ПОЛИТИЗДАТ


М.С.СМИРТЮКОВ
СОВЕТСКИЙ
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
АППАРАТ
УПРАВЛЕНИЯ
Вопросы организации и деятельности центральных органов
Издание второе, переработанное и дополненное
МОСКВА ИЗДАТЕЛЬСТВО ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 1984


67.99(2)1 С50
Смиртюков М. С.
С50 Советский государственный аппарат управления: Вопросы организации и деятельности центральных органов.— 2-е изд., переработ. и доп.— М.: Политиздат, 1984.-287 с.
В книге освещается роль, значение, принципы организации и деятельности аппарата управления Советского социалистического государства. Большое внимание уделяется раскрытию содержания и обобщению опыта его работы, прежде всего центральных органов.
Книга рассчитана на советский актив, практических и научных работников, интересующихся вопросами государственного строительства, на широкие круги читателей.
р 0902040000—298ЧПЛ 67.99(2)1
079(02)-84 34C3
© ПОЛИТИЗДАТ, 1984 г.


ГОДЫ И ГОДЫ ДОЛЖНЫ ПРОЙТИ, ЧТОБЫ МЫ ДОБИЛИСЬ УЛУЧШЕНИЯ НАШЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА, ПОДЪЕМА ЕГО — НЕ В СМЫСЛЕ ОТДЕЛЬНЫХ ЛИЦ, А В ПОЛНОМ ЕГО ОБЪЕМЕ —НА ВЫСШИЕ СТУПЕНИ КУЛЬТУРЫ. Я УВЕРЕН, ЧТО, ПОСВЯТИВ СВОИ СИЛЫ В ДАЛЬНЕЙШЕМ ТАКОЙ РАБОТЕ, МЫ К САМЫМ ЛУЧШИМ РЕЗУЛЬТАТАМ ПОДОЙДЕМ НЕОБХОДИМО И НЕИЗБЕЖНО.
В. И. ЛЕНИН


ПРЕДИСЛОВИЕ
Богатый опыт Страны Советов свидетельствует о большой творческой роли государственного аппарата в осуществлении политики Коммунистической партии, в решении многообразных задач строительства социализма и коммунизма.
В. И. Ленин, наша партия с самого основания советского государственного аппарата добивались того, чтобы вся его работа строилась на подлинно демократических началах и строго научной базе. В. И. Ленин разработал теоретические основы построения нового государственного аппарата, всесторонне обосновал принципы его деятельности. Огромен и практический вклад В. И. Ленина в становление и развитие советских органов управления. Он непосредственно руководил гигантской, напряженной работой по созданию и упрочению первого в истории человечества социалистического государства в невероятно трудных условиях сопротивления старого мира и в своей деятельности на посту Председателя Совета Народных Комиссаров дал непревзойденные образцы неразрывной связи революционной теории и практики.
Коммунистическая партия развивает и обогащает ленинское учение о государственном аппарате, направляет и организует работу по его совершенствованию. В решениях съездов партии, пленумов ЦК КПСС глубоко раскрывается значение аппарата государственного управления в обществе развитого социализма, определяются его основные задачи и функции Ч
1 	См.: В. И. Ленин, КПСС о работе партийного и государственного аппарата. 2-е изд., доп. М., 1980.
5


Забота партии о повышении на современном этапе эффективности управления — свидетельство его все более возрастающей роли. Эффективность управления в решающей мере зависит от участия широких масс в осуществлении планов партии, достижении ее программных целей.
Главный итог созидательной деятельности советского парода под руководством партии — построение в СССР развитого социализма. Наша страна находится в начале этого закономерного и исторически длительного этапа в становлении коммунистической формации L Основным содержанием деятельности партии и народа в современных условиях является планомерное и систематическое совершенствование развитого социализма. Реализация выработанных партией планов экономического и социального развития нашей страны стала кровным делом каждого советского человека, и это свидетельство нерушимого единства ленинской партии и народа, верный залог успешного достижения намеченных целей.
Сердцевиной всей деятельности партии и государства является руководство народным хозяйством. Для повышения его эффективности первостепенное значение имеет последовательное улучшение системы, стиля и методов управления, планирования, организационной работы и контроля. Обеспечение интенсификации общественного производства требует быстрого продвижения всего народного хозяйства и его отдельных отраслей к новым рубежам научно-технического прогресса, повышения профессиональной и политической подготовки кадров, строгой экономии в использовании всех имеющихся ресурсов — труда, основных фондов, топлива, сырья. Особенно важна в этих условиях борьба за высокую культуру работы во всех звеньях управленческого аппарата. От организованности, компетентности и согласованности действий работников министерств, государственных комитетов и ведомств во многом зависят результаты труда миллионов людей.
1 См.: О 80-летии Второго съезда РСДРП. Постановление ЦК КПСС 31 марта 1983 года. М., 1983, с. 6.
6


Действующая Конституция СССР создала прочный фундамент для дальнейшего совершенствования аппарата управления. Принятые на базе ее положений новые акты законодательства, в том числе Закон о Совете Министров СССР, законы о Советах Министров союзных и автономных республик, о других государственных органах, а также Закон о трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями, содействуют усилению эффективности советской системы управления.
XXVI съезд КПСС вооружил все звенья политической системы нашего общества научно обоснованной программой действий. Среди насущных экономических и социально-политических проблем съезд рассмотрел актуальные вопросы управления, с особой силой подчеркнув необходимость последовательного улучшения деятельности государственного аппарата, обеспечения в его работе деловитости и оперативности в целях повышения уровня руководства народным хозяйством и другими сферами жизни.
Возросшие возможности нашего социалистического хозяйства и постоянно увеличивающиеся общественные потребности диктуют необходимость улучшения всей хозяйственной работы, высокой организованности и порядка. Партия, ее ленинский Центральный Комитет требуют всемерного повышения уровня работы по совершенствованию планирования, хозяйственного механизма, добиваются укрепления государственной, производственной и трудовой дисциплины на каждом участке производства, во всех сферах управления, усиления ответственности за порученное дело, комплексного совершенствования всего механизма управления, который должен полностью соответствовать экономике развитого социализма и характеру решаемых задач. Только комплексный подход позволит обеспечить наиболее полное использование преимуществ, которые заложены в социалистическом способе производства. Внеочередной февральский и апрельский (1984 г.) Пленумы ЦК КПСС особо подчеркнули, что в серьезной перестройке нуждаются система управления экономикой, весь наш хозяйственный механизм.
7


Сила политики партии в ее научной обоснованности. В современных условиях все большее значение приобретают общественные науки, укрепляется их связь с практикой. Такая традиция советской науки тем более важна сегодня, когда июньский (1983 г.) Пленум ЦК КПСС потребовал поднять идеологическую работу на уровень тех задач, которые решает партия в процессе совершенствования развитого социализма.
Это относится и к сфере управления. Углубленное изучение закономерностей развития, различных сторон деятельности государственного аппарата способствует выработке научно обоснованных мер по его улучшению. Используются положения теории управления социалистическим обществом. Ее методологическая основа — марксизм-ленинизм дает возможность рассмотреть вопросы управления с материалистических позиций, во всей их сложной диалектической взаимосвязи и развитии.
Для разработки теоретических проблем построения и деятельности органов государственного управления исключительно важное значение имеют работы руководящих деятелей КПСС и Советского государства. Содержащиеся в них обобщения и выводы вооружают партийных и советских работников ценными знаниями в области управления государственными и общественными делами, совершенствования государственного аппарата в условиях зрелого социализма
Видная роль в разработке крупных теоретических и практических проблем совершенствования развитого социалистического общества, в создании целостной концепции идеологической деятельности КПСС на длительную перспективу принадлежит Генеральному секретарю ЦК КПСС, Председателю Президиума Верховного Совета СССР К. У. Черненко. Он проявляет огромную заботу о совершенствовании управления и улучшении работы партийного и государственного аппарата. Его книги, статьи, выступления и указания по этим вопросам творчески обогащают марксист-
1 См., например: XXVI съезд КПСС: единство теории и практики. М., 1983, вып. 3; 1984, вып. 4.
8


ско-ленинскую теорию и служат основой для улучшения деятельности всего государственного аппарата L
Улучшению управления экономикой, повышению эффективности общественного производства посвящены труды чле- па Политбюро ЦК КПСС, Председателя Совета Министров СССР Н. А. Тихонова 1 2.
Общественные науки в нашей стране исследуют весь комплекс вопросов, касающихся управления, сущности государственного аппарата, организации и форм его деятельности. Их анализ дается в ряде книг, сборников и статей 3. Однако сравнительно меньшее внимание уделяется деятельности центральных органов государственного управления. Между тем от повышения качества работы этих органов в- значительной степени зависит успешное развитие экономики, культуры, укрепление законности и дисциплины.
В предлагаемой книге рассматриваются преимущественно вопросы организации и деятельности Совета Министров СССР, министерств, государственных комитетов, ведомств СССР и Советов Министров союзных республик. С учетом их положения в системе государственных органов они именуются в ходе изложения центральными органами государственного управления. В монографии показывается роль и природа органов государственного управления в социалистическом обществе, говорится о развитии системы, содержании деятельности и изменении функций этих органов, неуклонном претворении в жизнь ленинских принципов, расширении де1 См.: Черненко К. У. Некоторые вопросы творческого развития стиля партийной и государственной работы. 2-е изд., доп. М., 1978; Он же. Вопросы работы партийного и государственного аппарата. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1982; Он же. Утверждать ленинский стиль в партийной работе. М., 1983; Он же. Избранные речи и статьи. 2-е изд., доп. М., 1984; Он же. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи. М., 1984.
2 См.: Тихонов Н. А. Избранные речи и статьи. М., 1980; Он же. Советская экономика: достижения, проблемы, перспективы. М., 1984.
3 См., например: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., 1973; Проблемы эффективности работы управленческих органов. М., 1973; Аппарат управления социалистического государства. В 2-х ч. М., 1976, ч. 1; 1977, ч. 2; Керимова Т. В. Социальный прогресс и управление. М., 1980; Совершенствование аппарата государственного управления. Конституционный аспект. Киев, 1982.
9


мократических начал в управлении, об улучшении стиля и методов работы государственного аппарата, о проблемах его совершенствования.
Книга имеет целью способствовать обобщению опыта деятельности советского государственного аппарата, и прежде всего его центральных звеньев. Накопленный опыт — это наше богатство, он постоянно используется при решении новых проблем общественного развития. Автор будет считать свою задачу выполненной, если книга поможет читателям лучше понять характер организации и деятельности центральных органов государственного управления, а также некоторые актуальные вопросы государственного строительства в СССР.


I.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ УПРАВЛЕНИЯ В СОВЕТСКОМ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОМ ОБЩЕСТВЕ
Создание социалистического государства требует слома старой буржуазной государственной машины. Этот вывод сделан основоположниками марксизма еще в прошлом столетии в результате глубокого анализа революционной борьбы народов Европы, изучения и обобщения опыта Парижской Коммуны. Ими же была научно доказана историческая необходимость диктатуры пролетариата как организации политической власти трудящихся в переходный период от капитализма к социализму. Эти теоретические положения подтверждены практикой социалистического строительства.
В. И. Ленин
о советском государственном аппарате
Основатель Коммунистической партии и Советского государства В. И. Ленин, исходя из нового революционного опыта, особенно деятельности Советов, творчески развил идеи К. Маркса и Ф. Энгельса о построении социалистического государства и его аппарата. Он всесторонне обосновал и разработал программу слома буржуазной государственной машины применительно к условиям пролетарской социалистической революции в эпоху империализма, создания принципиально нового государственного аппарата, отражающего природу социалистического строя и призванного служить интересам трудящихся. Государственная власть используется пролетариатом не только для подавления эксплуататорского меньшинства, но, главным образом, для руководства самыми широкими массами трудящихся в построении социализма.
Новые условия общественного развития требовали и совершенно иных, действенных форм руководства и управления. И


Подчеркивая необходимость ликвидации той части буржуазного государственного механизма, решительного отсечения тех звеньев государственного аппарата, которые выражали интересы господствующих классов, В. И. Ленин вместе с тем обосновывал целесообразность сохранения в преобразованном виде части аппарата, которая могла быть использована для обеспечения нормальной жизнедеятельности общества, удовлетворения его потребностей. Это относилось прежде всего к организациям и учреждениям, осуществлявшим управление производственными процессами и выполняв^ шим учетно-регистрационную, статистическую и другие функции (почта, телеграф, управление транспортом и т. д.).
Революционная практика в нашей стране впервые породила такую форму государственной организации, как Советы рабочих и крестьяпских депутатов. Новая по своей сущности и целям власть требовала и соответствующего ей аппарата управления. В. И. Ленин глубоко раскрыл назначение этого аппарата, охарактеризовав его как орудие пролетарской власти, средство выражения интересов пролетариата и крестьянства и приобщения их к управлению государственными делами. Он подходил к государственному аппарату как к системе органов, построенной на основе научных принципов, дал оценку советского аппарата в целом и его важнейших звеньев, определил характер взаимоотношений между ними.
В статье «Удержат ли большевики государственную власть?» В. И. Ленин писал, что Советы суть новый государственный аппарат, тесно связанный с массами, с самыми различными профессиями, глубоко демократический ввиду выборности и сменяемости его состава по воле народа, представляющий собой форму организации авангарда, то есть самой сознательной, самой энергичной, передовой части угнетенных классов, рабочих и крестьян. Этот аппарат дает возможность соединять выгоды парламентаризма с выгодами непосредственной и прямой демократии, то есть соединять в лице выборных представителей народа и законодательную функцию и исполнение законов 1.
Социалистическая революция знаменует собой начало такого этапа социального развития, когда становится реальностью научно обоснованное, планомерное, демократически организованное управление в обществе. Победа Великой Октябрьской социалистической революции закономерно выдвинула на первый план проблему управления страной на совершенно иных началах. Во всей своей сложности пред-
1 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 34, с. 304—305.
12


стала наиболее важная и ответственная задача пролетарской революции — созидательная, построение социалистического общества. «...Дело идет,— указывал В. И. Ленин,— об организации по-новому самых глубоких, экономических, основ жизни десятков и десятков миллионов людей. И это — самая благодарная задача, ибо лишь после ее решения (в главных и основных чертах) можно будет сказать, что Россия стала не только советской, но и социалистической республикой» L
Коммунистическая партия, став правящей партией первого в мире социалистического государства, практически приступила к достижению этой цели. Под непосредственным руководством В. И. Ленина в короткие сроки была создана система органов государственного управления, которую возглавил Совет Народных Комиссаров (Совнарком, СНК). «Мы, партия большевиков,— писал В. И. Ленин,— Россию убедили, Мы Россию отвоевали — у богатых для бедных, у эксплуататоров для трудящихся. Мы должны теперь Россией управлять» 1 2.
Совет Народных Комиссаров был тем органом, который в соответствии с принятым II Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г. постановлением «Об образовании рабочего и крестьянского правительства» 3 осуществлял управление страной, решал важнейшие политические, хозяйственные, социально-культурные и административные вопросы, обеспечивал последовательное достижение целей пролетарской революции, защиту и упрочение ее завоеваний.
Работа В. И. Ленина на посту Председателя Совета Народных Комиссаров служит образцом научно обоснованного решения сложнейших государственных задач и творческого применения марксистской теории в практике социалистического строительства. Он олицетворял собой государственного деятеля нового типа, тесно связанного с народными массами, глубоко верившего в их творческие силы. В трудах В. И. Ленина, его выступлениях, практических указаниях и рекомендациях содержатся блестящие примеры диалектического подхода к вопросам организации и деятельности системы управления в социалистическом государстве. Бесценным достоянием партии являются ленинские указания по кардинальным проблемам управления, ленинские мысли и положения о руководящей роли партии рабочего класса, о государстве как мощном орудии преобразования страны 1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 36, с. 173.
2 Там же, с. 172.
3 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. М., 1967, т. 1, с. 17—18.
13


па социалистических началах, о демократическом централизме как основном принципе построения и функционирования органов управления, о кадрах государственного управленческого аппарата, об овладении коммунистами, трудящимися массами искусством управления делами государства.
Занятый массой важнейших общегосударственных дел, Председатель Совнаркома был исключительно внимателен и к руководству отдельными областями государственной жизни. Он глубоко вникал в содержание деятельности органов, связанных с обороной страны, восстановлением и развитием промышленности и транспорта, снабжением населения продовольствием, культурным строительством, укреплением национально-государственных отношений, организацией связей с иностранными государствами.
Много сил отдавал Владимир Ильич правильному определению задач и функций принципиально новых органов управления— Высшего Совета Народного Хозяйства (ВСНХ), Государственной плановой комиссии (Госплана), их роли в руководстве народным хозяйством и планировании его развития. В статье «О придании законодательных функций Госплану» В. И. Ленин подчеркивал, что Госплан, как совокупность сведущих людей, экспертов, представителей науки и техники, обладает, в сущности, наибольшими данными для правильного суждения о делах в стране. Госплан обязан доставлять государству материал, критически разобранный, а государственные учреждения должны решать на этой основе государственные дела Ч
Столь же большое внимание В. И. Ленин уделял другому, не имевшему прецедента органу — Рабоче-крестьянской инспекции (РКП, Рабкрипу) — как орудию совершенствования советского аппарата. В. И. Ленин отмечал необходимость внедрения научных достижений и глубокого обобщения лучшего опыта в государственном строительстве, с тем чтобы деятельность этого учреждения могла стать образцом для всех звеньев государственного аппарата1  2.
Ленинское наследие творчески используется и развивается КПСС и Советским государством. Разработанные В. И. Лениным положения о системе и функциях государственных органов послужили основой для определения главных направлений развития советского государственного аппарата. Ленинский принцип единства законодательства, управления и контроля является основополагающим для взаимоотноше1 См.: Ленин В. И. Поля. собр. соч., т. 45, с. 349.
2 См. там же, с. 391—395.
14


ний Советов и органов управления. В постановлении апрельского (1984 г.) Пленума ЦК КПСС «О дальнейшем улучшении работы Советов народных депутатов» отмечается необходимость последовательного повышения роли Советов в хозяйственном строительстве, улучшения их политико-воспитательной и культурно-массовой работы среди населения, усиления действенности контроля Советов за работой органов управления. Все это способствует широкому привлечению миллионов трудящихся к заинтересованному управлению государственными делами
Коммунистическая партия постоянно совершенствует систему государственных органов управления, добиваясь улучшения стиля и методов их деятельности.
Накопленный пашей страной опыт государственного строительства используется исходя из конкретных условий другими социалистическими странами. В свою очередь и Советский Союз учитывает опыт этих стран.
Природа государственного аппарата управления и его основные задачи
Что же такое наш государственный аппарат? Это — важный элемент советского общенародного государства. Он представляет собой совокупность взаимодействующих органов, наделенных определенными правами, имеющих свои обязанности, свою структуру и штаты, соответствующие материально- технические средства.
Теоретическим фундаментом для определения сущности и закономерности развития государственного аппарата, методологической основой правильного понимания его роли в строительстве социализма и коммунизма служит марксистско-ленинское учение о социалистическом государстве.
В социалистическом обществе коренпым образом меняются социальная природа и экономическая основа государства и соответственно сущность и назначение государственного аппарата. Определяющими факторами его построения и деятельности становятся господство общественной собственности па средства производства, социально-политическое и идейное единство общества, нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции, цели коммунистического строительства.
1 См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС 10 апреля 1984 года. М., 1984, с. 22—24.
15


Эксплуататорское государство (сила, все более и более отчуждающая себя от народа, противостоящая массам) представляет собой, по сути дела, машину для проведения в жизнь политики господствующего класса — политики подавления и угнетения трудящихся, удержания их в повиновении у эксплуататоров.
Социалистическое государство выражает волю трудящихся, народа, подчиняет всю свою деятельность их интересам. Поэтому оно, по образному выражению В. И. Ленина, есть «полугосударство» Это самая широкая, демократическая, а с победой социализма и всеобъемлющая массовая политическая организация в обществе.
Качественно новый этап в развитии политической системы советского общества наступает с постепенным перерастанием государства диктатуры пролетариата в общенародное государство. Статья 1 Конституции СССР 1977 г. гласит: «Союз Советских Социалистических Республик есть социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны». Таким образом, общенародное социалистическое государство является формой осуществления подлинного народовластия. Оно остается главным орудием трудящихся в коммунистическом строительстве. Назначение его аппарата — повседневное и компетентное управление государственными делами в опоре на трудящиеся массы, в тесной связи с ними.
Что же характерно для государственного аппарата в советском социалистическом обществе? Прежде всего то, что он выражает волю народа, проводит политику Коммунистической партии и Советского государства. Именно в этом наиболее ярко отражается социально-классовая природа нашего аппарата управления, подчинение всей его деятельности интересам народа.
Государственный аппарат, осуществляя внутренние и внешние функции Советского государства, сосредоточивает усилия на непосредственной организации управления государственными делами, обеспечении целенаправленного, согласованного, бесперебойного и эффективного функционирования всего народного хозяйства, его отдельных отраслей, сфер и комплексов, на рациональном использовании природных, трудовых, финансовых и материальных ресурсов, на оперативном разрешении возникающих вопросов.
1 См.: Ленин В, И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 231.
16


В более широком плане деятельность государственного аппарата подчинена коренным целям управления обществом при социализме — планомерпому развитию производства, социальных отношений, культуры для все более полного удовлетворения материальных и духовных потребностей людей.
В основе организации и работы государственного аппарата как единого целого лежат общие припципы руководства и управления, присущие Советскому государству: партийное руководство, участие масс в управлении, демократический централизм, сочетание коллегиальности и единоначалия, соблюдение социалистической законности, социалистический интернационализм. Именно эти основные принципы, разработанные В. И. Лениным и развитые партией, служат идейной, научной основой, фундаментом практической работы государственных органов. Они закреплены в Конституции СССР, других законодательных актах, тесно связаны между собой, дополняют и обогащают друг друга, обеспечивают единство и согласованность деятельности всех звеньев аппарата.
Выполнение важных и сложных функций управления государственными делами предполагает высокий уровень подготовки руководящего состава, всех служащих аппарата. Социалистическое общество впервые в истории поставило на демократическую, научную основу подбор кадров органов государственной власти и управления, руководителей производства по их политическим и деловым качествам, профессиональной компетентности.
В то же время для аппарата Советского государства характерно, что его работу выполняют не только штатные служащие. В ней принимают участие представители трудовых коллективов, общественных организаций, внештатный актив. Удельный вес таких активистов-сотрудников неуклонно возрастает по мере развития общественных начал в государственном управлении. Это еще и еще раз показывает, насколько тесно связан государственный аппарат с народом.
Государственный аппарат при широком участии трудящихся масс обеспечивает выполнение функций Советского государства. Одной из важнейших составных частей его являются органы государственного управления. Именно эти органы в пределах своей компетенции руководят отраслями и сферами государственного управления, подведомственными предприятиями, учреждениями и организациями. Действуют органы управления на основе и во исполнение законов, сочетая тем самым в своей деятельности два главных признака — подзаконность и распорядительность. Это означает широкую самостоятельность органов управления в организации 17


исполнения законов и инициативу в решении вопросов, вытекающих из самого содержания их функций.
Особое место во всем государственном аппарате, в общей системе аппарата управления занимают центральные органы государственного управления, что объясняется характером функций и ролью их в хозяйственном и социально-культурном строительстве.
Аппарат управления призван решать большие задачи, выдвигаемые самим ходом нашего движения вперед.
Новые горизонты открыл перед страной XXVI съезд партии и последующие Пленумы ЦК КПСС. Восьмидесятые годы станут крупным шагом в совершенствовании развитого социализма, общественных отношений, в формировании нового человека. Намечено обеспечить дальнейший социальный прогресс общества, осуществить широкую программу повышения народного благосостояния, создать условия для более полного удовлетворения потребностей населения в продуктах питания, в промышленных товарах и предметах культурно- бытового назначения. Предусмотренные мероприятия предполагают также улучшить и облегчить условия труда, проводить эффективную демографическую политику, расширять возможности для гармоничной духовной жизни людей, более рационально использовать рабочее время, постепенно преодолевать существенные различия между городом и деревней, улучшать условия жизни населения во всех республиках и районах страны, способствовать всестороннему развитию и сближению наций и народностей СССР, укреплению идейнополитического единства советского народа.
Предстоит обеспечить дальнейший экономический прогресс общества, глубокие качественные сдвиги в материально-технической базе на основе интенсификации общественного производства, повышения его эффективности и ускорения научно-технического прогресса. Решение этой задачи требует динамичного и сбалансированного развития экономики, подъема на более высокий уровень организации труда и производства, прогрессивных изменений в структуре народного хозяйства, рационального использования ресурсов, улучшения размещения производительных сил и совершенствования экономических, научно-технических и культурных связей с зарубежными странами.
Необходимо поднять уровень руководства экономикой, всемерно укреплять государственную и трудовую дисциплину, повышать ответственность всех работников, развивать творческую активность масс. Как никогда, нужно умение правильно анализировать текущую обстановку, глубоко оце18


нивать перспективы, принимать научно обоснованные решения и видеть их последствия. Партия ориентирует работников аппарата управления на творческий, аналитический подход к жизненным явлениям и процессам.
В своей деятельности государственный аппарат управления исходит из программных целей и решений Коммунистической партии, коренных задач социалистического общенародного государства.
Советское правительство, возглавляющее всю систему государственных органов управления в стране, осуществляет свои исполнительные и распорядительные функции по следующим основным направлениям:
проведение единой социально-экономической политики; обеспечение динамичного, планомерного и пропорционального развития народного хозяйства, ускорение научно-технического прогресса, повышение эффективности производства и качества работы;
повышение благосостояния и культуры народа, защита прав и свобод граждан, создание благоприятных условий для всестороннего развития личности;
дальнейшее укрепление сплоченности всех наций и народностей страны в целях совместного строительства коммунизма, обеспечение сочетания интересов Союза ССР и союзных республик;
рациональное использование и охрана природных богатств;
совершенствование государственного управления;
защита интересов государства, охрана и преумножение социалистической собственности, дальнейшее укрепление социалистической законности и государственной дисциплины;
обеспечение безопасности и обороноспособности страны; осуществление ленинской политики мира, неуклонное проведение в жизнь принципов внешней политики, закрепленных в Конституции СССР.
Эти направления, сформулированные в Конституции СССР и в Законе о Совете Министров СССР, раскрывают многообразие и важность задач, решаемых правительством СССР, помогают понять весь процесс управления в его целостном единстве.
Названные направления определяют содержание работы и всех иных центральных органов управления с учетом специфики их функций и полномочий, поскольку правительство СССР направляет и координирует деятельность Советов Министров союзных республик, министерств, государственных комитетов и ведомств СССР.


Центральные органы управления призваны добиваться неукоснительного выполнения решений партии и советских законов. Этому должны способствовать максимальная организованность и четкость в работе, строгая исполнительская дисциплина, меры по повышению оперативности сбора и использования информации и принятию научно обоснованных решений. Центральные органы обеспечивают согласованность действий всех звеньев аппарата, концентрируют их усилия на главных вопросах управления.
Развитие центральных органов управления
Большой и сложный путь прошли центральные органы государственного управления. Их становление и совершенствование определялись общими закономерностями развития социалистического государства, конкретной социально-политической обстановкой и потребностями руководства экономикой, управления отдельными сферами и отраслями народного хозяйства. Наиболее ярко и полно преобразования в системе управления отражались в конституциях, принимаемых на определенных этапах развития нашего общества. Изменения, которые претерпевали центральные органы управления, весьма многообразны. Они касались системы данных органов, их структуры и функций, организации работы.
Первое Советское правительство — Совет Народных Комиссаров, как уже отмечалось, осуществлял общее управление страной. С самого начала высшему исполнительному и распорядительному органу молодой Советской республики пришлось решать сложные задачи, связанные с укреплением Советской власти, налаживанием хозяйственной жизни, организацией социально-культурного строительства, обеспечением обороны страны. Совнарком опирался прежде всего на созданные революционным творчеством масс новые центральные органы отраслевого управления — народные комиссариаты (наркоматы) и другие подчиненные ему органы. Первые паркоматы были учреждены постановлением «Об образовании рабочего и крестьянского правительства», принятым II Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г.
В декабре 1917 г. создается Малый Совнарком, действовавший на правах комиссии при Совете Народных Комиссаров. В его состав включались преимущественно члены коллегий отдельных наркоматов. На него возлагались подготовка 20


вопросов, подлежащих обсуждению на заседаниях Совнаркома и требующих предварительного рассмотрения, а также наблюдение за исполнением наркоматами постановлений правительства. Через Малый Совнарком проходили все бюджетные дела, а также дела, направляемые ему в соответствии с постановлениями Совнаркома и распоряжениями Председателя Совнаркома. В июне 1920 г. было утверждено Положение о Малом Совнаркоме, в октябре 1922 г.— уточнена его компетенция 1.
Важной вехой советского государственного строительства стало принятие Конституции РСФСР 1918 г., которая, в частности, обеспечила тесное организационное и функциональное единство органов власти и органов управления. На Совет Народных Комиссаров возлагалось общее управление делами республики. Издаваемые им декреты, распоряжения и инструкции служили, как известно, не только средством для решения практических вопросов, но и особой формой пропаганды, разъяснения широким массам политики пролетарского государства. Совнарком наделялся полномочиями принимать все меры, необходимые для обеспечения правильного п быстрого течения государственной жизни. О своих решениях он немедленно сообщал Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов (ВЦИК)—органу высшей власти республики в период между съездами Советов. В те годы порядок, по которому все постановления и решения СНК, имеющие крупное общеполитическое значение, подлежали рассмотрению и утверждению ВЦИК, полностью оправдывал себя, позволял быстро, на строго классовой основе решать государственные дела. Вместе с тем Конституцией предусматривалось, что мероприятия, требующие неотложного выполнения, могли быть осуществлены непосредственно Совнаркомом2.
Конституция зафиксировала сложившуюся систему народных комиссариатов: по иностранным делам, по военным делам, по морским делам, по внутренним делам, юстиции, труда, социального обеспечения, просвещения, почт и телеграфов, по делам национальностей, по финансовым делам, путей сообщения, земледелия, торговли и промышленности, продовольствия, Государственного контроля, здравоохранения, а также Высший Совет Народного Хозяйства. При каждом народном комиссаре под его председательством образовывалась коллегия, члены которой утверждались Советом 1 См.: СУ РСФСР, 1922, № 75, ст. 927.
2 См.: Конституция общенародного государства. М., 1978, с. 203.
21


Народных Комиссаров. Народный комиссар мог единолично принимать решения по всем вопросам, подлежавшим ведению соответствующего наркомата, доводя их до сведения коллегии. Коллегия или отдельные ее члены в случае несогласия с тем или иным решением народного комиссара, не приостанавливая исполнения решения, могли обжаловать его в Совнарком или в Президиум ВЦИК L Построение этой системы всецело определялось конкретными условиями того времени, необходимостью эффективно использовать главные рычаги управления.
Исключительно трудная обстановка, создавшаяся в результате начавшейся иностранной военной интервенции и гражданской войны, потребовала создания (ноябрь 1918 г.) Совета рабочей и крестьянской обороны, который возглавлял В. И. Лепин как Председатель Совнаркома. В состав Совета входили представители от ВЦИК, от РВС республики, народных комиссариатов путей сообщения и продовольствия, председатель Чрезвычайной комиссии по снабжению Красной Армии. Совет обороны обладал всей полнотой прав в деле мобилизации сил и средств страны в интересах обороны.
С расширением хозяйственного строительства, накоплением опыта совершенствовалась государственная система управления экономикой. В апреле 1920 г. Совет обороны преобразуется в Совет Труда и Обороны (СТО), действовавший на правах комиссии Совнаркома1  2. Председателем СТО являлся Председатель Совнаркома, а членами — народные комиссары: по военным делам, труда, путей сообщения, земледелия, продовольствия, рабоче-крестьянской инспекции, председатель ВСНХ, представитель ВЦСПС, а также управляющий ЦСУ (с совещательным голосом). Положение о СТО определяло, что его главные задачи — направление работы всех ведомств в области обеспечения обороны страны и хозяйственного строительства. Он объединял действия экономических паркоматов и обеспечивал организацию согласованной деятельности всех хозяйственных органов па местах. Органами СТО на местах являлись областные, губернские, уездные и волостные экономические совещания. При Совете Труда и Обороны в феврале 1921 г. была образована Государственная общеплановая комиссия.
После окончания гражданской войны партия берет курс на восстановление народного хозяйства. Ее X съезд (1921 г.) рассмотрел вопросы о замене продовольственной разверстки 1 См.: Конституция общенародного государства, с. 203—204.
2 См.: СУ РСФСР, 1921, № 1, ст. 2.
22


продовольственным налогом, о переходе от военного коммунизма к новой экономической политике (нэп). Эта политика была единственно правильной при переходе от капитализма к социализму.
Совнарком в центр всей своей деятельности ставит развитие хозяйства. В Наказе СНК о проведении в жизнь начал повой экономической политики1 были определены задачи ВСНХ, СТО, Госплана, а также порядок управления государственными предприятиями на основе широкого привлечения профсоюзов и через них самих рабочих к решению вопросов организации производства и труда.
Установлению более четкого порядка деятельности центральных органов способствовал принятый в январе 1922 г. Наказ о разграничении деятельности Совета Народных Комиссаров, Совета Труда и Обороны и Малого Совета Народных Комиссаров2.
Первые результаты осуществления новой экономической политики подвел XI съезд РКП (б) (1922 г.). Перед партией и страной ставилась задача — перегруппировка сил для наступления на капиталистические элементы. В резолюции по докладу Центрального Комитета съезд отметил необходимость усиления деятельности СНК как органа систематического руководства и согласования работ всех органов государственного управления3.
Важное значение в реализации указаний съезда имело Положение о Совнаркоме, утвержденное ЦИК в 1923 г.4 В нем с учетом новых условий определялись основные функции, задачи и полномочия правительства, его состав, порядок организации и деятельности.
Претерпевали изменения в духе рекомендаций партии и подчиненные СНК органы государственного управления.
Огромную работу выполнял Высший Совет Народного Хозяйства, возглавлявший систему действовавших на местах советов народного хозяйства. Эти органы обеспечивали руководство промышленностью. Первыми нормативными актами, определявшими их задачи, полномочия и методы деятельности, стали декрет ВЦИК и СНК от 2 декабря 1917 г. «О Высшем Совете Народного Хозяйства» 5 и утвержденное 1 См.: СУ РСФСР, 1921, № 59, ст. 403.
2 См.: СУ РСФСР, 1922, № 12, ст. 117.
3 См.: Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 8-е изд. М., 1970, т. 2, с. 316. (Далее — КПСС в резолюциях...)
4 См.: Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР, 1923, № 10, ст. 298.
5 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 1, с. 27—28.
23


8 августа 1918 г. Положение о нем L ВСНХ устанавливал порядок управления и управлял национализированными предприятиями через свои центральные отраслевые органы, являвшиеся его структурными подразделениями. Руководство строительством осуществлялось в основном Комитетом государственных сооружений ВСНХ.
Расширение хозяйственного и социально-культурного строительства объективно вело к усилению роли плановых основ в управлении экономикой. Планово-целенаправленное воздействие на общественную жизнь — характерная черта коммунистической формации. Ленинский план электрификации страны, 60-летие которого отмечалось в 1980 г., был первым единым хозяйственным планом, содержавшим расчеты и обоснования потребностей в ресурсах, в производстве важнейшей продукции по основным экономическим районам страны.
С созданием Союза Советских Социалистических Республик начался качественно новый этап в развитии центральных органов управления. 30 декабря 1922 г. I съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик утвердил Декларацию и Союзный договор об образовании СССР, избрал верховный орган власти — ЦИК СССР. На второй сессии ЦИК был создан Совнарком СССР, Председателем которого ЦИК утвердил В. И. Ленина. Так под руководством партии возникло многонациональное союзное социалистическое государство нового типа. Это привело к изменениям и в системе центральных органов управления, в их функциях и взаимоотношениях. Образование Союза ССР стало триумфом идей ленинизма и применительно к построению и деятельности органов управления.
В первой Конституции Союза ССР, принятой второй сессией ЦИК СССР первого созыва 6 июля 1923 г. и в окончательной редакции II съездом Советов СССР 31 января 1924 г., были закреплены предметы ведения Союза ССР, которые, в свою очередь, и предопределили характер и объем деятельности центральных органов государственного управления.
Основной Закон (Конституция) установил, что Совет Народных Комиссаров СССР является исполнительным и распорядительным органом Центрального Исполнительного Комитета (ЦИК) СССР и образуется им в составе Председателя СНК, заместителей Председателя СНК, народных комиссаров, Председателя Высшего Совета Народного Хозяйства. Совет Народных Комиссаров СССР в пределах предо1 См.: СУ РСФСР, 1918, № 58, ст. 644.
24


ставленных ему прав и на основании Положения о нем издавал декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории Союза Советских Социалистических Республик, рассматривал декреты и постановления, вносимые как отдельными наркоматами Союза ССР, так и ЦИК союзных республик и их президиумами
Учрежденная, согласно новой Конституции, система народных комиссариатов отражала федеративное устройство страны. Для непосредственного руководства отдельными сферами и отраслями государственного управления, входившими в круг ведения СНК СССР, были образованы 10 народных комиссариатов: по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов, рабоче-крестьянской инспекции, труда, продовольствия, финансов, а также ВСНХ на правах наркомата. Они действовали на основе положений о наркоматах, утвержденных ЦИК СССР2.
Народные комиссариаты делились на две группы: общесоюзные и объединенные. Общесоюзные наркоматы — единые для всего Союза ССР — были призваны осуществлять централизованное управление соответствующими отраслями. Эти наркоматы имели в союзных республиках своих уполномоченных, непосредственно им подчиненных. На уполномоченных возлагалось обеспечение единства управления отраслью с учетом условий союзных республик. Объединенные наркоматы были призваны руководить отраслями, требовавшими максимального внимания к особенностям союзных республик. Органами, осуществлявшими на территории союзных республик их решения и задания, являлись одноименные наркоматы республик.
Конституция устанавливала взаимоотношения между высшими государственными органами страны и союзных республик. Распоряжения отдельных народных комиссариатов Союза ССР могли быть приостановлены ЦИК или Президиумами ЦИК союзных республик при явном несоответствии этих распоряжений союзной Конституции, законодательству союзной республики или законодательству Союза ССР. О приостановлении распоряжения немедленно сообщалось СНК СССР и соответствующему народному комиссару Союза ССР. Право отмены распоряжений наркоматов предоставлялось Президиуму ЦИК и Совнаркому СССР.  8
1 См.: Конституция общенародного государства, с. 219—220.
8 См.: Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР, 1923, № 10, ст. 300-303, 305-310.
25


Цептральпый Исполнительный Комитет союзной республики как высший орган власти в пределах соответствующей территории образовывал свой исполнительный орган — Совет Народных Комиссаров республики в составе председателя Совнаркома, заместителей председателя, председателя ВСНХ, а также народных комиссаров земледелия, финансов, продовольствия, труда, внутренних дел, юстиции, рабоче-крестьянской инспекции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения. В состав СНК союзной республики могли также входить с правом совещательного или решающего голоса — по решению ЦИК союзной республики — уполномоченные народных комиссаров Союза ССР по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов.
Образование СССР и принятие повой Конституции страны потребовали издания или изменения правовых актов, регулирующих организацию и деятельность центральных органов управления. 21 августа 1923 г. принимаются Положение о Совете Труда и Обороны Союза ССР и Положение о Государственной плановой комиссии СССР \ на которую возлагались разработка единого общесоюзного перспективного плана государственного хозяйства и согласование планов народного хозяйства отдельных республик, входящих в Союз ССР.
Большое значение имело утвержденное 12 ноября 1923 г. Общее положение о народных комиссариатах Союза ССР1  2. В нем, в частности, были урегулированы взаимоотношения органов Союза ССР и союзных республик. Тогда же вступило в силу и новое Положение о Высшем Совете Народного Хозяйства СССР, которое определяло порядок управления промышленными предприятиями, имеющими общесоюзное значение и находящимися в подчинении высших советов народного хозяйства республик.
Расширение масштабов общественного производства и усложнение государственной деятельности требовало квалифицированного и оперативного решения вопросов. Этим, в частности, объяснялась опора Совнаркома СССР в своей работе па различные комиссии. Так, в 1923 г. была создана Административно-финансовая комиссия3 для предварительного решения вопросов незаконодательного характера, подлежащих утверждению СНК и СТО, особенно вопросов сверхсметных ассигнований, разрешения разногласий между ведомствами, 1 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 1, с. 374—377.
2 См. там же, с. 377—382.
» См.: Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР, 1923, № 7, ст. 207.
26


утверждения штатов паркоматов, назначения должностных лиц. Принятый Совнаркомом СССР 7 октября 1924 г. Наказ о работе Совета Народных Комиссаров СССР, Совета Труда и Обороны, Комиссии законодательных предположений и Административно-финансовой комиссии подробно определял функции и процедуру работы правительства и его органов. С 1926 г. действовала Подготовительная комиссия *, на которую была возложена предварительная разработка вопросов, вносимых на рассмотрение СНК СССР и СТО. В 1930 г. учреждается Комиссия исполнения1  2, осуществлявшая проверку фактического проведения в жизнь директив правительства, состояния и укрепления государственной и исполнительской дисциплины.
Закрепленная Конституцией СССР 1924 г. система центральных органов управления полностью оправдала себя в последующий период. Она позволяла успешно решать задачи индустриализации и коллективизации, реконструкции народного хозяйства, построения основ социализма. В то же время дальнейшее развитие страны подтвердило известное положение о том, что система государственного управления не может быть застывшей, раз и навсегда сформировавшейся. Она меняется сообразно новым объективным условиям в соответствии с потребностями общественного прогресса. Под влиянием изменений в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в сфере культуры, просвещения происходят перемены и в системе, содержании и методах деятельности центральных органов управления. Совершенствование административно-территориального деления тоже сказывается на структуре и функциях этих органов. Меняются территориальные рамки деятельности органов, разграничение круга вопросов управления между органами Союза ССР и союзных республик, иной становится ведомственная подчиненность предприятий и организаций.
Наступление социализма по всему фронту, борьба за завершение социалистической реконструкции народного хозяйства по-иному поставили многие проблемы управления. Главным, как указывал XVI съезд ВКП(б) (1930 г.), было ускорение темпов социалистического строительства. Партия добивалась повышения организаторской роли советских органов, четкой и оперативной работы всех звеньев государственного аппарата. Невиданный в мире размах промышленного строительства, социалистическое переустройство сельского 1 См.: СЗ СССР, 1926, № 47, ст. 339, 340.
2 См.: СЗ СССР, 1931, № 2, ст. 18.
27


хозяйства требовали новых форм и методов практического руководства созидательной деятельностью десятков миллионов людей.
Правительство СССР, концентрируя усилия на эффективном решении задач хозяйственного и социально-культурного строительства, вносило необходимые изменения в функции и взаимоотношения органов управления, обеспечивало их приближение к производству, совершенствование стиля и методов работы, внедрение новых форм и приемов практического руководства социалистическим строительством.
Наиболее заметные изменения в этот период происходят в системе руководства экономикой. Идет реорганизация управления промышленностью. В начале 30-х годов происходило формирование и бурное развитие новых отраслей промышленности, строительство новых предприятий. Для управления отдельными отраслями промышленности создавались всесоюзные объединения, которые действовали на началах хозяйственного расчета. Реорганизуется управление республиканской и местной промышленностью.
Нарастающий процесс специализации и дифференциации отраслей экономики, в свою очередь, вызывал потребности и создавал условия для еще более крупных изменений в управлении хозяйством. Постановлением ЦИК и СНК СССР (январь 1932 г.) ВСНХ СССР преобразуется в общесоюзный Народный комиссариат тяжелой промышленности, из ведения которого выделяются легкая, лесная и лесоперерабатывающая промышленность. Для руководства легкой промышленностью образуется объединенный Народный комиссариат легкой промышленности СССР и для управления лесной и лесоперерабатывающей промышленностью — общесоюзный Народный комиссариат лесной промышленности. Центральным Исполнительным Комитетам союзных республик было предложено преобразовать ВСНХ союзных республик в народные комиссариаты легкой промышленности 1.
Особенности периода завершения социалистической реконструкции народного хозяйства нашли отражение в документах XVII съезда партии (1934 г.), утвержденной им резолюции о втором пятилетием плане развития народного хозяйства СССР (1933—1937 гг.). В постановлении съезда о партийном и советском строительстве указывалось: главное в организационной работе — подбор кадров и проверка исполнения. ЦКК — РКП была преобразована в Комиссию партий1 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. М., 1967, т. 2, с. 370.
28


ного контроля при ЦК ВКП(б) и в Комиссию советского контроля при Совнаркоме СССР. Становилась очевидной необходимость дальнейшего приближения руководства к предприятиям, усиления внимания к решающим отраслям народного хозяйства. В частности, был упрощен и сокращён аппарат трестов и управлений, большинство специалистов направлены на производство.
Конституция СССР, принятая в декабре 1936 г., законодательно закрепила победу в СССР социалистических общественных отношений, завершение создания в нашей стране основ социализма, то есть ликвидацию всех эксплуататорских классов и утверждение общественной социалистической собственности на средства производства во всех секторах народного хозяйства. Социалистическая собственность стала прочной экономической основой общества. В Конституции было подчеркнуто положение Коммунистической партии как руководящего ядра всех организаций трудящихся — и общественных, и государственных.
Победа социализма, безраздельное господство социалистической системы в экономике создавали условия для развития производства невиданными ранее темпами на базе новой техники, приумножения богатства страны, повышения благосостояния трудящихся. Оставалось в силе требование укрепления Советского государства. На этих проблемах партия сосредоточивала внимание государственных органов, общественных организаций, всего народа. Этим в последующие годы определялась перестройка центральных органов управления.
Конституция вводила крупные усовершенствования в государственное устройство в целях всестороннего развития социалистической демократии, обеспечения последовательного интернационализма.
Претерпевает изменения и правовое положение центральных органов управления. Предусматривались более четкое разграничение компетенции между представительными органами государственной власти и органами государственного управления, строгая подотчетность исполнительных органов Советам, устанавливались виды актов, издаваемых центральными органами управления.
Закреплялось положение правительства СССР как высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти, четко определялась его компетенция. Правительство призвано было объединять и направлять работу общесоюзных и союзно-республиканских наркоматов СССР и иных подведомственных ему центральных учреждений, принимать меры к осуществлению народнохозяйственного планаг 29


исполнению государственного бюджета и укреплению кредитно-денежной системы, к обеспечению общественного порядка, защиты интересов государства и охраны прав граждан. Оно осуществляло общее руководство в области сношений с иностранными государствами, а также строительством Вооруженных Сил страны. К его ведению было отнесено образование специальных комитетов и главных управлепий при правительстве по делам хозяйственного, культурного и оборонного строительства. Вносились изменения в систему наркоматов СССР. Они именовались теперь общесоюзными или союзно-республиканскими.
Одним из проявлений перестройки стало образование в 1937 г. при Совнаркоме СССР Экономического совета1. Оп обладал широкими полномочиями в решении хозяйственнооперативных вопросов, объединении деятельности хозяйственных паркоматов. Экономсовет рассматривал планы с вынесением их па утверждение СНК СССР, самостоятельно утверждал планы снабжения, железнодорожных и водных перевозок, ведал образованием и ликвидацией хозяйственных органов, занимался проблемами цен, труда и заработной платы.
Характеристику главных этапов развития социалистического государства и его основных функций дал XVIII съезд партии (1939 г.). Съезд, опираясь на учение Ленина и исходя из того, что СССР являлся единственной социалистической страной, находящейся в окружении враждебных капиталистических государств, признал ошибочными и вредными взгляды об отмирании государства при социализме, о свертывании и ослаблении государственных органов. Было указано, что с победой социализма отпадает функция подавления эксплуататорских классов, ибо они ликвидированы; получает развитие функция охраны социалистической собственности; всесторонне развиваются хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная функции; полностью сохраняется задача защиты Отечества от внешнего нападения. Съезд призвал укреплять все органы государства, поскольку изменение его фупкций вовсе не означает ослабления государственных органов или отмирания государства.
Во всеоружии теоретических установок и практических указаний в стране продолжался поиск новых организационных форм, обеспечивающих не только специализированное руководство отраслями управления, по и его комплексность. Третий пятилетний план развития народпого хозяйства 1 	См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 2, с. 630—631.
30


СССР (1938—1942 гг.) предусматривал усиление индустриальной мощи страпы, комплексное развитие основных экономических райопов, расширение угольно-металлургической базы в восточных районах, создание новых нефтяных зон, повой зерновой базы. Делался упор на развитие химической промышленности и производство специальных сталей. Партия заботилась о развитии оборонной промышленности, создании крупных государственных резервов. К этому обязывала растущая военная опасность. Был создан ряд новых наркоматов, в том числе наркоматы авиационной промышленности, боеприпасов, вооружения, судостроительной промышленности.
В 1940—1941 гг. под руководством заместителей Председателя Совнаркома СССР действовали шесть хозяйственных советов: по металлургии и химии, машиностроению, оборонной промышленности, топливу и электрохозяйству, товарам широкого потребления, сельскому хозяйству и заготовкам. В марте 1941 г. создается Бюро Совнаркома СССР, на которое возлагалось оперативное решение вопросов.
Определенные изменения в деятельности центрального аппарата управления последовали за вступлением в Советский Союз новых социалистических республик Прибалтики — Литовской, Латвийской и Эстонской — и воссоединением Западной Украины с Советской Украиной, Западной Белоруссии с Советской Белоруссией, Бессарабии с Советской Молдавией.
Начавшаяся Великая Отечественная война (1941 — 1945 гг.) прервала мирный труд советских людей. Суровая военная обстановка потребовала перестройки народного хозяйства для удовлетворения нужд фронта, концентрации всех ресурсов страны, большей централизации в решении государственных дел. Директива Совнаркома СССР и ЦКВКП(б) партийным и советским организациям прифронтовых областей о мобилизации всех сил и средств на разгром фашистских захватчиков (29 июня 1941 г.) определила основную программу действий по превращению страны в единый боевой лагерь.
Совместным постановлением Президиума Верховного Совета СССР, Центрального Комитета ВКП(б) и Совета Народных Комиссаров СССР 30 июня 1941 г. был создан чрезвычайный орган — Государственный комитет обороны (ГКО), сосредоточивший в своих руках всю полноту власти, государственное, военное и хозяйственное руководство. ГКО объединял деятельность всех государственных и военных учреждений, партийных, профсоюзных и комсомольских организаций. Решения и распоряжения ГКО все граждане и все органы 31


обязаны были выполнять беспрекословно к Создание ГКО не означало прекращения деятельности всех других органов государственной власти и управления.
Возникают новые центральные органы. Сложнейшим делом перебазирования в кратчайший срок из прифронтовых и угрожаемых районов в тыл миллионов людей и огромного количества предприятий, учреждений, оборудования, материальных и культурных ценностей руководил Совет по эвакуации. При Совнаркоме СССР создается Комитет по учету и распределению рабочей силы. Перестраиваются система и работа наркоматов. На первый план, естественно, выдвигаются наркоматы и ведомства, занятые производством вооружения, боеприпасов и т. п. Образуются новые наркоматы, такие, как Наркомат танковой промышленности и Наркомат минометного вооружения.
1 июля 1941 г. СНК СССР принял постановление «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времепи». Оно способствовало своевременному и быстрому решению текущих и оперативных вопросов, касающихся выполнения планов производства и строительства, перевода предприятий в другие местности, восстановления разрушенного военными действиями народного хозяйства.
В августе 1943 г. при СНК СССР образуется Комитет по восстановлению народного хозяйства в районах, освобожденных от фашистских захватчиков. Восстановление экономики на освобожденной советской земле, залечивание тяжелых ран войны стало общенародным делом.
Четкая и оперативная работа центральных органов государственного управления, высокая эффективность их деятельности в труднейших условиях военного времени были бесспорным свидетельством большой прочности и жизнеспособности сложившейся системы советского государственного управления. Победу над фашистскими агрессорами в жестокой войне одержала не только наша доблестная армия — победил социалистический общественный и государственный строй.
С окончанием Великой Отечествепной войны главным для партии, Советского государства и центральных органов управления становится перевод экономики страны с военных на мирные рельсы, восстановление и дальнейшее развитие народного хозяйства, новый подъем культуры. Победа открыла новые благоприятные возможности для роста сил социализма, национального освобождения, демократии и мира во всем
1 См.: КПСС в резолюциях... М., 1971, т. 6, с. 20.
32


мире. Авторитет и международные позиции СССР окрепли. Образовалось содружество социалистических государств. Советский Союз перестал быть единственной страной победившего социализма, находящейся во враждебном капиталистическом окружении. Появилась повая область деятельности — сотрудничество со странами социализма.
На этом фоне естественными были изменения в системе, функциях и содержании деятельности центральных государственных органов. Отпала необходимость в существовании Государственного комитета обороны. Все функции по управлению страной в сентябре 1945 г. перешли к Совнаркому СССР.
В 1946 г. Совет Народных Комиссаров СССР преобразуется в Совет Министров СССР, Совнаркомы союзных и автономных республик — в Советы Министров союзных и автономных республик, наркоматы — в соответствующие министерства Такое решение было вызвано необходимостью отразить в наименовании органов управления их современные задачи и функции.
Невиданно быстрыми темпами шло восстановление народного хозяйства. Уже в 1948 г. объем промышленного производства в стране превзошел довоенный уровень.
Усложнение характера и увеличение объема работы по управлению вело к изменению организационных форм деятельности центральных органов управления. В 1946 г. образуется Бюро Совета Министров СССР (в 1949 г. преобразовано в Президиум Совета Министров). В 1947—1955 гг. при правительстве СССР имелись отраслевые бюро (по сельскому хозяйству, металлургии и химии, машиностроению, топливу и электростанциям, пищевой промышленности, транспорту и связи, торговле и легкой промышленности, культуре и здравоохранению), которые проверяли исполнение решений правительства и принимали оперативные меры в соответствующей сфере, решали текущие вопросы работы подведомственных министерств. С 1955 по 1962 г. (с перерывами) действовала комиссия Президиума Совета Министров СССР по текущим делам.
Происходит укрупнение министерств, складывается новый тип центрального государственного органа — государственные комитеты (в области материально-технического снабжения народного хозяйства, по делам строительства и т. д.). Эти комитеты выступают как органы межотраслевого управления, координирующие деятельность соответствующих организаций в масштабе страны.
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1946, № 10.
2 м. с. Смиртюков 33


Успешное выполнение пятой пятилетки, широкий размах культурного строительства, рост новых кадров, в том числе в союзных республиках, мероприятия по укреплению правопорядка и развитию демократии создали новую обстановку в стране. Курс на дальнейшее улучшение организационной работы в области хозяйственного строительства на основе директив XX съезда КПСС (1956 г.) нашел свое выражение в ряде постановлений партии и правительства, нацеленных на ликвидацию ведомственности, усиление роли местных органов в руководстве народным хозяйством. Развивается процесс расширения прав союзных республик. Совет Министров СССР передал целый ряд вопросов в области государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства на решение Советов Министров союзных республик.
Наиболее крупная перестройка в системе центральных государственных органов произошла в 1957 г., когда управление промышленностью и строительством было возложено на советы народного хозяйства (совнархозы) Они образовывались в основных экономических административных районах страны в масштабе отдельных или нескольких краев и областей, одной или нескольких союзных республик. Упразднялись некоторые общесоюзные и союзно-республиканские министерства, а предприятия, находившиеся в их ведении, передавались в подчинение совнархозов. Преобладающее место в системе центральных органов управления заняли государственные комитеты, многие из которых выполняли оперативные и отраслевые функции. Перестройка означала переход от отраслевой к территориальной системе управления народным хозяйством. В 1963—1965 гг. существовал ВСНХ СССР как высший государственный орган по руководству промышленностью и строительством 1 2.
Создание совнархозов имело некоторые положительные стороны. Однако в последующие годы все отчетливей выявлялись крупные недостатки в их деятельности, связанные с раздробленностью руководства отраслями по многочисленным экономическим районам, усилением местнических тенденций в ущерб общегосударственным интересам, ослаблением хозяйственных связей и государственной дисциплины. Управление через совнархозы вступало в противоречие с необходимостью специализации производства и проведения единой технической политики.
1 См.: Ведомости Верховпого Совета СССР, 1957, № 11, ст. 275.
2 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1963, № 11, ст. 132; 1965, № 39, ст. 558.
34


В 1965 г. на сентябрьском Пленуме ЦК КПСС было признано необходимым восстановить отраслевую систему руководства промышленностью через министерства. Совнархозы, сыгравшие свою роль, были упразднены. Но это не был простой возврат к прошлому. Министерствам вменялось в обязанность улучшить управление народным хозяйством и обеспечить более интенсивное его развитие на базе внедрения достижений научно-технического прогресса во всех отраслях экономики, научно обоснованного планирования, всемерного использования экономических рычагов и материальных стимулов, сочетания централизованного руководства с расширением хозяйственной самостоятельности и инициативы предприятий.
Решения Пленума ЦК КПСС явились важной вехой в развитии советской экономики и управлении ею. Они стали базой для проведения в последующие годы правительством СССР, министерствами и ведомствами большой работы по совершенствованию деятельности предприятий, улучшению управления в области хозяйственного и социально-культурного строительства. На основе комплексного подхода осуществлялась скоординированная перестройка звеньев государственного аппарата управления, их функций, структуры, методов деятельности с учетом объективных измепений, происходящих в экономике. Обеспечивалось более четкое согласование действий всех звеньев аппарата между собой. Все это благоприятным образом отразилось на уровне решения народнохозяйственных задач.
Для максимального использования возросших возможностей страны требовался более высокий уровень планирования и управления, новые, более эффективные методы государственного и хозяйственного руководства. Совершенствование системы управления становится кардинальной политико-экономической проблемой В Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду партии и в директивах, утвержденных съездом, говорилось о том, что успешное решение актуальных задач предполагает четкую, слаженную работу государственного аппарата. Отсюда — повышение требований к аппарату управления, внедрение современных средств и методов управленческой деятельности, более рациональная организация аппарата управления, удешевление его и сокращение излишних звеньев. Съезд указал па важнейшую роль кадров государственного аппарата и необходимость повышения уровня культуры работы аппарата управления 1 2.
1 См.: Материалы XXIV съезда КПСС. М., 1971, с. 65—66.
2 См. там же, с. 65—71, 298—299.
35


В решениях XXV съезда КПСС отмечалась необходимость ориентации управленческой деятельности на конечные народнохозяйственные результаты, совершенствования методов комплексного решения крупных общегосударственных, межотраслевых и территориальных проблем, создания системы управления группами однородных отраслей, повышения роли и ответственности министерств, завершения работы по созданию производственных объединений ’. Поставленные задачи по улучшению управления народным хозяйством получили развитие и конкретизацию в решениях партии и правительства.
Меры по улучшению системы управления в области хозяйственного и социально-культурного строительства связаны в первую очередь с нахождением новых организационных форм руководства, повышением уровня концентрации производства, укрупнением предприятий и их специализацией, приближением органов хозяйственного руководства к производству. С этой целью создаются промышленные и производственные объединения, вводятся в действие генеральные схемы управления отраслями промышленности, устраняется многоступенчатость в управлении. Изменения в хозяйственном механизме ориентированы на полное использование резервов производства, повышение его эффективности, на обеспечение большей оперативности, создание гибких форм и методов деятельности отдельных звеньев аппарата управления. Принимаются меры к улучшению планирования и усилению воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы.
Принципы организации и деятельности государственного аппарата получили дальнейшее развитие в Конституции общества зрелого социализма. Обеспечивая преемственность в его построении, Конституция СССР вместе с тем закрепляет те новые моменты, которые характерны для государственного аппарата в современных условиях. Усилено взаимодействие всех органов государства в решении комплексных задач. Произошло обогащение функций, выполняемых различными звеньями государственного аппарата, расширены возможности для последовательной реализации демократических принципов их деятельности.
В Основном Законе страны закреплено повышение роли Советов народных депутатов всех ступеней, Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик, более подробно охарактеризованы их функции и полномочия. Впер- 1 См.: Материалы XXV съезда КПСС. М., 1976, с. 58—62.
36


вне установлен конституционный статус Президиума Совета Министров СССР, четко определен статус министерств и государственных комитетов СССР. До этого государственные комитеты были органами Совета Министров СССР, а теперь они стали государственными комитетами СССР. Такое преобразование отразило их возросшее значение в решении общегосударственных вопросов.
Конституционные положения явились основой дальнейшего развития системы центральных органов государственного управления. Исходя из них, был принят ряд законодательных актов, среди которых следует отметить Закон о Совете Министров СССР (июль 1978 г.) *, Закон о народном контроле в СССР (ноябрь 1979 г.) 1 2, Закон о государственном арбитраже в СССР (ноябрь 1979 г.) 3.
Работа по дальнейшему совершенствованию системы органов государственного управления идет непрерывно, без ненужной поспешности. В ноябре 1979 г. создается Министерство строительства в районах Дальнего Востока и Забайкалья4, в декабре 1980 г.—Министерство плодоовощного хозяйства СССР5. Реорганизуются некоторые промышленные министерства. В октябре 1980 г. объединяются Министерство лесной и деревообрабатывающей промышленности и Министерство целлюлозно-бумажной промышленности в одно союзно-республиканское министерство — Министерство лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности СССР6. В ноябре 1980 г. Министерство химической промышленности разделяется на два министерства: химической промышленности и по производству минеральных удобрений 7.
В июне 1981 г. Президиум Верховного Совета СССР образовал еще один союзно-республиканский орган — Государственный комитет СССР по обеспечению нефтепродуктами8. В том же году Комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Совете Министров СССР преобразован в союзно-республиканский
1 См.: Справочник партийного с. 409-427.
2 См.: Справочник партийного с. 433-448.
3
4
5
6
7
8
См. там же, с. 486—498.
См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 48, ст. 807. См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1980, № 52, ст. 1126. См. там же, № 45, ст. 951.
См. там же, № 46, ст. 968.
См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 27, ст. 864.
работника. М., 1979, вып. 19,
работника. М., 1980, вып. 20,
37


Государственный комитет *. В мае 1983 г. Главное управление по иностранному туризму при Совете Министров СССР было преобразовано в союзно-республиканский Государственный комитет СССР по иностранному туризму1  2. В июле того же года создан общесоюзный Государственный комитет СССР по надзору за безопасным ведением работ в атомной энергетике 3.
На 1 января 1984 г. в стране действовали 33 общесоюзных министерства и 31 союзно-республиканское, 7 общесоюзных и 15 союзно-республиканских государственных комитетов СССР.
В условиях ускорения темпов развития экономики, усложнения взаимосвязей между производством, наукой, культурой постоянное улучшение системы и стиля управления становится объективной потребностью.
В Отчетном докладе ЦК КПСС XXVI съезду партии и в Основных направлениях экономического и социального развития СССР на 1981—1985 годы и на период до 1990 года вновь была подчеркнута необходимость улучшения деятельности центральных и местных органов управления. Съезд разработал целостную программу действий в этой области: повышение роли планирования как центрального звена в управлении народным хозяйством; усиление режима экономии и укрепление хозрасчета; улучшение стиля и методов руководства хозяйством на основе лепинских принципов управления; совершенствование организационных структур управления; развитие инициативы, творческой активности трудящихся в управлении хозяйством. Было указано в то же время па возрастание значения исполнительской дисциплины и личной ответственности за порученное дело 4. Стратегический курс партии в этой области четко охарактеризован К. У. Черненко в речи на апрельском (1984 г.) Пленуме ЦК КПСС: «Мы приступили сейчас к всестороннему совершенствованию системы управления народным хозяйством, ищем новые формы и структуры экономической деятельности. Однако необходимые поиски нового не должны, попятно, отвлекать нас от более эффективного использования уже имеющихся институтов управления» 5.
Таким образом, данная в самой общей форме характеристика истории возникновения и развития центральных 1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 31, ст. 935.
2 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1983, № 23, ст. 343.
3 См. там же, № 30, ст. 467.
4 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 50—51, 197—203.
5 Черненко К. У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 440.
38


органов государственного управления СССР позволяет сделать вывод о том, что система этих органов изменялась в соответствии с общими задачами и закономерностями развития Советского государства и общества. Совершенствуя организацию и методы своей деятельности, центральные органы государственного управления на всех этапах общественного развития находили наиболее эффективные способы решения политических, социальных, экономических, научно-технических и других задач.
Система и виды центральных органов управления
Система центральных органов государственного управления представляет собой объединяемую единством целей и принципов организации и деятельности совокупность государственных органов, соподчиненных и взаимодействующих между собой. Эти органы подразделяются на разновидности: по положению органа в общей системе управления и по характеру выполняемых функций. С учетом этого выделяются органы общей компетенции — Совет Министров Союза ССР и Советы Министров союзных республик, функциональные — осуществляющие межотраслевое управление в рамках соответствующей сферы управления (планирования, снабжения, труда и т. д.) и отраслевые органы — действующие в пределах той или иной отрасли управления и руководящие соответствующими предприятиями, учреждениями и организациями.
Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти является Совет Министров СССР — правительство СССР, которое действует в соответствии с решениями Коммунистической партии и главными задачами Советского государства. Его роль в осуществлении функций социалистического общенародного государства определяет Конституция СССР на основе ленинских идей и принципов. Советское правительство организует повседневное управление государственными делами в стране. К нему сходятся основные рычаги руководства хозяйственным, социально-культурным и оборонным строительством.
Демократичен порядок образования правительства СССР, регулируемый Конституцией СССР, Регламентом Верховного Совета СССР и Законом о Совете Министров СССР. Совет Министров СССР образуется Верховным Советом СССР на совместном заседании его палат — Совета Союза и Совета На- 39


циоиальностей — в составе Председателя Совета Министров СССР, первых заместителей и заместителей Председателя, министров СССР, председателей государственных комитетов СССР. В состав правительства входят по должности председатели Советов Министров союзных республик, а также включается председатель Комитета народного контроля СССР. По представлению Председателя Совета Министров СССР Верховный Совет СССР может ввести в состав правительства руководителей других органов и организаций СССР. Так, в состав правительства СССР, утвержденного первой сессией Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва (1984 г.), вошли управляющий делами Совета Министров СССР, председатель правления Государственного банка СССР, начальник Центрального статистического управления СССР.
Изменения в персональном составе Совета Министров СССР производятся Верховным Советом СССР. В период между его сессиями освобождение от должности и назначение отдельных лиц, входящих в правительство СССР, производятся Президиумом Верховного Совета СССР по представлению Председателя Совета Министров СССР с последующим утверждением Верховным Советом СССР на его очередной сессии.
Демократическая природа Советского государства определяет ответственность и подотчетность Совета Министров СССР перед Верховным Советом СССР, а в период между его сессиями — перед Президиумом Верховного Совета СССР. Формы такой подотчетности весьма разнообразны: представление правительством на рассмотрение Верховного Совета СССР заявлений о своей предстоящей деятельности, регулярные отчеты на сессиях Верховного Совета СССР, доклады и сообщения на заседаниях Президиума Верховного Совета СССР, ответы на запросы депутатов Верховного Совета СССР, рассмотрение рекомендаций комиссий Верховного Совета СССР и комиссий его палат, а также предложений депутатов, информирование их о принятых мерах.
- Для решения вопросов, связанных с обеспечением руководства народным хозяйством, и других вопросов государственного управления в качестве постоянного органа Совета Министров СССР действует Президиум Совета Министров СССР в составе Председателя Совета Министров СССР, первых заместителей и заместителей Председателя. В состав Президиума Совета Министров СССР могут входить по решению Совета Министров СССР и другие члены правительства СССР. Решением правительства членами Президиума 40


утверждены министр финансов СССР и управляющий делами Совета Министров СССР.
Совет Министров СССР правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не входят согласно Конституции СССР в компетенцию Верховного Совета СССР и его Президиума. В своей деятельности Совет Министров СССР руководствуется Конституцией СССР и законами СССР, а Совет Министров союзной республики, кроме того, конституцией и законами союзной республики, решениями правительства СССР.
На основе и во исполнение законов СССР и иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума Совет Министров СССР издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на всей территории страны всеми органами, организациями, должностными лицами и гражданами, организует и проверяет их исполнение.
Проявлением заботы партии о приведении государственного управления в более полное соответствие с современными задачами общества развитого социализма, о дальнейшем укреплении правовой основы государственной и общественной жизни стал принятый 5 июля 1978 г. Верховным Советом СССР Закон о Совете Министров СССР. В нем определен статус Советского правительства, дана его общая характеристика, всесторонне регламентирована компетенция Совета Министров СССР, включая общие вопросы компетенции и основные полномочия в различных областях государственной жизни. Стоит подчеркнуть, что речь идет о закреплении в этом Законе лишь основных полномочий. Иные полномочия Совета Министров СССР отражаются в других законодательных актах, например в основах законодательства Союза ССР и союзных республик.
Закон регулирует отношения Совета Министров СССР с Советами Министров союзных республик, министерствами и государственными комитетами СССР, иными государственными органами.
Как известно, в Конституции Союза ССР 1936 г., в конституциях союзных и автономных республик ранее был закреплен перечень центральных органов управления, который подвергался довольно частым и большим изменениям. В ныне действующих конституциях такое перечисление отсутствует. Теперь перечень министерств и государственных комитетов, других подведомственных Советам Министров органов приводится соответственно в Законе о Совете Министров СССР и в законах о Советах Министров союзных и автономных республик. Это способствует стабильности конституци41


онных положений и позволяет более гибко реагировать на необходимость изменений в системе центральных органов управления.
Последовательная реализация Закона о Совете Министров СССР создает новые возможности и лучшие условия для дальнейшего повышения роли Советского правительства в решении важнейших задач хозяйственного и социально-культурного строительства, в области внешних сношений Советского государства. Социально-политическое значепие Закона определяется также тем, что он направлен па дальнейшее развитие социалистической демократии путем все большего участия граждан в управлении делами государства, совершенствования государственного аппарата, расширения гласности в ведении государственных дел. Закон обобщает и отражает богатый, многолетний опыт работы Советского правительства, сохраняет преемственность ленинских идей и принципов государственного строительства *.
На нынешнем этапе развития страны среди центральных органов государственного управления важную роль играют министерства, государственные комитеты и иные ведомства СССР (комитеты, главные управления и т. п.). Правовое положение этих органов определено в Конституции СССР, в Законе о Совете Министров СССР и в законодательных актах, регулирующих сферы государственной и общественной жизни, в утвержденном Советом Министров СССР Общем положении о министерствах СССР (1967 г.), в положениях об отдельных министерствах, государственных комитетах и ведомствах, в правительственных решениях, посвященных либо специально их организации и деятельности, либо решению вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.
Жизнь вносит, естественно, много новых моментов в работу министерств. Неуклонно совершенствуются отраслевая и межотраслевая системы управления, активно идет процесс создания крупных объединений и производственных комплексов. Вступили в силу новые правовые акты по вопросам управления и хозяйствования. Все это требует существенного обновления Общего положения о министерствах СССР с учетом современного этапа развития.
Министерство СССР руководит порученной ему отраслью управления и несет перед партией, государством и народом ответственность за состояние и развитие этой отрасли,
1 См.: Девятая сессия Верховного Совета СССР (девятый созыв). 5—6 июля 1978 г. Стенографический отчет, М., 1978, с. 13—15. 42


выполнение государственных планов, наиболее полное удовлетворение общественных потребностей в продукции и услугах отрасли, за проведение единой научно-технической политики в отрасли и внедрение научной организации труда и управления. Правительство может возлагать на министерства осуществление отдельных функций межотраслевого управления. Министерство СССР, одноименные министерства союзных республик и подчиненные им предприятия, организации и учреждения составляют систему министерства.
Характер национально-государственного устройства СССР налагает свой отпечаток на построение и методы работы центральных органов управления. Министерства СССР могут быть как общесоюзными, так и союзно-республиканскими.
Общесоюзное министерство руководит порученной ему отраслью на всей территории страны непосредственно или через создаваемые им органы, союзно-республиканское — как правило, через одноименные министерства, другие органы союзных республик и управляет непосредственно отдельными предприятиями и организациями отрасли, находящимися в союзном подчинении.
Союзно-республиканские министерства союзных республик находятся в подчинении Советов Министров союзных республик и соответствующего союзно-республиканского министерства СССР, а в отдельных случаях — государственного комитета СССР. Права одноименных министерств союзных республик обязаны строго соблюдать соответствующие министерства и государственные комитеты СССР. Республиканские министерства подчинены только Совету Министров республики.
Проявляя инициативу, самостоятельно решая все вопросы в отрасли в пределах предоставленных ему прав, министерство в то же время должно находиться в контакте и по- деловому сотрудничать с другими министерствами и ведомствами в разработке и решении межотраслевых вопросов. Эта сторона управленческой деятельности в условиях роста п интенсификации экономики, усложнения межхозяйственных и межотраслевых связей, расширения социально-культурной деятельности приобрела ныне особое значение. Обеспечение согласованности действий различных ведомств XXVI съезд КПСС выдвинул как одну из насущных задач совершенствования руководства хозяйством 1.
Практика выработала оправдавшие себя методы управления, базирующиеся на принципе демократического цент1 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 50.
43


рализма. Этот принцип находит яркое выражение в положениях о министерствах и других центральных органах государственного управления, определяющих главные задачи и важнейшие вопросы организации их работы.
Министерства СССР в пределах своей компетенции издают акты на основе и во исполнение законов СССР, иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, а министерства союзных республик — и на основе и во исполнение законов соответствующей союзной республики, решений, постановлений и распоряжений ее высших органов государственной власти и управления, а также актов соответствующих министерств и государственных комитетов СССР.
Министерства возглавляют министры, которые несут персональную ответственность за выполнение соответствующими министерствами возложенных на них задач и обязанностей, осуществление ими своих функций. Высокая миссия министров подчеркивается уже самим порядком их утверждения в этой должности. Министры назначаются в период между сессиями Верховного Совета СССР или союзной республики соответствующим Президиумом Верховного Совета с последующим представлением на утверждение Верховного Совета. В пределах компетенции министерства министр издает приказы, инструкции, а также дает указания. Они обязательны для исполнения всеми органами, предприятиями, учреждениями данной системы. Министр имеет заместителей, назначаемых правительством. Распределение обязанностей между ними производится министром, он же определяет степень ответственности их и руководителей подразделений центрального аппарата министерства.
В министерстве образуется коллегия в составе министра (председатель) и заместителей министра, а также руководящих работников министерства и его организаций. Членов коллегии утверждает Совет Министров. На заседаниях коллегии рассматриваются основные вопросы развития отрасли и руководства ею. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. Сочетание единоначалия и коллегиальности вытекает из самой природы управления при социализме. Как метод руководства единоначалие не исключает, а предполагает коллективность в рассмотрении важнейших вопросов, принимаемых решений и в деятельности по их выполнению. Реализация коллегиальных начал обеспечивается четким определением в соответствующих правовых актах форм организации работы коллегий. Установлен порядок, при котором в случав разногласий между минист44


ром и коллегией министр проводит в жизнь свое решение, докладывая в то же время о возникших разногласиях Совету Министров. В свою очередь членам коллегий предоставлено право обратиться в ту же инстанцию и сообщить свое мнение.
В целях развития демократических начал в управлении отраслями в министерствах создаются научно-технические и иные советы, а также созываются совещания актива с участием общественных организаций, на которых обсуждаются важнейшие проблемы развития отрасли и вопросы, связанные с улучшением деятельности министерства и подведомственных ему предприятий, организаций и учреждений.
Другая разновидность центральных органов государственного управления — государственные комитеты. Правовое положение их в общей форме определено в Конституции СССР, конституциях союзных республик, в законодательных и правительственных актах. О каждом из них имеется соответствующее положение. Поскольку они сложились в самостоятельное звено центрального аппарата управления, признано необходимым — по аналогии с министерствами — разработать и принять Общее положение о государственных комитетах СССР. В нем кроме определения задач и ответственности должны быть урегулированы функции государственных комитетов, их полномочия и взаимоотношения с другими государственными органами.
Государственные комитеты осуществляют межотраслевое управление и несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы управления. Они обеспечивают единообразное выполнение — в масштабе Союза ССР,— например, функций в области планирования, снабжения, науки и техники, труда и заработной платы и в других областях. Комитеты наделены правами координации и контроля деятельности соответствующих организаций в рамках той или иной сферы управления, а также оказывают им методическую помощь в проведении работы.
Общесоюзные государственные комитеты СССР осуществляют межотраслевое управление на всей территории страны непосредственно либо через создаваемые ими органы. Союзно-республиканские государственные комитеты СССР обеспечивают межотраслевое, а в отдельных случаях — отраслевое управление, как правило, через соответствующие государственные комитеты, другие органы союзных республик и управляют непосредственно отдельными предприятиями и организациями союзного подчинения. В союзных республиках действуют союзно-республиканские и республиканские 45


государственные комитеты, осуществляющие межотраслевое (отраслевое) управление в пределах своей компетенции.
Государственный комитет возглавляется председателем комитета, который входит в состав правительства. Председатель имеет заместителей, назначаемых Советом Министров СССР, распределяет обязаппости между ними. Правительство утверждает также членов государственных комитетов.
В образуемую в государственном комитете коллегию (в некоторых государственных комитетах коллегий пе имеется) входят председатель комитета и его заместители, а также другие руководящие работники комитета, подведомственных и иных организаций. Коллегия (а там, где нет коллегии,— комитет) рассматривает на своих регулярно проводимых заседаниях основные вопросы развития данной сферы управления, в том числе проекты наиболее важных нормативных документов.
Государственный комитет в пределах своей компетенции издает постановления и другие акты, обязательные для исполнения всеми министерствами, ведомствами, предприятиями и организациями. Приказы, инструкции и указания председателя комитета обязательны для подведомственных организаций и учреждений. На него возлагаются организация и проверка их исполнения. В необходимых случаях председатель комитета издает с руководителями министерств и ведомств совместные акты.
Создание научно-технических, экспертных и иных советов в государственных комитетах является одной из форм, обеспечивающих участие общественности в рассмотрении важных для той или иной сферы управления вопросов.
♦ Есть еще центральные органы государственного управления, подведомственные Совету Министров СССР. Это — Госбанк СССР и ЦСУ СССР, руководители которых в установленном порядке включаются в состав правительства, Комитет по физической культуре и спорту, главные управления и другие ведомства при Совете Министров СССР по делам хозяйственного, социально-культурного и оборонного строительства. Для разрешения хозяйственных споров действует Государственный арбитраж при Совете Министров СССР.
Названные органы по характеру своей деятельности близки либо к министерствам (например, Главное управление микробиологической промышленности), либо к государственным комитетам (например, Главное архивное управление, Главное управление геодезии и картографии), но отличаются от них по задачам, функциям и объему полномочий.
40


В союзных республиках наряду с министерствами и государственными комитетами имеются также комитеты и другие ведомства при Советах Министров по делам хозяйственного и социально-культурного строительства. Специфика экономики, культуры и природных ресурсов союзных республик предопределяет и различные формы построения их центральных органов. В одних отраслях действуют министерства, в других — главные управления, в третьих — республиканские промышленные и иные объединения. Есть поэтому и отличия в составе правительств союзных республик, отражающие их особенности, неодинаковый удельный вес различных отраслей и звеньев аппарата управления.
Решение комплексных задач развития экономики, науки, обслуживания населения и других, переход к составлению и реализации целевых комплексных программ требуют особого внимания к созданию эффективных систем управления. Они призваны обеспечить единое планирование, снабжение, финансирование, четко определить права и ответственность каждой организации, участвующей в выполнении программы, а также взаимодействие ее участников в решении общих вопросов. От содержания и масштабов комплексных программ зависят формы управления*
Приведенная классификация свидетельствует, что в Советском Союзе создана стройная и достаточно гибкая система центральных органов государственного управления, способная решать большие задачи, выдвигаемые самим ходом нашего движепия вперед. В основу построения этой системы положены, как уже указывалось, общие демократические принципы государственного управления, отражающие закономерности развития социалистического общества. Центральные органы, являясь составной частью государственного аппарата, обеспечивают использование основных ресурсов общества, решение масштабных задач политического, экономического и социального развития страны. Исключительно важно в современных условиях, чтобы центральные звенья государственного аппарата управления, министерства и ведомства постоянно опирались в своей деятельности на местные органы, трудовые коллективы.
Повседневная органическая связь в работе центра и мест позволяет добиваться повышения уровня организованности и дисциплины, мобилизации инициативы и энергии трудящихся и, в конечном счете, успешнее решать многообразные проблемы социалистического хозяйствования.
XXVI съезд партии и последующие Пленумы ЦК КПСС придали нашей государственной деятельности то ускорение, 47


которое позволяет ей еще более эффективно влиять на ход общественного развития. Слова партии не расходятся с делом. В Обращении Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза в связи с выборами в Верховный Совет СССР одиннадцатого созыва (март 1984 г.) говорится, что выработанный партией политический курс неуклонно претворяется в жизнь, достигнуты новые успехи в хозяйственном и культурном строительстве, наша Родина стала еще богаче и сильнее1. В стране широко осуществляются меры по ускорению прогресса общественного производства, переводу его на интенсивный путь развития, по совершенствованию хозяйственного механизма, усилению роли трудовых коллективов в управлении предприятиями, организациями, учреждениями, развитию социалистической демократии. К. У. Черненко подчеркивает: «Весь наш опыт подтверждает: важнейшим источником силы партии всегда была, есть и будет ее связь с массами, гражданская активность миллионов трудящихся, их хозяйский подход к делам па производстве, к проблемам общественной жизни... Уметь вовремя увидеть и поддержать народную инициативу, причем в самом широком смысле — от хозяйского, творческого отношения к делу на рабочем месте до активного участия в управлении государством, обществом,— в этом величайший, можно сказать, неисчерпаемый резерв нашего прогресса» 2.
1 См.: Правда, 1984, 4 февраля.
2 Черненко К. У, Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 416.


II.
КПСС —ЯДРО ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ, РУКОВОДЯЩАЯ И НАПРАВЛЯЮЩАЯ СИЛА СОВЕТСКОГО ОБЩЕСТВА
Политика КПСС, партийное руководство — оспова деятельности государственных органов. В статье 6 Конституции СССР установлено, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. КПСС определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный, научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма.
«Свое политическое влияние в обществе,— подчеркивает К. У. Черненко,— партия утверждает неустанной борьбой за благо и счастье людей труда, способностью вырабатывать и претворять в жизнь политику, которая отвечает потребностям того или иного этапа нашего развития» Ч
Партийное руководство — залог успешной деятельности органов управления
Суть партийного руководства состоит в том, что оно является руководством политическим, а не административным. Эта ведущая идея нашла свое воплощение в Законе о Совете Министров СССР, законах о Советах Министров союзных республик и в других актах законодательства, регламентирующих деятельность центральных органов управления.
1 	Черненко К. У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, о. 17.
49


В руководстве жизнью страны, развитием ее экономики и культуры, государственным строительством особо значима деятельность высших органов партии.
Решения съездов партии, пленумов ЦК являются основ ными политико-директивными документами, определяющими направления и содержание работы всего государственного аппарата, в том числе центральных органов управления. В них дается принципиальная политическая оценка достигнутого уровня социально-экономического развития страны, намечаются перспективы и конкретные задачи, требующие усилий органов государства и всех общественных организаций, определяются средства достижения поставленных целей, даются рекомендации по улучшению организации управления и совершенствованию стиля и методов деятельности государственного аппарата. Политика партии определяет пути дальнейшей демократизации государственной жизни и расширения участия граждан в управлении, в работе советских органов, в осуществлении народного контроля.
Вырабатывая основную линию внутренней и внешней политики, раскрывая узловые задачи экономического, социального и политического развития, партия обеспечивает единство и согласованность деятельности всех звеньев политической системы, всех звеньев управления, хозяйственного механизма. Намечая стратегические и тактические цели развития общества в целом, его важнейших сфер, она оказывает определяющее воздействие на содержание деятельности органов государственного управления как центральных, так и местных.
Партия учит видеть наше общество в реальной динамике, правильно оценивать его достижения и проблемы, его возможности и нужды. Она ориентирует коммунистов, всех советских людей, все звенья управления па то, чтобы трезво представлять себе, где мы находимся, пе забегать вперед, но и не останавливаться на достигнутом, использовать все богатые возможности, которыми страна располагает.
Вступление нашей страны в период зрелого социализма предъявляет ко всем звеньям государственного аппарата новые, более высокие требования по управлению экономикой. XXVI съезд КПСС особо подчеркнул, что руководство экономикой не просто хозяйственное, по и политическое, партийное дело. Управление народным хозяйством должно быть нацелено па выполнение планов партии по экономическому и социальному развитию страны, ускорение перевода экономики на рельсы интенсивного развития, повышение уровня 50


/ь:изпи советских людей1. Съезд признал совершенствование стиля и методов партийного руководства вопросом, важным для всей партии, всего народа.
Конкретные формы и методы партийного руководства меняются с изменением обстановки и задач. Однако выдвинутые В. И. Лепиным и развитые партией основные положения остаются неизменными и сохраняют свою значимость и ныне.
Партия считает недопустимым подмену партийными органами деятельности тех или иных звеньев государет- венного аппарата, попытки командовать ими в какой-либо форме. Еще в резолюции VIII съезда РКП (б) (1919 г.) было подчеркнуто: «Свои решения партия должна проводить через советские органы, в рамках Советской конституции. Партия старается руководить деятельностью Советов, но не заменять их» 2. В современных условиях этот конституционный принцип остается столь же незыблемым: «Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР» 3. В Конституции СССР нашел свое выражение ленинский принцип взаимоотношений партии с Советами и их органами, состоящий в том, что свою липию по вопросам государственной жизни партия проводит прежде всего через коммунистов, избранных народом в Советы и работающих в государственных органах.
Обязательность строгого разграничения функций партийных и государственных органов, недопустимость параллелизма в их действиях зафиксированы в Уставе КПСС и являются законом партийной жизни, партийного руководства.
«Смешение функций, подмена партийными организациями государственного и хозяйственного аппарата,— указывает К. У. Черненко,— как правило, приводят к ненужным осложнениям.
Руководство деятельностью государственных организаций и хозяйственных органов партия осуществляет не путем вмешательства в их оперативные функции, а сосредоточением своих главных усилий на работе с кадрами, повышением требовательности к ним, организацией проверки исполнения, развитием активности коммунистов и всех трудящихся. Если же партийный комитет берет па себя функции какого-либо хозяйственного органа, то он так или иначе лишает себя 1 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 51, 197.
2 КПСС в резолюциях..., т. 2, с. 77.
3 Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М., 1977, с. 7.
51


возможности в полной мере осуществлять свою организаторскую и политическую роль» \
На внеочередном Пленуме ЦК КПСС 13 февраля 1984 г. К. У. Черненко вновь подчеркнул, что четкое разграничение функций партийных комитетов с задачами государственных и хозяйственных органов, устранение дублирования в их работе является крупным вопросом политического значения.
Глубокий и принципиальный анализ организаторской работы дан в постановлении ЦК КПСС «О работе ЦК Компартии Молдавии по совершенствованию стиля и методов деятельности партийных организаций в свете решений ноябрьского (1982 г.) Пленума ЦК КПСС», в котором, в частности, отмечалось, что ЦК Компартии республики не принимает действенных мер по утверждению подлинно партийного, делового стиля в деятельности Совета Министров Молдавской ССР, республиканских министерств и ведомств, преодолению канцелярско-бюрократических методов руководства. Подчеркивалось, что партийным комитетам следует полностью преодолеть практику подмены, дублирования советских и хозяйственных органов, больше заботиться о развитии их собственной инициативы и ответственности1  2. Генеральный секретарь ЦК КПСС К. У. Черненко на встрече с работниками аппарата Центрального Комитета партии 6 марта 1984 г. подчеркивал: «Партийные комитеты в своей работе обязаны исходить из того, что они представляют органы политические и средства используют политические. Они организуют выполнение задач не помимо хозяйственных и советских органов, а через них» 3.
Партия заботится о развитии инициативы и творческом подходе органов управления к решению актуальных задач общественного развития, об использовании ими в своей деятельности современных научных методов. Особое внимание уделяется совершенствованию организации работы в центральных звеньях государственного аппарата управления.
Эффективным средством партийного влияния на все сферы государственного строительства, включая аппарат управления, служит практика рассмотрения партийными органами состояния и перспектив работы государственного аппарата в целом и отдельных его звеньев, вопросов совершенствования форм и методов партийного руководства деятельностью конкретных государственных органов. На даль1 Черненко К. У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 81.
2 См.: Правда, 1983, 15 декабря.
3 Правда, 1984, 7 марта.
52


нейшее повышение ответственности и активности партийных организаций в осуществлении политики партии, усиление их организаторской и воспитательной работы направлен и контроль со стороны первичных партийных организаций министерств, государственных комитетов и других центральных учреждений за работой аппарата по выполнению директив партии и правительства, соблюдению советских законов.
Центральный Комитет партии регулярно обращается к вопросам работы коммунистов в сфере управления. Ряд принятых ЦК КПСС постановлений обобщают опыт партийных организаций аппарата министерств и ведомств СССР, содержат глубокую и всестороннюю оценку положения дел в различных отраслях хозяйственного и культурного строительства, ориентируют органы управления и работающих в них коммунистов на выполнение актуальных задач и последовательное улучшение их деятельности.
Решения съездов партии и пленумов ЦК КПСС являются программой действий для всех звеньев государственного аппарата. Наглядным подтверждением тому может служить состоявшееся 5 марта 1981г. заседание Президиума Совета Министров СССР, на котором был рассмотрен вопрос об организации работы по выполнению решений XXVI съезда КПСС. Министерствам, ведомствам СССР и Советам Министров союзных республик были определены задачи по обеспечению дальнейшего экономического и социального развития страны, исходя из решений съезда партии. В свою очередь министерства, ведомства СССР и Советы Министров союзных республик, рассмотрев соответствующие вопросы, поставили конкретные задачи перед подведомственными предприятиями, учреждениями и организациями.
Ход реализации решений съезда партии находится постоянно в центре внимания Центрального Комитета КПСС и его Политбюро. Так, в феврале 1983 г. Политбюро ЦК КПСС обсудило сообщение Председателя Совета Министров СССР Н. А. Тихонова о работе, проведенной в связи с реализацией предложений и замечаний, высказанных делегатами XXVI съезда КПСС в адрес министерств и ведомств, других центральных организаций, по вопросам дальнейшего экономического и социального развития страны. Как отмечено па заседании, значительная часть предложений нашла отражение в заданиях пятилетнего и годовых планов, в постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Правительство, министерства и ведомства СССР продолжают разработку необходимых мероприятий по решению ряда других крупных хозяйственных проблем, поставленных съездом 53


партии. К числу таких проблем относятся совершенствование управления экономикой, ускорение научно-технического прогресса, повышение роли республик, краев и областей в решении вопросов, связанных с удовлетворением потребностей населения *.
Высшие органы партии уделяют первостепенное внимание развитию экономики страны, повышению эффективности общественного производства, росту производительности труда, улучшению качества продукции, рациональному использованию всех ресурсов, совершенствованию хозяйственного механизма. Эти вопросы являются предметом рассмотрения на пленумах ЦК КПСС.
Так, в центре внимания майского (1982 г.) Пленума ЦК были узловые проблемы развития сельского хозяйства и всего агропромышленного комплекса. Важнейшее значение имеет одобренная Пленумом ЦК Продовольственная программа СССР на период до 1990 года, которая ознаменовала новый этап современной аграрной политики. Советские органы, министерства и ведомства должны постоянно сверять свою практическую работу с ее требованиями, добиваться последовательного ее осуществления. «Очень важно, что Продовольственная программа, затрагивающая насущные интересы всех советских людей, и реализуется как действительно общенародное дело» 1 2.
Глубокий анализ состояния дел на основных направлениях хозяйственного и культурного строительства, общественной жизни дал ноябрьский (1982 г.) Пленум ЦК КПСС. Он сосредоточил внимание партии и страны на еще нерешенных задачах, безотлагательных проблемах. Важнейшее место при этом было отведепо совершенствованию планирования и управления экономикой, стиля работы, усилению контроля за исполнением принимаемых решений, повышению партийной, государственной, трудовой дисциплины. На Пленуме подчеркивалось, что каждое министерство и ведомство должно тщательно проанализировать положение дел, наметить и реализовать меры для решения имеющихся проблем. Главный критерий оценки их работы — это степень удовлетворения отраслью постоянно растущих общественных потребностей.
Состоявшийся в декабре 1983 г. Пленум ЦК КПСС дал всестороннюю оценку положения дел в области социально1 См.: Правда, 1983, 13 февраля.
2 Горбачев М. С. Ленинизм — живое творческое учение, верное руководство к действию. Доклад на торжественном заседании в Москве, посвященном 113-й годовщине со дня рождения В. И. Ленина, 22 апреля 1983 года. М., 1983, с. 10.
54


экономического развития страны. В постановлении Пленума отмечена необходимость сохранить набранный темп, общий настрой на практическое решение задач, неуклонно повышать уровень партийного и государственного руководства экономикой, активнее развивать позитивные тенденции роста эффективности, придать им устойчивый характер. Пленум ориентировал все органы государственного управления, все трудовые коллективы на решение крупных задач коммунистического строительства во имя роста благосостояния советского народа, укрепления экономического и оборонного могущества нашей Родины.
Внеочередной февральский (1984 г.) Пленум ЦК КПСС вновь подчеркнул особую важность интенсификации, ускоренного внедрения в производство достижений науки и техники, осуществления крупных комплексных программ. Все это в конечном счете должно поднять на качественно новый уровень производительные силы нашего общества.
Решая задачи сегодняшнего дня, партия видит и перспективу, создает предпосылки для достижения гораздо более высоких рубежей в будущем. Новая пятилетка, указывалось на Пленуме, должна ознаменоваться началом глубоких качественных изменений в производстве, стать пятилеткой решающего перелома в интенсификации всех отраслей народного хозяйства.
По вопросам, имеющим принципиальное политическое и народнохозяйственное значение, принимаются совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР. В них определяются задачи и даются поручения партийным, советским, хозяйственным и иным организациям. Иногда принимаются совместные решения ЦК КПСС, Совета Министров СССР, ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ. В качестве примера можно назвать постановления «О Всесоюзном социалистическом соревновании за успешное выполнение и перевыполнение заданий одиннадцатой пятилетки» 1 и «Об усилении работы по укреплению социалистической дисциплины труда» 2. Такого рода постановления — одна из важных форм взаимодействия партийных и государственных органов с общественными организациями, привлечения этих организаций к решению задач, встающих перед государственным аппаратом, к оказанию помощи органам управления. В обеспечении такого взаимодействия ведущая роль принадлежит партии.
1 См.: СП СССР, 1981, № 14, ст. 83.
2 См.: СП СССР, 1983, № 21, ст. 115.
55


Постоянное внимание ЦК КПСС уделяет развитию народного хозяйства, отдельных его отраслей и комплексов. Так, в 1982 г. было принято постановление ЦК КПСС «О работе Министерства строительства предприятий нефтяной и газовой промышленности по техническому перевооружению и внедрению прогрессивных методов строительного производства». В нем поставлена задача обеспечить дальнейшее ускоренное техническое перевооружение отрасли, широкое внедрение прогрессивных методов и передового опыта строительного производства. Коллегии Министерства предложено ускорить перевод отрасли на интенсивные методы хозяйствования, обеспечить расширение научной и производственной деятельности по комплексу вопросов технического прогресса. Особо указано на важность распространения метода бригадного подряда Ч
В постановлении ЦК КПСС «О работе парткома Министерства путей сообщения по развитию инициативы и повышению ответственности коммунистов аппарата за выполнение решений XXVI съезда партии, ноябрьского (1982 г.) и июньского (1983 г.) Пленумов ЦК КПСС» обращено внимание на недостатки в стиле работы аппарата, на увлечение изданием многочисленных приказов, на слабую ответственность руководящих работников за наведение порядка во всех звеньях железнодорожного транспорта. Подчеркнуто, что укрепление дисциплины и порядка является решающим фактором улучшения работы. Важное значение придается осуществлению мер по повышению деловой квалификации работников, их знаний в области управления отраслью. Указано на необходимость дальнейшего совершенствования стиля управления — устранения фактов бюрократизма и формализма, сокращения внутриведомственной переписки, упорядочения практики проведения совещаний и заседаний1  2.
Диапазон мер, предпринимаемых Центральным Комитетом КПСС, чрезвычайно широк: от кардинальных, многоплановых решений, определяющих направления работы отраслей народного хозяйства, деятельности министерств и ведомств, до постановлений, касающихся отдельных организаций, но имеющих общепартийное значение, таких, как постановления ЦК КПСС о работе партийной организации колхоза «Путь к коммунизму» Федоровского района Кустанайской области по выполнению решений майского (1982 г.) Пленума ЦК КПСС3 1 См.: Справочник партийного работника. М., 1983, вып. 23, с. 298—302.
2 См.: Правда, 1983, 14 октября.
8 См.: Справочник партийного работника, вып. 23, с. 498—503.
56


и о работе партийной организации днепропетровского производственного объединения «Днепрошина» имени XXV съезда КПСС по повышению эффективности производства и качества выпускаемой продукции L Эти постановления показывают, что в планах и делах партии решающее место отводится трудовым коллективам, хозяйственным организациям, от которых непосредственно зависит подъем производства.
Под руководством КПСС совершенствуется система управления, обеспечивается оптимальное сочетание отраслевого и территориального принципов управления, последовательно реализуется принцип демократического централизма в деятельности звеньев государственного аппарата. Партия добивается неуклонного совершенствования его структуры, уменьшения управленческих расходов, повышения уровня деятельности центральных и местных государственных органов. Все звенья аппарата нацеливаются на решительную борьбу против любых нарушений государственной, трудовой и исполнительской дисциплины, на обеспечение режима экономии. Об этом свидетельствует, в частности, постановление ЦК КПСС «О работе ЦК Компартии Грузии по совершенствованию системы управления, повышению уровня экономической работы, рациональному использованию ресурсов». На примере республиканской партийной организации наглядно раскрыта ее многоплановая деятельность по ускорению развития экономики Грузинской ССР, повышению производственного потенциала республики, увеличению вклада в единый народнохозяйственный комплекс страны 1 2.
Одно из ведущих мест в партийном руководстве занимает подбор, расстановка и воспитание кадров. Партия настойчиво проводит линию на повышение ответственности за порученное дело руководителей, всех работников советских учреждений, деловитости, культуры труда, на усиление организованности и укрепление государственной дисциплины.
Партийное влияние на кадры советского аппарата, на стиль их работы осуществляется в самых различных формах. К ним относятся и повседневные деловые контакты партийных и советских работников, и совместные заседания и совещания, и участие работников государственного аппарата в проводимых партийными органами мероприятиях, и многое другое.
Кадровая политика партии направлена на обеспечение подбора и расстановки работников государственного аппа1 См.: Партийная жизнь, 1983, № 2, с. 6.
2 См.: Правда, 1983, 25 декабря.
57


рата по их деловым, политическим и моральным качествам. При этом учитывается их умение по-новому подходить к сложным вопросам управления и хозяйствования, проявлять инициативу в разрешении назревших проблем хозяйственного и социально-культурного строительства. Такая политика — важное средство совершенствования деятельности управленческого аппарата.
Неизменно придерживаясь курса на развитие социалистической демократии во всех сферах жизни нашего общества, КПСС уделяет особое внимание совершенствованию демократических институтов, активному вовлечению трудящихся в обсуждение и решение наиболее актуальных вопросов, воспитанию у каждого труженика чувства сопричастности к общему делу, обеспечению широкой гласности в деятельности органов управления, преодолению элементов бюрократизма и формализма в работе государственных органов. В постоянном повышении уровня политической культуры советских граждан и развитии их общественно-политической активности — залог широкого участия трудящихся в управлении государственными и общественными делами, гарантия того, что важные и сложные задачи, стоящие перед государственным аппаратом, могут и должны решаться на широкой демократической основе.
Результаты деятельности того или иного учреждения, управленческого аппарата складываются из усилий многих людей. Но ядром, цементирующим их, ведущей силой любого коллектива сферы управления являются работающие там коммунисты, первичные партийные организации. Через них партия проводит свои директивы, свою политику в сфере управления, заботясь о том, чтобы деятельность парторганизаций и всех коммунистов отличалась деловитостью и настойчивостью, отвечала духу времени, требованиям партии на данном этапе. Задачей их является всестороннее усиление влияния партии и проведение ее политики среди беспартийных, укрепление партийной и государственной дисциплины, борьба с бюрократизмом, проверка исполнения партийных директив и решений советских органов.
Партийное руководство способствует повышению уровня деятельности всех звеньев государственного аппарата управления, успешному и согласованному решению стоящих перед ними задач. Все достижения и победы советского народа неразрывно связаны с деятельностью Коммунистической партии. Именно партия является той могучей творческой и мобилизующей силой, которая обеспечивает неуклонное движение нашей страны вперед. Исключительно большую роль 58


в работе партии, в жизни советского парода должна сыграть новая редакция Программы КПСС, которая будет определять пути планомерного и всестороннего совершенствования развитого социализма, дальнейшего продвижения к коммунизму.
Реализуя решения партии, центральные органы государственного управления систематически проверяют работу соответствующих органов управления, исполкомов местных Советов, объединений, предприятий и организаций по выполнению партийных директив.
Партийный контроль за работой аппарата управления
Партийный контроль занимает особое место среди различных видов контроля, свойственных социалистическому обществу. Тот факт, что Коммунистическая партия Советского Союза направляет практическую работу государственных и общественных организаций страны, выступает выразительницей интересов всего советского народа, предопределяет характер, формы и методы этого контроля. Партийный контроль в сфере государственного управления имеет свою специфику, играет только ему присущую роль в проверке исполнения принятых решений. Первичные партийные организации наделены согласно Уставу КПСС правом контроля деятельности администрации предприятий, организаций, учреждений. Применительно к работе центральных органов государственного управления речь идет об осуществлении контроля за работой аппарата по выполнению директив партии и правительства, соблюдению советских законов. Партийные организации должны активно влиять на совершенствование работы аппарата, воспитывать кадры в духе высокой ответственности за порученное дело, вести решительную борьбу с бюрократизмом и волокитой *.
Партийный контроль за деятельностью государственных органов способствует наиболее полному осуществлению их функций и неукоснительному выполнению законов, плановых заданий, иных решений. По-партийному строгий спрос повышает ответственность руководителей и всех работников аппарата управления за порученное дело, укрепляет исполнительскую дисциплину. Требование партии вести решительную борьбу против любых нарушений партийной, государственной
1 См.: Устав Коммунистической партии Советского Союза. М., 1983, с. 54—55.
59


и трудовой дисциплины, ее усилия в этой области находят полную поддержку всех советских людей.
ЦК КПСС не раз специально рассматривал вопросы, связанные с постановкой контроля в министерствах и ведомствах СССР, что свидетельствует о большом значении, которое придает партия повышению качества контроля и проверки исполнения в центральных органах государственного управления. В постановлении ЦК КПСС «Об осуществлении парткомом Министерства связи СССР контроля за работой аппарата по выполнению директив партии и правительства» (ноябрь 1974 г.) 1 партийному комитету Министерства поручено усилить партийный контроль за работой аппарата, добиваться, чтобы контроль носил конкретный и систематический характер, был массовым и действенным, тесно сочетался с организацией исполнения и воспитанием людей. Партийной организации было предложено мобилизовать работников аппарата на безусловное претворение в жизнь решений партии и правительства по развитию и совершенствованию средств связи, постоянному улучшению обслуживания ими народного хозяйства и населения страны. ЦК КПСС потребовал от коллегии Министерства улучшить работу по подбору, расстановке и воспитанию кадров, обязал руководство Министерства и ЦК профсоюза работников связи проявлять больше инициативы и настойчивости в широком распространении творческих начинаний коллективов предприятий связи. В другом постановлении ЦК КПСС — «О мерах по улучшению в министерствах и ведомствах работы по контролю за выполнением постановлений директивных органов, а также решений, принимаемых самими министерствами и ведомствами» (июль 1975 г.)2 было подчеркнуто, что министры и руководители ведомств несут личную ответственность за организацию систематического контроля как важнейшей составной части всей организаторской работы.
Документом большого значения стало принятое в мае 1980 г. постановление ЦК КПСС «О состоянии контроля и проверки исполнения в Министерстве нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности СССР» в свете решений XXV съезда партии. В нем отмечалось, что в Министерстве отсутствовала четкая система контроля и организации исполнения. В его деятельности подчас недоставало комплексного подхода к решению задач, деловитости и целе1 См.: В. И. Ленин, КПСС о работе партийного и государственного аппарата, с. 593—596.
2 См. там же, с. 601—603.
60


устремленности. В ущерб конкретному делу работники аппарата много времени затрачивали на подготовку документов, число которых за последнее время значительно возросло. Часть приказов и указаний носили общий характер, опи доводились до исполнителей с опозданием. Нередки были повторные приказы по одним и тем же вопросам. ЦК КПСС обязал Министерство устранить выявленные недостатки, обратив особое внимание на контроль за проведением в жизнь директив партии и решений правительства в области экономической политики, на четкое определение задач каждого звена аппарата, на повышение роли коллегии в организации исполнения решений, на соблюдение плановой и исполнительской дисциплины, которая должна сочетаться с организаторской работой, укреплением связей с местными партийными и советскими органами
Партийный контроль, независимо от того, в каких сферах он осуществляется,—- это контроль масс. Партийные органы, первичные организации опираются на них, привлекают к проверке и контролю общественные организации трудящихся. В связи с принятием Закона о народном контроле в СССР ЦК КПСС особо подчеркнул задачи партийных органов в улучшении контроля и проверки исполнения, усилении партийного руководства этим делом. Партийные организации заботятся о массовости, гласности контроля, координации всех его форм, придании им общей направленности и активизации каждого вида контроля1  2.
Большое влияние на совершенствование стиля управления оказывает контроль первичных парторганизаций министерств и ведомств. В использовании ими предоставленных Уставом КПСС прав уже накоплен весьма поучительный опыт. Так, в Литовской ССР как действенную форму контроля за исполнением принятых решений, воспитанием кадров парторганизации государственных учреждений республики широко использовали отчеты и сообщения коммунистов о выполнении ими служебных обязанностей, партийных поручений, требований Устава КПСС. На партийных собраниях обсуждались проблемы совершенствования производства, идейно-политического и нравственного воспитания. Парторганизация Государственного комитета по профессионально- техническому образованию Литовской ССР практиковала, 1 См.: В. И. Лепин, КПСС о контроле и проверке исполнения. В 2-х т. М., 1981, т. 2, с. 329—334.
2 См.: Справочник партийного работника. М., 1981, вып. 21, с. 351-353.
61


например, проведение совместпых партийных собраний с коммунистами других министерств и ведомств республики, что способствовало успешному решению комплексных вопросов и искоренению проявлений ведомственности !. Интересеп опыт сотрудничества партийных организаций Министерства строительства предприятий нефтяной и газовой промышленности и министерств — заказчиков и смежников. Тут и совместные заседания парткомов, и совместные партийные собрания. Это, в частности, помогало решать актуальные вопросы сооружения газопровода Уренгой — Помары — Ужгород1  2.
Повышению роли и ответственности первичных партийных организаций способствуют меры по более полному осуществлению ими права контроля. Эти меры направлены на дальнейшее расширение внутрипартийной демократии, развитие критики и самокритики, инициативы и самодеятельности коммунистов. ЦК КПСС утвердил в феврале 1982 г. Положение о комиссиях первичных партийных организаций по осуществлению контроля деятельности администрации и за работой аппарата3, которое нацелено на усиление внимания парторганизаций, коммунистов к этой проблеме, на расширение масштабов и подъем уровня контрольной работы, ее большую конкретизацию и целеустремленность. Согласно Положению в парторганизациях министерств, государственных комитетов и других центральных и местных советских, хозяйственных учреждений и ведомств могут образовываться комиссии по контролю за работой аппарата по выполнению директив партии и правительства, соблюдению советских законов. Комиссии должны систематически и глубоко изучать положение дел, причины недостатков, оперативно сообщать о них партийному комитету, партийному бюро, руководству предприятия, организации, учреждения, ведомства и совместно с ними принимать меры к улучшению дела. В отношении тех руководителей, которые своевременно не устраняют недостатки, выявленные комиссиями, парторганизации принимают меры партийного воздействия. В необходимых случаях первичные партийные организации обращаются за содействием в соответствующие партийные, советские и хозяйственные органы. Если по сигналам первичной парторганизации на местах не принимаются должные меры, то последняя обращается непосредственно в ЦК КПСС или Совет Министров СССР.
1 См.: Партийная жизнь, 1983, № 4, с. 36.
2 См.: Коммунист, 1983, № 16, с. 39.
8 См.: Справочник партийного работника, вып. 23, с. 487—492.
62


Комиссии по могут вмешиваться в оперативную деятельность администрации, отменять или давать какие-либо распоряжения. Своей работой они призваны способствовать повышению авторитета и влияния руководителей, лучшему выполнению их приказов и распоряжений, укреплению трудовой и производственной дисциплины.
Как видно, контроль партийных органов за деятельностью государственного аппарата тесно увязывается с живой организаторской работой по выполнению принятых решений, с поддержкой инициативы и передового опыта коллективов. Он направлен на обеспечение высокой организованности и исполнительской дисциплины — важнейшего условия повышения эффективности деятельности органов управления.
Поднять эффективность контроля и проверки исполнения, совершенствовать практику проверок, искать новые формы и методы их, добиться органического сочетания контроля с повседневной работой по выполнению директив партии и правительства — таков главный смысл требований ЦК КПСС, обращенных ко всем звеньям государственного аппарата, органам управления.
Последовательность и эффективность работы государственных органов управления обеспечиваются неуклонным проведением в жизнь ленинских принципов их организации и деятельности.


III.
ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТСКОГО АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ
В условиях социализма содержание и объем управления охватывает все отрасли народного хозяйства, все сферы социально-культурной жизни в масштабах страны. Демократические, подлинно научные принципы работы советского государственного аппарата имеют объективный характер и отражают закономерности государственного развития при социализме. Последовательное осуществление этих принципов обеспечивает целеустремленное воздействие государственных органов на ход общественного развития.
Ленинские принципы управления
В. И. Ленин глубоко и всесторонне разработал социалистические принципы организации и деятельности аппарата управления. Они стали основой теории управления социалистическим обществом. В трудах вождя партии и основателя Советского государства охвачен чрезвычайно широкий круг вопросов управления. Разработанные им положения помогают глубже понять и оценить суть, тенденции развития советской социалистической системы государственного управления, ее современные проблемы и перспективы.
В. И. Лениным были определены природа и содержание партийного руководства государственными органами, демократического централизма, единоначалия и коллегиальности, широкого участия трудящихся в управлении, интернационализма, социалистической законности. Внимание Владимира Ильича было сосредоточено также на поиске методов наилучшего осуществления этих принципов в конкретных исторических условиях.
G4


Сочетание теоретических изысканий с практической работой по государственному строительству в послеоктябрьский период обусловило жизненную силу этих принципов. Для сформулированных В. И. Лениным положений характерно глубокое научное предвидение, выход далеко за рамки времени их появления. Таковыми предстают перед нами ленинские мысли об организационно-хозяйственной деятельности социалистического государства, о впервые в новейшей истории появившейся задаче управления, когда преимущественное значение приобретает экономика. Присущие советской плановой системе хозяйства ленинские принципы, творчески развитые партией, и поныне остаются прочным фундаментом мер по совершенствованию хозяйственного механизма и методов управления.
О принципе демократического централизма В. И. Ленин говорил: «Мы стоим за демократический централизм. И надо ясно попять, как далеко отличается демократический централизм, с одной стороны, от централизма бюрократического, с другой стороны — от анархизма... демократический централизм нисколько не исключает автономию, а напротив — предполагает ее необходимость. На самом деле даже федерация... нисколько не противоречит демократическому централизму... централизм, понятый в действительно демократическом смысле, предполагает в первый раз историей созданную возможность полного и беспрепятственного развития не только местных особенностей, но и местного почина, местной инициативы, разнообразия путей, приемов и средств движения к общей цели» \
С первых же месяцев существования Советского государства В. И. Ленин подчеркивал важнейшее значение последовательного осуществления законов в повседневной государственной деятельности. Он писал: «То, что мы уже декретировали, мы далеко недостаточно еще провели в жизнь, и главная задача момента состоит именно в сосредоточении всех усилий па деловом, практическом осуществлении основ тех преобразований, которые уже стали законом (но не стали еще реальностью)»1  2.
Весной 1918 г., когда Советская республика сосредоточила усилия на восстановлении хозяйства, создании основ социалистической экономики и были выдвинуты лозунги экономного хозяйничанья, строгой дисциплины труда, В. И. Ленин отмечал: «...практическое проведение в жизнь этих лозунгов Советской властью, ее методами, на основании ее 1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 36, с. 151—152.
2 Там же, с. 182.
3
М. С. Смиртюков
65


законов, является необходимым и достаточным для окончательной победы социализма» ’.
Неоднократно отмечая известное сходство и общность в функционировании различных учреждений и ведомств, В. И. Ленин вместе с тем постоянно предупреждал о недопустимости шаблонизирования, упрощенчества, формальпого единообразия. Он подчеркивал также, что методы, оправдавшие себя в одпой обстановке, могут оказаться совершенно непригодными в другой. Возникает необходимость в переходе к иным формам и методам. «...Когда обстановка изменилась и мы должны решать задачи другого рода,— учил Ленин,— то здесь нельзя смотреть назад и пытаться решить вчерашним приемом» 1 2.
Коммунистическая партия и Советское государство творчески развивают и обогащают ленинские принципы организации и деятельности государственного аппарата. На съездах, конференциях и пленумах ЦК партии ставились новые задачи управления, глубоко раскрывалось содержание демократических принципов работы государственных органов, определялись пути и средства их осуществления в практике государственного строительства. Особенно большое внимание этим вопросам уделяется в партийных документах последних лет.
Конституция 1977 г. закрепила важнейшие принципы организации и деятельности государственного аппарата в современных условиях. В принятых на ее основе актах законодательства об отдельных органах государственного управления наряду с общими принципами отражена и специфика, характерная для организации и деятельности тех или иных государственных органов.
Можно с полным основанием говорить, что большая творческая роль советского государственного аппарата управления обеспечивается благодаря последовательному применению ленинских принципов его организации и деятельности. Именно они способствуют, с одной стороны, стабильности и устойчивости работы органов управления, а с другой — обеспечивают необходимую гибкость в работе с учетом меняющейся обстановки.
Основным принципом организации и деятельности государственных органов в социалистическом обществе является принцип демократического централизма. Для нового типа общественных отношений — это явление естественное и закономерное.
1 Ленин В. И, Поли. собр. соч., т. 36, с. 174.
2 Там же, т. 44, с. 324.
G6


Демократический централизм
Принцип демократического централизма, в соответствии с которым строятся организация и деятельность Советского государства (ст. 3 Конституции СССР), имеет для государственного аппарата важнейшее значение. Он позволяет органически сочетать единое централизованное руководство с широкой инициативой мест, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело. Согласно этому принципу устанавливаются взаимоотношения между звеньями государственного аппарата, в том числе между органами государственного управления. Им определяется, из него вытекает обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих, самостоятельность каждого органа управления в осуществлении своих полномочий, участие низовых звеньев управления в работе вышестоящих органов.
Важным проявлением принципа демократического централизма является подконтрольность и подотчетность Советам народных депутатов всех других государственных органов. Совет Министров СССР, как указывалось, ответствен перед Верховным Советом СССР и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета СССР — перед Президиумом Верховного Совета СССР, которому подотчетен. Такая подотчетность проявляется в различных формах. На первой сессии Верховного Совета СССР каждого созыва образуется правительство страны, которое представляет на рассмотрение Верховного Совета заявление о своей предстоящей деятельности (ст. 5 Закона о Совете Министров СССР). Аналогичные нормы содержатся и в законах союзных республик. От имени Совета Министров с таким заявлением выступает его председатель.
Так, на первой сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва с заявлением Совета Министров СССР о его предстоящей деятельности выступил Председатель Совета Министров СССР Н. А. Тихонов. В заявлении указывалось, что правительство, полностью сознавая высокую ответственность перед партией и народом, перед высшим органом государственной власти страны, сделает все возможное для успешного выполнения обязанностей, возложенных на него Конституцией, Законом о Совете Министров СССР. Вся деятельность Советского правительства будет направлена на претворение в жизнь ленинского курса КПСС, на укрепление экономической мощи страны, повышение благосостояния парода. Предстоит подготовить и осуществить целый комплекс 67


взаимосвязанных мер по совершенствованию управления, позволяющих привести систему и методы руководства экономикой в соответствие с возрастающими требованиями народного хозяйства. «Главное, из чего исходит и будет исходить правительство,— подчеркнул Н. А. Тихонов,— заключается в развитии обоих начал демократического централизма. Укрепление централизованного руководства будет сочетаться с расширением хозяйственной самостоятельности и инициативы местных органов, производственных объединений и предприятий, усилением их заинтересованности и ответственности за конечные результаты работы». В своей внешнеполитической деятельности ЦК КПСС и Совет Министров СССР неизменно руководствуются заботой о мире и безопасности народов1.
После принятия Конституции СССР 1977 г. контроль представительных органов за выполнением плановых заданий, соблюдением законов, других решений, за работой органов управления развивался и совершенствовался. В Верховном Совете СССР накоплен немалый опыт рассмотрения докладов и информаций правительства СССР, министерств и ведомств па сессиях, заседаниях Президиума, постоянных комиссий палат2. Такой контроль позволяет Верховному Совету СССР лучше направлять работу подотчетных органов, отлаживать хозяйственный механизм.
Большим разнообразием отличается аналогичная работа Верховных Советов союзных республик. Заслушиваются отчеты правительств, сообщения и доклады руководителей министерств и ведомств, других органов управления о выполнении законов, плановых заданий, принимаемых решений.
Важной формой контроля является депутатский запрос. Совет Министров СССР или член Совета Министров СССР, к которому обращен запрос депутата Верховного Совета СССР, обязаны дать не более чем в трехдневный срок устный или письменный ответ на данной сессии Верховного Совета СССР.
Постоянные комиссии палат Верховного Совета Союза ССР содействуют проведению в жизнь законов СССР, систематически контролируют деятельность государственных органов управления по выполнению положений Конституции и законов, иных решений высших органов государственной власти. Рекомендации комиссий Верховного Совета СССР и комиссий его палат обязательны к рассмотрению Советом 1 См.: Правда, 1984, 13 апреля.
2 См.: Коммунист, 1981, № 10, с. 30; 1984, № 1, с. 15—28.
68


Министров СССР, государственными органами и организациями.
Так, например, только в последние годы Советом Министров СССР были рассмотрены такие вопросы, связанные с реализацией предложений и замечаний комиссий Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, как об увеличении производства товаров массового спроса за счет местных ресурсов; о работе санаториев-профилакториев по охране и укреплению здоровья трудящихся; о ходе выполнения плановых заданий и реализации предложений депутатов Верховного Совета СССР по развитию сельского хозяйства Нечерноземной зоны РСФСР; о кооперативном жилищном строительстве; о соблюдении требований лесного законодательства в части воспроизводства, охраны и защиты лесов; о реализации требований законодательства об охране и воспроизводстве рыбных запасов и увеличении производства рыбы во внутренних водоемах. По результатам рассмотрения были даны соответствующие поручения. О ходе их выполнения Совет Министров регулярно информировался. Об этом сообщалось также Президиуму Верховного Совета СССР.
Четкое размежевание функций и взаимодействие разных звеньев управления — надежное средство успешного достижения целей, выдвигаемых партией.
Практическая реализация принципа демократического централизма в сфере управления не только провозглашается, но и обеспечивается определенными гарантиями. Важнейшие из них закреплены в Конституции СССР, других правовых актах, в том числе в Законе о Совете Министров СССР. В статье 3 Закона подчеркивается, что правительство СССР обеспечивает сочетание централизованного решения вопросов государственного управления с развитием инициативы республиканских и местных органов, коллегиального рассмотрения и решения вопросов Советом Министров СССР с персональной ответственностью членов Совета Министров СССР за проведение в жизнь принятых решений и состояние дел на порученных участках работы Совет Министров СССР направляет и координирует деятельность Советов Министров союзных республик. Правительство СССР обеспечивает также взаимодействие между Советами Министров союзных республик, министерствами и государственными комитетами СССР, другими подведомственными ему органами.
1 См.: Справочник партийного работника, вып. 19, с. 411.
69


Согласно Конституции (ст. 74) «законы СССР имеют одинаковую силу на территории всех союзных республик. В случае расхождения закона союзной республики с общесоюзным законом действует закоп СССР». Так и в сфере управления, когда речь идет о вопросах, отнесенных к ведению Союза ССР. В необходимых случаях Совет Министров СССР может по вопросам, отнесенным к ведению Союза ССР, приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров союзных республик.
В соответствии с Конституцией (ст. 121) Президиум Верховного Совета СССР вправе отменять постановления и распоряжения Советов Министров союзных республик в случае несоответствия их закону.
Правительство СССР объединяет и направляет работу общесоюзных и союзно-республиканских министерств и государственных комитетов СССР, других подведомственных ему органов, принимает меры к тому, чтобы они в полном объеме использовали предоставленные права для выполнения возложенных на них задач и осуществления своих функций, для самостоятельного решения отнесенных к их ведению вопросов.
Из основного принципа организации управления в социалистическом обществе вытекает, что вышестоящий орган управления обладает правом контроля за деятельностью подчиненных ему органов. Отсюда, например, право Совета Министров СССР отменять акты министерств и государственных комитетов СССР, других подведомственных ему органов. Аналогичное право имеют Советы Министров союзных республик в отношении актов министерств и ведомств союзных республик.
Практика государственного строительства свидетельствует о последовательном укреплении и развитий принципа демократического централизма, о выработке и применении наиболее эффективных средств его неуклонного осуществления. Иногда временно приходилось усиливать централизм в решении ряда вопросов государственной жизни. Так было в период иностранной военной интервенции и гражданской войны, когда VIII съезд партии вынужден был записать в своем решении, что «строжайший централизм и самая суровая дисциплина являются абсолютной необходимостью» Так было и в годы Великой Отечественной войны.
Но партия, социалистическое государство никогда не возводили централизм в единственное средство руководства и 1 КПСС в резолюциях..., т. 2, с. 74.
70


управления. В опоре па исторический опыт и творчество масс применялись наиболее действенные формы реализации принципа демократического централизма. В резолюции XVI конференции ВКП(б) (1929 г.) было записано: «Систематическая переделка аппарата должна идти по линии децентрализации оперативных функций при одновременной централизации планирования и руководства в основных вопросах, по линии создания условий, обеспечивающих как разработку твердых и своевременных планов, так и их полное выполнение» !. Тогда же было признано необходимым пересмотреть на этой основе круг работы и систему взаимоотношений между различными союзными паркоматами, между наркоматами союзных республик и паркоматами Союза ССР, а также между паркоматами и регулирующими органами, краевыми и центральными органами, плановыми и управляющими органами.
И в последующие годы при незыблемости демократического централизма как принципа его содержание, рамки и формы осуществления менялись по мере развития Советского государства в соответствии с задачами социалистического строительства и конкретной обстановкой, которая складывалась в тот или иной период в пашей стране и на международной арене.
В послевоенный период осуществляется комплекс мер по наделению новыми правами министерств и ведомств СССР, Советов Министров союзных республик, исполкомов местных Советов.
Уместно напомнить в этой связи, как В. И. Ленин требовал в свое время от наркомов неукоснительного выполнения их функций. Он писал: «Малый СНК, СТО и СНК должны изо всех сил освобождать себя от вермишели, приучая наркоматы самим решать мелочи и отвечать за них строже.
Аппарат управдела СНК главной своей задачей должен ставить фактическое проведение этого: сократить число дел в Малом СНК, СТО и СНК, добиться, чтобы наркомы (порознь и совместно) больше решали сами и отвечали за это; передвигать центр тяжести на проверку фактического исполнения» 1 2. В политическом отчете Центрального Комитета РКП (б) XI съезду партии (март 1922 г.) В. И. Ленин указывал: «Нужно, чтобы наркомы отвечали за свою работу... надо пресекать всякое обращение по мелочам... нужно повы1 КПСС в резолюциях... М., 1970, т. 4, с. 230.
2 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 44, с. 370.
71


сить авторитет Совнаркома, чтобы там больше участвовали наркомы, а не заместители, нужно изменить характер работы Совнаркома... гораздо больше внимания обратить на то, чтобы следить за проверкой исполнения» L
Строго следуя принципу демократического централизма, Совет Министров СССР неустанно заботится о применении наиболее гибких форм сочетания централизованного руководства с широкой инициативой и самостоятельностью министерств и ведомств, республиканских и местных органов в решении вопросов, выдвигаемых жизнью.
Делается это для того, чтобы хозяйственный механизм и организация управления страной, в первую очередь народным хозяйством, соответствовали требованиям времени, экономической и социальной стратегии партии.
Партия рассматривает дальнейшее улучшение управления и хозяйственного механизма как необходимое условие роста общественного производства и повышения его эффективности.
Совет Министров СССР принял ряд постановлений о расширении прав министров и руководителей ведомств СССР и о передаче вопросов хозяйственного и социально-культурного строительства на решение Советов Министров союзных республик. Только с 1953 г. издано свыше 20 таких постановлений. Вот несколько иллюстраций к сказанному. Принятое в апреле 1953 г. постановление «О расширении прав министров СССР» направлено на повышение их ответственности за порученное дело и обеспечение своевременного решения хозяйственных вопросов. Министры СССР получили, в частности, право утверждать структуру и штаты административно-управленческого персонала предприятий, строек, трестов и организаций в пределах установленной министерству численности административно-управленческого персонала и фонда заработной платы, создавать резерв для оказания предприятиям и хозяйственным организациям временной финансовой помощи. В мае 1955 г. принимается постановление «О некоторых дополнительных правах министров СССР», в котором расширяются предоставленные им права. Позднее (1967 г.) последовало новое постановление о дополнительном расширении прав министров СССР (среди других прав они получили возможность передавать, когда это вызывается хозяйственной целесообразностью, в ведение других министерств и ведомств СССР предприятия, организации и учреждения союзного подчинения с последующим сообщени1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 45, с. 114.
72


ем соответствующим центральным органам)'. В мае 1955 г. издается постановление «Об изменении иорядка государственного планирования и финансирования хозяйства союзных республик». Постановления о дополнительной передаче некоторых вопросов хозяйственного и культурного строительства на решение Советов Министров союзных республик принимались в 1957, 1959, 1965 и 1967 гг. В 1979 г. было принято постановление Совета Министров СССР «О дополнительном расширении прав министерств и ведомств СССР и о передаче па решение Советов Министров союзпых республик некоторых вопросов хозяйственного строительства»
Все эти меры отражали настоятельную необходимость более эффективного и оперативного решения возникающих проблем развития экономики, использования ресурсов органами управления в отраслях и на местах. Последовательная реализация правительством СССР права расширять в пределах своей компетенции полномочия подведомственных ему органов благоприятно отражается на уровне управления и деятельности государственного аппарата в целом и отдельных его звеньев.
В свою очередь Советы Министров союзных республик также проводят линию на передачу оперативных вопросов управления Советам Министров автономных республик, исполкомам местных Советов народных депутатов, министерствам и государственным комитетам союзных республик, другим подведомственным им органам. Вот один из многих примеров, отражающих эту тенденцию. В октябре и в декабре 1979 г. Совет Министров РСФСР принял постановления о дополнительном расширении прав министерств и ведомств РСФСР и о передаче на решение Советов Министров автономных республик, крайисполкомов, облисполкомов, Московского и Ленинградского горисполкомов некоторых вопросов хозяйственного строительства.
Общим положением о министерствах СССР им предоставлено право передавать отдельные вопросы своей компетенции организациям союзного подчинения и одноименным министерствам союзных республик. Такой юридически закрепленный порядок помогает четко разграничить функции и полномочия звеньев государственного управления, гибко перераспределять их, исходя из складывающейся обстановки и потребностей.
1 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. М., 1981, т. 13, с. 120—123.
73


Демократический централизм позволяет правительству согласовывать действия всех звеньев управления, добиваться правильного взаимоотношения союзных органов с республиканскими и местными органами, а также с объединениями, предприятиями и организациями. Взят курс на повышение самостоятельности и инициативы предприятий, колхозов, совхозов, социально-культурных и других учреждений и организаций. Проводимый в ряде отраслей экономический эксперимент по расширению прав, повышению самостоятельности и ответственности объединений (предприятий) за результаты работы в области промышленности и бытового обслуживания преследует эту же цель *. Новым крупным шагом в осуществлении линии партии на дальнейшее упрочение демократических начал в управлении явился Закон о трудовых коллективах. Таким образом, достигается необходимое сложение сил, целеустремленность в деятельности всех государственных органов снизу доверху, их широкая инициатива и самостоятельность. Единство в основном, в коренном, в существенном, указывал В. И. Ленин, не нарушается, а обеспечивается многообразием в подробностях, в местных особенностях, в приемах подхода к делу, в конкретных способах осуществления контроля 1 2.
Как указывает К. У. Черненко, партия со всей остротой ставит вопрос о том, чтобы широким фронтом развернуть совершенствование управления экономикой, перестройку хозяйственного механизма. Основные направления этой работы определены в соответствии с ленинским принципом демократического централизма. Необходимо укреплять централизованное управление и планирование, добиваться их большей действенности и гибкости. Надо поставить дело так, чтобы общегосударственные хозяйственные органы направляли свои силы на решение вопросов действительно ключевого для страны значения. А некоторые их нынешние дела вполне могут взять на себя нижестоящие организации, как отраслевые, так и местные 3.
Одной из трудных проблем реализации принципа демократического централизма является нахождение правильного сочетания коллегиальности и единоначалия. Главное здесь состоит в том, чтобы в коллегиальном порядке обсуждались наиболее важные, принципиальные вопросы государствен- 1 См.: СП СССР, 1983, № 20, ст. 109; 1984, № 6, ст. 29, 30.
2 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 35, с. 203.
3 См.: Черненко К. У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 13.
74


по го управления. Причем и коллегиальность, и единоначалие предполагают ответственное отношение руководителей и специалистов к порученному делу, своевременное и правильное решение вопросов, отнесенных к их ведению.
Демократический централизм в области государственного управления имеет прочпые объективные основы: экономическую — общественная собственность, современное крупное социалистическое производство; социально-политическую — отсутствие антагонистических классов, нерушимое единство советского общества, подлинное народовластие; духовную — безраздельное господство марксистско-ленинской идеологии, идейная общность советских людей.
Советское государство — государство общенародное. Но оно и многонациональное. В СССР 15 союзных и 20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов. Страну населяют представители свыше ста наций и народностей. Вполне понятно, что демократический централизм в такой стране нельзя рассматривать в отрыве от национальной политики, национально-государственных отношений,
Социалистический интернационализм и федерализм
Интенсивное экономическое и социальное развитие каждой из наших республик ускоряет процесс их всестороннего сближения. Этот процесс идет так, как он и должен идти при социализме, т. е. на основе равенства, братского сотрудничества и добровольности. За соблюдением этих ленинских принципов национальной политики партия следит строго
Последовательное осуществление принципа социалистического интернационализма и федерализма способствует укреплению сплоченности всех наций и народностей страны в целях совместного строительства коммунизма, сочетанию интересов Союза ССР и союзных республик, каждой нации и народности с интересами всех советских людей.
В Конституции СССР учтен и отражен опыт реального социализма, в том числе в области национально-государственного строительства. Этот опыт показал, что основные черты федеративного устройства СССР полностью оправдали себя.
Союз ССР, говорится в постановлении ЦК КПСС от 19 февраля 1982 г. «О 60-й годовщине образования Союза 1 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 57.
75


Советских Социалистических Республик», это динамичная и эффективная форма государственного объединения советских наций и народностей, рассчитанная на весь исторический период постепенного перерастания социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление.
В докладе Ю. В. Андропова «Шестьдесят лет СССР» отмечалось, что интересы республик переплетаются все теснее, плодотворнее становятся взаимопомощь, взаимосвязи, направляющие в единое русло усилия наций и народностей страны. Всестороннее развитие каждой из социалистических наций закономерно ведет к их все большему сближению. В то же время успехи в решении национального вопроса не означают, что исчезли все проблемы, которые порождает сам факт жизни и труда в рамках единого государства множества наций и народностей. Поэтому совершенствование развитого социализма должно включать и продуманную, научно обоснованную национальную политику. Современные производительные силы требуют интеграции, тесного и умелого соединения усилий различных регионов и республик. Нужно совершенствовать размещение производительных сил, региональную специализацию и кооперацию, схемы хозяйственных связей и перевозок. Необходимо настойчиво искать и новые, отвечающие сегодняшним требованиям методы и формы работы, позволяющие сделать еще более плодотворным взаимное обогащение культур, изживать негативные явления, улучшать интернациональное воспитание граждан Ч
В условиях зрелого социализма обогащается содержание принципа федерализма, развиваются формы его применения. В Конституции 1977 г. в отличие от прежних конституций введен самостоятельный раздел «Национально-государственное устройство СССР», состоящий из четырех глав и 19 статей. Он открывается положением о том, что Союз Советских Социалистических Республик — единое союзное многонациональное государство, образованное па основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равноправных советских социалистических республик.
СССР олицетворяет государственное единство советского народа, сплачивает все нации и народпости в целях совместного строительства коммунизма 1 2.
1 См.: Андропов Ю. В. Избранные речи и статьи. М., 1983,
с. 8—12.
2 См.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик, с. 26.
76


Природе СССР как единого союзного многонационального государства полностью соответствует тесное взаимодействие союзных и республиканских органов, обеспечивающее реализацию общегосударственных решений. Согласно статье 77 Конституции СССР союзная республика участвует в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза ССР, в Верховном Совете СССР и его Президиуме, правительстве СССР и других органах Союза ССР. Союзная республика обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствует осуществлению на этой территории полномочий Союза ССР, проводит в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР. По вопросам, относящимся к ее ведению, союзная республика координирует и контролирует деятельность предприятий, учреждений и организаций союзного подчинения.
Деятельность органов Советского государства неизменно направлена на дальнейшее упрочение сплоченности всех наций и народностей страны, воспитание советских граждан в духе интернационализма. Одним из свидетельств этого явилось обсуждение 12 января 1983 г. на заседании Президиума Верховного Совета СССР вопроса о задачах Советов народных депутатов по дальнейшему развитию дружбы и сотрудничества народов СССР и по интернациональному воспитанию трудящихся. Президиум Верховного Совета СССР подчеркнул, что внимание Советов и подчиненных им органов должно быть сосредоточено на всемерном содействии обеспечению более полного использования материально-технических, природных и трудовых ресурсов, на учете климатических и иных особенностей каждой республики, укреплении межреспубликанских экономических связей, наиболее рациональном включении потенциала республик в общесоюзный потенциал. Отмечена важность совершенствования форм участия трудящихся всех национальностей в деятельности Советов, в управлении государственными и общественными делами.
Процесс интернационализации общественной жизни находит свое отражение и в деятельности органов государственного управления.
Правительство СССР принимает меры по проведению в жизнь решений высших органов государственной власти и управления СССР на всей территории страны. Выше отмечалось, что оно направляет и координирует деятельность правительств союзных республик, придает большую целенаправленность их работе по выполнению указаний высших органов государственной власти и управления СССР. В реше77


нии Советом Министров СССР вопросов, отпесенных к его компетенции, все более активно участвуют Советы Министров союзных республик. Но это — одна сторона дела. Другая заключается в создании максимально благоприятных условий республиканским органам для наиболее полного и беспрепятственного использования их прав участвовать в решении вопросов общесоюзного значения и входить в установленном порядке в органы Союза ССР с предложениями, а местным Советам — обсуждать вопросы общесоюзного и республиканского значения и вносить по ним свои предложения.
Центральные органы управления в своей деятельности исходят из объективного процесса сближения наций и народностей нашей страны, из необходимости укрепления отношений дружбы и сотрудничества между ними. Долг аппарата управления — способствовать как достижению общегосударственных целей, выполнению масштабных комплексных программ союзного значения, так и наиболее полному учету национальных интересов, развитию экономики и культуры союзпых республик.
Интернациональные традиции Коммунистической партии и Советского государства, положения Конституции, многие нормативные акты указывают органам государственного управления пути упрочения и развития социалистического интернационализма.
Наглядно этот принцип проявляется во взаимодействии Советов Министров союзных республик с министерствами и государственными комитетами, другими органами управления СССР. Обеспечивает такое взаимодействие Совет Министров СССР. Оно касается прежде всего осуществления их компетенции и проведения в жизнь планов экономического и социального развития, подготовки и выполнения важнейших общегосударственных, межотраслевых и региональных программ.
Интернационализм в управлении находит выражение в практике вынесения на общенародное обсуждение актуальных вопросов экономического и социального развития, в принятии центральными органами управлепия решений по важнейшим вопросам общегосударственного характера на основе тщательного учета мнений союзных и автономных республик.
Интернационализм в действии — это и сотрудничество республик в сооружении объектов союзного значения, и взаимная помощь в наращивании экономического потенциала. И здесь велика роль центральных органов управления, 78


организующих такую совместную деятельность. Примером может служить постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 27 августа 1981 г. «Об оказании шефской помощи в строительстве объектов сельского хозяйства и связанных с ним отраслей промышленности в Нечерноземной зоне РСФСР в 1981 — 1985 годах» в котором была одобрена проводимая ЦК компартий и Советами Министров союзных республик, крайкомами и обкомами партии, Советами Министров автономных республик, крайисполкомами и облисполкомами, министерствами и ведомствами работа по оказанию шефской помощи хозяйствам этой зоны. Во исполнение указанного постановления в союзных республиках были приняты необходимые решения.
Социалистический интернационализм и федерализм выдержали большую жизненную проверку. Органы управления в советской федерации построены таким образом, что в их деятельности обеспечивается органическое сочетание интересов Союза ССР и союзных республик. Конкретным проявлением этого служит то, что в состав правительства СССР входят по должности председатели Советов Министров союзных республик. Среди членов государственных комитетов, а также коллегий и различных советов министерств и ведомств СССР есть руководящие работники соответствующих республиканских органов управления, учреждений и организаций. Так, в состав Госплана СССР входят по должности председатели Госпланов союзных республик. В действующий в Министерстве просвещения СССР совет, который рассматривает вопросы средней общеобразовательной школы, входят министры просвещения союзных республик. Такое «представительство» республик в союзных органах позволяет своевременно и правильно отражать их специфические интересы, находить решения, учитывающие как общесоюзные потребности, так и нужды и запросы союзных республик.
Давпо утвердившимся и оправдавшим себя институтом социалистического федерализма являются постоянные представительства Советов Министров союзных республик при Совете Министров СССР (постпредства). Они обеспечивают повседневные связи союзных республик с Советом Министров СССР, участие представителей республик в рассмотрении вопросов в правительстве и других органах Союза ССР, оперативные деловые контакты между союзными и республиканскими органами.
1 См.: Известия, 1981, 3 октября.
79


Основными задачами постоянных представительств являются осведомление правительства СССР, министерств и ведомств СССР о хозяйственных, социально-культурных и иных проблемах республики, повседневное и оперативное участие в рассмотрении решаемых в Совете Министров СССР вопросов, поставленных правительством республики, в разработке и рассмотрении проектов постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, касающихся республики. Такое же участие осуществляется и при рассмотрении соответствующих вопросов в Госплане СССР, в министерствах и ведомствах СССР.
Постоянные представительства обеспечивают связи с центральными органами государственного управления СССР в деле реализации ими решений правительства СССР, касающихся республики. На них возложено систематическое информирование Совета Министров союзной республики о прохождении вопросов в центральных органах управления СССР, а также о ходе рассмотрения замечаний республики по проектам решений Совета Министров СССР. Постоянные представительства выполняют также отдельные поручения правительства СССР и Совета Министров союзной республики. Положение о постоянном представительстве утверждает Совет Министров союзной республики, который назначает постоянного представителя и непосредственно руководит работой постпредства. Постоянное представительство получает всю необходимую информацию о деятельности союзных органов, о развитии союзной республики, соответствующие отчетно-статистические и другие материалы.
Тщательный учет национальных интересов всех народов, населяющих страну, верность принципам социалистического интернационализма — закон развития Советского многонационального государства. Но все это не приходит само собой, а достигается утверждением этих принципов, борьбой с игнорированием или искусственным раздуванием национальных особенностей, совершенствованием форм связи между национально-государственными образованиями.
Подлинный и последовательный социалистический интернационализм закреплен в качестве незыблемого принципа всей нашей государственной политики. Он стал неотъемлемой чертой духовного облика и образа жизни советского народа. Конституция подчеркивает и интернационализм внешней политики СССР. Нормой права и интернациональным долгом признано соблюдение принципов суверенного равенства в отношениях с другими государствами, упрочение связей, развитие дружбы и сотрудничества, товарищеской 80


взаимопомощи с братскими странами социализма. Опыт решения национальных отношений в Советском Союзе, успехи развития более ста наций и народностей страны имеют огромное международное значение.
Соблюдение законности
в деятельности аппарата управления
Государству социалистического типа соответствует и более высокий тип права. Возникновение последнего — историческая необходимость. «...Не впадая в утопизм, нельзя думать,— писал В. И. Ленин,— что, свергнув капитализм, люди сразу научаются работать па общество без всяких норм права» !. От всех предшествующих типов права социалистическое право качественно отличается своей природой и творческой ролью, характером своего развития. Оно строится на подлинно научных основах, воплощает политику Коммунистической партии, основанную на познании законов общественного развития и отвечающую интересам трудящихся, а в зрелом социалистическом обществе—интересам всего народа.
В укреплении правовой основы работы всех звеньев государственного аппарата и соблюдении социалистической законности В. И. Ленин видел непременное условие нормальной государственной, хозяйственной, общественной жизни. Подведение прочной законодательной базы под всю многообразную деятельность государственных органов, и в частности аппарата управления, он считал важнейшей и неотложной задачей с первых дней Советской власти. По сей день актуальны многочисленные ленинские указания на этот счет. Приведем лишь одно из них. В письмах «О перестройке работы СНК, СТО и Малого СНК» В. И. Ленин указывал: «Главной задачей Малого СНКа должно быть строгое наблюдение за тем, чтобы наркоматы: 1) соблюдали законы... 3) проверка законности, целесообразности и быстроты отдельных распоряжений и действий наркоматов...» 1 2.
Коммунистическая партия строго следует ленинским принципам социалистической законности.
В резолюции XV конференции ВКП(б) (1926 г.) говорилось, что основой соблюдения законности в деятельности аппарата управления является четкое определение его функ1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 95.
2 Там же, т. 44, с. 368.
81


ций. Признавалось необходимым установление в законодательном порядке более точного разграничения функций и обязанностей отдельных инстанций как в области контроля, так и в области управления и планового руководства хозяйством
В современных условиях партия постоянно обращает внимание на важность и необходимость последовательной реализации органами государственного управления конституционных положений и советских законов. Выполнение решений XXVI съезда партии, последующих Пленумов ЦК КПСС, практическая реализация политики партии неотделимы от развития законодательства, строжайшего соблюдения законности и правопорядка во всех сферах государственной и общественной жизни, всеми гражданами.
В Обращении ЦК КПСС ко всем избирателям, гражданам Союза Советских Социалистических Республик говорится: «Советская демократия, сама суть нашего социалистического образа жизни несовместимы с недисциплинированностью, антиобщественными явлениями, нарушениями законов» 1 2.
Каждый гражданин общенародного социалистического государства обладает самыми широкими правами. Но существует органическая взаимосвязь между его правами и его обязанностями. И чем глубже понимание членами советского общества своего гражданского долга, чем выше их культура труда и поведения, тем больших успехов добивается наша страна на всех направлениях коммунистического строительства.
Принятие новой Конституции СССР и конституций республик положило начало большой работе по совершенствованию законодательства, приведению его в соответствие с требованиями времени. Сам законотворческйй процесс поднялся на качественно новый уровень. Разработка законодательных актов проводится в плановом порядке, что полностью себя оправдывает. Достаточно одного примера. Из 22 законодательных актов, предусмотренных планом Президиума Верховного Совета СССР по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР, к 1 января 1984 г. было принято 20 актов. В значительное число законов внесепы изменения. Изданы четыре раздела (из семи) Свода законов СССР.
Центральный Комитет КПСС уделяет большое внимание упорядочению советского законодательства. Эти вопросы 1 См.: КИСС в резолюциях..., М., 1970, т. 3, с. 368.
2 Правда, 1984, 4 февраля.
82


являются предметом рассмотрения на заседаниях Политбюро ЦК КПСС. Так, в 1983 году в связи с продолжением работы по изданию Свода законов СССР Политбюро ЦК КПСС неоднократно рассматривало на своих заседаниях и одобрило предложения о совершенствовании и систематизации законодательства в области планирования, материально-технического снабжения, финансов и кредита, промышленного производства и капитального строительства, законодательства о социальном развитии, культуре и гарантиях обеспечения социально-экономических прав советских граждан
Ведется подготовка ряда новых законодательных актов. Президиум Верховного Совета СССР и Совет Министров СССР утвердили план подготовки законодательных актов СССР и постановлений правительства СССР на 1983— 1985 годы с учетом необходимости решения важнейших и актуальных задач экономического и социального развития страны, совершенствования работы государственных органов. Предусмотрена, в частности, подготовка проектов нового Общего положения о министерствах СССР, Общего положения о государственных комитетах СССР, положений об отдельных центральных органах управления, документов о правах министерств и ведомств СССР и Советов Министров союзных республик в области планирования, снабжения, финансов и кредита.
При подготовке проектов нормативных актов нужно добиваться того, чтобы они, говоря словами В. И. Ленина, не грешили «размашистостью, абстрактностью, иеделовито- стью...» 1 2. Новое законодательство должно более точно и конкретно определять функции и ответственность государственных органов и должностных лиц, права и обязанности граждан.
Советское государство, все его органы действуют на основе социалистической законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.
Принципы законности имеют особо важное значение в деятельности Совета Министров СССР, призванного обеспечивать неуклонное соблюдение Конституции СССР, законов СССР и иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума. Действуя на этой основе, правительство издает по вопросам, отнесенным к его компетенции, постановления и распоряжения, проверяет их исполнение.
1 См.: Правда, 1983, 1 октября, 15 октября, 3 декабря, 10 декабря.
2 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 40, с. 82.
83


Акты правительства СССР имеют громадное значение прежде всего потому, что они регулируют широкий круг общественных отношений. С их помощью решаются важнейшие вопросы государственного управления. Нормативное содержание постановлений придает им роль одного из ведущих видов актов в правовой системе советского общества. Удельный вес правительственных актов в ней весьма значителен. Они во многом предопределяют нормотворческую деятельность звеньев государственного аппарата управления (министерств, государственных комитетов, ведомств, местных органов).
Одно из требований, предъявляемых к содержанию актов государственного аппарата, состоит в тщательном и глубоком анализе объективных процессов общественно-экономической жизни, реалистической оценке действительного положения дел, возможностей и перспектив, учете места и времени. Вот почему так внимательны центральные органы управления к качеству издаваемых актов как по существу, так и с юридической точки зрения, вот почему ими постоянно изучаются и проверяются и деятельность местных органов управления, и законность актов, издаваемых подведомственными учреждениями и организациями. Правительство СССР, Советы Министров союзных республик контролируют выполнение министерствами, ведомствами, исполкомами местных Советов принятых постановлений, плановых заданий, выявляют нарушения социалистической законности и государственной дисциплины, добиваются их устранения.
В свою очередь министерства и государственные комитеты СССР, руководствуясь законами, положениями и другими нормативными актами, обеспечивают правильное применение действующего законодательства на подведомственных предприятиях, в организациях и учреждениях, обобщают практику применения законодательства в пределах своей системы, разрабатывают предложения по его совершенствованию и вносят их на рассмотрение Совета Министров СССР.
В решениях XXVI съезда партии и последующих Пленумов ЦК КПСС подчеркивается необходимость строгого соблюдения ленинских принципов управления и социалистической законности в хозяйственных отношениях. Все звенья государственного аппарата управления, и прежде всего центральный аппарат, обязаны неуклонно следовать этим указаниям. Они призваны острее реагировать на факты нарушений государственной дисциплины, бесхозяйственности, взяточничества, хищений социалистической собственности и другие противозаконные действия.
84


Реализация припципов социалистической законности в деятельности государственного аппарата управления означает безусловное выполнение положений Конституции СССР и законов, издание правовых актов с соблюдением требований законности, их упорядочение и систематизацию, развитие правовой службы в народном хозяйстве, охрану социалистической собственности, защиту прав и свобод граждан, укрепление общественного порядка.
На предупреждение нарушения законпости направлены разнообразные меры административного и воспитательного характера, усилия партийных и общественных организаций. И все же нарушения встречаются. Порождаются они рядом причин — слабым знанием, а в отдельных случаях даже игнорированием положений законодательства, противопоставлением законности и целесообразности, невысоким уровнем организации управления в некоторых звеньях аппарата, а иногда и запутанностью, устарелостью и противоречивостью ведомственных нормативных актов.
Использование различных средств воспитапия и воздействия в отношении лиц, нарушающих законность, сочетается с широкой системой мер по совершенствованию законодательства и его применения, по пропаганде юридических знаний, повышению правовой культуры граждан. Как правило, хороших результатов добиваются там, где руководители, коллегии министерств, ведомств и других органов управления, коммунисты, партийные комитеты и бюро настойчиво и целеустремленно организуют работу по выполнению директив партии и правительства, соблюдению советских законов.
«Кому, как не нам, коммунистам, да еще коммунистам- руководителям,— указывает К. У. Черненко,— прежде всего надлежит заботиться об укреплении авторитета законов Советской власти.
Не зря говорят: строг закон, по справедлив. Законы у нас действительно строгие. И столь же строго они должны соблюдаться. Иначе впустую пойдут все усилия по укреплению порядка, организованности, социалистической законности» L
Строгое следование принципам законности позволяет добиваться четкости и обоснованности в решении государственных дел и повышения культуры работы государственного аппарата. В конечном итоге это способствует повышению эффективности управления, росту сознательности и активности советских граждан.
1 Черненко К. У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 441-442.
85


Участие граждан
в управлении государственными делами
Намечая и реализуя долговременные и конкретные программы социалистического строительства, включая управление, КПСС исходит из того, что о Советской стране, о ее экономике думают, болеют душой тысячи и тысячи трудовых коллективов, миллионы и миллионы советских граждан. Активное участие наших людей в управлении государственными делами заложено в самой природе общественного строя, в высоком конституционном положении личности в государстве. Единство прав и обязанностей советских граждан способствует глубокому осознанию ими своего общественного долга, воспитанию уважения к требованиям социалистической законности и государственной дисциплины, порождает у граждан желание внести свой вклад в общее дело.
В ряде своих работ, в том числе в «Черновом наброске проекта программы», В. И. Ленин показывает принципиальное отличие и превосходство советской демократии над демократией буржуазной. Это отличие заключается прежде всего в перенесении центра тяжести в вопросах демократизма «от формального признания свобод (как было при буржуазном парламентаризме) к фактическому обеспечению пользования свободами со стороны трудящихся, свергающих эксплуататоров» В привлечении трудящихся к управлению государством В. И. Ленин видел одно из решающих преимуществ социалистического демократизма. Он говорил на VII экстренном съезде РКП (б): «...Для нас важно привлечение к управлению государством поголовно всех трудящихся. Это — гигантски трудная задача. Но социализма не может ввести меньшинство — партия. Его могут ввести десятки миллионов, когда они научатся это делать сами» 1 2.
Творчески развивая ленинские идеи о социалистической демократии, КПСС и Советское государство постоянно обогащают, наполняют новым содержанием принцип участия граждан в управлении государством в соответствии с конкретными этапами общественного развития.
В первые годы Советской власти важнейшими задачами в целях более широкого привлечения масс к управлению были выдвижение людей из гущи народа в государственный 1 Ленин В. И. Поля. собр. соч., т. 36, с. 73—74.
2 Там же, с. 53.
86


аппарат, агитационно-разъяснительная работа, развитие политического самосознания рабочих и крестьян. В дальнейшем эта разнообразная работа проводилась в соответствии с указаниями XIV съезда партии, а также постановлением Оргбюро ЦК ВКП(б) от 7 марта 1927 г. «О задачах партии в деле выдвижения рабочих и крестьян в госаппарат» Ч Подчеркивалось, что действительное улучшение госаппарата может идти лишь по пути приближения к массам всей системы управления, а само приобщение масс к участию в государственном строительстве, на основе роста их политической сознательности, должно стать действительной школой подготовки кадров для аппарата управления.
В последующем эта линия сохраняется. Участие граждан в управлении все теснее связывается с непосредственным решением вопросов развития хозяйства, культуры, науки и техники, контролем масс за работой аппарата управления. XV съезд ВКП(б) отмечал: «Одно только создание дешевого и четко работающего аппарата для пас недостаточно. Нужно строить технику управления так, чтобы улучшение этой техники способствовало разрешению основных стоящих перед нами задач социалистического строительства... Эту связь и зависимость между задачей улучшения техники управления и задачей развития пролетарской демократии съезд особо подчеркивает, поскольку борьба за улучшение техники управления, за усвоение нашим аппаратом завоеваний культуры не только не должна вести к его самозамыканию, к его отрыву от масс, но, наоборот, должна создать условия, благоприятствующие и облегчающие вовлечение народных масс в дело управления» 1 2.
Практика убедительно свидетельствует, что в условиях развитого социализма роль масс, их участие в управлении всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства неуклонно возрастают. Курс партии на повышение роли масс отражен в решениях съездов КПСС и в законодательстве. В статье 9 Конституции СССР говорится: «Основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии: все более широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, совершенствование государственного аппарата, повышение активности общественных организаций, 1 См.: В. И. Ленин, КПСС о работе партийного и государственного аппарата, с. 253—257.
2 КПСС в резолюциях..., т. 4, с. 26.
87


усиление народного контроля, укрепление правовой основы государственной и общественной жизни, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения».
Реальным воплощением и развитием ленинских идей о социалистическом народовластии и управлении стали решения XXVI съезда партии и последующих Пленумов ЦК КПСС. В Отчетном докладе ЦК КПСС отмечалось: «Заинтересованность в общем деле, в развитии производства, сопоставление мнений, откровенная и принципиальная критика и самокритика, повышение общественно-политической активности каждого гражданина — в этом суть советской демократии, демократии работающей, действующей» 1.
В наши дни вырабатываются новые организационные формы участия масс в управлении государственными делами. Это выражается прежде всего в более широком привлечении граждан к обсуждению и решению государственных вопросов. Рост политической культуры, повышение уровня компетентности советских людей в сфере управления обеспечивают большую доступность для них многих управленческих функций. Широкому участию трудящихся в управлении производством, формированию современного экономического мышления, социалистической предприимчивости и деловитости во многом способствует экономическое образование. Оно делает близкими и понятными каждому труженику требования экономической политики партии. Именно на это нацеливает принятое 17 июня 1982 г. постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР, ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ «О дальнейшем улучшении экономического образования и воспитания трудящихся».
Примечательно, что нормативные акты о государственных органах, об объединениях, о предприятиях и об организациях предусматривают задачу расширения участия граждан в управлении. Решение этой задачи рассматривается как юридически обязательное для руководителей и должностных лиц, как одно из оснований для оценки их работы по существу, для анализа стиля деятельности.
Активность масс имеет прямую связь с гласностью в работе оргапов власти и управления. Доходчивая, актуальная и всесторонняя информация о деятельности органов управления, внесение советскими органами своего вклада в улучшение идеологической, политико-воспитательной работы, готовность работников государственного аппарата ответить на любые вопросы советских людей — все это должно помочь во1 	Материалы XXVI съезда КПСС, с. 65.
88


влечению в выполнение поставленных XXVI съездом КПСС задач новых и новых слоев трудящихся.
Правительство СССР и Советы Министров союзных республик информируют население о своей работе и о принятых основных решениях. Тем самым создаются благоприятные условия для их последовательной реализации, глубокого анализа практики управления, для формирования общественного мнения. Государственные органы изучают, обобщают и решают вопросы, выдвигаемые средствами массовой информации, и прежде всего содержащиеся в материалах, публикуемых на страницах печати. Общественное мнение учитывается при решении всех принципиальных вопросов жизни страны.
При развитии всех форм социалистической демократии, социальной активности и инициативы граждан максимум внимания уделяется расширению участия трудящихся в управлении хозяйством путем усиления роли трудовых коллективов в управлении и планировании, улучшения организации социалистического соревнования, повышения значения производственных совещаний и общих собраний рабочих и служащих. Центральные органы управления внимательно изучают передовой опыт предприятий, объединений и отраслей и распространяют его. Совершенствуется их связь с общественными организациями и трудовыми коллективами.
Особое значение для дальнейшего развития демократических начал в управлении имеет принятый в 1983 году Закон СССР о трудовых коллективах. Подготовленный в соответствии с Конституцией СССР проект Закона был вынесен на всенародное обсуждение. В нем приняли участие более 110 млн. советских граждан. Рассмотрению проекта были посвящены 1 миллион 230 тыс. собраний трудовых коллективов, на которых выступили свыше 5 млн. человек. В целом по проекту поступило почти 130 тыс. предложений и замечаний.
Закон о трудовых коллективах создает прочный фундамент для повышения самостоятельности трудовых коллективов в решении вопросов производства, труда, социально-культурного обслуживания и воспитания граждан. Все звенья государственного аппарата теперь призваны в еще большей степени опираться на коллективы и развивать их инициативу. Советское государство создает все необходимые условия для выполнения возложенных на них задач. Закон вносит много новых моментов в деятельность массовых организаций, всех общественных органов. Главное заключается в том, что все эти формы участия трудящихся в управлении 89


составляют единый комплекс, органично входящий в систему нашего народовластия.
Многие установки о дальнейшем расширении социалистической демократии, содержащиеся в действующей Программе партии, указывалось на июньском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС, уже реализованы, особенно после принятия повой Конституции СССР. Однако немало еще предстоит сделать, в частности имеется возможность дальнейшей демократизации порядка принятия решений но крупным вопросам государственной и общественной жизни, обеспечения еще большей гласности в работе государственных органов, регулярной отчетности руководящих работников перед населением. Наметить четкую долгосрочную стратегию решения больших и сложных задач совершенствования развитого социализма, указывалось на внеочередном февральском (1984 г.) Пленуме ЦК КПСС, показать связь текущих дел с коммунистической перспективой — это должна дать новая редакция партийной программы.


IV.
НАПРАВЛЕНИЯ И СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ
Разнообразны и сложны задачи, решаемые центральными органами государственного управления по осуществлению единой социально-экономической политики, обеспечению динамичного и планомерного развития народного хозяйства, ускорению научно-технического прогресса, повышению благосостояния и культуры народа, укреплению социалистической законности, обеспечению безопасности страны и развитию международного сотрудничества.
Своевременно выявить назревшие проблемы, верно определить пути их решения на соответствующем уровне, подчинить этому содержание и методы работы всех звеньев аппарата управления, добиться их делового взаимодействия — вот требования, которые всегда предъявлялись к центральным органам управления.
Попытаемся охарактеризовать содержание деятельности центральных органов государственного управления по определенным сферам. Начать закономерно и целесообразно с того, чему в стране придается нервостепенное значение,— с экономики.
Органы управления и развитие единого народнохозяйственного комплекса
Неуклонный подъем материально-технической базы является основным условием успешного развития всех сторон общественной жизни, он определяет социальный прогресс. Высшая цель общественного производства при социализме — наиболее полное удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей людей.
В. И. Ленин, выступая 26 мая 1918 г. на I Всероссийском съезде Советов народного хозяйства, говорил: «С отходом 91


всей власти,— на этот раз не только политической и, главным образом, даже не политической, а экономической, т. е. касающейся самых глубоких основ повседневной человеческой жизни,—к новому классу... наши задачи усложняются... Только социализм дасг возможность широко распространить п настоящим образом подчинить общественное производство и распределение продуктов по научным соображениям, относительно того, как сделать жизнь всех трудящихся наиболее легкой, доставляющей им возможность благосостояния» 1.
Развивая ленинские указания о первенствующем значении экономики, КПСС и Советское государство во главу угла ставят развитие народного хозяйства. Ведь именно в области экономики закладывается фундамент решения социальных задач, укрепления обороноспособности страны, фундамент активной внешней политики. При этом исходным пунктом партийного, политического подхода к экономике служило и служит, как подчеркнул XXVI съезд КПСС, неизменное программное требование — все во имя человека, все для блага человека. Достижение этой цели возможно путем непрерывного роста и совершенствования общественного производства, обеспечения глубоких качественных сдвигов в материально-технической базе.
Как сказано в докладе И. А. Тихонова на XXVI съезде КПСС: «Всемерное повышение эффективности производства — принципиальная основа современного экономического развития, важнейшая хозяйственно-политическая задача нынешнего этапа коммунистического строительства.
По своим историческим масштабам, значению и последствиям осуществляемый перевод нашего народного хозяйства на рельсы интенсивного развития по праву может быть поставлен в один ряд с таким глубочайшим преобразованием, как социалистическая индустриализация, которая коренным образом изменила облик страны... В 80-е годы мы должны завершить поворот экономики на путь интенсификации, осуществить новые меры для дальнейшего повышения эффективности социалистического производства...»2 Естественно, что эти вопросы преобладают в деятельности центральных органов управления. Управление социалистической экономикой должно опираться на всемерное использование объективных законов, которые выражают существенную, внутренне необходимую связь экономических явлений3.
1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 36, с. 378, 381.
2 Материалы XXVI съезда КПСС, с. 107—108.
3 См. подробно: Система управления экономикой развитого социализма. Тенденции и проблемы. М., 1982, с. 29—43.
92


Экономика страны, как указывается в Конституции, составляет единый народнохозяйственный комплекс, охватывающий все звенья общественного производства, распределения и обмена на территории СССР. Полномочия Совета Министров СССР и других центральных органов государственного управления в хозяйственном строительстве позволяют им эффективно решать задачи руководства всем этим комплексом. Так, правительство СССР в соответствии с Законом о Совете Министров СССР (ст. 7) обеспечивает развитие экономики как единого народнохозяйственного комплекса на основе государственных планов, с учетом отраслевого и территориального принципов, при сочетапии централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий и объединений, организует управление группами однородных отраслей народного хозяйства, координирует их развитие. Оно принимает меры к достижению оптимальных темпов развития общественного производства, роста национального дохода и его рационального распределения, к ускорению научно-технического прогресса, повышению эффективности производства и обеспечению высокого качества выпускаемой продукции. Совет Министров добивается решения важнейших комплексных общегосударственных, межотраслевых и территориальных проблем развития народного хозяйства, активного использования экономических рычагов и стимулов, принимает меры к использованию внутренних резервов производства, усилению режима экономии.
Возросшими масштабами производства, требованиями интенсификации экономики и лучшего использования возможностей социалистической плановой системы объясняется принятие в последние годы ряда основополагающих постановлений партии и правительства в области экономики. В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» первостепенное значение придано повышению обоснованности государственного плана, что должно способствовать достижению высоких конечных народнохозяйственных результатов. В постановлении комплексно урегулированы многие важные вопросы деятельности министерств, государственных комитетов и ведомств, объединений и предприятий, указаны пути их практических действий, связанных с повышением уровня плановой работы, ускорением ввода в действие производственных мощностей и объектов, повышением эффективности капитальных 93


вложений, с усилением роли экономических рычагов и стимулов Ч
Претворение в жизнь мер по совершенствованию хозяйственного механизма рассматривается партией как крупная хозяйственно-политическая задача. Дело идет о приведении управления в соответствие с требованиями, которые выдвигаются развитием социалистического общества и новыми условиями хозяйствования. Экономика не стоит на месте. Растет, усложняется система межотраслевых и внутриотраслевых связей. Слаженность работы всех звеньев становится все более важным условием эффективности экономики, единого народнохозяйственного комплекса страны. Поэтому сейчас особенно актуально усиление ответственности всех органов управления за соблюдение общегосударственных, общенародных интересов, решительное искоренение ведомственности и местничества.
В рачительном, экономном отношении ко всем имеющимся ресурсам выражается сама сущность испытанного практикой ленинского принципа социалистического хозяйствования. XXVI съезд КПСС подчеркнул, что на обеспечение хозяйского отношения к общественному добру должны быть нацелены инициатива трудовых коллективов, партийно-массовая работа, техническая политика, политика капиталовложений, система плановых, отчетных показателей 1 2.
Ныне стержень экономической политики, из которой вытекает и важнейшая задача всего хозяйственного механизма,— проведение режима экономии, повышение уровня планирования и хозяйствования.
Центральные органы государственного управления обеспечивают активное использование хозяйственного расчета, прибыли и себестоимости, других экономических рычагов и стимулов. Ими принимаются меры к максимальному изысканию внутренних резервов производства и усилению режима экономии.
Наши успехи в развитии экономики общеизвестны и неоспоримы. Но бесспорно и другое — страна обладает большими возможностями для увеличения выпуска нужной продукции из имеющихся ресурсов и за счет неиспользованных резервов. Партия и правительство ориентируют органы управления, объединения, предприятия и трудовые коллективы на то, чтобы конечные результаты производства росли быстрее, чем затраты на него. Разработанные в этой области меры носят комплексный долговременный характер.
1 См.: СП СССР, 1979, № 18, ст. 118.
2 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 42.
94


Известно, что наша страна развивает свою топливно-энергетическую базу полностью на собственных сырьевых ресурсах. Тем не менее в современных условиях и в обозримой перспективе особо актуальное значение приобретает их рациональное и экономное использование. Центральные органы управления совершенствуют руководство развитием топливно-энергетического комплекса и обеспечивают изыскание и применение новых видов ресурсов, руководят работой по бережному и экономному использованию всех ресурсов в народном хозяйстве.
И здесь масштабный подход сочетается с тщательным анализом состояния развития отдельных отраслей и конкретных комплексов, решение перспективных проблем — с текущими задачами обеспечения потребностей страны в топливе.
Примером такого подхода к делу развития сырьевой базы страны стало постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О создании Канско-Лчинского топливно-энергетического комплекса» *. В нем признано необходимым, чтобы при строительстве и эксплуатации предприятий и объектов комплекса использовались новейшие достижения науки и техники, а также были осуществлены мероприятия по охране окружающей среды. Установлены задания на 1979—1990 гг. по строительству мощных угольных разрезов, крупных тепловых электростанций, линий электропередачи, а также объектов железнодорожного транспорта, предприятий промышленности строительных материалов. Партийным и советским органам вменено в обязанность оказывать всемерное содействие организациям, на которые возложено создание комплекса.
Диапазон мероприятий по рациональному использованию имеющихся ресурсов чрезвычайно широк. Достаточно сопоставить приведенное выше постановление с принятым Советом Министров СССР постановлением «О мерах по сокращению потерь тепла в зданиях жилищно-гражданского и производственного назначения и тепловых сетях» 1 2, которое касается практически всех предприятий, организаций и учреждений страны. Согласно этому постановлению Госстрой СССР и Государственный комитет по гражданскому строительству и архитектуре при Госстрое СССР, министерства и ведомства СССР должны внести необходимые изменения в строительные и технологические нормы и правила по проек1 См.: Известия, 1979, 6 апреля.
2 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 13, с. 35—37.
95


тированию и строительству зданий, сооружений и тепловых сетей. Министерствам и ведомствам СССР, Советам Министров союзных республик и исполкомам краевых, областных, городских и районных Советов народных депутатов, руководителям предприятий и организаций вменено в обязанность обеспечить своевременный ремонт зданий, сооружений и тепловых сетей и подготовку их к эксплуатации в зимних условиях, осуществлять мероприятия по их надлежащей тепловой защите. По каждому предприятию (организации) предписывалось утвердить мероприятия по сокращению потерь тепла и нормативного расхода топлива во всех эксплуатируемых зданиях, сооружениях и тепловых сетях. Министерству энергетики и электрификации СССР поручено было разработать с участием министерств и ведомств методические указания по планированию эксплуатационной деятельности теплоэнергетических предприятий. Предусмотрено принять положение об экономическом стимулировании работников за снижение расхода топливно-энергетических ресурсов. Введено премирование работников за перевыполнение заданий по использованию вторичных топливно-энергетических ресурсов с направлением на эту цель средств в сумме до 75% стоимости сэкономленных энергетических ресурсов.
Вопросы рационального использования топлива получили разрешение в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об основных направлениях и мерах по повышению эффективности использования топливно-энергетических ресурсов в народном хозяйстве в 1981 — 1985 годах и на период до 1990 года» (апрель 1981 г.). В нем определены главные пути более эффективного использования топлива и энергии и меры по их экономии. Дальнейшим воплощением в жизнь требований партии о строжайшей экономии стало постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об усилении работы по экономии и рациональному использованию сырьевых, топливно-энергетических и других материальных ресурсов» L Министерствам, государственным комитетам, ведомствам СССР, Академии наук СССР, Советам Министров союзных республик предложено обеспечить во всей своей деятельности решительный поворот к более эффективному использованию и экономии материальных ресурсов. Усиливается в этом отношении требовательность к руководителям и специалистам, вводятся новые плановые нормативы, предусматриваются дополнительные меры по повышению заинтересованности трудовых коллективов.
1 См.: Справочник партийного работника. М., 1982, вып. 22, с. 407—417,
96


Образована межведомственная комиссия по экономии и рациональному использованию материальных ресурсов, возглавляемая заместителем Председателя Совета Министров СССР1.
Ресурсы, которыми обладает страна, позволяют уверенно смотреть в будущее. Надо только по-хозяйски к ним относиться. Нельзя ослаблять усилий по развитию топливно- энергетического комплекса, включая разработку новых источников энергии. В то же время надо быстрее внедрять энергосберегающую технику и технологию. Эти стержневые задачи развития народного хозяйства должны находиться в центре внимания всех хозяйственных органов и научных учреждений. Особая значимость мероприятий по усилению режима экономии, обеспечению бережливого отношения к общественной собственности, по борьбе с расточительством и бесхозяйственностью подчеркивается в ряде принятых постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР, которые направлены на экономию трудовых, сырьевых, топливно- энергетических и других материальных ресурсов, сокращение потерь сельскохозяйственной продукции, потерь в сфере обслуживания, а также в строительстве. Ноябрьский (1982 г.) Пленум ЦК КПСС указал, что ныне вопрос об экономии материальных ресурсов должен рассматриваться по-новому. Рачительное отношение к народному добру — это вопрос реальности наших планов. И партия требует обеспечить его решение целой системой практических мер, прежде всего со стороны Госплана СССР и Госснаба СССР, министерств и ведомств 2  * 4.
Масштабы проводимых в данной области работ велики. Госпланом СССР, Государственным комитетом СССР по науке и технике, Государственным комитетом стандартов СССР утверждена, например, специальная программа нормативно-технического и метрологического обеспечения повышения эффективности использования топливно-энергетических ресурсов на период до 1990 года. Единые нормативные положения облегчают решение проблемы экономного расходования ресурсов.
В период после XXVI съезда КПСС, и особенно в 1983 г., во многих отраслях промышленности накоплен полезный опыт бережливого расходования нефтепродуктов, прежде всего горючего. Передовыми предприятиями приняты социалистические обязательства, которые успешно выполняются,—
1 См.: Известия, 1981, 3 октября.
2 См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС 22 но¬
ября 1982 года. М., 1982, с. 10—11.
4 М. С. Смиртюков 97


сэкономить за одиннадцатую пятилетку миллионы тонн жидкого топлива. Застрельщиками этого соревнования выступают автотранспортные предприятия Москвы, Ленинграда, Минска и ряда других городов. Однако далеко не везде проявляется подлинно хозяйский подход к делу. Необходимо, чтобы центральные органы государственного управления решительно пресекали факты бесхозяйственности в расходовании топлива. Экономия топливно-энергетических ресурсов — задача большой государственной важности, от решения которой во многом зависит успех выполнения заданий пятилетки в целом.
Следуя указаниям партии и правительства, Советы Министров союзных республик, министерства и ведомства проводят работу по освоению и расширению производства экономичных и эффективных видов материалов и изделий, ускоренному внедрению энергосберегающей, малоотходной и безотходной технологий, улучшению использования вторичных ресурсов и промышленных отходов, замене дефицитных видов продукции менее дефицитными и более экономичными, концентрации ресурсов на решающих участках народного хозяйства, вовлечению в оборот сверхнормативных и излишних запасов сырья, материалов и оборудования.
Хорошая организация производства и управления, разумное отношение к ресурсам и, как следствие этого, ускорение развития всех отраслей народного хозяйства в большой степени зависят от правильного применения экономических рычагов и стимулов. Система мер по усилению их роли позволяет неуклонно развивать хозрасчет в производственных объединениях, на предприятиях и в строительно-монтажных организациях на основе заданий пятилетнего плана и долговременных экономических нормативов. Оценка итогов работы объединений и предприятий промышленности и их экономическое стимулирование производятся прежде всего с учетом выполнения планов поставок продукции по номенклатуре и в сроки в соответствии с заключенными договорами (заказами), повышения производительности труда, улучшения качества продукции и роста прибыли.
Изменения в системе управления промышленностью, расширение прав объединений и предприятий и освобождение министерств от решения мелких вопросов позволяют улучшать стиль руководства. Во всех отраслях народного хозяйства и на всех уровнях управления требуется усилить внимание к узловым вопросам руководства производством, технической политики, повышения качества продукции. В 1979 г. Совет Министров СССР определил меры по уси98


лению контроля за техническим уровнем и качеством продукции, намечаемой к выпуску на строящихся, расширяемых и реконструируемых предприятиях 1. Министерствам и ведомствам СССР, Советам Министров союзных республик вменено в обязанность при разработке и экспертизе проектов на строительство новых, расширение и реконструкцию действующих предприятий исходить из того, что намечаемая к выпуску продукция по своему техническому уровню и качеству должна соответствовать лучшим отечественным и зарубежным образцам или превышать их. В том же году Совет Министров СССР утвердил Типовое положение об отделе (управлении) технического контроля промышленного предприятия (объединения) 2.
Усилена роль аттестации промышленной продукции. Министерства и ведомства СССР и Советы Министров союзных республик должны в полной мере использовать ее для всесторонней объективной оценки технического уровня и качества продукции, систематического обновления ее и расширения выпуска высококачественных изделий. С 1984 г. введена ее аттестация по двум категориям — высшей и первой. Изделия, не аттестованные по этим критериям, подлежат снятию с производства.
Борьбу за высокий уровень выпускаемой продукции следует вести повсеместно, на всех участках народного хозяйства. Действенный рычаг в этом деле — система стандартов, содержащих единые требования к качеству продукции. Центральный Комитет КПСС и Совет Министров СССР потребовали от Государственного комитета СССР по стандартам повысить требовательность к министерствам и ведомствам за разработку и строгое соблюдение государственных стандартов, усилить надзор за качеством выпускаемой продукции и ее соответствием современному техническому уровню.
Еще одна грань развития экономики СССР как единого народнохозяйственного комплекса отчетливо обнаруживается при регулировании отношений по поставкам продукции. В феврале 1981 г. Совет Министров СССР утвердил Положение о поставках продукции производственно-технического назначения и Положение о поставках товаров народного потребления3. Регулирование отношений по поставкам продукции производственно-технического назначения исходит из необходимости обеспечить развитие прямых длительных 1 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 13, с. 152—153.
2 См. там же, с. 231—237.
3 См.: СП СССР, 1981, № 9—10, ст. 62.
99


хозяйственных связей между изготовителями и потребителями, повышение роли долгосрочного договора, усиление влияния потребителей, организаций материально-технического снабжения на формирование планов производства, укрепление плановой и договорной дисциплины и повышение взаимной материальной ответственности объединений, предприятий и организаций.
В укреплении договорной дисциплины многое зависит от целеустремленной и систематической работы центральных органов управления. В принятом И апреля 1983 г. постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О серьезных недостатках в соблюдении договорных обязательств по поставкам продукции и повышении ответственности министерств, ведомств и предприятий в этом деле» 1 коллегиям министерств и лично министрам поручено усилить контроль за работой подведомственных предприятий, принять действенные меры к своевременному и в полном объеме выполнению договорных поставок, перекрыть каналы производства незаказанной и не пользующейся спросом продукции. Невыполнение поставок по договорам квалифицируется как серьезное нарушение плановой и государственной дисциплины со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Оценка деятельности предприятий и объединений с учетом выполнения договоров и заказов, ужесточение требований к предприятиям и объединениям в области взаимных поставок продукции способствуют укреплению плановой дисциплины. Осуществление мер по укреплению договорной дисциплины дает свои результаты. Так, в 1981 г. выполнение плана по реализации продукции с учетом договоров и обязательств по поставкам составило 90,7%, в 1982 г.— 97,1%, в 1983 г.-97,9%.
Однако, как отмечалось на декабрьском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС, эта принципиальная проблема пока не решена до конца. Имеются еще «лазейки», которые позволяют выплачивать премии при неполном выполнении заданий по поставкам. Признано необходимым навести в этом деле должный порядок.
Осуществляемые партией и правительством долгосрочные меры по развитию единого народнохозяйственного комплекса призваны обеспечить решение таких стратегических задач дальнейшего подъема экономики СССР, как ускорение темпов роста производительности труда, повышение качества продукции, снижение себестоимости, коренное улучшение 1 См.: СП СССР) 1983, № 11.
100


использования производственных мощностей, существенный рост производства товаров на рубль фонда заработной платы, создание необходимых материальных и финансовых резервов.
Комплексное развитие экономики страны достигается, когда каждый шаг в этом направлении подкрепляется продуманными, четкими организационными мерами, когда каждое звено аппарата управления знает свои обязанности в решении общегосударственных проблем. Поэтому чрезвычайно важна роль центральных органов государственного управления, организующих всю эту работу.
В решающей мере комплексное экономическое и социальное развитие обеспечивается благодаря применению таких рычагов управления и хозяйствования, как планирование, снабжение и финансирование.
Плановая система — детище социализма, выражение его коренных преимуществ. Планирование народного хозяйства, отмечается в постановлении ЦК КПСС «О 50-й годовщине первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР» (март 1979 г.) \ одно из важнейших научных и социальных завоеваний XX века и революционной практики преобразования общественной жизни. В. И. Ленин видел в планировании сердцевину управления народным хозяйством. Накопленный Советским Союзом огромный опыт планового развития народного хозяйства получил мировое признание.
В условиях зрелого социалистического общества особое значение приобретают долгосрочные прогнозы, перспективное планирование.
Подъем всей плановой работы на качественно новый уровень, приведение ее в соответствие с требованиями нынешнего этапа развития страны означает в сущности улучшение содержания самих планов, усиление их научной обоснованности, более активное использование накопленного опыта, инициативы масс. В повестке дня устранение таких недостатков в планировании, как распыление ресурсов, несбалансированность планов, несоответствие между массой товаров и доходами населения.
«Партия всегда рассматривала план как закон,— отмечалось на XXVI съезде КПСС.— И не только потому, что он утверждается Верховным Советом. План — это закон, потому что только его соблюдение обеспечивает слаженную работу народного хозяйства» 1 2. Совет Министров СССР строго 1 См.: Справочник партийного работника, вып. 20, с. 189—196.
2 Материалы XXVI съезда КПСС, с. 50.
101


руководствуется этим и требует безусловного выполнения плановых заданий.
В соответствии с Конституцией СССР, конституциями союзных республик планирование экономического и социального развития осуществляется с учетом отраслевого и территориального принципов, обеспечивается комплексный подход к разработке планов и их реализации.
Законодательством на Совет Министров СССР возложены организация работы по подготовке Госпланом СССР, министерствами и ведомствами СССР, Советами Министров союзных республик проектов государственных планов экономического и социального развития СССР, обеспечение сбалансированности и стабильности планов, рационального размещения производительных сил по союзным республикам и экономическим районам страны, совершенствование методов планирования.
Правительство СССР разрабатывает и вносит в Верховный Совет СССР текущие и перспективные государственные планы.
Дальнейшее повышение роли планирования как центрального звена в управлении народным хозяйством предполагает усиление значения пятилетнего плана, в котором должны предусматриваться задания на каждый год пятилетки по министерствам, ведомствам СССР и союзным республикам. Пятилетние планы утверждаются в соответствии с решениями съездов КПСС. Так, например, согласно поручению XXVI съезда партии Совет Министров СССР разработал проект Государственного плана экономического и социального развития СССР на 1981 — 1985 годы, с разбивкой по годам^ министерствам, ведомствам СССР, союзным республикам, и внес его на рассмотрение Верховного Совета СССР. Пятилетний план утвержден Верховным Советом СССР в ноябре 1981 г.1 Исходя из этого плана Советы Министров союзных республик разработали государственные пятилет- пие планы республик с включением в них основных показателей по производственным объединениям, предприятиям, организациям и стройкам союзного подчинения, находящимся на территории республики, а также обеспечили разработку указанных планов в территориальном и программном разрезе по всему подведомственному хозяйству, включая хозяйство союзно-республиканских министерств и ведомств союзных республик.
Государственный план экономического и социального 1 См.: Правда, 1981, 20 ноября.
102


развития СССР на 1984 год, разработанный на основе решений XXVI съезда партии и последующих Пленумов ЦК КПСС, предусматривает дальнейшее динамичное развитие и повышение эффективности общественного производства, рост благосостояния народа, а также все необходимое для поддержания на должном уровне обороноспособности страны. Верховный Совет СССР утвердил план, поручив правительству СССР осуществить мероприятия, направленные на ускорение перевода экономики страны на интенсивный путь развития, выявление имеющихся в народном хозяйстве резервов и возможностей на основе повышения производительности труда, эффективное использование производственного и научно-технического потенциала страны, укрепление государственной, плановой и трудовой дисциплины, развертывание социалистического соревнования
В современных условиях особое значение приобретают комплексные программы экономического, социального и научно-технического развития. Предназначаются такого рода программы для решения наиболее важных народнохозяйственных проблем и являются составной частью государственных перспективных планов экономического и социального развития СССР. В совокупности они образуют основу программного разреза указанных планов, который дополняет существующие отраслевой и территориальный разрезы планов. Такие программы характеризуются целевой направленностью, ориентацией на достижение высоких результатов, большой степенью комплексности. Они включают в себя все необходимые задания и мероприятия, предусматривают выделение соответствующих ресурсов. Примером являются программы сооружения БАМа и хозяйственного освоения этой зоны, химизации народного хозяйства СССР, развития Нечерноземной зоны РСФСР, Продовольственная и Энергетическая программы, программа по сокращению ручного, особенно тяжелого, труда.
Комплексные целевые научно-технические программы ориентированы прежде всего на решение узловых межотраслевых проблем научно-технического прогресса.
Для управления по всем научно-техническим программам определены головные министерства, ведомства, организации, которые должны «увязывать» между исполнителями работы и контролировать их ход. В рамках программ действуют координационные советы во главе с крупными учеными и специалистами.
1 См.: Правда, 1983, 30 декабря.
103


Например, головной организацией, ответственной за реализацию программы комплексного изучения строения земной коры глубокими и сверхглубокими скважинами и геолого-геофизическими методами и определения перспективы нефтегазоносности и рудоносности основных районов страны, является Министерство геологии СССР. В числе участников осуществления этой программы около 150 научно-исследовательских и производственных коллективов. В программах, разрабатываемых в связи с развитием Канско-Ачин- ского топливно-энергетического комплекса, объединяются усилия многих министерств, ведомств, научно-исследовательских и проектных институтов, предприятий. Начиная с двенадцатой пятилетки будет значительно расширено применение программно-целевого планирования развития науки и техники. Задания научно-технических программ (общесоюзных, республиканских, отраслевых, региональных) будут включаться в пятилетние и годовые планы экономического и социального развития L
Принятые планы, их задания подлежат незамедлительному доведению до всех звеньев управления, хозяйственного механизма. Это — ответственный и важный этап всего процесса планирования. Согласно действующему порядку Госплан СССР обязан в установленный срок довести план до министерств и ведомств СССР, Советов Министров союзных республик. Эти органы в свою очередь должны своевременно довести задания до объединений (предприятий) и организаций. Не всегда, к сожалению, установленные сроки соблюдаются центральными органами управления, что ведет в дальнейшем к нарушениям в планировании, снабжении, хозяйственной деятельности.
Залог успешного выполнения планов экономического и социального развития — производительный труд советских людей, четкая организованность и исполнительность в работе. Необходимо подчеркнуть решающую роль местных партийных органов, мобилизующих трудовые коллективы на неуклонную реализацию плановых заданий и социалистических обязательств, на использование внутренних резервов, воспитывающих активное, заинтересованное отношение трудящихся к достижению высоких конечных результатов.
Правительство СССР принимает меры к осуществлению государственных планов и представляет Верховному Совету СССР отчеты об их выполнении. Систематически на заседаниях Совета Министров рассматриваются итоги выполнения 1 См.: СП СССР, 1983, № 24.
104


Государственного плана экономического и социального развития СССР за соответствующий период. На основе тщательного и всестороннего анализа хода выполнения плана вырабатываются конкретные меры по обеспечению выполнения плановых заданий, высказываются критические замечания, даются указания об устранении выявленных недостатков и упущений. Министрам, руководителям ведомств СССР и Советам Министров союзных республик поручается проанализировать итоги работы и осуществить соответствующие мероприятия. Как правило, итоги выполнения плана экономического и социального развития, а также государственного бюджета страны рассматриваются по окончании квартала, полугодия, девяти месяцев и года. Так, 25 января 1984 г. состоялось заседание Совета Министров СССР, па котором были подведены итоги выполнения Государственного плана экономического и социального развития СССР и Государственного бюджета СССР за 1983 год. Отмечалось, что в истекшем году возросли темпы развития экономики. Вместе с тем на многих участках народного хозяйства еще имеются существенные недостатки и узкие места. Поставлена задача — обеспечить дальнейший рост эффективности производства, придать этому росту устойчивый характер. Особое внимание обращено на ускорение научно-технического прогресса, на более полное использование имеющегося производственного и научно-технического потенциала. Министерства и ведомства СССР и Советы Министров союзных республик обязаны принять меры к увеличению производства, повышению качества и расширению ассортимента товаров народного потребления, к развитию сети предприятий сферы услуг. Рассмотрены также вопросы обеспечения быстрейшего завершения подготовки к весеннему севу и успешного проведения зимовки скота. Большое внимание уделено вопросам, связанным с охраной окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов1.
Советы Министров союзных республик в процессе текущей работы проверяют выполнение планов министерствами и ведомствами республики, исполкомами местных Советов. С этой целью периодически заслушивают соответствующие доклады и отчеты.
Общегосударственное планирование в масштабе Союза ССР и повседневный контроль за выполнением намеченного возложены на Госплан СССР — центральный орган государственного управления в области планирования.
См.: Правда, 1984, 26 января.
105


Принятые в последнее время решения партии и правительства предусматривают дальнейшее совершенствование деятельности Госплана СССР, повышение его роли в системе органов государственного управления и ответственности за научную обоснованность планов экономического и социального развития. Предъявляются более высокие требования к качеству разработки перспективных и годовых планов, к уровню балансовой и сводно-экономической работы, анализу актуальных проблем развития экономики. Госплану СССР поручено усилить внимание к выбору путей решения задач комплексного развития взаимосвязанных отраслей промышленности и экономических районов страны.
В июне 1982 г. правительством СССР утверждено новое Положение о Госплане СССР. На него возлагается широкий круг функций: подготовка совместно с министерствами и ведомствами СССР и Советами Министров союзных республик проектов основных направлений экономического и социального развития СССР на длительный период, перспективных и текущих государственных планов в отраслевом и территориальном разрезах, организация совместно с другими центральными органами разработки целевых комплексных программ, определение порядка и сроков подготовки и представления проектов планов, разработка научной базы планирования, балансов по основным видам материальных, финансовых и трудовых ресурсов, подготовка предложений о развитии внешних экономических связей СССР, изучение экономических проблем мирового социалистического содружества. Госплан СССР разрабатывает совместно с министерствами и ведомствами СССР и Советами Министров союзных республик, с участием Академии наук СССР и ВЦСПС мероприятия по дальнейшему совершенствованию форм и методов управления, хозяйственного механизма.
Повышение его координирующей роли в области общегосударственного планирования и методического руководства плановой деятельностью министерств и ведомств способствует своевременной разработке и доведению планов экономического и социального развития до министерств и ведомств^ союзных республик, эффективности подготовки ими проектов перспективных и текущих планов, целевых комплексных программ.
Госплан СССР осуществляет систематический контроль за выполнением важнейших плановых заданий, планов экономического и социального развития СССР в отраслевом и территориальном разрезах, в масштабах страны. Им проводится большая инструктивно-методическая работа по реа106


лизации известного постановления о совершенствовании хозяйственного механизма, причем все шире используется метод эксперимента.
Вся работа в области планирования осуществляется на основе методических положений, разрабатываемых Госпланом СССР и другими ведомствами. Так, Госпланом СССР, Государственным комитетом СССР по науке и технике и ЦСУ СССР в 1979 г. утверждены Методические указания о порядке планирования и учета роста производства продукции высшей категории качества.
Госпланом СССР, Госкомтрудом СССР, Министерством финансов СССР, ЦСУ СССР и ВЦСПС утверждено Положение о порядке разработки встречных планов на одиннадцатую пятилетку и стимулирования их выполнения. Проекты встречных планов производственных объединений (предприятий) и организаций формируются на основе личных планов рабочих, встречных планов и социалистических обязательств, принятых коллективами бригад, участков, цехов. Согласно Закону о трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями коллективы принимают встречные планы, учитывающие дополнительные резервы и возможности.
Введено в действие Положение о паспорте производственного объединения (предприятия), в котором удостоверяются производственные возможности объединения (предприятия) как совокупности средств производства, трудовых и материальных ресурсов для выпуска продукции или выполнения работ.
Совершенствованию механизма территориального планирования способствует утвержденное в сентябре 1982 г. правительством Положение об уполномоченном Госплана СССР по экономическому району СССР. На уполномоченного, в частности, возложены подготовка предложений к проектам планов по важнейшим направлениям экономического и социального развития района, по развитию территориальнопроизводственных комплексов, по разработке региональных целевых комплексных программ, осуществление контроля за выполнением решений партии и правительства и важнейших плановых заданий, касающихся экономического района. Уполномоченный работает в тесном контакте с республиканскими и местными партийными, советскими, плановыми, профсоюзными органами. При нем образуется совет по рассмотрению проблем развития экономического района.
Министерства и другие центральные органы государственного управления осуществляют планирование в пределах 107


своей компетенции. И по мере развития народного хозяйства все ощутимей становится необходимость более строгого сочетапия в их деятельности отраслевого и территориального принципов управления. В законодательстве о правах краевых, областных и окружных Советов народных депутатов \ в постановлении ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» 1 2 установлен более четкий порядок представления Советам Министров автономных республик и исполкомам местных Советов проектов планов по предприятиям и организациям вышестоящего подчинения, расположенным на соответствующей территории. Улучшение такого взаимодействия центра и мест особо значимо в вопросах землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного строительства и бытового обслуживания населения. Повышена ответственность Советов Министров союзных и автономных республик, исполкомов краевых и областных Советов народных депутатов, министерств и ведомств за удовлетворение платежеспособного спроса населения па товары. В этих целях обеспечивается более тесная увязка фондов заработной платы по министерствам и ведомствам СССР, а также в территориальном разрезе (по союзным и автономным республикам, краям и областям) с объемами производства товаров для рынка3. Предложения республиканских и местных советских органов рассматриваются и учитываются министерствами и ведомствами СССР при разработке и утверждении планов по подведомственным им предприятиям и организациям.
Таким образом, в последнее время немало сделано для улучшения качества государственных планов. Однако в плановом механизме, как указал декабрьский (1983 г.) Пленум ЦК КПСС, остается много слабых мест. Плановые органы, министерства и ведомства пока еще пе нашли нужных решений для того, чтобы задействовать полностью, с высокой отдачей производственный и научно-технический потенциал, которым располагает страна. Нельзя допустить такого подхода к планированию, когда решепие некоторых узловых задач развития экономики как бы пристраивается к складывающимся условиям отдельных регионов и отраслей. Одна из 1 См.: Справочник партийного работпика, вып. 21, с. 371—393.
1 2 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 13, ст. 436.
3 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам (1981—1982 гг.). М., 1983, с. 516.
108


назревших задач совершенствования планирования и управления — это выбор наиболее эффективных направлений развития народного хозяйства, главных звеньев, позволяющих быстро двинуть вперед экономику по интенсивному пути.
Планирование предполагает рациональную организацию материально-технического снабжения и использования ресурсов. Так, Основные направления экономического и социального развития СССР на 1981 — 1985 годы и на период до 1990 года нацеливают на приумножение и эффективное использование социалистической собственности, обеспечение во всех звеньях народного хозяйства строгого режима экономии и бережливости, осуществление на всех уровнях хозяйствования системы мероприятий по более полному использованию всех видов резервов, а также на улучшение нормирования производственных ресурсов.
Материальное обеспечение народного хозяйства достигается на основе глубокого изучения его текущих и перспективных потребностей, рационального сочетания отраслевого и территориального планирования, создания необходимых резервов, комплексной увязки планов производства, капитального строительства, развития науки и новой техники с материально-техническими возможностями.
В организации управления данной сферой происходят изменения, диктуемые конкретно-исторической обстановкой. Ныне действует единая система материально-технического снабжения.
Снабжением народного хозяйства руководит союзно-республиканский орган — Государственный комитет СССР по материально-техническому снабжению (Госснаб СССР). Он изучает с участием министерств и ведомств СССР потребности в материально-технических ресурсах и совместно с Госпланом СССР утверждает меры по улучшению определения потребностей в продукции соответствующих отраслей промышленности и по организации ее сбыта. Комитет проводит экономический анализ выполнения планов снабжения народного хозяйства, разрабатывает с участием министерств и ведомств СССР и Советов Министров союзных республик мероприятия по установлению между предприятиями и объединениями прямых и длительных хозяйственных связей и утверждает рациональные схемы таких связей. Он же заботится об ускорении оборачиваемости материально-технических ресурсов, о выявлении и реализации излишних, неиспользуемых и сверхнормативных материальных ценностей. На этот Комитет совместно с Госпланом СССР возложено на- учпое и методическое руководство работой министерств и 109


ведомств по нормированию запасов материально-технических ресурсов. Постановления, распоряжения и указания Госснаба СССР по вопросам, входящим в его компетенцию, являются обязательными для исполнения всеми министерствами, ведомствами и организациями.
Снабженческие функции имеют также союзно-республиканские Государственный комитет СССР по производственно-техническому обеспечению сельского хозяйства и Государственный комитет СССР по обеспечению нефтепродуктами.
На Государственный комитет СССР по обеспечению нефтепродуктами, например, возложены ответственность за рациональную организацию поставки и надлежащего хранения нефтепродуктов, проведение единой технической политики в области создания средств транспортировки, хранения и отпуска нефтепродуктов, контроль за их экономным использованием в отраслях народного хозяйства. С этой целью указанный Государственный комитет ведет учет ресурсов всех нефтепродуктов в стране и составляет сводные исполнительные балансы нефтепродуктов, регулирует порядок их отгрузки. Издаваемые этим Комитетом, в пределах своей компетенции, постановления являются обязательными для исполнения министерствами и ведомствами, а также предприятиями и организациями, независимо от их ведомственной подчиненности.
Потребности дальнейшего развития материально-технической базы страны и увеличения ее экономического потенциала объективно обусловили перевод народного хозяйства на новую систему планирования и экономического стимулирования. Внедрение прогрессивных методов хозяйствования стало одной из важнейших задач центральных органов управления. Требуется, в частности, более эффективно использовать такие экономические рычаги, как финансы, кредит, цены.
В законодательстве определены основные полномочия центральных органов государственного управления в этой области. На Совет Министров СССР возложены разработка основных направлений реализации финансовой политики Советского государства, разработка и внесение в Верховный Совет СССР Государственного бюджета СССР, принятие мер по его осуществлению, представление Верховному Совету СССР отчета об исполнении бюджета.
Значимость этих функций становится особенно наглядной в свете той роли, которая отводится в условиях развитого социализма единой финансовой политике и всей системе финансово-кредитных рычагов в формировании рациональной
410


структуры общественного производства и повышении его эффективности, усилении контроля рублем и мобилизации резервов народного хозяйства.
Составляемый в соответствии с государственным планом экономического и социального развития страны бюджет обеспечивает необходимыми средствами поступательное развитие народного хозяйства, рост благосостояния советского народа, укрепление обороноспособности Советского государства.
В Государственном бюджете СССР на 1984 год, например, особое место отведено мерам по практическому осуществлению курса на повышение эффективности общественного производства, последовательный перевод народного хозяйства на путь интенсивного развития, усиление режима экономии, реализацию Продовольственной и Энергетической программ, наращивание производственного потенциала ведущих отраслей экономики, создание необходимых финансовых резервов для обеспечения устойчивой и ритмичной работы всех отраслей народного хозяйства, на осуществление социальной программы, принятой XXVI съездом партии и конкретизированной последующими Пленумами ЦК КПСС.
Кредит играет большую роль в осуществлении непрерывного общественного воспроизводства, обеспечивая необходимыми денежными ресурсами временную потребность в средствах, возникающую у объединений, предприятий, организаций.
Правительство СССР принимает меры к укреплению денежной и кредитной системы и организации государственного страхования. Оно осуществляет руководство в области валютных и кредитных отношений СССР с иностранными государствами на основе государственной монополии.
Наряду с общими проблемами укрепления финансовокредитной системы решаются и конкретные вопросы в этой области. В качестве примера сошлемся на принятое в 1980 г. правительством СССР постановление «О мерах по совершенствованию организации бухгалтерского учета и повышению его роли в рациональном и экономном использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов» Ч В этом постановлении особое внимание обращено на усиление влияния бухгалтерского учета в деле контроля за финансово-хозяйственной деятельностью и соблюдением порядка приемки, хранения, расходования и списания материальных ценностей, на упорядочение первичной учетной документации, широкое внедрение типовых унифицированных форм и правильное оформление документов.
См.: СП СССР, 1980, № 6, ст. 43.
ill


В одиннадцатой пятилетке осуществляется комплекс мероприятий по более эффективному использованию финансово-кредитных рычагов в интенсификации производства, укреплении хозрасчета, усилении режима экономии, по совершенствованию ценообразования в отраслях народного хозяйства и укреплению государственной дисциплины цен.
В проведении в жизнь финансовой политики Советского государства и общем руководстве организацией государственных финансов в стране важная роль отведена Министерству финансов СССР и его органам. Они призваны обеспечивать активное использование финансов в целях повышения эффективности общественного производства, увеличения социалистического накопления в народном хозяйстве и роста национального дохода страны, совершенствование форм финансовых взаимоотношений предприятий, учреждений и организаций с государством; осуществлять меры по мобилизации денежных средств и направлению их на развитие народного хозяйства, дальнейшее повышение материального и культурного уровня жизни народа, оборону страны и создание необходимых государственных резервов. Утверждаемые ежегодно Верховным Советом СССР государственные бюджеты неопровержимо свидетельствуют о том, что главные силы и ресурсы наша страна неизменно направляет па цели мирного созидания, на подъем народного благосостояния.
Средства государственного бюджета образуются в основном за счет доходов от социалистического хозяйства, постоянно растущих на основе непрерывного расширения и совершенствования социалистического производства, а также за счет части доходов населения.
Министерство фипансов СССР добивается экономически обоснованного планирования доходов и расходов бюджета, планомерного распределения финансовых ресурсов, своевременного и полного поступления всех доходов, предусмотренных бюджетом, экономного и целевого расходования средств, выделяемых из него. Вся система Министерства финансов СССР, включая специальный контрольно-ревизионный аппарат, контролирует соблюдение государственной финансовой дисциплины, выполнение предприятиями, учреждениями и организациями финансовых обязательств перед государством.
Важную роль в финансово-кредитной системе играют банки. Они обслуживают денежный оборот и кредитные отношения и осуществляют наряду с финансовыми органами контроль за деятельностью предприятий и организаций.
112


В декабре 1980 г. правительство СССР утвердило Устав Госбанка СССР как единого эмиссионного банка, банка кредитования народного хозяйства и расчетного центра СССР 1. Госбанк СССР осуществляет эмиссионные операции, операции по организации и регулированию денежного обращения в стране и кассовому обслуживанию народного хозяйства, по краткосрочному и долгосрочному кредитованию и финансированию народного хозяйства, по расчетам в народном хозяйстве, по кассовому исполнению Государственного бюджета СССР, а также операции в области внешнеэкономической деятельности СССР, с валютными ценностями.
Ныне банковская система в СССР включает: Государственный банк СССР, Всесоюзный банк финансирования капитальных вложений (Стройбанк) и Банк для внешней торговли СССР (Внешторгбанк). Советская банковская система призвана активизировать воздействие кредитного механизма на производство для мобилизации резервов и ускорения его прогресса, интенсификации и повышения эффективности производства.
Совершенствуя законодательство о кредитовании, правительство СССР утвердило в ноябре 1982 г. Основные положения о банковском кредите. Кредитование осуществляется на основе Государственного плана экономического и социального развития СССР, на условиях возвратности и в соответствии с фактическим ходом выполнения планов. Оно направлено на повышение эффективности общественного производства, ускорение научно-технического прогресса, улучшение качества продукции, укрепление хозяйственного расчета и денежного обращения, более полное удовлетворение материальных и культурных потребностей населения. В сентябре 1983 г. Советом Министров СССР утверждены Основные положения о расчетах в народном хозяйстве СССР2.
Широкими полномочиями в области финансов обладают центральные органы управления. Министерства СССР финансируют в установленном порядке предприятия и организации союзного подчинения, руководят их финансовой деятельностью, контролируют использование финансовых ресурсов в системе министерства.
В сфере финансов также обеспечивается сочетание отраслевого и территориального принципов планирования. В формировании доходов бюджетов краев, областей, автономных областей и автономных округов участвуют предприятия 1 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 13, с. 504—523.
2 См.: СП СССР, 1983, № 27, ст. 155.
ИЗ


и хозяйственные организации союзного и республиканского подчинения, расположенные на соответствующей территории. В доходы местных бюджетов зачисляется часть дополнительной прибыли, полученной производственными объединениями и предприятиями союзного и республиканского подчинения от реализации новой высокоэффективной продукции и продукции с государственным Знаком качества. Это усиливает заинтересованность, стимулирует деятельность местных Советов в изыскании резервов повышения эффективности производства.
Функционирование экономики СССР как единого народнохозяйственного комплекса связано также с единой политикой цен.
Ценообразование в условиях социализма является одним из инструментов экономического управления в руках государства. Цены устанавливаются в плановом порядке при сознательном использовании государством экономических законов социализма. Совет Министров СССР обеспечивает проведение единой политики цен, определение основных направлений совершенствования системы цен.
Регулирующие функции в данной сфере выполняет Государственный комитет СССР по ценам, на который возложены задачи по совершенствованию цен (оптовых, розничных, закупочных и др.), методов ценообразования, по обеспечению более точного отражения в ценах общественно необходимых затрат труда, усиления воздействия цен на технический прогресс, на улучшение качества продукции и обновление ее ассортимента. Государственный комитет СССР по ценам, например, устанавливает поощрительные надбавки к оптовым ценам на продукцию высокого качества и скидки с оптовых цен на продукцию, качество которой не удовлетворяет потребностей.
Вступление страны в период развитого социализма обусловило разработку новых направлений комплексного экономического, социального и научно-технического развития. В огромной степени возросла роль науки. Упрочение связей науки с практикой позволило достигнуть значительных успехов в развитии экономики, культуры, а также в улучшении управления.
В. И. Ленин настойчиво подчеркивал значепие глубокого научного анализа фактов и явлений, их объективной оценки, умения полностью учитывать предложения ученых и специалистов. Он говорил: «...если коммунист — администратор, его первый долг — остерегаться увлечения командованием, уметь сначала посчитаться с тем, что наука уже выработала, 1М


сначала спросить, проверены ли факты, спачала добиться изучения (в докладах, в печати, на собраниях и проч.) — изучения того, где именно мы сделали ошибку, и лишь на этой основе исправлять делаемое... надо научиться... уважению к деловой работе «специалистов науки и техники»...» 1
В век научно-технической революции звенья государственного аппарата призваны всемерно содействовать развитию пауки и техники, максимально использовать их достижения в производстве, в процессе государственного управления.
В современных условиях на производство влияют уже не отдельные науки, а весь комплекс их, включая не только естественные и технические, но и общественные науки. Известно, что научный арсенал партии неустанно пополняется новыми важными идеями, концепциями и обобщениями. Однако, как отмечалось на июньском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС, наука, к сожалению, еще не подсказала практике нужные, отвечающие принципам и условиям развитого социализма решения ряда важных проблем. Пленум потребовал активизировать исследовательский поиск, обеспечить решительный поворот научных учреждений, всех ученых-обществоведов к ключевым практическим задачам совершенствования развитого социализма.
Научно-техпическая революция решающим образом воздействует на все сферы жизни социалистического общества. Она приводит к качественным преобразованиям производительных сил, к углублению общественного разделения труда, усилению специализации и концентрации общественного производства, изменению характера и содержания труда, быстрому росту его производительности, техническому перевооружению предприятий и организаций, более интенсивному п рациональному использованию природных ресурсов.
Забота о развитии науки и техники приобретает все большее значение. Выдвинутое XXIV съездом КПСС положение об органическом соединении достижений научно-технической революции с преимуществами социалистической системы хозяйства определяет стратегическую линию партии и Советского государства, главные задачи центральных органов управления в данной области 2.
Развитие науки и ускорение технического прогресса — одна из важнейших задач одиннадцатой пятилетки. Решение ее означает более высокий уровень и размах научных исследований по всему фронту общественных, естественных и тех1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 42, с. 347.
2 См.: Материалы XXIV съезда КПСС, с. 57.
115


нических наук, усиление взаимодействия науки с производством, совершенствование механизма внедрения достижений научно-технического прогресса. Повышается ответственность министерств и ведомств за уровень исследований в научных учреждениях, за своевременное и полное использование результатов законченных научных разработок и изобретений, сокращение сроков создания и освоения новой техники.
От центральных органов государственного управления во многом зависит, чтобы развитие науки и техники было в еще большей степени подчинено решению экономических и социальных задач советского общества и ускорению перевода экономики на путь интенсивного развития. Именно на этой основе предстоит решить целый ряд крупных экономических, производственных и иных проблем. И в первую очередь — проблемы повышения качества всей продукции, развития самой прогрессивной технологии производства, роста производительности труда.
Полномочия центральных органов управления в данной сфере закреплены в законодательстве. На Совет Министров СССР возложены разработка и осуществление мер по проведению единой политики в области науки и техники, организация разработки прогнозов научно-технического прогресса. Правительство направляет деятельность Академии наук СССР. Оно рассматривает основные пути развития науки и техники, определяет программы работ по решению важнейших научно-технических проблем, намечает меры по повышению эффективности научных исследований, внедрению их результатов, а также изобретений и рационализаторских предложений.
О постоянном и неослабном внимании партии и правительства к развитию советской науки говорят ее достижения, количественный и качественный рост научных кадров, научных учреждений в стране.
В 1940 г. численность научных работников в стране составляла 98,3 тыс. человек. А к концу 1983 г. в СССР насчитывалось более 1,4 млн. человек, или одна четвертая часть всех научных работников мира. Особенно заметны рост развития науки и усиление внимания к ней в последние годы. Если в восьмой пятилетке (1966—1970 гг.) в среднем за год расходы на науку из государственного бюджета и других источников составляли 9,3 млрд, руб., то в десятой пятилетке (1976—1980 гг.)—19,6 млрд, руб.1 В одиннадцатой пяти1 См.: Народное хозяйство СССР в 1980 г. М., 1981, с. 96; СССР в цифрах в 1983 году. М., 1984, с. 76.
116


летке прирост еще заметней. Только в 1983 г. на эти цели было израсходовано 25,6 млрд. руб. 1
В соответствии с решениями партии и правительства осуществлен переход к научно-техническим прогнозам на 10— 15 и более лет, к разработке комплексных научно-технических программ. Совершенствуется перспективное планирование развития науки и техники, координация исследований важнейших проблем, а также стимулирование научных разработок и внедрение их результатов в практику.
В пятилетний план на 1981 —1985 гг. включены основные задания по 170 научно-техническим программам (в том числе по 41 целевой комплексной программе), разработанным и утвержденным Госпланом СССР, Государственным комитетом СССР по науке и технике и Академией наук СССР2. Они позволят сберечь 4 млн. т черных металлов, 50 млн. т условного топлива, 14 млрд, квт-ч электроэнергии, обеспечат экономию труда 3 млн. человек.
Получает дальнейшее развитие и распространение такая форма интеграции науки с производством, как научно-производственное объединение. Советом Министров СССР утверждено Положение о научно-производственном объединении3, в котором определена главная задача, стоящая перед ним,— сосредоточить свою деятельность на создании и внедрении в кратчайшие сроки в народное хозяйство новейших образцов машин, оборудования, материалов и других изделий, прогрессивных технологических процессов, отвечающих по своим показателям высшим достижениям отечественной и зарубежной науки и техники. В каждом объединении должны эффективно соединяться усилия ученых и производственников на решении важнейших паучпо-технических проблем.
Принципиально важные вопросы научно-технического прогресса увязываются с задачей его развития в отдельных регионах, сферах и отраслях народпого хозяйства, с удовлетворением потребностей отдельных районов, приближением научных сил к конкретным экономическим зонам. На это были нацелены постановления партии п правительства о развитии научных учреждений в экономических районах РСФСР, меры по улучшению условий работы Сибирского отделения Академии наук СССР, Дальневосточного и Уральского научных цептров Академии наук СССР, по развитию 1 См.: СССР в цифрах в 1983 году, с. 77.
2 См.: Правда, 1981, 18 ноября.
3 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. М., 1977, т. И, с. 65—113.
117


фундаментальных и прикладных исследований и внедрению научных достижений в народное хозяйство.
Повышение эффективности общественного производства на основе его интенсификации требует настойчивого выявления и использования резервов. Их надо искать в ускорении научно-технического прогресса, широком и быстром внедрении в производство достижений науки, техники и передового опыта.
В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по ускорению научно-технического прогресса в народном хозяйстве» (1983 г.) 1 подчеркивается огромное народнохозяйственное значение кардинального повышения производительности труда на основе последовательного осуществления единой научно-технической политики, дальнейшего развития научных исследований, углубления интеграции науки и производства.
Новые высокие требования, предъявленные научным учреждениям июньским и декабрьским (1983 г.) Пленумами ЦК КПСС, нацеливают на масштабный новаторский поиск. Эти требования продиктованы заботой о повышении эффективности производства, его интенсификации. Организация всего комплекса научно-технических работ пока далеко не отлажена, во многих отраслях, объединениях и на предприятиях все еще недостаточна ответственность за технический уровень производства и качество продукции, слабо используются результаты разработок академических и отраслевых институтов, вузов. Между тем, важнейшая задача состоит в том, чтобы, повышая результативность труда исследователей, добиваться быстрого и крупномасштабного внедрения достижений науки в производство.
Центральные органы управления развивают и массовую базу научно-технического прогресса — научно-технические общества, общества рационализаторов и изобретателей, другие формы содружества научных сил и передового производственного опыта. Нелишне напомнить, что за годы одиннадцатой пятилетки число использованных в производстве изобретений и рационализаторских предложений ежегодно составляло около 4 млн., возрос экономический эффект, составивший в 1983 г. 7 млрд. руб.
Внедрение новой техники и проведение мероприятий по научной организации труда в 1971 — 1975 гг. обеспечили 52% общего прироста производительности труда в промышленности, в 1976—1980 гг.— 93%, в 1981—1982 гг.—весь прирост 1 См.: СП СССР, 1983, № 24.
118


производительности труда L В немалой степени эти цифры — результат воплощения в жизнь постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР, направленных на дальнейшее развитие изобретательского дела в стране, пропаганду достижений науки и техники, укрепление связей трудовых коллективов с научными организациями и ускорение внедрения в производство достижений науки, техники, передового опыта.
Как показал состоявшийся в начале 1983 г. VI Всесоюзный съезд научно-технических обществ, на счету 11-миллионной армии членов этих добровольных объединений немало достижений. Высоко оценив успехи обществ, энтузиастов технического прогресса, ЦК КПСС в приветствии съезду наметил масштабную программу их работ на предстоящие годы, призвал все 135 тыс. первичных организаций обществ действовать творчески, с размахом и вдохновением, активнее и настойчивее бороться за прогресс отечественной науки и техники.
Одним из свидетельств высокой оценки достижений в развитии науки и техники, а также выдающихся успехов в труде, достигнутых в социалистическом соревновании, являются ежегодно присуждаемые Государственные премии СССР.
В законах о Советах Министров союзных республик, в положениях о министерствах и государственных комитетах определена компетенция этих органов в развитии науки и техники.
Проведение единой государственной политики в области научно-технического прогресса и обеспечение всемерного использования достижений науки и техники в народном хозяйстве являются главными задачами Государственного комитета СССР по науке и технике. В соответствии с директивами партии и правительства он осуществляет технико-экономическую оценку уровня развития науки и техники в отраслях народного хозяйства, разрабатывает мероприятия по ускорению научно-технического прогресса, проекты перспективных планов работ по решению межотраслевых научно- технических проблем, предложения об использовании научно-технических достижений и результатов законченных научно-исследовательских работ. Особое значение имеет улучшение научно-организационного и методического руководства деятельностью министерств и ведомств в этой области. Для дополнительного финансирования работ по общесоюз1 	См.: Народное хозяйство СССР в 1982 г., с. 92; СССР в цифрах в 1983 году, с. 79.
119


ным научно-техническим программам в Комитете создается резерв средств.
Государственный комитет СССР по науке и технике разрабатывает проекты планов финансирования научно-исследовательских работ, мероприятия по совершенствованию материально-технической базы научных учреждений, по улучшению организации научных исследований и совершенствованию сети научных учреждений, по подготовке научных кадров. Комитет руководит делом изучения, распространения и пропаганды достижений отечественной и зарубежной науки и техники и передового производственно-технического опыта, координирует научно-технические связи министерств и ведомств СССР и союзных республик с зарубежными странами и международными организациями. Постановления Комитета по вопросам, отнесенным к7его компетенции, обязательны для министерств и ведомств.
Министерства и ведомства СССР, другие органы государственного управления обладают достаточно широкими полномочиями, используя которые повседневно решают задачи научно-технического прогресса в отраслях народного хозяйства. С 1985 г. предусмотрено введение единовременных премий министерств и ведомств СССР, Советов Министров союзных республик для поощрения участников создания и освоения высокоэффективной техники, прогрессивной технологии и новых материалов. Министерства и ведомства СССР имеют свои научно-исследовательские и проектно-конструкторские организации и учреждения. В их центральных аппаратах есть специальные структурные подразделения (управления, отделы и т. д.), занимающиеся вопросами науки и техники.
Развитие науки и ускорение научно-технического прогресса способствуют повышению эффективности общественного производства во всех отраслях народного хозяйства, являются мощпым фактором создания материально-технической базы коммунизма.
Организация управления промышленностью, строительством и транспортом
Основой развития всего народного хозяйства является неуклонный рост промышленности, на долю которой приходится большая часть валового общественного продукта и национального дохода, производимого в стране. Отсюда неослабная забота центральных звеньев управления о подъеме 120


промышленности на новый, более высокий уровень, сбалансированном развитии и правильном соотношении ее отраслей. Комплексный подход обеспечивает своевременное и паилуч- шее решение задач, связанных с осуществлением экономической стратегии партии.
Первостепенное значение придается базовым отраслям промышленности, поскольку их ускоренное и опережающее развитие способствует техническому перевооружению производства и достижению в конечном итоге высокой производительности труда в остальных отраслях промышленности. Топливно-энергетический комплекс, машиностроение, металлургия, химия — мощные двигатели развития экономики в целом. Динамичное развитие отраслей, играющих ведущую роль в экономике,— это качественный сдвиг в структуре общественного производства Яа этапе развитого социализма.
Правительство СССР, министерства, государственные комитеты и ведомства СССР, другие центральные органы управления в соответствии с общей экономической стратегией обеспечивают неуклонное развитие этих отраслей. Совет Министров СССР неоднократно решал вопросы улучшения работы предприятий черной металлургии, развития цветной металлургии, выработки мер по расширению применения в народном хозяйстве заменителей цветных металлов. Одним из многих примеров заботы о современном уровне металлургии стало постановление Совета Министров СССР о развитии порошковой металлургии в 1981 —1985 годах и на период до 1990 года1. Ряду министерств СССР, Советам Министров РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР, Грузинской ССР, а также Академии паук СССР было поручено обеспечить создание и освоение высокопроизводительных технологических процессов и производство оборудования для изготовления металлических порошков, волокон, порошков-сплавов, тугоплавких соединений и на их основе новых материалов и изделий. Важные вопросы рассмотрены также в постановлении Совета Министров СССР «О дальнейшем совершенствовании и развитии сварочного производства в 1981 — 1985 годах» 2.
Повышение эффективности производства и использования металла в промышленности и строительстве является делом первостепенной государственной важности. Стоит задача усилить работу по экономии металла, ускорению научно-технического прогресса в его производстве и обработке, повы1 См.: Известия, 1979, 4 декабря.
2 См.: Известия, 1980, 27 марта.
121


сить ответственность за быстрейшее внедрение современных технологических процессов, улучшение качества металлопродукции, снижение ее металлоемкости.
Соответствующими министерствами и ведомствами СССР принимаются меры к увеличению производства металла и эффективному его использованию. Совершенствуется практика планирования потребления металла. Усиливается государственный контроль за его рациональным расходованием. Министерства черной и цветной металлургии СССР проводят работу по изучению, обобщению и распространению передового опыта коллективов предприятий этих отраслей.
Экономное расходование металла — в сущности задача всенародная. Так она и расценена ЦК КПСС и Советом Министров СССР в постановлении «О мерах по дальнейшему совершенствованию организации^заготовки (сдачи) и переработки лома и отходов черных металлов» (январь 1981 г.) *. Для успеха в этом деле необходимы более прочные связи центральных органов управления с местными партийными, советскими, хозяйственными, профсоюзными органами и трудовыми коллективами.
Страна вступила в такую полосу развития, когда на первый план выступает не просто объем производства, а наибольшая степень удовлетворения общественных потребностей. В поле зрения Совета Министров СССР находятся вопросы дальнейшего повышения технического уровня химической, нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности, технического перевооружения подшипниковой промышленности, алмазодобывающей промышленности, развития мощностей по производству карьерных автомобилей- самосвалов и автопоездов большой грузоподъемности. Значительное внимание уделяется микроэлектронике, робототехнике, микробиологической промышленности.
Особое значение придается ускоренному развитию станкостроительной и инструментальной промышленности как главному условию повышения эффективности всего машиностроительного производства. Партия и правительство нацеливают промышленные министерства, особенно машиностроительные, на ускорение развития производства наиболее прогрессивных видов станков, оборудования и инструмента. Такая задача, в частности, ставилась постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О значительном повышении технического уровня и конкурентоспособности металлообраба1 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 13, с. 526—533.
422


тывающего, литейного и деревообрабатывающего оборудования и инструмента» (февраль 1980 г.) 1 и принятым в том же году постановлением ЦК КПСС «О мерах по увеличению производства и широкому применению автоматических манипуляторов в отраслях народного хозяйства в свете указаний XXV съезда КПСС» 2.
Комплексное решение проблемы развития машиностроения, которое по праву считается сердцевиной социалистической индустрии, дело, разумеется, исключительно сложное, требующее постоянных усилий и внимания многих предприятий, организаций, министерств и ведомств. На совещании в ЦК КПСС в марте 1980 г. указывалось, что ускорение технического развития станкостроительной и инструментальной промышленности, как, впрочем, и других отраслей, во многом определяется уровнем организаторской работы партийных, советских, профсоюзных и комсомольских организаций, степенью мобилизации трудовых коллективов3. Большая роль в этом деле принадлежит и штабу отрасли — Министерству станкостроительной и инструментальной промышленности и его коллегии. На расширенном заседании коллегии министерства (февраль 1983 г.) всесторонне рассматривались итоги работы отрасли и задачи по выполнению плана в свете решений ноябрьского (1982 г.) Пленума ЦК КПСС. В центре внимания были вопросы ускорения темпов обновления продукции, повышения качества и технико-экономических показателей металлообрабатывающего оборудования до уровня лучших мировых образцов. Главное, отмечалось на заседании, теснее связать науку с производством, обеспечить высокую организацию труда, укрепить дисциплину поставок.
Велика роль химии в развитии отраслей народного хозяйства. Общесоюзное Министерство химической промышленности осуществляет руководство промышленностью по производству химических волокоп и нитей, синтетических смол и пластмасс, полимерных материалов, продукции неорганической химии, товаров бытовой химии, химических реактивов, особо чистых веществ и другой химической продукции. Являясь ведущим в производстве продукции отрасли, оно участвует в планировании развития производства и выпуска этой продукции предприятиями и организациями, не входящими в его систему.
Обеспечивая комплексный подход к развитию базовых отраслей промышленности, Совет Мипистров СССР устанав1 См.: Правда, 1980, 12 марта.
2 См.: Справочник партийного работника, вып. 21, с. 273—276.
9 См.: Правда, 1980, 12 марта.
123


ливает задания министерствам и ведомствам СССР и дает необходимые поручения соответствующим Советам Министров союзных республик, обязывает в полной мере учитывать новые научно-технические решения и разработки.
Постоянное внимание к укреплению тяжелой индустрии обеспечивает ее неуклонное и эффективное развитие. Эти отрасли располагают большим производственным и научным потенциалом. Здесь решен ряд научно-технических проблем. С этим непосредственно связаны высокие темпы развития нефтяной и газовой промышленности, большие изменения в размещении производительных сил. Добыча нефти (включая газовый конденсат) в стране за 1971 — 1983 гг. увеличена в 1,7 раза, газа — в 2,7 раза1. На передовые позиции в мире вышло строительство отечественных магистральных трубопроводов. В одиннадцатой пятилетке войдут в строй 16 тыс. км нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, предстоит построить магистральные газопроводы протяженностью 48 тыс. км. Мировому техническому уровню соответствуют вновь введенные мощности в черной металлургии. Ряд новых шахт построен с учетом новейших технических достижений.
Придавая серьезное значение расширению работ по использованию такого источника сырья, как уголь, ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли в сентябре 1981 г. постановления «О дополнительных мерах по ускорению развития добычи угля открытым способом в 1981 —1990 годах» и «О мерах по ускорению технического перевооружения шахт Министерства угольной промышленности СССР»2. Министерству угольной промышленности СССР и ряду других министерств поручено увеличить мощности по добыче и переработке угля за счет строительства, реконструкции и технического перевооружения разрезов и обогатительных фабрик, создания тепловых электростанций, внедрения прогрессивных технологий, освоения производства систем машин для комплексной механизации и автоматизации работ, внедрения научпых рекомендаций по сокращению ручного и тяжелого физического труда.
В целом на развитие отраслей топливно-энергетического комплекса в одиннадцатой пятилетке направляется около 132 млрд. руб. капитальных вложений, или в 1,5 раза больше, чем в предыдущей пятилетке3. О возрастающей роли 1 См.: СССР в цифрах в 1983 году, с. 100—101.
2 См.: СП СССР, 1981, № 27.
3 См.: Правда, 1981, 18 ноября.
124


топливно-энергетического комплекса на современном этапе 1 коммунистического строительства свидетельствует разработанная на длительную перспективу Энергетическая программа СССР, которая определяет научно обоснованные принципы, главные направления и важнейшие мероприятия по расширению энергетической базы и дальнейшему качественному совершенствованию топливно-энергетического комплекса страны L
Постоянный рост тяжелой индустрии вовсе не означает ослабления внимания к расширению выпуска товаров народного потребления. Напротив, это обстоятельство всемерно используется в целях ускорения производства средств производства для выпуска предметов потребления. Такая тенденция становится все более заметной. Большое влияние в этом отношении оказало принятое в апреле 1974 г. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О некоторых мерах по совершенствованию планирования и экономического стимулирования производства товаров легкой промышленности» 1 2. В последующие годы Совет Министров СССР рассматривал и решал вопросы о производстве и внедрении в легкую промышленность высокопроизводительных комплексно-механизированных линий, о техническом перевооружении, реконструкции и расширении предприятий легкой промышленности, об ускоренном развитии машиностроения для легкой и пищевой промышленности и другие вопросы. Принят ряд постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР, направленных на улучшение обеспечения населения товарами народного потребления.
И здесь, как и в других отраслях промышленности, решающим условием выполнения плапов является высокопроизводительный труд рабочих, инженерно-технических работников, служащих. Органы управления в центре и на местах призваны эффективнее организовывать трудовую деятельность коллективов, поддерживать передовой опыт, внедрять прогрессивные формы труда. Именно таков смысл постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 19 августа 1982 г. «О мерах по дальнейшему повышению производительности труда на предприятиях легкой промышленности на основе всемерного распространения бригадной формы организации труда, опыта работы передовых рабочих по уве1 См.: Основные положения Энергетической программы СССР на длительную перспективу. М., 1984.
2 См.: Справочник партийного работника. М., 1975, вып. 15, с. 241—244.
125


личению зон обслуживания оборудования и снижению трудовых затрат на изготовление продукции» *.
Однако много еще нерешенных проблем, на которых необходимо сосредоточить внимание. Создать действительно современное, отвечающее потребностям народа производство потребительских товаров и развить сферу услуг для населения— такую цель поставил XXVI съезд партии1  2. В одиннадцатой пятилетке намечено увеличить выпуск промышленной продукции на 26%. При этом будет обеспечено некоторое опережение роста продукции группы «Б» по сравнению с группой «А». За счет повышения производительности труда намечено получить около 90% прироста промышленной продукции 3.
В реализации задач по наиболее полному удовлетворению разнообразных запросов и потребностей советских граждан центральные органы государственного управления всемерно опираются на местные Советы народных депутатов, на их инициативу. Ибо ни в какой другой сфере народного хозяйства местные возможности, местные резервы не играют такой роли4. Правовой базой тут стало известное постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве».
Решение задач развития промышленности в большой степени зависит от эффективной деятельности соответствующих министерств, что ясно уже из самого предназначения этих органов, их функций, прав и обязанностей.
Промышленные министерства руководят определенной отраслью как составной частью народного хозяйства страпы, добиваясь высоких темпов развития производства и роста производительности труда в целях наиболее полного удовлетворения общественных потребностей в продукции и услугах отрасли. Они обязаны обеспечивать выполнение заданий государственного плана и строгое соблюдение государственной дисциплины, совершенствование системы планирования в отрасли, обеспечивать при минимальных затратах общественного труда производство продукции высокого качества, повышение эффективности производства, улучшение использования основных фондов, трудовых, материальных и финансовых ресурсов. Министерства проводят единую техническую политику в отрасли и направляют работу по внедрению но- 1 См.: СП СССР, 1982, № 24.
2 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 49.
3 См.: Правда, 1981, 18 ноября.
4 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 49.
126


вешних достижений науки и техники и передового опыта. От них во многом зависит дальнейшее развитие специализации и кооперирования производства, рациональное использование капитальных вложений и повышение их эффективности.
Советом Министров СССР в августе 1983 г. установлено, что министерства и ведомства СССР и союзных республик образуют резерв для оказания финансовой помощи объединениям, предприятиям и хозяйственным организациям соответственно союзного и республиканского подчинения за счет их прибыли в пределах норм 1. На промышленных министерствах лежит ответственность за внедрение научной организации труда и управления, обеспечение предприятий, организаций и учреждений системы министерства квалифицированными кадрами, наилучшее использование знапий и опыта работников, улучшение их жилищных и культурно-бытовых условий, создание условий для безопасного труда на производстве.
Аппарат управления промышленностью постоянно совершенствуется. Не остается одинаковой внутренняя структура самих министерств, их производственно-территориальных и функциональных звеньев. И ныне, например, еще требуют решения проблемы преодоления разобщенности по многим министерствам и ведомствам производства однородной продукции и упорядочения системы управления в ряде отраслей, расширения внутрирегиональной специализации и кооперации, более тесного сочетания отраслевого и территориального принципов управления. Уже сейчас сказываются, а в дальнейшем в еще большей степени будут влиять на систему и структуру органов хозяйственного управления существенные сдвиги в размещении производительных сил, все более широкое вовлечение в народнохозяйственный оборот природных и сырьевых ресурсов восточных и северных районов страны.
Осмотрительно, без ненужной поспешности, но неуклонно организационная структура управления, ее формы будут приводиться в соответствие с изменяющимися хозяйственными задачами.
Главное же, конечно, заключается в том, чтобы последовательно и настойчиво применять оправдавшие себя формы и методы управления, осуществлять новые шаги в обеспечении самостоятельности хозяйственных организаций, создании наилучших условий для проявления инициативы трудовых коллективов, усиления их хозяйской заинтересованно1 См.: СП СССР, 1983, № 23, ст. 130.
127


сти в темпах роста производства и его высокой эффективности. Ведь именно самоотверженным трудом миллионов людей производятся те материальные богатства, которые определяют в конечном счете уровень нашей жизни. Обеспечение четкой, бесперебойной работы всего хозяйственного механизма — это задача и сегодняшнего дня, и будущего. Поэтому так внимательны партия и Советское государство к решению данной задачи.
В 1983 году ЦК КПСС и Совет Министров СССР определили дополнительные меры по расширению прав производственных объединений (предприятий) промышленности в планировании и хозяйственной деятельности и по усилению их ответственности за результаты работы Ч Новые меры направлены на установление наилучшего сочетания централизованного управления с развитием демократических начал в руководстве народным хозяйством, с повышением роли трудовых коллективов. В целях проверки их обоснованности в ряде отраслей промышленности проводится экономический эксперимент.
В декабре 1983 г. Политбюро ЦК КПСС заслушало сообщение министра тяжелого и транспортного машиностроения и министра электротехнической промышленности о ходе подготовки экономического эксперимента. Как отмечалось на заседании, в этом направлении проведена определенная работа. Вместе с тем указанные министерства, центральные экономические органы еще не осуществили всего комплекса мер, направленных на успешное проведение эксперимента и способствующих достижению предприятиями уже в ближайшее время более высоких технико-экоиомических показателей. Коллегии министерств мало оказывают конкретной помощи объединениям и предприятиям. Не произошло перестройки стиля работы министерств и особенно всесоюзных промышленных объединений. Предложено провести необходимые мероприятия по совершенствованию планирования производства на предприятиях, участвующих в эксперименте, обеспечению их материально-техническими ресурсами, развитию инициативы трудовых коллективов1  2. На декабрьском (1983 г.) и февральском (1984 г.) Пленумах ЦК КПСС отмечалось, что в ходе этого эксперимента пройдут проверку новые элементы управления. Их результаты будут основой для подготовки соответствующих предложений в целом по народному хозяйству. «Конечно, обновление экономических
1 См.: СП СССР, 1983, № 20, ст. 109.
2 См.: Правда, 1983, 10 декабря.
128


структур,— указывает К. У. Черненко,— дело ответственное. Здесь не мешает соблюдать и старое мудрое правило: семь раз отмерь, один отрежь. Но это вовсе не оправдывает тех, кто вообще не желает считаться с изменившимися условиями, с новыми требованиями жизни.
Проявлять на всех уровнях больше самостоятельности, смело вести поиски, идти, если надо, на оправданный риск во имя повышения эффективности экономики, роста благосостояния народа — вот чего мы ждем от наших хозяйственных кадров» L
Процесс совершенствования управления затрагивает и строительство, роль которого в развитии народного хозяйства трудно переоценить. Капитальное строительство во многом определяет наращивание экономического потенциала страны.
Известно, что к концу 60-х годов Советский Союз вышел на первое место в мире по масштабам производственного строительства, а в девятой пятилетке — и по общему объему капитальных вложений в народное хозяйство. Однако расширение фронта строительства не всегда сопровождалось сокращением его сроков, повышением эффективности капитальных вложений1  2.
На одиннадцатую пятилетку намечена крупная и сложная программа капитального строительства. Впервые в практике народнохозяйственного планирования предусмотрен опережающий рост национального дохода по сравнению с ростом капитальных вложений, что требует принципиально новых подходов и к распределению капитальных вложений, и к организации строительства. В Основных направлениях определен генеральный путь коренного улучшения строительства и повышения эффективности капитальных вложений. Суть его — обеспечение своевременного ввода в действие основных фондов и производственных мощностей; концентрация капитальных вложений и материальных ресурсов на важнейших участках народного хозяйства и пусковых стройках; ограничение количества одновременно сооружаемых объектов; доведение объемов незавершенного строительства и запасов неустановленного оборудования до нормативов; направление средств в первую очередь на реконструкцию и техническое перевооружение предприятий, значительное увеличение их доли в общем объеме капитальных вложений; улучшение
1 Черненко К. У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 418.
2 См.: История социалистической экономики СССР. В 7-ми т. М., 1980, т. 7, с. 200.
5 	М. С. Смиртюков 129


проектно-сметного дела; развитие прогрессивных форм организации строительства, повышение уровня индустриализации строительного производства.
На совещании в ЦК КПСС в июле 1981 г. были рассмотрены вопросы капитального строительства, в частности ускорения ввода в действие пусковых мощностей и объектов в свете решений XXVI съезда КПСС. Признано необходимым обеспечить всемерную концентрацию сил и средств на скорейшем завершении строительства и пуске тех предприятий, которые способны обеспечить наибольший прирост продукции, расшить узкие места, добиться равномерного ввода в действие мощностей и объектов в течение года, уменьшения незавершенного строительства до установленного норматива, снижения удельных капитальных вложений на единицу вводимой мощности.
В СССР достигнут огромный и всевозрастающий объем капитальных вложений. В одном 1983 г. он составил более 150 млрд. руб.1 Капитальное строительство превратилось в крупную индустриальную отрасль. В стране осуществляется большая программа строительства и обновления основных фондов народного хозяйства. За девятую, десятую и три года одиннадцатой пятилетки построены и введены в действие более 3,2 тыс. промышленных предприятий, а также жилые дома общей площадью свыше 1,3 млрд, кв, м. Объем строительно-монтажных работ за это время увеличился почти в 2 раза. Теперь главное внимание уделяется качественной стороне дела. Приоритет в выделении средств и ресурсов должен принадлежать решению важнейших экономических, научно-технических и социальных задач, определяющих интенсификацию народного хозяйства, повышение жизненного уровня населения. И тут чрезвычайно важна роль центральных звеньев аппарата государственного управления.
В стране существует несколько строительных министерств разного профиля. Совет Министров СССР направляет деятельность этих органов и Советов Министров союзных республик в области капитального строительства. Начиная с одиннадцатой пятилетки каждому из них утверждается стабильный пятилетний план капитального строительства (с распределением заданий по годам), сбалансированный с ресурсами материалов, технологического и энергетического оборудования, с трудовыми и финансовыми ресурсами, а также с мощностями строительно-монтажных организаций.
1 См.: СССР в цифрах в 1983 году, с. 151.
130


Осуществляются меры по ускорению и повышению качества проектирования строительства предприятий и объектов, усиливается требовательность к проектным организациям. Благодаря этому за последние годы возрос научно-технический уровень проектных решений, улучшилось обеспечение строек проектно-сметной документацией. Построено много объектов с высокими технико-экономическими показателями, повысилось качество типовых проектов.
Однако огромные задачи в области капитального строительства, поставленные в одиннадцатой пятилетке, требуют постоянного улучшения проектно-сметного дела. Именно эту цель преследует постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР, принятое в марте 1981 г.1 Министерствам и ведомствам СССР, Советам Министров союзных республик, исполкомам местных Советов предложено принять меры к улучшению работы проектных и изыскательских организаций, развитию творческой инициативы и повышению уровня профессиональных знаний их работников, имея в виду обеспечить создание проектов предприятий, зданий и сооружений, отвечающих требованиям научно-технического и социального прогресса и условиям перевода экономики на интенсивный путь развития.
В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 апреля 1984 г. «Об улучшении планирования, организации и управления капитальным строительством» 2 предусмотрено поручение соответствующим центральным органам управления разработать предложения о дальнейшем совершенствовании проектно-сметного дела. Имеется в виду обеспечить улучшение качества проектной документации, повышение персональной ответственности должностных лиц за технический и экономический уровень проектных решений, достоверное определение сметной стоимости строительства.
Центральные органы государственного управления призваны обеспечивать при проектировании реализацию достижений пауки, техники, передового отечественного и зарубежного опыта. Построенные или реконструированные предприятия должны быть технически передовыми, выпускать продукцию высокого качества, в соответствии с научно обоснованными нормативами по затратам труда, сырья, материалов, топливно-энергетических ресурсов.
Действует строгий порядок определения перечней вновь начинаемых строительством предприятий и сооружений. Пе1 См.: СП СССР, 1981, № 14, ст. 84.
2 См.: СП СССР, 1984, № 15, ст. 91.
131


речни важнейших строек утверждаются Советом Министров СССР по представлению Госплана СССР, строек сметной стоимостью 4 млн. руб. и выше — министерствами, ведомствами СССР и Советами Министров союзных республик по согласованию с Госпланом СССР и строительными министерствами, а строек сметной стоимостью менее 4 млн. руб.— непосредственно министерствами, ведомствами СССР и Советами Министров союзных республик или в порядке, ими установленном. Это один из путей прекращения распыления средств по многочисленным объектам.
Правительством СССР решаются самые разнообразные проблемы капитального строительства. Некоторое представление об этом дает характер вопросов, касающихся данной сферы, рассмотренных в последние годы: меры по усилению строительства Западно-Сибирского нефтегазового комплекса, Тобольского нефтехимического комплекса, по развитию Печорского угольного бассейна в 1982—1985 гг. и в двенадцатой пятилетке; более рациональное использование стальных труб в строительстве в целях снижения расхода металла; упорядочение образования и использования нецентрализованных источников финансирования капиталовложений и другие.
Неизмеримо возрос объем деятельности строительных министерств, таких, как министерства строительства, строительства предприятий тяжелой индустрии, промышленного строительства, монтажных и специальных строительных работ, транспортного строительства, сельского строительства, и других. Они добиваются улучшения организации труда во всех звеньях строительного производства, повышения уровня механизации строительно-монтажных работ, особенно на отделочных и вспомогательных операциях, улучшения использования техники, широкого распространения бригадного подряда. Выполняя решения партии и правительства, строительные министерства принимают меры к созданию условий для закрепления кадров.
Вместе с тем в капитальном строительстве имеется немало нерешенных проблем. Не выполняются планы ввода в действие мощностей и объектов, продолжительность сооружения предприятий и объектов значительно выше нормативной, не устранены недостатки в организации и управлении капитальным строительством, ослаблена ответственность министерств-заказчиков и строительных министерств за выполнение заданий по вводу в действие мощностей и объектов, эффективное использование капитальных вложений. Медленно растет производительность труда в строительстве, ве132


лика текучесть кадров, слабо внедряются принципы хозяйственного расчета.
Для устранения этих недостатков требуются серьезные усилия центральных органов управления, они должны добиться коренного улучшения дел в капитальном строительстве.
Перед отраслевыми органами управления стоит задача — обеспечить снижение расхода материалов за счет применения более прогрессивных проектных решений, сокращение потерь при производстве работ, транспортировке и хранении.
Масштабные задачи, например, решает Министерство строительства предприятий нефтяной и газовой промышленности СССР. В отрасли совершенствуются методы планирования, управления и хозяйствования. Растет объем подрядных строительно-монтажных работ.
Поистине всенародной стройкой стало сооружение магистрального газопровода Уренгой — Помары — Ужгород (диаметр труб 1420 мм) протяженностью 4,5 тыс. км. Он явился олицетворением мощи отечественной экономики, неиссякаемой энергии, дружбы и взаимопомощи советских народов, символом равноправного международного сотрудничества. Завершение строительства газопровода примерно втрое быстрее нормативных сроков показало всю беспочвенность попыток Вашингтона дискредитировать стройку, сорвать «экономическими санкциями» сооружение газопровода.
Ответственная роль отведена Государственному комитету СССР по делам строительства — Госстрою СССР. В соответствии с Положением о Госстрое СССР, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 21 мая 1984 г.1, Госстрой СССР несет ответственность за проведение единой технической политики, направленной на ускорение научно- технического прогресса в капитальном строительстве, за совершенствование проектно-сметного дела, развитие науки, связанной с проектированием и строительством, внедрение в строительное производство достижений науки и техники и передового опыта, осуществление мероприятий по удешевлению строительства, за улучшение градостроительства, архитектурного облика городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов. Задачами Госстроя СССР являются повышение технического и экономического уровня проектных решений, развитие типового проектирования, контроль за правильным определением сметной стоимости строитель1 	См.: СП СССР, 1984, № 22, ст. 119.
133


ства, осуществление экспертизы проектов и смет на строительство предприятий, зданий и сооружений, подготовка совместно со строительными министерствами СССР, другими органами предложений по совершенствованию управления в данной отрасли, проведение контроля за качеством строительства и реконструкции предприятий, а также зданий и сооружений производственного и жилищно-гражданского назначения.
Нормативно-регулирующая деятельность в данной сфере должна способствовать четкой организации планирования строительных работ, стимулированию деятельности строительных организаций. С 1981 г. действует Положение о паспорте производственного строительно-монтажного объединения (треста). В последние годы.приняты нормативные документы, определяющие порядок расчетов между заказчиком и подрядчиком за полностью законченные строительством и сданные в эксплуатацию предприятия, пусковые комплексы, очереди и объекты, подготовленные к выпуску продукции или оказанию услуг, по сметной стоимости товарной строительной продукции, порядок расчетов между заказчиками и проектно-изыскательскими организациями за полностью законченные и принятые заказчиками проекты на строительство предприятий, пусковых комплексов и т. д.
Как свидетельствует практика, министерства и ведомства не всегда обеспечивают разработку проектно-сметной документации с учетом достижений науки и техники и использование ее в соответствии со сроками строительства объектов. На устранение таких недостатков направлены меры, предусмотренные в постановлении Совета Министров СССР «О повышении эффективности использования в строительстве разработанной проектно-сметной документации» (ноябрь 1980 г.).
Финансирование объектов капитального строительства, кредитование подрядных организаций, контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью возложены на Стройбанк и Госбанк СССР.
Итоговая фаза строительства — приемка законченных объектов. В январе 1981 г. Совет Министров СССР принял постановление «О приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов» \ в котором подробно регулируется порядок работы приемочных комиссий, а также устанавливаются критерии оценки построенных объектов.
1 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 13, с. 549—558.
134


Актуальной задачей остается совершенствование управления в области строительства. Необходимо четко разграничить права и обязанности органов управления, упростить их структуру, повысить оперативность и гибкость в работе, устранить проявления ведомственности. Предстоит и дальше укреплять материально-техническую базу строительных организаций, обеспечивать рост эффективности всей деятельности в области капитального строительства. Как отмечалось на декабрьском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС, ключ к успеху здесь — в повышении ответственности кадров, в высокой требовательности к ним, в обеспечении безукоризненного исполнения своих обязанностей, четкости и инициативы. Строгим должен быть спрос со строительных министерств и их коллегий, руководителей территориальных органов, особенно за выполнение планов строительства жилья, школ, больниц и других объектов социально-культурного назначения.
В упоминавшемся уже постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улучшении планирования, организации и управления капитальным строительством» установлено, что основным хозрасчетным звеном управления строительным производством должен являться строительно-монтажный трест. Трест — генеральный подрядчик обязан обеспечивать координацию деятельности всех участников строительства. Признано необходимым устранить многоступенчатость в управлении капитальным строительством и обеспечить в 1984—1985 годах переход на двух- и трехзвенную систему управления на основе утверждаемых генеральных схем управления строительством.
Все меры по улучшению капитального строительства должны быть нацелены на своевременное достижение высоких конечных результатов, на укрепление экономического потенциала страны.
Так же как промышленность и капитальное строительство, составной частью единого народнохозяйственного комплекса является транспорт. Огромная территория, разнообразие экономических зон, рост масштабов производства, численности населения и повышение уровня благосостояния трудящихся, развитие внешнеэкономических связей обусловливают увеличение потребностей в перевозках и дальнейшее развитие материально-технической базы транспорта.
В стране создана разветвленная транспортная сеть, охватывающая все виды транспорта: железнодорожный, морской, речной, трубопроводный, автомобильный и воздушный. Каж135


дый день перевозится около 87 млн. т разнообразных грузов.
Существенная доля перевозок грузов приходится у нас на железные дороги, их протяженность составляет 143 тыс. км. Быстро развиваются морской и речной, автомобильный и воздушный транспорт. Бурно растет магистральный трубопроводный транспорт: протяженность магистралей достигла 217 тыс. км.
Для современного периода характерны огромные объемы транспортного строительства, максимальный учет техникоэкономических особенностей каждого вида транспорта. Происходят существенные сдвиги в структуре транспорта. Более высокими темпами развиваются прогрессивные и специализированные виды его.
Транспортные линии — жизненные артерии страны. И государственное управление ими, их развитием должно соответствовать роли и назначению каждого из видов транспорта. Управление железнодорожным, морским и воздушным транспортом осуществляют соответственно общесоюзные министерства путей сообщения, морского флота и гражданской авиации. Руководство этими видами транспорта требует строгого и последовательного осуществления принципа централизма. Декрет СНК «О централизации управления, охране дорог и повышении их провозоспособности» был подписан В. И. Лениным еще в марте 1918 г.1 Для железных дорог, считал В. И. Ленин, вдвойне и втройне необходимо «беспрекословное подчинение единой воле...» 2.
Несколько на иной основе строится управление автомобильным и речным транспортом, что обусловлено их спецификой, назначением и характером перевозок, осуществляемых этими видами транспорта. Управление в данном случае сосредоточено в союзных республиках.
Учитывая возрастающее значение транспорта в народном хозяйстве, а также имеющиеся недостатки в его работе, центральные органы государственного управления последовательно решают общие вопросы транспортной системы, развития отдельных видов транспорта и увязки их между собой. Реализуются меры по усилению воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности работы транспортных организаций. Разрабатывается долговременная комплексная программа развития транспорта.
1 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 1, с. 46—48.
2 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 36, с. 200.
136


Принципиальное значение для решения проблем развития транспортной системы страны имеет принятое в 1982 г. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улучшении планирования, организации перевозок народнохозяйственных грузов и пассажиров и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности работы предприятий и организаций транспорта» L Взят курс па обеспечение комплексного планирования перевозок и развития транспортной системы, рационального распределения перевозок между видами транспорта, сбалансированности потребностей народного хозяйства и населения в перевозках и развития провозных способностей всех видов транспорта. С этой целью усовершенствован порядок планирования в данной сфере, в частности предусмотрена унификация для всех видов транспорта большинства показателей и экономических нормативов. Усилена зависимость заработной платы каждого работника и трудовых коллективов в целом от повышения производительности труда и улучшения конечных результатов работы предприятий и организаций транспорта.
Управление процессом перевозок справедливо рассматривается как дело первостепенной важности. В последние годы особо пристальным было внимание к железнодорожному транспорту — улучшению его работы, обеспечению комплексного развития, внедрению прогрессивных видов тяги, а также выполнению плана текущих перевозок грузов, безопасности движения поездов и решению других неотложных вопросов. И это понятно, ведь на долю железнодорожного транспорта приходится около половины грузооборота всех видов транспорта общего пользования 1 2.
XXVI съезд партии поставил задачу — преодолеть сложившееся отставание железнодорожного транспорта от потребностей народного хозяйства. В одиннадцатой пятилетке существенно укрепляется его материально-техническая база. Объем капитальных вложений на эти цели увеличивается более чем в 1,3 раза3. На железнодорожном транспорте осуществляется дальнейшее техническое перевооружение. В результате принятых мер работа железнодорожного транспорта улучшилась, грузооборот его в 1983 году увеличился па 3,9% 4.
1 См.: СП СССР, 1983, № 3.
2 См.: СССР в цифрах в 1983 году, с. 136—137.
3 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 118—119.
4 См.: СССР в цифрах в 1983 году, с. 18.
137


Важное значение придается повышению материальной ответственности за использование и сохранность железнодорожного подвижного состава L Это необходимо потому, что многие министерства и ведомства — грузоотправители и грузополучатели — не принимают всех необходимых мер к лучшему использованию вагонов и сокращению простоев их на железнодорожных подъездных путях, в морских и речных портах и на строящихся железнодорожных линиях. Допускаются повреждения большого количества вагонов. Транспортные неурядицы отрицательно сказываются на удовлетворении потребностей народного хозяйства.
Усиливается ответственность железных дорог за просрочку доставки грузов и подачу под погрузку неочищенных вагонов, за самовольное использование вагонов и контейнеров, принадлежащих предприятиям и организациям или арендованных ими, за простой морских и речных судов, вызванный отсутствием вагонов для перегрузки грузов.
Министерствам, ведомствам СССР и Советам Министров союзных республик предложено обеспечить широкое распространение передового опыта работы предприятий Московской железной дороги по ускорению перевозки грузов за счет увеличения веса и длины поездов, ленинградского и одесского транспортных узлов, Электростальского предприятия промышленного железнодорожного транспорта, промышленных и железнодорожных предприятий Челябинской и Львовской областей. Опыт лучших одобрен ЦК КПСС, и массовое его применение должно дать значительные народнохозяйственные выгоды.
Особое значение для нашей страны имеет сооружение Байкало-Амурской железнодорожной магистрали. Для концентрации усилий центральных и местных звеньев управления действует Комиссия Совета Министров СССР по вопросам строительства БАМа.
Комплексный подход к транспортным проблемам, совершенствование взаимосвязей различных видов транспорта — характерная особенность решений, принятых в последние годы. Примером может служить постановление Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по развитию речного транспорта в 1981—1985 годах» (сентябрь 1979 г.) 1 2. Как известно, речной транспорт общего пользования находится в ведении Министерства речного флота РСФСР, управлений и пароходств речного флота союзных 1 См,: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 13, с. 23—30.
2 См. там же, с, 145—147,
138


республик и Среднеазиатского пароходства. Поэтому в постановлении наряду с указаниями в адрес органов управления речным транспортом содержатся поручения и соответствующим Советам Министров союзных республик о повышении эффективности и качества работы речного транспорта за счет улучшения эксплуатационной деятельности, сокращения порожних пробегов и простоев судов, применения высокопроизводительных перегрузочных механизмов и более совершенной технологии погрузочно-разгрузочных операций, широкого распространения передовых методов работы флота, портов и транспортных узлов.
Постановлением установлены задания по увеличению перевозок грузов речным транспортом, в том числе за счет переключения перевозок грузов с железнодорожного транспорта, по росту производительности труда на перевозках, транспортному освоению малых рек, производству контейнеров и других технических средств и оснащению ими речных причалов и портов.
Значение этих мер исключительно велико. Ведь протяженность внутренних водных судоходных путей сообщения, эксплуатируемых всеми организациями, составляла около 139 тыс. км, грузооборот в 1983 г. был равен 273 млрд, т/км (в 1965 г.—133,9 млрд. т!км) !. Потребности в такого рода перевозках постоянно растут.
Динамично развивается в стране автомобильный транспорт. В 1983 г. (по сравнению с 1960 г.) его грузооборот увеличился в 5 раз. Решаются вопросы увеличения автомобильного транспорта общего пользования, улучшения структуры парка автомобилей, более совершенного технического обслуживания, развития сети автомобильных дорог, в том числе в сельской местности, правильного использования средств, направляемых на их строительство, реконструкцию, ремонт и содержание. Об этом свидетельствуют решения XXVI съезда КПСС, постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по улучшению строительства, ремонта и содержания автомобильных дорог в стране» (апрель 1980 г.)1  2. С учетом того, что автомобильные дороги приобретают все более важное экономическое и социальное значение, намечена и осуществляется широкая программа прокладки новых и реконструкции действующих магистралей. Признано целесообразным создание опорной сети автомо- 1 См.: Народное хозяйство СССР в 1982 г., с. 304; СССР в цифрах в 1983 году, с. 136—137.
2 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 13, с. 321—323.
139


бильпых дорог, обеспечивающих надежное транспортное сообщение между крупными экономическими районами и населенными пунктами. Задачи поставлены сложные. Поэтому планирующие органы, Советы Министров союзных республик, министерства и ведомства призваны взять дорожное строительство под строгий контроль, не снижать намеченных темпов. К этому важному делу активно подключаются также местные партийные и советские органы.
Действует установленная Советом Министров СССР классификация автомобильных дорог СССР1. Все автомобильные дороги страны являются либо дорогами общего пользования, либо ведомственными. Автомобильные дороги общего пользования находятся на балансе органов дорожного хозяйства союзных республик и подразделяются на дороги общегосударственного, республиканского, краевого, областного значения и местного (кроме краевого, областного) значения. Утверждены показатели для определения категорий автомобильных дорог.
Высокими темпами растут показатели работы морского и воздушного транспорта. С 1965 по 1983 г. грузооборот морского транспорта Министерства морского флота и воздушного транспорта Министерства гражданской авиации увеличился более чем в 2 раза. Во всевозрастающем размере растут протяженность и производительность магистрального трубопроводного транспорта.
Развитие транспортных линий и грузооборота, повышение удельного веса новых видов транспорта, увязка развития транспорта с развитием производительных сил предполагают и более высокий уровень государственного управления в данной области. Административно-распорядительные методы должны умело сочетаться со средствами воспитательного характера. Это со всей силой подчеркивается в постановлении ЦК КПСС «О мерах улучшения партийно-политической работы на железнодорожном транспорте» (март 1980 г.) 2.
В качестве основных задач одиннадцатой пятилетки и па перспективу предусмотрены совершенствование организации перевозочного процесса и управления им, повышение эффективности использования всего подвижного состава, улучшение координации между различными видами транспорта, повышение уровня использования и надежности 1 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 13, с. 466—468.
2 См.: Справочник партийного работника, вып. 21, с. 326—330.
140


работы его технических средств, улучшение обслуживания пассажиров.
Выполнение этих задач обеспечит необходимое повышение эффективности и качества работы всей транспортной системы.
Агропромышленный комплекс —» предмет особого внимания
Ответственные задачи стоят перед аграрным сектором пашей экономики. Неустанна забота Коммунистической партии и Советского правительства о дальнейшем подъеме сельского хозяйства, повышении его эффективности. Центральные органы государственного управления призваны делать все от них зависящее для развития сельского хозяйства, всего агропромышленного комплекса.
Улучшение обеспечения населения страны продуктами питания рассматривается Коммунистической партией как первостепенная экономическая и социально-политическая задача. Для ее решения разработана и одобрена на майском (1982 г.) Пленуме ЦК КПСС Продовольственная программа СССР на период до 1990 года. Она стала важнейшей составной частью экономической стратегии партии на ближайшее десятилетие.
Эта программа представляет собой новый шаг в развитии системы планирования и управления социалистической экономикой. Благодаря воплощению в ней целевого комплексного подхода к решению продовольственной проблемы обеспечивается объединение работы как самого сельского хозяйства, так и обслуживающих его отраслей промышленности, транспорта, торговли, подчинение всей их деятельности общей конечной цели — производству высококачественных продуктов питания и доведению их до потребителя.
Впервые агропромышленный комплекс выделяется как самостоятельный объект планирования и управления, что позволяет эффективнее сочетать территориальное, отраслевое и программно-целевое планирование. Преодолевается ведомственная разобщенность в организации управления сельским хозяйством и в его обслуживании.
Поставлена задача — используя возросший экономический потенциал страны, в возможно более короткие сроки обеспечить устойчивое снабжение населения всеми видами продовольствия, существенно улучшить структуру питания советских людей за счет увеличения потребления наиболее 141


ценных продуктов. В одиннадцатой пятилетке наряду с Удовлетворением потребностей населения в хлебе, хлебобулочных и макаронных изделиях в широком ассортименте, картофеле и сахаре намечено полностью удовлетворить спрос на такие продукты, как крупа, кондитерские изделия, маргарин, яйца, рыба, улучшить снабжение мясом, молоком, растительным маслом, плодоовощной продукцией.
Как и прежде, ключевая проблема в сельском хозяйстве — ускоренное и устойчивое наращивание производства зерна. Основной путь для решения этой задачи — повсеместное повышение урожайности. Предусматривается поднять за десять лет урожайность зерновых культур на 6—7 ц с гектара и довести ее к 1990 году до 21—22 ц с гектара. Среднегодовое производство зерна в двенадцатой пятилетке должно быть увеличено до 250—255 млн. т. Для повышения урожайности полей важнейшую роль играют улучшение селекции и семеноводства, эффективное использование удобрений, внедрение научно обоснованной системы земледелия с учетом природных условий каждой зоны и области, каждого района и хозяйства.
На первый план выдвигается проблема более быстрого развития животноводства, превращения его в современную высокоэффективную отрасль. Среднегодовое производство мяса (в убойном весе) в двенадцатой пятилетке должно достигнуть 20—20,5 млн. т, молока— 104—106 млн. т, яиц — 78—79 млрд. шт. Животноводство — ударный фронт на селе, требующий постоянного и неослабного внимания всех органов управления сельским хозяйством.
Для выполнения Продовольственной программы исключительно важное значение имеют повышение эффективности использования земель, пропорциональное и сбалансированное развитие отраслей агропромышленного комплекса, всемерное улучшение использования производственно-технического потенциала сельского хозяйства и связанных с ним отраслей, сокращение потерь и улучшение качества сельскохозяйственной продукции. Для успешной реализации намеченного необходимо добиваться всемерной интенсификации сельскохозяйственного производства, технического переоснащения отраслей агропромышленного комплекса.
Особое значение имеет дальнейшее укрепление материально-технической базы сельского хозяйства, планомерный перевод его на индустриальную основу, а отсюда — систематическое увеличение средств, направляемых в сельскохозяйственное производство. XXVI съезд КПСС признал необходимым и впредь выделять селу крупные финансовые и ма142


териальные ресурсы, продолжать планомерный перевод этой отрасли на индустриальную основу. Однако теперь центр тяжести переносится на отдачу от капиталовложений, рост продуктивности сельского хозяйства, на углубление и совершенствование его связей со всеми отраслями агропромышленного комплекса.
В стране ускоренными темпами развиваются сельскохозяйственное машиностроение, производство минеральных удобрений и средств защиты растений, перерабатывающая промышленность и другие отрасли агропромышленного комплекса. В 1981—1985 гг. увеличивается доля ресурсов, направляемых в пользу отраслей, поставляющих сельскому хозяйству средства производства, и отраслей, осуществляющих переработку и обеспечивающих сохранность сельскохозяйственной продукции.
Внимание центральных органов государственного управления в 80-е годы по-прежнему сосредоточивается на обеспечении интенсификации сельскохозяйственного производства на основе его всемерной механизации и электрификации, химизации и мелиорации земель. В одиннадцатой пятилетке будет завершена комплексная механизация возделывания ряда важнейших сельскохозяйственных культур.
Настоятельным требованием жизни стало всемерное развитие специализации и концентрации сельскохозяйственного производства на базе межхозяйственной кооперации и агропромышленной интеграции — таков наиболее эффективный путь увеличения производства сельскохозяйственных продуктов. Поэтому центральные органы государственного управления активно проводят работу по межхозяйственной кооперации, осуществляют ее планомерно, в комплексе с другими мерами по интенсификации сельскохозяйственного производства.
В результате огромных усилий партии и народа по осуществлению ленинской аграрной политики увеличились масштабы, возросла материально-техническая база сельскохозяйственного производства, повысился уровень обобществления и разделения труда, расширились и усложнились связи отраслей, входящих в агропромышленный комплекс, улучшились условия труда и благосостояние тружеников села. Все эти изменения объективно потребовали внесения коррективов в механизм хозяйствования.
Придавая большое значение совершенствованию экономических отношений, дальнейшему укреплению экономики колхозов и совхозов, ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «Об улучшении планирования и 143


экономического стимулирования производства и заготовок сельскохозяйственных продуктов» (ноябрь 1980 г.) L В нем предусмотрена система мер, направленных на увеличение производства и заготовок сельскохозяйственных продуктов, укрепление экономики колхозов и совхозов, повышение материальной заинтересованности занятых в этой сфере людей. Центральным и местным органам государственного управления поручено обеспечить осуществление данных в постановлении указаний и рекомендаций и принять дополнительные меры к дальнейшему улучшению плановой и организаторской работы в сельском хозяйстве. Особое внимание предложено обратить на улучшение использования земли, производственных фондов, материальных и трудовых ресурсов, на дифференцированный подход к каждому району, к каждому колхозу и совхозу, на повышение научной обоснованности управления.
Признана неправильной практика навязывания колхозам, совхозам и другим сельскохозяйственным предприятиям и объединениям заданий, не предусмотренных в государственных планах экономического и социального развития СССР и союзных республик. Задача органов управления сельским хозяйством — сделать все необходимое для того, чтобы обеспечить более высокий уровень работы по планированию развития сельского хозяйства, поднять творческую инициативу руководителей и специалистов колхозов и совхозов, межхо- зяйствепных предприятий и объединений, рабочих и колхозников.
Одной из важнейших проблем остается подъем сельского хозяйства Нечерноземной зоны РСФСР. Целям превращения ее в район высокопродуктивного земледелия и животноводства служит постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О дальнейшем развитии и повышении эффективности сельского хозяйства Нечерноземной зоны РСФСР в 1981— 1985 годах» 1 2. В сельское хозяйство этой зоны направляется около 40,5 млрд. руб. капитальных вложений (по всему комплексу работ), или на 25% больше, чем в 1976—1980 гг.3
О последовательной практике учета специфики почвенно-климатических зон свидетельствует постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О дальнейшем развитии сельского хозяйства Центрально-Черноземного района РСФСР» 4. Эта зона — одна из крупнейших наших житниц, и ей отводится важная роль в ускоренном развитии сельского 1 См.: Справочник партийного работника, вып. 21, с. 289—305.
2 См. там же, вып. 22, с. 349—354.
3 См.: Правда, 1981, 18 ноября.
4 См.: Справочник партийного работника, вып. 22, с. 358—363.
144


хозяйства страны, в наращивании ресурсов продовольствия и сырья для промышленности.
Особенности сельскохозяйственных зон в такой огромной стране, как наша, естественны, и они учитываются органами управления. Но хорошее качество работ, широкое применение достижений пауки и передового опыта важны повсеместно. Развернувшийся поход за высокую культуру земледелия характерен для всех республик, краев, областей.
Одним из условий устойчивого и динамичного развития сельского хозяйства является повышение эффективности мелиорированного земледелия. К числу первоочередных задач, стоящих перед соответствующими центральными органами управления, относится обеспечение значительного повышения роли мелиорированных земель, и прежде всего орошаемых, в создании устойчивой кормовой базы животноводства за счет увеличения производства зерна кукурузы, сои, расширения посевов кормовых культур, богатых белком. На заседании Политбюро ЦК КПСС в сентябре 1983 г. был рассмотрен вопрос о разработке долговременной программы мелиорации земель в целях создания гарантированного продовольственного фонда и повышения благосостояния советских людей.
В последние годы значительно повышается роль единой агрохимической службы в сельском хозяйстве. В системе Министерства сельского хозяйства СССР образовано Всесоюзное производственно-научное объединение по агрохимическому обслуживанию сельского хозяйства — Союзсельхозхимия. На него возложена ответственность за научно обоснованное использование минеральных и органических удобрений, химических и биологических средств защиты растений, мелиорантов почв, кормовых добавок, ростовых веществ и иных средств химизации сельского хозяйства во всех колхозах, совхозах и других государственных сельскохозяйственных предприятиях. В 1985 г. намечено довести поставку сельскому хозяйству минеральных удобрений до 26,5 млн. т (в пересчете на стопроцентное содержание питательных веществ), а объем применения органических удобрений в колхозах и совхозах —до 1,2 млрд. г1.
Органы управления сельским хозяйством призваны проводить планомерную организаторскую работу по обеспечению надлежащего использования выделяемой селу техники — тракторов, транспортных средств, сельскохозяйствен- 1 См.: Продовольственная программа СССР на период до 1990 года и меры по ее реализации, с. 48—49.
145


пых машин и оборудования и других материально-технических средств. Они руководствуются указаниями ЦК КПСС и Совета Министров СССР о необходимости дополнительных мер по обеспечению сохранности техники в сельском хозяйстве.
Внимание страны ныне приковано к повышению эффективности работы не только сельского хозяйства, но и связанных с ним отраслей. Предусматриваются подъем пищевой, мясной и молочной промышленности, развитие тарного хозяйства, рост мощности холодильников и элеваторов. Как ударные стройки страны рассматриваются объекты агропромышленного комплекса, позволяющие в короткие сроки дать наибольший прирост производства продуктов питания.
Жизнь подтверждает известную истину: подъем сельскохозяйственного производства неотделим от дальнейшего переустройства села, улучшения жилищных, культурно-бытовых условий сельских тружеников. В ряде, документов партии и правительства даны принципиальные установки о последовательном расширении в сельской местности жилищного строительства, сети учреждений народного образования, культуры, здравоохранения, торговли, общественного питания, бытового обслуживания и коммунального хозяйства, о преобразовании сел и деревень в благоустроенные поселки.
XXVI съезд КПСС потребовал вести опережающими темпами строительство на селе благоустроенных жилых домов с необходимыми хозяйственными постройками для содержания скота и птицы, а также объектов культурно-бытового назначения. В одиннадцатой пятилетке объем капитальных вложений на эти цели увеличивается на 39%. Принимаются меры к повышению обеспеченности сельских населенных пунктов централизованным теплогазоснабжением, водопроводом и канализацией. Мероприятия по социальному переустройству деревни, являющиеся органической частью Продовольственной программы СССР,— это государственное, общенародное дело.
Известно, что колхозы, совхозы и другие сельскохозяйственные предприятия и организации играют решающую роль в удовлетворении постоянно растущих потребностей экономики страны и населения в продукции сельского хозяйства. Наряду с этим важное значение для увеличения производства мяса, молока, яиц, картофеля, овощей и фруктов имеет развитие подсобных хозяйств предприятий и организаций по производству сельскохозяйственной продукции, а также более полное использование возможностей личных подсобных хозяйств колхозников, рабочих и служащих. Исходя из этого 146


министерствам и ведомствам предложено создавать в целях улучшения общественного питания рабочих и служащих подсобные сельские хозяйства при предприятиях и организациях, прежде всего в отдаленных местах, куда затруднена доставка сельскохозяйственных продуктов, и во вновь осваиваемых районах.
Осуществляются меры, направленные на увеличение производства сельскохозяйственной продукции в хозяйствах граждан, улучшение организации закупок ее у населения. Созданы благоприятные возможности для развития коллективного садоводства и огородничества, тоже являющихся дополнительным источником получения фруктов, овощей и картофеля, способствующих разумному проведению досуга, укреплению здоровья городского населения и приобщению к труду подростков. Линия эта вполне оправдывает себя. Так, ЦК КПСС и Совет Министров СССР в январе 1981 г. приняли постановление «О дополнительных мерах по увеличению производства сельскохозяйственной продукции в личных подсобных хозяйствах граждан» L В нем отмечается, что возможности увеличения производства мяса, молока, другой продукции в личных подсобных хозяйствах граждан используются еще далеко не полностью, недооценивается роль этих хозяйств в пополнении продовольственных ресурсов. Предусмотрено осуществить меры по улучшению условий ведения личных подсобных хозяйств колхозниками, рабочими, служащими и другими гражданами, по повышению заинтересованности колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, а также организаций потребительской кооперации в более полном использовании возможностей хозяйств граждан в увеличении производства и продажи продуктов земледелия и животноводства. Признано необходимым проводить среди населения широкую организаторскую и разъяснительную работу, повсеместно создавать такой общественный климат, при котором граждане чувствовали бы, что, выращивая в личном подсобном хозяйстве скот и птицу, занимаясь огородничеством и садоводством, они делают полезное, государственное дело.
Директивы партии и правительства ориентируют в этих целях все органы государственного управления, в том числе центральные, на оказание помощи подсобным хозяйствам предприятий, организаций и учреждений, отдельным гражданам, а также садоводческим, огородническим и кролико-
1 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 13, с. 533—545, 147


водческим товариществам в приобретении молодняка, кормов, семян и удобрений.
В одобренном майским (1982 г.) Пленумом ЦК КПСС постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улучшении управления сельским хозяйством и другими отраслями агропромышленного комплекса» предусмотрено осуществление в центре и на местах системы мер по дальнейшему улучшению управления в данной области с целью создания условий для успешного выполнения Продовольственной программы СССР.
Успех дела в развитии сельскохозяйственного производства во многом определяется деятельностью местных органов управления. Особое значение придается районному звену, где сформирован полноправный демократический орган управления, способный в полной мере воздействовать на производство с учетом интересов колхозов и совхозов. Эта линия помогает устранению элементов администрирования и мелочной опеки в отношении колхозов и совхозов — фундамента всего сельскохозяйственного производства. Создаются более благоприятные условия для дальнейшей демократизации управления сельскохозяйственным производством. Организация агропромышленных объединений привела к хорошим переменам в управлении, придала новый импульс всей хозяйственной деятельности на селе. Этому способствовало и утверждение Советом Министров СССР Типового положения о районном агропромышленном объединении. Правительство СССР утвердило также Типовое положение об областном, краевом, республиканском (АССР) агропромышленных объединениях.
В январе 1983 г. Политбюро ЦК КПСС, заслушав информацию о некоторых вопросах, связанных с созданием агропромышленных объединений, поручило соответствующим органам обеспечить четкую организацию и координацию работы новой системы управления сельским хозяйством, другими отраслями агропромышленного комплекса. Особый упор должен быть сделан на повышение ответственности колхозов и совхозов за выполнение планов. При этом вновь обращалось внимание на недопустимость администрирования, навязывания колхозам и совхозам рекомендаций и инструкций по вопросам, входящим в компетенцию руководителей и специалистов хозяйств.
Перестройка затронула и верхний уровень управления. Совет Министров СССР образовал Комиссию Президиума Совета Министров СССР по вопросам агропромышленного комплекса. В ее состав входят председатель Комиссии — заме148


ститель Председателя Совета Министров СССР, члены Комиссии — министры СССР: сельского хозяйства, плодоовощного хозяйства, заготовок, мясной и молочной промышленности, пищевой промышленности, рыбного хозяйства, мелиорации и водного хозяйства, сельского строительства, председатели Госкомсельхозтехники СССР и Государственного комитета СССР по лесному хозяйству, первые заместители председателей Госплана СССР, Государственного комитета СССР по науке и технике, Госснаба СССР и начальник Главного управления микробиологической промышленности при Совете Министров СССР. Установлено, что министерства: тракторного и сельскохозяйственного машиностроения, машиностроения для животноводства и кормопроизводства, машиностроения для легкой и пищевой промышленности и бытовых приборов и Министерство по производству минеральных удобрений по вопросам, касающимся развития агропромышленного комплекса, руководствуются в своей работе решениями Комиссии.
На Комиссию возложена координация деятельности министерств и ведомств, входящих в агропромышленный комплекс, разрешение возникающих межотраслевых проблем, осуществление контроля за выполнением министерствами и ведомствами решений партии и правительства по вопросам развития сельского хозяйства и агропромышленного комплекса в целом, заданий, установленных государственными планами экономического и социального развития СССР, заданий по заготовкам продукции сельского хозяйства и поставкам ее в общесоюзный фонд и т. д. Ею же ведется контроль за рациональным использованием в отраслях агропромышленного комплекса имеющихся основных фондов, производственных мощностей, ресурсов, а также капитальных вложений.
Комиссия предварительно рассматривает подготавливаемые Госпланом СССР проекты годовых и перспективных планов развития агропромышленного комплекса в целом и входящих в него отраслей, проекты балансов и планов распределения продукции сельского хозяйства и пищевых отраслей промышленности, сельскохозяйственной техники, минеральных удобрений и других материально-технических средств.
Решения Комиссии обязательны для исполнения всеми министерствами и ведомствами СССР и союзных республик, предприятиями, учреждениями и организациями. В своей практической работе Комиссия опирается на министерства и ведомства СССР, входящие в состав агропромышленного 149


комплекса и обслуживающие этот комплекс, а также на комиссии Президиумов Советов Министров союзных республик (или иные органы) по вопросам агропромышленного комплекса.
В успешном выполнении многогранной и огромной по размаху программы подъема сельскохозяйственного производства велика роль Советов Министров союзных республик. Они разрабатывают планы развития сельского хозяйства по республикам, контролируют выполнение плановых заданий, объединяют и направляют деятельность органов управления сельским хозяйством на местах, решают материально-технические, организационные и кадровые вопросы. В каждой союзной республике образована Комиссия Президиума Совета Министров союзной республики (или иной орган) по вопросам агропромышленного комплекса. В состав Комиссии (органа) включаются министры и руководители ведомств, вошедших в агропромышленный комплекс, а также другие должностные лица, утверждаемые Советом Министров союзной республики.
Обратимся к практике деятельности центральных органов управления РСФСР.
После майского (1982 г.) Пленума ЦК КПСС правительство Российской Федерации, министерства и ведомства республики настойчиво решали вопросы подъема сельского хозяйства и улучшения его связей с другими отраслями. В постановлении «Об улучшении управления сельским хозяйством и другими отраслями агропромышленного комплекса» (июнь 1982 г.) Совет Министров РСФСР наметил меры по ускорению развития этого комплекса, подготовке соответствующих нормативных актов, проведению организаторской работы и по укомплектованию агропромышленных объединений высококвалифицированными кадрами. В том же году было утверждено Положение о Министерстве плодоовощного хозяйства РСФСР, внесены изменения и дополнения в ранее принятое Положение о Министерстве мелиорации и водного хозяйства республики.
Совет Министров РСФСР одобрил и поддержал инициативу коллективов предприятий пищевой промышленности местного подчинения ряда краев и областей по перевыполнению в одиннадцатой пятилетке планов производства продовольственных товаров.
В целях устранения ведомственной разобщенности и сокращения аппарата управления было принято предложение Комиссии Президиума Совета Министров РСФСР по вопросам агропромышленного комплекса и Министерства сельско150


го хозяйства РСФСР о ликвидации нескольких всероссийских объединений. Утверждена новая структура центрального аппарата Министерства сельского хозяйства республики. В 1982—1983 гг. Совет Министров РСФСР провел в различных регионах республики зональные совещания работников агропромышленных комплексов краев, областей и автономных республик. Оценка опыта сочеталась с проверкой выполнения принятых решений, с выработкой путей преодоления имеющихся недостатков.
Ответственные и важные задачи по развитию агропромышленного комплекса выполняют центральные органы государственного управления Союза ССР.
На союзно-республиканское Министерство сельского хозяйства СССР возложены: составление совместно с союзными республиками и заинтересованными организациями ежегодных и перспективных планов развития сельскохозяйственного производства и продажи колхозами и совхозами государству сельскохозяйственных продуктов; разработка и осуществление совместно с союзными республиками мероприятий по специализации и интенсификации колхозного и совхозного производства; организация высокопроизводительного использования машинно-тракторного парка; организация семеноводства; руководство агрохимической службой; государственный надзор за соблюдением установленного порядка землепользования; руководство ветеринарной службой, племенным делом и службой защиты и карантина растений в стране; развитие сельскохозяйственной науки.
Союзно-республиканское Министерство плодоовощного хозяйства СССР сосредоточивает свою деятельность на удовлетворении потребностей населения в плодоовощной продукции, винограде и картофеле в свежем и переработанном виде. Оно обеспечивает производство в подведомственных ему специализированных совхозах и других сельскохозяйственных предприятиях овощей, плодов, ягод, столовых сортов винограда, раннего картофеля, бахчевых культур и другой сельскохозяйственной продукции. Министерство взаимодействует с другими сельскохозяйственными органами, участвует в подготовке Госпланом СССР проектов планов, составляет и утверждает совместно с Минсельхозом СССР планы производства и продажи хозяйствам семян элиты овощных, бахчевых, картофеля и т. д., разрабатывает и осуществляет совместно с Советами Министров союзных республик и заинтересованными министерствами и ведомствами СССР мероприятия по развитию материальной базы и совершенствованию технологии и организации производства, заготовок, 151


переработки, транспортировки, хранения и реализации плодоовощной продукции.
Помимо мероприятий по совершенствованию управления в данной области реализация Продовольственной программы СССР потребовала осуществления ряда других мер. К числу документов, направленных на комплексное решение этой задачи, относятся принятые в 1982—1983 гг. постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по совершенствованию экономического механизма и укреплению экономики колхозов и совхозов», «О дальнейшем укреплении колхозов и совхозов руководящими кадрами и специалистами, повышении их роли и ответственности в развитии сельскохозяйственного производства», «О мерах по усилению материальной заинтересованности работников сельского хозяйства в увеличении производства продукции и повышении ее качества», «О мерах по дальнейшему улучшению жилищных, коммунально-бытовых и социально-культурных условий жизни сельского населения», «О порядке планирования и материально-технического снабжения в системе агропромышленного комплекса СССР».
Принципиальное значение имеет постановление Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР «О совершенствовании экономических взаимоотношений сельского хозяйства с другими отраслями народного хозяйства» L Главное в этом документе — повышение ответственности предприятий и организаций, обслуживающих сельское хозяйство, за увеличение производства и заготовок сельскохозяйственной продукции, за качество и сроки выполнения работ и оказания услуг. Определены основные показатели при оценке их деятельности, установлены нормативы образования фонда материального поощрения и фонда социально-культурных мероприятий и жилищного строительства на предприятиях, в организациях, обслуживающих сельское хозяйство.
Последовательная реализация намеченного способствует успешному выполнению Продовольственной программы СССР. Как отмечалось на декабрьском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС, осуществленные в 1983 г. меры позволили несколько улучшить обеспечение населения рядом продуктов питания. Достигнут заметный сдвиг в такой важной отрасли, как животноводство. Увеличились закупки молока, мяса, яиц. Укрепилась кормовая база. Прирост продукции сельского хозяйства за 1983 г. составил 6,4 млрд, руб., или 5% 1 2. Продол1 См.: СП СССР, 1983, № 19, ст. 104.
2 См.: СССР в цифрах в 1983 году, с. 18, 112.
152


жалось оснащение сельского хозяйства более совершенными техническими средствами.
Новая система управления обеспечивает повышение хозяйственной самостоятельности колхозов и совхозов, создает необходимые условия для эффективной и плодотворной работы всех хозяйств и предприятий агропромышленного комплекса. Важно, чтобы практические действия органов управления на этом участке советской экономики постоянно сверялись с Продовольственной программой, чтобы максимально использовался созданный на селе мощный производственный и научно-технический потенциал. «Главный путь достижения намеченного,-— указывает К. У. Черненко,— ускорение перевода сельского хозяйства на интенсивные рельсы развития, значительное повышение отдачи от созданного в колхозах и совхозах потенциала.
Это требует новых подходов, решительного улучшения деятельности агропромышленных объединений, повышения уровня всей экономической работы, широкого внедрения хозрасчета, коллективного подряда, использования других экономических рычагов. В общем, совершенствования всего того, что мы понимаем под управлением и хозяйственным механизмом» Ч
Рост производительности труда — ключевая задача
Социализм обладает громадными возможностями эффективного и гуманного применения главной производительной силы общества — человека труда. Рост социалистического производства зависит от массы труда, вложенного в материальное производство, и от его производительности. Именно поэтому партия и Советское государство связывают успешное решение многих социально-экономических проблем, в том числе повышение благосостояния людей, с совершенствованием организации труда и рациональным использованием трудовых ресурсов, ростом производительности труда. «Производительность труда,— указывал В. И. Ленин,— это, в последнем счете, самое важное, самое главное для победы нового общественного строя»1  2. На июньском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС подчеркивалось* что кардинальное повыше1 Черненко К. У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 424.
2 Ленин В, И. Поли. собр. соч., т. 39, с. 21.
153


ние производительности труда является ключевой задачей в экономической сфере и нужно стремиться достичь в этой области высшего мирового уровня, что в условиях научно-технической революции эта задача приобрела особое значение — как для нашего внутреннего строительства, так и в международном плане Ч
Господство социалистической собственности определяет характер труда в нашей стране. Работа на себя, на свое общество составляет его содержание. Уклонение от общественно полезного труда несовместимо с принципами социализма. Ибо, как записано в статье 14 Конституции СССР: «Источником роста общественного богатства, благосостояния народа и каждого советского человека является свободный от эксплуатации труд советских людей». Великое благо — право на труд гарантировано в СССР законом.
На центральные звенья аппарата управления СССР возлагаются разработка и осуществление мер по обеспечению права граждан на труд, проведение единой политики в оплате труда и использовании трудовых ресурсов. Их действия должны быть нацелены на неуклонный рост производительности труда, широкое внедрение современных средств механизации и автоматизации производственных процессов, улучшение условий и охраны труда, его научной организации.
XXVI съезд партии привлек особое внимание к Вопросам улучшения использования трудовых ресурсов. Решение этих вопросов невозможно без серьезных усилий всех органов государственного управления. Задачи экономического и социального развития СССР на пятилетку и на период до 1990 г. требуют глубоких преобразований в труде, повышения его технической вооруженности, обеспечения продуктивной творческой работы, улучшения использования рабочего времени. «Во всех отраслях необходимо создать условия для высокопроизводительного труда,— указывалось на XXVI съезде КПСС,— всемерно ускорять комплексную механизацию и автоматизацию, настойчиво внедрять бригадную форму организации труда, совершенствовать нормирование, усиливать стимулирующую роль заработной платы. Надо поставить дело таким образом, чтобы рост выпуска продукции на действующих предприятиях достигался при стабильной и даже меньшей численности занятых» 1 2.
1 См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС 14—
15 июня 1983 года. М., 1983, с. 9.
2 Материалы XXVI съезда КПСС, с. 108.
154


В плане на одиннадцатую пятилетку предусмотрены меры по ограничению роста численности работающих в некоторых непроизводственных отраслях, активному вовлечению в производство пенсионеров, домашних хозяек, жителей села. Совет Министров СССР проводит последовательную линию в этой области, добивается от министерств и ведомств СССР, республиканских органов сокращения численности работников аппарата управления и некоторых отраслей непроизводственной сферы.
Принципиальное значение имеют одобренные Политбюро ЦК КПСС мероприятия, направленные на обеспечение опережающего роста производительности труда по сравнению с ростом заработной платы 1. Дело в том, что в последние годы нарушалась пропорция между ростом производительности труда и ростом заработной платы. Так, в десятой пятилетке прирост средней заработной платы на один процент прироста производительности труда в промышленности составил 0,69 вместо 0,44 (по расчетам пятилетнего плана), за два года текущей пятилетки — 0,85 вместо 0,632. В 1983 г. соотношение прироста производительности труда и средней заработной платы несколько улучшилось, что объясняется в основном повышением темпов роста производительности труда. Прирост средней заработной платы на один процент прироста производительности труда составил 0,463.
Рост производительности труда в решающей степени определяется высокой организованностью и активностью масс, каждого коллектива, каждого труженика. Ныне сделан упор на коллективные формы труда, способствующие лучшему использованию ресурсов, эффективному решению проблем интенсификации, укреплению плановой и трудовой дисциплины, повышению качества продукции. С их помощью утверждается дух подлинного коллективизма, взаимной требовательности и товарищеской взаимопомощи. Вот почему такое большое внимание уделяется в нашей стране развитию бригадных форм труда. Бригады становятся в современных условиях основной производственной и социальной ячейкой трудовых коллективов. В 1983 г. в них были объединены более 60% рабочих промышленности.
В конце 1983 г. приняты постановление ЦК КПСС «О дальнейшем развитии и повышении эффективности бригадной формы организации и стимулирования труда в про1 См.: Правда, 1983, 3 сентября.
2 См.: Правда, 1983, 9 сентября.
3 См.: СССР в цифрах в 1983 году, с. 98-
155


мышленности» и постановление Совета Министров СССР и ВЦСПС «О мерах по дальнейшему развитию и повышению эффективности бригадной формы организации и стимулирования труда в промышленности». В этих важных документах, направленных на дальнейшее повышение трудовой активности масс, отражена и роль центральных органов управления в развитии бригадной формы труда. Министерствам и ведомствам СССР и Советам Министров союзных республик совместно с центральными комитетами и республиканскими советами профсоюзов поручено разработать и осуществить в производственных объединениях и на предприятиях мероприятия по перестройке системы планирования и учета, совершенствованию организации производства и управления, а также по улучшению инженерного и материально-технического обеспечения бригад. Центральные органы управления по согласованию с профсоюзами получают ныне дополнительные права поощрять руководителей бригад и звеньев из числа рабочих, не освобожденных от своей основной работы, мастеров и специалистов участков.
Намечена организация изучения бригадной формы труда при подготовке квалифицированных рабочих в профессионально-технических учебных заведениях и на производстве. Министерствам СССР предложено определить базовые объединения, предприятия для отработки наиболее эффективных бригадных форм труда и обучения на них специалистов и бригадиров. Государственному комитету СССР по труду и социальным вопросам и ВЦСПС поручено анализировать опыт работы передовых бригад в различных отраслях народного хозяйства. Создан межведомственный совет, на который возложено не только изучение соответствующих проблем, но и координация работы министерств и ведомств в этой области.
Жизнь все острее ставит перед всеми звеньями управления задачи значительного повышения па каждом участке производства уровня организаторской и политико-воспитательной работы, дальнейшего укрепления трудовой и производственной дисциплины, устранения потерь рабочего времени. Это — требование времени, диктуемое потребностями и закономерностями нашего развития.
Партия добивается того, чтобы борьба за дисциплину, порядок на производстве развивалась на все более демократической основе, чтобы в нее вовлекались миллионы людей. Движение за высокую сознательную дисциплину во все большей степени должно становиться делом трудящихся.
156


Борьба за укрепление дисциплины многопланова. И решающая роль в ней принадлежит самому трудовому коллективу. Не просто производственной, но и нравственной нормой является сознательная, творческая дисциплина для всех работников. Порядок надлежит налаживать всегда, всюду и во всем. Долг министерств и ведомств, хозяйственников и специалистов исключить ошибки в планировании и материально-техническом снабжении, улучшить организацию труда, свести до минимума простои внутри смен, настойчиво внедрять достижения науки и техники, лучший опыт, поднимать значение коэффициента трудового участия. Словом, надлежит создать организационные и экономические условия для ритмичной, высокопроизводительной работы.
Конкретная программа действий по укреплению социалистической дисциплины труда в свете указаний ноябрьского (1982 г.) и июньского (1983 г.) Пленумов ЦК КПСС определена постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС «Об усилении работы по укреплению социалистической дисциплины труда» и постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС «О дополнительных мерах по укреплению трудовой дисциплины» (1983 г.) L Не рассматривая проблему в полном объеме, подчеркнем огромную роль органов управления в ее решении. В центре и на местах должна последовательно проводиться работа по укреплению дисциплины труда, повышению организованности и порядка на предприятиях, в колхозах и совхозах, с тем чтобы на этой основе обеспечивалось ускорение роста производительности труда. Сейчас требуются действенные меры по созданию организационных и экономических условий для бесперебойной и высокопроизводительной работы, по эффективному использованию рабочего времени. Недопустимо неоправданное отвлечение рабочих и служащих в рабочее время для проведения собраний, совещаний и т. п. Неспособность руководителя обеспечить надлежащую дисциплину труда на порученном участке работы должна расцениваться как несоответствие его занимаемой должности. Необходимо решительно искоренять факты примиренческого отношения к нарушителям трудовой и производственной дисциплины, эффективнее использовать в этих целях нормы законодательства, меры общественного воздействия.
В законодательстве предусмотрено, что за допущенный прогул очередной отпуск уменьшается на число дней прогула. Уменьшается размер премии по новому месту работы в
1 См.: СП СССР, 1983, № 21, ст. 115, 116. 157


отношении лиц, уволенных за систематические нарушения трудовой дисциплины. Повышена материальная ответственность рабочих и служащих за ущерб, причиненный по их вине предприятию, организации, учреждению.
Государственному комитету СССР по труду и социальным вопросам и другим органам поручено улучшить работу по рациональному использованию трудовых ресурсов, быстрейшему трудоустройству граждан, укреплению трудовой дисциплины и сокращению текучести кадров.
Большое значение для совершенствования деятельности звеньев государственного аппарата по улучшению использования трудовых ресурсов, сокращению потерь рабочего времени, закреплению кадров на производстве имело состоявшееся в 1983 г. в ЦК КПСС совещание руководителей министерств и ведомств СССР и РСФСР, председателей централь- пых комитетов отраслевых профсоюзов, секретарей парткомов министерств и ведомств. Вся работа совещания подтвердила известный вывод партии, что борьба за всемерное укрепление трудовой и производственной дисциплины является важной хозяйственно-политической задачей, в решении которой велика роль министерств и ведомств. Они совместно с партийными и профсоюзными органами должны возглавить эту работу, повышать требовательность к кадрам руководителей предприятий, цехов, смен, бригад, создавать в коллективах обстановку нетерпимости к любым проявлениям неорганизованности и нарушениям дисциплины.
На совещании подчеркивалась важность повышения ответственности коллегий министерств и ведомств, их руководителей за создание организационных и экономических условий для бесперебойной и ритмичной работы объединений, предприятий, строек, колхозов и совхозов, для безусловного выполнения ими заданий государственного плана. Указывалось на необходимость улучшения правовой работы в народном хозяйстве, усиления контроля со стороны министерств, ведомств и профсоюзов за строгим соблюдением трудового законодательства.
Сейчас дело за тем, чтобы эффективно действовал механизм управления и хозяйствования, использовались все средства для стимулирования высокопроизводительного труда.
Повсеместное распространение в районах и городах, в отраслях народного хозяйства получила инициатива трудовых коллективов г. Москвы, развернувших движение за то, чтобы не было нарушений трудовой дисциплины и общественного порядка. Повышение уровня государственной, трудовой и 158


плановой дисциплины во всем народном хозяйстве ускоряет шаги пятилетки, о чем свидетельствуют данные, приведенные в сообщении ЦСУ СССР об итогах выполнения плана экономического и социального развития СССР за 1983 г.
Органы управления заботятся о развитии социалистического соревнования как важнейшего фактора роста производительности труда. Социалистическое соревнование — живое творчество масс, патриотическое движение, основанное на высокой сознательности и инициативе советских людей. Участвуя в нем, тысячи трудовых коллективов сосредоточивают свои усилия на выполнении и перевыполнении планов, достижении высоких конечных результатов. Вместе с тем вся практика социалистического строительства свидетельствует: огромные возможности социалистического соревнования используются максимально, когда инициатива масс подкрепляется организаторской работой партийных и государственных органов, профсоюзов, комсомола.
Центральные органы государственного управления призваны создавать благоприятные условия для принятия и успешного выполнения высоких обязательств, встречных планов, способствовать улучшению организации социалистического соревнования, обеспечению широкой гласности его результатов, умелому поощрению победителей. В постановлении ЦК КПСС, Совета Министров СССР, ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ «О Всесоюзном социалистическом соревновании за успешное выполнение и перевыполнение заданий одиннадцатой пятилетки» повышение уровня всей организации социалистического соревнования, его развитие непосредственно связываются с мерами по совершенствованию хозяйственного механизма.
В настоящее время в соревновании участвует свыше 94% работающих в народном хозяйстве. В постановлении ЦК КПСС «О совершенствовании организации, практики подведения итогов социалистического соревнования и поощрения его победителей» (1983 г.) подчеркивается необходимость еще более тесной связи соревнования с выполнением заданий одиннадцатой пятилетки, с эффективным использованием производственного потенциала. Нужно совершенствовать формы трудового состязания, добиваться повышения действенности соревнования, его мобилизующей и воспитательной роли. Этому способствует принятие деловых обязательств и строгий контроль за их выполнением Ч
1 	См.: Правда, 1983, 30 сентября.
159


Хорошим дополнительным вкладом в повышение производительности общественного труда стало развернутое по инициативе партии движение за сверхплановое повышение производительности труда и снижение себестоимости продукции. «Глубокое удовлетворение вызывает,— указывает К. У. Черненко,— широкий отклик трудовых коллективов страны на призыв декабрьского Пленума — добиться сверхпланового повышения производительности труда на 1 процент и дополнительного снижения себестоимости продукции на 0,5 процента. Патриотический подъем, энергия и деловитость, с которыми трудящиеся, партийные, профсоюзные, комсомольские организации взялись за решение этой задачи, вселяют уверенность, что успех будет обеспечен» 1.
Росту производства и его эффективности, повышению производительности труда во многом будет способствовать возрождение на новой организационной и технической основе движения за повышение коэффициента сменности работы оборудования и достижение проектной трудоемкости продукции. Большие задачи в связи с этим встают и перед центральными органами управления, министерствами, ведомствами и планирующими органами.
Велика роль центральных звеньев государственного аппарата в обеспечении, с учетом общественных потребностей, подготовки и использования кадров, повышения их квалификации. В стране ежегодно обучаются на производстве новым профессиям свыше 7 млн. рабочих, около 26 млн. рабочих повышают свою квалификацию и уровень экономических знаний 2. Существенный вклад в профессиональную подготовку, идейно-политическое и нравственное воспитание молодежи вносят наставники — лучшие производственники и активные общественники. Вместе с тем нужны дополнительные усилия министерств и ведомств СССР, Советов Министров союзных республик по дальнейшему развитию системы профессионального обучения кадров на производстве, улучшению качества подготовки и воспитания рабочих, по созданию условий для непрерывного совершенствования их мастерства.
В стране создана разветвленная система подготовки квалифицированных рабочих. Главные задачи профессионально- технических училищ, а также принципы и содержание учебно-воспитательного процесса в них определены в утвержденном правительством СССР Положении о профессиональ-
1 Черненко К. У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 417.
2 См.: Народное хозяйство СССР в 1982 г., с. 376.
160


но-технических учебных заведениях СССР!. Значимость улучшения деятельности системы профессионально-технического образования была особо подчеркнута на июньском (1983 г.) и апрельском (1984 г.) Пленумах ЦК КПСС.
Однако подготовка кадров массовых профессий лишь одна сторона дела. Нужно правильно использовать выпускников профессионально-технических учебных заведений, закреплять их на производстве, а также добиваться повышения профессионального уровня молодых рабочих с учетом современных требований научно-технического прогресса. Советы Министров союзных республик, министерства и ведомства СССР, руководители объединений, предприятий и организаций обеспечивают предоставление выпускникам профессионально-технических учебных заведений работы в соответствии с полученной профессией и квалификацией, создание для них необходимых жилищно-бытовых условий и рост их квалификационного мастерства. Вся эта работа, способствующая повышению производительности труда, должна проводиться в самом тесном контакте с партийными, профсоюзными и комсомольскими организациями.
На XXVI съезде партии, последующих Пленумах ЦК КПСС подчеркивалась необходимость обеспечивать всегда и всюду объективную и справедливую оценку трудовой деятельности каждого работника. От органов государственного управления, работников советского аппарата требуется эффективное и неуклонное проведение этого принципа в жизнь. Организация и оплата труда должны строиться таким образом, чтобы всемерно стимулировался высокопроизводительный труд, чтобы решительно пресекались случаи уравниловки в оплате труда.
Следует остановиться на роли Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам, одной из важнейших задач которого является мобилизация резервов роста производительности труда. В системе центральных органов государственного управления именно он несет ответственность за осуществление единой государственной политики в области труда, его оплаты, использования трудовых ресурсов и социального обеспечения. Преобразование в 1976 г. общесоюзного Государственного комитета по вопросам труда и заработной платы в союзно-республиканский Государственный комитет СССР по труду и социальным вопросам имело целью дальнейшее усиление государственного руководства и координации работы в области организации, оплаты и условий труда, ра1 	См.: СП СССР, 1980, № И, ст. 77.
6 М. С. Смиртюков 161


ционального использования трудовых ресурсов, решения других социальных вопросов. Естественно, что претерпели известное изменение обязанности и направления деятельности Комитета, расширились его функции в социальной сфере жизни общества. На него возлагаются задачи по совершенствованию форм заработной платы и систем премирования, обобщению практики применения и распространению прогрессивных форм материального поощрения, а также задачи по рациональному использованию трудовых ресурсов, улучшению условий, организации и нормирования труда. Комитет разрабатывает предложения по дальнейшему развитию социального обеспечения в стране, координирует работу министерств и ведомств в области организации, нормирования и оплаты труда, социального обеспечения, контролирует выполнение решений партии и правительства по вопросам труда и заработной платы, подготовки и повышения квалификации кадров на производстве и по другим социальным вопросам. Им осуществляется координация ведущихся в стране научных исследований по проблемам труда и социального обеспечения.
В пределах своей компетенции Комитет издает постановления, а также разъяснения о применении действующего законодательства о труде и социальном обеспечении, которые обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями.
Государственный комитет СССР по труду и социальным вопросам обеспечивает единообразное регулирование трудовых отношений в масштабе страны. Он систематически утверждает нормативно-методические документы по оплате и стимулированию труда различных категорий работников. Наиболее важные с социальной точки зрения нормативные документы утверждаются совместно с ВЦСПС. Например, общее положение о порядке регистрации коллективных договоров, заключаемых в объединении, на предприятии, в организации.
Значимость действенного регулирования трудовых отношений предстает более отчетливо в свете того, что этап зрелого социализма требует еще более последовательного, точного и повсеместного осуществления принципа социализма «От каждого — по способностям, каждому — по труду». А это— важнейшее условие обеспечения неуклонного роста производительности труда, повышения эффективности общественного производства.


Благо народа — главная цель деятельности органов управления
Как известно, при социализме производство развивается «для обеспечения полного благосостояния и свободного всестороннего развития всех членов общества» Ч Социализм открывает принципиально новые возможности всестороннего развития личности, всемерного удовлетворения потребностей человека. Рост производительности труда и подъем экономики создают материальные условия для этого. Государство заботится, чтобы социально-экономические права, предусмотренные Конституцией СССР и затрагивающие самые основы жизни советских граждан, неукоснительно осуществлялись. Добросовестный, сознательный, инициативный труд на благо общества, высокая гражданственность, идейно-нравственные качества — вот чем определяются достоинство и общественный престиж человека в нашей стране.
XXVI съезд КПСС выдвинул широкую программу дальнейшего подъема благосостояния народа, которая охватывает улучшение всех сторон жизни советских людей — потребление и жилье, культуру и отдых, условия труда и быта.
Политика партии в области доходов и потребления исходит из того, что основным путем повышения материального благосостояния советских людей является рост оплаты труда в соответствии с его количеством и качеством. Такой подход позволяет не только планомерно увеличивать потребление трудящихся, но и усиливать стимулирующую роль оплаты труда в развитии общественного производства, поставив ее в большую зависимость от конечных результатов. В целях более полного удовлетворения потребностей советских людей создаются общественные фонды потребления. Государство при широком участии общественных организаций и трудовых коллективов обеспечивает рост и справедливое распределение этих фондов. А они немалые. В десятой пятилетке их среднегодовой уровень составлял 105,4 млрд, руб., 134% по сравнению с девятой пятилеткой 1 2. В 1983 году выплаты и льготы, полученные населением из общественных фондов потребления, составили 134,5 млрд. руб. (в 1975 году — 90,1 млрд, руб.) 3.
1 Ленин В. И. Поля. собр. соч., т. 6, с. 232.
2 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 36.
8 См.: СССР в цифрах в 1983 году, с. 33.
163


Каждое звено управления в соответствии с законодательством последовательно осуществляет свои функции в сфере повышения благосостояния народа, социального развития и культуры.
Правительство СССР разрабатывает и осуществляет меры по повышению уровня оплаты труда, реальных доходов трудящихся, по увеличению общественных фондов потребления. Эти меры отражаются в планах экономического и социального развития, отдельных специальных программах, в конкретных актах законодательства.
Рост могущества страны социализма позволил выполнить в 70-е годы широкую программу повышения благосостояния народа. В десятой пятилетке на эти цели из национального дохода было выделено средств на 334 млрд. руб. больше, чем в девятой. А всего за годы Советской власти реальные доходы рабочих увеличились более чем в И раз, а крестьян — в 18 раз. Выплаты и льготы из общественных фондов потребления в расчете на душу населения в 1975 г. составили 354 руб., а в 1983 г.— 495 руб. Ч
В одиннадцатой пятилетке повысятся реальные доходы па душу населения на 16,5%, среднемесячная заработная плата рабочих и служащих в народном хозяйстве возрастет на 14,5%, оплата труда колхозников в общественном хозяйстве увеличится на 20%. Общественные фонды потребления к концу пятилетки возрастут до 144 млрд, руб.—на 23% больше, чем в 1980 г. Будут совершенствоваться структура потребления материальных благ и услуг, улучшаться жилищные и бытовые условия населения, возрастет его образовательный и культурный уровень1  2.
Усилия тружеников народного хозяйства, эффективная работа предприятий, объединений и организаций, целеустремленная деятельность центральных и местных органов управления дают должные результаты. По данным ЦСУ СССР, национальный доход, использованный на потребление и накопление, в 1983 г. увеличился по сравнению с 1982 г. и составил 530,9 млрд. руб. (в фактических ценах). Три четверти его использовано на потребление, а с учетом затрат на жилищное и социально-культурное строительство непосредственно на народное благосостояние направлено четыре пятых национального дохода. Среднемесячная денежная заработная плата рабочих и служащих в народном хозяйстве составила 182 руб. против 177,3 руб. в 1982 г., среднемесячная 1 См.: Народное хозяйство СССР в 1980 г., с. 380; СССР в цифрах в 1983 году, с. 33.
2 См.: Правда, 1981, 18 ноября.
164


оплата труда колхозников возросла на 7%. С учетом выплат и льгот из общественных фондов потребления заработная плата рабочих и служащих увеличилась с 247 руб. до 254 руб. в месяц *.
Одной из самых важных социальных задач государственного управления является забота о здоровье советских людей. Созданные за годы Советской власти системы охраны здоровья и социального обеспечения граждан — величайшие завоевания социализма. Граждане СССР получают бесплатную общедоступную квалифицированную медицинскую помощь, в широких масштабах осуществляются мероприятия, направленные на профилактику заболеваний, продление активной жизни человека. Из года в год растут выделяемые государством ассигнования на расширение сети лечебно-профилактических учреждений и укрепление их материально-технической базы.
В развитии и совершенствовании государственной системы здравоохранения, осуществлении мер по охране и укреплению здоровья граждан, развитию физической культуры и спорта правительство опирается прежде всего на соответствующие министерства, комитеты и другие центральные органы управления. Министерство здравоохранения СССР несет ответственность за состояние и дальнейшее развитие здравоохранения, уровень развития медицинской науки и за качество оказываемой населению медицинской помощи. Оно разрабатывает и совместно с министерствами и ведомствами СССР и Советами Министров союзных республик осуществляет мероприятия по предупреждению болезней, снижению заболеваемости, увеличению продолжительности жизни людей, организует лечебно-профилактическую и лекарственную помощь населению.
В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему улучшению народного здравоохранения» (сентябрь 1977 г.) 1 2 осуществляется широкая программа мероприятий по организации работы медицинских учреждений. Совершенствуется сеть учреждений, оказывающих стационарную и амбулаторно-поликлиническую помощь. Численность врачей всех специальностей в 1983 г. по сравнению с 1965 г. увеличилась почти в два раза3. Растет число больничных коек. Улучшена организа1 См.: СССР в цифрах в 1983 году, с. 19, 167, 173, 174.
2 См.: Справочник партийного работника. М., 1978, вып. 18, с. 219—226.
3 См.: Народное хозяйство СССР в 1982 г., с. 416; СССР в цифрах в 1983 году, с. 36.
165


ция труда участковых врачей. Однако, несмотря на достижения в этой области, недостатки еще остаются. Министерство здравоохранения СССР и подведомственные ему учреждения обязаны вести непримиримую борьбу с отрицательными явлениями в медицинском обслуживании населения и добиваться их полного искоренения. Вопросам улучшения здравоохранения в нашей стране уделили внимание июньский и декабрьский (1983 г.) Пленумы ЦК КПСС. Отмечалось, что качественный уровень системы здравоохранения еще далеко не всегда соответствует требованиям развитого социализма, подчеркивалась необходимость обеспечения выполнения установленных заданий по развитию здравоохранения, вводу в действие больниц.
Дальнейшему улучшению санаторно-курортного лечения и отдыха трудящихся и развитию сети здравниц профсоюзов посвящено постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 7 января 1982 г. 1
Последовательно и в широких масштабах ведется работа по осуществлению единой политики социального обеспечения, п в частности по повышению размеров пенсий ветеранам труда. Проявлением большой заботы государства от тех, чьи ратные подвиги при защите Отечества и разгроме фашизма не меркнут с годами, служат такие решения, как постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 21 февраля 1980 г. «О дополнительных мерах по улучшению материально-бытовых условий участников Великой Отечественной войны» 2 и постановление Совета Министров СССР от 26 мая 1980 г. «О дальнейшем улучшении пенсионного обеспечения и материально-бытовых условий инвалидов Отечественной войны и семей военнослужащих, погибших на фронте» 3.
Достойное место среди разнообразных мероприятий по повышению уровня жизни советских людей занимает забота о женщине и семье. Свидетельством этому служит постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР (январь 1981 г.) 4, в котором определены важные меры по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей. Обеспечивается рациональное сочетание общественного и семейного воспитания детей, облегчается положение работающих матерей и создаются более благоприятные условия для жизни и быта молодых семей. Это постановление, указывалось на XXVI съезде КПСС, еще раз убедительно подтверждает, что наша партия 1 См.: Справочник партийного работника, вып. 23, с. 412—420.
2 См. там же, вып. 21, с. 308—310.
3 См.: Справочник партийного работника, вып. 21, с. 313.
4 См.: СП СССР, 1981, № 13, ст. 75.
166


и государство неуклонно следуют ленинскому завету «Все лучшее — детям» \
На повышение уровня жизни народа направлены также постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему улучшению социального обеспечения населения» (январь 1981 г.) 1 2, предусматривающее увеличение минимальных размеров пенсий по возрасту, инвалидности и по случаю потери кормильца, и принятые в соответствии с социальной программой, утвержденной XXVI съездом партии, решения ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и ВЦСПС о порядке и сроках осуществления мероприятий по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей, и по дальнейшему улучшению пенсионного обеспечения населения3. В 1984 г. введена выплата пособий на детей малообеспеченным семьям (имеющим средний совокупный доход на члена семьи не более 75 рублей в месяц) в районах Дальнего Востока и Сибири, а также в северных и некоторых других районах страны4. Улучшены условия содержания воспитанников в общеобразовательных школах-интернатах, детских домах и других интернатных учреждениях. На осуществление этих мероприятий, затрагивающих около миллиона воспитанников, выделяются дополнительные ассигнования в сумме 40 млн. руб.5.
Уровень жизни народа, все более полное удовлетворение потребностей населения во многом зависят от увеличения производства товаров массового спроса и повышения их качества. Из главной цели государства вытекают, ею обусловливаются задачи и обязанности центральных органов государственного управления — обеспечивать неукоснительное выполнение подведомственными предприятиями и организациями плановых заданий по выпуску товаров народного потребления, а также изыскивать возможности для их дополнительного производства.
В свете установок XXVI съезда партии и последующих Пленумов ЦК КПСС министерства и ведомства должны усилить внимание к производству и улучшению качества товаров массового спроса, активнее заниматься производством и поставкой торгующим организациям этих товаров, улучшать работу с кадрами, усиливать требовательность к ним, внедрять прогрессивные методы, повышать уровень оргапи- 1 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 105.
2 См.: СП СССР, 1981, № 13, ст. 76.
3 См.: Правда, 1981, 6 сентября.
4 См.: СП СССР, 1984, № 4, ст. 15.
6 См.: Правда, 1984, 7 января.
167


заторской работы по обеспечению выполнения плановых заданий, изысканию резервов для увеличения производства изделий, в которых пока ощущается нехватка.
Новым подтверждением заботы партии и государства о благе народа явились постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по увеличению производства товаров первой необходимости в 1981—1985 годах и более полному удовлетворению спроса населения на эти товары» и «Об увеличении производства товаров массового спроса, повышении качества и улучшении их ассортимента в 1981 — 1985 годах» 1. Этими решениями министерствам и ведомствам СССР, Советам Министров союзных республик установлены задания по производству в текущей пятилетке изделий массового спроса. Предложено шире развивать строительство предприятий малой мощности в местах, имеющих свободные трудовые ресурсы. Советам Министров союзных республик предоставлено право устанавливать предприятиям и объединениям, расположенным на территории республики, независимо от ведомственной подчиненности, задания по производству простейших товаров культурно-бытового и хозяйственного назначения. Перед местными Советами народных депутатов открыто широкое поле деятельности в планировании производства товаров массового спроса, выпуске их и изыскании необходимых резервов.
Правительство СССР постоянно контролирует ход выполнения заданий по производству товаров первой необходимости и массового спроса, заслушивает доклады Советов Министров союзных республик о принимаемых ими мерах по выполнению установленных планов производства товаров народного потребления, а также по увеличению выпуска этих товаров за счет улучшения использования местных ресурсов и отходов промышленных предприятий. Для быстрейшего насыщения рынка товарами каждая отрасль материального производства, каждое предприятие, независимо от специализации, должны вносить свой вклад в пополнение товарных ресурсов.
В последнее время значительно возрос выпуск многих видов таких товаров, все полнее, например, обеспечивается спрос на одежду, обувь, ткани, товары для детей. Однако потребности населения в некоторых видах товаров удовлетворяются еще не полностью. Как отмечалось на декабрьском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС, промышленность крайне медленно перестраивается на выпуск современных товаров на1 См.: Справочник партийного работника, вып. 22, с. 485—488.
168


родного потребления, отвечающих возросшим требованиям покупателей к ассортименту и качеству изделий. Нельзя мириться с таким положением, когда при недостатке в продаже многих изделий добротное сырье и материалы затрачиваются на продукцию, которая не имеет сбыта, залеживается на складах, а затем уценивается.
Правительство направляет деятельность государственных систем торговли и общественного питания, бытового обслуживания и коммунального хозяйства.
Руководство розничной и оптовой торговлей и общественным питанием в стране осуществляет Министерство торговли СССР. На него возложены разработка проектов перспективных и годовых планов развития торговли в целом по стране и в территориальном разрезе, организация изучения и прогнозирования спроса населения на товары народного потребления. Оно принимает совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами меры к развитию рациональных хозяйственных связей по поставкам товаров между предприятиями и организациями торговли, с одной стороны, и предприятиями промышленности — с другой.
Осуществлению задач неуклонного подъема народного благосостояния посвящено постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 января 1982 г. «О мерах по дальнейшему развитию торговли и улучшению торгового обслуживания населения в одиннадцатой пятилетке». В постановлении отмечается, что достигнутый уровень развития торговли и качество торгового обслуживания пока отстают от растущих запросов населения и требований, предъявляемых к этой отрасли. Намечена широкая комплексная программа мер по дальнейшему развитию и улучшению торговли и общественного питания в городах и сельской местности, значительному повышению уровня торгового обслуживания населения, эффективности и качества работы предприятий торговли !.
В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О дополнительных мерах по улучшению обеспечения населения товарами народного потребления в 1983—1985 годах» большое внимание уделяется улучшению организации торговли, изучению и формированию покупательского спроса, правильному распределению товаров с учетом территориальных особенностей, подчеркивается, что в условиях возрастающего насыщения рынка товарами решающее значение приобретают вопросы ассортимента и качества изделий 1 2.
1 См.: Справочник партийного работника. М., 1983, вып. 23, с. 423— 429.
2 См.: СП СССР, 1983, 13.
169


Вопросы наведения порядка в режиме работы предприятий и организаций сферы услуг стали предметом рассмотрения на заседании Политбюро ЦК КПСС. Поставлена задача добиться резкого улучшения обслуживания граждан с учетом их увеличивающихся запросов. В январе 1983 г. правительство СССР приняло постановление об упорядочении режима работы предприятий, организаций и учреждений, занятых обслуживанием населения L В соответствии с этим постановлением республиканские и местные органы, министерства и ведомства осуществляют практические меры по наведению должного порядка в работе предприятий и организаций данной сферы, удовлетворению запросов и нужд граждан без ущерба для их производственной деятельности. Исполкомы городских и районных Советов пересмотрели дни и часы работы организаций сферы услуг. Широко распространяется — при активном содействии центральных и местных органов управления, администрации предприятий и организаций — опыт по оказанию бытовых услуг трудящимся непосредственно по месту их работы. Усиливается режим экономии, сокращаются потери в сфере обслуживания.
Бытовое обслуживание населения — это сфера приложения усилий различных звеньев управления: союзных, республиканских, местных. Каждое из них вносит вклад в решение общей задачи удовлетворения растущих запросов советских людей. В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О дальнейшем развитии и улучшении бытового обслуживания населения» 1 2 определены главные направления развития данной сферы. Предусмотрено расширение услуг по восстановлению потребительских свойств находящихся у населения изделий, широкое удовлетворение потребностей граждан в бытовых услугах, изготовление изделий по заказам населения, отличающихся высоким качеством. Советы Министров союзных и автономных республик, исполкомы краевых и областных Советов должны принять меры к внедрению новых видов бытовых услуг и прогрессивных форм обслуживания, к расширению сети комплексных приемных пунктов и высокоразрядныхх предприятий бытового обслуживания. Намечены также пути дальнейшего развития материально-технической базы бытового обслуживания, ускорения научно-технического прогресса в отрасли. Одобрена инициатива ЦК ВЛКСМ о направлении в порядке общественного призыва для работы в отрасли большого отряда комсомольцев и молодежи.
1 См.: СП СССР, 1983, Яа 5, ст. 24.
2 См. там же, № 8,
170


Центральные органы управления должны исходить из того, что обеспечение населения многими услугами, а также качество и культура сервиса все еще отстают от запросов трудящихся и вызывают их справедливые нарекания. Устранение указанных недостатков во многом зависит именно от улучшения работы этих органов.
Наиболее полное удовлетворение разнообразных запросов и потребностей граждан требует концентрации усилий многих организаций, умелых и согласованных действий сейчас и в перспективе. С этой целью Политбюро ЦК КПСС обсудило в сентябре 1983 г. вопрос о разработке Комплексной программы развития производства товаров народного потребления и системы услуг населению, охватывающей важнейшие стороны жизни советского человека. Признано необходимым разработать такую программу в составе двенадцатой пятилетки и Основных направлений экономического и социального развития СССР на длительную перспективу. Декабрьский (1983 г.) Пленум ЦК КПСС, учитывая важность этой проблемы, предложил уже сейчас, без промедления, шаг за шагом решать назревшие вопросы. В феврале 1984 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление, предусматривающее проведение широкого экономического эксперимента по расширению хозяйственной самостоятельности и усилению заинтересованности объединений (предприятий) бытового обслуживания в более полном удовлетворении потребностей населения в услугах \
Огромны масштабы жилищного строительства в стране. Они убедительно свидетельствуют о том, что конституционное право советских граждан на жилище реально обеспечено. За 1971 — 1983 гг. построены жилые дома общей (полезной) площадью 1,4 млрд. кв. м, что равно площади всего городского жилищного фонда второй половины 60-х годов. За эти годы 137 млн. человек улучшили свои жилищные условия. Уже сегодня около 80% городского населения живет в отдельных квартирах. Установлено, что распределение новой государственной жилой площади производится, как правило, по принципу предоставления семье отдельной квартиры. Необходимо заметить, что жилые дома в СССР строятся в основном за счет государственных средств. Государство несет и основную долю расходов на содержание жилья. Плата населения за жилье и коммунальные услуги составляет менее одной трети расходов государства на эти цели. Известно, что квартирная плата остается неизменной с 1928 г. и 1 См.: Правда, 1984, 10 февраля.
171


составляет,, включая коммунальные услуги, в среднем 3% от доходов в семьях рабочих и служащих L Совершенствуется порядок распределения жилой площади с учетом мнения общественности. Государство принимает меры по содействию кооперативному и индивидуальному жилищному строительству. Увеличились льготы, предоставляемые населению в этих целях. Одновременно с большим размахом ведется строительство детских садов и яслей, общеобразовательных школ, профессионально-технических училищ, техникумов и вузов, больниц и поликлиник, магазинов и предприятий общественного питания, библиотек и домов отдыха.
Важной государственной задачей остается обеспечение сохранности жилищного фонда, этого ценнейшего народного достояния, увеличение срока его службы, повышение уровня благоустройства жилых домов. У центральных органов государственного управления есть свои обязанности по улучшению эксплуатации и ремонта жилищного фонда, повышению ответственности работников жилищного хозяйства за культуру обслуживания населения, а у граждан — обязанности бережно относиться к жилищному фонду, соблюдать правила социалистического общежития. Принятые в июне 1981 г. «Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик», а несколько позднее и республиканские жилищные кодексы создали прочную юридическую базу для регулирования жилищных отношений и прав граждан, совершенствования управления в этой области.
Свидетельством неослабного внимания партии к вопросам улучшения жизни народа является постановление ЦК КПСС от 25 февраля 1983 г. «О мерах по обеспечению выполнения планов строительства жилых домов и социально-бытовых объектов». ЦК КПСС потребовал от руководителей министерств и ведомств, Советов Министров союзных республик коренным образом изменить отношение к жилищно-гражданскому строительству, разработать и осуществить комплекс мер, обеспечивающих ввод в эксплуатацию жилых домов, коммунальных и социальных объектов в запланированных объемах. Обращено внимание министров строительных министерств на их персональную ответственность за выполнение плановых заданий по строительству жилых домов, детских дошкольных учреждений, школ, профессионально-технических училищ, больниц и поликлиник 1 2.
1 См.: СССР в цифрах в 1983 году, с. 184—186.
2 См.: Правда, 1983, 26 февраля.
172


Всестороннее развитие личности связано со всемерным удовлетворением духовных потребностей граждан. На это также направлены усилия центральных органов управления. Изменение духовного облика советских людей, повышение их образованности и культуры во многом обусловлены выдающимися успехами в области просвещения. В стране осуществляется всеобщее обязательное среднее образование молодежи. В 1983/84 учебном году в общеобразовательных школах обучалось 44,5 млн. человек !. Единая система народного образования обеспечивает общеобразовательную и профессиональную подготовку граждан, служит коммунистическому воспитанию молодежи.
Но требования к работе центральных органов государственного управления в этой области не уменьшаются, а возрастают. Стоит задача — повысить качество обучения, трудового и нравственного воспитания в школе, улучшить подготовку школьников к общественно полезному труду, добиться более полного удовлетворения нужд страны в квалифицированных кадрах. Предусматривается подготовить за 1981 — 1985 гг. 10,5 млн. специалистов с высшим и средним специальным образованием и довести выпуск квалифицированных рабочих из профессионально-технических учебных заведений за этот период примерно до 13 млн. человек 1 2.
Совет Министров СССР, исходя из программных целей и решений партии, определяет направления развития и совершенствования единой системы народного образования, руководит соответствующими министерствами и ведомствами СССР, объединяет и координирует их работу. Это касается прежде всего Министерства просвещения СССР, Министерства высшего и среднего специального образования СССР и Государственного комитета СССР по профессионально-техническому образованию.
Руководство общим средним образованием, дошкольным воспитанием и развитием педагогических наук в стране осуществляет Министерство просвещения СССР. Оно обеспечивает расширение сети школ, дошкольных и внешкольных учреждений, разработку и утверждение типовых учебных планов и программ, подготовку и издание учебников, оснащение учреждений просвещения оборудованием и учебно-наглядными пособиями, улучшение обучения и воспитания детей и молодежи в подведомственных учреждениях. Его долгом являются совершенствование системы комплектования 1 См.: СССР в цифрах в 1983 году, с. 213.
2 См.: Правда, 1981, 18 ноября.
173


кадрами учреждений просвещения, повышение их квалификации.
Министерство высшего и среднего специального образования СССР несет ответственность за развитие системы высшего и среднего специального образования, научно-методическое руководство подготовкой специалистов высшей и средней квалификации и общее методическое руководство работой по повышению квалификации специалистов, занятых в народном хозяйстве. Министерство добивается усиления значимости вузовской науки в социально-экономическом и научно-техническом развитии страны, на что ориентирует постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О повышении эффективности научно-исследовательской работы в высших учебных заведениях» (апрель 1978 г.) *.
Министерство систематически ведет работу по улучшению планирования подготовки и распределения молодых специалистов. Положено начало переходу к организации распределения выпускников вузов по прямым связям с соответствующими организациями, улучшается экономическая и политическая подготовка кадров, принимаются меры к повышению уровня и эффективности вечернего и заочного образования. И все же имеются определенные трудности в этой области. Мешает ведомственная разобщенность вузов, многоступенчатость аппарата управления высшим образованием. Некоторые министерства высшего и среднего специального образования союзных республик слабо изучают кадровые потребности отраслей народного хозяйства.
Июньский (1983 г.) Пленум ЦК КПСС подчеркнул особую важность такого средства воспитания, как соединение обучения с производительным, нужным обществу трудом. На основе указаний Пленума была развернута подготовка к реформе советской школы. Выработанная Центральным Комитетом партии и получившая всенародную поддержку крупномасштабная программа совершенствования школьного делав стране имеет важнейшее значение для экономического, социально-политического и духовного прогресса советского общества. Она развивает ленинские идеи о единой, трудовой, политехнической школе и призвана поднять работу общеобразовательной и профессиональной школы на качественно новый уровень.
В одобренных апрельским (1984 г.) Пленумом ЦК КПСС Основных направлениях реформы общеобразовательной и профессиональной школы, в постановлении Верховного Совета 1 См.: Справочник партийного работника, вып. 19, с. 220.
174


СССР от 12 апреля 1984 г. по данному вопросу содержится научно обоснованная концепция обучения и воспитания молодежи, ее подготовки к жизни и труду в современных условиях. Реформа школы носит перспективный характер, основные ее мероприятия будут осуществлены поэтапно, в течение одиннадцатой — двенадцатой пятилеток. Большая роль в осуществлении мероприятий реформы принадлежит системе народного образования. Министерству просвещения СССР, Государственному комитету СССР по профессионально-техническому образованию, Министерству высшего и среднего специального образования СССР поручено осуществить меры по значительному улучшению учебно-воспитательного процесса, дальнейшему совершенствованию идейно-политического, нравственного и трудового воспитания, обучения и профессиональной ориентации учащейся молодежи в соответствии с задачами современного этана развития советского общества. В целях улучшения руководства общеобразовательной и профессиональной школой, проведения единой государственной политики в области образования и воспитания молодых поколений признано необходимым создать межведомственные комиссии по народному образованию при Совете Министров СССР, Советах Министров союзных и автономных республик, исполкомах краевых и областных, городских и районных Советов народных депутатов.
В соответствии с решениями апрельского (1984 г.) Пленума ЦК КПСС и постановлением Верховного Совета СССР Центральный Комитет КПСС и Совет Министров СССР приняли ряд основополагающих постановлений, направленных на подведение прочной материальной и организационной базы под всю работу по преобразованию школы. Совершенствование советской школы носит общегосударственный характер, поэтому ни один орган управления не может оставаться в стороне от этого поистине всенародного дела. Все государственные органы управления, и конечно центральные, должны рассматривать реализацию положений реформы школы и оказание ей помощи по самому широкому кругу вопросов как неотъемлемую составную часть своей повседневной деятельности.
Прямое отношение к центральным органам государственного управления имеют поставленные XXVI съездом КПСС задачи дальнейшего развития социалистической культуры и искусства, повышения их роли в формировании марксистско- ленинского мировоззрения, в более полном удовлетворении многообразных духовных потребностей советских людей. Органы государственного управления имеют широкие полномо175


чия в сфере социального развития и культуры — это обеспечение охраны, приумножения и широкого использования духовных ценностей для нравственного и эстетического воспитания людей, повышение их культурного уровня, содействие развитию профессионального искусства и народного художественного творчества. Управление в этой сфере требует особого умения, такта, выдержки. Административный подход здесь далеко не всегда эффективен и уместен. В традициях партии и Советского государства бережное отношение к культурному наследию, духовным ценностям. В то же время быть безразличным к идейной направленности культуры и искусства нельзя. Так учил Ленин, так учит наша Коммунистическая партия.
Союзно-республиканское Министерство культуры СССР несет ответственность за состояние и дальнейшее повышение идейно-художественного уровня театрального, музыкального, изобразительного и других видов искусства, а также за совершенствование культурно-просветительной деятельности. Оно организует работу подведомственных учреждений по идейнополитическому воспитанию и повышению уровня культуры людей, принимает меры к укреплению и развитию материальной базы этих учреждений. Министерство обеспечивает государственную охрану памятников культуры — сооружений, памятных мест, произведений материального и духовного творчества. Эта задача в наше время стала особенно актуальной.
В соответствии с Законом СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» 1 Совет Министров СССР принял в 1979 г. постановление, направленное на усиление мер по предотвращению незаконного вывоза за пределы СССР произведений искусства и предметов старины, представляющих значительную художественную, историческую или иную культурную ценность2. Министерству культуры СССР и Советам Министров союзных республик предложено организовать работу по выявлению и постановке на учет ценностей такого рода, находящихся в собственности или пользовании предприятий, учреждений, организаций, а также в личной собственности коллекционеров и иных граждан, принять меры к улучшению условий хранения таких экспонатов в музеях, художественных галереях и других хранилищах, усилить контроль в этом деле.
1 См.: Справочник партийного работника. М., 1977, вып. 17, с. 328—338.
2 См.: Известия, 1979, 4 декабря.
176


В условиях развитого социализма действенным средством всестороннего гармоничного развития личности выступает физическая культура. В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О дальнейшем подъеме массовости физической культуры и спорта» 1 намечена система мер по увеличению масштабов физкультурного движения. Даны необходимые поручения Комитету по физической культуре и спорту при Совете Министров СССР, ВЦСПС, ЦК ВЛКСМ, соответствующим министерствам и ведомствам.
Вся многообразная по формам и содержанию управленческая деятельность в социально-культурной сфере связана с воспитанием нового человека. Она опирается на прочный фундамент социально-экономической политики КПСС и Советского государства, использует все огромные материальные и духовные возможности нашего общества для активного и целенаправленного формирования высоких, разумных, соответствующих коммунистическим идеалам интересов и потребностей людей.
Июньский (1983 г.) Пленум ЦК КПСС определил задачи дальнейшего улучшения идеологической, массово-политической работы, которые стали программой деятельности органов управления. Выступая на Пленуме с докладом «Актуальные вопросы идеологической, массово-политической работы партии», К. У. Черненко обосновал целостную концепцию идеологической деятельности КПСС на длительную перспективу. В докладе были всесторонне и глубоко охарактеризованы задачи государственных органов в деле подготовки всесторонне развитого человека, воспитания трудящихся в тесной связи с решением задач экономического и социального прогресса.
Среди факторов, влияющих на темпы и масштабы нашего развития, видное место занимают демографические факторы. Данное обстоятельство обусловлено все более яркой социальной направленностью планов. Партия и Советское государство придают серьезное значение выработке и осуществлению эффективной демографической политики, правильной оценке складывающихся сейчас и в перспективе демографических ситуаций. Опираясь на выводы и рекомендации ученых, научных учреждений, органы управления учитывают динамику численности населения, качественные изменения — рост культуры и уровня образования, улучшение здоровья — при составлении планов, в работе по организации и развитию здравоохранения, системы бытового обслуживания. Демогра1 См.: Справочник партийного работника, вып. 22, с. 518—526.
177


фические прогнозы помогают рационально использовать трудовые ресурсы в масштабе страны, республик, отраслей и регионов.
Благо советских людей, повышение материального и культурного уровня их жизни во многом зависит от состояния окружающей среды. Охрана природы, сохранение и приумножение природных богатств — одна из важнейших экономических и социальных задач, составная часть программы строительства коммунизма в СССР. В условиях быстрого развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта и вовлечения в эксплуатацию все большего количества естественных ресурсов вопрос об охране природы приобретает особое значение и остроту. Не случайно Конституция СССР в числе важнейших задач выдвигает охрану и научно обоснованное, рациональное использование земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, сохранение в чистоте воздуха и воды, обеспечение воспроизводства природных богатств и улучшение окружающей человека среды. Отсюда исходят, на этом основываются права и обязанности центральных органов государственного управления.
При планово-регулируемой экономике деятельность этих органов в данной сфере предопределяется прежде всего государственным планом экономического и социального развития, одной из самостоятельных частей которого является раздел «Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов». На выполнение предусмотренных в нем заданий государство выделяет большие, из года в год возрастающие по объему ресурсы. Только в одиннадцатой пятилетке в целом на реализацию комплекса природоохранных мероприятий намечается направить более 10 млрд, рублей государственных капитальных вложений ‘.
Министерствам и ведомствам СССР, Советам Министров союзных республик устанавливаются задания по снижению выброса вредных веществ в водные источники и воздушный бассейн, охране и рациональному использованию земель, созданию полезащитных лесных полос, воспроизводству рыбных запасов, охране лесов от пожаров и защите их от вредителей и болезней, комплексному использованию минеральных ресурсов, строительству очистных сооружений, выполнению ряда других природоохранных мер.
Проекты перспективных и текущих планов по охране природы формируются на основе предложений министерств и ведомств СССР, Советов Министров союзных республик. Од- 1 См.: Правда, 1981, 18 ноября.
178


повременно с представлением предложений в Совет Министров СССР и Госплан СССР они направляют соответствующие части проектов в Государственный комитет СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды, Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР, Министерство сельского хозяйства СССР и в Государственный комитет СССР по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору. Указанные министерства и ведомства, несущие особую ответственность за качество окружающей среды и за состояние определенных природных объектов, разрабатывают и представляют в Госплан СССР согласованные проекты планов по соответствующим разделам в целом по СССР. Эти же органы обеспечивают контроль за выполнением объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями плановых заданий, относящихся к охране окружающей среды.
Эффективность отраслевого природоохранного планирования цовышается, если оно сочетается с территориальным планированием. Новым шагом вперед в усилении региональных аспектов этого планирования явилось постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 декабря 1978 г.1, которым предусмотрен порядок проведения комплексных мероприятий по охране природы, предупреждению загрязнения и деградации окружающей природной среды, разработки и утверждения территориальных комплексных природоохранных схем. Последующими решениями была в еще большей степени повышена роль местных Советов в планировании мероприятий по охране природы, касающихся объединений, предприятий и организаций союзного и республиканского подчинения.
Деятельность центральных органов государственного управления в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов строго регламентирована. Они руководствуются основами земельного, водного, лесного законодательств, основами законодательства о недрах, законами об охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира и другими актами, в которых регулируются общественные отношения в области природопользования. В решениях партии и правительства последовательно реализуются задачи охраны окружающей природной среды. Именно таков характер постановлений о защите бассейнов Балтийского, Каспийского, Черного и Азовского морей, о сохранении богатств озера Байкал и озера Севан, об охране 1 См.; Справочник партийного работника, вып. 19, с. 284—299.
179


бассейнов рек Волги, Урала, Северского Донца, малых рек и ряда других решений.
Новые документы разрабатываются и во исполнение законов. Так, исходя из Закона СССР «Об охране атмосферного воздуха», Совет Министров СССР в 1981—1982 гг. принял постановление «О нормативах предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и вредных физических воздействий на нее», утвердил Положение о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух, Положение о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха, в которых регламентирована соответствующая деятельность ряда министерств и ведомств СССР, предприятий и организаций *. В соответствии с Законом СССР «Об охране и использовании животного мира» Совет Министров СССР в 1983 г. принял постановление «О Красной книге СССР», возложив ведение Книги редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений на Министерство сельского хозяйства СССР с участием Академии наук СССР, Министерства рыбного хозяйства СССР и Государственного комитета СССР по лесному хозяйству 1 2.
В целях дальнейшего совершенствования государственного управления в области охраны окружающей среды и усиления контроля за соблюдением законодательства создана Комиссия Президиума Совета Министров СССР по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Решения ее обязательны для всех министерств, ведомств и организаций.
Круг дел, решаемых Комиссией, достаточно широк. Для примера сошлемся на некоторые вопросы, рассмотренные ею в 1983 г.: о ходе разработки территориальных комплексных схем охраны природы, о выполнении мероприятий по восстановлению рыбохозяйственного значения Азовского моря; сообщения руководителей Министерства просвещения СССР и Государственного комитета СССР по профессионально- техническому образованию о принимаемых ими мерах по улучшению преподавания в школах и профессионально-технических училищах основ охраны природы; доклады соответствующих ведомств о проводимой работе по улучшению комплексного использования и охраны кедровых лесов. Обсуждались меры по обеспечению охраны и рационального использования водных ресурсов и рыбных запасов Чудского озера.
1 См.: СП СССР, 1982, № 4, ст. 18; № 22, ст, 115; № 23, ст. 119.
2 См.: СП СССР, 1983, Кг 12, ст. 56.
180


Аналогичные комиссии действуют и при Президиумах Советов Министров союзных республик.
В деятельности по охране природы Совет Министров СССР опирается на соответствующие министерства, государственные комитеты, ведомства СССР, а также на Советы Министров союзных республик, функции которых в этой сфере точно определены и разграничены.
Так, на Министерство сельского хозяйства СССР возложен государственный контроль за соблюдением земельного законодательства и порядка пользования землей. Оно организует охрану и рациональное использование земель, находящихся в пользовании колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий и организаций, входящих в систему министерства. Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР отвечает за рациональное использование вод в народном хозяйстве и за охрану их от загрязнения, засорения и истощения, осуществляет в установленном порядке государственный контроль за этим. Свои функции у Государственного комитета СССР по лесному хозяйству. Ему поручен государственный надзор за состоянием лесов и обеспечением рационального использования лесных ресурсов в стране. Он несет ответственность за организацию охраны лесов от пожаров, защиту лесов от вредных насекомых и болезней, за недопущение самовольных порубок и других действий, причиняющих ущерб лесу. Министерство рыбного хозяйства СССР обеспечивает сохранность и воспроизводство рыбных запасов, регулирование рыболовства, а также охрану естественных богатств континентального шельфа страны. Государственный контроль за проведением мероприятий, направленных на ликвидацию и предупреждение загрязнения внешней природной среды, в том числе мероприятий по ликвидации и предупреждению загрязнения поверхностных и подземных вод, используемых для удовлетворения питьевых, бытовых, оздоровительных и иных нужд населения, поручен Министерству здравоохранения СССР.
На Государственный комитет СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды возложены ответственность за организацию и деятельность государственной системы наблюдения и контроля за состоянием природной среды, регулирование использования воздушного бассейна городов и промышленных центров, а также осуществление государственного контроля за источниками его загрязнения и соблюдением норм предельных выбросов загрязняющих веществ в атмосферу.
181


Советы Министров союзных республик обеспечивают контроль за проведением всеми предприятиями и организациями, независимо от их ведомственной подчиненности, мероприятий по охране природы и улучшению использования природных ресурсов, а также за строгим соблюдением всеми гражданами установленных правил охраны окружающей природной среды.
Комплексное решение общегосударственных, межотраслевых и территориальных проблем развития народного хозяйства имеет большое значение и для защиты окружающей среды. В комплексных программах предусматриваются мероприятия по рациональному использованию территории и ее природных ресурсов, по оздоровлению природной среды в целях улучшения условий труда, быта и отдыха населения, содержатся научно обоснованные задания по размещению промышленных и сельскохозяйственных предприятий, населенных пунктов, зон массового отдыха граждан и заповедных территорий.
С каждым годом работа по охране природы приобретает все больший размах и требует усиления внимания органов управления. Достаточно сказать, что за пятилетку (1981— 1985 гг.) за счет рекультивации нарушенных земель в хозяйственный оборот вернется 670 тыс. га таких земель. А общая площадь новых заповедных территорий составит 5,3 млн. га h
В Основных направлениях, утвержденных XXVI съездом КПСС, предусмотрена комплексная программа мер по усилению охраны природы и улучшению использования природных богатств страны, совершенствованию государственного управления и контроля в этой области. Строгое следование законам и намеченным планам способствует улучшению использования природных ресурсов и в конечном счете повышению эффективности общественного производства, созданию более благоприятных условий для жизни советских людей. Однако следует признать, что отдельные министерства и ведомства СССР, местпые советские органы не всегда обеспечивают рациональное использование природных ресурсов и охрану природы. Ими иногда не соблюдается законодательство о комплексном использовании недр земли, допускаются большие потери полезных ископаемых при их добыче и переработке. Подчас не полностью и с опозданием проводятся природоохранные мероприятия при сооружении и эксплуатации различных промышленных объектов. В ряде случаев
1 	См.: Правда, 1981, 18 ноября. 182


медленно разрабатываются и внедряются технологические процессы, позволяющие значительно сократить расход воды на производственные нужды, а также уменьшить выбросы вредных отходов, отрицательно влияющих на состояние окружающей природной среды. Центральные и местные органы государственного управления, трудовые коллективы не должны мириться с такими недостатками и призваны активно вести работу по их предотвращению и устранению.
Как подчеркнул декабрьский (1983 г.) Пленум ЦК КПСС, острота проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, несмотря на предпри- нимаемые серьезные усилия, не снимается с повестки дня. Здесь особенно нетерпим ведомственный подход, поскольку он снижает эффективность использования капитальных вложений, препятствует проведению единой политики в осуществлении природоохранных мероприятий, порождает безответственность за экологические последствия принимаемых решений, оборачивается в конечном счете большими потерями. Пленум потребовал подходить к этой большой экономической и социальной значимости проблеме комплексно, с общегосударственных позиций, добиться решительного улучшения всей системы управления и контроля за состоянием окружающей среды.
Укрепление социалистической законности
Любая сторона управленческой деятельности тесно связана с соблюдением социалистической законности. Наша партия, Советское государство связывают осуществление грандиозных социально-экономических планов с повышением организованности и дисциплины на всех участках социалистического строительства, на всех уровнях руководства и управления. Отсюда их забота о неукоснительном соблюдении советских законов всеми государственными органами и общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Центральные органы государственного управления сами строго следуют принципу социалистической законности и того же добиваются от подведомственных им предприятий, организаций и учреждений, принимают меры к совершенствованию действующего законодательства. Они руководят правовой работой в народном хозяйстве, направляют деятельность государственных и общественных организаций по охране социалистической собственности и общественного порядка.
183


В. И. Ленин рассматривал законность как важное орудие борьбы за социалистическое переустройство общества, залог успешной деятельности государственного аппарата, средство охраны прав, свобод и интересов граждан. Следуя ленинским заветам, вопросами совершенствования законодательства, укрепления законности и правопорядка постоянно занимаются Центральный Комитет КПСС и его Политбюро.
На XXV съезде КПСС отмечалось, что разработанные партийными и правительственными органами и принятые Верховным Советом СССР, Верховными Советами республик законы по некоторым главным проблемам нашей жизни имеют крупное социально-политическое значение. Было выдвинуто предложение о подготовке Свода законов СССР, издание которого должно способствовать повышению стабильности правопорядка и сделает законы более доступными для граждан. После съезда проведена большая работа по совершенствованию природоохранительного, административного, хозяйственного законодательства. Громадное значение для еще более широкого внедрения во все сферы общественной жизни начал советского правопорядка имеют решения XXVI съезда партии. Постоянное совершенствование действующего законодательства рассматривалось на съезде в органической связи с повышением уровня деятельности по применению законодательства. Укрепление социалистической законности является важным средством подъема экономики и культуры, упрочения социалистического образа жизни.
Решение задач коммунистического строительства в пашей стране предъявляет высокие требования к соблюдению общественного порядка, законности и дисциплины.
В стране многое сделано и делается в данном направлении. Осуществлены важные меры по совершенствованию законодательства, улучшению деятельности правоохранительных органов, развитию активности общественности и повышению ее роли в охране правопорядка. Подлинной программой деятельности органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции и судов, призванных стоять на страже советской законности, интересов общества, прав советских граждан, стало постановление Центрального Комитета КПСС «Об улучшении работы по охране правопорядка и усилении борьбы с правонарушениями» (август 1979 г.) 1. ЦК КПСС определил конкретные меры, направленные на дальнейшее улучшение профилактики правонарушений, усиление борьбы с преступными и другими антиобщественными проявлениями, неукоснитель1 	См.: Справочник партийного работника, вып. 20, с. 414—418.
184


ное соблюдение советских законов всеми гражданами и должностными лицами. В борьбе с правонарушениями предложено более полно использовать средства государственного и общественного воздействия, воспитания людей. Нормальный ход нашего общественного развития,— указывалось на июньском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС,— немыслим без строжайшего соблюдения законов, охраняющих интересы общества и права граждан 1.
Правительство СССР держит в поле зрения проблемы охраны социалистической собственности и повышения ответственности за ее бережное использование. Оно неоднократно рассматривало вопросы соблюдения законодательства об охране социалистической собственности, устранения причин и условий, порождающих хищения и бесхозяйственность, и в частности вопросы борьбы с приписками, обеспечения сохранности народнохозяйственных грузов. В ряде документов подчеркивается необходимость решительной борьбы с такими негативными явлениями, как взяточничество, поборы, попытки решения вопросов в обход закона.
На страже социалистической собственности стоят судебно-прокурорские органы нашего государства.
Большую работу по укреплению социалистической законности проводит Министерство внутренних дел СССР. Непосредственное обеспечение общественного порядка и пресечение правонарушений, охрана социалистической собственности, прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций и учреждений от преступных посягательств и ипых антиобщественных действий возложены на милицию, которая является составной частью системы МВД СССР. Все ее действия должны основываться на строжайшем соблюдении социалистической законности. Милиция взаимодействует с другими государственными органами, администрацией предприятий и организаций, трудовыми коллективами, добровольными народными дружинами и иными общественными организациями. В последнее время осуществлены меры по улучшению работы органов внутренних дел. Усилено звено участковых инспекторов милиции, введена строгая система регистрации сообщений о преступлениях с выдачей заявителю талона- уведомления 2.
Соблюдение законности необходимо во всех сферах материального производства, распределения и обмена — только 1 См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС 14— 15 июпя 1983 года, с. 16.
2 См.: Правда, 1983, 10 августа.
185


тогда будет обеспечено надлежащее использование всех производственных фондов, произведенной продукции, сохранность материальных ценностей. Возьмем для примера вопросы соблюдения социалистической законности в сфере перевозок грузов, укрепления порядка на транспорте. Здесь неоднократно принимались важные меры, направленные па усиление ответственности за сохранность перевозимых грузов, за повышение эффективности использования транспортных средств. Так, Президиум Верховного Совета СССР принял 24 августа 1981 г. Указ «Об административной ответственности за нарушение правил, направленных на обеспечение сохранности грузов на транспорте». Правительство СССР ввело в 1982 году в действие Положение о взаимной имущественной ответственности предприятий морского транспорта Министерства морского флота и отправителей за невыполнение плана перевозок грузов в каботаже. Принято решение об усилении борьбы с приписками при перевозках грузов автомобильным транспортом и обеспечении сохранности горючесмазочных материалов.
Реализация принципа социалистической законности связана с упорядочением и обновлением законодательства. Правительство СССР и Советы Министров союзных республик признают утратившими силу некоторые из ранее изданных нормативных актов в связи с принятием новых законов и постановлений, издают укрупненные кодификационные акты, восполняют пробелы в законодательстве. Во многом такого рода работа связана с завершением издания Свода законов СССР и сводов законов союзных республик.
Принципиальное значение для активизации деятельности в этой области имело постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства» (июнь 1975 г.) 1. В нем подчеркивалось, что законодательство призвано способствовать четкому функционированию всех звеньев хозяйственного механизма, обеспечивать правильное соотношение прав и ответственности на всех уровнях управления, всемерное развитие инициативы министерств и ведомств, а также объединений, предприятий и организаций, укрепление законности и государственной дисциплины.
В настоящее время работа по упорядочению действующих нормативных актов многими министерствами и ведомствами СССР в основном завершена. Подготовлены сборники ведом1 	См.: Справочник партийного работника. М., 1976, вып, 16, с. 368-373.
186


ственных нормативных актов, отменены устаревшие акты, объединены многочисленные документы, изданные по однородным вопросам.
В 1970 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве» \ в котором указывалось на необходимость строгого соблюдения законности в деятельности предприятий и организаций, широкого использования правовых средств для повышения эффективности общественного производства, укрепления государственной дисциплины, выполнения плановых заданий и договорных обязательств. Руководствуясь этим решением, а также постановлением ЦК КПСС «О работе партийных и советских органов Иркутской области по повышению роли правовой службы на предприятиях промышленности, сельского хозяйства и строительства в свете решений XXV съезда КПСС» (апрель 1977 г.) 1 2, органы государственного управления постоянно анализируют состояние правовой работы в отдельных отраслях народного хозяйства.
Систематическую работу по укреплению законности ведет юридическая служба. Действует общее положение о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполкома Совета, предприятия, учреждения, организации. Министерство юстиции СССР одобрило примерные договоры о правовом обслуживании предприятий, учреждений и организаций, а также колхозов3.
Там, где хорошо налажена юридическая служба, как правило, крепче плановая дисциплина, строже соблюдается законодательство о труде. Недооценка роли юридических, инспекционных и ревизионных служб отрицательно сказывается на соблюдении договорных обязательств. Невыполнение договорных обязательств перед потребителями нарушает сбалансированность планов, ведет к простоям, ослаблению трудовой дисциплины.
Разумеется, функции центральных органов управления по укреплению законности не однозначны. В то время как хозяйственные министерства и ведомства ведут правовую работу в своей отрасли, Министерство юстиции СССР занимается 1 См.: Справочник партийного работника. М., 1971, вып. 11, с. 188-192.
2 См.: В. И. Ленин, КПСС о социалистической законности и правопорядке. М., 1981, с. 546—550.
3 См.: Основные акты о правовой работе в народном хозяйстве. М., 1983.
187


совершенствованием правовой деятельности в народном хозяйстве в целом. На него возложены систематизация и подготовка предложений о кодификации законодательства, всемерное содействие повышению уровня кодификационных работ, проводимых министерствами и ведомствами СССР, совершенствованию законодательства в соответствии с задачами коммунистического строительства. Министерство организует пропаганду правовых знаний и разъяснение законодательства среди населения. Опыт свидетельствует: чем лучше правовое информирование людей, чем выше их правовая культура, обширнее знания о существе и характере советских законов, тем прочнее законность, тем меньше правонарушений. Министерство содействует также развитию правовой науки и использованию ее достижений в государственном, хозяйственном и культурном строительстве.
Укреплению государственной дисциплины и социалистической законности способствуют органы государственного арбитража. Они должны обеспечивать своевременное и правильное разрешение хозяйственных споров, применять меры имущественной ответственности за нарушения плановых заданий и договорных обязательств, добиваться предупреждения правонарушений в хозяйственной деятельности в соответствии с Законом о государственном арбитраже в СССР, Правилами рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами. Ими издаются нормативные документы по материалам обобщения арбитражной практики, в случаях необходимости направляются представления на предприятия, в объединения, министерства. Коллегия Государственного арбитража при Совете Министров СССР систематически рассматривает основные вопросы деятельности органов государственного арбитража и меры по обеспечению выполнения ими решений партии и правительства, принимает свои постановления, направленные на повышение уровня работы всех звеньев государственного арбитража.
Советы Министров союзных республик постоянно занимаются вопросами укрепления социалистической законности. При необходимости ими специально рассматриваются вопросы исполнения отдельных законов СССР и союзных республик.
Постоянная и разнообразная деятельность правительства СССР, министерств и ведомств СССР, Советов Министров союзных республик по укреплению социалистической законности способствует последовательной реализации положений Конституции СССР и советских законов. Одним из условий улучшения этой работы и в то же время следствием прини188


маемых мер является повышение качества и культуры труда всех звеньев государственного аппарата управления, его служащих. Дальнейшее укрепление законности, воспитание людей в духе уважительного отношения к законам и правилам социалистического общежития — необходимое условие успешного продвижения страны по пути коммунистического строительства.
Роль органов управления в обеспечении безопасности страны и развитии международного сотрудничества
Неизменна верность первого социалистического государства курсу мира, провозглашенному ленинским декретом, принципиальна и последовательна его внешняя политика. Советские люди с уверенностью смотрят в завтрашний день. Оптимизм их имеет реальную почву: завоевания и дело Октября нерушимы, защита их в надежных руках. Защита Отечества — важнейшая функция Советского социалистического государства. В целях охраны социалистических завоеваний и мирного труда советского народа, суверенитета и территориальной целостности страны созданы Вооруженные Силы СССР.
Хорошо известно, что Советский Союз делает все от него зависящее для сохранения и укрепления мира. СССР не стремится к военному превосходству и последовательно отстаивает мир на земле. Подтверждением неизменной линии нашей страны на сохранение и упрочение мира является постановление Верховного Совета СССР от 29 декабря 1983 г. «О международном положении и внешней политике Советского государства». Верховный Совет СССР поддержал и одобрил практические шаги и меры, предпринимаемые Коммунистической партией и Советским правительством по укреплению обороноспособности Советского Союза и обеспечению безопасности советского народа и его союзников *. «Советский Союз как великая социалистическая держава,— заявил К. У. Черненко на внеочередном февральском (1984 г.) Пленуме ЦК КПСС,— полностью сознает свою ответственность перед народами за сохранение и укрепление мира. Мы открыты для мирного взаимовыгодного сотрудничества с государствами всех континентов. Мы за мирное решение всех спорных
1 	См.; Правда, 1983, 30 декабря. 189


международных проблем путем серьезных, равноправных, конструктивных переговоров. СССР будет в полной мере взаимодействовать со всеми государствами, которые готовы практическими делами помогать уменьшению международной напряженности, создавать в мире атмосферу доверия» L
Долг наших доблестных Вооруженных Сил перед народом — надежно защищать социалистическую Родину, быть в постоянной боевой готовности, гарантировать немедленный отпор любому агрессору. Неустанна забота Коммунистической партии и Советского государства об укреплении оборонного могущества страны, ее Вооруженных Сил. Руководство КПСС — основа основ всего военного строительства. «Прочный сплав высокой технической оснащенности, воинского мастерства и несокрушимого морального духа — таков боевой потенциал Советских Вооруженных Сил» 1 2.
В соответствии с Конституцией СССР в нашей стране установлена всеобщая воинская обязанность. Действует закон, в котором определены требования, вытекающие из этой обязанности, природа воинской службы, перечень военнослужащих и военнообязанных, порядок присвоения воинских званий, прохождения действительной военной службы, подготовки молодежи к службе в Вооруженных Силах СССР, призыва граждан на действительную военную службу, увольнения военнослужащих из рядов Вооруженных Сил СССР, а также установлены права, обязанности и ответственность военнослужащих и военнообязанных 3.
Согласно Закону о Совете Министров СССР правительство принимает меры к обеспечению государственной безопасности, охраны государственных границ и территории Советского Союза, осуществляет общее руководство строительством Вооруженных Сил СССР, определяет ежегодные контингенты граждан, подлежащих призыву на действительную военную службу. На Совет Министров СССР возложено обеспечение обороноспособности страны и поддержание Вооруженных Сил СССР в постоянной боевой готовности, оснащение Вооруженных Сил всем необходимым. В ведении правительства — общее руководство гражданской обороной СССР.
В законах о Советах Министров союзных республик установлены соответствующие полномочия правительств союзных 1 Черненко К. У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 420.
2 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 66.
3 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1967а № 42, ст. 552; 1980, № 52, ст. 1121.
190


республик. Они принимают в пределах, определяемых Конституцией СССР, меры по обеспечепию государственной безопасности и обороноспособности страны, военной подготовке и призыву граждан на действительную военную службу, участвуют в оснащении Вооруженных Сил СССР, руководят гражданской обороной союзной республики.
Проводя ленинскую политику мира, СССР исходит из принципа нерушимости государственных границ, являющихся воплощением территориальной целостности, политической независимости, суверенитета и единства государства. Отражением заботы партии и Советского государства об охране границы, о защите политических и экономических интересов страны, о гарантиях строгого соблюдения социалистической законности и правопорядка на границе, об обеспечении необходимых условий для эффективной деятельности соответствующих советских государственных органов и пограничных войск служит Закон о государственной границе СССР, принятый Верховным Советом СССР в ноябре 1982 г.
Повседневное управление в сфере обороны осуществляет общесоюзное Министерство обороны. Вооруженные Силы СССР в корне отличаются от вооруженных сил эксплуататорских государств. Они построены на началах социалистической сознательности, патриотизма, дружбы народов и представляют собой оплот всеобщего мира и прогресса. Советские Вооруженные Силы глубоко народны по своему составу и предназначению. Идеологической основой воспитания их личного состава является марксизм-ленинизм. Это составляет их главные, характерные особенности, в этом заключены источники их силы и могущества.
Обеспечение государственной безопасности, охрана государственных границ СССР возложены на Комитет государственной безопасности СССР и его органы. Наша партия в полной мере учитывает, что острота классовой борьбы на международной арене предъявляет высокие требования к деятельности органов государственной безопасности, к их партийной закалке, знаниям и стилю работы. Эти органы действуют в строгом соответствии с Конституцией СССР и советскими законами, работают на высоком профессиональном уровне, пресекая происки и враждебные действия разведок империалистических государств.
Советское общенародное государство неуклонно проводит ленинскую политику мира, выступает за упрочение безопасности народов и широкое международное сотрудничество. Внешняя политика СССР направлена на обеспечение благоприятных международных условий для построения комму191


низма в СССР, защиту государственных интересов страны, укрепление позиций мирового социализма, поддержку борьбы народов за национальное освобождение и социальный прогресс, на предотвращение агрессивных войн, на достижение всеобщего и полного разоружения и последовательное осуществление принципа мирного сосуществования государств с различным социальным строем. Таковы основные цели внешней политики страны.
XXVI съезд КПСС уделил большое внимание развитию мировой социалистической системы, развитию отношений с освободившимися странами, с капиталистическими государствами, противодействию силам агрессии. Советские инициативы, направленные на упрочение мира и углубление разрядки международной напряженности, обуздание гонки вооружений, стали продолжением и развитием Программы борьбы за мир и международное сотрудничество, за свободу и независимость народов.
Свидетельством миролюбивой внешней политики социалистических стран является принятая в январе 1983 г. Политическая декларация государств — участников Варшавского Договора. Отмечая стремление агрессивных сил осложнить международную обстановку, подорвать мирные основы межгосударственных отношений, поставить под сомнение вопрос о развитии политических контактов, взаимовыгодных экономических и культурных связей в современном мире, социалистические государства выступили с конкретной программой, направленной на решение задач обуздания гонки вооружений, перехода к разоружению, особенно ядерному, укрепления безопасности в Европе, ликвидации существующих и предотвращения новых очагов военных конфликтов в Азии, Африке, Латинской Америке и других районах. Во всем мире получили одобрение предложения о поддержании и углублении политического диалога и консультаций на всех уровнях, о всемерном расширении делового сотрудничества в торговой, промышленной, сельскохозяйственной, научно-технической областях, об углублении взаимного духовного обогащения народов Европы и о распространении правдивой и честной информации. Важное значение имеет предложение социалистических государств заключить Договор о взаимном неприменении силы и поддержании отношений мира между участниками двух военно-политических группировок — Варшавского Договора и НАТО.
Советский Союз вносит громадный вклад в укрепление мира и развитие отношений сотрудничества в Европе. В принятом в сентябре 1983 г. итоговом документе мадридской
192


встречи представителей 35 государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе выражена их решимость прилагать усилия к тому, чтобы сделать разрядку эффективным, непрерывным и всесторонним процессом.
Политбюро ЦК КПСС на своем заседании обсудило и одобрило итоги работы советской делегации на этой встрече. Было отмечено, что мадридская встреча завершилась весомыми результатами, зафиксированными в сбалансированном и содержательном итоговом документе, который опирается на принципы и положения хельсинкского Заключительного акта. Созданы новые возможности для дальнейшего взаимовыгодного сотрудничества государств — участников встречи в интересах упрочения европейского и всеобщего мира 1.
В Заявлении глав правительств государств — членов Совета Экономической. Взаимопомощи против размещения в Западной Европе новых американских ракет средней дальности вновь подтверждена неизменность курса братских стран социализма на предотвращение дальнейшей эскалации гонки вооружений, сохранение мира и развитие сотрудничества между народами 2.
«Трудно назвать такую важную для укрепления мира проблему,— указывает К. У. Черненко,— по которой Советский Союз и другие социалистические страны не выступили бы за последние годы с конкретными, реалистическими предложениями. Инициативы наших стран находят все более широкую поддержку со стороны других государств» 3.
В соответствии с решениями партии, положениями Конституции СССР определены основные полномочия центральных органов управления в области внешней политики и международных отношений. Совет Министров СССР «осуществляет общее руководство в области отношений СССР с иностранными государствами и международными организациями» — говорится в статье 15 Закона о Совете Министров СССР.
В июне 1983 г. Верховный Совет СССР, заслушав и обсудив доклад члена Политбюро ЦК КПСС, первого заместителя Председателя Совета Министров СССР, министра иностранных дел СССР А. А. Громыко «О международном положении 1 См.: Правда, 1983, 17 сентября.
2 См.: Правда, 1983, 21 октября.
3 Черненко К. У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 19.
7
М. G. Смиртюков
193


и внешней политике Советского Союза», целиком и полностью одобрил деятельность правительства СССР по практическому претворению в жизнь ленинского внешнеполитического курса КПСС и Советского государства. В принятом постановлении Верховный Совет СССР одобрил меры по поддержанию на должном уровне обороноспособности страны и ее союзников, поручил Советскому правительству обратиться к правительствам США, Великобритании, Франции, КНР с предложением о том, чтобы все ядерные державы одновременно заморозили все имеющиеся у них ядерные вооружения в количественном и качественном отношении
В своей деятельности на международной арене правительство опирается на союзно-республиканское Министерство иностранных дел СССР — орган по реализации миролюбивой внешней политики партии и Советского государства. Более 160 советских посольств и консульств представляют государственные интересы СССР за рубежом 1 2.
Немалым резервом повышения эффективности советской экономики является взвешенное, продуманное развитие внешнеэкономических связей, в первую очередь углубление сотрудничества с социалистическими странами.
Прерогативой правительства СССР является общее руководство в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности (на основе государственной монополии), научно-технического и культурного сотрудничества СССР с зарубежными странами. Оно обеспечивает проведение мероприятий по расширению международного сотрудничества СССР, повышению эффективности внешпих экономических и научно-технических связей. Повседневную практическую деятельность в этой сфере ведут Министерство внешней торговли и Государственный комитет СССР по внешним экономическим связям, а также другие министерства и ведомства СССР.
Совет Министров СССР организует и направляет деятельность, связанную с участием СССР в социалистической экономической интеграции и международном социалистическом разделении труда. Важным инструментом для решения этой задачи является участие СССР в Совете Экономической Взаимопомощи (СЭВ), созданном в январе 1949 г. Отношения между странами — членами СЭВ строятся в соответствии с принципами социалистического интернационализма на основе уважения государственного суверенитета, независи1 См.: Правда, 1983, 17 июня.
2 См.: СССР. Энциклопедический справочник. М., 1982, с. 167.
194


мости и национальных интересов, невмешательства во внутренние дела, полного равноправия, взаимной выгоды и товарищеской взаимопомощи.
В механизме СЭВ важную роль играют Комитет по сотрудничеству в области плановой деятельности, Комитет по научно-техническому сотрудничеству, Комитет по сотрудничеству в области материально-технического снабжения. Действуют Совещание руководителей водохозяйственных органов, Совещание министров внутренней торговли стран — членов СЭВ и другие. Заместитель Председателя Совета Министров СССР является постоянным представителем СССР в СЭВ.
Комитеты СЭВ, в состав которых с Советской Стороны входят ответственные работники министерств и ведомств СССР, служат важной формой согласования управленческой деятельности соответствующих органов стран — членов СЭВ. Например, Комитет СЭВ по научно-техническому сотрудничеству рассмотрел вопросы, связанные с реализацией генеральных соглашений о многостороннем сотрудничестве в разработке и организации специализированного и кооперированного производства промышленных роботов. Была одобрена концепция технического развития робототехники, заслушана информация о долгосрочной программе многостороннего сотрудничества академий наук социалистических стран в области естественных наук до 1990 г., обсужден комплекс вопросов по дальнейшему совершенствованию организации деятельности в области совместного прогнозирования \
Большую работу проводят постоянные комиссии СЭВ по сотрудничеству в отдельных отраслях народного хозяйства. Так, на одном из заседаний постоянной комиссии СЭВ по сотрудничеству в области электроэнергии (октябрь 1981 г.) были рассмотрены вопросы, связанные с реализацией мероприятий долгосрочной целевой программы сотрудничества в области электроэнергетики. Рассмотрена программа организации разработки концепции перспективного развития электроэнергетики в рамках объединенных энергетических систем стран — членов СЭВ на период до 2000 г.2
Главное внимание постоянной комиссии СЭВ по валютнофинансовым вопросам сосредоточено на совершенствовании валютно-финансового и кредитного механизма. При ее непосредственном участии учреждено два коллективных банка —  1
1 	См.: Правда, 1982, 30 октября.
1 См.: Известия, 1981, 3 ноября. )
195


Международный банк экономического сотрудничества и Международный инвестиционный банк.
По-деловому действуют межправительственные комиссии по экономическому и научно-техническому сотрудничеству.
Успешно осуществляется Комплексная программа дальнейшего углубления и совершенствования сотрудничества и развития социалистической экономической интеграции стран — членов СЭВ. Принципиальное значение имеет координация государственных планов СССР с государственными планами стран — членов СЭВ. Разрабатываются и реализуются долгосрочные целевые программы сотрудничества со странами — членами СЭВ. Этому способствует постепенное введение единых стандартов и нормативов.
На проходившем в июле 1981 г. XXXV заседании сессии СЭВ были подведены итоги координации планов на 1981— 1985 гг. Единодушную поддержку получило предложение о дополнении координации планов согласованием экономической политики в целом. Подчеркивалось, что проблемы обеспечения растущих потребностей социалистических стран в продовольствии, топливе, сырье, технологическом оборудовании и транспортных средствах приобрели интернациональный характер для всего содружества. Их решение должно осуществляться на основе долгосрочных целевых комплексных программ, объединяющих усилия заинтересованных стран — членов СЭВ1. Например, в решении проблем топлива и энергии совершен переход к программно-целевому методу управления, усилия здесь концентрируются на наиболее важных задачах. Для осуществления многостороннего сотрудничества в странах СЭВ созданы и действуют более 110 советов уполномоченных, 63 координационных центра. Министерства и ведомства отраслей топливно-энергетическою комплекса СССР взяли курс на широкое применение договорной (контрактной) формы научно-технического сотрудничества 2. В итоге обеспечивается деловое сотрудничество министерств и ведомств, предприятий и научно-исследовательских организаций социалистических стран в реализации программных мероприятий.
В Основных направлениях поставлена задача более широкого использования внешних экономических связей для повышения эффективности общественного производства. Это обусловлено процессом дальнейшего углубления социалистической интеграции на базе долгосрочных целевых программ. 1 См.: Экономическая газета, 1981, № 45, с. 20.
2 См.: Экономическая газета, 1982, X® 50, с. 20,
196


Для их реализации заключено около 120 многосторонних и свыше тысячи двусторонних соглашений с участием СССР1.
Укрепляются, становятся разнообразней прямые связи между министерствами, объединениями, предприятиями и организациями СССР и стран — членов СЭВ, участвующими в кооперации. Совет Министров СССР принял постановление «О дальнейшем совершенствовании сотрудничества министерств и ведомств СССР, объединений, предприятий и организаций с соответствующими органами, предприятиями и организациями других стран — членов СЭВ в области науки, техники и международной специализации и кооперирования производства» (июль 1981 г.) 2. В нем четко определены задачи и права министерств и ведомств СССР и других организаций по развитию договорных отношений и прямых связей, по планированию мероприятий по научно-техническому сотрудничеству, специализации и кооперированию производства, установлен порядок разработки и рассмотрения предложений о заключении договоров (соглашений).
Большой круг важных и актуальных проблем сотрудничества социалистических стран обсуждался в октябре 1983 г. на XXXVII заседании сессии Совета Экономической Взаимопомощи. Было отмечено, что за период между XXXVI и XXXVII заседаниями сессии СЭВ проводилась напряженная работа по выполнению заданий текущей пятилетки. Принятые решения будут способствовать дальнейшей интенсификации производства и ускорению научно-технического прогресса, рациональному использованию топливно-энергетических ресурсов, более полному удовлетворению потребностей населения стран — членов СЭВ в продовольственных товарах. Социалистические страны приступают к разработке перспектив социально-экономического развития на 1986— 1990 гг. и последующий период. Важной составной частью этой работы является координация государственных планов на предстоящее пятилетие 3.
Огромное значение имеет Экономическое совещание стран — членов СЭВ на высшем уровне, состоявшееся 12— 14 июня 1984 г. в г. Москве. На этом Совещании единогласно одобрены и подписаны программные документы — Заявление об основных направлениях дальнейшего развития и углубления экономического и научно-технического сотрудни1 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 7.
2 См.: СП СССР, 1981, № 21, ст. 122.
3 См.: Правда, 1983, 19 октября, 21 октября.
197


чества стран — членов СЭВ и Декларация стран — членов Совета Экономической Взаимопомощи «Сохранение мира и международное экономическое сотрудничество».
14 июня 1984 г. состоялось XXXVIII (внеочередное) заседание сессии Совета Экономической Взаимопомощи, на котором были одобрены меры по реализации решений Экономического совещания. Исполнительному комитету СЭВ поручено осуществлять руководство работой органов Совета, связанной с выполнением решений Совещания.
Советский Союз стремится к углублению долговременных, устойчивых экономических и научно-технических связей с государствами, освободившимися от колониального гнета. При техническом содействии СССР в развивающихся странах построено и строится более 3 тыс. предприятий и других объектов !. Наше государство выступает за взаимовыгодные и устойчивые экономические связи с промышленно развитыми капиталистическими странами.
Правительство СССР выполняет большой объем работы в сфере правового регулирования международных отношений в соответствии с законом СССР «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР» (июль 1978 г.) 1 2. Предложения о заключении международных договоров СССР представляются Министерством иностранных дел СССР в установленном порядке в Совет Министров СССР. Что касается заключения международных договоров СССР по вопросам внешней торговли, экономического сотрудничества и оказания технического содействия, а также по вопросам научно-технического сотрудничества, то эти предложения представляются в Совет Министров СССР соответственно Министерством впешней торговли, Государственным комитетом СССР по внешним экономическим связям, Государственным комитетом СССР по науке и технике самостоятельно либо совместно с Министерством иностранных дел СССР или по согласованию с ним. Предложения о заключении международных договоров по вопросам, связанным с осуществлением экономической интеграции, представляются в правительство соответствующими центральными органами государственного управления.
Порядок представления предложений о заключении министерствами, государственными комитетами и ведомствами СССР международных договоров СССР межведомственного характера установлен постановлением «О порядке заключе1 См.: Народное хозяйство СССР в 1982 г., с. 536.
2 См.: Справочник партийного работника, вып. 19, с. 428—437.
198


ния, исполнения и денонсации международных договоров СССР межведомственного характера» (август 1980 г.) \ В нем определена процедура подготовки, согласования и внесения предложений о международных договорах такого рода.
Совет Министров СССР принимает меры к обеспечению выполнения международных договоров. Министерства, государственные комитеты и ведомства СССР, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами СССР, обеспечивают выполнение обязательств, принятых по договору Советской Стороной. Они наблюдают за осуществлением принадлежащих Советской Стороне прав, вытекающих из таких договоров, и за выполнением обязательств другими их участниками.
Активная внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность Советского государства основывается на решениях Коммунистической партии, которые определяют долгосрочный курс советской внешней политики. СССР принимает меры к смягчению напряженности в международных отношениях, углублению разрядки и к укреплению дела мира и безопасности народов.
В настоящее время развитие международной жизни проходит прежде всего под знаком новых мирных инициатив КПСС и Советского государства, реально воплощающих в жизнь Программу мира для 80-х годов, выдвинутую XXVI съездом партии. Масштабные, далеко идущие мирные предложения и инициативы Советского Союза и других социалистических стран представляют реальную альтернативу политике нагнетания напряженности в мире, усиления гонки вооружений, проводимой империалистическими кругами. Социализм в конечном счете докажет свои преимущества именно в условиях мирного соревнования с капитализмом. Мы не сторонники соревнования в военной области, которое навязывает империализм1  2. Эту позицию разделяет весь советский народ, все честные люди Земли. Миллионы и миллионы людей в разных странах планеты, борясь за мир, черпают надежду на будущее в последовательной внешней политике, конструктивных предложениях и огромных усилиях СССР, направленных на обеспечение мира. Советский Союз прочно удерживает инициативу в мировых делах, совместно с другими странами социализма настойчиво добивается оздоровления международной обстановки, поворота ее к лучшему, к устранению угрозы ядерной войны.
1 См.: СП СССР, 1980, № 22, ст. 136.
2 См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС 14— 15 июня 1983 года, с. 25.
199


Выступая на Всеармейском совещании секретарей комсомольских организаций в мае 1984 года, К. У. Черненко заявил: «КПСС, Советский Союз делают и будут делать все для того, чтобы отношения между государствами, независимо от их социального строя, были отношениями мирного сосуществования, добрососедства и равноправия...
Когда речь идет о безопасности народов, внешняя политика, дипломатия могут сделать многое. Но не все. На мировой арене приходится иметь дело и с такими политическими силами, которым чужда добрая воля и которые глухи к доводам разума. И тут незаменимую роль играет сдерживающая мощь нашего оборонного потенциала. Ныне он является не только гарантом созидательного труда советского народа, но и гарантом всеобщего мира на земле»
* * *
Завершая анализ основных направлений и содержания работы государственного аппарата управления, можно сделать главный вывод: многогранная деятельность Советского правительства и других центральных органов государственного управления, охватывающая все основные сферы государственной жизни, целиком и полностью подчинена успешному решению поставленных Коммунистической партией задач подъема экономики, социального развития, повышения народного благосостояния, укрепления мира и безопасности народов.
’ Черненко К. У. По-ленински жить, работать, бороться. Речь на Всеармейском совещании секретарей комсомольских организаций 28 мая 1984 года, с. 4.


V.
ОРГАНИЗАЦИЯ И СТИЛЬ РАБОТЫ
В свете впечатляющих достижений нашей страны с каждым годом все больше раскрывается организующая роль советского государственного аппарата, органов управления. Их деятельность должны отличать научный подход к общественным процессам, постоянная опора на массы, высокая идейность и деловитость, конкретность и требовательность, то, что включает в себя понятие — ленинский стиль работы. Это стиль творческий, не терпящий самодовольства и субъективизма, непримиримый к каким бы то ни было проявлениям безответственности, бюрократизма, формализма и парадности.
Верность ленинскому стилю есть важнейший залог успеха во всей работе, и прежде всего в организационно-управленческой деятельности.
В. И. Ленин, КПСС о стиле работы аппарата управления
От организации, стиля и методов работы советского государственного аппарата управления во многом зависит эффективность решения стоящих перед ним задач. В. И. Ленин считал обязательным внедрение научной организации труда в сферу управления, обеспечение четкости и деловитости в деятельности советских учреждений, требовал введения системы управленческой работы. В четком регулировании процессов управления он видел возможность обеспечения своевременного и правильного влияния аппарата на ход политических, социальных и экономических процессов, быстрого принятия обоснованных мер для устранения возникающих противоречий и трудностей.
201


Особое значение В. И. Ленин придавал точной регламентации функций, полномочий и ответственности всех подразделений, всех должностных лиц советского аппарата. В «Наброске Правил об управлении советскими учреждениями» он писал: «Коллегиальное обсуждение и решение всех вопросов управления в советских учреждениях должно сопровождаться установлением самой точной ответственности каждого из состоящих на любой советской должности лиц за выполнение определенных, ясно и недвусмысленно очерченных, заданий и практических работ» *.
Свидетельством внимания В. И. Ленина к вопросам организации работы центральных органов управления служит подписанный им в 1919 г. Регламент Совета Народных Комиссаров1  2 (в 1922 г. Регламент заседаний Совета Народных Комиссаров был несколько уточнен и усовершенствован3). Регламент регулировал порядок открытия и проведения заседаний СНК, время для докладов, выступлений и заключительного слова, а также порядок принятия решений. Жесткие процедурные рамки и неукоснительное соблюдение содержащихся в Регламенте требований во время заседаний, которыми руководил В. И. Ленин, имели большое положительное значение для повышения эффективности деятельности Советского правительства, всех звеньев центрального аппарата управления.
Осуществляя практические меры по совершенствованию организации и деятельности советских учреждений, В. И. Ленин настойчиво добивался утверждения такого стиля их работы, который способствовал глубокому анализу получаемой информации, продуманной подготовке документов, принятию обоснованных решений и четкой проверке их исполнения. Все это должно быть основано, по его мнению, на глубоком обобщении практики работы государственного аппарата и внедрении передового опыта, на внимательном изучении и использовании достижений науки. За истинную меру производительности труда советских учреждений В. И. Ленин требовал принимать степень действительного и безотлагательного исполнения всех проходящих через них дел4.
Как ведущая и направляющая сила советского общества Коммунистическая партия руководствуется ленинскими положениями о научной организации управленческого труда 1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 37, с. 365.
2 См.: Протокол заседания СНК от 5 апреля 1919 г., № 275, п. 9.
3 См.: Протокол заседания СНК от 6 июля 1922 г., № 503, п. И.
4 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 54, с. 101—102.
202


и стиле работы государственного аппарата и развивает их. На съездах партии, пленумах ЦК КПСС глубокому и всестороннему анализу подвергается деятельность государственных органов, дается партийная оценка работы аппарата управления, отдельных его звеньев и должностных лиц. Партия последовательно проводит курс на совершенствование организации, стиля и методов работы государственных органов управления, на устранение всяких проявлений ведомственности, формализма и бюрократизма. Многие недостатки в сфере управления, и прежде всего в хозяйственной деятельности, объясняются еще невысоким качеством управленческого труда в отдельных звеньях аппарата, отсутствием в них четкой системы контроля, бумажным стилем руководства.
Следуя курсу КПСС, центральные органы государственного управления добиваются улучшения организации управленческого труда и стиля работы всех звеньев аппарата. Большое внимание уделяется четкой регламентации функций и полномочий отдельных подразделений аппарата, выдвижению в аппарат управления действительно достойных, лучших специалистов, правильной расстановке кадров, повышению их квалификации, улучшению планирования управленческой работы, совершенствованию способов использования информации, выработке обоснованных решений.
Важным является достижение ритмичности, целеустремленности и систематичности в работе, что обеспечивает повышение эффективности осуществления функций на всех уровнях управления. Системность в организации деятельности аппарата управления отражает объективно возрастающие требования к нему.
В решениях XXVI съезда партии и последующих Пленумов ЦК КПСС намечен комплекс мер, направленных на улучшение стиля и методов руководства — повышение уровня организаторской работы, внедрение прогрессивных методов труда, развитие у сотрудников аппарата инициативы, оперативности, воспитание у них правильного понимания перспективы, чувства ответственности за порученное дело и достигнутые результаты, укрепление трудовой и исполнительской дисциплины, улучшение порядка и организованности, повышение качества и эффективности управленческого труда. Эти требования, разумеется, в первую очередь относятся к центральному государственному аппарату в силу особого его положепия в системе органов государственного управления. В заявлении Совета Министров СССР о его предстоящей деятельности па первой сессии Верховного Совета СССР 203


одиннадцатого созыва специально подчеркнуто, что пример делового, творческого стиля руководства должен показывать центральный государственный аппарат !.
«Партия добивается,—указывает К. У. Черненко,—чтобы ленинский стиль во всем его многообразии и богатстве стал потребностью души, незаменимым рабочим инструментом каждого партийного, советского, хозяйственного руководителя» 1 2. Утверждение подлинно ленинского стиля в работе каждого органа государственного управления, каждого руководителя является важнейшей предпосылкой успешного осуществления экономической и социальной политики партии, коммунистического воспитания граждан.
Регламентация деятельности органов управления
Для надлежащей организации управления необходимо прежде всего точное определение статуса каждого государственного органа. Четкая регламентация задач, функций и полномочий органов управления, а также их взаимоотношений между собой обеспечивает обоснованное сочетание централизации и децентрализации в управлении, размежевание сфер их деятельности. Она способствует глубокому анализу обстановки в соответствующей области хозяйственного и социально-культурного строительства. Специализация управления позволяет каждому его звену компетентно и оперативно исполнять возложенные на него обязанности.
КПСС и Советское государство принимают меры к совершенствованию действующих и созданию новых нормативных актов, определяющих правовое положение государственных органов. После вступления в силу новой Конституции СССР были разработаны и приняты законодательные акты о важнейших государственных органах. К их числу относятся Регламент Верховного Совета СССР, Закон о Совете Министров' СССР, законы о Советах Министров союзных и автономных республик, Закон о народном контроле в СССР, Закон о Государственном арбитраже в СССР, законодательные акты о Верховном Суде СССР, о Прокуратуре СССР, об основных полномочиях краевых, областных, окружных Советов народных депутатов и другие.
1 См.: Правда, 1984, 13 апреля.
2 Черненко К, У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 17.
204


Законодательная основа организации и деятельности государственных органов управления обеспечивает стабильность в их работе, поскольку главные элементы статуса органов установлены законом, в меньшей степени, чем иные акты, подверженным текущим изменениям. В то же время законы закрепляют лишь общие рамки компетенции органов. Наряду с законами статус органов управления определяется решениями правительства СССР и иными нормативными актами. Достаточно напомнить, например, об Общем положении о министерствах СССР \ положениях о конкретных министерствах и ведомствах СССР, Общем положении о всесоюзном и республиканском промышленных объединениях, Типовом положении о районном агропромышленном объединении.
На основе нормативных актов, определяющих статус государственных органов управления, разрабатываются положения о структурных подразделениях этих органов, в которых устанавливаются их задачи, функции и полномочия, взаимоотношения между ними. Следующий этап в регламентации управленческой деятельности — это должностные инструкции, определяющие задачи, права и обязанности руководителей, специалистов и других работников соответствующих учреждений и организаций. Все эти документы необходимо подготавливать на единой научно-методической основе.
Перечисленным выше не исчерпывается перечепь документов, влияющих на определение задач и функций звеньев управления. Утверждаются и вводятся в действие генеральные схемы управления отраслями. Каждая из них — это важный нормативный документ, закрепляющий звен- ность и структуру управления в той или иной отрасли, перечень всесоюзных и республиканских промышленных объединений, производственных и научно-производственных объединений, а также структуру центрального аппарата соответствующего министерства. В одиннадцатой пятилетке уточняются генеральные схемы управления, действующие в отраслях промышленности, с учетом решаемых задач. Планомерно улучшается организационная структура, и повышается эффективность работы объединений на базе дальнейшего углубления специализации, концентрации и кооперирования.
Для повышения уровня организации и эффективности работы аппарата управления важное значение имеет соблюде1 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 6, с. 493—507.
2Q5


ние ленинского принципа персональной ответственности за порученное дело. Четкое разграничение обязанностей между руководителями соответствующих органов, их заместителями, руководителями структурных подразделений и другими работниками аппарата проводится во всех сферах, на всех уровнях, сверху донизу.
Так, в статье 29 Закона о Совете Министров СССР установлено, что Председатель Совета Министров СССР возглавляет правительство и направляет его деятельность, организует работу правительства и его Президиума, руководит их заседаниями; координирует деятельность своих первых заместителей и заместителей; обеспечивает коллегиальность в работе Совета Министров СССР; принимает в неотложных случаях решения по отдельным вопросам государственного управления; представляет СССР в международных отношениях согласно Конституции. В Законе определены функции и полномочия первых заместителей и заместителей Председателя Совета Министров СССР. В соответствии с распределением обязанностей они координируют деятельность министерств, государственных комитетов и других подведомственных Совету Министров СССР органов, контролируют работу этих органов и дают им в оперативном порядке указания по обеспечению выполнения планов экономического и социального развития, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и по другим вопросам их деятельности, предварительно рассматривают предложения и проекты, вносимые на рассмотрение правительства. В случае отсутствия Председателя Совета Министров СССР его обязанности выполняет один из первых заместителей Председателя.
Аналогично решены вопросы о разграничении компетенции в законах о Советах Министров союзных республик.
Министры и руководители ведомств СССР несут персональную ответственность за выполнение задач и обязанностей, возложенных на министерство (ведомство). Они устанавливают степень ответственности своих заместителей, руководителей подразделений соответствующего органа государственного управления за деятельность предприятий, организаций и учреждений.
В истории органов государственного управления накоплен богатый опыт регламентации порядка их внутренней деятельности. Нормативные документы об организации работы государственного аппарата способствовали ее улучшению. Наряду с уже упоминавшимися такого рода документами первых лет Советской власти можно назвать также более ЙЮ


поздние постановления правительства СССР: июнь 1927 г.— «О порядке подготовки дел, вносимых на рассмотрение СНК СССР и СТО»; октябрь 1928 г.— «О предложениях, вносимых на рассмотрение СНК СССР и СТО»; декабрь 1929 г.— «Опорядке внесения вопросов на рассмотрение Совета Народных Комиссаров Союза ССР и Совета Труда и Обороны»; ноябрь 1931 г. и октябрь 1932 г,—постановления о порядке внесения наркоматами вопросов в СНК и СТО; апрель 1938 г.— постановление «О порядке внесения наркоматами вопросов в Совнарком СССР и Экономсовет».
Эти меры отражали общую линию партии на улучшение стиля и методов деятельности всех звеньев аппарата, на повышение уровня организационной работы.
В последующем на совершенствование организации деятельности центральных органов управления и повышение ответственности министров и руководителей ведомств за порученное им дело оказало большое влияние постановление правительства «Об организации работы в Совете Министров СССР» (май 1955 г.). В нем была осуждена как бюрократическая практика, при которой министры и руководители ведомств направляли в правительство большое количество бумаг по разного рода второстепенным и мелким вопросам, уклоняясь от самостоятельного решения их. Такая практика приводила к загрузке правительства мелочами и отвлекала его от основных вопросов руководства хозяйством и управления страной. Поэтому было установлено, что на рассмотрение Совета Министров СССР должны вноситься лишь те вопросы, которые требуют решения правительства. Министерствам и ведомствам СССР предлагалось сосредоточить внимание на организации работы в подведомственных им отраслях народного хозяйства, больше заниматься конкретным живым делом, улучшить качество вносимых в Совет Министров СССР документов.
Установление регламента, как указывалось выше, вводит в строгие рамки всю текущую повседневную деятельность аппарата, помогает улучшить использование рабочего времени, способствует более эффективному выполнению возложенных на каждого работника обязанностей.
Регламентация не является попыткой ввести схематизм и элементы формализма в работу. В ней заложена основа последовательности и четкости в управленческой деятельности.
Каждый центральный орган государственного управления включает в себя своего рода руководящую часть — президиум, коллегию (комитет), функциональный аппарат, а 207


также вспомогательные службы. Поэтому большое значение имеет регламентация деятельности не только государственного органа управления в целом, но и его внутренних составных частей.
Как уже отмечалось, в Совете Министров СССР, Советах Министров союзных республик образованы президиумы, деятельность которых регламентируется в конституциях и законах СССР и союзных республик.
Президиумы Советов Министров имеют постоянные комиссии. Задачи, функции и порядок их деятельности определяются Советами Министров. В ряде случаев создаются временные комиссии и другие рабочие органы для подготовки предложений, связанных с развитием отраслей или сфер управления, разработки проектов решений правительства, рассмотрения разногласий по ним, а также для выполнения отдельных поручений.
Управление делами Совета Министров СССР представляет собой аппарат правительства СССР, состоящий из отделов и иных структурных подразделений. Управление делами выполняет задания и поручения правительства, осуществляет подготовку вопросов для рассмотрения в Совете Министров СССР и обеспечивает систематическую проверку исполнения решений партии и правительства. Положение об управлении делами и его структура утверждаются Советом Министров СССР.
Подобные функции выполняют и управления делами Советов Министров союзных республик.
. Правительство СССР утверждает структуру центрального аппарата министерств, государственных комитетов и ведомств СССР и устанавливает порядок внесения в нее необходимых изменений. Внутренняя структура управлений и отделов утверждается министром, председателем комитета, руководителем ведомства.
Регламентация деятельности отдельных подразделений центральных органов управления основывается на Общем положении о министерствах, на положениях о каждом из министерств, ведомств. В большинстве министерств и ведомств имеются специальные положения об управлениях, отделах и иных структурных подразделениях, а также о советах, комиссиях и других совещательных органах. Специальными инструкциями определяются порядок делопроизводства, правила его ведения, контроль за исполнением документов. Действуют правила внутреннего трудового распорядка.
За годы Советской власти структура и порядок деятельности различных звеньев государственного управления 208


неоднократно подвергались изменениям и уточнениям. Процесс этот непрерывен. В основе его лежало и лежит требование партии: аппарат управления должен быть максимально прост, дешев, близок к производству и массам, эффективен в проведении политики партии и государства.
Планирование управленческой работы и использование информации
При хорошо продуманной структуре и подготовленных кадрах аппарату свойственны четкая организация и высокая культура труда, умение разумно распорядиться своим и чужим временем.
Планирование управленческой работы — это непременное условие ее эффективности. Нельзя обеспечить научный и компетентный подход к делу, если сама деятельность органа управления и его сотрудников не введена в организованное, целенаправленное русло, не подчинена плану. Бывают они самыми различными: это и планы проведения заседаний коллегиальных органов — президиума, коллегии (комитета), и планы подготовки и рассмотрения вопросов или осуществления контроля за принятыми решениями и т. п. Они могут разрабатываться на год, полугодие, квартал, месяц. В последнее время управленческая деятельность стала планироваться и на более длительные периоды. Но при всем тематическом, видовом, временном разнообразии в их основе лежат программные, директивные документы партии, государства, текущие и перспективные планы, планы экономического и социального развития страны.
Плановый характер деятельности присущ правительству СССР, Советам Министров союзных республик, министерствам, государственным комитетам и ведомствам СССР.
Перспективные планы работы Советов Министров союзных республик составляются во исполнение решений съездов КПСС и Компартий союзных республик, высших органов власти и управления. Они ежегодно уточняются исходя из новых задач. На основе перспективных и годовых планов разрабатываются планы работы Советов Министров республик и их президиумов на каждый квартал. На управления делами возлагается подготовка проектов планов и обеспечение контроля за их выполнением.
В министерствах, государственных комитетах и ведомствах СССР составляются планы работы коллегий (комитетов)— квартальные, полугодовые, годовые — с определением 209


повесток дня, сроков выполнения мероприятии и лиц, ответственных за подготовку и рассмотрение вопросов. Имеются планы работы и у структурных подразделений, утверждаемые руководителями учреждений. Получает распространение практика составления единых планов, охватывающих работу министерства, ведомства в целом.
Конечно, план не может (да и не должен) охватывать во всех деталях деятельность органов управления. Ими рассматривается и решается много непредвиденных и потому заранее непланируемых вопросов, относящихся к их компетенции. Однако хорошо составленный план позволяет избегать стихийности и случайности и подчинить всю деятельность решению важнейших экономических и социальных задач* стоящих перед органом управления. При планировании управленческой работы обязательно соблюдение ленинского требования: чего следует достичь, кто в ответе, точный срои исполнения.
Процессу управления свойственна определенная последовательность: постановка цели (задачи); выработка конкретной программы (плана) действий и принятие решения; непосредственно организаторская работа; контроль и проверка исполнения. Научный подход на всех этих стадиях, надлежащая организация дела возможны лишь при наличии хорошо поставленной информации и ее правильном использовании.
В органах управления все большее значение придается совершенствованию работы с информацией. Она позволяет оценивать меняющуюся ситуацию, выявлять проблемы, требующие разрешения, принимать обоснованные решения.
Делается в области совершенствования работы с информацией немало. И все же следует признать наличие еще не изжитых недостатков. Нередко в министерствах и ведомствах обрабатываются ненужные сведения либо собирается информация в избыточном объеме или с большим опозданием. В других случаях отсутствуют необходимые данные для оценки отдельных сторон развития экономики, культуры, науки, для выявления тенденций социально-экономического развития. Требуется еще немало потрудиться, чтобы каждое звено государственного аппарата управления собирало и использовало преимущественно ту информацию, которая нужна для выполнения его функций, и не допускало как сбора и запрашивания лишнего, так и пассивности в получении важных сведений.
В последние годы упорядочивается использование статистических данных. Центральное статистическое управление 210


СССР ведет учет и статистику в отраслях народного хозяйства, осуществляет централизованное руководство этим делом в стране. Оно изучает на основе сведений статистики происходящие социально-экономические и научно-технические процессы и явления, дает экономический анализ полученных материалов и представляет правительству СССР доклады и научно обоснованные данные о ходе выполнения планов, об использовании ресурсов и т. д. В печати регулярно публикуются сообщения ЦСУ СССР, издаются статистические сборники. Это одна из ценных и оправдавших себя форм воплощения в жизнь ленинского завета о гласности в государственной жизни, о такой постановке дела, чтобы массы все знали, обо всем могли судить и на все идти сознательно *. В. И. Ленин требовал поставить статистику на службу строительства нового общества, нести ее в массы, популяризировать, чтобы трудящиеся учились сами понимать и видеть, сколько и как надо работать, чтобы сравнение деловых итогов хозяйственной деятельности стало предметом общего интереса и изучения 2.
Органы государственной статистики во главе с ЦСУ СССР действуют на всей территории страны в соответствии с ее административным делением. Они располагают мощной сетью вычислительных центров и машиносчетных станций, которые осуществляют информационное обслуживание большого числа предприятий, организаций и учреждений различпых отраслей народного хозяйства. Для наиболее эффективного использования современной электронно-вычислительной техники на базе этих территориальных центров ЦСУ СССР создаются вычислительные центры коллективного пользования.
Важнейшим носителем информации является документ. В 1973 г. в СССР введена в действие Единая государственная система делопроизводства. В ней определен порядок подготовки, составления и оформления разных видов служебных документов на основании правил документирования управленческой деятельности. Установлены единые основы регистрации и учета документов, организации контроля за их исполнением, оформления дел, подготовки документов к последующему хранению и использованию, механизации процессов делопроизводства. В соответствии с этой системой разработаны инструкции по делопроизводству в разных звеньях государственного аппарата управления.  * 8
1 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 35, с. 21.
8 См. там же, т. 36, с. 192.
211


Источники информации, которыми пользуются центральные органы, многообразны. Формы получаемых материалов — тоже. Совет Министров СССР обобщает огромную информацию, поступающую от различных органов управления, аккумулирует вносимые ими предложения. Им широко используются разнообразные материалы для анализа положения дел в экономике в целом и в отдельных отраслях народного хозяйства, для выработки решений. Вместе с тем правительство принимает меры к регулированию потока информации, сокращению количества поступающих от министерств и ведомств бумаг по мелким и второстепенным вопросам. Оно добивается, чтобы центральные органы управления совершенствовали стиль работы, отказываясь от практики составления излишних документов и справок. Министерства и ведомства СССР не должны вносить предложения о введении дополнительной статистической и бухгалтерской отчетности без согласования с ЦСУ СССР и Министерством финансов СССР. Им лишь в необходимых случаях разрешено вводить временную оперативную отчетность по предприятиям, организациям и учреждениям своей системы.
Тем не менее количество документов, создаваемых и обрабатываемых аппаратом управления, не уменьшается. Имеют место случаи введения министерствами и ведомствами отчетности, показатели которой дублируют общегосударственную отчетность. В 1981 —1982 гг. в народном хозяйстве пришлось отменить 2,5 тыс. форм лишней отчетности, содержащих 1,5 млн. показателей *.
Настойчиво внедряются средства автоматизации в процесс управления и планирования. Начиная с восьмой пятилетки эта работа получает все более ускоренное развитие. ЦК КПСС и Совет Министров СССР концентрируют внимание органов управления, научных сил на проблемах улучшения руководства разработкой средств механизации и автоматизации управленческого и инженерно-технического труда, организации работ по созданию и внедрению в народное хозяйство средств вычислительной техники и автоматизированных систем управления, применению экономико-математических методов и средств вычислительной техники, созданию автоматизированных систем управления технологическими процессами, агрегатами и производствами. Планомерное развитие и внедрение средств электронно-вычислительной техники существенно облегчает обработку информации, процесс управления и планирования.
1 См.: Правда, 1983, 20 июля.
212


В стране широко ведутся работы по созданию и внедрению автоматизированных систем управления. Они уже успешно действуют во многих отраслях народного хозяйства, в сфере планирования, снабжения, статистики и других. Благодаря АСУ и информационно-вычислительным центрам министерства, государственные комитеты и ведомства йолучают возможность освобождать работников аппарата от большого объема расчетов и так называемых «рутинных» работ, сосредоточивать их усилия на качественной стороне управления. Быстрее обрабатывается информация, лучше оцениваются варианты планов, решений, а также данные о ходе выполнения плановых заданий. Все это позволяет совершенствовать планирование, учет, а также оперативное управление производством, улучшать использование материальных, трудовых и финансовых ресурсов.
Осуществляются меры по повышению эффективности сети автоматизированных систем управления и вычислительных центров коллективного пользования и постепенному объединению их. Создается единая общегосударственная система сбора и обработки информации для учета, планирования и управления. Стержнем ее явятся вычислительные центры коллективного пользования и банки данных, сосредоточивающие информацию для решения задач управления в масштабах народного хозяйства в целом, управления отраслями народного хозяйства, а также для управления комплексным экономическим и социальным развитием в отдельных республиках и регионах.
В одиннадцатой пятилетке решаются задачи по совершенствованию средств и систем сбора, передачи и обработки информации, по повышению качества и оперативности учета и статистики, улучшению учетной документации и отчетности во всех звеньях народного хозяйства на базе широкого использования возможностей электронно-вычислительной техники. Происходит активное вторжение новейших достижений науки и техники в сферу управления.
Подготовка вопросов и принятие решений
Совершенствование информации имеет прямое отношение и к подготовке проектов решений, рассмотрению вопросов правительством СССР и другими центральными органами управления. Исчерпывающая, объективная и своевременная информация способствует более глубокой и всесторонней 213


разработке документов. Любое управленческое решение требует анализа собранной для этого информации. Только обработка всей необходимой информации позволяет правильно оцепить возможные варианты решений и отобрать лучший из них.
Чем сложнее и масштабнее проблемы (а именно такими проблемами, как правило, приходится заниматься центральному аппарату управления), тем труднее выбрать оптимальный вариант решения. Существуют и применяются органами управления различные методы подготовки сложных решений. Но одно условие соблюдается практически всегда: такое решение — плод коллективных усилий многих людей, включая высококвалифицированных специалистов различных отраслей знаний, различных профессий.
Действующий порядок подготовки и внесения вопросов па рассмотрение правительства таков. Предложения вносятся в Совет Министров СССР министерствами, государственными комитетами и ведомствами СССР за подписью министра, председателя комитета, руководителя ведомства СССР, из союзных республик документы поступают за подписью Председателя Совета Министров республики, а в случае отсутствия этих лиц — за подписью их первых заместителей. Что касается Советов Министров автономных республик и исполкомов краевых, областных и городских Советов народных депутатов, то они вносят вопросы в Совет Министров СССР, как правило, через Советы Министров союзных республик.
Представляемые предложения и проекты решений подлежат предварительному согласованию с заинтересованными министерствами, государственными комитетами и ведомствами СССР, Советами Министров союзных республик, а в необходимых случаях и с общесоюзными органами общественных организаций. Проекты постановлений правительства, носящие нормативный характер, как правило, согласовываются с Министерством юстиции СССР. Это необходимо потому, что на данное министерство возложена подготовка (с участием соответствующих министерств и ведомств) проектов актов, подлежащих включению в Свод законов СССР, и ответственность за качество подготовки Свода, за полноту помещаемых в нем правовых актов. В Свод наряду с законодательными актами и важнейшими совместными постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР включаются постановления правительства СССР общенормативного характера.
Недопустима практика, когда министерства, государственные комитеты и ведомства СССР предварительно не обсуж214


дают представляемые ими в Совет Министров СССР проекты решений с теми организациями, чьи интересы затрагиваются в проектах. Это ставит правительство перед необходимостью рассмотрения множества разногласий и замечаний по внесенным проектам и приводит к задержке решения вопросов. Руководителям государственных органов управления вменено в обязанность обстоятельно знакомиться с поступающими к ним на согласование проектами и незамедлительно сообщать по ним свое мнение.
Нередки случаи, когда комиссии, образованные для подготовки и представления в Совет Министров СССР какого- либо предложения, не собираются для рассмотрения возникающих вопросов, а ограничиваются лишь сбором подписей членов комиссии на представляемом документе. Такие материалы зачастую бывают недостаточно продуманы и нередко содержат разногласия, которые следовало бы урегулировать и снять в комиссии. В результате снижается ответственность членов комиссии за порученное дело, а правительство загружается ненужной работой. Именно потому установлено правило, что лица, возглавляющие такие комиссии, должны собирать их для рассмотрения намечаемых предложений и имеющихся по ним разногласий.
По отдельным вопросам устанавливаются дополнительные требования при внесении их в правительство. Так, предложения по повышению размеров заработной платы и расходов на содержание аппарата управления представляются в Совет Министров СССР, как правило, одновременно с проектами плана и бюджета. В тех случаях, когда Советами Министров союзных республик, министерствами и ведомствами СССР вносятся предложения, связанные с уменьшением накоплений и платежей в бюджет или увеличением ассигнований из бюджета подведомственным предприятиям и организациям, одновременно должны представляться предложения, направленные на восполнение доходов бюджета или сокращение его расходов.
Особое значение придается подготовке решений о развитии отдельных отраслей и экономических районов, осуществление которых требует крупных капитальных вложений. Нередко министерства и ведомства СССР, Советы Министров союзных республик, местные органы вносят большое количество предложений по таким вопросам после утверждения государственных планов, при этом испрашиваются значительные дополнительные капитальные вложения и материальные ресурсы, выходящие за рамки имеющихся возможностей. Установлено, что подобные предложения могут вноситься, 215


как правило, только в период формирования плана. При надлежащей обоснованности их и возможности обеспечения ресурсами предложения включаются в проект государственного плана L
На практике встречаются еще случаи, когда центральные органы управления вносят проекты, имеющие недостатки с точки зрения экономического обоснования намечаемых в них мероприятий, установления круга организаций-исполнителей, соблюдения порядка согласования проекта, его оформления. Поэтому действует правило, в соответствии с которым вопросы и проекты, внесенные в Совет Министров СССР с нарушениями установленных требований, не принимаются к рассмотрению, а представленные материалы возвращаются по указанию руководства Совета Министров СССР.
Работа *по совершенствованию порядка подготовки и внесения вопросов проводится также в министерствах и ведомствах СССР и Советах Министров союзных республик.
Установление строгого порядка подготовки и внесения вопросов на рассмотрение дает возможность определить круг дел, подлежащих разрешению того или иного органа в соответствии с его компетенцией, четко размежевать сферы деятельности различных звеньев государственного аппарата управления, избежать параллелизма и обезлички в работе, способствует высокому качеству подготовки принимаемых актов.
Решение — важнейший элемент управления. Принятие продуманного решения, такого, которое служило бы важным фактором организации деятельности разных коллективов,— это всегда творческий процесс. Вместе с тем всем управленческим актам свойственны и общие моменты, связанные с определением целей, задач и путей их решения. Сам процесс принятия решений имеет общие черты, определенную стадийность — выявление проблемы, анализ информации, выбор наилучшего варианта. Изучение опыта принятия решений на разных уровнях управления и определение степени эффективности принятых решений способствуют совершенствованию организации управленческой деятельности.
Решения центральных органов государственного управления обязательны к исполнению. Они должны быть обоснованными, конкретными, содержать реально выполнимые задания, опираться на опыт и всесторонний анализ обстановки. От их качества и своевременности принятия во многом зависит реализация планов, эффективность деятельности органов
См.: СП СССР, 1983, № 11, ст. 52. 216


управления — ведь решения это руководство к действию для соответствующих органов, предприятий, учреждений и организаций. Принятию актов, особенно нормативных и имеющих важное народнохозяйственное значение, предшествует большая предварительная работа, в процессе которой анализируются различные стороны разрешаемой проблемы — политическая, экономическая, социальная, научно-техническая и другие. Подготовка проектов таких актов требует глубокого изучения директив партии, обобщения богатого исторического опыта нашего государства, а также всестороннего учета конкретных обстоятельств и тщательного рассмотрения предложений и замечаний различных организаций и граждан.
Известно внимание В. И. Ленина к подготовке и качеству проектов решений Совета Народных Комиссаров. Работу над их составлением, редактированием он считал одной из очень ответственных обязанностей, и сам являл образец такого отношения. Постановления, определяющие практическую деятельность многих людей, затрагивающие интересы миллионов, В. И. Ленин рассматривал как документы политические, которым должен быть свойствен подход партийный, государственный, не совместимый с ведомственностью, местничеством. Он добивался глубоко продуманной, скрупулезной работы над проектами, о чем свидетельствуют многочисленные указания, советы, напоминания: «...прошу... обратить сугубое внимание на необходимость более осторожной, тщательной и обдуманной подготовки текста декретов» 1, «...законодательствовать надо с тройной оглядкой. Семь раз примерь!»2
Заботясь о точном соответствии принимаемых решений действующему законодательству, В. И. Ленин требовал, чтобы они были конкретными, немногословными и не воспроизводили положений, содержащихся в уже имеющихся документах. Характерно ленинское замечание по поводу одного из представленных проектов: «Прочел ваш проект декрета о соли. Удивлен громадной численностью пунктов, которые, по моему мнению, имеются уже в действующем законодательстве, являются ненужным повторением и не входят в компетенцию СТО... По-моему, проект нуждается в точном сличении с действующими законами... и переработке» 3. Каждое решение, по мысли В. И. Ленина, должно опираться на бесспорные и хорошо изученные факты. Известна его нетерпимость к неряшливым формулировкам, расплывчатости в отношении сроков исполнения и ответственности. Ленинские 1 Ленин В. И. Поля. собр. соч., т. 53, с. 143.
2 Там же, т. 54, с. 191.
8 Там же, т. 53, с. 125.
217


установки и указания не утратили своей актуальности и теперь. Они обращены и в наш сегодняшний день.
При подготовке проектов и принятии решений центральные органы государственного управления стремятся к достижению максимальной эффективности мероприятий, к тому, чтобы они полностью отвечали требованиям развития экономики страны, задачам государственного и социально-культурного строительства. Партия неоднократно указывала, что следует добиваться всесторонней обоснованности и эффективности хозяйственных решений, на каком бы уровне они ни принимались, чтобы поставленные задачи решались своевременно, экономно, с наименьшими издержками и наибольшей отдачей для общества. На ноябрьском (1982 г.) Пленуме ЦК КПСС подчеркивалась необходимость строгого контроля за выполнением принятых решений. Рекомендовалось сделать правилом, чтобы каждое новое решение по одному и тому же вопросу принималось только тогда, когда выполнены прошлые решения либо возникли какие-нибудь новые обстоятельства. Эта установка полностью вытекает из указаний XXVI съезда КПСС о том, что, приняв решение, надо добиться неукоснительного его выполнения в установленный срок.
Высокое качество решений обеспечивается их продуман- постью, глубоким анализом положения дел, путей достижения целей, использованием обоснований и расчетов, учетом мнения специалистов, ученых, широкой общественности. Примером обстоятельного предварительного обсуждения проектов решений с руководителями предприятий и объединений, научно-исследовательских институтов, специалистами могут служить принятые в 1983 г. упоминавшиеся постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР о дополнительных мерах по расширению прав производственных объединений (предприятий) и о мерах по ускорению научно-технического прогресса в народном хозяйстве. На необходимость дальнейшей демократизации порядка принятия решений по крупным вопросам государственной и общественной жизни обращено внимание июньским (1983 г.) Пленумом ЦК КПСС.
Обеспечению глубокой и всесторонней подготовки решений центральных органов управления способствует коллегиальный порядок йх рассмотрения и принятия — на заседаниях Советов Министров, их президиумов, коллегий (комитетов) министерств и ведомств СССР. Часть решений принимается руководителями соответствующих органов на основе единоначалия, что также предполагает тщательную предварительную подготовку проектов.
218


На проводимых не реже одпого раза в квартал заседаниях Совета Министров СССР решаются важнейшие вопросы развития народного хозяйства, обеспечения роста благосостояния и культуры народа, научно-технического прогресса, рационального использования и охраны природных ресурсов, развития отношений СССР с иностранными государствами. Рассматриваются проекты текущих и перспективных государственных планов экономического и социального развития, государственного бюджета страны, ход и итоги выполнения государственных планов и бюджета, проекты законов СССР. Рассматриваются и решаются другие наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики. Повестка дня заседаний Совета Министров СССР определяется заблаговременно, и также заранее рассылаются необходимые материалы заинтересованным органам и лицам.
Заседания Президиума Совета Министров СССР проводятся регулярно, обычно не реже одного раза в неделю. Характер рассматриваемых на них вопросов разнообразен. Преобладают среди них вопросы руководства экономикой, социального характера, проверки исполнения ранее принятых решений. Для постановки на Президиум Совета Министров СССР отбираются наиболее важные и сложные вопросы, касающиеся развития различных отраслей экономики страны.
Широко применяемой формой предварительного обсуждения отдельных сторон хозяйственного и культурного строительства являются совещания у Председателя Совета Министров СССР и его заместителей с участием представителей заинтересованных министерств и ведомств.
На заседаниях Совета Министров СССР и его Президиума решения принимаются большинством голосов членов этих органов. Таков же порядок в союзных республиках.
В министерствах и ведомствах СССР правильное соотношение коллегиальности и единоначалия позволяет находить наиболее эффективные способы разрешения вопросов. На обсуждение коллегий (комитетов) выносятся важнейшие вопросы развития отрасли, сферы управления. Коллегиальный поиск наилучших путей, способов, методов решения вопросов — надежная основа для предупреждения неоправданных и необдуманных «волевых» решений, проявлений вредного субъективизма.
На заседаниях коллегий министерств и ведомств СССР рассматриваются наиболее актуальные вопросы их деятельности, вытекающие из решений пленумов ЦК КПСС, постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Например, расширенное заседание коллегии Госплана СССР в 1983 г. 219


было посвящено мерам по реализации Продовольственной программы СССР, одобренной майским (1982 г.) Пленумом ЦК КПСС. На заседаниях коллегий министерств и ведомств рассматривались итоги внеочередного февральского и апрельского (1984 г.) Пленумов ЦК КПСС. Первостепенное значение придавалось выполнению государственных планов, развертыванию социалистического соревнования, настойчивому осуществлению мер по интенсификации производства, внедрению достижений науки и техники, повышению организованности, порядка и дисциплины.
Следует отметить, что в практике подготовки и проведения заседаний коллегий есть еще немало и недостатков. Нередко они загружены множеством мелких оперативных вопросов, материалы подчас готовятся поверхностно, а обсуждение проходит формально. Порой в принятых решениях содержатся пункты общего характера, к тому же иногда принимается несколько решений по одному и тому же вопросу. Подобные недостатки нужно решительно преодолевать.
Акты правительства СССР и Советов Министров союзных республик оформляются в виде постановлений и распоряжений. Решения, которые носят нормативный характер или имеют важное народнохозяйственное и общее значение, издаются в форме постановлений. Распоряжениями оформляются решения по оперативным и другим текущим вопросам. Как отмечалось выше, министерства и ведомства СССР издают приказы, инструкции и иные акты.
В целях упорядочения процедуры принятия правовых актов Министерство юстиции СССР разработало рекомендации по подготовке проектов нормативных актов министерств и ведомств СССР. С учетом их центральные органы управления утверждают соответствующие правила. Например, Государственный комитет СССР по труду и социальным вопросам утвердил Правила подготовки проектов нормативных актов комитета.
Работа в этом направлении продолжается, ибо недостатки в издании ведомственных актов все еще имеют место. Нередко увеличение потока ведомственных документов не вызывается реальными потребностями, а порождается неправильным стилем руководства и стремлением отдельных работников создать впечатление движения дела путем издания многочисленных приказов и инструкций. Невысока еще в ряде случаев исполнительская дисциплина, в результате чего появляются новые решения вместо сосредоточения усилий на практическом выполнении уже принятых. Иногда в реше220


ниях содержатся необоснованные ограничения, стесняющие инициативу предприятий и организаций. Не устранена множественность указаний по одним и тем же вопросам. Встречается неоправданный разнобой и в форме издаваемых документов.
Доступность решения центральных органов государственного управления для широкого круга организаций, должностных лиц и граждан достигается во многом благодаря правильному оформлению документа. С этой точки зрения он должен отвечать определенным требованиям: содержать четко сформулированные предписания и поручения конкретным исполнителям и точные сроки выполнения заданий; строго соответствовать законодательным актам и быть увязанным с ранее принятыми решениями того же органа по тем же или аналогичным вопросам; не воспроизводить положений уже действующих актов. Материал необходимо излагать точным и ясным языком, с использованием единых понятий и терминов. Недопустимы формулировки, дающие возможность различного их толкования.
Следование ленинским традициям, соблюдение требований партии и государства — залог повышения результативности принимаемых решений, дальнейшего укрепления социалистической законности и государственной дисциплины.
Организаторская работа
Сразу же после Октября В. И. Ленин призвал «поставить, как свою первую, очередную и главнейшую задачу, именно практичность и деловитость организационной работы» *. Очень созвучны эти требования сегодняшнему дню.
Принятие решения кладет лишь начало большой работе по его практическому осуществлению. Дело здесь, конечно, не сводится только к тому, чтобы в связи с решением вышестоящего органа подведомственными организациями в свою очередь были изданы соответствующие акты. Первостепенное значение имеют живая организаторская работа и контроль исполнения. Каждое принимаемое решение должно неукоснительно проводиться в жизнь, давать реальную отдачу. Все необходимо подчинить разъяснению решений партии и правительства, проведению необходимых политико-воспитательных мероприятий и мобилизации трудящихся на выполнение намеченного. В конечпом итоге именно организация
1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 36, с. 159. 221


дола обеспечивает более полное использование интенсивных факторов развития экономики, ускорение научно-технического прогресса, раскрытие резервов производства и улучшение условий труда, повышение качества работы всех звеньев народного хозяйства, уровня трудовой дисциплины.
Приняв решение, центральный орган государственного управления обязан своевременно довести его до соответствующих организаций, конкретных исполнителей. Это необходимое слагаемое всей организаторской работы. Быстрота действий здесь дает выигрыш во времени, позволяет в более короткие сроки провести все, что необходимо для реализации решения, указания. Это важно как в случае, когда решение принимается к руководству и исполнению без издапия каких-либо дополнительных актов, так и в случае, когда надо разработать соответствующие мероприятия со всесторонним учетом местных условий или специфики отрасли.
--Установлен порядок вступления в силу решений центральных органов государственного управления. В постановлениях правительства СССР нормативного характера указывается срок введения их в действие. В случае, когда такой срок не определен, постановления вступают в силу с момента их принятия. Так же, с момента принятия, вступают в силу правительственные распоряжения.
Постановления Совета Министров СССР, имеющие общее значение или носящие нормативный характер, помещаются в официальном издании — Собрании постановлений правительства СССР. Если постановления вследствие важности или срочности предусмотренных в них мероприятий подлежат широкому и немедленному обнародованию, то они публикуются в газетах, а в необходимых случаях объявляются также по телевидению и радио или передаются по телеграфу.
Продуманными и взвешенными должны быть не только шаги, связанные с принятием и реализацией решений, но и любые организационные мероприятия. Это относится к проведению служебных совещаний, инструктированию, к выступлениям, встречам и беседам, другим формам и методам организаторской работы. Успех в управлении во многом достигается за счет разумного планирования и лучшего использования рабочего времени. Вредно увлечение бумаготворчеством и формальными мероприятиями в ущерб настоящему практическому делу. Урон наносится и тогда, когда умение убедить, разъяснить и помочь подменяется голыми указаниями, грубым администрированием.
222


Государственный аппарат управления призван добиваться всемерного повышения уровня организаторской деятельности, совершенствовать руководство местными органами, объединениями, предприятиями и организациями, развивая их самостоятельность и инициативу и не допуская ограничения предоставленных им прав и мелочного регламентирования их работы. Для центральных звеньев аппарата обязательны изучение и анализ положения дел на местах, оперативная помощь предприятиям и организациям в осуществлении тех или иных мероприятий, обобщение передового опыта, укрепление государственной дисциплины и повышение ответственности за порученное дело.
Авторитет органов управления, эффективность их деятельности во многом зависят от того, насколько последовательно проводится в жизнь важнейшее требование партии о том, чтобы слова никогда не расходились с делом, а суть его не подменялась формой.
В управленческой деятельности важна роль совещаний и собраний актива, слетов передовиков производства, которые аккумулируют общественное мнение по той или иной проблеме, способствуют правильному пониманию содержания принятых решений и определению путей их выполнения. Здесь всесторонне обсуждаются перспективы развития, текущие задачи, ход и результаты реализации намеченного, оценивается уровень деятельности центральных и местных органов управления, высказываются и обобщаются предложения и критические замечания. Приведем несколько примеров.
В декабре 1980 г. состоялось Всесоюзное агрономическое совещание, которое рассмотрело задачи дальнейшего повышения продуктивности и устойчивости земледелия. В мае 1981 г. было проведено Всесоюзное совещание по вопросам повышения качества и технического уровня машиностроительной продукции и экономии металла. В том же году на совещании министров культуры союзных республик обсуждались задачи органов и учреждений культуры и искусства, вытекающие из решений XXVI съезда КПСС. В марте 1984 г. состоялось Всесоюзное экономическое совещание по проблемам агропромышленного комплекса, на котором были обсуждены актуальные задачи партийных, советских и хозяйственных органов по повышению экономической эффективности сельского хозяйства и других отраслей агропромышленного комплекса на решающем этапе борьбы за выполнение одиннадцатой пятилетки L На собраниях активов мини- 1 См.: Правда, 1984, 27 и 28 марта.
223


стерств СССР рассматривались задачи по дальнейшему развитию соответствующих отраслей, более полному использованию резервов производства в свете решений майского и ноябрьского (1982 г.), июньского и декабрьского (1983 г.), внеочередного февральского и апрельского (1984 г.) Пленумов ЦК КПСС.
Подобные мероприятия помогают более глубокому разъяснению политики партии и государства, принимаемых центральными органами решений, правильному пониманию поставленных задач и концентрации усилий всех работников на их выполнении. Обобщенный опыт, как правило, побуждает к выработке и принятию новых решений, становится основой дальнейшего улучшения стиля и методов работы центральных органов управления.
Немалую роль в изучении возникающих проблем экономического и научно-технического характера, во всестороннем учете мнений коллективов и специалистов играют общесоюзные и республиканские научные и научно-технические совещания, конференции, семинары и симпозиумы. Проводятся опи по планам, утверждаемым на соответствующем уровне.
При всей полезности таких мероприятий нельзя не видеть и существенных недостатков, допускаемых в организации заседаний и совещаний. Порой министерства и ведомства, республиканские органы проводят совещания излишне часто, без особой надобности вызывают на них большое число руководителей предприятий, объединений, местных органов, отрывая их от дела. Такая практика находится в явном противоречии с требованиями партии.
Поддерживая тесную связь с подведомственными предприятиями, учреждениями и организациями, центральные органы государственного управления всесторонне изучают и обобщают опыт работы на местах, внимательно рассматривают предложения советских органов, общественных организаций, трудовых коллективов. Члены правительства СССР, руководители министерств и ведомств СССР выезжают в союзные республики, области, районы и города. Они участвуют в работе собраний партийно-хозяйственного актива, отраслевых совещаний, выступают в трудовых коллективах. Личное общение руководителей государственных и хозяйственных органов с трудящимися в коллективах партия рассматривает как один из важных каналов укрепления связи органов управления с массами, учета общественного мнения.
Совершенствование организаторской и воспитательной деятельности органов управления — одна из первостепенных и неотложных задач. Вся эта работа строится так, чтобы она
224


сплачивала людей, побуждала их лучше трудиться, создавала благоприятные условия для утверждения нового, для борьбы с отрицательными явлениями. Непреложным законом управления является подведение итогов реализации решений, оценка эффективности организаторских действий. Этот момент важен в социально-политическом и воспитательном плане, ибо люди должны знать, как они работали, чего достигли. В чисто управленческом аспекте подведение итогов — это изучение опыта, проверка эффективности применяемых методов руководства, обогащение управления новыми приемами и средствами.
Хорошие результаты достигаются, как правило, там, где есть постоянная забота об эффективности каждого мероприятия, об авторитете решений. Объективности оценок, фиксированию внимания работников управления на состоянии дел, лучшему видению нерешенных задач и проблем помогает такой необходимый фактор развития социалистического общества, как контроль и проверка исполнения.
8
М. С. Смиртюков


VL КОНТРОЛЬ И ПРОВЕРКА ИСПОЛНЕНИЯ
Организация учета и контроля за производством и распределением продуктов входила составной частью в ленинский план строительства основ социалистической экономики. «Учет и контроль — вот главное, что требуется для «нала- жения», для правильного функционирования первой фазы коммунистического общества» \— писал В. И. Ленин в книге «Государство и революция» в августе — сентябре 1917 г. В своих трудах и выступлениях, а также во многих письмах и записках он глубоко раскрыл сущность и задачи контроля, его формы и методы в Советском государстве. Этой проблеме посвящены многие страницы его знаменитой работы «Очередные задачи Советской власти», ориентировавшей партию, народ па решение задач социалистического строительства, на организацию управления страной. Все, что решено, должно быть выполнено. Эта ленинская традиция последовательно и неукоснительно соблюдается в практике нашего государственного строительства.
Ныне партия делает упор на усиление контроля за исполнением принимаемых решений, на повышение требовательности ко всем работникам, независимо от занимаемых ими постов. Позиция партии ясна: настрой на дела, а не на громкие слова.
Проверка исполнения — важнейшая функция управления
Успешная реализация требований съездов КПСС об улучшении стиля и методов управления предполагает совершенствование контроля и проверки исполнения. Эта важ-
1 	Ленин В, И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 101.
226


пейшая составная часть организаторской деятельности становится все более значимой в условиях поворота к интенсивным методам хозяйствования, повышения эффективности и качества всей пашей работы.
Принципиальное значение для деятельности всех органов государственного управления, всех советских и хозяйственных организаций по улучшению их повседневной работы, укреплению организованности и дисциплины имеет постановление ЦК КПСС «О дальнейшем совершенствовании контроля и проверки исполнения в свете решений XXVI съезда КПСС» (1981 г.) I
Совершенствуя контроль и проверку исполнения, партия и правительство строго следуют важнейшим ленинским положениям о постоянной и систематической проверке реального выполнения решений, о массовости, действенности и гласности контроля. Осуществляя меры по улучшению деятельности массового контроля, контрольных органов, партия и правительство опираются та богатый опыт, накопленный в стране, на ленинские традиции.
Не теряют своего значения, становятся все более актуальными ленинские слова, сказанные в марте 1922 г.: «Нам нужны не новые декреты, не новые учреждения, не новые способы борьбы. Нам нужна проверка пригодности людей, проверка фактического исполнения... Проверять людей и проверять фактическое исполнение дела — в этом, еще раз в этом, только в этом теперь гвоздь всей работы, всей политики» 1 2.
В. И. Ленин требовал действенной и систематической проверки работы во всех звеньях государственного аппарата, установления личной ответственности всех должностных лиц, какой бы служебный пост опи пи занимали, за выполнив порученных им дел. Примечательно его письмо к Н. А. Семашко, в котором В. И. Лепип предлагает представить отчет о проведении мероприятий по оздоровлению жилищ. «Прошу прислать мне самый краткий, но точный, деловой, фактический отчет, что и где вышло из недели оздоровления? Есть ли хоть одна губерния, где что-либо сделано не бестолково?
Далее. Что делается (и что сделано?) в Москве? кто отвечает за работу?..
Добиться персональной ответственности — самое важное. Что сделано, чтобы добиться персональной ответственности?
1 См.: Справочник партийного работника, вып. 22, с. 534—538.
2 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 45, с. 16.
227


Проверка через кого?
Через инспекторов? Сколько их? ктоопи?
Через отряды молодежи (КСМ)? Есть ли таковые? Сколько? Где и как себя показали?
Какие иные средства реальной проверки?» 1
Вопросы улучшения контроля и проверки исполнения, в том числе в аппарате управления, систематически рассматривались на съездах и конференциях партии, пленумах ее Центрального Комитета. В резолюции VIII съезда РКП (б) (март 1919 г.) указывалось, что дело контроля должно быть радикально реорганизовано, с тем чтобы создать подлинный, фактический контроль социалистического характера. В этих целях памечалось выделить лучшие силы, которые должны научиться не только контролировать советскую работу, но и сами ее организовать2. Функции контроля и учета возлагались па Советы, совнархозы, фабрично-заводские комитеты. Изданным в апреле 1919 г. декретом ВЦИК «О Государственном контроле»3 на органы государственного контроля была возложена обязанность бороться с бюрократизмом, волокитой и бесхозяйственностью, представлять на рассмотрение соответствующих органов свои предложения.
Большую работу проводил Народный комиссариат Рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ). Борьба с отдельными фактами бюрократизма, карьеризма, злоупотребления своим служебным и партийным положением, с нарушениями товарищеских взаимоотношений внутри партии была одной из задач Центральной контрольной комиссии (ЦКК) РКП (б). Позднее НК РКИ и ЦКК РКП (б) были объединены.
XII съезд РКП (б) (1923 г.) обратил внимание на то, чтобы контрольная деятельность была направлена на выяснение практических достижений или недостатков в работе хозяйственных и административных органов4. XIII съезд партии (1924 г.) ориентировал на устранение несогласованности в осуществлении контроля за деятельностью советских и хозяйственных органов, на проведение обследований командных и узловых пунктов хозяйственного и управленческого аппарата в соответствии с заранее выработанным планом или в зависимости от выдвигаемых жизнью потребностей. На ЦКК и РКИ возлагалась разработка мероприятий 1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 53, с. 301.
2 См.: КПСС в резолюциях..., т. 2, с. 76.
3 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 1, с. 144—146.
4 См.: КПСС в резолюциях..., т. 2, с. 447.
228


по внесению единства в контрольные и ревизионные действия соответствующих органов, занимающихся изучением деятельности государственного аппарата и контролем за ней. Была особо подчеркнута необходимость тесной увязки работы контрольных органов с деятельностью партийных комитетов
На XIV съезде ВКП(б) (1925 г.) важнейшими задачами ЦКК — РКИ по-прежнему признавались проверка исполнения постановлений и директив партии и государства, налаживание оперативного контроля за деятельностью звеньев государственного аппарата, улучшение взаимодействия с соответствующими партийными и государственными органами 1 2.
XVII съезд партии (1934 г.) также сосредоточил внимание па установлении систематической, тщательной проверки исполнения директив партии и правительства. Съезд указал, что проверкой исполнения должны заниматься лично руководители организаций, учреждений, предприятий 3.
В последующие годы менялись формы организации контроля и контрольных служб, по неизменным оставалось внимание партии и государства к этой проблеме. С 1934 г. при Совнаркоме СССР работала Комиссия советского контроля, сосредоточившая усилия на проверке выполнения решений правительства и укреплении государственной дисциплины. В предвоенные и послевоенные годы в том же направлении действовал Наркомат, а позднее — Министерство государственного контроля СССР.
Совершенствуя содержание, формы и методы контроля и проверки исполнения, КПСС и Советское государство усиливали общественные начала в деятельности контрольных органов. Создаются органы партийно-государственного контроля СССР, накопившие значительный опыт работы. В середине 60-х годов эти органы преобразуются и создается система народного контроля. Органы народного контроля действуют на широкой демократической основе и опираются на многомиллионную армию народных контролеров.
XXV съезд партии отметил, что контроль и проверка исполнения принятых решений являются важнейшей частью организаторской работы, обязанностью каждого советского и хозяйственного руководителя, каждого партийного органа, 1 См.: КПСС в резолюциях..., т. 3, с. 61—63.
2 См. там же, с. 258—259.
3 См.: КПСС в резолюциях... М., 1971, т. 5, с. 154.
229


каждой первичной парторганизации. Было указано, что следует поднять роль в этом деле секретариатов ЦК компартий союзных республик, обкомов и крайкомов партии, Советов Министров республик, исполкомов Советов, коллегий министерств и ведомств h
Всесторонне анализируя практику работы государственных органов, КПСС подчеркивает необходимость всемерного укрепления трудовой и государственной дисциплины. XXVI съезд партии отметил, что в отчетный период ЦК КПСС повысил внимание к проверке выполнения принятых решений. На это же были ориентированы Совет Министров СССР, министерства и ведомства, партийные и советские органы республик, краев и областей. Как показало, например, рассмотрение в ЦК КПСС вопросов о работе коммунистов ряда союзных министерств, многие недостатки в хозяйственной деятельности обусловлены отсутствием четкой системы контроля, бумажным стилем руководства.
Съезд признал необходимым поднять ответственность министерств, ведомств, объединений, предприятий и их руководителей за порученное дело и результаты работы, за обеспечение безусловного выполнения заданий плана, решений директивных органов, за неукоснительное соблюдение государственной плановой и финансовой дисциплины. Нужно добиться также значительного улучшения трудовой дисциплины, порядка и организованности на производстве, усиления контроля за результатами хозяйствования в различных звеньях экономики 1 2.
Ко всем звеньям государственного аппарата обращены требования, выдвинутые в упоминавшемся уже постановлении ЦК КПСС «О дальнейшем совершенствовании контроля и проверки исполнения в свете решений XXVI съезда КПСС»,— обеспечить дальнейшее повышение уровня организаторской работы, усиление контроля и проверки исполнения, совершенствование их форм и методов, слияние контроля с практической работой по выполнению директив партии и правительства, гласность контроля и проверки исполнения. Ко многому обязывает это постановление руководителей министерств и ведомств, непосредственно отвечающих за состояние контроля в соответствующих отраслях. ЦК КПСС призвал партийные организации министерств, ведомств, хозяйственных органов полнее использовать предоставленное им право контроля за работой аппарата.
1 См.: Материалы XXV съезда КПСС, с. 69.
2 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 72, 200—201.
230


В проверке реального выполнения решений — залог успешного достижения намеченных целей. Основная направленность контроля и проверки исполнения — воплощение в жизнь политики партии. Отсюда особая значимость контроля в работе центральных органов государственного управления. Основное его назначение — способствовать неукоснительному выполнению решений в установленный срок, достижению высоких конечных результатов, повышению уровня организованности в управленческой деятельности и ответственности в работе всех должностных лиц, обеспечивать большую ритмичность и целеустремленность в работе государственного аппарата управления. Важнейшая задача контроля — профилактика, предупреждение наступления нежелательных последствий.
Органы контроля
Контроль и проверка исполнения — не кратковременная кампания, а повседневная функция управления. Обеспечение их систематичности, последовательности и целеустремленности предполагает наличие специальных контрольных служб. Они созданы и успешно действуют в Советском государстве с первых лет его существования. И ныне принимаются важные меры по совершенствованию их деятельности. Сейчас основное звено всей системы контроля в СССР — органы народного контроля, сочетающие государственный и общественный контроль. Они образуют единую систему, возглавляемую союзно-республиканским органом — Комитетом народного контроля СССР.
Всеобъемлющий народный контроль за работой оргапов управления и должностных лиц назван на XXVI съезде партии необходимой составной частью советской демократии. «Ни одно нарушение, ни один факт злоупотреблений, расточительства, недисциплинированности не должны ускользать от хозяйского взгляда народных контролеров. Действовать энергичнее, действовать наступательнее — вот на что ориентирует их Центральный Комитет КПСС» *.
Принятый 30 ноября 1979 г. Закон о народном контроле в СССР1  2 определил основные задачи и функции органов народного контроля. На эти органы возложены контроль за выполнением государственных планов экономического и соци1 Материалы XXVI съезда КПСС, с. 65.
2 См.: Справочник партийного работника, вып. 20, с. 433—448,
231


ального развития и плановых заданий, выявление резервов народного хозяйства и обеспечение их использования, повышение эффективности общественного производства и качества работы во всех звеньях народного хозяйства, борьба с нарушениями государственной, плановой и трудовой дисциплины, проявлениями местничества и ведомственности, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом. Контроль должен быть направлен на обеспечение совершенствования работы государственного аппарата и внедрение научной организации труда и управления, на улучшение проверки исполнения принятых решений, постановки ведомственного контроля.
Для осуществления таких задач и функций органы народного контроля наделены широкими правами. Комитеты народного контроля могут знакомиться с документами, материалами и получать другую информацию, запрашивать в связи с проверками у руководителей и других должностных лиц предприятий, учреждений, организаций необходимые документы и материалы, требовать письменные объяснения, заслушивать по итогам проверок их доклады. Они дают в случае необходимости соответствующим органам или должностным лицам обязательные для исполнения поручения о проведении ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, а также производственно-технических экспертиз. Комитеты вправе указывать на недостатки, допущенные должностными лицами, делать им предупреждения, обязывать устранить выявленные нарушения, ставить перед руководителями предприятий, учреждений, организаций или вышестоящими органами вопрос об отмене данных должностными лицами распоряжений, нарушающих законные интересы предприятий, организаций или ущемляющих права граждан, приостанавливать явно незаконные распоряжения и действия должностных лиц, если они могут причинить существенный вред государственным или общественным интересам либо правам граждан, и сообщать об этом руководителям соответствующих организаций и учреждений.
На виновных должностных лиц могут налагаться взыскания — постановка на вид, выговор, строгий выговор, а на причинивших материальный ущерб государству или общественным организациям может производиться денежный начет в соответствии с положением, утвержденным Президиумом Верховного Совета СССР в августе 1981 г.1 В нем конкретно 1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 35, ст. 1017.
232


определены основания для таких начетов. Начеты производятся за невыполнение плановых заданий и обязательств по поставке продукции, выпуск недоброкачественных товаров, порчу и незаконное списание промышленной и сельскохозяйственной продукции, за сверхнормативные расходы и потери сырья и материалов, незаконное расходование государственных средств.
Органы народного контроля вправе отстранять от занимаемых должностей лиц, допустивших срыв выполнения решений партии и правительства, грубые нарушения государственной дисциплины и законности, а также бюрократизм и волокиту, причинившие существенный ущерб интересам государства, организаций и граждан.
Все эти меры способствуют усилению борьбы с нарушениями государственной дисциплины, фактами бесхозяйственности и расточительства.
Комитет народного контроля СССР образуется Верховным Советом СССР. Правительство в своей деятельности по контролю опирается на него и направляет его работу в области хозяйственного и социально-культурного строительства, в других сферах государственного управления, рассматривает внесенные им на основе результатов проверок вопросы и предложения. Комитет народного контроля СССР работает под руководством Верховного Совета СССР, его Президиума и Совета Министров СССР и систематически докладывает им о своей деятельности.
Органы народного контроля — снизу доверху — направляют свои усилия на обеспечение выполнения решений партии и правительства, соблюдение государственной дисциплины.
Народный контроль — контроль массовый. В группы и посты народного контроля избрано свыше 10 млн. человек. Это — большая общественная сила, призванная укреплять дисциплину и законность, важный институт советской политической системы.
В ноябре 1983 г. в Совете Министров СССР состоялось совещание руководящих работников Комитета народного контроля СССР и комитетов народного контроля союзных республик, на котором выступил Председатель Совета Министров СССР Н. А. Тихонов. Была подчеркнута роль органов народного контроля в укреплении государственной, плановой и трудовой дисциплины, в борьбе за экономное расходование ресурсов L
См.: Правда, 1983, 16 ноября.
233


Межведомственный контроль осуществляется главным образом государственными комитетами и другими центральными ведомствами СССР в рамках соответствующей сферы государственного управления и для обеспечения единства в выполнении определенной функции управления. Межведомственными контрольными полномочиями обладают Госплан СССР, Госснаб СССР, Госстрой СССР, Государственный комитет СССР по науке и технике, Государственный комитет СССР по труду и социальным вопросам, Государственный комитет СССР по стандартам, Госгортехнадзор СССР, Гос- атомэнергонадзор, Министерство энергетики и электрификации СССР, Министерство финансов СССР, Госбанк СССР, Стройбанк СССР и некоторые другие центральные органы государственного управления.
На Госплан СССР, например, возложен контроль за выполнением планов экономического и социального развития, их стабильностью, за эффективным использованием основных производственных фондов и производственных мощностей, капитальных вложений, природных, материальных, трудсвых и финансовых ресурсов. Он обеспечивает систематический и комплексный анализ хода выполнения государственных планов, регулярно докладывает правительству о ходе выполнения планов, разрабатывает и осуществляет мероприятия по предупреждению и устранению диспропорций в развитии народного хозяйства. Госплан при осуществлении контроля за выполнением планов взаимодействует с Госснабом, Государственным комитетом по пауке и технике, Госстроем, Государственным комитетом по труду и социальным вопросам, ЦСУ и соответствующими министерствами и ведомствами. Эффективным средством контроля является право Госплана давать министерствам и ведомствам указания об устранении выявленных недостатков в развитии отдельных отраслей и нарушений плановой дисциплины, о более полном использовании имеющихся резервов. При выявлении фактов использования не по назначению капитальных вложений, выделенных министерствам и ведомствам, Госплан может давать указания Стройбанку и Госбанку о прекращении финансирования их до принятия решения по этому вопросу Советом Министров СССР.
Как осуществляется контроль в социальной сфере, можно видеть па примере деятельности Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам. Он следит за выполнением решений партии и правительства по проблемам труда и заработной платы, подготовки и повышения квалификации кадров на производстве, по другим социальным 234


проблемам. Комитет вправе проверять работу министерств и ведомств по осуществлению государственной политики в области оплаты труда, контролировать использование па предприятиях и в организациях, независимо от их ведомственной подчиненности, рабочей силы, соответствие численности рабочих и служащих плану по труду, проведение мер по сокращению текучести кадров, а также обеспечение вновь вводимых в действие предприятий рабочими кадрами
Разновидностью контрольной службы в государственном аппарате управления являются государственные инспекции, действующие, как правило, в системе министерств (контрольно-ревизионное управление Министерства финансов СССР, госавтоинспекция Министерства внутренних дел СССР, главгосэнергонадзор Министерства энергетики и электрификации СССР и т. п.). Есть технические инспекции, которые ведут специализированный контроль в соответствующей сфере. Строго предметная направленность их деятельности позволяет добиваться неукоснительного соблюдения не только общих, но и специальных норм, нормативов, методик и рекомендаций. Дифференцированная система инспекций требует постоянного улучшения, четкого взаимодействия их между собой. Центральные органы государственного управления обеспечивают координацию деятельности инспекций, совершенствование их функций.
Задачи органов Государственного арбитража в СССР состоят в защите прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций при разрешении хозяйственных споров, обеспечении соблюдения законности, выполнения плановых заданий и договорных обязательств, а также улучшения качества выпускаемой продукции.
В государственном аппарате управления сложилась определенная система организации коптроля и проверки исполнения. На аппарат правительства СССР, как уже указывалось, возложено обеспечение систематической проверки исполнения решений партии и правительства. Аналогичные обязанности имеют управления делами Советов Министров союзных республик. В целях контроля за выполнением решений партии и правительства и решений, принимаемых самими министерствами и ведомствами СССР, в центральных аппаратах органов управления созданы единые структурные подразделения — управления делами, на которые возложено осуществление контроля. Наличие специальной контрольной службы в государственном аппарате управления создает 1 См.: СП СССР, 1977, № 26, ст. 170.
235


благоприятные условия для проверки исполнения и анализа фактического положения дел, способствует укреплению государственной дисциплины и социалистической законности.
Формы и методы контроля
Различные формы и методы контроля и проверки исполнения позволяют глубоко анализировать повседневную практику работы звеньев управления, объединений, предприятий, учреждений и организаций. Всестороннее знание реального положения дел дает возможность одновременно с осуществлением контроля оказывать помощь исполнителям.
При оценке деятельности организаций, учреждений и предприятий центральными органами управления широко используются статистические данные, докладные записки, отчеты, справки, представляемые органами народного контроля и другими государственными органами, осуществляющими контроль, а также общественными организациями. Систематически анализируются выступления прессы и сообщения иных средств массовой информации.
Совет Министров СССР неизменно требователен к вопросам выполнения директив партии, законов и решений правительства, он заслушивает доклады и информации Советов Министров союзных республик, министерств, государственных комитетов и ведомств СССР. Состояние и задачи проверки исполнения ранее принятых решений рассматриваются на заседаниях Президиума Совета Министров, постоянных комиссий Президиума, а также на совещаниях у Председателя Совета Министров СССР и его заместителей.
Уместно здесь напомнить об указаниях В. И. Ленина по вопросам работы заместителей Председателя СНК. Он писал: «Основная работа замов, за которую они специально отвечают и которой должно быть подчинено все остальное, состоит в проверке фактического исполнения декретов, законов и постановлений...» 1 Эти ленинские указания по-прежнему актуальны и в настоящее время.
В центре деятельности по контролю — хозяйственное строительство, ибо здесь прежде всего обеспечиваются создание материально-технической базы коммунизма и достижение высшей цели общественного производства при социализме — наиболее полного удовлетворения растущих материальных и 1 	Лепин В. И, Поли. собр. соч., т. 45, с. 152.
236


духовных потребностей людей. Вопросы экономики, повышения эффективности общественного производства и качества работы систематически рассматриваются правительством СССР в порядке проверки реализации ранее принятых решений. Под неослабным контролем находится выполнение государственного плана экономического и социального развития страны. При этом одной из главных целей является изыскание резервов народного хозяйства и лучшее их использование.
На заседаниях Президиума Совета Министров СССР и его комиссий постоянно и остро ставятся вопросы экономного использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, решительного пресечения фактов бесхозяйственности и расточительства. Серьезное значение придается проведению в жизнь решений, связанных с обеспечением народного хозяйства топливом, электрической и тепловой энергией. Повседневный контроль осуществляется за выполнением министерствами и ведомствами заданий по поставкам продукции в соответствии с заключенными договорами и обязательствами, по внедрению в производство достижений науки и техники и передового опыта.
Усиливается требовательность со стороны правительства к руководящим должностным лицам за выполнение возложенных на них обязанностей. Сошлемся на ряд фактов. За пеобеспечение падежных технических решений при проектировании, неудовлетворительный контроль за качеством застройки г. Волгодонска и проявленную недисциплинированность в устранении допущенных в этом деле ошибок освобожден от своих обязанностей председатель Государственного комитета по гражданскому строительству и архитектуре при Госстрое СССР1. За серьезные недостатки в работе освобожден от своих обязанностей заместитель министра цветной металлургии СССР — начальник Всесоюзного объединения золотодобывающей промышленности2. За недостатки в работе освобожден от должности заместитель министра машиностроения для животноводства и кормопроизводства3.
Считая необходимым усилить контроль за выполнением решений партии и правительства со стороны членов Президиума Совета Министров СССР и аппарата Совета Министров СССР, правительство СССР признало целесообразным, в частности, возложить контроль за выполнением Продоволь1 См.: СП СССР, 1983, № 22, ст. 124.
2 См. там же, № 20, ст. 112.
8 См. там же, № 28, ст. 162.
237


ственной программы СССР и других решений по вопросам развития агропромышленного комплекса на заместителя Председателя Совета Министров СССР, Комиссию Президиума Совета Министров СССР по вопросам агропромышленного комплекса, соответствующий отдел управления делами, а контроль за выполнением постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 апреля 1983 г. «О дополнительных мерах по улучшению обеспечения населения товарами народного потребления в 1983—1985 годах» на соответствующих заместителей Председателя Совета Министров СССР, Комиссию Президиума Совета Министров СССР по вопросам отраслей группы «Б», Комиссию Президиума Совета Министров СССР по торговле, а также на отдел по производству промышленных товаров народного потребления и отдел торговли и бытового обслуживания управления делами.
С положением дел в соответствующих отраслях народного хозяйства, в отдельных областях, краях и республиках непосредственно знакомятся Председатель Совета Министров СССР и его заместители. Для контроля за ходом выполнения решений и отдельных заданий на места выезжают министры, руководители ведомств. На предприятия, в объединения, на железные дороги, в колхозы и совхозы, а также па стройки и другие объекты для проверки выполнения поручений правительства направляются сотрудники аппарата Совета Министров, Комитета народного контроля СССР и других центральных учреждений, которые изучают положение дел на местах, советуются со специалистами, совместно с трудовыми коллективами и общественными организациями выявляют трудности и намечают пути их преодоления, способы наиболее эффективного использования резервов.
Целеустремленно, по плану занимаются контролем и проверкой исполнения Советы Министров союзных республик. Состояние исполнительской дисциплины, реализация решений партии и правительства рассматриваются па заседаниях Советов Министров и их президиумов.
Министерства, государственные комитеты и ведомства СССР в работе по контролю сосредоточивают внимание па выполнении решений съездов КПСС и пленумов ЦК партии, законов СССР, постановлений и распоряжений правительства. Они призваны систематически изучать, проверять и анализировать деятельность звеньев своего аппарата, подведомственных объединений, предприятий, организаций и учреждений. В планах работы коллегий предусматриваются вопросы, связанные с осуществлением контрольных функций.
238


Успех достигается там, где контроль осуществляется не от случая к случаю, а постоянно, с глубоким анализом реальной действительности, где из сферы контроля не выпадают какие-то участки работы и он охватывает все стороны управленческой деятельности. И особенно важно, чтобы за состояние контроля и проверки исполнения отвечали не второстепенные лица, а сами руководители. Результативность контроля повышается за счет обоснованности рекомендуемых мер по устранению недоработок, усиления ответственности руководителей и специалистов за положение дел на вверенном им участке.
Надлежаще организованный, правильно осуществляемый внутриведомственный контроль — эффективное средство улучшения финансово-хозяйственной деятельности объединений, предприятий и организаций, укрепления государственной дисциплины. Практика, однако, свидетельствует, что проводимые проверки порой носят поверхностный характер и слабо влияют на улучшение работы предприятий, организаций и учреждений. Учитывая это, Совет Мипистров СССР в постановлении «О мерах по улучшению контрольно-ревизионной работы в министерствах, ведомствах и других органах управления» (апрель 1981 г.) 1 признал целесообразным преобразовать контрольно-ревизионные службы министерств, ведомств в самостоятельные структурные подразделения, подчинив их руководителям указанных органов. Повышению качества и действенности проверок и ревизий, усилению координации ведомственного контроля способствует утвержденное тем же постановлением Положение о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной деятельностью объединепий, предприятий, организаций и учреждений. Усиливается роль внутриведомственного контроля как важного средства предупреждения бесхозяйственности и обеспечения сохранности социалистической собственности.
Конечная цель проверки исполнения — фактическое улучшение дела, устранение обнаруженных недостатков, нарушений государственной дисциплины и законности, проявлений безответственности и неисполнительности и особенно предупреждение их в будущем, совершенствование деятельности отдельных звеньев государственного аппарата и управления в целом.
Примером государственного подхода к оценке состояпия дел, постановке работы по контролю в министерствах и ведомствах служат рекомендации Комиссий палат Верховного 1 См.: СП СССР, 1981, № 15, ст. 89.
239


Совета СССР. На заседаниях Комиссий Совета Союза и Совета Национальностей при рассмотрении работы отдельных министерств и ведомств обстоятельно анализируются вопросы соблюдения законодательства, ход выполнения плановых заданий, вскрываются причины имеющихся недостатков в работе, намечаются меры по их устранению. Острой критике подвергаются факты бесхозяйственности, слабого контроля за исполнением решений.
Наличие различных контрольных органов делает особо актуальным согласование их работы. Нельзя допускать дублирования и многократности проверок предприятий и организаций по одним и тем же вопросам. Поэтому полезны меры по координации деятельности органов в этой области, осуществление контрольных функций по согласованным планам, проведение совместных мероприятий с комплексной оценкой результатов проверок.
Решения XXVI съезда партии и последующих Пленумов ЦК КПСС требуют дальнейшего улучшения практики осуществления контроля и проверки исполнения. Необходимо повышать оперативность и эффективность контроля, разнообразить его формы, усиливать спрос с руководителей предприятий, организаций и учреждений, всех работников государственных органов, допускающих невыполнение плановых заданий и принятых решений, нарушения государственной дисциплины, решительно искоренять факты ведомственности и местничества.


VII.
УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ, ТРУДОВЫХ КОЛЛЕКТИВОВ И ГРАЖДАН В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ
Советы — органы народовластия. И созданы они революционной энергией масс «как продукт самобытного народного творчества, как проявление самодеятельности народа...» !. Советский государственный аппарат служит народу, подотчетен ему и действует на основе широкого привлечения граждан к управлению государственными и общественными делами.
В. И. Ленин, КПСС о привлечении общественности к управлению
Раскрывая основные закономерности развития социалистического общества, В. И. Ленин говорил на заседании ВЦИК 4 (17) ноября 1917 г.: «Живое творчество масс — вот основной фактор новой общественности... Социализм не создается по указам сверху. Его духу чужд казенно-бюрократический автоматизм; социализм живой, творческий, есть создание самих народных масс»1  2. Отсюда, по его словам, то чудесное средство, которое позволяет сразу, одним ударом, «удесятерить» наш государственный аппарат. Это чудесное средство — привлечение трудящихся к повседневной работе по управлению государством3. В. И. Ленин подчеркивал необходимость убеждения масс в том, что они могут и должны управлять своим государством, важность широкой подготовки населения к самостоятельному участию во всей общественной жизни страны. Известны его слова: «Демократический принцип организации — в той высшей форме, в которой 1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 12, с. 317.
2 Там же, т. 35, с. 57.
3 См. там же, т. 34, с. 313.
241


с проведением Советами предложений и требований активного участия масс не только в обсуждении общих правил, постановлений и законов, не только в контроле за их выполнением, но и непосредственно в их выполнении,— это значит, что каждый представитель массы, каждый гражданин должен быть поставлен в такие условия, чтобы он мог участвовать и в обсуждении законов государства, и в выборе своих представителей, и в проведении государственных законов в жизнь» L
Уже в первые годы Советской власти проявилась тенденция неуклонного расширения круга лиц, участвующих в работе центральных органов управления, особенно из числа рабочих и крестьян. В работе правительственных органов широко участвовали ученые, специалисты.
Необходимая сторона управления — постоянный анализ общественного мнения, учет оценок и предложений, идущих от населения, от граждан. Современники В. И. Ленина вспоминают, как внимательно относился он к выявлению мнений и пожеланий людей, как заинтересованно беседовал с ними по большим и малым делам, получая ценнейшую информацию в живом и повседневном общении с трудящимися. Ленинский подход к людям остается примером для подражания и следования ему.
Чуткость к нуждам, чаяниям граждан, борьба с бюрократизмом — непреходящая политическая задача Советского государства. В докладе о партийной программе па VIII съезде РКП (б) (1919 г.) В. И. Ленин говорил: «Бороться с бюрократизмом до конца, до полной победы над ним можно лишь тогда, когда все население будет участвовать в управлении. В буржуазных республиках это было не только невозможно: этому мешал самый закон... Мы сделали то, что этих помех у нас не осталось...» 1 2
Идеи Ленина служат путеводной нитью во всей деятельности по вовлечению граждан в управление государственными делами. Реализуя их, XII съезд РКП (б) в апреле 1923 г. записал в резолюции «О задачах РКИ и ЦКК», что привлекаемые к работе в государственном аппарате рабочие и крестьяне должны овладеть необходимыми знаниями, опытом и культурой3. В декабре 1925 г. XIV съезд ВКП(б) отметил, что проявившийся за последнее время огромный рост политической активности рабочего класса и близких к нему слоев крестьянства создает благоприятную обстановку для вовле1 Ленин В. И. Полы. собр. соч., т. 36, с. 156—157,
2 Там ясе, т. 38, с. 170.
8 См.: КПСС в резолюциях..., т. 2, с. 445.
242


чения этих масс в государственное строительство1. В следующем году XV конференция ВК11 (б) указала на одну из главных задач профсоюзов — укрепление их связей с государственными органами, более решительное выдвижение рабочих на ответственные административные и хозяйственные посты 2. Огромную роль в активизации масс, развитии и обогащении форм их вовлечения в сферу управления сыграло упомянутое уже постановление «О задачах партии в деле выдвижения рабочих и крестьян в госаппарат». В нем была охарактеризована роль партийных организаций, профсоюзов и коллективов в подборе и оценке «выдвиженцев», то есть представителей рабоче-крестьянской массы, направленных на работу в государственный аппарат. Признавалось целесообразным, чтобы уже работающие в аппарате «выдвиженцы» не теряли связи с выдвинувшей их массой, делали доклады на предприятиях, где они работали, посещали заводские собрания. В 30-е годы развивается соцсовместительство — исполнение производственниками определенных функций в аппарате управления, шефство заводов над государственными органами и другие формы усиления влияния рабочей массы на аппарат и помощи ему. В стране выросли высококвалифицированные кадры руководителей и специалистов из рабочих и крестьян.
С вступлением СССР в период развитого социализма социалистическая демократия получает дальнейшее развитие во всех сферах общественной жизни.
В Конституции 1977 г. гораздо полнее, чем раньше, отражены политические права и свободы граждан. В конституционном порядке закреплено, гарантировано и всемерно обеспечивается на практике все более широкое участие граждан в управлении государственными и общественными делами, выявление и использование общественного мнения, усилепие народного контроля за работой государственного аппарата и должностных лиц. Последовательно реализуются конституционные положения о регулярной отчетности перед Советами исполнительных и распорядительных органов по основным вопросам их деятельности. Вот один из многих примеров. Президиум Верховного Совета СССР рассмотрел в марте 1983 г. вопрос о работе Советов народных депутатов Украинской ССР по контролю за деятельностью подотчетных органов и определил меры по дальнейшему повышению эффективности контроля Советов за работой органов управ- 1 См.: КПСС в резолюциях..., т. 3, с. 250, 253.
2 См. там же, с. 390.
243


лепия, а также подведомственных предприятий, учреждений и организаций, по совершенствованию его форм и методов, усилению организаторской и воспитательной работы.
«Государство — это мы!» — говорят советские люди, и в этом выражена суть взаимоотношений гражданина и государства при социализме. Па каждых выборах почти половина депутатов Советов избирается впервые. Подсчитано, что в СССР в той или иной форме каждый четвертый гражданин старше 18 лет принимает участие в повседневном управлении делами государства Развитие социалистической демократии у нас, как отмечалось на июньском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС, обусловлено и материальными возможностями общества, и уровнем политического сознания и культуры масс.
Общественная работа наших людей, несомненно, способствует росту экономического и социального потенциала страны. Но она не должна вестись в ущерб основным производственным делам. В связи с сигналами с мест и письмами граждан Политбюро ЦК КПСС рассмотрело вопрос о фактах необоснованного отвлечения трудящихся с производства и потребовало от партийных органов, руководителей министерств и ведомств навести порядок в этом деле и обеспечить неукоснительное выполнение требований партии по улучшению организации производства 1 2.
Советы, профсоюзы, комсомол, трудовые коллективы призваны всемерно способствовать решению политических и социально-экономических задач, стоящих перед Советским государством.
Дальнейшее укрепление связи центральных органов государственного управления с общественными организациями и трудовыми коллективами содействует как повышению общественной активности граждан и более широкому их участию в решении государственных дел, так и улучшению деятельности этих органов.
Органы управления и общественные организации
Тесное взаимодействие государственного аппарата управления с общественными организациями вытекает из природы политической системы социализма. Их деловые контакты 1 См.: Правда, 1983, 18 июля.
2 См.: Правда, 1983, 15 октября.
244


обеспечиваются и гарантируются советским законодательством. Эта многолетняя традиция отражена в Конституции СССР, в которой говорится о дальнейшем развертывании социалистической демократии как основном направлении развития советской политической системы, о совершенствовании государственного аппарата, о повышении активности общественных организаций. Основным Законом предусмотрено право профессиональных союзов, Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза Молодежи, кооперативных и других общественных организаций участвовать в соответствии с их уставными задачами в управлении государственными и общественными делами, в решении политических, хозяйственных и социально-культурных вопросов.
Формы взаимоотношений государственных органов и общественных организаций определены и конкретизированы в законодательных актах. Это касается и производства, и труда, и здравоохранения, и народного образования, и охраны природы, и укрепления социалистического правопорядка. Профсоюзы, организации молодежи, добровольные общества и творческие союзы принимают участие в подготовке и рассмотрении государственными органами вопросов, непосредственно относящихся к деятельности этих организаций, оказывают содействие органам государственного управления в осуществлении соответствующих мероприятий. Государственным органам предписывается всемерно учитывать предложения общественности.
Всем известна ленинская оценка роли профсоюзов как школы управления, школы хозяйствования, школы коммунизма. Профсоюзы, объединяющие более 133 млн. рабочих, служащих и крестьян, превратились в широчайшую организацию трудящихся, уникальную как по численности, так и по качественным характеристикам.
Организационная самостоятельность профсоюзов в СССР не противостоит государственной власти. Государство обеспечивает все необходимые условия для беспрепятственного функционирования профсоюзных организаций на всех уровнях. Тесные связи профсоюзов и органов государства выражают единство, присущее нашей политической системе. Достаточно сослаться на такой факт. Ныне на предприятиях, в организациях и учреждениях около 70 функций администрация осуществляет по согласованию или совместно с профсоюзным комитетом L
1 См.: Правда, 1983, 12 октября.
245


Советские профсоюзы проводят большую работу по совершенствованию форм социалистического соревнования, укреплению дисциплины и повышению производительности труда, защите прав и интересов трудящихся, занимаются социальным страхованием и другими социально-бытовыми вопросами. В постановлении Центрального Комитета КПСС «О дальнейшем улучшении идеологической, политико-воспитательной работы» (апрель 1979 г.) указывается на их призвание быть школой управления, активно способствовать осуществлению демократии в решающей сфере общественной жизни — на производстве.
XXVI съезд КПСС указал, что профсоюзам порой недостает еще инициативы в использовании их широких прав. Они не всегда настойчивы в вопросах выполнения коллективных договоров, охраны труда, слабо еще реагируют на факты нарушения трудового законодательства, бюрократизма и волокиты.
В постановлении июньского (1983 г.) Пленума ЦК КПСС «Актуальные вопросы идеологической, массово-политической работы партии» вновь было подчеркнуто, что советским, профсоюзным, комсомольским органам следует сочетать политическое просвещение масс с активным вовлечением их в управление делами общества и государства, в организацию контроля, расширять практику участия трудящихся в предварительном обсуждении проектов решений по крупным вопросам государственной и общественной жизни, обеспечивать широкую гласность в работе органов управления, воспитывать у каждого труженика чувство сопричастности общему делу !.
Энергично, инициативно участвует в управлении государственными делами, решении политических, хозяйственных и социально-культурных вопросов, воспитании подрастающего поколения Ленинский комсомол, объединяющий 42 млп. юношей и девушек1  2. Первичные комсомольские организации занимают видное место в жизни коллективов органов управления. Приобретение молодежью навыков управления государственными и общественными делами Устав ВЛКСМ выдвигает как одну из задач и обязанностей комсомольских организаций. В постановлении ЦК КПСС «О 50-ле- тии ВЛКСМ и задачах коммунистического воспитания молодежи» признано необходимым, чтобы Советы, министерства, 1 См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС 14— 15 июня 1983 года, с. 77.
2 См.: Правда, 1984, 29 июня.
246


ведомства, профсоюзные и другие общественные организации решали вопросы воспитания, образования, профессиональной подготовки, труда, быта и отдыха молодежи с участием комитетов ВЛКСМ \
Неуклонно улучшается взаимодействие центральных органов государственного управления и общественных организаций. Этим решается двуединая задача — повышается качество управления и расширяется его демократическая база.
В рассмотрении вопросов Советом Министров СССР, как уже указывалось, участвуют общесоюзные органы общественных организаций в соответствии с их уставными задачами. Когда необходимо, эти органы вносят в правительство проекты решений. Нередки совместные постановления государственных органов и общественных организаций. Решения по вопросам организации и охраны труда, заработной платы, социалистического соревнования Совет Министров СССР обычно принимает вместе с ВЦСПС. Таковы, например, постановления «Об увеличении производства специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты, оборудования и приборов, необходимых для создания безопасных и здоровых условий труда» (октябрь 1977 г.), «О дополнительных мерах по улучшению условий труда женщин, занятых в народном хозяйстве» (апрель 1978 г.), «О порядке подведения итогов Всесоюзного социалистического соревнования за успешное выполнение и перевыполнение заданий одиннадцатой пятилетки» (июнь 1981 г.), «О дополнительных мерах по укреплению трудовой дисциплины» (июль 1983 г.). В решениях правительства СССР нередко содержатся поручения министерствам, государственным комитетам и ведомствам СССР рассмотреть соответствующие вопросы по согласованию или совместно с ВЦСПС.
Линия па тесное сотрудничество органов государственного управления с профсоюзами и другими общественными организациями отражена в положениях о министерствах и ведомствах. Эти органы согласовывают с общественными организациями планы своей работы по выполнению определенных задач, совместно изучают и обсуждают наиболее важные проблемы управления. Объединенными усилиями проводятся проверки, принимаются решения коллегий министерств и центральных органов общественных организа1 См.: Справочник партийного работника. М., 1969, вып. 9,
с. 551.
247


ций. Государственный комитет СССР по науке и технике, например, систематически привлекает научно-технические общества и Всесоюзное общество изобретателей и рационализаторов к работе научных советов, комиссий и экспертных групп. Весьма тесны контакты Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам и Секретариата ВЦСПС. Они совместно издают разъяснения о порядке применения отдельных пунктов постановлений Совета Министров СССР и ВЦСПС по вопросам труда, его оплаты, укрепления трудовой дисциплины, регулирования рабочего и свободного времени, а также основные положения о премировании работников за результаты хозяйственной деятельности.
Общностью задач и интересов обусловливается взаимодействие Министерства культуры СССР с ЦК профсоюза работников культуры и творческими союзами писателей, художников, композиторов, архитекторов. Ими совместно принимаются соответствующие акты.
С удовлетворением следует отметить возросшее внимание общественных организаций к налаживанию еще более тесных контактов со звеньями управленческого аппарата, проявление большей инициативы в совместном решении различных народнохозяйственных задач. На состоявшемся в январе 1983 г. Пленуме ВЦСПС при обсуждении задач профсоюзных организаций по укреплению трудовой дисциплины и улучшению условий труда на производстве особо подчеркивалось, что советы и комитеты профсоюзов совместно с руководителями хозяйственных организаций должны разработать и осуществить меры, обеспечивающие здоровые условия труда, высокую культуру производства. Все более активно участвуют в выполнении планов экономического и научно-технического развития научно-технические общества. Шефство над целевыми комплексными программами стало одним из главных направлений работы НТО. Они взяли под общественный контроль ход выполнения 62 наиболее важных программ !.
Деятельность общественных организаций по развитию инициативы рабочих, служащих, колхозников, направленная па выполнение решений государственных органов, имеет огромное значение, поскольку способствует расширению демократической базы реализации планов и политики партии и государства.
1 См.: Правда, 1983, 25 января.
248


Взаимодействие с трудовыми коллективами
Основными ячейками социалистического общества являются трудовые коллективы. Их роль в управлении особенно видна в производственно-хозяйственной и социально-культурной сферах. В трудовых коллективах решается широкий круг государственных и общественных дел. Конституционное закрепление роли трудовых коллективов подтверждает глубокий демократизм нашего строя и в то же время служит правовой базой, условием и стимулом их деятельности.
Закон СССР о трудовых коллективах ориентирует все звенья государственного аппарата на обеспечение развития активности трудовых коллективов, на оказание им более всесторонней помощи, на достижение высоких конечных результатов. На министерства, ведомства и хозяйственные органы возложена обязанность обеспечивать условия для бесперебойной и ритмичной работы предприятий, учреждений, организаций. Они должны всемерно содействовать развитию демократических начал в деятельности трудовых коллективов.
Трудовые коллективы обладают теперь более широкими правами. Принципиальное значение имеет положение о том, что проекты планов экономического и социального развития могут представляться па утверждение государственных органов только после их рассмотрения трудовыми коллективами. С учетом дополнительных резервов и возможностей трудовые коллективы самостоятельно разрабатывают и принимают встречные планы.
Трудовые коллективы рассматривают вопросы государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, выносимые на их обсуждение Советами народных депутатов и подотчетными им органами. Коллективы вносят на рассмотрение местных Советов предложения по комплексному экономическому и социальному развитию, по другим вопросам. Установлено, что мнения и предложения коллективов учитываются органами государственной власти и управления при принятии решений, касающихся деятельности соответствующих, предприятий, учреждений, организаций. Эти органы информируют трудовые коллективы о своей работе, принятых решениях и о ходе их выполнения. Назначение руководящих работников на предприятиях, в учреждениях й организациях и освобождение их от работы должны производиться с учетом мнения коллектива.
249


Усиление контроля коллектива за работой администрации предъявляет повышенные требования и к вышестоящим органам.
Реализация Закона о трудовых коллективах — долговременная задача всех коллективов трудящихся, партийных, советских, профсоюзных, комсомольских органов, а также министерств, государственных комитетов, ведомств, хозяйственных организаций. Нужна повседневная планомерная работа в этом направлении. Последовательный курс действий центральных органов управления здесь чрезвычайно важен.
Укрепление связей центральных органов управления и трудовых коллективов позволяет коллективам действовать с большим размахом и уверенностью. А их трудовая и политическая активность, инициатива в свою очередь обогащают практику управления, помогают лучше учитывать настроение, интересы, волю масс. Июньский (1983 г.) Пленум ЦК КПСС признал важной обязанностью руководителей министерств, ведомств, советских и хозяйственных организаций систематические выступления непосредственно в трудовых коллективах. Предложено обеспечивать широкую гласность в работе органов управления, воспитывать у каждого работника чувство сопричастности общему делу, повышать ответственность руководящих кадров за воспитательные последствия хозяйственной деятельности.
Центральные органы управления стремятся — и это их долг — глубоко знать лучшую, образцовую практику хозяйствования и своевременно распространять ее. Соответствующие вопросы обсуждаются на заседаниях коллегий министерств и ведомств СССР, на семипарах и научно-практических конференциях. Обобщение материалов и решении собраний коллективов, принятие по ним действенных мер — норма управленческой деятельности. Правительство требует вести эту работу целеустремленно и систематично, использовать в полной мере все ценное, сообщать в трудовые коллективы о принятых по их предложениям мерах.
Заслуживает одобрения практика обсуждения в трудовых коллективах и на совещаниях их представителей проектов важнейших приказов министерств и разрабатываемых ими мероприятий. Таким путем заблаговременно выявляются все полезные замечания, советы, предложения рабочих, инженерно-технических работников, руководителей производства, касающиеся наиболее важных сторон развития соответствующей отрасли.
250


В этих же целях представители трудовых коллективов все более широко привлекаются к участию в заседаниях Советов Министров союзных республик, коллегий министерств, государственных комитетов и ведомств СССР, их научно-технических советов, собраниях актива, семинарах, конференциях, слетах передовиков.
Чрезвычайно важен контроль трудовых коллективов за выполнением плановых заданий, реализацией решений государственных органов. Коллективы используют свое влияние для укрепления государственной и трудовой дисциплины. Они заслушивают администрацию о ходе выполнения планов и договорных обязательств и дают соответствующие рекомендации, а в необходимых случаях доводят их до сведения вышестоящих органов.
В законодательстве закреплены права трудовых коллективов, способствующие повышению их заинтересованности в ускорении роста производительности труда и сокращении текучести кадров, в лучшем использовании производственных фондов и экономии ресурсов, обеспечении высокого качества продукции и работы па всех участках. Решению данной задачи отвечает установленный порядок образования фондов экономического стимулирования, оценки труда работников и коллективов по конечным результатам деятельности предприятий и объединений, стимулирования высокопроизводительного труда рабочих, инженерно-технических работников, руководителей. В свою очередь все это ориентирует и соответствующие органы управления, усилия которых должны концентрироваться па создании условий для проявления самостоятельности и инициативы трудовых коллективов.
Одним из ярких примеров реализации намеченного курса служит развитие бригадной формы организации и стимулирования труда, которая отвечает совремепным требованиям производства, научной организации труда, возросшему образовательному и культурному уровню трудящихся, содействует успешному решению экономических и социальных задач. Ее широкое распространение в промышленности, строительстве, в других отраслях способствует развитию демократических начал в управлении, укреплению трудовой дисциплины, повышению творческой инициативы, воспитанию коллективизма и коммунистического отношения к труду. Установлено, что типовое положение о производственной бригаде утверждается Государственным комитетом СССР по труду и социальным вопросам совместно с ВЦСПС, а отраслевые положения о производственной бригаде — соответствующими 251


министерствами и ведомствами совместно с центральными (республиканскими) комитетами профсоюзов на основе указанного типового положения
Подытоживая изложенное, можно сказать, что тесное взаимодействие органов управления с трудовыми коллективами позволяет своевременно и полно выявлять их мнение по основным вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, всемерно использовать опыт, предложения, творчество трудовых коллективов в процессе управленческой деятельности, развивать их ак- тивпость и инициативу.
Учет общественного мнения, рассмотрение предложений и жалоб граждан
В советском социалистическом обществе общественное мнение выражает коллективную оценку уровня развития отраслей хозяйства, культуры, работы государственных организаций и должностных лиц. Оно является свидетельством высокого сознания граждан, их заинтересованного отношения к управлению государственными делами. XXVI съезд КПСС рекомендовал лучше, систематически изучать и учитывать его.
Такое отношение к общественному мнению находится в русле мер по улучшению работы государственного аппарата, усилению борьбы с проявлениями бюрократизма в органах управления.
Бюрократизм в работе органов управления все еще имеет место, и он многолик. К нему относится и безразличие к общественным нуждам и нуждам отдельных граждан, и безответственное отношение к своим служебным обязанностям и труду других людей, косность и бескультурье в деловых отношениях. Таких явлений бывает меньше, когда с бюрократизмом борются постоянно, на всех участках нашей общественной жизни. Эффективные средства борьбы с этим злом — воспитание кадров на ленинских традициях, широкое участие трудящихся в управлении, обеспечение гласности в работе, развитие принципиальной критики и самокритики. Случаи медлительности в решении вопросов, перенесения их из одной инстанции в другую, стремление вместо действительного принятия необходимых мер обезопасить себя сбором большого количества справок и виз, ведомст- 1 См.: СП СССР, 1983, № 24, ст. 138.
252


вепность и местничество, равнодушие к инициативе, замалчивание критических замечаний и предложений — все это должно пресекаться и изживаться самым решительным образом.
Центральными органами государственного управления работа по использованию общественного мнения проводится в различных формах. Еще в 30-е годы существовали советы при наркоматах СССР как органы связи с местами и обмена опытом. В их составе в среднем было от 40 до 70 человек. Не менее половины членов советов представляли местные организации и предприятия L В советы входили также работники центральных органов управления, профсоюзных организаций, редакторы отраслевых газет, ученые. Ныне в аппарате государственного управления тоже имеются совещательные органы, аккумулирующие предложения общественности.
Стандарта, единообразия в учете общественного мнения нет. Формы вырабатываются применительно к специфике отрасли, деятельности органов управления. В промышленных и некоторых иных министерствах есть научно-технические советы. Имея в своем составе видных ученых, высококвалифицированных специалистов, новаторов производства, представителей научно-технических обществ и других организаций, они обобщают и учитывают богатый опыт работы технико-экономических советов, общественных конструкторских и технологических бюро, бюро и групп экономического анализа предприятий и объединений отрасли. В Министерстве энергетического машиностроения, например, действует совет директоров, состоящий из руководителей объединений, ведущих предприятий и организаций отрасли. Советы директоров имеются во всесоюзных и республиканских промышленных объединениях, в трестах совхозов. При Министерстве высшего и среднего специального образования СССР существуют совет по высшей школе и совет университетов. В крупных вузовских центрах созданы советы ректоров высших учебных заведений. Утверждено положение о совете вуза.
В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О дополнительных мерах по улучшению охраны здоровья населения» при Министерстве здравоохранения СССР образован Межведомственный совет по профилактике заболеваний и укреплению здоровья населения с целью координации усилий министерств, ведомств, общест1 См.: СЗ СССР, 1934, № 15, ст. 103.
253


венных организации и улучшения их деятельности в этом направлении. При Государственном комитете СССР по кинематографии создан научно-методический совет по марксистско-ленинскому образованию работников кинематографии, в состав которого входят видные мастера экрана, преподаватели вузов, ученые.
В феврале 1984 г. на заседании Межведомственного координационно-методического совета по правовой пропаганде при Министерстве юстиции СССР был рассмотрен вопрос о дальнейшем совершенствовании правового обучения учащихся школ, профессионально-технических и средних специальных учебных заведений в связи с обсуждением проекта ЦК КПСС «Основные направления реформы общеобразовательной и профессиональной школы».
Непосредственное общение руководителей с массами — одна из ленинских традиций. Она получает все более широкий размах, особенно после XXIV съезда КПСС, потребовавшего развивать такую практику, когда руководители объединений и предприятий, руководящие работники министерств регулярно отчитываются непосредственно перед рабочими Ч
Участие руководящих работников центральных оргапоз управления в проведении собраний хозяйственного актива, конференций и совещаний, их доклады, сообщения, встречи с трудящимися служат важным средством информировапия коллективов и воспитания кадров, позволяют объективнее оценивать реальную обстановку, оперативно принимать меры к использованию резервов, устранению недостатков.
Перед органами управления часто выдвигают проблемы, требующие разрешения, пресса и другие средства массовой информации. Партия требует чуткого, внимательного подхода к выступлениям такого рода, обязывает делать своевременные и должные выводы из критики. Материалы прессы рассматриваются на заседаниях президиумов Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик, их постоянных комиссий, заседаниях коллегий министерств, государственных комитетов и ведомств СССР, различного рода совещаниях, по ним принимаются необходимые меры.
Гласность — условие нормальной работы аппарата управления, средство его совершенствования. Государство заинтересовано в том, чтобы все советские люди знали о его делах и планах, о работе его органов. Наши средства массовой информации регулярно сообщают о проводимых засе-
1 	См.: Материалы XXIV съезда КПСС, с. 71. 254


даниях и иных мероприятиях правительства СССР и других центральных государственных органов, пресса публикует важнейшие постановления. В «Известиях Советов народных депутатов» есть официальный отдел, в котором дается информация о содержании принятых наиболее важных решений правительства СССР. Как уже указывалось, постановления Совета Министров СССР публикуются в Собрании постановлений правительства СССР, а при необходимости широкого и немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения средствами массовой информации. Издается Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР, в котором публикуются наиболее важные приказы, инструкции и иные ведомственные акты. Во многих министерствах налажена работа пресс-центров. Они готовят для печати материалы о работе отрасли, организуют пресс-конференции, дают необходимую оперативную информацию.
Неустанно укрепляя связи с массами, партия требует того же от государственных органов, рекомендует использовать здесь самые разнообразные пути и методы. Глубокий демократизм, гласность государственной и общественной жизни ярко проявляются во всенародных обсуждениях важнейших документов партии и государства. Достаточно вспомнить, как принимался Основной Закон — Конституция СССР, а также другие важнейшие законодательные акты. Широчайший размах перед XXVI съездом КПСС приняло обсуждение проекта Основных направлений экономического и социального развития СССР на 1981 — 1985 годы и на период до 1990 года. Поистине всенародный педагогический совет обсуждал проект реформы общеобразовательной и профессиональной школы: состоялось миллион триста тысяч собраний, на которых выступило семь миллионов человек. В общей сложности в обсуждении проекта реформы приняли участие около 120 млн. человек !.
Становится правилом выяснять мнение специалистов, актива и работников местных органов по проектам важнейших решений правительства СССР и правительств союзных республик.
Деловой совет с людьми обогащает решения центральных органов управления, позволяет им выверять народной мудростью свои планы, намерения, способы реализации новых задач. Постоянный совет с трудящимися по самым разным проблемам, выдвигаемым жизнью, знание повседневных забот и дел людей — это партийный стиль в работе, непремен1 См.: Правда, 1984, 13 апреля.
255


ное требование к каждому органу государственного управления, к каждому его звену, к каждому руководителю.
Важная форма укрепления и расширения связей партии, государства с народом и участия населения в управлении государственными делами — письма трудящихся. Выражая мысли и чаяния миллионов, они служат средством выявления общественного мнения и информации о жизни страны, положении дел в различных областях социально- экономической, политической и духовной жизни нашего общества. Письма и предложения помогают лучше ориентироваться в обстановке, более объективно оценивать деятельность советских, хозяйственных и иных органов, вырабатывать правильные решения. Они служат одним из наиболее доверительных и ценных источников информации о запросах и думах граждан.
В своих письмах в государственные органы советские люди проявляют хозяйский, заинтересованный подход к делу, заботу об установлении и соблюдении надлежащего порядка там, где порой он нарушается. За последние годы в содержании и характере писем трудящихся произошли изменения. Возросло число писем, в которых поднимаются вопросы общегосударственного значения. Партия и правительство призывают работников советского аппарата, руководителей видеть, ценить и умело использовать это.
Деятельность органов управления по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан основывается на ленинских принципах, документах партии, на прочных положениях советского законодательства.
Образцы внимательного и серьезного отношения к анализу и разбору обращений граждан в органы власти и управления дал В. И. Ленин. Он требовал от СНК, наркоматов, местных органов строжайшего порядка в этом деле. Владимир Ильич многое черпал из общения с людьми, используя их наблюдения, опыт и советы для постановки и решения больших государственных проблем. Непременным правилом работы советских учреждений он считал организацию свободного и доступного приема граждан, ведение книг для записи существа предложения, жалобы просителя1. В заметках «К проекту декрета о реорганизации государственного контроля» он рекомендовал рабочим органам или органам рабочего участия в центре и на местах проводить по жалобам граждан летучие ревизии2.
1 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 37, с. 366.
2 См. там же, с. 541.
256


Коммунистическая партия последовательно претворяет в жизнь и развивает ленинские принципы работы с письмами, заявлениями и жалобами граждан. Еще XII съезд РКП (б) потребовал особо тщательного совершенствования государственного аппарата и хозорганов в части непосредственного соприкосновения их с населением, наказания работников аппарата за малейшие проявления пренебрежения к нуждам и запросам рабочих и крестьян 1.
Меры по воспитанию кадров, совершенствованию постановки дела, методов рассмотрения обращений граждан сопровождались появлением в аппарате управления специальных структурных подразделений (приемных, бюро жалоб и т. п.), облегчавших доступ людей в любую инстанцию. В постановлении Президиума ЦКК ВКП(б) и коллегии НК РКП СССР «О задачах, формах и методах работы бюро жалоб» (июль 1933 г.) подчеркивалось возрастание роли бюро жалоб РКП как органов массового контроля, действующих на основе широкого привлечения рабочих и колхозников. Предлагалось не оставлять ни одной жалобы или заявления без рассмотрения, обращая особое внимание на те из них, в которых сообщалось о нарушении директив партии и правительства. На передний план выдвигалась задача организации строгого контроля за прохождением всех жалоб 2.
ЦК КПСС в постановлении «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся» (август 1967 г.) предложил партийным и советским органам, министерствам и ведомствам, профсоюзным и комсомольским органам улучшить работу с письмами, заявлениями и жалобами населения, обеспечить во всех учреждениях и организациях объективный, принципиальный подход к предложениям и просьбам трудящихся, создать атмосферу нетерпимого отношения к любым проявлениям формализма и неоперативности в этом деле. Устанавливалось, что в рассмотрении заявлений и жалоб трудящихся должны участвовать руководители предприятий, учреждений и организаций и их заместители, другие руководящие работники, правомочные принимать решения по затронутым в письмах вопросам. Указывалось на необходимость изучения и устранения причин, порождающих жалобы, строгого контроля за соблюдением ленинских принципов в работе с людьми 3.
1 См.: КПСС в резолюциях..., т. 2, с. 448.
2 См.: В. И. Ленин, КПСС о работе партийного и государственного аппарата, с. 273—277.
3 См.: КПСС в резолюциях..., т. 9, с. 369—373.
9
М. С. Смиртюков
257


В Конституции СССР закреплено право граждан СССР вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе. Должностные лица обязаны в установленные сроки рассматривать предложения и заявления граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры (ст. 49). Граждане СССР имеют право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Жалобы должны быть рассмотрены в порядке и в сроки, установленные Законом (ст. 58). В марте 1980 г. в Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (1968 г.) были внесены изменения и дополнения, вытекающие из содержания новой Конституции СССР. В Указе раскрывается многогранная роль обращений граждан в государственные и общественные органы с предложениями, заявлениями и жалобами. Каждый из этих видов обращений рассматривается как средство реализации и охраны прав граждан, укрепления связи государственных органов с народом, как существенный источник социальной информации.
Особо подчеркиваются обязанности государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц по рассмотрению обращений граждан. По просьбам граждан они должны разъяснять порядок обжалования решений государственных органов и должностных лиц. Введено правило о систематическом анализе и обобщении предложений, заявлений и жалоб граждан, а также содержащихся в них критических замечаний.
Закреплены сложившиеся и оправдавшие себя формы приема граждан не только в удобное для них время, но и в необходимых случаях по месту их работы и жительства. Одно из дополнений касается обязанности Советов парод- ных депутатов, всех государственных органов изучать и проверять состояние дела по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан.
XXVI съезд КПСС, отметив, что за последние годы работа с письмами существенно улучшилась, потребовал дальнейшего ее совершенствования, подчеркнул особое политическое значение этого дела. Партия требует от всех наших учреждений и должностных лиц максимальной чуткости, внимательного отношения к людям. У каждого гражданина должна быть полная уверенность в том, что по любому обоснованному предложению, заявлению или жалобе будет принято справедливое решение.
258


Важным шагом на пути реализации указаний съезда стало постановление ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы с письмами и предложениями трудящихся в свете решений XXVI съезда КПСС». Соответствующим органам поручено систематически проверять ее состояние на предприятиях и в организациях, регулярно обсуждать эти вопросы на заседаниях коллегий министерств и ведомств. Признано необходимым обеспечить в практике работы центральных органов управления глубокое изучение писем, предложений и жалоб трудящихся, использовать для решения текущих и перспективных дел содержащуюся в них информацию 1.
В центральных органах государственного управления и их аппарате правильная организация работы по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан — дело первостепенное. Четко поставленная регистрация всех поступающих писем и заявлений, строгий порядок их рассмотрения, принятия по ним мер, направление указаний соответствующим государственным органам и должностным лицам, продуманная система учета и контроля помогают изучать содержащиеся в заявлениях и письмах граждан предложения, своевременно реагировать на критические замечания, делать выводы и обобщения. Учитывая это, Совет Министров СССР принял постановление «О порядке ведения делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях» (октябрь 1981 г.).
Совершенствование работы с письмами трудящихся — объективная необходимость. Рост политической и производственной активности трудящихся, дальнейшее развертывание социалистической демократии — предпосылка притока писем в центральные органы государственного управления. В письмах трудящиеся выражают одобрение социально-экономической политики и внешнеполитического курса, проводимых Коммунистической партией, практической деятельности ЦК КПСС, его Политбюро, правительства по дальнейшему увеличению экономического потенциала пашей страны, повышению материального и культурного уровня жизни советского народа, по укреплению оборонного могущества государства.
Чувство искренней благодарности вызывают у советских людей многие важные внешнеполитические акты и многочисленные мирные инициативы КПСС, Советского государ1 См.: Справочник партийного работника, вып. 22, с. 556—559.
259


ства, направленные на обуздание гонки вооружений, предотвращение военной опасности, сохранение мира на земле.
Авторы писем вносят огромное количество предложений по вопросам развития экономики, культуры, использования резервов народного хозяйства, наведения порядка на производстве, укрепления дисциплины труда, улучшения обслуживания населения. В этом отражаются их высокое чувство ответственности за успехи нашего общего дела и глубокая заинтересованность в быстрейшей реализации планов партии и государства. Рабочие, инженерно-технические работники и служащие высказывают пожелания и критические замечания, касающиеся работы конкретных промышленных предприятий, строительных и транспортных организаций, сообщают об отдельных фактах бесхозяйственного ведения дел, о неэкономном расходовании сырья, материалов, топлива, электроэнергии, затягивании сроков строительства объектов и ввода в действие производственных мощностей.
В письмах, касающихся развития агропромышленного комплекса, содержатся предложения об увеличении производства продовольствия для населения и сырья для промышленности за счет более эффективного развития растениеводства и животноводства и более полной отдачи от больших материально-технических и финансовых ресурсов, вкладываемых государством в сельское хозяйство, говорится о способах улучшения сохранности выращенного урожая, указывается на недопустимость порчи и потерь сельскохозяйственной продукции и ухудшения ее качества. Труженики деревни пишут о недостатках в производственной деятельности некоторых колхозов и совхозов, в работе органов управления, ставят вопросы о благоустройстве сельских населенных пунктов, об улучшении культурно-бытового обслуживания.
Возрастает число писем, в которых проявляется забота об охране и о рациональном использовании земли, водных ресурсов, растительного и животного мира, окружающей среды.
Граждане обращаются в органы управления с самыми различными заявлениями общественного и личного характера: по жилищным и коммунальным вопросам, пенсионным и другим проблемам социального обеспечения, поступают письма, касающиеся здравоохранения, торговли, труда и заработной платы. На характере этих документов отражается повышение уровня благосостояния советских людей. В обращениях по жилищным и коммупальнб-бытовым вопросам теперь преобладают просьбы о предоставлении отдельных 260


квартир, об увеличении размера жилой площади, о переселении в новые дома с улучшенной планировкой и со всеми удобствами. В то же время продолжают поступать заявления, в которых указывается на отдельные факты низкого качества строительства, жалобы на неудовлетворительное проведение ремонта жилищного фонда, на недостатки в работе предприятий бытового обслуживания и пассажирского транспорта.
Отмечая положительные перемены в области здравоохранения, граждане указывают на отдельные случаи невнимательного, а иногда и халатного отношения медицинского персонала к пациентам и на другие недочеты в специализированном и поликлиническом обслуживании граждан.
Значительная часть корреспонденции, затрагивающей работу учреждений культуры, содержит отклики на театральные постановки, кинофильмы, программы телевидения и радио, пожелания об увеличении выпуска художественной литературы, которая интересует читателей, об усилении охраны памятников истории и культуры.
Письма граждан, поступающие в центральные органы государственного управления, регулярно анализируются и обобщаются. Проводится комплексное изучение характера писем. Многие вопросы, вытекающие из них, являются предметом рассмотрения на заседаниях президиумов Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик, коллегий министерств и ведомств, находят свое практическое воплощение в правительственных решениях, актах министерств и ведомств. На основе выводов из писем даются указания руководителям хозяйственных и советских органов.
Работники центральных органов управления систематически контролируют состояние дел с рассмотрением писем граждан в местных органах, на предприятиях и в учреждениях. Ответственны обязанности здесь органов народного контроля. Проверка ими соблюдения организациями, учреждениями, должностными лицами законоположений при рассмотрении заявлений и жалоб трудящихся — важное средство предупреждения случаев неудовлетворенности граждан рассмотрением их писем и заявлений, фактов повторных обращений, посылки в центральный аппарат ходатайств и просьб по вопросам, которые должны решаться на местах.
Обмен информацией между органами управления и гражданами — процесс непрерывный и взаимный. Письма — это свидетельство политической активности трудящихся, их непосредственного участия в совершенствовании управления. 261


Так и констатировало Политбюро ЦК КПСС, рассматривая в декабре 1982 г. вопрос о письмах трудящихся, поступивших в ЦК КПСС и Президиум Верховного Совета СССР.
Политбюро ЦК КПСС обязало партийные и советские органы, министерства и ведомства СССР обеспечить безусловное выполнение ранее принятых решений по работе с письмами и организации приема трудящихся, добиться внимательного рассмотрения и решения содержащихся в письмах вопросов, устранения недостатков в деятельности государственных и хозяйственных органов, вызывающих обоснованные нарекания и жалобы советских граждан.
Эти требования должны неукоснительно проводиться в жизнь органами государственного управления.
Справедлив будет вывод: работа с письмами трудящихся — одна из важных сторон деятельности центральных органов государственного управления. Улучшение ее, закрепление накопленного положительного опыта означает последовательную реализацию ленинских принципов социалистического демократизма и широкого участия граждан в управлении государственными делами. Совет Министров СССР и другие центральные органы государственного управления строго руководствуются положениями партии о том, что чуткое, внимательное отпошение к письмам, просьбам и жалобам граждан каждый руководитель, каждый работник аппарата обязан рассматривать как свой долг перед народом, перед партией. Постоянный контроль за работой с письмами и предложениями трудящихся — составная часть всей организаторской деятельности в сфере управления.


VIII.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ
Советский государственный аппарат развивается на научной основе. Нахождение наилучших форм и методов его деятельности, оптимальных структур управления — отличительная черта социалистического строительства. Это — потребность и необходимое условие эффективного руководства экономикой, другими сферами государственной жизни на современном этапе развития нашего общества.
Улучшение государственного аппарата управления — объективная необходимость
В речи на IV сессии ВЦИК IX созыва 31 октября 1922 г. В. И. Ленин говорил: «Мы уверены, что наш аппарат, который страдает весьма многими недостатками... будет улучшен... и если мы будем изучать действительно наш аппарат и работать над ним годами и годами, то это будет громадным завоеванием, это и будет обеспечением нашего успеха» Ч
В работах «Как нам реорганизовать Рабкрин», «Лучше меньше, да лучше» и других трудах В. И. Ленин обосновал, каким должен быть подход к совершенствованию государственного аппарата. Предостерегая против скоропалительных и необоснованных его перестроек, он обращал внимание на необходимость использования науки для оценки уровня развития государственного аппарата и состояния его деятельности, повседневной учебы кадров, планомерной работы по улучшению организации деятельности аппарата с учетом накопленного опыта и перспектив развития.
1 	Ленин В. И. Поли. собр. соя., т. 45, с. 250.
203


Масштабность и сложность работы по улучшению государственного управления требуют строгой последовательности и систематичности в ее проведении. Интересно в этом плане высказывание Г. В. Чичерина о ленинском подходе к организации работы. «Чему трудно было научиться у Владимира Ильича... это его умению во всем, до последних мелочей, проводить полнейшую систематичность. Где бы он ни находился, вся его работа, весь день были всегда строго систематически распределены... И в нашей советской работе он был учителем строгого проведения систематичности. Он всегда требовал, чтобы всякое дело было в порядке... чтобы эаконные формы были соблюдены... И в этом отношении он учил тому, что нет мелких дел, что никакой мелочью нельзя гнушаться, что строгая систематичность работы должна быть проведена также и в мельчайших деталях каждого дела» ’.
Для КПСС и Советского государства характерен творческий подход к оценке развития аппарата управления, совершенствованию системы, структуры и функций государственных органов, стиля и методов их деятельности. При этом обеспечивается всемерный учет особенностей конкретной обстановки каждого исторического этапа, переживаемого страной, конкретных задач политического, хозяйственного и социально-культурного строительства, специфики управления той или иной отраслью, тем или иным участком экономики и культуры. XXVI съезд КПСС указал, что совершенствование организационных структур управления не терпит косности, что нельзя приспосабливать развивающийся организм управления хозяйством к устоявшимся, привычным формам. Они должны приводиться в соответствие с изменяющимися хозяйственными задачами1  2. Конкретные формы управления и планирования, указывалось на декабрьском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС, должны соответствовать реальным условиям каждого этапа общественного развития страны.
Наглядным подтверждением творческого подхода к этим проблемам служат решения съездов и конференций партии, постановления пленумов ЦК КПСС, посвященные улучшению аппарата управления.
Обратимся к периоду борьбы партии и народа за индустриализацию страны и подготовку коллективизации сельского хозяйства. XIV съезд ВКП(б) (1925 г.) в резолюции 1 Воспоминания о В. И. Ленине. 2-е изд. В 5-ти т. М., 1979, т. 4, с. 414.
2 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 51,
2G4


«О работе ЦКК и РКИ», исходя из политико-экономических задач того времени, нацеливает на рационализацию аппарата, характеризуя ее как длительный процесс непрерывных усовершенствований организации и техники выполнения всей работы учреждений и предприятий, основанных на тщательном ее изучении и учете всего опыта в данной области. Ставилась задача — упростить и удешевить государственный аппарат, приблизить его к массам. В учреждениях, организациях создавались оргбюро, отделы рационализации XV съезд партии (1927 г.) подчеркнул связь рационализации работы в аппарате с повышением роли науки и техники, предложил всем коммунистам, работающим в административных и хозяйственных органах, принимать самое активное участие в борьбе за улучшение государственного аппарата, за укрепление его связи с широкими массами трудящихся1  2. XVI конференция ВК11 (б) (1929 г.) потребовала приведения системы управления в соответствие с системой нашего хозяйства, с задачами нового периода социалистического строительства 3. На завершающем этапе социалистической реконструкции народного хозяйства XVII съезд партии (1934 г.) придал особое значение повышению качества работы во всех отраслях, и в первую очередь качества организационно-практического руководства 4.
Повышение качества управления и ныне остается одной из актуальных социальных проблем. В решениях XXIII, XXIV, XXV и XXVI съездов партии, пленумов ЦК КПСС сформулированы основные задачи по совершенствованию системы управления, структуры органов и методов их деятельности применительно к периоду развитого социализма.
О проводимой работе по их выполнению свидетельствуют постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР об улучшении деятельности аппарата управления, упрощении и удешевлении его, осуществленные и осуществляемые практические меры, особенно в области управления экономикой.
В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улучшении управления промышленностью» (сентябрь 1965 г.) 5 подчеркивается необходимость укрепить отрасль промышленности как важнейший производственно-технический и экономический комплекс в народном хозяйстве, обе1 См.: КПСС в резолюциях..., т. 3, с. 255—256.
2 См.: КПСС в резолюциях..., т. 4, с. 24—25.
3 См. там же, с. 229—235.
4 См.: КПСС в резолюциях..., т. 5, с. 152.
5 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 5, с. 646—654.
265


спечить единство в руководстве производством, развитием науки и техники. В октябре 1969 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР принимают постановление «О мерах по совершенствованию и удешевлению аппарата управления» 1, в котором, в частности, поручалось министерствам и ведомствам СССР и Советам Министров союзных республик улучшить структуру аппарата управления и сократить его численность, пересмотреть сеть трестов, комбинатов, управлений и контор, ликвидировать параллельно действующие организации, устранить излишества в штатах предприятий, организаций и учреждений. В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О некоторых мероприятиях по дальнейшему совершенствованию управления промышленностью» (март 1973г.) 2 отчетливо выражена линия на повышение уровня концентрации производства, укрупнение предприятий и создание производственных и промышленных объединений, устранение многоступенчатости в управлении промышленностью. Шагом вперед в решении проблем управления стали известные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» (июль 1979 г.), «Об улучшении управления сельским хозяйством и другими отраслями агропромышленного комплекса» (май 1982 г.), «О дополнительных мерах по расширению прав производственных объединений (предприятий) промышленности в планировании и хозяйственной деятельности и по усилению их ответственности за результаты работы» (июль 1983 г.), в соответствии с которыми уточняются функции звеньев управления, обеспечивается более полное использование ими своих полномочий, налаживаются деловые отношения между разными звеньями управления, развиваются демократические начала в управлении производством.
Начиная с девятой пятилетки при определении основных направлений экономического и социального развития на перспективу стали предусматриваться специальные разделы о совершенствовании управления и повышении уровня хозяйствования. Соответствующий раздел имеется и в Основных направлениях экономического и социального развития СССР на 1981 — 1985 годы и на период до 1990 года.
1 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. М., 1970, т. 7, с. 546—549.
2 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам, т. 9, с. 415—426.
266


В решениях XXVI съезда КПСС дана развернутая программа действий по улучшению управления народным хозяйством, главная цель которых — добиться максимального использования возможностей и преимуществ экономики зрелого социализма. Дальнейшее совершенствование управления рассматривается как необходимое условие роста общественного производства и повышения его эффективности. Речь идет практически об улучшении всех основных сторон управления народным хозяйством.
Совершенствование управления предполагает глубокое изменение содержания, методов и стиля управленческой деятельности. Практически это означает научиться эффективнее работать, рациональнее хозяйствовать, поднять уровень организаторской деятельности, требовательность, деловитость, вести непримиримую борьбу с бюрократизмом, формализмом, ведомственностью и местничеством. Необходимо широко внедрять научную организацию труда, добиваться всемерного повышения качества и результативности работы аппарата управления. Для этого есть необходимые средства: более активное распространение рациональных приемов работы, совершенствование делопроизводства, широкое применение вычислительной и другой техники, дальнейшее развитие и повышение эффективности сети автоматизированных систем управления и вычислительных центров коллективного пользования, объединение их в единую общегосударственную систему сбора и обработки информации. При таком построении информационной системы все центральные органы государственного управления будут надежно обеспечиваться необходимыми сведениями.
Совершенствование системы органов управления —- одна из важнейших задач. Однако решается она пока еще медленно. Предстоит много потрудиться над преодолением еще имеющей место ведомственной разобщенности, достижением более полного сочетания отраслевого и территориального управления. Нужно добиваться улучшения координации деятельности центральных, отраслевых и местных органов управления в интересах эффективного решения узловых проблем народного хозяйства. Необходимо более точно определять функции органов управления, их полномочия и взаимоотношения между собой.
Партия рассматривает улучшение системы управления, основанной на демократических принципах, как составную часть общего процесса совершенствования нашего общественного строя. На декабрьском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС признано необходимым сделать качественно новый шаг вперед 267


в этом направлении — разработать программу комплексного совершенствования всего механизма управления, предусматривающую, во-первых, совершенствование организационной структуры управления на всех уровнях и во всех звеньях народного хозяйства, включая четкое определение функций, прав и ответственности органов управления и Предприятий, органическое сочетание интересов государства и трудовых коллективов, во-вторых, улучшение системы планирования народного хозяйства, в-третьих, повышение действенности всей совокупности экономических рычагов и стимулов хозяйственного механизма. Указанная программа позволит на строго научной основе увязать воедино все наиболее важные элементы управления и осуществлять их улучшение последовательно, в тесной связи друг с другом, с учетом объективных изменений в уровне развития экономики, науки, культуры и общественного сознания.
Требуется и дальше совершенствовать управление промышленностью, строительством, агропромышленным комплексом, научно-техническим прогрессом, управление в области материально-технического снабжения, торговли, культуры и бытового обслуживания населения, жилищно-коммунального хозяйства, охраны природы.
В современных условиях возрастает значение слаженности в работе всех народнохозяйственных звеньев. Эту слаженность должны обеспечить центральные органы управления, делая главный упор на создание всех условий для лучшей работы предприятий и объединений, для достижения ими высоких конечных результатов. Известно, что основные производственные единицы у нас — и в городе, и на селе — это предприятия и объединения. Значит, все органы управления, весь хозяйственный механизм призваны способствовать их более производительной работе. Дальнейшее развитие демократических основ управления хозяйством связано с усилением инициативы и творческой активности трудящихся, повышением роли трудовых коллективов.
Правительство СССР, министерства, ведомства СССР и Советы Министров союзных республик направляют свою деятельность на развитие и улучшение межотраслевых и внутриотраслевых связей, совершенствование взаимоотношений между центральными органами управления и предприятиями и объединениями, а также на повышение роли экономических рычагов и методов хозяйствования, с тем чтобы они способствовали развитию инициативы и заинтересованности предприятий и объединений в принятии и выполнении напряженных планов, в более полном использовании имеющихся 268


резервов. В ответ на решения декабрьского (1983 г.) Пленума ЦК КПСС передовые коллективы страны выступили с инициативами, направленными на повышение эффективности производства. Массовое движение за сверхплановый прирост производительности труда и дополнительное снижение себестоимости продукции, успешная реализация встречных планов дают ощутимые результаты. Поддержать почин, родившийся в гуще масс,— значит не только принять соответствующее решение. Главное — организовать изучение и распространение практики инициаторов, помочь тем, кто отстает.
Правительством СССР принят ряд решений, направленных на совершенствование работы управленческого аппарата. В числе их — постановление Совета Министров СССР «О мерах по ограничению роста и сокращению численности работников аппарата управления и некоторых отраслей непроизводственной сферы» *. В сентябре 1982 г. утверждено Положение о порядке создания, реорганизации и ликвидации предприятий, объединений, организаций и учреждений1  2. Усилен контроль со стороны государства за созданием новых организаций с управленческими функциями. В соответствии с решениями партии и правительства министерства, ведомства СССР и Советы Министров союзных республик осуществляют меры по упрощению и сокращению численности аппарата управления, упраздняют параллельно действующие организации и излишние звенья управления, пересматривают типовые структуры и штаты предприятий и организаций с учетом передового опыта управления, сокращают численность работников и расходы на содержание аппарата управления. Так, в Государственном бюджете СССР на 1984 г. предусмотрено сокращение управленческих расходов почти на 1 млрд. руб.
В своей речи на апрельском (1984 г.) Пленуме ЦК КЙСС К. У. Черненко отметил, что работу по сокращению административного аппарата надо вести не только на низших и средних ступенях управления, но и на его вершинах. Это не единовременная кампания. Речь идет о том, чтобы добиться оптимального соотношения численности работников, занятых на производстве и в управлении, об устранении причин разбухания административного аппарата, о постоянном улучшении организации и технического оснащения управленческого труда3.
1 См.: Известия, 1981, 23 ноября.
2 См.: СП СССР, 1982, № 25, ст. 130.
3 См.: Черненко К. У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 440.
269


Современные проблемы управления требуют более высокого уровня организации дела. Поэтому всемерное использование достижений науки для их решения стало насущной задачей. Оно приобрело значение юридически обязательного требования. В положениях о министерствах и ведомствах СССР выделены задачи внедрения научной организации труда, совершенствования системы и методов управления.
В составе центральных аппаратов министерств и ведомств СССР, как правило, имеются специальные звенья, деятельность которых связана с внедрением научных основ управления. В системе многих министерств действуют центры научной организации труда и управления производством. Их основная задача заключается в разработке (на базе научных исследований, передового отечественного и зарубежного опыта) отраслевых и типовых нормативных материалов, рекомендаций по совершенствованию организации и улучшению условий труда и управления производством. Центры оказывают практическую и методическую помощь объединениям, предприятиям и организациям, что способствует повышению производительности труда и эффективности производства в отрасли.
В стране активно поддерживается и распространяется передовой опыт в управлении. Свидетельств этому множество. Сошлемся лишь на принятое Советом Министров СССР постановление «О мерах по усилению заинтересованности производственных объединений (комбинатов) и предприятий промышленности во внедрении комплексной системы организации производства, труда, управления и заработной платы, применяемой на Волжском автомобильном заводе» L
Опыт убеждает: круппые решения в сфере управления должны приниматься после тщательной проверки их в условиях эксперимента. Такая линия ныне все более утверждается в практике. В качестве иллюстрации сошлемся на упоминавшийся уже широкомасштабный экономический эксперимент, проводимый в ряде отраслей по расширению прав производственных объединений (предприятий) в планировании и хозяйственной деятельности и по усилению их ответственности за результаты работы. Выступая в марте 1984 г. на встрече с избирателями Московского городского избирательного округа, Председатель Совета Министров СССР Н. А. Тихонов подчеркнул, что в настоящее время идет широкий поиск и отработка наиболее эффективных принципов и методов 1 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вон росам, т. 13, с. 13—15,
270


планового, социалистического руководства экономикой. Имеется в виду отобрать все ценное, оправдавшее себя, и уже в двенадцатой пятилетке широко внедрить в практику управления экономикой !.
Систематическая работа по улучшению управления предполагает одновременно развитие научно-методической базы. Лишь при этом условии центральные органы управления добиваются необходимого единства в ее проведении на всех уровнях, а значит, и высокого конечного результата.
Совершенствование аппарата управления облегчается, когда этот процесс переведен на строгую плановую основу. В настоящее время многие мероприятия по улучшению системы и структуры, функций, стиля и методов работы органов управления сводятся в программы и планы. Наиболее важные меры предусматриваются в государственных планах экономического и социального развития. На их базе в отраслях, объединениях, на предприятиях разрабатываются и осуществляются свои планы совершенствования управления. И все же нужно признать, что более широкая разработка комплексных программ совершенствования управления — ив отраслевом, и в территориальном разрезах — еще впереди. Масштабное решение этой задачи — дело текущей и двенадцатой пятилеток. Совершенствование управления экономикой, механизма хозяйствования есть неотъемлемая часть политической и теоретической работы партии. Декабрьский (1983 г.)1 Пленум ЦК КПСС указал, что страна должна войти в следующую пятилетку с хорошо отлаженным хозяйственным механизмом, который позволит полнее использовать возможности нашей экономики.
Лишь при условии совершенствования на основе достижений науки всех звеньев управления — и местных, и центральных — можно добиться согласованного развития аппарата. Мало бывает пользы, если улучшать дело в одном его звене и оставлять без внимания другие взаимосвязанные части. Рационализация управленческой деятельности не может ограничиваться мерами частного характера. Успех достигается благодаря упорядочению и повышению эффективности всех ее сторон, взаимозависимых и влияющих друг на друга.
О постоянном внимании ЦК КПСС и Совета Министров СССР к проблемам совершенствования деятельности центральных органов государственного управления свидетельствовало совещание руководящих работников управлений делами Советов Министров союзных республик и Совета Минист1 См.: Правда, 1984, 2 марта.
271


ров СССР, которое состоялось в 1981 г.1 На нем был рассмотрен ряд вопросов по дальнейшему совершенствованию организации работы советского аппарата, усилению контроля за выполнением постановлений партии и правительства, улучшению подготовки документов, а также повышению уровня работы с письмами трудящихся в свете задач, вытекающих из решений XXVI съезда КПСС. В большой и яркой речи на этом совещании К. У. Черненко сформулировал главные задачи советского государственного аппарата в реализации решений XXVI съезда КПСС.
Совершенствование систем хозяйственного управления и взаимная согласованность их деятельности — одна из важных предпосылок развития интеграции стран — членов СЭВ2. Изучению опыта братских социалистических стран и его творческому использованию в условиях нашего государства придается большое значение правительством СССР, министерствами и ведомствами СССР. С этой целью создан Межведомственный совет по анализу опыта стран — членов СЭВ в области планирования и управления народным хозяйством во главе с председателем Госплана СССР. В соответствии с соглашением между правительствами НРБ, ВНР, ГДР, Республики Куба, МНР, ПНР, СССР и ЧССР действует Международный научно-исследовательский институт проблем управления. Его рекомендации находят применение на практике.
Само собой разумеется, все приведенные выше требования к процессу совершенствования аппарата управления могут дать эффект лишь тогда, когда кадры овладеют наукой управления, будут постоянно обогащать свои знания. В современных условиях возрастает значение дисциплины, личной ответственности работников. Следовательно, еще большее значение приобретает улучшение работы с кадрами сферы управления и работы самих этих кадров.
Кадры советского аппарата
Продуманная структура и четкая регламентация функций и полномочий аппарата управления сами по себе еще не гарантия эффективности его работы. В конечном итоге все решают люди, кадры, занятые в аппарате. Успех деятельности 1 См.: Правда, 1981, 20 июня.
2 См. подробно: Коллективный опыт совершенствования управления социалистической экономикой. По материалам съездов коммунистических и рабочих партий. М., 1983, с. 232.
272


любого звена аппарата, стиль работы в решающей степени зависят от состава сотрудников. В. И. Ленин придавал огромное значение умелому подбору, расстановке и воспитанию кадров советских учреждений. Им определены главные принципы подбора кадров по их политическим, деловым и моральным качествам. Он подчеркивал необходимость политического подхода к оценке кадров и умелого развития в работниках таких качеств, как идейная закалка, принципиальность, знапие дела, инициатива, организаторские способности, тесная связь с массами.
Выступая на IX съезде РКП (б), В. И. Ленин говорил: «После захвата власти... рабочий класс должен увеличивать число администраторов из своей среды, создавать школы, подготовлять в государственном масштабе кадры работников» \ Основатель нашей партии и государства многократно возвращался к мысли о необходимости обеспечить Советскую республику политически и профессионально подготовленными работниками, способными квалифицированно руководить хозяйством и культурой страны, активно проводить политику партии. Рабоче-крестьянское государство, считал он, «должно поставить широко, планомерно, систематично и открыто дело подбора наилучших работников по хозяйственному строительству, администраторов и организаторов специального и общего, местного и общегосударственного масштаба» 1 2.
В. И. Ленин придавал огромное значение высокой компетентности лиц, занятых в сфере управления. Он отмечал: «Всякая работа управления требует особых свойств... Чтобы управлять, нужно быть компетентным, нужно полностью и до точности знать все условия производства, нужно знать технику этого производства на ее современной высоте, нужно иметь известное научное образование» 3. В речи на заседании коммунистической фракции ВЦСПС 15 марта 1920 г. В. И. Ленин говорил: «Где это у вас можно управлять без компетентности, управлять без полного знания, без знания науки управления?.. Чтобы управлять, надо знать дело и быть великолепным администратором» 4.
С развитием страны ленинские указания преломлялись через призму новых исторических возможностей, новых исторических задач.
1 Ленин В. Й. Поли. собр. соч., т. 40, с. 270.
2 Там же, т. 43, с. 280.
8 Там же, т. 40, с. 215.
4 	Там же, с. 222.
273


Усилиями КПСС и Советского государства совершенствовалась система подбора, расстановки и воспитания кадров советского государственного аппарата. Коммунистическая партия направляла в государственный аппарат лучших представителей рабочих, крестьян и советской интеллигенции, людей, преданных идеям социализма. Выдвижение из среды трудящихся рассматривалось как важнейший канал социального комплектования кадров государственных органов. Это и обеспечило в конечном счете укрепление советского аппарата, его организацию на совершенно новых принципах и успешную деятельность по решению задач хозяйственного и социально-культурного строительства.
Суть руководства — в подборе людей и проверке исполненияУлучшение качественного состава кадров — задача непреходящая. На съездах партии, пленумах ЦК КПСС с позиций высоких партийных требований всесторонне и глубоко обсуждались вопросы работы кадров государственных органов, лиц, запятых в центральном аппарате и в местных органах, в хозяйственных и социально-культурных организациях, в административных звеньях. Партия высоко ценит добросовестный труд работников органов государственного управления, всемерно поддерживает людей, честно и добросовестно относящихся к своему служебному долгу, действующих энергично, компетентно, с перспективой. Вместе с тем она нетерпимо относится к фактам неорганизованности, расхлябанности, к проявлениям формализма и бюрократизма в работе.
По мере усложнения решаемых задач требования к работникам, и особенно к руководителям, возрастают. Они должны обеспечивать надлежащую дисциплину и организацию труда, необходимые условия для производительной работы и хорошего быта людей, создавать в коллективах здоровый моральнопсихологический климат. Руководитель обязан задавать тон и воспитывать коллектив прежде всего личным примером верности слову, высокой дисциплинированности и безупречного поведепия, самокритичной оценки своего вклада в решение хозяйственных и социальных задач, он должен во всем неуклонно руководствоваться высокими ленинскими принципами. Как указывалось па декабрьском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС, утвердившееся доброжелательное отношение к кадрам нужно еще больше сочетать с высокой требовательностью и принципиальностью.
К. У. Черненко подчеркивает, что полномочия руководителей весьма обширны, велика и их ответственность. И не 1 См.: Ленин В. И. Полп. собр. соч., т. 44, с. 3G8—369.
274


может быть ничего хуже для руководителя, чем высокомерие и апломб. Сила руководителя заключается в его умении слить воедино должностной авторитет и авторитет личный1.
Созданная система требований и организационных мер обеспечила тот порядок подбора, расстановки и воспитания кадров, который придал этому процессу устойчивый характер. Особенно много в этом отношении проделано в последние годы. В стране введена в действие единая номенклатура должностей служащих, что способствовало упорядочению работы по подбору и расстановке кадров в различных звеньях государственного аппарата. Уточнены или вновь разработаны должностные инструкции. В законодательстве определен порядок назначения должностных лиц органов управления. О лицах, входящих в состав правительства СССР, уже шла речь. Руководители комитетов, главных управлений и других ведомств при Совете Министров СССР, заместители министров, председателей государственных комитетов СССР и руководителей других подведомственных правительству органов назначаются Советом Министров СССР. Правительство утверждает членов коллегий (комитетов) подведомственных ему органов. Таким же образом решаются вопросы о назначении должностных лиц высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти союзных республик.
В центральных органах управления существует номенклатура должностей. Назначение работников на должности, входящие, например, в номенклатуру министерства СССР, и освобождение их от работы осуществляется приказами министра.
Партийный подход, партийные методы при характеристике кадров являются основополагающими для государственного аппарата. ЦК КПСС в постановлении «О состоянии контроля и проверки исполнения в Министерстве нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности СССР» поручил руководству, коллегии и парткому министерства улучшить работу по подбору, расстановке и воспитанию кадров, привести в соответствие с потребностями отрасли систему подготовки, переподготовки и аттестации работников. Не только в названном министерстве, но и в других все шире применяется система аттестации работников предприятий и организаций. По ее результатам принимаются меры в целях улучшения деятельности работников, решаются вопросы 1 	См.: Черненко К. У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 17—18.
275


продвижения их по службе и т. д. Реальное воплощение находят и другие указания Центрального Комитета КПСС, данные в этом постановлении.
Объективный анализ работы служащих позволяет более обоснованно применять меры поощрения как моральные, так и материальные. В своей совокупности они стимулируют добросовестный и высококвалифицированный управленческий труд. Вместе с тем к нерадивым работникам, лицам, допускающим халатное отношение к выполнению служебных обязанностей, нарушения трудовой дисциплины, упущения в работе, применяются меры воздействия и наказания. Различные меры ответственности (дисциплинарные, административные, материальные) — одно из проявлений требовательного отношения к кадрам. Ленинский стиль, партийная взыскательность несовместимы с каким-либо либерализмом и стремлением прикрыть недостатки в деятельности тех или иных работников государственных органов. Они несовместимы с проявлениями протекционизма, подменой принципиальности приятельскими отношениями.
Усложнение управленческой деятельности в современный период предъявляет более высокие требования к уровню работы кадров, их знаниям, методам решения актуальных проблем руководства и управления. «Руководителя наших дней,— указывает К. У. Черненко,— должны отличать прежде всего преданность идеям партии, глубокое знание дела, организаторские способности, высокая культура, умение масштабно мыслить, чувствовать новое и распознавать его на практике. Под этим углом зрения надо воспитывать кадры, улучшать систему их подготовки и повышения квалификации» *. Партия нацеливает государственные органы на систематическую подготовку и повышение квалификации работников сферы управления. Обновление знаний, обогащение навыков в решении государственных дел, расширение общеполитического кругозора служащих, овладение достижениями современной науки управления — все это является составными элементами системы подготовки и повышения квалификации кадров государственного аппарата. Этим проблемам в нашей стране всегда придавалось исключительно большое значение.
Уже в 1918 г. начинают действовать Социалистическая академия общественных наук и Коммунистический университет имени Я. М. Свердлова. В 1927 г. при ВСНХ СССР организуется Академия по подготовке высшего командного 1 Правда, 1984, 7 марта.
276


состава промышленности. В 20—30-е годы в стране развивается система институтов, совпартшкол, центров и курсов, занятых подготовкой кадров для советского аппарата, директоров предприятий и повышением квалификации работников в области организации труда и управления.
Небывалый размах подготовка и переподготовка кадров народного хозяйства и органов управления приобрела в период развитого социализма. Сложилась стройная система, главной задачей которой является систематическое повышение квалификации руководящих работников и специалистов промышленности, строительства, транспорта, связи и других отраслей народного хозяйства в новых условиях интенсивного развития экономики, обеспечение изучения новейших достижений отечественной и зарубежной науки и техники, эффективных методов планирования и экономического стимулирования, научной организации труда и управления. Эта система состоит из институтов повышения квалификации, межотраслевых институтов, факультетов и отделений высших учебных заведений, а также соответствующих курсов.
ЦК КПСС и Совет Министров СССР в постановлении «О дальнейшем совершенствовании системы повышения квалификации руководящих работников и специалистов народного хозяйства» (октябрь 1977 г.) 1 поставили перед министерствами и ведомствами СССР, Советами Министров союзных республик задачу — направить усилия институтов, факультетов и курсов на глубокое изучение слушателями партийных документов, вооружать их знаниями экономической политики КПСС, теории и практики коммунистического строительства, ленинского стиля работы, современных методов планирования и управления производством. Предложено усилить внимание к воспитанию резерва руководящих кадров, шире использовать для этого факультеты организаторов промышленного производства и строительства, а также факультеты планирования промышленного производства, созданные при высших учебных заведениях, улучшить отбор слушателей с учетом их последующего использования на соответствующих должностях.
При Министерстве высшего и среднего специального образования СССР действует Межведомственный совет по повышению квалификации руководящих работников и специалистов народного хозяйства, решения которого по вопросам организации учебного процесса, сроков обучения и типовых 1 См.: КПСС в резолюциях... М., 1978, т. 12, с. 564—569.
277


учебных планов являются обязательными для всех министерств и ведомств, имеющих учебные заведения по повышению квалификации кадров.
С учетом специфики отрасли ведется повышение квалификации руководящих кадров колхозов и совхозов и специалистов сельского хозяйства. Имеется Высшая школа управления сельским хозяйством, которая осуществляет подготовку и повышение квалификации руководящих работников сельскохозяйственных органов.
Система подготовки и повышения квалификации работников народного хозяйства и органов управления постоянно совершенствуется. В аппаратах Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик, в министерствах и ведомствах составляется и реализуются текущие и перспективные планы повышения квалификации работников.
Огромна и неоценима направляющая и руководящая роль партии, ее Центрального Комитета в подготовке и переподготовке кадров государственного аппарата. Во исполнение решений XXV съезда партии Центральный Комитет КПСС образовал Институт повышения квалификации руководящих партийных и советских кадров. В нем уже прошли подготовку тысячи работников многих звеньев государственного аппарата. Ведущим учебным, научным и научно-методическим центром всей системы подготовки партийных, советских и идеологических кадров является Академия общественных паук при ЦК КПСС. Обучением работников для органов управления занимаются также республиканские и межобластные высшие партийные школы.
Постоянный анализ состояния дел с кадрами аппарата управления, забота о создании резерва, притоке новых сил, в том числе с мест,— неотъемлемая часть организационно-политической деятельности руководящих партийных органов.
В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР, принятым в 1977 году, была создана Академия народного хозяйства при Совете Министров СССР L На нее возложено обеспечение подготовки и повышения квалификации руководящих кадров органов управления. Выпускники Академии приобретают знания в области марксистско- ленинской теории, научных основ экономики, современных методов управления, организации и планирования народного хозяйства в условиях развитого социалистического общества. За пять лет деятельности Академия подготовила около 400 выпускников, здесь повысили свою квалификацию более 1 См.: КПСС в резолюциях... М., 1978, т. 12, с. 562—563.
278


чем 2300 руководящих работников народного хозяйства страны.
Центральный аппарат управления постоянно пополняется кадрами, имеющими опыт работы в партийных и советских органах. Неисчерпаемым источником подготовки резерва работников государственного аппарата являются общественные организации, и в первую очередь профсоюзы, Всесоюзный Ленинский Коммунистический Союз Молодежи.
Уровень подготовки работников советского и хозяйственного аппарата неизмеримо вырос. К началу 1980 года 97% председателей Советов Министров союзных и автономных республик, исполкомов краевых и областных Советов и их заместителей имели высшее образование. Каждый третий из них окончил партийную школу. Свыше половины работали ранее директорами промышленных предприятий, совхозов, председателями колхозов, руководителями строительных организаций 1. Руководящие советские кадры —плоть от плоти народа. Так, около 70% министров и председателей государственных комитетов начинали свою деятельность рабочими и крестьянами 2. Руководящие кадры — поистине золотой фонд партии, общенародного социалистического государства. Апрельский (1984 г.) Пленум ЦК КПСС обратил внимание министров и руководителей ведомств, что их роль и ответственность в решении народнохозяйственных задач исключительно важна и многогранна. Это и личная творческая инициативная деятельность. Это умение и способность организовать дружную, сплоченную работу подведомственных предприятий и организаций. Это и четкое взаимодействие и решение вопросов со смежниками. И, безусловно, постоянная забота и внимание к нуждам и запросам трудящихся 3.
Каждый служащий советского аппарата, где бы он ни работал, на каком бы посту ни находился, призван неуклонно и повседневно расширять свой политический кругозор, знания в области науки управления, добиваться совершенствования профессионального мастерства и обогащения знаний по своей специальности. Все это, вместе взятое, позволяет кадрам советского аппарата правильно и своевременно решать актуальные проблемы хозяйственного и социальнокультурного строительства. Подбор, подготовка и воспитание кадров находятся в прямой связи с требованиями, предъяв1 См.: Черненко К. У. Вопросы работы партийного и государственного аппарата, с. 282—283.
2 См.: Правда, 1983, 18 июля.
3 См.: Черненко К. У, Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 440.
279


ляемыми к аппарату управления на том или ином этапе социалистического строительства.
Вступление страны в период развитого социализма означает расширение возможностей для раскрытия преимуществ социалистического строя. Но реализация этих преимуществ происходит не автоматически. Она требует огромной, целенаправленной, созидательной работы партии и народа, повышения уровня организованности и эффективности деятельности всего государственного аппарата, центральных органов управления. От уровня деятельности центральных органов во многом зависит успешное решение сложных и актуальных задач общественного развития, своевременное преодоление возникающих трудностей. Накопленный опыт убедительно свидетельствует о необходимости систематического совершенствования деятельности органов управления, причем всех ее сторон. Нужно последовательно реализовывать функции и полномочия, возложенные законодательством на центральные органы управления, не допуская как случаев неиспользования их, так и подмены прав нижестоящих органов, умело объединять усилия всех звеньев разветвленного управленческого механизма и направлять их на согласованное решение крупных задач экономического и социального развития, неуклонно опираться на науку, на научные достижения, настойчиво совершенствовать стиль и методы управленческой деятельности, развивать у работников аппарата управления высокое чувство ответственности, принципиальность и решительность в достижении поставленных целей, умение глубоко учитывать общественное мнение.


ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Можно подвести некоторые итоги сказанного. Рожденное революцией Советское государство и его аппарат служат орудием построения социализма и коммунизма. Трудом и разумом советских людей воплощена в жизнь мечта многих поколений — реально существует развитое социалистическое общество. Как указывалось на июньском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС, это общество, где уже полностью созданы экономическая база, социальная структура, политическая система, соответствующие социалистическим принципам, где социализм развивается на своей собственной, коллективистской основе. И Программа партии в современных условиях должна быть прежде всего программой планомерного и всестороннего совершенствования развитого социализма, а значит, и дальнейшего продвижения к коммунизму L Конкретизируя стратегические задачи партии, К. У. Черненко указывает, что «на пути к высшим целям партии нам еще предстоит решить немало крупных и сложных задач, относящихся по своему происхождению и характеру к первой фазе коммунистической формации. В этом, собственно говоря, и состоит сегодня главное содержание большой и напряженной работы по совершенствованию развитого социализма» 1 2.
Выступая 25 апреля 1984 г. на заседании Комиссии ЦК КПСС по подготовке новой редакции Программы КПСС, К. У. Черненко подчеркнул, что наиболее существенные качественные характеристики нашего динамично развивающегося общества должны составить основное содержание Программы в ее новой редакции. Стратегическая цель КПСС в 1 См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС 14— 15 июня 1983 года, с. 8—9.
2 Черненко К, У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 437.
281


области внутреннего развития страны — неуклонное повышение благосостояния народа. Отсюда задачи создания высокоэффективной экономики, курс на всемерное внедрение в производство новейших достижений науки и техники, совершенствование форм управления, развитие инициативы и трудовой активности масс. В Программе будет сказано о формировании бесклассового социалистического общества как важного этапа на пути к полной социальной однородности. Это повлечет и существенные изменения во всех надстроечных структурах, в связи с чем нужно особо сказать о государстве, формах социалистического самоуправления народа, об углублении и последовательном развитии реального демократизма нашего строя. Следует раскрыть характер национального вопроса, объективный процесс интернационализации общественной жизни, а также формирования нового человека, гармонично развитой личности. Центральной должна быть тема партии. Возрастание руководящей роли партии и углубление социалистической демократии — единый, целостный, закономерный процесс. Программа должна содержать характеристику хода исторического соревнования между социализмом и капитализмом, борьбы за мир в условиях усилившейся военной опасности, показать, что все глобальные проблемы неотделимы от мировых социальных противоречий, от развития классовой борьбы L
В свете впечатляющих достижений советского народа па- глядно предстает и глубже воспринимается весомый вклад государственного аппарата в дело развития социалистической экономики и культуры, повышения благосостояния народа, укрепления государства. Целеустремленная и эффективная деятельность органов государственного управления по реализации политики партии служит мощным ускорителем поступательного движения нашего общества.
Динамика изменений органов государственного управления за прошедшие десятилетия отражает общие закономерности развития Советского государства.
Коммунистическая партия уделяет большое внимание дальнейшему улучшению аппарата общенародного государства, добивается неуклонного совершенствования всех сторон деятельности органов государственного управления с учетом накопленного опыта и повой обстановки. С ростом масштабов хозяйственного и социально-культурного строительства предъявляются все более высокие требования к 1 См.: Черненко К. У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 457—459.
282


уровню управления. Без эффективного управления и сегодня, и завтра нельзя привести в движение громадные ресурсы страны, добиться организованности и четкости в работе, повышения производительности всего общественного труда, а значит и подъема уровня жизни народа.
С изменением содержания деятельности государственного аппарата управления меняются формы организации его работы, уточняются функции, полномочия, вырабатываются более эффективные методы действий. Особое значение придается центральным органам, которые осуществляют функции единого руководства и планирования, координируют деятельность всех звеньев управления и направляют ее в русло выполнения общих задач. В полном соответствии с диалектикой развития СССР как единого союзного многонационального государства находятся две стороны процесса совершенствования государственного управления — повышение роли общесоюзных органов и расширение прав союзных республик, местных органов.
Конституция СССР определила в основных чертах систему и правовое положение центральных органов государственного управления, а припятые затем законы конкретизировали конституционные положения, позволили четко установить их современный статус. Как показывает опыт, чрезвычайно важно обеспечить системность, целеустремленность и конкретность в работе всех звеньев аппарата управления. В этом залог успехов их деятельности, своевременного и качественного решения отнесенных к их ведению вопросов. Огромное значение имеет также улучшение различных форм взаимодействия государственного аппарата с общественными организациями и трудовыми коллективами, расширение участия граждан в управлении.
Совершенствование системы государственного управления, укрепление и улучшение аппарата осуществляются не только исходя из текущих потребностей сегодняшнего дня, но и с учетом отдаленной перспективы. Коммунистическое строительство неотделимо от совершенствования социалистической государственности. В Конституции СССР провозглашена высшая цель Советского государства — построение бесклассового общества, в котором получит развитие коммунистическое самоуправление. Для ее достижения необходимо создание соответствующих экономических и социальных условий, неуклонное развитие социалистической демократии, привлечение всех граждан к управлению делами общества, дальнейшая активизация роли общественных организаций, укрепление и совершенствование демократических начал в 283


деятельности аппарата управления, улучшение его организации на основе испытанных ленинских принципов государственного строительства. Опыт свидетельствует о громадной жизненной силе этих принципов, их непреходящем значении для повышения эффективности и качества работы аппарата управления.
Марксистско-ленинская теория вооружает партию, государство, кадры, весь советский народ глубокими знаниями природы общественных процессов, правильным пониманием тенденций и перспектив развития.
Основные направления организации и деятельности государственного аппарата управления, главные задачи его центральных звеньев в современный период определены решениями XXVI съезда партии, последующих Пленумов ЦК КПСС. В них дана развернутая характеристика путей успешного выполнения планов экономического и социального развития СССР, улучшения управленческой деятельности, хозяйственного механизма.
Именно с этих позиций КПСС и Советское государство осуществляют комплексный подход к совершенствованию^ органов управления, стиля их работы, воспитанию кадров ц повышению их ответственности за порученное дело, всемерному использованию достижений науки управления и обобщению передового опыта организации управленческого труда.
Наши планы — это планы созидания. Их успешная реализация составляет ныне суть работы всей системы управления. Вооруженные указаниями партии, опираясь на конституционные положения, центральные органы государственного управления широко и целеустремленно ведут большую работу во всех сферах государственной и общественной жизни. Вся их деятельность способствует успешному осуществлению советским народом грандиозных задач и планов, начертанных партией и воспринятых им как свое кровное дело.
Неуклонно развивается экономика страны, увеличивается национальный доход, последовательно воплощается в жизнь курс на повышение благосостояния советского народа. Успеху способствует тесное сочетание мер по улучшению управления экономикой с трудовой инициативой людей.
Для Советской страны характерны дальнейший подъем всей общественно-политической жизни, совершенствование стиля и методов работы государственных органов в соответствии с требованиями XXVI съезда партии и последующих Пленумов ЦК КПСС. Достигнут более высокий уровень ор284


ганизованности, деловитости, дисциплины. Возросли темпы роста народного хозяйства и благосостояния народа, улучшились общеэкономические показатели, увеличились их абсолютные приросты по сравнению с первыми двумя годами пятилетки. Партия ориентирует на то, чтобы не потерять набранный темп, общий положительный настрой на дела, активно развивать позитивные процессы. Выступая на встрече с рабочими московского металлургического завода «Серп и молот», К. У. Черненко сказал: «Для общественно-политической атмосферы, в которой живет и трудится наш народ, в эти дни особенно характерны коллективный творческий поиск решений назревших вопросов, деловитость, взыскательность. Благотворные перемены, происходящие во всех областях жизни, получают всенародную поддержку» И это закономерно, поскольку партия выражает коренные интересы народа, находится в гуще масс.
О монолитном единстве Коммунистической партии и советского народа, незыблемой прочности дружбы и братства всех наций и народностей нашей страны убедительно свидетельствует каждый прожитый страною депь. Советский народ целиком и полностью одобряет практическую деятельность ЦК КПСС по претворению в жизпь выработанного XXVI съездом партии курса в области внутренней и внешней политики. Два главных ориентира в решающей степени определяли и определяют деятельность КПСС и Советского государства во всех сферах жизни общества: благо народа и сохранение мира на Земле. Тесно сплоченные вокруг Коммунистической партии трудящиеся нашей социалистической Родины своими новыми трудовыми достижениями в хозяйственном и культурном строительстве обеспечивают дальнейшее успешное продвижение страны по ленинскому пути, пути коммунистического созидания и мира. Советские люди — свидетели и участники великих свершений — полны исторического оптимизма, глубокой веры в торжество грядущего коммунизма.
1 Черненко К. У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи, с. 461.


СОДЕРЖАНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ 5
1. 	ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ УПРАВЛЕНИЯ В СОВЕТСКОМ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОМ ОБЩЕСТВЕ 11
В. И. Ленин о советском государственном аппарате —
Природа государственного аппарата управления и его основные задачи 15
Развитие центральных органов управления 20
Система и виды центральных органов управления 39
II. 	КПСС - ЯДРО ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ, РУКОВОДЯЩАЯ И НАПРАВЛЯЮЩАЯ СИЛА СОВЕТСКОГО ОБЩЕСТВА 49
Партийное руководство — залог успешной деятельности органов управления —
Парти ппый контроль за работой аппарата управления 59
III. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СО¬
ВЕТСКОГО АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ 64
Ленипские принципы управления —
Демократический централизм 67
Социалистический интернационализм и федерализм 75
Соблюдение законности в деятельности аппарата управления 81
Участие граждан в управлении государственными делами 86
IV. НАПРАВЛЕНИЯ И СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ ЦЕНТРАЛЬ¬
НЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ 91
Органы управления и развитие единого народнохозяйственного комплекса —
Организация управления промышленностью, строительством и транспортом 120
286


Агропромышленный комплекс — предмет особого внимания 141
Рост производительности труда — ключевая задача 153
Благо народа — главная цель деятельности органов управления 163
Укрепление социалистической законности 183 (
Роль органов управления в обеспечении безопасности страны и развитии международного сотрудничества 189
|У. ОРГАНИЗАЦИЯ И СТИЛЬ РАБОТЫ 201
В. И. Ленин, КПСС о стиле работы аппарата управления — Регламентация деятельности органов управления 204
Планирование управленческой работы и использование информации 209
Подготовка вопросов и принятие решений 213
Организаторская работа 221
VI. КОНТРОЛЬ И ПРОВЕРКА ИСПОЛНЕНИЯ 226
Проверка исполнения — важнейшая функция управления — Органы контроля 231
Формы и методы контроля 236
VII. УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ, ТРУДО¬
ВЫХ КОЛЛЕКТИВОВ И ГРАЖДАН В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ 241
В. И. Ленин, КПСС о привлечении общественности к управлению —
Органы управления и общественные организации 244
Взаимодействие с трудовыми коллективами 249
Учет общественного мнения, рассмотрение предложений
и жалоб граждан 252
VIII. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ 263
Улучшение государственного аппарата управления — объективная необходимость *—
Кадры советского аппарата 272
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
281


Михаил
Сергеевич Смиртюков
СОВЕТСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ УПРАВЛЕНИЯ
Вопросы организации и деятельности центральных органов
Издание второе, переработанное и дополненное
Заведующий редакцией JL Ф. Декань
Редакторы В. М. Засорин,
A. Д. Ласточкин
Младший редактор
Л. И. Астафьева
Художник
B. А. Захарченко
Художественный редактор Е. А. Якубович
Технический редактор Ю. А. Мухин
ИБ № 4383
Сдано в набор 20.04.84. Подписано в печать 13.07.84. А00133.
Формат 84x108732. Бумага типографская М 1. Гарнитура «Обыкновенная новая». Печать высокая. Условн. печ. л. 15,12. Условн. кр.-отт. 15,12. Учетно-изд. л. 17,01. Тираж 75 тыс. экз. Заказ 4417. Цена 1 р. 50 к.
Политиздат. 125811, ГСП, Мосьва, А-47, Миусская пл., 7.
Ордена Ленина типография «Красный пролетарий». 103473, Москва, И-473, Краснопролетарская, 16.