Property
Formation);
определение границ (Delimitation);
вынос границ в натуру (Demarcation);
землеустроительные работы при приобретении земельных
участков (Land Acquisition) и др.
Данные землеустроительные действия необходимы при
совершении сделок с земельными участками, развитом земельном
обороте (купле-продаже недвижимости, наследовании, дарении,
залоге части участка и др.). Их выполняют землемеры, как правило,
за счет средств земельных собственников, если государство не
вмешивается в регулирование земельных отношений.
Землеустройство на землях сельскохозяйственного назначения
(внутрихозяйственное землеустройство). Истоки этого вида
работ—в Германии начала XIX в., когда нужны были не только
землемеры (геометры), но и специалисты по землеустройству
сельскохозяйственных земель. Первоначально их называли куль-
туртехническими инженерами. Они обладали геодезическими
знаниями и при проведении земельно-кадастровых съемок
одновременно строили дороги, выносили в натуру осушительные и
оросительные каналы, планировали хозяйственные центры,
делили землю на севообороты и поля. Еще их называли
«геодезистами, работающими в пользу сельского хозяйства». В крупных
имениях, помещичьих хозяйствах для этих целей даже стали
разрабатывать специальные проекты «внутрихозяйственного»
землеустройства, хотя такого термина в землеустроительном
производстве западных стран нет.
В. настоящее время данные проекты превратились в
землеустроительную документацию, разрабатываемую не только на одно
землевладение, но и на определенную эколого-ландшафтную
структуру, включающую в ареал несколько фермерских хозяйств.
Задачи таких проектов землеустройства, активно разрабатываемых
в Германии, Австрии, Венгрии, Чехии, Словакии, других
странах, — выбрать оптимальные виды землепользования,
рациональный состав угодий и посевов на основе требований агроэкологии с
размещением экологических коридоров, ниш,
микрозаповедников и других природоохранных и инженерно-хозяйственных
элементов организации территории.
Вторая часть проектов землеустройства связана с созданием
системы противоэрозионных мероприятий, террасированием или
434

консервацией земель на основе инженерных расчетов смыва почв.
Эти проекты разрабатываются в США и Канаде, Испании,
Франции, Италии, Болгарии, Румынии, Турции, других странах.
Занимаются ими не только землемеры, но и фирмы, имеющие
отношение к сельскому хозяйству и его отраслям (садоводству,
виноградарству, мелиорации и т.д.). Во многих странах они входят в
систему предприятий «Агропроекта», имеющего в своем составе
землеустроителей, геодезистов, технологов с опытом работы в
сельском хозяйстве.
Организация землеустройства во многих зарубежных странах
имеет общие черты.
Во-первых, большая часть землеустроительных заказов, и
прежде всего государственных, распределяется на конкурсной
основе между государственными и частными компаниями. Для
этого осуществляются тендеры, торги, конкурсы и т. д.
Во-вторых, землеустройство, охватывающее большие
территории и значительное число землевладельцев и землепользователей,
проводится при участии так называемых промотеров — лиц или
компаний — участников земельного рынка, берущих на себя
инициативу в осуществлении намеченных мероприятий, поиске
инвестиций или вкладывающих в осуществление землеустройства
первоначальный капитал. Промотеры (от англ. promoter —
учредитель, предприниматель, сопровождающий) могут даже купить
землю для осуществления проекта, например, разработать проект,
построить коммуникации, дороги, а затем продать отдельные
земельные участки для индивидуального жилищного строительства
и т.д.
В-третьих, проекты землеустройства все больше
разрабатываются при участии и под контролем органов государственной и
местной власти под лозунгом «В первую очередь — служение
общественным интересам». Вследствие этого затрагиваются
незыблемые прежде интересы частных земельных собственников,
осуществляется государственное, региональное и местное планирование
использования земель, зонирование территории, государственное
регулирование земельных отношений с помощью экономических,
правовых и организационных мер.
В-четвертых, землеустройство приобретает явный
природоохранный характер, в связи с чем проводится независимая
экспертиза проектов землеустройства.
Землеустроительное образование в зарубежных странах
отличается от российского. Так, образование в области
землеустройства и кадастров привязано в основном к факультетам, имеющим
специальности в области геодезии, геоматики, сельского и
лесного хозяйства, экономики имущественных отношений,
архитектуры и строительства (для землеустройства городских земель).
В Германии, например, фундаментальные научные исследования
435

и классическое образование землемеров сосредоточено в
университетах, прикладное профессиональное землеустроительное
образование — в высших специальных школах {Fachhochschule по
землеустройству). Среди высших учебных заведений можно
отметить Мюнхенский университет, Высшую специальную школу
в г. Вюрцбург (Западная Германия) и г. Анхальт (Восточная
Германия).
В Швеции и Франции землеустроительное дело связано в
первую очередь с имущественными отношениями, поэтому центрами
землеустроительного образования являются экономические и
технические кафедры университетов (Королевского
политехнического в Стокгольме, Швеция; Парижского и Дижонского, в Ницце,
Франция, и др.). Экологическая направленность
землеустройства изучается в сельскохозяйственном университете (г. Упсала,
Швеция).
В Швейцарии землемеров готовят федеральные высшие
технические школы в Цюрихе и Лозанне, в Дании — Университет
г. Аалаборг, в Польше — Политехнический университет в
Варшаве, Университет г. Ольштына (ранее
сельскохозяйственно-техническая академия), сельскохозяйственные академии Вроцлава и
Кракова. В этих странах в последнее время развивается такое
направление землеустройства, как геоматика, ориентированное на
применение новых информационных технологий в области
землепользования, ГИС- и ЗИС-систем.
В Чехии и Словакии землеустроительные кадры готовят
строительные факультеты политехнических вузов, кафедры геодезии,
землеустройства и мелиорации Праги, Брно, Братиславы, в
Болгарии — Высший университет архитектуры и строительства (г.
София), в Венгрии — факультет геодезии и землеустройства
Университета лесного хозяйства и деревообрабатывающей
промышленности (г. Секешфехервар) и строительный факультет
Политехнического университета Будапешта.
В целом в европейских странах землеустройство является
специализацией, которая начинается с 4-х и 5-х курсов геодезических
специальностей. Последнее время она развивается и на
специальностях информационного, экономического,
сельскохозяйственного и природоохранного профилей.
В Китае землеустроительное образование сосредоточено в
аграрных университетах городов Пекина, Ухань, Нанкин; в
Монголии — в Аграрном университете Улан-Батора и
Сельскохозяйственном институте г. Дархан, во Вьетнаме — в Ханойском
сельскохозяйственном институте.
В США и Канаде чистого землеустроительного образования
нет. Обучение сосредоточено в университетах, имеющих
почвенные и географические факультеты и кафедры (природоохранное
направление, ГИС-системы), экономические и строительные
436

подразделения (планирование использования земель,
ландшафтная архитектура, экономика недвижимости и прикладная
геодезия), а также в аграрных университетах (обустройство сельских
земель).
Таким образом, землеустроительное образование за рубежом
развивается в разных направлениях, обеспечивая землемерам
широту профессии.
Контрольные вопросы и задания
1. Как сформировалось понятие «землеустройство» за рубежом?
2. Какие службы руководят землеустроительными работами в разных странах?
3. Какие землеустроительные действия выполняются в государствах ближнего
и дальнего зарубежья?
4. Оцените преимущества и недостатки российской и зарубежной систем
землеустройства.

Раздел IV
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ
Глава 29
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ
ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ
1. ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ
ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ
Как было показано ранее, первоначально землеустройство
было сравнительно несложным. Оно сводилось к описаниям
земель, а затем к землемерно-техническим действиям по их
разграничению, закреплению границ межевыми знаками (камнями,
столбами, засечками на деревьях и др.). При этом использовались
простейшие геодезические инструменты (мерная цепь,
астролябия, экер). Землемерные действия сопровождались выдачей
документов, удостоверяющих право собственности на землю или
право землепользования.
В дальнейшем землеустройство стало преследовать не только
цели правового и технического оформления и обозначения
границ земельных собственников, но и включать выбор
рациональной, наиболее эффективной формы хозяйственного
использования земли и организационно-экономического устройства
землевладения. Постепенно это стало одной из основных задач
землеустройства. Появилась необходимость заранее продумывать
землеустроительные действия, анализировать возможные
варианты, оценивать эффективность землеустроительных работ,
производить их согласование с землевладельцами и
землепользователями, то есть разрабатывать определенную документацию (чертежи,
расчеты, обоснования, пояснительные записки), которая в
совокупности составляла проект землеустройства.
Таким образом, усложнение землеустроительных действий,
особенно технических и экономических, а в дальнейшем и
экологических аспектов потребовало от землеустроителей
составления специальных проектов землеустройства, в которых каждое
решение по перераспределению и организации использования
земель подлежало тщательному обоснованию и подтверждению
соответствующими расчетами, графическими материалами
(планами, картами, чертежами). Развитие землеустроительного
проектного дела привело к появлению отрасли сначала
практических, а затем и научных знаний, которые постепенно оформились
438

в новую научную дисциплину «Землеустроительное
проектирование».
Землеустроительное проектное дело появилось в России в
начале XX в., хотя и ранее на основе специально разрабатываемых
проектов решали некоторые задачи по межеванию земель,
устройству помещичьих имений, укрупнению, разукрупнению или
сведению в единые массивы земельных участков,
принадлежащих одному землевладельцу, ликвидации чересполосицы и
дальноземелья.
Имеются данные, что в Константиновском межевом институте
в 1915 г. раздел «Землеустроительное проектирование» уже входил
в курс «Геодезия», а через несколько лет стал самостоятельным
предметом. В дальнейшем землеустроительное проектирование
заняло господствующее положение в осуществлении
землеустроительных мероприятий.
Землеустроительное проектирование — центральное звено
землеустройства. Это основная стадия землеустроительного процесса
и его итог, так как именно на основе проектов землеустройства
осуществляется переход к новым формам землевладения и
землепользования, организации территории, порядку использования
земли. Не случайно многие специалисты длительное время
отождествляли понятия «землеустройство» и «землеустроительное
проектирование».
Например, в шести изданиях учебника для вузов
«Землеустроительное проектирование», вышедших с 1940 по 1976 г. при участии
ведущих ученых в данной области (академика С. А. Удачина,
профессоров Н. В. Бочкова, Н. Н. Бурихина, Г. И. Горохова, Н. И. Про-
куронова, Я. М. Цфасмана, С. Д. Черемушкина, Г. В. Чешихина,
А. Д. Шулейкина, доцента В. Д. Кирюхина и др.), основным
предметом изучения фактически было землеустройство в целом. Только
в издании 1986 г. (под редакцией профессора М. А. Гендельмана)
настоящая дисциплина была выделена в особый раздел
землеустроительной науки, определены ее предмет и метод. Между тем
попытки формирования науки предпринимались уже давно.
В начале XX в. составление проекта включалось в число стадий
землеустроительно-технических действий. «При всех видах
землеустроительной деятельности, — будет ли то один из видов
насаждений новых хозяйств или один из видов устроения
существующих хозяйств, — писал профессор А. А. Ржаницын, — землеустро-
ительно-технические действия могут быть обособлены в три
стадии: приобретение данных для составления проекта, составление
землеустроительного проекта и приведение его в исполнение». Он
отмечал также, что составление проекта землеустройства — это
«...деятельность уже творческая. В этой деятельности с особенной
резкостью выступает отличительная черта землеустройства: здесь
нет и не может быть шаблона, здесь каждое дело индивидуально,
как дитя, и требует исключительного к нему отношения со сторо-
439

ны землеустроителя» (Ржаницын А. А. Руководство по
землеустройству и межеванию. — СПб.: Типография Б. М. Вольфа, 1910. —
С. 320).
Впервые о необходимости выделения землеустроительного
проектирования в самостоятельную отрасль знания заговорил
профессор Ф. Г. Некрасов: «...проектирование при
землеустройстве является в значительной мере искусством. Проектировщику
приходится из большого числа возможных вариантов проекта
выбирать тот, который наиболее отвечает имеющимся налицо
условиям и заданиям. Отсюда... проектирование... является
совершенно самодовлеющею отраслью практического знания. Мы
говорим — практического — потому, что... научная разработка
вопросов землеустроительного проектирования есть еще дело будущего.
Еще много придется поработать над разрешением землеустрои-
тельно-технических проблем, прежде чем землеустроительная
техника и важнейший ее отдел — проектирование станут научной
дисциплиной в полном смысле этого слова, а не искусством,
которое, руководясь лишь некоторыми основными указаниями,
расписывает на одной и той же канве разнообразные узоры»
[Некрасов Ф. Г. Основы землеустройства (экономика, техника,
организация). - Одесса, 1925. — С. 222].
Исходя из различного понимания землеустройства, его
политических и социально-экономических задач, средств и методов
осуществления, на различных исторических этапах менялось и
содержание землеустроительного проектирования, определялись его
место и роль в системе смежных научных дисциплин.
В период создания единоличного землепользования в ходе
Столыпинской земельной реформы в России (1906—1911 гг.), а
также в 1921 — 1927 гг. земельные участки хуторов и отрубов,
наделы крестьянских обществ и особенно дворов в клиньях
общественных севооборотов проектировали с высокой точностью, как
правило, аналитическим способом. Большое внимание уделялось
юридическому оформлению отводов земель с выдачей
документов, удостоверяющих право землевладения и землепользования.
Поэтому землеустройство распадалось на ряд дисциплин:
земельное право, техника землеустройства, экономика и организация
землеустройства. При этом если земельное право изучало
земельное законодательство и другие виды законодательства
применительно к землеустроительному юридическому процессу, а
экономика и организация землеустройства — порядок
финансирования и рациональной организации землеустроительных работ, то
техника землеустройства включала в себя изучение методов
землеустройства, его основного содержания, элементов и порядка
проведения.
Поскольку в это время при землеустройстве преобладали
межевые действия, вопросы техники землеустройства и юридические
вопросы регулирования прав земельной собственности в ходе осу-
440

ществления землеустроительного процесса были объединены в
одну дисциплину — «Землеустроительное проектирование».
Поэтому первые учебники по данному предмету содержали в
основном технические указания по проведению геодезических работ,
математические закономерности организации земельной
площади, отрицали экономический характер землеустройства. Так, в
учебнике, изданном в 1925 г., профессор В. И. Киркор писал:
«Данные оценочного расчета в последующее время будут более и
более терять свое значение для характеристики ценности участка,
так как под влиянием целого ряда причин эта последняя будет
постоянно изменяться, и произведенный оценочный расчет
представляет интерес главным образом в момент разверстания. Совсем
иначе обстоит с теми данными, получившимися в результате
землеустройства, которыми определяется площадь участка и его
границы» (Киркор В. И. Землеустроительное проектирование. Его
математические особенности. — М.; Л.: Госиздат, 1925. — С. 313—
314). Тем самым предполагалось, что в основе
землеустроительного проектирования — технические действия по работе с
площадями и границами. Поэтому первыми элементами
землеустроительной техники являлись обособление, округление, приспособление,
уравнивание и т. д.
Впервые определение землеустроительного проектирования
как научной дисциплины дал профессор К. Н.Сазонов в 1930г.
Он понимал его как «...учение о землеустроительном
производстве, о формах, элементах и методах землеустроительной работы»
и определил как «...систему знания, прикладного
преимущественно технического характера, рассматривающего землеустройство
как организуемое в известной социальной среде мероприятие,
имеющее своим объектом землепользование (использование
земель. — Прим. авт.), а не землевладение, и исходящее из
социально-производственных задач использования земли и ее природных
свойств» (Сазонов К. Н. Землеустроительное проектирование. —
М; Л.: Сельхозгиз, 1930. - С. 9).
Со времен коллективизации землеустроительное
проектирование стало приобретать иное содержание. В этот период
значительно увеличились объемы проведения землеустроительных
работ. Так, если всего за период с 1919 по 1927 г. было землеустро-
ено 5129 колхозов на площади 1410,6 тыс. га, то только в полевую
кампанию 1928 г. — 12 083 хозяйств на площади 3039,4 тыс. га. В
это время в связи с массовым вступлением крестьян в колхозы,
нехваткой специалистов-землеустроителей и необходимостью
оперативного проведения работ по формированию
коллективных предприятий проекты землеустройства практически не
составлялись, а само землеустройство носило характер землеуказа-
ний.
В процессе землеуказаний новых съемок и обследований
территории не проводилось; использовался планово-картографичес-
441

кий материал прежних лет. Границы хозяйств и угодий только
показывались колхозникам и рабочим совхозов в натуре и
изменялись по мере вступления в коллективные предприятия новых
крестьян-единоличников.
В период завершения коллективизации и укрепления
землепользовании колхозов и совхозов (1932—1938 гг.)
землеустроительная наука была нацелена на поиски новых методов
землеустроительного проектирования, способствующих их
организационно-хозяйственному укреплению. Предстояло выработать
неизвестные прежде в мировой практике методы землеустройства,
обеспечивающие формирование, организационно-хозяйственное
и организационно-территориальное устройство крупных
сельскохозяйственных предприятий, высокопроизводительное
использование сельскохозяйственной техники, организацию
коллективного труда, рациональное переустройство крупных массивов земли.
Правовые и технические вопросы землеустройства отодвинулись
на второй план, первое место заняли организационные,
экономические и социальные задачи.
С конца 20-х годов землеустроительное проектирование
стали отождествлять с организацией территории (А. В. Куприянов,
В. В. Редькин и др.). Так, например, А. В. Куприянов отмечал, что
землеустроительное проектирование прежде всего есть методика
реорганизации территории. При этом задача проектировщика
заключается в нахождении наилучшего варианта
производственного приспособления как всего земельного массива в целом, так и
составляющих его отдельных эксплуатационных участков
(Куприянов А. В. Лекции по землеустроительному проектированию. —
М: Межевой институт, 1928). С этого времени стали
разрабатывать проекты внутрихозяйственного землеустройства, включающие
вопросы размещения новых колхозных и совхозных селений,
организации и размещения производственных подразделений
(отделений, бригад, участков), животноводческих ферм,
установления рациональной структуры и площадей сельскохозяйственных
угодий, введения правильных севооборотов, устройства
территории севооборотов, многолетних насаждений и кормовых угодий.
На смену межселенному и внутриселенному пришло
межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство, также
осуществляемое на основе соответствующих проектов.
В дальнейшем (до конца 60-х — начала 70-х годов) развитие
теории и совершенствование методики землеустроительного
проектирования шли по пути учета особенностей колхозной и
совхозной форм ведения хозяйства, природных и экономических
условий территории, комплексного решения проектных задач в их
взаимосвязи с мелиорацией, производственным и дорожным
строительством, агролесомелиорацией, планировкой сельских
районов и населенных мест, земельно-оценочными работами,
сельскохозяйственным картографированием.
442

В связи с развитием ветровой и водной эрозии, деградации
почв к концу 60-х годов землеустроительное проектирование
стало наполняться природоохранным содержанием. В это время была
теоретически обоснована и экспериментально апробирована
методика составления проектов противоэрозионной организации
территории. При этом проект землеустройства стал включать не
только решение вопросов организационно-хозяйственного и
организационно-территориального устройства сельскохозяйственных
предприятий, но и проектирование комплекса противоэрозион-
ных мероприятий (организационно-хозяйственных,
агротехнических, лесомелиоративных, гидротехнических).
Идея взаимосвязи землеустройства с системами ведения
хозяйства (и с их основным компонентом — системами земледелия)
нашла свое отражение в разработке по всем сельхозпредприятиям
России в начале 80-х годов проектов систем земледелия и
землеустройства (Указания по разработке системы земледелия и
землеустройства колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных
предприятий РСФСР.-МСХ РСФСР, 1984.-61 с). В них на базе
проектируемой организации территории обосновывались
мероприятия по введению севооборотов, использованию систем
удобрений и машин, защите растений, семеноводству и др.
В 70-е годы в связи с развитием процессов межхозяйственной
кооперации и агропромышленной интеграции, специализации и
концентрации производства между сельхозпредприятиями стали
складываться сложные технологические, организационные,
экономические и социальные взаимосвязи. Поэтому возникла
необходимость до составления проектов землеустройства
разрабатывать предпроектные землеустроительные документы — схемы
землеустройства районов. Они служили основой для планирования
использования и охраны земель, применялись в качестве
контрольных цифр (в виде «заданий на проектирование») при
внутрихозяйственном землеустройстве предприятий района, а также
были информационно связаны с генеральными схемами
использования и охраны земельных ресурсов областей (краев,
республик), предназначавшимися для планирования и
прогнозирования.
Учитывая, что проекты внутрихозяйственного землеустройства
носили комплексный характер и многие проектные решения в
них разрабатывались на уровне схемы (по дорожному
строительству, закладке лесополос, освоению новых земель, улучшению
угодий и др.), для реализации входящих в них мероприятий стали
разрабатываться рабочие проекты. Особенно быстрое развитие
рабочее проектирование в землеустройстве получило в 80-е годы
после принятия ЦК КПСС и Советом Министров СССР
постановления «О мерах по дальнейшему улучшению проектно-смет-
ного дела» (1981 г.).
Рабочие проекты составлялись по отдельным особо сложным
443

объектам, требующим проведения дополнительных инженерных
обследований, изысканий, специальной методики
проектирования, экономического обоснования и составления особой проект-
но-сметной документации.
Таким образом, в стране постепенно сложилась стройная
система землеустроительного проектирования, включающая в себя
работы, осуществляемые:
на предпроектном этапе;
в процессе проектирования при межхозяйственном и
внутрихозяйственном землеустройстве и по составлению рабочих
проектов, связанных с использованием и охраной земель;
на этапе осуществления проектов землеустройства.
Данные об объемах и стоимости работ по составлению схем и
проектов землеустройства за период с 1971 по 1993 г.
представлены в табл. 30. Они имеют явную тенденцию к росту, что связано с
необходимостью привести в соответствие организацию
территории с развитием и изменениями в земельных отношениях,
возрастающими требованиями охраны природы.
30. Объемы и стоимость работ по составлению схем и проектов землеустройства
в России
№
п/п
Показатели
1971—
1975 гг.
1976—
1980 гг.
1981—
1985 гг.
1986-
1990 гг.
1991—
1993 гг.
1994—
1996 гг.
Общая стоимость
проектно-изыскатель-
ских работ по
землеустройству
(операционные расходы
госбюджета), млн руб.:
всего
за год
Удельные затраты на
проектно-изыскатель-
ские работы по
землеустройству:
руб. на 1 га
сельхозугодий
усл. ед. на 1 га
сельхозугодий
152,5
30,5
0,14
0,08
258,61
51,7
0,23
0,14
278,91
55,8
0,25
0,16
402,72
80,5
0,36
0,22
22335
7445,0
33,1
0,28
538313,2
179437,7
809,7
0,16
Составлено схем
землеустройства районов
191
417
155
Составлено проектов 792
межхозяйственного
землеустройства
(включая проекты
образования новых
сельхозпредприятий)
1651
1062
784
6805
2451
444

Продолжение
№
п/п
Показатели
1971 —
1975 гг.
1976-
1980 гг.
1981-
1985 гг.
1986-
1990 гг.
1991 —
1993 гг.
1994—
1996 гг.
5 Составлено проектов 5560 10249 10217 2788 2192 3386

внутрихозяйственного землеустройства
(включая проекты
перераспределения
земель)
6 Составлено рабочих
проектов, связанных
с использованием и
охраной земель:
млн руб. 12,12 22,44 28,00 33,91 820,8 5565,7
млн усл. ед. 7,6 14,0 17,5 21,2 6,8 1,10
2. ПРОЕКТ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА. ПРОЕКТНАЯ ДОКУМЕНТАЦИЯ
Основные составляющие научно-технического прогресса —
техника, технология и организация — внедряются в производство,
пройдя сложный путь от зарождения идеи, замысла,
экспериментальной проверки и производственного испытания до выработки
научных рекомендаций, реализации их в конкретных проектах и
осуществления на практике (на местности, в конкретном
предприятии, на рабочем месте). В этой цепи проект является
важнейшим связующим звеном между наукой и производством,
основным средством материализации научных идей проектировщика.
Поэтому любой проект представляет собой совокупность
документов (расчетов, чертежей и др.) по сооружению, созданию или
реконструкции какого-либо объекта (механизма, устройства) или
осуществлению (внедрению) какого-либо процесса, технологии,
форм организации производства.
Проект межхозяйственного землеустройства закрепляет и
определяет границы землевладений и землепользовании на
местности. Согласно земельному законодательству ни одно предприятие
(организация, учреждение) не может осуществлять свою
деятельность (вести строительство, добычу полезных ископаемых,
прокладывать дороги и др.) до тех пор, пока на основе проекта
землеустройства не будет отведен участок земл ^установленной
площади и получено свидетельство (или другой докумейт, его
заменяющий), удостоверяющее право на землю.
При составлении проекта внутрихозяйственного
землеустройства сельскохозяйственного предприятия также определяются
граница и площадь отдельных видов_земельных угодий (пашни,
сенокосов, пастбищ, многолетттих^асаждё!шЙ)7^^вбоборотов, полей,
рабочих участков, гуртовых и отарных участков, загонов
очередного стравливания, размещаются земельные массивы произвол-
445

ственных подразделений, внутрихозяйственные дороги,
лесополосы, гидротехнические линейные сооружения (каналы, валы,
канавы и др.). Эти территориальные элементы, увязанные с
организационно-производственной структурой сельскохозяйственного
предприятия, системой расселения, организацией производства,
труда и управления, показывают графически на плане. Они
определяют новую форму организации территории хозяйства, которая
должна способствовать росту эффективности производства на
основе рационального использования и охраны земель. Поэтому
проект землеустройства должен составляться грамотно не только с
юридической стороны, но и содержать необходимые
экономические обоснования, инженерные расчеты, а также учитывать
технические и экологические требования.
Землеустроительный рабочий проект (или рабочая
документация комплексного проекта) должен содержать, кроме того, смет-
но-финансовые расчеты, позволяющие проводить конкретные
финансовые операции по выделению и расходованию средств и
осуществлять непосредственное строительство, благоустройство,
реконструкцию.
Таким образом, землеустроительный проект (проект
землеустройства) — это совокупность документов (расчетов, чертежей и
др.) по созданию новых форм организациилшрриторши(устройства
земли), их экологическому, экономическому, техническому и
юридическому обоснованию, обеспечивающих организацию рационального^
использования и охраны земель.
Намечаемые в проекте землеустройства изменения
(преобразования) в землевладении и землепользовании, размещении
производства, использовании и охране земли, создающие новую
пространственную организацию территории, составляют основное
его содержание.
В проекте выделяют графическую и текстовую части.
Графическая часть проекта включает проектный план, рабочие
чертежи перенесения проекта в натуру, карты, схемы, графики,
рисунки, а также диаграммы, учитывающие фактическое
состояние территории объекта и используемые при проектировании
почвенные, геоботанические, земельно-оценочные, агроэкологичес-
кие и другие карты.
Основным документом является проектный план. На нем
отображаются все проектные решения, связанные с организацией
территории (границы, площади, виды угодий, мероприятия по
трансформации, освоению и улучшению земли и т.д.). Планово-
картографические материалы оформляются с применением
условных знаков и обозначений, принятых в землеустройстве. Их
масштаб должен учитывать площадь объекта проектирования,
зональные условия, возможность нанесения проектных элементов и
удобство пользования.
В текстовую часть проекта входят задание на проектирование,
446

расчетно-пояснительная записка, материалы
технико-экономического (агроэкономического) обоснования проекта, ведомости
площадей угодий (проектная экспликация), сметно-финансовые
расчеты, материалы экспертизы, рассмотрения и утверждения
проекта.
Если при проектировании используются цифровые модели
местности и компьютерные технологии, в проектную документацию
включают также пакеты прикладных программ, различные
носители информации (дискеты и др.). Они позволяют проводить
намеченные мероприятия по годам осуществления проекта
(дифференцированное размещение посевов сельскохозяйственных
культур по участкам различного качества, агротехнические противо-
эрозионные мероприятия, работы по повышению плодородия
почв на основе баланса гумуса и т. д.).
Графическая и текстовая части проекта в совокупности
образуют проектно-сметную документацию (проектную документацию).
Рассмотренный и утвержденный в установленном порядке
проект землеустройства, представляющий собой совокупность
надлежащим образом оформленных документов и перенесенный в
натуру, имеет юридическую силу. Он на многие годы определяет
права и порядок пользования землей. В связи с тем что часть
средств производства неразрывно связана с землей (постройки,
дороги, каналы, насаждения), а использование других
(сельскохозяйственная техника, продуктивный скот) существенно зависит от
ее свойств, проект землеустройства затрагивает использование
всех средств производства. Кроме того, он оказывает влияние на
систему расселения, размещение объектов как производственной,
так и социальной инфраструктуры, использование рабочей силы,
поскольку организация производства и труда органически связана
с организацией территории. Поэтому в состав проектной
документации включают материалы по
организационно-хозяйственному устройству предприятия, его социальному и
экономическому развитию.
В узком смысле землеустроительное проектирование как
действие представляет собой процесс разработки проекта
землеустройства, который определяет содержание землеустройства.
3. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
И ЕГО МЕСТО В СИСТЕМЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Чтобы правильно определить место землеустроительного
проектирования в системе землеустройства, необходимо учитывать
следующие обстоятельства.
Во-первых, землеустройство в изначальном смысле означает
наведение порядка на земле. Земля может быть устроена
наилучшим образом только в том случае, если все решения будут проду-
447

манными, всесторонне обоснованными, если они будут вытекать
из четкой программы действий и учитывать конкретные природ-
но-экономические условия.
Организация земли как природного тела, главного средства
производства в сельском хозяйстве и объекта имущественных
отношений предполагает решение многих проблем из области
почвоведения, биологии, агрономии, технологии, экономики,
организации производства, мелиорации, дорожного дела,
планировки, строительства и т.д. Аккумулировать соответствующие
знания, сконцентрировать их и применить при землеустройстве
можно, только используя целостный проект, реализующий
замысел проектировщика, учитывающий все необходимые условия
и требования. Поэтому землеустроительное проектирование —
основная и неотъемлемая часть землеустройства, без которой
невозможно организовать рациональное использование и охрану
земель.
Во-вторых, все задачи землеустройства, связанные с
организацией рационального использования и охраны земель,
регулированием землевладения и землепользования, могут быть решены
только на основе проектов землеустройства либо с
использованием данных, имеющихся в них. Например, для того чтобы
сформировать рациональную систему землевладения и землепользования,
необходимо провести реорганизацию территории, образовать
новые и упорядочить земельные массивы существующих
сельскохозяйственных и других предприятий, устранить недостатки
землепользования (чересполосицу, дальноземелье, вклинивание,
вкрапливание и др.), осуществить отвод земель. Это достигается с
помощью проектов межхозяйственного землеустройства.
Для того чтобы создать пространственные условия,
обеспечивающие рациональное функционирование сельскохозяйственных
предприятий, внедрять прогрессивные формы организации
производства и труда, усовершенствовать состав и размещение угодий
и севооборотов, необходимо разработать проект
внутрихозяйственного землеустройства.
Поэтому землеустроительное проектирование — это главное
средство (способ) решения землеустроительных задач.
В-третьих, землеустройство в России регламентируется
действующим земельным законодательством и включает
определенные землеустроительные действия.
Большая часть землеустроительных действий осуществляется
либо путем разработки проектов землеустройства
непосредственно (межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство),
либо методами землеустроительного проектирования
(составление схем землеустройства районов).
Кроме того, ряд землеустроительных проработок в виде
специальных технико-экономических обоснований (ТЭО) и расчетов
(ТЭР), других схем и программ местного уровня, составляемых
448

землеустроительными организациями, выступает в роли предпро-
ектных документов, материалы которых используются при
последующей подготовке проектов землеустройства. Поэтому можно
сказать, что землеустроительное проектирование раскрывает
основное содержание землеустройства.
Вместе с тем само землеустройство, его цели, задачи и
содержание оказывают обратное влияние на землеустроительное
проектирование. Поскольку землеустройство носит объективный
характер, его содержание не является неизменным; со временем на
первый план выдвигаются новые цели и задачи. В результате состав и
содержание проектов землеустройства также претерпевают
изменения. Так, например, в ходе реорганизации колхозов и совхозов
в 1992—1993 гг. впервые в практике землеустройства в нашей
стране разрабатывались проекты перераспределения земель.
Основной задачей этих проектов являлось разграничение земель,
находящихся в постоянном пользовании сельскохозяйственных
предприятий, с установлением площадей и местоположения
земельных массивов, подлежащих передаче гражданам в частную и
коллективно-долевую собственность бесплатно и остающихся в
государственной собственности (Выполнение
землеустроительных работ при реорганизации колхозов и совхозов.
Рекомендации. — М.: Роскомзем, 1992).
Землеустройство — это сложный социально-экономический
процесс, оно постоянно развивается и не может быть
одноразовым мероприятием. Поэтому проекты землеустройства, прежде
всего внутрихозяйственного, должны периодически обновляться
(составляться заново или корректироваться).
Наконец, существует также законодательным образом
закрепленный процесс производства землеустроительного дела
(землеустроительный процесс). Данный процесс включает составление
проекта землеустройства (с подготовительными работами), его
утверждение, перенесение в натуру и выдачу проектной
документации заказчикам.
Составление проекта, его рассмотрение, согласование,
утверждение и осуществление — преобладающие в землеустроительном
процессе как по значимости, так и по трудоемкости. Поэтому
можно сказать, что землеустроительное проектирование —
основная стадия землеустроительного процесса.
Этим роль землеустройства не исчерпывается. Его следует
рассматривать также как систему действий, процесс осуществления
намеченных мероприятий. Чтобы перейти от одной формы
организации к другой, более прогрессивной, необходимо проложить
дороги, заложить многолетние насаждения, лесополосы,
разместить севообороты, поля, рабочие участки, скорректировать
границы и т.д., что возможно только на основе соответствующих
проектов. Нужно также получить сведения о природных и экономи-
449

ческих условиях землевладений и землепользовании, провести
топографо-геодезические, почвенные, геоботанические и другие
обследования и изыскания, наметить определенный порядок
переустройства территории, составить проект, рассмотреть и
утвердить его, перенести в натуру, осуществить экспертизу и авторский
надзор. В этом смысле землеустройство может рассматриваться
как система мероприятий по организации рационального
использования и охраны земель, созданию устойчивых ландшафтов.
Землеустроительное проектирование можно изучать также как
особый вид трудовой деятельности, имеющий свои правила,
методы и технологию.
Из сказанного следует, что землеустроительное
проектирование представляет собой особенную, обширную и главную сферу
научной и практической землеустроительной деятельности.
Землеустроительное проектирование как отрасль научного
знания (научная дисциплина) — это учение о видах и формах
землеустройства, закономерностях организации территории и средств
производства, неразрывно связанных с землей. Как сфера
практической деятельности — это система знаний о методах, способах и
приемах составления, обоснования и осуществления проектов
землеустройства.
С позиции развития землеустроительной науки
землеустроительное проектирование имеет большое значение как отрасль
научного знания, что требует определения его предмета и метода.
4. ПРЕДМЕТ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОГО
ПРОЕКТИРОВАНИЯ
Понятие землеустроительной науки и классификация
землеустроительных научных дисциплин были даны ранее (см. раздел 6,
главу 19). В этой классификации землеустроительное
проектирование как отрасль научного знания занимает главенствующее
положение.
Землеустроительное проектирование аккумулирует знания,
полученные из различных специальных дисциплин, изучающих
землеустройство, а также общепрофессиональных. К последним
относятся: науки о земле (геодезия, почвоведение с основами
геоботаники, мелиорация и рекультивация земель, агромелиорация,
картография и др.); прикладные дисциплины (земельный кадастр,
прогнозирование и планирование использования земель,
планировка сельских населенных мест, инженерное оборудование
территории, основы лесоустройства и др.); общеотраслевые
дисциплины (аграрная экономика, организация сельскохозяйственных
предприятий, основы технологии сельскохозяйственного
производства).
Например, чтобы решить только один вопрос проекта внутри-
450

хозяйственного землеустройства, связанный с организацией
севооборотов, землеустроитель-проектировщик должен знать:
как растения реагируют на различные свойства почв
(плодородие, механический состав, степень увлажненности, кислотность,
эродированность);
какие технологии возделывания сельскохозяйственных культур
можно применять в хозяйстве;
как влияют размеры и форма полей на производительность
сельскохозяйственной техники;
какие формы организаций производства, труда и управления
лучше использовать в данных условиях;
как увязать размещение севооборотов с системой расселения,
наличием дорожной сети, проектированием лесополос,
агротехнических противоэрозионных мероприятий;
как и с использованием каких геодезических приборов вынести
границы запроектированных полей севооборотов и рабочих
участков в натуру и т. д.
Объект землеустроительного проектирования — территория, но
не в отрыве от систем хозяйства, землевладения и
землепользования, а во взаимосвязи с ними. Нельзя, например, провести
межхозяйственное землеустройство, реорганизовать
сельскохозяйственные предприятия, не затрагивая их специализации, объемов
производства продукции, системы расселения,
организационно-производственной структуры, системы использования земельных
угодий. Организация территории крестьянского хозяйства
заметно отличается от организации территории крупного
сельскохозяйственного предприятия, личного подсобного хозяйства и
подсобного сельского хозяйства промышленного предприятия.
Кроме того, любому землевладению, землепользованию или их
системе на момент землеустройства свойственна определенная
организация территории — состав и структура земельных угодий,
размещение границ производственных подразделений и
хозяйственных центров, севооборотов, полей, рабочих участков,
мелиоративной сети, дорог, лесополос и т.д. Она представляет собой
социально-экономическое явление, которое может изучаться,
трансформироваться и регулироваться.
В ходе землеустройства на основе проектов осуществляется
переход к новой организации территории, тем самым оно
приобретает характер динамичного процесса, объектом которого является
территория, а предметом научного познания — закономерности ее
организации.
Следовательно, предметом научной дисциплины
«Землеустроительное проектирование» являются закономерности
организации территории и средств производства, неразрывно связанных с
землей, и обусловленные ими методы, способы и приемы
составления, обоснования и осуществления проектов землеустройства.
Содержание, методика составления проектов, а также последо-
451

вательность проектирования могут быть весьма разнообразными.
Они зависят от множества природных и экономических
условий — климата, почвы, рельефа, размера и конфигурации
земельных участков, гидрографии и гидрогеологии, естественной
растительности, структуры, плотности и размещения населения, уровня
специализации и концентрации производства, размеров и
сочетания основных и дополнительных отраслей хозяйства, его
фондообеспеченности и технической оснащенности. Такое
разнообразие факторов вызывает необходимость формулировки общих и
частных требований, вытекающих из закономерностей научно
обоснованной организации территории в тех или иных условиях.
Например, влияние конфигурации и размеров полей на
производительность сельскохозяйственной техники приводит к
необходимости проектировать поля и рабочие участки по возможности
правильной формы с параллельными длинными сторонами и
достаточно большой длиной гона. Зависимость эффективности
производства от формы организации территории означает, что при
землеустройстве сельхозпредприятий должны быть созданы
надлежащие организационно-территориальные условия,
способствующие расширенному воспроизводству, повышению культуры
земледелия, росту плодородия почв, внедрению прогрессивных
технологий возделывания культур, научной организации труда и
управления.
Другой пример — взаимосвязь организации территории с ее
почвоохранными характеристиками. Известно, что обработка
полей вдоль склонов способствует усилению поверхностного стока
воды и развитию водной эрозии почв, поэтому при
землеустройстве требуется запроектировать целый комплекс противоэрозион-
ных мероприятий и разместить отдельные его элементы (границы
рабочих участков, основные водорегулирующие лесополосы,
линейные гидротехнические сооружения: валы, канавы) поперек
склона, с тем чтобы обработка почв, осуществление
агротехнических противоэрозионных мероприятий велись по горизонталям
или вдоль их основного направления; это будет препятствовать
стоку воды и ее концентрации до пределов, разрушающих почву.
Разнообразие видов и форм землеустройства, природных и
экономических условий хозяйствования требует использования
при подготовке проектов различных методов.
5. МЕТОДЫ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОГО
ПРОЕКТИРОВАНИЯ
По мере развития землеустроительного проектирования
изменялись и методы, применяемые разработчиками. Пока
землеустройство сводилось к землемерно-техническим действиям,
связанным с установлением площадей, границ, разделением земель, в
452

проектной практике использовалась в основном математика. При
разделении и вычислении площадей применялись графические,
аналитические, механические методы. Из инструментов
использовались палетки, измерители, масштабные линейки, планиметры.
Когда главной землеустроительной операцией стало
межевание—действие, затрагивающее интересы земельных
собственников, значение землеустроительного проектирования существенно
возросло, так как к измерительным работам добавились
мероприятия по оценке качества земель. Проекты землеустройства
существенно усложнились; в ходе разделения, перераспределения,
объединения земель стали широко использоваться
статистические, земельно-учетные, земельно-оценочные данные, а основным
методом принятия землеустроительных проектных решений стал
метод последовательных приближений — от общего к частному,
основанный на логических умозаключениях. Для улучшения
качества проекта и обеспечения его бесспорности он подвергался
постоянному согласованию с участниками землеустройства и
экспертной оценке. При этом многое зависело от умения и знаний
землеустроителя, его профессиональной квалификации. Не
случайно область землеустроительного проектирования относится к
сфере инженерного искусства (Научные основы землеустройства /
Под ред. В. П. Троицкого. — М.: Колос, 1995. — С. 169).
Прогресс сельскохозяйственного производства, переход
земледелия на многопольные севообороты, широкое распространение
мелиорации, культуртехнических работ, осуществление
мероприятий по переселению, производственному, дорожному
строительству существенно повысили роль землеустройства как
организационно-хозяйственного и социально-экономического
мероприятия. Особенно это проявилось при организации новых
сельскохозяйственных предприятий, переходе к крупному коллективному
хозяйству, образовании значительных по размерам землевладений
и землепользовании.
Из-за большого разнообразия природных и экономических
условий хозяйствования, неоднородности почвенного покрова,
мелиоративного состояния земель, пространственных различий
территории, неодинаковой системы расселения применение типовых
решений при землеустроительном проектировании стало
затруднительным или совсем невозможным, так как проектировочные
требования действовали в различных, подчас противоположных
направлениях. Например, применение мощной
высокопроизводительной техники, групповых методов организации труда на базе
посевных, уборочно-транспортных комплексов и отрядов
требовало укрупнения севооборотов и полей, а экологические условия
землепользования (пестрота почвенного покрова, мелкоконтур-
ность угодий и др.), наоборот, учитывались только в случае
дифференцированного размещения посевов сельскохозяйственных
культур в границах небольших по размерам севооборотов.
453

Таким образом, намечаемое с учетом одних условий проектное
решение оказывалось невыгодным или малопригодным для
удовлетворения других. Потребовались разработка комплексных
проектов с участием большого числа специалистов
(землеустроителей, агрономов, экономистов, гидротехников и др.), проведение
необходимых обследований и инженерных изысканий
(почвенных, геоботанических, почвенно-эрозионных, водохозяйственных
и др.).
Организационно-хозяйственный характер землеустройства
вызвал необходимость применения при землеустроительном
проектировании расчетно-конструктивного метода. Он основан на
системе расчетов, проводимых по определенной методике, в должной
последовательности, позволяющей получить конкретное
проектное решение. Например, чтобы запроектировать в хозяйстве
систему севооборотов и правильно разместить их, необходимо
произвести расчеты потребности животных в кормах, посевных
площадей кормовых культур, возделываемых на пашне, вычислить
площади земель, различающихся по качеству и местоположению,
установить типы, виды, количество, размеры и размещение
севооборотов.
В сложных случаях расчетно-конструктивный метод
заменяется вариантным, при котором разрабатывается несколько вариантов
проектных решений, оцениваемых по определенной системе
показателей. На их основе выбирают лучший вариант проекта.
Развитие теории и методов научного познания,
вычислительной техники, прикладных экономических исследований привело
к использованию при землеустроительном проектировании
математического моделирования, экономико-математических и
экономико-статистических методов.
Математическое моделирование основано на построении
модели изучаемого объекта с помощью математических зависимостей.
Экономико-математическое моделирование дает возможность в
формализованном виде установить закономерности организации
территории, вскрыть причины ее изменения, наметить пути
совершенствования в различных моделируемых условиях.
Экономико-математические методы предназначены для
решения широкого круга проектных землеустроительных задач,
носящих экономический характер. Они включают методы
дифференциального исчисления, линейного, динамического,
стохастического и других видов математического программирования и
предназначены для практического использования математических
моделей. При этом обычно ставится задача поиска оптимальных
решений, то есть выбора из возможных вариантов наилучшего
проекта землеустройства с учетом существующих ограничений
(условий) и выбранного критерия оптимальности.
Экономико-статистические методы основаны на обработке
массовых данных методами математической статистики. В их арсенал
454

входят корреляционно-регрессионный и дисперсионный анализ,
экспертные оценки, производственные функции.
В землеустроительном проектировании данные методы
применяют в ходе подготовительных работ к составлению проектов
землеустройства при изучении экономики землеустраиваемых
предприятий, состояния и использования земель, а также разработке
нормативов проектирования и экономического обоснования
проектов.
В настоящее время в связи с появлением географическо-ин-
формационных (ГИС) и земельно-информационных (ЗИС)
систем, компьютерной техники и программного обеспечения,
развитием информационной базы землеустроительных данных система
землеустроительных методов стала трансформироваться в
технологию и методы автоматизированного землеустроительного
проектирования с использованием ЭВМ.
Стали создаваться автоматизированные рабочие места (АРМ)
землеустроителей-проектировщиков, которые на основании
цифровых моделей местности, различных имитационных моделей,
информационной базы данных позволили составлять и
экономически обосновывать проекты землеустройства в
автоматизированном режиме на ЭВМ (Автоматизация землеустроительного
проектирования. Лекция/ Под ред. С. Н. Волкова. — М.: ГУЗ, 1995).
Иногда возникает неясность в вопросе о том, что именно
относится к методам землеустроительного проектирования. Отдельные
авторы относят к ним элементы землеустроительной технологии:
разграничение, раздел, разверстание, выдел, передел, сверстание,
коммасацию, округление, соединение, отвод, обособление,
приспособление земли (Ф. Г. Некрасов, П. Н. Першин, К. Н. Сазонов
и др.). К методам землеустроительного проектирования относили
также расчетно-конструктивный (вариантный),
монографический, экспериментальный, диалектического и исторического
материализма, абстрактно-логический (С. А. Удачин, Н. В. Бочков,
Н. Н. Бурихин, М. А. Гендельман, Я. М. Цфасман). При таком
подходе общие методы научного познания (например,
абстрактно-логический) смешиваются с методами проектирования
(например, расчетно-конструктивный) и даже с
землеустроительными действиями (например, с разграничением). Для избежания
путаницы следует исходить из того, что землеустроительное
проектирование относится к системе как научных, так и практических
знаний.
Все научные дисциплины используют ряд общих методов,
важнейшим из которых является метод научной абстракции. Он
заключается в отбрасывании посторонних, случайных характеристик
изучаемого объекта, процесса или явления и фиксации типичных,
постоянных, регулярно повторяющихся. С помощью данного
метода открываются и формулируются законы, определяется
механизм их действия, устанавливаются научные понятия, категории,
455

выражающие существенные стороны исследуемых объектов. При
этом все явления и процессы рассматриваются с точки зрения
диалектического развития, во взаимосвязи и взаимозависимости с
внутренними и внешними структурами.
При исследованиях по землеустроительному проектированию
метод научной абстракции (абстрактно-логический) необходимо
использовать для выявления экономических закономерностей
организации территории, определения и уточнения понятий,
поиска эффективных приемов использования и охраны земель,
размещения производства. Данный метод является основным и в
экономических исследованиях, когда организация эксперимента
затруднена, требует продолжительного времени или невозможна
вообще.
В связи с тем что землеустройство реально существует в
системе различных взаимосвязей, для изучения закономерностей и
форм организации территории используются методы индукции и
дедукции, анализа и синтеза. Индукция — это движение мысли от
частного к общему, дедукция — в обратном направлении. В
практической деятельности методы индукции и дедукции
трансформируются в метод последовательных приближений. Так,
например, в процессе внутрихозяйственного землеустройства сначала
намечают размещение производственных подразделений и
хозяйственных центров, затем магистральных дорог, объектов
инженерного оборудования территории. После этого организуют угодья и
севообороты, устраивают территории севооборотов и кормовых
угодий. Однако в ходе устройства, когда выделяют поля, отдельно
обрабатываемые рабочие и экологически однородные участки,
могут изменяться площади и границы севооборотов,
производственных подразделений, уточняться их специализация,
размещение мелиоративной сети, дорог и т. д. Возникает последовательная
цепь операций, производимых в направлении от общего к
частному и наоборот.
Методы анализа и синтеза связаны соответственно с
разделением изучаемого объекта на составляющие и их объединением в
целое.
В ходе более сложного математического анализа, как правило,
должно устанавливаться влияние некоторых величин (факторов,
аргументов) на зависимую переменную (функцию, результат).
Например, при установлении размера землевладения, выступающего
в роли функционального показателя, можно оценить его
зависимость от следующих факторов-аргументов: специализации
хозяйства, плодородия и местоположения земель,
фондообеспеченности, наличия трудовых ресурсов и т. д.
В ходе научных исследований по землеустройству широко
используется также монографический метод, при котором детально
изучаются отдельные типичные или наиболее характерные
явления и процессы. На их основе делают научные выводы и выдвига-
456

ют предложения. При исследованиях по землеустроительному
проектированию оцениваются, как правило, организация
территории передовых сельскохозяйственных предприятий или
наиболее эффективные методы, способы, технологии, приемы
осуществления землеустроительных работ.
Определенное значение имеет и метод экспериментального
землеустроительного проектирования, когда достижения науки,
практики и передового опыта апробируются на реальных
производственных объектах. По результатам экспериментального
проектирования делают выводы о целесообразной реорганизации
территории других объектов.
В процессе реализации монографического и
экспериментального методов могут использоваться также полевые наблюдения и
обследования территории, а также хронометражный метод.
6. ПРИНЦИПЫ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОГО
ПРОЕКТИРОВАНИЯ
При разработке проектов землеустройства, как и в любой
другой сфере научной и практической деятельности,
руководствуются определенными принципами — исходными положениями,
определяющими направленность, содержание и эффективность этой
деятельности. Поскольку изучаемый предмет является одной из
областей проектно-сметного дела, его принципы, с одной
стороны, отражают специфику землеустройства, с другой — относятся к
любому виду проектирования.
Землеустроительное проектирование изучает закономерности
организации территории и средств производства, неразрывно
связанных с землей, поэтому его принципы должны быть
согласованы с принципами землеустройства и не противоречить им. Вместе
с тем следует учитывать некоторые другие обстоятельства.
Во-первых, любой проект землеустройства должен
максимально опираться на достижения научно-технического прогресса и
практики в области техники, технологии организации
землеустроительных работ. Следует, с одной стороны, использовать самые
современные вычислительные и измерительные средства,
программное обеспечение, автоматизированные технологии
землеустроительных работ, с другой — разрабатывать формы
земельно-хозяйственного устройства, обеспечивающие внедрение
прогрессивных систем земледелия, кормопроизводства,
эффективных технологий возделывания сельскохозяйственных культур,
рациональных способов защиты земель от эрозии и т. д.
Во-вторых, каждое проектное решение должно быть
обосновано с различных сторон. Учитывая связь землеустройства с
земельными отношениями, административно-правовой,
законодательной деятельностью, экономикой предприятий, земельно-техни-
457

ческими действиями, любой проект землеустройства должен быть
составлен технически правильно, юридически грамотно и
экономически обоснованно. Недопустимы решения, способные повлечь
за собой нежелательные экологические последствия (снижение
плодородия почв, ухудшение природоохранных требований и
т.д.).
В-третьих, поскольку при организации территории неизбежно
затрагиваются вопросы территориальной организации и
размещения производства, совершенствования расселения,
рационального использования и охраны земель, любой проект
землеустройства должен предусматривать улучшение использования
природных (земельных), трудовых, а также
денежно-материальных ресурсов.
В-четвертых, практика показывает, что наилучших
экономических результатов добиваются предприятия и хозяйства, в
которых земля, трудовые ресурсы и производственные фонды
находятся в оптимальных пропорциях, где тесно увязаны
технологические, экономические, социальные и другие вопросы,
территориальная организация производства дополняется размещением
элементов производственной и социальной инфраструктуры, а
система ведения хозяйства — решением мелиоративных и
природоохранных проблем. Это значит, что землеустроительное
проектирование должно носить комплексный характер.
Например, сельскохозяйственное освоение земель и улучшение
угодий, намечаемые в проектах землеустройства, должны
обязательно сопровождаться разработкой мероприятий по
строительству дорог, включению освоенных участков в севообороты,
организации жилого и производственного строительства, мелиорации
земель. Расширение животноводческих ферм, создание крупных
животноводческих комплексов требуют рассмотрения вопросов
реорганизации кормовой базы, введения новых севооборотов, се-
нокосо- и пастбищеоборотов, коренного и поверхностного
улучшения кормовых угодий. Формирование крестьянских хозяйств
предполагает совершенствование расселения, создание сети
новых дорог, развитие систем энергообеспечения, водоснабжения,
переустройства территории.
Комплексный характер землеустройства требует участия в
процессе проектирования различных специалистов:
землеустроителей, агрономов, экономистов, дорожников, агролесомелиораторов
и др.
В-пятых, сельскохозяйственные предприятия, землевладения,
землепользования и даже отдельные участки имеют неодинаковые
природные и экономические характеристики (тип почв, рельеф
местности, условия увлажнения, степень эродированности, куль-
туртехническое состояние, специализацию, структуру посевов,
фондообеспеченность и др.). Уникальность объектов землеустрой-
458

ства требует особого похода к проектированию, всестороннего
учета конкретных условий, в которых находятся землевладения и
землепользования или их системы.
В-шестых, проект землеустройства за счет создания
оптимальных организационно-территориальных условий
землепользования, организации рационального использования и охраны земель
должен обеспечивать эффективное функционирование
предприятий, учреждений, организаций. Это означает, что каждое
землеустроительное решение в отдельности и проект землеустройства в
целом должны быть эффективными с экологической,
экономической и социальной точек зрения.
Исходя из сказанного, можно сформулировать следующие
принципы землеустроительного проектирования:
максимально возможное использование достижений научно-
технического прогресса в области техники, технологии и
организации проектирования;
строгое соблюдение экологических требований, техническая
правильность, юридическая грамотность и экономическая
обоснованность проектных решений;
создание условий для улучшения использования земельных,
трудовых и денежно-материальных ресурсов;
комплексное решение проектных задач;
максимально полный учет природных и экономических
условий землевладений, землепользовании или их систем;
обеспечение экологической, экономической и социальной
эффективности проектов землеустройства.
Контрольные вопросы и задания
1. Почему возникло землеустроительное проектирование?
2. Сформулируйте определение землеустроительного проектирования.
3. Что является предметом научной деятельности «Землеустроительное
проектирование»?
4. Каковы место и значение землеустроительного проектирования в общей
системе землеустройства?
5. Что такое проект землеустройства?
6. Чем отличается проектная документация от землеустроительной?
7. Почему землеустроительное проектирование является основной стадией
землеустроительного процесса?
8. Какие признаки присущи землеустроительному проектированию как
отрасли научных знаний?
9. Назовите методы землеустроительного проектирования.
10. Чем отличаются принципы землеустроительного проектирования от
принципов землеустройства?
11. Какова роль землеустроительного проектирования на различных этапах
общественного развития?
459

Глава 30
МЕТОДИКА И ТЕХНОЛОГИЯ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОГО
ПРОЕКТИРОВАНИЯ
1. СТАДИИ ПРОЕКТИРОВАНИЯ
Как было показано ранее, землеустроительное проектирование
является ключевым звеном в системе землеустройства. С момента
принятия решения о необходимости землеустройства,
возбуждения ходатайства о его проведении перед компетентными органами
и до момента претворения проекта в жизнь должны быть
осуществлены определенные действия, включающие:
подготовительные работы;
составление проекта землеустройства;
рассмотрение и утверждение проектной документации;
перенесение проекта в натуру (на местность);
оформление и выдачу землеустроительных материалов и
документов;
авторский надзор за выполнением проекта собственниками
земли, землевладельцами и землепользователями.
Содержание каждого из перечисленных действий определяется
видом землеустройства (межхозяйственное,
внутрихозяйственное), земельным законодательством, а также указаниями,
инструкциями, положениями, нормативно-справочными материалами
по составлению проектов землеустройства.
Проектные решения в зависимости от поставленных целей и
задач, сроков их осуществления, содержания и объемов работ
могут приниматься в виде схемы, технико-экономического
обоснования (расчета), рабочего проекта (одностадийного)1, проекта и
рабочей документации (двустадийный проект), комплексного
проекта.
Так, большинство землеустроительных решений в проекте
внутрихозяйственного землеустройства разрабатывается на уровне
схемы. Это относится к размещению производственных
подразделений и хозяйственных центров, магистральных дорог,
инженерных объектов общехозяйственного назначения (водоисточников,
магистральных каналов, осушительных и оросительных сетей),
организации угодий (трансформации земель, улучшению их
состояния), устройству территории садов, виноградников,
ягодников, проектированию противоэрозионных мероприятий
(лесополос, гидротехнических сооружений и т.д.).
1В принятой нами терминологии понятие «рабочий проект» (одностадийный)
не соответствует понятию проектов, объединенных в группу «Рабочие проекты,
связанные с использованием и охраной земель» (ранее называвшихся в
землеустройстве технико-рабочими проектами), так как последние также могут
разрабатываться в одну или две стадии.
460

Вместе с тем ряд проектных решений, связанных главным
образом с установлением границ земельных массивов, закрепляемых
за производственными подразделениями (отделениями,
производственными участками, бригадами), размещением севооборотов,
полей, рабочих участков и их границ, полевых дорог, доводят до
стадии рабочей документации, представленной в виде рабочих
чертежей, и могут быть перенесены в натуру.
Чтобы полностью осуществить мероприятия, намеченные
проектом внутрихозяйственного землеустройства, требуются
длительное время и значительные денежные средства. Так, выделенные
для трансформации и улучшения земельные участки могут
осваиваться постепенно, по мере накопления и выделения хозяйством
денежных средств на эти цели, с учетом возможностей подрядных
организаций, которые будут осуществлять работы, а также
собственных ресурсов. Кроме того, для освоения или улучшения
некоторых участков требуются дополнительные обследования
(почвенные, геоботанические) и инженерные изыскания
(топографические, дорожные, гидрологические), вариантные проработки,
которые могут осуществляться только в самостоятельных проектах
землеустройства (эту группу проектов называют рабочими
проектами, связанными с использованием и охраной земель).
Основными задачами таких проектов являются:
уточнение местоположения и границ земельных участков,
подлежащих сельскохозяйственному освоению, трансформации и
улучшению;
подбор наиболее экономичных и экологически безопасных
технологий выполнения мелиоративных и других строительных
работ;
уточнение порядка, условий и режимов использования и
охраны земель после мелиорации;
разработка мероприятий по первичному окультуриванию
земель;
определение объемов, сметной стоимости, очередности,
технологии и организации работ, потребности в строительных
материалах, машинах, механизмах и рабочей силе.
На проектном этапе землеустройства разрабатывается технико-
экономическое обоснование (расчет), которым определяется
порядок составления проектно-сметной документации: в две стадии
(проект и рабочая документация) или в одну (рабочий проект). Все
элементы таких проектов реализуются полностью.
Технико-экономическое обоснование (расчет) проводится
только по особо крупным и сложным объектам. К ним относятся:
большие массивы земель, подлежащие комплексной мелиорации,
проведению культуртехнических мероприятий, первичному
окультуриванию; крупные участки для закладки садов,
виноградников, ягодников, плодопитомников, на которых намечаются
работы по террасированию склонов, осуществлению комплекса
461

почвоводоохранных мероприятий и производственному
строительству; территории, на которых производятся огораживание
пастбищ, освоение солонцов, рекультивация нарушенных земель
в крупных масштабах.
При составлении проектов землеустройства
технико-экономическое обоснование (расчет) может заменяться схемами,
включающими определенные проектные решения и расчеты стоимости
работ по устройству территории всего объекта с разбивкой по
очередям. Такие схемы или технико-экономические обоснования
(расчеты) включаются в состав проекта на осуществление
землеустроительных мероприятий (строительство) первой очереди. В
этом случае проект землеустройства приобретает комплексный
характер.
В других случаях на сравнительно небольших площадях, где не
требуется значительных материальных, денежных и трудовых
затрат, проектно-сметная документация по землеустройству
конкретных участков разрабатывается в одну стадию (рабочий проект
со сводным сметным расчетом стоимости работ), а по более
сложным объектам — в две стадии (проект со сводным сметным
расчетом стоимости работ и рабочая документация со сметами для
конкретных объектов или мероприятий).
Учитывая особенности земли как уникального природного
ресурса и главного средства производства в сельском хозяйстве, а
также сложный механизм территориальной организации
производства и использования земель в сельскохозяйственных
предприятиях, проект внутрихозяйственного землеустройства
разрабатывается в такой последовательности: схема — проект —
рабочая документация. Тем самым он приобретает комплексный
характер.
Проекты межхозяйственного землеустройства, в особенности
связанные с отводом земель, предполагают, как правило,
немедленное и полное осуществление, так как без показанных в натуре
границ землепользования предприятие, для которого это
землепользование сформировано, не сможет функционировать.
Поэтому требуется, чтобы данный проект был доведен до стадии
составления рабочих чертежей, включающих координаты поворотных
точек землепользования, меры длин линий (границ), их румбы
(направления) и т. д. Поскольку при межхозяйственном
землеустройстве затрагиваются землевладения (землепользования) и
экономика многих сельскохозяйственных и иных предприятий,
проект межхозяйственного землеустройства также разрабатывается в
несколько стадий (включая схему реорганизации территории) и
носит комплексный характер.
Во многих случаях при землеустройстве
технико-экономические обоснования (расчеты), а также предпроектные
землеустроительные проработки в виде композиционных схем организации
462

территории заменяются данными, содержащимися в схемах
землеустройства районов.
В отличие от проектов межхозяйственного и
внутрихозяйственного землеустройства в рабочих проектах, связанных с
использованием и охраной земель, решаются вопросы
технологического и строительного проектирования.
При технологическом проектировании необходимо обеспечить
применение прогрессивных методов увеличения продуктивности
и окультуривания земли, эффективных технологий возделывания
сельскохозяйственных культур и так устроить земельный участок,
чтобы все производственные процессы выполнялись
оптимальным образом. В строительном проектировании при размещении
внутрихозяйственной дорожной сети, огораживании пастбищ,
возведении гидротехнических противоэрозионных сооружений и
других инженерных объектов, связанных с капиталовложениями,
важно добиться снижения материалоемкости, трудоемкости,
сроков и стоимости строительства.
В землеустройстве по-прежнему применяются понятия
эскизного и технического проектирования. Чтобы обеспечить реальность
проекта и возможность его осуществления, проектировщики
обычно согласовывают эскизный проект, включающий основные
предварительные решения по организации территории и
производства, с участниками землеустройства — землевладельцами,
землепользователями, администрацией. Цель согласования — в
учете интересов, пожеланий собственников земли, арендаторов,
пользователей, в исключении споров на этапе освоения
проектных решений. Появляется также возможность учесть мнения
специалистов, работающих в конкретных предприятиях и знающих в
деталях природные и экономические особенности землеустраива-
емых хозяйств, социальную ситуацию в них.
Эскизный проект после его уточнения, проведения комплекса
измерительных и вычислительных работ обязательно
преобразуется в технический, имеющий инженерно-экономическое, агроэко-
номическое, экологическое и социально-экономическое
обоснование, и лишь после этого переносится в натуру.
При наличии схем землеустройства районов, в которых уже
содержатся предпроектные землеустроительные решения, а также
при утверждении заданий на проектирование необходимость в
согласовании эскизных проектов чаще всего отпадает.
2. КЛАССИФИКАЦИЯ ПРОЕКТОВ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Землеустройство, затрагивая организацию, использование и
охрану земель, осуществляется в различных природных и
экономических условиях. Его содержание определяется многочислен-
463

ными политическими, социально-экономическими,
организационно-хозяйственными, природоохранными, инженерными и
другими задачами. Поэтому землеустройство многообразно по своей
природе и может иметь различные цели, содержание и способы
осуществления.
Проекты землеустройства также отличаются большим
разнообразием. На практике их подразделяют на три большие группы:
проекты межхозяйственного (территориального)
землеустройства;
проекты внутрихозяйственного землеустройства;
рабочие проекты, связанные с использованием и охраной
земель.
В основе данного деления лежат виды землеустройства:
межхозяйственное, внутрихозяйственное и участковое.
Состав и содержание землеустроительного проекта
существенно зависят от его принадлежности к той или иной группе. Кроме
того, в пределах каждой группы имеется много проектов
землеустройства, содержание которых абсолютно не совпадает. Например,
в первой группе (межхозяйственное землеустройство) проект
организации землепользовании несельскохозяйственного
назначения (предоставление земель для нужд промышленности,
транспорта, энергетики и других несельскохозяйственных целей путем
отвода земельных участков) по содержанию будет заметно
отличаться от проекта образования землевладений и землепользовании
сельскохозяйственных предприятий и граждан. Точно так же
проекты внутрихозяйственного землеустройства
сельскохозяйственного предприятия неравнозначны проектам организации
территории садоводческих товариществ (коллективных садов) или
территории, находящейся в ведении местной (сельской, поселковой)
администрации. В третьей группе проекты рекультивации земель
отличаются от проектов закладки садов, внутриполевой
организации территории севооборотов — от проектов противоэрозионных
мероприятий и т. д.
Как отмечалось ранее, в землеустроительной практике
применяются такие понятия, как одностадийный и двустадийный
эскизный и технический проекты. Наконец, содержание проектов
сильно зависит от природных и экономических условий землеустраи-
ваемой территории.
Многообразие видов проектов землеустройства требует их
четкой классификации. Это позволяет решить следующие задачи:
определить вид и дифференцировать содержание проектов
землеустройства;
обосновать способы и методику разработки проектов;
выявить недостающие звенья в общей системе
землеустроительного проектирования.
Учитывая многообразие проектов землеустройства, различную
их направленность, тематику, характер и содержание, в основу
464

группировки проектов могут быть положены различные
классификационные признаки, а именно:
вид землеустройства;
стадийность проектирования;
степень готовности проекта;
вид землеустроительных действий;
порайонные особенности землеустройства.
Обобщение опыта современного землеустроительного
проектирования, а также использование указанных признаков
позволяют предложить следующую модель классификации проектов
землеустройства (табл. 31).
31. Классификация проектов землеустройства
Классификационный
признак
Класс проекта
Вид землеустройства Межхозяйственное (территориальное) землеустройство
Внутрихозяйственное землеустройство
Рабочие проекты, связанные с использованием и охраной
земель
Стадийность
проектирования
Степень готовности
проекта
Вид
землеустроительных действий:
при
межхозяйственном

(территориальном)
землеустройстве
технико-экономичес-
Одностадийные
Двустадийные
Комплексные
Предпроектные проработки (схемы,
кие обоснования, расчеты)
Эскизные
Технические
Образование новых землевладений и землепользовании
сельскохозяйственных предприятий и граждан
Упорядочение (реорганизация) землевладений и
землепользовании существующих сельскохозяйственных
предприятий и граждан с устранением неудобств в
расположении земель
Организация землепользовании несельскохозяйственного
назначения (изъятие и предоставление земель
промышленным, транспортным и другим предприятиям
несельскохозяйственного назначения)
Установление и изменение границ (черты) городов и
других населенных пунктов
Установление и упорядочение границ административно-
территориальных образований
Установление границ территорий традиционного
природопользования в местах проживания коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Размещение и установление границ территорий с особыми
природоохранными, рекреационными и заповедными
режимами
Образование земельных фондов различного целевого
назначения (специального, перераспределения,
переселенческого и др.).
Земельно-хозяйственное устройство городов
Упорядочение землевладений и землепользовании ЗАТО
Межевание земель
465

Продолжение
Классификационный
признак
Класс проекта
при
внутрихозяйственном
землеустройстве
при
землеустройстве
конкретных
земельных участков
Порайонные
особенности
землеустройства:
в условиях
распространения
эрозии почв,
деградации,
загрязнения и
заражения
земель
Внутрихозяйственное землеустройство
сельскохозяйственных предприятий
Внутрихозяйственное землеустройство крестьянских
(фермерских) хозяйств
Внутрихозяйственное землеустройство сельских подсобных
хозяйств промышленных предприятий
Организация территории коллективных садов и огородов
Организация территории индивидуальных садовых
участков, личных подсобных хозяйств
Упорядочение приусадебного земельного фонда
Организация территории, находящейся в ведении местной
администрации (проекты внутриселенного
землеустройства)
Внутрихозяйственное землеустройство общинно-родовых
хозяйств
Освоение и коренное улучшение угодий
Проведение культуртехнических мероприятий
Рекультивация земель и улучшение малопродуктивных
угодий плодородным слоем почвы
Осуществление противоэрозионных мероприятий
Закладка садов, ягодников, виноградников
Дорожное строительство
Реконструкция мелиоративных сетей
Внутриполевая организация территории севооборотов
Комплексное агрохимическое окультуривание полей
Противоэрозионная организация территории в зоне
распространения водной эрозии почв
Противоэрозионная организация территории в условиях
дефляции
Противоэрозионная организация территории в условиях
совместного проявления водной и ветровой эрозии
Организация территории в условиях радиоактивного
заражения местности
в зонах
интенсивной
мелиорации
в районах
Крайнего Севера
в районах
отгонного
животноводства
Организация территории в условиях химического
загрязнения земель
Землеустройство в районах с преимущественно орошаемым
земледелием (поверхностным способом, дождеванием)
Землеустройство в районах интенсивного осушения земель
Землеустройство в условиях двойного регулирования
водно-воздушного режима почв
Организация территории оленьих пастбищ
Устройство территории табунного коневодства
Устройство территории охотничьих угодий
Землеустройство в районах отгонного животноводства
466

В модели выделены основные классы проектов по пяти
группам признаков и описаны главные их виды, реально применяемые
на производстве.
Вместе с тем в ряде случаев могут использоваться и другие
способы классификации. Например, если в качестве основного
признака взять экономические особенности хозяйствования, можно
выделить еще несколько типов проектов:
землеустройство хозяйств сырьевых зон перерабатывающих
предприятий;
землеустройство хозяйств разной специализации;
землеустройство межхозяйственных предприятий,
территориально-производственных, агропромышленных объединений,
ассоциаций, акционерных обществ и др.
Чтобы апробировать новую методику или технологию
проектирования, определить целесообразность включения в состав
проектов землеустройства новых частей, элементов и т. д.,
разрабатываются экспериментальные проекты. В периоды крупных земельных
преобразований состав и содержание проектов землеустройства
могут существенным образом изменяться и дополняться.
3. ОСНОВЫ ТЕХНОЛОГИИ ПРОЕКТИРОВАНИЯ
Каждый проект землеустройства в зависимости от его вида,
особенностей объекта проектирования, природных и
экономических условий имеет свои содержание и проектные задачи. Как
правило, узловые вопросы проекта объединяются в составные части, а
последние разбиваются на отдельные элементы. Цель такого
деления — обеспечить последовательное решение проектных задач,
начиная от общих, закладывающих основу проекта, кончая
частными, которые могут скорректировать общие решения, но не
изменить их суть.
Например, при разработке проекта внутрихозяйственного
землеустройства крупного сельскохозяйственного предприятия в
первую очередь размещаются производственные подразделения и
хозяйственные центры. Устанавливаются
организационно-производственная структура хозяйства, число, размеры, размещение и
границы производственных подразделений (отделений,
производственных участков, комплексных бригад). Уточняется целевое
назначение населенных пунктов (центральная усадьба,
хозяйственный центр производственного подразделения, место жительства),
определяются перспективы их развития, жилого и
производственного строительства, размещаются фермы.
Только после этого решается вопрос о совершенствовании
магистральной дорожной сети в хозяйстве, прокладываются
новые дороги, связывающие центр и бригады, фермы, населенные
пункты.
467

Далее уже в границах производственных подразделений
решаются вопросы состава и площадей угодий, их трансформации и
улучшения в соответствии со специализацией, фондооснащеннос-
тью и трудообеспеченностью отделений, участков, бригад. После
этого проектируются севообороты. Так, кормовые севообороты
размещаются вблизи ферм или летних лагерей, овощные — вблизи
населенных пунктов, дорог и источников орошения и т. д.
Затем осуществляется устройство территории севооборотов:
размещают поля и рабочие участки, лесополосы, полевые дороги,
полевые станы, источники полевого водоснабжения. Эта
процедура может повлечь за собой корректировку направления и
местоположения дорог, границ производственных подразделений,
намеченных ранее. Указанные последовательность и технология
проектирования являются традиционными; они сложились за
десятилетия практической работы и предполагают выделение составных
частей и элементов.
Составная часть проекта землеустройства — это совокупность
ключевых проектных задач, связанных между собой и
объединенных одной целью.
Составные части выделяются по следующим признакам:
одинаковая целевая установка решаемых вопросов (проектных
задач);
возможность выполнения каждой части проекта
самостоятельно на основе ранее принятых решений;
единый критерий и показатель экономического обоснования
взаимосвязанных проектных задач;
решение проектных задач в логической последовательности, от
общего к частному.
В связи с тем что проектные решения в конечном счете
сводятся к установлению точного графического изображения на плане
площадей, местоположения, границ тех или иных единиц
земельной собственности, хозяйственных участков, линейных элементов
организации территории (дорог, лесополос, границ), составная
часть проекта может включать несколько рядов взаимосвязанных
элементов.
Элемент проекта — это проектная задача, результат которой
графически фиксируется (размещается) на проектном плане, а
затем и на территории. К элементам проекта относится, например,
размещение полей севооборотов, полевых дорог, лесополос,
гуртовых и отарных участков, загонов очередного стравливания,
скотопрогонов, полевых станов, летних лагерей и др.
Ввиду наличия прямых или косвенных связей между
различными задачами четкое и однозначное выделение составных частей и
особенно элементов проекта не всегда возможно. Тем не менее
указанное структурное деление очень важно, так как оно
обеспечивает продуманное решение проектных задач различной
значимости в определенной последовательности.
468

Последовательность действий, включающая в себя
совокупность методов (способов, приемов, алгоритмов, программ)
практического решения конкретных задач проекта, называется
методикой проектирования.
В отличие от методики технология проектирования — это
процесс, включающий совокупность производственных операций по
решению проектных задач. Она базируется не только на методике
проектирования, но и на конкретных действиях с техническими
измерительными и вычислительными средствами, той или иной
организации работ.
Накопленный опыт позволяет выделить три основные
технологии землеустроительного проектирования: традиционную,
комплексную и автоматизированную.
Традиционная технология основана на решении
проектных землеустроительных задач методом последовательных
приближений, от общего к частному и в обратном направлении.
Процесс принятия проектного решения и его качество в данном
случае зависят от знаний, опыта, умения проектировщика; его
интуиции, способности оценить и учесть все условия и факторы,
влияющие на землеустройство. Поэтому, несмотря на применение
расчетно-конструктивного и вариантного методов, традиционная
технология не всегда обеспечивает получение оптимальных
решений, а процесс проектирования оказывается достаточно
длительным. Расчеты при этом, как правило, проводят вручную с
использованием простейших вычислительных средств (например,
микрокалькуляторов).
Появление новых средств вычислительной техники, развитие
математического моделирования, совершенствование экономико-
математических методов способствовали возникновению в
середине 70-х годов комплексных, в значительной степени
механизированных технологий землеустроительного проектирования.
Комплексная технология основана на сочетании
традиционных методов проектирования с использованием для
решения отдельных землеустроительных задач математического
моделирования и экономико-математических методов. Данная
технология предусматривала решение оптимизационных задач и
давала возможность определить показатели проекта:
площади трансформации, мелиорации и улучшения угодий;
типы, виды, количество, размеры и размещение севооборотов;
состав и структуру противоэрозионных мероприятий
(площади, на которых проводятся мероприятия, размещение лесополос и
гидротехнических сооружений);
координаты или местоположение населенных пунктов,
животноводческих ферм;
протяженность и направления внутрихозяйственных дорог и
т.д.
Полученные на ЭВМ результаты решения нужно было сначала
469

содержательно интерпретировать (оценить, скорректировать), а
затем перенести на проектный план.
Для решения задач широко использовались ЭВМ различной
мощности и стандартные пакеты программ (линейного
программирования, математической статистики, итерационных
методов).
Развитие комплексной технологии привело к автоматизации
отдельных вычислительных процедур и разработке
специализированных землеустроительных программ, которые позволяли
проводить на ЭВМ сметно-финансовые расчеты, вычислять таблицы
агроэкономического обоснования проекта, оценивать его
эффективность.
После внедрения в землеустроительное проектирование ЭВМ
большой мощности с периферийными устройствами
(дигитайзерами, графопостроителями, плоттерами) комплексная технология
была дополнена решением отдельных графических задач
(связанных с вычерчиванием по координатам окружных границ
землевладений при выдаче свидетельств на право собственности на
землю и т.д.).
Автоматизированная технология
представляет собой процесс получения полностью законченных
землеустроительных решений по заранее заданным программам,
осуществляемый с использованием автоматизированного рабочего места
(АРМ) землеустроителя-проектировщика. Для этого требуется
специальное техническое, программное и информационное
обеспечение.
Техническое обеспечение включает компьютер с большим
объемом памяти, набор периферийных устройств. В последний
обязательно должны входить дигитайзер (устройство,
позволяющее получать координаты любого изображения и вводить их в
оперативную память компьютера), а также плоттер,
графопостроитель или принтер, способные выводить на бумагу графическое
изображение в требуемом масштабе, с заданной точностью и в
цвете.
Изображение предварительно можно выводить на экран
монитора; он должен обеспечивать высокое разрешение и иметь
достаточные размеры. Целесообразно также использовать планшетный
сканер для графической информации с чертежа в память
компьютера.
Программное обеспечение состоит из пакета (набора)
стандартных и прикладных программ, позволяющих производить
достаточно сложные операции с числами и изображением. Например,
можно графически разделить участок на несколько частей и
автоматически вычислить их площадь, координаты поворотных точек.
Можно также разместить севообороты на участках различного
плодородия, определив при этом в автоматизированном режиме
(без участия проектировщика) структуру посевных площадей, уро-
470

жайность сельскохозяйственных культур, объемы производства
продукции полеводства, производственные затраты и т. д.
Информационное обеспечение дает возможность ввести в
землеустроительную задачу конкретные данные и нормативы. Они
включают исходную и плановую информацию об объекте в виде
цифровых моделей местности (характеризующих
топографическую ситуацию, плодородие почв, культуртехническое состояние
земель, степень эродированности и увлажнения), количественных
характеристик современного состояния и результативности
производства, контрольных показателей развития.
Кроме того, имеется специальный информационный банк
данных, содержащий землеустроительные нормы и правила,
требования, показатели и нормативы, которыми необходимо
руководствоваться в процессе землеустроительного
проектирования.
Специалист, использующий автоматизированную технологию,
должен хорошо знать землеустройство и его традиционные
методы, свободно владеть техническими средствами, программным
обеспечением и информационной базой данных. Работа на
компьютере ведется, как правило, в интерактивном (диалоговом)
режиме по принципу «что будет, еслиЧ*».$^:<сп\.
Например, по-разному устанавливая ширину рабочего участка
на склоне, проектировщик может получить от машины ответ на
вопрос, является ли смыв почвы на этом участке допустимым,
следует ли дополнительно запроектировать лесополосу или
вал-канаву вдоль границы участка для предотвращения эрозии и т. д.
Автоматизированные технологии землеустроительного
проектирования проходят широкую апробацию и находятся в стадии
внедрения. Их становление тесно связано с технологиями ведения
земельного кадастра.
4. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЕКТИРОВАНИЯ
Землеустроительное проектирование могут осуществлять
государственные унитарные землеустроительные предприятия,
учреждения и иные организации, а также частные землеустроительные
предприятия, частные землемеры и другие государственные и
коммерческие организации (предприятия, учреждения), имеющие
лицензию на выполнение землеустроительных работ
соответствующего профиля.
Для осуществления землеустроительного проектирования на
определенном объекте и руководства работами из состава
работников проектной землеустроительной организации назначается
конкретное должностное лицо (главный инженер проекта); при
необходимости формируется группа специалистов с участием
инженеров-землеустроителей, агрономов, экономистов и др.
471

В соответствии с ведомственными инструкциями, указаниями
и рекомендациями для некоторых проектов предварительно
разрабатывается задание на проектирование, содержащее ряд
контрольных цифр, на которые следует выйти при освоении
проекта. Это задание согласовывается с участниками землеустройства и
утверждается в установленном порядке. Срок разработки проекта
также устанавливается нормативными документами и, как
правило, не превышает 0,5—1 год. Он зависит от вида проектных работ,
площади и сложности объекта, необходимости осуществления
дополнительных обследований и изысканий.
Законченный проект до его утверждения рассматривается на
заседании технического совета землеустроительной организации с
привлечением ученых и специалистов. В некоторых случаях проект
землеустройства подвергается экспертизе (экологической,
технической).
После утверждения в установленном порядке проект
переносится в натуру (на местность) с обозначением границ земельных
участков межевыми знаками установленного образца.
Осуществление мероприятий, предусмотренных проектами
землеустройства (улучшение угодий, освоение новых земель,
закладка многолетних насаждений, строительство водоемов,
гидротехнических сооружений, дорог и др.), возлагается
законодательством на землевладельцев и землепользователей.
Землеустроительные организации оказывают помощь и ведут авторский
надзор за внедрением проектов. Землевладельцы и
землепользователи могут вносить предложения по изменению или
уточнению проектов.
Землеустроительные проектные организации несут
ответственность за экономическую и экологическую эффективность
мероприятий, предусмотренных проектами землеустройства.
Землеустроительные проектные организации имеют право:
проводить без особого на то разрешения контроль за ходом
реализации проектов землеустройства, информировать о его
результатах администрацию всех уровней, вносить предложения по
улучшению практики использования и охраны земель;
согласовывать изменения в проектах, связанных с мелиорацией
земель, размещением сельскохозяйственных объектов,
внутрихозяйственных дорог, отводами земель для несельскохозяйственных
нужд и по другим основаниям;
вносить предложения о совершенствовании или переработке
устаревших схем и проектов землеустройства.
Осуществление проекта землеустройства заключается в
своевременном переходе к проектируемым формам организации террито-
472

рии, систематическом проведении предусмотренных проектом
мероприятий, поддержании в натуре сохранности проектных
границ.
Авторский надзор осуществляется специалистами проектных
институтов по землеустройству. При этом проектные организации
оказывают помощь землевладельцам и землепользователям при
проведении ими мероприятий, предусмотренных проектом, а
также других действий, необходимость в которых возникает в
процессе его освоения.
Землеустроительные проектные организации,
осуществляющие авторский надзор, имеют право:
вносить предложения о приостановке выполняемых с
нарушением проекта мероприятий, приводящих к отрицательным
последствиям в использовании земель и дестабилизации агроэко-
систем;
информировать местную администрацию обо всех
отступлениях от проекта, ведущих к порче земли.
В функции авторского надзора входят:
проверка полноты и качества осуществления мероприятий и
отдельных решений, намеченных проектом;
проведение в случае необходимости дополнительных расчетов
и уточнение проектных решений;
оказание методической и технической помощи
землевладельцам, землепользователям и специалистам хозяйств.
При проведении авторского надзора в обязательном порядке
проверяются:
соблюдение границ землевладений и землепользовании,
условий использования и охраны земель в границах территорий с
особыми природоохранными, заповедными и рекреационными
режимами;
осуществление мероприятий по внутрихозяйственной
организации территории;
проведение работ по восстановлению и повышению
плодородия почв, защите земель от эрозии и других неблагоприятных
факторов, рекультивации нарушенных земель и землеванию
малопродуктивных угодий.
Исполнители авторского надзора (как правило, это авторы
проекта) получают специальное задание, ведут журнал авторского
надзора, при необходимости вносят изменения в графическую
часть проекта.
473

Контрольные вопросы и задания
1. Какие виды работ включает система землеустроительного проектирования?
2. Каковы стадии землеустроительного проектирования? Чем отличается дву-
стадийный проект землеустройства от одностадийного?
3. Какова последовательность действий при землеустроительном
проектировании?
4. Охарактеризуйте отличия эскизного проекта от технического.
5. Какие признаки могут быть положены в основу классификации
землеустройства и почему?
6. Зачем проект землеустройства делят на составные части и элементы?
7. Чем отличается технология проектирования от методики разработки
проекта?
8. В чем преимущество технологии автоматизированного землеустроительного
проектирования перед другими?
9. Какие организации правомочны разрабатывать проекты землеустройства?
10. Кто непосредственно руководит разработкой проекта землеустройства?
11. С какой целью проводится авторский надзор за осуществлением проекта?

ПРИЛОЖЕНИЕ
•
Перечень нормативных правовых актов Российской Федерации,
используемых при выполнении комплекса землеустроительных
работ*
Название
Отношение к землеустройству
Законы Российской Федерации
Земельный кодекс Российской
Федерации (принят Государственной Думой
28 сентября 2001г., ст. 68, 69)
Состав мероприятий по изучению
состояния земель, планированию и
организации рационального использования
земель и их охраны, образованию новых и
упорядочению существующих объектов
землеустройства, установлению их
границ на местности (территориальное
землеустройство), организации
рационального использования гражданами и
юридическими лицами земельных участков
для осуществления
сельскохозяйственного производства и др.
Гражданский кодекс Российской Фе- Механизм осуществления права соб-
дерации ч. 1 от 30.11.94, №51-ФЗ; ч. 2 ственности и других вещных прав на
от 26.01.96, №14-ФЗ
землю, порядок распоряжения землей,
находящейся в общей долевой
собственности, общие правила совершения
сделок с землей и др.
Градостроительный кодекс Российской Типы поселений, обеспечение соблюде-
Федерации от 07.05.98, № 73-ФЗ
ния градостроительных требований и
использования гражданами и
юридическими лицами земельных участков,
деятельность органов архитектуры и
градостроительства при выборе земельных
участков, инвентаризация земель,
проведение аукционов и конкурсов при
продаже земельных участков,
установление черты городских и сельских поселе-
*Подготовлен по данным Г. А. Карцева, В. Ф. Спиридонова (по состоянию на
2000 г.); ведомственные нормативно-правовые акты приведены не полностью.
475

Продолжение
Название
Лесной кодекс Российской Федерации
от 29.01.97, №22-ФЗ, ст. 7-10, 19, 20,
63, 130, 134
Водный кодекс Российской Федерации
от 16.11.95, № 167-ФЗ, ст. И, 12, 40, 45,
112
«О землеустройстве» от 18.06.2001,
№ 78-ФЗ
«Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации» от 06.10.99, № 184-ФЗ, ст. 5
«О гарантиях прав коренных народов
Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации» от 30.04.99,
№ 82-ФЗ, ст. 5, 6, 8
«О государственном земельном
кадастре» от 02.01.2000, №28-ФЗ
«О континентальном шельфе
Российской Федерации» от 30.11.95, №187-
ФЗ, ст. 7, 16
«О космической деятельности» от
29.11.96, №147-ФЗ, ст. 17
«Об обороне» от 31.05.96, №61-ФЗ,
ст. 1
«Об ипотеке» от 16.07.98, № 102-ФЗ,
ст. 5-7, 9, 10, 62-68
Отношение к землеустройству
ний, градостроительная документация,
градостроительные требования к
использованию земельных участков,
проекты межевания и сервитуты
Основные понятия, состав лесного
фонда, участок лесного фонда, порядок
перевода лесных земель в нелесные,
особенности использования лесного фонда,
ранее находившегося во владении
сельскохозяйственных организаций
Водные объекты, права граждан и
юридических лиц на водные объекты,
особенности предоставления земельных
участков в водоохранных зонах
Правовые основы проведения
землеустройства в целях обеспечения
рационального использования земель и их охраны,
создания благоприятной среды и
улучшения ландшафтов
Установление
административно-территориального устройства субъекта
Российской Федерации, утверждение
соглашения об изменении границ субъектов
Российской Федерации
Возмещение убытков, оценка
природных ресурсов, установление границ
земель традиционного
природопользования, порядок отвода земель
Порядок ведения государственного
земельного кадастра, состав сведений и
документов земельного кадастра и др.
Предоставление пользователям участков
континентального шельфа, создание
искусственных островов
Космическая инфраструктура и
выделение земельных участков
О землях обороны
Имущество, которое может быть
предметом ипотеки, оценка имущества,
заключение договора ипотеки, особенности
ипотеки земельных участков
476

Продолжение
Название
«О государственном регулировании
обеспечения плодородия земель
сельскохозяйственного назначения» от
16.07.98, №101-ФЗ, ст. 1, 7, 8, 11, 20,
21
«Об отходах производства и
потребления» от 24.05.98, № 89-ФЗ, ст. 1, 10, 12
«Об охране атмосферного воздуха» от
04.05.99 №96-ФЗ, ст. 1, 11, 12, 15, 16,
29, 30
«О санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения» от 30.03.99,
№52-ФЗ, ст. 1, 8-10, 12, 21
«Об общих принципах организации
местного самоуправления в
Российской Федерации» от 28.08.95, № 154-
ФЗ, ст. 1, 4, 5, 8, 12, 13, 29; «О
внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от
04.08.2000, № 107-ФЗ
«О газоснабжении в Российской
Федерации» от 31.03.99, № 69-ФЗ, ст. 2, 28
«О внесении изменений и
дополнений в Закон Российской Федерации
«О закрытом
административно-территориальном образовании» от 18.11.96,
№ 144-ФЗ, ст. 2, 6
«О геодезии и картографии» от
26.12.95, №209-ФЗ, ст. 3, 8
Отношение к землеустройству
Понятие плодородия земель, права и
обязанности собственников, владельцев
и пользователей земельных участков по
обеспечению плодородия,
экологические требования к плодородию земель и
др.
Основные понятия, требования к
проектированию, строительству и
размещению объектов
Основные понятия, требования к
качеству воздуха, хозяйственной
деятельности, охране атмосферного воздуха при
размещении объектов хозяйственной
деятельности, права и обязанности
граждан и юридических лиц
Основные понятия, права и
обязанности граждан, юридических лиц в области
обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия, требования к
почвам, планировке и застройке
поселений
Основные понятия, предметы ведения
местного самоуправления,
территориальные основы местного
самоуправления
Основные понятия, правовое
регулирование землепользования
Об определении границ и отводе земель
ЗАТО, об отнесении земель ЗАТО к
федеральной собственности
О геодезической и картографической
деятельности специального
(отраслевого) назначения, о заказчике,
лицензировании геодезической и
картографической деятельности при проведении
землеустройства
477

Продолжение
Название
«О государственной границе
Российской Федерации» от 01.04.93, №4730-1,
ст. 8, 29
«О внесении изменений и дополнений
в Закон Российской Федерации «О
недрах» от 03.05.95, № 27-ФЗ, раздел 11
«О связи» от 16.02.95, № 15-ФЗ, ст. 23
«О железнодорожном транспорте» от
25.08.95 № 153-ФЗ, ст. 5
«Об архитектурной деятельности в
Российской Федерации» от 17.11.95,
№169-ФЗ, ст.З
«Об экологической экспертизе» от
23.11.95, № 174-ФЗ, в редакции
Федерального закона от 15.04.98, №65-ФЗ,
ст. И, 12
«О мелиорации земель» от 10.01.96,
№4-ФЗ, ст. 2, 5-9, 24-26, 28, 31, 32,
34, 35-37
«О товариществах собственников» от
15.06.96, ст. 1, 10, И
«О плате за землю» от 11.10.91, № 1738-1
с дополнениями и изменениями в
1992-1995 и 1997-1999 гг., ст. 5, 15
«О крестьянском (фермерском)
хозяйстве» от 22.11.90, № 348-1, ст. 8
«О праве граждан Российской
Федерации на получение в частную соб-
Отношение к землеустройству
О правовом статусе земельной полосы
Об участках недр, предоставляемых в
пользование, условия землепользования
площадей с залеганием полезных
ископаемых
Использование земель при проведении
работ по развитию сетей связи
Земли железнодорожного транспорта
Правовые основы создания
архитектурного объекта
Объекты государственной
экологической экспертизы
Основные понятия, типы и виды
мелиорации, формы собственности на
мелиоративные сооружения, планирование и
проведение мелиорации, порядок
использования земель, перевод
мелиорированных земель в иные земли,
финансирование мелиорации земель
Основные понятия, установление
границ земельных участков в
кондоминиуме и права на земельные участки
Определение качественного состояния
сельскохозяйственных угодий.
Оформление документов, удостоверяющих право
собственности, владения или
пользования (аренды) земельным участком с
целью определения налога на землю
Формирование земельного фонда.
Подготовка материалов по формированию
землепользования крестьянских
хозяйств, почвенное и агрохимическое
обследование. Оформление документов,
удостоверяющих право на землю,
установление границ земельных участков
Осуществление передачи земельных
участков для ведения личного подсоб-
478

Продолжение
Название
ственность и на продажу земельных
участков для ведения личного
подсобного и дачного хозяйства,
садоводства и индивидуального
строительства» от 23.12.92, № 4196-1
«О беженцах» от 19.02.93, №4528-1
«О вынужденных переселенцах» от
19.02.93, №4530-1; «О внесении
изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации «О вынужденных
переселенцах»
«Об особо охраняемых природных
территориях» от 14.03.95, №33-Ф3, ст. 2
п. 4, 5, ст. 26
«О внесении изменений и дополнений
в Закон РСФСР «О социальной защите
граждан, подвергающихся воздействию
радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС», в редакции
законов от 16.11.97, № 144-ФЗ, от 17.01.99,
№71-ФЗ, ст.З, 7
«О сельскохозяйственной кооперации»
от 08.12.95, № 193-ФЗ, ст. 18
«О государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с
ним» от 24.07.97, № 122-ФЗ, ст. 18, п. 4
«О садоводческих, огороднических
объединениях граждан» от 15.04.98,
№66-ФЗ, ст. 12, 14, 15,32
Отношение к землеустройству
ного и дачного хозяйства, садоводства,
индивидуального жилищного
строительства, а также под индивидуальные
жилые дома и хозяйственные постройки в
частную собственность граждан в
соответствии с земельным
законодательством
Формирование (уточнение) целевого
земельного фонда для предоставления
земельных участков беженцам
Оказание содействия в предоставлении
земельных участков и организации
компактных поселений
Разработка территориальных
комплексных схем, схем землеустройства и
районной планировки
Резервирование земельных участков,
которые предполагается объявить
особо охраняемыми природными
территориями
Установление границ территорий
памятников природы
Установление в зависимости от
изменения радиационной обстановки и с
учетом других факторов границ зон
отчуждения и зон отселения, из которых
население подлежит обязательному
отселению
Формирование земельного фонда при
создании сельскохозяйственного
кооператива. Выделение земельного участка в
счет паевого взноса при выходе члена
кооператива из сельскохозяйственного
кооператива
Изготовление плана и уточнение границ
земельного участка, подлежащего
внесению в Единый государственный реестр
прав
Установление границ земельного
участка и вынесение проекта организации и
застройки территории в натуру.
Выделение зон, в которых не предоставляются
479

Продолжение
Название
«О статусе военнослужащих» от
22.01.93, №4338-1, ст. 17
Указы Президента
«О неотложных мерах по
осуществлению земельной реформы в РСФСР» от
27.12.91, №23, п. 2, 14, 16
«О мерах по усилению социальной
защиты военнослужащих и лиц,
уволенных с военной службы» от 19.02.92,
№ 154, п. 8; «О внесении дополнений и
изменений в Указ Президента РФ от
19.02.92, № 154 «О мерах по усилению
социальной защиты военнослужащих и
лиц, уволенных с военной службы» от
23.11.92, №1474
«О порядке установления нормы
бесплатной передачи земельных участков
в собственность граждан» от 02.03.92,
№213, п. 2
«О неотложных мерах по наделению
землей малочисленных народов
Севера» от 22.04.92, № 397
«Об утверждении Порядка продажи
земельных участков при
приватизации государственных и
муниципальных предприятий» от 14.06.92, №631,
п. 7, 8
Отношение к землеустройству
садовые, огородные и дачные
земельные участки
Предоставление земельных участков из
земель, находящихся в государственной
и муниципальной собственности, для
индивидуального жилищного
строительства, ведение личного подсобного
хозяйства, дачного хозяйства или
садоводства
Российской Федерации
Предоставление права проведения
реорганизации коллективам
сельскохозяйственных предприятий. Подготовка
предложений по перераспределению
земель. Определение видов сделок с
земельными долями. Выделение земли
при создании крестьянского хозяйства.
Обеспечение выдачи документов на
право собственности на земельные
участки, выделяемые для личного
подсобного хозяйства, садоводства,
жилищного строительства. Систематическая
подготовка каталогов земель, находящихся
в фонде перераспределения, их
публикация и организация рекламы в
средствах массовой информации
Предоставление земельных участков
под строительство индивидуальных
жилых домов и садово-огородные
хозяйства в поселках городского типа и в
сельской местности
Определение на территории района зон
с различной плотностью сельского
населения для установления
дифференцированной средней нормы
Определение в местах проживания
территорий традиционного
природопользования
Составление ситуационного плана
расположения предприятия, определение
границ и местоположения земельного
участка приватизируемого предприятия
480

Продолжение
Название
«О дополнительных мерах по
наделению граждан земельными участками»
от 23.04.93, № 480, п. 2, 4, 7
«О регулировании земельных
отношений и развитии аграрной реформы в
России» от 27.10.93, № 1767, п. 3, 5, 9
«О бесплатном предоставлении
земельных участков для индивидуального
жилищного строительства гражданам,
выезжающим из районов Крайнего
Севера и приравненных к ним местностей»
от 02.02.96, № 135
«О праве собственности граждан и
юридических лиц на земельные
участки под объектами недвижимости в
сельской местности» от 14.02.96, № 198, п. 3
«О реализации конституционных прав
граждан на землю» от 07.03.96, № 337,
п. 5, 8, 10
Отношение к землеустройству
Проведение инвентаризации земель, не
используемых в сельскохозяйственном
производстве, с целью определения
возможности их предоставления гражданам
для индивидуального жилищного
строительства, садоводства, личного
подсобного хозяйства и иных целей.
Подготовка необходимых материалов для
перерегистрации прав на землю. Обеспечение
информирования населения о наличии
земель, пригодных для предоставления
гражданам
Разрешение собственности
юридических лиц на землю. Подготовка и
оформление документов, подтверждающих
права собственности на землю.
Выделение земельных долей в натуре при
создании их собственниками
крестьянского (фермерского) хозяйства и
проведение других операций с землей,
установление и оформление границ
земельного участка
Выделение земельных участков под
индивидуальное жилищное строительство
для граждан, выезжающих из районов
Крайнего Севера и приравненных к ним
местностей, в том числе из целевого
земельного фонда для расселения
беженцев и вынужденных переселенцев,
сформированного в соответствии с
постановлением Правительства РФ от
14.03.95, № 249
Определение размера и границ
предоставляемого земельного участка, на
котором расположен объект недвижимости,
подготовка документов,
удостоверяющих право на земельные участки, вынос
границ в натуре
Содействие и оказание помощи в
оформлении договоров, устанавливающих
взаимоотношения собственников
земельных долей с их пользователями.
Проведение комплекса
землеустроительных работ по передаче
сельскохозяйственных угодий в собственность
гражданам и юридическим лицам.
Проведение комплекса землеустроительных
работ, связанных с компактным
размещением земельных участков
крестьянских (фермерских) хозяйств,
сельскохозяйственных кооперативов, иных
сельскохозяйственных организаций и личных
481

Продолжение
Название
Отношение к землеустройству
«Об экономических и иных льготах,
предоставляемых казачьим обществам
и их членам, взявшим на себя
обязательство по несению государственной
и иной службы» от 16.04.96, № 564
«О придорожных полосах федеральных
автомобильных дорог общего
пользования» от 27.06.98, № 727
«О признании утратившими силу и об
изменении некоторых актов
Президента Российской Федерации» от 25.01.99,
№112
«О приведении земельного
законодательства Российской Федерации в
соответствие с Конституцией
Российской Федерации» от 24.12.93, № 2287
подсобных хозяйств для их
добровольного кооперирования в области
производства и т. д.
Формирование целевого земельного
фонда для предоставления земель
казачьим обществам, включенным в
Государственный реестр казачьих обществ в
РФ. Подготовка документов и отвод в
натуре земельных участков казачьим
обществам
О предоставлении земельных участков
под придорожные полосы, их размерах
Внесены изменения и поправки в указы
Президента Российской Федерации: от
14.06.92, №621; от 23.04.93, №480; от
27.10.93, № 1767; от 07.03.96, № 337
Внесены изменения в Земельный
кодекс РСФСР, Закон «О крестьянском
(фермерском) хозяйстве», признан
недействительным Закон «О земельной
реформе»
«О гарантиях собственникам объектов Установлено право собственников
недвижимости в приобретении в соб- объектов недвижимости в приобретении
ственность земельных участков под земельных участков под объектами в
этими объектами» от 16.05.97, № 185 собственность
«О продаже гражданам и юридическим
лицам предназначенных под застройку
земельных участков, расположенных
на территориях городских и сельских
поселений, или права их аренды» от
26.11.97, №1263
Установлено право граждан и
юридических лиц на куплю земельных
участков, расположенных на территориях
городских и сельских поселений в
соответствии с градостроительной
документацией
Постановления Правительства Российской Федерации
«О дополнительных мерах по развитию
крестьянских (фермерских) хозяйств и
сельскохозяйственных кооперативов в
РСФСР» от 14.06.91, № 133, п. 1, 2
«О порядке реорганизации колхозов и
совхозов» от 29.12.91, № 86
Решение вопросов наделения
земельными участками рационального размера с
учетом выбранной фермерами
специализации каждого конкретного
хозяйства, компактного размещения этих
хозяйств. Установление размера
земельного участка в зависимости от его
качества, местоположения и с учетом
кадастровой оценки
Критерии определения лиц, имеющих
право на получение земельной доли,
правила определения размера земельной
доли, порядок распоряжения долями.
482

Продолжение
Название
«О порядке приватизации и
реорганизации предприятий и организаций
агропромышленного комплекса» от
04.09.92, № 708
«О совершенствовании ведения
государственного земельного кадастра» от
25.08.92, №622, п. 4, 18
«Об утверждении Положения о
порядке консервации деградированных
сельскохозяйственных угодий и земель,
загрязненных токсичными
промышленными отходами и радиоактивными
веществами» от 05.08.92, № 555, п. 2
Распоряжение Правительства
Российской Федерации от 03.09.92, № 1627
(работы по ЗАТО), п. 3
«О мерах по оказанию помощи лицам
офицерского состава, прапорщикам,
мичманам и военнослужащим
сверхсрочной службы, уволенным в запас в
связи с сокращением Вооруженных
Сил, в создании крестьянских
(фермерских) хозяйств» от 02.07.92, № 160,
в редакции от 05.04.93, № 287, п. 1, 2
«Об утверждении Порядка
купли-продажи гражданам РФ земельных
участков» от 03.05.93, № 503, п. 6
«О проведении инвентаризации земель
для определения возможности их пре-
Отношение к землеустройству
Составление проектов
перераспределения земель сельскохозяйственных
предприятий, размещение крестьянских
(фермерских) хозяйств
Определение типов
сельскохозяйственных предприятий, имеющих право
проводить реорганизацию;
юридических лиц, которые могут быть
образованы собственниками земельных долей,
закрепление их права выходить из
состава сельскохозяйственных предприятий с
получением земельных участков.
Расширение круга лиц, имеющих право на
земельную долю
Для ведения Государственного
земельного кадастра провести необходимые
обследования и изыскания: топографо-гео-
дезические, почвенные,
геоботанические; работы по оценке земель
Систематическое проведение работ по
выявлению и консервации
деградированных сельскохозяйственных угодий и
загрязненных земель, контроль за
осуществлением мероприятий по их
восстановлению
Принятие мер по упорядочению
землепользования в закрытых
административно-территориальных образованиях в
соответствии с требованиями Закона
«О закрытом
административно-территориальном образовании» и уточнение
границ земель, отводимых
предприятиям и (или) объектам, обеспечение
выдачи (переоформления) актов на
землепользование в новых границах
Обеспечение условий для организации
крестьянских (фермерских) хозяйств
военнослужащими, уволенными в запас
Составление планов земельных участков
Проведение инвентаризации земель всех
категорий, не используемых в
сельскохозяйственном производстве, с целью
определения возможности
предоставления их гражданам для индивидуального
483

Продолжение
Название
доставления гражданам» от 12.07.93,
№ 659, п. 1
«О рекультивации земель, снятии,
сохранении и рациональном
использовании плодородного слоя почвы» от
23.04.94, № 140, п. 2
«О практике аграрных преобразований
в Нижегородской области» от 15.04.94,
№ 324, п. 3, 6
«О реформировании
сельскохозяйственных предприятий с учетом практики
Нижегородской области» от 27.07.94,
№ 874; Положение о реформировании
сельскохозяйственных предприятий,
п. 10.2, 10.3
«О порядке осуществления прав
собственников земельных долей и
имущественных паев» от 01.02.95, №96, п. 2;
Рекомендации по подготовке и выдаче
документов о праве на земельные доли
и имущественные паи, п. 4
«О порядке формирования целевого
земельного фонда для расселения
беженцев и вынужденных переселенцев и
режиме его использования» от 14.03.95,
№ 249, п. 2
Отношение к землеустройству
жилищного строительства, садоводства,
личного подсобного хозяйства и иных
целей. Установление местоположения
земельных участков, площади,
качественного состояния, а также причин,
приведших к выявленным изменениям
состояния земель
Разработка и издание
инструктивно-методических документов, а также
разъяснений по вопросам рекультивации
земель, снятия, сохранения и
использования плодородного слоя почвы
Обеспечение выдачи собственникам
земельных долей свидетельств на право
собственности на землю
Подготовка положений о
реформировании сельскохозяйственных
предприятий. Проведение землеустроительных
работ в реорганизующихся хозяйствах,
инвентаризации земли, подготовка карт
земельных ресурсов по выделению
земельных участков юридическим и
физическим лицам по заявкам
собственников. Регистрация и внесение изменений
в свидетельства о праве на землю,
выдача свидетельств на право собственности
на земельные доли
Обеспечение инвентаризации
сельскохозяйственных угодий. Уточнение
границ земель, на которые установлены
ограничения в использовании и которые
обременены правами других лиц.
Оформление и выдача свидетельства на право
собственности на земельные доли
лицам, имеющим право на их получение.
Проведение необходимых
землеустроительных работ по установлению
площадей земельных участков, которые
заняты объектами социальной сферы и
инженерной инфраструктуры,
передающихся на баланс местной
администрации, а также в собственность
юридическим и физическим лицам при
переходе права собственности на
строение и сооружение в процессе
реорганизации хозяйства
Формирование целевого земельного
фонда для расселения беженцев и
вынужденных переселенцев,
предоставление из этого фонда земельных участков
в порядке, установленном
законодательством РФ. Детальная проработка
вопросов планируемого использования
484

Продолжение
Название
«Об упорядочении использования
Черных земель и Кизлярских пастбищ» от
12.12.95, №1220, п. 1-5
«Об утверждении Положения о
порядке установления границ
землепользовании в застройке городов и других
поселений» от 02.02.96, № 105
«Об утверждении Положения о
порядке формирования целевого земельного
фонда для предоставления земель
казачьим обществам, включенным в
Государственный реестр казачьих обществ в
Российской Федерации, и режиме его
использования» от 08.06.96, № 667
«Об утверждении Правил кадастрового
деления территории РФ и Правил
присвоения кадастровых номеров
земельным участкам» от 06.09.2000, № 660
«О резервировании земельных
участков для строительства и реконструкции
федеральных автомобильных дорог
общего пользования» от 30.06.99, №718
«О лицензировании отдельных видов
деятельности» от 11.04.2000, № 326
«О порядке разработки, согласования,
государственной экспертизе,
утверждении и реализации схем комплексного
использования и охраны водных
ресурсов» от 13.09.96, № 1097
Отношение к землеустройству
земель, включенных в фонд,
установления режима их использования.
Составление проектов и схем землеустройства
Принятие неотложных мер по
осуществлению мероприятий, предусмотренных
Генеральной схемой по борьбе с
опустыниванием Черных земель и Кизлярских
пастбищ. Обеспечение проведения
мониторинга аридных зон Северного
Кавказа и инвентаризации угодий на
Черных землях и Кизлярских пастбищах, а
также корректировки по их результатам
Генеральной схемы Черных земель и
Кизлярских пастбищ. Разработка
рекомендаций по использованию отгонных
пастбищ на Черных землях. Подготовка
предложений, регулирующих
отношения по использованию отгонных
пастбищ на Черных землях
Установление границ сложившихся
объектов недвижимости. Формирование
новых объектов недвижимости в
сложившейся застройке
Формирование целевого земельного
фонда для предоставления земель
казачьим обществам, включенным в
Государственный реестр казачьих обществ в
Российской Федерации, и
предоставление земель
Присвоение кадастровых номеров
земельным участкам
Установление порядка резервирования
земельных участков для строительства и
реконструкции автомобильных дорог в
России
Включение в перечень федеральных
органов исполнительной власти,
осуществляющих лицензирование, Госкомзема
России. Вид деятельности
«Геодезическая и картографическая деятельность в
составе проектно-изыскательских работ»
Установление порядка разработки схем
485

Продолжение
Название
«Об утверждении Положения об
определении размеров и установлении
границ земельных участков в
кондоминиумах» от 26.09.97, № 1223
«Об утверждении Положения об
использовании, охране, защите лесного
фонда и воспроизводстве лесов, ранее
находившихся во владении
сельскохозяйственной организации» от 19.12.97,
№ 1601
«О порядке отнесения лесов к группам
лесов и категории защитности лесов
первой группы» от 15.09.97, № 1169
«О порядке перевода лесных земель в
нелесные земли для использования их
в целях, не связанных с ведением
лесного хозяйства и пользованием лесным
фондом, и (или) изъятии земель
лесного фонда» от 19.09.97, № 1200
«Об утверждении порядка
предоставления гражданам и юридическим лицам
информации о лесном фонде,
являющемся федеральной собственностью»
от 29.09.97, № 1252
«Об утверждении Положения о
предоставлении участков лесного фонда в
безвозмездное пользование» от 18.02.98,
№224
«О порядке организации торгов
(аукционов, конкурсов) по продаже гражданам
и юридическим лицам земельных
участков, расположенных на территориях
городских и сельских поселений, или
права их аренды» от 05.01.98, № 2
«О закреплении лесов, расположенных
на землях обороны, за федеральным
органом исполнительной власти по
вопросам обороны» от 02.02.98, № 135
«Об утверждении Положения о порядке
возмещения убытков собственникам
земли, землевладельцам,
землепользователям, арендаторам и потерь
сельскохозяйственного производства» от
28.01.93, № 77 (в редакции
постановления Правительства Российской
Федерации от 17.11.95, № 1176)
Отношение к землеустройству
Установление порядка определения
размеров земельных участков в
кондоминиумах, передача их в собственность,
аренду
Установление порядка передачи
участков лесного фонда в безвозмездное
пользование сельскохозяйственных
организаций
Указывается порядок отнесения лесов к
группам лесов
Устанавливаются права органов
государственной власти по переводу лесных
земель в нелесные, о возбуждении
ходатайства перевода лесных земель,
формах согласования
Сведения о получателях информации,
кто ее предоставляет, платность
информации
Устанавливается порядок передачи
участков лесного фонда в безвозмездное
пользование, определения размера
участка, заключения договора,
возбуждения ходатайства о предоставлении
участка лесного фонда
О предмете торгов, подготовке
необходимых документов и материалов по
земельному участку, организации и
проведении торгов, порядок подачи
заявления об участии в торгах, заключение
договора купли-продажи
Утверждается порядок закрепления
лесов, расположенных на землях
обороны, составление акта передачи
(приемки) лесов и его утверждение,
разграничение лесов по группам
Установление порядка определения
убытков правообладателям земельных
участков, потерь
сельскохозяйственного производства, содержание
землеустроительного проекта, составляемого
при изъятии и предоставлении земель
486

Продолжение
Название
Отношение к землеустройству
«Положение о порядке предоставления
в аренду земельных участков,
природных объектов, зданий и сооружений на
территориях национальных парков для
осуществления деятельности по
обеспечению регулируемого туризма и
отдыха» от 03.08.96, № 926
«О положении о водоохранных зонах
водных объектов и их прибрежных
защитных полосах» от 23.11.96, № 1404
«О положении об округах санитарно- и
горно-санитарной охраны
лечебно-оздоровительных местностей и курортов
федерального значения» от 07.12.96,
№ 1425
«Об утверждении Положения об
аренде участков лесного фонда» от 24.03.98,
№345
«Об утверждении правил охраны
линий и сооружений связи Российской
Федерации» от 09.06.95, № 578
«О порядке определения нормативной
цены земли» от 15.03.97, № 319
Правила ведения единого
государственного реестра прав на недвижимое
имущество и сделок с ним, утверждены
постановлением Правительства
Российской Федерации от 18.02.98, №219
«Об утверждении Правил установления
и использования придорожных полос
федеральных автомобильных дорог
общего пользования» от 01.12.98, № 1420
Установление порядка и условий
проведения конкурсов и аукционов по
предоставлению земельных участков в аренду,
требований к заключению договора
аренды, обязанностей арендаторов
земельных участков
Установление минимальной ширины
водоохранных зон и прибрежных
защитных полос, ограничений по
использованию земель в этих зонах и полосах,
порядка составления проектов размещения
границ зон и полос, их закрепления
водоохранными знаками
Порядок установления границ округов,
режим использования земель по зонам
Порядок и условия предоставления
участков лесного фонда в аренду, сроки
аренды, возбуждение ходатайства и
рассмотрение заявления. Обязанности
арендодателя и арендатора, установление
публичного и частного сервитутов
Установление перечня объектов линий
связи, на трассах которых
устанавливаются охранные зоны, особенности
производства земляных и других работ в
пределах охранных зон, права и
обязанности граждан и юридических лиц,
ведущих хозяйственную деятельность в
охранных зонах
Приведен порядок определения
нормативной цены земли
Порядок ведения Единого
государственного реестра, формы документов, в том
числе свидетельства о праве на землю
Президентская программа
«Строительство на территории Российской Феде-
В правилах в зависимости от категории
федеральных дорог даны ширина
придорожной полосы, обязанности
собственников, владельцев, пользователей и
арендаторов земельных участков,
расположенных в пределах придорожных
полос
Программы
Реализация мероприятий по
обеспечению земельными участками при пересе-
487

Продолжение
Название
рации жилья для граждан,
выезжающих из районов Крайнего Севера и
приравненных к ним местностей
(1993-2005 гг.)»
«Основные положения
Государственной программы приватизации
государственных и муниципальных
предприятий в Российской Федерации после
1 июля 1994 года» (утверждена Указом
Президента РФ от 22.07.94 № 1535,
п. 1.3, 4.1)
Государственная целевая программа
«Жилище» (Государственная
программа по обеспечению жильем участников
ликвидации последствий аварии на
Чернобыльской АЭС)
«О реализации Федеральной
миграционной программы» (утверждена
постановлением Правительства РФ от
18.01.95, №64, п. 1, одобрена Указом
Президента Российской Федерации от
09.08.94, № 1668)
«О Федеральной целевой программе
стабилизации и развития
агропромышленного производства в Российской
Федерации на 1996—2000 годы»,
постановление Правительства РФ от
12.07.96, №798, п. 5.1
Федеральная целевая программа
«Экономическое и социальное развитие
коренных малочисленных народов
Севера до 2000 года», постановление
Правительства РФ от 13.09.96, № 1099
(программа «Сохранение среды
обитания и улучшение экологической
ситуации»)
«О Федеральной миграционной
программе на 1998—2000 годы»,
постановление Правительства РФ от 10.11.97,
№ 1414
Федеральная целевая программа
«Развитие земельной реформы в
Российской Федерации на 1999—2002 годы»,
постановление Правительства РФ от
26.06.99, № 694
I Отношение к землеустройству
лении граждан, выезжающих из районов
Крайнего Севера
Выполнение работ при приобретении
земельных участков в собственность в
соответствии с Указом Президента
Российской Федерации от 27.10.93, № 1767
«О регулировании земельных
отношений и развитии аграрной реформы в
России»
Реализация мероприятий по
обеспечению земельными участками граждан,
подвергшихся воздействию радиации
вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС
Выполнение мероприятий Федеральной
миграционной программы
Совершенствование землеустройства с
учетом форм собственности, требований
рациональной организации территории
и компактного землепользования.
Обеспечение заключения договоров
пользователей земельных участков со всеми
собственниками земельных долей, а
также реализация предусмотренных прав
собственников земельных долей
Геоботаническое обследование
территорий и организация оленьих пастбищ.
Проведение научно-исследовательских и
опытно-конструкторских работ,
осуществление комплекса работ по
установлению границ территорий традиционного
природопользования и режима
использования земель
Формирование целевого земельного
фонда для расселения вынужденных
переселенцев. Предоставление земельных
участков из целевого фонда для
размещения поселений, жилищного
строительства, личного подсобного хозяйства
и иных нужд
В программе имеется раздел «Комплекс
работ по землеустроительному
обеспечению земельных преобразований»
488

Продолжение
Название
Ведомственные
Приказ Минприроды России и Гос-
комзема России от 22.12.95, №525/67
«Об утверждении Основных
положений о рекультивации земель, снятии,
сохранении и рациональном
использовании плодородного слоя почвы»
Письмо Роскомзема от 27.03.95, №3-
15/82 «Методические рекомендации по
выявлению деградированных и
загрязненных земель»
Письмо Роскомзема от 27.02.92, № 3-
14/468 «О выполнении
землеустроительных работ при реорганизации
колхозов и совхозов»
Приказ Главнокомандующего
Объединенными Вооруженными Силами СНГ
и председателя Роскомзема от 21-3.92,
№ 105/15 «Об инвентаризации земель,
находящихся в пользовании
Объединенных Вооруженных Сил СНГ на
территории Российской Федерации»
Приказ министра путей сообщения
Российской Федерации от 15.05.99,
№ 22Ц «Об утверждении Положения о
порядке использования земель
федерального железнодорожного
транспорта в пределах полосы отвода»
Постановление Министерства
природных ресурсов Российской Федерации
от 25.03.99, № 18/24 «Об утверждении
Инструкции по оформлению горных
отводов для использования недр в
целях, не связанных с добычей полезных
ископаемых»
Приказ руководителя Федеральной
службы лесного хозяйства России от
01.02.99, №74 «Об утверждении
Перечня дополнительных видов
побочного лесопользования в Лесном фонде
Российской Федерации»
Отношение к землеустройству
нормативные акты
Установление этапов рекультивации,
порядка разработки проектной
документации, приемки и передачи
рекультивированных земель, терминов и
определений, применяемых для целей основных
положений о рекультивации земель
Порядок, состав и содержание
землеустроительных работ, проводимых при
реорганизации сельскохозяйственных
предприятий
Порядок, состав и содержание
землеустроительных работ, проводимых при
реорганизации сельскохозяйственных
предприятий
Порядок проведения инвентаризации
земель, обобщение результатов
инвентаризации
Установление порядка передачи
земельных участков в полосе отвода в срочное
пользование
Порядок установления границ горного
отвода, содержание проекта горного
отвода
В перечень дополнительных видов
побочного лесопользования в лесном
фонде Российской Федерации включены:
пастьба одомашненных животных
(северных оленей и др.) на участках
лесного фонда; использование участков
лесного фонда для устройства изгородей,
размещения сторожек, навесов, веша-
лов, лесных складов и других временных
сооружений при осуществлении
лесопользования, добывании объектов
животного мира и продуктов их
жизнедеятельности, иных целей; использование
участков лесного фонда для содержания
и разведения объектов животного мира в
полувольных условиях; заготовка и сбор
489

Продолжение
Название
Письмо Рослесхоза от 01.04.99, № ВШ-
18-3/118 «О предоставлении
материалов, обосновывающих перевод лесных
земель в нелесные в лесах первой
группы»
Нормы и правила проектирования
отвода земель для железных дорог
ОСНЗ.02.01— 97, приняты указанием
Министерства путей сообщения
России от 24.11.97, №С-1360у
Приказ Федеральной дорожной
службы России «О проведении
инвентаризации федеральных автомобильных
дорог и земель, занятых полосой отвода и
придорожной полосой, и составлении
единых перечней автомобильных дорог
в Российской Федерации» от 17.11.97,
№66
Приказ Госкомзема России от 28.12. 95,
№70 «Об утверждении цен и
общественно необходимых затрат труда
(ОНЗТ) на изготовление проектной и
изыскательской продукции»
Приказ Роскомзема от 09.01.96, №3
«О введении в действие Положения о
метрологической службе Роскомзема»
Отношение к землеустройству
плодов, ягод, орехов, грибов,
лекарственного и технического сырья
Требования к материалам, необходимым
для обоснования перевода лесных
земель в нелесные
Установление норм и правил
проектирования отвода земель для железных
дорог
Регламентируется порядок проведения
инвентаризации федеральных
автомобильных дорог
Сборник цен на изготовление
проектной и изыскательской продукции по
землеустройству, земельному кадастру и
мониторингу земель
Введено в действие Положение о
метрологической службе Роскомзема

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 3
Раздел I. ВВЕДЕНИЕ В ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО 9
Глава 1. Земля как часть природы и объект общественных отношений 9
1. Понятие и функции земли. Рациональное использование и охрана
земель 9
2. Земля как природный ресурс 15
3. Земля как средство производства 23
4. Земля как объект социально-экономических отношений 31
Глава 2. Земельный строй и земельные реформы 38
1 ^бём^льные отношение и земельный строй 38
2. Понятие о землевладении и землепользовании 42
3. Формы землепользования и организации территории 44
4. Элементы организации территории 46
Глава 3. Земельные ресурсы и их использование 49
1. Виды хозяйственного использования и правового положения земель 49
2. Характеристика земельного фонда по формам собственности 56
Глава 4. Возникновение и развитие землеустройства 64
1. Объективные причины возникновения и социально-экономическая
природа землеустройства 64
2. Первые землеустроительные действия 66
3. Развитие землеустройства в древности 72
4. Землеустройство в новое время (до XX в.) 80
Глава 5. Понятие землеустройства 91
1. Происхождение понятия «землеустройство» 91
2. Теории землеустройства 97
3. Современное понимание землеустройства 108
4. Определение землеустройства 113
Глава 6. Землеустройство и другие сферы земельно-хозяйственной
деятельности 120
1. Землеустройство и государственное регулирование земельных
отношений 120
2. Землеустройство, регистрация прав на недвижимое имущество и
сделок с ним 121
491

3. Землеустройство, земельный кадастр и мониторинг земель 122
4. Землеустройство и экономическая оценка земель 123
5. Землеустройство, топографо-геодезические и обследовательские
работы 126
6. Землеустройство и земельно-информационные системы 126
7. Землеустройство, переселение и расселение 128
8. Землеустройство и мелиорация земель 130
9. Землеустройство и организация производства в сельскохозяйственных
предприятиях 131
10. Землеустройство и религия 133
Раздел II. ИСТОРИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА В РОССИИ 136
Глава 7 Землеустройство в Древнерусском и Московском государстве
(IX-XVIbb.) 136
1. Образование Древнерусского государства и его территории 136
2. Межевание в Древней Руси (IX—XII вв.) 139
3. Межевание во времена татарского владычества и в Московском
царстве(XIII—XVI вв.) 144
Глава 8. Писцовые межевания (1550—1684 гг.) 150
1. Возникновение государственной землеустроительной службы в России.
Поместный приказ 150
2. Содержание и роль писцовых межеваний 157
Глава 9. Петровское и Елизаветинское межевания (1684—1761 гг.) 164
1. Реформы Петра I в землевладении и межевании 164
2. Землемерие и межевание в правление Елизаветы Петровны 167
Глава 10. Генеральное и специальное межевания (1766—1882 гг.) 169
1. Необходимость генерального межевания 169
2. Порядок генерального межевания 175
3. Специальное межевание 192
Глава 11. Землеустройство во второй половине XIX в 200
1. Землеустроительные работы в ходе реформы 1861 г 200
2. Первые проекты внутрихозяйственного землеустройства 203
Глава 12. Столыпинское землеустройство (1906—1917 гг.) 206
1. Организация землеустройства 206
2. Содержание и итоги столыпинского землеустройства 211
Глава 13. Землеустройство в первые годы Советской власти (1917—1927 гг.).. 221
1. Земельные преобразования и землеустройство в 1917—1920 гг 221
2. Землеустроительные действия в 1921—1927 гг 228
Глава 14. Землеустройство в период коллективизации, предвоенные и
послевоенные годы (1928—1954 гг.) 235
1. Землеустроительные работы в 1928—1937 гг 235
2. Землеустройство в предвоенные и послевоенные годы (1938—1954 гг.) ...244
492

Глава 15. Советское землеустройство в 1954—1990 гг 248
1. Землеустройство в период освоения целинных и залежных земель
(1954-1965 гг.) 248
2. Развитие землеустройства в 1965—1990 гг 250
Глава 16. Состояние землеустройства на современном этапе 255
Раздел III. НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА 261
Глава 17. Закономерности развития землеустройства 261
1. Землеустройство как составная часть общественного способа
производства 261
2. Соответствие содержания, видов и форм землеустройства характеру
производительных сил и производственных (земельных) отношений 262
3. Государственный характер землеустройства 264
4. Влияние землеустройства на эффективность хозяйствования 268
5. Соответствие содержания и методов землеустройства уровню научно-
технического прогресса 269
Глава 18. Концепция современного землеустройства 270
1. Обоснование необходимости землеустройства 270
2. Цель, характер и функции землеустройства 273
3. Принципы землеустройства 276
Глава 19. Виды, формы и объекты землеустройства 281
1. Виды и формы землеустройства 281
2. Межхозяйственное (территориальное) землеустройство 286
3. Внутрихозяйственное землеустройство 291
4. Участковое землеустройство 296
5. Объекты землеустройства 297
6. Землеустроительная наука и классификация землеустроительных
научных дисциплин 302
Глава 20. Особенности землеустройства различных территорий 311
1. Землеустройство сельскохозяйственных предприятий 311
2. Землеустройство в городах и других поселениях 313
3. Землеустройство в районах Крайнего Севера 314
4. Землеустройство в регионах с негативными явлениями в состоянии земель. 316
5. Землеустройство в районах эксплуатации сырьевых ресурсов 317
/ Глава 21. Свойства земли и природные условия, учитываемые при земле-
/ устройстве 318
I 1. Свойства земли, учитываемые при землеустройстве 318
¦ 2. Пространство и рельеф 320
3. Почвенный и естественный растительный покров 323
^4. Климатические, гидрогеологические и гидрографические условия 326
/ Глава 22. Экономические и социальные условия, учитываемые при
землеустройстве 328
1. Экономические условия 328

2. Социальные условия 332
3. Связь землеустройства с перспективами экономического и социального
развития 336
4. Эффективность землеустройства 339
Глава 23. Система землеустройства в Российской Федерации 342
1. Понятие и составные части системы землеустройства 342
2. Нормативно-правовое регулирование землеустройства.
Землеустроительные действия 343
3. Землеустроительный процесс 348
4. Землеустроительная документация 349
5. Государственные землеустроительные органы 351
6. Государственное регулирование проведения землеустройства 354
7. Участники землеустройства 356
8. Организация землеустройства 358
9. Финансирование проектно-изыскательских работ 361
10. Государственный контроль за землеустройством 363
11. Задачи землеустройства 365
Глава 24. Разработка предложений по использованию и охране земель на
федеральном, региональном и муниципальном уровнях 368
1. Основные этапы разработки землеустроительной документации 368
2. Генеральные и территориальные (субъектов Федерации) схемы
землеустройства 374
3. Схемы землеустройства административных районов, других
муниципальных и административно-территориальных образований 378
Глава 25. Землеустроительное образование в России 381
1. Зарождение землеустроительного образования и его развитие в
дореволюционный период (до 1917 г.) 381
2. Землеустроительное образование в советский период (1917—1990 гг.) 390
3. Современное землеустроительное образование 395
Глава 26. Землеустроительная наука в России и ее развитие 401
1. Первые научные исследования в области землемерного дела (XVIII в. —
1917 г.) 401
2. Землеустроительная наука в советский период (1917—1990 гг.) 405
3. Тенденции развития и задачи землеустроительной науки в современных
условиях 412
4. Землеустроительные школы 416
Глава 27. Организации и объединения в области землеустройства 421
1. Межгосударственные и российские организации и советы в области
землепользования и землеустройства 421
2. Международные и российские неправительственные организации в
области землеустройства 423
3. Институт частных землемеров 425
Глава 28. Землеустройство за рубежом 427
494

Раздел IV. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОГО
ПРОЕКТИРОВАНИЯ 438
Глава 29. Методологические вопросы землеустроительного проектирования.... 438
1. Возникновение и развитие землеустроительного проектирования 438
2. Проект землеустройства. Проектная документация 445
3. Землеустроительное проектирование и его место в системе
землеустройства 447
4. Предмет землеустроительного проектирования 450
5. Методы землеустроительного проектирования 452
6. Принципы землеустроительного проектирования 457
Глава 30. Методика и технология землеустроительного проектирования 460
1. Стадии проектирования 460
2. Классификация проектов землеустройства 463
3. Основы технологии проектирования 467
4. Организация проектирования 471
Приложение 475

Учебное издание
Волков Сергей Николаевич
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА.
Том 1
Учебник для вузов
Художественный редактор Т. И. Мельникова
Технические редакторы Т. Я. Белобородова, Н. Н. Зиновьева
Корректор В. Н. Маркина
Лицензия № 010159 от 06.03.97 г.
Сдано в набор 18.07.01. Подписано в печать 05.11.01. Формат 60x88 У16. Бумага
офсетная № 1. Гарнитура Ньютон. Печать офсетная. Усл. печ. л. 30,38.
Уч.-изд. л. 35,14. Изд. № 007. Тираж 2000 экз. Заказ 472 <<C>> Ng °52-
Федеральное государственное ордена Трудового Красного Знамени
унитарное предприятие «Издательство «Колос»,
107996, ГСП-6, Москва, Б-78, Садовая-Спасская ул., 18.
Типография ОАО «Внешторгиздат», 127576, Москва, Илимская, 7.
ISBN 5-10-003689-3
9 |,785100,|036890|