Автор: Роузфилд С.
Теги: экономика экономический анализ экономика россии переводная литература
Год: 2015
Похожие
Текст
Часть I V
Финансовый и реальный секторы
11
оксфордский справочник
12
Экономика военно-промышленного комплекса
Глава 19.
Экономика военнопромышленного комплекса
Стивен Роузфилд
В
19 8 9 Г. , когда началось крушение коммунизма
под влиянием радикальных экономических реформ
(перестройки) Михаила Горбачева, Советский Союз
имел крупнейшие вооруженные силы в мире (Rosefielde 1987, 2005a). По оценкам Центрального разведывательного управления (Ц Р У) и Министерства обороны
С Ш А (МО С Ш А), Советский Союз держал под ружьем
5–6 млн человек (Firth and Noren 1998, таблица A.1)1,
что приблизительно в два раза больше, чем насчитывалось в регулярных войсках Китая, и имел арсенал вооружений более чем в два раза превосходящий арсенал
Соединенных Штатов во всех типах вооружений (Rosefielde 1987). При этом в запасе находилось еще 20 млн человек. Заводы и государственные организации создавались с учетом военных требований таким образом,
чтобы их можно было быстро перевести на удовлетворение военных потребностей в случае войны. Виталий
Шлыков, заместитель председателя Совета по внешней и оборонной политике в годы президентства Бориса Ельцина, оценивал «военную нагрузку» (соотношение затрат на оборону и валового внутреннего продукта
(ВВП) России) на уровне 30%, что подтверждало оценки Ц Р У и МО С Ш А (Epstein 1990)2. Соответствующие
1. Ферт и Норен (Firth and Noren 1998) сообщают, что советские войска в середине 1988 г. насчитывали от 5 до 6,1 млн человек (включая войска Комитета государственной безопасности (К Г Б), Министерства внутренних
дел (М В Д) и железнодорожные войска). В собственно вооруженных
силах служило от 4,4 до 5,2 млн человек.
2. Дэвид Эпштейн был заместителем директора Управления оценки и Секретариата министра обороны. Стивен Рапавей сообщает, что в 1985 г.
13
оксфордский справочник
затраты в Соединенных Штатах составляли примерно
4% от ВВП. По словам Виктора Михайлова, министра
Р Ф по атомной энергии при Борисе Ельцине, в 1991 г.
Советский Союз располагал 52 тысячами единиц стратегического и тактического атомного оружия, что намного больше, чем имели Соединенные Штаты Америки (Shlykov 2001). Межконтинентальные ядерные силы
Кремля превышали потолок, установленный Договором
об ограничении стратегических вооружений. Советский
Союз имел амбициозную программу космических вооружений и не жалел средств на разработку новейших вооружений, таких как атомные подводные лодки с титановым корпусом, средства противоракетной борьбы,
лазеры космического базирования и электромагнитное
импульсное оружие. Ядерные, космические и обычные
вооружения Советского Союза соответствовало по уровню оружию четвертого поколения в Соединенных Штатах. Ахиллесовой пятой был только океанский военный
флот Советского Союза.
Эти достижения никак не соответствовали официальному военному бюджету Советского Союза и оценкам Ц Р У. В годы «холодной войны» и до 1989 г. Кремль
утверждал, что Советский Союз тратит на оборону гораздо меньше, чем Соединенные Штаты, и предлагал Белому дому снизить долю военных расходов
в ВВП до советского уровня (Becker 1977). В конце 1980х гг. Михаил Горбачев признался, что официальный
военный бюджет страны неполон. В нем не учитывались затраты на вооружения! Сразу же оценки реального военного бюджета подскочили с 2,3% ВВП до 8,1%
(Firth and Noren 1998; Народное хозяйство С С С Р 1989),
но и новая цифра была очень маленькой, по сравнению с оценками Шлыкова и Ц Р У. Сейчас широко распространеномнение, что данные официального военного бюджета Советского Союза были очень занижены
и что советская военная активность была значительно
масштабнее американской (Firth and Noren 1998). В тев машиностроении и металлообработке работало 16 млн человек.
Из них, по западным разведданным, 10 млн работало в военном машиностроении. См.: Rapaway (1987). Подробное рассмотрение этого вопроса можно найти в: Rosefielde (1990).
14
Экономика военно-промышленного комплекса
чение некоторого времени отдельные военные аналитики отмахивались от этого мнения, приводя статистику Ц Р У, показывающую, что производство вооружений
в Советском Союзе поддерживалось на одном уровне
в период с 1973 г. по 1991 г. Многие считали, что нулевой
рост военного производства подтверждает отсутствие
агрессивных намерений у Москвы (Becker 1970; Holzman 1980). Но позднее оказалось, что такая трактовка
совершенно необоснованна. В 1998 г. Ц Р У призналось,
что информация о нулевом росте военного производства, которую направляли в Объединенную экономическую комиссию конгресса С Ш А в 1978–1971 гг., появилась из-за методологической ошибки (Firth and Noren
1998). Технические сотрудники управления по изучению Советского Союза Ц Р У уверяли, что рассчитывали договорные цены базового года и показатели роста,
рассчитанные на основе неизменного веса (Ласпейрес),
но на самом деле постоянно уменьшали цены базового года на соответствии с сокращением себестоимости
единицы продукции «кривыми обучения». Из-за этого
казалось, что стоимость производства одной единицы
вооружений оставалась неизменной в течение двух десятилетий, хотя на самом деле она росла темпами, выражаемыми едва ли не двухзначными цифрами (Rosefielde 2005a).
Теперь нам уже точно известно, что советская оборонная деятельность была значительной, пагубной (Felgenhauer 2003) и неустанной и была вызвана в основном
внутренними причинами, а не гонкой вооружений с Западом, в то время как военные расходы С Ш А устойчиво снижались со времени вьетнамской войны (Wohlstetter 1974). По мнению Виталия Шлыкова, неутолимая
жажда Кремля наращивать арсеналы вызвана «структурной милитаризацией», т.е. желанием советского генерального штаба, Министерства обороны (МО), военно-промышленного комплекса (ВПК) и руководства
страны использовать военную угрозу для достижения
своих узкокорпоративных и личных целей (Шлыков
2002). Советский Союз мог бы обеспечить надежную
оборону даже за долю тех средств, которые тратились,
но этого не делалось, так как военные могли легко убеждать партию, что нельзя жалеть средств в случаях, ког-
15
оксфордский справочник
да дело касается обороны3. Возможно, что Шлыков
в этом прав, но есть и причины. Начиная уже с Ивана III (1440–1505), задолго до возникновения коммунизма, правители России имели склонность к созданию
огромных армий для захвата случайно подвернувшихся целей. Они не думали о расчете оптимальных размеров своих армий, а полагались на приблизительные
оценки того, что может быть достаточно для удовлетворения их хищнических интересов. Советская супердержава действовала в соответствии с исторической
традицией. Ее руководители гордились военным могуществом страны в течение полувека и находили способы наращивать арсеналы, как они этого желали4. (См.
табл. A19.1 и A19.2 по адресу: http://mypage. iu.edu/~malexeev/oxford_handbook_of_russian_economy.html).
Однако многие либеральные экономисты все еще
не могут поверить, что советский военно-промышленный комплекс действительно процветал и мог существовать так и дальше, если бы Михаил Горбачев продолжил старый курс. Большинство американских
экспертов по советской экономике, включая специалистов по анализу затрат и результатов, линейному программированию и теории оптимального планирования,
таких как Абрам Бергсон, считали что советская административно-командная экономика (в которой частная
собственность, бизнес и предпринимательство считались преступными, средства производства были национализированы и государство осуществляло контроль
за экономической деятельностью) была неэффективна и нежизнеспособна в долговременной перспективе
(Neuberger 1966; Rosefielde 2005a, 2005b, 2007a). Людвиг фон Мизес (Mises 1936), Фридрих фон Хайек (Heyek
1935) и Лайонел Роббинс (Robbins 1935) считали, что советский «плановый хаос» не может работать вообще,
а Гертруда Шрёдер (Schroeder 1979) утверждала, что со3. Коммунистическая партия воспринимала предостережения военных в связи
с опытом Советского Союза во Второй мировой войне и влиятельными
идеями Ивана Блоха о «тотальной войне». См. Samuelson (1999, 2001).
4. Правители Московии держали огромные арсеналы для использования против соседей в случае, если подвернется такая возможность, а не для реализации какого-либо имеющегося плана захвата. Такую стратегию можно охарактеризовать как «стратегическая предприимчивость».
16
Экономика военно-промышленного комплекса
ветская система забуксовала в своих же экономических
реформах.
Главный урок, который дал советский опыт, состоял
в том, что несмотря на провалы в гражданских секторах, оборонная промышленность сохраняла свою мощь.
В чем заключался (заключались) секрет (секреты) советского военно-промышленного комплекса? Могли
ли тенденции в постсоветском военно-промышленном
комплексе России позволить российским вооруженным
силам с американскими? А если нет, то может ли нынешний военно-промышленный комплекс повысить
свою эффективность, беря для этого уроки у Ивана Грозного и Иосифа Сталина?
Советская и российская военнопромышленная система
Корни советской военно-промышленной системы уходят во времена Московии (Gatrell 1994). Название «Мос
ковия» относится к стране с очень деспотичной формой
наследственного правления, сложившейся при Иване III
и его внуке, Иване I V Васильевиче (Грозном) (1530–1584),
ставшим после венчания на царство в 1547 г. первым царем (императором) «всея Руси». Самодержцы сменяли
друг друга вплоть до царствия Николая II. Их назначенцам разрешалось управлять отдельными частями страны в обмен на государственную службу и получать долю
в доходах и налогах. Самодержцы считались «богоизбранными». Они владели всем в государстве, включая
его жителей, и имели абсолютную власть, не ограниченную ни Священным Писанием, ни моралью, ни обычаем и ни конституцией или законом. Их власть могла
осуществляться скрытно, но ее автократический, самодержавный характер оставался безусловным.
Государевы слуги могли быть уволены по царской
прихоти или же их могла ждать еще более неприятная
судьба. Однако они управляли дарованными им за службу поместьями таким же образом, не имея почти никаких ограничений и позволяя исполнителям на более
низких уровнях делать то же самое. Все находящиеся
на более низких уровнях такой цепочки управления мог-
17
оксфордский справочник
ли вести себя как мелкие деспоты по отношению к тем,
кто был ниже, до тех пор, пока вышестоящие довольны.
Это значит, что они делали только то, что от них требовалось, не вступая в противоречия с вышестоящими. Механизм государственного управления в Московии направлен на получение и распределение ренты,
а не на оплату факторов производства, получение дополнительного продукта и максимизацию прибылей.
Это режим раздачи ренты, не имеющий ничего общего
ни с тоталитарным командным подходом, ни со свободным рынком. Он не был ни эгалитарным, ни справедливым. Самодержец и его рентополучатели забирали себе
львиную долю добытого, а остальным доставались лишь
остатки. Система неплохо работала до 1917 г., позволяя
правителям страны сохранять свое положение в хорошие времена и закручивать гайки в скудные года (Gerschenkron 1962).
Модель была универсальной в экономике царской
России, ее применение дополнялось тщательным надзором за производством товаров, поразивших воображение императора, таких как предметы роскоши (Ломоносовский фарфоровый завод, 1744) или вооружения
(Тульский оружейный завод, 1712). Такое соединение
системы распределения права на сбор ренты с дотошным императорским контролем и управлением дало военно-промышленному сектору бесспорное преимущество над рудиментарным сбором ренты, объясняющее
его эффективность в царские времена. Этот принцип
был применен также и в условиях плановой централизованной системы в коммунистический период.
На первый взгляд утверждение, что структурный дуализм царских времен сохранился и в советский период
может показаться абсурдным. Тем не менее царистская
и советская экономики имели больше сходств, чем различий. Сразу после революции большевики от имени
рабочих и крестьян заявили, как и Иван Грозный, свои
права на активы и людей и приступили к конфискациям и нормированию в духе царей Московии (Nove 1972).
Приказы Владимира Ленина не отличались от царских
указов. И те и другие требовали подчинения и давали
широкие права на получение ренты царским назначенцам или комиссарам. Десятилетием позже Иосиф Ста-
18
Экономика военно-промышленного комплекса
лин закрутил гайки сильнее, дополнив рудиментарную
систему распределения прав получения ренты на основе аренды (Новая экономическая политика) жестким
централизованным планированием, направленным
на мобилизацию ресурсов (Nove 1972). Он и его преемники требовали, чтобы орган государственного планирования, Госплан, готовил несколько сводных, целевых,
плановых показателей для рассмотрения руководством
страны. Затем, по мере их детализации, они постепенно увеличивались и направлялись отраслям, министерствам, главкам и предприятиям в качестве обязательных
для выполнения производственных программ-заданий.
Эти задания содержали целевые показатели, которые отражали лишь желания руководства, точно так же
как и указания по сбору налогов в царский период.
Единственная их цель была в том, чтобы дать формальные основания для наказания тогда, когда высшему руководству требовалось официально продемонстрировать активность. В свои лучшие годы Советский Союз
производил 25 миллионов различных видов продукции, но централизованно определялись планы только
для 150 сложных товаров, в основном методами линейной экстраполяции и составления материальных балансов. При этом даже если сводные, целевые плановые
показатели были выполнимы (а они такими не были, поскольку желания обычно превосходили реальные производственные возможности), несоблюдение технических,
промышленных и финансовых планов (техпромфинпланов) предприятий не давало ничего, поскольку Госплан
никогда не занимался микрооптимизацией характеристик, ассортимента, технологий и распределения ресурсов. Людвиг фон Мизес, Фридрих фон Хайек и Лайонел
Роббинс оказались правы. Советские техпромфинпланы не были научными. Другими словами, Советское
централизованное планирование представляло собой
царистскую систему предоставления прав сбора ренты, усиленную недействующими техпромфинпланами и административными стимулами к перевыполнению планов, которые придавали ей видимость наличия
оптимального административного контроля (Rosefielde and Pfouts 1988). В сталинский период действовал
еще и «турбонаддув» в виде страха и принудительного
19
оксфордский справочник
труда в Г У Л А Ге (Rosefielde 2010). Но результаты этого
были ужасны. Гражданский сектор советской экономики был в упадке, но военно-промышленный сектор оказался птицей иного полета.
Военно-промышленный сектор с самого начала создавался и контролировался в соответствии с традиционной для Московии системой распределения прав получения ренты, но микроуправление было значительно
лучше. Технологии производства вооружений, сами
вооружения и требуемые для массового производства
средства определялись Министерством обороны, конструкторским бюро которого ставилась задача постоянно совершенствовать вооружения, копировать западные образцы и осуществлять инновации в соответствии
с техническими условиями Министерства обороны.
По оценкам Вильяма Лии, на эти цели уходило 80% всех
советских затрат (6% ВВП) на научно-исследовательские
и опытно-конструкторские работы, а по оценке Ц Р У —
60% (Lee 1977). В любом случае, Коммунистическая партия выделяла все возможные средства для того, чтобы
обеспечить максимально возможный, современный уровень массового производства вооружений.
Военно-промышленный комплекс мог приобретать все необходимые ресурсы, включая дешевое топливо и сырье, необходимые ему для выполнения заказов
Министерства обороны и осуществления плановых поставок. В его распоряжении были обширные земли, основные средства и значительные стратегические запасы
на случай войны. ВПК мог использовать столько рабочей силы и столько основного и переменного капитала,
сколько ему требовалось, приспосабливая его под свои
требования и обучая работников в соответствии со своими строгими условиями. Научные работники, техники, администраторы и рабочие получали хорошие зарплаты. На промежуточных производственных этапах
ВПК первым производил отбор сырья и материалов,
изготавливаемых в соответствии с его требованиями,
а также первым отбирал необходимое из запасов Гос
снаба, включая импортное оборудование и технологии.
ВПК мог также забирать себе гражданскую продукцию,
отбирая все лучшего качества. Еще одним преимуществом ВПК был контроль качества. Министерство обо-
20
Экономика военно-промышленного комплекса
роны назначало инспекторов, которые осуществляли
круглосуточный контроль производственного процесса
на предприятиях ВПК, а отчетность таких предприятий
проходила ежемесячные аудиты. Хотя менеджеры таких предприятий, особенно тех, на которых находились
военные и гражданские производственные линии, имели пространство для маневра, общая дисциплина была
жесткой. Все это делало военное производство высокорентабельным (при расчете в советских ценах) и высокопродуктивным процессом (Danilin et al. 1985; Rosefielde
1998). Значительные затраты на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы ускоряли технический прогресс и стимулировали рост. Если посмотреть
с чисто технической точки зрения, то легко понять, почему Кремль мог стабильно наращивать свой арсенал
и повышать его качество несмотря на «плановый хаос»,
царивший в гражданских секторах промышленности.
Советские вооружения были чрезвычайно дорогим
товаром по любым меркам. Советский Союз высоко ценил их, а многие страны покупали их за твердую валюту
гораздо охотнее, чем другую советскую продукцию (Rosefielde 2005a). Любовь Кремля к вооружениям отчасти
была делом вкуса, но была и другая, более глубокая причина. Министерство обороны выступало в роли заменителя покупателей на конкурентном рынке для предприятий ВПК , в то время как в гражданском секторе
механизма не было. Министерство обороны заставляло
поставщиков вооружений производить оружие с желаемыми характеристиками, тогда как у обычных граждан
не было возможностей оказывать воздействие на производителей гражданской продукции. Закон не разрешал
гражданам заказывать товары в соответствии со своими требованиями, а объявление большевиками частной
собственности, коммерции и предпринимательской деятельности незаконными лишило Советский Союз рынка, который мог бы заставить поставщиков реагировать
на потребительский спрос. Поэтому потребительская
стоимость вооружений была, соответственно, ближе
к той, которую они имели бы в конкурентной среде, в отличие от потребительских товаров, которые разрабатывались только с учетом интересов конструкторов, изготовителей и министерств (Miller 1984).
21
оксфордский справочник
Таким образом, советско-российская система использования ренты привела к возникновению двойственной
экономики как со стороны предложения, так и со стороны спроса. Как отметило Ц Р У, вооружения имели
в ней высокий приоритет, а потребительские товары —
низкий. Однако верно и то, что система демонстрировала бы те же самые свойства, если бы ее приоритеты
поменялись местами. Если бы генштаб, МО, ВПК и руководство страны отказались бы от структурной милитаризации и поддержали призывы Гура Офера к развитию
общества массового потребления (Ofer 1972), гражданский сектор экономики все равно оставался бы дисфункциональным до тех пор, пока сохранялась российская
система использования рент, частная собственность,
коммерция и предпринимательство продолжали считаться незаконными и продолжала действовать командно-административная система. Выхода не будет
без отречения от Ивана Грозного, Ленина, Сталина,
Никиты Хрущева, Леонида Брежнева и Алексея Косыгина. В Кремле это понимали, но структурная милитаризация сохранялась. Руководство страны просто решило, что лучше быть бедным и сильным, чем бедным
и слабым. И неважно, сколько мечей перековать на орала, у потребителей все равно не будет масла, а только
маргарин. Исключения возможны только в тех секторах, в которых рынок часто бывает недостаточно эффективен, таких как образование, здравоохранение, спорт
и космические исследования.
Природные ресурсы: хищническое
использование и цены
Хищничество лежало в самой основе Московии. Жизнь
деспотов зависит от дохода, получаемого от покорного населения и от грабежа других народов, когда подворачивается такая возможность (Hedlund 2005). Соответственно, на военно-промышленную деятельность
значительное влияние оказывают оценки угрозы и возможностей подчинения новых территорий с учетом возможности достижения тех же целей с помощью внутреннего производства гражданской продукции и импорта.
22
Экономика военно-промышленного комплекса
По разъясненным выше причинам гражданские сектора экономики Московии являются относительно неэффективными. Поэтому желание иметь западные потребительские товары более высокого качества и перекос
в распределении доходов и богатства всегда означали,
что «иностранное масло» всегда может получить приоритет перед «собственными пушками».
В советский период марксистско-ленинская идеология и хорошие перспективы поживиться (такие как, например, секретный протокол к пакту Молотова—Риббентропа о разделе Восточной Европы) удерживали
Кремль от экспорта природных ресурсов для снабжения диктатора и его слуг западными потребительскими
товарами за счет военно-промышленного комплекса5.
После того как Советский Союз был снесен в мусорную корзину истории вместе с марксизмом-ленинизмом, стало возможно вести «la dolce vita» («красивую
жизнь») благодаря экспорту природных ресурсов, забыв о расходах на оборону. Соответственным образом,
цены на природные ресурсы стали критическим показателем альтернативных затрат, раскрывающим диктаторские предпочтения.
Тенденции развития военно-промышленного
комплекса в 1991–2010 годах
В посткоммунистический период история российского военно-промышленного комплекса была двойственной. Кремль отдавал предпочтение зарубежному маслу,
а не пушкам в период Бориса Ельцина, когда цены
на нефть были на уровне на 20% ниже пикового уровня 1992 г. и продолжали падение. Но при Владимире
5. Пакт Молотова—Риббентропа (по именам советского министра иностранных дел Вячеслава Молотова и германского министра иностранных дел
Иоахима фон Риббентропа) был договором о ненападении между Германией и Советским Союзом, подписанным 23 августа 1939 г. Несмотря
на его преподнесение как мирного договора, он являлся на самом деле
договором о разделе Северной и Восточной Европы. Секретный протокол к нему, о котором стало известно только после разгрома Германии
в 1945 г., делил Северную и Восточную Европу на германскую и советскую «сферы влияния». Финляндия, Эстония, Латвия и большая часть
Литвы были включены в советскую сферу влияния. Польша была разделена и Советский Союз получил ее восточные области.
23
оксфордский справочник
Путине, когда после 11 сентября 2001 г. цены на нефть
быстро пошли вверх, предпочтения сместились в сторону мешанины из зарубежного масла и пушек. Пока
еще нельзя сказать точно, изменило ли падение неф
тяных цен в 2008–2009 гг. тенденцию, наблюдаемую
в 2000–2008 гг., но представляется, что высокие цены
на нефть в итоге подталкивают Москву делать ставку
на пушки.
Это утверждение подтверждается как официальной
российской статистикой импорта потребительских товаров, так и данными международных организаций,
которые приводятся на рис. 19.1. Однако кремлевские
«инсайдеры», такие как Шлыков, считают, что официальная статистика — это цифирь Берни Мейдоффа, предназначенная для введения в заблуждение, а не для того,
чтобы внести ясность6.
По данным Стокгольмского института исследования проблем мира, российские военные расходы сократились с 40,6 млрд долл С Ш А в 1992 г. до 13,6 млрд
долл СШ А в 1998 г., т.е. на две третьих от уровня 1992 г.,
в то время как цены на нефть снижались. В 1999 г., с началом роста цен на нефть, военные расходы начали стабильно расти, достигнув к 2008 г. 37,8 млрд долл С Ш А ,
т.е. всего на 7% ниже пикового уровня эпохи Бориса Ельцина. И хотя графики Организации Североатлантического договора (Н АТ О), Государственного департамента
С Ш А и Организации Объединенных Наций несколько различаются, направление тенденции везде одинаково. Неполные данные ВПК о закупках вооружений,
а также статистика российского военного экспорта, повторяют график изменения военных расходов, что ука6. По данным различных конференций, включая конференцию «Структуры российской власти: их роль в настоящей и будущей российской
политике» (F O I , Stockholm, October 17, 2007). Виталий Шлыков считал данные по производству вооружений за 2005 год завышенными, а данные о занятости в военной промышленности заниженными.
Бернард Мейдофф, бывший председатель совета директоров фондовой биржи N A S D A Q и глава фирмы Bernard L. Madoff Investment Securities
L L C был осужден в 2009 г. за создание финансовой пирамиды по схеме
Понци и подделку данных о доходности инвестиционных портфелей
для привлечения новых инвесторов. Неологизм «цифирь Мейдоффа»
говорит о том, что Виталий Шлыков считает статистику производства
вооружений косметической.
24
Экономика военно-промышленного комплекса
РИС. 19.1. Оценки российских военных расходов,
в млрд долл. С Ш А , в ценах 2005 года
Примечания: Н АТ О — Организация Североатлантического договора (http://
www.nato.int/issues/defense_expenditures/index.html); SI PR I — ежегодники Стокгольмского института исследования проблем мира; О О Н — Организация Объединенных Наций (http://un.org/disarmament/convarms/Milex/html/Milex_S G R eports.shtml); W M E AT — Программа анализа военных расходов и поставок оружия в странах мира (http://www.state.gov./t/vci/rls/rpt/wmeat).
Источник: Bergstrand (2010), 19, fig. 2.
зывает на значительный рост военного производства
в последнее десятилетие после его обвала в 1992 г. (Cooper 2006, 2011; Fomin 2010)7. По оценкам Джулиана Купера, к середине 1990-х гг. объемы производства вооружений упали до 13,9% от уровня 1990–1993 гг., но затем
поднялись до 40,5% к 2004 г. Если данные по экспорту вооружений индикативны, можно предположить,
что к 2009 г. объемы военного производства выросли
уже до 60% от уровня 1990–1993 гг. (Cooper 2006, 2011;
Fomin 2010). Сопоставив оценки Василия Зацепина в отношении роста военных закупок в 2000–2010 гг. (в ре7. Российские аналитики оценивали российский экспорт вооружений на уровне 8,8 млрд долл. С Ш А в 2009 г., что значительно больше американского экспорта, составившего 6,8 млрд долл. По данным Стокгольмского института исследования проблем мира, соответствующая цифра
для России составляет 45 млрд долл С Ш А . SI P R I , http://armstrade.sipriorg/armstrade/page/toplist.php.
25
оксфордский справочник
альном выражении, в рублях) с оценками военных закупок 2004 г. Джулиана Купера, получим цифру 69%
для 2010 г. (Zatsepin 2012). Таким образом, можно сделать вывод о том, что даже если постсоветские автократы и умерили свои хищнические аппетиты при Борисе Ельцине, когда цены на природные ресурсы должны
были бы подтолкнуть к увеличению доли оборонной
промышленности в ВВП, то это было всего лишь временным явлением.
Для того чтобы найти объяснение этой аномалии ельцинского периода, далеко ходить не придется. Ц Р У считает, что к сокращению военных заказов привели начавшийся в 1989 г. развал советской экономики, а также
желание Михаила Горбачева сократить военные расходы
(Noren and Krtuzweg 1993; Firth and Noren 1998). Политика «шока без терапии», проводимая Егором Гайдаром
в начале 1990-х гг., ускорила распад, приведя, по оценкам Ц РУ, к падению всего промышленного производства
на 70% и военного производства на 90%. Так как в бедственные периоды новые вооружения не являются приоритетом, представляется вполне правдоподобным то,
что в середине 1990-х гг. военное машиностроение сократилось значительно сильнее гражданского (как свидетельствуют данные Купера), несмотря на то что падение цен на нефть должно бы было заставить Москву
сократить импорт потребительских товаров и попытаться замедлить падение военного производства. Хотя
генштаб в 1990-е гг. беспокоила угроза со стороны Н АТ О
и Китая, Ельцин и его правительство считали, что подавляющий перевес России в стратегических ядерных
вооружениях сдержат любых врагов и без закупки новых вооружений. Кроме того, была и еще одна, нематериальная, причина. Во время провалившегося путча,
организованного 19 августа 1991 г. с целью отстранения
Михаила Горбачева от власти, Государственный комитет по чрезвычайному положению (Г К ЧП) поручил военным арестовать Бориса Ельцина (Stroganov 2004).
Известно, что Ельцин вынашивал планы вендетты, которые несколько смягчились после того, как армия, после некоторых колебаний, пришла к нему на помощь
во время конституционного кризиса в октябре 1993-го,
подавив попытку «дворцового переворота», предприня-
26
Экономика военно-промышленного комплекса
тую оппозицией, возглавляемой Александром Руцким
и Русланом Хасбулатовым8.
Проявляя осторожность, Ельцин решил оставить армии часть пирога, сохранив военно-промышленный комплекс, но отменив заказы на новую технику. Он не стал
«деструктурно милитаризировать» экономику, беспорядочно перековывать мечи на орала или переводить военные предприятия на гражданское производство, как многие ошибочно предполагали. Министерство обороны
сохранило свои основные арсеналы (включая ядерное
оружие, которое было частично снято с дежурства и переведено в резерв путем снятия с него инициирующих
устройств), излишки вооружений (включая стратегические военные запасы топлива) были проданы за границу,
а предприятия военно-промышленного комплекса были
сохранены в рабочем состоянии. Ельцин также не менял
институциональную структуру военно-промышленного комплекса. В 2002 г. в ВПК входили 1700 предприятий и организаций, расположенных в 72 регионах страны, и все это сохранилось в неизменном виде с 1992 г.
(Shlykov 2002). Военная мощь России ослабла в 1990-е гг.
под действием мощного экономического и политического давления, но военный потенциал сверхдержавы сохранялся в скрытом состоянии, дав основу для возвращения
в прежнее состояние при президенте Путине.
Московия и революция в военном деле
Статистика российских военных расходов указывает на то, что администрация Путина не тратила время впустую. Реальные военные расходы, рассчитанные
в долларовых ценах 2005 г., увеличились уже в 2000 г.
и уже не снижались. Однако начатая Путиным кампания по перевооружению радикально отличалась от советской модели 1960–1989 гг. На протяжении 1960-х,
70-х и 80-х гг. стратегия Министерства обороны заключалась в непрерывной модернизации вооружений и накоплении арсеналов оружия. Значительные средства
тратились на научные исследования, испытания и оцен8. Виталий Шлыков, личное сообщение.
27
оксфордский справочник
ку вооружений в соответствии с критерием совершенства
оружия, возможности его дальнейшего усовершенствования и совершенствования технологий производства.
Исследовательским институтам и оборонным предприятиям запрещалось расходовать средства без получения ощутимых результатов, и они никогда не получали
средств, которые можно было бы использовать не по назначению. При этом не только разрабатывались новые
системы вооружений и совершенствовались существующие технологии, но они быстро внедрялись в серийное
производство военной продукции. В отличие от этого,
Путин принял концепцию первого приближения и задерживал серийное производство устаревших систем
вооружения четвертого поколения до разработки и доведения до совершенства современных систем пятого поколения. Рост объемов производства происходил в этот
период в основном с целью замещения изношенных вооружений и для обеспечения экспорта. Поэтому, даже
если современные объемы производства вооружений
были бы восстановлены до уровня 1989 г. (с поправкой
на территорию), их боевая ценность оставалась бы несопоставимой с той, которая была в советский период (Cooper 2011). Поэтому, несмотря на относительные размеры арсеналов, рассчитанные с помощью применяемого
Ц Р У метода прямых затрат в долларах С Ш А (Rosefielde
1987), боевое значение современного российского арсенала для достижения традиционной захватнической цели
Московии значительно снизилось, так как оружие четвертого поколения морально устарело.
В связи с этим возникает фундаментальная проблема интерпретации. Если считать решение отложить перевооружение армии до появления возможности начать
серийное производство оружия пятого поколения разумным, то возникает вопрос, вызвано ли такое решение
недостатками российской системы научно-технических
и опытно-конструкторских работ, или это просто личный выбор автократа? Обе гипотезы являются правдоподобными, и оба ответа могут оказаться правильными.
Российский военно-промышленный комплекс всегда
беспокоило, способен ли он не отстать от технического прогресса в Соединенных Штатах. Маршал Советского Союза, начальник Генерального штаба Вооружен-
28
Экономика военно-промышленного комплекса
ных Сил С С С Р Николай Огарков и будущий Генеральный секретарь К ПС С Юрий Андропов уже занимались
тем, что теперь стали называть революцией в военном
деле, в 1970-е гг. С тех пор озабоченность этим вопросом
в России только усилилась9. Первоначально аналитики
полагали, что антиконкурентные и антикоммерческие
стороны советской административно-командной экономики затрудняли процесс научно-технических и опытно-конструкторских работ, обрекая Советский Союз
на постоянное технологическое отставание. Эта проблема должна была бы исчезнуть после того, как частная собственность, бизнес и предпринимательство перестали считаться в России уголовными преступлениями. Однако она не исчезла (Rosefielde 2006). Возможно,
что они правы, потому, что несмотря на то, что Россия
стала страной с рыночной экономикой, ее военно-промышленный комплекс, включая большую часть его научных и конструкторских организаций, был ренационализирован. Также возможно, что дефекты советской
и российской систем исследований и разработок связаны не только с особенностями не только советской,
но и российской традиции (Blank 2012)10, усилившимися
в результате терпимости Путина к хищениям11. В любом
случае, вероятно, что, несмотря на многократные обещания, неспособность путинской России перевооружить
свои вооруженные силы и перевести их на вооружения
пятого поколения (Rosefielde 2005c, 2006, 2007b, 2009,
9. Огарков назвал это явление «военно-техническая революция». Идея быстро
привлекла внимание Эндрю Маршала, руководителя Управления всесторонней оценки программ в Секретариате Министерства обороны,
где ее переименовали в «революцию в военном деле». Под таким названием она приобрела огромную популярность в военных кругах во всем
мире.
10. В поддержку гипотезы о сохранении традиций Московии Блэнк цитирует следующие слова Вячеслава Никонова: «Очень важно еще и то,
что отличает Россию от других держав. Мы сохранили важный ресурс
нашего исторического наследия. При всех революционных изменениях историческая матрица России была воспроизведена».
11. Швейцарские власти заморозили банковские счета и активы российских правительственных чиновников, организовавших крупнейшее незаконное возмещение налогов в российской истории. Операция по возврату 230 млн долл С Ш А была раскрыта юристом фонда Hermitage Capital
management Сергеем Магнитским. Магнитский был обвинен в хищениях Федеральной службой безопасности и доведен до смерти в тюрьме.
Пресс релиз «Hermitage Capital management», 6 мая 2011 г.
29
оксфордский справочник
2012; Rosefielde and Hedlund 2008; Blank 2012) связана
с хронической российской проблемой, а не с отказом
от захватнических целей и фундаментальным изменением задач национальной безопасности. В той мере, в которой это утверждение справедливо, судьба Московии
зависит больше от Соединенных Штатов, Европейского
Союза, Китая и Индии, чем от Кремля. Если соперники
Кремля будут поддерживать свои средства сдерживания,
Россия будет не в состоянии соревноваться с ними. Если
же соперники уступят, то она останется в игре.
Однако отсрочки могут быть временными и связаны
с рядом технических и политических причин. Возможно, что администрация Путина еще не знает, как стимулировать исследования и разработки.12 Или же серийное
производство вооружений пятого поколения задерживается до того времени, пока не будут решены все вопросы военной доктрины и ведения операций13. И наконец,
возможно, хотя и наименее вероятно, что Кремлю стало
уже неинтересно быть огромной, захватнической, военной державой. По последним данным Стокгольмского
института исследования проблем мира, российские военные расходы в 2011-2012 годах выросли на 16%, а в 20122014 годах прогнозировалось еще большее их увеличение. Если это так, то похоже, что Кремлю удалось
преодолеть технические и политические ограничения,
и уже нет никаких внутренних препятствий его стремлению к военной модернизации14.
Реформы Анатолия Сердюкова
Пока еще рано оценивать влияние всех этих разных факторов. Но мы имеем несколько ориентиров. Владимир
Путин много раз повторял, что Россия является незави12. В условиях власти должностных лиц власть сосредоточена в лицах, а не в ин
ститутах, как это бывает в условиях власти закона.
13. «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», Совет безопасности Российской Федерации, 12 мая 2009 г., доступна по адресу: http://www.serf.gov.ru/documents/1/99.html.
14. Sam Perlo-Freeman, Elisabeth Sköns, Carina Solmirano and Helén Wilandh,
“Trends in World Military Expenditure, 2012”, SI P R I Fact Sheet, April 2013.
http://books.sipri.org/files/F S/SI P R I F S 1304.pdf
30
Экономика военно-промышленного комплекса
симой, великой державой между колоссом С Ш А и Евросоюза и поднимающимся китайским драконом на Востоке. Он обещал провести военные реформы, которые
должны были укрепить вооруженные силы России
по всем направлениям, включая разработку экзотических космических технологий, а также увеличил расходы на военные исследования и разработки. Нет никаких оснований считать, что Кремль потерял интерес
к поддержанию военного могущества, а последний раунд реформ, начатых министром обороны Анатолием
Сердюковым, указывает на новое направление военной
реформы. В нем выделяются три составляющие: боевая готовность, мобильность и эффективность в ведении ограниченных войн на границах России в отличие
от полномасштабных сухопутных операций против Европейского Союза или Китая. Этот новый центр внимания требует разработки и закупки особых вооружений
пятого поколения и может стать катализатором новых,
более эффективных программ исследований и разработки.
Сообщается, что первые результаты свидетельствуют
о значительном сокращении затрат и улучшении функциональных возможностей, которые должны укрепить
военный потенциал на некоторых важных театрах. Однако некоторые более важные вопросы в отношении
объемов, технологического уровня и управления военно-промышленным сектором еще остаются без ответа.
Основные результаты включают в себя следующее (Shlykov 2010):
1. Создание новой системы обеспечения боевой готов
ности, позволяющей выдвинуть любой батальон
или бригаду для боя в течение часа с момента объявления тревоги. Вся армия стала полностью боеготовой.
2. Консолидация 1 980 подразделений сухопутных войск
и сокращение их общего числа до 172.
3. Сокращение числа авиационных частей с 340 до 180.
4. Сокращение числа подразделений ВМФ с 240 до 123.
5. Увольнение 165 000 старших офицеров, военная иерархическая лестница станет пирамидальной, а не эллипсообразной.
31
оксфордский справочник
6. Значительное сокращение аппарата управления в Москве.
7. Увеличение числа военнослужащих рядового и сержантского состава для заполнения свободных штатных позиций.
8. Увеличение денежного довольствия военнослужащих.
9. Модернизация высшего военного образования.
Виталий Шлыков полагает, что реформы Анатолия
Сердюкова навсегда похоронят российскую «структурную милитаризацию» и создадут основу для появления
компактных, эффективных и конкурентоспособных вооруженных сил пятого поколения. По его мнению, имеющаяся проблема организационная, а не структурная и,
если он прав, то следует ожидать, что российская военно-промышленная экономика станет более или менее
схожей с экономикой Соединенных Штатов и Европейского Союза, лишившись своих скрытых пружин15.
Перспективы
Таким образом, многие выводы основаны на предположении, что Россия стала или очень скоро станет «нормальной» демократической страной со свободным
предпринимательством, избавившейся от наследия Московии. Если это предположение верно, то военно-промышленные вопросы должны стать контекстно-зависимыми, лишенными своего системного компонента.
Однако было бы натяжкой предположить, что одна
лишь модернизация военной и/или гражданской экономики (включая рынки) может избавить Россию
от болезней, связанных с автократическим распределением прав рентоизвлечения, властью должностных
15. Официальная кремлевская статистика за 1970–1991 и 1991–2010 гг. всегда
давала меньшие цифры, чем показатели для С Ш А . Нам известно,
что реальные затраты были до десяти раз выше официально публикуемых статистических данных. Несомненно, что и приведенные Джулианом Купером (2012) данные по военным затратам также занижены,
но величина занижения у Купера уже меньше. Это видно по невысоким
темпам перевооружения вооруженных сил оружием пятого поколения.
32
Экономика военно-промышленного комплекса
лиц и хищни
чеством. Соответственно, если предположить, что Кремль сохранит курс, унаследованный
от Московии, а Соединенные Штаты продолжат повышать свой военно-технологический уровень, уже в обозримом будущем российские автократы встанут перед
очень неприятной дилеммой. Им придется либо отказаться от желания быть супердержавой и создать вооруженные силы более компактные, чем те, которые имел
Советский Союз, но способные вести локальные войны под прикрытием термоядерного зонтика, либо попытаться сохранить статус супердержавы с помощью
асимметричной стратегии замены массированных формирований на ограниченное количество самых передовых вооружений (при условии восстановления советской дисциплины в ВПК) в условиях невысоких
темпов роста ВВП на душу населения. Представляется, что Николай Огарков и Юрий Андропов предвидели не только будущее советского военного потенциала, но и судьбу традиций Московии. Они не удивились
бы кончине Советского Союза, но едва ли могли предполагать, что ВПК ставшей рыночной Московии окажется менее эффективным, чем его советский предшественник (Herspring and McDermott 2010a, 2010b; Zatsepin
2012). Нельзя сохранить статус супердержавы без модернизации вооруженных сил и создания вооружений пятого поколения, но этому мешают идущие от Московии
традиции рентоизвлечения.
Библиография
Народное хозяйство С С С Р. 1989. М.: Госкомиздат, 6 и 612.
Шлыков, Виталий. 2001. «Что погубило Советский Союз? Американская разведка о советских военных расходах». Военный
вестник 8: 28.
——. 2002. «Что погубило Советский Союз? Генштаб и экономика»,
Военный вестник 9.
Becker, Abraham. 1970. “The Meaning and Measure of Soviet Military
Expenditure.” In Soviet Economy in a Time of Change. Washington, D C: Joint Economic Committee of Congress, 1:352–368.
——. 1977. Military Expenditure Limitations for Arms Control: Problems
and Prospects. Cambridge, M A : Ballinger.
Bergstrand, Bengt-Goran. 2010. Economic and Military Expenditures Trends
since 1990 for the Russian Federation and for EU and N AT O. Swedish
Defense Research Agency, F OI Memo 3203.
33
оксфордский справочник
Blank, Stephen. 2012. “A Work in Regress? Russian Defense Industry
and the Unending Crisis of the Russian State.” In The Russian Armed Forces in Transition: Economic, Geopolitical and Institutional Uncertainties, ed. Roger McDermott, Bertil Nygren, and Carolina
Vendil Pallin. London: Routledge, 151–168.
Cooper, Julian. 2006. “Developments in the Russian Arms Industry.”
In SIPR I Yearbook 2006. Oxford: Oxford University Press, 431–448.
——. 2012. “Military Procurement in Russia.” In The Russian Armed Forces
in Transition: Economic, Geopolitical and Institutional Uncertainties,
ed. Roger McDermott, Bertil Nygren, and Carolina Vendil Pallin. London: Routledge, 169–190.
Danilin, V. I., Ivan S. Materov, Steven Rosefielde, and C. A. Knox Lovell.
1985. “Measuring Enterprise Efficiency in the Soviet Union:
A Stochastic Production Frontier Analysis,” Economica 52: 225–234.
Epstein, David. 1990. “The Economic Cost of Soviet Security and Empire.” In The Impoverished Superpower: Perestroika and the Soviet Military Burden, ed. Henry Rowen and Charles Wolf. San Francisco: IC P Press, 153.
Felgenhauer, Pavel. 2003. “KG B: Big, Bad and Back.” Daily Times,
March 17.
Firth, Noel, and James Noren. 1998. Soviet Defense Spending: A History
of C I A Estimates 1950–1990. College Station: Texas A&M University Press, 211.
Fomin, Alexander. 2010. “F SMC T : Results and Plans,” Military Parade
3: 6–7.
Gatrell, Peter. 1994. Russia, Government, Industry and Rearmament, 1900–
1914: The Last Argument. Cambridge: Cambridge University Press.
Gerschenkron, Alexander. 1962. “Russia: Patterns and Problems of Economic Development 1861–1958.” In Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective. Cambridge, M A : Harvard University Press, 119–151.
Hayek, Fredrich von. 1935. Collectivist Economic Planning. London: Routledge.
Hedlund, Stefan. 2005. Russian Path Dependence. London, Routledge.
Herspring, Dale, and Roger McDermott. 2010a. “Serdyukov Promotes
Systemic Russian Military Reform,” Orbis 54(2): 284–301.
——. 2010b. “Is Military Reform in Russia Real? Yes, but...” In The Russian Military Today and Tomorrow: Essays in Memory of Mary Fitzgerald, ed. Stephen Blank and Richard Weitz. Carlisle Barracks, PA:
Strategic Studies Institute.
Holzman, Franklyn. 1980. “Are the Soviets Really Outspending
the US on Defense?,” International Security 4(4): 86–105, available
at http://www.sipriorg/yearbook/2006/f les/SI PR I Y B0609c.pdf.
Lee, William. 1977. The Estimation of Soviet Defense Expenditures for 1955–
1975: An Unconventional Approach. New York: Praeger.
Miller, J. 1984. “The Big Nail and Other Stories: Product Quality Control in the Soviet Union,” AC E S Bulletin, 26(1): 43–57.
Mises, Ludwig von. 1936. Socialism. London: Jonathan Cape.
Neuberger, Egon. 1966. “Libermanism, Computopia and the Visible
Hand,” American Economic Review 56(2): 131–44.
34
Экономика военно-промышленного комплекса
Noren, James, and Laurie Krtuzweg. 1993. “The Soviet Union Unravels: 1985–91.” In The Former Soviet Union in Transition. Washington, D C: Joint Economic Committee of Congress, 1: 8–33.
Nove, Alec. 1972. An Economic History of the US SR . London: Pelican.
Ofer, Gur. 1972. The Service Sector in Soviet Economic Growth: A Comparative
Study. Cambridge, M A : Harvard University Press.
Rapaway, Stephen. 1987. “Labor Force and Employment in the U. S. S. R.”
In Gorbachev’s Economic Plans. Washington, D C: Joint Economic
Committee of Congress, vol. 1, p. 200.
Robbins, Lionel. 1984. The Nature and Significance of Economic Science.
London: Macmillan.
Rosefielde, Steven. 1987. False Science: Underestimating the Soviet Arms Buildup, 2nd ed. New Brunswick, N J: Transaction Books.
——. 1990. “Soviet Defense Spending: The Contribution of the New Accountancy,” Soviet Studies 42: 59–80.
——. 1998. “Comparative Production Potential in the US SR and the West:
Pre-Transition.” In Efficiency and Russia’s Economic Recovery Potential to the Year 2000 and Beyond, ed. Steven Rosefelde. Aldershot, U K : Ashgate, 101–135.
——. 2005a. Russia in the 21st Century: The Prodigal Superpower. Cambridge: Cambridge University Press.
——. 2005b. “Tea Leaves and Productivity,” Comparative Economic Studies 47(2): 259–273.
——. 2005c. “Russian Rearmament: Motives, Options and Prospects.”
In Russian Power Structures—Present and Future Roles in Russian Politics, ed. Jan Leijonhielm and Fredrik Westerlund. Stockholm: F OI, 71–96.
——. 2006. “Turmoil in the Kremlin: Sputter toward Fortress Russia,”
Problems of Post-Communism 53(5): 3–10.
——. 2007a. Russian Economy from Lenin to Putin. Malden, M A : WileyBlackwell.
——. 2007b. “Russian Rearmament: Motives, Options and Prospects.”
In Russian Power Structures: Present and Future Roles in Russian Politics, ed. Jan Leijonhielm and Fredrik Westerlund. F OI-R-2437-SE .
Stockholm: F OI, 71–96.
——. 2009. “Moment of Truth, The Impact of Economic Crisis on International Strategic Configuration,” Institute for Security and Policy Development, Fall.
——. 2010. Red Holocaust. London: Routledge.
——. 2012. “Post-Crisis Russia: Counting on Miracles in Uncertain
Times.” In The Russian Armed Forces in Transition: Economic, Geopolitical and Institutional Uncertainties, ed. Roger McDermott, Bertil
Nygren, and Carolina Vendil Pallin. London: Routledge, 134–150.
Rosefielde, Steven, and Stefan Hedlund. 2008. “Sustainable Growth.”
In Russia since 1980. Cambridge: Cambridge University Press.
Rosefielde, Steven, and R. W. Pfouts. 1988. “Economic Optimization and Technical Efficiency in Soviet Enterprises Jointly Regulated by Plans and Incentives,” European Economic Review 32(6):
1285–1299.
35
оксфордский справочник
Samuelson, Lennart. 1999. Rod Koloss pa Larvfotter: Rysslands Ekonomi
i Skuggan av 1900 Talskrigen. Stockholm: SN S Forlag.
——. 2001. Plans for Stalin’s War Machine: Tukhachevskii and Military-Economic Planning 1925–1941. London: Macmillan.
Schroeder, Gertrude. 1979. “Soviet Economy on a Treadmill of Reforms.”
In Soviet Economy in a Time of Change. Washington, D C: Joint Economic Committee of Congress, 312–40.
Shlykov, Vitaly. 2002. “Russian Defense Industrial Complex after 9-11,”
paper presented at Russian Security Policy and the War on Terrorism, U. S. Naval Postgraduate School, Monterey, C A , June 4–5.
——. 2010. “The Secrets of Serdyukov’s Blitzkrieg,” Russia in Global Affairs, April 9, available at http://www.eng/globalaf airs.ru/The_
Secrets_of_Serdyukov’s%E2%80%99s_Blitzkrieg-14779.
Stroganov, Yuri. 2004. “Oleg Shenin: It’s a Pity Yeltsin Wasn’t Arrested,”
Johnson’s Russia List 8333: article 9.
Wohlstetter, Albert. 1974. “Is There a Strategic Arms Race?,” Foreign Policy 15: 3–20.
Zatsepin, Vasily. 2012. “The Economics of Russian Defense Policy: In Search for Inefficiency Roots.” In The Russian Armed Forces in Transition: Economic, Geopolitical and Institutional Uncertainties, ed. Roger
McDermott, Bertil Nygren, and Carolina Vendil Pallin. London:
Routledge, 115–133.
36
Глава 20.
Наука, высокотехнологичные
отрасли и инновации
Валерий Макаров
и Александр Варшавский
Уровень науки и высоких технологий
в период, предшествующий переходу
к рыночной экономике
К
Н АЧ А Л У 1990-х Россия обладала мощным научнотехнологическим потенциалом. Тем не менее в сфере научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОК Р) и развитии технологий существовал ряд очевидных и значительных проблем. Наиболее
серьезные из них были связаны с низким спросом на научные разработки со стороны экономики, что привело к снижению экономической эффективности сферы
НИОК Р, и вполне возможно, что количество занятых
в сфере НИОК Р превышало оптимальное число. Более
того, уже в 1980-х гг. сфера была затронута постепенным ухудшением возрастной структуры занятых. Так,
в 1988 г. в С С С Р доля занятых в сфере НИОК Р старше
сорока лет составляла 54% от общего их числа, а среди докторов и кандидатов наук — 77%. С серьезной проблемой столкнулся и сектор образования, в котором
наблюдались значительные различия в уровне квалификации научных сотрудников при быстром росте числа аспирантов в вузах и НИИ, испытывавших недостаток высококвалифицированных ученых и материальных
ресурсов. И, наконец, доля НИОК Р в военной сфере значительно превышала долю НИОК Р гражданского характера (согласно многочисленным неофициальным оценкам, на нее приходилось более 60% в общих расходах
на НИОК Р). К 1991 г. со всей очевидностью встал вопрос
37
оксфордский справочник
о необходимости реформирования сферы НИОК Р в целях повышения ее эффективности.
В 1991 г. Центральным экономико-математическим
институтом Российской академии наук (РА Н) был проведен широкомасштабный опрос экспертов (крупнейший в истории С С С Р и Р Ф) (Макаров и Варшавский
2001) с целью оценки научного и технологического потенциала страны. В опросе приняли участие 270 членов РА Н, а также специалисты из различных отраслей
народного хозяйства. В рамках опроса были выявлены
главные направления научного, технологического и инновационного развития С С С Р.
Основные его выводы указывали на существование большого числа научных и технологических проектов на разных стадиях реализации, осуществлявшихся в стране без привлечения зарубежных партнеров
и не имевших аналогов за рубежом. Прежде всего, это
касалось некоторых областей физики (акустика, оптика,
квантовая электроника, физика твердого тела), общей
и технической химии (коллоидная химия, физико-химическая механика, химическая физика, включая проблемы горения и взрыва, электрохимия, неорганическая
химия, химия высоких энергий), физической химии
и технологии неорганических материалов, энергетики
(сверхпроводимость, атомная энергетика), геологических наук, информатики, некоторых областей физиологии, биохимии и т.д. Более 30% респондентов указали на возможность получения патентов по результатам
проводимых работ и продажи лицензий за рубеж. Развитие многих характерных для России направлений
НИОК Р было поставлено в зависимость от оборонительной стратегии страны. Технический и технологический
уровень развития высокотехнологичной оборонной промышленности приближался к мировым стандартам.
Так, более 90% экспертов из числа специалистов по композитным материалам и средствам технической диагностики не предполагали использование зарубежного опыта в своей области.
Оценки экспертов подтверждали высокий уровень
НИОК Р в оборонной промышленности. Конверсия оборонной промышленности сыграла значительную роль
в развитии многих высокотехнологических отраслей.
38
Наука, высокотехнологичные отрасли и инновации
По оценкам экспертов от конверсии оборонной промышленности зависела реализация от 50 до 70% от общего числа проектов в следующих областях: лазерные
технологии, научное приборостроение, разработка интегральных схем новых поколений, ядерная и термоядерная энергетика, производство медицинского оборудования и т.д. (Макаров и Варшавский 2001).
Как и следовало ожидать, при оценке развития многих областей (информационные технологии, производство компонентов для электронных приборов и компьютерного оборудования, производственные технологии
для полупроводниковых устройств, альтернативные
источники энергии, средства связи, научные приборы
и оборудование, технологии добычи и переработки нефти, транспорт и т.д.) специалистами был отмечен значительный разрыв между наиболее развитыми странами и Россией. Устранение отставания в этих областях
часто было невозможным без импорта технологий, необходимость которого подчеркивалась примерно в половине сделанных респондентами прогнозов.
Прогнозы ведущих российских ученых, подкрепленные соответствующим экономическим анализом, указывали на необходимость ускоренного развития высокотехнологичных отраслей. В первую очередь это касалось
аэрокосмической промышленности, ядерной энергетики и ряда других областей. Кроме того, на начальном
этапе требовалось уделить особое внимание необходимости развития интеллектуальной продукции, включая
программное обеспечение.
Необходимо отметить, что в целом экспертные оценки указывали на накопление Россией значительного научно-технического потенциала и необходимость его
сохранения и дальнейшего развития. Достаточно большое число опрошенных в 1991 г. специалистов указали
на отсутствие аналогичных проектов НИОК Р за рубежом, либо на то, что работы по соответствующим направлениям там только начинались (Макаров и Варшавский 2001).
39
оксфордский справочник
Проблемы и факторы, оказывающие влияние
на сферу НИОКР и инновационную систему
в переходный период
Ориентация на краткосрочные цели
и недооценка человеческого капитала
В настоящее время главными препятствиями инновационного развития российской экономики являются: приоритетность развития сырьевого сектора относительно
производственного (в особенности — наукоемких производств); ориентация на краткосрочные цели; недооценка человеческого капитала; проблемы, связанные
с преемственностью научных и технологических знаний; чрезмерное сокращение военно-промышленного
комплекса, в котором сконцентрирована значительная
часть российских высоких технологий.
Опыт других стран показывает, что для устойчивого развития России требуется развивать наукоемкий сектор экономики. Отличительной чертой наукоемких отраслей является высокая доля добавленной стоимости
в производимых товарах и услугах. Развитие высокотехнологичных отраслей в России способно дать столь
же позитивный импульс развитию экономики, который
наблюдается в большинстве развитых стран.
Сосредоточенность на краткосрочных целях и игнорирование долгосрочных задач представляют собой
серьезное препятствие для модернизации и инновационного развития российской экономики. Несмотря на эти
неблагоприятные условия, России удается поддерживать
приемлемый уровень инновационного развития, но она
сталкивается с рядом непростых вызовов. Во-первых,
наблюдается значительное сокращение в финансировании НИОК Р, что не смогло не отразиться самым отрицательным образом на преемственности поколений в развитии науки и технологий. В 1990-х гг. Россия пережила
беспрецедентное обесценивание человеческого капитала (знания и опыт исследователей, инженеров, квалифицированных специалистов) и увеличение разрыва между
регионами в распределении общенационального человеческого капитала. И если валовой внутренний про-
40
Наука, высокотехнологичные отрасли и инновации
дукт (ВВП) России в течение 1990-х гг. уменьшился почти на 50%, то снижение финансирования НИОК Р за тот
же период было еще более выраженным — на 80%.
Спад в российских обрабатывающих отраслях, связанных с высокими технологиями и НИОК Р, объясняется главным образом тем, что значительная доля высокотехнологичной продукции приходилась на российский
ВПК. С переходом к рыночной экономике военно-промышленный комплекс, выпускавший не только оборонную продукцию, но и технически сложные потребительские товары, пострадал сильнее любой другой отрасли
экономики.
Потери, нанесенные российской экономикой в результате резкого снижения производства в В П К ,
по оценкам большинства специалистов, очень велики.
Приблизительные макроэкономические оценки общего
снижения ВВП из-за сокращения оборонных расходов
(эффект мультипликатора), указывают на то, что за период с 1991 по 2000 гг. общие потери ВВП составили около 400 млрд долл. (Макаров и Варшавский 2004а).
Снижение спроса на результаты НИОК Р
и инновации
Преобразование экономической и политической систем
страны привело к снижению спроса на НИОК Р и инновации (см. табл. 20.1).
В период 2000–2008 гг. внутренние затраты на исследования и разработки увеличились в 1,62 раза в пересчете
на постоянные цены. Однако данный прирост не в состоянии компенсировать существенное снижение внутренних расходов на НИОК Р, произошедшее после 1990 г.
После 1999 г. в России наблюдается рост уровня расходов на НИОК Р в расчете на душу населения. В 2008 г.
он составил 164,9 долл. (по паритету покупательной
способности, или ППС), оставаясь, однако, ниже соответствующих показателей по многим другим странам, включая бывшие прибалтийские республики С С С Р
(см. табл. 20.2).
Главным источником спроса на НИОК Р являются
обрабатывающие производства, объемы которых также
пережили значительное падение: в 2008 г. индекс про-
41
оксфордский справочник
мышленного производства в обрабатывающих отраслях составил лишь 82,9% относительно уровня 1991 г.
и резко снизился с начала кризиса до 70,3% в 2009 г.
(см. табл. 20.3).
Основными источниками финансирования НИОК Р
в России остаются правительство — около 63%, включая
средства вузов (2000 г. — 0,1%; 2003–2005 гг. — 0,2% ежегодно; 2008 г. — 0,3%) и собственные средства государственных научных учреждений (2000 г. — 13,4%; 2003 г. —
13,9%; 2005 г. — 14,0%; 2008 г. — 10,8%). Доля расходов
организаций предпринимательского сектора сравнительно невелика: около 21% в 2008 г. (см. табл. 20.4).
Вместе с тем на организации предпринимательского сектора, включая частные и государственные компании, приходится около 63% расходов на НИОК Р,
в то время как доля государственного сектора составляет лишь 30,1%. Последний показатель включает РА Н
и прочие академии, на которые приходится около половины расходов государственного сектора НИОК Р. Так,
в 2003–2008 гг. на РА Н приходилось 11–13% расходов
на НИОК Р (см. табл. 20.5).
К сожалению, российские сырьевые компании и государственные чиновники оказались не в состоянии понять, что устойчивое, основывающееся на инновациях
развитие России возможно лишь при условии, что значительная часть выручки от экспорта сырьевых материалов будет инвестироваться в развитие науки и технологий (как, например, последние два десятилетия
происходит в Норвегии). В настоящее время российские
сырьевые компании преследуют краткосрочные цели.
В относительных показателях их расходы на НИОК Р
в несколько раз ниже аналогичных расходов зарубежных компаний. Их основная инновационная деятельность заключается в приобретении зарубежных технологий и оборудования, что подрывает инновационное
развитие России в долгосрочном плане. Так, в Газпроме
наукоемкось составляет 0,15% бюджета (что в 2 и 1,5 раза
ниже, чем в Royal Dutch Shell и E NI соответственно).
В «Лукойле» данный показатель еще ниже и оценивается в 0,12% (2008 г.)1. Политика же правительства в об1. См.: http://www.i-russia.ru/media/files/41d2f559e1da18b18552.pdf
42
Наука, высокотехнологичные отрасли и инновации
ласти инноваций не оказывает эффективной поддержки
национальной инновационной системе (НИС).
ТАБЛИЦА 20.1.
Внутренние расходы на Н И ОК Р в 1990–2008 годы
1990 1992 1995 2000 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Внутренние расходы
на Н И О К Р
в % от В В П *
Внутренние расходы
на Н И О К Р в текущих
ценах по П П С ,
(млрд. долл.)**
Рост внутренних
расходов на Н И О К Р
(1990 г. = 100%)***
2,90 0,74 0,85
—
100
1,05
—8,063
21
18
1,12
1,03
— 17,98917,77618,12020,211 23,482
—
24
1,28
35
1,15
34
1,07
33
1,07
36
41
40
* Данные Госкомстата и Росстата.
** Данные ОЭСР (2009 г.).
*** Оценка авторов публикации.
ТАБЛИЦА 20.2.
Относительный уровень расходов на Н И ОК Р в расчете
на душу населения (уровень России = 1), 2008 г.
Страна
Болгария
Мексика
Украина
Аргентина
Румыния
ЮА Р
Бразилия
Польша
Словакия
Китай
Турция
Беларусь
Россия
Греция
Литва
Венгрия
Латвия
Эстония
Новая Зеландия
Португалия
Италия
Чехия
Расходы на Н И О К Р
на душу населения
0,3
0,3
0,4
0,4
0,5
0,5
0,5
0,6
0,6
0,6
0,6
0,7
1,0
1,0
1,1
1,2
1,3
1,5
2,0
2,1
2,2
2,2
Расходы на Н И О К Р
Страна на душу населения
Испания
Словения
Ирландия
Великобритания
Бельгия
Франция
Австралия
Нидерланды
Канада
Южная Корея
Германия
Норвегия
Дания
Австрия
Япония
Швейцария
США
Люксембург
Финляндия
Сингапур
Швеция
Источник: Статистический сборник (2009).
43
2,6
2,8
3,6
3,8
4,1
4,2
4,3
4,4
4,4
5,6
5,7
5,7
6,1
6,2
7,1
7,9
7,9
8,1
8,1
8,3
8,4
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 20.3. Индекс (общий объем) промышленного
производства в различных отраслях
Отрасль 1992 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009
Добыча полезных ископаемых
88,2 70,7 74,3
топливно-энергетических полезных ископаемых
94,7 77,8 80,9 111,6 114,4 116,6 116,4
кроме топливно-энергетических
полезных ископаемых
Обрабатывающие производства
71,1 52,3 60,0
81,8 47,5
Производство пищевых продуктов, включая напитки, и табака
Текстильное и швейное
производство
62,1 63,7 64,7 65,7
69 74,7 82,5 82,9 70,3
80 50,2 54,5 75,2 80,5 85,4 86,3
71,9
Производство кожи, изделий
из кожи и производство обуви
22 23,4 24,8 27,8 27,4 26,2
78 20,8
Обработка и производство древесины и изделий из дерева
78,7 40,8
Целлюлозно-бумажное производство целлюлозы; издательская и
полиграфическая деятельность
88 62,7
Производство кокса, продуктов нефтепереработки и ядерного топлива
51
99,1 101,8 105,2 105,6 105,0
15,5
21,8 26,6 26,6
27,1
37,5 48,6 50,3 53,4
54,1
81,2 108,7 116,3 126,9 127,9
82,8 62,2 60,1 70,6 75,6 77,8 79,9
Производство химической продукции и искусственных волокон
79 54,7 69,8
82 85,9
91,1 87,3
Производство резиновых и пластмассовых изделий
79,5 38,4 52,5 74,4 90,5 110,5 124,3
Производство неметаллических
минеральных продуктов
80,9 46,9 40,3
Металлургическое производство
и производство готовых металлических изделий
82,3 57,6 66,8 87,6 96,2 98,2
98
Производство машин
и оборудования
84,4
38,1 32,3
61
Производство электрического, электронного и оптического
оборудования
79,8
37,3 45,3 116,3 135,3 151,3 139,3
Производство транспортных
средств и оборудования
85,3
Прочие обрабатывающие
производства
91,2 60,7 60,4 90,4 101,4 106,6 111,5
Производство и распределение
электроэнергии, газа, воды
95,3 80,2 76,9
Примечание: Уровень 1991 г. = 100%
44
45
51,6 56,7 65,8 65,2
45,1 49,3 58,7
53,1 52,7 52,7 63,2 69,2
86,1 89,0 88,5 89,0 85,6
Наука, высокотехнологичные отрасли и инновации
ТАБЛИЦА 20.4.
Внутренние расходы на Н И ОК Р по источникам
финансирования, 2008 г.
Источник финансирования
%
Средства бюджетов всех уровней
63,1
Внебюджетные фонды
1,5
Организации предпринимательского сектора
20,9
Организации высшего и профессионального образования
0,1
Частные некоммерческие организации
0,2
Средства иностранных источников
5,9
Собственные средства научных организаций
8,3
Всего
100
ТАБЛИЦА 20.5.
Внутренние расходы на Н И ОК Р (%) по секторам деятельности
Сектор
Государственный сектор
2000
2003
2005
2006
2007
2008
24,4
25,3
26,1
27,0
29,1
30,1
Российская академия наук
9,7
11,0
11,2
11,8
11,9
13,0
Российская академия
сельскохозяйственных наук
1,4
1,5
1,6
1,6
1,7
1,7
Российская академия
медицинских наук
0,7
1,0
1,1
1,1
1,1
1,1
70,8
68,4
68,0
66,6
64,2
62,9
Сектор высшего
и профессионального образования
4,5
6,1
5,8
6,1
6,3
6,7
Сектор некоммерческих
организаций
0,2
0,2
0,2
0,3
0,3
0,3
Всего
100
100
100
100
100
100
Предпринимательский сектор
Снижение числа занятых в сфере НИОКР
На фоне данной картины произошло и падение заработной платы исследователей, инженеров и техников.
Низкая заработная плата высококвалифицированных
специалистов в сферах образования, науки и здравоохранения — один из основных факторов гигантского неравенства доходов различных категорий населения в России —
также играет основную роль в нежелании молодежи идти
работать в ключевые отрасли экономики знаний.
45
оксфордский справочник
Это особенно очевидно для городов и регионов с высокой концентрацией научно-исследовательских учреждений (Москва, Московская область и Санкт-Петербург). Статистические данные по Москве показывают,
что уровень средней заработной платы в сфере НИОК Р
превышает прожиточный минимум всего в три раза
(см. табл. 20.6).
Заработная плата в ряде других отраслей московской
экономики (прежде всего — в финансовом секторе) в несколько раз выше заработной платы в сферах НИОК Р
и образования. Само собой разумеется, что молодежь
не испытывает желания работать в экономике знаний.
Число занятых в сфере НИОК Р продолжает снижаться: в 2008 г. оно снизилось до 49,7% относительно уровня 1992 г., а число исследователей снизилось еще значительнее — до 46,7% (см. табл. 20.7).
Согласно официальной статистике, после снятия
ограничений на выезд за рубеж в период с 1989 по 2004 гг.
из России эмигрировало около 25000 ученых (по независимым оценкам, это число составило 80 000 человек;
U N ESC O 2010). При этом многие из оставшихся в России ушли из науки вследствие того, что уровень заработной платы не позволял содержать семью.
После 2000 г. правительство начало повышать заработную плату научно-исследовательских работников. И хотя она теперь выше средней заработной платы по стране, в большинстве регионов она ниже средней
зарплаты по региону. Данный парадокс объясняется высоким уровнем заработной платы в Москве по сравнению со средней зарплатой в других регионах. При этом
в 2010 г. заработная плата в сфере НИОК Р Москвы была
ниже средней заработной платы (86%) по городу.
Проблема преемственности знаний
между поколениями
В 2008 г. исследователи в возрасте старше пятидесяти
лет составляли 51,5% от общего числа данной категории
работников в стране, в том числе 61,4% кандидатов наук
и 87,8% докторов наук. Возрастная структура научно-исследовательских работников представляет собой угрозу
46
Наука, высокотехнологичные отрасли и инновации
ТАБЛИЦА 20.6.
Средняя месячная заработная плата в Москве, 2005–2009 гг.
В процентном соотношении к заработСредняя заработная ной плате в финансовых
организациях
плата (в рублях)
1/1/2007 1/1/2008 1/1/2009 1/1/2007 1/1/2008 1/1/2009
Среднемесячная заработная плата занятых
31 872
42 170
50 068
0,48
0,57
0,51
Финансовые организации
66 729
73 440
98 464
1
1
1
Телекоммуникации
34 871
55 261
51 968
0,52
0,75
0,53
Оптовая и розничная
торговля
31 038
38 601
43 554
0,47
0,53
0,44
НИОКР
28 330
37 458
46 711
0,42
0,51
0,47
Строительство
29 726
39 168
42 851
0,45
0,53
0,44
Здравоохранение
и социальное
обслуживание
24 127
31 980
42 549
0,36
0,44
0,43
Образование
21 456
28 181
38 545
0,32
0,38
0,39
Обрабатывающая
промышленность
23 334
34 395
35 036
0,35
0,47
0,36
Источник: Оценка на основе данных Мосгорстата.
ТАБЛИЦА 20.7.
Занятые в сфере Н И ОК Р (номинальная численность),
1992–2008 гг.
1992
Занятые в сфере
НИОКР
Включая
исследователей
1995
2000
2005
2006
1 532 618 1 061 044 887 729 813 207 807 066
804 043
518 690 425 954
2007
2008
801 135 761 252
391 121 388 939 392 849 375 804
Занятые в сфере
Н И О К Р в расчете
на 100 000 человек
населения
103
71
60
57
57
56
54
Исследователи
в расчете
на 100 000 человек
населения
54
35
29
27
27
28
26
47
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 20.8.
Распределение исследователей по возрастным группам,
в 2000 и 2008 гг.
Сфера Н И О К Р
в целом
Академии
Исследователи, в том
числе
Исследователи, в том
числе
КанДок- дидатора
ты
наук наук
РА Н
Исследователи, в том
числе
КанДок- дидатора
ты
наук наук
КанДок- дидатора
ты
наук наук
2000 г.
В возрасте
до 29 лет
(включительно)
10,6
0,1
2,7
10
0
3,7
10,2
0
3,9
30–39 лет
15,6
1,8
12,4
17,5
1,7
16,7
17,3
1,5
16,7
40–49 лет
26,1
14,1
25,1
25,7
15,3
29,5
25,5
15
29,9
50–59 лет
26,9
27,9
29,2
24,2
28,2
27,2
24,5
28,5
27,5
60 лет и старше
20,7
56,2
30,5
22,6
54,7
22,9
22,5
55
22
100
100
100
100
100
100
100
100
100
0,1
6,2
13,5
0
6,3
Итого
2008 г.
В возрасте
до 29 лет
(включительно)
17,6
30–39 лет
40–49 лет
0,1
4,8
13,7
14,2
1,8
16,8
15,5
1,6
20,1
14,8
1,3
19,7
16,7
10,3
16,9
16,1
10,1
18,6
15,5
8,6
18,4
50–59 лет
26,3
28,4
26,1
24,2
28,4
24,9
24,1
28,2
25,1
60 лет и старше
25,2
59,4
35,3
30,4
59,8
30,2
32
61,9
30,5
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Итого
для преемственности знаний в российской науке, а в конечном счете замедляет переход к экономике знаний.
Анализ возрастного распределения исследователей в академических и исследовательских институтах
и сравнение его с возрастной структурой данной категории работников в сфере НИОК Р в целом показывает, что в переходный период академии оказались более
привлекательным местом работы для молодых ученых
и исследователей. Так, в 2008 г. доля кандидатов наук
в возрасте до 40 лет составляла 26,3% для всех академий
48
Наука, высокотехнологичные отрасли и инновации
и 26,0% для РА Н, а для сферы НИОК Р в целом — 21,6%
(см. табл. 20.8).
Ключевая проблема преемственности знаний эффективно не решается. Ее сложность подчеркивается тем,
что частичные решения, предлагаемые государственными органами, представителями крупного бизнеса и различными специалистами, неадекватны.
Государственная научно-техническая
и инновационная политика
Любые попытки создания структур и механизмов, приспособленных к рыночным условиям, обречены на неудачу в условиях отсутствия соответствующего финансирования, четкой государственной научно-технической
и инновационной политики, а также социально-экономической политики в целом. В подобных условиях становятся бессмысленными любые призывы сконцентрировать усилия и ресурсы в приоритетных областях
НИОК Р.
Очевидно, что ресурсы страны ограниченны. И все
же России непременным образом требуется использовать потенциальную прибыль от разработки своих
природных ресурсов (выплата роялти за право добычи минеральных ресурсов) и прочие средства для увеличения финансирования НИОК Р. Можно было бы позаимствовать и практику эпохи Петра I, когда создание
Петербургской академии наук финансировалось за счет
таможенных и лицензионных сборов. В современных условиях подобная практика могла бы заключаться в выделении определенной доли дохода от экспорта сырьевых
товаров (нефть, газ, уголь, черные и цветные металлы,
химические материалы, лес, алмазы и т.д.) на поддержку сферы НИОК Р.
Государственные академии
История российского академического сектора насчитывает почти 300 лет. Кроме РА Н, в него входят Российская академия медицинских наук (РА МН), Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская
49
оксфордский справочник
академия образования, Российская академия архитектуры и строительных наук и Российская академия художеств.
Значительное сокращение спроса на результаты прикладных НИОК Р привело к упадку российской сферы
НИОК Р, а также увеличению доли и, соответственно,
роли академий. В период 1990–2008 гг. доля занятых
НИОК Р в академиях выросла в 1,8 раза (с 9,9% до 18,1%).
Принимая во внимание тот факт, что в академиях заняты более 56% докторов наук и 43% кандидатов наук российской сферы НИОК Р, они представляют собой ключевой сектор российской науки (см. табл. 20.9).
Следует отметить, что доля исследователей академического сектора, работающих в регионах Сибири
и Дальнего Востока, в общем числе исследователей этих
регионов превышает аналогичный показатель в целом
по стране. Этот факт наглядно демонстрирует важность
академических учреждений в развитии российских регионов и преодолении региональных различий.
Исследовательские университеты
Российское правительство выступило с целым рядом
программ, направленных на стимулирование научно-исследовательской деятельности в российских университетах, находящихся вне системы РА Н. В дополнение
к трем видам учреждений высшего образования (университет, академия и институт) в 2008–2009 гг. правительством были учреждены федеральные университеты,
что преследовало собою цель создания образовательных центров на макрорегиональном уровне. В соответствии с данными ЮНЕ С КО (U N ESC O 2010) число докторов наук в государственных университетах превысило
42000 человек. Приведенная цифра включает лиц, занятых на частичной основе, а также сотрудников академий
и работников отраслей.
Академический сектор науки мотивирован на передачу знаний от старших поколений ученых своим молодым коллегам. Так, в Московском государственном
университете им. Ломоносова почти 53% курсов лекций
были разработаны учеными РА Н в конце 1990-х и начале 2000-х гг. (Макаров и Варшавский 2001). Напри-
50
Наука, высокотехнологичные отрасли и инновации
ТАБЛИЦА 20.9.
Исследователи с учеными степенями, включая сотрудников
академических институтов
Исследователи Доктора наук Кандидаты наук
2000
2008
2000
2008
2000
2008
100
100
100
100
100
100
Российская академия наук
14,5
14,5
42,8
41,2
30,8
31,0
Российская академия сельскохозяйственных наук (%)
3,0
3,6
5,3
6,2
5,7
6,7
Российская академия медицинских наук (%)
1,7
2,1
7,4
7,8
4,3
4,9
0,3
0,4
1,1
1,0
0,8
0,8
19,5
20,6
56,6
56,3
41,6
43,3
Всего (%) в сфере Н И О К Р,
в том числе
Прочие академии (%)
Все академии
мер, шесть из семи преподавателей, читающих междисциплинарный курс «Молекулярная физиология», являются сотрудниками академий (РА Н и РА МН); среди
преподавателей, ведущих лекционный курс «Современные проблемы нанотехнологий», тринадцать из двадцати трех лекторов представляют РА Н (Markusova et al.
2009), и т.д.
Одна из проблем российского образования состоит
в быстром росте числа кандидатов наук, что является
свидетельством снижения требований к диссертациям.
То, что развитие исследовательских университетов, призванных конкурировать в РА Н, способно принести пользу российской науке, не очевидно. Может оказаться, что,
как указывает Лига европейских исследовательских университетов (объединение двадцати двух наиболее выдающихся европейских научно-исследовательских университетов), «научно-исследовательская работа, возможно,
становится врагом высшего образования, а не его дополнением» и что университет нельзя рассматривать
в качестве «супермаркета, продающего типовые изделия, пользующиеся популярностью в текущий момент»
(Boulton 2010). Для данных утверждений находятся, конечно, и контраргументы.
51
оксфордский справочник
Продуктивность российских ученых
В большинстве случаев эффективность фундаментальных научно-исследовательских работ, проводимых
в России, оценивается с помощью количества публикаций в признанных международных научных журналах или показателей цитирования. В качестве альтернативы можно оценивать эффективность сферы НИОК Р
в сравнении с другими странами, используя метод, разработанный в Центральном экономико-математическом
институте РА Н, основывающийся на оценке числа опубликованных статей, приходящихся на 1 млн. долл. расходов на НИОК Р по ППС. Результаты расчетов приведены в табл. 20.10. Приведенные данные показывают, что,
несмотря на экономические трудности, в том, что касается числа публикаций, деятельность российских исследователей характеризуется высоким уровнем эффективности. При этом, как и следует ожидать, показатели
цитирования их работ более скромны.
Достижения в области науки
и высоких технологий
Развал Советского Союза явился шоком для России, однако страна возвращается на утраченные позиции. Несмотря на экономический кризис 90-х и замедленное
восстановление экономики, российская наука добилась
целого ряда успехов международного значения. Вот несколько подобных примеров.
Компания «Н Т-М Д Т » является лидером в области
технологий атомно-силовой и сканирующей зондовой
микроскопии (АС М и С ЗМ) и насчитывает двадцатилетнюю историю создания приборов для нанотехнологических исследований. Компанией созданы пять серий
продукции, разработано не выпускающееся более нигде в мире оборудование, открыто четыре зарубежных
коммерческих представительства (в С Ш А , Нидерландах, Ирландии и Китае) и организована международная дистрибьюторская сеть. Оборудование компании
«Н Т-М Д Т » было поставлено в более чем 1000 всемирно известных научно-исследовательских центров и ла-
52
Наука, высокотехнологичные отрасли и инновации
ТАБЛИЦА 20.10.
Среднегодовое число статей и цитирования в расчете на 1 млн
долл. расходов на Н И ОК Р по П П С , 1996–2005 и 2005–2009 гг.
СреднегоСреднегоСреднегодо- Среднегодовое число
вое число довое число довое число
статей
статей цитирований цитирований
в расчете
в расчете
в расчете
в расчете
на 1 млн
на 1 млн
на 1 млн
на 1 млн.
долл.
долл.
долл.
долл.
расходов
расходов
расходов
расходов
на Н И О К Р
на Н И О К Р
на Н И О К Р
на Н И О К Р
Страна 1996–2005 гг. 2005–2009 гг. 1996–2005 гг. 2005-2009 гг.
Канада
1,91
2,02
20,22
12,31
Китай
0,37
Франция
1,27
0,87
1,29
2,67
1,32
12,16
7,70
Германия
1,19
1,10
11,93
7,02
Италия
1,95
2,05
17,70
11,76
Япония
0,66
0,53
5,22
2,50
Великобритания
2,28
2,17
25,55
14,63
США
0,88
0,84
11,31
5,98
Страны О Э С Р
1,19
0,85
12,58
4,70
Россия
1,66
0,98
5,81
2,37
Национальный научно-исследовательский
центр, Франция
1,69
—
18,5
—
РА Н
7,07
—
26,9
—
Источник: На основе данных Web of Science; см. также: Markusova et al. (2009)
и Варшавский и Маркусова (2006).
бораторий. Ее приборы были использованы при проведении многочисленных революционных исследований
и открытий2. «Н Т-М Д Т » является второй в мире компанией-производителем оборудования АС М и С ЗМ.
Ее доля на международном рынке составляет 14%3.
2. См.: http://www.ntmdt.com.
3. «Н Т-М Д Т » была признана в 2009 г. наиболее динамично развивающейся
компанией на рынке С З М ; «Н Т-М Д Т », 25 января 2010 г. http://www.
ntmdt.com/press-releases/view/159046. См.: Future Market 2009, http://
www.futuremarketsinc.com.
53
оксфордский справочник
В 2006 г. прибор N T EGR A Spectra4 стал лауреатом премии R&D 100 Award, одной из самых престижных международных премий в области аналитических приборов.
Данный прибор был выбран независимой экспертной
комиссией и редакцией журнала R&D Magazine в качестве одного из ста наиболее значимых в технологическом плане коммерческих изделий. Приборы данной
серии используются в Институте передового приборостроения и биотехнологий Общества Фраунгофера (Германия), Имперского колледжа Лондона (Великобритания) и Колледжа Тринити (Ирландия). В 2009 г. прибор
SOLV ER N E X T 5 также получил премию R&D 100 Award.
Новаторская архитектура прибора позволила SOLV ER
N E X T стать первым коммерческим сканирующим зондовым микроскопом, сочетающим функции АС М и сканирующей туннельной микроскопии. Прибор отвечает
функциональным и ценовым потребностям университетских лабораторий и повседневного промышленного применения. SOLV ER N E X T имеет более сорока настраиваемых многоцелевых контрольно-измерительных
режимов и не требует специальной подготовки пользователя, как в случае с большинством сканирующих зондовых приборов. Управление прибором, включая загрузку образцов, может осуществляться дистанционно, что
делает его идеальным средством для телемикроскопии,
а также при использовании в опасных для здоровья человека условиях, таких, как ядерные объекты.
Карло Коппом, старшим сотрудником Американского института аэронавтики и астронавтики, была проведена сравнительная оценка российских технологий, используемых
в истребителях и сопутствующих системах (Kopp 2008).
Он отмечает, что «впервые после окончания холодной войны российская военная авиапромышленность испытывает
подъем, выполняя постоянные крупные заказы на изготовление сотен современных боевых самолетов, в первую очередь для клиентов из стран Азии». Он приходит к следующему заключению: предположение о том, что современные
российские истребители уступают в технологиях, показателях и общих возможностях американской и европейской
технике, не соответствует действительности и основывает-
4. Подробнее см.: http://www.ntmdt.com/device/ntegra-spectra.
5. Подробнее см.: http://www.ntmdt.com/device/solver-next.
54
Наука, высокотехнологичные отрасли и инновации
ся на мнении о российских технологиях, которое утратило
свою актуальность еще лет десять тому назад. Презрение,
выказываемое в отношении авиасимулятора «Су-27 Фланкер» многими высокопоставленными чиновниками, представляющими военный истеблишмент стран Запада, указывает на их незнание и непонимание того, насколько далеко
русские продвинулись в глобализированной экономике высоких технологий после 1991 г.
Российской академией наук был создан самый мощный суперкомпьютер производительностью 100 терафлопс (триллион операций с плавающей запятой
в секунду), предназначенный для решения задач по аэро
динамике, гидродинамике, разведке и добыче углеводородных ресурсов. Ученым Института прикладной математики им. Келдыша Российской академии наук удалось
добиться этого путем совмещения традиционных процессоров с графическими модулями. Им также удалось
определить эффективные способы использования систем с десятками тысяч компьютерных ядер и разработать новые алгоритмы, позволившие создать новый тип
суперкомпьютера. Следует отметить, что создание суперкомпьютера обошлось государству в 65 млн руб. (около 2 млн долл.).6
Объединенный институт ядерных исследований
(ОИ ЯИ) в г. Дубна Московской области — международный центр ядерных наук с 5500 служащими и 1200 исследователями (представляющими восемнадцать стран —
членов ОИ ЯИ), 1000 из которых имеют ученые степени.
Именно здесь в 1999–2005 гг. удалось синтезировать элементы 114, 116, 118, 115 и 113, а в 2010 г. — элемент 117 (в общей сложности в институте было отрыто девять сверхтяжелых элементов: резерфордий в 1964 г.; сиборгий
в 1974 г.; борий в 1976 г.; унунквадий в 1999 г.; ливерморий в 2001 г.; унунтрий в 2004 г.; унунпентий в 2004 г.;
унуноктий в 2006 г.; унунсептий в 2010 г.), а в 2006 г. был
разработан принцип химического определения элемента 112. В настоящее время в институте проводится модернизация имеющихся объектов и строительство новых.
Ученые наукограда Протвино работают над менее масштабными проектами и сотрудничают с Ев6. См.: http://www.bybanner.com/article/17811.html.
55
оксфордский справочник
ропейским центром ядерных исследований, а также
с Брукхейвенской национальной лабораторией и Национальной ускорительной лабораторией им. Ферми
(обе — С Ш А), хотя строительство гигантского ускорителя частиц в Институте физики высоких энергий остается незавершенным.
Последний пример — Нобелевская премия по физике
за 2010 г, присужденная выходцам из России Константину Новоселову и Андрею Гейму за революционные
эксперименты с двумерным материалом, известным как
графен. Оба начинали свою научную карьеру в Институте проблем технологии микроэлектроники и особочистых материалов РА Н в Черноголовке и продолжают сотрудничать с учеными этого института.
Факторы, влияющие на инновационную
деятельность в России
Несмотря на часто высказываемое мнение о полном разрушении национальной инновационной системы (НИС)
в России, центральные элементы этой системы по-прежнему функционируют, хотя и в гораздо меньших масштабах.
Специалистами Корпорации R A N D была проведена
оценка возможностей двадцати девяти отобранных для
исследования стран по разработке шестнадцати приоритетных технологий. К первой группе были отнесены страны, способные разработать от четырнадцати
до шестнадцати технологий (Австралия, Канада, Германия, Израиль, Япония, Южная Корея и С Ш А). Ко второй — страны, способные разработать от десяти до двенадцати технологий (Китай, Индия, Польша и Россия).
Согласно оценкам авторов число преград в странах второй группы (несмотря на значительные научно-технологические возможности) «немного превзойдет число
движущих сил, что затруднит внедрение и развитие полного спектра возможных технологий».7
7. См.: “U.S. Competitiveness in Science and Technology”, R A N D Corporation,
публикация доступна по адресу:
http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/monographs/2008/R A N D_
M G 674.pdf.
56
Наука, высокотехнологичные отрасли и инновации
Что касается ситуации в России, то политическая нестабильность и экономические трудности первого десятилетия после распада Советского Союза нанесли дальнейший
урон и так уже разрушенным инфраструктуре и институтам. За последние годы российская экономика смогла выйти из глубокого спада главным образом за счет растущих
цен на нефть; при этом не ясно, были ли доходы от нее инвестированы в модернизацию существующей инфраструктуры и укрепление институционального и кадрового потенциала в науке, здравоохранении или системе государственного
управления. Отъезд — в поисках лучшей жизни за рубежом —
российских ученых, инженеров и других специалистов, наблюдавшийся в 1990-е гг. и продолжающийся до сих пор,
также поднимает серьезные вопросы относительно будущего
российского научно-технологического потенциала. Остающиеся часто вынуждены мириться с невысокой зарплатой…
и разрушающимися лабораториями и пустыми библиотеками или же искать более высокооплачиваемую работу. Таким
образом, несмотря на наличие у России значительных научных активов, она не может сравниться с Японией, С Ш А
и другими наиболее развитыми в научном плане странами.
Более того, если России не удастся остановить упадок своей научно-технологической сферы и вдохнуть в нее новую
жизнь за счет увеличения финансирования и смены приоритетов, такие быстро развивающиеся государства, как Китай и Индия, вскоре обгонят Россию по своему научно-технологическому потенциалу (Silberglitt et al. 2006).
Наблюдаемые в настоящее время тенденции способствуют снижению инновационной активности в России прежде всего из-за внешних условий для российской НИС,
отсутствия долгосрочного спроса на отечественные инновации, а также нерешенной проблемы преемственности знаний. Рост ключевых экономических показателей в период после 1999 г. был недостаточным, а после
2008 г. произошло их снижение.
Основными проблемами являются: крайне низкий
уровень финансирования сферы НИОК Р и капитальных
инвестиций, по-прежнему уступающий в 2,5 раза показателям 1990 г.; недостаточные объемы промышленного
производства (в 2009 г. объемы производства в обрабатывающей промышленности составляли 70,3% относительно показателей 1991 г. (см. табл. 20.2); значительная
недооценка человеческого капитала; ускоряющееся сокращение числа занятых в сфере НИОК Р (на 1,11% в год
в 2000–2004 гг. и 2,18% в 2005–2008 гг.) и исследовате-
57
оксфордский справочник
лей (1,18% и 1,32% соответственно), представляющее собой главную угрозу НИС из-за невосполнимости потери
значительных объемов неотделимых знаний.
Одним из главных факторов, замедляющих инновационную деятельность, является, в частности, увеличивающееся неравенство доходов. Уместно вспомнить
слова Т. Веблена, который высказался о негативном влиянии значительного неравенства в уровне доходов населения на инновационную деятельность следующим образом:
Скопление богатства на верхних ступенях социально-денежной лестницы предполагает лишения на более низких
ступенях. Хотя это утверждение банально, но значительные
лишения среди массы народа, где бы это ни имело место,
являются серьезным препятствием нововведению... Институт праздного класса задерживает развитие общества непосредственно (1) по инерции, свойственной самому классу;
(2) собственным примером давая установку на демонстративное расточительство и консервативность; а также косвенно (3) через посредство той системы неравного распределения благосостояния и средств к существованию, на которой
покоится сам институт (Веблен 1984, 212–213).
Необходимо отметить, что некоторые представители
высших уровней управления, деятельность которых непосредственным образом связана со сферой инноваций
и ее развитием, начинают понимать (хотя и со значительным опозданием) серьезность проблем, связанных
с НИС. Часто высказывается мнение, что чрезмерная
увлеченность приватизацией наиболее перспективных
предприятий заканчивается выводом огромных денежных средств за рубеж, нежеланием владельцев инвестировать в долгосрочное развитие и, в конце концов, исчезновением многих компаний.
Меры, которые необходимо предпринять, очевидны: существенное повышение финансирования сферы НИОК Р, образования и сектора информационных
технологий; формирование условий, адекватных долгосрочным целям развития НИС; значительное сокращение неравенства доходов и т.п. Данные меры были
предложены ведущими российскими экономистами
(Макаров и Варшавский 2004а). Таким образом, поскольку Россия обладает ресурсами, необходимыми для
58
Наука, высокотехнологичные отрасли и инновации
инновационного развития, ей требуются особые пути решения проблемы, отличающиеся от тех, что применяются в других странах.
В то же время выдвигается большое число недостаточно обоснованных предложений по реформированию
сферы НИОК Р, системы образования и НИС в целом.
При этом предложения многих зарубежных и некоторых российских экспертов грешат чрезмерным вниманием к второстепенным факторам.
Некоторые специалисты полагают, что сфера науки и технологий по-прежнему представляет собой громоздкую систему, основанную на советской модели,
управление и финансирование которой осуществляются централизованно (доля государственного финансирования внутренних расходов на НИОК Р в 2008 г.
составила 63,1%). Однако примерно такая же доля государственного финансирования была свойственна Соединенным Штатам в 1960-е гг. Более того, уровень внутренних расходов на НИОК Р не достиг еще и половины
уровня 1990 г.
К предложению о развитии вузовского сектора сферы
НИОК Р требуется подойти с чрезвычайной осторожностью, поскольку данное направление находится на этапе становления и ожидать от него желаемых результатов
раньше, чем через много лет, не стоит.
Здесь следует обратиться к выводам, которые были
сделаны на основании опроса, проведенного в мае
2010 г. компанией PricewaterhouseCoopers, Российской экономической школой, Российской венчурной компанией и Корпорацией Р О С Н А НО с целью оценки уровня
инновационной активности в крупных корпорациях
(Инновационная активность крупного бизнеса в России 2010). Результаты опроса, в котором приняли участие сотрудники 100 крупных компаний, работающих
на территории России, оказались следующими: 39% рес
пондентов ответили, что в 2008–2010 гг. их компаниями были выпущены новые изделия, 73% — что были
применены новые технологии, а 66% — что были применены новые бизнес-процессы. Респондентами было
высказано мнение (14%, 17% и 18% соответственно), что
данные изделия, технологии и процессы оказались новыми и для мировых рынков в целом. При этом респон-
59
оксфордский справочник
денты (26%, 27% и 35% соответственно) признали, что
их инновационные изделия, технологии и бизнес-процессы оказались инновационными лишь для их компаний. В результате авторы опроса приходили к выводу,
что «адаптация существующих инновационных изделий, технологий и процессов составляет значительный
сегмент корпоративных инноваций в России».
Опрос показал, что частные компании выпустили
в 4 раза больше инновационных продуктов и в 1,3 раза
больше инновационных технологий, чем государственные. Однако в том, что касается внедрения новых бизнес-процессов, то впереди с отрывом в 7% оказались
государственные компании. При этом относительно
компаний со смешанным участием, где доля государства
составляет более 50%, но менее 100%, инновационное
преимущество частных компаний не столь очевидно.
Число инновационных изделий в частных компаниях превышает аналогичный показатель для компаний
со смешанным участием в 4 раза, однако в случае с инновационными технологиями и бизнес-процессами наблюдается противоположная картина: частные компании
отстают на 27% и 14% соответственно. Данные результаты можно рассматривать в качестве аргумента в пользу
мнения о том, что частные компании преследуют главным образом краткосрочные цели.
87% компаний обычно финансируют инновации
из собственных фондов, и только 18% используют средства, выделяемые Российской венчурной компанией
и корпорацией Р О С Н А НО, и лишь 10% средств приходится на зарубежные инвестиции. Именно поэтому основными препятствиями для инновационной деятельности, по мнению крупных компаний, являются
«трудности в привлечении средств на инновационные
проекты» и «чрезмерная бюрократизированность».
Само собой разумеется, что для малых и средних предприятий проблема привлечения необходимого финансирования стоит гораздо острее.
Хотя предложенный перечень возможных мер
был достаточно небольшим и не отражал всю широту спектра проблем, свойственных российской инновационной системе (так, авторы опроса объединили
исследовательские организации университетов с дру-
60
Наука, высокотехнологичные отрасли и инновации
гими научно-исследовательскими организациями, хотя
в России НИОК Р для крупных компаний, как правило,
проводятся в научно-исследовательских организациях, а не университетах), результаты опроса демонстрируют, что главные пути активизации инновационной
деятельности состоят в увеличении государственного
финансирования НИОК Р, льготном налогообложении
инновационных компаний (освобождение от уплаты
налогов для расходов, связанных с НИОК Р, временное освобождение от уплаты налога для инновационных проектов и т.п.) и повышении качества высшего
образования. Инвестирование в инфраструктуру инновационной системы (промышленные парки, бизнес-инкубаторы) и в венчурные фонды, а также вступление
во Всемирную торговую организацию представлялись
менее важными.
Ключевые условия повышения инновационной
активности и основные направления политики
В наиболее развитых странах общество начинает понимать, что для решения многих социально-экономических проблем ключевым является сектор знаний. Поток
проблем разнообразен и интенсивен, поэтому организация сектора знаний, отвечающая этому вызову, должна
быть гибкой, динамичной и экономически эффективной. В настоящее время для России также важно изменение массового сознания. Необходимо понять, что
«богатство в мозгах, а не в недрах», а сектор знаний
должен получать соответствующую компенсацию за решение проблем. Крупные компании должны научиться
патронировать и создавать малые компании и предприятия (включая аутсорсинг, венчурное финансирование
и т.д.). Государство должно создать благоприятную
правовую (защита автора, конструктора, консультанта, преподавателя, ученого), организационную и экономическую (налоговые льготы для инвесторов в знания) среду.
Для России важно вырастить и воспитать инновационных менеджеров, развить институциональную среду
для поиска, оценки и мониторинга перспективных проектов. Для перехода к экономике, основанной на знани-
61
оксфордский справочник
ях, государственные программы должны включать следующие мероприятия (Макаров и Варшавский 2004б):
• стимулирующее налогообложение для высокотехнологичного бизнеса, поддержка и льготные условия предприятиям, занимающимся высокими технологиями;
• система стимулов для привлечения инвестиций в экономику знаний, создание механизма для капиталовложений с высокими рисками;
• поддержка экспорта наукоемкой продукции и услуг
(гарантии, страхование и пр.);
• защита малого бизнеса;
• разработка краткосрочного и долгосрочного планов
развития экономики знаний;
• гарантированное финансирование фундаментальных
исследований;
• необходимые условия для развития общественного образования и информационной деятельности;
• система поощрения инноваторов посредством целевого выделения средств;
• система законоположений, способствующих защите
авторских прав с одной стороны и распространению
новых знаний и расширению социальных эффектов —
с другой и т.п. (в частности, необходимо внести поправки в законодательство по интеллектуальной собственности, защищающие интересы автора, изобретателя, ученого, конструктора).
Особое внимание должно быть уделено поддержке и достойной оценке обществом достижений российских
ученых, исследователей, инженеров и специалистов,
а также научно-исследовательских, проектных и конструкторских организаций, в целом научно-технического потенциала страны. (Репутация играла большую
роль уже в эпоху Возрождения, когда ученые награждались титулами, обеспечивавшими им соответствующий
социальный статус).
Очевидно, в движении к обществу, основанному
на знаниях, важная роль должна принадлежать РА Н.
При этом необходимо понимать, что повышение роли
и гарантированное базовое финансирование для РА Н —
это признание ее репутации, а не оплата госзаказа.
62
Наука, высокотехнологичные отрасли и инновации
Для развития российской науки требуются
• сохранение широкого фронта направлений научных
исследований (из-за огромных географических размеров и протяженности границ, большой численности
населения, значительных масштабов экономики, высокого уровня научно-технического потенциала России, ее геополитического положения);
• обеспечение преемственности научных знаний за счет
одновременной поддержки как молодых, так и зрелых
высококвалифицированных ученых;
• соблюдение важнейших нормативов финансирования
(доля общих затрат на науку относительно ВВП, соотношение заработной платы занятых НИОКР и средней зарплаты в экономике для молодых исследователей и др.);
• стимулирование приоритетных направлений исследований и разработок в соответствии с принципами, используемыми в наиболее развитых странах и основанными на изменении не абсолютных объемов, а удельных весов выделяемых финансовых ресурсов с целью
сохранения научного потенциала на направлениях
не приоритетных, но необходимых для развития научной среды в стране;
• существенная федеральная поддержка науки России,
так как в условиях переходного периода в России необходимы будут, очевидно, еще в течение пяти-семи
лет значительные государственные ассигнования в отраслевой сектор науки;
• специальные законодательные акты, предусматривающие дополнительные ассигнования на науку в наукоемких городах и регионах;
• переработка налогового кодекса с целью расширения
направлений государственной поддержки науки;
• укрепление информационной базы науки;
• многое другое, учитывающее долгосрочные тенденции
развития сферы исследований и разработок.
Долгосрочные изменения качественной составляющей
экономического роста России (приоритет, отдаваемый
не сырьевым ресурсам, а знаниям) должны учитываться
в программах реформ и перехода на траекторию устойчивого развития.
63
оксфордский справочник
Необходимо принимать внимание и новые тенденции развития, связанные с переходом к экономике знаний и типичные в настоящее время для ведущих стран
мира. На данном этапе роль экономики знаний становится определяющим фактором стабильного экономического роста. Россия обладает соответствующим
потенциалом, чтобы переключиться на новый тип экономического развития.
Анализ зарубежного опыта показывает, что для
успешного развития экономики, основанной на знаниях,
необходимы разработка и реализация соответствующей
государственной политики, а также адекватное понимание стоящих перед Россией проблем наиболее развитыми странами и реальная поддержка с их стороны. Будущее России зависит от того, как скоро отечественная
наука и высокие технологии после десятилетия трансформационного спада получат новый импульс для дальнейшего развития и обеспечат долгосрочное участие
России в мировом инновационном процессе.
Технологическая модернизация
В настоящее время российское правительство сконцентрировало свое внимание на крупномасштабной технологической модернизации, экономическом развитии,
основанном на инновациях, и создании конкурентоспособной НИС. В 2009 г. Российским правительством
были определены приоритеты модернизации экономики: повышение энергоэффективности, развитие информационных технологий, гражданской атомной энергетики и фармацевтики. Задача заключалась в том,
чтобы экономика зиждилась не только на нефти и газе,
но и на высоких технологиях. Цели политики в области
инноваций были сформулированы в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года» (известной как «Стратегия–2020»),
«Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации до 2012 года», «Стратегии
развития науки и инноваций в Российской Федерации
на период до 2015 года» и «Комплексной программе научно-технологического развития и технологической модернизации экономики России до 2015 года».
64
Наука, высокотехнологичные отрасли и инновации
В 2011 г. федеральные расходы на фундаментальные
исследования уменьшились на 4%, но при этом расходы
на прикладные исследования выросли на 23% по сравнению с уровнем 2010 г. Расходы федерального бюджета на нужды гражданской науки выросли в 2011 г.
до 313,9 млрд руб., что составило 14% прироста в реальном выражении по сравнению с 2010 г. Общий объем расходов федерального бюджета на нужды образования достиг в 2011 г. 593,4 млрд руб. Федеральные расходы на нужды высшего и последипломного образования
уменьшились на 5%, а расходы на прикладные исследования в вузовском сегменте сферы НИОК Р выросли на 16%.
В то же время правительство продолжает оказывать
активную финансовую поддержку высшему образованию. В 2010–2012 гг. на поддержку науки и инноваций
в вузах будет выделено 90 млрд руб. В течение этого периода 8 млрд руб. будет инвестировано в различные учреждения высшего образования с целью организации
и развития бизнес-инкубаторов, промышленных парков, инновационно-технологических и инженерных
центров, центров сертификации и передачи технологий, а также совместных консультационных центров
по проблемам инноваций. В дополнение к этому Фонд
содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере приступит к реализации ряда
новых программ. Согласно Государственному бюджету
на 2010 г. и плановый период 2011–2012 гг., через данный
фонд только в 2010 г. было выделено 3,28 млрд рублей.
Так называемые «институты развития» рассматриваются в качестве еще одного важного метода содействия инновационной деятельности предприятий (среди данных
институтов — Российская венчурная компания, Государственная корпорация РО СН А НО, Внешэкономбанк, особые экономические зоны и в особенности технологические инновационные зоны).8
«Концепция долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года» и меры стимули8. См.: Выступление заместителя Председателя Правительства Сергея Иванова перед Государственной думой во время Правительственного часа;
официальный веб-сайт Правительства Российской Федерации: http://
xn–80aealotwbjpid2k.xn–p1ai/eng/gov/priorities/docs/9689/
65
оксфордский справочник
рования инновационной активности предприятий (являющиеся частью «Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации до 2012 года»)
предусматривают необходимость использования государственного заказа для стимулирования инноваций.
Заключение
Анализ текущего состояния российской сферы науки
и технологий, а также прогнозы на будущее указывают на необходимость принятия срочных мер, способных помочь избежать потерь научно-технологического
потенциала, вызванных выходом на пенсию старшего
поколения ученых и инженеров и нехваткой молодых
специалистов, способных продолжить работы по соответствующим направлениям. Если понимание роли науки не изменится, это приведет к замедлению экономического роста. Это может привести к технологическому
отставанию России, неспособности гарантировать безопасность страны, что будет представлять опасность
не только для России, но и для глобальной стабильности в целом. Сохранение и дальнейшее развитие научного потенциала является ключевым условием стабильного роста экономики знаний в России.
Институциональная составляющая поддержки инновационного сектора требует серьезной корректировки. Важно отметить, что инициатива должна исходить
от научного сообщества, а не от правительства. Это значит, что сообществу исследователей должны быть предоставлены возможности по проведению необходимых
изменений.
В настоящее время существует целый ряд инновационных учреждений: федеральные и научно-исследовательские университеты, национальные научно-исследовательские центры, особые зоны (включая Сколково),
малые предприятия при университетах и научно-исследовательские институты РА Н. На настоящий момент
инициатива и контроль находятся полностью в руках
правительства, которым недавно был принят длинный
перечень показателей оценки результатов научно-исследовательской деятельности. Эта оценка может быть
66
Наука, высокотехнологичные отрасли и инновации
использована в качестве основы для расчета заработной платы научно-исследовательских работников. Кроме того, Министерством образования была внедрена так
называемая система «мега-грантов», нацеленная на создание новых лабораторий с привлечением зарубежных
специалистов.
Роль научного сообщества следует пересмотреть. Ему
должна быть предоставлена возможность стать более заметным, а его голосу — возможность быть услышанным.
Система государственной поддержки фундаментальных
исследований не имеет должного финансирования, что
требует принятия соответствующих мер.
Библиография
Варшавский А. Е. и Маркусова В. A. 2007. «О результативности
научной деятельности Российской академии наук (оценки
на основе анализа количества научных публикаций и индекса цитирования)», Концепции. № 1(18). С. 78–83.
Веблен . 1984. Теория праздного класса. М.: Прогресс.
Инновационная активность крупного бизнеса в России. Механизмы, барьеры, перспективы. 2010. Российская экономическая
школа, PricewaterhouseCoopers Russia, PwC Center for Technology and Innovation, Российская венчурная компания,
Корпорация Р О С Н А Н О; публикация доступна по адресу:
http://www.pwc.ru/ru/center-technology-innovation/assets/Survey-barriers-eng.pdf
Макаров В. Л. и Варшавский А. Е., 2001. Наука и высокие технологии
России на рубеже третьего тысячелетия: социально-экономический аспект развития. Москва: Наука.
Макаров В. Л. и Варшавский А. Е. (ред.), 2004а. Инновационный менеджмент в России (вопросы стратегического управления и научно-технологической безопасности). М.: Наука.
Макаров В. Л. и Варшавский А. Е., 2004б. «К экономике, основанной на знаниях», в: Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2004 год. М.: Весь Мир.
Статистический сборник. 2009. Наука России в цифрах. Москва:
Центр исследований и статистики науки.
Boulton, G. 2010. “University Rankings: Diversity, Excellence and the
European Initiative”, League of European Research Universities Advice Paper No. 3.
Kopp, C., 2008, “Assessing Russian Fighter Technology”, Air Power Australia Analyses 4 (June), публикация доступна по адресу: http://
www.ausairpower.net/A PA-2008-04.html.
Markusova V. A., M. Jansz, A. Libkind, I. Libkind, and A. Varshavsky.
2009. “Trends in Russian Research Output in Post-Soviet Era,”
Scientometrics 79(2): 249–60.
67
оксфордский справочник
OE C D (Organisation for Economic Co-operation and Development).
2009. Annual Report. Paris: OE C D.
Silberglitt, Richard, Philip S. Anton, David R. Howell, and Anny Wong.
2006. “The Global Technology Revolution 2020, In-Depth Analyses”, R A N D Corporation, National Security Research Division,
публикация доступна по адресу: http://www.rand.org/content/
dam/rand/pubs/technical_reports/2006/R A N D_T R303.pdf
U N E S C O. 2010. Science Report. Paris: U N E S C O.
68
Глава 21.
Виноват ли стрелочник?
Реструктуризация российских
железных дорог
после десятилетия реформ*
Рассел Питтман
Стрелочник виноват.
Старая русская поговорка
Р
О С С ИЙС К ИЕ железные дороги — одно из экономических чудес X I X , X X и X X I столетий. По протяженности рельсовых путей Россия занимает второе
место в мире после С Ш А (хотя на пятки наступает Китай), а по объему грузоперевозок железнодорожным
транспортом, определяемому в соответствии со стандартным показателем тонна-километров, она уступает
опять-таки только СШ А и Китаю. Наконец, по показателю напряженности операций — стандартный показатель,
который рассчитывается как отношение суммы грузо(в тонна-километрах) и пассажирооборота (в пассажиро-километрах) к общей протяженности путей, Россия
опережает все страны мира, кроме Китая (табл. 21.1).
По площади территории Россия значительно превосходит С Ш А и Китай. Неудивительно, что по показателю плотности железнодорожных путей (протяженность железнодорожных путей общего пользования/
площадь территории), она уступает этим странам (более всего С Ш А). Поскольку по плотности населения
С Ш А (если исключить из рассмотрения Аляску) и Китай вновь опережают Россию, то грузы и пассажиры перемещаются по ее железным дорогам на значительно
более дальние расстояния, во многих случаях пересекая
* Автор благодарит Ольгу Волкову за помощь, оказанную при редактировании
русского перевода настоящей главы.
69
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 21.1.
Российские железные дороги в сравнении с железнодорожными
системами других крупнейших стран мира
Китай
Общая протяженность железнодорожных путей (км)
Российская
Индия Федерация
США
60 809
63 327
84 158
227 058
2 511 804
521 371
2 400 000
2 788 230
772 834
769 956
175 800
9935
(Грузооборот + пассажирооборот)/
Общая протяженность путей
54 015 656 20 391 413
30 606 716
12 323 569
Грузооборот
(млн тонна-километров)
Пассажирооборот
(млн пассажиро-километров)
Общая протяженность путей (км)/
территория (км²)
0,0063
0,01926
0,0049
0,02311*
139
357
18
14**
Численность населения (2010 г.)
(чел)/территория (км²)
Примечания: * Для континентальной части С Ш А (без учета Гавайев и Аляс
ки) данный показатель составляет 0,0296.
** Для континентальной части С Ш А (без учета Гавайев и Аляски) данный показатель составляет 40.
Источники: U.S. Census, C I A World Factbook, World Bank.
обширные по площади малонаселенные районы страны.
По средней дальности перевозки грузов Россия находится на втором месте в мире (примерно на одном уровне
с Канадой), отставая от С Ш А . Около одной трети объема грузовых перевозок в России приходится на уголь
и кокс; при этом средняя длина маршрута составляет
1500 км. Еще 10% объема грузоперевозок составляет продукция металлургической промышленности, транспортируемая в среднем более чем на 1900 км. Многие грузоотправители и потребители, находящиеся в отдаленных
районах страны, не имеют доступа к альтернативным видам транспорта (автомобильному и водному) или пользуются их услугами всего несколько месяцев в году.
Как и большинство железных дорог других стран
мира, российские рельсовые пути используются для перевозки грузов и пассажиров. Но их отличительной чертой является преобладание транспортировки различных
грузов. По такому показателю как отношение объема
70
Виноват ли стрелочник?
грузовых перевозок (выраженному в тонна-километрах)
к объему пассажирских перевозок (в пассажиро-километрах), Россия уступает только Канаде, С Ш А и Эстонии.
По показателю доли транспортировки грузов в общем
объеме перевозок российские железные дороги не имеют
себе равных среди крупнейших железнодорожных систем мира с точки зрения их важности для национальной экономики.
Российские железные дороги разделены на 17 региональных сетей, от Октябрьской железной дороги, обслуживающей прежде всего Петербург и Ленинградскую
область (и отдельно расположенной Калининградской
железной дороги) на одном конце страны, до Дальневосточной железной дороги, осуществляющей перевозки
в Приморском крае и соседних регионах, а также Сахалинской железной дороги на другом ее конце (рис. 21.1).
Деятельность региональных дорог, включая объединение и перераспределение денежной выручки, тесно координируется центральными органами власти — Министерством путей сообщения России (до 2003 г.), на смену
которому пришло открытое акционерное общество
«Российские железные дороги» (ОАО «РЖ Д »). Данное
обстоятельство имело решающее значение для двух направлений экономической политики. Имеется в виду
перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет доходов от транспортировки грузов, а также
РИС. 21.1. Российские железные дороги в 2003 г.
Источник: Louis S. Thompson, World Bank.
71
оксфордский справочник
перевозок угля на дальние расстояния за счет доходов
от транспортировки других товаров. Это перекрестное субсидирование имеет важное значение для планов
по реформированию отрасли (см. ниже).
В X I X в. российские железные дороги принадлежали в основном различным частным, самостоятельно осуществлявшим хозяйственную деятельность компаниям.
При этом многие из рельсовых путей были построены
с активным участием государства и с использованием
государственного финансирования1. Принятое в то время решение о строительстве железных дорог с широкой, а не стандартной английской колеей, используемой в большинстве европейских стран (и в остальном
мире) на протяжении вот уже полутора столетий осложняет международные перевозки (Haywood 1998; Puffert 2009). После начала Первой мировой войны царское
правительство инициировало мобилизацию и национализацию железнодорожной системы, а новое коммунистическое правительство России довело этот процесс
до его логического завершения. После распада С С С Р
в 1991 г. на долю Российской Федерации пришлось
три пятых от общей протяженности железнодорожных
путей союза и девять десятых его железнодорожных магистралей.
В этом столетии существенные изменения в деятельности российских железных дорог обсуждались и осуществлялись в контексте двух реформ правительства:
постановления правительства Р Ф от 18.05.2001 г. № 384
«О программе структурной реформы на железнодорожном транспорте» и распоряжения правительства
России от 17 июня 2008 г. № 877-р «Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года». В центре внимания первого документа находится вопрос о реструктуризации железных
дорог и переходе от государственной монополии к конкурентному сектору, а второго — амбициозные планы
по модернизации оборудования и расширению железнодорожной сети. В этой главе мы обсудим некоторые
1. Интересные исторические дискуссии см. в работах Х. Мейера (Meyer 1905),
Дж. Вествуда (Westwood 1964, 2002), Р. Хейвуда (Haywood 1969, 1998)
и Ст. Маркса (Marks 1991).
72
Виноват ли стрелочник?
детали планов преобразований, сосредоточив основное
внимание на создании конкуренции в перевозках, реформах тарифов и сборов за доступ, а также перспективах дочерних компаний ОАО «РЖ Д », равно как и независимых «операторов» в контексте расширения системы
и потенциальных шагов в направлении приватизации.
Программа структурной реформы 2001 г.
Дебаты о широкомасштабной реформе железнодорожного транспорта велись в России на протяжении едва
ли не всех 1990-х гг., но новая комплексная Программа
структурной реформы на железнодорожном транспорте
была принята только в 2001 г. Ее корни уходят в общую
неудовлетворенность результатами деятельности всех
сфер национальной экономики, которые были отданы
на откуп «естественным монополиям» (Capelik and Slay
1996; Oding 2000; Dementiev 2006), а также прямым распоряжением президента России Б. Н. Ельцина. Обращаясь к министру путей сообщения Н. Е. Аксененко,
президент заявил о необходимости «разработать план
реформы [железных дорог], который позволил бы повысить прозрачность <...> расходов и операций, и добиться увеличения <...> прибыльности»2. В 2001 г. план отраслевых реформ был утвержден кабинетом министров,
и в начале 2003 г. он был одобрен Думой.
План предусматривал проведение реформ в четкой
последовательности в рамках трех временных периодов,
хотя от этапа к этапу его детали становились все более
расплывчатыми. В обобщенном виде его можно представить следующим образом3.
Первый этап, 2001–2003 гг.:
• Создание ОАО «Российские железные дороги» («РЖ Д»),
которое должно было остаться в собственности государства.
2. Alla Startseva, “Railways Reform Off the Tracks”, Moscow Times, December 21–23,
2001.
3. Более подробное обсуждение см., например, в Shermanayev and Lukov (2004);
E C M T (2004); Winner and Evdokimov (2011).
73
оксфордский справочник
• Отделение этой компании и ее деловых операций
от функций государственных учреждений по принятию общих политических решений и нормативно-правовому регулированию.
• Освобождение «РЖ Д» от непрофильных некоммерческих активов (больницы, гостиницы, училища) и связанных с ними видов деятельности.
Второй этап, 2003–2005 гг.
• Создание дочерних компаний «РЖ Д », осуществляющих грузовые перевозки, пассажирские перевозки
на дальние расстояния, пригородные перевозки, строительство и ремонт, а также контролирующих инфраструктуру.
• Обеспечение недискриминационных условий доступа к инфраструктуре для независимых перевозчиков
и продажа им части подвижного состава и локомотивов «РЖ Д ».
• Обеспечение прозрачной структуры государственных
субсидий пассажирских перевозок вместо исторически унаследованного объемного перекрестного их субсидирования за счет грузовых перевозок.
Третий этап, 2006–2010 гг.:
• Частичная или полная приватизация неинфраструктурных дочерних компаний.
• Создание конкурентного рынка грузовых и, возможно, дальних пассажирских перевозок.
Как видим, эта программа включала в себя многие стандартные компоненты рыночно ориентированных реформ, к которым призывают такие международные организации, как Всемирный банк и Международный валютный фонд, включая передачу непрофильных видов
деятельности дочерним компаниям, исключение внутреннего перекрестного субсидирования, приватизацию
и создание конкуренции (World Bank 2002; Kessides 2004;
Xu 2004). Однако из этой программы невозможно было
понять, как именно будет функционировать прошедшая
через реструктуризацию система. В соответствии с первоначальными проектами законов, частным компаниям
не предоставлялось прав контроля над инфраструктурой,
74
Виноват ли стрелочник?
даже в рамках долгосрочных договоров коммерческой
концессии — схожих с теми, которые были «прописаны»
в планах реформ железнодорожного транспорта в других
странах, таких как Аргентина, Бразилия и Мексика (Pittman 2004a, 2007; Friebel et al. 2007). Но эти положения
не вошли в окончательные редакции законодательных
актов, и в публичных материалах «РЖ Д», посвященных
третьей стадии реформ, упоминалось только об «оценке возможности создания нескольких вертикально интегрированных и конкурирующих друг с другом железнодорожных компаний». Если углубляться в детали этого
плана, то в нем говорилось и о том, что по завершении
третьего этапа реструктуризации более чем половиной
подвижного состава будут владеть другие компании —
в ретроспективе, мы, вероятно, можем сделать вывод,
что результат реформы качественно отличается от публично обсуждавшихся планов преобразований.
На момент написания этой статьи некоторые цели,
сформулированные в плане реформ, были уже достигнуты, но в других направлениях имел место довольно
медленный прогресс4. «РЖ Д » являются открытой акционерной компанией, привлекающей деньги на публичных рынках капитала, и она полностью отделена
от министерств и регуляторов, хотя все еще находится
в полной государственной собственности. «РЖ Д » освободились от большей части непрофильных активов и видов деятельности. Частным компаниям принадлежит
около трети грузового подвижного состава, а по некоторым категориям и более половины. Вероятно, две трети
подвижного состава, сохраняющегося в государственном
секторе, контролируется непосредственно дочерними
предприятиям «РЖ Д » — «Первой грузовой компанией» («ПГ К ») и «Второй грузовой компанией» («ВГ К »).
С другой стороны, список важнейших задач, все еще
ждущих решения, остается довольно длинным. В опуб
ликованном в 2009 г. докладе Федеральной антимонопольной службы (ФАС) «О состоянии конкуренции
в Российской Федерации», в разделе, посвященном пе4. Аналогичная точка зрения выражается в публикации Европейской конференции министров транспорта (E C M T 2005a), в подготовке которой принимал участие и автор главы.
75
оксфордский справочник
ревозке грузов железнодорожным транспортом, перечисляются цели, которых еще предстоит достичь:
• «конкуренция в перевозке грузов — <...> не созданы
специализированные перевозчики грузов <...> [способные бросить вызов] монополии ОАО „РЖ Д“ на перевозку грузов»;
• «не разработаны тарифы на услуги инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования — основной финансовый инструмент, необходимый для создания независимых перевозчиков»;
• «не развивается частная собственность на магистральные локомотивы»;
• «не проводится совершенствование нормативной
базы по доступу всех заинтересованных пользователей к услугам инфраструктуры железнодорожного
транспорта общего пользования»;
• «не разработана и не введена в действие нормативноправовая база деятельности операторов подвижного
состава».
Следует упомянуть и том, что с санкции государства
«РЖ Д » сохраняют значительное по объему субсидирование, поддерживая за счет доходов от перевозки грузов пассажирские перевозки и отдельные виды грузоперевозок (прежде всего, угля на дальние расстояния).
Так и не была приватизирована ни одна из самых крупных дочерних компаний «РЖ Д », хотя о необходимости
подобных шагов ведутся оживленные дискуссии. Наиболее важной проблемой, как подчеркивает ФАС, остается
практически полное отсутствие конкуренции на уровне
железнодорожных перевозок; действительно, до настоящего времени отсутствует законодательно установленный орган, на который была бы возложена ответственность за создание нормативной базы и регулирование
деятельности независимых компаний-перевозчиков.
Не так давно российское правительство приняло решение об официальном продлении «Программы структурной реформы» до 2015 г.5
5. Рамиль Талипов, «Реформа железнодорожного транспорта в Российской
Федерации», Департамент корпоративный развития и реформ «Р Ж Д ».
76
Виноват ли стрелочник?
Проблемы конкуренции
Для достижения основой цели третьего этапа структурных преобразований — развития конкуренции в сфере грузовых перевозок — необходимо будет принять
несколько трудных решений и справиться с рядом сложных задач. Очевидно, что реформаторам еще предстоит сделать выбор относительно того, как будет выглядеть конкуренция в грузоперевозках железнодорожным
транспортом в российском контексте. На какой модели
реструктуризации будет остановлен выбор: (1) на вертикальном разделении, когда «РЖ Д » управляют исключительно инфраструктурой, полностью отказавшись
от осуществления перевозок, как это принято в Великобритании и Швеции; (2) на открытии доступа для третьих сторон, когда «РЖ Д » занимаются и управлением
инфраструктурой, и перевозками, но на определенных
условиях предоставляют возможность осуществления операций независимым компаниям-перевозчикам,
выполняя функции регулирования их деятельности,
как в Германии и Франции; (3) на горизонтальном разделении, когда большое количество вертикально интегрированных железнодорожных компаний конкурируют друг с другом на параллельных маршрутах из одних
и тех же пунктов отправления и прибытия, как в С Ш А ,
Канаде и Мексике; (4) или будет использована некая совсем другая схема?6
В большинстве своем российские реформаторы, подобно европейским, отдают свои голоса в пользу первого варианта — вертикального разделения. Об этом свидетельствуют официальные заявления министерства
транспорта, министерства экономического развития
Презентация состоялась 22 апреля 2011 г. Автор поделился со мной
одним из слайдов.
6. Об этих конкурирующих моделях см., например, работы Х. Гомеса-Ибаньеса и Х. де Руса (Gómez-Ibáñez and de Rus 2006), а также одну из моих
публикаций (Pittman 2007). Иной взгляд на эти модели представлен
в работах президента «Р Ж Д » В. И. Якунина (Yakunin 2009) и группы
российских хозяйственников и ученых из комитета по инвестиционной политике и государственно-частному партнерству и Р С П П (Комитет по инвестиционной политике и Г Ч П 2010).
77
оксфордский справочник
и торговли, а также руководителя ФАС 7. Однако президент «РЖ Д » В. И. Якунин отвергает данный вариант:
«Не тешьте себя иллюзиями — у нас никогда не будет
этих условий. Если мы проведем отделение и разрушим
компанию, кое-кто на Западе будет громко аплодировать
этому» (Guryev 2005, см. также: Yakunin 2009).
В соответствии с реальными действиями государства и «РЖ Д » происходит движение в направлении
второго варианта (открытие доступа для третьих сторон), когда (а) «РЖ Д » создают множество дочерних
компаний, владеющих подвижным составом и предоставляющих его грузоотправителям, часть из которых
в будущем, возможно, будет отделена от материнской
компании, и (б) новые компании-перевозчики грузовых
составов (ПГ С) постепенно получают разрешения на доступ к инфраструктуре. Сообщается, что до 2015 г. будут
отобраны кандидаты для участия в пилотных проектах
по первому варианту осуществления реформы (вертикальное разделение). Третий вариант (горизонтальное
разделение) не пользуется вниманием в общественной
дискуссии. Поэтому велика вероятность, что он будет
«отложен в сторону».
На пути к открытию доступа третьим сторонам (или,
если уж на то пошло, на пути к вертикальному разделению) придется преодолеть три довольно высоких
«барьера». Во-первых, как уже упоминалось, государство по-прежнему требует от «РЖ Д » перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет доходов,
7. Например, вот что говорит бывший министр экономического развития
и торговли Г. О. Греф: «Полагаю важным ускорить реструктуризацию
естественных монополий. Текущая политика отделения конкурентных
операций от монополий и установление жесткого контроля над этими монополиями является абсолютно правильной и не имеет альтернативы. Мне по крайней мере не доводилось слышать иных предложений. Если кто-то способен представить иной вариант действий,
я готов к дискуссии» (Federal News Service, Remarks by Presidential
Staff and Government Top Officials at a Conference of the Higher School
of Economics, April 6, 2004.) Это высказывание согласуется с общим мнением экономистов, как его сформулировал Д. Ньюберри: «В соответствии с новым расхожим мнением сеть коммунальных предприятий
должна быть разделена так, чтобы сеть естественной монополии была
отделена от потенциальной конкурентных сетевых услуг с тем, чтобы
владелец сети не имел стимулов отдавать предпочтение собственному
поставщику услуг» (Newbery 2005, 7).
78
Виноват ли стрелочник?
полученных от транспортировки грузов, а также перекрестного субсидирования перевозок некоторых товаров
на дальние расстояния из доходов от других грузоперевозок. Как справедливо указывают «РЖ Д », необходимость исполнения компанией «обязательств по обслуживанию населения», что требует от нее немалых
затрат, означает невозможность честной конкуренции
с ПГ С 8. Что касается субсидирования пассажирской стороны, то в этом вопросе удалось продвинуться вперед
и снять часть нагрузки на «РЖ Д » посредством отделения всех пригородных пассажирских перевозок к 2011 г.
Кроме того, в 2009 г. «РЖ Д » учредили дочернюю Федеральную пассажирскую компанию, четко и ясно продемонстрировав намерение избавиться от перекрестного
субсидирования9. Ликвидация перекрестного субсидирования в рамках грузовых перевозок неизбежно потребует полного пересмотра системы грузовых тарифов, что, как уже упоминалось, является одной из целей
продления государством «Программы структурных реформ» до 2015 г.
Вторым барьером на пути реформ является отсутствие законодательной и нормативно-правовой базы,
которая обеспечивала бы доступ и способствовала бы деятельности ПГ С с использованием инфраструктуры
«РЖ Д ». С одной стороны, перевозчики, экспедиторы
и потенциальные ПГ С в течение многих лет ожидают
принятия законов и норм, которые открыли бы им доступ ко всему, что «находится выше рельсов», и возможность участия в конкуренции. В российском законодательстве проводится различие между «операторами»
и «перевозчиками». Первые владеют своим собственным или арендованным парком вагонов, но не имеют
доступа к локомотивной тяге и не имеют возможности
формировать собственные составы. Компании-перевозчики до сих пор остаются, скорее, теоретическим понятием. Предполагается, что они владеют или управ-
8. Примерные оценки объемов перекрестного субсидирования и соответствующие расчеты см. в работе Н. Одинг (Oding 2000). См. также статью
В. Н. Филиной (Filina 2008).
9. См.: Рамиль Талипов, «Реформа железнодорожного транспорта в Российской Федерации».
79
оксфордский справочник
ляют взятыми в аренду локомотивами и собственным
вагонным парком, что позволяет им формировать собственные составы, используя общую инфраструктуру10.
Тем не менее по-прежнему слышатся серьезные вопросы и раздаются жалобы на недостатки законодательной
и нормативно-правовой базы, необходимой для обеспечения доступа и использования инфраструктуры
«РЖ Д » компаниями-операторами и (особенно) перевозчиками11.
Третий вопрос относится к проблеме законодательной основы деятельности перевозчиков. И в Гражданском кодексе Российской Федерации (ст. 789), и в более
узком железнодорожном законодательстве (федеральный закон № 17 «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации») выдвигаются требования, в соответствии с которыми любой новый П Г С обязан
осуществлять перевозку «транспортом общего пользования», то есть он должен принять к погрузке и перевозке, используя имеющуюся инфраструктурную сеть,
любой груз для доставки его в любое географическое местоположение12. Поскольку в большинстве стран, в которых была осуществлена либерализация рынка перевозок, его новыми участниками становились либо
вертикально интегрированные грузоотправители (грузополучатели), либо небольшие грузовые экспедитор10. Определения этих двух понятий содержатся в федеральном законе № 17
«О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (2003 г.)
и федеральном законе № 18 «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (2003 г.). См., например: R Z hD (2007b) и Ushakova
(2010).
11. См., например: R Z hD (2007a); Andreeva (2010); Elena Ushakova, “Second Cargo
Company: An Operator? A Carrier? Or a Freight Forwarder?” R Z D -Partner,
December 3, 2009; Рамиль Талипов, «Реформа железнодорожного
транспорта в Российской Федерации».
12. В «Целевой модели рынка грузовых железнодорожных перевозок в конце
третьей стадии структурной реформы» цитируется требование Гражданского кодекса Р Ф, в соответствии с которым «Перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов,
пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица», а также требование железнодорожного законодательства о том, что перевозчик «осуществляет свою деятельность на основе
публичного договора, распространяющегося на железнодорожную сеть
в целом» (R Z hD 2007b).
80
Виноват ли стрелочник?
ские фирмы, пытавшиеся самостоятельно использовать
железнодорожный транспорт (Pittman et al. 2007), очевидно, что упомянутые выше требования не благоприятствуют появлению на рынке новых ПГ С. В свою очередь,
«РЖ Д » и ФАС настаивают на необходимости исполнения действующих законов, препятствующих «снятию
сливок» новыми участниками рынка. Однако этот аргумент сохраняет силу, лишь пока к «РЖ Д » предъявляются требования о перекрестном субсидировании.
Благодаря реформам перед частными фирмами (операторами и грузоотправителями) открылась возможность стать собственниками и контролировать подвижной состав, который продолжает расти и в абсолютном
выражении, и относительно парка вагонов «РЖ Д » (особенно если принять во внимание «солидный возраст»
подвижного состава компании). Фактически на этой
стадии реформ российскому правительству удалось создать почти уникальную модель преобразований железнодорожного сектора: было осуществлено вертикальное
разделение, но на уровне «позади локомотива» (то есть
локомотивная тяга рассматривается как часть «монопольной инфраструктуры»), а не между железнодорожными составами и путями13.
Грузовые тарифы
Тарифы на осуществляемые «РЖ Д » грузовые перевозки, как правило, жестко регулируются в соответствии
с комплексным документом, известным как «Прейскурант № 10-01». Грузовые тарифы разделены в этом списке на три широких класса товаров, которые могут быть
приблизительно отнесены к сырью и материалам, полуфабрикатам и конечной продукции:
• Товарный класс I включает уголь, железную руду, леса
и строительные материалы, такие как песок, камень
и цемент.
13. В настоящее время эта модель перестала быть уникальной, так как примеру России, по всей видимости, последовали правительства Украины
и Казахстана (см. Pittman 2013).
81
оксфордский справочник
•
К классу II принадлежат нефть, зерно, удобрения,
продукты питания и разнообразные полуфабрикаты.
• К классу III относятся конечная химическая и металлургическая продукция, станки и оборудование, а также конечные промышленные товары.
В каждой из этих категорий индивидуальные тарифы
определяются на основе уменьшающейся шкалы расстояния перевозки груза с учетом размеров партии и платежей за погрузку и разгрузку. Общее обоснование структуры тарифов носит двоякий характер: она должна
поощрять транспортировку грузов на дальние расстояния по доступным ценам; в то же время плата, взимаемая за перевозку товаров всех видов, не должна превышать целевую процентную долю в цене его поставки14
Взимание платы, превышающей уровень регулируемых
тарифов, запрещено с целью защитить грузоотправителей от возможных злоупотреблений монопольным положением «РЖ Д »; аналогичным образом запрещается
и взимание более низкой, чем тарифная, платы, чтобы защитить независимых операторов и перевозчиков
от хищнических злоупотреблений со стороны «РЖ Д ».
Несмотря на то что рассматриваемый нами тарифный режим предусматривает многообразные корректировки в зависимости от характера грузов, он соответствует режиму нарождающейся конкуренции не более
чем его американский регулятивный предшественник.
С одной стороны, считается, что тарифы на дальнемагистральные перевозки грузов класса I установлены
на уровне ниже реальных издержек. Поэтому «РЖ Д »
вынуждены перекрестно субсидировать их, регулируя
тарифные ставки на перевозку других товаров — устанавливая их на более высоком уровне15. Как и в случае с перекрестным субсидированием пассажирских перевозок
«РЖ Д » настаивают на невозможности реальной конку14. См., например: E C M T (2004) и Dementiev (2007). Второе обоснование
во многом аналогично традиционной системе установления цен в зависимости от «состояния спроса», применявшейся в С Ш А в период жесткого регулирования грузовых железнодорожных перевозок (Kahn 1970).
15. См. статью В. И. Якунина (Yakunin 2009). Напомним, что в общем случае
«Р Ж Д » не имеет права отклоняться от регулируемых тарифов в любом
направлении.
82
Виноват ли стрелочник?
ренции с ПГ С, до тех пор пока компания в одиночку несет это бремя. С другой стороны, пока «РЖ Д» не удается
добиться успеха в поиске возможностей корректировки
ставок тарифов в сторону снижения, по сравнению с регулируемыми уровнями в тех случаях, когда компания
сталкивается с конкуренцией со стороны независимых
операторов или грузовых автоперевозчиков.
В соответствии с законом «О естественных монополиях», российское государство проводит долгосрочную
политику, цель которой состоит в том, чтобы на смену регулированию грузовых железнодорожных тарифов пришла конкуренция между «РЖ Д » и грузовыми
операторами и перевозчиками, когда объектами регулирования становятся цены и условия доступа к инфраструктуре (о понятии естественной монополии
см. во врезке 21.1). Если «РЖ Д » хотят получить разрешение на изменение тарифных ставок на перевозку некоего товара по некоему маршруту, они должны продемонстрировать тарифному регулятору (Федеральной
службе по тарифам, Ф С Т), что столкнулись с острой
конкуренцией. Если компании удается убедить в этом
Ф С Т, то грузовые перевозки этого товара по данному
маршруту уже не подпадают под юрисдикцию регулятора и на них, точно так же как и на другие товары и услуги, продаваемые в России, распространяется действие
закона «О защите конкуренции».
В свою очередь, в соответствии с законом «О защите
конкуренции» тарифы на грузовые перевозки оказались
бы в юрисдикции ФАС в контексте предотвращения злоупотреблений, связанных с доминирующим положением на рынке. Таким образом, ФАС должна была бы провести расследование относительно того, не занимают
ли «РЖ Д» доминирующее положение на специфическом
«рынке» — вероятно (а) перевозки товара X из пункта А
в пункт Б, и, предположительно, (б) всех перевозок товара X из пункта А или (в) всех перевозок товара X, конечным пунктом которых является Б. Если в результате
расследований был бы сделан вывод о том, что «РЖ Д »
занимает доминирующее положение, то компания получила бы предписание о запрете на «установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой
цены товара» (закон «О защите конкуренции», 10.1.1).
83
оксфордский справочник
ВРЕЗКА 21.1 Естественная монополия
Закон Российской Федерации «О естественных монополиях» определяет естественную монополию как «состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции
в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства
на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими
товарами» (закон № 147-Ф З (I), от 17 августа 1995 г., с изменениями от 8 августа и 30 декабря 2001 г.; http://en.fas.gov.
ru/legislation/legislation_50500.html).
Данная дефиниция весьма близка к (1) стандартному экономическому пониманию естественной монополии
как сектора с убывающими в долгосрочном периоде издержками (Kahn, 1970; Tirole, 1988) и (2) эмпирически важному уточнению, в соответствии с которым предприятие
не является естественной монополией, если оно не обладает монопольной властью над рынком, то есть если существуют другие предприятия, которые используют иные технологии для производства близких субститутов продукции
«предприятия-монополиста».
В случае железных дорог в экономической литературе проводится различие между издержками, убывающими при увеличении размеров системы, и издержками, убывающими по мере увеличения интенсивности операций
в рамках данной системы (Pittman 2007). У нас нет доступа
к результатам эконометрического анализа операционных
издержек на российских железных дорогах, но если вспомнить о данных, полученных при исследованиях других железнодорожных систем, то «РЖ Д », вне всяких сомнений,
обслуживают большую по размерам, чем это необходимо
для минимизации издержек, систему. В целом компания
с высокой степенью вероятности исчерпала возможности
использования экономии, обусловленной интенсивностью
операций (возможно, не во всех частях системы). Что касается субститутов на стороне спроса, то в большинстве стран
важнейшим фактором является конкуренция со стороны
грузовых автоперевозчиков. Однако в России с ее дальними
расстояниями и плохими дорожными условиями автотранспорт играет значительно менее важную роль в отношении основного объема грузоперевозок. С другой стороны,
«РЖ Д » не смогла навязать конкуренцию и тем более использовать рыночную власть в осуществлении перевозок
крупных партий промышленных товаров, экспортируемых
из Китая, Японии и Кореи в европейские страны.
84
Виноват ли стрелочник?
На практике «РЖ Д » не проявляет сколько-нибудь заметной активности в том, чтобы представить
Ф С Т доказательства конкурентности специфических
связок происхождение—назначение—товар. Возможно, это обусловлено тем, что «РЖ Д » очень редко сталкивается с конкуренцией со стороны автомобильного
и водного транспорта или других железнодорожных
перевозчиков; в то же время, как замечает один из заместителей руководителя Ф С Т, интермодальная конкуренция так и не привела к дерегулированию тарифов.
«Примером могут быть перевозки рыбы из Мурманска в Москву. Железнодорожники уступили этот сегмент автоперевозчикам. Чем обосновывается регулирование тарифов на железнодорожные перевозки на этом
маршруте?» (Andreeva 2010). Отсюда вполне возможно, что Ф С Т на практике рассматривает только вопрос
о том, сталкивается ли «РЖ Д » с конкуренцией со стороны поставщиков других услуг по перевозке железнодорожным транспортом в отдельных парах происхождение-назначение. Очевидно, что в текущей ситуации
это является гораздо более высоким барьером, чем если
бы принималась во внимание конкуренция со стороны
автомобильных и водных перевозчиков.
Платежи по грузовым тарифам взимаемые «операторами» — компаниями, которые не имеют отношения
к «РЖ Д » и владеют или контролируют собственный вагонный парк, — отчасти являются нерегулируемыми. Поскольку каждый регулируемый тариф включает в себя
две составляющие — объединенный инфраструктурный
и локомотивный сбор, а также вагонный сбор, — операторы устанавливают для грузоотправителей цену, которая включает в себя регулируемые инфраструктурный
и локомотивный сборы (которые они, в свою очередь,
перечисляют «РЖ Д » или грузоотправитель оплачивает
их «РЖ Д» самостоятельно) и нерегулируемый вагонный
сбор. Примечательно, что дерегулируемый вагонный
сбор распространен и на дочерние компании «РЖ Д», такие как «ПГ К » и «ВГ К » (R ZhD 2007a). Комбинированная ставка «РЖ Д », как сообщается, во многих случаях
является своего рода точкой отсчета для комбинированной частной ставки тарифа — но не для транспортировки таких товаров, как нефть и цемент, где спрос на пере-
85
оксфордский справочник
возки очень высок, а подвижной состав «РЖ Д » невелик
по количеству, устарел или и то и другое одновременно.
В этих случаях рыночная ставка тарифа, назначаемого
частными операторами, может значительно превышать
уровень регулируемого тарифа16.
Сборы за предоставление доступа
Если транспортные услуги грузоотправителям на условиях доступа третьей стороны или в режиме вертикального разделения предоставляют независимые операторы и/или перевозчики, то вопрос о регулируемом
тарифе на транспортные услуги отходит на второй
план, а на авансцену выходит проблема цены доступа
к инфраструктуре (а также другие условия, но я остановлюсь на цене). Она имеет особенно большое значение, так как «РЖ Д » обеспечивает железнодорожные
перевозки составами, а также предоставляет инфраструктурные услуги, что в свою очередь связано с более
общей проблемой разделения на составляющие регулируемых тарифов на перевозки специфических товаров
по отдельным транспортным коридорам.
До сих пор наиболее широко обсуждавшийся аспект
этой проблемы был связан с такой составляющей,
как платежи грузоотправителей и ПГ С в адрес «РЖ Д »
за грузовые вагоны, так как (1) план преобразований
предусматривал (и в этом отношении он был успешно
выполнен) поощрение частной собственности на подвижной состав, и (2) предоставляя свой собственный
подвижной состав, грузоотправитель или оператор сокращают платежи в адрес «РЖ Д » на долю сбора за подвижной состав в тарифе. Основными пунктами обсуждения и предметами недовольства (помимо сравнительно
небольшой величины рассматриваемой нами составляющей в тарифе) были обращение «РЖ Д » с пустым
16. На сайте частного оператора «Глобалтранс» опубликована короткая, но весьма информативная заметка о тарифном регулировании; вы можете
ознакомиться с ней по адресу: http://www.globaltrans.com/about-us/railindustry-market/tariff-regulation. Более подробный вариант представлен
в публикации «Глобалтранс» (Globaltrans 2008).
86
Виноват ли стрелочник?
подвижным составом и вопрос об адекватном учете
при определении величины, на которую сокращается
платеж, любого якобы несправедливого, дискриминационного обращения с точки зрения возврата «РЖ Д» частного подвижного состава его владельцам17.
Вторая важная проблема, значение которой в будущем еще более возрастет, заключается в локомотивной составляющей платежей в адрес «РЖ Д ». На момент написания статьи ПГ С были лишены формальной
возможности исключить этот компонент из своих платежей. Вероятно, это объясняет, почему в России в частной собственности находится всего около 400 локомотивов, большинство из которых принадлежат компаниям,
осуществляющим своими силами локальные грузоперевозки на собственных «промышленных подъездных путях» (Briginshaw 2008; Laisi 2010). Тарифы, прописанные
в «Прейскуранте № 10-01» содержат в себе номинальный локомотивный компонент, составляющий в среднем 20–30%, и Ф С Т предлагает сделать его более явным,
что облегчило бы избавление от него операторам и перевозчикам, располагающим собственными локомотивами — «РЖ Д » выступает против этого предложения18.
Однако если необходимо поощрение конкуренции
за рельсовые пути, в долгосрочном периоде более важной проблемой является соответствующий сбор за доступ к инфраструктуре, оплачиваемый ПГ С. Дебаты
по поводу достоинств и недостатков отдельных режимов назначения сборов за доступ к сети ведутся и относительно инфраструктурных секторов в общем (Laffont and Tirole 2000; Armstrong 2002), и относительно
железнодорожных путей в частности (BT R E 2003; Pittman 2004b; ECM T 2005b). Участники дискуссий пришли к общему пониманию, согласно которому «единственно верного» режима установления цен на доступ,
который позволял бы достичь всего возможного комп
лекса целей (поощрял бы не только конкуренцию меж-
17. С этими проблемами связан и вопрос о степени, в которой ФА С способен воспрепятствовать подобному, якобы дискриминационному, поведению
и наказывать за него; см.: ФА С (2010).
18. Stupachenko (2009–2010); Otkritie Financial Corporation, “Globaltrans [BU T ;
T P $14.7]: R Z D proposes changes to liberalization plan”, March 22, 2010.
87
оксфордский справочник
ду ПГ С как пользователями инфраструктуры, но и эффективное размещение инфраструктурных мощностей,
недискриминационный подход к пользователям, покрытие постоянных издержек использования инфраструктуры и интернализацию внешних эффектов), не существует.
В большинстве стран, в которых были созданы национальные режимы ценообразования на доступ к рельсовым путям, величина цены определяется в довольно
широком диапазоне между краткосрочными предельными издержками (долгосрочные и постоянные издержки покрываются с помощью государственных субсидий)
и средними совокупными издержками. В некоторых государствах были введены составные тарифы, использование которых преследует цель улучшения условий
внутренне присущего тарифной системе выбора между
краткосрочной эффективностью и покрытием полных
издержек. Впрочем, использование подобных режимов
вызывает опасения у органов, надзирающих за исполнением антимонопольного законодательства, относительно дискриминации участников рынка в пользу доминирующих, давно присутствующих на рынке ПГ С
(см. врезку 21.2).
Россия выбрала уникальный путь решения этой проблемы. Во-первых, чаша весов была наклонена исключительно в пользу покрытия инфраструктурных издержек
«РЖ Д » (что, надо полагать, никак не выгодно с точки
зрения осуществления независимых операций по перевозке). Уровень скрытых цен на доступ, как представляется, является самым высоким в мире, если определять его с точки зрения процентной доли в средних
ВРЕЗКА 21.2 Цены доступа и дискриминация
Общепринятая экономическая теория утверждает,
что цены на любое благо, включая доступ к инфраструктуре железных дорог, устанавливаются на уровне предельных издержек (Kahn 1970; Tirole 1988). В случае если цена
является более высокой, потенциальные покупатели могут отказаться от приобретения, даже если ценность услуги для них превышает предельные издержки ее постав-
88
Виноват ли стрелочник?
ки, что ведет к срыву повышающей ценность трансакции.
Но в реальной жизни данное правило действует в более
сложном мире убывающих издержек естественной монополии: если средние издержки снижаются с ростом выпуска, это означает, что уровень предельных издержек ниже,
чем уровень средних издержек, а значит совокупная выручка не покрывает совокупные издержки.
Один из способов решения этой проблемы — государственные субсидии, предназначенные для покрытия убытков. Однако его использование ведет к тому, что у предприятия исчезают стимулы к эффективной производственной
деятельности. К тому же государственные деньги в любом
случае имеют свою теневую цену. Второй путь, по которому
давно идут С Ш А , предполагает использование ценообразования по формуле «средние издержки плюс»: предприятию
разрешается устанавливать цены на уровне, превышающем
предельные издержки, что позволяет ему покрывать постоянные издержки, в то время как надбавки к цене устанавливаются по некоему произвольному внутреннему правилу,
как выраженная в процентах доля от веса или объема. Третий путь заключается в предоставлении предприятию права на установление дискриминационных цен при одновременном введении правила нулевой прибыли.
На практике железным дорогам и другим естественными
монополиям в некоторых случаях разрешается выбирать
между двумя формами ценовой дискриминации — ценообразованием по Рамсею (третий уровень дискриминационной цены по Пигу) и двухчастным тарифом (второй
уровень дискриминации). Ценообразование по Рамсею
призвано минимизировать издержки благосостояния, возникающие при установлении цен на уровне, превышающем
предельные издержки; в этом случае надбавки к ценам изменяются обратно пропорционально эластичности предъявляемого пользователями спроса. На практике это означает, что пользователи с наименьшим количеством вариантов
выбора оплачивают львиную долю постоянных издержек
системы (Laffont and Tirole 2000). Двухчастные тарифы позволяют пользователям выбирать между различными сочетаниями постоянных сборов, не зависящих от способа
использования системы, и сборов, изменяющихся в зависимости от объема предоставляемых услуг; те, кто пользуются услугами в большом объеме, платят более высокий постоянный сбор, чтобы уменьшить переменную часть платежа.
Поскольку и ценообразование по Рамсею, и двухчастный тариф представляют собой ценовую дискриминацию,
они могут, несмотря на всю свою эффективность с точки
зрения экономистов, вызывать возражения со стороны регуляторов и антимонопольных органов (Pittman 2004b).
89
оксфордский справочник
грузовых тарифах — он составляет около 55% (ECM T
2004). Во-вторых, была выбрана собственная форма
ценовой дискриминации (по всей видимости, единственная в мире), в соответствии с которой цена доступа устанавливается как постоянная процентная доля
регулируемого тарифа на грузовой рейс. Таким образом, так как тарифы на перевозку угля систематически устанавливаются на более низком уровне, чем тарифы на транспортировку зерна, которые, в свою очередь, систематически находятся на более низком уровне,
чем плата за перевозку автомобильных деталей, при прочих равных условиях цены доступа для соответствующих грузовых поездов находятся в таком же отношении друг к другу. Вероятный результат такого подхода
прямо противоположен ценообразованию по Рамсею —
установлению цен, обратно пропорциональных эластичности спроса. Как представляется, это может привести
к тому, что, при прочих равных условиях, промышленные товары будут все чаще и все больше перевозиться
не по железным, а по автомобильным дорогам, а в случае
транспортировки грузов на Дальний Восток или с Дальнего Востока — водным путем19.
Одно из преимуществ высоких сборов за доступ
к сети заключается в том, что они должны устранить,
или по крайней мере ослабить, стимулы оператора
инфраструктуры к дискриминации неаффилированных
с ним пользователей сети — в данном случае владельцев
частного подвижного состава и в конечном счете независимых перевозчиков (Laffont and Tirole 2000). Эти антиконкурентные стимулы являются главной проблемой
и, конечно же, ахиллесовой пятой модели реструктуризации естественных монополий, основанной на доступе
третьих сторон, особенно по сравнению с полным вертикальным разделением (Newbery 1999; Pittman 2003). Однако, по мнению ФАС, практические действия «РЖ Д »
не соответствуют этому подкрепляющему доводу. Пер19. Превосходным источником информации и аналитических результатов
исследования конкуренции между грузовыми океанскими перевозками и перевозкой грузов по Транссибирской магистрали между Европой и Дальним Востоком являются короткие публикации Хисако Цудзи из Института экономических исследований Северо-Восточной Азии
(см. например: Tsuji 2004, 2009; Tsuji and Sergachev 2006).
90
Виноват ли стрелочник?
вая с некоторой регулярностью на протяжении последних 10 лет обвиняла вторых в нарушениях положений
антимонопольного законодательства, запрещающих
злоупотребление доминирующим положением на рынке. Имеются в виду следующие злоупотребления:
• Дискриминация владельцев частного подвижного состава при предоставлении услуг по ремонту вагонов
(2005 г. , 2008 г., 2009 г.).
• Дискриминация владельцев частного подвижного состава, используемого для перевозки пива, что искусственно повышало спрос на услуги «Рефсервис», дочерней компании «РЖ Д » (2005 г., 2007 г.).
• Отказ от обслуживания частного подвижного состава
на железнодорожных станциях «РЖ Д » (2006 г.).
• Отказ от повторной загрузки частный контейнеров,
что создавало искусственный спрос на услуги «Трансконтейнера», дочерней компании «РЖ Д » (2006 г.).
• Отказ в предоставлении услуг по взвешиванию грузов
владельцам частного подвижного состава (2006 г.).
Дискриминация владельцев частного подвижного состава в процессе выбора обратных маршрутов с целью избежать холостых пробегов вагонов (2010 г.).
Отметим, что теперь обвинения в дискриминации
предъявляются не «РЖ Д », а на один уровень ниже
по вертикальной цепочке. В частности, ФАС расследует случаи дискриминации владельцев частных нефтеналивных железнодорожных цистерн со стороны сервисных служб «ПГ К », дочернего предприятия «РЖ Д »,
получившего от материнской компании в аренду парк
железнодорожных цистерн.
Стратегия развития железнодорожного
сообщения в Российской Федерации до 2030 г.
Очевидно, что «Программа структурной реформы
на железнодорожном транспорте» выполнена лишь
частично, но фокус внимания в дискуссиях об экономической политике на железнодорожном транспорте
сместился на шаги, осуществление которых будет способ-
91
оксфордский справочник
ствовать повышению его производительности и эффективности в ближайшие двадцать лет. Новая стратегия
подразделяется на две последовательные фазы — «модернизацию» и «расширение системы»20.
В соответствии со стратегией в 2008–2015 гг. в центре внимания будут находиться проблемы модернизации железнодорожного транспорта. Первоочередные
шаги включают в себя обновление подвижного состава, за которым последуют технологическое обновление
системы в целом, а также модернизация, усовершенствование и некоторое расширение инфраструктуры.
Бросается в глаза, что парк грузовых и пассажирских вагонов, а также локомотивов — особенно принадлежащих
«РЖ Д » и ее дочерним компаниям — довольно сильно
устарел и потерял значительную часть первоначальной
стоимости. «РЖ Д » в течение многих лет предупреждала органы власти и общественность, что, если бы не устаревший подвижной состав, российские железные дороги
могли бы демонстрировать гораздо более высокие производительность и эффективность. Эти опасения, в свою
очередь, были вызваны осознанием недостаточности
производственных мощностей по выпуску грузовых
и товарных вагонов и подвижного состава в России21.
Кроме того, в рассматриваемой нами стратегии содержится призыв к обновлению и некоторому расширению
сети железных дорог, прежде всего (1) Байкало-Амурской
магистрали (Б А Ма), забытого и заброшенного на протяжении многих лет младшего партнера Транссибирской магистрали по перевозке грузов на восток России,
(2) нового железнодорожного комплекса, который обеспечил бы проведение зимних Олимпийских игр 2014 г.
в районе черноморского города-курорта Сочи, а также
20. Pamela Luică, “Railway Strategy 2030: Russia’s Most Ambitious Programme”,
Railway P R O, May 20, 2010; Oleg Toni, “Future Investment Program
of the J S C ‘Russian Railways,’” slide presentation, Vienna, November 16, 2010,
http://www.eurasia-railway.org/images/content/file/101114%20Broadliner%20
Toni%20LW %5B1%5D.pdf.
21. Boris Lukov, “Three-Stage Programme to Update R Z D’s Fleet”, Railway Gazette,
April 3, 2009. Более оптимистичной является содержание публикации
компании «Глобалтранс» (Globaltrans 2008). Впрочем, в данном случае
мы имеем дело с рекламным проспектом, ориентированным на поиск
инвесторов, которые приобрели бы глобальные депозитарные расписки оператора.
92
Виноват ли стрелочник?
(3) начало создания запланированной сети высокоскоростных железнодорожных пассажирских маршрутов,
включая высокоскоростную магистраль между Москвой
и Петербургом22. В целом первый этап стратегии предполагает электрификацию 3500 км уже существующих
железнодорожных линий и строительство 6000 км новых железных дорог23.
Стратегия развития предусматривает, что в 2015–
2030 гг. произойдет значительное расширение покрытия и мощности железнодорожной инфраструктуры
в целом, включая гармонизацию российских частей запланированных «международных транспортных коридоров», простирающихся от стран Европейского Союза
на западе до Азербайджана и Ирана (а значит и Персидского залива) на юге, а также Северной и Южной Кореи и Китая на востоке. В дополнение к модернизации
Б А Ма и Транссибирской магистрали значительному
увеличению мощности трансъевропейских железных
дорог в целом послужит строительство новой линии
между Москвой и Веной (через Украину и Словакию)
с использованием широкой русской колеи, что позволит избежать издержек, обычно возникающих в сообщении между странами, колеи рельсовых путей в которых
имеют разную ширину (широкая российская и украинская колея и более узкая «стандартная колея» в Словакии и Австрии).
Согласно стратегии общая протяженность железных
дорог в России может увеличиться на 20 000 км. Наиболее амбициозные и дорогостоящие проекты включают в себя (1) дальнейшее расширение мощностей Транссибирской магистрали, Б А Ма и связанных с ними железных дорог, обеспечивающих международные перевоз22. Согласно поступающим сообщениям, планы по строительству высокоскоростной магистрали между Москвой и Сочи, которое должно
было завершиться к началу зимних Олимпийских игр 2014 г., «сданы
в архив». В то же время продолжается обсуждение целесообразности
строительства высокоскоростных линий между Москвой и Нижним
Новгородом, Казанью, Самарой и Екатеринбургом к чемпионату мира
по футболу, который должен начаться летом 2018 г., и, в конечном итоге, аналогичных линий между Москвой, Минском и Киевом. Roland
Oliphant, “Foreign Investors Sought for $68 Bln High-Speed Rail”, Moscow
Times, January 31, 2011.
23. Lukov, “Three-Stage Programme”.
93
оксфордский справочник
ки на самые дальние расстояния, и (2) реконструкцию
и дальнейшее развитие московской кольцевой железной
дороги24. Стратегия предусматривает закупку 30 000 локомотивов, 1 млн грузовых вагонов, 30 000 традиционных пассажирских вагонов и 24 000 «электричек» — железнодорожных электропоездов используемых в транзитных и пригородных пассажирских перевозках25.
Возникает вопрос о деньгах. Приблизительная стоимость программ, которые должны быть осуществлены
в соответствии со стратегией, в 2008–2030 гг. составляет 13 812,4 млрд руб. или 463,3 млрд долл. (по текущему
обменному курсу). Представляется, что речь идет о недисконтированной сумме потоков платежей, которые
должны осуществляться на протяжении двадцати двух
лет. Предполагается использование следующих источников денежных средств26:
«РЖ Д »
42,7%
Частные инвесторы
32,2%
Правительство Российской Федерации 20,6%
Региональные власти
4,5%
Весьма интересно и поучительно, что требование о том,
чтобы «РЖ Д » взяла на себя самую крупную долю инвестиционных фондов, не натолкнуло «РЖ Д » и правительство на мысль о том, что введение частной собственности на подвижной состав уже позволило успешно
привлечь частные капиталовложения, а значит, введение
частной собственности на локомотивы и инфраструктуру открыло бы возможность осуществления аналогичной, не менее перспективной стратегии по привлечению
частных инвестиций. Пока же потребность в инвестиционных фондах является основной движущей силой дискуссий и разнообразных шагов, направленных на продажу акций «РЖ Д» и/или их дочерних компаний частным
инвесторам27.
24. Toni, “Future Investment Program”.
25. Boris Lukov, “R Z D Adopts Long-Range Development Strategy”, Railway Gazette,
January 22, 2008.
26. Toni, «Future Investment Program».
27. См., например: “12% of Rail Monopoly Could Be Sold as State Seeks Investment”,
Moscow Times, April 15, 2011.
94
Виноват ли стрелочник?
Дочерние компании «РЖ Д»
и независимые операторы
Старшие «дочери»: «Рефсервис»
и «ТрансКонтейнер»
Двумя первыми дочерними компаниями «РЖ Д » стали
«Рефсервис», специализирующаяся на организации перевозок замороженных и охлажденных продуктов грузовыми поездами материнской компании, и «Транс
Контейнер» основной сферой деятельности которой
является транспортировка грузов в контейнерах на поездах материнской компании.
Открытое акционерное общество «Рефсервис» было
учреждено в 2006 г. «РЖ Д » принадлежит 100% капитала «дочки» за вычетом одной акции28. Основу хозяйственной деятельности «Рефсервиса» образуют железнодорожные перевозки свежей и замороженной рыбы
с российского Дальнего Востока в Москву и Петербург. Компания занимается транспортировкой и других разнообразных скоропортящихся продуктов, таких
как пиво и фруктовые соки (относятся к числу скоропортящихся, но не обязательно нуждаются в перевозке
в вагонах-рефрижераторах). «Рефсервису» принадлежит 15 000–16 000 рефрижераторных и изотермических
грузовых вагонов, что составляет по меньшей мере 80%
общего их количества в России. В 2009 г. апелляционный суд оставил в силе решение ФАС о дискриминационных действиях «РЖ Д » в пользу «Рефсервиса», ущемляющих права независимых владельцев подвижного
состава при перевозке скоропортящихся продуктов.
«ТрансКонтейнер» является ведущей в России компанией, предоставляющей услуги по перевозке грузов
в контейнерах. Ей принадлежит около 25 000 грузовых
платформ и сеть из 46 контейнерных терминалов внутри страны и одного за рубежом (в Словакии). Компания, как и «Рефсервис», была учреждена в 2006 г.,
28. Одна акция принадлежит автономной некоммерческой организации «Центр организационного обеспечения структурной реформы
на железнодорожном транспорте».
95
оксфордский справочник
но история изменений в ее структуре собственности является более интересной. Прежде всего, «ТрансКонтейнер» была основана для того, чтобы «перехватить»
в пользу «РЖ Д » и аффилированных с ней компаний
денежные доходы экспедиторских компаний, специализировавшихся на организации контейнерных перевозок29. Во-вторых, на протяжении большей части
истории «ТрансКонтейнера» 85% акций компании принадлежали «РЖ Д ». Еще 9,25% акций владел Европейский банк реконструкции и развития, а остальные были
распределены между тремя частными инвестиционными фондами30. Не так давно российское правительство
одобрило предложение «РЖ Д » о продаже 35% акций
дочерней компании в рамках ее плана по привлечению капитальных фондов, необходимых для осуществления долгосрочной стратегии. Более того, президент
«РЖ Д » В. И. Якунин заявил о возможности снижения
в конечном счете доли компании в акционерном капитале «ТрансКонтейнера» до 25%31.
Еще одна интересная история связана с покупками и продажами акций «ТрансКонтейнера». Часть
из них была приобретена двумя частными инвестици29. Широкую известность получило высказывание вице-президента «Р Ж Д »
Хасяна Зябирова, сравнившего независимых экспедиторов с «клещами
на теле слона». Lyuba Pronina, “R Z D Declares War on Forwarders”, Moscow
Times, May 17, 2004.
30. Interfax News Agency, “I P O Bank Values TransContainer at $1.3 bln–$1.6 bln”,
part 2, October 15, 2010.
31. “Russian Railways Chief: Company May Cut Stake in TransContainer to 25%”,
R Z D -Partner, November 26, 2010. Как заметила Сара Рейнольдс из Reynolds
Associates (в частной беседе с автором в январе 2011 г.): «<...> 25% плюс
одна блокирующая акция означают, что любые решения должны быть
одобрены большинством в ¾ акционеров или советом директоров, если
его состав пропорционален структуре собственности. Имеются в виду
решения об изменениях в уставе компании, акционерном капитале,
реорганизации или ликвидации компании или об изменениях в количестве и процедуре выборов членов совета директоров. С этой точки зрения, еще более важным, возможно, является <...> повседневный
контроль над хозяйственной деятельностью. Акционеры, владеющие
25% акций, имеют право доступа к отчетности компании и стенограммам заседаний ее совета директоров». См. John Helmer, “Is Timchenko
Playing Monopoly — First the Go Card, then Miss Jail, Win Free Parking,
as Rivals Are Pushed Off the Board in the Russian Oil Sector”, Dances with
Bears blog, October 13, 2010. http://johnhelmer.net?p=4203: «В соответствии с российской практикой блокирующий пакет традиционно
составляет 25% плюс одна акция».
96
Виноват ли стрелочник?
онными фондами — «ВТ Б Капиталом» (8,75%) и «ТрансФинГруп» (5,2%). Еще одним пакетом акций в размере
12,5% владело «Дальневосточное морское пароходство»
(«Д ВМ П»). На своем сайте «Д ВМ П» характеризует
само себя как «крупнейшее в России [океанское] пароходство», причисляя себя и «Трансконтейнер» к «лидерам российского рынка контейнерных перевозок». Кроме того, «Д ВМП» принадлежит 50% акций еще одного
оператора, работающего в сфере контейнерных перевозок — закрытого акционерного общества «Русская тройка». Другими ее акционерами являются «РЖ Д » и негосударственный пенсионный фонд «Благосостояние»
(управляющий пенсионными отчислениями «РЖ Д »),
средствами которого, в свою очередь, управляет «ТрансФинГруп»32. Другими словами, три крупнейшие российские компании, специализирующиеся на железнодорожных контейнерных перевозках связаны друг с другом
и с «РЖ Д » сложными отношениями собственности.
Учитывая, что «Д ВМП» ориентируется на «долгосрочное стратегическое партнерство» с «Трансконтейнером»
и планирует в течение нескольких ближайших лет довести свою долю акций до контрольного пакета, у нас есть
все основания для того, чтобы еще раз подчеркнуть
огромное значение сохранения конкурентных отношений в процессе реструктуризации этого важного растущего сектора российской железнодорожной системы33.
Младшие «дочери»: «Первая грузовая компания»
и «Вторая грузовая компания»
«Первая грузовая компания» была учреждена в июле
2007 г. как дочерняя компания, полностью принадлежащая «РЖ Д ». Она является крупнейшим в России оператором на железнодорожном транспорте,
поскольку ей принадлежат 220 000 единиц подвижного состава, что составляет около 21% общего его коли-
32. Interfax News Agency, November 19, 2010; см. также: http://www.en.toutlemonde.
ru/news/14-generation-z.
33. “Fesco, TransContainer partner up”, top.rbc.ru, November 2, 2010; “Fesco Wants
TransContainer”, Moscow Times, November 18, 2010; “Officials Are Offering
to Sell ‘Transcontainer’ Control”, R Z D -Partner, November 18, 2010.
97
оксфордский справочник
чества в стране. Деятельность «ПГ К » с самого начала
воспринималась как противоречивая. В частности Федеральное агентство железнодорожного транспорта
(«Росжелдор») придерживалось мнения, что в интересах создания конкуренции (одна из целей реструктуризации железных дорог) было бы целесообразно продать
имевшийся у «РЖ Д » подвижной состав уже существовавшим в то время частным операторам, выражавшим
заинтересованность в расширении своего вагонного парка, а не создавать нового грузового оператора, являющегося дочерней компанией «РЖ Д »34. Однако ФАС встала
на сторону не «Росжелдора», а «РЖ Д », оценив создание
«ПГ К » как шаг в направлении повышения транспарентности системы35.
Совсем недавно «РЖ Д » и российское правительство
обсуждали возможность продажи контрольного пакета акцией «ПГ К » частной компании при сохранении
у «РЖ Д» блокирующего пакета (25% плюс одна акция)36.
В соответствии с заявлением президента «РЖ Д »
В. И. Якунина список правомочных участников торгов будет ограничен компаниями, которые уже входят
в число «операторов» российской железнодорожной системы, зарегистрированы в России и владеют по меньшей мере 10000–15000 вагонами. По многочисленным
сообщениям, реальный перечень потенциальных участников торгов уже ограничен шестью компаниями, включая «ТрансОйл», «Н Т К », «Глобалтранс» и «НефтеТрансСервис»37
34. «Пути сообщения разошлись», Коммерсант, 24 октября 2006 г.
35. Tatiana Tokareva, “Model of Transportation Market: Discussion Goes On”, R Z D Partner, October 26, 2006.
36. В действительности заместитель министра транспорта Андрей Недосеков
«считает важным, чтобы блокирующий пакет принадлежал „Р Ж Д “.
В этом случае перевозчик будет действовать как стратегический партнер, определяющий издержки обслуживания рынка с учетом большого количества вагонов». “Deputy Transport Minister: R Z D Must Sell 75%
Minus 1 Share in Freight One”, Interfax, translated and reported by R Z D Partner, October 19, 2010.
37. См., например, Pamela Luică, “Potential Investors May Buy First Cargo
and Second Cargo Shares», Railway Pro, July 15, 2010; «R Z D Estimated
Freight One at $8 bln”, R Z D -Partner, October 26, 2010; “Key Developments
for NefteTransServis: NefteTransServis, U C L H Eye Freight One”, Bloomberg/
Business Week, March 24, 2011; “Russian Railways to Divest Freight
One to limited bidders”, www.rbcnews.com, April 7, 2011, reprinted by rzd-
98
Виноват ли стрелочник?
Согласно поступавшим сообщениям министерство
транспорта предлагало «РЖ Д » продать контрольный
пакет акций «ПГ К » до того, как будет создана еще одна
«дочка», специализирующаяся на транспортировке общих грузов — «Вторая грузовая компания»38. Но министерству не удалось заручиться поддержкой правительства, и 30 сентября 2010 г. «ВГ К » начала хозяйственную
деятельность. Первоначальное распределение подвижного состава «РЖ Д » между двумя занимающимися общими грузовыми перевозками «дочками» привело к созданию двух компаний, несколько отличающихся друг
от друга с точки зрения специализации. Однако в соответствии с имеющимся планом подвижной состав обеих компаний должен стать более однородным. Согласно
«РЖ Д » к середине 2011 г. «ПГ К » было передано свыше
200 000 вагонов, а «ВГ К » — приблизительно 180 00039.
Сейчас, когда свои услуги предлагают две общие грузовые дочерние компании, сообщают, что министерство
транспорта и министерство экономического развития
и торговли требуют, чтобы «РЖ Д » выставили на продажу контрольный пакет акций одной из «дочек», но никак не обеих40. По мнению В. И. Якунина, «продажа нами
контрольных пакетов акций обеих компаний противоречила бы духу реформ с точки зрения государственных интересов»41. По сообщениям информационных
агентств, в случае если будет принято решение о продаже контрольного пакета акций «ВГ К », скорее всего,
в торгах примут участие те же самые компании, которые выражали заинтересованность в приобретении контрольного пакета акций «ПГ К ».
В любом случае (а также если продажа не состоится)
в обозримом будущем основная часть грузоперевозок
на железнодорожном транспорте будет осуществляться
крупными операторами из «большой тройки» — «ПГ К »,
partner.com; “75% Stake in Freight One to Be Sold on Auction This Year”,
Transport, April 12, 2011, reprinted by tildefinance.com.
38. “R Z D May Sell a Controlling Stake in the First Cargo Company before the Second
Cargo Company Is Created”, R Z D -Partner, April 2, 2010.
39. Рамиль Талипов, «Реформа железнодорожного транспорта в Российской
Федерации».
40. “Launch of Freight Two Delayed”, Vedomosti , March 19, 2010.
41. “Globaltrans May Acquire 50% of V G K Freight”, R B C Daily, May 28, 2010.
99
оксфордский справочник
«ВГ К » и «Глобалтранс». Следствием этого становятся
опасения относительно конкурентного исхода в том случае, если «Глобалтрансу» удастся победить на торгах
и приобрести контрольный пакет акций одного из двух
других крупнейших грузоперевозчиков (Stupachenko
2008). Мы уже упоминали, что в российском законодательстве содержатся нормы, которые постороннему наблюдателю кажутся странными. Известно, что «ПГ К »
и «ВГ К » контролируются «РЖ Д ». Однако в соответствии с российскими нормами, поскольку они не являются «РЖ Д », ставки сборов, взимаемых ими с грузоотправителей, относятся к числу нерегулируемых точно
так же, как сборы, назначаемые частными операторами.
Частные компании: друзья, соперники
или женихи для «дочек»?
Первыми среди равных независимых российских операторов являются «Глобалтранс» и «Д ВМП». (Напомним,
что ни одна из компаний не является «перевозчиком»
в полном смысле этого слова, то есть предприятием,
которое в сколько-нибудь значительной степени формирует свои собственные грузовые составы, используя
для транспортировки грузов государственную инфраструктуру. Единственным настоящим перевозчиком
в России остается «РЖ Д ».) «Глобалтранс», как крупный оператор, специализируется на транспортировке металлопродукции, нефтепродуктов, строительных
материалов и угля42. Компания создавалась как транспортная дочерняя компания международного производителя стали «Северсталь» и первоначально называлась
«Северстальтранс». В 2008 г. она стала не зависимой
от материнской компании. «Глобалтранс», в свою очередь, является материнской компанией для «Новой перевозочной компании». «Глобалтрансу» принадлежит
примерно 21 000 грузовых вагонов и 18 локомотивов43.
42. В презентации, подготовленной компанией, утверждается, что по перевозкам металлопродукции этот частный оператор занимает первое место
в России, нефтепродуктов — четвертое, строительных материалов —
восьмое и угля — пятое.
43. М. Лайса сообщает, что «Глобалтрансу» «принадлежит 18 локомотивов, которые используются на маршрутах протяженностью
100
Виноват ли стрелочник?
В разное время «Глобалтранс» предлагал приобрести
контрольный пакет акций либо «ПГ К », либо «ВГ К ».
Как уже упоминалось, специализированная российская
пресса отводит «Глобалтрансу» третье место в «большой
тройке» железнодорожных операторов, наряду с «ПГ К »
и «ВГ К ». Интересно, что до 2006 г. владельцам «Глобалтранса» принадлежало 50% акций конкурирующего
оператора «Трансгарант». Они и сейчас являются выгодоприобретателями (размер этих выгод неизвестен)
еще одного оператора-конкурента — «ММК-Транс» (Globaltrans 2008, 2010).
Вторым крупнейшим частным железнодорожным
оператором в России является компания «Д ВМ П»,
специализирующаяся на контейнерных перевозках.
Компании и ее дочерним предприятиям (на железнодорожном транспорте крупнейшим из них является «Трансгарант») принадлежит почти 16 000 товарных вагонов и 5 магистральных локомотивов. «Д ВМП»
и «РЖ Д » (включая аффилированные компании) на паритетных началах владеют интермодальным контейнерным оператором «Русская тройка». Кроме того,
«Д ВМП» принадлежит 12,5% акций контролируемой
«РЖ Д » и конкурирующей на рынке контейнерных перевозок компании «Трансконтейнер» («Д ВМП» намеревается довести свой пакет акций в последней до контрольного)44.
Одним из самых «молодых» грузовых операторов является «Дальневосточная транспортная группа», созданная в 2000 г. Сегодня ей принадлежит такая транспортная инфраструктура, как грузовые железнодорожные,
морские и автомобильные терминалы в России и зарубежных странах. На конец 2008 г. компания и ее дочерние предприятия контролировали свыше 13000 грузовых
до 500 км в областях, в которых компания не „отбирает хлеб“ у „Р Ж Д“.
Последняя перевозит грузы на более дальние расстояния. Собственные локомотивы используются и для подготовки новых машинистов
и их помощников. Компания хочет быть готовой к дальнейшему расширению своей деятельности в случае либерализации рынка локомотивной тяги» (Laisa, 2010). «Глобалтранс» подтверждает эти данные
(Globaltrans, 2008).
44. «Так и будет», — говорит один из руководителей «Д В М П » Сергей Генералов. “Fesco Wants Transcontainer”, Moscow Times, November 18, 2010.
101
оксфордский справочник
вагонов. По сообщениям финансовой прессы, в начале
2009 г. под влиянием мирового экономического кризиса
она нарушила график платежей по корпоративным облигациям и начала переговоры с кредиторами о продлении действия контракта45.
Четвертым крупнейшим железнодорожным оператором России является компания «Евросиб С Пб», учрежденная сразу после распада С С С Р руководителями
Октябрьской (Петербург—Москва) железной дороги.
«Евросиб С Пб» принадлежит почти 12000 грузовых вагонов. Компания специализируется на грузовых перевозках лесопродукции: от пильных лесоматериалов
до целлюлозы и бумаги.
«ТрансОйл» позиционирует себя как «крупнейшую
частную компанию, специализирующуюся на транспортировке нефти и нефтехимических продуктов».
Согласно веб-сайту компании она владеет 26 500 железнодорожных цистерн и 36 локомотивами. Интересно, что в двух различных инвестиционных проспектах
«Глобалтранса» компания «ТрансОйл» последовательно характеризуется как «связанная сторона» и как «компания, находящаяся под общим значительным влиянием» «Глобалтранса» (Globaltrans 2008, 2010), однако
подробности отношений этих фирм неизвестны.
Как и в странах Центральной и Восточной Европы,
в которых происходили реформы железнодорожной
системы (Pittman et al. 2007), несколько частных железнодорожных операторов являются дочерними компаниями или поддерживают тесные связи с крупными
производителями и отправителями наливных и насыпных грузов46. В частности, можно назвать таких операторов, как «Металлоинвесттранс», «Независимая
транспортная компания» (до самого недавнего времени она была подразделением Новолипецкого металлургического комбината) и «ММК-Транс». Один из российских финансовых аналитиков заметил: «Собственный
парк цистерн или доли в транспортных фирмах имеют
45. “Far Eastern Transport Group Is Unable to Pay Off Debt”, Rusmergers.com,
January 30, 2009, citing R B C daily.
46. Интересное общее обсуждение ситуации в России см. в публикации Н. Вторушиной (Vtorushina 2008).
102
Виноват ли стрелочник?
почти все крупные нефтяные компании. Периодически
они начинают размышлять о целесообразности продажи своих непрофильных активов, но если транспортные
компании повышают цены, то нефтяники быстро возвращаются к проектам по созданию собственных железнодорожных операторов»47.
Будущее
Несмотря на значительные изменения, произошедшие
на российских железных дорогах после 2001 г., когда
началось осуществление программы реформ, некоторые вещи остаются неизменными. В частности, железные дороги остаются монопольной инфраструктурной
сетью, используя которую, монопольный перевозчик —
та же самая монополия — осуществляет движение локомотивов, тянущих за собой составы товарных вагонов.
Частным компаниям принадлежит немногим более трети этих вагонов, а владельцами еще примерно одной
четверти являются дочерние компании «РЖ Д ». В этих
случаях тарифы на перевозку грузов, назначаемые грузоотправителям, могут отличаться от регулируемого тарифа, устанавливаемого Ф Т С, в той степени, в которой
владелец подвижного состава желает назначить плату
за его использование, отличающуюся от составляющей
подвижного состава тарифа Ф Т С. С этой точки зрения
можно сказать, что Россия находится в состоянии, соответствующем модели доступа к монопольной инфраструктуре третьих сторон — возможно, на пути к вертикальному разделению. Однако в данном случае имеется
в виду уникальная с глобальной точки зрения модель,
когда открывается «доступ» только к подвижному составу, но не ПГ С, а инфраструктура по определению
включает в себя локомотивы и движение локомотивов
с составами, с последующей оговоркой, что две крупнейшие третьи стороны, тарифы которых частично выведены из-под регулирования, являются дочерними компаниями владельца инфраструктуры.
47. Дмитрий Адамидов, транспортный аналитик из московского агентства
«Инвесткафе»; цит. по: Helmer, “Is Timchenko Playing Monopoly”.
103
оксфордский справочник
Наступит ли время, когда независимые перевозчики
получат доступ к сети железных дорог «РЖ Д » для того,
чтобы направлять по ним собственные товарные составы, используя собственные локомотивы? Наиболее вероятными кандидатурами нам представляются либо
«ПГ К », либо «ВГ К » (но никак не обе сразу, по крайней
мере в ближайшем будущем). В том случае, если контрольный пакет акций одной из этих компаний будет
продан частной фирме только при условии сохранения блокирующего пакета за «РЖ Д », ее уже нельзя будет рассматривать как независимую в обычном смысле
этого слова. Собственными локомотивами располагают по крайней мере три частные компании — «Глобалтранс», «ТрансОйл» и «Балттранссервис». Сообщается,
что они получили и лицензии перевозчика (Globaltrans
2008), следовательно, могут рассчитывать на дальнейший прогресс в этом направлении. Обычные опасения
относительно дискриминации в предоставлении доступа к инфраструктуре в условиях режима доступа третьим
сторонам будут сохраняться в той степени, в которой
«РЖ Д » оставляют за собой контроль и над инфраструктурой, и над некоторыми ПГ С.
Как представляется, план правительства по продлению «Программы структурных реформ» до 2015 г. открывает возможность создания в тех или иных географических областях страны экспериментальных режимов
доступа третьих сторон и вертикального разделения.
На представленной «РЖ Д » презентации описывается
и продление программы в отношении пилотных проектов, включающих «две модели конкуренции грузоперевозчиков»: «конкуренции за маршрут» и «конкуренции
на маршруте». Как представляется, под последней имеется в виду стандартная модель доступа третьих сторон
с регулируемыми тарифами на право доступа, но с нерегулируемыми в результате создания конкуренции тарифами на перевозку товаров. «Конкуренция за маршрут» описывается следующим образом: «По результатам
государственных тендерных торгов локальный перевозчик получает в определенных частях инфраструктуры
«РЖ Д » право на весь грузовой транспорт по крайней
мере на 5 лет». Оно весьма напоминает модель вертикального разделения, но с независимым монополь-
104
Виноват ли стрелочник?
ным П Г С , использующим путевую инфраструктуру.
В то же время обычным элементом вертикального разделения является конкуренция независимых ПГ С 48. Преобразование вертикально интегрированной монополии
в две последовательные монополии может рассматриваться как еще один короткий шаг в направлении более
радикального преобразования системы. Однако ясно,
что он приведет к снижению эффективности, в соответствии со стандартной моделью «двойной маржинализации» (Tirole 1988).
Последний вопрос относительно конкуренции заключается в том, действительно ли вариант горизонтального разделения отложен в долгий ящик (о чем свидетельствуют все внешние признаки, но что никогда явным
образом не объявлялось). Еще раз отметим, что это единственная из стандартных моделей реструктуризации железных дорог, которая создает конкуренцию и одновременно позволяет в полном объеме сохранить экономию,
обусловленную вертикальной интеграцией.
Единственной слабостью этого варианта в контексте российских дебатов всегда была проблема создания конкуренции на участке Транссибирской магистрали к востоку от Омска49. Интересно, что в соответствии
со «Стратегией развития железнодорожного транспорта
в Российской Федерации до 2030 года» предусматривается удвоение пропускной способности и по меньшей мере
утроение объема перевозок по Б А Му50. В. И. Якунин уверен в том, что Б А М, который строился как «стратегическая альтернатива» Транссибирской магистрали, будет
обладать достаточными возможностями для того, чтобы обеспечить перевозки наливных и насыпных грузов
с Дальнего Востока, что позволит ускорить контейнерное и пассажирское движение по Транссибу (Mustaeva
2008). Такое разделение грузо- и пассажиропотоков выглядит эффективным с точки зрения вертикально разделенного инфраструктурного монополиста. Но что если
48. Talipov, «Rail Transport Reform in the Russian Federation».
49. E C M T (2004); Friebel et al. (2007). См. Также: Anna Belova and Louis
Thompson, «Russian Railways Move Ahead», Railway Gazette, October 2005.
50. “Freight volumes via B A M to Reach 100m tons a Year by 2050”, R Z D -Partner,
March 24, 2010, http://www.en.portnews.ru; “R Z D almost Doubled the Fore
cast of the B A M Capacity”, R Z D -Partner, September 27, 2010.
105
оксфордский справочник
БА М является настолько сильным, что он способен будет
предложить эффективность иного рода, когда две находящиеся в частной собственности вертикально интегрированные параллельные железнодорожные магистрали
конкурируют друг с другом? Более ста лет назад великий
английский экономист Альфред Маршалл уже высказал
свое мнение по этому вопросу:
Один из наиболее интересных и трудных видов приложения теории монополий относится к вопросу о том, отвечает
ли наилучшим образом общественным интересам выделение
определенной территории для каждой крупной железной
дороги и исключение здесь конкуренции. <...> Следует признать, что при прочих равных условиях устанавливаемая
железной дорогой «цена монопольного дохода» снижается
по мере увеличения спроса на ее услуги и наоборот. Однако
такова уж человеческая природа, что, как показала жизнь,
нарушение монополии открытием конкурирующей железнодорожной линии не задерживает, а ускоряет осознание
старой железнодорожной компанией своей способности
осуществлять перевозки по более низким тарифам (Маршалл 2007, 467).
Библиография
Комитет по инвестиционной политике и Г Ч П. 2010. Роль государственной железнодорожной монополии в процессах государственного управления хозяйственным комплексом Российской
Федерации. М.: Центр Г Ч П Внешэкономбанка, Центр фундаментальных исследований Г У-ВШЭ.
Маршалл, Альфред. 2007. Основы экономической науки. М.: Эксмо.
ФА С (Федеральная антимонопольная служба). 2009. О состоянии
конкуренции в Российской Федерации. М.: ФАС .
ФАС. 2010. Дела Федеральной антимонопольной службы против «РЖ Д ».
М.: ФАС .
Andreeva, Tamara. 2010. “Time for Bold Decisions”, R Z D -Partner International 2(22): 23–26.
Armstrong, Mark. 2002. “The Theory of Access Pricing and Interconnection”. In Handbook of Telecommunications Economics, vol. 1: Structure, Regulation, and Competition, ed. Martin Cave and S. K. Majumdar. Amsterdam: Elsevier, 295–384.
Briginshaw, David. 2008. “Russia’s Private Railfreight Boom”, International Railway Journal (June): 21–23.
B T R E (Bureau of Transport and Regional Economics). 2003. Rail Infra
structure Pricing: Principles and Practice. Canberra: Department
of Transport and Regional Services, B T R E .
106
Виноват ли стрелочник?
Capelik, Vladimir, and Ben Slay. 1996. “Antimonopoly Policy and Monopoly Regulation in Russia”. In De-Monopolization and Competition Policy in Post-Communist Countries, ed. Ben Slay. Boulder, C O:
Westview Press, 57–88.
Dementiev, Andrei, 2007. “Reforming Russian Railways: Introduction of Competition and New Regulatory Challenges”. In Competition and Ownership in Land Passenger Transport, ed. J. M. Viegas,
and D. A. Hensher. Amsterdam: Elsevier, 707–736.
E C M T (European Conference of Ministers of Transport). 2004. Regulatory Reform of Railways in Russia. Paris: E C M T.
E C M T. 2005a. Review of Regulatory Reform of Railways in Russia: Updated
Summary and Conclusions. Paris: E C M T.
E C M T. 2005b. Railway Reform and Charges for the Use of Infrastructure. Paris: E C M T.
Filina, V. N. 2008. “Competitiveness Problems of the National Transportation System”, Studies on Russian Economic Development 19: 248–261.
Friebel, Guido, Sergei Guriev, Russell Pittman, Elizaveta Shevyakhova, and Anna Tomová. 2007. “Railroad Restructuring in Russia and Central and Eastern Europe: One Solution for All Problems?”, Transport Reviews 27: 251–271.
Globaltrans. 2008. Prospectus: Offering of 33,918,128 Global Depositary
Receipts. Deutsche Bank and Morgan Stanley, April 30.
Globaltrans. 2010. Prospectus: Offering of up to 31,176,469 Global Depositary
Receipts. March 4.
Gómez-Ibáñez, José, and Ginés de Rus, 2006. Competition in the Railway
Industry: An International Comparative Analysis. Cheltenham, U K :
Edward Elgar.
Guryev, Andrey. 2005. “OAO R Z D Voices New Objectives”, R Z D -Partner International 3: 50–54.
Guryev, Andrey. 2006. “Market Awaits New Big Subject”, R Z D -Partner
International 1: 51.
Haywood, Richard Mowbray. 1969. The Beginnings of Railway Development
in Russia in the Reign of Nicholas I, 1835–1842. Durham, NC: Duke
University Press.
Haywood, Richard Mowbray. 1998. Russia Enters the Railway Age,
1842–1855. East European Monographs, no. C DXCIII. New York:
Columbia University Press.
Kahn, Alfred E. 1970. The Economics of Regulation: Principles and Institutions. New York: Wiley.
Kessides, Ioannis N. 2004. Reforming Infrastructure: Privatization, Regulation, and Competition. Washington, D C: World Bank, and Oxford:
Oxford University Press.
Laffont, Jean-Jacques, and Jean Tirole. 2000. Competition in Telecommunications. Cambridge, M A : M I T Press.
Laisi, Milla. 2010. “Business Environment and Future Opportunities
in Russian Railway Freight Market”, research reports of the Finnish Transport Agency, 18/2010.
Marks, Steven G. 1991. Road to Power: The Trans-Siberian Railroad
and the Colonization of Asian Russia, 1850–1917. Ithaca, N Y: Cornell University Press.
107
оксфордский справочник
Meyer, Hugo Richard, 1905. Government Regulation of Railway Rates:
A Study of the Experience of the United States, Germany, France, Austria-Hungary, Russia and Australia. London: Macmillan.
Mustafaeva, Leila. 2008. “The Second Birth of B A M”, R Z D -Partner International 4(16): 28–29.
Newbery, David, 1999. Privatization, Restructuring, and Regulation
of Network Utilities. Cambridge, M A : M I T Press.
Newbery, David. 2005. “The Relationship between Regulation and Competition Policy for Network Utilities”, presented at the conference
in tribute to Jean-Jacques Laffont, Toulouse, June 30.
Oding, Nina. 2000. “Reforming a Natural Monopoly: The Case of Railroad Transport”. In Restructuring, Stabilizing and Modernizing
the New Russia: Economic and Institutional Issues, ed. Paul J. J. Welfens and Evgeny Gavrilenkov. Berlin: Springer-Verlag, 403–438.
Pittman, Russell. 2003. “Vertical Restructuring (or Not) of the Infrastructure Sectors of Transition Economies”, Journal of Industry
Competition & Trade 3: 5–26.
Pittman, Russell. 2004a. “Chinese Railway Reform and Competition: Lessons from the Experience in Other Countries”, Journal
of Transport Economics and Policy 38: 309–332.
Pittman, Russell. 2004b. “Russian Railways Reform and the Problem
of Non-Discriminatory Access to Infrastructure”, Annals of Public
and Cooperative Economics 75: 167–192.
Pittman, Russell. 2007. “Options for Restructuring the State-Owned
Monopoly Railway.” In Railroad Economics (Research in Transportation Economics vol. 20), ed. Scott M. Dennis and Wayne K. Talley. Amsterdam: Elsevier, 179–198.
Pittman, Russell. 2013. “The Freight Railways of the Former Soviet Union, Twenty Years On: Reforms Lose Steam”, Research in Transportation Business and Management, 6: 99–115.
Pittman, Russell, Oana Diaconu, Emanual Šip, Anna Tomová, and Jerzy
Wronka. 2007. “Competition in Freight Railways: ‘Above-theRail’ Operators in Central Europe and Russia”, Journal of Competition Law and Economics 3: 673–687.
Puffert, Douglas J. 2009. Tracks across Continents, Paths through History:
The Economic Dynamics of Standardization in Railway Gauge. Chicago: University of Chicago Press.
Shermanayev, V. A., and Boris E. Lukov. 2004. “Reforming Russia’s Railways”, Rail International (March): 12–25.
Stupachenko, Ivan. 2008. “Freight Two Enters the Market”, R Z D -Partner International 4(16): 18–20.
Stupachenko, Ivan. 2009-10. “From Regulation towards Deregulation”,
R Z D -Partner International 4(20): 14–17.
R Z hD. 2007a. On Preparing the Ministry of Transport Report to the Russian
Federation Government on Implementation of the Rail Structural Reform Program. Signed by representatives of the Ministries of Economic Development and Transport, the Federal Tariff and Antimonopoly Services, and R Z hD.
R ZhD. 2007b. Target Model of the Rail Transport Market at the End of the Third
Stage of Structural Reform. Signed by R Z hD officers.
108
Виноват ли стрелочник?
Tirole, Jean. 1988. The Theory of Industrial Organization. Cambridge,
M A : M I T Press.
Tsuji, Hisako. 2004. “A Competitive Environment for Linking the T SR
and T K R”, ER I N A Discussion Paper 0409e, Economic Research
Institute for Northeast Asia, Niigata, Japan.
Tsuji, Hisako. 2009. “The Global Financial Crisis and Trans-Siberian
Railway Transportation”, E R I N A Report 89 (September), Economic Research Institute for Northeast Asia, Niigata, Japan.
Tsuji, Hisako, and Dmitry Sergachev. 2006. “Transport Infrastructure
in Far Eastern Russia and the Use Thereof”, E R I N A Report
70 (July), Economic Research Institute for Northeast Asia, Niigata, Japan.
Ushakova, Elena. 2010. “New Plan, Old Problems”, R Z D -Partner International 3(23): 22–25.
Vtorushina, Nadezhda. 2008. “Captive Operator as a Safety Measure”,
R Z D -Partner International 4(16): 50–53.
Westwood, J. N. 1964. A History of Russian Railways. London: Allen
and Unwin.
Westwood, J. N. 2002. Soviet Railways to Russian Railways, Studies in Russian and East European History and Society. New York: Palgrave.
Winner, John, and Andrei Evdokimov. 2011. “Russia”. In Reforming Europe’s Railways: Learning from Experience, ed. Jeremy Drew and Johannes Ludewig. Hamburg: Eurail Press, 33–46.
World Bank. 2002. Building Institutions for Markets, World Development
Report 2002. Washington, D C: World Bank.
Xu, Yi-chong. 2004. Electricity Reform in China, India and Russia: The World Bank Template and the Politics of Power. Cheltenham, U K : Edward Elgar.
Yakunin, Vladimir. 2009. “The Right Rail Reform to Meet the Needs
of the Economy”, R Z D -Partner International 4(20): 6–9.
109
оксфордский справочник
Глава 22.
Сельское хозяйство России
и переходный период*
Цви Лерман
и Дэ в и д С е д и к
В
НОЯБРЕ 1991 г. правительство С С С Р предложило
Всемирному банку собрать команду международных экспертов для разработки плана действий по проведению реформ в сфере продовольствия и сельского
хозяйства. Исследование, представленное этой командой экспертов, можно по праву назвать «Вашингтонским консенсусом» по реформе сельского хозяйства.
Оно было опубликовано в 1992 г. после распада С С С Р
(World Bank 1992). Исследование акцентировало внимание на двух важных аспектах реформы, направленных
на устранение проблем, которые, по сути, достались российскому сельскому хозяйству в наследство от Советского Союза. Эти аспекты заключались в следующем:
• отмена централизованного планирования через поэтапный отказ от системы госзаказов, контроля
над ценами, регулирования внешней торговли, субсидий для сельхозпроизводителей и потребителей; и
• повышение конкурентоспособности сектора через
ряд структурных реформ в агропромышленном комплексе; большинство предложений было посвящено
именно этому вопросу, а среди самых важных его элементов были названы приватизация сельскохозяй*В данной главе авторы, главным образом, опираются на статистические данные
Росстата — Федеральной службы государственной статистики и Межгосударственного статистического комитета Содружества Независимых
Государств. Статистические ряды приведены в основном за период
до 2007–2008 года, за исключением данных по сельскохозяйственным
землям — эта статистика имеется только за период до 2005 года. Этот
факт также, разумеется, повлиял на расчеты производительности.
110
Сельское хозяйство России и переходный период
ственных активов, земельная реформа и реформирование сельскохозяйственных предприятий.
Двадцать лет спустя большая часть реформ, предложенных в рамках «Вашингтонского консенсуса» для сельского хозяйства, была реализована. Дефицит продуктов
питания, который так часто ощущался в конце советского периода, больше не наблюдался. Россия успешно обеспечивала себя достаточным объемом продовольствия, также эффективно развивалась и российская
пищевая промышленность, которая на сегодняшний
день является лидером на пространстве СНГ. Более того,
Россия превратилась из крупнейшего в мире импортера
зерна в третьего по величине экспортера.
Тем не менее структурные изменения, необходимые
для появления эффективных сельскохозяйственных
производителей и конкурентоспособного сельского хозяйства, отвечающего мировым стандартам, сильно отставали от изменений на сырьевых рынках. В настоящий
момент структура сельского хозяйства России носит бимодальный характер — причем один из наиболее ярко
выраженных среди стран С НГ. Большая часть земель
сконцентрирована в руках сельскохозяйственных предприятий, и лишь небольшая — распределена между многочисленными индивидуальными производителями —
личными подсобными хозяйствами и фермерскими
хозяйствами. Такой тип распределения земель копирует модель, преобладавшую в советскую эпоху, и сильно
отличается от модели, наблюдаемой в рыночных экономиках или в странах С НГ, проводивших ускоренные
реформы, таких как Азербайджан. Такая бимодальная
структура сельского хозяйства говорит об отсутствии эффективных и отлаженных земельных рынков.
Следствием такой модели российского сельского
хозяйства является достаточно посредственная производительность сельхозпредприятий и высокая эффективность (при большой трудоемкости) 23 млн приусадебных хозяйств. Несмотря на то что эти мелкие
индивидуальные хозяйства (площадью от 0,5 до 10 га)
используют отсталые технологии и сильно ограничены
в возможности расширяться, они демонстрируют гораздо более высокий уровень производительности земель
111
оксфордский справочник
и обеспечивают около 50% объема валовой продукции
сельского хозяйства (ВПС Х). Тот факт, что количество
эффективных хозяйств среднего размера не растет, свидетельствует о сильном уклоне государственной политики в сторону крупных сельскохозяйственных предприятий, который поддерживается бюрократическими
препонами на земельных рынках. За два десятилетия
переходного периода российское сельское хозяйство далеко ушло от советской модели, однако все еще имеет
сильное сходство с ней по основным принципам.
В этой главе мы рассматриваем процессы земельной реформы и реформирования сельскохозяйственных производителей в России с 1991 г., говорим о том,
что было достигнуто и что еще предстоит сделать. Обзор
российских сельскохозяйственных реформ представлен
в широком контексте преобразований в других респуб
ликах бывшего С С С Р. Мы используем данные, актуальные на 2008–2009 гг. После краткого вступления, описывающего советское наследие российского сельского
хозяйства, мы рассматриваем политику переходного периода, которая привела к приватизации земель и индивидуализации сельского хозяйства с соответствующими
изменениями его структуры и производительности. Поскольку земельные рынки являются третьим «столпом»
институциональных изменений в сельском хозяйстве переходного периода, мы также рассказываем о появлении
земельных сделок и административных ограничениях
дальнейшего развития земельных рынков. В заключительном разделе мы анализируем варианты расширения
сектора индивидуальных хозяйств для ослабления бимодальности и повышения эффективности российского
сельского хозяйства.
Советское наследие и российское
сельское хозяйство
Централизованное планирование создало две основные
деформации в советском сельском хозяйстве, не наблюдаемых в рыночной экономике. К первой можно отнести
искаженное распределение производственных ресурсов,
ко второй — некорректно функционирующие институты.
112
Сельское хозяйство России и переходный период
ТАБЛИЦА 22.1.
Доля (%) сельского хозяйства в общем объеме капиталовложений
и чистом материальном продукте в странах бывшего
Советского Союза, 1971–1990
1971–1975 1976–1980 1981–1985
1990
Доля инвестиций в сельское хозяйство
в общем объеме инвестиций
27,1
27,8
26,9
25,7
— на производство
19,8
20,0
18,5
17,8
7,4
7,9
8,4
7,8
16,9
14,9
19,5
24,9
— на с/х инфраструктуру
Доля сельского хозяйства в чистом
материальном продукте
Источник: World Bank (1992), 173.
Неравномерное распределение ресурсов подтверждается чрезвычайно высоким уровнем ресурсов, выделенных
сельскому хозяйству. Начиная с 1960-х гг. сельское хозяйство превратилось из обделенного вниманием сектора в одного из фаворитов советских властей. Этот
особый статус привел к росту инвестиций в сектор, в результате чего удельный вес сектора в инвестициях намного превзошел его долю в валовом внутреннем продукте (ВВП) (табл. 22.1).
Значительная часть этих выросших инвестиций была
направлена на повышение уровня жизни в С С С Р за счет
увеличения потребления продукции животноводства.
Н. Хрущев, а затем Л. Брежнев стремились улучшить
рацион питания населения С С С Р через инвестиции
в «промышленное» производство животноводческой
продукции (Van Atta 1993). В период с 1970 по 1990 г. поголовье сельскохозяйственных животных в С С С Р выросло приблизительно на 20%. Для кормления этих
животных производство и импорт зерна были увеличены — последний с почти нулевого уровня в 1970 г.
до 36 млн т в год в 1980-х (рис. 22.1).
Советские власти применили двунаправленный подход к развитию животноводческого сектора. Наряду
с интервенциями в производственный процесс правительство обеспечивало спрос за счет удерживания розничных цен на мясо на практически неизменном уровне
113
оксфордский справочник
РИС. 22.1. Использование и импорт зерна в С С С Р, 1970–1990 гг.
Источник: FA O S TAT (2011) и Zeimetz (1991).
с середины 1960-х до 1990 г. Это означало, что истинная
стоимость производства мяса в С С С Р была значительно
выше той цены, которую платили потребители. Советские производители получали субсидии для компенсации выпадающих в результате такой политики доходов,
а советские потребители получали скрытые субсидии,
платя меньше себестоимости производства продукции
животноводства. К 1990 г. продовольственные и сельскохозяйственные субсидии в России (производителям
и потребителям) достигли внушительной цифры — 11,8%
ВВП (табл. 22.2).
Второй основной деформацией в советском сельском
хозяйстве были неэффективные институты. Первичным
институтом в советском сельском хозяйстве было сельскохозяйственное предприятие (сельскохозяйственная
организация, С ХО). Лерман, Чаки и Федер (Lerman, Csaki and Feder 2004) выделяют шесть основных черт социализированных (общественных) С ХО, которые отличали
их от рыночных хозяйств и приводили к неэффективности (табл. 22.3). Централизованное планирование, несомненно, являлось основной причиной неэффективности
С ХО. Первые четыре пункта были характерны для экономической системы в целом, а не только для С ХО. Кроме этих общих для всей экономики черт, С ХО имели
еще две специфические характеристики на микроуров-
114
Сельское хозяйство России и переходный период
ТАБЛИЦА 22.2.
Прямые продовольственные и сельскохозяйственные субсидии
(млрд руб.) в России, 1988–1991 гг.
Тип субсидий
1988
1989
1990
1991
Продовольственные субсидии
(потребителям)
27,5
28,6
39,5
80,0
Сельскохозяйственные субсидии
(производителям)
35,8
38,0
31,5
34,1
Всего
63,3
66,6
71,0
104,1
11,7
11,9
11,8
10,0
В % к ВВП
Источник: World Bank (1992), 218.
ТАБЛИЦА 22.3.
Унаследованные характеристики социалистического сельского
хозяйства
Характерная черта
Последствия
Неэффективность из-за отсутствия ориЦентрализованно устанавливаемые ентации на потребителя, нечувствительпроизводственные задачи
ность к сигналам рынка
Мягкие бюджетные ограничения
Неэффективность из-за отсутствия ориентации на получение прибыли, использования списаний и субсидий
Политика пожизненной занятости
для работников
Неэффективность из-за невозможности
контролировать затраты через корректировку количества рабочей силы
Отсутствие фактической собственности на землю и производственные активы
Неэффективность из-за невозможности передачи земли и активов,
так как нет прав собственности: «работникам не принадлежат плоды их труда»
Коллективная организация
производства
Неэффективность из-за возможности
существования за счет других, недобросовестного исполнения своих обязанностей, отсутствия индивидуальных стимулов: вознаграждение не зависит от вложенных усилий
Крупные сельскохозяйственные предприятия, организаций (С ХО размером в 2 000 га,
500 работников)
Неэффективность из-за высокой стоимости контроля, анонимности,
непрозрачности
Источник: Lerman, Csaki and Feder (2004).
115
оксфордский справочник
не. Колхоз являлся производственным кооперативом,
а эта форма производства сама по себе есть синоним
неэффективности. С ХО также были чрезмерно крупными — гораздо крупнее, чем рыночные хозяйства, —
что также отрицательно сказывалось на эффективности.
Переходный период и его влияние
на российское сельское хозяйство
Политика переходного периода в России была направлена на устранение двух основных деформаций сельского хозяйства, присутствовавших в советской экономике:
искаженное распределение производственных ресурсов и неэффективные институты. Основными факторами, которые отрегулировали распределение ресурсов
в российском сельском хозяйстве, стали либерализация цен, ужесточение бюджетной и монетарной политики и более либеральный режим торговли. Эти меры
проводились за пределами самого сектора, однако оказали огромное влияние на сельское хозяйство. В начале 1992 г. закупочные цены в сельском хозяйстве росли
несколько быстрее, чем отпускные цены, и создавшийся из-за этого эффект ножниц привел к кризису ликвидности в сельскохозяйственном секторе (рис. 22.2). Если
РИС. 22.2 Соотношение закупочных и отпускных цен в сельском
хозяйстве России, 1990–1998 гг.
Источник: O E C D (2000).
116
Сельское хозяйство России и переходный период
уровень закупочных и отпускных цен в российском сельском хозяйстве в 1990 г. взять за 100, то к 1998 г. уровень
закупочных цен составлял 960 000, а отпускных цен —
264 000. Хотя такая корректировка цен, несомненно,
объясняется рыночным механизмом и отказом от субсидий, также свою роль сыграли и изменения в торговой
политике. До 1994 г. цены на сырье контролировались —
сначала на федеральном, а затем на региональном уровне — после чего они были практически отпущены в «свободное плавание» и колебались вслед за рынком.
В конечном итоге через несколько лет макроэкономические реформы привели к изменению структуры сельскохозяйственных активов, производства, потребления
и торговли. Новая структура более точно соответствовала несубсидированной себестоимости производства и несубсидированному потребительскому спросу. Тем не менее реформы проводились постепенно и с большим
трудом. Хотя после 1992 г. цены в своем большинстве
росли достаточно быстро, либерализация цен на сырье
и сельскохозяйственные продукты проходила медленно. Система государственных заказов сохранялась в течение нескольких лет, сначала на федеральном, а позже — на региональном уровне. Бюджетные ограничения
вводились медленно и постепенно поскольку ужесточение фискальной и монетарной политики заняло несколько лет.
Институциональные реформы — источник повышения производительности, и, следовательно, устойчивого
роста — проводились еще медленнее и были гораздо менее эффективны в плане изменения структуры российского сельского хозяйства в сторону рыночной экономики. В целом политика переходного периода в России
повлияла на сельское хозяйство в трех основных направлениях:
• спад ВПС Х и его последующее восстановление;
• структурные изменения в поголовье сельскохозяйственных животных, посевных площадях и торговле; и
• институциональные изменения: приватизация земель,
индивидуализация сельского хозяйства и появление
рынков земли.
117
оксфордский справочник
Спад и восстановление ВПС Х
Существенное первоначальное снижение ВПС Х было
воспринято правительством как кризис. В период
с 1990 по 1998 г. показатель ВПС Х в России упал на 40%
(рис. 22.3). Такая модель роста, падения и последующего восстановления была типична для развития сельского
хозяйства всех стран С НГ. Единственная заметная разница заключалась в специфических для каждой страны
сроках восстановления (например, в Армении оно случилось уже в 1993 г., а в Украине и Молдавии — только
в 1999–2000 гг.). Модель спада и восстановления в сельском хозяйстве, по сути, повторяет развитие экономики
в целом, что отражено в показателе ВВП России с 1990 г.1
Снижение объемов сельскохозяйственного производства полностью объяснялось снижением производства
сельскохозяйственных предприятий, организаций —
С ХО (рис. 22.4, серая линия), тогда как индивидуальный
сектор (в основном личные подсобные хозяйства — ЛП Х,
РИС. 22.3. Этапы развития сельского хозяйства в России
в 1980–2008 гг.: валовая продукция сельского хозяйства (ВП С Х)
в сопоставимых ценах (в процентах к 1980 г.)
Источник: CIS-14 (2009).
1. Российский В В П также упал на 40% в период с 1990 по 1998 г., а затем восстановился, и вплоть до 2001 г. повторял динамику кривой В П С Х ;
после 2001 г. В В П рос более быстрыми темпами, чем В П С Х . Данных
по В В П до 1990 г. для России и других стран С Н Г не имеется.
118
Сельское хозяйство России и переходный период
РИС. 22.4. ВП С Х в сельскохозяйственном секторе в целом
и по категориям хозяйств в 1990–2008 гг. (в % к 1990 г.)
Примечания. Серая линия — СХО; жирная черная линия — индивидуальный
сектор (ЛПХ и КФХ); тонкая черная линия — все категории хозяйств.
Источник: Российские статистические ежегодники (разных годов).
а также крестьянские фермерские хозяйства — КФХ) сохранили стабильные объемы производства и даже нарастили их (рис. 22.4, жирная черная линия). Возобновление роста после 1998 г. произошло за счет хозяйств всех
трех категорий, при этом рост в сильно сократившемся в объемах секторе С ХО фактически был более значительным, чем в секторе индивидуальных хозяйствах
(68% в период с 1998-го по 2008 г. против 45% у индивидуальных хозяйств). А вот в некоторых других странах
С НГ (особенно в Средней Азии) ситуация была противоположной — восстановление и рост в постпереходный
период стали возможны исключительно за счет индивидуальных хозяйств.
Различия в масштабах спада и последующего восстановления в переходный период привели к росту доли
продукции, производимой индивидуальным сектором.
В 1990 г. индивидуальные хозяйства (на тот момент —
ЛП Х) производили 25% ВПС Х , а к 1998 г. доля индивидуального сектора (который сейчас представляли
ЛП Х и КФХ) выросла почти до 60% ВПС Х. С ХО сдали
свои лидирующие позиции в секторе — их доля в ВПС Х
сократилась с 75% в 1990 г. до 40% начиная с 1998 г.
(рис. 22.5).
119
оксфордский справочник
РИС. 22.5. Структура ВП С Х по категориям хозяйств: сельскохозяйственные организации (С ХО), крестьянские фермерские
хозяйства (КФХ), личные подсобные хозяйства (Л П Х)
Источник: Российские статистические ежегодники (разных годов).
Структурные изменения в животноводстве,
посевных площадях и торговле
В переходный период произошли существенные структурные изменения в животноводстве, производстве
и торговле в сфере сельского хозяйства России из-за падающих доходов населения и отказа от государственной поддержки. Эти изменения не стали неожиданными для западных экспертов, которые еще с момента
обсуждения реформ при М. Горбачеве предполагали,
что либерализация цен и отказ от государственной поддержки сельского хозяйства могут привести к таким результатам. Прогнозировалось, что после либерализации
цен и отказа от большинства субсидий страны бывшего
С С С Р будут производить гораздо меньше мяса, высвобождая зерно для внутреннего потребления и экспорта. Также предполагалось, что бывший Советский Союз
станет крупным импортером продуктов животноводства и экспортером зерна, приведя производство и торговлю в соответствие со своими относительными преимуществами (Cook, Liefert and Koopman 1991; Johnson
1993; Liefert 1994; Tyers 1994). Эти прогнозы были хорошим индикатором направления изменений после 1991 г.,
120
Сельское хозяйство России и переходный период
РИС. 22.6. Поголовье скота в сельскохозяйственных
предприятиях (организациях) и индивидуальных хозяйствах
в 1980–2008 гг. (стандартных голов)
Источник: CIS-14 (2009).
хотя в Российской Федерации адаптация заняла больше времени, чем предполагалось (Sedik, Liefert and Liapis 1998; Liefert and Swinnen 2003).
Самым первым и глубоким изменением в производстве стало снижение поголовья сельскохозяйственных
животных. В России поголовье упало на 60% со стабильного показателя 80 млн ст. голов в 1980-х до 30 млн ст.
голов с 2005 г. (рис. 22.6).
Сокращение стада связано исключительно со снижением поголовья у С ХО, поскольку в индивидуальном
секторе (ЛП Х и КФХ) ) сохранилось относительно стабильное поголовье — 15–16 млн ст. голов, что примерно
на 10–20% выше по сравнению с устойчивыми уровнями,
наблюдаемыми в С С С Р с 1980 г. (рис. 22.7). Это привело
к существенному увеличению доли стада, выращиваемого индивидуальными хозяйствами: с 20% в 1980-х до более 50% от общего поголовья начиная с 2006 г. (рис. 22.6).
Таким образом, переходный период в животноводческом секторе повлек за собой высокую концентрацию
сельскохозяйственных животных в России в руках индивидуального сектора. Тем не менее в Средней Азии и Закавказье эта концентрация имеет намного более серьезные масштабы — на сегодняшний день в этих регионах
121
оксфордский справочник
более 95% сельскохозяйственных животных контролируется индивидуальными хозяйствами. И даже в Украине хозяйствам населения принадлежит свыше 60% поголовья скота и почти 80% коров.
В индивидуальном секторе основная часть сельскохозяйственных животных выращивается в ЛП Х, и лишь
незначительное количество — в КФХ. В 2008 г. индивидуальному сектору в совокупности принадлежало
50% поголовья скота (11,2 млн голов из общего числа
в 21,1 млн голов). Из этого числа 10 млн голов принадлежало ЛП Х и всего 1,2 млн — КФХ. КФХ контролируют
лишь 5% от общего поголовья скота в России и, что более удивительно, всего 10% от того числа, которое находится в ЛП Х.
Структура посевов после 1991 г. также претерпела существенные изменения, хотя они были более постепенными, чем в животноводческом секторе. Самым
значительным изменением стало увеличение посевов
зерновых и технических культур в ущерб кормовым
культурам (рис. 22.8). После сокращения поголовья
сельскохозяйственных животных, спрос на кормовые
культуры снизился. Это структурное изменение характерно для всех стран С НГ, хотя в небольших странах,
которые проводили более продуманные земельные ре-
РИС. 22.7. Изменения в поголовье сельскохозяйственных
животных в С ХО и индивидуальных хозяйствах в 1980–2008 гг.:
индексные показатели рассчитаны на основе стандартных голов
Источник: C I S -14 (2009).
122
Сельское хозяйство России и переходный период
РИС. 22.8. Структура посевных площадей в России, 1987–2008
Источник: CIS-14 (2009) и Российские статистические ежегодники (разных
годов).
РИС. 22.9. Чистый экспорт злаков и мяса Россией, 1992–2008 гг.
Источник: FAOSTAT (2011).
формы (в Закавказье и странах Средней Азии), эти изменения произошли более стремительно (Lerman and Sedik 2008, 2010).
Переходный период привел также еще к одному существенному изменению — в сфере торговли сельскохозяй-
123
оксфордский справочник
ственной продукцией. Как и прогнозировалось, Россия
нарастила импорт мяса и из крупного нетто-импортера стала крупным нетто-экспортером злаков (рис. 22.9).
В 2008 г. Россия экспортировала 13 млн т злаков, около
90% из этого объема пришлось на пшеницу.
Институциональные изменения: реформирование
сельскохозяйственных предприятий
В отличие от вышеупомянутых последствий, к которым привели изменения вне сектора сельского хозяйства, институциональные реформы в российском сельском хозяйстве потребовали изменений в самом секторе.
Целью этих реформ было повышение эффективности
сельского хозяйства через земельную реформу и реформирование сельскохозяйственных предприятий (организаций, С ХО).
Земельная реформа в России предусматривала
как минимум три отдельных направления, связанных
с земельными правами. Первое — это собственность
на землю. В Советском Союзе все сельскохозяйственные
земли принадлежали государству, поэтому земельная
реформа в этом контексте означала приватизацию земли,
переход собственности от государства к частным лицам.
Второе и наиболее противоречивое направление связано с одним из базовых прав собственности, необходимых для развития рынка земли — правом на куплю-продажу земли, или в более общем смысле, возможности
передачи. Третье направление относится к праву пользования землей. Мы используем слово индивидуализация для описания перехода права использования земли от С ХО к индивидуальному сектору (КФХ и ЛП Х).
Индивидуализация относится исключительно к правам
использования земель и не связана с имущественными
правами на землю.
Собственность на землю: приватизация
Принципы реформирования С ХО и земельной реформы были разработаны за два года — с 1992-го по 1994-й —
в рамках проекта Международной финансовой корпорации (МФК) в Нижегородской области. Нижегородская
124
Сельское хозяйство России и переходный период
модель впоследствии была реализована в других российских регионах и за рубежом. В отличие от стран Балтии
и Центральной и Восточной Европы, Россия приватизировала сельскохозяйственные земли через их передачу пользователям, а не возвращение бывшим владельцам. Первоначальные законы в этой сфере (1989–1991)
были ориентированы на принципы частной собственности на землю и процедуры передачи государственных
земель в индивидуальное пользование (в ЛП Х, садоводам-огородникам и КФХ). Массовая приватизация началась в 1991–1992 гг., когда крупные участки государственных земель были приватизированы в совместную
собственность сельских жителей, которые жили и работали в колхозах и совхозах. Эта формальная приватизация затронула большую часть сельскохозяйственных земель в колхозах и совхозах, тогда как оставшаяся
часть сельскохозяйственных угодий и прочих земель,
расположенных в сельских районах (например, на которых располагались сельскохозяйственные постройки)
была сохранена в государственной собственности. Приватизированная земля была поделена на равные доли
(паи), и каждый совершеннолетний — колхозник, пенсионер или работник сельских общественных учреждений — получил одну долю. Размер доли определялся наличием земли в районе и строго контролировался
(как и размер всех участков, передаваемых частных лицам; см. табл. 22.4).
Земельная доля — это документ о долевом владении
сельскохозяйственной земли, переданной государством
коллективным землепользователям. Этот механизм привел к созданию новой формы собственности, известной
под названием общей долевой собственности. Эта собственность была уже не государственной (отсюда мы используем слово приватизация), но еще не индивидуальной. Законы, принятые в рамках реформы, как правило,
позволяли владельцу доли выделять земельные участки
из общей долевой собственности в индивидуальную собственность, однако требование о землеустройстве и регистрации участка (со всеми дополнительными расходами
и административными препятствиями) было отложено
на будущее, когда владелец доли фактически решит выделить свой участок из общего пула собственников.
125
оксфордский справочник
Приватизация земли в России привела к стремительному появлению 11,9 млн собственников земельных долей, в совокупности владеющих 117,6 млн гектаров земли
(9,9 га на долю). К 1995 г. государство через распределение земельных долей приватизировало 56% из первоначальных 209,8 млн га площадей, которые в начале реформы контролировались бывшими колхозами
и совхозами. Оставшиеся земли были переведены в государственный резерв для перераспределения — из этого резерва планировалось выдавать земли для будущего
создания КФХ, расширения ЛП Х и различных муниципальных нужд.
Распределение земельных долей тут же поставило
новых собственников земли перед дилеммой: с одной
стороны они могли организовать частное фермерское
хозяйство, выделив свою земельную долю из коллективной собственности; с другой стороны они могли просто оставить свою долю земли для совместного производства в существующем колхозе (который тем временем
был реорганизован в одну из стандартных организационных форм, такую как акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью, товарищество
или сельскохозяйственный кооператив).
С самого начала было ясно, что большинство владельцев земельных участков не станут организовывать КФХ,
а предпочтут оставить свои участки в коллективной собственности, поскольку в 1992 г. половина таких участков
принадлежала пожилым пенсионерам. Это подтверждается анализом статуса долей в колхозах. По данным
«Роскадастра», на 2004 г. 64% земельных долей отданы частными лицами в аренду колхозам, а на 12% долей
владельцы предоставили колхозам права пользования.
Оставшиеся 24% представлены земельными долями,
невостребованными бенефициарами, которые умерли,
уехали из деревни или по каким-то другим причинам
не воспользовались своими правами (например, не захотели платить за сертификат земельной доли). Местные
С ХО по умолчанию продолжают пользоваться невостребованными земельными долями.
Механизм приватизации через земельные доли,
а не через физические земельные участки имеет любопытный побочный эффект — фактически он снижа-
126
Сельское хозяйство России и переходный период
ТАБЛИЦА 22.4.
Типичный размер приватизированных земельных участков
в России
Приватизационная категория
Размер (га)
Для КФХ
30–50
Для Л П Х
0,5 в деревне;
1,0 — в полях,
за пределами деревни
Для садоводства и огородничества
0,06–0,08
Для индивидуального жилищного строительства
0,10
Земельная доля
7–10
Источник: Shagaida and Lerman (2008).
ет фрагментацию приватизированной земли. Это очевидно из любого сравнения с опытом Центральной
и Восточной Европы, где фрагментация земель и усилия по их консолидации спустя пятнадцать лет после
переходного периода по-прежнему остаются большой
проблемой. Априори земельные доли не соответствуют
конкретным участкам земли: каждая доля остается «бумажным» правом на участок земли определенного размера с неразмеченными границами до тех пор, пока владелец доли не подаст заявку на выделение своей доли
«в натуре». Согласно установленному порядку, члены
семьи или другая группа пользователей могут объединить свои доли перед выделением участка и, таким образом, подать заявку на получение состоящего из смежных
участков единого участка, по площади равного сумме
их долей.
Собственность на землю: купля-продажа участков
Земельная собственность — очень непростой вопрос
в России. Принятие законов в рамках земельной реформы сопровождалось острыми политическими дебатами. Глубоко противоположные позиции настроенной
на проведение реформ исполнительной власти и в высшей степени консервативной законодательной власти
127
оксфордский справочник
более десяти лет тормозили разработку полномасштабного правового механизма приватизации. Основным
камнем преткновения стало право на куплю и продажу частных земель, которое в рыночных экономиках является базовым неотъемлемым правом, связанным с земельной собственностью. Две ветви власти не могли
прийти к единому мнению по этому вопросу, и законы,
принятые в тот период, ясно говорили о правовом тупике. Конституция РФ от 1993 г. просто подтвердила право
на частную собственность, которое было введено и принято в качестве поправки к Конституции Р Ф от 1990 г.
Действие главы Гражданского кодекса от 1994 г., посвященной земельным отношениям, было приостановлено до принятия нового Земельного кодекса Российской
Федерации, а Земельный кодекс от 2001 г. обошел этот
аспект, отложив все вопросы, связанные с оборотом
сельскохозяйственных земель до принятия соответствующего закона в неопределенном будущем.
Все правовые подвижки с середины 1991 г. реализовывались в форме президентских указов и постановлений правительства — временных инструментов, которые
требовали закрепления в постоянных законах. Но изза упорного несогласия законодательной власти на введение права купли-продажи сельскохозяйственных
земель эти правовые инструменты были в основном направлены на механизмы, которые последовательно расширяли спектр разрешенных сделок с земельными долями, но не с физическими земельными участками. Права
собственности на сельскохозяйственные земли (включая право купли-продажи) были окончательно стандартизованы в январе 2003 г., когда вступил в силу закон
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Ипотека земельных участков разрешена с февраля 2004 г.
Индивидуализация земельных участков
Параллельно с приватизацией земель был принят ряд
законодательных актов, которые запустили процесс
реформирования сельскохозяйственных предприятий (С ХО) — переход от традиционного преобладания
С ХО в структуре землепользователей к нескольким ка-
128
Сельское хозяйство России и переходный период
тегориям производителей, включая индивидуальные
или семейные хозяйства двух типов: мелкие подсобные хозяйства (ЛП Х), которые продолжали существовать со времен С С СР и более крупные крестьянские фермерские хозяйства (КФХ), которые появились как новая
форма независимых сельскохозяйственных производителей в результате законов, принятых в 1992 г. Изза этих изменений доля семейных хозяйств в сельскохозяйственных угодьях (включая пашню) выросла с уровня
2%, который сохранялся в течение 1970-х и 1980-х гг.,
до около 20% в 2004–2005 гг. Половина этой земли пришлась на только что созданные КФХ, а другая половина — на ЛП Х, доля которых выросла в пять раз — с 2%
в 1990 г. до 10% в 2005 г. Сдвиг землепользования с предприятий в сторону семейных хозяйств — ЛП Х и КФХ —
продемонстрирован на рис. 22.10.
В табл. 22.5 в абсолютных величинах показан значительный переход земли от С ХО (бывших колхозов
и совхозов) в частный сектор — на рис. 22.10 мы уже продемонстрировали этот переход в процентном выражении: С ХО потеряли 72 млн га или одну треть от своего
совокупного земельного фонда в 1991 г., тогда как в индивидуальный сектор перешло 54 млн га, т.е. 75% земель, которые потеряли С ХО (оставшиеся земли были
переведены в государственный запас или сменили номинальных пользователей). Площади земель в индивидуальном секторе в период с 1990 по 2005 г. выросли более чем в тринадцать раз. Тем не менее этого роста было
недостаточно, чтобы компенсировать снижение площадей земель в С ХО почти на 35%. В результате общая площадь сельскохозяйственных земель сократилась на 10%
(табл. 22.5).
Одна статья в табл. 22.5 заслуживает особого внимания: муниципальные сенокосы и пастбища в пользовании населения. Это сельскохозяйственные угодья,
относящиеся к категории муниципальных земель,
т.е. часть от общей площади сельскохозяйственных угодий, не выделенная ни одному из трех основных категорий сельскохозяйственных землепользователей (С ХО,
КФХ или ЛП Х). Фактически эта земля используется сельскими жителями, которые арендуют ее у муниципалитетов («сельсоветов») для выпаса скота и сенокошения.
129
оксфордский справочник
РИС. 22.10. Структура использования сельскохозяйственных
угодий по категориям хозяйств
Источник: российские статистические ежегодники (разных годов).
ТАБЛИЦА 22.5.
Структура сельскохозяйственных угодий по землепользователям
в 1990 и 2005 г. (на конец года)
млн га
Общая площадь сельскохозяйственных угодий
В использовании хозяйствами
в%
1990
2005
1990
2005 2005, в %
от 1990
222,1
220,5
100,0
100,0
213,8
191,7
96,3
86,9
С ХО
209,8
137,9
94,5
62,5
65,7
КФХ
0,1
19,5
0,0
8,8
× 195
ЛПХ
3,9
18,4
1,8
8,3
471,8
0
15,9
0
7,2
4,0
53,8
1,8
15,5
Муниципальные сенокосы и пастбища, в пользовании населения
В индивидуальном пользовании,
всего
Земельный запас
1,8
9,2
0,8
4,2
Прочие пользователи
6,5
19,6
2,9
8,9
89,7
1 345,0
Примечание. Доля в процентах по различным категориям пользователей
рассчитывается на базе общей площади сельскохозяйственных угодий (около
220 млн га). В статистических публикациях и в другой литературе структура пользователей часто рассчитывается как доля от 100% сельскохозяйственных угодий, используемых производителями (около 195 млн га). Таким образом, доля земли в индивидуальном пользовании (КФХ и Л П Х) составляет 17,2%
в таблице и 19,8%, если считать на базе сельскохозяйственных угодий в пользовании производителей.
Источник: российские статистические ежегодники (разных годов); Роскадастр (2009).
130
Сельское хозяйство России и переходный период
ТАБЛИЦА 22.6.
Изменение удельного веса индивидуальных хозяйств
в 1991–2007 гг.
Доля пашни в индивидуальном пользовании (%)
Доля индивидуального
сектора в В П С Х (%)
1991
2007
1991
2007
Казахстан
1
38
32
73
Кыргызстан
3
73
44
97
Таджикистан
7
81
22
86
Туркменистан
5
87
–
–
Узбекистан
8
75
33
94
Средняя Азия, в среднем
5
71
33
88
Азербайджан
4
78
35
95
Россия
22 (2005);
18 (перепись
2
2006 г.)
24
57
Украина
7
27
64
37
Источник: Lerman (2010).
При расчете общего землепользования эту землю следует добавлять категории ЛП Х. Из-за муниципальных
земель показатель земель, используемых ЛП Х , за последние годы (1999–2005) практически удвоился, а доля
населения среди пользователей сельскохозяйственных
угодий выросла с 8% до 16% в 2005 г.
Сдвиг от С ХО в сторону индивидуальных хозяйств
является несомненным достижением земельной реформы, поскольку он приближает структуру российского
сельского хозяйства к более рыночной. Однако это достижение следует рассматривать в перспективе: другие страны С НГ достигли гораздо более высоких уровней индивидуализации с начала переходного периода
в 1991 г. Так, в четырех из пяти стран Средней Азии
70–80% пашни перешло в индивидуальное землепользование. Даже в Казахстане, который сильно отстает
от своих четырех менее крупных соседей, индивидуализировано почти 40% пашни (против 20% в России).
Среди стран европейской части С НГ Украина сильно
перегнала Россию в плане индивидуализации сельского
хозяйства (табл. 22.6).
131
оксфордский справочник
Российское сельское хозяйство сегодня:
плоды переходного периода
Реформы прошедших двадцати лет заложили фундамент для рыночного сельского хозяйства в России. Сегодня в порядке вещей, что российские сельскохозяйственные производители и переработчики совершают
покупки, производят и свободно реализуют свою продукцию на рынке, также как это происходит и в других
странах с рыночной экономикой. Результаты можно
увидеть на всем пространстве С НГ, где Россия является лидером на продовольственных и сельскохозяйственных рынках, и даже в мире, где Россия стала крупным
экспортером пшеницы. В этом отношении реформа российского сельского хозяйства имела несомненный успех.
Тем не менее институциональная структура сельского хозяйства в России сегодня очень отличается
от той структуры, которую мы наблюдаем в рыночных
экономиках. Во-первых, Россия сохранила резко бимодальную структуру сельского хозяйства, унаследованную
с советских времен. В отличие от рыночных экономик,
где лишь небольшая часть производителей организована
в форме корпоративных сельскохозяйственных организаций (акционерных обществ, обществ с ограниченной
ответственностью и т.д.) в России сегодня сельскохозяйственным организациям принадлежит 80% пашни, при этом С ХО в России намного крупнее, чем даже
самые крупные производители в Северной Америке.
С другой стороны, российское сельское хозяйство сейчас больше, чем когда-либо, опирается на 23 млн очень
мелких личных подсобных хозяйств, которые на настоящий момент производят 50% ВПС Х.
Еще одним значительным отличием российского
сельского хозяйства от сельского хозяйства рыночных
экономик является отсутствие отлаженной системы земельных рынков. Хотя все законодательные предпосылки вроде бы имеются, дальнейшее формирование находящегося в зачаточном состоянии земельного рынка
сильно ограничено недостаточно развитой административной и технической инфраструктурой и бюрократией,
которая создает многочисленные препоны, затрудняю-
132
Сельское хозяйство России и переходный период
щие сделки с землей. Ограничения на право передачи
земель и непрозрачность в целом часто характерны
для правовой и административной среды земельных
рынков во всем мире (не только в России). К сожалению, это является серьезным препятствием для достижения экономической эффективности — одной из задач
реформ.
Структура сельского хозяйства в России
Сельскохозяйственная перепись 2006 г. очень полно
представляет структуру сельского хозяйства в России по трем категориям хозяйств — С ХО, КФХ и ЛП Х.
Эти три категории хозяйств имеют четкое разграничение по размерам (табл. 22.7). ЛП Х являются самой многочисленной категорией и относятся к самым мелким
ТАБЛИЦА 22.7.
Характеристики среднестатистического хозяйства в России
С ХО
Индивидуальные
хозяйства
Все С Х И
Крупные
С ХО
Малые
С ХО
59 208
27 787
20 392
68,6
70,6
63,0
51,7
88,7
Общая площадь земли
(га на хозяйство)
11 864
3 742
103
0.4
Сельскохозяйственные
угодья (га на хозяйство)
3 834
1 164
85
0.4
Посевная площадь
(га на хозяйство)
2 906
792
112
0.1
Крупный рогатый скот
785
167
26
3
Коровы
308
78
11
1
Свиньи
1 425
256
29
3
303 583
13 467
597
22
Количество хозяйств
Из них: активные производители (%)
КФХ
ЛПХ
285 141 22 799 400
Поголовье животных
Домашняя птица
Источник: Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2006 года (2008).
133
оксфордский справочник
РИС. 22.11. Концентрация сельскохозяйственных земель
в хозяйствах: сравнение России с С Ш А (сформированная
рыночная экономика) и Азербайджаном (ускоренные реформы)
Источник: данные для России взяты из Всероссийской сельскохозяйственной переписи за 2006 г. (2008), для Азербайджана — из State Statistical Committee of the Republic of Azerbaijan (2011), для С Ш А — из U S D A-N A S S (2007).
хозяйствам. Общее число ЛП Х составляет около 25 млн,
а средняя площадь каждого такого хозяйства равна
0,4 га, чаще всего с тремя головами скота (включая одну
корову). ЛП Х представляют собой пережиток советской системы, в которой они существовали с 1930-х гг.,
хотя и были более мелкими по размеру. С другой стороны, у нас имеются крупные С ХО со средней площадью
сельскохозяйственных угодий около 4 000 га и почти
800 голов скота (включая 300 коров). Эти сельскохозяйственные организации являются преемниками бывших
колхозов и совхозов, которые доминировали в структуре советского сельского хозяйства. Между очень мелкими ЛП Х и очень крупными С ХО расположилась
еще одна категория — крестьянские фермерские хозяйства (КФХ) — новая категория семейных производителей, которая начала формироваться в 1992 г. КФХ имеют средний размер — около 85 га сельскохозяйственной
земли и около 30 голов скота (11 коров).
Бимодальная структура сельского хозяйства в России (60 000 крупных С ХО и 23 млн мелких семейных
134
Сельское хозяйство России и переходный период
хозяйств) очень наглядно прослеживается на кривой,
демонстрирующей распределение хозяйств по размерам (рис. 22.11). Это стандартная кривая неравенства Лоренца, на которой сравнивается кумулятивная (нарастающая) доля площади сельскохозяйственных земель
и кумулятивная доля количества хозяйств. Мерой неравенства является область ограниченная диагональю
(равномерное распределение) и фактической кривой
(по сути, коэффициент Джини). Для России фактическая кривая представлена прямоугольным треугольником (пунктир на рис. 22.11), и, таким образом, область,
находящаяся под диагональю, имеет максимальное возможное значение.
После более пятнадцати лет реформ сельскохозяйственный сектор России все еще имеет бимодальную
структуру с чрезмерной концентрацией земли в немногочисленных крупных хозяйствах и небольшой доли
земли в пользовании огромного числа мелких хозяйств.
Такой тип концентрации земель является копией модели, существовавшей в советское время, и сильно отличается от модели, наблюдаемой в рыночных экономиках
(кривая для СШ А на рисунке) или в странах СНГ, проводивших ускоренные реформы, таких как Азербайджан.
Российские сельскохозяйственные организации также намного крупнее даже самых крупных хозяйств в рыночных экономиках. В табл. 22.8 приведено сравнение
размеров хозяйств на основе данных сельскохозяйственных переписей в России, Канаде и Аргентине и данных
обследований в С Ш А .
Средний размер сельскохозяйственной организации в России более чем на порядок выше, чем в рыночных экономиках, представленных в таблице. Фактически даже самые крупные (по продажам) хозяйства
в С Ш А в четыре раза меньше (по площади земли),
чем российские малые и средние С ХО.
Производительность в сельском хозяйстве
Между долями различных категорий хозяйств в землепользовании в России и их удельным весом в производстве существует заметное расхождение (см. табл. 22.6).
С ХО контролируют около 80% сельскохозяйственных
135
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 22.8.
Размеры хозяйств в России и других странах
Хозяйства
Размер среднего
хозяйства (га)
Источник
Россия
Всего
19
перепись 2006 г.
Россия
С ХО (все типы)
6 393
перепись 2006 г.
Россия
из которых: крупные
11 864
перепись 2006 г.
Россия
из которых: малые
и средние
3 742
перепись 2006 г.
Россия
КФХ
103
перепись 2006 г.
Россия
ЛПХ
0,4
перепись 2006 г.
США
Всего
162
2007, A R M S
США
Очень крупные хозяйства
863
2007, A R M S
США
Крупные хозяйства
566
2007, A R M S
Канада
Всего
295
перепись 2006 г.
Аргентина
Всего
582
перепись 2006 г.
Страна
Примечание. 2007 A R M S — ежегодное обследование сельскохозяйственной научно-исследовательской службы управления при Министерстве
сельского хозяйства С Ш А . Крупные хозяйства приносят выручку между
250 000 и 500 000 долл. в год, тогда как выручка очень крупных хозяйств —
свыше 500 000 долл. в год (U S D A-E R S 2010).
Источник: FAO (2010), Всероссийская сельскохозяйственная перепись за 2006
год (2008), Agriculture and Agrifood Canada (2007); U S D A-E R S (2010).
земель, однако производят всего 40% от общего объема сельскохозяйственной продукции. КФХ контролируют 10% сельскохозяйственных земель, как и ЛП Х, однако они производят лишь малую долю от той продукции,
которую производят личные подсобные хозяйства.
ЛП Х характеризуются самой высокой производительностью земли2, производя 50% сельскохозяйственной про2. Производительность земли и производительность труда являются двумя
частичными мерами производительности, которые выражают соответственно объем производства на гектар земли и объем производства
на работника сельскохозяйственной сферы. Более сложные меры пред-
136
Сельское хозяйство России и переходный период
дукции на 10% земли. В исторической перспективе такая модель служит продолжением модели, наблюдаемой
в советские времена, когда доля личных подсобных хозяйстве в производстве сельскохозяйственной продукции всегда превышала их долю в общей площади сельскохозяйственных угодий, однако эти пропорции резко
выросли с 1990 г. Если смотреть по разным типам хозяйств, то такая ситуация наблюдается во всех странах
С НГ — личные подсобные хозяйства традиционно обгоняют другие типы хозяйств.
Производительность (продуктивность) земли может
быть рассчитана в абсолютном выражении как ВПС Х
(в постоянных ценах) на гектар земли в пользовании
хозяйств. Поскольку в ВПС Х учитывается стоимость
как продукции растениеводства, так и продукции животноводства, мы делим этот показатель на общую площадь сельскохозяйственных угодий, используемой хозяйствами (а не только на площадь посевов, что было
бы уместно при использовании в числителе стоимости
продукции растениеводства вместо ВПС Х). Результаты расчетов производительности земли для хозяйств
различных типов представлены на рис. 22.12 (логарифмическая шкала по вертикальной оси). Производительность, достигнутая в ЛП Х на порядок выше показателя для С ХО и КФХ, что подчеркивает тот факт,
что ЛП Х далеко опережают другие категории хозяйств
по показателю производительности. Вопреки теоретическим ожиданиям, КФХ характеризуются самой низкой
производительностью, несмотря на преимущества самоуправления и индивидуального предпринимательства.
Тем не менее внушает надежду тот факт, что производительность КФХ со временем растет — к 2005 г. они практически сравнялись с С ХО по этому показателю. Схожая
ситуация — самая высокая производительность у ЛП Х,
а самая низкая у С ХО и КФХ — также наблюдается
и в других странах С НГ, для которых имеются соответставлены общей факторной производительностью, которая агрегирует
частичные меры в единый индекс, учитывающий все ресурсы и факторы
производства, используемые в сельском хозяйстве. Однако общую факторную производительность технически сложно рассчитать, поскольку
она требует вычисления производственной функции, чтобы получить
веса для агрегации факторов производства.
137
оксфордский справочник
РИС. 22.12. Производительность земли по категориям хозяйств
в 1992–2005 гг.
Примечание. Производительность земли рассчитана как отношение В П С Х
в постоянных ценах 1990 г. к площади сельскохозяйственных угодий в гектарах. На вертикальной оси используется логарифмическая шкала.
Источник: расчеты из Российских статистических ежегодников (разных
годов).
ствующие данные (например, в Кыргызстане, Таджикистане, Узбекистане и Казахстане, Азербайджане и Украине; см. Lerman and Sedik 2009a, 2010; Lerman et al. 2007).
Схожее ранжирование по производительности наблюдается и в области животноводства, хотя разрыв
в производительности между хозяйствами разных категорий гораздо меньше (рис. 22.13). В отличие от производительности земли, производительность животноводства в ЛП Х не снижалась с 2000 г., а наоборот росла,
как и производительность в С ХО. Отстают, по всей видимости, только КФХ — их производительность в секторе животноводства остается неизменной с 2000 г.
На рис. 22.12 продемонстрировано очевидное снижение производительности земли в ЛП Х с 2001 г. Хотя
ВПС Х, производимый ЛП Х, продолжал расти, процесс
укрупнения за счет передачи земель шел гораздо более
быстрыми темпами, влияя отрицательно на производительность земли.
Так, в период с 2001 по 2005 г. площадь сельскохозяйственных земель, используемых ЛП Х, выросла почти на 70% (с 11 млн га до более чем 18 млн га), тогда
138
Сельское хозяйство России и переходный период
РИС. 22.13. Производительность животноводства по категориям
хозяйств в 1990–2008 гг.
Примечание. Производительность животных рассчитана как отношение
В П С Х произведенного в животноводстве в постоянных ценах 1990 г. к поголовью сельскохозяйственных животных, выраженному в стандартных головах.
Источник: расчеты из Российских статистических ежегодников (разных
годов).
как ВПС Х, производимый ЛП Х, увеличился всего на 5%
(в постоянных ценах). Если расширение земельных площадей у ЛП Х после 2005 г. замедлилось, но при этом
ВПС Х продолжал расти такими же постоянными умеренными темпами, тогда можно говорить о восстановлении производительности земли у ЛП Х и возвращении
к относительно стабильному уровню — как до 2001 г.
На рис. 22.12 также показано, что производительность
земли у С ХО и КФХ растет с 2001 г. Тем не менее причины таких изменений различны. У КФХ, как и у личных
подсобных хозяйств, выросли как земельные площади,
так и ВПС Х, однако в отличие от тренда, наблюдаемого
у личных подсобных хозяйств, ВПС Х крестьянских фермерских хозяйств вырос гораздо сильнее, чем площадь
сельскохозяйственных угодий (рост ВПСХ составил 88%,
а площадь угодий увеличилась на 23%). Опережающий
рост валового производства по отношению к росту земельных площадей отразился в увеличении производительности земли у КФХ. С другой стороны, у С ХО рост
производительности стал возможным за счет очень умеренного увеличения ВПСХ (6% в период с 2001 по 2005 г.,
139
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 22.9.
Компоненты изменения производительности земли
по категориям хозяйств в 2001–2005 гг.
Изменение площади
Изменение
Изменение сельскохозяйственных производительности
В П С Х (%)
угодий (%)
земли (%)
+6
С ХО
+88
КФХ
ЛПХ
+5
Сельское хозяйство в целом
+8
–11
+18
+23
+53
+69
–38
–2
+11
РИС. 22.14. Производительность земли и труда
в сельском хозяйстве России в 1990–2005 гг.
Источник: расчеты из Российских статистических ежегодников (разных
годов).
почти такой же рост ВПС Х наблюдался и у ЛП Х) наряду с существенным сокращением угодий (минус 11%).
Противоположные тенденции в динамике роста ВПС Х
и земельных площадей привели к общему росту производительности земель у сельскохозяйственных предприятий на 18% в период с 2001 по 2005 г. Изменения
в производительности и ее двух компонентах для различных категорий хозяйств представлены в табл. 22.9,
из которой также видно, что общая производительность
земли в российском сельском хозяйстве в период с 2001
140
Сельское хозяйство России и переходный период
по 2005 г. выросла на 11%, несмотря на снижение производительности земли у ЛП Х. Динамика производительности земли в российском сельском хозяйстве по годам
представлена на рис. 22.14 (черная кривая), из которого
видно, что первоначальное снижение производительности земли в переходный период перешло в стабильный
рост в 1998 г.
На рис. 22.14 также показана динамика производительности сельскохозяйственного труда. Этот показатель рассчитывается как отношение ВПС Х в постоянных
ценах к количеству занятых в сельском хозяйстве (и самозанятых, и наемных работников)3 и выражен в процентах к 1990 г. Показатель производительности труда
практически повторяет тот же тренд, что и производительность земли, однако он растет намного быстрее
с 1998 г. из-за общего сокращения сельскохозяйственного труда4. Хотя у нас нет данных для расчета производительности труда для хозяйств различных категорий
(как мы делали с производительностью земли), альтернативные подсчеты показывают, что производительность труда увеличивается наряду с увеличением долей
земли в индивидуальном пользовании в 80 российских
областях (Lerman, Csaki and Feder 2004, 186–187; Lerman
and Schreinemachers 2005). Это является непосредственным свидетельством того, что индивидуализация положительно сказалась и на производительности труда,
и на производительности земли.
3. К сожалению, установить число самозанятых в сельском хозяйстве (т.е. работников Л П Х и КФХ) сложно. Подробный анализ возможного недоучета работников сельскохозяйственной сферы в России можно найти в работе Богдановского (Bogdanovskii 2008). Еще одна трудность заключается в том,
что количество занятых необязательно является точной мерой трудозатрат, поскольку число рабочих часов (в день или в год) у наемных работников и самозанятых может различаться. Приемлемого решения для этих
задач нет, и в свое оправдание мы можем только сказать, что мы использовали данные по занятости в России из достоверных источников.
4. Производительность труда продолжала расти после 1998 г., несмотря на изменение методологии подсчета рабочей силы, которая сократила недоучет, приняв во внимание новую группу самозанятых — работающих
в так называемых товарных Л П Х (Bogdanovskii 2008). Отдельный анализ чувствительности показал, что результаты производительности
труда достаточно устойчивы к большим степеням недоучета — показатели занятости могут различаться примерно в четыре раза (Lerman
and Schreinemachers 2005).
141
оксфордский справочник
Земельные рынки и их ограничения в России
Земельные рынки служат для передачи сельскохозяйственных земель от пассивных землевладельцев активным, или, говоря более общим языком, от менее эффективных производителей — более эффективным.
Посредством этой базовой экономической функции
земельные рынки способствуют увеличению производительности и росту эффективности сельского хозяйства, а также одновременно упрощают регулирование
(или оптимизацию) размеров хозяйств при помощи
механизмов, не требующих государственного вмешательства. Бесперебойное функционирование земельных
рынков воспринимается как само собой разумеющееся в рыночных экономиках, где сельскохозяйственные
земли традиционно находятся в частной собственности,
землевладельцы вольны распоряжаться своей собственностью, заключая рыночные сделки, а производители
сами принимают решения в отношении того, что выращивать и сколько земли выделять под ту или иную
культуру. Эти необходимые условия для нормального функционирования земельных рынков, очевидно,
не выполнялись в бывших социалистических странах
вплоть до начала 1990-х. Эти страны, крупнейшим представителем которых была Россия, фактически не имели земельных рынков в советские времена, когда права на землепользование распределялись государством,
а размеры хозяйств устанавливались административным
путем. Земельные рынки начали появляться (достаточно неуверенно) после 1990 г., когда различные страны
с переходной экономикой постепенно осуществляли реформы, выравнивая предыдущие диспропорции в имущественных правах. На настоящий момент в России
выполняются все необходимые условия для развития
рынков сельскохозяйственных земель: большая часть
сельскохозяйственных земель приватизирована, у частных землевладельцев есть законные права на большую
часть сельскохозяйственных земель в стране, а существовавшие ранее запреты на куплю-продажу земли
упразднены недавно принятыми законами. Тем не менее дальнейшее формирование находящегося в зачаточ-
142
Сельское хозяйство России и переходный период
ном состоянии земельного рынка сильно ограничено
недостаточно развитой административной и технической инфраструктурой. Нет открытого реестра планов
и карт, который можно было бы использовать для заключения сделок с землей, бюрократические препоны
затрудняют земельные сделки, а землевладельцы практически не имеют доступа к рыночной информации
о ценах на землю, спросе и предложении на рынке земли. Эти факторы завышают стоимость оформления сделок на земельных рынках. Из-за отсутствия конкурентного спроса на сельскохозяйственные земли во многих
регионах у землевладельцев нет стимула выполнять необходимые процедуры для регистрации своих имущественных прав, будь то земельные доли или физические
участки. Ожидаемая выгода от подготовки своей собственности к выводу на рынок просто не оправдывает
фактических расходов.
Появление земельных рынков
Процесс приватизации стимулировал появление первых рыночных сделок с землей в России. Бывшие колхозы и совхозы, организованные в сельскохозяйственные предприятия различного типа, формально остались
без сельскохозяйственных угодий. Им пришлось обратиться к вновь появившимся владельцам долей и брать
в аренду их земельные доли. Сформировалась двухуровневая система аренды: аренда земельных долей у индивидуальных владельцев (либо первоначальной С ХО,
либо другими производителями) и аренда земельных
участков у частных лиц, которые выделили свою долю
в физический участок. В целом похоже, что стратегия
приватизации земель в России, основанная на распределении земельных долей, а не на более традиционном (для западного наблюдателя) способе, заключающемся в распределении отдельных земельных участков,
уменьшила уровень транзакционных издержек по совершению сделок с землей. Тем не менее возможно,
что эта стратегия затормозила рост производительности, который обычно наблюдается при индивидуальной
собственности на землю и индивидуальном землепользовании.
143
оксфордский справочник
Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 2003 г. внес свои коррективы в этот налаженный процесс, запретив сдавать в аренду земельные
доли до их выделения в физические участки. Однако
перевод земельной доли в участок был не таким простым делом из-за значительных затрат и бюрократических препятствий. Тем не менее новое положение закона
от 2003 г., несомненно, подстегнуло интерес к земле
устройству, межеванию, регистрации и оформлению
в собственность земельных участков, что непреднамеренно привело к дальнейшему росту транзакционных
затрат, поскольку спрос на услуги землемеров был гораздо выше, чем количество специалистов. Стоимость
всей процедуры выделения земельного участка можно
оценить, сравнив рыночную стоимость доли с рыночной
стоимостью зарегистрированного участка в том же районе. В Волоколамском районе Московской области цена
участка вдвое превышает цену земельной доли до выделения (Shagaida and Lerman 2008).
Ограничения по сделкам с землей
Сделки с землей подразумевают куплю-продажу и аренду земель. Хозяйства всех типов широко используют
арендованные земли, а некоторые даже покупают землю у индивидуальных землевладельцев и С ХО. Однако в госкадастре мало записей о сделках с землей,
и эти сделки представляют только небольшую долю
сельскохозяйственных угодий. Такое необычное положение дел может объясняться двумя группами факторов. Во-первых, это полное отсутствие рыночной
информации о сделках с землей. В связи с этим у землевладельцев нет достаточного понимания механизмов и процедур, используемых для регистрации сделок
с землей. Многие сельские жители до сих пор не знают, что сделки с землей разрешены, и предпочитают
действовать неформально; многие не знают, как составить контракт или где получить стандартные формы
для этой цели. Во-вторых, процедуры юридического
оформления очень утомительны, затратны и отнимают
массу времени. Люди могут не регистрировать землю изза таких бюрократических препятствий.
144
Сельское хозяйство России и переходный период
Экспертные заключения и обследования хозяйств
указывают, что высокая стоимость регистрации и сложные процедуры являются препятствием для заключения сделок с землей (Shagaida and Lerman 2008). Анализ
процедур регистрации показывает, что органы государственной власти создали многочисленные административные и организационные ограничения для регистрации земли.
Набор документов, который необходимо подать
в каждую инстанцию, строго не определен, поэтому каждую инстанцию приходится посещать несколько раз.
Например, после того как совместные владельцы доли
пришли к соглашению в отношении выделения конкретного участка, участок должен быть отмежеван и зарегистрирован в кадастре. Процедура регистрации устанавливается законом, однако закон не конкретизирует
требования к документам. В связи с этим местные органы власти устанавливают свои собственные требования. В Московской области девять из десяти шагов, необходимых от заявителя, не предписываются законом,
требуют предоставление дополнительных документов
или являются частью устных требований, не прописанных ни в одном официальном постановлении.
В данной ситуации крупные коммерческие компании, которые могут себе позволить нанять консультантов и выделить специализированный персонал для регистрации сделок, находятся в привилегированном
положении. Это типичный пример асимметричности
рынка, когда у одних агентов больше информации,
чем у других благодаря их официальному положению
или большим финансовым возможностям, включая возможность нанять экспертов. Владельцы земельных долей, фермеры и традиционные сельскохозяйственные
организации в этом плане являются слабыми игроками:
им приходится тратить столько времени и денег на регистрацию, что они часто просто отказываются от своих
прав или используют землю, которая официально не зарегистрирована.
145
оксфордский справочник
Завершение переходного процесса
в российском сельском хозяйстве
Задачей реформы сельского хозяйства в России с самого
начала было повышение производительности и, следовательно, рост сельхозпроизводства. Для этого было необходимо устранить две основные диспропорции советской экономики, которые отбросили сельское хозяйство
от рыночного пути развития: искаженное распределение
ресурсов и неэффективная система институтов в этом
секторе. На рис. 22.4 видно, что объем сельскохозяйственного производства рос с 1998 г. Из рис. 22.14 видно,
что этот рост, по крайней мере частично, связан с повышением производительности. Производительность земли у С ХО и КФХ резко выросла с 1998 г. (рис. 22.12), в результате чего сократился огромный разрыв между ними
и ЛП Х. Производительность у ЛП Х по-прежнему на порядок выше, чем у других категорий хозяйств, несмотря
на снижение производительности земли с 2001 г. В секторе животноводства производительность и у С ХО,
и у ЛП Х с 1994 г. растет (рис. 22.13).
Такие же результаты, как в России, наблюдались
и в других странах С НГ, где ВПС Х после спада в начале переходного периода восстановился, частично за счет
роста производительности. Изучение последствий земельной реформы в Азербайджане, Казахстане, Турк
менистане, Таджикистане, Узбекистане и Кыргызстане
показали, что восстановление ВПС Х тесно связано с индивидуализацией землепользования (Lerman and Sedik
2009b, 2010). Более того, восстановление производства
в ряде этих стран было вызвано ростом производительности в индивидуальном секторе сельского хозяйства
(Lerman and Sedik 2009a, 2010). В России восстановление ВПС Х началось только в 1998 г. и было достаточно
слабым по сравнению со странами Средней Азии и Закавказья (рис. 22.15), возможно, частично из-за того,
что индивидуализация сельского хозяйства в России
была не такой масштабной, как в этих странах. Есть основания говорить, что индивидуализация сельского хозяйства оказывает несомненное влияние на рост сельского хозяйства и в России: данные по 80 российским
146
Сельское хозяйство России и переходный период
РИС. 22.15. Восстановление ВП С Х в России, Средней Азии
и Закавказье
Источник: статистические ежегодники стран (разных годов) и C I S -14 (2009).
РИС. 22.16 Рост сельского хозяйства связан с ростом доли земли
в индивидуальном пользовании в 80 российских регионах
Источник: Росстат (2010).
регионам показывают, что рост ВПС Х в период между
1998 и 2009 годами связан с увеличением доли сельскохозяйственных земель в индивидуальном пользовании
(рис. 22.16). Как и во всех других странах, индивидуальное землепользование вносит свой вклад в рост сельского хозяйства.
147
оксфордский справочник
Несмотря на очевидные различия в восстановлении ВПС Х в России и других странах, макроэкономические реформы в сфере цен и субсидий, несомненно,
полностью изменили политику поддержки производителей и потребителей советского периода. Хозяйства
теперь больше ориентируются на фактическую стоимость производства и дефицит на продовольственных
рынках остался в прошлом. Также ясно, что институциональные реформы в России были менее успешными, чем в других странах в плане изменения размерной
структуры хозяйств в сторону более рыночной. Одной из характеристик эффективного сельского хозяйства в рыночных экономиках является сбалансированная по размеру хозяйств структура, когда не существует
слишком крупных хозяйств, которыми трудно управлять, или слишком мелких хозяйств, которые убыточны. В рыночной структуре сельского хозяйства, сформировавшейся за много лет, отдается предпочтение
хозяйствам среднего размера. Однако в России структура сельского хозяйства сегодня мало чем отличается
от советских времен — существует сильно выраженное
деление на крупные С ХО и мелкие ЛП Х (рис. 22.11).
Дальнейшая индивидуализация сельского хозяйства
в попытке увеличить размер мелких ЛП Х могла бы способствовать решению проблемы «отсутствующей середины» в российском сельском хозяйстве. Тем не менее,
несмотря на огромнейший вклад сектора ЛП Х в сельскохозяйственное производство и его восстановление,
к индивидуальным хозяйствам в России и других странах С НГ относятся с пренебрежением — их обычно скидывают со счетов как мелкие нетоварные хозяйства.
Министерство сельского хозяйства сохраняет крайне
скептический настрой относительно достижений индивидуализации в земельной реформе. Оно рассматривает
земельную реформу как разрушительный процесс, который привел к распаду капиталоемких и товарных крупных хозяйств и фрагментации сектора в сторону мелких нетоварных хозяйств. Придерживаясь такой точки
зрения, они предпочитают не замечать, что хроническая
неэффективность советской модели сельского хозяйства подтверждается многочисленными фактами. С другой стороны, семейные хозяйства во всех странах С НГ,
148
Сельское хозяйство России и переходный период
включая Россию, демонстрируют превосходную динамику роста и производительности.
Для завершения реформ необходимы меры, которые бы привели структуру российского сельского хозяйства в большее соответствие с рыночными экономиками. Первым шагом на этом пути является поддержка
функционирования земельных рынков (в плане сделок
с арендой и куплей-продажей земли) через формирование открытого реестра планов и карт, которые можно
использовать для заключения сделок с землей, и который помог бы предотвратить создание бюрократических
барьеров, затрудняющих такие сделки. Транзакционные
издержки связанные с функционированием земельных
рынков, на данный момент так высоки, что они не дают
появиться в России эффективным земельным рынкам.
Вторым шагом к завершению реформ должна стать
работа по изменению размерной структуры хозяйств
в России. Мы не являемся сторонниками полного перехода российского сельского хозяйства к индивидуальному земледелию — как во всех рыночных экономиках
эффективный сектор должен основываться на сбалансированной структуре хозяйств различных организационных форм и размеров. Мы поддерживаем изменения
в направлении государственной политики, которые приведут российское сельское хозяйство в большее соответствие с рыночными хозяйствами. Убыточные производители в российском сельском хозяйстве (С ХО и КФХ),
доля которых в общем числе составила 21,5% в 2008 г.
(данные Росстата от 2009 г.) должны быть реорганизованы в более мелкие индивидуальные хозяйства. Согласно
последним данным (Узун, Сарайкин и Гатаулина 2010),
13% С ХО в России являются «заброшенными» (с нулевой
выручкой), а еще 9% — «нетоварными» с выручкой менее
30 000 руб. (1 000 долл.) в год. Такие С ХО должны быть
реорганизованы в индивидуальные хозяйства, которые
будут продуктивно использовать на сегодня заброшенные или недоиспользованные ресурсы.
Третий шаг на пути к более рыночной структуре сельского хозяйства в России — усиление роли малых индивидуальных хозяйств, включая развитие соответствующих институтов и услуг для мелких землевладельцев.
Мелкие семейные хозяйства заслуживают особого вни-
149
оксфордский справочник
мания властей по нескольким причинам. Они являются основным источником средств к существованию
для многочисленных сельских жителей и производят
половину от общего объема продукции сельского хозяйства в России. Исследования в других странах С НГ предоставляют убедительные аргументы в пользу того,
что переход от предприятий к индивидуальным хозяйствам приводит к росту доходов сельского населения.
Анализ различных категорий хозяйств в нескольких
странах С НГ (Украине, Молдове, Азербайджане, Армении, Грузии, Таджикистане и Узбекистане) доказывает,
что (1) уровень дохода на душу населения растет наряду с ростом земельных владений в семейных хозяйствах;
(2) уровни товарности также повышаются с увеличением размера семейных хозяйств и, наконец, (3) товарное производство существенно увеличивает доходы семьи (Lerman 2004, 2006; Kan, Kimhi and Lerman
2006; Lerman and Cimpoies 2006; Lerman et al. 2007; Lerman and Sutton 2008; Lerman and Sedik 2009a, 2009b,
2010). Хотя у нас нет подобных данных по России, результаты исследований в других странах С НГ предполагают, что было бы желательно содействовать расширению мелких семейных хозяйств за счет поддержания
роста небольших хозяйств до среднего размера (однако
по-прежнему в рамках семейных хозяйств).
Увеличения размеров семейных хозяйств можно достигнуть просто за счет возобновления распределения
земель из государственного запаса. Это требует осознанного решения на государственном уровне. Такое решение вполне обоснованно, учитывая весомые свидетельства в пользу того, что индивидуальные хозяйства
способствуют росту сельскохозяйственного производства и доходов сельского населения. Еще один важный
инструмент для роста хозяйств — это земельный рынок,
который обеспечивает переход земель от менее эффективных или пассивных землевладельцев к более эффективным и продуктивным землевладельцам.
Здесь мы главным образом говорили о передаче активов (в основном, земли) и повышении уровня товарности через расширение фермерских хозяйств и улучшение уровня сельскохозяйственных услуг. Хотя вопросы
распространения сельскохозяйственных знаний и до-
150
Сельское хозяйство России и переходный период
стижений науки (в плане профессиональной помощи
и консультирования производителей) в непосредственной форме не обсуждались, этот аспект, несомненно, является частью инфраструктуры услуг, которая должна
быть внедрена в интересах мелких семейных хозяйств.
Также при разработке политики в области сельского
хозяйства стоит учесть и другие технические средства,
такие как повышение урожайности с помощью агрономических мер и корректировка ассортимента продукции для повышения прибыльности. Возможно, одним
из наиболее перспективных подходов для уменьшения
бедности и роста доходов сельского населения стала
бы политика способствующая увеличению несельскохозяйственной занятости в сельских районах. Эмпирические исследования в России и других странах показывают, что семьи, получающие доходы из различных
источников, включая доход от семейного хозяйства
и зарплат в других областях деятельности, более обеспечены, чем те, которые получают доход только от сельскохозяйственной деятельности. В этом плане очень
важно, чтобы политика в России была направлена
не только на развитие сельского хозяйства, но и на развитие села в целом, т.е. чтобы у населения была возможность работать и в сельскохозяйственной и в несельскохозяйственной сфере.
Библиография
Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2006 года. 2008.
Итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года
в 9 томах (на русском языке). Москва: Федеральная служба
государственной статистики; доступно по ссылке: http://
www.gks.ru/news/perepis2006/totals-osn.htm.
Роскадастр. 2009. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году.
Москва: Министерство экономического развития Российской Федерации. Федеральное агентство кадастра объектов
недвижимости.
Росстат. 2009. Сельское хозяйство, охота и лесоводство в России, 2009.
Москва: Федеральная служба государственной статистики.
——. 2010. Регионы России 2010. Москва: Федеральная служба государственной статистики.
Узун В. Я., Сарайкин В. А., Гатаулина Е. А., 2010. «Классификация
сельскохозяйственных производителей на основе данных
151
оксфордский справочник
Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года»,
Научные труды государственного научного учреждения
Всероссийский институт аграрных проблем и информатики им. А. А. Никонова, № 30. Москва: ВИ А П И им. Никонова.
Agriculture and Agrifood Canada. 2007. An Overview of the Canadian Agriculture and Agri-Food System 2007. Ottawa: Agriculture and Agrifood Canada.
Bogdanovskii, Vladimir. 2008. “Rural and Agricultural Labor Markets.” В сборнике Russia’s Agriculture in Transition: Factor Markets
and Constraints on Growth, ed. Zvi Lerman. Lanham, M D: Lexington Books, 199–241.
C IS -14. 2009. Official Statistics of the Countries of the Commonwealth of Independent States, No. 14. Moscow: C IS S TAT.
Cook, Edward, William Liefert, and Robert Koopman. 1991. “Government Intervention in Soviet Agriculture: Estimates of Consumer
and Producer Subsidy Equivalents,” Staff Report No. AGE S 9146,
U. S. Department of Agriculture, Economic Research Service.
FAO (Food and Agriculture Organization of the U N). 2010. 2000 World
Census of Agriculture,
Main Results and Metadata by Country (1996–2005). FAO Statistical Development Series No. 12. Rome: FAO.
FAO S TAT (Food and Agriculture Organization of the U N Statistical
Database). 2011. FAO S TAT интерактивная статистическая
база данных; доступно по ссылке: at http://faostat.fao.org/default.aspx.
Johnson, D. Gale. 1993. “Trade Effects of Dismantling the Socialized Agriculture of the Former
Soviet Union,” Comparative Economic Studies 35(4): 21–33.
Kan, Iddo, Ayal Kimhi, and Zvi Lerman. 2006. “Farm Output, Non-Farm
Income, and Commercialization in Rural Georgia,” eJA DE-Electronic Journal of Agricultural and Development Economics 3(2): 276–286,
доступно по ссылке: http://www.fao.org/es/esa/eJ A DE .
Lerman, Zvi. 2004. “Successful Land Individualization in Trans-Caucasia: Armenia, Azerbaijan, Georgia.” In Building Market Institutions
in Post-Communist Agriculture: Land, Credit, and Assistance, ed. David Macey, William Pyle, and Stephen Wegren. Lanham, M D:
Lexington Books, 53–75.
——. 2006. “The Impact of Land Reform on Rural Household Incomes
in Southern Caucasus,” Eurasian Geography and Economics 47(1):
112–123.
——. 2010. “Agricultural Recovery and Individual Land Tenure: Evidence from Central Asia.” In Changing Landscape of European Agriculture, Essays in Honor of Professor Csaba Csaki, ed. Imre Ferto, Csaba
Forgacs, and Attila Jambor. Budapest: Agroinform, 95–113.
Lerman, Zvi, and Dragos Cimpoies. 2006. “Land Consolidation as a Factor for Rural Development in Moldova,” Europe-Asia Studies 58(3):
439–55.
Lerman, Zvi, Csaba Csaki, and Gershon Feder. 2004. Agriculture in Transition: Land Policies and Evolving Farm Structures in Post-Soviet
Countries. Lanham, M D: Lexington Books.
152
Сельское хозяйство России и переходный период
Lerman, Zvi, and Pepijn Schreinemachers. 2005. “Individual Farming
as a Labor Sink: Evidence from Poland and Russia,” Comparative
Economic Studies 47 (4): 675–695.
Lerman, Zvi, and David Sedik. 2008. “Th e Economic Eff ects of Land
Reform in Tajikistan,” FAO Regional Office for Europe and Central Asia Policy Studies on Rural Transition No. 2008–1. FAO Regional Office for Europe and Central Asia, доступно по ссылке:
http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/Europe/documents/
Publications/Policy_Stdies/Tajikistan_en.pdf.
——. 2009a. “Agricultural Recovery and Individual Land Tenure: Lessons
from Central Asia,” FAO Regional Office for Europe and Central
Asia Policy Studies on Rural Transition No. 2009–3. FAO Regional Office for Europe and Central Asia, доступно по ссылке:
http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/Europe/documents/
Publications/Policy_Stdies/AgDevelopmentC A _en.pdf.
——. 2009b. “Sources of Agricultural Productivity Growth in Central
Asia: Th e Case of Tajikistan and Uzbekistan,” FAO Regional Office for Europe and Central Asia Policy Studies on Rural Transition No. 2009–5. FAO Regional Office for Europe and Central
Asia, доступно по ссылке: http://www.fao.org/fileadmin/user_
upload/Europe/documents/Publications/Policy_Stdies/ProductivityGrowth_en.pdf.
——. 2010. Rural Transition in Azerbaijan. Lanham, M D: Lexington Books.
Lerman, Zvi, David Sedik, Nikolay Pugachov, and Aleksandr Goncharuk. 2007. Rethinking Agricultural Reform in Ukraine, Studies
on the Agricultural and Food Sector in Central and Eastern Europe, vol. 38. Halle: I A MO.
Lerman, Zvi, and William Sutton. 2008. “Productivity and Efficiency
of Small and Large Farms in Moldova.” Post-Soviet Affairs 24(2):
1–24.
Liefert, William. 1994. “Economic Reform and Comparative Advantage
in Agriculture in the Newly Independent States,” American Journal of Agricultural Economics 76: 636–40.
Liefert, William, and Johan Swinnen. 2002. “Changes in Agricultural
Markets in Transition Economies,” Agricultural Economic Report
No. 806. U. S. Department of Agriculture, Economic Research
Service.
OE C D (Organisation for Economic Co-operation and Development).
2000. Agricultural Policies in Emerging and Transition Economies Database, компакт-диск: Paris: OE C D.
Sedik, David, William Liefert, and Peter Liapis. 1998. “Economic Reform
in the Newly Independent States of the Former US SR : Eff ects
on Agricultural Production and Trade to 2005.” In Economic Transition in Central and East Europe and the Former Soviet Union: Implications for International Agricultural Trade, ed. Harald Von Witzke
and Stefan Tangermann. International Agricultural Trade Research Consortium Symposium, June 12–14, 1997. Berlin: International Agricultural Trade Research Consortium, 210–31.
Shagaida, Natalya, and Zvi Lerman. 2008. “Land Reform and Development of Land Markets.” In Russia’s Agriculture in Transition: Factor
153
оксфордский справочник
Markets and Constraints on Growth, ed. Zvi Lerman. Lanham, M D:
Lexington Books, 137–183.
State Statistical Committee of the Republic of Azerbaijan. 2011. 2002 Agricultural Census; доступно по ссылке: http://www.azstat.org/
sdds/en/index.shtml.
Tyers, Rod. 1994. Economic Reform in Europe and the Former Soviet Union:
Implications for International Food Markets, I F PR I Research Report
99. Washington, D C: International Food Policy Research Institute.
USDA-E R S. 2010. Structure and Finances of US Farms, Family Farm Report, 2010 Edition, Economic Information Bulletin No. 66. Washington, D C: U. S. Department of Agriculture, Economic Research Service.
USDA-N A S S. 2007. 2007 Agricultural Census. Washington, D C: US Department of Agriculture, National Agriculture Statistics Service, vol. 1, ch. 1, table 9, Land in Farms, Harvested Cropland,
and Irrigated Land, by Size of Farm: 2007 and 2002), доступно
по ссылке: http://www.agcensus.usda.gov/Publications/2007/
Full_Report/Volume_1,_Chapter_1_US/st99_1_009_010.pdf.
Van Atta, Don. 1993. “Declining Soviet/Russian per Capita Meat Con
sumption,” Comparative Economic Studies 35(4): 69–71.
World Bank. 1992. Food and Agriculture Policy Reforms in the Former US SR :
An Agenda for the Transition, Studies of Economies in Transformation 1. Washington, D C: World Bank.
Zeimetz, Kathryn. 1991. U S SR Agricultural Trade, Statistical Bulletin
No. 808. Washington, D C: U. S. Department of Agriculture, Economic Research Service.
154
Глава 23.
Российский банковский сектор
как действующий вулкан
Коэн Шорс
и Ксения Юдаева
Х
О ТЯ российскую экономику можно назвать скорее
банковской, нежели рыночной, серьезных проблем
в российском банковском секторе по-прежнему хватает. В данной главе мы говорим об истоках российского
банковского сектора и о eго формировании под влиянием некоторых неблагоприятных фундаментальных факторов, таких как советское наследие, слабые институты,
мягкие правовые ограничения, отсутствие конкуренции,
изменчивая экономическая конъюнктура и недоверие
населения к банкам. Все эти факторы препятствовали
развитию банковской системы.
Несмотря на значительные улучшения в тeчeниe десяти лет, российский банковский сектор по-прежнему значительно отличается от банковского сектора в Восточной Европе и даже в других странах Содружества Независимых Государств. Рождение российского банковского
сектора пришлось на период развала Советского Союза. До сих пор сектор состоит почти из 1000 банков, хотя
на рынке доминируют 10 крупнейших банков — по состоянию на конец 2011 г. на них приходилось 67,1% корпоративных кредитов, 59,3% кредитов физическим лицам,
54,4% корпоративных депозитов и 64,9% депозитов населения. Регулирование и осуществление контроля в таком фрагментированном секторе — непростая задача.
Центральный банк России (Ц Б Р Ф) столкнулся с многочисленными проблемами и проводил различную политику, временами прибегая к мягкому регулированию,
временами воздерживаясь от каких-либо мер. В результате в банковском секторе за последние двадцать лет случилось как минимум четыре серьезных кризиса. Это на-
155
оксфордский справочник
поминает нам о том, что сектор является действующим
вулканом, и очередное «извержение» неизбежно — неизвестно только когда и в какой форме. Став жертвой синдрома «слишком много, чтобы обанкротиться»
(«too many to fail»)1, Ц Б РФ неоднократно cрывал попытки проведeния необходимыx комплексныx реформ. Однако прогресс в некоторых важных областях все же произoшел — это и введение системы страхования вкладов
в 2004 г., и усиление контроля над банками, и более четкий порядок ликвидации банков, и рост конкуренции
со стороны иностранных банков. Тем не менее проблемы оcтаются. Российские стандарты бухгалтерской отчетности для банков пока не полностью соответствуют
международным стандартам, а во многих операционных
аспектах и особенностях регулирования все еще ощущается советское наследие. Нет эффективного плана по переходу к стандартам Базель II, не говоря уже об усовершенствованной версии Базель III. Банковский сектор
остается сильно фрагментированным и неэффективным.
Мировой финансовый бум 2004–2008 гг. не обошел
российский финансовый сектор стороной. Благодаря макроэкономической стабильности в стране и легкому доступу к международным финансовым рынкaм
российские банки начали активно развивать кредитование компаний и населения, и доля банковских активов
в валовом внутреннем продукте (ВВП) резко выросла.
Как во многих других странах с переходной экономикой
этот бум кредитования финансировался за счет притоков международного капитала, причем больше в форме
краткосрочного долга, нежели внутренних депозитов.
Это стало одной из основных причин серьезных проблем в российской финансовой системе в период дефицита мировой ликвидности после краха инвестбанка
Lehman Brothers в сентябре 2008 г.
Однако кризис 2008 г. способствовал некоторым положительным структурным изменениям. Ц Б Р Ф ввел
в действие новые операции рефинансирования. Банки начали повышать эффективность процедур управле1. Органы надзора склонны менее придирчиво следить за исполнением стандартов индивидуальными банками, если слишком много банков находится в затруднительном положении.
156
Российский банковский сектор
ния рисками. Правительство внесло изменения в закон
о банкротстве. Сектор стал еще более открытым для конкуренции со стороны иностранных банков. Кроме того,
и банки, и правительство приобрели опыт в проведении
планомерной реструктуризации и/или ликвидации —
а это одна из ключевых задач любой качественной банковской системы. Тем не менее из-за сохранения эффекта
«слишком много, чтобы обанкротиться», Ц Б РФ не cумел
использовать кризис в качестве отправной точки для начала комплексной реорганизации банковского сектора. Напротив, как в некоторых других более развитых
странах, кризис привел к ослаблению ряда регуляторных процедур, помогая банкам скрыть свои проблемы и давая им время оправиться от невозвратных кредитов. В результате только несколько банков во время
кризисов обанкротились или объединились с другими
банками, что вновь отложило на неопределенный срок
и так уже запоздавшую реорганизацию и консолидацию
и еще больше увеличило риски последующих кризисов.
В 2011 г. банковский сектор вновь начал расти, однако некоторые серьезные скрытые проблемы стали более очевидными. После того как правительство потратило около 10 миллиардов долларов на покрытие
убытков «Банка Москвы», блaгоcocтoяние российского
банковского сектора стало центральным пунктом политической программы. Развитие российской банковской
системы в ближайшие несколько лет продолжится. Однако оно могло бы быть намного более стремительным,
если бы важные структурные реформы были уже реализованы. Отсутствие таких реформ привело к периодическим кризисам и серьезно подорвало доверие вкладчиков. Чтобы вернуть утраченное доверие (которое
является необходимым условием стабильной и эффективной банковской системы) потребуется время и устойчивое развитие. Это станет возможным, только если
в России укрепится власть закона, будет вестись борьба
с коррупцией, повысится уровень финансовой прозрачности и будут приняты меры по увеличению эффективной дюрации банковских обязательств. Только совершенствование институтов может изменить равновесную
структуру банковской системы и восстановить так необходимое доверие.
157
оксфордский справочник
Проблемы, доставшиеся в наследство
от хаотичного старта
Слабые институты и неразвитые права
собственности
Советский Союз оставил в наследство России систему
слабых правовых, политических и экономических институтов. Некоторые из них постепенно адаптировались
к требованиям рыночной экономики и демократии, однако большая их часть так и ocтaется позади. Из-за такой неустойчивой институциональной среды ряду бизнесменов и банкиров с налаженными политическими
связями (олигархам) удалось в период нестабильности перед кризисом 1998 г. прогнуть под себя только
что созданные институты. С тех самых пор такой «захват» политических институтов является основной причиной медленного формирования институтов в России,
а его влияние заметно повсюду. В данной главе мы фокусируем внимание на нескольких институтах, которые
являются непременным условием бесперебойного функционирования банковской системы.
В экономике, характеризующейся слабыми экономическими и политическими институтами, такой
как в России, формирование институтов обусловлено
взаимодействием между олигархами и диктаторами.
Гуриев и Сонин (Guriev and Sonin 2009) смоделировали
динамическую игру между олигархами и диктатором,
который может сдерживать перераспределительную деятельность (поиск ренты). Они показывают, что слабые
диктаторы приходят к власти в условиях равновесия
и предпочитaют поиск ренты защитe прав собственности. Такое развитие событий особенно вероятно, когда
экономическая конъюнктура является крайне неустойчивой, а именно такой была ситуация в России в 1992–
1999 гг. Таким образом, неудивительно, что основной
проблемой для российских банков в начале переходного периода была сохраняющаяся неопределенность в отношении прав собственности и их недостаточная защита, особенно в случae миноритарных акционерoв. Далее
мы рассматриваем два аспекта прав собственности, кото-
158
Российский банковский сектор
рые могут оказывать влияние на формирование финансового посредничества, а именно прав собственности самих банков и земельных прав.
Процесс приватизации в России проходил очень хаотично, и банковский сектор не стал исключением.
В 1987 г. советские власти учредили специализированные государственные банки для финансирования отдельных отраслей экономики. Сбербанк (государственный сберегательный банк) и «Внешторгбанк» (банк
внешней торговли) пережили переходный период почти без потерь и остались лидирующими государственными банками. Однако правовая война между союзным
центром и Россией привела к хаотичной и сепаратистской приватизации на российской территории трех
других специализированных государственных банков —
«Промстройбанка», «Жилсоцбанка», «Агропромбанка» — в более чем 600 приватизированных так называемых спецбанков (Schoors 2003). Эта теневая приватизация
спецбанков была практически завершена до распада Советского Союза, оставив в наследство банки-преемники
(далее также именуемые спецбанками), во многом сохранившие старый уклад — например, они функционировали как пассивные кредиторы для бывших государственных фирм и использовали неaдеквaтные процедуры.
Список членов Ассоциации российских банков (1994)
и Intelbridge (1995) содержит регистрационные номера
250 уцелевших к концу 1995 г. спецбанков. Регистрационные данные банков с сайта Ц Б РФ позволяют нам проследить даты регистрации. Как показано на рисунке 23.1,
этот процесс приватизации действительно прoизoшел
до распада Советского Союза. Несомненно, данные демонстрируют, что пик в создании спецбанков пришелся
на конец 1990 — начало 1991 г.
Первоначальными владельцами были в основном государственные предприятия, кoтoрыe зaчастую были лидирующими компаниями в своих регионах. Они были
первым и постоянным источником предоставления кредитов (Berkowitz, Hoefstra, and Schoors 2011). Кроме приватизации спецбанков, в период с 1991 по 1994 г. было
учреждено свыше 2 000 других банков, многие — государственными структурами, другие — частными лицами и небольшими объединениями малого бизнеса (Ver-
159
оксфордский справочник
РИС. 23.1. Когда были созданы спецбанки?
160
Российский банковский сектор
nikov 2007). Масштабная приватизационная программа
1993–1994 гг., залоговая приватизация в 1995–1999 гг.
и фрагментарная приватизация с 2000 г. постепенно
привели к созданию рeaльной частной собственности,
необходимой для формирования рынков частных кредитов.
Хотя формирование прав собственности легко в тео
рии, их становление как части экономической структуры общества требует много времени, усилий и обеспечения исполнения. России понадобилось несколько
лет (с 1992 по 2003 г.) чтобы решить наиболее срочные
вопросы, связанные с собственностью, и даже в 2003–
2010 гг. создание прав частной собственности, вопреки
общественному мнению, продолжалось во многих секторах. Ярким примером слабых прав собственности является медленное развитие прав на городские и сельские земли. Еще одним примeрoм правовой войны
между советским центром и Россией стало принятие
Вторым съездом народных депутатов Российской Советской Федеративной Социалистической Республики
(РС Ф С Р) в декабре 1990 г. закона о собственности, который противоречил закону Советского Союза, поскольку определял понятие частной собственности и позволял частным лицам покупать и продавать землю.
Однако на продажу большей части сельскохозяйственных земель в течение десяти лет был наложен мораторий. Принятый в 1991 г. Земельный кодекс РС Ф СР узаконил собственность на землю, а также покупку и продажу
земли на жестких условиях. Несмотря на внесение многочисленных частичных изменений, советский Земельный кодекс от 1991 г. продолжал действовать до тех пор,
пока после многих лет политических споров не был наконец в июне 2001 г. подписан новый постсоветский
Земельный кодекс Российской Федерации. Очевидно,
что формирование земельных прав, как в отношении
городских земель, так и в отношении сельских земель,
слишком долго откладывалось и серьезно затруднило
развитие финансового посредничества и корпоративных инвестиций. Еще одним примером неполноценных
институтов являются многочисленные проблемы с формированием современной, основанной на рыночных отношениях судебной системы. Недостатки судебной си-
161
оксфордский справочник
стемы, такие как коррупция или отсрочки, существенно
повышают стоимость обеспечения исполнения договора. Низкая судебная эффективность может вести к рационированию кредитов или низкому уровню кредитной
активности (Bianco, Japelli, and Pagano 2005) и из-за этого препятствовать развитию коммерческого кредитования. В ряде работ демонстрируется важность судебного
правоприменения и эффективности для формирования банковской системы в развивающихся экономиках
(Cristini, Moya, and Powell 2001; Pinheiro and Cabral 2001).
Кроме того, некоторые авторы (Weill 2011) говорят о том,
что развитию банковского кредитования в России препятствует коррупция.
Когда из пепла советской банковской системы в 1989 г.
появился российский банковский сектор, а в 1990–1994 гг.
спонтанно «с нуля» были созданы новые банки, в банковской сфере наблюдался почти полный правовой и надзорный вакуум. Не существовало эффективного коммерческого права, а права собственности, как уже говорилось
выше, были неоднозначными и плохо защищенными.
Незрелая правовая система унаследовала коммунистические кадры и поведение, а из-за правовых изъянов, неопределенности и противоречий страдала от коррупции
и непотизма. Имеются эмпирические доказательства,
что процедуры банкротства проводились по политическим основаниям. Ламберт-Могилянская, Сонин и Журавская (Lambert-Mogiliansky, Sonin, and Zhuravskaya
2007) говорят о том, что сильное региональное правительство было способно оказывать влияние на слабых
и зависимых судей в применении закона о банкротстве
1998 г., а также использовало свое политическое влияние
на судей с целью лишить федеральное правительство эффективного инструмента сбора налогов.
Отсутствие правовых инструментов по взысканию
платежей в случаях банкротства было главным препятствием, лишавшим банки способности эффективно контролировать своих заемщиков. Столкнувшись с серьезными трудностями в надлежащей проверке проектов
и взысканию задолженности по кредитам, банки часто
предпочитали спекулятивные краткосрочные операции
долгосрочному кредитованию. Неудивительно, что банки были массовым обрaзoм вовлечены в сомнительные
162
Российский банковский сектор
операции, такие как финансовые пирамиды, рухнувшиe в середине 1994 г. в рeзультaтe скандально известнoгo крахa «МММ»; спекуляции на валютном курсе, зашeдшиe в тупик и закончившиecя «черным вторником»
в октябре 1994 г.; рискованное кредитование на межбанковском рынке, который полностью рухнул в августе 2005 г.; и спекуляции на краткосрочных облигациях
(так называемых Г КО [Государственное краткосрочное
обязательство]), которые привели к пoлному и окончательному дефолту государственного бюджета и банковской системы в августе 1998 г. Можно утверждать,
что в период с 1989 по 1998 г. значительная часть банковской системы представляла собой скорее банковское
казино, где основной задачей были спекуляции, а не посредничество, поскольку российские институты начала
переходного периода не были готовы к формированию
надлежащего банкoвского посредничества между сбережениями и инвестициями (см. Johnson 2000; Johnson,
McMillan, and Woodruff 2002).
В первые годы переходного периода кредитование
в основном осуществлялось (бывшими) госбанками
и так называемыми карманными банками, которые принадлежали отдельной компании или группе компаний,
формировавшим «финансово-промышленную группу».
Государственные банки и их основные преемники поначалу продолжали «смазывать колеса» государственных коммерческих предприятий, распределяя централизованные кредитные ресурсы, представлявшие собой
не что иное, как льготные кредиты, финансируемые
за счет пeчaтания денег, что привело к высокой инфляции в 1992–1994 гг. Большая часть этих централизованных кредитов так и не была погашена, и в значительной
степени была «прибрана к рукам» менеджерами банков
и фирм, занятыми поиском ренты, и создававшими себе
состояние. «Карманные» банки решали проблему отбора проектов и мониторинга, поскольку они в основном
поставляли финансовые ресурсы на внутренние рынки
капитала финансово-промышленных групп или компаний, которым они принадлежали, вместо того чтобы
служить посредниками между сбережениями и инвес
тициями. Специфические характеристики российского
банковского сектора, как и первоначальная ориентация
163
оксфордский справочник
скорее на спекулятивные операции, чем на кредитование, доминирование государственных банков и широкое
распространение «карманных» банков можно интерпретировать как реакцию банковского сектора на недостаточно развитые институты.
Неясные и непоследовательные банковские стандарты и отсутствие опыта и ресурсов в департаменте надзора Ц Б Р Ф только еще больше усиливало хаос в первые
годы переходного периода (с 1989 по 1994 г.). Банковские
стандарты первоначально были очень бюрократичными, но по существу очень слабыми в отcутствие надзора
даже над такими простыми стандартaми, как минимальные требования к капиталу. Согласно данным Ц Б Р Ф,
департамент надзора Ц Б Р Ф к концу 1994 г. насчитывал
не более семидесяти человек, обязанностью которых
было контролировать свыше 2400 банков, что является
невозможной задачей. После обвального падения рубля
в 1994 г. и краха межбанковского рынка в августе 1995 г.
были предприняты некоторые попытки oчиcтить систему от наиболее злостных нарушителей. Тем не менее
данные Ц Б Р Ф показывают, что к декабрю 1997 г. фактически только 85 банков потеряли лицензии и были ликвидированы из-за нарушения банковских стандартов,
в то время как 852 зомби-банка по-прежнему прoдoлжaли свою деятельность в той или иной форме, даже утратив лицензии (см. рис. 23.4 ниже). Это говорит о том,
что надзорному департаменту Ц Б Р Ф и правовой системе предстояла очень тяжелая работа по решению проблем банковской системы. Вне всяких сомнений, многим
владельцам и менеджерам банков были на руку правовые лазейки, которые позволяли избавиться от всех активов банка, оставив ликвидационной комиссии «голые
стены» для возмещения убытков вкладчикам. Потому неудивительно, что доверие населения к банковскому сектору после резкого роста на начальных этапах быстро пошло на убыль и упало до рекордных минимумов
после кризиса 1998 г., когда второй по величине депозитный банк «С Б С-Агро» рaзвалился и перестал выдавать вклады.
Эта обстановка мягких правовых ограничений достигла апогея во время банковского кризиса в августе
1998 г. и на волне его последствий. После девальва-
164
Российский банковский сектор
ции в августе 1998 г. многие российские банки за одну
ночь стали банкротами из-за непокрытых обязательств по форвардным контрактам, часто с зарубежными банками, которые использовали эти контракты
для хеджирования курсового риска по своим инвестициям в рублевые Г КО (Perotti 2002). Неудивительно,
что российские банки начали массово объявлять дефолты по этим форвардным контрактам. Выполнение этих
контрактов повлекло бы за собой серьезные убытки российской банковской системы и сделало бы иностранных контрагентов-кредиторов хозяевами положения.
Однако Высший арбитражный суд Р Ф своим решением № 5347/98 от июня 1999 г. неожиданно квалифицировал эти форвардные контракты как пари, в результате чего держатели эти контрактов (часто иностранные)
остались без правовой защиты. Этим решением российские власти явно дали понять, что исполнят эти контракты только в том случае, если они не окажутся убыточными для экономических и политических интересов
России в широком понимaнии (Vernikov 2007). Perotti (2002) описывает поведение российских агентов, повлекшее кризис 1998 г., как коллективное невыполнение
контрактных и налоговых обязательств в ожидании реакции российских властей. Иными словами, верховенство закона в России имеет силу при условии, что закон не противоречит интересам власти. Эти мягкие
правовые ограничения также широко эксплуатировались банками после кризиса 1998 г., когда акционеры
переводили все активы своих банков в промежуточный
банк (или в свои собственные карманы), чтобы можно
было начать все с нуля, удобно обанкротив пустые стены. Наиболее шокирующим примером этого процесса,
возможно, является крах «СБ С-Агро» (более подробную
информацию можно найти в работе Schoors 1999). Очевидно, что такие мягкие правовые ограничения, хотя
и были выгодны отдельным лицам в краткосрочном
плане, создавали неопределенность для банка как кредитора и как заемщика, в результате чего в долгосрочной перспективе банкам было трудно обеспечить выполнение кредитного договора или привлечь средства
от вкладчиков, банков или с рынков капитала.
165
оксфордский справочник
Отсутствие конкуренции
В первые десять лет переходного периода реальный
и финансовый сектор российской экономики были
очень фрагментированными. Причиной этого был цент
робежный политический процесс, который стимулировал региональные власти вести изоляционистскую
политику, например создавать межрегиональные торговые барьеры и выпускать денежные суррогаты (Shleifer and Treisman 2000). Последствием такой политики
была дезинтеграция банковской системы: платежная система функционировала с перебоями, а большая часть
финансовой ликвидности терялась в недрах платежной системы (см. Schoors 2001). Большинство новых
банков открывали всего несколько филиалов или совсем иx не открывали, финансовые связи между некоторыми регионами были очень слабыми. Это означало,
что в разных регионах были разные ставки по депозитам и кредитам и даже разные обменные курсы рубля,
зависящие от спроса и предложения в том или ином регионе. На определенном этапе существовали различные
денежные суррогаты, и некоторыe регионы выдвигали
недвусмысленные предложения о введении собственных
денег. Одним словом, закон единой цены на российском финансовом и банковском рынке часто нарушался.
Более того, относительное доминирование нескольких
крупных государственных банков или их преемников
на банковских рынках (см. Vernikov 2007), широкое распространение «карманных» банков, которые практически не оказывали никаких услуг за пределами своей
группы предприятий, четкие ограничения для прихода зарубежных банков на российский рынок, наложенные Ц Б Р Ф, а также тенденция к спекулятивным операциям, а не к посредничеству, говорят о том, что уровень
конкуренции в первое десятилетие переходного периода был очень ограниченным. Это практически лишало
банки стимула совершенствовать свои услуги и повышать эффективность, что препятствовало формированию эффективной системы частного банковского обслуживания.
166
Российский банковский сектор
Неустойчивая экономическая и финансовая
обстановка
По сути, российская экономика пребывала в непрекращающемся кризисе с 1990 по 1996 г. Распад Советского
Союза в декабре 1991 г. и последовавшая за ним либерализация и приватизация в обстановке исключительно
слабых институтов разрушили не только существующие
базы данных и записи о компаниях и инвестиционных
проектах, которые могли быть у банков, но также и лишили компании стимула выплачивать кредиты, в связи с чем любой договор кредитования представлялся
очень рискованным. С 1990 по 1994 г. проблем с деньгами не наблюдалось, поскольку правительство накачивало деньгами банковскую систему, продлeвaя льготные
кредиты для компаний через избранные банки (в основном через оставшиеся в собственности государства банки
и спецбанки) и монетизируя появившийся в результате
этого дефицит бюджета. Многие компании по-прежнему
отчитывались о прибыли «на бумаге», которaя не имела
большого значения в обстановке безудержной инфляции
и резкого экономического спада. Как только закачивание
централизованных кредитных ресурсов в финансовую
систему прекратилось, доля убыточных компаний быстро выросла — с 20% в 1994 г. до очень высокого уровня.
В 1997 г. доля убыточных предприятий в России составляла около 50%, а общий объем просроченных кредитных и налоговых выплат достиг 30% ВВП, из которых
невыплаченные в консолидированный бюджет налоговые обязательства составляли около 7% ВВП. Даже после полного восстановления после кризиса 1998 г. доля
убыточных российских предприятий в 2000 г. составляла более 37% (Lambert-Mogiliansky, Sonin, and Zhuravskaya
2007). Поэтому неудивительно, что адекватная проверка инвестиционных проектов в первое десятилетие переходного периода была невозможнa, за исключением некоторых очень прибыльных проектов, часто в ресурсном
секторе, где цена и прибыльность определялись зарубежными рынками. Очевидно, что нормальное финансовое
посредничество в такой неустойчивой и неопределенной
среде является сложной задачей.
167
оксфордский справочник
Банковских кризисов в ранний переходный период
тоже было немало. В период между 1995 и 1998 г. правительство перестало монетизировать свои кредиты и дефициты, однако привести в порядок бюджет все равно
не удалось. В попытке стабилизировать финансовую ситуацию правительство просто-напросто заменило монетизацию займaми, сначала в основном на внутреннем
рынке, а с 1997 г. также и на внешнем рынке. Также в целях стабилизации ценового уровня через снижение импортных цен поддерживался завышенный обменный
курс. Это привeло к coкращению внутреннeгo производствa бeз решeния бюджетных проблем. К 1998 г. из-за растущей неустойчивости цен доходность Г КО иногда
сильно превышала 100% при инфляции, измеряющейся
однозначными показателями. Неизбежным результатом
этого стал дефолт по внутренним и внешним обязательствам, мораторий на внешние выплаты и девальвация
рубля — печально-известный дефолт августа 1998 г. Через день после дефолта банковская система рухнула,
а система платежей была заморожена.
Банки делали крупные ставки на рынке Г КО и заключили множество фьючерсных контрактов на курс
рубль-доллар, чтобы захеджировать риски иностранных
инвесторов по рублевым казначейским обязательства
(см. Livshits and Schoors 2013). Дефолт привел к мгновенному банкротству многих банков. Даже до 1998 г.
(в 1994 г. и 1995 г.) случались серьезные банковские кризисы. Было зафиксировано множество мошеннических
финансовых сделок, а директора банков в обстановке общей безнаказанности исчезали на экзотическиx островаx, прихватив с собой деньги вкладчиков. Само собой
разумеется, что это серьезно подорвало доверие российских вкладчиков к отечественным банкам.
Сбербанк и недоверие населения к банковской
системе
Как мы уже упoминaли в предыдущих разделах, у российских вкладчиков были серьезные основания считать,
что высокие процентные ставки означали институциональную нестабильность и повышенную вероятность
дефолта. На рисунке 23.2 видно, что доля депозитов
168
Российский банковский сектор
РИС. 23.2 Быстрый рост доли Сбербанка на рынке депозитов населения в первые годы переходного периода
населения в Сбербанке стабильно росла с июля 1994 г.
по октябрь 1999 г., чему способствовал каждый эпизод
банковского мошенничества и кризис.
В советское время на Сбербанк2 приходилось более 95% депозитов населения (см. Spicer and Pyle 2002).
В 1992–1993 гг. Сбербанквыплачивал отрицательные реальные процентные ставки, тогда как ряд новых коммерческих банков заманивал вкладчиков обещаниями
высокой доходности. Шорс (Schoors 2003) показывает,
как в результате этого доля Сбербанка на рынке упала
до низкого уровня — около 50% в середине 1994 г. Однако этот негативный тренд развернулся после финансовых скандалов и обнаружения мошеннических схем
во второй половине 1994 г. (детальное описание финансовой пирамиды «МММ» можно найти в работе Pyle
et al., 2012) и валютно-курсового кризиса в октябре 1994 г.
Вкладчики потеряли свои сбережения, а доля Сбербанка
на рынке начала быстрo расти.
Каждый банковский кризис (1995, 1998) или скандал
с отдельными банком приводили к очередному росту
2. «Сбербанк» — государственный сберегательный банк, в настоящий момент
принадлежащий Ц Б Р Ф.
169
оксфордский справочник
рыночной доли Сбербанка. Из девяти наиболее крупных
в 1995 г.3 сберегательных банков Сбербанк предлагал самые низкие процентные ставки, однако он стал единственным банком (наряду с «Возрождением»), который
«дожил» до сегодняшнего дня. Спайсер и Пайл (Spicer
and Pyle 2002) демонстрируют, что до августовского кризиса 1998 г. на шесть коммерческих банков («СБ С-Агро»,
«Инкомбанк», «МО С Т-Банк», «МЕН АТ ЕП», «Промстройбанк России» и «Российский кредит») приходилось почти 50% депозитов населения в коммерческих
банках. Эти шесть банков исчезли после кризиса, во время которого правительство предложило вкладчикам
крупных банков-банкротов переложить свои депозиты
в Сбербанк4, хотя и не всегда на выгодных условиях. Сохранение за Сбербанком статуса безопасной гавани было
мудрым решением. Пайл и соавторы (Pyle et al. 2012) говорят о том, что Сбербанк был почти банкротом в августе 1998 г. на момент суверенного дефолта, вкладчики
массово забирали вклады из банка, однако двойная явная правительственная гарантия по его обязательствам
и явная правительственная поддержка после дефолта
1998 г. не позволили банку стать неликвидным и его платежеспособность была быстро восстановлена. Авторы
показали, что действующие вкладчики Сбербанка в более консервативных регионах с высоким уровнем образования и находящихся далеко от Москвы были менее
склонны забирать депозиты после кризиса 1998 г., нежели вкладчики в богатых регионах, находящихся ближе к Москве, с более развитой предпринимательской
средой и более свободными С МИ. Многие другие банки пользовались мягкими правовыми ограничениями,
чтобы решить свои финансовые проблемы, «обдирая»
своих кредиторов в 1998–1999 гг. К 1999 г. Сбербанк, за3. «Сбербанк», «Инкомбанк», «Промстройбанк России», «Межрегионбанк»,
«Уникомбанк», «Возрождение», «Тверьуниверсалбанк», «Национальный кредит» и «Столичный банк».
4. Среди банков, депозитная база которых была переведена, оказались некоторые крупные преемники государственных банков, такие как «С Б С -Агро», «Промстройбанк России», «Мосбизнесбанк» и «Кузбасспромбанк», и некоторые недавно созданные депозитные банки, такие
как «Мост-Банк», «М Е Н АТ Е П », «Инкомбанк» и «Российский кредит»
(см.: Обзор российской экономики, апрель 1999 года, с. 18; http://www.recep.
ru/phase4/pdf’s/r1999_04.pdf).
170
Российский банковский сектор
щищенный явными правительственными гарантиями,
вновь контролировал 85% рублевых депозитов населения, хотя и по-прежнему предлагал самые низкие процентные ставки.
Основные итоги первых лет переходного периода
Если говорить кратко, хаотичные первые годы переходного периода оставили зарождающейся банковской
системе в наследство ряд фундаментальных проблем.
Из-за плохого развития институтов банки предпочитали осуществлять краткосрочные спекулятивные операции вместо того, чтобы заниматься кредитованием.
Альтернативным решением борьбы с плохой институциональной средой было возникновение нескольких
доминирующих крупных государственных и «карманных» банков, которые в основном выдавали кредиты
связанным структурам и своим собственным компаниям. Обе эти альтернативы представляли собой, пожалуй,
наилучшее [second-best] решение проблем отбора проектов для финансирования и иx контроля, в условиях
существенной информационной асимметрии и отсутствия легальных инструментов исполнения контрактов.
Отсутствие адекватных стандартов банковского регулирования и, что возможно еще критичнее, беспорядочное исполнение существующих банковских стандартов
привели к низкой капитализации крупных депозитных
банков. Этот недостаток обнаружился во время кризиса
1998 г., когда капитализация сотен банков в одночасье
стала отрицательной. В год, последовавший за банковским кризисом, банки массово эксплуатировали слабые правовые ограничения, чтобы вывести активы и перевести их в другие банки — часто во вновь созданные
промежуточные банки. От старого банка, по существу,
оставались одни стены, которые и составляли все имущество банка-банкрота. Такая практика, с молчаливого
согласия Ц Б Р Ф, широко использовалась, чтобы «обдирать» банковских кредиторов, в том числе и иностранных. Этот период был самым сложным с точки зрения
мягкости правовых ограничений, впоследствии банковские стандарты стали более строгими. Однако очевидно,
что подобные случаи серьезно подорвали доверие насе-
171
оксфордский справочник
ления к частным банкам — это бремя до сих пор тяжелым камнем лежит на банковской системе.
Вкладчики, в соответствии с законами суровой рыночной дисциплины, либо ушли к надежным (по их мнению) государственным банкам, либо вообще старались
оставаться в стороне от банковской системы. Отсутствие внутренней и внешней конкуренции на розничном и корпоративном банковском рынке также привело
к сильной фрагментации российских банков — большая
часть банков обслуживала лишь небольшую территорию страны, тогда как частные банки были на удивление неэффективными и страдали от плохого качества
кредитов. В результате в российской банковской системе до 2000 г. наблюдался избыток банков и недостаток
кредитования (см. Spicer and Pyle 2002). Мы можем сделать вывод, что банковская система очень плохо справилась с задачей финансирования роста до 2000 г. (Berkowitz and De Young, 2011).
Развитие событий в 2000–2007 годах
Повышение эффективности институтов
С 2000 г. многие институты в России продемонстрировали признаки роста эффективности. Информация
о компаниях стала более доступной, поскольку появились специальные провайдеры информации, а абсолютные и относительные ценовые уровни пришли
к относительно стабильному рыночному равновесию.
Это облегчило банкам задачу отбора инвестиционных
проектов. В плане прав собственности также наблюдался
прогресс. В результате банкам стало легче следить за своими заемщикaми и обеспечивать выплату просроченной
задолженности. Ключевым примером является развитие
и использование земельных прав в банковских операциях, поскольку земля может выступать в качестве залога — это облегчает заемщикам доступ к кредитованию,
а для кредиторов частично решает проблему контроля.
Земельный кодекс закрепил право на продажу и покупку
земли для промышленной застройки и был окончательно утвержден в качестве закона в июне 2001 г., что сде-
172
Российский банковский сектор
лало рынок земель для промышленной застройки более
стабильным. Этот Земельный кодекс в основном охватывал городские земли и сделки с городскими землями
и вновь практически не затрагивал сельскохозяйственные земли, поскольку такой политический компромисс
был необходим для принятия кодекса. Задачей Земельного кодекса от 2001 г. было покончить с правами перманентного (постоянного) пользования землей, потребовав от частных предприятий перейти к 1 января 2004 г.
от советской формы бессрочного пользования к правам
собственности или аренды. Эти реформы в сфере городских земель в некоторых регионах встретили значительное сопротивление. Первоначальный крайний
срок перехода от прав постоянного пользования сначала был сдвинут на два года — на 2006 г., затем на 2008 г.,
и наконец, на 1 января 2012 г. (Wegren and Belen’kiy 2002;
Skynder 2003; Pyle and Schoors 2011).
Данные Обзора показателей делового климата и работы предприятий, проводимого Всемирным банком
(Business Environment and Enterprise Performance Survey, World Bank), показывают, что в 2002 г. российские
компании все еще считали, что пo сравнeнию с другими
странами Центральной и Восточной Европы или даже
с бывшими республиками Советского Союза, права собственности на землю и аренда земель затрудняют им доступ к кредитованию. К 2005 г. ситуация изменилась — российские компании в плане земельных прав
были в одинаковом положении со странами Центральной и Восточной Европы и даже в лучшем положении,
чем бывшие республики Советского Союза5. Интересно отметить, что Земельный кодекс не реализовывался
с одинаковой энергией и скоростью во всех российских
регионах, и прежде чем закон вступил в действие, прошло немало времени. В самом деле, данные Госкадастра,
государственного реестра земель, показывают, что доля
земель для промышленной застройки в руках частных
юридических лиц (корпораций) в разных регионах
была различной. Используя разницу в скорости, с которой осуществлялась земельная реформа в разных субъ5. Результаты оценки, поддерживающие эти утверждения, могут быть предоставлены по запросу.
173
оксфордский справочник
ектах Российской Федерации, Карась, Пайл и Шорс (Karas, Pyle and Schoors 2011) представляют доказательства,
подкрепляющие предположение о том, что более надежно закрепленные права на землю, несомненно, облегчают компаниям доступ к внешнему финансированию.
Более стабильная экономическая обстановка
Стабилизация макроэкономической обстановки
в 2000-х гг. положила начало снижению инфляции
и стабильному экономическому росту, однако зависимость от экспорта нефти сохранялась. Доля экспорта
сырья в общем экспорте товаров сначала упала с 42,48%
в 1996 г. до 37,53% в 1998 г., когда цены на нефть достигли минимума, а затем стабильно росла и в 2010 г. увеличилась до максимального значения — более 63% (данные
Ц Б Р Ф).
Это предполагает, что, несмотря на глубокие экономические реформы и стабилизацию экономики, устойчивость российской экономики, а значит и российского банковского сектора, все еще зависит от цен на нефть
(см. Merlevede, Schoors, and van Aarle 2009). Таким образом, резкое снижение цен на нефть по-прежнему может привести российскую экономику и банковский
сектор к разрушительным последствиям. Значительная часть нефтяных доходов в конечном итоге оседает в банковском секторе, хотя Ц Б Р Ф и пытается нейтрализовать влияние этих доходов на внутренние цены.
В связи с этим банковский сектор обычно «купается»
в ликвидности при высоких ценах на нефть, но страдает от недостатка ликвидности, когда цены на нефть падают. Эта зависимость от цен на нефть также предполагает, что, так же как и экономика, банковский сектор
по-прежнему очень чувствителен к отрицательным неф
тяным шокам.
Доверие вкладчиков и страхование вкладов
Карась, Пайл и Шорс (Karas, Pyle, and Schoors 2010) делают вывод, что до кризиса 1998 г. рыночная дисциплина
уже присутствовала и что кризис стал сигналом к дальнейшему пробуждению и укреплению рыночной дисци-
174
Российский банковский сектор
плины. После кризиса 1998 г. у банков с более низкой
капитализацией депозиты росли медленнее и им приходилось предлагать более высокие ставки по вкладам.
Это доказательство рыночной дисциплины подтверждается и другими авторами (Peresetsky, Karminsky, and Golovan 2007; Ungan, Caner, and Özyildirim 2008). Кроме
того, Карась, Пайл и Шорс (Karas, Pyle, and Schoors 2010)
обнаружили свидетельства обратно выгнутой кривой
предложения депозитов. Первоначально после кризиса
1998 г. у банков, которые предлагали чересчур высокие
процентные ставки, депозитная база росла медленнее
или даже сокращалась. На рис. 23.3 видно не только то,
что банки с более высокой капитализацией привлекали
больше депозитов, но также и то, что повышение ставок по депозитам в попытке привлечь больше вкладчиков приводит к уменьшению доходов и в конечном итоге
к отрицательной доходности на всех уровнях капитализации. Это предполагает, что вкладчики научились воспринимать ставки по вкладам не только как цену денег,
но и как ориентир качества банка, которое им трудно
оценить другим способом. В oбщeм, обещания высоких процентных ставок могут служить сигналом того,
что банк, вполне возможно, вообще не выплатит никаких процентов по вкладу, а может и присвоит себе
и всю основную сумму вклада — этот урок вкладчики
усвоили после краха финансовых пирамид и случаев,
когда банки-мошенники предлагали очень высокие ставки по вкладам чтобы «ободрать» вкладчиков.
Томпсон (Tompson 2004) говорит о том, что первые предложения о страховании вкладов были внесены
уже в старый Верховный совет Российской Федерации,
однако были отвергнуты правительством Бориса Ельцина в 1993 г. Российский закон по страхованию вкладов
был наконец введен в действие 23 декабря 2003 г. В январе 2004 г. было создано независимое российское Агентство по страхованию вкладов (АС В), которому было поручено управление национальным фондом страхования
вкладов6. В совет директоров АС В входят семь представителей правительства и пять представителей Ц Б Р Ф.
6. Более подробную информацию можно найти на сайте А С В: http://www.asv.
org.ru/en/dia/
175
оксфордский справочник
В обязанности АС В входит определение страховых премий, осуществление необходимых выплат вкладчикам
и контроль за процессом ликвидации неплатежеспособных банков7. Российское правительство предоставило первоначальный капитал, однако планировалось,
что основным источником финансирования достаточно
быстро должны были стать страховые премии, выплачиваемые ежеквартально и исчисляемые на основе среднего дневного объема застрахованных депозитов банка.
Страхованиe рacпрocтрaнялось только нa вклады физических лиц. Планировалось, что АС В начнет функционировать осенью 2004 г., однако этого нe прoизoшлo
из-зa небольшoго банковскoго кризисa в России весной
и летом 2004 г.
В мае 2004 г., после того как у нескольких мелких банков были отобраны лицензии из-за обвинений в отмывании денег и несоблюдении пруденциальных нормативов,
начали циркулировать слухи о «черном списке» слабых
банков, составленном Ц Б Р Ф, в который, как подозревалось, могли быть включены и крупные банки. В июле
2004 г. появились слухи о проблемах у «Альфа-банка»,
крупнейшего частного розничного банка. Объятые паникой вкладчики сняли 160 млн долл. (12% от общего
объема) с депозитов «Альфа-банка» за три дня (Camara and Montes-Negret 2006). В ответ на это российская
Госдума быстро изменила порядок управления страхованием вкладов, чтобы предоставить безоговорочные гарантии для всех депозитов населения (Tompson 2004),
и паника утихла. С середины июля 2004 г. все депозиты населения покрывались временной страховкой (Федеральный закон № 96-ФЗ).
Эти внештатные страховые выплаты были постепенно заменены плановыми страховками, когда в январе 2004 г. было основано АС В. Однако банки, которые не вошли в систему страхования вкладов, потеряли
право привлекать новые депозиты населения и продлевать существующие депозитные соглашения, что лиши7. Во исполнение Федерального закона № 121-Ф З от 20 августа 2004 г., в России
был создан институт корпоративного конкурсного управляющего несостоятельных кредитных организаций. Функции конкурсного управляющего были делегированы А С В (см. веб-сайт А С В).
176
Российский банковский сектор
РИС. 23.3. Зависимость роста депозитов от процентной ставки:
свидетельства мудрой дисциплины
ло эти банки доступа к депозитам населения. Если говорить более конкретно, депозиты населения на сумму
до 100 000 руб. компенсировались полностью с момента
вхождения банков в систему в сентябре 2004 г. до августа 2006 г. Затем, до марта 2007 г., страховкой покрывались депозиты на сумму до 190 000 руб., при этом сумма,
превышающая 100 000 руб., компенсировалась в размере 90% (Camara and Montes-Negret 2006). После марта 2007 г. максимальный объем страхового возмещения
со 190 000 руб. был увеличен сначала до 400 000 руб., после кризиса 2008 г. — до 700 000 рублей, и, наконец, в октябре 2012 г. — до 1 млн руб.
Согласно данным на сайте АС В, к 1 января 2005 г., через несколько месяцев после начала функционирования системы страхования вкладов, в нее вошли 829 банков и чуть больше 330 000 депозитных счетов со средним
размером вклада 7000 руб. (приблизительно 252 долл.).
Из этих счетов 98,5% составляли депозиты на сумму менее 100 000 руб., которые, соответственно, были
полностью застрахованы. Тремя годами позже в программу входили 934 банка и около 383 000 депозитных
счетов на среднюю сумму 13 000 руб. (приблизительно
529 долл.). При этом 99,6% приходилось на депозиты
на сумму менее 400 000 руб., которые, соответственно,
возмещались в размере не менее 92,5%. В целом с момен-
177
оксфордский справочник
РИС. 23.4. Рублевые депозиты населения и доля Сбербанка
Примечание. Рублевые депозиты населения в млрд руб. (левая шкала ) и доля
Сбербанка в процентах от общего объема (правая шкала).
Источник: Chernykh and Cole (2011, 391), на основе данных А С В
та начала действия системы страхования вкладов мы наблюдали особенно быстрый рост вкладов частных лиц,
значительная часть которых была представлена срочными депозитами на срок от 6 месяцев до 3 лет. Как видно
на рис. 23.4, доля Сбербанка на рынке постепенно упала
после введения системы страхования вкладов.
Также наблюдалось снижение совокупной рыночной доли тридцати крупнейших банков, что предполагает, что система страхования способствовала усилению
конкуренции на розничном банковском рынке (Camara and Montes-Negret 2006). Черных и Коул (Chernykh
and Cole 2011) также делают вывод, что внедрение новой системы страхования вкладов имеет эффект уравнивания правил игры для государственных и частных
банков. Тем не менее Карась, Пайл и Шорс (Karas, Pyle,
and Schoors 2010) демонстрируют, что введение страхования вкладов ослабило бдительность вкладчиков
по отношению к банковским рискам и, таким образом,
ухудшило рыночную дисциплину, создав угрозу недобросовестности и стимулируя банки брать на себя увеличeнный риск.
178
Российский банковский сектор
Банковское регулирование и надзор
После кризиса 1998 г. качество банковского регулирования и надзора значительно выросло, однако некоторые проблемы сохранились. В период между 2000
и 2008 г. институциональный механизм по-прежнему
давал Ц Б Р Ф меньше полномочий, чем органам банковского надзора в странах со сравнимым уровнем развития, например таких как другие страны БРИК (Бразилия, Россия, Индия, Китай). Anzoategui, Martinez Peria,
and Melecky (2010) делают вывод, что к концу 2007 г. институциональный механизм обращения с проблемными банками в России по-прежнему был развит слабее,
чем в других странах БРИК. В частности, не было системы приказов о запрещении продолжения противоправного действия, несоблюдение которой влекло бы к автоматическим санкциям по отношению к руководству
банка. У Ц Б Р Ф не было обязательств публично объявлять о формальных правоприменительных действиях.
Ц Б Р Ф не имел права временно блокировать решения
директоров банков о выплате бонусов или вознаграждений за управленческие услуги. Все эти функции обычно входят в компетенцию органов банковского надзора
в странах сравнимого размера и уровня развития.
Тем не менее похоже, что контроль за соблюдением
банковских стандартов значительно улучшился в период с 1998 по 2007 г. Клэйс и Шорс (Claeys and Schoors
2007) описывают банковские стандарты, введенные
Ц Б Р Ф, и изучают эффективноcть иx соблюдeния после 1999 г. Они, в частности, принимают во внимание
возможные конфликты между задачей микропруденциального контроля за соблюдением банковских стандартов, стоящей перед Ц Б Р Ф, и его микропруденциальной ответственностью за стабильность системы.
Они делают вывод, что банки намного менее подвержены риску отзыва лицензии, если их основной офис размещается в регионе с высокой концентрацией банковского рынка (Ц Б Р Ф не хочет дaльнeйшего пoнижeния
урoвня конкуренции), если они крупные (это предполагает, что Россия также страдает от синдрома «слишком большой, чтобы обанкротиться»), если они являют-
179
оксфордский справочник
ся системообразующими банками (эти банки являются
слишком важными, чтобы обанкротиться, поскольку
Ц Б Р Ф опасается цепной реакции), и в периоды, когда
слишком многие банки допускают слишком много нарушений (опять же «слишком много, чтобы обанкротиться», поскольку Ц Б Р Ф вряд ли будет жестко обеспечивать соблюдение стандартов в период сильного
давления на банки, чтобы не создать системный кризис). Из положительных моментов, по мнению Клэйса и Шорса (Claeys and Schoors 2007), можно отметить,
что, несмотря на синдромы «слишком большой, чтобы
обанкротиться», «слишком много, чтобы обанкротиться» и «слишком важный, чтобы обанкротиться», требования к уровню капитала и ликвидности, по всей видимости, соблюдаются достаточно строго, что является
позитивным изменением по сравнению с первыми годами переходного периода.
Частично этот рост эффективности в обеспечении
исполнения банковских стандартов связан с увеличением инвестиций в высококвалифицированный персонал
в департаменте банковского надзора. В своем ежемесячном «Бюллетене банковской статистики» и ежегодном
«Отчете о развитии банковского сектора и банковского надзора» Ц Б Р Ф раскрывает статистику о количестве
специалистов в подразделении банковского надзора,
их обучении и опыте. Из таблицы 23.1 очевидно, что число банковских инспекторов значительно превышает
70 человек (показатель, зарегистрированный в 1994 г.).
Похоже, что число работников подразделения банковского надзора чуть уменьшается со временем, однако
это не имеет большого значения, поскольку количество
банков за этот период также существенно снизилось.
Существенное улучшение банковского надзора наиболее заметно на рис. 23.5. На этом рисунке показано,
что до 1997 г. банковский надзор был недостаточно развитым. К декабрю 1997 г. за нарушение стандартов было
ликвидировано всего 85 банков. С другой стороны, большое количество зомби-банков потеряло свои лицензии
и находилось в процессе ликвидации.
Количество зомби-банков, которые еще не были ликвидированы, но, по сути, и не функционировали, достигло максимального уровня в 1999 г. на волне реструк-
180
Российский банковский сектор
ТАБЛИЦА 23.1.
Персонал подразделения банковского надзора
Внештатные сотрудники
Штатные сотрудники
Головной
офис
Региональные
офисы
Головной
офис
Региональные
офисы
2002
149
1 403
37
1 048
2003
160
1 451
92
1 045
2004
169
1 450
130
955
2005
173
1 242
149
984
2006
165
1 225
151
981
2007
159
1 162
147
941
2008
174
1 186
150
850
Год
Источник: Ц Б Р Ф, ежегодные «Отчеты о развитии банковского сектора и банковского надзора» (за различные годы).
РИС. 23.5. Отзыв лицензий Ц Б Р Ф
туризации после кризиса 1998 г., однако после этого
стабильно снижалось. К 2011 г. осталось всего несколько
банков, которые потеряли лицензии, и для большинства
из них судом была назначена ликвидационная комиссия
181
оксфордский справочник
и временные управляющие, что говорит о том, что в настоящий момент Ц Б Р Ф гораздо лучше контролирует
процесс отзыва лицензии. Попытка решить проблему
зомби-банков привела к тому, что количество банков,
имеющих статус ликвидированных, выросло с 85 перед
кризисом 1998 г. до около 2000 на настоящий момент.
Свыше 1500 банков ликвидировано за нарушение банковских стандартов, и около 500 банков было поглощено другими банками. Похоже, что банковский надзор
наконец начинает показывать результаты в борьбе с неэффективностью российской банковской системы. Однако мы вынуждены отметить, что эффективного плана
по внедрению стандартов Базель II покa нет, не говоря
уже об усовершенствованной версии Базель III.
Эффективность банковской системы
Отсутствие конкуренции (как внутренней, так и внешней), а также сама структура банковской системы делают
российский банковский сектор относительно неэффективным. В странах с развитыми банковскими рынками
частные национальные банки обычно более эффективны, чем иностранные банки, которые, в свою очередь,
более эффективны, чем государственные банки. Однако
в Центральной и Восточной Европе наблюдается обратная ситуация — иностранные банки более эффективны,
чем частные национальные банки, а они по-прежнему более эффективны, чем государственные банки.
Что касается России, Карась, Пайл и Шорс (Karas, Pyle,
and Schoors 2010) подтверждают, что иностранные банки
в России более эффективны, чем национальные банки,
и что частные банки по-прежнему не более эффективны, чем государственные банки в пeриoд после 1998 г.
В табл. 23.2 представлены основные выводы этих авторов (Karas, Pyle, and Schoors 2010). Эти неожиданные
выводы устойчивы к изменениям определения государственных банков (принадлежат государству или получают значительную долю процентного дохода от правительства), определения объема банковской «продукции»
(депозиты рассматриваются либо как факторы производства, либо как продукты производства), структуры деятельности банка, капитализации банка и риско-
182
Российский банковский сектор
вых предпочтений, размера банка и даже исключению
трех крупнейших государственных банков (Сбербанка,
«Внешторгбанка» и «Газпромбанка»). Также их выводы
устойчивы к использованию разных эконометрическиx
моделей, поскольку авторы используют и анализ стохастическoй границы [stochastic frontier analysis], и анализ
пo методy охвата данных [data envelope analysis].
Одним из объяснений этих выводов может служить
тот факт, что государственные банки имеют неявную гарантию выплаты депозитов в виде госгарантий по обязательствам госбанков. Правительство, несомненно,
сдержало свое обещание не дoпуcтить банкротствa крупнейшиx госбанкoв. Тем не менее Карась, Пайл и Шорс
(Karas, Pyle, and Schoors 2010) также демонстрируют,
что исключительно высокая эффективность госбанков
не меняется при удалении из выборки трех крупнейших государственных банков и что государственные
банки фактически стали намного более эффективными, чем частные банки после введения системы страхования депозитов в 2004 г. (см. группу B в табл. 23.2).
Этот факт не является полной неожиданностью. Хотя
страхование депозитов поставило частные банки, которые вошли в систему страхования, в более или менее
равные условия с государственными банками на рынке депозитов и позволило им более эффективно конкурировать с государственными банками за депозиты населения, оно также значительно ухудшило рыночную
дисциплину среди населения и привело к возникновению угрозы недобросовестности. Другими словами,
страхование вкладов стимулировало банки принимать
на себя больше рисков при заданном уровне капитала,
поскольку население в качестве вкладчиков уже фактически не оказывало дисциплинирующего эффекта.
Так как банки могли получать прибыль на свой акционерный капитал, принимая на себя больше рисков,
вскоре у них оказалось меньше стимулов повышать эффективность. Это объясняет тот факт, почему разрыв
в эффективности с частными банками у государственных банков, которые не были подвержены такой угрозе
недобросовестности, после 2004 г. увеличился. Берковиц, Хоэфстра и Шорс (Berkowitz, Hoefstra, and Schoors
2011) демонстрируют, что к 2007 г. более 100 спецбанков
183
оксфордский справочник
(скрытых частных преемников советских специализированных госбанков) были все еще достаточно неэффективны в распределении кредитов и могли быть вовлечены в зомби-кредитование, продлевая кредиты старым,
но достаточно неэффективным клиентам, вместо того
чтобы финансировать экономический рост. В результате к моменту, когда разразился финансовый кризис
2008 г., Россия все еще сохраняла достаточно неэффективную банковскую систему.
Зависимость от иностранного финансирования
Несмотря на введение системы страхования вкладов,
значительная часть российского населения и компаний
все еще не доверяли банкам и предпочитали хранить
сбережения в виде наличности (преимущественно в долларах С Ш А), на офшорных банковских счетах или вкладывать в недвижимость.
Укоренившееся недоверие очень мешало банкам привлекать депозиты для удовлетворения растущего спроса на кредиты и финансирования экономического роста
в России. В период с 2000 по 2007 г. доля банковских
кредитов в ВВП увеличилась больше чем в три раза —
с 11,6% до 37,3%. За тот же период доля депозитов населения в ВВП выросла с 6,1% до 15,6%8. Таким образом, разрыв в финансировании между депозитами
населения и кредитованием компаний увеличился с 5,5%
ВВП до 21,7% ВВП. Российский банковский сектор решал
эту проблему за счет заимствований за рубежом, а также через выпуск еврооблигаций и прямое межбанковское кредитование. Если говорить кратко, российский
банковский сектор стал зависимым от импорта капитала (см. табл. 23.3). Несмотря на существенный объем
экспорта капитала (столбец 3 в табл. 23.3), чистый совокупный импорт капитала российскими банками в этот
период составил 93 млрд долл., половина из которых
пришла в страну в 2007 г. (столбец 4 в табл. 23.3). Эта зависимость от ненадежного иностранного финансирования сделала российскую банковскую систему очень уязвимой к неожиданным разворотам в потоках капитала.
8. Ц Б Р Ф, Бюллетень банковской статистики, различные выпуски.
184
Российский банковский сектор
ТАБЛИЦА. 23.2.
Неэффективность госбанков, согласно производственному
подходу
Пограничные
характеристики
До введения всеобщего страхования вкладов (2002)
После введения всеобщего
страхования вкладов (2006)
(c)
Акционерный
капитал
и среда
функционирования
(f)
Акционерный
капитал
и среда
функционирования
(b)
Среда
функци(a) онироваБаза
ния
(e)
Среда
функци(d) онироваБаза
ния
Группа A: госбанки как банки,
принадлежащие государству
Константа
Госбанки
Иностранные
банки
да
да
да
да
да
да
–2,321
(1,37)
–2,346
(1,38)
–2,226 –2,915*** –3,527*** –1,924***
(1,24)
(4,19)
(4,34)
(4,04)
–2,393* –2,544***
(1,95)
(2,67)
–2,560 –6,325*** –6,594*** –4,788***
(1,34)
(3,88)
(4,00)
(3,35)
Логарифмическая
функция
правдоподобия –2203,909 –2192,782 –2189,672 –1278,612 –1270,417 –1200,630
Группа B: госбанки как банки,
получающие высокую часть процентного дохода
от государственных органов
Константа
да
да
–2,125
(0,88)
–2,357
(1,01)
–2,172 –3,398*** –3,633*** –2,903***
(0,84)
(4,35)
(3,70)
(4,66)
Иностранные
банки
–2,370** –2,535***
(1,97)
(2,80)
–2,550 –6,519*** –6,739*** –4,965***
(1,54)
(3,31)
(3,30)
(2,95)
Логарифмическая
функция
правдоподобия
–2205,20 –2194,002 –2190,745 –1282,249 –1274,881 –1202,208
Госбанки
да
да
да
да
Примечание. Зависимая переменная — степень неэффективности; t-статистика
приведена в скобках; *, ** и *** означают статистическую значимость, равную
10%, 5% и 1%. Стохастическая граница эффективности и интерпретация неэффективности оцениваются в совокупности с помощью одноступенчатого подхода Battese—Coelli. Поскольку представленная оценка объясняет неэффективность, знак «минус» для госбанков означает, что они более эффективны. Таблица взята из работы Karas, Pyle, and Schoors (2010).
185
оксфордский справочник
Мировой финансовый кризис 2008–2009 гг.
Зависимость от иностранного финансирования
привела российские банки к краю пропасти
Финансовый кризис начался в сентябре 2008 г. с краха
инвестбанка Lehman Brothers и последующего за ним мирового кризиса ликвидности. Российское правительство
первоначально заявляло, что кризис не затронет Россию.
Тем не менее оно недооценило разрушающее влияние
на национальную банковскую систему паники, возникшей из-за дефицита ликвидности. Уже осенью 2008 г.
российские банки стали свидетелями неожиданного
разворота потоков капитала и развала наиболее зависимых от иностранного капитала банков, у которых почти
не было прямого риска убытков от так называемых дефолтных активов в С Ш А , таких как ипотечные ценные
бумаги и обеспеченные долговые обязательства. Из табл.
23.3 видно, как пятилетний тренд (2003–2007) роста чистого импорта капитала резко и кардинально развернулся в 2008 г. из-за бегства капитала из российских банков
(65,1 млрд долл. в столбце 3) и внезапного сокращения
притока иностранного капитала (столбец 4). Этот чистый отток капитала из банковского сектора продолжался в 2009 г., но был преимущественно обусловлен резким
снижением иностранных обязательств перед российскими банками — с максимального значения 70,9 млрд долл.
в 2007 г. до минимального значения — 42,1 млрд долл.
в 2009 г. (столбец 4). Это, несомненно, стало результатом мирового финансового кризиса и последующего дефицита ликвидности, который сказался на иностранных
кредиторах российских банков.
Одной их сохраняющихся фундаментальных проблем
российского банковского сектора является опасная зависимость от иностранного финансирования, которая
очень быстро вернулась после кризиса 2008–2009 гг.
и продолжает неблагоприятно сказываться на банковской системе. Согласно данным Ц Б РФ, общий иностранный долг российских банков, не учитывая долговые обязательства перед прямыми инвесторами и прямыми
186
Российский банковский сектор
инвестиционными компаниями, к концу 2010 г. достиг
свыше 142 млрд долл. (Ц Б Р Ф 2011, 22). Это соответствует более чем 25% всех банковских депозитов и более 50%
всех депозитов физических лиц. Таким образом, одной
из самых трудных задач российского банковского сектора остается развитие более масштабного и более устойчивого рынка депозитов. Закон о страховании вкладов
несколько помог в решении этой проблемы, однако последние данные говорят о том, как много еще предстоит сделать.
Как правительство справлялось с кризисом
ликвидности?
Как и в большинстве других стран мира, Ц Б Р Ф и российское правительство пытались бороться с кризисом,
щедро предоставляя ликвидность всему банковскому
сектору. Инструменты, используемые для этой цели,
были такими же, как и везде. Ц Б Р Ф и правительство
практиковали масштабные и быстрые вливания ликвидности. Ц Б Р Ф начал выдавать банкам долгосрочные
и необеспеченные кредиты. Правительство расширило гарантии по межбанковскому кредитованию, чтобы
восстановить доверие, а значит и ликвидность на рынке. Порог компенсации по депозитам был увеличен
с 400 000 рублей до 700 000 рублей в попытке (которая оказалась успешной) успокоить вкладчиков среди
населения и ограничить паническое изъятие банковских вкладов. В октябре 2012 г. этот порог был повышен
до 1 млн рублей. Кроме того, практиковались прямые
государственные вливания капитала в форме субординированных кредитов с целью восстановить ликвидность и платежеспособность некоторых системообразующих банков.
Мерой, которую, возможно, кроме России, никто
не использовал, стало резкое снижение нормы обязательных резервов по обязательствам (см. табл. 23.4).
Эта мера мгновенно высвободила существенный объем
ликвидности почти у каждого банка, и поскольку ре-
187
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 23.3.
Зависимость российских банков от иностранных финансов
(млрд долл.)
Чистый
экспорт
капитала/
импорт
частным
сектором
(2 + 5)
Период
Чистый
экспорт
капитала/
импорт Из которых Из которых
банками
иностранвнешних
(3 + 4) ных активов обязательств
Чистый
экспорт
капитала/
импорт
другими
секторами
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
2000
–24,8
–2
–3,5
1,5
–22,8
2001
–15
1,3
–1,4
2,7
–16,2
2002
–8,1
2,5
–1,1
3,6
–10,6
2003
–1,9
10,3
–1
11,3
–12,2
2004
–8,9
3,5
–3,6
7,1
–12,4
2005
–0,1
5,9
–13,4
19,2
–6
2006
41,4
27,5
–23,6
51,2
13,9
2007
81,7
45,8
–25,1
70,9
35,9
2008
–133,7
–56,9
–65,1
8,2
–76,8
2009
–56,1
–30,4
11,8
–42,1
–25,8
2010
–35,3
15,9
–1,8
17,7
–51,2
Примечание. Экспорт выражен отрицательными числами, импорт — положительными числами. Жирным шрифтом выделены значительные притоки
в 2003–2007 гг., курсивом выделены крупные оттоки в 2008–2009 гг.
Источник: C BR (2011, 20).
зервные требования соответствуют налогу на банковские
обязательства, эта мера снизила стоимость привлечения
новой ликвидности с рынка.
Первоначально любые займы российских банков
у иностранных банков не требовали обязательного резервирования. С августа 2004 г. до конца сентября
2006 г. норма обязательных резервов была ограничена 2%, но оставалась существенно ниже нормы резервирования по обязательствам перед резидентами,
188
4,5
18.09.2008–
14.10.2008
189
2
3,5
4,5
5,5
1.02.2011–
28.02.2011
1.03.2011–
31.03.2011
1.04.2011–
1.11.2009–
31.01.2011
1,5
1.07.2009–
31.07.2009
2
6
5,5
2,5
4
3,5
3
Норма обязательных
резервов по обязательНорма обязательных
Норма обязательных
Норма обязательных
Норма обязательных
ствам перед юридиче- резервов по обязатель- резервов по обязательскими лицами-нерези- ствам перед физически- ствам перед физически- резервов по другим обя- резервов по другим обядентами (в иностранной
ми лицами
ми лицами зательствам кредитных зательствам кредитных
валюте)
(в рублях) (в иностранной валюте) организаций (в рублях) организаций (в рублях)
1
1.06.2009–
30.06.2009
0,5
1,5
5,5
5
1.05.2009–
31.05.2009
Норма обязательных
резервов по обязательствам перед юридическими лицами-нерезидентами (в рублях)
8,5
1.09.2008–
17.09.2008
15.10.2008–
30.04.2009
7
1.07.2008–
31.08.2008
Норма обязательных
резервов по обязательствам кредитных организаций перед банками-нерезидентами
(в рублях и иностранной Норма обязательных резервов по обязательствам Норма обязательных резервов по другим обязательствам кредитных оргавалюте)
перед физическими лицами (в рублях)
низаций (в рублях и иностранной валюте)
ТАБЛИЦА 23.4. Изменение нормы обязательных резервов как кризисная мера
Российский банковский сектор
оксфордский справочник
что по-прежнему стимулировало российские банки заимствовать у иностранных агентов. С 1 марта 2008 г.
правительство, предвидя проблемы с зависимостью
банков от иностранных финансов, начало облагать налогом средства, взятые в кредит у иностранных банков — при этом ставки налога были выше, чем по обязательствам перед резидентами и по рублевым депозитам
населения. Хотя эта попытка стимулировать российские банки развивать внутренний рынок вкладов населения была вполне логичной мерой, она, несомненно,
оказалась слишком несущественной и слишком запоздавшей, чтобы предотвратить кризис. Во время кризиса
Ц Б Р Ф снизил нормы обязательных резервов до очень
низких уровней, чтобы помочь банкам с ликвидностью.
Как только была обеспечена стабильность, Ц Б Р Ф вновь
начал «отучать» банки от иностранных заимствований,
налагая высокие резервные требования по обязательствам перед иностранными банками. Успех этой политики тем не менее оказался весьма ограниченным
и российский банковский сектор, как и прежде, зависит
от иностранных банков.
Реакция России на кризис
В ответ на кризис российская Госдума в октябре
2008 г. расширила полномочия и набор инструментов
АС В по обращению с проблемными банками. АС В получило право предоставлять финансовую помощь физическим/юридическим лицам, которые покупают контрольную долю в проблемном банке, банкам, покупающим
активы и обязательства проблемного банка для предотвращения его банкротства, и действующим акционерам
проблемного банка с целью предотвращения его банкротства. АС В было позволено проводить аукционы
по продаже залоговых активов неплатежеспособных банков, включая активы, заложенные Ц Б Р Ф. Также АС В,
по решению Ц Б Р Ф, могло брать на себя функции временной администрации. Этo усилилo правоприменительные полномочия банковского надзора. Уже в 2008 г.
АС В имело дело с двадцатью банками и отказало в поддержке пяти проблемным банкам, поскольку было уверено, что у этих банков не было никаких шансов на вы-
190
Российский банковский сектор
живание. Десять других проблемных банков получили
финансовую поддержку и были успешно проданы новым владельцам. Само АС В стало владельцем двух других проблемных банков. И наконец, еще три проблемных банка были ликвидированы, а их активы и обязательства переведены в другиe банки. Разница в подходе
к борьбe с кризисом по сравнению с кризисом 1998 г. поистине поражает. Новые методы продемонстрировали, что институты развивались в нужном русле, а ранее
мягкие правовые ограничения стали значительно более
жесткими.
Это ясно и из табл. 23.4 — мы видим, что в период
между 2008 г. и мартом 2011 г. значительное количество
банков было, по сути, ликвидировано, причем многие
банки были ликвидированы из-за нарушения стандартов
банковского надзора, установленных Ц Б Р Ф. Это было
сделано очень эффективно, что подтверждается очень
низким числом зомби-банков. Банки, которые теряют
свои лицензии, в настоящий момент очень быстро подводятся к процедуре ликвидации и либо реорганизуются, либо ликвидируются. Теперь у банков нет возможности «тянуть резину» и выводить активы, как это было
во время сомнительной реорганизации банков после
кризиса 1998 г. Эта новость, несомненно, радует и будет
способствовать консолидации и росту эффективности
сектора в целом.
Меньше банков, но не банковской деятельности
На диаграмме для группы А (рис. 23.6) видно, что с конца 1997 г. до марта 2011 г. число банков сократилось более чем на шестьсот, a число банков, имеющих лицензии на привлечение депозитов населения (тех, которые
мы называем реальными банками), снизилось еще значительнее — примерно на 50%. Похоже, что в этот период в российской банковской системе произошла серьезная реорганизация. Однако большая часть исчезнувших
банков была представлена мелкими банками, в основном занимающимися спекуляциями и имеющими более
специфические цели, чем банковская деятельность в целом. На диаграмме для группы А (рис. 23.6) также видно, что количество банков, имеющих лицензию на осу-
191
оксфордский справочник
ществление операций с иностранной валютой, и банков
с генеральной лицензией осталось достаточно постоянным. С этой точки зрения можно сказать, что количество банков уменьшилось, однако объем банковской деятельности не сократился.
Чиcло иностранных банков за последнее время выросло более чем до 200, и что еще более важно, значительно увеличилось чиcло банков с контролирующим
участием иностранных акционеров — с очень низкого
показателя 26 банков в 1997 г. до 109 банков в марте
2011 г.
На диаграмме для группы B (рис. 23.6) мы также видим, что иностранные банки начинают расширять свою
региональную филиальную сеть. Чиcло филиалов иностранных банков выросло с нуля в 1997 г. до 201 в марте 2011 г., что говорит о том, что не только увеличилось
количество иностранных банков, но и что иностранные
банки больше инвестируют в розничную сеть своих российских дочерних компаний, чтобы предоставлять более высокое качество услуг населению и компаниям.
Несмотря на этот прогресс, общее число филиалов иностранных банков составляет всего 201 — это очень мало,
если учитывать, что всего в России открыто 2885 филиалов, из которых 538 — филиалы Сбербанка. Тем не менее
растущее иностранное присутствие и усиление конкуренции, несомненно, будут способствовать росту эффективности частных национальных банков. На диаграмме
для группы B (рис. 23.6) также показано, что чиcло филиалов со временем резко упало. Однако это в основном
связано с крахом «С Б С-Агро», который привел к исчезновению более чем 1 000 филиалов после кризиса 1998 г.
и к внутренней реорганизации Сбербанка. Если абстрагироваться от этих данных, чиcло банковских филиалов
с 1999 г. остается относительно стабильным, что вновь
подтверждает тот факт, что хотя количество банков после кризиса уменьшилось примерно на 50%, объемы банковской деятельности не обязательно сократились. Похоже, что мы наблюдаем очень постепенный процесс
консолидации, который, благодаря простой экономии
на масштабах и усилению внутренней конкуренции, может в конечном итоге привести к росту эффективности
и конкуренции.
192
Российский банковский сектор
РИС. 23.6. Динамика чиcла банков в России
в последние годы
Источник: Ц Б Р Ф, Бюллетень банковской статистики (различные выпуски).
193
оксфордский справочник
Тем не менее, несмотря на сохранение проблемы
«слишком много, чтобы обанкротиться», Ц Б Р Ф не удалось использовать кризис 2008–2009 гг. в качестве отправной точки для комплексной реорганизации банковского сектора. Напротив, как в некоторых других более
развитых странах, кризис привел к ослаблению некоторых регуляторных процедур, помогая банкам скрыть
свои проблемы и пoзволяя им оправиться от невозвратных кредитов. В результате только несколько банков
во время кризисов обанкротились или объединились
с другими банками, что вновь отложило на неопределенный срок и так уже запоздавшую реорганизацию
и консолидацию и еще больше увеличило риски последующих кризисов.
Сохраняющееся доминирование государственных
банков
В долгосрочной перспективе конкуренция и эффективность вырастут за счет сокращения государственного участия в секторе, которое увеличивалось после
кризиса 1998 г. (Vernikov 2007) и еще больше усилилось из-за кризиса 2008–2009 г. Согласно данным Организации экономического сотрудничества и развития
(2009), после кризиса 2008 г. шесть из десяти крупнейших банков принадлежали государству. Доля этих
шести банков в общем объеме банковских активов составляет не менее 44,1% (см. табл. 23.5). А общая доля
государственных банков еще выше, поскольку существует много других более мелких государственных
банков, за счет которых доля государственных банков
в общих банковских активах значительно превышает
50%. Как уже было сказано, эти государственные банки формально не менее эффективны, чем частные банки, поскольку государственная собственность является
реакцией на, мягко говоря, не идеальные экономические и правовые институты. Тем не менее доминирование государственных банков не создает необходимых
условий для стимулирования конкуренции на равных
условиях, и в долгосрочной перспективе государству
необходимо оптимизировать свое присутствие в банковском секторе.
194
Российский банковский сектор
ТАБЛИЦА 23.5.
Сохранение доминирования государственных банков
Доля ($) в общих
банковских активах
Структура
собственности
23,7
государственный банк
«В Т Б »
8,0
государственный банк
«Газпромбанк»
4,7
государственный банк
«Россельхозбанк»
2,9
государственный банк
«Банк Москвы»
2,8
государственный банк
«Альфа-банк»
2,5 частный российский банк
«ЮниКредит Банк»
2,1
иностранный банк
«Райффайзенбанк»
2,1
иностранный банк
«В Т Б 24»
2,0
государственный банк
«Росбанк»
1,7
иностранный банк
Название банка
Сбербанк
Источник: О Э С Р (2009)
Способствовало ли усиление конкуренции
снижению процентной маржи?
На рис. 23.7 представлены процентные ставки по депозитам и кредитам для инструментов с различными
сроками выплат и рассчитана процентная доходность.
На диаграмме для группы A представлены данные
для компаний, а на диаграмме для группы B — для населения.
Во время кризиса 2008–2009 гг. все процентные ставки выросли, однако после вмешательства Ц Б РФ и накачки ликвидности ставки резко упали. Процентная маржа
[interest margin — разница в процентных ставках] между
депозитами и кредитами в корпоративном секторе достаточно долгое время былa стабильнoй и достиглa разумных уровней, возможно за счет того факта, что большая часть корпоративных кредитов предоставлялась
компаниям, связанным с банками, а также за счет укрепления прав собственности и земельных прав. Для ин-
195
оксфордский справочник
РИС. 23.7. Процентная маржа в российских банках
Источник: расчеты автора на основе данных Ц Б Р Ф.
струментов с небольшим сроком погашения процентная
маржа в настоящий момент составляет 3,4%; для инструментов со сроком от 6 месяцев до 1 года — 4,5%. Для частных лиц (включая индивидуальных предпринимателей), тем не менее, процентные спреды по-прежнему
высоки — начиная от исторического минимума 12,3%
по краткосрочным инструментам до более 20% по дол-
196
Российский банковский сектор
госрочным инструментам — это больше, чем до кризиса. Учитывая высокую маржу, неудивительно, что российские банки по-прежнему очень успешно привлекают
депозиты населения и что индивидуальным предпринимателям все еще очень сложно найти финансирование по приемлемым ставкам. Несмотря на очевидные
и значительные улучшения после введения системы
страхования вкладов, в российской банковской системе
предстоит сделать еще очень много для обслуживания
населения и финансирования предпринимателей.
Заключение
Начало формирования российской банковской системы
было очень сложным. Слабые институты, мягкие правовые ограничения, неразвитый банковский надзор,
отсутствие конкуренции, изменчивая экономическая
конъюнктура и недоверие населения к банкам препятствовали развитию банковского сектора. Доминирование государственных банков, присутствие «карманных»
банков и финансово-промышленных групп, предпочтение спекулятивных операций развитию кредитования,
а также выдача кредитов связанным с банкам компаниям стали вполне логичной реакцией на такую сложную
начальную конъюнктуру. Однако в последнее время наблюдаются значительные позитивные изменения. Качество институтов выросло, банковский надзор стал более
строгим, система страхования вкладов помогла создать
более равные условия, происходит некоторая консолидация, а приход на российский рынок иностранных банков усилил конкуренцию. Но этого недостаточно. Доверие населения к банкам по-прежнему настолько низко,
что банки зависят от иностранного финансирования,
чтобы иметь возможность осуществлять внутреннее
кредитование, что, в свою очередь, означает, что здоровье российской финансовой системы все еще зависит
от остального мира и от цен на нефть. Фрагментация
банковского сектора, отсутствие конкуренции (на региональном уровне) и остающиеся институциональные проблемы по-прежнему способствуют сохранению высокой
процентной маржи, доминированию инсайдерского кре-
197
оксфордский справочник
дитования и государственных банков и сравнительной
неэффективности частных банков по сравнению с государственными и иностранными аналогами. В результате в российской банковской системе, несмотря на ее быстрое расширение в последнее время, еще необходимо
много сделать для совершенствования финансовой системы с целью стимулировать долгосрочный экономический рост.
Какиe меры необходимы? Дальнейшая консолидация
поможет мелким банкам приблизиться к минимальному экономически эффективному масштабу или превзойти его, однако такая консолидация должна проводиться
осторожно, чтобы еще больше не усилить доминирование крупнейших государственных банков. В долгосрочной перспективе конкуренция и эффективность вырастут за счет сокращения государственного участия
в секторе и за счет развития более прозрачных отношений между банками и заемщиками. Это станет возможным только при условии дальнейшего совершенствования институтов, включая укрепление власти закона,
борьбу с коррупцией, повышение финансовой прозрачности и принятие мер по увеличению эффективной дюрации банковских обязательств. Эти улучшения потребуют адекватных технических мер, и Россия делает
значительные успехи на этом фронте. Кроме того реформы требуют развития вспомогательных институтов,
таких как более открытые С МИ и общественные организации, которые могут контролировать поведение государственных и частных агентов — в этом плане у России
по-прежнему много проблем. Только дальнейшее развитие институтов может привести к изменению равновесной структуры банковской системы и, что так необходимо, укрепить к ней доверие.
Библиография
Ц Б Р Ф (Центральный банк Российской Федерации). 2011. Бюллетень банковской статистики 4(215), доступно по ссылке:
http://www.cbr.ru/eng/publ/BB S/Bbs1104e.pdf.
Anzoategui, Diego, Maria Soledad Martínez Pería, and Martin Melecky.
2010. “Banking Sector Competition in Russia,” World Bank Policy Research Working Paper 5449.
198
Российский банковский сектор
Berkowitz, Daniel, and David De Young. 2011. “Growth in Post-Soviet
Russia: A Tale of Two Transitions,” Journal of Economic Behavior
and Organization 79: 133–43.
Berkowitz, D., Mark Hoefstra, and Koen Schoors. 2011. “Bank Finance
and Growth: a Counter-example from Russia,” paper presented
at the workshop “Legal Order, The State and Economic Development,” Florence, September 29–October 1.
Bianco, Magda, Tullio Jappelli, and Marco Pagano. 2005. “Courts
and Banks: Effects of Judicial Enforcement on Credit Markets,”
Journal of Money, Credit and Banking 37(2): 223–44.
Camara, Modibo, and Fernando Montes-Negret. 2006. “Deposit Insurance and Banking Reform in Russia,” World Bank Working
Paper Series 4056.
Chernykh, Lucy, and Rebel Cole. 2011. “Does Deposit Insurance Improve Financial Intermediation? Evidence from the Russian Experiment,” Journal of Banking and Finance 35: 388–402 Claeys, Sophie,
and Koen Schoors. 2007. “Bank Supervision Russian Style: Evidence of Conflicts Between Micro- and Macro- Prudential Concerns,” Journal of Comparative Economics 35: 630–57 .
Cristini, Marcela, Ramiro A. Moya, and Andrew Powell. 2001. “The Importance of an Effective Legal System for Credit Markets:
the Case of Argentina.” In Defusing Default: Incentives andInstitutions, ed. Marco Pagano. Baltimore, M D: Johns Hopkins University Press, 119–56.
Guriev, Sergei, and Konstantin Sonin. 2009. “Dictators and Oligarchs:
A Dynamic Theory of Contested Property Rights,” Journal of Pub
lic Economics 93: 1–13.
Johnson, Juliet. 2000. A Fistful of Rubles: T e Rise and Fall of the Russian
Banking System . Ithaca, N Y: Cornell University Press.
Johnson, Simon, John McMillan, and Christopher Woodruff, C. 2002.
“Property Rights, Finance and Entrepreneurship,” American Economic Review 92: 1335–56.
Karas, Alexei, William Pyle, and Koen Schoors. 2010. “The Effect of Deposit Insurance on Market Discipline: Evidence from a Natural
Experiment on Deposit Flows,” B OF I T Discussion Papers 8/2010
8, Bank of Finland, Institute for Economies in Transition.
——. 2012. “A ‘de Soto Effect’ in Industry? Evidence from the Russian
Federation,” W P 1/2012/03, National Research University Higher
School of Economics.
Lambert-Mogiliansky, Ariane, Konstantin Sonin, and Ekaterina Zhuravskaya. 2007. “Are Russian Commercial Courts Biased? Evidence
from a Bankruptcy Law Transplant,” Journal of Comparative Economics 35 (2): 254–77.
Livshits, Igor, and Koen Schoors. 2013. “Sovereign Default and Banking:
Theory and Evidence from Russian 1998 Crisis,” mimeo. Forthcoming as Ghent University Working Paper.
Merlevede, Bruno, Koen Schoors, and Bas van Aarle. 2009. Symposium:
Energy Issues and Challenges in Emerging Economies: “Russia
from Bust to Boom and Back: Oil Price, Dutch Disease and Stabilisation Fund,” Comparative Economic Studies 51(2): 213–41 .
199
оксфордский справочник
О Э С Р (Организация экономического сотрудничества и развития).
2009. Economic Survey of Russia 2009. Paris: OE C D.
Peresetsky, Anataly, Alexander M. Karminsky, and Sergei V. Golovan.
2007. “Russian Banks’ Private Deposit Interest Rates and Market
Discipline,” B OF I T Discussion Papers 2/2007, Bank of Finland,
Institute for Economies in Transition.
Perotti, Enrico. 2002. “Lessons from the Russian Meltdown: The Economics of Soft Legal Constraints,” International Finance 5(3): 359–99.
Pinheiro, Armando Castelar, and Celia Cabral. 2001. “Credit Markets
in Brazil: The Role of Judicial Enforcement and Other Institutions.” In Defusing Default: Incentives and Institutions, ed. Marco Pagano. Baltimore, M D: Johns Hopkins University Press, 157–88.
Pyle, William, Koen Schoors, Maria Semenova, and Ksenia Yudaeva.
2012. “Bank Depositor Behavior in Russia in the Aftermath of Financial Crisis,” Eurasian Geography and Economics 53(2): 267–84.
Schoors, Koen. 1999. “The Mired Restructuring of Russia’s Banking System,” Russian Economic Trends 4: 35–45 .
——. 2001. “The Credit Squeeze during Russia’s Early Transition,
a Bank-Based View,” Economics of Transition 9 (1): 205–28.
——. 2003. “The Fate of Russia’s Former State Banks: Chronicle of a Restructuring Postponed and a Crisis Foretold.” Europe-Asia Studies
55(1): 75–100.
Shleifer, Andrei, and Daniel Treisman. 2000. Without a Map: Political
Tactics and Economic Reform in Russia. Cambridge, M A : M I T Press.
Skynder, Louis. 2003. “Property as a Rhetoric: Land Ownership and Private Law in Pre-Soviet and Post-Soviet Russia,” Europe Asia Studies 55(6): 889–905.
Spicer, Andrew, and William Pyle. 2002. “Institutions and the Vicious
Circle of Distrust in the Russian Household Deposit Market,
1992–1999,” Advances in Strategic Management 19: 373–98.
Tompson, William. 2004. “What Kind of ‘Financial Safety Net’ for Russia? Russian Banking Reform in Comparative Context,” Post-Communist Economies 16(2): 115–3.
Ungan, Ece, Selcuk Caner, and Suheyla Ozyildirim. 2008. “Depositors’
Assessment of Bank Riskiness in the Russian Federation,” Journal
of Financial Services Research 33(2): 77–100.
Vernikov, Andrei V. 2007. “Russia’s Banking Sector Transition: Where
To?”, B OF I T Discussion Papers 5/2007, Bank of Finland, Institution for Economies in Transition.
Wegren, Stephen K., and Vladimir R. Belen’kiy. 2002. “Change in Land
Relations: The Russian Land Market.” In Rural Reform in Post-Soviet Russia, ed. David J. O’Brien and Stephen K. Wegren. Baltimore, M D: Johns Hopkins University Press.
Weill, Laurent. 2011. “How Corruption Affects Bank Lending in Russia,”
Economic Systems 35: 230–243.
Глава 24.
Финансовые и кредитные
рынки
Пекка Сутела
На рынках доминируют государственные
компании и цены на нефть
К
ОГД А писалась эта глава, в России было две основные фондовые биржи — Московская межбанковская
валютная биржа (ММВБ) и Российская торговая система (Р Т С). У обеих есть собственные клиринговые и расчетные системы, централизованный депозитарий ценных бумаг отсутствует. В 2011 г. было принято решение
объединить эти биржи, что должно привести к более
централизованному и эффективному рынку с едиными
информационными стандартами. Внебиржевые сделки
по объему, вероятно, равны обороту биржи. Значительная часть (возможно, большая) российских финансовых
транзакций по-прежнему осуществляется за рубежом,
на Кипре и в других странах.
Однако российская финансовая система (табл. 24.1)
быстро развивалась в 2000-е гг. На рынках бумаг с фиксированной доходностью объем государственного долга
составляет менее 10% от валового внутреннего продукта (ВВП), поскольку в 2000-е гг. не было необходимости финансировать дефицит государственного бюджета. Напротив, рынок корпоративных облигаций быстро
расширялся в годы бурного роста и теперь почти равен по размеру рынку государственного долга. Порядка
500 компаний стали эмитентами корпоративных облигаций, и в период кризиса часто объявлялись дефолты.
В 2010 г. на рынке обращались облигации 384 эмитентов.
В 2010 г. объем рынка акций достиг 67% ВВП, кредитного рынка — 40%, долгового — 27% ВВП. В абсолютном
201
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 24.1
Структура российского рынка капитала
(Объемы на конец года, млрд руб.)
2001
2004
2007
2010
1 321
3 886
12 287
18 148
2 987
8 463
37 096
37 448
266
609
856
811
2 499
6 867
32 617
30 189
Корпоративные облигации (внутренние)
67
268
1 257
2 980
Корпоративные еврооблигации
33
628
2 315
3 416
Другие
121
91
51
53
1 572
1 894
2 092
3 491
5 880
14 243
51 475
59 087
66
84
155
131
Банковские кредиты
Ценные бумаги частного сектора
Банковские ценные бумаги, кроме
облигаций
Капитализация фондовой биржи
Государственные облигации
Всего
% ВВП
Источник: Банк России
измерении на пике бума в конце 2007 г. капитализация
российского рынка составляла порядка одной десятой
части нью-йоркского рынка и третьей части лондонского. По обороту, однако, эти доли упали до одной двадцать пятой и одной восьмой соответственно. Москва
соответствовала по размеру рынка акций Швейцарии,
Австралии и OM X (объединенного скандинавско-балтийского рынка [без Норвегии]). Сотни компаний имеют доступ к фондовым биржам, однако на рынке акций
доминируют десять крупных эмитентов (табл. 24.2).
Среди них шесть государственных компаний, две из которых — банки. Все десять компаний относятся к финансовой, топливно-энергетической или металлургической
отрасли. В совокупности на государственные компании приходится порядка 60% капитализации фондового рынка. В крупных публичных компаниях акции
в свободном обращении составляют относительно небольшую часть торгующихся акций, обычно примерно
20–30%. В 2010 г. на банки пришлось 41,8% оборота вто-
202
Финансовые и кредитные рынки
ричного рынка; на нефтегазовые и энергетические компании 41,9%, на металлургические — 10,4%. Для банков
это был не вполне удачный год, их доля упала по сравнению с 44,9% в 2009 г. Доля Сбербанка, крупнейшего
розничного банка, контролируемого Центральным банком, в дневном объеме торгов двух крупнейших фондовых бирж составляет обычно порядка 40%. Это не единственная связь между банковским сектором и рынками.
Есть пример ВТ Б, государственного розничного предприятия, чье инвестиционно-банковское подразделение
«ВТ Б Капитал» за несколько лет доросло до лидерства
в сделках на рынке акций и на долговом рынке России.
Весной 2011 г. Сбербанк купил «Тройку Диалог» — крупный частный инвестиционный банк. Иными словами,
мы видим, что на рынке все больше доминируют государственные инвестиционные банки.
Концентрация рынков, преобладающая роль государства, а также ключевая роль олигархов и других стратегических собственников — что часто ведет к нарушению
прав миноритарных акционеров вследствие размывания их долей, трансфертного ценообразования, неполного раскрытия информации и т.д. — предполагают,
что воспринимаемый политический риск и корпоративное управление должны сильно повлиять на российский
рынок акций (Goriaev and Zabotkin 2006). Дело «Юкоса» служит ярким примером. Стоимость компании рухнула в результате действий правоохранительных органов, направленных против ее руководства. Однако
эффект распространился на акции других крупных частных компаний, которые были приватизированы аналогично «Юкосу», считались недостаточно прозрачными и, следовательно, потенциально представлявшими
цель для будущих действий властей. С другой стороны,
весьма непрозрачные государственные компании, такие
как «Газпром», были неприкосновенны.
На рынке акций начался рост, как только дело «Юкоса» начало забываться, примерно в 2005 г., и восприятие
снижения политического риска и улучшения в корпоративном управлении помогло режиму Владимира Путина
привлекать капитал на рынок до 2008 г. Тогда российский рынок снова пострадал, так как настроение инвесторов очень быстро испортилось. Притом что корреля-
203
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 24.2
Структура вторичного рынка по эмитентам на основных
российских фондовых биржах, 2010 г.
Эмитент
Сбербанк*
Доля рынка, %
36,5
«Газпром»*
9,6
«Норильский никель»
8,2
«Лукойл»
6,1
«Роснефть»*
5,6
Банк «В Т Б »*
6,1
«Транснефть»*
2,1
«РусГидро»*
2,1
«Сургутнефтегаз»
1,9
«Северсталь»
1,6
* Эмитент с преобладанием государственного участия
Источник: Банк России
ция между ценами на нефть и Индексом Р Т С в 2000-е гг.
была исключительно тесной, после кризиса 2008 г.
она несколько ослабла. Это означает, что либо российская экономика отставала от цен на нефть, либо оценка
российских акций была заниженной из-за негативного
настроения на рынке, как утверждал ведущий российский инвестиционный банк (Тройка Диалог 2011).
Преобладание ресурсных компаний и распространенное мнение инвесторов о том, что экономика России полностью зависит от цен на сырье, вероятно, объясняют вывод, который делается в работе: Brian M. Lucey
and Svetlana Voronkova (2008). Пользуясь различными
методами, авторы изучают интеграцию российских фондовых бирж в 1994–2004 гг. и находят явное совпадение
в динамике в 1997–1998 гг., а также некоторое учащение краткосрочных совпадений в динамике российского, развитых и региональных рынков после 1998 г. Однако в целом Россия была и остается — по крайней мере
204
Финансовые и кредитные рынки
до 2004 г. — отрезанной от мирового рынка акций. Хотя
авторы не рассуждают о причинах этого явления, можно заметить, что на протяжении более длительного периода можно было бы ожидать негативной корреляции
между воспринимаемыми экономическими перспективами российской добычи ресурсов и их мирового потребления. Это соотношение должно было сохраняться в периоды кризисов (1997–1998, 2008–2009), на фоне
общего дефицита финансирования и сильных негативных внутренних потрясений, таких как дело «Юкоса».
Такая интерпретация соответствует работе: Alexei Goriaev and Alexei Zabotkin (2006), авторы которой заявляют
о существовании сильной зависимости между российским рынком акций и странами с развивающейся экономикой — где также часто доминируют ресурсные компании.
Чтобы понять, каким образом развилась двойная зависимость финансовых рынков от государства и топливно-энергетического сектора, нужно взглянуть
на их краткую историю.
Проблемный фундамент с 1990-х годов
Финансовые рынки возникли в 1990-е гг. на фоне макроэкономической нестабильности, широкой демонетизации и долларизации, а также массовой приватизации.
Хотя дефицит бюджета к середине десятилетия больше
не монетизировался напрямую, его большие размеры сохранялись и не показывали тенденции к уменьшению.
Дефицит финансировался путем выпуска все больших
объемов различных государственных краткосрочных
рублевых облигаций, так называемых Г КО. Инфляция,
хотя и замедлялась, по-прежнему выражалась двузначными числами. Таким образом, Г КО предполагали высокую реальную доходность, порой превышавшую 100%
в год, и поэтому вытесняли прочие финансовые инвес
тиции. Рублевые активы были также востребованы иностранцами, которым, вероятно, принадлежало более
трети Г КО, так как экономическая политика была направлена на поддержание стабильности номинального
валютного курса, а высокая инфляция вела к укрепле-
205
оксфордский справочник
нию реального курса. Наконец, долговая нагрузка стала непомерной, и в августе 1998 г. власти были вынуждены резко девальвировать рубль с 6,1 рубля за доллар
до 20 рублей за доллар, объявить дефолт по внутреннему долгу и девяностодневный мораторий на погашение
внешнего долга (Åslund 2009, 2011; Gilman 2010). Финансирование дефицита стало невозможным, и главным
средством балансирования бюджета стало радикальное
сокращение расходов.
Вскоре экспортная выручка России на волне роста
цен на нефть стремительно выросла, обеспечив базу
для повышения доходов бюджета. В течение нескольких лет была выплачена основная часть долга, и его отношение к ВВП упало с более 100% до менее 10%. Остался лишь небольшой объем рынка государственного долга
России, как внутреннего, так и внешнего. Россия вернулась на международный долговой рынок в качестве эмитента лишь в 2010 г., и даже тогда с ограниченными объемами выпуска.
Инфляция, достигнув в 1992 г. максимальных гиперинфляционных уровней, хотя впоследствии и снижалась в целом, не смогла достигнуть в течение того десятилетия годовых значений менее 10%. Поэтому широко
распространены были долларизация, суррогатные деньги и, в частности, бартер между двумя и более участниками. Осенью 1998 г. доля бартерных сделок в обрабатывающих производствах превзошла — по стандартным
критериям — 50%, однако затем быстро упала по мере
стабилизации экономики. После кризиса 1998 г. использование зачета в качестве способа осуществления
платежей в федеральный бюджет также было запрещено, и государство, наконец, приступило к монетизации экономики через свои счета. Вопреки определенному мнению, демонетизация возникла не как внутренне
присущий российскому капитализму фактор, а как предсказуемое последствие неудавшейся макроэкономической стабилизации.
В качестве политического компромисса большинство средних и крупных компаний — 16 000 — были массово приватизированы инсайдерами (главным образом менеджерами и сотрудниками компаний) в начале
1990-х гг. на льготных условиях. В большинстве случа-
206
Финансовые и кредитные рынки
ев инсайдерам в конечном итоге принадлежало две трети акций. В среднем на аукцион было выставлено лишь
29% акций. Массовая приватизация проводилась путем выдачи населению ваучеров. Рыночные учреждения — ваучерные инвестиционные фонды, инвестиционные компании, финансовые брокеры и инвестиционные
консультанты — множились как грибы; в каждой категории число официально зарегистрированных учреждений измерялось сотнями, а действующих без лицензии,
возможно, тысячами. Такое, на первый взгляд, активное
развитие было, однако, основано на зыбком фундаменте, неэффективной правовой инфраструктуре и широко
распространенном мошенничестве. Доверие населения
к новым рыночным учреждениям — которое никогда
не было особенно высоким — упало еще ниже. Рухнули масштабные схемы-пирамиды, за ними последовали другие банкротства на рынке. Приватизация представлялась большинству населения несправедливой,
а рыночные учреждения — мошенническими организациями. Эти обстоятельства, а также гиперинфляция
1990-х гг. и кризис рубля в 1998 г. отбросили длинную
тень и позволяют объяснить, почему размеры внутреннего финансового рынка остались небольшими. Изначально предполагалось, что массовая приватизация
приведет к построенной на рынке финансовой системе.
Вместо этого 1990-е произвели на свет банкоцентричную
систему, в которой десять из пятнадцати крупнейших
банков в 2010 г. были частью широко диверсифицированных финансовых холдингов, чьи конечные собственники и внутренние операции часто не раскрывались,
не в последнюю очередь благодаря использованию в российских финансовых операциях офшорных рынков.
Институциональным ответом на это стало создание в 1994 г. Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовым рынкам. В 1995 г. была запущена Р Т С
как рынок на основе котировок. Косвенно принадлежащая государству ММВБ была основана в 1992 г. как площадка для валютных операций. В 1997 г. она стала фондовой биржей, превратившись в главную площадку
как рублево-долларовой торговли, так и торговли корпоративными облигациями. ММВБ торгует, объявляет котировки и производит расчеты в России, в россий-
207
оксфордский справочник
ских рублях. Р Т С выставляет котировки в рублях и долларах и производит большую часть расчетов за рубежом;
в публикациях обычны ссылки на индекс Р Т С. ММВБ,
несомненно, является более крупной биржей. Недавно
на нее приходилось порядка 90% общей стоимости торгуемых акций и более 70% суммарного объема российских ценных бумаг, обращающихся на биржах во всем
мире. Однако, по оценкам, аналогичный объем торговли
происходит вне биржи на неофициальных рынках. Р Т С
и ММВБ соперничали до 2011 г., когда было объявлено
о том, что ММВБ поглощает Р Т С. Ожидалось, что единая российская фондовая биржа укрепит Москву на пути
к цели стать международным финансовым центром.
Инсайдерская структура собственности большинства
компаний со временем трансформировалась в направлении обыкновенной аутсайдерской структуры стратегического инвестирования, как правило, не через российские биржи, а другие, часто неофициальные, рынки.
Неофициальная организация сделок зачастую вызывала
больше доверия, чем официальный внутренний рынок.
Последний характеризовался низкими торговыми объемами, которые не позволили развиться ликвидным официальным рынкам. С самого начала официальных торгов на российском рынке ценных бумаг в конце 1995 г.
в ней преобладали «голубые фишки» банковской, нефтегазовой, электроэнергетической, металлургической
и телекоммуникационной отраслей. Эти компании никогда не подвергались массовой приватизации. В некоторых из них мажоритарный пакет принадлежит государству, а миноритарный пакет находится в свободном
обращении. Другие крупные компании были приватизированы по схеме «займы за акции» во второй половине 1990-х гг. У таких компаний также, как правило, есть
стратегический собственник, возможно, один из так называемых олигархов. Количество акций в свободном обращении в таких компаниях также невелико — порядка
10% для всех публичных компаний.
В результате массовой приватизации и приватизации по схеме «займы за акции» российский фондовый
рынок вырос вшестеро менее чем за два года, с начала 1996 г. до пика в конце 1997 г. Иностранные портфельные инвестиции выросли с 8,9 млрд долл. в 1996 г.
208
Финансовые и кредитные рынки
до 45,6 млрд долл. в 1997 г.; иностранцам, возможно,
принадлежало около трети капитализации российского рынка — это почти такая же доля, как в объеме Г КО.
Хотя это был весьма впечатляющий рост, крах после августа 1998 г. был еще более зрелищным. Со своего пикового значения в конце 1997 г. Индекс Р Т С упал на 93%.
Два года ушло на восстановление доверия иностранных
инвесторов, и после этой точки восстановление шло быстро. Российский рынок остался небольшим по сравнению с тогда еще высокими уровнями мировой ликвидности. Даже относительно малые доли российских бумаг
в портфелях произвели заметный эффект. С 2000 г.
до пика в 2007 г. Индекс Р Т С вырос в двадцать раз, Индекс ММВБ — немного меньше. Доля иностранных инвесторов в обороте фондовой биржи временами могла
быть больше половины. В ходе кризиса она, возможно,
снизилась до порядка четверти.
Быстрый рост в 2000-е годы
Бурный рост на рынке акций имел место на фоне достижений путинского режима: стабилизации денежной системы, монетизации, дедолларизации и углубления финансовой системы. В противоположность 1990-м годам
профицит бюджета оставался высоким вплоть до кризиса, хотя финансовая дисциплина ослабла ближе к концу
этого периода, усугубив перегрев экономики. После пика
в 1998–1999 гг. инфляция вернулась к устойчивому снижению, достигнув в 2006 г. 9,0%. Хотя в международном
контексте эти цифры были высоки, они не помешали
быстрой монетизации. Годовой рост М2 — широкого денежного агрегата — менялся в пределах 30–50%. Бартер
и суррогатные деньги почти исчезли. С 2001 г. по 2010 г.
размер российского рынка капитала (в сегодняшних рублях) вырос приблизительно в десять раз (табл. 24.1).
Несмотря на крах фондового рынка в 2008 г. — почти
до трети уровня 2007 г. — отношение совокупного размера рынка к ВВП удвоилось. Углубление финансовой
системы было налицо. Российская экономика превратилась в рыночную экономику, основанную на деньгах —
фактически, на рублях.
209
оксфордский справочник
Среди стран, в прошлом имевших централизованную
экономику, Россия, безусловно, весьма умеренно подвержена долларизации. Контраст с девяностыми разителен:
сразу после кризиса 1998 г. половина всех наличных денег в обращении была в долларах (Berglof and Lehmann
2009, p. 203). Сумма иностранной валюты в обращении за пределами банковской системы медленно росла,
по оценке Банка России (Ponomarenko, Solovyeva, and Vasilieva 2010), до 2003 г. Она достигла максимума на уровне примерно 50 млрд долл., и с тех пор весьма стабильно
снижалась, достигнув в середине 2008 г. 21 млрд долл.
С началом кризиса объем иностранной валюты в обращении снова подскочил до 50 млрд долл. в следующем
году, но после этого очень быстро снизился. Составив
в конце 2010 г. 30 млрд долл., долларизация общего объема денежного обращения составила менее 20%.
Несмотря на быстрое снижение долларизации, память о долларизации в 1990-е годы все еще жива. Для периода 1999–2006 гг. Илкка Корхонен и Аарон Мехротра
(Korhonen and Mehrotra 2010) обнаружили, что спрос
на рубли в России является стабильным с учетом колебаний валютного курса — индикатора риска долларизации.
То есть стоит возникнуть существенной неопределенности по поводу валютного курса, соотношение между
рублями и долларами может внезапно измениться. Потенциальная возможность внезапных изменений спроса
на деньги — вместе с общим низким развитием финансовых рынков — является фактором, ограничивающим часто провозглашаемый переход от таргетирования номинального валютного курса к таргетированию инфляции
в денежно-кредитной политике. Между Центральным
банком и Министерством финансов существует любопытное разделение труда. Центральный банк управляет
валютным курсом и фактически тесно привязал его к бивалютной евро-долларовой корзине, а Министерство
финансов стерилизует входящий поток иностранной валюты, накапливая резервный фонд через налоги. Ситуация, когда появилось опасение относительно внезапной повторной долларизации, возникла в конце 2008 г.,
когда снижение цен на нефть вызвало необходимость
выравнивания курса рубля. Решение о проведении пошаговой девальвации вместо обычной единовремен-
210
Финансовые и кредитные рынки
ной корректировки было призвано исключить внезапные потрясения. Медленное обесценение рубля дало
российским банкам, компаниям и домохозяйствам время для перевода своих средств в другие валюты. Официальные резервы были частично приватизированы.
К 2010 г. три четверти кредитов и почти 70% депозитов исчисляются в рублях. В самой низкой точке в начале 2008 г. долларизация депозитов составляла 12–13%.
В большинстве стран, в прошлом имевших переходную
экономику, — Чехия и Польша представляют собой явное исключение с еще более низкой, чем в России, долларизацией — уровень долларизации кредитов и депозитов
значительно выше. Наибольших значений долларизация достигла в Хорватии, Эстонии, Латвии и Сербии,
где доля кредитов во внутренней валюте составляет
лишь четверть или меньше (подробно см.: EBR D 2010,
chapter 3). Это соответствует доле иностранных банков,
которая в России чрезвычайно низка и составляет порядка 15%. Оставшиеся кредиты в иностранной валюте
используются компаниями, в основном получающими
экспортную выручку.
Однако перекос в объемах иностранной валюты и связанный с этим риск для валютного курса не ушел с российского финансового рынка в 2000-е гг. Эта проблема
перешла из внутренней долларизации в подверженность
валютным рискам. В связи с выплатой государственного долга и накоплением резервов чистый баланс средств
в иностранной валюте в стране вырос с -20% ВВП и 0
в 2004 г. до 22% в 2009 г. (Ponomarenko, Solovyeva,
and Vasilieva 2010). Чистый объем иностранной валюты
в распоряжении правительства составлял в 2000 г. 47%,
а в 2009 г. это была лишь небольшая отрицательная величина менее 3% ВВП. Центральный банк собрал внушительные резервы в 2000-е годы, и его чистый объем иностранной валюты вырос, соответственно, с 7%
ВВП в 2000 г. до 33% в 2009 г., несмотря на снижение
в 2008 г. Хотя большую часть времени банки сохраняли небольшой положительный остаток, частный внебанковский сектор, с другой стороны, пережил резкое снижение чистого балансa валюты. С 15% в 2000 г. эта цифра быстро приближалась к -20% ВВП, уже достигнув -18%
в 2007 г. Когда наступил кризис, этот сектор должен
211
оксфордский справочник
был быстро улучшать эту позицию, так как иностранный
капитал уходил из России, которая стала ассоциироваться у инвесторов со значительным риском из-за падающих цен на нефть. Частный внебанковский сектор с мощной государственной поддержкой смог заметно восстановиться в 2008–2009 гг. до уровня чуть выше -10%.
Выплата государственного долга и накопление резервов в 2000-е гг., таким образом, проложили дорогу небанковскому частному сектору к международным финансовым рынкам с обильной ликвидностью и низкими
процентными ставками. Рейтинг суверенного долга России повышался семь раз, с дефолта до инвестиционного
диапазона. Однако российское государство не привлекало займов. Бюджет был сбалансирован путем снижения
расходов после 1998 г. и затем реформы подоходного
налога, увеличившей доходы бюджета (Gorodnichenko,
Martinez-Vasquez, and Sabiryanova Peter 2009). Через несколько лет за счет активного роста экспортной выручки
и существенно усиленного налогообложения нефтяных
доходов возник крупный профицит бюджета.
В 2003 г. Россия последовала примеру нескольких ресурсно зависимых стран и основала резервный фонд, который в 2008 г. был разделен на две части. Россия, страна с многочисленным населением, не могла последовать примеру Норвегии и образовать резервы, которые
бы приносили доход всему населению после того, как завершится эра жидких углеводородов. Вместо этого резервному фонду было назначено две роли: обеспечивать
буфер с целью стабилизации доходов бюджета (Стабилизационный фонд) и способствовать поддержке пенсионного фонда, поскольку, как следует из демографических трендов, предвиделось увеличение доли пенсионеров (Фонд национального благосостояния). Несмотря
на возросшие расходы бюджета, в конце 2008 г. резервные фонды составляли свыше 225 млрд долл. После
того, как эти средства были направлены на смягчение
последствий кризиса, к концу 2010 г. фонды сократились до 113,9 млрд долл. У России, единственной из стран
бывшего С С С Р, был функциональный фонд, основанный на природных ресурсах (Jones, Luong, and Weinthal
2010), но этот фонд был довольно эффективно использован в целях смягчения последствий кризиса.
212
Финансовые и кредитные рынки
В периоды быстрого роста экспортных доходов,
как, например, в 2000-е годы, резервные фонды помогают предотвратить перегрев экономики, изымая часть сверхприбылей из внутреннего обращения.
В то же время страна может испытывать долгосрочную
нехватку инвестиций, которая ставит под угрозу устойчивость роста. В России годами идет бюджетный спор
между консерваторами и сторонниками развития. Первая группа, институционально опирающаяся на Министерство финансов и Центральный банк, подчеркивает риск перегрева. Вторая, в основном из министерств
экономического и социального развития, утверждает,
что доходы должны направляться на улучшение будущего потенциала экономики посредством инвестиций
в материальный и человеческий капитал. Консерваторы получили большую поддержку Путина и выиграли. Резервы, безусловно, были нужны в 2008–2009 гг.,
однако эта политика привела и к существенным издержкам. Значительная часть инфраструктуры и капитальных фондов, унаследованных от Советского Союза, продолжала изнашиваться. Кроме того, главный
возможный источник столь необходимого внутреннего предложения долгосрочного финансирования
по-прежнему отсутствовал. Как часть государственных резервов, резервные фонды были инвестированы
в иностранные государственные облигации с высокими рейтингами.
Частные заемщики воспользовались пространством
для привлечения долга, которое государство создало, но не использовало из-за отсутствия необходимости или готовности к привлечению займов. Учитывая
власть государства в экономике России и существование готовых к привлечению долга заемщиков, слишком больших для того, чтобы государство позволило
им обанкротиться, иностранные кредиторы естественно и справедливо — как было показано в 2008–2009 гг. —
предполагали существование de facto государственных
гарантий для всех кредитоспособных российских заемщиков. С российской точки зрения ситуация представлялась столь же оптимистичной: представлялось,
что иностранные партнеры были надежны, главенство
закона восторжествует, а реальное укрепление рубля
213
оксфордский справочник
сделает эффективные процентные ставки негативными — пока не наступил кризис.
Хотя суммарный государственный долг снизился
с более чем 80% ВВП в 1999 г. до примерно 9%, частный иностранный долг оказался раздут с почти нулевого уровня до 450 млрд долл. Несмотря на то что он выглядел скромно в сравнении с международными
показателями — не более трети ВВП и к 2008 г. с полным покрытием государственными резервами — долг
был сконцентрирован среди небольшого числа компаний, был относительно краткосрочным и был решительно необходим для поддержки ликвидности межбанковского рынка. Этот факт оказался критически
важным для распространения финансового кризиса
2008 г. на Россию, так как финансовые потоки стали обходить стороной Россию и прочие развивающиеся рынки. В совокупности задолженность компаний составляет почти половину ВВП, что нельзя считать небольшой
цифрой, учитывая общий размер внутреннего финансового рынка (Troika Dialog 2010). В целом кредиты имеют короткие сроки погашения, хотя уже не насколько
короткие, как раньше. В начале 2005 г. лишь 31,5% всех
рублевых банковских кредитов, предоставленных нефинансовым организациям, имели срок погашения более
года. К 2010 г. доля таких кредитов достигла 63,5%, однако очень долгосрочные кредиты являются редкостью.
Здесь возникают проблемы международного сравнения
объемов просроченной задолженности. С одной стороны, в России просроченными считаются только те транши, по которым не произошла своевременная оплата,
тогда как на Западе весь заём считается просроченным.
Поскольку российские кредиты имеют короткие сроки
к погашению, это не вызывает проблемы при сравнении.
С другой стороны, кредиты часто продлеваются только потому, что являются краткосрочными. Таким образом, трудно отличить проблемные кредиты от тех, которые были продлены по другим причинам. Более того,
поскольку банки и компании часто принадлежат к одной и той же финансовой группе, они могут не быть заинтересованы в прозрачной кредитной истории.
Отсутствие государства на финансовом рынке способствовало развитию рынка корпоративных облигаций по-
214
Финансовые и кредитные рынки
сле 1999 г. По мере снижения инфляции облигации становились все более привлекательным инструментом
для эмитентов в качестве альтернативы банковскому финансированию. Развитию этого рынка в России и в мире
помог кризис 2008 г., когда банки сохраняли очень высокие спреды процентных ставок в качестве меры предосторожности против просроченных кредитов. Аналогично рынку акций, хотя и в меньшей степени,
российский вторичный рынок облигаций сильно сконцентрирован, так как на двадцать компаний — главным
образом энергетического, финансового и железнодорожного секторов — приходилось свыше 60% оборота 2010 г.
Облигации в первую очередь закупались банками, имевшими избыток ликвидности, с целью инвестирования
или как залог для дешевого финансирования Центрального банка. Приблизительно в пятой части оборота участвовали иностранные партнеры, и чистый отток капитала с этого рынка составил в 2009–2010 гг. 6 млрд долл.
Со временем предложение финансовых инструментов в России расширилось. Рынок первичных публичных предложений акций (IP O, initial public offering)
возник в 2004 г. И до, и после крупные компании, намеревавшиеся провести первичное предложение, обычно
обращались на нью-йоркскую и особенно на лондонскую
биржу, однако московские биржи с упрощенными правилами также приняли участие в этом бизнесе. Имеется
также небольшой рынок венчурного капитала и, также
небольшие, рынки производных инструментов и схемы
коллективного инвестирования, в том числе инвестиционные и частные пенсионные фонды.
Финансовая система, в которой доминируют холдинги, трудно поддается регулированию и надзору, не в последнюю очередь потому, что надзор традиционно сегментирован по рынкам. Как и в других странах, в России
надзор за рынком капитала и страхования был объединен в 2011 г., однако надзор за рынком капитала и банковский надзор остаются разделены. Банк России является банковским регулятором, а Федеральная служба
по финансовым рынкам (Ф С ФР) регулирует рынок капитала. Консолидация этих регуляторов часто предлагалась, но пока не реализована. Представляется, что в России исключительно важную роль на рынке ценных бумаг
215
оксфордский справочник
играют различные саморегулируемые организации. Лицензии им выдает Ф С ФР, и все профессиональные участники рынка взаимодействуют с ними по вопросам надзора и мониторинга.
Дуальная финансовая система
Финансовая система в России дуальна (Gaddy and Ickes
2009). Крупные компании имеют доступ к международным рынкам. По недавним оценкам, иностранные инвес
торы обеспечивают поступление финансового капитала
на рынки акций (75%), еврооблигаций (70%) и синдицированных кредитов (100%), а также 44% от общего финансового капитала в России (Troika Dialog 2010). Почти все домохозяйства и мелкие компании полагаются
на внутренние финансовые услуги, в основном связанные с платежами, так как обычно их экономика основана на обращении наличных денег. Лишь четверть домохозяйств имеют сбережения, и лишь одна десятая часть
всех реальных инвестиций финансируется за счет идентифицируемого кредита. За частичным исключением
Москвы и Санкт-Петербурга, для покупки жилья редко
используются ипотечные кредиты. По оценкам, 84% богатства домохозяйств сосредоточено в имуществе (в основном недвижимом), 12% на депозитах, и лишь 4%
во всех остальных финансовых активах. С другой стороны, банковские депозиты составляют 82% идентифицируемого внутреннего финансового капитала (Troika Dialog 2010). Таким образом, редкo какие домохозяйства
владеют акциями. В самом деле, валовый объем финансовых активов российских домохозяйств составляет 26%
ВВП, по сравнению с 279% в С Ш А (Troika Dialog 2010).
Чистые активы составляют соответственно 18% и 147%.
Тем не менее история фондовой биржи в Москве —
даже при ее высокой волатильности — это история успеха, в основном благодаря притоку портфельных инвестиций в годы бурного роста. Она была запущена в 1995 г.
с индексом 100, достигла максимума — 2500 пунктов —
в 2008 г. и, после падения во время кризиса 2008 г.
до 500 пунктов, летом достигла 1850 пунктов, что делает ее первым среди мировых рынков по скорости вос-
216
Финансовые и кредитные рынки
становления. Объемы торгов также резко выросли.
Хотя в 1990-х обычный дневной объем составлял менее
100 млн долл., в 2010 г. он уже превышал 5 млрд долл.
Возник также крупный внутренний рынок облигаций,
и в 2010 г. его дневной объем превысил 100 млрд долл.
В свободном обращении на рынке акций общим объемом 250 млрд долл. Тройка Диалог (Troika Dialog 2010)
отметила 120 млрд долл. активов иностранных фондов
долгосрочных инвестиций, при этом лишь 4 млрд долл.
принадлежало российским ПИФам, 19 млрд долл. банкам, 10 млрд долл. пенсионным фондам и, возможно, 25 млрд долл. отдельным собственникам. Остальное принадлежит крупным собственникам (олигархам)
или хедж-фондам. Олигархи, таким образом, владеют
очень большими суммами «бумажного богатства», однако стоимость этого богатства зависит от сравнительно небольших объемов акций в свободном обращении,
находящихся в собственности иностранцев. Таким образом, олигархи — если бы они стремились к максимизации стоимости своей собственности — должны были
быть заинтересованы в хорошем обращении с иностранцами и в выплате им высоких дивидендов: от этого зависит их богатство. Однако дело обстоит иначе. Поэтому отношение иностранцев к российским акциям может
быстро меняться. Это способствует высокой волатильности российского рынка и объясняет его крутые повороты в 2008–2010 гг. Но, судя по всему, доля нерезидентов в сделках, которая в 2010 г. варьировалась в пределах
22–30% (Банк России 2011), ниже, чем в акциях. Таким
образом, высокая волатильность должна объясняться
в терминах таких фундаментальных факторов, как цена
на нефть.
Финансы и рост
Влияние финансового развития на рост российской экономики имеет три фазы. Как и в некоторых других странах с переходной экономикой, финансовое развитие
не повлияло на экономический рост в 1990-е гг. Скорее,
неудавшаяся макроэкономическая стабилизация привела к неэффективному обмену, основанному на бартере
217
оксфордский справочник
и суррогатных деньгах, что подавило рост. Только солидные компании, как правило, в ресурсных секторах,
имели доступ к иностранному финансированию, что,
с одной стороны, замедлило структурные изменения,
а с другой снизило спрос на внутренние финансовые услуги и учреждения. Новые компании почти не имели доступа к финансированию. Накопление государственного
долга вытеснило частный финансовый сектор. Эта ситуация изменилась лишь с успешной макроэкономической
стабилизацией в 2000-е гг. (Berglof and Bolton 2002; Berglof and Lehmann 2009). После 2000 г. банковские кредиты и углубление финансовой системы в целом стало
важным движущим фактором роста (Berkowitz and DeJong 2009). Банковские депозиты и кредиты выросли
в 12 раз за 2000–2010 гг. Кредиты выросли с 13% до 43%
от ВВП в 2000–2008 гг. Количество дебетовых и кредитных карт росло схожими темпами. Все же дуальный
характер финансовой системы сохранился, и усиление
притока капитала в 2000-е гг. способствовало росту и перегреву экономики. Это усугубило кризис 2008 г.
Докризисный рост российской экономики был преимущественно основан на потреблении и структурном
изменении в сторону услуг. Рост цен на нефть был также важен. Такой рост не требует много инвестиций,
a значительная часть производственных мощностей
была доступна после спада производства в 1990-е гг. Относительно низкий уровень инвестиций не ограничивал роста. Были и другие временные преимущества роста. Рабочая сила имелась в относительном изобилии
при низких зарплатах. Рубль был постоянно недооценен. Очень низкие внутренние цены на коммунальные
услуги, транспорт и особенно энергоносители помогали
сохранять рабочие места. Добыча энергоносителей росла без существенных инвестиций.
Преходящий характер этих преимуществ был очевиден. Ко второй половине 2000-х гг. коэффициенты использования мощностей были высоки. Унаследованные
капитальные фонды состарились и износились, будучи
размещенными по советским критериям, часто несовместимым с логикой рыночных принципов и предназначенными для использования в соответствии с предпочтениями плановиков, а не с потребительским спросом.
218
Финансовые и кредитные рынки
Начал возникать дефицит рабочей силы в связи с демографическими факторами, недостатком мобильности и переобучения. Реальный валютный курс вырос. Увеличение объемов добычи энергоносителей было
или невозможно, или требовало огромных инвестиций.
Сохранение объемов экспорта требовало резкого повышения эффективности использования энергии в стране.
Это, в свою очередь, зависело от структурных изменений, технического усовершенствования и, среди прочего, повышения цен на энергоносители. Энергоносители
больше не могли поддерживать остальную экономику, как это было раньше. Для снижения зависимости
от энергоносителей требовалась конкурентоспособность
внутренних рабочих мест и более широкая структура
экспорта. В конце 2008 г. была разработана и принята
программа экономического развития России до 2020 г.
В ней ставилась цель создания современной, диверсифицированной, инновационной экономики, рост которой
должен был основываться на инвестициях. Это была бы
третья фаза финансового развития России.
Кризис 2008 г. выявил слабые места финансовой сис
темы. Краткосрочное финансирование ликвидности
ушло из страны, и с падением цен на акции заемщики
столкнулись с требованием дополнительного обеспечения. Накопленные резервы позволили властям принять
крупный пакет антикризисных мер для поддержки,
в частности, банковского сектора и финансовых рынков.
Среди этих мер было смягчение требований к резервам,
организация аукционов государственных депозитов, повышение объемов сделок РЕПО Центрального банка,
выдача необеспеченных кредитов Центрального банка
банкам с высокими кредитными рейтингами, а также
выделение денег на прочие меры, такие как поддержка
цен российских акций. Государство также использовало
контролируемые им основные банки для направления
ликвидности в экономику. Вероятно, наиболее важным
было разрешение на расход государственных резервов.
Во втором полугодии 2008 г. валютные депозиты нефинансовых организаций почти удвоились, рублевые
депозиты выросли на одну десятую. Международный
валютный фонд (МВФ) заключил, что «это почти наверняка позволило избежать тяжелого расстройства
219
оксфордский справочник
банковского сектора» (IMF 2009, 2010b). Государство
могло предоставить замену иностранному финансированию, но это не могло быть долгосрочным решением. Несколько вопросов возникли в качестве ключевых
для развития российской финансовой системы до уровня, позволяющего справляться с трудностями инвестиционного роста.
Во-первых, мы говорим о внутреннем финансировании в противоположность иностранному. Общий вывод
по результатам кризиса таков, что страны с внутренними источниками финансирования перенесли его лучше, чем зависящие от иностранного финансирования,
независимо от того, находятся ли финансовые системы
в отечественной или иностранной собственности (EBR D
2010). Как правило, иностранные собственники финансовых учреждений не оставляют их, даже когда терпят
убытки. Российские власти годами доказывали приоритет внутреннего финансирования как условия экономической независимости. Дуальная финансовая система
подорвала эту цель, и официальное объявление о полной либерализации счета движения капитала в 2007 г.
также рассматривается как крупное достижение. В противоположность краткосрочным потокам прямые иностранные инвестиции (F DI) формально приветствуются, хотя собственно политика в этом отношении никогда
не была последовательной. Многие иностранные компании считают, что в бюрократизированной и глубоко
коррумпированной российской деловой среде, в которой доминирует государство, работать трудно. В годы
бурного роста Россия была крупным реципиентом F DI,
не только в ресурсных секторах, но и в обрабатывающих
производствах и секторе услуг. Россия была на 7 месте
в индексе инвестиционного доверия-2007 (A.T. Kearney F DI Confidence Index). В 2010 г. Россия опустилась
на 18-е место, опередив лишь Индонезию и Малайзию
(A.T. Kearney 2010).
Во-вторых, мы говорим о собственности и управлении. Государственные компании доминируют на рынке акций, а государственные банки доминируют в банковской отрасли. Планы продажи государственных
акций существуют, однако предстоит понять, послужит
ли эта продажа лишь увеличению числа акций в сво-
220
Финансовые и кредитные рынки
бодном обращении или в самом деле передаст мажоритарные пакеты в частные руки. Доля государственных
банков в российской банковской отрасли — в отличие,
например, от Китая — выросла с приблизительно одной
трети в 2001 г. до по меньшей мере половины (Vernikov
2009). Российские государственные банки должны преследовать несколько целей. С одной стороны, им следует максимизировать ценность для акционеров; с другой
стороны, перед ними стоят политические задачи.
Во время кризиса государственные банки использовались как каналы движения ликвидности; после кризиса они должны поддерживать инвестиционный спрос.
Из более чем 1000 банковских учреждений приблизительно 200 систематически выделяются как важные.
Концентрация банковского сектора высока во многих
регионах, которые в целом представляют собой весьма
небольшие экономические единицы, в среднем состоящие из 1,6 млн в основном малообеспеченных жителей.
Отношения между даже формально частными банками и местными властями обязаны быть очень тесными.
Значительная часть кредитования сконцентрирована,
а также часто связана со все еще непрозрачными структурами собственности. Банковский и другие финансовые рынки тесно связаны между собой. Большинство
крупных банков составляют часть диверсифицированных финансовых холдингов. Они представляют потенциальный источник системной опасности, поскольку риски могут передаваться между различными финансовыми секторами при невысоких барьерах. Половина всех
банков имеют лицензии на осуществление определенного рода деятельности на рынке ценных бумаг. Сбербанк,
как мы уже отмечали, следует модели ВТ Б построения
государственного финансового холдинга. В целом, банки
часто принимают на себя большие риски, предоставляя
клиентам кредиты на операции с ценными бумагами.
До самого недавнего времени информации о бенефициарных собственниках банков в большинстве случаев в открытом доступе не было. В соответствии с положением
Центрального банка эта ситуация с 2010 г. изменилась,
и теперь банки следуют, по крайней мере формально,
этому требованию, однако полная структура собственников и клиентов вполне может оставаться скрытой.
221
оксфордский справочник
Доля иностранных банков в России невелика, отчасти из-за того, что в дуальной финансовой системе
они предоставляют услуги российским клиентам за рубежом. В ходе переговоров о вступлении во Всемирную
торговую организацию Россия настояла на ограничении
доли зарубежных банков в суммарных активах отрасли
на уровне 50%. Иностранные банки не проявляют интереса к тому, чтобы даже приблизиться к этому пределу.
Некоторые, по имеющейся информации, уходят из России из-за трудности проникновения на рынок, где доминируют финансовые холдинги. Россия также требует
присутствия на своем рынке дочерних банков, а не филиалов. Это обеспечивает Банку России сохранение контроля над банками на территории России.
В-третьих, рассмотрим регулирование и надзор. Несмотря на тесные связи между банковским и другими
финансовыми рынками, финансовый надзор разделен
между двумя органами. Центральный банк России отвечает за банковский надзор. Исторически в центре
его внимания было отслеживание формального исполнения требований и борьба с отмыванием денег. Подход
к банковскому надзору был формально-юридическим.
Акцент на соображениях макроэкономического благоразумия делался значительно меньший, чем во множестве других стран. У Центрального банка нет четких
правовых оснований для того, чтобы играть роль в финансовой стабильности. В оценке стабильности финансовой системы МВФ (IMF Financial System Stability Assessment 2010a), проведенной в 2007–2008 гг., российский
банковский надзор был в целом оценен позитивно. Было
отмечено, что система надзора высокого качества, в основном хорошо снабжена ресурсами и построена на высоком профессионализме. Однако резервные требования
были признаны слишком гибкими, что давало банкам
избыточную свободу в отражении их капитала, и возможности контроля связанного кредитования и внебанковской деятельности были признаны недостаточными.
Надзорный орган практически не имеет полномочий
в отношении холдинговых банковских компаний и дочерних компаний общей родительской компании, многие из которых ведут активную деятельность на других
финансовых рынках.
222
Финансовые и кредитные рынки
Фактически независимость Центрального банка Р Ф
более ограниченна, чем в странах с развитой рыночной
экономикой. Положение Ф С ФР еще слабее. Без надежного источника средств она сильно зависит от федерального бюджета, и ее неспособность платить достаточную
зарплату привела к серьезным проблемам с персоналом. Существующее законодательство не определяет
уровня независимости Ф С ФР, также отсутствуют четкие правила для принятия решений этой службой. Банковский надзорный орган в реальности не может добраться до компаний, имеющих общие родительские
компании с банками. Регулятор финансового рынка
еще слабее, он не имеет права требовать какую-либо информацию, составляющую банковскую тайну. Учитывая
центральную роль финансовых групп в российской рыночной экономике, объединение обеих ветвей финансового надзора было бы, скорее всего, весьма полезно.
МВФ (IMF 2010a) рекомендовал консолидировать надзор в руках Центрального банка, и государственные органы согласны с этой рекомендацией. Проект соответствующего закона рассматривался в 2010 г.
В-четвертых, рассмотрим рынок государственного долга. Перед Россией стоит несколько бюджетных
проблем, так как обязательства по увеличению расходов
были сделаны притом, что какого-либо повышения экспортных налоговых доходов не ожидается. Есть предложения увеличить долю государственного долга в ВВП,
что дало бы простор для государственных инвестиций
на годы вперед, оставив в России все еще низкий уровень долга.
В-пятых, пенсионная система. Российская пенсионная система в основном по-прежнему основана на принципе выплат из текущих доходов. В последние несколько раз она была дополнена некоторыми накоплениями
государственных и частных активов. В 2010 г. суммарные активы пенсионной системы составили чуть меньше
трети расходов — 3% и 10% ВВП соответственно. Четыре процентных пункта ВВП пенсионных расходов были
взяты непосредственно из государственного бюджета, зарплатные налоги работодателей покрыли остальное. Налоги на зарплату были повышены в 2010 г. и снижены в 2012 г. Общие пенсионные расходы были резко
223
оксфордский справочник
увеличены с 6% ВВП в 2007 г. до 10% в 2010 г., преимущественно в связи с резкими увеличениями пенсий
во время кризиса. Относительные пенсионные расходы
выше, чем в среднем по О Э С Р: вдвое выше, чем в Соединенных Штатах и выше, чем в Испании, хотя и ниже,
чем в Германии или в Италии. И все же даже после повышения пенсий в 2010 г. отношение средней пенсии
к средней зарплате хотя и превышало уровень 2007 г.
(22,9%), но при этом было не выше 35,4% — что значительно ниже рекомендованного Международной организацией труда минимального уровня 40%. Эта аномальное соотношение между пенсионными расходами
и уровнем пенсий обусловленo очень низким пенсионным возрастом. (Из-за низких пенсий многие продолжают работать по достижении пенсионного возраста.)
При нынешней практике бремя, возложенное на государственный бюджет, будет увеличиваться из-за растущей доли пожилых людей. В 2050 г. на одного человека
трудоспособного возраста может приходиться два пенсионера! Тот факт, что треть населения с правом голосования и 40% фактически голосующего населения
в России — пенсионного возраста, делает очень трудным повышение общего пенсионного возраста с нынешних шестидесяти лет для мужчин и пятидесяти пяти
для женщин. Для сравнения, в Чехии пенсионный возраст был увеличен до шестидесяти пяти для мужчин
и шестидесяти для женщин; в Венгрии он составляет
шестьдесят два года для обоих полов. В Польше он остается на уровне шестидесяти пяти и шестидесяти лет,
при этом было отменено множество исключений из этого правила. В этих странах пенсии раньше были привязаны к зарплатным индексам. В связи с этим cейчас
в целом понизившаяся инфляция также влияет на пенсии. Эти реформы сильно влияют на ход идущих в России споров.
По мере старения населения системы с выплатой
из поступающих средств во многих странах были,
по крайней мере частично, заменены фондовыми (funded) системами. Польша и Казахстан — примеры стран,
в прошлом имевших централизованную экономику. Инвестиционные пенсионные фонды — источник долгосрочного финансирования в большинстве стран с разви-
224
Финансовые и кредитные рынки
той экономикой. В фондовых системах, таких как Соединенные Штаты, Великобритания и Чили, пенсионные
активы в конце 2009 г. — в условиях упадка финансовых
рынков — составляли две трети ВВП и более. Даже в час
тично фондовых системах, таких как в Польше и Казахстане, такие активы составляли порядка 10% и более.
Начиная с 2002 г. российская пенсионная система
с выплатой из поступающих средств дополнена также
двумя слабо финансируемыми формами пенсий. Во-первых, для рожденных после 1967 г. 6% зарплаты поступает на индивидуальные накопительные счета. Человек
может либо поместить эту часть в один из многочисленных негосударственных пенсионных фондов, либо
оставить ее в банке, аффилированном с В ЭБом — государственным банком развития. Свидетельствуя о недостатке доверия к учреждениям финансового рынка,
большинство предпочли оставить деньги в В ЭБ е, консервативном инвесторе, которому запрещено инвестировать в акции и который в основном инвестирует в государственные облигации. В ЭБ, таким образом,
не предоставляет рыночного финансирования. Министерство труда и социальной защиты Р Ф сделало вывод
о провале этой части реформы 2002 г. Эта часть накопления пенсионного фонда теперь может быть закрыта как неудавшаяся, с использованием соответствующих
средств для выплаты текущих пенсионных расходов.
Имеется также определенный механизм добровольного
накопления в частных пенсионных фондах, как правило, спонсируемое работодателями и иногда (редко) работниками, хотя государство поддерживает такое накопление. Фонды, спонсируемые работодателем, накопили
почти 20 млрд долл. (Troika Dialog 2010), почти половина этих средств находится в пенсионном фонде «Газпрома», одна пятая — в фонде Российских железных дорог.
Добровольные пенсионные фонды, таким образом, снова сконцентрированы в государственном секторе.
В-шестых, рассмотрим Москву как финансовый
центр. С 2008 г. власти объявили целью превратить
Москву в международный финансовый центр (Концепция 2009). Это был бы конкурентоспособный оператор
финансовых услуг и долгосрочного капитала, необходимого для более общих целей основанного на инве-
225
оксфордский справочник
стициях экономического роста, модернизации и диверсификации. Когда эта цель была объявлена, она была
встречена с недоверием. Власти, однако, реалистично
оценивали ситуацию. В различных рейтингах, на которые ссылались власти, перед кризисом Россия занимала очень низкие относительные позиции по финансовому развитию и конкурентоспособности. В индексе
финансового развития Всемирного экономического форума 2008 г. Россия была на тридцать четвертом месте
среди пятидесяти двух стран, несколько отставая от Индии. Цель заключается не в том, чтобы соревноваться
с основными международными финансовыми центрами (Лондоном и Нью-Йорком), а в том, чтобы продвинуться в два этапа: во-первых, стать местным центром
с главными конкурентами в Дубае, Казахстане и Польше, и, во-вторых, конкурировать с Шанхаем и Мумбаем за позицию регионального центра. Конкурирующие
рынки выбраны по географическому принципу: они находятся в близких часовых поясах, что имеет значение
в отраслях услуг. Когда российская финансовая система
должна стать конкурентоспособной на международном
рынке, эффективной и способной предложить современные услуги, ее вклад в ВВП должен вырасти с 4% до 10%.
Цель, поставленная в 2008 г., требовала многого, а сроки были поставлены утопические: Россия должна была
стать конкурентом Шанхая и Мумбая к 2012 г., и этого
не случилось. Кризис отбросил Россию назад в финансовом развитии. По оценке Всемирного экономического
форума 2010 г. (Drzeniek and Prazdnichnykh 2011), Россия
по-прежнему отстает от среднего темпа развития Бразилии, Индии и Китая (БИК). Самый большой отрыв
наблюдается в правовом индексе, по которому страны
О Э СР набрали 6,7 баллов (из 7), страны БИК — 5,7, а Россия остановилась на 3,0 (см. табл. 24.3).
Поскольку Россия отстает по всем направлениям, неудивительно, что составленные властями списки необходимых мер государственной политики (Концепция 2009) состоят из множества страниц. В связи
с тем, что финансовая система в реальности не может
быть лучше, чем остальное общество — хотя может быть
хуже, — необходимые меры предлагается принимать
в различных направлениях, от корпоративного управ-
226
Финансовые и кредитные рынки
ТАБЛИЦА 24.3
Индикаторы финансового развития для России,
средние по О Э С Р и средние по Б И К , 2010 г.
Среднее
Россия по О Э С Р
Среднее
по Б И К
Эффективность
3,0
4,2
4,0
Доступность финансовых услуг
3,8
5,5
5,1
Дешевизна финансовых услуг
3,8
4,8
4,7
Финансирование через местные рынки акций
2,7
3,8
4,2
Простота доступа к кредитам
2,3
3,2
3,0
Доступность венчурного капитала
2,3
3,1
3,1
Надежность и уверенность
3,3
5,0
5,1
Примечание. Индикаторы измеряются по шкале от 1 до 7. О Э С Р — Организация экономического сотрудничества и развития, Б И К — Бразилия, Индия
и Китай.
Источник: Всемирный экономический форум
ления и технических вопросов проведения платежей
до усовершенствования городского транспорта и качества воды. Трудно расставить приоритеты среди обозначенных целей. Следует отметить, однако, что у Москвы
есть вероятный шанс стать региональным финансовым центром для по крайней мере части пространства
бывшего С С С Р, так как российские финансовые учреждения выступают там в роли международных и региональная интеграция, вероятно, продвигается через
Таможенный союз к Общей экономической зоне. Сейчас также впервые с начала 2000-х развитие финансового сектора стало приоритетом политики. В то время,
в ответ на падение рубля в 1998 г., банки проверялись
на введение системы страхования вкладов, требовалось
раскрывать структуру собственности банков, усилилась
тенденция в сторону международной финансовой отчетности, ужесточились резервные требования к банкам, а также принимались другие меры (OECD 2009).
На этот раз стратегия финансового центра уже привела
227
оксфордский справочник
к подготовке и частичному принятию полезных законодательных актов об инсайдерской торговле, консолидированному надзору над рынками акций и страхования,
и т.д. Напротив, вопрос о физическом расположении
центра все еще открыт. В целом еще предстоит долгий
путь в острой конкурентной игре. В рейтинге конкуренции Z/Yen (Z/Yen 2011) за март 2011 г. — индексе индексов, построенном на основе опросников — Москва заняла 68-е место из 75, расположившись между Багамами
и Санкт-Петербургом и позади Глазго, Осло и Хельсинки. Индекс был подготовлен лондонским Сити и впервые опубликован в 2007 г. За эти годы Москва слегка переместилась в этом рейтинге вниз. Среди самых главных
факторов конкурентоспособности респонденты указывают деловой климат (при этом наиболее важны стабильность и ясность правил), людей (качество персонала),
налоги (уровень налогов для физических лиц), инфраструктуру (информационные технологии и транспортная инфраструктура), ценовая конкурентоспособность
(стоимость имущества и персонала), а также доступ
к рынку (широта деятельности). Единственным измерением, в котором у Москвы не было сильного отставания, является уровень налогообложения российского
персонала, однако это компенсируется дефицитом квалифицированных работников и по-прежнему серьезными проблемами в обеспечении предприятия иностранными сотрудниками.
Заключение
Сегодняшняя российская финансовая система родилась
лишь в 1990-е гг., в условиях перераспределения собственности, политической неопределенности, несоблюдения законов, коротких горизонтов планирования,
а также при высоких и непостоянных уровнях инфляции. Использование иностранной валюты, денежных
суррогатов и бартера достигло исключительных уровней, и в августе 1998-гo рубль рухнул из-за невозможности финансировать крупный дефицит бюджета путем выпуска краткосрочных государственных долговых
бумаг.
228
Финансовые и кредитные рынки
Основанная на деньгах рыночная экономика развилась лишь в 2000-е гг., когда путинский режим установил не только некоторую политическую предсказуемость, но и макроэкономическую стабилизацию.
Хотя инфляция осталась по международным стандартам высокой, экономика монетизировалась, и началось
углубление финансовой системы. К 2006 г. экономика
не только быстро выросла, но и перегрелась, в значительной степени из-за крупного притока капитала. Российский рынок акций был одним из мировых лидеров
роста. Рынок считал, что основным фактором роста российской экономики были цены на нефть. Когда грянул
кризис 2008 г., российский рынок акций рухнул еще быстрее, чем цены на нефть: восприятие России инвесторами также изменилось.
Финансовая система России зиждется на четырех основах. Прежде всего, она банко-центрична, при этом
на один банк приходится в среднем 40% рыночного оборота; он также имеет целью стать ведущим маркет-мейкером. Вторая основа — ресурсные компании, чья доля
в капитализации рынка составляет еще 40%. Так как государство играет центральную роль в ресурсных секторах, а также контролирует крупнейшие банки, государство является третьей основой системы. Наконец,
доля иностранного капитала — большая часть которого
на самом деле имеет российское происхождение — в качестве собственника часто очень велика. Рынок также
очень сконцентрирован, как в торговле ценными бумагами, так и в посредничестве. Число акций в обращении
обычно составляет небольшую долю в суммарном акционерном капитале. Политический риск и корпоративное
управление поэтому играют очень важную роль.
Кризис 2008 г. подчеркнул риски системы, зависящей
от иностранного финансирования. Еще до этого власти
поставили цель превратить Россию в региональный финансовый центр. Сделать Москву конкурентоспособной
в финансовой отрасли — долгосрочная цель, но следование этой цели может по крайней мере обеспечить важные постепенные улучшения. Будущий рост российской
экономики должен быть основан на инвестициях, и лучше всего, если большая часть этих инвестиций поступит
из внутренних источников.
229
оксфордский справочник
Библиография
Банк России. 2011. «Обзор финансового рынка», Годовой обзор
за 2010 г. 1(70).
Концепция создания международного финансового центра в Российской Федерации. Москва, 6 февраля 2009 г., по ссылке
http://www.economy.gov.ru.
Åslund, Anders. 2009. Russia’s Capitalist Revolution: Why Market Reform
Succeeded and Democracy Failed. Washington, D C: Peterson Institute for International Economics.
——. 2011. “Revising Russia’s Financial Crash of 1998.” In Soviet Plans
to Russian Realities, ed. Iikka Korhonen and Laura Solanko. Helsinki: W S OY P ro, 11–26.
A. T. Kearney. 2010. Investing in a Rebound. Vienna, VA : A. T. Kearney.
Berglof, Erik, and Patrick Bolton. 2002. “The Great Divide and Beyond:
Financial Architecture in Transition,” Journal of Economic Perspectives 1: 77–100.
Berglof, Erik, and Alexander Lehmann. 2009. “Sustaining Russia’s
Growth: The Role of Financial Reform,” Journal of Comparative
Economics 2: 198–206.
Berkowitz, Daniel, and David N. DeJong. 2009. “Growth in Post-Soviet
Russia: A Tale of Two Transitions,” Department of Economics,
University of Pittsburgh.
Drzeniek Hanouz, Margareta, and Alexey Prazdnichnykh, eds. 2011.
The Russia Competitiveness Report 2011. Geneva: World Economic
Forum.
E BR D (European Bank for Reconstruction and Development). 2010.
Transition Report 2010. London: E BR D.
Gaddy, Clifford G., and Barry W. Ickes. 2009. “Putin’s Third Way,” National Interest, January 6.
Gilman, Martin. 2010. No Precedent, No Plan: Inside Russia’s 1998 Crisis.
Cambridge M A : M I T Press.
Goriaev, Alexei, and Kostantin Sonin. 2005. “Is Political Risk Company-Specific? The Market Side of the Yukos Aff air,” David Williamson Institute Working Paper No. 772.
Goriaev, Alexei, and Alexei Zabotkin. 2006. “Risks of Investing
in the Russian Stock Market: Lessons of the First Decade,” Emerging Markets Review 7: 380–397.
Gorodnichenko, Yuriy, Jorge Martinez-Vasquez, and Klara Sabiryanova Peter. 2009. “Myth and Reality of Flat Tax Reform: Micro
Estimates of Tax Evasion and Welfare Effects in Russia,” Journal
of Political Economy 117(3): 504–554.
I M F (International Monetary Fund). 2009. Russian Federation-Staff Report for the 2009 Article Consultation (I M F Country Report No.
09/191). Washington, D C: I M F.
——. 2010a. Russian Federation: Financial System Stability Assessment-Update
(I M F Country Report No. 10/96). Washington, D C: I M F.
——. 2010b. Russian Federation—Staff Report for the 2010 Article I V Consultation (I M F Country Report No. 10/246). Washington, D C: I M F.
230
Финансовые и кредитные рынки
Jones Luong, Pauline, and Erika Weinthal. 2010. Oil Is Not a Curse: Ownership Structure and Institutions in Soviet Successor States. Cambridge: Cambridge University Press.
Korhonen, Iikka, and Aaron Mehrotra. 2010. “Money Demand in Post-Crisis
Russia: De-Dollarization and Re-Monetization.” Emerging Markets
Trade and Finance 46 (2): 5–19.
Lucey, Brian M., and Svetlana Voronkova. 2008. “Russian Equity Market
Linkages before and after the 1998 Crisis: Evidence from Stochastic and Regime-Switching Cointegration Tests,” Journal of International Money and Finance 27: 1303–24.
OE C D (Organisation for Economic Cooperation and Development).
2009. Economic Surveys: Russian Federation. Paris: OE C D.
Ponomarenko, Alexey, Alexandra Solovyeva, and Elena Vasilieva. 2010.
“Financial Dollarization in Russia: Causes and Consequences,”
Mimeo, Central Bank of Russia.
Troika Dialog. 2010. Sources of Capital in Russia: Show Me the Money. Russia/Strategy. Moscow: Troika Dialog.
——. 2011. Russia Economic Monthly. Undervalued Russia. Moscow: Troika
Dialog.
Vernikov, Andrei. 2009. “Russian Banking: The State Makes a Comeback?,” B OF I T Discussion Paper 24.
Z/Yen. 2011. The Global Financial Centres Index 9. Z/Yen, March, available at http://www.zyen.com/GF C I/GF C I%209.pdf.
231
оксфордский справочник
Глава 25.
Переломный момент
в российской внешней торговле
и политике в отношении прямых
иностранных инвестиций
Дэ в и д Т а р р и Н а т а л ь я В о л ч к о в а
10
НОЯБРЯ 2011 г. Всемирная торговая организация
(ВТ О) объявила, что на встрече министров стран —
членов В Т О, которая состоялась 15–17 декабря того
же года, Российская Федерация получит приглашение
на вступление в организацию. Российская Федерация
должна была до 15 июня 2012 г. ратифицировать пакет
вступительных документов. Тем самым Российская Федерация и Черногория, после того как законодательные
органы этих стран одобрили соглашение о вступлении,
стали 154-м и 155-м членами ВТ О.
Объем торговли между членами ВТ О составляет 97%
от мирового оборота в целом и 94% от объема торговли продовольственными товарами. Россия была крупнейшей экономикой из числа стран, не являвшихся членами ВТ О и вместе с другими государствами — членами
Содружества Независимых Государств (Азербайджаном,
Белоруссией, Казахстаном, Таджикистаном и Узбекистаном) она входила в число 29 стран, которые были в процессе вступления в эту организацию в 2011 г.
Переговоры о вступлении России в ВТ О стали самыми длительными в истории этой организации. Рабочая группа по вступлению Российской Федерации
в ВТ О была создана еще 16 июня 1993 г. В нее вошли
представители около 60 стран, а сама рабочая группа
стала крупнейшей по численности участников в истории ВТ О.
Во время первого срока пребывания у власти президента В. В. Путина Россия активно стремилась к членству в ВТ О, что рассматривалось как часть стратегии
экономического развития, основывавшегося на моде-
232
Переломный момент
ли открытой экономики. Но, как будет обсуждаться
ниже, в последние годы Россия в стремлении диверсифицировать экономику, которая в значительной степени зависит от экспорта энергоносителей и сырьевых материалов, начала внедрять элементы промышленной
политики и осуществлять меры, направленные на индустриализацию, основывающуюся на импортозамещении. Ниже мы рассмотрим причины того, почему
мы считаем, что в российской внешней торговле и политике в отношении прямых иностранных инвестиций
наступил важнейший переломный момент.
Мы также представим оценки того, что Россия получит от вступления в ВТ О. Вступление представляет собой длительный процесс — как уже упоминалось,
Россия участвовала в соответствующих переговорах начиная с 1993 г.1 В ходе подготовки к вступлению в организацию Государственная дума уже приняла новые
законы и поправки в существующие — свыше 42 крупных правовых пакетов, направленных на приведение
законодательной базы в соответствие с требованиями ВТ О 2. В течение по меньшей мере восьми лет после
вступления России необходимо также будет принять
на себя ряд других заранее оговоренных обязательств
по согласованному сторонами графику. В рассматриваемых в этой главе исследованиях были сделаны количественные оценки совокупного воздействия всех
этих обязательств, принятых Россией в процессе вступления в ВТ О. В соответствии с полученными результатами в среднесрочной перспективе ежегодные выгоды России составят около 53 млрд долл. (3,3% валового
внутреннего продукта (ВВП) за 2008 г.), а в долгосрочном периоде — 132 млрд долл. в год (11% ВВП 2008 г.).
Основным источником этих выгод будет выполнение
1. Обсуждение торговой политики в первые годы после распада С С С Р
см. в работах К. Михалополоса и Д. Тарра (Michalopoulos and Tarr 1992,
1994, 1996). Об улучшении условий торговли России в это же время
см. работы Тарра (Tarr 1993, 1994).
2. Во время первого президентского срока В. В. Путина глава российской
делегации на переговорах о вступлении в В Т О подготовил матрицу
из 42 законодательных пакетов, которые необходимо было разработать и принять Государственной думе для соответствия требованиям
о вступлении.
233
оксфордский справочник
Россией обязательств по осуществлению реформ в ряде
секторов услуг. В работе мы также суммируем основные
обязательства России перед ВТ О по осуществлению реформ и сравниваем их с обязательствами, которые брали
на себя другие страны. Мы считаем, что предъявляемые
к России требования сопоставимы с предъявлявшимися ранее другим странам с переходными экономиками.
Также мы обсуждаем перспективы Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана. Мы объясняем,
почему вступление России в ВТ О будет означать прекращение действия направленной против нее поправки Джексона-Вэника. Мы обсуждаем политику России
по привлечению прямых иностранных инвестиций, а затем обосновываем положение, согласно которому унификация таможенных тарифов принесла бы существенные
выгоды, в то время как предотгрузочная инспекция —
в лучшем случае незначительные. В заключительных
параграфах главы мы обсуждаем то, что вступление
в ВТ О имеет важнейшее значение для России, поскольку внешние ограничения со стороны международного
сообщества открыли бы перед ней уникальную историческую возможность преодоления интересов обычных
внутренних политических и экономических групп лоббирования, требующих избыточной защиты отдельных
секторов национальной экономики. С другой стороны,
нужно понимать, что экономические выгоды международного сообщества от вступления России в ВТ О будут
не слишком велики. Более того, важнейшим условием
диверсификации российской экономики является институциональная реформа, направленная на улучшение
делового климата, в первую очередь для малых и средних предприятий.
Оценки того, какое воздействие окажет
вступление в В Т О на Россию
Вступление в ВТ О — это процесс, который может быть
использован как действенный инструмент экономического развития. Оно оказывает и будет оказывать самое
широкое воздействие на политику и институты, включая тарифную политику, таможенное управление, ад-
234
Переломный момент
министрирование, стандарты, права иностранных инвесторов (особенно в сфере услуг), сельскохозяйственную
политику, интеллектуальную собственность и, возможно, государственные закупки. Поэтому сейчас необходимо провести оценку эффективности существующего
регулирования и наметить важные институциональные
изменения, необходимые для реализации позитивных
изменений в сферах внешней торговли и прямых иностранных инвестиций.
Как уже упоминалось, для того чтобы соответствовать
правилам ВТ О, в России было принято 42 правовых пакета. Во многих случаях Россия осуществила необходимые правовые изменения до вступления, чтобы заранее
приспособиться к требованиям ВТ О; в других случаях принятые обязательства должны быть исполнены
в течение нескольких лет после вступления, поскольку
для них был оговорен специальный период адаптации.
Эти накапливающиеся изменения будут двигать экономику в направлении от экономической модели импортозамещающей индустриализации к модели торгового
и экономического развития в рамках открытой экономики.
Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации еще в начале 2000-х гг. обратилось к Всемирному банку с предложением о проведении исследований, которые позволили бы оценить
последствия вступления страны в ВТ О. Были осуществлены несколько таких исследований. Согласно расчетам Й. Иенсена, Т. Резерфорда и Д. Тарра в среднесрочной перспективе ежегодные выгоды России должны
составить около 3,3% ВВП (или около 53 млрд долларов
при исчислении ВВП за 2008 г. по рыночному обменному курсу) (Jensen, Rutherford, and Tarr 2007). В долгосрочном периоде, когда начнет сказываться положительное воздействие улучшения инвестиционного
климата, выгоды должны увеличиться примерно до 11%
ВВП в год (или примерно до 177 млрд долл. по рыночному обменному курсу)3. Исходя из эконометрических
3. В 2008 г. по оценке Всемирного банка В В П России по рыночному обменному
курсу составил 1,61 трлн долл., по оценке Международного валютного
фонда — 1,68 трлн долл., и по оценке Центрального разведывательного
235
оксфордский справочник
оценок выгод от торгового режима открытой экономики полученные значения выгод являются весьма достоверными4.
управления С Ш А — 1,76 трлн долл. Это означает, что экономика России
занимает 9-е место среди крупнейших экономик мира. Исходя из паритета покупательной способности (П П С) обменных курсов, В В П России
в 2008 г. достиг величины в 2,3 трлн долл., что превышает аналогичный
показатель Великобритании и Франции и выводит страну на 6-е место
в мире. По П П С обменных курсов оценка выгоды от вступления России
в В Т О увеличивается в среднесрочном периоде до 76 млрд долл. в год,
в долгосрочном периоде — до 253 млрд долл. в год.
4. Исходя из результатов эконометрических исследований, повышение благосостояния на 3,3% В В П представляется весьма правдоподобной оценкой. Во-первых, Т. Резерфорд и Д. Тарр показали, что постоянное увеличение темпов роста экономики в диапазоне 0,4–1% корреспондирует с повышением благосостояния на 10–35% (Rutherford and Tarr
2002). Согласно оценке Дж. Сакса и Э. Уорнера, открытые экономики растут примерно на 2,45% быстрее, чем закрытые (Sachs and Warner
1995); при этом для развивающихся стран имеет место еще более значительный эффект. Как отмечают исследователи, во многих случаях
либерализация внешней торговли сопровождается макростабилизацией и другими рыночными реформами, и в этих случаях открытые экономики получают дополнительный импульс развития. В то же время
Сакс и Уорнер настаивают на том, что либерализация торговли является sine qua non процесса реформ в целом. Дело в том, что в открытой
экономике другие интервенции (такие как государственные субсидии)
во многих случаях являются нестабильными. Более того, как показывают Дж. Френкель и Д. Ромер, применение в исследованиях межстрановой регрессии поправки на смещение из-за одновременности отнюдь
не ведет к снижению оценочного воздействия открытости на рост
(Frankel and Romer 1999). В недавних исследованиях с использованием временных рядов данных для отдельных стран, а не межстрановых
регрессий роста Р. Вакжярг и К. Хорн Уэлч представили убедительные
доказательства того, что после либерализации внешней торговли рост
национальных экономик ускорялся на 1,5% (Wacziarg and Welch 2009).
Д. Родрик, А. Субраманьян и Ф. Требби (Rodrik, Subramanian, and Trebbi
2004), а также К. Фройнд и Б. Болаки (Freund and Bolaky 2008) делают особый акцент на важной роли правильных институтов в обеспечении экономического роста. Фройнд и Болаки показали, что в 25% стран
с наихудшими законодательными нормами и правилами, регулирующими торгово-промышленную деятельность и рынок труда, открытая внешняя торговля может отрицательно воздействовать на экономический рост. С другой стороны, для 75% стран с наилучшими нормами и правилами регулирования открытая торговля может оказывать
более сильное положительное воздействие, чем считалось ранее. Однако Д. Доллар и А. Крэй приводят данные, свидетельствующие о том,
что в среднесрочной перспективе либерализация играет более важную роль, чем институты (Dollar and Kraay 2003); Родрик, Субраманьян
и Требби показали, что либерализация внешней торговли способна
положительно повлиять на качество институтов, в то время как А. Адес
и Р. ди Телла обнаружили свидетельства того, что рост объемов торговли ведет к снижению коррупции (Ades and di Tella 1999).
236
Переломный момент
Изучая последствия вступления России в ВТ О для домашних хозяйств и уровня бедности, Т. Резерфорд
и Д. Тарр получили, что оно будет выгодно практически
всем (Rutherford and Tarr 2008). В относительно большем,
по сравнению со средним, выигрыше окажутся квалифицированные работники и городские домохозяйства,
благодаря увеличению прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в трудоемких секторах бизнес услуг. Богатые домохозяйства должны будут получить меньший,
по сравнению со средним домохозяйством, выигрыш,
так как усиление конкуренции в связи с притоком иностранных инвестиций приведет к тому, что выигрыш
капитала будет более низким, чем выигрыш труда. Согласно полученным оценкам беднейшие домохозяйства
выиграют примерно столько же, сколько и средние.
Учитывая огромное географическое разнообразие
России, Т. Резерфорд и Д. Тарр, используя модель с участием 10 российских макрорегионов, оценили возможные вариации воздействия от вступления в ВТ О на различные российские территории (Rutherford and Tarr
2010a). В соответствии с оценками исследователей в выигрыше останутся все регионы, но большая его часть
придется на те территориальные образования, которые
продемонстрируют самые значительные успехи в привлечении ПИИ и создании благоприятного инвестиционного климата5.
В ответ на обращение Министерства информационных технологий и связи Й. Иенсен, Т. Резерфорд
и Д. Тарр изучили воздействия вступления России
в ВТ О на телекоммуникационный сектор экономики
(Jensen, Rutherford, and Tarr 2006). Они показали, что существенный выигрыш получат квалифицированные работники телекоммуникационного сектора. Тем российским фирмам, которые войдут в состав совместных
предприятий с участием иностранных инвесторов,
5. Согласно оценкам Т. Резерфорда и Д. Тарра, из числа рассматривавшихся в модели регионов в среднесрочном периоде наибольшую выгоду (выраженную в процентах долю потребления) получат Северо-Запад России (11,2%), Санкт-Петербург (10,6%) и Дальний Восток (10,6%),
а наименьшую — Урал (6,2%). Более подробно оценку различий распределительных воздействий вступления в В Т О на десять регионов России
см. в работе Т. Резерфорда и Д. Тарра (Rutherford and Tarr 2012).
237
оксфордский справочник
скорее всего, удастся сохранить, или даже увеличить,
стоимость сделанных ранее инвестиций; российские
капиталисты, владеющие предприятиями в телекоммуникационном секторе, которые сохранят независимость
от многонациональных фирм, скорее всего, столкнутся
с падением стоимости своих инвестиций. Домашние хозяйства, зависимые от доходов, которые получают фирмы такого типа, могут проиграть от вступления в ВТ О.
По оценке Резерфорда и Тарра, аналогичное распределение выгоды будет иметь место и в других секторах бизнес-услуг (Rutherford and Tarr 2008).
Проведенные исследования показывают, что Россия
получит существенный выигрыш от вступления в ВТ О.
Соответствующие выгоды будут широко распространены, способствуя сокращению бедности. Самые крупные
выгоды от вступления в ВТ О приобретут регионы, в которых будет создан наиболее благоприятный инвестиционный климат. Решающее значение имеет то обстоятельство, что источником большей части выгод являются
принятые Россией обязательства об осуществлении реформ в экономике. Наиболее важными из них с точки
зрения продуцирования выгод являются обязательства
относительно реформ в секторах услуг.
Мы не считаем, что вступление в ВТ О окажет положительное воздействие на достижение поставленной
правительством России цели — диверсификацию экономики. Российские власти рассчитывают на расширение,
прежде всего, таких секторов, как производство цветных
и черных металлов, а также химической промышленности, и сокращение выпуска в легкой и пищевой промышленности, а также в производстве строительных материалов. В заключительном параграфе главы мы обсудим
возможный способ решения задачи диверсификации
экономики России.
Сделанные оценки позволяют предположить,
что на долю улучшения доступа к рынку для российских
экспортеров будет приходиться менее 10% общего объема выигрыша. Россия уже некоторое время и до вступления в ВТ О пользуется режимом наибольшего благоприятствования у основных торговых партнеров. Хотя,
после того как Россия станет членом ВТ О, ее экспортеры получат дополнительные правовые выгоды в случа-
238
Переломный момент
ях рассмотрения антидемпинговых дел, что было учтено
при определении размеров ее выигрыша, многие экономисты довольно скептически относятся к честности
и справедливости антидемпинговых процедур. Поэтому
мы не ожидаем значительных изменений в отношении
антидемпинговых дел, возбуждаемых против российских экспортеров. Следовательно, улучшение доступа
на экспортные рынки не может быть источником значительных выигрышей от вступления России в ВТ О 6.
Учитывая, что основные выгоды от вступления России в ВТ О должны будут принести внутренние реформы, некоторые специалисты высказывают мнение о незначительном выигрыше страны, поскольку она могла
бы и самостоятельно осуществить необходимые преобразования. В силу целого ряда причин мы придерживаемся противоположной точки зрения — процесс
вступления в ВТ О является уникальной исторической
возможностью проведения реформ должным образом.
Ключевая причина важнейшего значения вступления
в ВТ О — политико-экономическое измерение этого процесса. Учитывая концентрацию выгод, получаемых отраслями, которым удалось добиться защиты со стороны
государства, отраслевые группы, в большинстве своем
будут лоббировать введение протекционистских мер.
С другой стороны, поскольку выгоды, получаемые потребителями, более размыты и менее концентрированы,
сами они, как правило, не выступают против протекционистских мер, но надеются, что найдутся другие группы
6. Кроме того, члены В Т О получают новые права в международной торговле.
В частности, речь идет о постоянном статусе страны наибольшего благоприятствования на рынках других государств — членов организации.
Поэтому России теперь не придется ежегодно обновлять этот статус в разных странах мира. Члены организации имеют возможность использовать
для защиты своих торговых интересов (например, в случае возбуждения
антидемпинговых дел) принятые в В Т О процедуры урегулирования разногласий. Внешнеторговые разногласия между членами В Т О урегулируются на основе юридически обязывающих соглашений в рамках организации, в соответствии с которыми небольшие страны обладают возможностью выигрывать дела у более крупных государств. Все соглашения
В Т О принимаются на основе единодушного решения всех членов организации, что помогает небольшим странам отстаивать свои интересы. С другой стороны, государства, не входящие в В Т О, также зависят от новых
правил торговли, одобренных доминирующей в международной торговле организации, никак не участвуя в процессах их разработки и принятия.
239
оксфордский справочник
со схожими интересами, которые будут их лоббировать
и в интересах потребителей. Следствием этой так называемой проблемы безбилетника в процессе принятия
политических решений, становится отсутствие представительства в политических дискуссиях о таможенных
тарифах соответствующих предпочтений потребителей
и более широких экономических интересов. Во многих
случаях лоббистские и политико-экономические соображения открывают возможность влияния на политику группам со специфическими интересами, что ведет
к замедлению реформ. Вступление в ВТ О, в свою очередь, требует проведения реформ, затрагивающих большое количество секторов экономики, а давление, оказываемое на переговорах с ВТ О, связывает обязательствами
политиков из высших эшелонов государственной власти. Как показывает опыт, высокопоставленные политические деятели, имеющие общеэкономические
интересы, очень часто вмешиваются в деятельность неповоротливых министерств, «подгоняя» реформы.
В России, например, процесс активного присоединения
начался только после того, как во время своего первого президентского срока В. В. Путин объявил вступление
в ВТ О одним из приоритетов своей деятельности.
Далее мы объясняем, почему нам представляются неубедительными утверждения, согласно которым
Россия осуществила бы широкие и глубокие реформы
и без внешнего давления, вызванного процессом вступ
ления в ВТ О. В обычных условиях никогда не удалось
бы столь быстро провести реформы, которые были осуществлены в контексте вступления. Имеется в виду,
что обязательства перед ВТ О и внешнее давление облегчили правительству России принятие внешнеторговой
политики, направленной на создание условий для роста
и сокращения бедности. Более того, когда страна дает
обещание о проведении реформ, как в случае вступления
в ВТ О, она связывает себя международными обязательствами, что затрудняет изменение курса в том случае,
если к власти придет правительство, в меньшей степени приверженное курсу на преобразования. Процесс переговоров о взаимном доступе к рынкам со странами,
входившими в Рабочую группу по вступлению в ВТ О,
способствовал прорыву в реформах, направленных
240
Переломный момент
на изменение режимов внешней торговли и привлечения иностранных инвестиций. Следовательно, они помогли России приблизиться к модели развития в условиях открытой экономики.
Обязательства России относительно
иностранных экспортеров и инвесторов
Обязательства относительно таможенных тарифов
По данным ВТ О 7, Россия согласилась в рамках режима наибольшего благоприятствования (РНБ) снизить
таможенные тарифы в среднем до уровня 7,8%. Расчеты А. Шепотило и Д. Тарра показывают, что в 2005 г.
средний российский таможенный тариф РНБ составлял
около 12%, а взвешенный в удельными весами согласно структуре внешней торговли и с учетом адвалорных
эквивалентов специфических таможенных тарифов —
14% (Shepotylo and Tarr 2008). Таким образом, снижение
Россией среднего таможенного тарифа до 7,8% означает
уменьшение пошлин на ввоз товаров примерно на 50%
в среднем8.
Обязательства относительно секторов услуг
Во время переговоров о вступлении России в В Т О
оживленные дискуссии вызвал вопрос о секторах бизнес-услуг. Российская сторона приняла на себя це7. Подробности о принятых Российской Федерацией обязательствах содержатся
в сообщении для прессы В Т О от 10 ноября 2011 г., доступном в Интернете
по адресу: http://www.wto.org/english/news_e/news11_e/acc_rus_10nov11_e.
htm. Кроме того, Департамент представителя С Ш А на торговых переговорах распространил пять информационных сообщений, в которых приводятся подробности об обязательствах, взятых на себя Россией в рамках двустороннего протокола этих стран (U.S. Trade Representative, 2006).
После вступления Российской Федерации в В Т О был также открыт
доступ к отчету Рабочей группы и графику исполнения обязательств России, в которых содержится более подробная информация.
8. В списке ставок пошлин, применимых к импортируемым товарам, содержится более 1700 позиций со специфическими тарифами. Для того чтобы
точно определить средний таможенный тариф, после того как Россия
исполнит свои тарифные обязательства, необходимо будет вновь рассчитать адвалорные эквиваленты национальных специфических тарифов.
241
оксфордский справочник
лый ряд обязательств в этой области. Россия пошла
на следующие ключевые уступки. Она согласилась повысить квоту на максимальные доли рынка для зарубежных банков и страховых компаний с 15% до 50%,
а также со временем отказаться от запрета на участие
иностранных участников рынка в обязательных видах страхования. Сообщалось, что в рамках двустороннего соглашения с Европейским союзом Россия
согласилась на ограничение монополии «Ростелекома» на международную и междугороднюю телефонную связь. (На российском рынке мобильной телефонной связи уже присутствуют многонациональные
операторы). Россия должна обеспечить национальный
режим и доступ на рынок для представителей самого
широкого круга профессий, включая юристов, специалистов по бухгалтерскому учету, архитекторов, инженеров, специалистов по маркетингу и профессионалов
в сфере здравоохранения. Компаниям, принадлежащим иностранным собственникам, будет открыт доступ
к участию в оптовой и розничной торговле, франчайзинговых секторах и в услугах по курьерской доставке
отправлений (подробнее см.: Tarr 2007). Европейский
союз провел интенсивные переговоры, добиваясь допуска к строительству газопроводов компаний, не имеющих отношения к «Газпрому»; об успехах в этой области пока ничего не сообщалось.
Оживленные дискуссии развернулись и по поводу сферы банковского обслуживания. Линией противостояния сторон стал вопрос о филиальных сетях
кредитно-финансовых организаций. Дочерние банки
должны регистрироваться как российские субъекты хозяйствования, и требования к капиталу будут предъявляться исходя из капитала российской организации.
В то же время филиалы не будут иметь отдельный
от иностранного родительского банка правовой статус
или капитал. В общем случае иностранному банку легче войти на рынок принимающей страны, если ему разрешено открывать филиалы, и Министерство финансов
С Ш А пытается добиться, чтобы иностранным банкам
было разрешено создавать филиальные сети во всех
странах — членах В Т О. Российский же Центральный
банк утверждал, что он не способен должным обра-
242
Переломный момент
зом регулировать деятельность или надзирать за филиалами, что может привести к возникновению рисков
для вкладчиков.
Банковским кругам России удалось привлечь на свою
сторону президента В. В. Путина, заявившего, что вопрос о филиальных сетях иностранных банков имеет
решающее значение для вступления страны в ВТ О. Основываясь на двустороннем соглашении с С Ш А , России, единственной из вступающих стран, из числа не относящихся к неразвитым, удалось избежать принятия
обязательства о филиальных банковских сетях9. Но,
как и в случае со многими другими вопросами, обсуждавшимися на переговорах о вступлении, уклонение
от принятия этого обязательства является пирровой победой, так как в этом случае Россия утрачивает выгоды, которые принесло бы ей увеличение объема ПИИ.
Тем не менее в соответствии с двусторонним соглашением С Ш А и России, многонациональные банки, действующие как дочерние компании, получили право на применение национального режима и для них был упрощен
вход на рынок. Поэтому со временем Россия извлечет
определенную выгоду от расширения присутствия многонациональных банков.
Вопросы сельского хозяйства
Вопросы сельского хозяйства были в числе тех, что вызывали острые дискуссии на переговорах о вступлении
России в ВТ О. Одним из наиболее спорных оказался вопрос об объеме совокупной поддержки аграрной сферы.
Россия настаивала на получении права оказывать более
значительную помощь сельскохозяйственному производству, чем любая другая из вступавших в ВТ О стран.
ВТ О классифицирует сельскохозяйственные субсидии
на те, которые оказывают искажающее влияние на внешнюю торговлю («желтая корзина»), и на нейтральные
по отношению к ней («зеленая корзина»)10.
9. Россия готова вернуться к обсуждению этой проблемы при рассмотрении
вопроса о членстве в О Э С Р.
10. Кроме того, В Т О выделяют «голубую корзину», но она не имеет отношения к России.
243
оксфордский справочник
Субсидии «зеленой корзины»: без ограничений
Правила ВТ О предусматривают использование в сельском хозяйстве без каких-либо ограничений широкого круга субсидий, не оказывающих искажающего влияния на внешнюю торговлю. Они называются субсидиями
из «зеленой корзины» и включают в себя широкий диапазон финансируемых государством мер, включая научные исследования и разработки, борьбу с сельскохозяйственными вредителями, общее и специальное обучение,
услуги по распространению опыта и консультационную
помощь, комплекс услуг по контролю в интересах охраны здоровья и в рамках санитарных мероприятий, услуги по маркетингу и продвижению продукции, инфраструктурные услуги (включая связанные с передачей
электроэнергии, строительство дорог и расходы на охрану окружающей среды), адресную поддержку малоимущих слоев населения с использованием продовольственных талонов или субсидирования цен, прямые денежные
субсидии производителям для поддержки уровня дохода, при условии что они оказывают минимальное искажающее влияние на внешнюю торговлю, субсидии
в целях страхования урожая на случай природных катастроф и косвенную поддержку уровня доходов, не связанную с ценами. Общемировая тенденция в поддержке сельского хозяйства состоит в переходе от субсидий,
оказывающих искажающее влияние на внешнюю торговлю, к мерам из «зеленой корзины». Общепризнанно,
что комплекс мер из «желтой корзины», направляемый
на оказание помощи производителям сельскохозяйственной продукции, является менее эффективным, чем субсидии из «зеленой корзины». В долгосрочном периоде
последние, поскольку они сосредоточены на исследованиях и разработках и предоставлении агрокультурных
услуг, являются более эффективными с точки зрения создания конкурентоспособного сельского хозяйства.
Ограниченные субсидии из «желтой корзины»
и агрегированный уровень поддержки
ВТ О накладывает ограничения на сельскохозяйственные субсидии, которые оказывают искажающее влия-
244
Переломный момент
ние на внешнюю торговлю, а для измерения их уровня
используется показатель агрегированного уровня поддержки. В последние годы Россия отстаивала на переговорах с ВТ О право на ежегодные субсидии из «желтой
корзины» в размере 9 млрд долл. Этот уровень превышает прецедент, имевший место на переговорах стран-кандидатов. Он заключался в том, что средний объем субсидий в предшествующий вступлению трехлетний период
образует собой базу для разрешенных субсидий из «желтой корзины», после чего проводятся переговоры о снижении их уровня11.
России удалось получить право на использование
в 2012 г. сельскохозяйственных субсидий, оказывающих
искажающее влияние на внешнюю торговлю, в объеме
9 млрд долл, но к 2018 г. их максимальный объем не должен превышать 4,4 млрд долл. Кроме того, Россия согласилась полностью отказаться от использования экспортных субсидий в сельском хозяйстве. В 2008 г. в России
объем государственной поддержки сельского хозяйства
составил 6,5 млрд долл. Таким образом, в 2012 г. Россия не должна ограничивать поддержку сельского хозяйства относительно уровней, достигнутых в 2008 г.
Что касается более значительных ограничений, вступающих в силу в 2018 г., то значительная доля уже оказываемой государственной поддержки относится к субсидиям
«зеленой корзины». При условии, что объем субсидий из «желтой корзины» не превысит 4,4 млрд долл.
из 6,5 млрд долл. общего объема поддержки сельского
хозяйства, Россия получит право сохранить объем суб11. В 2008 г. совокупный объем поддержки, полученной российским сельским
хозяйством от государства, составил около 163 млрд руб. (примерно 6,5 млрд долл.). См.: http://www1.minfin.ru/ru/budget/federal_
budget/08-10/. Данные Министерства финансов относятся ко всем расходам на сельское хозяйство, включая многие виды субсидий, которые
будут рассматриваться как поддержка из «зеленой корзины», то есть
неограниченная поддержка. В 2008 г. совокупный объем произведенной в России сельскохозяйственной продукции составил 1776 млрд руб.
(включая сельское хозяйство, охотничье хозяйство и рыболовство).
(См. информацию на сайте Росстата по адресу: http://www.gks.ru/bgd/
free/b00_25/IssW W W.exe/Stg/dvvp/i000610r.htm.) Субсидии в размере 163 млрд руб. составляют около 9% от общего объема сельскохозяйственной продукции. Искомые финансовым и реальным секторами России 9 млрд долл. субсидий из «желтой корзины» составляют примерно
12–13% совокупной стоимости годовой продукции сельского хозяйства.
245
оксфордский справочник
сидий, оказывающих искажающее влияние на торговлю, на уровне 2008 г. В любом случае страна будет иметь
возможность увеличить субсидии сельскому хозяйству
на неограниченной основе в той степени, в которой
они будут относиться к не оказывающей искажающего
влияния на торговлю «зеленой корзине».
Санитарные и фитосанитарные условия
Россия не только приняла высокие обязательства по расширению доступа к рынку, но и провела переговоры
по санитарному и фитосанитарному контролю. Одними
из самых значительных были разногласия с С Ш А относительно экспорта в Россию говядины, свинины и мяса
птицы. Однако в соответствии с двусторонним соглашением о доступе к рынку между странами Россия пошла
на значительные уступки.
Первоначально Россия настаивала на необходимости
проведения совместных инспекций на предприятиях
по производству мяса птицы и свинины. Но на переговорах было достигнуто соглашение о том, что обязанности по проверке и сертификации новых предприятий
или предприятий, обязанных устранить выявленные
недостатки, будут возложены на Службу безопасности и проверки продовольственных товаров американского Министерства сельского хозяйства. Что касается
поставок говядины, то Россия и С Ш А достигли согласия относительно регулярных совместных инспекций
на все мясоперерабатывающие предприятия, продукция
которых будет отправляться на экспорт. После завершения этих совместных инспекций, процесс проверки будет распространен на экспортеров свинины и мяса птицы. С Ш А приняли высокие обязательства относительно
снижения рисков попадания в свинину личинок трихинеллы (возбудители смертельно опасного трихиниллеза), а также рисков, связанных с современными биотехнологическими продуктами.
246
Переломный момент
Действительно ли эти избыточные требования
к России были вызваны политическими
соображениями?
Утверждения о том, что к России предъявляются политические или чрезмерно высокие, по сравнению с условиями для других, уже вступивших в ВТ О, стран, раздавалась настолько часто, что им поверили немало
наблюдателей. Но, как мы полагаем, имеющиеся факты
опровергают эти голословные заявления. За исключением пары случаев, получивших широкую известность,
когда России были предъявлены неординарные требования12, все остальные поставленные перед ней условия
были типичными для процесса вступления в ВТ О за последние десять лет. Действительно, можно отметить,
что с точки зрения предъявляемых обязательств процесс
вступления стал значительно более строгим, по крайней
мере если в качестве точки отсчета выбрать автоматический прием в ВТ О всех стран — членов Генерального соглашения по тарифам и торговле. Однако это верно для всех вступлений в ВТ О после 1998 г., когда всем
странам-кандидатам приходится принимать на себя более высокие обязательства перед иностранными экспортерами и инвесторами. По сравнению с обязательствами других кандидатов на присоединение, начиная
с 1998 года требования, предъявляемые России, никак
не являются чрезмерными.
Товары
В товарной сфере Россия согласилась по окончании периода адаптации ограничить свои таможенные тарифы
на уровне 7,8% (U.S. Trade Representative 2006), что немного выше среднего значения уровня ввозных пошлин
на товары, устанавливавшегося большинством стран,
12. Одним из них было настойчиво выражавшееся пожелание об унификации
внутренних и экспортных цен на природный газ. Обсуждению этого вопроса на переговорах было уделено весьма значительное время.
В конечном счете Европейский союз отказался от своего требования,
поскольку его выполнение повлекло бы за собой очень высокие издержки (см. Tarr and Thompson 2005).
247
оксфордский справочник
вступивших в ВТ О после 1998 г. (см. W T O 2005). Например, для других стран-кандидатов уровень средних
таможенных тарифов составлял следующие значения:
Саудовская Аравия — 10,5%, Республика Македония (бывшая югославская республика) — 6,2%, Армения — 7,5%,
Китайский Тайбэй (Тайвань) — 4,8%, Китай — 9,1%, Молдавия — 6,0%, Хорватия — 5,5%, Оман — 11,6%, Украина —
6,0%, Албания — 6,6%, Грузия — 6,5%, Иордания — 15,2%,
Эстония — 7,3%, Латвия — 9,4% и Киргизская Республика — 6,7%13. Таким образом, по стандартам уже вступивших в ВТ О за последние восемь лет стран, не относящихся к слаборазвитым, Россия, как представляется,
завершила переговоры о доступе на внутренний рынок, согласовав таможенные тарифы на уровне, незначительно превышающем средний, особенно по сравнению с другими переходными странами. То есть Рабочая
группа не предъявляла России завышенных требований
в этом отношении.
Услуги
В сфере услуг отсутствуют такие простые показатели, как средний таможенный тариф. Изучение таблицы обязательств, в которой представлены данные
о странах, присоединившихся к ВТ О начиная с 1998 г.
(W T O 2005, 5), показывает, что все они приняли на себя
довольно высокие совокупные обязательства в отношении большого количества секторов услуг. Проведенный
на качественной основе более подобный анализ банковского сектора и сектора страхования (Tarr 2007) не дает
оснований для выводов о том, что уровень принятых
Россией обязательств превышает средний. Напротив,
в отличие от всех этих стран, России удалось избежать
принятия обязательств о допуске на рынок филиалов зарубежных банков.
13. Из числа недавно вступивших в В Т О государств право устанавливать относительно высокие таможенные тарифы было предоставлено двум слаборазвитым странам — Камбодже (17,7%) и Непалу (23,7%). В В Т О принята практика предоставления преференциального статуса развивающимся странам.
248
Переломный момент
Сельское хозяйство
Действующим членам В Т О, таким как Европейский
союз, Канада, СШ А и Норвегия было предоставлено право использования в течение базисного периода времени значительных по объему сельскохозяйственных субсидий, оказывающих искажающее влияние на внешнюю
торговлю. Что касается стран-кандидатов, то в качестве
прецедента может рассматриваться предшествующий
вступлению трехлетний базисный период использования субсидий из «желтой корзины». В дальнейшем проводятся переговоры о снижении этого уровня субсидирования. В процессе двусторонних переговоров Россия
выбрала в качестве базисного периода для определения
уровня сельскохозяйственных субсидий, оказывающих
искажающее влияние на внешнюю торговлю, период
1992–1994 гг., но ей не удалось отстоять эту позицию. Однако, как уже упоминалось, Россия добилась своей цели,
поскольку согласованный уровень субсидий из «желтой
корзины» на переходный период был определен в размере 9 млрд долл.; это значение превосходит уровни
сельскохозяйственных субсидий, оказывающих искажающее влияние на торговлю, утвержденные для ранее
присоединившихся к ВТ О стран. По сравнению с действующими членами ВТ О для России установлены жесткие ограничения, но они являются обычной практикой
в отношении стран-кандидатов.
Таможенный союз: что он означает
для внешнеторговой политики России
в будущем?
На переговорах руководителей Белоруссии, Казахстана и России было принято решение о создании Таможенного союза трех стран. Согласно достигнутым договоренностям начиная с 1 января 2010 г. эти страны
должны были образовать единое таможенное пространство. Но, как и в случае с более ранними соглашениями о создании Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭ С), его участникам еще предстоит ответить
249
оксфордский справочник
на вопрос о том, будут ли общие таможенные пошлины применяться и за пределами России. Как подробно
объясняют К. Михалополос и Д. Тарр, таможенные пошлины ЕврАзЭ С тождественны таможенным пошлинам
России, направленным на защиту российской промышленности, вследствие чего другие страны-участницы
вынуждены платить более высокие цены за эти товары,
по сравнению с более дешевым импортом из третьих
стран (Michalopoulos and Tarr 1997a, 1997b). Поэтому,
как сообщается, за пределами России общий таможенный тариф применяется в отношении 50% и 60% тарифных позиций, в зависимости от страны.
Несмотря на то что в рамках Таможенного союза
уже начали применяться общие таможенные пошлины,
соответствующий формальный наднациональный орган начал свою деятельность только в январе 2010 г. Поскольку первоначальная структура таможенных тарифов ЕврАзЭ С полностью соответствовала российской,
предназначенной, прежде всего, для защиты российских производителей, страны-партнеры России вынуждены нести бремя издержек, связанных с переориентацией торговых потоков. Таким образом, несмотря
на то что, пока Белоруссия и Казахстан получают от таможенного союза с Россией те или иные выгоды, исходя
из которых они считают целесообразным свое пребывание в нем, у нас есть основания полагать, что со временем страны-партнеры будут ограничивать применение
общих таможенных пошлин.
Несмотря на всю сложность переговоров об общих
таможенных пошлинах в рамках Таможенного союза,
его члены продолжают работу в двух очень важных областях, потенциально способных принести существенные торговые выгоды всем участникам. В частности,
их усилия направлены на упрощение торговых формальностей и снижение высоты нетарифных барьеров
(прежде всего, санитарных, фитосанитарных и технических барьеров, предъявляющих определенные требованиях к товарам). Кроме того, к 2012 г. они осуществили переход к единому экономическому пространству,
заключив преференциальные соглашения относительно секторов услуг, а также движения капитала и рабочей
силы. Значительным шагом в направлении сокращения
250
Переломный момент
торговых издержек стало упразднение странами — членами Таможенного союза с 1 июля 2011 г. таможенных
постов, контролировавших товарные потоки, на границах друг с другом (несмотря на то что Казахстан в первое время отказывался от применения на переходной
основе общих таможенных пошлин по примерно двумстам позициям). Согласно оценкам Й. Иенсена и Д. Тарра, получаемые Казахстаном выгоды от упрощения торговых формальностей и снижения высоты нетарифных
барьеров могли превосходить по величине издержки
переориентации торговли (Jensen and Tarr 2011). Однако выигрыш от снижения высоты нетарифных барьеров и сокращения торговых издержек носил более спекулятивный характер, чем издержки переориентации.
Кроме того, члены Таможенного союза могли работать
над взаимовыгодным решением имевшихся проблем независимо от вопроса об общих таможенных пошлинах
и деятельности самой этой организации; вероятно, дальнейший прогресс в рассматриваемых областях зависит
от того, какие обязательства относительно Таможенного союза примет на себя Российская Федерация.
Вступление России в В Т О и поправка
Джексона-Вэника
В соответствии с американской поправкой Джексона-Вэника власти С Ш А принимают решение о предоставлении России (и другим бывшим коммунистическим
странам) РНБ в торговле на основе ежегодного обзора
российской политики эмиграции. Данное обстоятельство являлось сильным раздражителем для России,
но до вступления России в ВТ О С Ш А не испытывали
ни малейшего коммерческого давления, направленного
на отмену этой поправки. Оно возникло после вступления России в ВТ О со стороны американских экспортеров и инвесторов. Как и ожидалось, после присоединения России к ВТ О поправка Джексона-Вэника была
отменена в силу следующих обстоятельств.
В соответствии с требованиями В Т О все ее члены
должны на постоянной основе пользоваться статусом РН Б, а поправка Джексона-Вэника противоре-
251
оксфордский справочник
чит этому правилу. После того как Россия стала членом ВТ О, перед С Ш А стоял выбор из двух вариантов
действий: (1) аннулирование поправки Джексона-Вэника; или (2) инициирование «принципа неприменения» ВТ О. Последний предусматривал возможность,
что страна — член В Т О отказывается от своих обязательств перед организацией в отношении государства,
присоединившегося к ВТ О. Применение этого принципа означало бы, что С Ш А отказываются от исполнения своих обязательств в рамках В Т О по отношению к России. Но принцип неприменения является
взаимным. Так что у С Ш А не было бы никаких гарантий того, что Россия будет вести себя по отношению
к американским экспортерам или инвесторам в соответствии со своими обязательствами перед ВТ О.
На практике С Ш А отменили поправку Джексона-Вэника в отношении всех вступивших в ВТ О стран за исключением одной. В случаях Албании, Болгарии, Камбоджи, Эстонии, Латвии и Литвы эта поправка была
аннулирована еще до их присоединения к организации. В случаях Монголии, Армении, Грузии и Киргизии поправка Джексона-Вэника была снята только после их вступления, так что в отношении этих стран
вступал в силу принцип неприменения, но через годдва он был отменен. (В отношении Грузии неприменение никогда не использовалось, так как поправка была
снята вскоре после вступления этой страны в ВТ О). Поправка Джексона-Вэника в отношении присоединившейся к ВТ О страны действует только для Молдавии
(более подробно см.: Cooper 2006).
В 2006 г. бывший руководитель Управления представителя С Ш А на торговых переговорах Роб Портмен, выступая в американском конгрессе, заявил,
что С Ш А должны будут отменить поправку Джексона-Вэника в отношении России, Украины и Казахстана.
Только в этом случае американские экспортеры и инвесторы смогут воспользоваться выгодами от обязательств,
принятых этими странами перед ВТ О. Для Украины
эта поправка была аннулирована уже в 2006 г. Именно
так и произошло практически сразу после вступления
России в ВТ О — в декабре 2012 года С Ш А отменили поправку в отношении России и Молдавии.
252
Переломный момент
Прямые иностранные инвестиции
В течение первых десяти лет переходного периода приток ПИИ в Россию находился на очень низком уровне,
по сравнению с восточноевропейскими странами и другими государствами БРИКС, куда входят Бразилия, Россия, Индия, Китай и Южная Африка. Приблизительно в 2002–2003 гг. эта тенденция изменила свое направление на противоположное. По мере роста цен на нефть
на мировом рынке, потоки ПИИ в Россию увеличились
десятикратно и страна вошла в первую десятку государств
по этому показателю. К 2006 г. по показателю притока ПИИ в расчете на душу населения Россия даже обогнала Китай (табл. 25.1). Определенную специфику имеет и динамика российских зарубежных ПИИ. Имеется
в виду, что они являются более значительными по объему, чем в других развивающихся экономиках, и начали
осуществляться еще в самом начале переходного периода.
Тем не менее низкая начальная база обусловила,
что по такому показателю, как объем накопленных
ПИИ Россия по-прежнему уступает некоторым важным
странам из числа сравнимых с ней. В 2006 г. объем накопленных ПИИ, исчисленный как процентная доля
в ВВП, составил 9,5%, в то время как в Китае этот показатель достигал 26%, а в Бразилии — 20%. России удалось лишь незначительно обогнать по этому показателю Индию (7,5%).
В секторальном составе привлеченных ПИИ преобладает добыча полезных ископаемых (49%), за которой
следуют обрабатывающая промышленность (17%), а также недвижимость и деловые услуги (11%). В прошлом
десятилетии основная часть прироста ПИИ направлялась главным образом в добычу нефти и природного
газа, что привело к усилению их доминирующих позиций с точки зрения накопленных ПИИ. Географическое
распределение потоков ПИИ отличается высокой концентрацией: в 2006 г. на Москву пришлось 38% общего
их объема, на Сахалинскую область — 15% и на Московскую область — 10%.
Двумя важнейшими источниками притока ПИИ являются Кипр (около 35% в 2006 г.) и Нидерланды (пример-
253
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 25.1.
Приток прямых иностранных инвестиций в Россию
в 2000–2008 гг.
2000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
П И И , чистый приток
(в млрд долл. С Ш А
по текущему
обменному курсу)
2,7
2,7
3,4
7,9
15,4
12,8
29,7
55,1
72,8
П И И , доля (%) в В В П
1,0
0,9
1,0
1,8
2,6
1,6
2,9
4,2
4,5
П И И , доля (%)
в валовом накоплении капитала
5,5
4,1
5,0
8,7
12,4
8,4
14,2
17,1
18,1
Источники: World Bank, World Development Indicators (2009); Центральный
банк России.
но такая же доля). Роль первого объясняется инвестициями российских граждан, использующих Кипр как спокойную гавань для своих капиталов, а второго — особым
положением страны в управлении заграничными трансакциями в топливном и газовом секторах (см. OECD
2008, 16). Следующим наиболее важным источником
ПИИ является Германия, на которую в 2006 г. пришлось
4,4% общего притока. В первой половине 2009 г. поступление ПИИ в Россию сократилось наполовину, по сравнению с аналогичным периодом 2008 г., а в список важнейших ее партнеров по ПИИ сегодня входит Китай.
В какой-то степени произошедшее за последние семь
лет значительное увеличение направляемых в Россию
потоков ПИИ объясняется установившейся в стране макроэкономической стабильностью, разумной налогово-бюджетной политикой, эффективным управлением внешним долгом и накоплением золотовалютных
резервов. Косвенным образом привлечению потоков
ПИИ могли способствовать реализуемые государством
инфраструктурные проекты. Но важнейшим фактором
увеличения объема ПИИ стало повышение цен на нефть,
что привело к росту прибыльности инвестиций в нефтяной и газовый секторы.
Принятый в 1991 г. первый российский закон «Об иностранных инвестициях в РС Ф С Р» стал правовой осно-
254
Переломный момент
вой создания национального режима для иностранных
инвесторов. Он был значительно улучшен после финансового кризиса 1998 г., когда был принят новый федеральный закон № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», вступивший в действие
в июле 1999 г. В нем вводятся общепринятые юридические определения иностранных инвестиций и ПИИ,
а также регламентируются такие вопросы, как приобретение иностранным инвестором по меньшей мере 10%
уставного капитала коммерческой организации, инвестиции в основной капитал отделения иностранного
юридического лица, созданного на территории Российской Федерации, и лизинг оборудования, таможенная
стоимость которого составляет не менее 1 млн руб.
В то же время содержащиеся в законе положения никак не затрагивают вопросы иностранных инвестиций
ни в финансовом и страховом секторах, ни в неправительственных организациях. Основной акцент в этом
варианте закона сделан на гарантии безопасности. Помимо подтверждения национального режима для иностранных инвестиций, закон предоставляет гарантии
компенсаций в случае национализации и приобретения
собственности организации с иностранным участием,
а также неблагоприятных для нее изменений в российском законодательстве. «Дедушкина оговорка» распространяется на коммерческие организации с иностранными инвестициями, когда их доля в уставном капитале
превышает 25%, а также на коммерческие организации
с иностранным капиталом, участвующие в осуществлении приоритетных инвестиционных проектов, независимо от его доли в уставном капитале. Приоритетные
инвестиционные проекты, в свою очередь, определяются как одобренные правительством России. Кроме того,
должны исполняться два условия: либо для осуществления проекта были привлечены иностранные инвестиции, совокупный объем которых превышает 1 млрд руб.,
либо минимальная доля иностранцев в уставном капитале коммерческой организации превышает 100 млн руб.
В целом закон предоставляет правительству Российской Федерации широкие полномочия в сфере иностранных инвестиций. Оно контролирует и дает разрешения.
Оно устанавливает критерии для оценки изменений,
255
оксфордский справочник
с которыми сталкиваются иностранные инвесторы.
Оно же регистрирует и контролирует осуществление
приоритетных инвестиционных проектов. Наконец,
правительство предоставляет иностранным инвесторам гарантии и стимулы, а также оказывает поддержку
при осуществлении инвестиционных проектов посредством бюджетного и внебюджетного финансирования.
Крупный расширяющийся внутренний рынок России
может показаться иностранным инвесторам весьма привлекательной целью. Но они должны помнить о целом
ряде очевидных рисков, ассоциирующихся с российской
экономикой. Прежде всего следует упомянуть о высокой
доле объема производства и экспорта, которые приходятся на энергетические сектора. Поскольку экономика
в целом в значительной степени зависит от выпуска нескольких видов сырьевых товаров, цены на которые могут изменяться в широком диапазоне, инвестиции в экономику являются достаточно рискованными. Для того
чтобы компенсировать риски, инвесторы должны получать более высокие доходы. Данное условие может
привести к сокращению притока ПИИ. Чтобы противодействовать потенциальным рискам макроэкономической нестабильности, обусловленной волатильностью
цен на нефть, правительство учредило еще в 2001 г. Стабилизационный фонд Российской Федерации.
Еще одним препятствием на пути потоков ПИИ стали
произошедшее в последнее десятилетие усиление контроля государства над экономикой и проблемы, связанные с медленным осуществлением регуляторной и административной реформ. Усиление государственного
контроля над экономикой началось еще во время первого срока пребывания В. В. Путина на посту президента
России. Постепенно его стремление к тому, чтобы российское государства играло доминирующую роль в ключевых секторах экономики, включая контроль над присутствовавшими в них иностранными инвесторами,
становилось все более очевидным. Ключевую роль в решении этой задачи сыграло подписание В. В. Путиным
в мае 2008 г. (в конце второго срока пребывания у влас
ти) закона о стратегических секторах экономики. Федеральный закон «О порядке осуществления иностранных
инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стра-
256
Переломный момент
тегическое значение для обеспечения обороны страны
и безопасности государства» определяет условия, в соответствии с которыми иностранные инвестиции могут
осуществляться в 42 стратегических секторах. Согласно закону прежде чем иностранный инвестор попытается установить контроль над любым хозяйствующим
субъектом, принадлежащим к этим отраслям, он должен получить предварительное разрешение. Перечисленные в законе отрасли могут быть отнесены к нескольким основным категориям: военная сфера и оборонная
промышленность, атомная промышленность, сектора,
связанные с освоением космоса и авиационной промышленостью, разведка и разработка месторождений полезных ископаемых, а также рыболовство. Кроме того,
в перечень вошли отрасли, на которые распространяется закон об естественных монополиях, крупные телекоммуникационные и телерадиовещательные компании
и предприятия полиграфической промышленности.
Первое очевидное замечание в адрес этого закона
состоит в том, что он основывается на очень широкой
и не вполне экономической трактовке статуса стратегического сектора. В других странах многие из перечисленных в российском законе отраслей не рассматриваются как имеющие стратегическое значение. Поскольку
в законе упоминаются такие сектора услуг, как телекоммуникационный, телерадиовещательный и полиграфический, российское государство получает возможность контролировать важнейшие средства массовой
информации. Включение же в него отраслей, на которые распространяется закон «О естественных монополиях»14 направлено на расширение контроля государства над российской экономикой.
В законе исчерпывающим образом перечислены
все процедуры, предваряющие получение предварительного разрешения на осуществление иностранных
инвестиций. Он предусматривает довольно длительный период (от 4 до 7 месяцев), в течение которого официальные лица должны принять решение о согласии
14. К этим отраслям относятся трубопроводы, предназначенные для транспортировки нефти, нефтепродуктов или природного газа, электростанции,
железнодорожный транспорт, морские и речные порты и аэропорты.
257
оксфордский справочник
или отклонении предложения, как представляющего
угрозу национальной безопасности. В этом отношении
российский закон отличается от законодательства многих стран — членов О Э С Р (OECD 2008, 27).
Однако, по мнению некоторых экспертов, закон
«О порядке осуществления иностранных инвестиций
в хозяйственные общества, имеющие стратегическое
значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» может сыграть положительную роль,
способствуя привлечению ПИИ в экономику, поскольку
в нем четко и ясно определяются условия, которые должен принять во внимание инвестор, планирующий хозяйственные трансакции (Gati 2008, 22). Тем не менее,
расширяя ограничения на слишком большое количество секторов и предоставляя должностным лицам возможность в течение длительного времени рассматривать поступившее предложение (время покажет, будет
ли иностранное инвестиционное сообщество рассматривать предварительные разрешения как ad hoc), закон может стать довольно значительным препятствием на пути
устремленного в Россию потока ПИИ.
Еще одно потенциально отрицательное воздействие рассматриваемого нами закона состоит в том,
что он устанавливает избыточный контроль над разведкой и разработкой месторождений полезных ископаемых. В период высокой неопределенности относительно цен на нефть и природный газ компании довольно
часто практикуют распределение рисков, возникающих
при осуществлении крупных инвестиций в энергетическую сферу. Ограничение доли иностранцев в этих инвестициях означает повышение рисков для российской
экономики.
Значительное расширение роли российского государства в экономике происходило во многом благодаря
созданию государственных стратегических корпораций
в сфере энергетики, в авиационной и судостроительной промышленности, автомобилестроении, лесном
хозяйстве и банковском секторе. При создании государственных компаний в них включались многие давно существующие на рынке предприятия, и сегодня
они во многих случаях занимают доминирующие позиции в своих секторах; эти предприятия могут полу-
258
Переломный момент
чать доступ к бюджетной поддержке (аналогичную точку зрения см. в: Gati 2008, 17).
На многих из этих рынков частные фирмы могут неизбежно столкнуться с трудностями, конкурируя с государственными предприятиями. Субсидирование последних означает снижение уровня конкуренции на многих
внутренних рынках, следствием чего становится падение эффективности, повышение цен и более низкое качество поставляемой на внутренний рынок продукции.
Следуя опыту Китайской Народной Республики, правительство Российской Федерации в 1994 г. учредило
Консультативный совет по иностранным инвестициям
в России (КСИИ, см.: http://www.fiac.ru). В настоящее время в нем состоят 42 члена, среди которых крупнейшие
многонациональные корпорации и организации. Деятельность КСИИ направлена на либерализацию режимов
внешней торговли и инвестиций, и он регулярно проводит обследования, призванные установить преимущества
и препятствия, которые получают и с которыми сталкиваются в России иностранные инвесторы. В соответствии с результатами такого обследования, проведенного в 2005 г., основными преимуществами России являются крупные размеры экономики, устойчивые темпы роста
и высококвалифицированная рабочая сила. Гораздо реже
иностранные инвесторы упоминают в числе позитивных
факторов капиталовложений в российскую экономику
налоговый режим и административные барьеры.
Отвечая на вопрос о том, с какими препятствиями
для своей деятельности они сталкиваются в России, более 80% респондентов назвали административные барьеры, а более 75% — коррупцию, неадекватные и непоследовательные законодательство, а также правоприменение.
В ответ на просьбу сравнить эффективность деятельности государства по привлечению иностранных инвес
тиций в Бразилии, России, Индии и Китае, 134 руководителя крупных многонациональных компаний отнесли
правительство Р Ф к наименее эффективным (рис. 25.1).
Неудивительно, что в проведенном в 2008 г. обследовании в числе основных приоритетов российского правительства руководители иностранных компаний назвали
совершенствование правовой системы и правоприменения, а также борьбу с коррупцией.
259
оксфордский справочник
РИС. 25.1. Деятельность правительства России
по привлечению П И И едва ли можно назвать эффективной
Источник: Опрос иностранных инвесторов, проведенный К С И И в 2005 г.
(134 респондента).
В течение 2010–2012 гг. произошли значительные перемены в публичной позиции правительства России.
Оно стало активно выступать за модернизацию экономики, рассматривая ПИИ как основное средство достижения этой цели. В то же время усиление государственного контроля над производственными активами,
ограничения на ПИИ во многих областях и растущее
использование импортозамещающей индустриализации — все это препятствует решению поставленной задачи. Эти тенденции указывают, что в нынешнем правительстве существуют внутренние конфликты по поводу
экономической политики в общем и политики в отношении ПИИ в частности.
Для того чтобы повысить привлекательность России как места назначения ПИИ, правительство страны
должно проделать значительную работу по ряду важных направлений. Во-первых, необходимо совершенствовать внутренние институты, чтобы сделать Россию
благоприятным местом для ведения бизнеса. В рейтингах обследования «Ведение бизнеса» и «Обследования
предприятий» Всемирного банка страна почти по всем
измерениям занимает места ниже средних значений15.
В 2009 г. 50% участвовавших в одном из обследований фирм назвали в качестве важнейшего препятствия
15. Данные обследований в рамках проекта «Ведение бизнеса» доступны
в Интернете по адресу: http://www.doingbusiness.org; данные по «Обследованиям предприятий» Всемирного банка см. по адресу: http://www.
enterprisesurveys.org/CountryProfiles/.
260
Переломный момент
на пути своего развития коррупцию. Для того чтобы изменить эту тенденцию, российскому правительству необходимо будет приложить огромные усилия. Помимо
прочего они должны включить в себя законодательную
и судебную реформы.
Во-вторых, необходимо осуществить важные шаги,
направленные на превращение России в благоприятное место с точки зрения расположения определенных
частей производственных процессов. В наши дни потоки ПИИ во все большей степени направляются в отдельные части вертикальных международных цепочек
производства. Для того чтобы встроиться в такие цепочки, необходимо соответствовать в высшей степени
специфическим требованиям, предъявляемым не только к деловому климату страны, но и к внешнеторговым
формальностям, а также прозрачности государственных границ. В этом отношении Россия значительно отстает от стран, конкурирующих с нею за привлечение
ПИИ. В соответствии с индексом эффективности международной логистики Всемирного банка она занимает
99-е место из 150-ти стран16. Наибольшую тревогу вызывает ситуация с таможенным контролем — по этому направлению Россия находится всего лишь на 137-м месте
из 150 государств мира. К сожалению, таможенная реформа не относится к числу приоритетных мер, направленных на модернизацию экономики, перечисленных
президентом России Д. А. Медведевым в его ежегодном
послании к Федеральному собранию от 12 ноября 2009 г.
Улучшение таможенной деятельности:
плоский таможенный тариф
и предотгрузочная инспекция
Исходя из проблем с деятельностью таможенных органов в России некоторые специалисты предлагают унифицировать тарифы и уделить пристальное внимание
16. Данные об индексе эффективности логистики Всемирного банка доступны в Интернете по адресу http://info.worldbank.org/etools/tradesurvey/
mode1b.asp. Результаты этого обследования за 2007 г. содержатся в издании Всемирного банка (World Bank 2007).
261
оксфордский справочник
услугам по предотгрузочной проверке. Мы считаем,
что унификация тарифов принесла бы огромную пользу, в то время как предотгрузочные инспекции, вероятнее всего, — лишь незначительные выгоды.
По предложению Министерства торговли России Дэвид Тарр проанализировал преимущества и недостатки
введения в России плоского таможенного тарифа (Tarr
1999)17. Тарр убежден, что различные доводы против введения плоского таможенного тарифа являются плохо
обоснованными (Tarr 1999, 2002). Имеется в виду, что аргументы о том, что разнообразие тарифов соответствовало бы интересам стратегической внешнеторговой политики, или оптимизации объема таможенных пошлин,
или оптимальному регулированию импорта, или могло
бы использоваться веский довод на переговорах с ВТ О,
или способствовало бы оптимизации платежного баланса являются малоубедительными. С другой стороны, введение единого таможенного тарифа позволило
бы добиться ограничения стимулов к контрабанде и различным махинациям благодаря избавлению от самых
высоких пошлин на ввоз, а также стимулам к неправильной классификации импортируемых товаров на таможне. Но важнейшим преимуществом унифицированного
таможенного тарифа является политико-экономический стимул. Как показал опыт Чили, введение плоского таможенного тарифа приводит к ликвидации выгод,
которые получали отдельные сектора экономики от высокого тарифа в своей отрасли и исчезновению стимула для лоббирования промышленниками более высоких
пошлин. В случае введения плоского таможенного тарифа можно ожидать, что Россия будет двигаться к либеральному таможенному режиму.
Введение унифицированного тарифа означает также
исчезновение стимула к махинациям с классификацией
ввозимых товаров, но остается проблема фальсификации
стоимости импорта, что открывает должностным лицам таможни возможность получения взяток. Для решения этой проблемы (а также некоторых других) может
быть использована предотгрузочная инспекция (ПОИ).
Но нужно иметь в виду, что внедрение ПОИ не приво17. Идеи автора получили дальнейшее развитие в другойего работе (Tarr 2002).
262
Переломный момент
дит к впечатляющему росту денежных поступлений.
Учреждение ПОИ предполагает передачу иностранной
частной фирме права на оценку импортируемой продукции и исполнение некоторых других функций. Как правило, объем платежей за оказываемые ею услуги составляет 1% от стоимости партии ввозимого товара. Деятельность ПОИ должна привести к некоторому увеличению
таможенных доходов; одновременно фирмы-импортеры
недовольны тем, что им приходится нести дополнительные расходы, связанные с оплатой услуг ПОИ, в то время
как проверка грузов на таможне остается обязательной.
Данная практика ведет к росту издержек на доставку товаров и дальнейшему размыванию выгод для страны-импортера. Решающее значение имеет то обстоятельство,
что ПОИ никак не влияет на ее способность эффективно
осуществлять таможенный режим (включая таможенную
оценку стоимости импорта), что, собственно, и является
реальной долгосрочной целью.
Значение вступления России
в В Т О для страны и мирового сообщества
Мы весьма скептически относимся к утверждениям
о том, что вступление России в ВТ О принесет с собой
значительные выгоды для мирового торгового сообщества. Анализ многорегиональных моделей внешней
торговли показал, что самое важное значение либерализация имеет для самой страны — участницы торговли.
Это означает, что более всего выигрывают государства,
принявшие на себя высокие обязательства в процессе многосторонних переговоров. Те, кто не принимает
на себя обязательств, не могут рассчитывать на сколько-нибудь значительные выгоды от либерализации
в других странах. Об этом же свидетельствуют многочисленные оценки итогов Уругвайского раунда (Martin and Winters 1996; Harrison, Rutherford, and Tarr 1997).
Г. Харрисон, Т. Резерфорд и Д. Тарр получили аналогичный результат с использованием многорегиональных
торговых моделей региональных соглашений (Harrison,
Rutherford, and Tarr 2002, 2004). Т. Резерфорд, Д. Тарр
и А. Шепотило показали, что Россия получит значитель-
263
оксфордский справочник
но более крупные выгоды от собственной либерализации в процессе вступления в ВТ О, чем от либерализации в остальном мире (Rutherford, Tarr, and Shepotylo
2005) — например, в результате успешного завершения
переговоров в рамках Дохийского раунда. Используя
хорошо известный компьютерный акроним, Алан Уинтерс обобщил эти научные результаты в сокращении
«W Y DI W YG — what you do is what you get», или «каждой
стране по ее труду». Суть дела заключается в следующем. Да, значение России для мировых рынков возрастает. Да, некоторые западные фирмы найдут прибыльными для себя продажи или инвестиции в России. Но нет,
у нас нет оснований утверждать, что С Ш А или остальной мир получит значительный выигрыш от вступления
Российской Федерации в ВТ О.
Мы полагаем, что С Ш А и остальной мир были бы
рады партнерскому участию России в решении различных международных проблем. Они были бы рады видеть
Россию в рядах ВТ О, торгующей по одним и тем же правилам, что и все остальные страны, видеть ее частью этого процесса. Но в данном случае мы имеем дело скорее
с геополитическим, чем с экономическим фактором.
Переломный момент во внешней торговле
и политике П И И России
Вступление в ВТ О: уникальная историческая
возможность для осуществления реформ
Мы привели оценки, которые позволяют предположить,
что вступление в ВТ О принесет России крупные выгоды,
обусловленные тем, что правительство страны приняло
на себя высокие обязательства по либерализации. Некоторые могут заметить, что если источником практически
всех выигрышей является либерализация, осуществляемая правительством страны, то стоит ли ему проходить через длительный, болезненный, вызывающий
острые споры процесс вступления в ВТ О, если государство способно самостоятельно осуществить либерализацию и достичь в одностороннем порядке практически
всех выгод, связанных со вступлением? Тем не менее
264
Переломный момент
мы считаем, что для России вступление в ВТ О является уникальной исторической возможностью резко продвинуться в направлении перехода к модели экономического развития в рамках открытой экономики. Если
Россия продолжит вести хозяйственную деятельность,
как это было заведено раньше, то правительство будет
подвергаться лоббистскому давлению различных групп,
стремящихся защитить интересы своих собственных секторов экономики и не допустить в них либерализации,
в то время как те, кто выигрывает от либерализации, разобщены. К тому же в связи с проблемой «безбилетника», они во многих случаях даже не пытаются отстаивать
свои интересы. Одностороннее лоббирование в этих условиях будет приводить к избыточной защите и неэффективности экономики в целом.
Вступление в ВТ О предполагает участие в переговорах относительно уровня защиты собственной экономики представителей иностранного бизнеса и правительств
зарубежных стран. Вступление в ВТ О требует участия
в этом процессе политиков самого высокого уровня, которые будут «подгонять» медлящие с либерализацией
министерства и сектора экономики. Более того, обязательства перед ВТ О «фиксируют» реформу таким образом, что в том случае, если в будущем к власти в стране
придет правительство, не стремящееся к преобразованиям, оно не способно будет развернуть процесс в обратную сторону.
Как достичь диверсификации экономики:
переломный момент во внешней торговле
и политике ПИИ России
На протяжении первого десятилетия X X I в. Россия могла похвастаться очень высоким положительным сальдо торгового баланса. Начиная с 2005 г. общий его объем ежегодно превышал 100 млрд долл., и в некоторые
годы Россия занимала по этому показателю первое место в мире. Несмотря на столь значительный излишек,
получаемый во внешней торговле, объем которого начиная с 2005 г. варьировался в диапазоне 9–14% ВВП
(табл. 25.2), в России возникла немалая озабоченность
зависимостью производственной структуры и экспор-
265
оксфордский справочник
та от вывоза полезных ископаемых (преимущественно
энергоносителей), поскольку в 2007 г. последний достиг
65% от общего объема экспорта. В ответ Российская Федерация в целях диверсификации экономики или исходя из своих политических интересов все чаще прибегает
к импортозамещающей индустриализации и использует различные инструменты промышленной политики.
Они включают в себя:
• очень высокие экспортные пошлины на круглый
лес с целью развития собственной деревообрабатывающей промышленности;
• повышение таможенных пошлин на импортируемую
продукцию, произведенную в пищевой, легкой и автомобильной промышленности;
• использование санитарных и фитосанитарных мер,
направленных на защиту от импорта мясной продукции из С Ш А и молочной продукции с Украины, а также применение их в качестве средства политического
воздействия на Грузию, Молдавию (короткое время)
и, возможно, Белоруссию в июне 2009 г.;
• увеличение субсидий на производство сельскохозяйственной продукции;
• ограничение иностранных инвестиций в российскую
экономику в соответствии с принятым в 2008 г. законом об иностранных инвестициях в стратегические
сектора;
• создание совета по маркетингу зерновых культур,
цели которого отнюдь не ясны;
• предъявление иностранным инвесторам в автомобилестроении требований относительно локализации
производства и объема выпуска, что рассматривается
внешнеторговыми партнерами России как нарушение
правил ВТ О относительно связанных с торговлей инвестиционных мер (при вступлении в ВТ О Россия взяла на себя обязательство отказаться от этих ограничений до 1 июля 2018 г.);
• ограничения на экспорт металлического лома;
• согласно докладу Европейской комиссии, в ответ
на финансовый кризис Россия одной из первых ввела
меры, направленные на ограничение внешней торговли (European Commission 2009).
266
Переломный момент
ТАБЛИЦА 25.2.
Торговый баланс Российской Федерации в 2000–2008 гг.
(по текущим обменным курсам, в млрд долл. С Ш А)
2000
2001 2002
2003 2004
Экспорт
114,6
112,7 120,9
152,1 203,8 268,8 334,6 393,8 522,9
Импорт
61,1
73
84,5
103,2
Торговый баланс
53,5
39,7
36,4
48,9
Торговый баланс
как доля в В В П (%)
20,6
12,9
10,5
11,3
130,7
2005 2006
164,2
73,1 104,6
12,4
13,7
2007 2008
209 282,5 368,2
125,6
111,3
154,7
12,7
8,6
9,6
Источники: Росстат, Всемирный банк, World Development Indicators (2009).
Многие из этих действий российского правительства
подпадают под ограничения, накладываемые правилами ВТ О или обязательствами страны, взятыми в процессе вступления. Поэтому российское руководство может
стремиться к более активному использованию промышленной политики и импортозамещающей индустриализации, рассматривая в настоящее время правила
ВТ О как контрпродуктивные с точки зрения развития
страны18.
Стремление руководства России к диверсификация экономики заслуживает всяческого уважения. В то же время,
как подчеркивают С. М. Гуриев и О. А. Цывинский, основным условием достижения этой цели является осуществление институциональной реформы, направленной на улучшение климата ведения хозяйственной
деятельности (Guriev and Tsyvinski 2010; Гуриев и Цывинский 2011). Пока что Россия получает «плохие
и средние оценки» за институциональное развитие. Например, по индексу ведения бизнеса за 2010 г. она занимает 123-е место из 183 стран мира (World Bank 2010a),
по индексу эффективности международной логистики
за 2010 г. — 94-е место из 155 стран (World Bank 2010b)
и по индексу восприятия коррупции Transparency Inter18. А. Ослунд выдвинул ряд предложений, направленных на усиление политической воли российского руководства к вступлению в В Т О (Åslund
2007).
267
оксфордский справочник
national — 154-е место из 178 стран. За последние три года
ситуация сдвинулась с места и Россия значительно продвинулась по рейтингу Ведения бизнеса, заняв 92-ю позицию в общем зачете в 2014 г. Но о заявленной президентом цели — занять 20-е место к 2020 г. все еще далеко.
Результаты же малых и средних предприятий в решающей степени зависят от институциональной среды ведения хозяйственной деятельности. Невероятно быстрое
улучшение позиций, которого добилась за последние
8 лет Грузия (сегодня она занимает 11-е место в мире
по простоте и легкости ведения хозяйственной деятельности) свидетельствует о возможности очень быстрого прогресса в улучшении институциональной среды.
Для достижения этой цели необходимо осуществление
согласованных усилий начиная с самых высших уровней
руководства страны.
Библиография
Гуриев, Сергей и Олег Цывинский. 2011. «Задачи посткризисной
российской экономики», в: Россия после кризиса, ред. Сергей
Гуриев, Эндрю Качинс, Андерс Ослунд. М.: Юнайтед Пресс.
С. 29–70.
Ades, Alberto, and Rafael di Tella. 1999. “Rents, Competition and Corruption”, American Economic Review 89: 982–993.
Åslund, Anders. 2007. “Russia’s Policy on Accession to the World Trade Organization”, Eurasian Economics and Geography 48: 289–305.
Cooper, William H. 2006. “The Jackson-Vanik Amendment and Candidate Countries for W T O Accession: Issues for Congress”, Congressional Research Service Reports; http://congressionalresearch.com (December 15, 2011).
Dollar, David, and Aart Kraay. 2003. “Institutions, Trade and Growth”,
Journal of Monetary Economics 50: 133–162.
European Commission. 2009. “Fifth Report on Potentially Trade Restrictive Measures in the Context of the Global Economic Crisis for the 133 Committee”, European Commission, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2009/november/tradoc_145270.
pdf (December 15, 2011).
Frankel, Jeffrey A., and David Romer. 1999. “Does Trade Cause Growth?”,
American Economic Review 89: 379–399.
Freund, Caroline, and Bineswaree Bolaky. 2008. “Trade, Regulations
and Income”, Journal of Development Economics 87: 309–321.
Gati, Toby T. 2008. “Russia’s New Law on Foreign Investment in Strategic Sectors and the Role of State Corporations in the Russian Economy”, U. S.-Russia Business Council, https://www.usrbc.
268
Переломный момент
org/pics/File/Member%20Contributions/legal/Foreign_InvestmentInStrategicSectors.pdf (December 15, 2011.).
Guriev, Sergey, and Aleh Tsyvinski. 2010. “Challenges Facing the Russian
Economy After the Crisis”. In Russia after the Global Economic Crisis, ed. Anders Åslund, Sergei Guriev, and Andrew Kutchins. Washington, D C: Peterson Institute of International Economics, 9–38.
Harrison, Glenn, Thomas Rutherford, and David G. Tarr. 1997. “Quantifying the Uruguay Round”, Economic Journal 107: 1405–1430.
Harrison, Glenn, Thomas Rutherford, and David G. Tarr. 2002. “Trade Policy Options for Chile: The Importance of Market Access”,
World Bank Economic Review 16: 49–79.
Harrison, Glenn, Thomas Rutherford, and David G. Tarr. 2004. “Trade
Policy and Poverty Reduction in Brazil”, World Bank Economic Review 18: 289–317.
Jensen, Jesper, Thomas Rutherford, and David Tarr. 2006. “Telecommunications Reform within Russia’s Accession to the W T O”, Eastern
European Economics 44: 25–58.
Jensen, Jesper, Thomas Rutherford, and David Tarr. 2007. “The Impact
of Liberalizing Barriers to Foreign Direct Investment in Services:
The Case of Russian Accession to the World Trade Organization”,
Review of Development Economics 11: 482–506.
Jensen, Jesper, and David G. Tarr. 2011. “Assessment of the Costs
and Benefits of the Customs Union for Kazakhstan”, Report
No. 65977-K Z , Poverty Reduction and Economic Management
Unit, Europe and Central Asia Region.
Martin, Will, and L. Alan Winters, eds. 1996. The Uruguay Round and
the Developing Countries. Cambridge: Cambridge University Press.
Michalopoulos, Constantine, and David G. Tarr. 1992. Trade and Payments
Arrangements for States of the Former US SR (Studies of Economies
in Transition, No. 2. Washington, D C: World Bank.
Michalopoulos, Constantine, and David G. Tarr, eds. 1994. Trade
in the New Independent States (Studies of Economies in Transformation, No. 13). Washington, D C: World Bank.
Michalopoulos, Constantine, and David G. Tarr, eds. 1996. Trade Performance and Policy in the New Independent States (Directions in Development). Washington, D C: World Bank.
Michalopoulos, Constantine, and David G. Tarr. 1997a. “The Economics
of Customs Unions in the Commonwealth of Independent States”, Post-Soviet Geography and Economics 38: 125–143.
Michalopoulos, Constantine, and David G. Tarr. 1997b. “The Economics
of Customs Unions in the Commonwealth of Independent States”, World Bank Policy and Research Working Paper No. 1786,
http://econ.worldbank.org (December 15, 2011).
OE C D. 2008. OE C D Investment Policy Reviews Russian Federation,
2008: Strengthening the Policy Framework for Investment. Paris:
OE C D, August 20, http://www.sourceoecd.org/transitioneconomies/9789264045972.
Sachs, Jeffrey D., and Andrew Warner. 1995. “Economic Reform and
the Process of Global Integration”, Brookings Papers on Economic
Activity 26: 1–117.
269
оксфордский справочник
Rodrik, Dani, Arvind Subramanian, and Francesco Trebbi. 2004. “Institutions Rule: The Primacy of Institutions over Geography and Integration in Economic Development”, Journal of Economic Growth
9: 131–165.
Rutherford, Thomas, and David G. Tarr. 2002. “Trade Liberalization,
Product Variety and Growth in a Small Open Economy: A Quantitative Assessment”, Journal of International Economics 56: 247–272.
Rutherford, Thomas, and David G. Tarr. 2008. “Poverty Effects of Russia’s W T O Accession: Modeling Real Households and Endogenous Productivity Effects”, Journal of International Economics
75: 131–150.
Rutherford, Thomas, and David G. Tarr. 2010. “Regional Impacts of Russia’s Accession to the W T O”, Review of International Economics 18:
30–46.
Rutherford, Thomas, and David G. Tarr. 2012. “Services Liberalisation
in the Regions of Russia under W T O Accession: Regional Household and Poverty Effects”, International Journal of Services and Economic Management 17(2-4): 181–204.
Rutherford, Thomas, David G. Tarr, and Oleksandr Shepotylo. 2005.
“The Impact on Russia of W T O Accession and The Doha Agenda: The Importance of Liberalization of Barriers against Foreign
Direct Investment in Services for Growth and Poverty Reduction.” In Poverty and the W T O: Impacts of the Doha Development Agenda, ed. Thomas Hertel and L. Alan Winters. New York : Palgrave
Macmillan and the World Bank , 467–496.
Shepotylo, Oleksandr, and David G. Tarr. 2008. “Specific Tariffs, Tariff
Simplification and the Structure of Import Tariffs in Russia:
2001–2005”, Eastern European Economics 46: 49–58.
Tarr, David G. 1993. “How Moving to World Prices Affects the Terms
of Trade in 15 Countries of the Former Soviet Union”, World Bank
Policy Research Working Paper No. 1074.
Tarr, David G. 1994. “The Terms-of-Trade Effects of Moving to World
Prices on Countries in the Former Soviet Union”, Journal of Comparative Economics 18: 1–24.
Tarr, David G. 1999. “Design of Tariff Policy for Russia”. In Russian Trade Policy Reform for W T O Accession (World Bank Discussion Paper No. 401), ed. Harry G. Broadman. Washington, D C: World
Bank, 7–30.
Tarr, David G. 2002. “Arguments for and Against Uniform Tariffs”.
In Development, Trade and the W T O: A Handbook, ed. Bernard
Hoekman, Aaditya Mattoo, and Philip English. Washington, D C:
World Bank , 526–534.
Tarr, David G. 2007. “Russian Accession to the W T O: An Assessment”,
Eurasian Geography and Economics 48: 306–319.
Tarr, David G., and Peter Thomson. 2005. “The Merits of Dual Pricing
of Russian Natural Gas”, World Economy 27: 1173–1194.
U. S. Trade Representative. 2006. “Fact Sheets on the Russia-United States
Bilateral Agreement on Russian W T O Accession”, U. S. Trade Representative, http://www.ustr.gov/trade-agreements/wto-multilateral-affairs/wto-accessions/russian-federation (December 15, 2011).
270
Переломный момент
Wacziarg, Romain, and Karen Horn Welch. 2008. “Trade Liberalization and Growth: New Evidence”, World Bank Economic Review 22:
187–231.
World Bank. 2007. “Logistic Performance Index 2007”, World Bank,
http://web.worldbank.org (December 15, 2011).
World Bank. “Doing Business 2010”, World Bank, http://www.doingbusiness.org/ (December 15, 2011).
World Bank. “Enterprise Surveys 2009”, World Bank, http://www.enterprisesurveys.org (December 15, 2011).
World Trade Organization. 1996. “The Agreement on Agriculture”, World Trade Organization, http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/ursum_e.htm#aAgreement (December 15, 2011).
World Trade Organization. 2005. “Technical Note on the Accession
Process, Note by the Secretariat W T/AC C/10/Rev.3”, World Trade Organization, http://www.wto.org/english/thewto_e/acc_e/
acc_e.htm (December 15, 2011).
271
оксфордский справочник
272
Часть V
Регионы
273
оксфордский справочник
274
Экономическая география России
Глава 26.
Экономическая география
России
Андрей Маркевич
и Татьяна Михайлова
Д
А НН А Я глава посвящена вопросам развития экономической географии России с момента формирования в стране централизованного государства
и по сей день. Мы анализируем экономическую, географическую и историческую литературу по этой теме
и обсуждаем факторы, влияющие на распределение населения и экономической деятельности по территории
России. Мы выделяем три таких фактора. Первый фактор — физическая география: положение, климат, размеры и другие особенности территориального устройства
страны. Второй фактор — государственная политика
в сфере регионального развития, ставшая результатом
взаимодействия двух составляющих: стремления к освоению отдаленных территорий и необходимостью нести
связанные с этим расходы. Третий фактор — национальная история России и обстоятельства регионального
развития в прошлом.
По своим климатическим особенностям, размерам
и местоположению Россия — уникальное место. Занимая 11,5% земной суши, она является крупнейшей страной мира. При этом большая часть ее огромной территории практически необитаема. 65% площади России
находится в зоне вечной или спорадической мерзлоты.
В Москве средняя температура января составляет минус 10°C1, а на большей части территории России (свыше 90%) она еще ниже (см. рис. 26.1). Другой проблемой
России является слабая доступность территории. В се1. Москва — третья из самых холодных столиц в мире, после Улан-Батора (Монголия) и Астаны (Казахстан).
275
оксфордский справочник
РИС. 26.1 Природные ресурсы, климат и качество земель
в бывшем Советском Союзе:
Источник: Классификация почвы взята из материалов: Inherent Land Quality
Assessment project, U S D A , Natural Resources Conservation Center. Области представлены схематически
РИС. 26.2 Плотность населения в Российской Федерации, 2000 г.
Источник: Данные проекта: Gridded Population of the World, Columbia University, 2005. Разрешение: 2.5’ × 2.5’.
276
Экономическая география России
верной части Евразии большинство рек течет с юга на север. Поскольку в России отсутствуют дешевые водные
пути между Европой и Азией, практически единственным доступным средством коммуникации стал дорогостоящий наземный транспорт. Большая часть территории России пребывает во власти холодной погоды;
эти земли отдалены не только от мировых торговых
рынков, но и от основных населенных областей самой
России.
Особенности физической географии России представляют естественные ограничения при распределении
экономической деятельности по ее территории. Учитывая климатические и географические сложности, не стоит удивляться, что население сосредоточено в регионах
с относительно благоприятными природными условиями. На рис. 26.2 отражена плотность населения страны.
Большая часть российского населения проживает в западной части страны, а также на узкой полосе вдоль южной границы к востоку от Уральских гор, т.е. на площади, составляющей менее 20% всей территории страны.
Однако даже там плотность населения оказывается низкой по международным меркам. Это — необычное сочетание: население России достаточно сконцентрировано
относительно ее огромной территории, но, по сравнению с другими странами, население России рассредоточено. Такое рассредоточение населения и экономической деятельности по территории является одной
из ключевых особенностей экономической географии
России.
Физическая география является также важным фактором пространственной эволюции российской экономики. Главную ценность российского «фронтира» —
Сибири и Дальнего Востока — составляют природные
ресурсы. Необходимость их освоения всегда была важным фактором, определявшим государственную политику и диктовавшим пространственное расширение Российской империи. На рис. 26.1 показано расположение
основных природных ресурсов и январских изотерм
на территории бывшего Советского Союза. Очевидно,
что большая часть его ценных ресурсов — ископаемого
топлива, алмазов, богатых месторождений цветных металлов, а также древесины и мехов (имевших большое
277
оксфордский справочник
значение в имперский и более ранние периоды) — находятся в регионах с неблагоприятными природными
условиями, вдали от больших городов и основных путей сообщения.
Эксплуатация этих ресурсов — дело дорогостоящее.
Во все времена государство (будь то Российская империя, Советский Союз или современная Российская Федерация) сталкивалось с одной и той же дилеммой. С одной стороны, желание извлечь выгоду из этой огромной
территории; с другой — большие экономические издержки освоения столь враждебной человеку природной среды.
На протяжении веков проблема соотнесения затрат
и выгод, связанных с развитием удаленных территорий,
решалась и решается по-разному. Общей чертой была
опора почти исключительно на государство в принятии
решений по распределению ресурсов, а рыночные механизмы работали с серьезными ограничениями. На протяжении большей части истории Российская империя
стремилась утвердить военное присутствие на территориях востока и юго-востока. Советский Союз переселял большие массы населения в Сибирь и на Дальний
Восток, реализуя там свои масштабные инвестиционные программы. Наследие обоих подходов сказалось
на нынешней экономической географии России. Ниже
мы приводим анализ этого наследия и рассматриваем,
в общем плане, вопрос о том, как физическая география,
история и политика влияют на пространственную структуру российской экономики, в его трактовке географами, историками и экономистами.
Глава построена следующим образом. Следующий
раздел описывает изменение плотности населения
и эволюцию миграционной политики в Российской империи. Затем мы обсуждаем советскую промышленную
политику и ее влияние на распределение экономической деятельности по регионам. В последующем разделе рассматривается история городов и урбанизации.
Мы проанализируем фактические данные об изменениях в пространственной структуре российской экономики, о миграционных потоках и о неравенстве регионов
после распада Советского Союза. В заключительном разделе приводятся наши основные выводы.
278
Экономическая география России
Историческая география населения России
Главной особенностью пространственной эволюции России является то, что она всегда была государством, «расширяющимся» на неосвоенные территории, и его история — это, в первую очередь, история территориальной
экспансии. Начиная с X V I в., и до самого конца X I X столетия Российская империя присоединяла к себе новые
территории. Крупнейшие территориальные приобретения были сделаны Россией к востоку и югу от Москвы, ее исторического центра. Изменения в пространственном распределении населения следовали тому
же юго-восточному вектору.
Обзор истории движения населения
К началу X V I в., объединив почти все русские земли,
Московское княжество укрепило свое главенство в качестве нового центра страны. В те времена русские занимали лишь северо-западную часть современной территории страны, к северу от Оки и к западу от Уральских гор.
В 1550 г. общая численность населения страны не превышала 6,5 млн, а его плотность была крайне низкой
(см. Moon, 1997), лишь около 2,3 человек на квадратный
километр. Бедный состав почв и неразвитость приемов
ведения сельского хозяйства ограничивали рост населения на этой территории, в то время как гораздо более
плодородные черноземные регионы к югу от Москвы
оставались малонаселенными из-за вечной угрозы набегов со стороны кочевников.
В последующие четыре столетия Российская империя
резко расширялась в западном, южном и восточном направлениях. На юге и юго-востоке Россия постепенно
подчинила кочевые ханства и завоевала обширную степную зону Черноземья, Среднего и Нижнего Поволжья,
Дона и Северного Кавказа, до ее присоединения известную как Дикое поле. В ходе дальнейших волн имперской экспансии Россия приобрела Урал, Сибирь и Дальний Восток — огромные и малонаселенные территории.
Общей чертой всех этих новых территорий была низкая
плотность коренного населения. В сущности, то был ру-
279
оксфордский справочник
беж тогдашней цивилизации. Столетия спустя эта земля превратилась в неотъемлемую часть экономического ядра Российской Федерации, a new Russian heartland,
по названию, предложенному Брэдшоу и Прендергастом
(Bradshaw and Prendergast 2005)2. Относительно населенными в момент их завоевания были лишь новые провинции на Западе, в Закавказье и Центральной Азии, то есть
примерно те территории, которые после распада Советского Союза стали независимыми государствами.
В табл. 26.1 отражена демографическая история России, с первой подушной переписи 1678 г. (первая дата,
на которую имеются достаточно подробные сведения
о численности населения) и до начала X X в. На рис. 26.3
и 26.4 представлены карты плотности населения на протяжении всей истории России (мы используем эти исторические карты из-за проблемы административных
границ, но даем информацию только для регионов, входящих в состав современной Российской Федерации).
В 1678 г. общая численность населения России составляла приблизительно 11,2 млн человек. Плотность населения была самой высокой в центральной зоне, на землях вокруг Москвы. К тому времени Черноземье было
колонизировано уже свыше ста лет, но по сравнению
с центром оставалось малонаселенным — в связи с угрозой набегов крымских кочевников, сохранявшейся
до конца X V II в. Быстрый рост населения в Черноземье
начался лишь в X V III столетии. В Среднем Поволжье
значительное увеличение численности населения произошло только в X I X в. Сибирь — несмотря на наличие
в ее южной части обширных, пригодных для обработки земель — была до середины X I X столетия фактически пустынной. Лишь в конце X I X столетия тенденция
к увеличению численности населения достигнет Южного Урала и Сибири — через триста лет после того,
как эти территории были присоединены к Российской
империи.
Общее распространение населения в юго-восточном
направлении можно объяснить экономическими стимулами, присущими аграрной (по большей части) эко2. Название позаимствовано из книги “A New Soviet Heartland?”, автором которой является Хьюсон (Hooson 1964).
280
Экономическая география России
ТАБЛИЦА 26.1
Плотность населения в Российской империи (количество
человек на кв. километр)
Регион
1678
1719
1795
1858
1897
Центральный
4,82
5,65
8,65
22,24
29,48
Северо-Западный
1,42
1,82
3,98
13,40
23,30
Черноземный
2,91
4,66
9,93
30,29
43,01
Восточный и юго-восточный
0,25
0,52
2,20
10,22
16,18
Северный и северо-восточный
0,27
0,30
0,75
3,06
4,35
0,005
0,01
0,05
0,22
0,46
11,2
15,6
37,4
74,5
128,9
Сибирь
Общая численность населения
империи (млн. человек)
Примечания: Центральный регион — губернии: Московская, Владимирская,
Калужская, Ярославская, Костромская, Нижегородская, Тверская, Смоленская. Северо-Западный регион — губернии: Санкт-Петербургская, Новгородская, Псковская. Черноземный регион — губернии: Воронежская, Рязанская,
Курская, Тамбовская, Орловская, Тульская. Восточный и юго-восточный регион — губернии: Казанская, Пензенская, Симбирская, Саратовская, Самарская,
Астраханская, Оренбургская, Уфимская. Северный и северо-восточный регион — губернии: Олонецкая, Вологодская, Архангельская, Вятская, Пермская.
Регион Сибири — губернии и области: Тобольская, Томская, Иркутская, Енисейская, Забайкальская, Амурская, Камчатская, Приморская, Сахалинская,
Якутская.
Источники: 1678 г. и 1719 г.: Водарский (1977); 1795 г., 1858 г. и 1897 г.: рассчитано в рамках проекта Electronic Depository of Russian Historical Statistics (http://www.
nes.ru/en/science/russiastats) на основе оригинальных источников: для 1795 г. —
Кабузан (1971), для 1858 г. — Бушен (1863), для 1897 г. — Тройницкий (1905).
номике России. Более быстрый рост населения был характерен для наиболее доступных регионов с хорошим
климатом и плодородной землей. Тем не менее миграция происходила весьма медленно. Хотя частичным
объяснением низких темпов прироста населения на новых территориях могут служить громадные расстояния
и неразвитость путей сообщения, важнейшей причиной
был институциональный фактор: преобладание крепостного права и наличие ограничений на миграцию населения в Российской империи вплоть до начала Х Х в.
281
оксфордский справочник
Миграционная политика в Российской империи
Тормозом на пути свободного передвижения населения
по России была политическая и институциональная база
крепостничества. Ко времени освободительной реформы 1861 г. крепостные крестьяне, являвшиеся частной
собственностью поместного дворянства, составляли свыше трети населения. Еще треть составляли государственные крестьяне, привязанные к своим деревням и земельным угодьям. Крепостные были лишены юридических
прав и не могли действовать самостоятельно, в частности не могли выбрать место жительства без согласия своих господ. При этом крепостные не были единственной
социальной группой, ограниченной в географической
мобильности. С правовыми ограничениями при выборе места жительства сталкивались и другие социальные
группы, в том числе и дворяне (не имевшие права, например свободно покидать страну) (см. об этом: Иванова и Желтова 2010).
Табл. 26.2 отражает масштабы внутренней миграции
в колонизуемые российские регионы за период с конца X V II до начала X X столетия. В абсолютном их значении эти миграционные потоки могут показаться существенными, однако в относительном выражении
они не превышали 0,2% от общей численности населения в среднем за год в любой продолжительный период.
До освобождения крепостных в 1861 г. эта цифра была
фактически меньше 0,1%.
В период крепостного права царское правительство
стремилось жестко регулировать миграционные потоки. Как правило, миграция под государственным патронажем проводилась в плановом порядке и нередко носила недобровольный характер. Для защиты от набегов
кочевников правительство создавало линии укреплений и размещало на пограничных землях контингенты
военизированных поселенцев. После того как территория за линией крепостей становилась безопасной, государство либо предоставляло землю дворянам, поселявшим на ней своих крепостных крестьян, либо поощряло
государственных крестьян переселяться в новые регионы. В целом политика государства сводилась к тому,
282
Экономическая география России
РИС. 26.3 Плотность населения в отдельных губерниях
Российской империи
Примечание: на карте показаны регионы Российской империи и Советского
Союза, ныне принадлежащие Российской Федерации
чтобы закрепить свои права на новые земли, обеспечив там свое минимальное военное присутствие. Добровольная же миграция чаще всего носила не вполне законный характер. Такими мигрантами были в основном
крестьяне, бежавшие от помещиков или властей в надежде устроиться на новых землях за линией пограничных укреплений.
При проведении политики ограничения миграции
цель правительства была двоякой. Во-первых, оно хоте-
283
оксфордский справочник
РИС. 26.4 Плотность населения в Российской империи
(отдельные губернии) и в Российской Федерации
ло сохранить контроль над налоговой базой, т.е. над податной частью населения. Поскольку реальная власть
правительства на новых территориях была относительно слабой, миграция воспринималась как угроза. Во-вторых, правительство стремилось обеспечить дворянские
имения в историческом центре страны дешевой рабочей
силой. Массовая миграция крестьян из исторического
центра уменьшила бы предложение рабочей силы и сделала бы ее более дорогостоящей. Это подорвало бы политическую поддержку государства со стороны дворян-
284
Экономическая география России
ТАБЛИЦА 26.2
Миграционные потоки (в тыс. человек) в Российской империи
Регион
Черноземный регион
1678–
1740–
1782–
1870–
1740 гг. 1782 гг. 1858 гг. 1896 гг.
1897–
1915 гг.
1678–
1915 гг.
260
370
—
—
—
630
90
—
517
926
3,520
5,053
Новороссия (юг Украины)
—
135
1,510
1,045
333
3,023
Волга и Урал
—
270
968
358
80
1,676
Северный Кавказ
—
—
565
1,687
296
2,448
350
775
3,560
4,016
4,229
12,830
Сибирь и Казахстан
Всего
Примечание: Региональная классификация губерний и областей: см. примечания к табл. 26.1.
Источник: Миронов (1999).
ства. Согласно известной гипотезе Домара (Domar, 1970),
система крепостного права в России была введена в конце X V I в. как реакция на резкое сокращение численности работников на единицу обрабатываемой площади
(после аннексии новых территорий на востоке и запус
тения в центре, вызванного серией войн и внутренней политикой Ивана I V). Желание властей сохранить
в центре страны дешевый труд укоренилось столь глубоко, что и после отмены крепостного права различные
ограничения миграции оставались в силе.
Другими причинами низкой мобильности населения были высокие транспортные издержки и ограниченный доступ к кредитам. В бедной стране многим
было трудно оплатить переезд на новое место. Масштаб
этой проблемы иллюстрирует история Российской империи в период после 1896 г., когда началось свободное переселение в Сибирь. С тех пор как с сооружением Транссибирской магистрали открылся сравнительно
недорогой путь в азиатские регионы страны, миграционный поток в Сибирь удвоился. Еще больше усилилась миграция после того, как в 1906 г. Столыпинская
реформа во многом сняла ограничения на переселение
крестьян, предоставив им право выходить из общины
285
оксфордский справочник
и продавать земельные наделы. Чернина, Доуэр и Маркевич (Chernina, Dower, and Markevich 2010) полагают,
что реформой титульных прав на землю объясняются
как минимум 15% от последовавших за нею миграционных потоков.
В истории России последние годы империи, от Столыпинской реформы до Октябрьской революции, были
уникальным периодом. В сущности, это был единственный случай в российской истории, когда государство
не препятствовало географической мобильности населения. Итогом этой свободы стала волна крестьянской миграции в Сибирь и перераспределение рабочей
силы в регионы, где в изобилии еще имелись незанятые
сельскохозяйственные земли. Советский период отмечен дальнейшим сдвигом населения и экономической
деятельности в северные и восточные регионы страны. В Советском Союзе доля населения, проживающего в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке, выросла с 3,3% в 1926 г. до 5,9% в 1985 г. (Зайончковская 1988).
Эти изменения не были уже результатом деятельности
независимых экономических агентов под воздействием
рыночных стимулов, но были продиктованы идеологией
советского государства и заданы системой централизованного планирования, а также вызваны эвакуацией населения из европейской части страны на Восток в период Второй мировой войны.
Промышленная политика в Советском Союзе
В С С С Р за семь десятилетий централизованного планирования в пространственной структуре российской экономики произошли драматические изменения. Хилл
и Гэдди (Hill and Gaddy 2003) подробно демонстрируют, насколько нетипична экономическая география России: непропорционально большая доля населения живет в суровых климатических условиях, в удаленности
от основных мировых рынков. Советская власть вложила огромные силы и средства в то, чтобы переселить
миллионы людей в Сибирь, на Север и на Дальний Восток и создать там постоянные поселения. В годы сталинской индустриализации в целях преодоления дефицита
286
Экономическая география России
рабочей силы в отдаленных районах использовались заключенные Г У Л А Га. Позже для привлечения в эти регионы добровольных мигрантов была введена система
финансовых стимулов. В целом результатом семидесяти лет советской власти стал серьезный сдвиг массы населения, инфраструктуры и капитала на Восток страны.
В следующем разделе мы обсудим региональную политику советской власти, ее идеологические корни, ее реализацию и последствия.
Принципы и практика размещения
производительных сил в советские годы
Идеологическую основу региональной политики в С С СР
диктовали принципы распределения ресурсов. Примерную классификацию этих принципов предлагает Роджерс (Rodgers 1974). Первая группа принципов — «ориентированных на рост» — была призвана обеспечить
эффективное (как предполагалось) использование природных ресурсов. В условиях советского планирования
это, по сути, означало размещение производственных
мощностей так, чтобы транспортные расходы минимизировались. Производственные предприятия должны были размещаться ближе либо к источникам ресурсов, либо к местам сосредоточения потребителей.
Вторая группа принципов — «ориентированных на равенство» — гласила, что экономический рост должен
быть географически сбалансированным. Капитальные
вложения предполагалось направлять в относительно менее развитые регионы. Третья группа принципов
утверждала приоритет стратегических соображений:
производственные мощности должны были размещаться так, чтобы максимально увеличить оборонный потенциал страны.
Для региональной структуры советской экономики
эти принципы имели следующие последствия. Принцип эксплуатации природных богатств с непременным
условием минимизации транспортных расходов означал сдвиг производственных мощностей на восток, в Сибирь — эту кладовую ресурсов. В 1960–1980-е гг. многие
исследователи полагали, что данный принцип не противоречит экономической рациональности и не должен
287
оксфордский справочник
приводить к искажениям, поскольку он, в конце концов,
служит минимизации затрат (см., например: Dyker 1983).
Тем не менее, в условиях рыночного хозяйства экономические агенты делают географический выбор, исходя не только из минимизации транспортных расходов,
но и из множества других соображений, таких как рынок
факторов производства (стоимости рабочей силы и промежуточных товаров), наличие общей инфраструктуры
и возможность распространения технологий, состояние
окружающей среды, разница в издержках производства.
Игнорирование этих факторов оставляло мало надежды на то, что принятые советской властью инвестиционные решения окажутся эффективными. Кроме того,
в условиях командной экономики плановики не наблюдали не только истинные (рыночные) затраты на транспортировку, но и рыночные цены большинства товаров.
Поэтому есть основания полагать, что реализация этого
принципа приводила к сдвигу промышленных инвестиций на Восток страны в большей мере, чем это требовалось бы в соответствии с интересами экономической эффективности.
Второй принцип поощрял капиталовложения в отстающие регионы и выравнивание регионального уровня
экономического развития. От реализации этого принципа больше всего выигрывали республики Средней
Азии и другие периферийные регионы С С С Р. В границах современной Российской Федерации регионами-бенефициарами были национальные республики, Сибирь и Дальний Восток. Это стало еще одной причиной
для преимущественного инвестирования в восточные
регионы страны.
Третий принцип содействовал размещению промышленности во внутренних регионах страны в противовес
приграничным регионам, в большей мере уязвимым
в случае сухопутной войны. Важность этого принципа
для России была подтверждена опытом Второй мировой войны, когда советскому правительству пришлось
эвакуировать до 20 млн человек из европейской в азиатскую часть страны, в основном на Урал и в Сибирь.
Этот принцип также благоприятствовал «восточному
тренду» в размещении стратегически важных производственных объектов.
288
Экономическая география России
В целом советские принципы размещения производственных и трудовых ресурсов должны были привести
в С С С Р к большему смещению экономической деятельности на восток, чем предполагалось бы в отсутствие социалистического государства. Вопрос в том, до какой
степени эти принципы действительно соблюдались.
В своей работе Динес (Dienes 1972) вычисляет добавленную стоимость и производительность капитала и рабочей силы по регионам. Он показывает, что капиталовложения действительно направлялись преимущественно
в периферийные регионы, хотя производительность
там была ниже, чем в историческом центре. Он отмечает,
что развитие малонаселенных восточных регионов было
сопряжено с весьма высокой стоимостью трудовых ресурсов. В 1960-е гг., после частичного упразднения системы принудительного труда (Г УЛ А Г), советское государство сталкивается с существенным оттоком населения
из регионов Урала и Западной Сибири, и для привлечения туда трудовых мигрантов вынуждено предлагать
значительные надбавки к заработной плате. В то же время значительные капитальные вложения поступают
в советские республики Средней Азии, где труд — в относительном изобилии, а производительность капитала — ниже среднего уровня. Динес заключает, что решение властей инвестировать в экономику слаборазвитых
регионов было обусловлено не стремлением к максимизации прибыли (пусть даже в рамках советского ценообразования), но диктовалось идеологической установкой на обеспечение регионального равенства.
В другом исследовании (Rodgers 1974) описывается
сдвиг промышленной занятости в С С С Р в 1940–1965 гг.
в восточном направлении. Кроме того, автор находит
свидетельства неуклонного снижения регионального
неравенства. В табл. 26.3 мы приводим расчеты десятилетних индексов промышленного производства по областям Р С Ф С Р. В таблице четко просматриваются региональные приоритеты советской власти. До конца
1920-х гг. самый быстрый промышленный рост переживает Южная Сибирь — продолжается миграционный
тренд, начало которому в Российской империи положила Столыпинская реформа. Позднее, в 1930-е гг., приоритетной становится зона далекой периферии: Дальний
289
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 26.3
Индексы промышленного производства в регионах Р С Ф С Р
Регион,
область или
республика
1928 г. 1940 г. 1950 г. 1959 г. 1970 г. 1975 г. 1985 г. 1989 г.
к 1913 г. к 1928 г. к 1940 г. к 1950 г. к 1959 г. к 1970 г. к 1980 г. к 1985 г.
Север
Вологда
1,60
3,19
1,43
4,31
1,51
1,35
1,22
1,08
Архангельск
1,80
4,50
1,85
4,81
1,20
1,33
1,18
1,14
Коми
1,70
7,65
3,62
8,38
1,46
1,44
1,14
1,06
Северо-Запад
Ленинградская обл.
1,80
4,50
1,09
3,33
1,65
1,54
1,21
1,11
Санкт-Петербург
1,40
8,57
1,33
3,42
1,42
1,33
1,13
1,13
Новгород
1,00
4,20
0,71
2,10
1,75
1,55
1,28
1,22
Псков
0,70
8,29
0,71
2,93
1,66
1,38
1,25
1,22
1,20
1,13
Калининград
Мурманск
1,70
28,82
1,45
4,61
1,47
1,34
1,22
1,13
Республика
Карелия
1,90
4,68
1,24
4,04
1,26
1,25
1,30
1,17
Центр и юг
Московская
область
1,60
6,19
1,41
3,94
1,44
1,39
1,13
1,13
Москва
2,20
9,55
1,62
3,81
1,49
1,36
1,12
1,17
Смоленск
1,10
5,45
0,53
1,83
1,70
1,43
1,31
1,21
Великие Луки
1,30
4,38
0,96
Тверь
1,30
4,31
1,20
4,11
1,38
1,26
1,12
1,15
Ярославль
1,50
9,33
1,43
3,29
1,46
1,30
1,12
1,09
Иваново
1,30
2,31
1,27
2,33
1,47
1,20
1,09
1,10
Кострома
1,20
3,33
1,73
3,75
1,41
1,33
1,17
1,10
Владимир
1,60
3,56
1, 75
4,74
1,45
1,37
1,23
1,14
Рязань
1,50
5,53
1,33
4,70
1,54
1,53
1,20
1,14
Тула
1,00
19,00
1,37
3,37
1,72
1,42
1,19
1,11
Калуга
1,30
4,62
1,27
4,33
1,68
1,44
1,32
1,25
290
реструктуризация
Экономическая география России
Регион,
область или
республика
Брянск
1928 г. 1940 г. 1950 г. 1959 г. 1970 г. 1975 г. 1985 г. 1989 г.
к 1913 г. к 1928 г. к 1940 г. к 1950 г. к 1959 г. к 1970 г. к 1980 г. к 1985 г.
1,70
5,00
0,92
3,18
1,98
1,46
1,15
1,13
Орел
0,90
12,22
0,61
3,00
1,85
1,70
1,32
1,24
Курск
1,40
3,43
1,40
6,04
1,48
1,44
1,26
1,17
Белгород
2,10
3,71
0,96
3,97
1,38
1,60
1,27
1,30
Воронеж
1,90
14,74
0,93
3,75
1,48
1,45
1,28
1,16
Липецк
1,20
7,92
1,47
6,00
1,64
1,51
1,28
1,17
Тамбов
1,10
7,18
1,39
4,18
1,53
1,40
1,18
1,17
Пенза
0,70
10,86
1,58
5,53
1,68
1,52
1,20
1,21
Балашов
1,90
5,11
1,13
реструктуризация
Поволжье
Арзамас
2,00
4,75
1,89
реструктуризация
Нижний
Новгород
2,20
10,45
2,09
5,22
1,60
1,42
1,19
1,12
Киров
1,80
6,11
3,45
10,55
1,37
1,35
1,18
1,12
Республика
Мордовия
1,40
6,79
1,26
3,68
1,94
1,61
1,31
1,23
Республика
Марий Эл
1,70
4,35
3,24
10,00
1,45
1,62
1,45
1,33
Чувашская
Республика
1,10
8,64
2,74
8,84
1,47
1,69
1,45
1,24
Татарстан
1,20
10,00
3,75
12,25
1,57
1,49
1,20
1,14
Ульяновск
0,80
4,25
2,65
7,06
1,88
1,49
1,24
1,22
Самара
1,30
10,77
4,14
15,00
1,69
1,72
1,14
1,10
Саратов
1,60
5,56
2,47
7,42
1,58
1,46
1,24
1,19
Волгоград
1,70
12,35
1,29
4,14
0,33
1,39
1,17
1,11
Республика
Калмыкия
Н/Д
Н/Д
0,43
2,00
1,69
1,46
1,50
1,28
Астрахань
0,70
3,71
1,38
2,42
1,43
1,43
1,18
1,16
1,63
1,35
1,16
1,12
Северный Кавказ
Ростов
1,70
7,65
1,15
Каменск
1,40
5,86
1,83
291
3,54
реструктуризация
оксфордский справочник
Регион,
область или
республика
1928 г. 1940 г. 1950 г. 1959 г. 1970 г. 1975 г. 1985 г. 1989 г.
к 1913 г. к 1928 г. к 1940 г. к 1950 г. к 1959 г. к 1970 г. к 1980 г. к 1985 г.
Краснодарский край
1,60
8,13
1,00
3,00
1,48
1,24
1,15
1,14
Ставропольский край
2,20
7,73
1,00
3,47
1,53
1,45
1,23
1,22
Кабардино-Балкария
3,70
41,08
1,55
4,43
1,81
1,59
1,29
1,19
Северная
Осетия
1,90
13,68
1,04
3,00
1,72
1,42
1,26
1,22
Чечено-Ингушетия
3,90
2,82
1,36
2,91
1,71
1,07
0,99
1,07
Республика
Дагестан
1,60
6,88
1,36
3,45
1,80
1,38
1,28
1,17
Урал
Удмуртская
Республика
2,00
10,50
2,29
7,24
1,85
1,68
1,25
1,15
Пермь
1,50
10,00
2,07
4,80
1,61
1,37
1,19
1,14
Свердловская
область
1,20
9,17
3,36
8,00
1,50
1,34
1,14
1,10
Челябинск
1,60
15,00
3,29
8,04
1,49
1,33
1,14
1,10
Республика
Башкортостан
1,50
6,67
4,10
16,40
1,38
1,53
1,16
1,07
Оренбург
1,30
6,69
3,22
8,97
1,55
1,56
1,14
1,08
Западная Сибирь
Курган
1,90
6,84
2,08
7,00
1,51
1,50
1,26
1,16
Тюмень
1,70
6,47
2,45
6,64
1,96
2,38
1,38
1,23
Омск
2,50
10,40
4,35
13,92
1,54
1,53
1,19
1,11
Томск
2,30
6,09
3,36
10,29
1,31
1,36
1,36
1,21
Новосибирск
2,30
16,96
4,05
13,31
1,51
1,55
1,21
1,15
Кемерово
2,80
22,50
3,25
7,00
1,39
1,32
1,08
1,12
Алтайский
край
3,70
9,19
2,97
8,44
1,37
1,43
1,22
1,12
1,59
1,51
1,20
1,15
Восточная Сибирь
Красноярский
край
1,90
11,05
2,86
292
8,81
Экономическая география России
Регион,
область или
республика
1928 г. 1940 г. 1950 г. 1959 г. 1970 г. 1975 г. 1985 г. 1989 г.
к 1913 г. к 1928 г. к 1940 г. к 1950 г. к 1959 г. к 1970 г. к 1980 г. к 1985 г.
Республика
Тыва
1,17
1,25
Иркутск
1,10
10,00
2,00
6,64
1,50
1,50
1,20
1,14
Республика
Бурятия
1,40
14,29
1,45
3,15
1,65
1,49
1,12
1,22
Чита
1,20
11,67
1,14
2,29
1,41
1,45
1,06
1,14
Якутия
1,10
9,09
2,80
5,30
1,85
1,50
1,29
1,19
Дальний Восток
Хабаровск
1,10
24,55
2,00
5,19
1,52
1,47
1,19
1,17
Магадан
1,00
54,00
1,00
1,28
1,76
1,16
1,06
1,04
Амурская
область
1,90
5,26
1,40
3,30
1,39
1,28
1,09
1,11
Камчатка
0,20
44,50
1,57
3,26
1,92
1,43
1,46
1,12
Приморский
край
1,40
7,86
1,45
4,00
1,47
1,42
1,23
1,17
Сахалин
2,60
44,23
6,37
Н/Д
Н/Д
Н/Д
1,14
1,09
Примечание: Для переименованных регионов использованы их современные
названия.
Источники: Статистические сборники «Народное хозяйство Р С Ф С Р » за 1956,
1961, 1962, 1965, 1969, 1975, 1981, 1987 и 1990 г.
Восток и Мурманская область на северо-западе. Период
1940-х гг. охватывает Вторую мировую войну и резкий
(из-за эвакуации) подъем производства на Урале и в Сибири. В 1950-е гг. в западной части С С С Р наблюдается сопоставимый, хотя и немного более слабый, эффект
послевоенного восстановления. С 1960-х гг. тенденция
становится стабильной: все эти годы крупнейший прирост промышленного производства отмечается в регионах к востоку от Урала.
В целом миграция населения следовала восточному тренду размещения промышленных инвестиций.
Тем не менее после смерти Сталина и либерализации
отношения властей к трудовым ресурсам правительство
С С С Р периодически сталкивается с нехваткой рабочей
293
оксфордский справочник
силы и даже с оттоком населения из регионов, где ранее
были сделаны крупные инвестиции. Поскольку на Урале
и в Западной Сибири уровень жизни ниже, чем в европейской части страны, оттуда в 1960-е гг. и первую половину 1970-х гг. идут интенсивные миграционные потоки. Впрочем, с помощью инвестиций в инфраструктуру
и надбавок к заработной плате правительство С С С Р
смогло-таки в конце 1970-х гг. преодолеть эту тенденцию (Зайончковская, 1988).
К концу советской эпохи в пространственной структуре экономики и распределении населения накопились
значительные диспропорции. В своей работе Михайлова (Mikhailova 2004) предлагает альтернативный (гипотетический) вариант пространственного распределения,
который мог бы быть реализован в России без социалистического планирования. При этом автор опирается
на данные X X в. по Канаде и рассчитывает динамические соотношения между региональными долями населения и промышленности с одной стороны и целым
рядом региональных характеристик с другой. Затем
автор проецирует исчисленные соотношения на российские данные за период с 1910 г. до Октябрьской революции. Таким образом, строится прогноз пространственного распределения промышленности и населения на случай, если бы Россия развивалась, как Канада,
но с поправкой на историю, географию, инфраструктуру
и природные богатства российских регионов. Вывод таков: если бы не политические установки советской власти, то численность населения в Сибири и на Дальнем
Востоке была бы ниже, по крайней мере на 14 млн человек (или на 35% от числа тамошнего населения).
Если бы во все времена Россия развивалась как страна с рыночной экономикой, то и в этом случае наблюдалась бы некоторая миграция на восток, в продолжение тенденции, возникшей в конце X I X — начале X X в..
Тем не менее такие миграционные потоки были бы гораздо меньшими, чем те, что были обусловлены советской системой планирования.
Наследием Советского Союза является не только
сдвиг производственных ресурсов в зоны экстремальных климатических условий, но и снижение пространственной концентрации населения. По мере перемеще-
294
Экономическая география России
ния на восток люди расселялись по всей территории,
отступая все дальше от мировых рынков и от традиционного исторического центра страны. В то же время пространственное распределение производственных
ресурсов в других странах на протяжении X X в. становится все более и более сконцентрированным, приближаясь к основным портам и торговым маршрутам.
Пространственная концентрация
Далее мы обсудим вопрос о том, является ли концентрация населения и промышленности России большей,
чем в других странах. В работе Кампанте и До (Campante and Do 2009) предлагается специализированный набор индексов пространственной концентрации. Преимущество этих индексов состоит в том, что в отличие
от традиционных (пространственные индексы Джини,
Тейла и т.д.), они инвариантны к таким параметрам,
как площадь страны и численность населения, и потому сопоставимы при сравнении разных стран. Кампанте и До рассчитали эти индексы для населения ряда
стран. По сравнению с равномерным «средним» распределением населения по территории стран, в 2000 г. степень концентрации населения Российской Федерации
была значительной. Впрочем, этого и следовало ожидать в стране, где большая часть территории практичес
ки необитаема. Тем не менее плотность населения России, по сравнению с другими странами, является одной
из наименьших3.
Рассматривая вопрос о размещении российской промышленности, мы отмечаем, что она распределена
по территории более равномерно, чем в других странах. Мы рассчитали «дротиковые» индексы пространственной концентрации Эллисона–Глейзера (Ellison
and Glaeser 1997) применительно к двузначной Стан3. По мнению Кампанте и До (Campante and Do 2009), по разреженности экономического пространства Россия находится на пятом или на втором
месте, в зависимости от выбранной схемы взвешивания. Наименее сконцентрированы в этом смысле Соединенные Штаты, но в первую очередь
потому, что в основу расчетного индекса положены столицы — в данном
случае это Вашингтон, округ Колумбия, не являющийся самым густонаселенным городом С Ш А .
295
оксфордский справочник
дартной отраслевой классификации (Standard Industrial Classification — SIC) промышленности в Советской
России за 1988 г.4, чтобы сравнить их с теми же индексами для Соединенных Штатов (см.: Rosenthal and Strange 2001). «Точкой отсчета» здесь служит распределение
населения, т.е. если распределение отраслевых предприятий по регионам пропорционально распределению населения, то значение индекса Эллисона—Глейзера для такой отрасли будет равно нулю.
В табл. 26.4 дается сопоставление пространственной концентрации промышленности в России и С Ш А .
Взятые из стандартной классификации (SIC) российские промышленные отрасли в среднем оказались в географическом смысле менее сконцентрированными,
чем их американские аналоги, что соответствует принципам советской политики сбалансированного роста
регионов. Как ни странно, в России обнаружилось несколько отраслей, для которых расчетные показатели
концентрации оказались отрицательными (хотя и весьма близкими к нулевым). Эти отрасли распределялись
по территории страны более равномерно, чем следовало
бы, если только исходить из распределения населения.
В большей мере сконцентрированными, чем в С Ш А ,
оказались лишь несколько российских отраслей: лесопереработка, производство бумаги, машиностроение и металлургия (черные и цветные металлы). Кроме того,
более сосредоточенными в России оказались печать
и издательское дело, что для автократического режима отнюдь не удивительно. Более высокую, чем в С Ш А ,
степень концентрации различных производств можно
объяснить отсутствием в России малых предприятий,
которые в других странах производят самый широкий
спектр потребительских товаров.
В С С СР производство потребительских товаров (одежда, изделия из кожи, мебель и табачные изделия) было
широко рассредоточено по всей его территории. В странах с рыночной экономикой одним из важных факторов
концентрации производства потребительских товаров
4. Данные взяты из промышленной переписи Советского Союза за 1988 год.
Индексы были рассчитаны для Р С Ф С Р, то есть для территории, которая после распада С С С Р вошла в состав Российской Федерации.
296
Экономическая география России
ТАБЛИЦА 26.4
Индексы Эллисона—Глейзера применительно
к С Ш А и к российским отраслям, взятым из Стандартной
отраслевой классификации (SIC)
Концентрация
Концентрация
на уровне штатов на уровне областей
С Ш А , 2000 г.
SIC
код
Определение
Россия, 1988 г.
Индекс
Ранг
Индекс
Ранг
0,0035
19
0,0019
13
0,19
1
0,00047
16
20
Пищевые продукты, напитки
и родственные товары
21
Табачные изделия
22
Текстильные изделия
0,094
2
0,040
2
23
Одежда и сопутствующие товары
0,012
10
-0,00045
17
24
Лесоматериалы и изделия
из древесины
0,012
9
0,022
7
25
Мебель и мебельное
оборудование
0,012
8
-0,00092
18
26
Бумага и сопутствующие товары
0,0084
13
0,0238
5
27
Полиграфия, пресса и сопутствующие товары
0,0053
15
0,029
4
28
Химические продукты и сопутствующие товары
0,010
11
0,0052
10
29
Продукты нефтепереработки
и сопутствующие товары
0,036
3
0,022
6
30
Резина и прочие изделия
из пластмасс
0,0039
17
0,0013
14
31
Кожа и изделия из кожи
0,015
5
-0,0013
19
32
Камень, глина, стекло и изделия
из бетона
0,0035
18
0,0021
12
33
Изделия из черных и цветных
металлов
34
Готовые металлические изделия
35
0,014
7
0,039
3
0,0044
16
0,00055
15
Машины, за исключением
электрических
0,0017
20
0,0027
11
0,0087
12
0,060
1
0,022
4
-0,0041
20
36
Электрическое и электронное оборудование, а также детали к ним
37
Транспортное оборудование
38
Научные и профессиональные
инструменты; фотографические
и оптические товары; часы
0,015
6
0,013
9
39
Разные промышленные товары
0,0067
14
0,014
8
В среднем
0,0244
0,0135
Источники: Для С Ш А : Rosenthal and Strange (2001); для России: расчеты авторов, данные из статистического сборника «Народное хозяйство С С С Р в 1988 г.».
297
оксфордский справочник
является наличие горизонтальных связей, обусловленных распределением человеческого капитала. Благодаря
обмену свежими идеями, веяниями моды и технологическими тенденциями, а также наличию единого рынка
рабочей силы совместное (в тесной близости) размещение фирм становится для них выгодным. Для советской
системы планирования все соображения моды были
вторичными по отношению к достижению региональной самодостаточности в снабжении потребительскими
товарами, что было частью генеральной доктрины сбалансированного роста регионов. Вместо его кластеризации производство товаров народного потребления было
распределено по территории страны относительно равномерно.
В этом контексте интересным объектом для сравнения представляется Китай. В связи с наследием плановой экономики и наличием местного протекционизма географическая концентрация промышленности
в Китае, как правило, ниже, чем в развитых странах
(см.: Lu and Tao 2009). Однако сегодня китайская промышленность по сопоставимым показателям является гораздо более сконцентрированной, чем российская промышленность в конце 1990-х гг. На уровне
провинций (по масштабу сопоставимых с российскими областями или штатами С Ш А), индексы Эллисона—Глейзера для средней китайской отрасли выросли с 0,0169 в 1996 г. до 0,0370 в 2005 г. (см.: Lu 2010,
table 5; Lu and Tao 2009, table 2а), — обе цифры выше,
чем для России в 1988 г.5
Российская городская система
В этом разделе мы обсудим размеры, расположение
и функции российских городов. Начнем с рассказа
о том, как в России исторически возникла городская система и как на протяжении веков на ее развитие влияла
государственная политика. Далее мы представим основ5. К сожалению, прямое сопоставление индексов концентрации промышленных отраслей между Китаем, Россией и С Ш А невозможно из-за различий в отраслевой классификации.
298
Экономическая география России
ные характеристики российских городских поселений
и особенности пространственного распределения городского населения, согласно их нынешнему состоянию.
История российской урбанизации
Первый капитальный пересмотр всей городской системы в Российской империи произошел в 1775 г., когда
императрица Екатерина II в целях создания новых административных центров предоставила 216 сельским населенным пунктам статус города (Le Donne 1982, 1983).
В те годы на обширных российских пространствах ощущался дефицит «реальных» городов — центров промышленности и торговли. Даже населенные пункты, получившие статус города еще до этой реформы, зачастую
были лишь крупными аграрными поселениями, жители
которых занимались в основном сельским хозяйством.
В то же время централизованная структура управления
империей требовала наличия административных центров, равномерно распределенных по ее громадной территории. Поэтому формальное число городов в стране
пришлось увеличить. Значительное увеличение численности городского населения и усиление роли городов
началось в России лишь в конце X I X в., вместе с ускоренной индустриализацией.
Вторая волна быстрых изменений в городской системе Российской империи прошла после освобождения крестьян от крепостной зависимости, в период индустриализации (конец X I X — начало X X в.). С ростом
внутренней и внешней торговли и в связи со строительством железных дорог в массовом порядке начался приток мигрантов в российские города, особенно в порты
и железнодорожные узлы. Наконец-то в стране появилось значительное число малых и средних городов. Подробное описание развития городов в период существования Российской империи и первые годы Советского
Союза дает Хьюсон (Hooson 1968). Он указывает на разницу в динамике роста городов до революции 1917 года
и после нее. В Российской империи наиболее быстрорастущими городами были текстильные центры Иваново и Ярославль; в начале советского периода первенство
по темпам роста перешло к городам, чьей специализа-
299
оксфордский справочник
цией была тяжелая промышленность. Это не удивительно, учитывая отраслевые приоритеты советского
правительства. По мере того как приоритеты Советского государства в сфере экономики менялись в сторону
большей автаркии, аналогичные перемены произошли
и в судьбе портовых городов и городов, близких к западной границе.
Следующая волна быстрой урбанизации (после депопуляции городов в годы гражданской войны) поднялась в Советском Союзе в связи с задачей догнать развитые в промышленном отношении страны и не спадала
во все годы сталинской индустриализации (1930-е гг.).
Неуклонный рост городских поселений продолжался
и в течение всего советского периода.
В советский период саму географию развития и упадка городов определяли региональные инвестиционные
приоритеты (что обсуждалось выше). Города в приоритетных регионах были основными реципиентами
промышленных инвестиций и, следовательно, росли
ускоренными темпами. В условиях изоляционистской
позиции Советского Союза преимущества международных портов оказывались бесполезными. Например,
в Российской империи Одесса была третьим по величине городом и одним из ведущих морских портов6. К концу советского периода этот город занимал уже только
18-е место. Санкт-Петербург в связи с упадком внешней
торговли и переносом финансового центра в Москву
утратил былое значение. И, наоборот, среди крупнейших центров — лидеров урбанизации — были города, расположенные в глубине континента, в основном на востоке страны: Новосибирск, Свердловск (Екатеринбург),
Омск и Челябинск. В период Второй мировой войны города в западной части страны подверглись значительным разрушениям, и если в условиях рыночной среды
(например, в Японии: Davis and Weinstein 2002) даже
столь резкие потрясения в жизни городов, как правило,
в долгосрочной перспективе компенсировались последующим ростом, то в С С С Р региональные приоритеты
помешали их полному восстановлению.
6. Не считая Варшаву, так как Польша стала независимой от России в 1918 г.
и не вошла в юрисдикцию Советского Союза.
300
Экономическая география России
Советский период отмечен многочисленными случаями внесения малых населенных пунктов в категорию
«городских поселений» или их экспоненциального рос
та, когда города создавались практически «с нуля» —
под реализацию конкретных промышленных проектов.
Наиболее известные примеры: Комсомольск-на-Амуре
и Магнитогорск. В Советском Союзе самые быстрорас
тущие города были, по сути, местами для размещения
рабочей силы, занятой в реализации крупных проектов
в стратегически важных отраслях. Некоторые из этих городов находятся далеко от других населенных пунктов,
порой в неблагоприятных климатических условиях. Самым поразительным примером является Норильск — город, возникший за полярным кругом, в сибирской тунд
ре — население которого к концу советского периода
насчитывало свыше 200 000 человек.
Еще одним фактором, влиявшим на развитие городских поселений в течение всей советской истории,
была концепция «города идеального размера», взятая на вооружение системой централизованного планирования. В идеале город должен был насчитывать
от 50 000 до 400 000 жителей, хотя подобная задача
в качестве цели планирования никогда прямо не ставилась. Тем не менее имеется множество свидетельств
идеологически заданного благоприятствования менее
крупным городам, а также генеральной линии на ограничение роста мегаполисов. Кроме того, как элемент общей доктрины равномерного регионального развития,
в Советском Союзе поощрялся относительно равный
уровень урбанизации регионов. В работе Льюиса и Роулэнда (Lewis and Rowland 1979) подробно описана политика, направленная на сдерживание роста крупных
городов, и приводятся ссылки на многочисленные советские и западные источники, отражающие распоряжения правительства об увеличении капиталовложений
в малые (численностью менее 50000 человек), средние
(50 000–100 000 человек) и недавно основанные города.
Как указывает Роджерс (Rodgers 1974), в 1960-е гг. основная часть плановых инвестиций шла в города с населением менее 250 000 человек.
Гэнг и Стюарт (Gang and Stuart 1999) перечисляют
ограничения на проживание, введенные в крупных горо-
301
оксфордский справочник
дах Советского Союза, и находят, что роль этих ограничений в снижении темпов роста городского населения
была не столь значительной, по сравнению с аналогичными городами, где такие ограничения отсутствовали.
В то же время мы не можем наблюдать альтернативное
развитие истории: возможно, эти крупные города были,
по сути, более привлекательными и в отсутствие указанных ограничений росли бы более быстрыми темпами,
чем в среднем по стране.
Возникает вопрос: при всех усилиях по ограничению роста крупных и поощрению развития средних городов удалось ли советским плановым органам сделать
более однородным распределение городов по величине?
Клейтон и Ричардсон (Clayton and Richardson 1989) описывают советские политические установки относительно местоположения и величины городов, анализируют
их распределение по численности населения и заключают, что в этом плане принцип равенства соблюдается,
не допуская чрезмерных колебаний величины городских
поселений. В свою очередь, Айер (Iyer 2003) анализирует изменения в распределении городов по величине,
происходившие в России в поздний советский период
и годы переходной экономики, и находит все большую
вариативность в размерах городов, проявляющуюся
по мере высвобождения рыночных сил.
Размеры и расположение российских городов
Каковы же сегодня основные особенности системы
городских поселений в России? Хилл и Гэдди (Hill
and Gaddy 2003) подробно обсуждают тот факт, что распределение российских городов по величине не соответствует общей эмпирической закономерности, обычно выражаемой законом Ципфа7. Ситуация в России
не подчиняется «закону Ципфа» в диапазоне городов, находящихся между третьей и восьмой позиция7. Распределение показателей величины городов подпадает под действие закона
Ципфа, если зависимость между логранговыми значениями для городов страны (скажем, 1 — для Москвы, 2 — для Санкт-Петербурга) и значениями для численности городского населения близка к линейной
с отрицательным наклоном порядка 1. Это соотношение справедливо
для большинства стран (см. Rosen and Resnik 1980).
302
Экономическая география России
ми: по этому закону третий по величине город должен
иметь порядка 3–3,5 млн жителей (треть населения Москвы), четвертый по величине город — 2 млн жителей,
и так далее. Сегодня в России на третьей, четвертой
и пятой позициях находятся города Новосибирск, Екатеринбург и Нижний Новгород, все с населением менее
1,5 млн человек. Города с населением от 1,5 до 3,5 млн человек в России практически отсутствуют. Возможно,
это произошло потому, что в постсоветской России ощущается отсутствие городов из категории столиц бывших
союзных республик, таких как Киев (Украина), Ташкент
(Узбекистан) и Баку (Азербайджан) — все в диапазоне
от 2 до 3,5 млн человек.
Разумеется, закон Ципфа не является показателем
экономической эффективности пространственного распределения населения. На данный момент нет теории,
позволяющей на микроэкономическом базисе выстроить
идеальное отношение ранга города к его величине. Несоблюдение закона Ципфа для России указывает лишь
на то, что она, по сравнению со странами, находящимися на разных уровнях экономического развития, располагает меньшим числом крупных городов.
На основе сопоставления ряда стран Хендерсон (Henderson 2000) определяет, каким образом преобладание
самого большого из городов (по доле городского населения, проживающего в крупнейшей агломерации) связано с экономическим ростом страны. Его результаты
показывают, что для таких стран, как Россия (где городское население насчитывает примерно 100 млн человек, а объем ВВП на душу населения приближается
к 8000 долл.) максимальные темпы роста возникают,
когда преобладание крупнейшего города составляет 20%. Доля Московской агломерации, по самым оптимистичным оценкам, составляет менее 15%. Иными
словами, концентрация городского населения России
недостаточно высока. Разреженность населения становится еще заметнее, если учесть долю не только крупнейшей агломерации, но и ряда больших городов страны. В табл. 26.5 представлена статистика нескольких
городских систем в странах с большой территорией и/
или многочисленным населением, а также с показателями ВВП на душу населения, равными или больши-
303
оксфордский справочник
ми, чем у России. Следует ожидать, что в стране с более многочисленным населением при прочих равных
условиях доля крупнейшего города будет меньшей,
и для размещения равной доли населения там потребуется больше городов. С другой стороны, плотность населения в странах с обширными территориями и суровым
климатом бывает, как правило, более высокой. Практически по всем критериям население России, по сравнению с Бразилией или Мексикой, разбросано по стране слишком широко. Еще более удручающую картину
дает сравнение с Австралией или Канадой. В России городское население разбросано по стране так же широко, как и в С Ш А , хотя в российском случае его численность — в 2,5 раза меньше.
В России слишком мало мегаполисов, ее города «второго эшелона» слишком малы, и существует слишком много малых и средних городов, унаследованных
от ее имперского и советского прошлого. В России сравнительно близко к основным агломерациям проживает
относительно меньше людей, чем в сопоставимых странах. В современный момент Россия, по сути, сталкивается с той же проблемой, что и Екатерина II в X V III в.:
большая часть из ее 1044 так называемых городов в действительности таковыми не являются. Они слишком
малы и изолированы, чтобы обеспечивать преимущества, характерные для агломерации, и на деле представляют собой поселения сельского типа. Современные
критерии оценки урбанизации в России рисуют обманчивую картину, поскольку многие россияне считаются
городскими жителями лишь формально. Однако формальное включение населенного пункта в разряд городского поселения не обеспечивает экономических выгод,
ассоциируемых со статусом города, т.е. преимуществ
агломерации, когда множество хозяйствующих субъектов располагаются на одной территории, в непосредственной близости друг к другу.
Отдельная группа проблем, проявившихся в ходе мирового финансового кризиса 2008–2009 гг., характерна
для моногородов России. Этим термином обозначается
город, где есть один доминирующий работодатель. Многие такие города сильно пострадали из-за спада в градообразующих отраслях. К сожалению, научные исследова-
304
Экономическая география России
ТАБЛИЦА 26.5
Статистические данные о городском населении по группе стран
Страна
Площадь
Город- государское
ства
население × 103 км)
Процент
городского
населения
Коэффициент
преобладания
крупнейшего
города
Доля
КолиКолигородчество
чество
ско- городов, городов,
го насе- вмещаю- вмещаюления щих 50% щих 25%
в пяти
городгородкрупского
ского
нейших населе- населегородах
ния
ния
США
253
9629
82
0,07
0,21
25
7
Бразилия
157
8514
86
0,13
0,29
20
4
Мексика
86
1964
77
0,23
0,39
13
2
Канада
26
9984
80
0,20
0,50
6
2
Австралия
20
7692
89
0,23
0,68
3
2
Россия
94
17098
73
0,14
0,25
29
6
Примечания: демографическая статистика дана для городских поселений
по итогам последней доступной переписи населения. Для России в состав крупных городов включены мелкие населенные пункты в пределах 50-километровой зоны; данные за 2002 г.
ния по проблемам российских моногородов встречаются
довольно редко8.
«Доклад о мировом развитии в 2009 г.» (World Bank
2009) содержит, помимо прочего, индекс агломерации.
Он равен доле населения, проживающего в часе езды
от крупного населенного пункта, или в городе с числом жителей не менее 50 тысяч с плотностью населения как минимум в 150 человек на квадратный километр. Этот индекс является показателем урбанизации,
сопоставимым по странам и не зависящим от официального статуса поселения, который в разных странах может и не совпадать. Для России этот индекс приближается к 65%, что ниже официального уровня урбанизации
8. Работа Н. Зубаревич (Зубаревич 2010) является на сегодняшний день наиболее полным описанием российских моногородов с их проблемами
и политическими вызовами.
305
оксфордский справочник
(73%) и гораздо меньше средней цифры для стран — членов Организации экономического сотрудничества и развития (78%). Кроме того, мерки Всемирного банка, позволяющие включить конкретный населенный пункт
в категорию городского поселения, довольно широки.
В исследованиях Зубаревич (Зубаревич 2003) и Нефедовой и соавторов (Nefedova Treyvish, and Pallot 2010) отмечается, что в современных экономических условиях
сравнительно успешно развиваются и обладают качествами «мотора» модернизации лишь российские города с населением свыше 250000 человек. Для малых городов преимущества агломерации слабы или вообще
отсутствуют. Вместе с тем доля населения, проживающего в пределах (или вблизи) городов с числом жителей
порядка 250000, составляет менее 50%. На сегодняшний день Россия все еще недостаточно урбанизирована,
а ее население недостаточно сконцентрировано. Вероятно, в процессе дальнейшего экономического развития
доля российского населения, проживающего в крупных
агломерациях, будет возрастать.
Постсоветская миграция и изменения в уровне
регионального неравенства
После распада Советского Союза и с началом перехода к рынку стимулы деятельности экономических агентов резко изменились. Прекратились значительные субсидии отстающим и отдаленным регионам, в 1990-е гг.
были постепенно упразднены ограничения на миграцию
населения. Предприятия вынуждены были перестраиваться и учиться выживать в рыночных условиях. Труд
и капитал приобрели новые стимулы, порожденные рыночной средой, и ответили на них миграционными процессами. Ниже мы поговорим о том, как изменилась экономическая география России в переходный период.
Постсоветская миграция
Одним из радикальных демографических сдвигов переходного периода был полный разворот миграционных
потоков. Снижение «северных надбавок» и валютный
306
Экономическая география России
кризис начала 1990-х гг. привели к массовому оттоку людей из отдаленных регионов. Люди, когда-то прибывшие
«на севера» под воздействием советских экономических
стимулов, вернулись «на материк», как только система
стимулирования рухнула. По некоторым оценкам (Heleniak 1999), в 1990-е гг. в другие регионы переехали около
8% населения Крайнего Севера (включая северные районы Европейской России, Сибири, Дальнего Востока
и Сахалин, но исключая Южную Сибирь и южную часть
Дальнего Востока). Однако предпочтительными направлениями этих потоков стали не западные регионы России с их более мягким климатом, а южные районы Сибири и Приморье. К концу 1990-х гг. миграционный
отток из районов Крайнего Севера значительно сократился. По сравнению с внутренней миграцией населения в советские годы, в переходный период отток мигрантов из районов Крайнего Севера был, в общем и целом, незначительным. Стоит отметить, что в настоящее
время тенденция к преодолению искажающего воздействия советской региональной политики на миграционные процессы (Mikhailova 2004) отсутствует вообще или,
по крайней мере, не ожидается в обозримом будущем.
Андриенко и Гуриев (Andrienko and Guriev 2004) исследовали попарно миграционные потоки между всеми
регионами России и обнаружили, что миграционные
модели подчиняются рыночным стимулам: люди едут
в регионы, которые предлагают им более высокий доход и лучшее качество жизни, хотя и интенсивность миграции достаточно низка. Кроме того, ученые обнаружили, что в беднейших регионах дифференцирующие
экономические стимулы сколько-нибудь значительного
миграционного оттока не вызывают. В качестве объяснения авторы выдвигают гипотезу «ловушки бедности»,
согласно которой в 1990-е гг. у населения беднейших регионов просто не было денег на переезд. В то же время
необходимо отметить, что даже сегодня, после десяти
лет непрерывного роста доходов, межрегиональная мобильность в России не увеличивается9.
9. По вопросу изучения миграции в России имеется важное замечание. После
2005 г., когда временные требования в отношении регистрации по месту
жительства для россиян были существенно ослаблены, многие межре-
307
оксфордский справочник
Данные переписи населения в 2002 г. показывают, что из небольших поселений жители перемещаются в крупные города, однако величина миграционных
потоков остается скромной. Среди российских агломераций значительный и постоянный приток мигрантов
демонстрирует лишь Москва. Географическое распределение населения меняется, однако его низкая мобильность означает, что перемены происходят медленно,
и что по сей день экономическое пространство России
организовано во многом «по-советски».
Региональное неравенство
Вопросы регионального неравенства представляют интерес, прежде всего, с точки зрения формирования практической политики. В советский период задача выравнивания уровней развития регионов ставилась
по идеологическим соображениям. Теоретические модели экономической географии (см., например: Ottaviano,
Tabuchi, and Thisse 2002) обычно предполагают наличие
перевернутой U-образной зависимости между уровнем
регионального неравенства и размером транспортных
расходов (который в историческом контексте может служить мерилом экономического развития). Экономический рост может быть связан либо с уменьшением регионального неравенства, либо с его увеличением, поэтому
сделать окончательный вывод о желаемом уровне такого неравенства не представляется возможным. С другой
стороны, различия между регионами способствуют неравенству доходов и уровня жизни, порождая тем самым серьезную социальную проблему. В современных
условиях одним из инструментов смягчения регионального неравенства в доходах служат межрегиональные
бюджетные трансферты, однако подробное обсуждение
бюджетного федерализма в России выходит за рамки
гиональные мигранты перестали регистрироваться, поэтому данные
о них появляются в статистических отчетах не чаще чем раз в десять
лет, при переписи населения. Точных данных о временной трудовой
миграции внутри страны вообще нет, а мигранты, прибывающие в данный регион на постоянное место жительства, отражаются в статистических отчетах лишь через несколько лет после переезда, когда официально меняют регистрацию.
308
Экономическая география России
данной главы (см. главу 27 в настоящем сборнике). Здесь
же мы ограничимся обзором научной литературы, иллюстрирующей и анализирующей феномен регионального неравенства.
После десятилетий советской уравнительной политики первые годы перехода к рыночной экономике привели к резкому увеличению неравенства между
российскими регионами, независимо от того, определять ли его по σ-конвергенции или по β-конвергенции.
Это суждение справедливо не только для величины дохода на душу населения, но и в целом для большинства
экономических показателей.
Регионы демонстрируют σ-конвергенцию, если выбранный агрегированный показатель неравенства регионов (коэффициент Джини, стандартное отклонение
и т.д.) со временем уменьшается. Тесты на β-конвергенцию включают оценку регрессии роста, а именно:
git = α + βyit−₁ + γxit + εit,
где git (growth rate of region in period t) = темп роста региона за период t; yit−₁ = предшествующий уровень доходов;
xit = вектор управления, добавленный при исследовании
условной конвергенции. Отрицательные расчетные значения параметра β указывают на региональную конвергенцию. Это предполагает, что богатые регионы растут
медленнее, а бедные регионы их догоняют. Положительные значения параметра β означают дивергенцию.
Карлуер (Carluer 2005) предлагает нам общую картину того, как дисперсия регионального дохода на душу
населения изменялась на протяжении многих лет.
В поздний советский период (1985–1990 гг.) разрыв
между ведущими и отстающими регионами существенно не менялся и никакой конвергенции не наблюдалось. В переходный период 1991–1992 гг. резко вырос
уровень регионального неравенства, остававшийся примерно одинаковым до 1999 г. Та же картина сохранялась и в 2000-е гг. Луговой и соавторы (Lugovoy et al.
2007; Луговой и др. 2007) исследовали различные критерии неравенства региональных доходов — стандартное отклонение, коэффициент Джини, размах выборки
(range), межквартильный размах (interquartile range) —
309
оксфордский справочник
за 1996–2004 гг. и обнаружили, что ни один из критериев
не имеет устойчивой тенденции к снижению, что указывает на отсутствие σ-конвергенции. Более узкая выборка,
исключающая ярко-выраженные крайности (Ингушетия
и Чукотка), демонстрирует в 1999–2004 гг. слабую, статистически незначимую σ-конвергенцию. Анализируя
данные 1998–2006 гг., Холодилин, Ощепков и Силиверстов (Kholodilin, Oshchepkov, and Siliverstov 2009) приходят к тому же выводу: σ-конвергенция очень слаба (если
вообще существует).
Исследования β-конвергенции рисуют ту же картину. Карлуер (Carluer 2005) обнаруживает слабую β-конвергенцию в 1985–1991 гг. и 1992–1999 гг., и дивергенцию
в 1991–1992 годы, но ни один из исчисленных коэффициентов не является статистически значимым. Отсутствие безусловной β-конвергенции фиксируется и в исследовании Лугового и соавторов (Lugovoy et al. 2007;
Луговой и др. 2007). Условная конвергенция (с полупериодом конвергенции в двадцать четыре года) хотя
и присутствует, но некоторые характеристики, положенные авторами в основу своих построений, сами зависят
от перспектив регионального роста (таких как программы финансовой помощи или признание депрессивного
состояния данного региона).
Карлуер (Carluer 2005) подразделяет регионы на несколько «клубов», в зависимости от уровня доходов,
и исследует динамику перехода регионов «из клуба
в клуб». Автор выделяет «ведущий клуб», объединяющий в себе две относительно стабильные и значительные
группы регионов, в основном — крупные мегаполисы
и территории, богатые природными ресурсами, и «клуб
отстающих», куда входят как сельскохозяйственные регионы, так и многие этнические республики. В переходный период относительные позиции большинства
самых богатых и самых бедных регионов не изменились. Два «промежуточных клуба» весьма нестабильны;
с 1985 по 1999 г. большинство регионов со средним уровнем доходов стало относительно беднее. В этот период
для динамики региональных доходов (с точки зрения
положения регионов) характерна поляризация: регионы или вступали в «высшую лигу» (в редких случаях),
или отставали в развитии. Однако изменения в регио-
310
Экономическая география России
нальных доходах не были столь велики в абсолютном
выражении, чтобы существенно повлиять на агрегированные показатели неравенства регионов.
Гуриев и Вакуленко (Guriev and Vakulenko 2012) анализируют новейшие данные о валовом региональном
продукте и о доходах физических лиц и заключают,
что к концу 2000-х гг. модель региональной конвергенции в России резко изменилась. Авторы обнаруживают в 2005–2010 гг. ускоренную конвергенцию реальных
доходов на душу населения и статистически значимую
конвергенцию показателей валового регионального продукта на душу населения. Тем не менее как долго продлится новый процесс конвергенции, остается неясным.
Движущие силы регионального роста
и инвестиционной политики
Каковы факторы, влияющие на рост регионов в российском случае? Для периода 1996–2004 гг. Луговой и соавторы (Lugovoy et al. 2007; Луговой и др. 2007) приводят в качестве таких факторов специализацию на добыче ископаемого топлива (за счет как прямого эффекта
от роста производства в отрасли, так и сопутствующих
эффектов от перераспределения доходов в период высоких цен на нефть), благоприятное местоположение регионов, хорошую транспортную инфраструктуру и эффект ближайшего соседства. Дело в том, что быстрорастущие регионы благоприятно влияют на развитие своих
соседей. Холодилин, Ощепков и Силиверстов (Kholodilin, Oshchepkov, and Siliverstov 2009) также находят позитивное воздействие богатых регионов на соседние субъекты. В небольшой группе относительно богатых регионов, находящихся рядом друг с другом, наблюдается
конвергенция. Интересно, что для более ранних периодов (1985–1999 гг.) Карлуер (Carluer 2005) выявляет противоположную тенденцию: в переходный период мегаполисы и областные центры экономически развиваются
относительно успешно, зато ближайшие регионы страдают больше тех, что расположены дальше. Автор называет это «эффектом высасывания» в столицы. В начале переходного периода доминировали центростремительные
силы: в конкурсе за ограниченные инвестиции побежда-
311
оксфордский справочник
ли мегаполисы, поэтому экономическая активность была
сосредоточена в агломерациях. Позднее возобладали
центробежные силы, и в силу вступили положительные
факторы влияния развитых регионов на своих соседей.
Другим важным направлением научных исследований является анализ изменений в отраслевой структуре, инвестиционной политике и размещении производства в России в переходный период. Начав с построения
формальной модели, Рычков и Шевякова (Rytchkov
and Shevyakhova 2004) приходят к комплексной переменной, которую они называют N EGF (new economic
geography factor — новый фактор экономической географии). Эта переменная представляет собой линейную
аппроксимацию теоретически обоснованного критерия
рыночного потенциала. Авторы обнаружили, что N EGF
обладает предсказательной силой в отношении изменений в региональной структуре промышленности:
в 1985–1999 гг. российские предприятия меняли свое
местоположение, следуя за смещением рыночного потенциала.
Браун и соавторы (Brown et al. 2008) исследуют вопрос
о том, как появление новых фирм зависит от потенциала рынка. Для каждой местности (района) авторы определяют средневзвешенную величину доступных рынков
(о которой можно примерно судить по численности населения). Эта мера локального рыночного потенциала является функцией от географического положения
(по отношению к другим регионам) и существующей
транспортной инфраструктуры. Авторы обнаружили,
что новые фирмы предпочитают преимущественно регионы с более легким доступом на рынки. Кроме того,
они отмечают, что мера рыночного потенциала российских регионов тесно связана с рядом присущих им географических характеристик (таких как средняя температура января, распространенность вечной мерзлоты,
расстояние до портов, расстояние до столицы, и так далее). Даже если фирмы в поисках оптимальной локализации ориентируются в основном на агломерационные
факторы (такие как возможность быть ближе к другим
экономическим агентам — потребителям и поставщикам),
то в итоге они размещаются именно в регионах с благоприятными фундаментальными характеристиками.
312
Экономическая география России
Общий вывод в отношении отстающих регионов довольно пессимистичен. В современной России успешное развитие региона в основном зависит от географического положения. Экономические перспективы такого
региона определяются двумя географическими факторами. Первый фактор — наличие природных ресурсов:
несколько счастливых регионов, обладающих значительными природными ресурсами, оказываются богаче.
Вторым фактором является рыночный потенциал: то,
насколько доступны жителям данного региона крупные
города, порты и транспортные узлы. Если первый фактор определяется силами природы, то на второй можно влиять совершенствуя транспортную инфраструктуру. Впрочем, если доступность депрессивных регионов
и можно улучшить, то такая политика с точки зрения
России в целом не является оптимальной по расчетам
Брауна и соавторов (Brown et al. 2008). Авторы рассчитали, что улучшение инфраструктуры принесло бы наибольшую пользу именно в регионах, в которых экономическая активность и так уже довольно высока.
Выводы
Пространственная структура экономики меняется медленно, особенно в России, где, как свидетельствуют факты последних двадцати лет, мобильность населения
остается весьма ограниченной. Это означает, что для понимания экономической географии необходимо изучать
ее эволюцию в исторической ретроспективе.
Самым важным фактором, объясняющим распределение экономической активности по территории России в настоящее время, является наследие советской системы. Как и когда здесь произошло перераспределение
факторов производства, нам хорошо известно. Гораздо
меньше мы знаем о том, почему советские власти сделали тот или иной выбор, какие в результате этого возникли диспропорции, каковы были их долгосрочные
последствия. Безусловно, великий эксперимент советского централизованного планирования (и, в частности,
его пространственные аспекты) остается интереснейшей
темой для исследований.
313
оксфордский справочник
Хотя существует обширная литература, посвященная размещению промышленности во многих странах
мира (например, в С Ш А , странах Европейского Союза,
Китае и Японии), о современной России в этом смысле пока известно довольно мало. Каковы «побочные эффекты» (spillovers) в различных отраслях промышленности? Какие факторы определяют местоположение
отраслей и их взаимное соположение? Каковы характеристики пространственной динамики различных отраслей промышленности в переходный период и после
него? Вот лишь немногие из актуальных вопросов, к которым исследователи могут обратиться сегодня.
Другой блок вопросов связан с региональной политикой России. Одной из особенностей пространственной
организации российской экономики является ее разреженный характер. Слишком мало людей проживает
на слишком большой территории. В рамках глобальной
тенденции, и как реакцию на диспропорции советского
периода, в России следует ожидать дальнейшей концентрации экономической активности в благоприятно расположенных агломерациях. Однако в результате этого
некоторые территории потеряют часть населения и будут переживать стагнацию.
В работе Динес (Dienes 2002) описывается, по выражению автора, «архипелаг Россия»: поразительные
контрасты, существующие между современными, полными жизни городами с одной стороны и недоразвитой глубинкой, «мертвым промежуточным пространством» с другой. В будущем же эти контрасты, скорее
всего, еще более углубятся. Россия сталкивается с типичной проблемой «страны неравномерного развития»: регионы-лидеры значительно опережают отстающие территории по объему валового регионального продукта
и по качеству жизни. Проблема неравенства в России
и вытекающие отсюда социальные проблемы имеют региональный аспект. Важнейшим фактором, определяющим экономические перспективы человека в России,
является его место жительства. В сочетании с низкой
межрегиональной мобильностью это представляет собой растущую проблему: как эффективно помогать населению отсталых регионов, не субсидируя при этом
неэффективное географическое распределение произ-
314
Экономическая география России
водственных ресурсов? Одним из очевидных решений
представляется стимулирование миграции за счет снижения организационных и экономических барьеров,
сдерживающих мобильность населения.
Библиография
Бушен А. (ред.). 1863. Статистические таблицы Российской империи,
издаваемые по распоряжению министра внутренних дел. С Пб.
Водарский Я. 1977. Население России в конце X V II — начале X V III века.
М.: Наука.
Зайончковская Ж. А. 1988. «Миграция и урбанизация в С С С Р
в послеоктябрьский период», в: Рыбаковский Л. (ред.). Население С С С Р за 70 лет. М.: Наука.
Зубаревич Н. В. 2003. Социальное развитие регионов России: проблемы
и тенденции переходного периода. Москва: С С С Р.
——. 2010. Регионы России: неравенство, кризис, модернизация. М.: Независимый институт социальной политики.
Иванова Н. и Желтова В. 2010. Сословное общество Российской империи (X V III — начало X X века). Москва: Новый хронограф.
Кабузан В. 1971. Изменения в размещении населения России
в X V I I I — первой половине X I X века. М.: Наука.
Луговой О., Дашкеев В., Мазаев И., Фомченко Д., Поляков Е. и Хехт А.
2007. Экономико-географические и институциональные аспекты
экономического роста в регионах. М.: И Э ПП.
Миронов Б. 1999. Социальная история России периода империи
(X V I I I — начало X X в.), т. 1. С Пб.: Дмитрий Буланин.
Тройницкий Н. А. (ред.). 1905. Первая всеобщая перепись населения
Российской империи 1897 г. С Пб.: Центральный статистический комитет Министерства внутренних дел.
Andrienko, Y., and S. M. Guriev. 2004. “Determinants of Interregional
Mobility in Russia,” Economics of Transition 12 (1): 1–27.
Bradshaw, M., and J. Prendergrast. 2005. “The Russian Heartland
Revisited: An Assessment of Russia’s Transformation,” Eurasian
Geography and Economics 46(2): 83–122.
Brown, D., M. Fay, J. Felkner, S. V. Lall, and H. G. Wang. 2008.
“Death of Distance? Economic Implications of Infrastructure
Improvement in Russia,” E I B Papers 10/2008, European
Investment Bank, Economic and Financial Studies.
Campante, F. R., and Q.-A. Do. 2009. “A Centered Index of Spatial
Concentration: Axiomatic Approach with an Application
to Population and Capital Cities,” Working Paper 02–2009,
Singapore Management University, School of Economics.
Carluer, F. 2005. “Dynamics of Russian Regional Clubs: The Time
of Divergence,” Regional Studies 39(6): 713–726.
Chernina, E., P. C. Dower, and A. Markevich. 2010. “Property Rights
and Internal Migration: The Case of the Stolypin Agrarian Reform
in the Russian Empire,” C EF I R Discussion Paper 147, C EF I R .
315
оксфордский справочник
Clayton, E., and T. Richardson. 1989. “Soviet Control of City Size,”
Economic Development and Cultural Change 38(1): 155–165.
Davis, D. R., and D. E. Weinstein. 2002. “Bones, Bombs, and Break Points:
The Geography of Economic Activity,” American Economic Review
92(5): 1269–1289.
Dienes, L. 1972. “Investment Priorities in Soviet Regions,” Annals of the Association of American Geographers 62(3): 437–454.
——. 2002. “Reflections on a Geographic Dichotomy: Archipelago Russia,”
Eurasian Geography and Economics 43(6): 443–458.
Domar, E. 1970. “The Causes of Slavery or Serfdom: A Hypothesis,” Eco
nomic History Review 30(1): 18–32.
Dyker, D. A. 1983. The Process of Investment in the Soviet Union. Cambridge:
Cambridge University Press.
Ellison, G., and E. L. Glaeser. 1997. “Geographic Concentration in U. S. Manufacturing Industries: A Dartboard Approach,” Journal
of Political Economy 105: 889–927.
Gang, I. N., and R. C. Stuart. 1999. “Mobility Where Mobility Is Illegal:
Internal Migration and City Growth in the Soviet Union,” Journal
of Population Economics 12(1): 117–34.
Guriev, S., and E. Vakulenko. 2012. “Convergence between Russian Re
gions,” Working Paper wо180, Center for Economic and Financial
Research (C EF I R).
Heleniak, T. 1999. “Out-Migration and Depopulation of the Russian North
during the 1990s,” Post-Soviet Geography and Economics 40(3):
155–205.
Henderson, J. V. 2000. “The Effects of Urban Concentration on Eco
nomic Growth,” N BE R Working Paper No. 7503, National
Bureau of Economic Research.
Hill, F., and C. Gaddy, C. 2003. The Siberian Curse. How Communist
Planners Left Russia Out in the Cold. Washington, D C: Brookings
Institution Press.
Hooson, D. J. 1964. A New Soviet Heartland? Princeton, N J: Van Nostrand.
——. 1968. “The Growth of Cities in Pre-Soviet Russia.” In Urbanization
and its Problems: Essays in Honor of E. W. Gilbert, ed. R. P. Beckinsale
and J. M. Houston. Oxford: Basil Blackwell, 254–276.
Iyer, S. D. 2003. “Increasing Unevenness in the Distribution of City Sizes
in Post-Soviet Russia,” Eurasian Geography and Economics 44(5):
348–367.
Kholodilin, K. A., A. Oshchepkov, and B. Siliverstov. 2009. “The Russian
Regional Convergence Process: Where Does It Go?” Discussion
Papers of D I W Berlin 861, German Institute for Economic
Research.
Le Donne, J. P. 1982. “The Territorial Reform of the Russian Empire
1775–1796 I: Central Russia, 1775–1784,” Cahiers du Monde Russe
et Soveitique 23(2): 147–185.
——. 1983. “The Territorial Reform of the Russian Empire 1775–1796 I I:
The Borderlands, 1777–1796,” Cahiers du Monde Russe et Soveitique
24(4): 411–420.
Lewis, R. A., and R. H. Rowland. 1979. Population Redistribution in the US SR .
Its Impact on Society. New York: Praeger.
316
Экономическая география России
Lu, Jiangyong. 2010. “Agglomeration of Economic Activities in China:
Evidence from Establishment Censuses,” Regional Studies, 44(3):
281–297.
Lu, Jiangyong, and Tao, Zhigang. 2009. “Trends and Determinants
of China’s Industrial Agglomeration,” Journal of Urban Economics
65(2): 167–180.
Lugovoy, O., V. Dashkeev, I. Mazaev, D. Fomchenko, E. Polyakov,
and A. Khekht. 2007. Analysis of Economic Growth in Regions:
Geographical and Institutional Aspect. Moscow: I E PP.
Mikhailova, T. 2004. Essays on Russian Economic Geography: Measuring
Spatial Inefficiency. PhD diss., Pennsylvania State University.
Moon, D. 1997. “Peasant Migration and the Settlement of Russia’s
Frontiers, 1550–1897,” Historical Journal (4): 859–893.
Nefedova, T. G., A. I. Treyvish, and J. Pallot. 2010. “The ‘Crisis’ Geography
of Contemporary Russia,” Eurasian Geography and Economics 51(2):
203–217.
Ottaviano, G. I. P., T. Tabuchi, and J.-F. Thisse. 2002. “Agglomeration
and Trade Revisited,” International Economic Review 43: 409–436.
Rodgers, A. 1974. “The Locational Dynamics of Soviet Industry,” Annals
of the Association of American Geographers 64(2): 226–240.
Rosen, K., and M. Resnik. 1980. “The Size Distribution of Cities:
An Examination of Pareto Law and Primacy,” Journal of Urban
Economics 8: 165–186.
Rosenthal, S. S., and W. C. Strange. 2001. “The Determinants of Agglo
meration,” Journal of Urban Economics 50(2): 191–229.
Rytchkov, O., and E. Shevyakhova. 2004. “Regional Reallocation
of Russian Industry in Transition,” EERC Working Paper Series
04–10e, EERC Research Network, Russia and C IS.
World Bank. 2009. World Development Report 2009: Reshaping Economic
Geography. Washington, D C: World Bank Publications.
317
оксфордский справочник
Глава 27.
Российский бюджетный
федерализм: как на него влияет
политическая и фискальная
(де)централизация
Майкл Алексеев и Шломо Вебер
Г
ИГА Н Т С К А Я территория России, огромное разнообразие ее географии, климата, экономического потенциала, национального и религиозного состава
населения, языков и культуры естественным образом определяет федеративную структуру государства
как наиболее подходящую для управления российскими регионами. Тем не менее несмотря на формально
провозглашенный в советский и постсоветский периоды федеративный статус России, мера самостоятельности ее регионов долгое время подвергалась существенным изменениям. Хотя на протяжении большей части
советской эпохи многие важные решения принимались на местном уровне, Россия оставалась — как в политическом, так и финансовом смысле — относительно централизованным государством. Однако накануне
распада С С С Р и в течение нескольких последующих
лет Россия функционировала как довольно рыхлая федерация, когда многие регионы, в том числе Чечня, в результате разного рода сделок требовали — и часто получали — значительную долю бюджетной и политической
независимости от федерального правительства («парад
суверенитетов»). Например, в 1994 г. Республика Татарстан — в обмен на отказ от своих претензий на суверенитет и готовность признать верховенство федеральных властей в вопросах налоговой политики — получила
полный контроль над местными ресурсами, в том числе нефтяными, и право заключать экономические соглашения с другими странами. В ряде случаев региональные власти отказывались передавать доходы от сбора
федеральных налогов в центральный бюджет, а в дру-
318
Российский бюджетный федерализм
гих регионы добивались политических и финансовых
полномочий на основе двусторонних соглашений с федеральными властями. Многие регионы достигали договоренностей, позволявших им не только сохранить
в бюджете часть налоговых поступлений, но и получать
трансферты из центра (Zhuravskaya 2000; Martinez-Vazquez and Boex 2001; Solanko and Tekoniemi 2005). В начале 1990-х гг. фактически существовала реальная угроза
отделения ряда российских регионов — и даже опасность
распада всего государства.
Эта ситуация стала изменяться в середине 1990-х гг.,
с постепенной формализацией и стабилизацией межбюджетных отношений, включая муниципальный уровень. Еще более значимые перемены произошли в конце 1990-х гг. с утверждением ряда документов, включая
Бюджетный кодекс (вступивший в силу в 2000 г.), регулирующий полномочия по сбору и расходованию
средств бюджета на различных уровнях государственного управления; Налоговый кодекс, Часть 2 (2000 г.),
определяющий федеральные, региональные и местные налоги; концепцию реформы межбюджетных отношений 1998 г. (с текстом Постановления правительства о «концепции» можно ознакомиться на сайте:
http://www.referent.ru/1/29078). К 2005 г. процесс реформ привел к принятию единой и довольно стабильной формулы для выравнивания дотаций регионам
с учетом их налогового потенциала и отмены большей
части так называемых «нефинансируемых федеральных
мандатов» — не обеспеченных выполнением региональных обязательств в социальной сфере, включая выплату детских пособий и пособий по инвалидности. Кроме
того, на основе прозрачных формул реформы упорядочили выделение ассигнований на другие виды дотаций
(включая трансферты на улучшение общественной инфраструктуры и субсидии на социальную помощь) и распределение полномочий по управлению доходами и расходами между разными органами власти. Хотя после
2005 г. в стране проводились и другие реформы в этой
сфере, серьезных перемен в межбюджетных отношениях с тех пор не произошло. (Сроки принятия конкретных законов и официальныx программ реформ указаны
в табл. 27.1.)
319
оксфордский справочник
Хотя влияние реформ на централизацию фискальной политики и бюджетную независимость регионов
было неоднозначным, вступление В. Путина на пост
президента России в 2000 г. ознаменовалось существенным усилением политической централизации. Одним
из первых шагов В. Путина после инаугурации стало
увольнение руководителя Департамента местного самоуправления при Администрации президента, после которого последовало упразднение и самого департамента.
Другими, еще более явными признаками возвращения
к централизации, де-юре и де-факто, стали создание федеральных округов во главе с «полномочными представителями» президента в 2000 г. и также отмена губернаторских выборов в 2005 г.
На данный момент в состав Российской федерации
входят 83 федеральных субъекта, включая двадцать одну
национальную республику, сорок шесть областей, девять
краев, одна автономная область, четыре автономных
округа и два города федерального значения (Москва
и Санкт-Петербург). Наиболее независимыми от федерального центра формально являются национальные
республики, а наименее независимыми — автономные
округа. В каждом регионе структура городских и сельских муниципальных образований (органов местного
самоуправления) построена на одном или двух уровнях
муниципалитетов. Всего в стране насчитывается более
2500 первого уровня и свыше 21 000 муниципалитетов
второго уровня. Регионы сгруппированы в восемь федеральных округов, во главе каждого стоит назначаемый
полномочный представитель президента, курирующий
работу региональных властей. Если российские регионы
и прежде оказывали существенное политическое и финансовое влияние на свои муниципалитеты, то контроль
федерального центра над регионами значительно усилился благодаря учреждению поста «полпреда президента» и назначению региональных губернаторов федеральным правительством.
Изложение истории Российской Федерации и основ
ее политической структуры очевидно является довольно сжатым и ее более детальное описание можно, например, найти у Tиссена (Тhissen 2005) или Де Сильвы и др.
(De Silva et al. 2009). Фокусом же данной главы является
320
Российский бюджетный федерализм
ТАБЛИЦА 27.1
Основные этапы развития бюджетного федерализма в России
за период после 1991 года
Годы
События
1991–
1993
Начальная децентрализация
1991 г.: Создание многоуровневой бюджетной системы: Федеральный
закон № 1550-1 (принципы местного самоуправления); Федеральный
закон № 2118-1 (основы налоговой системы).
1992 г.: Заключение соглашения о федеративных отношениях для большинства субъектов федерации.
1993 г.: Федеральный закон № 4807-1 (основы бюджетных прав и правил формирования и использования внебюджетных фондов органами
региональной власти и местного самоуправления).
1993 г.: Принятие Российской конституции.
1994–
1998
Унификация правовых норм и укрепление органов местного самоуправления
1994 г.: Введение единой системы распределений денежных поступлений от сбора федеральных налогов для большинства регионов; создание Федерального фонда финансовой поддержки регионов.
1995 г.: Федеральный закон № 154-Ф З (общие принципы организации
местного самоуправления).
1997 г.: Федеральный закон № 126-Ф З (финансовые основы местного
самоуправления).
1998 г.: приняты: Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс (часть 1), стратегия реформирования межбюджетных отношений на 1999–2001 гг.
1999–
2001
Дальнейшая налогово-бюджетная децентрализация на фоне возврата
к политической централизации
1999 г.: Федеральный закон № 184-Ф З (общие принципы организации
законодательных и исполнительных органов власти в регионах).
2000 г.: Разработка формулы для осуществления выравнивающих
региональных трансфертов; создание федеральных округов; для субъектов федерации разработаны временные методические рекомендации
по реформированию межбюджетных отношений; принятие Налогового кодекса (часть 2); вступление в силу Бюджетного кодекса.
2001 г.: Утверждение стратегии бюджетного федерализма на период
до 2005 г.
2002– Реформа местного самоуправления и дальнейшая политическая
2004 централизация
2002 г.: Реализация стратегии бюджетного федерализма на период
до 2005 года.
2003 г.: Принятие Федерального закона № 131-Ф З (общие принципы
организации местного самоуправления).
2004 г.: Принятие Федерального закона № 122-Ф З , который вносит
изменения в Бюджетный кодекс и ряд других федеральных законов,
а также отменяет некоторые федеральные законы и утверждает разграничение функций федеральных и региональных органов власти, распределение доходов, выделение трансфертов и монетизацию льгот
в натуральной форме; отмена губернаторских выборов.
2005– Стабилизация системы межбюджетных отношений
2008 2005 г.: Вступление в силу Федерального закона № 122-Ф З .
2006 г.: Вступление в силу Федерального закона № 131-Ф З; объединение
некоторых регионов.
2008 г.: Переход к среднесрочному планированию, изменение методологии формирования выравнивающих трансфертов.
Источник: Таблица 3.1 взята из работы De Silva et al. (2009); КонсультантПлюс
(база данных о законах и нормативных актах Российской Федерации на сайте:
http://base.consultant.ru/nbu/cgi/online.cgi?req=home.
321
оксфордский справочник
оценка степени бюджетной независимости российских
регионов и анализ экономических последствий финансовой и политической централизации. По сравнению
с другими исследованиями на эту тему мы используем
новые и более обширные базы данных и альтернативные
методы оценки. Глава построена следующим образом.
Сначала обсуждаются основные теоретические последствия децентрализации бюджетной политики. Следующий раздел посвящен эмпирической оценке тенденций
бюджетной независимости российских регионов после
2001 г. В предпоследнем разделе вкратце обсуждены региональные различия, в основном с точки зрения политики бюджетных доходов и расходов. В заключительном
разделе приводятся наши основные выводы.
Последствия бюджетной децентрализации
Теоретическая и эмпирическая литература по вопросам
бюджетной децентрализации слишком обширна даже
для ее сжатого обзора. Поэтому мы ограничимся кратким обсуждением основных идей, почерпнутых из этой
литературы, которая содержит следующие важнейшиe
результаты бюджетной децентрализации:
1. Горизонтальная конкуренция между территориальными единицами (областями и муниципалитетами),
приводящая к cнижению налоговых ставок (или к пoвышению субсидий) в отношении мобильных факторов производства по сравнению с общественно оптимальным уровнем или к чрезмерным инвестициям
в развитие общественных услуг, например в объекты
местной инфраструктуры.
2. Вертикальная конкуренция между органами власти
верхнего и нижнего уровней за налоги с общей налоговой базы, в результате чего совокупное бремя федеральных и местных налогов на данный регион превышает общественно оптимальный уровень.
3. Растущие возможости граждан для выбора юрисдик
ции (страны, региона, города), соответствующей
их предпочтениям в отношении величины налогов и доступных общественных благ (как в «модели
322
Российский бюджетный федерализм
Тибу»); возрастающая осведомленность регионального руководства о личных предпочтениях жителей относительно предоставления услуг, налогообложения
и прочей деятельности органов местного самоуправления.
4. Усиливающаяся заинтересованность региональных
чиновников в повышении уровня благосостояния
местных общин (элит) и более четкий мониторинг деятельности этих чиновников со стороны региональной общественности.
5. Барьеры, встающие перед относительно самостоятельными территориальными единицами (регионами) в ходе сотрудничества с федеральным центром
(или другими регионами) для выполнения общест
венных проектов не осуществимых силами отдельно
взятого региона.
Возможны и другие последствия бюджетной децентрализации, которые, однако, представляются менее значимыми. Так, в известных условиях многоуровневый
характер управления с взаимно дополняющими полномочиями приводит к административной путанице
и усугубляет коррумпированность властей (см. модель
c независимыми монополистами у Шлейфера и Вишни:
Shleifer and Vishny 1993). В то же время наличие различных органов местного самоуправления с совпадающими полномочиями способно снизить уровень коррупции
за счет конкуренции между потенциально недобросовестными чиновниками. Между тем внешние эффекты
создаваемые некоторыми общественными благами, могут привести к неэффективной децентрализации (Oates
1972). С другой стороны, децентрализация позволяет
эксперименты с различными реформaми в отдельных
регионах, без того чтобы экономика всей страны подвергалась дорогостоящим рискам. В дальнейшем наиболее успешные варианты реформ могут быть воспроизведены в других регионах страны. В этой связи можно
утверждать, что относительная децентрализация, например китайской экономики, способствовала ее успешному преобразованию. В то же время у децентрализации есть и очевидные недостатки, такие как снижение
уровня региональной специализации (см. Qian, Roland,
323
оксфордский справочник
and Xu 2006) и создание экономических искажений. Например, горизонтальная конкуренция между регионами
может повысить альтернативную стоимость ресурсов,
контролируемых органами местного самоуправления,
и тем самым снизить готовность этих последних к поддержке местных предприятий и вероятность так называемых «мягких бюджетных ограничений» (Qian and Roland 1998).
Важно отметить, что первый из перечисленных выше
результатов (горизонтальная конкуренция) имеет место
в том случае, когда хотя бы некоторые из важных факторов производства являются мобильными; третий результат предполагает мобильность населения; четвертый
результат возможен лишь при мобильности населения
или при значительном влиянии местных общин на локальное чиновничество (или при наличии достаточной
бюджетной самостоятельности местных органов власти,
о чем будет сказано ниже). В целом преимущества децентрализации тесно связаны с так называемым «прорыночным» характером бюджетного федерализма.
Упомянутые результаты за номерами три и четыре
отражают преимущества бюджетной децентрализации
в условиях, перечисленных в предыдущем абзаце, а результат номер пять представляет собой преимущество
централизации. Кроме того, горизонтальные и вертикальные типы конкуренции порождают противоположные последствия, а их совокупное воздействие зависит
от самых разных факторов. Например, если федеральные власти могут предоставлять регионам единовременные трансферты, не зависящие от поведения и экономической ситуации в регионах, то исчезнyт проблемы,
связанные с налоговой конкуренциeй. Если такие трансферты невозможны, то совокупный результат горизонтальной и вертикальной конкуренции определяется степенью эластичности предложения облагаемого фактора
производства (как правило, это капитал). Если предложение капитала сравнительно эластично (скажем, в случае трансграничной мобильности капитала и небольших
масштабов экономики), то эффект от вертикальный конкуренции преобладает над эффектом от горизонтальной конкуренции. Если же предложение капитала неэластично, то верно обратное утверждение.
324
Российский бюджетный федерализм
Все сказанное подтверждает, что совокупные последствия бюджетной централизации и децентрализации зависят от многих факторов и зачастую являются неоднозначными. Таким образом, результаты относительной
децентрализации (в 1990-е гг.) и затем возврата к централизации (в 2000-е гг.) носят в значительной степени эмпирический характер и обычно исследуются путем
сравнительного анализа нескольких стран, а не в контексте одной страны. Более того, как явствует из следующего раздела, в отношении бюджетной централизации
(и даже критериев ее оценки) в России ощущается значительная неопределенность. Обзор свежих публикаций
по этим вопросам мы дадим в оставшейся части главы,
где будут представлены и результаты наших собственных исследований.
Оценка тенденций бюджетной и политической
централизации в период после 2001 года
Реформы межбюджетных отношений, осуществляемые
в России с 2001 г., привели к значительной централизации политической власти в руках федерального правительства. Самым заметным признаком концентрации
власти стала отмена выборов региональных губернаторов, которые начиная с 2005 г. назначаются федеральным правительством при одобрении законодательными
органами в регионах. Эти реформы тем не менее оказали неопределенный эффект на процесс бюджетной децентрализации, и мы рассмотрим эволюцию бюджетной
централизации и децентрализации (с 2001 г.) на основе
информации о федеральных и региональных бюджетах
и проанализируем последствия политической централизации с точки зрения российских межбюджетных отношений.
Бюджетная децентрализация, как правило, оценивается по доле регионов в общем объеме налоговых поступ
лений и бюджетных расходов. Эти критерии не всегда
отражают существующую степень бюджетной независимости субъектов федерации и используются в основном из-за их доступности, а не по более существенным
причинам. Доля регионов в совокупном объеме доходов
325
оксфордский справочник
и расходов предоставляет ограниченную информацию
о том, власти какого уровня контролируют поступление
и расходование средств. Еще важнее то, что эти показатели не отражают факторов влияния на маржинальные
величины доходов. Как убедительно показала Журавская
(Zhuravskaya 2000), стимулы для региональных властей
определяются тем как изменения прeдeльного дохода собираемого этими властями влияет на прeдeльные изменения объема расходoв, которыми они распоряжаются.
Хотя трудно установить, в какой мере эти власти реально
управляют различными статьями своих расходов, мы можем определить (хотя бы приблизительно), насколько
регионы контролируют основные статьи доходов, и оценить финансовые стимулы, возникающие при колебаниях маржинальной величины этих доходов и расходов.
Mы начнем с анализа доли регионов в общем объеме
налоговых поступлений и расходов, несмотря на то
что эти показатели не совершенны. Как показывают
таблицы 27.2 и 27.3, в период 2001–2011 гг. тенденции
в изменениях доли регионов в поступлениях и расходах несколько отличались одна от другой. Хотя данные 2008–2009 гг. предположительно отражают последствия финансово-экономического кризиса, повлекшие
за собой значительный рост федеральных расходов, тенденции за период до 2008 г. не выявляют существенных
изменений удельного веса (консолидированных) регио
нальных бюджетов в общем объеме поступлений в госбюджет (в 2001 г. этот удельный вес был 43,2%, а в 2007 г.
он упал до 42,6%). При этом отмечалось снижение доли
региональных бюджетов в суммарных государственных
расходах (с 49,4% в 2001 г. до 44,5% в 2007 г.). Заметим,
однако, что в суммы налоговых поступлений не включены таможенные сборы (в частности, экспортные пошлины на нефть). Если в расчет включить таможенные сборы, то совокупная доля региональных доходов снизится
с 37,1% в 2001 г. до 31,1% в 2007 г.. Однако, по всей видимости, сравнение федеральных и региональных налоговых поступлений отражает действительность в случае
исключения таможенных сборов. В любом случае распределение таможенных сборов на региональном уровне должно в принципе происходить с помощью трансфертов из федерального бюджета.
326
Российский бюджетный федерализм
ТАБЛИЦА 27.2
Федеральные и региональные налоговые поступления и расходы,
исключая таможенные сборы и внебюджетные фонды,
2001–2011 годы
Год
КонсолидиФедеральные
рованные
налоговые поступления
поступления от региональ(без таможен- ного налогоных сборов)
обложения
(тыс. рублей) (тыс. рублей)
Общая сумма налоговых
поступлений
(тыс. рублей)
Доля регио
нальных
налоговых
поступлений, всего
(в %)
Доля суммарных
налоговых
поступ
лений
в объеме
В В П (в %)
2001
1,129,057,687
859,617,235
1,988,674,922
43,23
22,24
2002
1,712,229,179
1,087,934,780
2,800,163,959
38,85
25,88
2003
1,941,371,098
1,341,076,380
3,282,447,478
40,86
24,85
2004
2,294,524,843
1,787,810,672
4,082,335,515
43,79
23,98
2005
3,178,384,562
2,789,336,000
5,967,720,562
46,74
27,62
2006
3,695,485,563
2,734,906,951
6,430,392,514
42,53
23,89
2007
4,802,181,795
3,562,972,182
8,365,153,977
42,59
25,16
2008
5,132,688,047
4,293,348,781
9,426,036,827
45,55
22,84
2009
3,986,830,355
3,844,759,350
7,831,589,706
49,09
20,18
2010
4,439,090,843
4,580,866,711
9,019,957,555
50,79
19,97
Примечания: Налоговые поступления не включают в себя доход от внешнеэкономической деятельности (таможенные сборы, например тарифы и экспортные сборы) и доходы внебюджетных фондов (например, взносы на социальное
обеспечение); таможенные сборы составляют значительную долю федеральных
доходов; внебюджетные средства составляют значительную часть федеральных
и региональных доходов.
Источники: Сайт Федерального казначейства Российской Федерации (http://
www.roskazna.ru), в том числе архивные данные; объем В В П в текущих ценах
приводится по данным Росстата, доступным на сайте: http://www.gks.ru/wps/
wcm/connect/rosstat/ rosstatsite/main; расчеты авторов.
В табл. 27.3 представлена динамика основных компонентов региональных налоговых поступлений и отражена роль трансфертов в формировании региональных бюджетов. Двумя основными источниками налоговых поступлений в бюджеты регионов являются налог
на прибыль корпораций и налог на доходы физических лиц (Н ДФЛ), составляющие в совокупности свыше
327
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 27,3
Федеральные и региональные расходы, за исключением
внебюджетных средств, 2001–2011 годы
Год
Консолидированные региональные
Федеральные
расходы
расходы
(тыс. рублей) (тыс. рублей)
Общая сумма
расходов
(тыс. рублей)
Доля
региональных
расходов
(в %)
Доля суммарных
расходов
в объеме
В В П (в %)
2001
1,321,902,684
1,289,744,387
2,611,647,071
49,38
29,20
2002
2,054,250,683
1,950,355,626
4,004,606,309
48,70
37,01
2003
2,358,546,300
1,984,252,343
4,342,798,643
45,69
32,88
2004
2,698,867,163
2,372,985,970
5,071,853,133
46,79
29,79
2005
3,512,182,986
2,940,426,978
6,452,609,964
45,57
29,86
2006
4,281,329,185
3,658,918,658
7,940,247,844
46,08
29,50
2007
5,983,035,510
4,803,307,679
10,786,343,189
44,53
32,44
2008
7,566,638,716
6,253,536,452
13,820,175,168
45,25
33,48
2009
9,636,823,314
6,256,280,803
15,893,104,117
39,36
40,95
2010
10,117,454,467
6,636,900,730
16,754,355,197
39,61
37,10
2011
10,935,222,555
7,679,309,832
18,614,532,387
41,25
34,24
Примечания: В расходные статьи не включены расходы внебюджетных
средств, составляющие значительную часть федеральных и региональных
расходов.
Источники: Сайт Федерального казначейства Российской Федерации (http://
www.roskazna.ru), в том числе архивные данные; объем В В П в текущих ценах
приводится по данным Росстата, доступным на сайте: http://www.gks.ru/wps/
wcm/connect/rosstat/ rosstatsite/main; расчеты авторов
70% от общего объема налоговых поступлений. Следует отметить незначительную роль поступлений за счет
упрощенного налогового режима (т.е. налога на доходы малого бизнеса — см. главу 10 этой книги) и налогов
на имущество. В условиях России эти типично местные
источники доходов развиты довольно слабо. Другой заметной тенденцией, как видно из табл. 27.4, является существенное усиление роли трансфертов в формировании
региональных бюджетов, что в значительной мере объясняется экономическим кризисом 2009 г., последствия
328
Российский бюджетный федерализм
ТАБЛИЦА 27.4
Доли основных налогов и трансфертов в общем объеме
налоговых поступлений (в %)
Виды налогов
Налог
Налог
на при- на доходы
быль корфизичеГод пораций ских лиц
Упрощенный
налогоНалог
вый на иму
Акцизы
режим щество Н Д П И
Трансферты
как доля
от общих
налоговых
поступлений
2005
34,25
25,35
5,25
2,57
9,08
1,94
15,22
2006
42,44
34,02
5,85
3,51
11,37
2,49
21,27
2007
42,96
35,55
5,03
3,47
11,54
2,09
17,58
2008
40,81
38,81
4,41
3,76
11,49
2,41
26,38
2009
27,81
43,33
6,39
3,94
14,82
1,88
38,69
2010
33,17
39,09
7,15
3,91
13,71
0,65
30,54
2011
36,56
37,85
7,06
4,08
12,86
0,66
31,18
Источник: сайт Казначейства России (http://www.roskazna.ru); расчеты авторов.
которого оставались важным фактором в 2010–2011 гг.
Кроме того, кризис нашел свое отражение в резком снижении поступлений от налога на прибыль в 2009 г.
Другим последствием кризиса для государственного
бюджета оказалось значительное увеличение задолженности регионов и стоимости обслуживания долга, хотя
последний представляет собой все еще сравнительно небольшую часть региональных расходов. До сих пор подавляющая часть этого долга приходилась на долю двух
субъектов Федерации — Москвы и Московской области.
Их доля составила 39,7% от совокупного регионального долга в 456,9 млрд руб., по состоянию на 1 января
2008 г., и 40,7% от аналогичного долга в 1096 млрд руб.,
по состоянию на 1 января 2011 г. (ИЭП 2011, 79). Впрочем, даже в 2011 г. на обслуживание регионального долга
было потрачено немногим более 75 млрд руб., или менее
1% от расходов всех региональных бюджетов.
Как уже отмечалось, приведенные цифры не вполне отражают всю степень реальной бюджетной децен-
329
оксфордский справочник
трализации в России. В частности, возрастающая доля
региональных налоговых поступлений не обязательно означает растущую независимость региональных администраций в сборе доходов. Задачу по сбору налогов
в России всегда решала Федеральная налоговая служба (ФНС). Кроме того, налоговую базу по всем основным налогам также определяет федеральное правительство. Регионы имеют несколько большую свободу
действий в отношении налоговых ставок. Они устанавливают (в известных пределах) ставку налога на имущество предприятий и имеют право снижать ставку
налога на прибыль (в пределах 4,5 процентных пунк
та). Поступления от основных налогов — т.е. от налога
на добавленную стоимость, налога на прибыль, налога
на имущество предприятий, Н ДФЛ и налога на добычу
полезных ископаемых (Н Д ПИ), включая нефть и природный газ — в свое время были поделены между федеральным правительством и регионами. В результате реформ 2002–2005 гг. дележ налоговых поступлений
значительно сократился и налог на прибыль корпораций остался единственным крупным налогом, который
подлежит разделу между федеральным и региональными бюджетами. В настоящее время федеральное правительство получает 2 %, а региональные власти — до 18%
от этого налога. Поступления от Н ДС и Н Д ПИ (нефть
и природный газ) приходят в центральный бюджет, тогда как Н ДФЛ и налог на имущество предприятий составляют часть региональных бюджетов. Почти полная отмена практики дележа предоставляет регионам стимул
на расширение их собственной налоговой базы, а не налоговой базы для федерального бюджета. Хотя это может казаться усилением бюджетной независимости регионов, отсутствие политической самостоятельности
и важная роль трансфертов в их экономике, не позволяет регионам во всей полноте использовать этот инструмент для укрепления своей финансовой независимости.
Фактором, ограничивающим возможности региональных властей по защите предприятий в своих регионах
от чрезмерного внимания сотрудников федеральной налоговой службы, является политическая централизация.
Этот эффект, отмеченный в работе Трейсмана (Treisman
2000), является одним из важных последствий начавше-
330
Российский бюджетный федерализм
ТАБЛИЦА 27.5
Налоговая задолженность по платежам в федеральный бюджет
и региональные бюджеты в % от объема соответствующих
(федеральных или региональных) налоговых поступлений
Задолженность
перед федеральным бюджетом
по налогам
и сборам,
включая
штрафы
и проценты
Задолженность
перед
региональным
бюджетом
по налогам
и сборам,
включая штрафы
и проценты
Недоимка
по федеральным
налогам
и сборам
Недоимка
по региональным
налогам
и сборам
2001
35,94
7,96
17,26
4,66
2002
26,00
6,93
6,53
8,78
2003
22,59
6,26
9,26
2,96
2004
34,86
5,15
11,55
2,76
2005
20,64
3,52
6,03
1,96
2006
17,93
3,47
5,24
1,88
2007
10,04
2,61
3,62
1,50
2008
9,10
2,14
3,23
1,35
2009
14,81
2,82
6,31
1,87
2010
13,18
2,61
5,25
1,80
Год
Источник: Статистика российской налоговой отчетности, форма 4-Н М ,
доступна на сайте: http://www.nalog.ru/nal_statistik/ statistic/3777820 / (использованы архивные данные за период до 2006 г.).
гося в 2000 г. процесса политической централизации.
Иллюстрацией служат данные о налоговой задолженности — включая как штрафы и проценты, так и недоимкy
(см. табл. 27.5). В 2001–2008 гг. оба типа задолженности
перед федеральным и региональным бюджетами резко сократились. Интересно, что большой разницы между трендами в изменении объемов задолженности перед бюджетами разных уровней не наблюдается. То есть
если региональные власти в 2001 г. защищали свои предприятия от усердия налоговиков, то это делалось в отношении как федеральных, так и региональных налогов.
331
оксфордский справочник
Формальные правила распределения налоговых поступлений также не вполне отражают степень бюджетной независимости — отчасти потому, что в любом федеральном государстве субъекты получают трансферты
из центра. Необходимость этих трансфертов объясняется как минимум двумя причинами. Во-первых, сбор основных налогов зачастую эффективнее на федеральном
уровне, поскольку необходимая информация обычно поступает из разных регионов, а также потому, что место
уплаты налогa находится вне региона расположения налоговой базы. Хотя это особенно важно по отношению
к Н ДС и внешнеторговым сборам, та же логика применима к налогу на прибыль, и даже к Н ДФЛ. Например,
для сбора Н ДС (и даже для проведения соответствующего аудита) может потребоваться проверка документации от поставщиков и потребителей из разных регионов.
Кроме того, импортные пошлины или Н ДС на ввозимые
товары, как правило, собираются в пункте пересечения
границы, а не в том регионе, где эти товары реализуются. Во-вторых, регионы располагают, как правило, различными по мощности налоговыми базами, поэтому
трансферты используются для выравнивания бюджетных расходов и для предоставления общественных услуг,
которые пересекают региональныe границы. Как явствует из табл. 27.3, в России, как и в других федеральных государствах, трансферты играют важную роль в межбюджетных отношениях. Вместе с тем наличие трансфертов
не всегда ограничивает бюджетную независимость регионов. Если трансферты не зависят от колебаний «собственных доходов региона» — региональных налогов
и других поступлений (исключая сами трансферты) —
то они не лишают региональные власти стимулов к повышению маржинального дохода. В то же время трансферты могут быть полезным инструментом, гарантирующим предоставление общественных услуг населению,
проживающему на территориях с ограниченной доходной базой.
Вместе с тем трансферты обычно позволяют сбалансировать падение собственных доходов региона.
Это не влияет на заинтересованность региональных
властей в повышении доходов, если изменение величины трансфертов компенсирует лишь изменения в объе-
332
Российский бюджетный федерализм
ме доходов региона просходящие независимо от действий региональных властей (например, из-за потери
доходов, вызванной стихийными бедствиями). Однако
действия региональных властей зачастую и не обозримы. K тому же федеральное правительство не может допустить, чтобы жители региона страдали от отсутствия
общественных услуг, даже если оно вызвано действием
(бездействием) региональной администрации. Поэтому
трансферты обычно возмещают (хотя бы частично) даже
те потери в доходах, которые стали результатом политики регионального правительства. Таким образом, степень бюджетной независимости региона определяется
тем, в какой мере трансферты компенсируют сокращение собственных доходов региона.
Одним из способов оценки бюджетной независимости территориальной единицы (региона или муниципалитета) является анализ того, каким образом
трансферты и иные поступления (например, гибко
распределяемые налоги, получаемые ею по усмотрению вышестоящих властей) связаны с изменением величины ее собственных доходов (для оценки финансовой независимости муниципалитетов внутри регионов
см.: Zhuravskaya 2000; Alexeev and Kurlyandskaya 2003).
Тем не менее часто довольно трудно различить «по-настоящему» собственные доходы региона от доходов, появившихся у него по воле федерального центра. Более
простым методом является решение оценки коэффициентов следующей регрессии (Plekhanov 2004):
Δ E XP = α + βΔGRP + γZ + ε,
где Δ E XP обозначает изменение величины расходов регионального правительства на душу населения, GRP —
изменение в объеме валового регионального продукта
(ВРП) на душу населения, а Z — вектор других независимых переменных. Это — косвенный подход к оценке эффектов, обсуждавшихся выше. Здесь ΔGRP используется
вместо регионального дохода, и предполагается, что изменение правительственных расходов зависит от суммы
собственных доходов и трансфертов. С другой стороны,
этот подход в значительной мере приближает нас к сути
вопроса. В конце концов, заинтересованность регио-
333
(27.1)
оксфордский справочник
нальных властей в увеличении налоговых доходов важна не сама по себе, а потому, что она предположительно
отражает их заинтересованность в развитии региональной экономики (что отражается в ΔGRP).
В наших расчетах использованы панельные данные
по регионам России за 2001–2009 г., где мы исключаем
все области и автономные округа, где добываются значительные объемы нефти и газа. Отметим, что зависимость между величиной расходов региональных властей и объемом ВРП может носить ярко выраженный
эндогенный характер. Поэтому в расчетах мы применяем «обобщенный метод моментов» (Generalized Method
of Moments, GMM), предложенный исследователями
Ареллиано и Бондом, — подход, при котором в качестве
инструментов используются лагированные значения переменных — как уровнeй, так и разностeй. Применительно к панельным данным подход GMM позволяет сделать
поправки на автокорреляцию первого порядка. Кроме
того, для сравнения (и в целях проверки на устойчивость) мы представляем как расчеты с фиксированными эффектами, так и фиксированные эффекты с поправкой на автокорреляцию.
В целях проверки возможных изменений в бюджетных отношениях между федеральным правительством
и регионами (с момента отмены губернаторских выборов в 2005 г.) мы включили в расчеты переменную взаимодействия между ВРП и фиктивной переменной, которая для 2005–2008 гг. принята за единицу, а в другиe
годы равна нулю. Мы экспериментировали также с использованием фиктивной переменной для 2006–2008 гг.
и полученные результаты качественно тождественны результатам с участием фиктивной переменной
для 2005–2008 гг.
Единственными контрольными переменными, которые мы включили в представленные регрессии, являются фиктивные переменные для каждого года. По примеру Плеханова (см.: Plekhanov 2004) мы в качестве эксперимента включили в регрессию долю занятости в сфере
малого бизнеса, что не принесло существенных изменений. Кроме того, мы представляем результаты регрессий,
где вместо изменений в объеме ВРП используются изменения в размере региональных налоговых поступлений.
334
Российский бюджетный федерализм
ТАБЛИЦА 27.6
Регрессионный анализ региональных налогово-бюджетных
стимулов, 2001–2009 годы
Методология
«System-G M M »
(1)
∆GR P
[эластичность]
∆GR P × post 2004
Фиксированные
эффекты
(2)
(3)
(4)
0,027*** 0,021**
0,117***
0,108***
(0,006) (0,008)
(0,009)
(0,011)
(0,017)
(0,018)
[0,079] [0,061]
[0,342]
[0,315]
[0,336]
[0,315]
— 0,007**
—
0,008*
—
[эластичность]
R-квадрат
Фиксированные
эффекты с поправкой
на автокорреляцию
(5)
(6)
0,115*** 0,108***
0,006
(0,003)
(0,005)
(0,016)
[0,064]
[0,073]
[0,055]
—
—
—
—
0,365
0,367
A R (2) p-значение
0,276
0,270
—
—
—
—
Тест Хансена,
p-значение
0,142
0,357
—
—
—
—
Примечания: Все регрессии линейны; оценки эластичности (в квадратных скобках) определены в средних точках соответствующих переменных; устойчивые
стандартные ошибки даются в круглых скобках; астерисками *, ** и *** передается значимость на уровне 10%, 5% и 1%, соответственно; данные для всех регрессий включают 527 наблюдений по 66 регионам для всех регрессий мы проанализировали 66 регионов и провели 527 наблюдений.
Основные результаты нашего регрессионного анализа
приведены в таблицах 27.6 и 27.7. Оценка основного параметра β весьма мала, но статистически значима. Отсюда ясно, что заинтересованность региональных властей
в увеличении ВРП хотя и довольно слаба, но с получением трансфертов полностью не исчезает. В спецификации GM M эластичность изменений региональных
расходов относительно изменений ВРП (табл. 27.6) составляет примерно 0,08, т.е. гораздо меньше, чем эластичность, рассчитанная Плехановым (Plekhanov 2004)
для 1994–2000 гг. По-видимому, в 2005–2008 гг. эластичность возросла по сравнению с 2001–2004 гг., когда она составляла примерно 0,06. Эластичность, рассчитанная методом фиксированных эффектов, оказывается
значительно большей, чем эластичность, рассчитанная
335
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 27.7
Регрессионный анализ региональных налогово-бюджетных
стимулов, 2001-2009 годы
Методология
«System-G M M »
(1)
∆Tax revenue
[эластичность]
∆Tax revenue ×
(3)
0,230***0,230***
0,398***
(0,045) (0,076)
(0,037)
(0,046)
(0,122)
(0,105)
[0,093] [0,093]
[0,162]
[0,143]
[0,162]
[0,155]
— –0,000
—
0,063*
—
[эластичность]
(4)
Фиксированные
эффекты
(2)
× post 2004
R-квадрат
Фиксированные
эффекты с поправкой
на автокорреляцию
(5)
(6)
0,353*** 0,399***
0,381***
0,024
(0,032)
(0,037)
(0,085)
[–0,000]
[0,068]
[0,026]
—
—
—
—
0,346
0,347
A R (2) p-значение
0,662
0,668
—
—
—
—
Тест Хансена,
p-значение
0,194
0,167
—
—
—
—
Легенда к таблице: Tax revenue = Налоговые поступления; post 2004 = период после 2004 г.
Примечания: Все регрессии линейны (т.е. не являются логарифмическими); оценки эластичности (в квадратных скобках) даны в срединных точках
соответствующих переменных; устойчивые стандартные ошибки даются в круглых скобках; астерисками *, **, *** передается значимость на уровне 10%, 5%
и 1%, соответственно; данные для всех регрессий включают 527 наблюдений
по 66 регионам.
методом system-GMM. Независимо от поправки на автокорреляцию первого порядка эта эластичность оценивается в диапазоне 0,30–0,35. После 2004 г. эластичность
немного возрастает. В регрессиях по типу system-GMM,
в которых региональные налоговые поступления заменяют ВРП, эластичность примерно та же, что и в регрессиях с использованием ВРП (см. табл. 27.6). В то же время
в регрессиях с фиксированными эффектами эластичность, оцениваемая с учетом налоговых поступлений,
оказывается меньше эластичности, оцениваемой с учетом ВРП на душу населения. Мы можем естественно интерпретировать коэффициенты регрессии с включением налоговых поступлений указав что точечная оценка
336
Российский бюджетный федерализм
в колонке (1) табл. 27.6 означает, что на каждые 100 рублей дополнительных налоговых поступлений приходится рост региональных расходов примерно на 23 руб
лей. Эти расчеты предполагают, что в 2001–2008 гг.
заинтересованность региональных властей в увеличении ВРП и налоговых поступлений хотя и существовала, была довольно слабой, особенно в свете ее оценки методом system-GMM. Кроме того, эта заинтересованность
(в виде системы стимулов) упала по сравнению со второй половиной 1990-х гг., несмотря на казалось бы более
правильное применение формул при расчете трансфертов. Предполагается, что такой результат обусловлен использованием выравнивающих трансфертов.
Каковы бы ни были причины, общий вывод из анализа совокупного объема налоговых поступлений и расходов, а также маржинального значения фискальных
стимулов, констатирует усиление бюджетной централизации в России за последнее десятилетие. Как уже
отмечалось, в 2001–2010 гг. в стране резко усилилась
концентрация политической власти. Прежде чем анализировать влияние политической и бюджетной централизации, согласно Трейсману (Treisman 2000), следует
признать, что некоторые ее последствия неоднозначны, поскольку эффект политической централизации
зачастую бывает противоположен эффекту бюджетной
централизации. Тем не менее одним бесспорным следствием одновременно бюджетной и политической цент
рализации является сокращение межрегиональной диспропорции в объеме налоговых поступлений. Чтобы
проверить этот результат, мы сначала сравниваем коэффициент вариации региональных налоговых поступлений за 2001 и 2008 г. в расчете на душу населения.
Для всех регионов, в том числе для автономных округов, этот коэффициент сначала значительно сократился
(с 1,49 в 2001 г. до 0,92 в 2008 г.), а затем вновь увеличился (до 1,19 в 2009 г.). Тем не менее для автономных округов характерна, как правило, сравнительно небольшая
численность населения и значительная дисперсия налоговых поступлений — отчасти из-за неодинаковой обеспеченности нефтью и другими природными ресурсами.
Без учета автономных округов, коэффициент дисперсии налоговых поступлений в расчете на душу населе-
337
оксфордский справочник
ния сначала вырос (с 0,63 в 2001 г. до 0,73 в 2007 г.), а затем немного упал до (до 0,68 в 2008 г. и 0,66 в 2009 г.).
Если помимо автономных округов исключить из расчетов еще и регионы добычи нефти и газа, то мы увидим
аналогичную тенденцию. Иначе говоря, вопреки гипотезе Трейсмана, никакого уменьшения вариативности
налоговых поступлений в период 2001–2008 гг. не произошло. Такой результат, по-видимому, в значительной мере объясняется тем, что доля налога на прибыль
в региональных налоговых поступлениях была гораздо больше в 2008 г., нежели в 2001 г., тогда как роль налогов на потребление (Н ДС, налоги с продаж, акцизы)
за тот же период уменьшилась. Как правило, поступления от налога на прибыль подвержены более значительным изменениям и сильнее зависят от экономической
ситуации в регионе, чем доходы от налога на потребление. Это подтверждается и значительно большей
дисперсией налога на прибыль корпораций (в расчете
на душу населения), по сравнению с дисперсией налогов
на потребление, наблюдаемой при обследовании российских регионов.
Между тенденциями в вариативности региональных
расходов и налоговых поступлений наблюдаются существенные различия. В период с 2001 по 2008 г. произошло резкое сокращение коэффициента вариации
расходов региональных бюджетов в пересчете на душу
населения, независимо от того, включены ли в оценку
регионы — производители нефти и автономные округа. Указанный коэффициент вариации снизился с 1,35
до 0,92 для всей совокупности регионов; с 0,66 до 0,51 —
для территориальных единиц помимо автономных
округов; с 0,71 до 0,53 — для регионов, не добывающих
ни нефти, ни газа. Этот результат согласуется с относительно невысокой эластичностью расходов по отношению к ВРП и налоговым поступлениям (см. табл. 27.6
и 27.7) и, вероятно, частично отражает возросшую роль
выравнивающих трансфертов. Как ни удивительно, экономический кризис 2009 г. не оказал существенного
влияния на измеряемую коэффициентом вариации дисперсии вариативность налоговых поступлений и бюджетных расходов в пересчете на душу населения. Если
не включать в расчеты автономные округа, то окажется,
338
Российский бюджетный федерализм
что в 2001–2007 гг. вариативность оставалась стабильной, а в 2008–2009 гг. несколько снизилась. Если исключить регионы — крупные производители нефти, то получится, что за последние годы коэффициент вариации
ВРП был ниже коэффициента вариации налоговых доходов, но выше коэффициента вариации бюджетных расходов (все коэффициенты даются в пересчете на душу
населения). Это косвенно свидетельствует об эффективности проводимой федеральным правительством политики выравнивания региональных бюджетов.
Бюджетные отношения внутри российских
регионов
Хотя основное внимание в этой главе уделяется налогово-бюджетным отношениям между федеральным цент
ром и регионами России, важным аспектом бюджетного федерализма являются отношения между регионами
и включенными в них муниципалитетами. В большинстве регионов существует двухступенчатая структура муниципалитетов. На 1 января 2010 г. в России насчитывалось 2577 муниципалитетов первого уровня, в состав
которых входило в общей сложности 21 330 муниципалитетов второго уровня (Регионы 2010).
Действующий правовой и административный статус муниципалитетов, их права и обязанности, а также взаимоотношения с региональными органами власти определены в Законе 2003 г. об общих принципах
организации местного самоуправления (131-ФЗ). Финансовые аспекты отношений между регионами и их муниципалитетами определяются Бюджетным кодексом,
в котором прописаны конкретные минимальные ставки ряда налогов, таких как Н ДФЛ или земельный налог,
средства от которых поступают в бюджеты тех муниципалитетов, где эти налоги собираются. В то же время Бюджетный кодекс оставляет на усмотрение региональных властей значительную часть других налоговых
полномочий, а также распределение налоговых поступлений, превышающих закрепленный в кодексе минимум. Главным ограничителем «свободы» региональных властей остается требование Бюджетного кодекса,
339
оксфордский справочник
чтобы порядок распределения налоговых поступлений
в данном регионе был единым для всех муниципалитетов первого уровня или рассчитывался по единой методике, основанной на ограниченном числе факторов
(таких как демографический потенциал и параметры
налоговой базы). Помимо распределения налоговых поступлений регионы вправе предоставить муниципалитетам выравнивающие субсидии и иного рода финансовую поддержку при условии что определение размеров
этих субсидий прозводится на основании единой методики. Что касается расходов, то муниципалитеты обязаны оплачивать предоставление местных (общественных) товаров и услуг, прописанных в законе от 2003 г.
(в частности, в главе 3), а также покрывать расходы, делегированные им региональными и федеральными органами власти.
Учитывая значительную «свободу действий» региональных властей в отношении своих муниципалитетов,
было бы естественно предположить, что степень финансового неравенства и бюджетной независимости муниципалитетов будет значительно варьироваться от региона
к региону. Для анализа этого предположения необходимы дополнительные исследования. В последнем известном нам комплексном исследовании диспропорций
между российскими муниципалитетами Мартинез-Вас
кез (Martinez-Vazquez and Timofeev 2008) используют
данные 1999–2001 гг., уже предположительно устаревшие, учитывая проведенные с тех пор реформы в сфере
бюджетного федерализма. В частности, с 2001 г. упорядочены и стандартизированы нормы распределения налоговых поступлений и правила предоставления субсидий муниципалитетам.
Что касается бюджетной независимости, то в недавнем исследовании Фрейнкман и Плеханов (Freinkman
and Plekhanov 2009) внимание обращается не столько
на бюджетную независимость муниципалитетов в отношении маржинальных параметров своих бюджетов, сколько на показатели, отражающие степень цент
рализации внутрирегиональных доходов и расходов.
Хотя последняя и не является оптимальным индикатором бюджетной независимости, полученные на ее основе результаты достаточно информативны. Как показа-
340
Российский бюджетный федерализм
ли Фрейнкман и Плеханов, бюджетная децентрализация
внутри регионов не оказывает существенного влияния
на финансирование важных общественных услуг (например, в сфере образования и Ж К Х), однако статистически
значима для результатов. Хотя полученные результаты
представляют собой хорошую отправную точку, желательны и необходимы дополнительные исследования
по вопросам внутрирегиональных межбюджетных отношений и их влияние на экономическую эффективность
российских регионов.
Выводы
Степень политической и бюджетной централизации
в России за последние двадцать лет претерпела серьезные изменения. К концу советского периода Россия
представляла собой (по крайней мере формально) в высшей степени централизованную структуру — как в политическом, так и в экономическом отношении. Однако
после распада С С С Р российская федеративная структура утратила былую прочность и стабильность. Со всех
сторон поступали угрозы отделения, и многие регионы
заключили разного рода финансовые и политические
соглашения о разделе власти с федеральным правительством. Первые перемены, повлиявшие на рыхлую федеративную структуру постсоветского образца, произошли
в середине 1990-х гг. и позволили стабилизировать межбюджетные отношения. Через несколько лет были проведены более глубокие реформы, которые включали
принятие Бюджетного кодекса, устанавливающего финансовые права и обязанности органов власти разных
уровней, и Налогового кодекса, определяющего сложную систему федеральных, региональных и местных
налогов. К 2005 г. реформы привели к созданию сравнительно целостного механизма выравнивания региональных бюджетов за счет возможностей аккумуляции
местных налоговых доходов, а также формулы распределения некоторых субсидий, в том числе нацеленных
на улучшение общественной инфраструктуры и обеспечение социальных расходов. С точки зрения долгосрочной перспективы еще более важным является тот факт,
341
оксфордский справочник
что реформы внесли некоторую ясность в порядок распределения доходов и расходов, а также разграничили
управленческие функции органов власти разных уровней. Хотя воздействие реформ на финансовую централизацию и бюджетную независимость регионов оказалось неоднозначным, создание в России федеральных
округов и отмена выборов региональных губернаторов
стало символом существенного усиления политической
централизации в новом тысячелетии.
Используя обширные и обновленные базы данных,
а также альтернативные (по сравнению с имеющейся
литературой на эту тему) расчетные методы, мы изучили и оценили степень бюджетной независимости российских регионов и ряд экономических последствий
фискальной и политической централизации. Для этого
нами была проанализирована динамика региональных
налоговых поступлений и расходов и динамика задолженностей по налогам за 2000-е гг. Мы обсудили перемены, произошедшие за тот же период в практике установления размера налогов и распределения налоговых
поступлений. Еще важнее то, что мы оценили степень
бюджетной независимости регионов, проанализировав
взаимосвязь расходов местных властей с изменениями
в объемах ВРП (как индикаторе налоговой базы) и в размерах налоговых сборов в регионе. Суть этого подхода
состоит в том, что существенная зависимость расходов
региональных властей от динамики ВРП так же определяет финансовую независимость этих властей. Хотя
анализ доли региональных налоговых поступлений
и расходов рисует неоднозначную картину, изучение
фискальных стимулов позволяет предположить увеличение степени бюджетной централизации в России в течение последнего десятилетия.
Наше исследование показывает, что, вопреки гипотезе Трейсмана (Treisman 2000), никакого снижения вариативности налоговых поступлений за 2001–2008 гг.
не произошло. Этот результат, по-видимому, объясняется в основном тем, что сравнительно нестабильный налог на прибыль занимал в региональных налоговых поступлениях гораздо большее место в 2008 г.,
чем в 2001 г., тогда как роль налогов на потребление
за тот же период заметным образом сократилась.
342
Российский бюджетный федерализм
Отмечая расхождение двух трендов вариативности —
региональных расходов и налоговых поступлений —
мы констатируем, что в последние годы вариативность
ВРП была ниже вариативности налоговых поступлений,
но выше вариативности бюджетных расходов. Это наблюдение подтверждает эффективность проводимой
федеральным правительством политики бюджетного выравнивания. Наконец, мы кратко рассмотрели вопрос внутрирегиональных межбюджетных отношений,
на который традиционно обращается меньше внимания,
чем на вопросы бюджетных отношений между центром
и регионами. Однако бюджетные отношения внутри
регионов имеют большое значение — как с точки зрения экономической эффективности, так и с точки зрения политической стабильности в стране. Мы полагаем,
что в ближайшем будущем данный аспект бюджетного
федерализма окажется в России особенно перспективным направлением научных исследований и политических инноваций.
Библиография
Регионы. 2010. Регионы России: социально-экономические показатели
2010 г. Москва: Росстат, доступно на сайте http://www.gks.ru.
И Э П. 2011. Российская экономика в 2010 году. Тенденции и перспективы.
М.: Издательство Института Гайдара. Доступно по адресу:
http://www.iep.ru/files/text/trends/2010/book.pdf.
Alexeev, Michael, and Galina Kurlyandskaya. 2003. “Fiscal Federalism
and Incentives in a Russian Region,” Journal of Comparative Economics 31: 20–33.
De Silva, Migara O., Galina Kurlyandskaya, Elena Andreeva, and Natalia Golovanova. 2009. Intergovernmental Reforms in the Russian Federation: One Step Forward, Two Steps Back? Washington, D C: World
Bank.
Freinkman, Lev, and Alexander Plekhanov. 2009. “Fiscal Decentralisation and the Quality of Public Services in Russian Regions,” EBR D
Working Paper No. 111.
Martinez-Vazquez, Jorge, and Jameson Boex. 2001. Russia’s Transition
to a New Federalism. Washington, D C: World Bank.
Martinez-Vazquez, Jorge, and Andrey Timofeev. 2008. “Regional-Local
Dimension of Russia’s Fiscal Equalization,” Journal of Comparative Economics 36(1): 157–76.
Montinola, Gabriella, Yingyi Qian, and Barry R. Weingast. 1996. “Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success,” World Politics 48: 50–81.
343
оксфордский справочник
Oates, Wallace. 1972. Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich.
Plekhanov, Alexander. 2004. “Incentive Aspects of Revenue Sharing:
Central and Regional Government in Russia,” Cambridge Working Papers in Economics No. 0440.
Qian, Yingyi, and Gerard Roland. 1998. “Federalism and the Soft Budget
Constraint,” American Economic Review 88(5): 1143–61.
Qian, Yingyi, Gerard Roland, and Chenggang Xu. 2006. “Coordination and Experimentation in M-Form and U-Form Organizations,”
Journal of Political Economy 114(2): 366–402.
Shleifer, Andrei, and Robert Vishny. 1993. “Corruption,” Quarterly Journal of Economics 108(3): 599–617.
Solanko, Laura, and Merja Tekoniemi. 2005. “To Recentralize or Decent
ralize—Some Recent Trends in Russian Fiscal Federalism,” Institute for Economies in Transition Working Paper No. 5.
Thissen, Ulrich. 2005. “Analysis of Modern Models of Fiscal Federalism
on the Basis of Socio-Economic Efficiency of Intergovernmental Relations. Theory, Evidence of the OE C D Countries, Analysis
of the Situation in Russia,” Russian-European Center for Economic Policy Working Paper.
Treisman, Daniel. 2000. “The Causes of Corruption: A Cross-National
Study,” Journal of Public Economics 76: 399–457.
Wilson, John D. 2006. “Tax Competition in a Federal Setting,” in Handbook on Fiscal Federalism, ed. G. Brosio and E. Ahmad. Northampton, M A : Edward Elgar Publishing, 339–354.
Zhuravskaya, Ekaterina. 2000. “Incentives to Provide Local Public
Goods: Fiscal Federalism, Russian Style,” Journal of Public Economics 76(3): 337–368.
344
Глава 28.
Региональные проблемы
России на примерах Сибири
и Дальнего Востока
Джудит Торнтон
В
ЧЕМ ЗА К ЛЮЧ А Ю Т С Я проблемы развития азиатских регионов России? Эти проблемы двух видов —
географические (как соединить природные ресурсы Сибири с людскими ресурсами на внутренних и мировых
рынках) и институциональные — каким образом обеспечить гибкое и эффективное осуществление структурных
преобразований в ситуации, когда ресурсами владеет
и управляет правительство, размещающееся в европейской части России, отдаленное на несколько часовых поясов, а непосредственное администрирование делегировано региональным властям в отдаленных регионах
России. Как государственная собственность на природные ресурсы затрудняет экономический рост на основе
использования этих ресурсов?
Почему некоторые страны экономически более эффективны, чем другие? Экономисты отмечают, что экономическое благополучие страны зависит от качества ее институтов. В странах с высокими доходами преобладает
принцип верховенства закона, права инвесторов на собственность защищены, частные инициативы согласуются
с социальными целями, денежно-кредитная и налоговая
политика обеспечивают макроэкономическое равновесие,
а население располагает средствами снижения рисков,
имеет гражданские свободы и участвует в политической
жизни. В странах с низкими доходами все эти элементы отсутствуют или представлены в неполной форме.
По этим критериям Сибирь относится к низкодоходным
регионам, несмотря на все обилие ее природных ресурсов.
Сложность эмпирической работы над институтами
и ростом состоит в том, что качество институтов и до-
345
оксфордский справочник
ходов определяется эндогенными (внутренними) причинами. Почему бедные страны имеют неэффективные
системы государственного управления? Некоторые гипотезы предполагают наличие причинно-следственной
связи между уровнем доходов и качеством институтов.
Возможности получать доход от торговли и технологий стимулируют создание социальных механизмов,
способствующих экономическому росту, и более богатые страны могут позволить себе выделять ресурсы
на повышение качества своих институтов. Однако и некачественные, «плохие» институты возникают потому,
что обладающие политической властью группы извлекают пользу из них.
Можно привести множество соображений и пользу того, что качество институтов определяет уровень
доходов. Возможность граждан инвестировать в человеческий и физический (основной) капитал зависит
от безопасности частных лиц и их собственности. Инновационная деятельность зависит от возможности
частных лиц выходить на рынки и извлекать выгоду
от внедрения изменений, направленных на повышение
производительности труда.
Во времена царизма и в советскую эпоху отдаленность Сибири, этническое разнообразие ее населения
и обилие природных ресурсов стимулировали развитие колониальных отношений между правительством
в центре и местными сообществами. Такой скрытный
колониализм, наложенный на существующую централизованную, авторитарную систему, стимулировал институциональное развитие таким образом, чтобы извлекать доходы из регионов в пользу московского центра
и местных элит. При царизме до 1822 г. военные губернаторы территорий имели абсолютную власть над гражданами в своих регионах и обеспечивали себя сами,
используя институт «кормления». Они требовали выплаты взяток, дани и откатов от производителей, граждан и подчиненных.
В советский период ядром советской стратегии развития Сибири стала система Г УЛ А Га. В 1938 г. и затем снова в 1949–53 гг. число заключенных в Г УЛ А Ге превышало
2 млн человек, а Сибирь стала кладбищем для огромного числа жертв сталинского террора. Тем не менее вы-
346
Региональные проблемы России
нужденное перемещение заводов и фабрик за Урал поз
волило Советскому Союзу противостоять вторжению
во время Второй мировой войны и стимулировало рост
городов в Сибири. Но в последующие десятилетия, когда реализацией государственных мегапроектов в Сибири занимались промышленные министерства, приоритет политических критериев над экономическими,
а также и отсутствие способов верной оценки альтернативных издержек, привело к тому, что накануне распада
Советского Союза люди находились не на своих местах
и делали неверные вещи.
Наследие системы управления Сибирью сверху вниз
сохраняется и сегодня. Региональные деятели смотрят
на федеральные власти как на далеких колониальных
хозяев, желающих получить максимум от ресурсных богатств региона, а отдать назад — минимум. Конфликт
интересов между федеральными и региональными влас
тями порождают необъективные информационные потоки, уклонение от налогов и неформальную экономику
значительного объема. Все это — симптомы неправильного управления, которое препятствует развитию и экономическому росту. Тот факт, что эффективное развитие
Сибири будет сопровождаться значительным оттоком
людей делает задачу управления структурными изменениями вдвойне трудной.
А если серьезно, то некоторые политики опасаются,
что меры по эффективной интеграции сибирских территорий и ресурсов с экономиками соседних стран — Китая, Японии и Кореи — сделают Россию уязвимой и будут грозить ее разграблением или потерей суверенитета
над Сибирью. Например, сдача земель в долине Амура
в аренду китайским фермерам или создание китайских
деревообрабатывающих предприятий в Сибири приводят к появлению публикаций о «желтой угрозе» в местной прессе.
В своем стремлении заселить Сибирь европейцами
советское государство субсидировало существование
крупных, постоянных поселений в некоторых из самых
отдаленных и наименее гостеприимных мест в мире.
Сегодня же наличие рыночных альтернатив приводит
к быстрому оттоку людей из районов, где труд не вознаграждается, а жизнь трудна. При этом сокращение на-
347
оксфордский справочник
селения в них приводит к возрождению страхов потери
контроля центра за отдаленными районами в российской части Азии.
Проблема, касающаяся будущего Сибири, состоит
в том, как эффективно вовлечь ее природные ресурсы и население в мировую экономику и в то же время
уменьшить или вообще ликвидировать неэффективные
моногорода, имеющие одного промышленного работодателя. Я считаю, что эффективное развитие Сибири
на основе ее природных ресурсов потребует законодательных и административных изменений, которые поз
волят эффективно использовать права собственности
на сельскохозяйственные земли, леса и в рыболовстве.
Хотя энергетика и добыча полезных ископаемых также
рассматриваются в отдельных главах, риски ареста активов замедляют инвестиции и ускоряют отток капитала во всех секторах экономики азиатской части России.
Модернизация этого региона России потребует его полной интеграции с динамично развивающимися азиатскими государствами, при этом российскому государству понадобится создать федералистские структуры,
чтобы позволить местным органам власти гибко реагировать на новую местную информацию и возникающие
возможности.
География Сибири
Три четверти территории России лежит в Азии. Сибирь
протянулась на более чем 3700 миль (примерно 5955 км)
от Урала до Камчатки. На севере она омывается Северным Ледовитым океаном; Казахстан, Средняя Азия,
Монголия, Китай и Корея лежат от нее на юге; а Охотское море — на востоке. Площадь Сибири составляет
5,3 млн квадратных миль (13,5 млн кв. км) и Европейская Россия выглядит по сравнению с ней карликом.
Сибирь славится холодами и суровыми зимами.
В Республике Саха зимние температуры могут падать
до –71°C. Летом в вечной мерзлоте аккумулируется вода,
появляются болота в которых выводятся тучи комаров
и другой мошкары. Вдоль Северного Ледовитого океана простирается арктическая тундра, покрытая лишай-
348
Региональные проблемы России
никами, мхами и осокой. К югу от этой мерзлой земли
лежит тайга — плотные северные леса с лиственницей,
елью, сосной и пихтой, которые кода-то привлекли российских охотников, а сегодня обеспечивают российский
экспорт твердой древесины в Китай. Хвойно-широколиственные леса растут ниже зоны тайги на Дальнем Востоке России в районах с разными температурными условиями .
Развитие отдаленных районов Сибири
В X V в. татаро-монголы угрожали пограничным районам России, но военные победы при Иване I V обеспечили контроль царской короны над восточными землями. Завоеванные земли были предоставлены генералам
и близким к царю семьям.
Однако продвижение русских в Сибирь было ограниченным. И только после завершения строительства
Транссибирской железной дороги до районов, лежащих
за озером Байкал, ручеек переселенцев в Сибирь превратился в поток. В 1897 г. население Сибири составляло
5,8 млн человек, а к 1905 г. оно приблизилось к 9,4 млн.
(Государственный комитет С С СР по статистике 1956, 26).
В X V II в. управление Сибирью было организовано
типичным для царской России образом. Оно было централизованным, иерархическим и бюрократическим.
Неограниченные полномочия военных губернаторов
и большое расстояние от центра давало широкие возможности для злоупотреблений. В X V II в. административная система Сибири была устроена на основе «кормления». Губернаторы не получали платы от государства,
но могли на своих территориях получать взятки и откаты от предприятий, торговцев и чиновников более низких уровней.
Реформы Петра Столыпина в 1906 г. улучшили правовую основу в направлении поддержки частной собственности на землю и расширения коммерческого,
научного сельского хозяйства, а также унификации частных фермерских земельных участков. В следующее десятилетие международная торговля сельскохозяйственной
продукцией выросла более чем в два раза, при этом Си-
349
оксфордский справочник
бирь обеспечила наибольшую часть этого роста. В 2011 г.
премьер-министр Владимир Путин представил себя
в средствах массовой информации современным аналогом Столыпина, создающим институты для новой российской экономики.
Сибирь в эпоху командной системы
Хотя многие черты централизованного управления и колониального характера отношений с Сибирью возникли в дореволюционное время, территориальная структура и структура промышленности экономик Сибири
и Дальнего Востока были в ходе централизованного
управления Сибирью во времена советской командной
экономики. В период централизованного планирования
в Сибири была проведена принудительная индустриализация. Рост сибирской экономики в значительной степени происходил за счет использования принудительного труда в советском Г У Л А Ге. Расширяясь на восток,
Россия поддерживала высокие нормы капиталовложений в энергетику и добычу полезных ископаемых, а также продвинула свои военные силы до Тихого океана.
Перемещение российской промышленности за Урал
было отчасти вызвано началом Второй мировой войны и нападением Германии на Советский Союз в июне
1941 г. Но и в послевоенный период политическая необходимость контролировать обширные сибирские территории и разрабатывать энергетические и природные
ресурсы стимулировали политиков продолжить расширение военно-промышленного комплекса в Сибирь. Накануне своего распада Советский Союз держал на российском Дальнем Востоке 20% всех своих вооруженных
сил, включая атомные и обычные подводные лодки,
истребители-бомбардировщики и большой Тихоокеанский флот.
В эпоху командной экономики огромные природные
богатства Сибири давали большую часть валютной выручки Советского Союза, которая использовалась на импорт продовольствия, потребительских товаров и технологий. Расширялся экспорт угля, древесины и рыбной
продукции, но сибирские нефть и газ все равно домини-
350
Региональные проблемы России
ровали во внешнеторговой статистике страны. Сибирь
давала самую большую долю в экспорте энергоносителей
в 1970-е и в начале 1980-х гг., а восьмикратный рост мировых цен на нефть сыграл определяющую роль в росте
российской экономики.
Роль принудительного труда в развитии
Сибири
В 1929 г. сталинское Политбюро приняло постановление
«Об использовании труда уголовно-заключенных», которое предусматривало колонизацию и разработку
природных ресурсов отдаленных районов созданными в них лагерями (Khalevnyuk 2001, 113). В 1930 г. Объединенное государственное политическое управление
при Совете Народных Комиссаров С С С Р (ОГ П У) приступило к строительству Беломорско-Балтийского канала, используя для этого труд заключенных. В апреле
1932 г. был создан лагерь в Магадане на Колыме, который занимался добычей золота и цветных металлов.
Ядро экономики Г У Л А Га составляли крупномасштабные, в основном строительные, проекты, реализация которых осуществлялась на основе устойчивого притока
заключенных.
Только на Дальнем Востоке 63 000 человек строили железные дороги, добывали уголь, построили судоверфь в Комсомольске-на-Амуре и разрабатывали богатые золотом месторождения в Магадане. Крупнейшей
организацией лагерной системы был Дальстрой (Главное управление строительства Дальнего Севера) — беспощадное подразделение НК ВД, которое управляло более
чем ста тридцатью исправительно-трудовыми лагерями, разбросанными по территории площадью более
3 млн кв. км. Ужасающую бесчеловечность и жестокость
Г У Л А Га понять невозможно. И очень грустно осознавать, что человеческие жизни были истрачены на пустые
задачи или не имели никакой цели вообще.
Сегодня добыча золота и серебра в Магадане растет, а население Магадана сокращается. Приезжающие
в город видят архитектуру, напоминающую о лагерях,
и население, которое смотрит на свою трудовую жизнь
351
оксфордский справочник
на Дальнем Востоке как на временную командировку.
Пейзаж за городом — результат вырубки лиственницы
и кедра. Когда-то он представлял собой лесистые речные долины, а теперь это голые холмы и уничтоженные
нерестилища лосося.
Сибирь и Дальний Восток накануне реформ
В конце 1980-х гг., накануне распада Советского Союза,
Сибирь и Дальний Восток подвергались воздействию
двух противоположных сил. Форсированная разработка энергетических, минеральных и иных сырьевых богатств Азии означала, что люди находились не на своих
местах и делали неверные вещи. Сибирские моногорода
находились в отдаленных, недружелюбных к человеку
местах и были своего рода архипелагом в дикой природе. Но как только Россия открылась, став частью мировых рынков, крупные сектора российской экономики
и значительная доля часть ее основных фондов оказались неприбыльными по мировым ценам. С другой стороны, с сокращением экспорта по централизованным государственным каналам элиты получили возможность
оставлять экспортные доходы в офшорах, а краткосрочный отток капитала стимулировал спрос на ресурсы, которые можно продать на мировом рынке.
Перед распадом Советского Союза его экономика находилась в кризисе. Товары исчезли из магазинов. Реальный валовой внутренний продукт (ВВП) упал на 15%.
Дефицит государственного бюджета вырос до 16,5% ВВП.
В долларовом выражении экспорт упал на 40%, а импорт — на 84%. Последствия скрытой инфляции, оттока капитала и институционального краха были хорошо
видны в отдаленных регионах России. В сентябре 1989 г.
всем приезжающим в Хабаровск на Дальнем Востоке казалось, что они провалились в дыру во времени и попали в 1950-е г. Ряды неподвижных строительных кранов нависали над недостроенными, железобетонными
муниципальными пятиэтажками, мимо которых ходили разбитые автобусы с полузакрытыми дверями, из которых торчат руки, ноги и хозяйственные сумки. В государственном продуктовом магазине можно было найти
352
Региональные проблемы России
несвежий хлеб за десять копеек и болгарские маринованные огурцы за два рубля, но не было ни фруктов и овощей, ни молока и масла, ни сыра, ни мяса. Как и в других оборонных городах, в Хабаровске везде была видна
значительная роль военных. Больше одной трети всех
автомобилей на улице были военными автомобилями.
Когда участники посвященной перестройке конференции заходили на катер, чтобы отправиться на пикник
на острове в бухте Золотой Рог, недалеко от них проходили военные корабли, а бомбардировщики «Сухой»
тренировались в бомбометании по целям на воде.
Отток капитала привел к сокращению затрат на производство и потребление, в результате чего были нарушены производственные связи. В январе 1991 г. прервалась
поставка запасных частей и оборудования на электростанцию Хабаровска, более половины из 680 тысяч жителей города оставались без тепла, света и воды в течение двух месяцев при температуре ниже нуля градусов.
Демографические и структурные изменения
в Сибири
Первые годы переходного периода стали в Сибири годами хаоса. Закрытие военных баз, резкое сокращение выпуска военной техники и сокращение государственных
субсидий привело к безработице и обвалу доходов населения. И хотя номинальные доходы рабочих в азиатской части России были выше, чем в европейской части,
реальные доходы с учетом затрат были ниже. У предприятий накопились большие долги по платежам, зарплатам и налогам.
Перспектива выхода российской экономики на мировой рынок и приведения цен в соответствие с мировыми рыночными ценами выявила всю перекошенность
российской экономики. При существующих соотношениях мировых цен сибирские сырьевые товары имели
гораздо большую стоимость по отношению к внешним
ценам на промышленные товары, чем к внутренним.
При оценке по мировым ценам, стоимость произведенной в России продукции не покрыла бы стоимости необходимого для ее производства сырья даже если затра-
353
оксфордский справочник
ты на рабочую силу и капитальные затраты будут равны
нулю. При оценке по мировым ценам добавленная стоимость в отраслях обрабатывающей промышленности
была отрицательной. Оценивая конкурентоспособность
отраслей промышленности на Дальнем Востоке, Джудит
Торнтон (Thornton 1996) указывает четыре отрасли, которые давали отрицательную добавленную стоимость,
в число которых входят пищевая (рыбная) промышленность, деревообработка, легкая промышленность
и химическая промышленность. Без совершенствования своих технологий эти отрасли сразу бы обанкротились. Еще три отрасли — сельское хозяйство, цветная
металлургия и угольная промышленность — не смогли бы даже заработать на зарплату своим работникам,
если бы работали по мировым ценам. Таким образом,
две из трех основных экспортных отраслей региона —
лесная и рыбная — сразу бы стали неприбыльными, если
бы им пришлось платить полную цену за потребляемую
энергию.
Неопределенность и промышленный упадок постсоветского периода очень сильно повлияли на демографическую ситуацию и структуру населения азиатской час
ти России. В период с 1990 по 2009 г. население России
сократилось со 148 до 141,9 млн человек. При этом если
все население Российской Федерации сократилось на 4%,
то в результате оттока жителей из азиатских районов
на запад население Сибири сократилось на 7,4%, а население Дальнего Востока — на все 29%.
И только в нефтегазовых регионах, таких как Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, которые формально включены в Сибирский федеральный округ, население выросло (рис. 28.1). В каждом
из этих регионов наблюдался отток населения из малых
городов и поселений в северной части, его переселение
в более крупные города у границ регионов. На Дальнем
Востоке сокращение населения составило 29% на Сахалине и на Камчатке, 59 % в Магадане и 69 % на Чукотке (рис. 28.2) (по данным Федеральной службы государственной статистики за разные годы).
Приватизация малых предприятий прошла в Сибири и на Дальнем Востоке так же быстро, как и в других
местах. Однако приватизация средних предприятий
354
Региональные проблемы России
РИС. 28.1. Изменение численности населения Сибири,
2009/1990 гг.
Источник: Федеральная служба государственной статистики. Регионы России:
социально-экономические показатели (разные годы).
шла при острой конкуренции между региональными
и центральными властями. Крупные энергетические,
металлургические и оборонные компании оставались
в руках государства и их приватизация осуществлялась
в центре. Около трех четвертей малых предприятий
сферы обслуживания приватизировались на конкурентных торгах, при этом в крупных муниципальных образованиях приватизация создала основу для конкуренции.
Чековая приватизация крупных предприятий шла
в Сибири и на Дальнем Востоке медленнее, чем в других регионах России потому, что значительная доля
этих компаний были предприятиями инфраструктуры, оборонной промышленности или занимались добычей находящихся в государственной собственности природных богатств. Тем не менее к 1994 г. сотрудники двух
третей таких предприятий выбрали вариант приватизации, который позволял руководителям и сотрудникам
этих компаний приобрести за приватизационные чеки
51% их голосующих акций.
355
оксфордский справочник
РИС. 28.2. Изменение численности населения Дальнего Востока,
2009/1990 гг.
Источник: Федеральная служба государственной статистики. Регионы России:
социально-экономические показатели (разные годы).
И к 1995 г. большинство крупных компаний в азиатской части России имели гибридную форму собственности, при которой долями в них владели их менеджеры,
сотрудники, представители региональной элиты, внешние акционеры и государство. Первоначально право собственности осуществлялось менеджерами предприятия
и местными властями, но постепенно внешние инвесторы из размещавшихся в Москве холдинговых компаний
начали забирать себе компании, производящие ценную
экспортную продукцию.
Раздача лицензий и прав на разработку природных ресурсов Сибири и Дальнего Востока была непрозрачной и часто проводилась в центре. Например,
в 1990-е гг. компания «Роснефтегаз», являвшаяся наследницей бывшего советского Министерства нефтяной промышленности, была вынуждена отдать все свои
многочисленные дочерние предприятия новым, вертикально интегрированным компаниям, но затем верну-
356
Региональные проблемы России
ла свои активы при национализации в следующем десятилетии.
Приватизация сельскохозяйственных предприятий
была малопонятной. Вместо того чтобы создать основу
для организации семейных ферм, колхозы были реорганизованы в огромные акционерные общества, управляемые их бывшими директорами и местными чиновниками. А бывшие колхозники стали номинальными
владельцами долей, которые давали мало реальных прав
собственности. Проведя исследование на основе интервью с местными чиновниками и фермерами, Дженнифер
Дункан и Мишель Рютчле выяснили, что фермеры, решившие создать семейные фермы на Дальнем Востоке,
обязаны платить налоги, превышающие доходы их ферм
(Duncan and Ruetschle 2002, 201). Если же они прекращали производство, чтобы избежать налогов, местные
комитеты по землепользованию осуществляли конфискацию их земли за неведение производственной деятельности. В ходе приватизации земель на Дальнем
Востоке более половины пахотных земель было передано в фонды перераспределения земель, которые контролировались региональными правительствами. Сегодня
земли этих фондов сдаются в аренду, часто — крестьянам
из соседнего Китая.
Первоначально либерализация рынков и приватизация государственной собственности вызывали большой
интерес со стороны иностранцев. В экспортных отраслях, таких как нефтедобыча, международные компании
хотели установить партнерские отношения с возникающими вертикально интегрированными российскими
нефтяными компаниями. Однако в непредсказуемой
правовой и налоговой среде большинство самых ранних
прямых зарубежных инвестиций оказались убыточными, иногда даже очень убыточными. Хотя некоторым
компаниям удалось сделать успешные, долгосрочные
инвестиции в новые активы (инвестиции компании British Petroleum в Сибири и инвестиции компаний Exxon
и Shell на Сахалине). А в децентрализованных отраслях,
таких как лесная и рыболовная (которые мы рассмотрим
ниже), иностранные инвесторы, и в особенности японские поставщики новых технологий, подвергались неоднократной экспроприации (Thornton and Mikheeva 1996).
357
оксфордский справочник
Падение и восстановление производства
и доходов
Накануне реформ промышленное производство в Сибири и на Дальнем Востоке требовало значительных капиталовложений. Поэтому валовой региональный продукт
(ВРП) на душу населения в регионах со значительной производственной и добывающей базой был выше
среднесоюзного уровня. Однако резкое падение спроса на военную и инвестиционную продукцию с 1992 г.,
а также разрушение вертикальных производственных
связей между странами бывшего Советского Союза после его распада привело к резкому сокращению экономической деятельности. В 1999 г. ВРП Дальнего Востока
сократился до 42 % от уровня 1990 г. (Mikheeva 2002, 91).
В период с 1994 по 2008 г. в большинстве азиатских
регионов России зарегистрировано более глубокое падение ВРП, чем в среднем по России (табл. 28.1 и рис. 28.3).
При этом результаты экономической деятельности
в разных регионах были неодинаковы. Регионы — экспортеры энергоносителей, такие как Тюмень и Сахалин,
дали в шесть-девять раз более высокий объем производства на человека, чем другие регионы.
В условиях резкого падения промышленного производства в период с 1992 по 1998 г. доля населения с доходами ниже прожиточного минимума выросла примерно с одной четверти до более чем одной трети.
Ситуация начала выправляться после 2000 г., когда сибирские производители отреагировали на четырехкратное снижение курса рубля, ремонетизацию экономики
и быстрый рост спроса на российские экспортные товары на мировом рынке. Более того, изменение обменного
курса позволило восстановить внутреннее производство
импортозамещающей продукции и повысить конкурентоспособность российского экспорта.
Торговля со странами Азиатско-Тихоокеанского региона и в особенности с Китаем играла все более возрастающую роль в восстановлении и расширении двусторонней
торговли в Сибири. Кроме того, правительство в центре
направляло растущие доходы от экспорта нефти на увеличение пенсий и доходов государственных служащих.
358
Региональные проблемы России
ТАБЛИЦА 28.1
Соотношение ВРП на душу населения и среднего ВРП в 19902008 гг.
1990
Тюменская область
1994
2008
295
384
Сибирский федеральный округ
74
Красноярский край
142
106
Томская область
115
100
Кемеровская область
123
84
Иркутская область
122
75
Омская область
87
72
Новосибирская область
90
72
Республика Хакасия
113
57
Республика Бурятия
99
55
Алтайский край
62
44
Республика Алтай
54
37
Республика Тыва
50
Дальневосточный федеральный округ
Республика Саха
123
32
99
148
225
133
Приморский край
76
91
66
Хабаровский край
112
107
81
Амурская область
100
114
65
Камчатский край
218
157
94
Магаданская область
264
211
106
Сахалинская область
164
131
269
Еврейская автономная область
87
79
60
Источник: Федеральная служба государственной статистики, Регионы России:
социально-экономические показатели (разные годы).
Оценки изменения доходов на душу населения, полученные путем корректировки денежных доходов с учетом региональных показателей стоимости фиксированной корзины товаров, показывают, что оценочные
доходы растут быстрее, чем официальные показатели
(рис. 28.4 и 28.5). При этом как официальные, так и оце-
359
оксфордский справочник
РИС. 28.3. ВРП и стоимость основных фондов,
Сибирь и Дальний Восток, 2008 г.
Источник: Федеральная служба государственной статистики. Регионы России:
социально-экономические показатели (разные годы).
ночные показатели реальных доходов в Сибири выросли
более чем в два раза за период с 2000 по 2008 г.
Несмотря на этот рост, средняя реальная заработная
плата в крупных сибирских и дальневосточных городах
оставалась на уровне почти в два раза ниже средней заработной платы в крупных городах европейской части России (рис. 28.6). Россия прошла через серьезные структурные изменения, но отток населения из городов сибирского архипелага продолжался. Изношенная российская
инфраструктура и основные фонды едва ли могли обеспечить конкурентоспособность, еще меньше они были
способны обеспечить экономический рост. Бюджетная
360
Региональные проблемы России
политика правительства позволяла центру смягчить политические и социальные издержки структурных изменений, но за пределами энергетического сектора производительность труда росла в Сибири медленно.
Низкий уровень доходов и суровые природные условия также отражались на показателях благосостояния
населения. Статистика возрастной смертности заметно выросла в России в постсоветский период (Eberstadt
and Groth 2009). Средняя продолжительность жизни
в России на двенадцать лет ниже, чем в Западной Европе. В 2005 г. она была на два года ниже, чем в 1950-е гг.
И опять же ожидаемая продолжительность жизни в Сибири и на Дальнем Востоке была значительно ниже,
чем в других регионах России, и составляла в 2005 г.
56 лет для мужчин и 69–70 лет для женщин.
Широко распространенный образ российского «Дикого Востока» дополнялся сообщениями в российской прессе об уровне преступности, который в Сибири и на Дальнем Востоке был выше. Если число убийств
на одного человека взять в качестве показателя, который
наиболее точно отражает уровень тяжких преступлений,
то видно, что их количество продолжало расти в азиатской части России до 2005 г., т.е. еще долго после того,
как органы милиции подавили организованные преступные группы, активно действовавшие в первые годы
переходного периода. Николас Эберштадт и Ганс Грот
(Eberstadt and Groth 2009) отметили, что уровень смертности от несчастных случаев, самоубийств и убийств
в России сравним с уровнями смертности в постконфликтных обществах в Африке южнее Сахары. В 2009 г.
показатель числа убийств в Сибири и на Дальнем Востоке превышал аналогичный показатель для Москвы
в три раза (рис. 28.7).
Однако несмотря на то, что Сибирь и Дальний Восток
значительно отстают от Европейской России по многим
показателям здоровья населения, появились признаки
улучшения некоторых из этих показателей и в особенности значительное снижение уровня детской смертности. В период с 1990 по 2009 г. детская смертность сократилась в России наполовину, с 17,4 до 8 случаев на 1000
рожденных детей. Наиболее сильно детская смертность
сократилась в Европейской России и в особенности в Мо-
361
оксфордский справочник
РИС. 28.4. Денежные доходы на душу населения в Сибири,
пересчитанные с учетом стоимости фиксированной корзины товаров, 1998–2009 гг.
Источник: Федеральная служба государственной статистики. Регионы России:
социально-экономические показатели (разные годы).
РИС. 28.5. Денежные доходы на душу населения на Дальнем Востоке, пересчитанные с учетом стоимости фиксированной корзины товаров, 1998–2009 гг.
Источник: Федеральная служба государственной статистики. Регионы России:
социально-экономические показатели (разные годы).
362
Региональные проблемы России
РИС. 28.6. Реальные среднедушевые денежные доходы жителей
Сибири и Дальнего Востока в 2009 г.
Источник: Федеральная служба государственной статистики. Регионы России:
социально-экономические показатели (разные годы).
РИС. 28.7. Статистика убийств по федеральным округам и городам в 2005 и 2009 гг.
Источник: Федеральная служба государственной статистики. Регионы России:
социально-экономические показатели (за разные годы).
363
оксфордский справочник
РИС. 28.8. Уровень детской смертности по регионам
Источник: Федеральная служба государственной статистики. Регионы России:
социально-экономические показатели (разные годы).
скве (с 16,8 до 6,7 на 1000 рожденных детей) и Санкт-Петербурге (с 18 до 4,7 на 1000 рожденных детей) (рис. 28.8).
За исключением Сахалина, детская смертность в азиатской части России оставалась на уровне почти в два раза
выше, чем в Москве. И только на Сахалине, где международные нефтяные компании инвестировали значительные средства в здравоохранение и социальную инфраструктуру, ситуация с детской смертностью улучшилась
до уровней, сопоставимых с западными.
Отток населения с Крайнего Севера
Взглянуть на результаты переходного процесса в пост
советский период можно на примере Чукотки — заброшенного уголка на Крайнем Севере, который когда-то был стратегическим регионом российского Дальнего Востока. Больше половины территории Чукотки,
равной по площади Великобритании и Франции, лежит
выше Полярного круга в зоне вечной мерзлоты и тундры.
364
Региональные проблемы России
Советское управление регионом на практике оказалось разрушительным для его коренного населения.
Чукчи-оленеводы были собраны в коллективы, а старшины их поселений были отправлены в исправительно-трудовые лагеря. Приморский народ, чукчи сначала
продолжали вести свой обычный образ жизни, включавший рыбную ловлю и лов тюленей, моржей и китов, но в 1941 г. охота на китов была запрещена. В начале
1950-х гг. Москва признала чукотские поселения «бесперспективными». Их жители были переселены в городские поселения советского типа вдали от их традиционных поселений, где их бетонные дома стали постепенно
погружаться в вечную мерзлоту.
Полный крах произошел в постсоветский период. Население региона сократилось со 158 тыс. человек в 1990 г.
до 48 тысяч в 2009 г. Около четверти жителей составляют коренные сибирские народы, в основном — чукчи,
родственные эскимосам Аляски. Их основные занятия —
оленеводство, рыбная ловля и охота на морских млекопитающих. В 1992 г. коренные народы возобновили
рыбную ловлю со своих традиционных лодок на деревянных каркасах обтянутых моржовой кожей, управляемых командой из шести-семи человек. Вскоре они стали получать необходимые для них разрешения на отлов
серых и гренландских китов. В настоящее время Международная комиссия по промыслу китов выделяет квоту
на 280 гренландских китов и 620 серых китов коренным
народам Чукотки и Аляски.
Промышленность Чукотки неразвита и завязана
на добычу полезных ископаемых, в основном — золота. Чтобы исправить такое положение, Роман Абрамович, который занимал пост губернатора Чукотки с 2000
по 2008 г., ввел особый режим для иностранных инвесторов, дав им гарантированные права собственности для привлечения их в разведку и разработку месторождений драгоценных металлов. Этот режим позволил
за последние пять лет привлечь значительные инвестиции и увеличить добычу золота в регионе с 6,4 т в 2002 г.
до 30 т в 2010 г.
Упадок Чукотки и ее выживание являются примером того, как политика, разработанная в Москве и реализуемая бюрократическими элитами, определяет бла-
365
оксфордский справочник
госостояние население северной части Сибири. В 1995 г.
региональные власти создали Чукотскую рыболовную
компанию, которой совместно владели местные организации и Дальневосточная инвестиционная компания
в Москве, которой управляли региональные органы власти. Государственный комитет Российской Федерации
по рыболовству выделил Чукотской рыболовной компании квоту на 50000 метрических тонн рыбы. Примерно
две третьих этого количества было выловлено большим
рыбоперерабатывающим траулером компании Alaska
Ocean из штата Вашингтон, С Ш А , на основе соглашения
об участии в прибылях. Доходы от рыбной ловли поступали в фонд развития губернатора Чукотки.
Кроме того, Москва дала Чукотке право экспортировать в Западную Европу без уплаты акцизов до одного миллиона метрических тонн государственной нефти
в год. При этом Дальневосточная инвестиционная компания, являвшаяся инвестиционным подразделением
региональной власти, занималась инвестированием доходов от этих продаж. Торговым подразделением региональной администрации была Чукотская торговая компания, которая занималась импортом продовольствия,
топлива и оборудования. Она также обладала правами
на разработку морских месторождений нефти в Восточносибирском и Чукотском морях. Торговый офис в штате Вашингтон, С Ш А , осуществлял необходимые для региона закупки на международном рынке, а чукотскими
компаниями управляли из Москвы, так как большинство их платежей золотодобывающим компаниям, субсидии на их снабжение и права на экспорт нефти происходили из Москвы. Проанализировав эти схемы, Мировой
банк рекомендовал Министерству финансов России субсидии натурой заменить на открытое бюджетное финансирование, так как непрозрачные схемы только приносили мало пользы региону.
Статус региона сильно изменился, после того как Роман Абрамович, миллиардер и владелец нефтяной компании «Сибнефть», стал депутатом Госдумы от Чукотки в 1999 г. и губернатором Чукотки в 2000 г. Абрамович
был самостоятельно добившимся успеха предпринимателем, ставшим вместе с Борисом Березовским совладельцем компании «Сибнефть» в ходе залоговых согла-
366
Региональные проблемы России
шений с Борисом Ельциным. Позднее Абрамович вышел
победителем из «алюминиевых войн» — периода олигархической борьбы за предприятия российской цветной
металлургии. При этом предполагалось, что Абрамович
отплатит своей поддержкой разоренного региона.
Роман Абрамович занимал пост губернатора Чукотки
с 2000 по 2008 г. По заявлению представителя Романа
Абрамовича из компании Millhouse Capital, за этот период Абрамович потратил более 2 млрд долл С Ш А на поддержку и развитие региона. Он предоставлял средства
на переезд людям, желающим уехать с Чукотки. За этот
период уровень жизни в регионе повысился, а инфраструктура, школы и жилые дома были отремонтированы.
Столица региона Анадырь стала приветливым городом
после того, как дома советской постройки были перекрашены в яркие цвета. После приобретения «Сибнефти»
компанией «Газпром нефть» за 13 млрд долл СШ А Абрамович захотел покинуть пост губернатора. Однако Владимир Путин снова назначил его на эту должность
на срок до 2008 г., когда ему позволили уйти с обещанием, что Чукотка будет продолжать получать финансирование от Millhouse Capital.
Финансирование привлекалось не в связи с перспективами разработки нефтяных месторождений, а благодаря особому режиму с гарантированными правами
собственности при добыче золота и других драгоценных металлов. В 2009 г. в центральной части Чукотки
был открыт новый золотой прииск «Купол», на котором
работали 1400 человек. Направив 30 т золота в Центробанк России, «Купол» вдвое увеличил долю золотодобычи в доходах Чукотки (Paxton 2009). Первоначально
прииском владели канадская компания Kinross Gold (75%)
и правительство Чукотки (25%), но позднее канадская
компания выкупила весь прииск. В 2010 г. компания Kinross Gold приобрела еще одно месторождение, расположенное севернее «Купола», а в 2011 г. губернатор Чукотки объявил об открытии в районе Билибино на Крайнем Севере новых месторождений, которые содержат
1500 т золота.
Таким образом, иностранные инвестиции пришли
на Чукотку после того, как договоренности об особом
инвестиционном режиме были достигнуты в Москве.
367
оксфордский справочник
К настоящему времени рынки капитала направили
уже больше 3 млрд долл. СШ А в добычу золота и серебра
на Чукотке, что подтверждает, что при наличии гарантированных прав собственности и эффективном управлении инвестиции в разработку сибирских природных
богатств возможны, по крайней мере со стороны российских миллиардеров с хорошими связями.
Роль Сибири в мировой экономике
Несмотря на свою неоднородность, различные регионы
азиатской части России имеют некоторые общие черты. Во-первых, все эти регионы находятся в самой середине процесса достижения экономического равновесия
и их региональные экономики адаптируются в соответствии с рыночными сигналами. Во-вторых, экономическая корректировка идет под действием сил, действующих на международных рынках. И наконец, способность
этих регионов реагировать на возможности, открывающиеся на растущих рынках Азиатско-Тихоокеанского
региона, ограничиваются из-за государственного управления находящимися в государственной собственности
землями и природными ресурсами и непредсказуемости
в отношении прав собственности на ресурсы.
Структурные изменения в Сибири и на Дальнем Востоке отстают от изменений в европейской части России
потому, что первоначально экономические перекосы
были сильнее в этих регионах, а также из-за политики
Москвы, направленной на использование протекционистских тарифов, экспортных налогов и субсидирование
убыточных предприятий, которые только замедляют
преобразования. В случае если экономическая корректировка требует внедрения новых, современных технологий в каком-либо новом месте, то неопределенный
инвестиционный климат становится серьезным препятствием дальнейшему экономическому росту.
Обещанные инвестиции в железные и автомобильные
дороги, линии электропередач и трубопроводы для поставки сырья и энергии на растущие азиатские рынки
являются важным фактором экономического восстановления. Стратегия социально-экономического развития
368
Региональные проблемы России
Дальнего Востока и Байкальского региона на период
до 2025 г. предполагает, что первый этап будет осуществляться на основе государственных инвестиций в инфраструктуру, включая Транссибирскую магистраль и Б А М,
автодороги, трубопроводы, электростанции и порты,
необходимые для вывода сибирских ресурсов на рынки
Азиатско-Тихоокеанского региона и совершенствования
социальной инфраструктуры региона.
Рост торговли со странами
Азиатско-Тихоокеанского региона
Уже есть признаки того, что экономический рост
в Азии может привести к экономическому росту в Сибири. Обесценивание рубля после 1999 г. стимулировало внутреннее производство импортозамещающих
товаров, но и увеличило прибыльность экспорта российских сырьевых товаров. Реагируя на высокий спрос,
российские ориентированные на Запад внешнеторговые схемы начали постепенно переориентироваться
на Азиатско-Тихоокеанский регион. Доля Европейского союза в двусторонней торговле России постепенно сократилась до 49 % в 2010 г., а доля стран Азиатско-Тихоокеанского региона составляет сейчас 23,3 %. Сегодня
крупнейшим торговым партнером России является Китай (9,5 %), а за ним идут Нидерланды (9,3 %), Германия (8,3 %) и Украина (6,9 %) (См. табл. 28.2.) В Азии
же крупнейшими торговыми партнерами России являются Китай, Япония и Южная Корея при доминирующей роли Китая.
Доля природных ресурсов в ассортименте российских экспортных товаров постоянно росла (см.
табл. 28.3). В 2010 г. топливно-энергетические ресурсы
давали 67,5 % российского экспорта. За ними шли черные и цветные металлы (10,6 %), химические продукты (6,2 %) и машины и оборудование, включая военную
технику (5,4%). Если посмотреть на структуру экспорта
из Сибири и с Дальнего Востока, то увидим, что в 2010 г.
экспорт топлива, металлов, химических продуктов, дре-
369
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 28.2
Российская торговля c Северо-Восточной Азией, 2010 г.
Российский экспорт Российский импорт
(млн. долларов
(млн. долларов
С Ш А)
С Ш А)
Российская Федерация, всего
427 800
260 000
Российская Федерация, сырьевые
товары
373 056
217 415
19 781
39 033
Китай
вкл. нефть
7 303
вкл. сжиженный природный газ
65
Япония
12 501
вкл. нефть
5 338
вкл. сжиженный природный газ
2 203
10 404
КНДР
вкл. сжиженный природный газ
10 300
7 267
629
Монголия
937
79
46
16
Германия
15 860
29 616
Соединенные Штаты
12 033
9 840
Южная Корея
Источник: О О Н (2011), база данных торговой статистики, http://comtrade.un/
org/db/.
весины и машин и оборудования из Сибири составил
30,8 млрд долл. С Ш А . Экспорт из дальневосточного региона составил почти 12 млрд долл. С Ш А при основной
доле в нем экспорта нефти и сжиженного природного
газа (7,4 млрд долл С Ш А). Рыбная отрасль экспортировала продукцию на сумму 1,6 млрд долл С Ш А .
Некоторая продукция азиатской части России, такая как золото и алмазы, не представлена во внешнеторговой статистике. В 2009 г. в Республике Саха добыли 34,9 млн каратов алмазов, из которых 22 млн каратов были алмазами ювелирного качества. Весь этот объем
370
Региональные проблемы России
ТАБЛИЦА 28.3
Товарный экспорт из Сибири и с Дальнего Востока
(в млн. долларов С Ш А)
СельскоМеталхозяйственная
ХимиПро- лургичеВсего и рыбная Энерго- ческая дукция ская про- Машины
проэкс
носи- продук- лесной
дукция, и оборупорта
дукция
тели
ция отрасли металлы дование
Российская
Федерация,
2009 г.
301 751
9 954
201 081
18 683
8 437
33 637
17 946
г.Москва,
2009 г.
113 761
1 585
100 504
2 162
207
520
5 512
Сибирский
федеральный округ,
2009 г.
25 541
345
7 218
2 348
2 992
10 316
1 427
Сибирский
федеральный округ,
2010 г.
30 837
263
10 710
3 365
3 198
9 869
2 567
Дальневосточный
федеральный округ,
2009 г.
11 970
1 648
7 424
59
900
347
257
Источник: Федеральная таможенная служба, Товарная структура экспорта
и импорта (разные годы), http://www.customs.ru/ru/stats/stats/.
был абстрактно оценен в 2,3 млрд долл. С Ш А . По данным компании De Beers , Китай обогнал Японию в качестве второго крупнейшего в мире покупателя алмазов после Соединенных Штатов (Bloomberg Business Week 2011).
Китай является крупнейшим торговым партнером
для азиатской части России. В 2010 г. Сибирский федеральный округ сообщил, что на долю Китая приходится 18,8 % его экспорта и 28,8% импорта (см. табл. 28.4).
Китай покупал сибирский уголь, металлы и металлургическую продукцию, а также лес и продукцию лесной отрасли. Доля военной техники в поставках в Китай из Си-
371
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 28.4
Товарный импорт в Сибирь и на Дальний Восток
(в млн. долларов С Ш А)
МеталСельскоХимиПро- лургихозяй- Энерго- ческая дукция ческая Машины
про- лесной
про- и оборуВсего
ственная
носиимпорта продукция
тели дукция отрасли дукция дование
Российская
Федерация,
2009 г.
167 457
30 062
2 399
27 876
5 108
10 891
72 649
70 881
10 519
280
14 739
2 376
2 586
32 614
Сибирский
федеральный округ,
2009 г.
5 824
777
249
1 692
57
362
2 258
Сибирский
федеральный округ,
2010 г.
6 242
664
314
1 939
50
474
2 157
Дальневосточный
федеральный округ,
2010 г.
4 962
890
82
393
91
452
1 952
г.Москва,
2009 г.
Источник: Федеральная таможенная служба, Товарная структура экспорта
и импорта (разные годы).
бири снижается, так как Китай расширяет внутреннее
производство военной продукции. (В любом случае информация об экспортных поставках военной техники
публикуется центром, а не российскими регионами.)
Китай поставлял в Сибирь и на Дальний Восток продовольственные товары, одежду, обувь и электронику.
Китайская провинция Хейлунцзян, имеющая трехтысячекилометровую границу с российским Дальним Востоком, поставила в 2008 г. через границу с Россией товаров на сумму примерно 8 млрд долл. С Ш А (Hiraizumi
2010). По данным одной только Владивостокской таможни, в 2009 г. импорт из Китая составил 3 млрд долл.
С Ш А (Федеральная таможенная служба 2010).
372
Региональные проблемы России
Зависимость регионов российского Дальнего Востока
от торговли с Китаем остается более высокой, чем у Сибири. Например, в 2010 г. доля Китая в импорте Хабаровского края составила 51%, в импорте Приморского
края — 62%, в импорте Амурской области — 90% и в импорте Еврейской автономной области — 96%.
В прошедшее десятилетие порты Владивосток и Находка стали крупнейшими пунктами транзита для импортных японских и южнокорейских автомобилей
и комплектующих. В декабре 2008 г. введение высоких
тарифов на импортные автомобили вызвали протесты
и столкновения на улицах Владивостока.
Российский экспорт природных ресурсов
на примере лесной отрасли
Сегодня сравнительное преимущество азиатской части
России на рынках Азиатско-Тихоокеанского региона
определяется, во-первых, ее энергетическими ресурсами (нефть, природный газ, уголь) и, во-вторых, металлами. Однако эти сектора экономики характеризуются высокой капиталоемкостью и в долгосрочной перспективе
не обеспечивают высокой занятости. Поэтому другие ресурсные отрасли, такие как лесная, сельскохозяйственная и рыбная, сохранят свою роль основных работодателей в Сибири и на Дальнем Востоке несмотря на быстрое
истощение запасов лесной и рыбной отраслях.
Лесная промышленность обеспечивает занятость
в долгосрочной перспективе. Однако при рассмотрении характера государственного управления лесной отраслью становится понятно, что применяемые схемы
не стимулируют эффективное использование ресурсов
и долгосрочное устойчивое развитие отрасли, не обеспечивают защиту лесов и водных объектов и открывают
широкие возможности для незаконных вырубок и коммерческих злоупотреблений органов власти.
В соответствии с измененным Лесным кодексом
2006 г., лесные угодья находятся в собственности федерального правительства, а ответственность за управление лесными угодьями разделена между региональными отделениями Министерства природных ресурсов
373
оксфордский справочник
и департаментами природных ресурсов региональных
органов власти. Высокий уровень незаконных вырубок
в регионах при наличии доступа к мировым рынкам показывает, что существующая система управления лесными угодьями не работает.
А если серьезно, то нынешняя политика федерального правительства, направленная на стимулирование переработки древесины с добавлением стоимости путем
введения 25-процентного экспортного тарифа на кругляк только увеличила незаконный вывоз леса в Китай. Если Россия хочет извлекать прибыль из своих
огромных лесных ресурсов, то ее базовое земельное законодательство должно быть изменено так, чтобы обеспечить долгосрочную стабильность для лесопользователей. При этом возможности государственных органов
по применению лесного законодательства должны быть
значительно расширены.
Россия обладает почти 25% всех мировых запасов
леса. Как в Индонезии и Малайзии, в ней сохранен государственный контроль над лесными ресурсами. В советский период лесная отрасль имела стабильно высокие
объемы производства и работала в основном на внутренний рынок.
В эпоху командной экономики управление лесами заключалось в централизованном предоставлении
прав их использования из Москвы, отдаленной на тысячи километров, централизованных инвестиций из государственного бюджета и перевода в Сибирь рабочих
из других регионов. Плановые показатели ориентировали лесозаготовителей на объемы за счет качества и разнообразия. Отсутствие налога на порубку леса и экономия трудовых затрат и затрат на топливо приводили
к тому, что лесозаготовители доставляли до конечных
пользователей только небольшую часть вырубленного леса, оставляя значительную часть в лесах. Лесозаготовительные организации (леспромхозы) использовали устаревшие технологии и не обеспечивали бытовых
удобств для рабочих.
В переходный период в России был принят Лесной
кодекс 1997 г. и исправленный Лесной кодекс 2006 г. Кодекс 1997 г. не давал прав собственности на лесные угодья территориальным образованиям, но давал им зна-
374
Региональные проблемы России
чительные права по управлению ими. Кодекс 2006 г.
определил, что леса находятся в собственности федерального правительства, и установил, что территориальные образования должны разработать свои собственные
кодексы для внедрения базового федерального законодательства, и этот процесс еще не завершен (Лесной
кодекс Российской Федерации). Кодекс делит лесные
угодья на три категории: первая категория — это лесной фонд, который представлен лесами, находящимися под контролем Министерства природных ресурсов
(от 90 до 100% лесных угодий). Вторая категория —
это леса Министерства обороны и Министерства внутренних дел, а также муниципальные леса. Третья категория — древесно-кустарниковая растительность,
включает в себя леса, расположенные на сельскохозяйственных или иных населенных землях. Кодекс также
определяет несколько видов лицензируемого использования лесов: заготовка древесины, заготовка недревесных лесных ресурсов (таких как грибы и ягоды), охота,
осуществление научно-исследовательской деятельности и использование лесов для рекреационной деятельности и туризма. Кодекс устанавливает, что защитные
леса должны обеспечивать охрану рек и водных объектов. При этом коренным народам не принадлежит право собственности на леса, расположенные на их территориях, или административные полномочия по надзору
за использованием лесов на землях своего традиционного проживания. Статья 48 кодекса только определяет,
что «в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации, при использовании лесов обеспечиваются защита исконной среды обитания этих народов и их традиционный образ жизни».
Разработка неудачного Лесного кодекса 2006 г. была
лишь одним из приемов в продолжавшейся 21 год хао
тичной борьбе за контроль над лесными ресурсами.
В советский период Министерство лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности имело свое подразделение в каждом из регионов.
Эти подразделения осуществляли контроль за деятельностью организаций-лесозаготовителей (леспромхозов)
375
оксфордский справочник
и осуществляли их финансирование и снабжение оборудованием. В этот период леспромхозы имели четкие долгосрочные права на рубку леса в конкретных районах.
С возникновением рынков региональные подразделения были реорганизованы в холдинговые акционерные компании, которые забрали себе все права контроля
над лесами. Холдинговыми компаниями совместно владели государство, холдинговые компании и подчиненные им производственные предприятия. В свою очередь
леспромхозы сами были преобразованы в акционерные
компании, которыми совместно владели государство,
холдинговая компания и сотрудники производственных подразделений. На практике управлением государственной долей, которая могла составлять от 15 до 51%,
занимались региональные правительства и региональные министерства природных ресурсов.
Когда леспромхозы лишились доступа к ресурсам,
многие из них распались, а их оборудование и работники были поделены между небольшими лесозаготовительными предприятиям, привязанными к отдельным
городкам или деревням. Такая структура — несколько крупных холдинговых лесозаготовительных компаний со смешанной, частно-государственной, формой
собственности и множество мелких и неэффективных лесозаготовительных предприятий сохраняется
и по сей день в большинстве регионов. За исключением Иркутской области, в которой производство изделий
из обработанной древесины занимает важное место, обработка древесины стабильно сокращалась в российских
регионах.
Таким образом, Россия является крупнейшим мировым экспортером круглых лесоматериалов, поставляющим на мировые рынки 43% древесины хвойных пород и 42% древесины нехвойных пород (см. табл. 28.5).
В лесной промышленности работает почти 900 тысяч человек, больше 2/3 из которых трудятся в Сибири
и на Дальнем Востоке. В 2010 г. крупнейшими покупателями российской древесины были Китай (37% круглых
лесоматериалов), Финляндия (32%) и Япония (14%).
Отрасль имеет децентрализованную структуру и в каждом из регионов работает множество мелких лесозаготовительных компаний. Некоторые из этих компаний
376
Региональные проблемы России
ТАБЛИЦА 28.5
Потенциал развития азиатского сектора лесной
промышленности
Действитель- Потенциаль- Отношение Отношение
ный объем
ный объем действитель- лесообработлесолесо- ного объема к ки к объему
лесозаготозаготовок
заготовок потенциаль(млн. куб. м.) (млн. куб. м.)
ному (%)
вок (%)
Российская
Федерация, всего
130,3
248,5
52,4
Северо-Западный
федеральный округ
44,0
59,0
74,6
38,0
Центральный
федеральный округ
10,0
19,0
52,6
13,0
Южный
федеральный округ
0,3
0,5
60,0
2,0
Приволжский
федеральный округ
20,0
36,0
57,2
11,0
Уральский
федеральный округ
10,0
37,0
27,0
5,0
Сибирский
федеральный округ
32,0
64,0
50,0
25,0
Дальневосточный
федеральный округ
14,0
33,0
42,4
2,0
Источник: Eastin and Tourner (2009).
продают напрямую зарубежным лесообрабатывающим
фирмам, а другие работают на крупных посредников
(Makela 2009).
Управление лесопользованием осуществляется двумя
вертикальными государственными структурами — регио
нальными администрациями и федеральным органом,
подчиненным Министерству природных ресурсов. Региональные администрации выдают лицензии на лесные
участки, собирают плату за пользование и обеспечивают выполнение социальных обязательств, а федеральные власти осуществляют надзор за их деятельностью.
В Хабаровском крае, например, возглавляемая вице-губернатором Комиссия по использованию лесных ресур-
377
оксфордский справочник
сов осуществляет надзор за сертификацией и квалификацией потенциальных участников тендеров на аренду
лесных участков. Комитет по управлению государственным имуществом владеет акциями акционерных компаний лесной отрасли и проводит аукционы и распределение договоров аренды лесных участков. Комитет
по экономике осуществляет аудит сбора и использования платы за пользование лесными участками и надзор
за государственным финансированием расходов, связанных с лесной деятельностью. А Дирекция лесной службы
осуществляет надзор за деятельностью 44 местных хозяйственных подразделений.
Сибирь располагает крупнейшими массивами леса
и самым большим производственным потенциалом,
чем какой-либо иной регион России (Eastin and Turner
2009). Однако только половину из потенциального объема древесины получают в Сибири, а 42 % дает Дальний
Восток. В этой диспропорции отражены многие факторы повышения издержек, такие как отсутствие инфраструктуры, высокая стоимость транспортировки древесины на рынки, малая продолжительность сезона валки
леса на севере и отсутствие производственных мощностей для переработки круглых лесоматериалов (Simeone
2011). Поэтому стоимость валки круглого леса в Сибири
приблизительно в два раза выше, чем на северо-востоке
России (Sheingauz et al. 2002). С другой стороны, учитывая широкое распространение незаконной вырубки леса,
можно предположить, что фактические объемы вырубки могут значительно превышать официальные данные.
Стратегия Москвы в отношении модернизации лесной отрасли состоит в стимулировании переработки круглой древесины с приращением стоимости. С этой целью
федеральное правительство вводит экспортные налоги
на круглую древесину мягких и твердых пород. Эти налоги были установлены на уровне 20% стоимости леса
в 2007 г. и затем были повышены до 25% в 2008 г. Планировалось их повышение до 80%, но объемы официального экспорта древесины обвалились, незаконный вывоз
возрос и дальнейшее повышение было приостановлено.
Некоторые китайские фирмы начинают инвестировать в переработку древесины на российском Дальнем
Востоке в соответствии с российско-китайским соглаше-
378
Региональные проблемы России
нием. Однако более примечательно то, что растут объемы незаконной вырубки и незаконного экспорта круглой древесины в Китай. Эксперты по лесной отрасли
оценивают объемы незаконного экспорта древесины
в 2,5 млрд руб или 1 млрд долл. С Ш А в год. Несмотря
на широкое документирование и формальный мониторинг всей деятельности, отраслевые эксперты считают,
что от 50 до 70% экспортной древесины из Приморского края и южных районов Хабаровского края вырублены
незаконно (Lebedev 2005; Wikileaks 2010).
Незаконная вырубка леса на Дальнем Востоке и в Сибири проявляется в вырубке без лицензии, вырубке
за пределами лицензионного участка, вырубка запрещенных видов деревьев, получение лицензий с помощью взяток и подделка порубочных документов
(Sheingauz 2005). Незаконная вырубка ведется либо маленькими, неформальными группами лесорубов, либо
держателями законных лицензий с целью увеличения
своих доходов. При этом незаконно вырубленная древесина всегда перемешивается с законно полученными
лесоматериалами для того, чтобы исключить ее обнаружение. Оценивая производственные затраты в неформальном секторе экономики, Шейнгауз пишет, что полная себестоимость незаконно вырубленного круглого
леса на границе составляла от 20 до 30 долл. СШ А на кубометр, в то время как официальная средняя себестоимость одного кубометра российского круглого леса составляла 61 долл. С Ш А на границе с Китаем и 97,7 долл.
С Ш А в центральных районах Китая. В производственные затраты включаются взятки, размер которых чаще
всего стандартизирован и составляет 100 долл. С Ш А
за пропуск лесовоза через пункт полицейского контроля и от 300 до 500 долл. С Ш А за пропуск лесовоза через таможню.
Слабость управления отраслью также проявляется в трудностях, которые деревообрабатывающие фабрики испытывают при привлечении инвестиций
в современные технологии. В Иркутской области работают две крупнейшие компании целлюлозно-бумажной промышленности. Это компания «Илим Палп»
из Санкт-Петербурга, имеющая целлюлозно-бумажные комбинаты в Братске и Усть-Илимске, и компания
379
оксфордский справочник
«Континенталь Менеджмент» с целлюлозно-бумажным
комбинатом на озере Байкал. Компания «Континенталь
Менеджмент» входит в группу алюминиевых компаний
«Р УС А Л» Олега Дерипаски. В период с 2000 по 2004 г.
две группы олигархов вели так называемые лесные войны за контроль над целлюлозно-бумажными комбинатами Сибири, используя при этом все возможные средства
и рычаги в федеральных министерствах, спецслужбах
и судах.
Аудиторская фирма PriceWaterhouseCoopers отмечает,
что использование государственного аппарата в качестве средства войны угрожает инвестициям в отрасль
(PriceWaterhouseCoopers 2006). По мнению PriceWaterhouseCoopers, ключевыми факторами, препятствующими
иностранным инвестициям в отрасли, связанные с лесной отраслью, являются:
• законодательство, включая отраслевое (Лесной кодекс) и общее (например, о защите прав акционеров,
налоговое законодательство), и в особенности вопросы толкования и применения законодательства органами власти;
• неразвитость инфраструктуры, что затрудняет строи
тельство/реконструкцию предприятий и транспортировку сырья и готовой продукции и увеличивает размеры инвестиций в отрасль, делая их практически
невыгодными;
• предполагаемые политические риски, ожидаемые
в связи с ренационализацией в других отраслях и непривлекательной картиной «лесных войн».
Управление государственными землями
Как и в случае лесных угодий, права собственности
на сельскохозяйственные земли зависимы от неопределенностей государственного управления. Китайские
крестьяне уже давно используют арендованные участки земли в приграничных районах Еврейской автономной области, Хабаровского края и Амурской области
(Goble 2010). С реорганизацией колхозов в акционерные общества почти половина пахотных земель на Даль-
380
Региональные проблемы России
нем Востоке было передано в региональные земельные
фонды, руководство которых может сдавать эти земли в аренду. В 2010 г. китайские фермеры арендовали
426 600 га или 9 % всех пахотных земель в Еврейской автономной области для выращивания сои, зерна или риса
на основе договоров на срок от трех до десяти лет. Администрации этих регионов предпочитают удерживать
землю в государственной собственности вместо того,
чтобы разрешить ее приватизацию для создания фермерских хозяйств оптимальных с точки зрения эффективности размеров.
Таким образом, государственное управление землями
ограничивает инвестиции в фермерский сектор экономики. В пищевой промышленности наблюдается устойчивый рост в переработке сои, производстве молочной
продукции и в пивоварении. За последнее десятилетие
ряд крупных, вертикально интегрированных агропромышленных фирм приобрели местные предприятия
по переработке пищевых продуктов и заключили договора аренды земель для их снабжения сырьем. Однако
кредитное финансирование их деятельности ограничено из-за отсутствия у них прав собственности, а высокие
таможенные пошлины и налоги на импорт зарубежного оборудования приводят к ограничению конкуренции.
Укрепление государственной «вертикали власти»
в последнее десятилетие способствовало развитию разноуровневой экономики в отдаленных регионах России.
С одной стороны, в них работают вертикально интегрированные, управляемые из центра холдинговые компании, которые скупили децентрализованные, сибирские
предприятия и установили привилегированные отношения с региональными властями, а с другой — крошечные, недокапитализированные фирмы, которые борются
за выживание, работая на «сером» рынке, где для выживания необходимы уклонение от налогов и большое число разного рода неформальных платежей.
Аналогичная картина в сельском хозяйстве представлена крупными и влиятельными акционерными сельскохозяйственными компаниями и крошечными частными фермами, арендующими землю у государства.
А представители образованного среднего класса, являющиеся в других развивающихся странах источником
381
оксфордский справочник
предпринимательства и конкуренции, работают в многочисленных государственных организациях и службах
безопасности, занимающихся управлением регионами.
Инициативы центра по развитию регионов
Правительство Российской Федерации обещает в следующем десятилетии направить значительные средства на развитие азиатских регионов России. И президент Дмитрий Медведев, и премьер-министр Владимир
Путин совершали частые и яркие поездки на Сахалин,
в Красноярск и во Владивосток. В августе 2010 г. Владимир Путин проехал на желтой «Ладе Калине» от Хабаровска до Читы после завершения строительства автодороги вдоль Китайской границы.
Российское правительство опубликовало широко разрекламированный документ, озаглавленный «Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года»,
в соответствии с которым федеральное правительство
обеспечит значительные инвестиции в инфраструктуру из федерального бюджета и за счет бюджетов крупнейших российских энергетических компаний, таких
как «Газпром», «Роснефть» и «Е Э С». Завершение строительства трубопровода Восточная Сибирь — Тихий
океан для транспортировки нефти в Китай — это всего
лишь один из примеров масштабов предлагаемых программ. Однако экономисты отмечают, что доходы, полученные в результате таких инвестиций, пойдут накапливаться в центре и не дойдут до регионов. Компания
«Е Э С», например, владеет Зейской гидроэлектростанцией на реке Зея — притоке Амура. Компания продает
вырабатываемую ею электроэнергию напрямую в Китай,
а затем получает с Амурской области деньги за импорт
из Республики Саха более дорогой электроэнергии, вырабатываемой на угольных электростанциях.
В настоящее время Москва сигнализирует о своем намерении развивать Дальний Восток, инвестируя огромные суммы во Владивосток — город, где в августе 2012 г.
проходил 24-й саммит Азиатско-Тихоокеанского экономического сообщества. Строительство зданий для прове-
382
Региональные проблемы России
дения конференций на острове Русский, моста к острову, федерального университета и пятизвездочного отеля в центре Владивостока — все это составило основную
часть усилий по модернизации инфраструктуры региона. Модернизация портов Владивосток, Находка и Восточный позволяет соединить тихоокеанские транспортные маршруты с Транссибирской железнодорожной
магистралью. А два менее крупных порта — Посьет и Зарубино — обеспечивают прямой выход на китайские рынки. А расширение возможностей «Газпрома» по доставке
сжиженного природного газа на азиатские рынки и увеличение «Роснефтью» объемов экспорта нефти из Хабаровска заметно увеличат присутствие России на энергетических рынках Азиатско-Тихоокеанского региона.
Приморский край является самым большим административно-территориальным образованием на Дальнем Востоке. В нем базируется большой рыбопромысловый флот, командование и основная группировка
российских вооруженных сил в тихоокеанском регионе.
Через него также проходят основные российские транспортные маршруты к Тихому океану.
Административный центр Приморского края — город Владивосток — расположен на склонах сопок вокруг бухты Золотой Рог. В советский период Владивосток был закрытым городом не только для иностранцев,
но и для граждан Советского Союза. Желающие посетить город должны были получить приглашение и разрешение. В городе базировался Тихоокеанский флот,
атомные подводные лодки строились в близлежащем городе, а крупная база подводных лодок находилась на побережье в нескольких милях к северо-востоку от города.
Перестройка перевернула все в регионе. Новые, ранее
не существовавшие организации, внешнеторговые компании и экспортные кооперативы добивались доступа
к Транссибирской магистрали и портам для вывоза сырья на мировые рынки. Группы крепких ребят околачивались вокруг портов и аэропорта, наблюдая за перемещением контрабанды.
Владивосток стал центром «Дикого Востока». После
распада Советского Союза советская армия сократилась
значительно и тысячи военнослужащих ушли из армии.
Возвратившись домой безработными и без денег, они на-
383
оксфордский справочник
шли себе применение либо в разного рода местных «мафиях» — группировках рэкетиров, занимавшихся вымогательством у вновь созданных мелких предприятий,
либо в крупных мафиозных группировках, занимавшихся вывозом ресурсов и импортом японских автомобилей
и контролировавших торговлю.
После начала экономических реформ Приморский
край прошел через десятилетие экономических конфликтов вокруг собственности и контроля над активами и политических конфликтов с центром. С началом
приватизации группы чиновников из Москвы стали
направлять в край своих представителей, чтобы обеспечить контроль центра над активами региона, а региональные власти хотели освободить местные предприятия от контроля центральных министерств и перевести
их под местный контроль. Губернатор края Евгений Наздратенко стал врагом Анатолия Чубайса, главы Комитета по управлению государственным имуществом, когда проигнорировал инструкции президента и раскрыл
подробности разногласий с центром местной прессе.
В течение следующего десятилетия Приморский край
был лишен доступа к большей части централизованных
инвестиционных ресурсов.
В 1990-е гг. бюджет края был очень шатким. Из федерального бюджета не поступало средств на оплату
электроэнергии и тепла для находящихся в крае федеральных организаций и предприятий. Предполагали натуральные субсидии из территориального бюджета за счет более высоких начислений на другие виды
промышленной деятельности. Но при наличии огромного объема федеральных объектов и снижении числа
работников предприятий субсидии стали непомерным
грузом для краевого бюджета. Местному производителю электроэнергии перестали платить. В свою очередь,
он перестал платить за сжигаемый уголь. Доведенные
до отчаяния шахтеры и энергетики забастовали, требуя
выплаты зарплат, а население мерзло в неотапливаемых
и неосвещенных офисах и квартирах при температурах
ниже нуля.
Приморские порты с их стратегическим расположением в северо-восточной Азии являются самым ценным
активом Приморского края. Расположенный в бухте Зо-
384
Региональные проблемы России
лотой Рог торговый порт Владивосток — незамерзающий, круглогодичный порт. К востоку от него в городе
Находка имеется еще четыре порта, включая контейнерный порт Восточный. В 2010 г. повышение импортных
тарифов на иностранные автомобили вызвало беспорядки во Владивостоке, где продажа и обслуживание японских и корейских автомобилей являются важным источником работы и заработка для многих.
В советский период основными отраслями Приморского края были рыбная отрасль, включавшая морепродукты (43 %) и машиностроение (24 %), в основном — военного назначения. Однако после реформ только одно
из тридцати двух дальневосточных оборонных предприятий смогло перейти на выпуск гражданской продукции
для внутреннего рынка, а нескольким удалось выжить
благодаря экспорту. Суда российского рыболовного
флота перестали использовать дальневосточные порты
из-за риска их ареста. Вместо дальневосточных портов
рыбопромысловые траулеры заходят для обслуживания
в южнокорейский порт Бусан.
Сегодня будущее Приморского края связано с его
ролью приморской территории. Однако активность
в частном секторе экономики будет зависеть от способности края функционировать в качестве торгового
и транспортного узла и от вклада, вносимого тихоокеанским рыболовством в экономику края.
Управление российским тихоокеанским рыболовством представляет собой парадоксальную картину.
С одной стороны, региональные производители обзавелись современным траловым флотом из судов, построенных на верфях Норвегии и Испании и полученных
в долгосрочный лизинг в соответствии с долгосрочными договорами с западными банками. С другой стороны,
запасы наиболее ценных рыб сократились в результате
чрезмерного вылова и объемы лова стабилизировались
на уровне примерно половины от уровня 1980-х гг. Порядок выделения квот на вылов неоднократно менялся,
но все еще остается непрозрачным.
До начала реформ дальневосточные рыбопромысловые организации представляли собой огромные, автономные, бюрократические структуры, которые контролировали свои рыбные порты, судоремонтные заводы,
385
оксфордский справочник
строительные организации, жилищный фонд и непрофильные организации социальной инфраструктуры.
Приватизация превратила эти бюрократические организации в мешанину из акционерных обществ и государственных предприятий. На Сахалине появились небольшие, энергичные рыболовные фирмы. На Камчатке
бывшая государственная рыбопромысловая администрация сохранила свою организационную структуру. Частные, независимые фирмы стали членами территориальных объединений, добивающихся получения квот.
До 2004 г. Государственный комитет по рыболовству
контролировал выделение квот. При этом права примерно на одну треть всего разрешенного вылова продавались на аукционе, а остальная часть распределялась
в договорном порядке. Затем контроль над квотами
был передан Министерству сельского хозяйства и были
приняты нормативные акты, направленные на увеличение переработки на береговых заводах.
Когда рыбная отрасль переориентировалась на реализацию на мировом рынке, появились обвинения в значительных занижениях уловов, уклонении от налогов, коррупционном выделении квот и незаконном переводе судов из государственных предприятий в частные фирмы,
контролируемые инсайдерами. Российские компании
имели большой флот из довольно старых судов. В рыболовных экспедициях в открытом море участвовали
большой рыбообрабатывающий «материнский» корабль
и флот малых сейнеров или траулеров. Используя свои
коммерческие связи, независимые рыболовные предприятия могли брать в аренду современные суда. Обычно суда фрахтовались без экипажа, фрахтователь судна
платил все административные и операционные расходы,
а рыболовная организация получала иностранные кредиты на оборудование судов, которые брались под гарантии
ожидаемого улова (Allison 2002). Рыбообрабатывающие
траулеры могли выгружать улов в открытом море и продавать напрямую покупателям в Японии или Южной
Корее. Поэтому сообщаемые объемы и стоимость улова
были незначительными по сравнению с данными об объемах закупок, которые сообщали торговые партнеры.
Попытки правительства добиться продаж отечественным рыбоперерабатывающим предприятиям не удались
386
Региональные проблемы России
из-за неопределенности, тормозившей внутренние инвестиции. Когда в 2009 г. российские суда получили рекордный улов лосося, на берегу не оказалось достаточных морозильных и рыбообрабатывающих мощностей
и значительная часть улова пропала (Thorsteinson 2012).
Таким образом, в условиях неопределенности в отношении порядка и стоимости получения прав на рыбную
ловлю и высоких политических рисков, рыболовные
предприятия ориентируются на краткосрочную прибыль за рубежом, не имея стимулов для создания стабильной отечественной рыбной промышленности.
Институциональные условия на западе ограничивают
чрезмерный вылов рыбы и стимулируют эффективность
лова, устанавливая реализуемые права на доли в общем
допустимом улове и таким образом решая проблемы,
возникающие в условиях общего ресурсного пула. Такие права собственности, называемые индивидуальными
передаваемыми квотами (ИПК), позволяют зафиксировать ресурсную ренту, ограничить гонку за рыбой и передавать права собственности более эффективным рыболовным компаниям. Используя данные по рыболовству
в развитых странах, Корбит Гранже и Кристофер Костелло (Grainger and Costello 2011) показывают, что более
прочные права собственности повышают стоимость потенциальных активов и позволяют выработать более эффективную структуру инвестиций в ресурсопользование.
Введение ИПК в России позволило бы создать надежную основу для эффективной рыбной промышленности
на Дальнем Востоке, но в настоящее время до достижения этой цели еще далеко. Большие объемы незаконного
лова, к которым подталкивают коррупционные практики и риски ареста, свидетельствуют о таком же беспорядке в рыболовстве, какой имеется в лесной отрасли и в ситуации с пахотными землями в сельском хозяйстве.
Будущее азиатских регионов России
В каждом из рассмотренных выше четырех случаев —
экспорт круглого леса из Хабаровского края, целлюлозно-бумажное производство в Иркутской области, сельское хозяйство в Еврейской автономной области и ры-
387
оксфордский справочник
боловство в Приморском крае — необходимы доступ
к сибирским природным ресурсам и связи с мировыми
рынками. Но только в одном из этих случаев надежное
обеспечение прав собственности и характер управления
обеспечивают возможности для дальнейшего развития.
Этот случай — добыча золота на Чукотке, где для этого введен особый режим прав собственности и налоговые льготы. Во всех остальных случаях система государственного управления ресурсами создает условия
для коррупции, стимулирует разворовывание ресурсов и снижает мотивацию к инвестированию в эффективные технологии и консервации запасов для будущего использования.
Очевидным решением представляется создание стабильной системы долгосрочных прав на запасы природных ресурсов. Но противодействие введению частной
собственности на ресурсы идет со всех сторон. Это будет
угрожать работе и коммерческим интересам огромного
числа чиновников и существующих инсайдерских фирм,
имеющих привилегированный доступ к ценным ресурсам. Существует оппозиция и со стороны населения,
которое видит, что в результате приватизации активы
попали в руки инсайдерских элит, а население не выиграло ничего. А у сельского населения, у которого вообще нет альтернатив, незаконная вырубка леса является единственной краткосрочной стратегией выживания.
Но даже при наличии более прочных прав собственности и более последовательном применении правил органами власти и даже при лучшей материальной инфраструктуре и более надежных социальных услугах, отток
населения в европейскую часть России и уход с Крайнего Севера в приграничные с Китаем и Казахстаном районы, вероятнее всего, продолжатся.
Если Россия хочет полагаться на быстрый экономический рост в Азии как на локомотив российского роста, то российское правительство должно будет установить более прочные связи для делового сотрудничества
со всеми азиатскими странами и, в особенности, с Китаем, Японией и Южной Кореей. Политика федерального центра, направленная на поддержку внутреннего
производства в европейской части России через повышение импортных и экспортных тарифов, ложится тя-
388
Региональные проблемы России
желейшим грузом на жителей отдаленных азиатских
регионов. Альтернативной политикой по примеру Китая могло бы стать создание свободных экономических
зон на Дальнем Востоке, которые будут способствовать
интеграции дальневосточных производителей и экономики с экономиками соседних азиатских государств.
Если не считать роль России в качестве мирового
поставщика энергоресурсов, основным препятствием
для ее интеграции в мировые рынки является невысокий уровень компетентности ее государственных органов. Возможно, что правительство Российской Федерации, являясь получателем огромной ресурсной ренты,
не слишком сильно нуждается в создании для сбора налогов сложных институтов эффективно функционирующего общества. Но не создав правовые и административные механизмы, обеспечивающие выполнение
договоров, поддержку рыночной активности и защиту
прав собственности, Россия не сможет использовать возможности, открывающиеся в результате экономического роста в Азии.
Может ли Россия создать механизмы, позволяющие
ей работать на расширяющихся рынках Азиатско-Тихоокеанского региона. Ее топливно-энергетические ресурсы будут поступать на азиатские рынки во все возрастающих объемах. Однако если излишки нефти и газа
потекут в Москву, то азиатская часть России может
остаться относительно недоразвитой колонией с устаревшей, разрушающейся инфраструктурой, низким качеством социальных услуг и неимоверной коррупцией.
Таким образом, попыткам России обеспечить эффективное управление своими азиатскими регионами угрожают не внешние факторы, а некомпетентное и несоответствующее государственное управление.
Библиография
Государственный комитет С С С Р по статистике. 1956. Население России за 100 лет. Москва: Финансы и статистика.
Лесной кодекс Российской Федерации. 2006. Доступен по адресу:
http://www.rg.ru/2006/12/08/lesnoy-kodeks-dok.html.
Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока
и Байкальского региона на период до 2025 года. Принята
28 декабря 2009 г.
389
оксфордский справочник
Федеральная служба государственной статистики. За разные годы.
Регионы России: Основные характеристики субъектов Российской Федерации.
——. За разные годы. Регионы России: Социально-экономические
показатели.
Федеральная таможенная служба. За разные годы. Товарная структура экспорта и импорта. Доступно по адресу: http://www.
customs.ru/ru/stats/stats/.
Allison, Anthony. 2002. “Sources of Crisis in the Russian Far East Fishing
Industry.” In Russia’s Far East; Region at Risk, ed. Judith Thornton and
Charles Ziegler. Seattle : University of Washington Press, 139–64.
Bloomberg Business Week. 2011. “Alrosa, Biggest Diamond Producer,
Plans $3 Billion Offering,” March 18, http://www.businessweek.
com/news/2011-03-18.
Duncan, Jennifer, and Michelle Ruetschle. 2002. “Implementing Agrarian Reform in the Russian Far East.” In Russia’s Far East: A Region at Risk, ed. Judith Thornton and Charles Ziegler. Seattle: University of Washington Press, 193–222.
Eastin, I., and J. Turner. 2009. “The Impact of the Russian Log Export
Tariffon the Global Market for Logs and Lumber,” University
of Washington C I N T R A F OR Newsletter, winter.
Eberstadt, Nicholas, and Hans Groth. 2009. Too Sick to Prosper. World
Demographic Association, W DA-H S G Letters No. 2.
Goble, Paul. 2010. “Beijing Renting Russian Border Area for Chinese
Farmers,” Window on Eurasia, June 1, http://www.windowoneurasia.blogspot.com.
Grainger, Corbett, and Christopher Costello. 2011. “The Value of Secure Property Rights: Evidence from Global Fisheries,” N BER Working Paper 17019.
Hiraizumi, Hideki. 2010. “Trade of Heilongjiang Province with Russia,”
I DE-J E T RO Discussion Paper No. 246, http://www.ide.go.jp.
Hurst, Sarah. 2011. “Chukotka History; When Cousins Reunite,” Old Russia,
April 15, http://www.opendemocracy.net/od-russia/sarah-hurst/
alaska-chukotka-when-cousins-reunite.
Khalevnyuk, Oleg. 2001. “The Economy of the Gulag.” In Behind the Facade of Stalin’s Command Economy, ed. Paul Gregory. Stanford, C A :
Hoover Institution, 111–30.
Lebedev, Anatoly. 2005. Siberian and Russian Far East Timber for China; Legal and Illegal Pathways. http://www.forest-trends.org/documents/f les/doc_109.pdf (accessed July 2, 2011).
Makela, Tuomas. 2009. The Russian Forest Industry. M A thesis, Helsinki School of Economics.
Mikheeva, Nadezhda. 2002. “Social and Economic Differentiation
in the Russian Far East.” In Russia’s Far East: A Region at Risk, ed.
Judith Thornton and Charles Ziegler. Seattle: University of Washington Press, 85–116.
Newell, Josh. 2004. The Russian Far East: A Reference Guide for Conservation
and Development. McKinleyville, C A : Daniel and Daniel.
Paxton, Robin. 2009. “Russia Revives Gold Mining in the Gulags,” Reuters.com, August 12, available at http://www.reuters.com.
390
Региональные проблемы России
Price Waterhouse Coopers. 2006. Risks and Rewards: Forest, Paper,
and Packaging in Russia. October. Доступно по адресу: http://
www.pwc.com/en_G X /gx/forest-paper/risks-rewards_fpp-inrussia.pdf (accessed July 8, 2011).
Sheingauz, Alexander. 2005. “Over view of the Forest Sector in the Russian Far East: Production, Industry, and Illegal Logging,” working
paper, Economic Research Institute, Far Eastern Branch R A S.
Sheingauz, Alexander, Victor Kalashnikov, Natalia Lomakinak and Grigoriy Sukhomirov. 2002. “The Russian Far East’s Competitive Position in Northeast Asian Markets.” In Russia’s Far East: A Region
at Risk, ed. Judith Thornton and Charles Ziegler. Seattle: University of Washington Press, 117–138.
Simeone, John. 2011. “The Role of Timber Export Taxes in the Russian
Far East: Forest Markets and the Timber Trade with China,” unpublished working paper, University of Washington.
Thornton, Judith. 1996. “Structural Change in the Russian Far East: Implications for Trade and Factor Markets,” Atlantic Economic Journal 24(3): 208–227.
——. 2001. “The Exercise of Rights to Resources.” In The Russian Far East
and Pacific Asia: Unfulfilled Potential, ed. Michael Bradshaw. London: Curzon Press, 58–120.
Thornton, Judith, and Nadezhda N. Mikheeva. 1996. “The Strategies
of Foreign and Foreign-Assisted Firms in the Russian Far East;
Alternatives to Missing Infrastructure,” Comparative Economic Studies 38(4): 85–119.
Thorsteinson, Anne. 2012. The Future of Investments into Russia’s Far East on the Eve of the A PE C Summit, M A thesis, Jackson School of International Studies, University of Washington.
United Nations. 2011. Commodity Trade Statistics Database. Доступно
по адресу: http://comtrade.un.org/db/ (accessed July 14, 2011).
Wikileaks. 2010. “Forest Mafia Adapts to the Economic Crisis,” Citing U. S. Consulate, Vladivostok. December 1. www.jotgreen.
com/2010/12/russias-forest-maf a-via-wikileaks.html (accessed
July 2, 2011).
391
Часть V I
Вызовы экономической
и социальной политики
Глава 29.
Подстройка на рынке труда:
можно ли считать Россию
особым случаем?*
Владимир Гимпельсон
и Ростислав Капелюшников
Парадоксы российского опыта
Н
А С ТА Р Т Е рыночных реформ в России среди политиков и экспертов сложился практически полный консенсус относительно того, как будут развиваться события на рынке труда после начала радикальных
экономических преобразований. Никто не сомневался в том, что за неизбежным крахом прежних экономических структур, создававшихся в условиях централизованного планирования, последует резкий «сброс»
рабочей силы и что массовые высвобождения через короткое время приведут к устойчиво высокой безработице. Опыт постсоциалистических стран, вступивших
на путь рыночных реформ раньше России, в частности Польши, предоставлял убедительные фактические
свидетельства в пользу такого вывода. Предполагалось,
что политические и социальные последствия рыночных
реформ в экономике, характеризовавшейся глубокими
структурными диспропорциями (прежде всего, гипертрофией промышленного сектора) и при этом не имевшей социального опыта функционирования в условиях
открытой безработицы, будут самыми драматическими,
если не катастрофическими. Эти, казалось бы, само
очевидные соображения и сформировали ожидания,
господствовавшие среди большей части представите* Мы выражаем признательность Volkswagen Foundation за поддержку проекта
«Политическая экономия реформы рынка труда в переходный период:
сравнительная перспектива» и Программе фундаментальных исследований НИУ-ВШЭ.
395
оксфордский справочник
лей советской политической элиты в конце 1980-х гг.,
а затем и среди российских властей на протяжении всего переходного периода. С прогнозами о сверхвысокой
безработице, на которую обречена Россия, выступили
и практически все влиятельные международные организации. Согласно наиболее распространенным и часто звучавшим в то время предсказаниям безработица должна была сразу же подскочить до отметки 25%
от общей численности рабочей силы1. Отсюда делались
два главных вывода. С одной стороны высокая безработица рассматривалась как часть связанных с переходным процессом социальных издержек, которые будет
вынуждено нести население и для смягчения которых
согласно принятому мнению необходимо было предпринимать различные предупредительные меры. С другой стороны сам факт появления открытой безработицы рассматривался как заслуживающий доверия сигнал
о том, что радикальные рыночные реформы наконец
«заработали».
Однако реальные события не пошли по предписанному сценарию. Большинство как исходных предсказаний, так и более поздних прогнозов оказались
ошибочными. «Сброс» занятости был явно непропорционален беспрецедентному падению объемов выпуска, произошедшему в первой половине 1990-х гг. Занятость снижалась, но плавно, без каких-либо резких
выбросов; безработица увеличивалась, но тоже очень
постепенно. В то же время заработная плата «провалилась» очень глубоко, демонстрируя исключительно высокую гибкость в сторону понижения — как реальную,
так и номинальную. Это никем не ожидавшееся сочетание гибкой заработной платы с относительно стабиль1. И эксперты международных организаций, и эксперты российского правительства (впрочем, как и его критики) считали резкий скачок открытой безработицы абсолютно неизбежным. Один из первых прогнозов,
выполненный рядом ведущих международных организаций для тогда еще не распавшегося Советского Союза, предполагал, что к концу
1992 г. численность безработных при умеренном сценарии достигнет
12 млн человек, а при пессимистическом — 13–15 млн (I M F et al. 1991).
Министр труда в правительстве России А. Н. Шохин предсказывал,
что в течение первого года реформ работу потеряют 30 млн человек,
причем половина из них будет обречена на долгосрочную безработицу (Clarke 1998a, 18).
396
Подстройка на рынке труда
ной занятостью, за которым позднее закрепилось название «российского пути» (Layard and Richter 1995a)
при осуществлении подстройки к рыночным реалиям,
стало «визитной карточкой» российского рынка труда. В более или менее неизменном виде оно сохранилось несмотря на длинную череду отрицательных и положительных шоков, наблюдавшихся на протяжении
двух десятилетий системной трансформации. Впечатляющий рост валового внутреннего продукта (ВВП)
в 2000-х гг. вызвал быстрый рост заработной платы,
но не привел к сколько-нибудь сопоставимому ускорению темпов создания рабочих мест. В этот период,
как и в предыдущий, воздействие динамики выпуска
на динамику заработной платы оставалось на порядок
сильнее ее воздействия на динамику занятости. Сложившаяся модель подверглась новому испытанию кризисом 2008–2009 гг. Но и этот тест был ею успешно
пройден: реакция рынка труда снова оказалась явно
не конвенциональной. С учетом масштабов произошедшего падения ВВП количественная подстройка в форме
сокращения занятости оказалась гораздо более скромной, чем ожидалось, тогда как ценовое приспособление
в форме снижения заработной платы весьма значительным. Как представляется, мы можем с уверенностью
утверждать, что хотя макроэкономические шоки, обрушивавшиеся на российскую экономику, были очень
разнообразны по своей природе и направленности, характер реакции на них и со стороны заработной платы
и со стороны занятости менялся на удивление слабо.
Идея о формировании в российских условиях специфической модели подстройки на рынке труда была
поддержана многими учеными и получила эмпирическое подтверждение в целом ряде исследований2 (Layard
and Richter 1995b; Commander and Tolstopiatenko 1996;
Gimpelson and Lippoldt 2000; Gimpelson 2001; Капелюшников 2001; Boeri and Terrell 2002; World Bank 2003,
2. Для удобства мы будем называть эту модель российской, хотя примерно
так же (с теми или иными вариациями) функционировали и национальные рынки труда большинства стран, входящих в Содружество
Независимых Государств (С Н Г) (Commander and Tolstopyatenko 1997;
Boeri and Terrell 2002).
397
оксфордский справочник
2005). Недавно она была принята в качестве отправной
точки отсчета в обзоре рынка труда и социальной политики Российской Федерации, подготовленном Организацией экономического сотрудничества и развития
(О Э С Р) (OECD 2011).
В настоящей главе мы анализируем эволюцию российского рынка труда, пытаясь выделить ее главные составные части и определить ее ожидаемые следствия.
Почему она имела так мало общего с первоначальными
предсказаниями аналитиков, а кроме того была так непохожа на траекторию развития рынков труда во многих
других переходных странах? Какой вклад в формирование этой специфической модели вносили институты
рынка труда и почему она оказалась столь устойчивой
во времени? Каковы ее политико-экономические предпосылки и последствия? Этот круг вопросов будет подробно рассмотрен нами ниже.
Краткая история взлетов и падений
российского рынка труда
В эволюции российского рынка труда можно выделить
три различных этапа, границы между которыми определялись радикальными сдвигами в преобладавшем мак
роэкономическом режиме. Первый (1991–1998 гг.) стал
отражением глубокой трансформационной рецессии,
которая растянулась почти на целое десятилетие и сопровождалась сокращением занятости, ростом открытой безработицы, снижением продолжительности рабочего времени и резким падением реальной заработной
платы. Второй (1999–2008 гг.) был связан с энергичным посттрансформационным подъемом, когда ситуация на рынке труда стала быстро улучшаться. Наконец,
глубокий экономический кризис, разразившийся во второй половине 2008 г., обозначил начало нового, третьего, этапа, основные особенности и конечные результаты
которого еще не вполне ясны. В данном разделе мы проследим в общих чертах, как функционировал и развивался российский рынок труда в 1992–2008 гг., а затем
более детально рассмотрим новейшие (после 2008 г.)
тенденции в его деятельности.
398
Подстройка на рынке труда
РИС. 29.1. ВВП, занятость, реальная заработная плата и рабочее
время в российской экономике в 1991–2010 гг., в % (1991 г. = 100%)
Источник: Данные Росстата.
Стабильная занятость, невысокая безработица
Стилизованная картина функционирования российского рынка труда представлена рис. 29.1. На нем отражены траектории изменения ВВП, численности занятых, продолжительности рабочего времени и реальной
заработной платы за период 1991–2000 гг. Как видно
из этого графика, занятость в российских условиях всегда оставалась достаточно устойчивой и мало чувствительной даже к сильнейшим макроэкономическим шокам (как отрицательным, так и положительным). Так,
снижение занятости в период трансформационного
кризиса составило менее 15%, что было явно непропорционально масштабам падения ВВП, которое достигло
примерно 40% (в нижней точке кризиса). Другими словами, каждый процентный пункт сокращения выпуска
сопровождался сокращением занятости (т.е. эластичность занятости по выпуску) всего лишь на 0,3–0,35 процентных пункта. Это резко отличалось от ситуации
в странах Центральной и Восточной Европы (Ц ВЕ),
где соответствующая эластичность была близка к 1 (Commander and Tolstopiatenko 1996; World Bank 2005). Экономическое восстановление 2000-х гг. сопровождалось
399
оксфордский справочник
РИС. 29.2. Эволюция соотношения занятости и численности
населения в 1992–2009 гг. (население в возрасте 15–64 лет)
Источник: Данные Росстата.
той же асимметрией. Несмотря на то что по сравнению
с 1998 г. ВВП вырос к 2008 г. почти вдвое, численность
занятых увеличилась лишь на 7–8%. Эту слабую чувствительность занятости к колебаниям в объемах производства можно считать едва ли не главной функциональной особенностью российской модели рынка труда,
ее «фирменным знаком».
В результате уровень занятости устойчиво поддерживался в России на достаточно высокой отметке
(рис. 29.2). Хотя первоначально, в период трансформационного спада, он снизился примерно на 13 процентных пунктов — с 71,8% до 58,4%, однако затем, в течение
восстановительного периода, вырос более чем 10 процентных пунктов до отметки 69%. Это немного выше,
чем в среднем в странах О Э С Р, и намного выше,
чем в большинстве других постсоциалистических стран.
При сохранении сравнительно высокой и стабильной занятости естественно ожидать, что и безработица должна была быть не слишком масштабной.
На рис. 29.3 представлены визуальные подтверждения
этого. Даже в худшие времена глубоких экономических спадов безработица не демонстрировала никаких
признаков «взрывного» роста. Траектория ее измене-
400
Подстройка на рынке труда
РИС. 29.3. Уровни общей и регистрируемой безработицы (%)
в 1992–2010 гг.
Источник: Данные Росстата.
РИС. 29.4. Эволюция общей безработицы (%) в странах
с переходными экономиками в 1992–2009 гг.
Источник: Данные Росстата.
ния всегда оставалась плавной, без каких-либо резких
скачков, вызванных разовыми выбросами на рынок труда больших масс работников. Стартовав с отметки 5,2%
в 1992 г., общая безработица (измеряемая в соответствии с критериями Международной организации труда) только через 6 лет затяжной рецессии превысила порог 10%, а точка максимума — 13,3% — была достигнута
401
оксфордский справочник
ею в 1998 г. Но даже в этот период она не приближалась
к пиковым значениям, характерным для многих стран
Ц ВЕ (рис. 29.4) — и это несмотря на то, что трансформационный спад длился в ней намного дольше и был намного глубже, чем в них. Приняв во внимание глубину и продолжительность переходного кризиса трудно
не прийти к выводу, что в России общая безработица
удерживалась на непропорционально низкой отметке. Но стоило российской экономике вступить в фазу
оживления, как показатели общей безработицы быстро
пошли вниз, уменьшившись к середине 2008 г. более
чем вдвое — до уровня 5,5–6%.3
Первоначально непропорционально низкая российская безработица воспринималась многими исследователями как статистический артефакт, связанный либо
с низким качеством официальных статистических измерений, либо с неприменимостью конвенционального
(чрезмерно узкого, как утверждалось) определения безработицы, используемого МО Т, к переходным экономикам (Standing 1996). Однако эта гипотеза не выдержала
эмпирической проверки (Brown et al. 2006). В российском случае показатели безработицы оказываются робастными по отношению к любым возможным модификациям в ее определении и измерении. Альтернативные
оценки, исходящие из различных, более широких определений, оказываются очень близкими к официальным
оценкам, которые дает Росстат4.
Что касается регистрируемой безработицы, то в российских условиях она всегда оставалась поразительно
низкой. На протяжении 1990–2000-х гг. она колебалась
в узком диапазоне, не выходя за пределы 1–4%, и, например, по состоянию на середину 2008 г. ее уровень составлял менее 2% (см. рис. 29.3). Такими устойчиво низкими
показателями регистрируемой безработицы не могла похвастаться ни одна из стран Ц ВЕ (см. рис. 29.5).
3. Для сравнения: в Польше, Словакии и Болгарии безработица на протяжении большей части 2000-х гг. вплотную приближалась к отметке 20%.
4. Это, однако, оказывается не так в случае двух других стран с переходной экономикой — Румынии и Эстонии, для которых применение альтернативных определений безработицы, учитывающих различные пограничные
состояния на рынке труда, дает результаты, заметно отличающиеся
от официальных оценок (Brown et al. 2006).
402
Подстройка на рынке труда
РИС. 29.5. Эволюция регистрируемой безработицы (%)
в странах с переходными экономиками в 1992–2009 гг.
Источник: Данные Росстата.
Отличительной характеристикой российского рынка труда был и остается значительный устойчивый
разрыв между двумя альтернативными показателями
безработицы — регистрируемой и общей (по определению МО Т). Он никогда не был менее чем троекратным, а в некоторые периоды достигал семи раз (см.
рис. 29.3). Еще более интересным является тот факт,
что эти показатели в ряде случаев двигались по несовпадающим траекториям. Первый достиг пика
(3,6%) в 1996 г., после чего начал снижаться, в то время как второй демонстрировал рост еще два года, достигнув пика (13,3%) только в 1998 г. Другими словами, численность зарегистрированных безработных
начала снижаться тогда, когда общая численность безработных все еще продолжала расти. Можно обнаружить и другие эпизоды, когда общая и регистрируемая безработицы демонстрировали противоположную
динамику. Так, в период после 1998 г. уровень общей
безработицы устойчиво снижался, тогда как регистрируемой несколько раз начинал сдвигаться вверх.
Причины существования устойчивого разрыва между
этими показателями обсуждаются в работе Капелюшникова (Капелюшников 2002).
403
оксфордский справочник
Низкая межфирменная мобильность
рабочей силы?
Другое возможное объяснение относительной стабильности занятости исходило из предположения о низкой
межфирменной мобильности рабочей силы, обусловленной существованием различных барьеров, унаследованных от прежней советской системы. В соответствии
с этой точкой зрения поддержание низкой безработицы является равновесным исходом взаимодействия между наемными работниками и патерналистски настроенными работодателями. Российские работники должны,
по-видимому, сильно опасаться выхода на открытый
рынок труда — в первую очередь из-за высокой ценности для них разнообразных социальных льгот, предоставляемых предприятиями. Так что если говорить
о стороне предложения, то работники должны до последнего держаться за занимаемые ими рабочие места.
Что касается стороны спроса, то работодатели, сохраняющие приверженность патерналистским установкам
советского типа, должны «придерживать» имеющуюся
у них рабочую силу, отказываясь, насколько это возможно, от ее «сброса» (Commander and Schankerman 1997;
Commander and Tolstopyatenko 1997).
Безусловно, поведение части работников и работодателей вполне могло строиться именно так. Однако при более внимательном рассмотрении выясняется,
что это объяснение не является универсальным и в таком общем виде оно далеко от реальности. Так, оно явно
не согласуется с данными об устойчиво высоких показателях валового оборота рабочей силы на российском
рынке труда.
На самом деле по интенсивности движения рабочей силы Россия оставляет далеко позади все остальные
постсоциалистические экономики, для которых имеются соответствующие оценки (Cazes and Nesporova
2001; Обзор занятости в России 2002). С этим, в частности, оказываются связаны низкая средняя продолжительность стажа работы на одном месте и высокая доля
«новичков» с коротким (до 1 года) специальным стажем (Lehmann and Wadsworth 2000). В России коэффи-
404
Подстройка на рынке труда
РИС. 29.6. Оборот рабочей силы (%) в российской экономике
в 1992–2009 гг.
Источник: Данные Росстата.
циент валового оборота рабочей силы, определяемый
как сумма коэффициентов найма и выбытия, достигал
43–62% для всей экономики и 45–65% для промышленности (рис. 29.6)5. Как можно заключить из этих данных,
в кризисные 1990-е гг. относительная стабилизация занятости обеспечивалось не столько за счет низких темпов выбытия рабочей силы, сколько за счет достаточно высоких темпов ее найма. Российские предприятия
могли бы легко сократить занятость пропорционально
падению выпуска, заморозив найм или хотя бы заметно ослабив его активность. Однако даже в кризисные
1990-е гг. он продолжал поддерживаться ими на достаточно высокой отметке — 20–25% (от среднегодовой численности персонала).
Другой, не менее парадоксальный феномен, — доминирование добровольных увольнений (про крайней мере
увольнений, которые регистрируются как добровольные). Вынужденные увольнения (по инициативе рабо5. В России официальные статистические данные об обороте рабочей силы
собираются только по крупным и средним компаниям. Учитывая,
что на малых предприятиях наймы и увольнения происходят намного активнее, естественно полагать, что действительные показатели оборота рабочей силы для всей популяции российских предприятий могут
быть еще выше, чем это представлено на рис. 28.3.
405
оксфордский справочник
тодателей) так и не получили на российском рынке труда заметного распространения. Даже в разгар кризиса
их частота оставалась ничтожной. Уволенные предприятиями работники составляли не более 1–2,5% от списочной численности персонала, или 4–10% от общего числа выбывших. Преобладали добровольные увольнения
(по собственному желанию), достигавшие 16–25% от списочной численности персонала, или 65–80% от общего
числа выбывших.
В целом имеющиеся эмпирические данные никак
не согласуются с предположением о том, что в российских условиях стабильность занятости могла бы объясняться низким оборотом рабочей силы и «взаимной
привязкой» работников и работодателей. По-видимому,
здесь действовали какие-то иные факторы.
Более правдоподобное альтернативное объяснение
оказывается связано с действием двух из них: это гибкое
рабочее время и гибкая заработная плата.
Гибкое рабочее время
Как показывает рис. 29.7, в России за первую половину
1990-х гг. среднегодовая продолжительность рабочего
времени уменьшилась на 12% во всей экономике и на 15%
в промышленности. Но начиная со второй половины
этого десятилетия, она стала столь же быстро подтягиваться вверх, увеличившись к 2008 г. на 6% во всей экономике и еще сильнее — на 16% — в промышленности.
По масштабам колебания в продолжительности рабочего времени были сопоставимы с колебаниями в численности занятых (см. рис. 29.1). Если бы она оставалась
неизменной, то и падение занятости в кризисный период, и ее последующий прирост в посткризисный период были бы примерно вдвое больше, чем в действительности6. В отличие от России в странах Ц ВЕ циклические
колебания в продолжительности рабочего времени были
намного слабее.
6. Поскольку эти оценки относятся только к формальному сектору экономики,
они могут преувеличивать фактические колебания в отработанном времени. Его сокращение могло частично компенсироваться вторичной занятостью, а также участием в неформальной экономической деятельности.
406
Подстройка на рынке труда
РИС. 29.7. Годовая продолжительность рабочего времени на одного работника в 1992–2010 гг.
Источник: Данные Росстата.
Сжатие продолжительности рабочего времени происходило под действием многих факторов — как институциональных, так и экономических. На рубеже
1980–1990-х гг. российские власти использовали его сокращение в качестве социальной и политической «подушки», призванной смягчать нараставшие трудности.
В то время они располагали ограниченными ресурсами,
которые могли бы использоваться для оказания помощи
населению, столкнувшемуся с ускорявшейся инфляцией
и резким падением доходов. Поэтому сокращение рабочего времени рассматривалось ими как своеобразный социальный трансферт. Нормативная продолжительность
стандартной рабочей недели была снижена с 41 до 40 часов, а продолжительность минимального оплачиваемого
отпуска возросла с 18 до 24-х дней. Одновременно увеличилось количество общегосударственных праздничных
дней. Кроме того, дополнительные группы работников получили право на сокращенную рабочую неделю
при неизменном денежном вознаграждении.
К этим законодательным мерам добавились затем
шаги по уменьшению продолжительности рабочего времени, к которым по экономическим соображениям стали прибегать предприятия. По нашим ориентировоч-
407
оксфордский справочник
РИС. 29.8. Неполная занятость (%) на крупных
и средних предприятиях в 1993–2009 гг.
Источник: Данные Росстата.
ным оценкам, примерно половина общего сокращения
количества отработанных часов может быть отнесена
на счет изменений в законодательстве и примерно половина — на счет экономических факторов.
Предприятия быстро осознали, что «укорачивание» рабочего времени является одним из наименее затратных способов экономии издержек на рабочую силу.
Они начали широко практиковать предоставление вынужденных неоплачиваемых или частично оплачиваемых отпусков, а также переводы работников на неполное время. Пик использования этих схем пришелся
на середину 1990-х гг., когда в режиме неполного времени трудились до 5–7% всех работников предприятий и еще 2–3% находились в вынужденных отпусках
(рис. 29.8)7. Переход на гибкое рабочее время позволял
предприятиям избегать или оттягивать массовые увольнения.
7. Рабочие, отправлявшиеся в вынужденные отпуска, имели право на получение
частичной оплаты, но во многих случаях оставались без нее, поскольку
предприятия игнорировали эту норму. Это снижало издержки, связанные с использованием вынужденной неполной занятости, и стимулировало еще большее распространение подобной практики.
408
Подстройка на рынке труда
Однако сразу же после вступления экономики в период роста в 1999 г. наступил перелом и эти схемы начали
быстро выходить из употребления. Так, в 2007 г. по сокращенному графику трудились уже лишь 0,2 млн человек, а в вынужденных отпусках побывали 0,4 млн,
что в сумме было эквивалентно 0,5–1% от общей численности работников, занятых на российских предприятиях.
И так же как вынужденные отпуска и переводы на неполное время в период кризиса ограничивали падение
занятости, быстрое восстановление нормальной продолжительности рабочего времени и широкое использование сверхурочных работ в период подъема ограничивали ее рост.
Гибкая заработная плата
Сокращение рабочего времени позволяло уменьшать издержки на рабочую силу, но все же недостаточно быстро,
чтобы успеть подстроиться к стремительному падению
ВВП. В этих условиях основным механизмом подстройки становилась гибкость в сторону понижения заработной платы.
В России за 1990-е гг. реальная заработная плата,
дефлированная по ИПЦ , сократилась в общей сложности примерно на две трети, продемонстрировав «великое сжатие» (см. рис. 29.1). Ее дефлирование с помощью
альтернативных ценовых дефляторов выводит на более
скромные оценки, из которых следует, что она сократилась не в три, а «всего лишь» в два раза (Гимпельсон
и Капелюшников 2007). Однако сам факт ее драматического падения не вызывает сомнений. Любые оценки показывают, что темпы падения реальной заработной платы намного превосходили темпы падения ВВП,
что среди прочего привело к значительному снижению
в нем доли оплаты труда. Возобновление экономического роста в 1999 г. дало толчок возвратному процессу
быстрого восстановления реальной заработной платы.
В 1999–2007 гг. она увеличивалась ежегодно на 10–20%.
Кумулятивно за весь посткризисный период она «потяжелела» более чем втрое.
В российских условиях гибкость оплаты труда обеспечивалась несколькими основными способами.
409
оксфордский справочник
Во-первых, за счет высокой инфляции, которая
при отсутствии системы обязательной автоматической
индексации номинальной заработной платы в зависимости от роста ИПЦ неизбежно приводила к эрозии покупательной способности заработков. В периоды высокой затяжной инфляции подмораживание номинальных
ставок заработной платы или их повышение в меньшей
пропорции, чем происходил рост цен, обеспечивали
быстрое снижение издержек предприятий на рабочую
силу в реальном выражении. Примечательно, что самые сильные «провалы» в динамике реальных заработков всегда приходились на периоды резкого ускорения
инфляции, когда темпы роста цен далеко отрывались
от темпов роста денежной заработной платы. Фактически «великое сжатие» заработной платы было осуществлено в три больших «прыжка» и все они были спровоцированы сильнейшими негативными макроэкономическими шоками. Первый был связан с либерализацией
цен в январе 1992 г., второй — с так называемым черным вторником на финансовых рынках в октябре 1994 г.
и, наконец, третий — с августовским дефолтом 1998 г.
Еще один способ подстройки реальной заработной платы к меняющимся условиям связан со специфической структурой фонда оплаты труда, типичной
для большинства российских предприятий. В России весомую долю в суммарной компенсации работников составляет переменная часть, величина которой не фиксируется заранее в трудовых договорах. Она включает премии и другие поощрительные выплаты, которые могут
колебаться в широких пределах в зависимости от экономического положения предприятий и установок менеджмента. (Более подробно институциональные характеристики российской системы формирования заработной
платы обсуждаются в следующем разделе). Привязка
значительной части денежного вознаграждения работников к результатам деятельности предприятия означает, что их совокупный заработок начинает зависеть
от конъюнктурных колебаний. При ухудшении экономических условий деятельности предприятий происходит
практически автоматическое снижение заработной платы, тогда как при их улучшении работники почти всегда
начинают получать повышенные премии. Результатом
410
Подстройка на рынке труда
этого становится проциклическое движение заработной
платы. Как свидетельствуют данные, представленные
в табл. 29.1, если в крайне неблагополучном 1998 г. наиболее гибкая переменная часть составляла в совокупном
фонде оплаты труда российских предприятий примерно
27%, то в сверхблагополучном 2007 г. почти 36%. Подобная зависимость прослеживается для любых предприятий и любых отраслей (табл. 29.2). Так, в 2005 г. в двух
наиболее процветающих российских отраслях — нефтегазовой и металлургической — на переменную часть, включая выплаты по региональному регулированию, приходилось соответственно 58% и 52% от фонда оплаты труда. Даже в таких сверхрегулируемых и преимущественно
государственных секторах, как образование и здравоохранение, переменная часть составляет соответственно
четверть и треть от фонда оплаты труда. Для сравнения:
ТАБЛИЦА 29.1.
Структура фонда оплаты труда, 1995–2009 гг., %
(общий фонд оплаты труда = 100%)
Доли отдельных составляющих в общем фонде оплаты труда:*
Годы
тарифный заработок, должностной
оклад
выплаты
премии, доплаты
по региональному и единовременные
регулированию**
поощрения
другие
виды
оплаты
1995
53,0
15,8
28,2
3,0
1998
52,4
14,9
27,3
5,4
2000
49,2
15,1
32,7
3,0
2002
50,1
14,1
32,9
2,9
2005
47,8
14,2
35,1
2,9
2007
49,2
12,1
35,6
3,2
2009
52,5
11,4
33,3
2,9
* Без учета оплаты за неотработанное время.
** В соответствии с российским трудовым законодательством работникам,
проживающим на Севере и Дальнем Востоке (а также на некоторых других
отдаленных территориях), предоставляется дополнительное вознаграждение,
величина которого определяется с помощью так называемых региональных
коэффициентов. Мы называем эту часть оплаты труда выплатами по региональному регулированию.
Источник: Данные Росстата.
411
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 29.2.
Структура заработков по отдельным видам экономической
деятельности, 2005 г., % (общий фонд оплаты труда = 100%)
Доля (%) в совокупном заработке:
Сектор
Тарифный заработок, Премии и допладолжностной оклад
ты (включая
(включая начисляеначисляемые
на них выплаты
мые на него выплаты по региональному по региональному
регулированию) регулированию)
Добыча нефти и газа
42,0
58,0
Металлургия
48,4
51,6
Машиностроение
53,7
46,3
Пищевая промышленность
63,7
36,3
Производство электроэнергии, газа
и воды
52,1
47,9
Строительство
65,2
34,8
Оптовая и розничная торговля
74,2
25,8
Транспорт
59,8
40,2
Образование
75,7
24,3
Здравоохранение
65,3
34,7
Примечание: Выплаты по региональному регулированию распределены между основной и переменной частью пропорционально их долям в фонде оплаты труда.
Источник: Данные Росстата.
в С Ш А , несмотря на долговременный тренд к расширению практики оплаты труда в зависимости от результатов деятельности, лишь 40% работников вообще получают подобные выплаты, а их доля в заработках медианного работника едва дотягивает до 3,5% (Lemieux, MacLeod,
and Parent 2007).
Третьим способом ценовой подстройки служила практика задержек заработной платы, быстро распространявшаяся на протяжении 1990-х гг. и широко обсуждавшаяся в литературе (Clarke 1998b; Desai and Idson 2000; Earle
and Sabirianova 2002; Earle, Spicer, and Sabirianova 2004;
412
Подстройка на рынке труда
РИС. 29.9. Динамика реального объема задолженности
по заработной плате (млрд руб.), дефлированной по индексу
потребительских цен, в 1992–2010 гг.
(потребительские цены марта 1992 г. = 100%)
Источник: Данные Росстата.
Lehmann and Wadsworth 2001). Хотя задержки заработной платы заявили о себе практически сразу после запуска программы рыночных реформ — в первые месяцы
1992 г., их пик пришелся на середину 1998 г., когда невыплатами оказались охвачены примерно две трети наемных работников. В реальном выражении накопленная
задолженность по заработной плате увеличилась за годы
кризиса примерно в десять раз (рис. 29.9). Если в 1992–
1993 гг. она составляла менее пятой части месячного совокупного фонда оплаты труда предприятий, то к концу
1998 г. — уже свыше полутора месячных фондов (Гимпельсон и Капелюшников 2007). Но как только экономика возобновила рост, невыплаты начали быстро рассасываться. К середине 2008 г. задолженность по заработной
плате уменьшилась до менее чем 2% от месячного фонда оплаты труда, а доля работников, имевших ее, сократилась почти до 1%. Другими словами, во время кризиса задержки служили (для предприятий) эффективным
инструментом придания заработной плате гибкости,
но после его завершения сошли практически на нет.
И наконец, предприятия могли использовать неофициальные (недекларируемые) выплаты, что еще боль-
413
оксфордский справочник
ше увеличивало гибкость заработной платы. По оценкам Росстата, такие выплаты достигают примерно 40%
от официальной (декларируемой) заработной платы,
причем, что примечательно, подобное соотношение
оставалось практически неизменным на протяжении
большей части всего рассматриваемого нами периода
(Российский статистический ежегодник, разные годы).
Теневые платежи (включавшие «конвертные выплаты» формальным работникам и оплату неформальных)
не регулировались никакими формальными правилами
и были особенно пластичны и чувствительны к любым
изменениям в спросе на труд. В результате гибкость общей оплаты труда могла быть даже выше, чем это позволяют предположить официальные оценки, представленные на рис. 29.1 и рис. 29.6.
При резком ухудшении ситуации в экономике одновременное использование всех этих подходов (инфляционного обесценения реальной оплаты труда,
урезания премий, задержки заработной платы и сокращения теневых выплат) обеспечивало быстрое удешевление рабочей силы с точки зрения предприятий
и делало потребность в массовых увольнениях гораздо менее острой. Сталкиваясь со снижением оплаты,
многие работники начинали увольняться и переходить
на другое место работы. Как следствие, подстройка занятости происходила постепенно, без резких всплесков
открытой безработицы. Вот как описывают механизмы
подстройки на рынках труда в регионе С НГ Т. Боери
и К. Террел: «Очевидно, что гибкость заработной платы имела большое значение. <…> Невиданное снижение
заработной платы в бывшем С С С Р помогает понять,
почему в начале переходного процесса в этих странах
произошло относительно незначительное снижение занятости, в то время как существенно меньшее сокращение заработной платы в Центральной и Восточной Европе помогает объяснить, почему в этих экономиках
подстройка приняла форму гораздо более сильного
снижения занятости» (Boeri and Terrell 2002, 60). Когда экономическая ситуация улучшалась, предприятия
начинали повышать заработную плату. И в этом случае положительные шоки точно так же влекли за собой (положительные) колебания в заработной платы,
414
Подстройка на рынке труда
РИС. 29.10. Месячные индексы (%) занятости и реальной
заработной платы в 1991–2010 гг. (январь 1991 г. = 100%)
Источник: Данные Росстата.
не вызывая сколько-нибудь ощутимых изменений в занятости.
Резкий контраст в поведении этих двух показателей
отчетливо виден на рис. 29.10, где представлена помесячная динамика реальной заработной платы и численности занятых в 1991–2009 гг. Если первая практически
мгновенно реагировала на любые, даже незначительные,
изменения в рыночных условиях, то вторая сохраняла
по отношению к ним почти полный «иммунитет». В любом стандартном учебнике по экономике предполагается, что картина должна была бы быть прямо обратной.
Изменился ли механизм подстройки во время
кризиса 2008–2009 гг.?
Экономический кризис 2008–2009 гг. может рассмат
риваться в качестве еще одного теста сложившейся модели на устойчивость. Он вызвал падение ВВП России
в 2009 г. на 7,9%, что потребовало от рынка труда быстрой подстройки к изменившимся условиям. Институциональные изменения в российской экономике, включая возросшее административное давление на бизнес
и уход старого поколения патерналистски ориентированных «красных директоров» в сочетании со значи-
415
оксфордский справочник
тельно более низкой инфляцией, могли бы породить
сомнения в возможности для большинства предприятий использовать прежние способы адаптации. Однако имеющиеся свидетельства показывают, что реакция
ключевых индикаторов рынка труда на новые негативные шоки оказалась во многом схожей с той, что наблюдалась раньше.
Так, занятость в 2009 г. снизилась на не слишком заметные 2,2% (см. рис. 29.1). Правда, в корпоративном
секторе чистые потери рабочих мест оказались несколько больше — 3,5%. Это расхождение можно объяснить
тем, что отток рабочей силы из корпоративного (формального) сектора частично абсорбировался неформальным сектором, что служит свидетельством высокой способности последнего к амортизации шоков.
Что касается безработицы, то в 2009 г. по сравнению
с предыдущим 2008 г. ее уровень увеличился на 2 процентных пункта, с 6,4% до 8,4% (см. рис. 29.3). Если сравнивать высшую точку подъема с низшей точкой спада,
используя месячные данные, то прирост окажется сильнее — около 3 процентных пунктов (сезонно скорректированные оценки) (рис. 29.11). Однако уже в середине
этого года в показателях общей безработицы наметился понижательный тренд, так что уже к концу 2009 г.
она уменьшилась до 8%, а к концу 2010 г. смогла опуститься даже ниже отметки 7%. Уровень регистрируемой безработицы вырос с 1,8% в предкризисный период до 3,1% в разгар кризиса (сезонно скорректированные
месячные оценки). Однако этот скачок был в значительной мере вызван институциональными факторами — резким повышением в начале 2009 г. размера пособий по безработице и заметным расширением доступа
к их получению. Однако даже несмотря на спровоцированный этим дополнительный приток в регистрируемую
безработицу, ее уровень оставался низким и кризисные
потрясения здесь ничего принципиально не изменили.
И опять-таки для условий глубокого экономического
кризиса, каким был кризис 2008–2009 гг., произошедшее снижение занятости и рост безработицы выглядят
непропорционально низкими.
Лучше понять, за счет каких именно факторов происходило сокращение занятости, позволяет анализ по-
416
Подстройка на рынке труда
РИС. 29.11. Месячные уровни общей и регистрируемой
безработицы в 1999–2010 гг. (%)
Источник: Данные Росстата.
казателей движения рабочей силы. Парадоксально,
но в экономически благополучном 2007 г. коэффициент
выбытия был даже несколько выше, чем в экономически
провальном 2009 г.: 31,3% против 30,5% (см. рис. 29.6).
В то же время если в 2007 г. коэффициент найма составлял 31,0%, то в 2009 г. — 26,2%, то есть был на 5 процентных пунктов меньше. Приведенные данные иллюстрируют отмечавшуюся выше закономерность:
поскольку оборот рабочей силы всегда поддерживался
на российском рынке труда на очень высокой отметке,
для сокращения занятости предприятиям было вовсе
не обязательно прибегать к активизации вынужденных
увольнений — для этого им было достаточно лишь на какое-то время заморозить найм.
Не менее парадоксально для ситуации глубокого экономического кризиса выглядела и структура выбытия
рабочей силы, поскольку никакого резкого увеличения
вынужденных увольнений не наблюдалось. В 2009 г.
такие увольнения составляли лишь 7% от общего числа выбытий, затронув всего 2% всех занятых. Практически неизменной оставалась и доля работников, подпа-
417
оксфордский справочник
давших под массовые сокращения: как и в докризисном
2007 г., они составляли менее 0,5% от всех занятых. Таким образом, столкнувшись с резким падением спроса на выпускаемую продукцию, российские предприятия по-прежнему продолжали избегать вынужденных
(тем более — массовых) увольнений, используя альтернативные инструменты сокращения трудовых издержек,
такие, например, как уменьшение продолжительности
рабочего времени.
Недозанятость, ставшая отражением расхождений
между динамикой ВВП и динамикой занятости, достигла в 2008–2009 гг. масштабов, сопоставимых с теми,
что были характерны для середины 1990-х гг. В результате в 2009 г. среднее количество отработанных часов
в расчете на одного работника уменьшилось по сравнению с 2008 г. на 2,4% во всей экономике, на 4,8% в промышленности и на 6,2% в обрабатывающей промышленности. Основным механизмом, обеспечившим сжатие
рабочего времени, стало широкое распространение различных режимов работы по сокращенному графику
(см. рис. 29.7). В самом начале кризиса около 20% персонала семи крупнейших секторов российской экономики (по которым имеются месячные данные) были переведены на укороченную рабочую неделю, отправлены
в вынужденные или квазидобровольные отпуска. Инициаторами этих изменений выступали преимущественно работодатели, не оставлявшие работникам из-за отсутствия иных более привлекательных перспектив иного
выбора, кроме как принять предлагаемый переход на режим неполного рабочего времени.
В условиях кризиса 2008-2009 гг. заработная плата
продолжала демонстрировать гибкость в сторону понижения, хотя и в меньшей степени, чем это было в период трансформационной рецессии 1990-х гг. Частичная
утрата ею гибкости была связана с действием двух главных сдерживающих факторов. Во-первых, более низкой,
чем в предшествующих кризисных эпизодах, инфляцией. По этой причине вклад роста цен в снижение реальной заработной платы был гораздо более скромным.
Во-вторых, государство резко усилило административное давление на предприятия, пытаясь не допустить
распространения задержек заработной платы. И хотя
418
Подстройка на рынке труда
РИС. 29.12. Месячные показатели задолженности по платежам
по заработной плате в 2005–2010 гг.
Источник: Данные Росстата.
предприятия вновь прибегли к использованию этого
проверенного инструмента, но уже в гораздо меньших
масштабах, чем раньше (рис. 29.12). После некоторого
роста в первые месяцы кризиса задолженность по заработной плате стала быстро рассасываться и к 2010 г. вернулась на докризисный уровень.
Однако в арсенале российских предприятий оставались другие инструменты, обеспечивавшие гибкость заработной платы. С первых же месяцев кризиса многие
из них приступили к прямому снижению номинальной
заработной платы. В конце 2008 — начале 2009 гг. в некоторых сегментах частного сектора она была «урезана» на 10–20%, а в остальных — фактически заморожена.
В строительстве и финансовом посредничестве сезонно скорректированная номинальная заработная плата уменьшилась на 21%, в производстве минеральных
продуктов — на 15%, в большинстве других отраслей —
на 5–10%.
Хотя довольно скоро номинальная заработная плата вновь начала повышаться, темпы ее роста заметно отставали от темпов роста цен. Результатом этого стало
снижение в 2009 г. реальной заработной платы на 3,5%.
419
оксфордский справочник
РИС. 29.13. Двенадцатимесячные индексы роста (%)
номинальной и реальной заработной платы в 2006–2010 гг.
Источник: Данные Росстата.
Это резко контрастирует с ситуацией до начала кризиса, когда в течение почти десяти лет она росла темпами 10–15% в год (рис. 29.13)8. Резкий переход от роста
к падению был весьма впечатляющим по любым меркам
(OECD 2011), хотя он и оказался заметно слабее, если
сравнивать с годовыми падениями реальной заработной платы на 25–30% под воздействием макроэкономических шоков 1990-х гг.
Табл. 29.3 дает представление о соотношении между важнейшими механизмами подстройки российского рынка труда к экономическому кризису 2008–
2009 гг. Она показывает, что его реакция на падение
выпуска примерно в равных пропорциях разделилась
между количественной, временной и ценовой подстройкой. Мы вновь обнаруживаем, что фактические
снижение занятости было значительно меньше (при8. Искажающее воздействие на наблюдаемую динамику реальной заработной
платы могла оказывать политика государства в области оплаты труда
работников бюджетного сектора. В 2009 г. российское правительство
приняло решение о повышении заработной платы в бюджетном секторе на 30%, что существенно смягчило общее падение заработной платы во всей экономике.
420
Подстройка на рынке труда
ТАБЛИЦА 29.3.
Годовые изменения (в процентных пунктах)
объема производства, занятости, рабочего времени
и реальной заработной платы в 2009 г.
по сравнению с 2008 г.
Объем
производства
Занятость
Рабочее
время
Реальная заработная плата
-7,9
-1,7
-2,4
-3,5
Промышленность
-10,0
-5,9
-4,8
-5,7
Обрабатывающая
промышленность
-15,8
-7,2
-6,2
-7,2
Экономика в целом
мерно в 3 раза), чем оно могло бы быть в том случае,
если бы показатели рабочего времени и заработной
платы оставались неизменными. В результате эластичность занятости по выпуску осталась в границах примерно того же диапазона, в котором она находилась
в 1990-е гг. Для всей экономики она равнялась 0,22,
а для различных отраслей промышленности находилась в пределах 0,46–0,59.
Это дает основания говорить о сохранении в период
кризиса 2008–2009 гг. сформировавшейся ранее специфической модели рынка труда, пусть и с определенными, подчас достаточно серьезными модификациями.
Российский рынок труда вновь продемонстрировал свою способность приспосабливаться к мощным
негативным шокам без больших потерь в занятости
и без всплесков открытой безработицы9. Однако было
бы неправильно делать отсюда вывод об оптимальности сложившейся модели его подстройки с точки зрения благосостояния и производительности.
9. Во многих развитых странах (например, в Германии) реакция на кризис
2008–2009 гг. во многом отличалось от той, что наблюдалась раньше.
Так, чрезвычайно популярными стали меры по сокращению продолжительности рабочего времени с целью смягчения шоков и сдерживания
роста безработицы (Cahuc and Carcillo 2011).
421
оксфордский справочник
Институциональные основания перевернутой
асимметрии между занятостью и заработной
платой
Если заработная плата и безработица устойчиво ведут
себя так, как было описано выше, то у нас есть все основания ожидать, что подобное поведение задается институтами рынка труда. Иначе говоря, должна существовать институциональная матрица, которая затрудняет
количественную подстройку через изменение занятости,
не ограничивая при этом возможности ценовой адаптации через колебания заработной платы.
Возникает вопрос: каким образом институты российского рынка труда способствуют такому выбору
в пользу заработной платы вместо занятости? Как правило, институты рынка труда сильно взаимосвязаны
и дополняют друг друга, так что их воздействие на занятость не так-то легко отделить от их воздействия
на заработную плату. Отрицательные эффекты с точки зрения занятости, которые может порождать государственное регулирование рынка труда, оказываются
обычно намного более выраженными, когда заработная плата является «жесткой»; и, наоборот: гибкая заработная плата способна в большей или меньшей степени их «гасить» (Lazear 1990, 702). И все же даже
с учетом этих оговорок можно, наверное, утверждать,
что в общем случае законодательная защита занятости
(З З З) несет «ответственность» за масштабы колебаний
в занятости, тогда как минимальная заработная плата
и институты, регулирующие процесс формирования заработной платы, равно как и система поддержки безработных, определяют динамику и структуру оплаты
труда.
Выбор того или иного соотношения между двумя
формами подстройки — через заработную плату или через занятость — представляет собой политико-экономическую проблему и отражает существующие социальные и политические предпочтения. Как представляется,
в России этот институциональный выбор сделан в самом
начале переходного процесса и отчасти был связан с наследием советского периода.
422
Подстройка на рынке труда
Трудовое законодательство
Институционально степень гибкости занятости в значительной мере определяется издержками вынужденных увольнений, которые устанавливаются системой
З З З. С одной стороны, высокие издержки увольнений
ограничивают размах колебаний в занятости и придают ей дополнительную инерцию. С другой, равновесный уровень занятости при высоких издержках увольнения оказывается ниже, чем он был бы при их отсутствии
(Bertola 1990; Lazear 1990; Heckman and Pages 2003).
В России З З З составляет важную часть трудового законодательства, основные положения которого содержались в действовавшем еще с советских времен Кодексе
законов о труде (К З О Т). К З О Т изначально разрабатывался в специфическом контексте системы централизованного планирования, а затем продолжал, хотя и с многочисленными поправками, действовать на протяжении
всех 1990-х гг., оставаясь в силе до 2002 г. Его исходная,
открыто провозглашавшаяся цель состояла в том, чтобы ограничить текучесть кадров в огосударствленной
экономике, испытывавшей хронический дефицит рабочей силы. Обновленный К З О Т под названием «Трудовой кодекс» вступил в силу в начале 2002 г., а в 2004 г.
и в 2006 г. в него был внесен ряд серьезных поправок.
Хотя многие противоречивые и устаревшие нормы
были устранены, но часть, относящаяся с З З З, осталась
по сути неизменной, унаследовав от старого законодательства множество жестких ограничений.
Степень жесткости российской системы З З З может
быть оценена с помощью различных интегральных индексов, позволяющих проводить межстрановые сопоставления. Существующие индексы по большей части
подтверждают, что она действительно является очень
обременительной для предприятий. Согласно рейтингу
«Условий ведения бизнеса» (Doing Business) Всемирного банка, значение индекса жесткости занятости (найма,
увольнений и рабочего времени) для России составляет 44,0 балла при среднем показателе для стран — членов О Э С Р 30,8 балла (World Bank 2007). При обращении
к шкале, разработанной Х. Ботеро с соавторами, оценки
423
оксфордский справочник
для России отклоняются от оценок по другим странам
еще сильнее (Botero et al. 2004). В этом случае значение
индекса для России составляет 0,83 балла при медианном значении для всех стран 0,44 балла (правда,
эти оценки относятся к 1990-м гг., когда еще действовал старый К З О Т). С таким показателем Россия занимает первое место в списке стран с наиболее жесткой
З З З. В отличие от этого эксперты О Э С Р склонны оценивать российскую систему З З З как достаточно гибкую,
хотя и они признают ее чрезмерную жесткость по отношению к работникам с коротким стажем, занятым
по бессрочным трудовым договорам10. Уровень защиты
рабочих мест для постоянных работников оценивается
ими в 2,8 балла против среднего показателя для стран —
членов О Э С Р 2,1 балла. Более высокий балл, чем Россия, согласно этому рейтингу, имеют только три страны — члены О Э С Р — Португалия, Чешская Республика
и Словения (OECD 2010).
Известная амбивалентность в оценках жесткости системы З З З для России связана с пунктами, касающимися применения срочных трудовых договоров (С ТД)
и деятельности агентств временной занятости (А В З).
Хотя некоторые наблюдатели рассматривают российское законодательство в отношении С ТД как чрезвычайно гибкое, возможность их законного использования
строго ограничена исчерпывающим списком оснований.
В судебных спорах суды склонны, как правило, вставать
на сторону работников, интерпретируя срочные трудовые договоры как фактически бессрочные. Поскольку
в российском Трудовом кодексе отсутствуют какие-либо
положения относительно деятельности А В З, некоторые
эксперты трактуют это умолчание едва ли не как режим laissez-faire. Представляется, однако, что корректнее
было бы полагать, что de facto закон запрещает деятельность А В З, хотя на практике этот запрет очень часто
плохо соблюдается.
10. O E C D (2011). В некоторых недавних исследованиях российская система З З З рассматривается как гибкая или даже сверхгибкая. Однако,
как нам представляется, они неверно интерпретируют некоторые пункты российского законодательства. См. критический разбор этих оценок в работе (Kapeliushnikov 2011).
424
Подстройка на рынке труда
Минимальная заработная плата
Очевидно, что минимальная заработная плата способна
ограничивать гибкость заработной платы в сторону понижения. Однако в России на протяжении большей части переходного периода минимальная заработная плата поддерживалась на очень низком уровне и поэтому
едва ли была серьезным ограничением для подавляющего большинства предприятий. Ее индексация проводилась нерегулярно, сильно отставала от роста цен и оказывала лишь краткосрочное воздействие на структуру
относительных заработных плат. Изменения в соотношении между минимальной и средней заработной платой отражены на рис. 29.14. Большую часть рассматриваемого периода это соотношение не превышало 10%,
а в какие-то моменты в 1999–2000-м гг. падало даже
ниже 5%. Начиная с 1 января 2009 г. минимальная заработная плата в номинальном выражении была повышена почти вдвое с 2300 руб. до 4330 руб. В результате
такого резкого повышения она достигла четверти от величины средней заработной платы, но затем соотношение между ней и средней заработной платой стало опять
РИС. 29.14. Соотношение минимальной и средней заработной
платы (%) в 1991–2010 гг.
Источник: Данные Росстата.
425
оксфордский справочник
снижаться. Стоит также отметить, что на протяжении
всего переходного периода это соотношение оставалось
в России ниже, чем в странах Ц ВЕ.
Приверженность российского государства политике низкой минимальной заработной платы могла объясняться несколькими соображениями.
Во-первых, эта политика могла мотивироваться ограничениями, с которыми сталкивался государственный
бюджет. В 1990-х гг. к размеру минимальной оплаты труда было «привязано» большое количество разнообразных социальных льгот и пособий, так что любое ее повышение означало автоматическое увеличение социальных
расходов государства. Во-вторых, любое повышение минимальной заработной платы смещало вверх всю шкалу
заработной платы в бюджетном секторе, что также вело
к разбуханию расходов государства. В-третьих, огромная
неоднородность российских регионов означала, что любое сильное повышение минимальной заработной платы оказывалось чревато резким снижением занятости
в наиболее депрессивных регионах. Поскольку оплата
труда в экономически наиболее успешных регионах была
более чем в три раза выше, чем в экономически наименее успешных, то в первой группе (например, в Москве
или Тюменской области) минимальная заработная плата
не превышала 15% от их средней заработной платы, тогда как во второй (по большей части включавшей национальные республики Северного Кавказа) это соотношение легко могло превосходить отметку 50%11.
Эти соображения помогают понять, почему государство придерживалось политики сохранения низкой ми11. Вплоть до 2006 г. размер минимальной оплаты труда устанавливался федеральными властями на едином для всех регионов уровне. В соответствии с поправками в Трудовой кодекс, внесенными в 2006 г., в дополнение к федеральному минимуму заработной платы каждый регион
получил право устанавливать свою минимальную заработную плату,
но на уровне не ниже федерального минимума. В настоящее время
мы не располагаем данными, которые позволили бы оценить последствия этого нового правила. Известно, что некоторые регионы воздержались от увеличения регионального минимума заработной платы сверх федерального, другие немного его подняли, а третьи сильно
его повысили, оставив, однако, значительные лазейки. Один из наиболее высоких уровней минимальной заработной платы был установлен
в Москве, но даже здесь ее размер составил всего лишь 25% средней
по городу заработной платы.
426
Подстройка на рынке труда
нимальной заработной платы. Повышения ее уровня
производились только тогда, когда они рассматривались
как политически целесообразные. Как и можно было
бы ожидать, обычно это происходило в преддверии
предстоящих выборов.
Пособия по безработице
Повышательное давление на заработную плату может
также исходить от пособий по безработице вследствие
их возможного воздействия на резервируемую заработную плату работников и, в конечном счете, на всю шкалу распределения заработков (Boeri 2001). Россия вступила в переходный период с нулевой официальной
безработицей, а, следовательно, без какой-либо системы социальной защиты, направленной на безработных.
Страховочная сетка должна была создаваться на пустом
месте и в короткие сроки. Ее организаторы оказались
меж двух огней — между ожиданиями высокой безработицы и опасениями проявить излишнюю щедрость.
Эти страхи подкреплялись опытом Польши на начальном этапе рыночных реформ, когда уровень безработицы в ней практически в одночасье взлетел до 15%. Но,
как уже отмечалось, в России опасения высокой безработицы так и не материализовались. При этом вновь
созданная страховочная сетка изобиловала дырами
и ее никак нельзя было назвать щедрой. На протяжении
1990-х гг. доля в ВВП бюджетных расходов, из которых
осуществлялось финансирование различных программ
на рынке труда, оставалась поразительно низкой. Если
в России она составляла менее 0,5% ВВП, то, например,
в Венгрии или в Польше достигала 1,3% и 2,25%, соответственно (U N Commission for Europe 2003). В 2000-е гг.
доля таких расходов вообще стала пренебрежимо малой
величиной. Совокупные расходы на пассивные и активные программы на рынке труда составляли менее 0,1%
ВВП и смогли приблизиться к отметке 0,2% в 2009 г.
только благодаря дополнительными ассигнованиям,
связанным с разразившимся кризисом.
В этом контексте уровень пособий по безработице
не мог действовать в качестве эффективного нижнего
порога оплаты труда. Их динамика (рис. 29.15) «расска-
427
оксфордский справочник
РИС. 29.15. Пособия по безработице и среднемесячная заработная
плата в 1992–2010 гг.
Источник: Данные Росстата.
зывает» нам практически ту же историю, что и динамика минимальной заработной платы. Соотношение между
средним размером пособия по безработице и средней заработной платой достигло высшей точки (30%) в 1998 г.,
после чего стало постепенно снижаться, опустившись
в преддверии кризиса 2008 г. ниже отметки в 10%. Даже
повышение максимально возможной величины пособия
по безработице в конце 2008 г. не привело к значительному увеличению этого соотношения. Низкий уровень
ПБ и недостаток привлекательных вакансий в банке
данных служб занятости заставляли тех, кто искал работу, отказываться от обращения за помощью к государству, что способствовало поддержанию регистрируемой
безработицы на низком уровне. И в этом случае сочетание фискальных ограничений с неоднородностью региональных рынков труда связывало государству руки,
не позволяя осуществлять сколько-нибудь значительные
повышения размера пособия по безработице.
Подводя итоги, можно сказать, что в российских условиях нижний порог заработной платы всегда по самым разным причинам оставался очень низким и поэтому никак не мог ей помешать глубоко «проваливаться».
428
Подстройка на рынке труда
Двухъярусная структура заработков
В России — как в частном, так и в государственном секторе — индивидуальная заработная плата имеет, как правило, двухъярусную структуру. Первая часть (тарифный заработок или должностной оклад) является постоянной
и фиксируется в трудовом договоре, тогда как вторая
является переменной и потому — достаточно гибкой12.
Как следует из данных, представленных в табл. 29.2, переменная часть значительна во всех секторах российской
экономики, включая бюджетные отрасли, и включает, как мы уже отмечали, различные доплаты, косвенно отражающие финансовые результаты деятельности
предприятий. В бюджетном секторе, в который входят
государственные университеты и школы, больницы, музеи, научно-исследовательские институты и т.д., финансируемые из (жестко регулируемых) федерального, региональных и местных бюджетов, используется,
по существу, та же двухъярусная схема формирования
заработной платы, что и в частном секторе. Но в этом
случае переменная часть оказывается привязанной к доходам региональных/местных бюджетов. Когда эти доходы растут, работники бюджетного сектора, при прочих равных условиях, начинают получать более высокую
заработную плату (Гимпельсон и Капелюшников 2007).
В двухъярусной структуре заработной платы весомая переменная часть выступает как своего рода автоматический механизм по разделению рисков, возникающих из-за высокой неопределенности рыночной среды
(Bigsten et al. 2003). Плохо развитые рынки страхования ограничивают способность фирм справляться с рыночными рисками, что делает их, подобно работникам,
не нейтральными по отношению к риску, а склонными
к его избеганию. Отсюда возникает спрос на своего рода
институт, который обеспечивал бы разделение рисков
между фирмами и работниками. Двухъярусная структура заработной платы, когда оплата труда на предпри12. Эта переменная часть не является неформальной. Если в заработной плате какого-либо работника и присутствует неформальная компонента,
то она образует уже третью, наиболее гибкую часть его заработка.
429
оксфордский справочник
ятии движется в том же направлении, что и его прибыль, как раз и обеспечивает такой механизм разделения
рисков.
Профессиональные союзы и коллективные
соглашения о заработной плате
Профсоюзы также способны ограничивать гибкость
заработной платы. Как правило, в ходе переговоров
они стремятся жестко зафиксировать свои требования
относительно заработной платы, оставляя менеджерам
определенное пространство возможностей для принятия решений о корректировках занятости в соответствии с З З З.
При поверхностном взгляде на российский рынок
труда может показаться, что он унаследовал от советского прошлого очень жесткое корпоративистское устройство. Судя по конвенциональным показателям, система установления заработной платы в России выглядит
как чрезвычайно централизованная и координируемая (Cazes 2002). Официально в ней действует многоступенчатая коллективно-договорная система с вершиной в виде Трехсторонней комиссии из представителей
государства, профсоюзов и объединений работодателей
(подписывающая трехстороннее соглашение на общенациональном уровне). На уровне отдельных предприятий
заключаются коллективные договоры между профсоюзами и менеджментом, на уровне целых отраслей — тарифные соглашения между объединениями работодателей
и отраслевыми профсоюзами, на уровне регионов — трехсторонние соглашения13. Может показаться, что в рамках столь жесткой структуры предприятия должны быть
полностью лишены возможностей проводить собственную политику заработной платы: у них почти не остается пространства для децентрализованной ценовой подстройки, будь то в сторону повышения или в сторону
понижения. Однако такое заключение было бы ошибоч13. Согласно ежегодному отчету Ф Н П Р в 2010 г. на отраслевом уровне действовало 61 тарифное соглашение, а на региональном — 75 соглашений.
Общее количество коллективных договоров на уровне отдельных предприятий приближалось к 170 тыс.
430
Подстройка на рынке труда
ным, поскольку не учитывает важных нюансов функционирования системы. Как уже отмечалось, около трети
от общей суммы компенсации работников никак не прописывается в коллективных договорах и тарифных соглашениях, а определяется по результатам деятельности предприятий. Кроме того, инициативы профсоюзов
всех уровней легко блокируются властями. Это делает
всю корпоративистскую структуру в значительной степени призрачной (Ashwin and Clarke 2002; Clarke 2007;
Denisova and Svedberg 2007).
К началу переходного периода охват работников
членством в профсоюзах приближался к 100%, но постепенно начал размываться, хотя в корпоративном
секторе он все еще остается достаточно значительным.
По данным Федерации независимых профсоюзов России (ФНПР), крупнейшего российского профсоюзного
объединения, членами профсоюзов в настоящее время
являются 70% работников, занятых на крупных и средних предприятиях14. Однако сколько из них являются членами профсоюзов лишь на бумаге, сказать трудно (Ashwin and Clarke 2002). Согласно отчету ФНПР
за 2010 г. в 2000-е гг. ежегодно профсоюзы теряли около
1 млн своих членов, или до 5% от их общей численности.
За исключением сегмента крупных и средних предприятий (на долю которого приходится примерно половина
всех занятых в российской экономике), профсоюзов нигде больше, по-видимому, вообще не существует.
Отчасти слабое влияние профсоюзов и их низкие мобилизационные возможности обусловлены изменениями в структуре рабочей силе. Это отток работников
с крупных промышленных предприятий в сферу услуг,
где преобладают малые фирмы; расширение неюнионизированного сектора, а также усиление неоднородности и сегментированнности самого юнионизированного сектора.
Высокий уровень неравенства в заработной плате
в юнионизированном секторе, двухъярусная (со значительной переменной частью) схема формирования за14. Количество членов новых (альтернативных) профсоюзов невелико,
и их активность ограничивается несколькими узкими сегментами экономики или даже отдельными предприятиями.
431
оксфордский справочник
работной платы и низкий уровень забастовочной активности наглядно свидетельствуют об ограниченном
влиянии профсоюзов. Если бы они были сильнее и пользовались бы большим влиянием, то естественно было
бы ожидать более слабую вариацию в распределении
заработков, не столь значительную переменную часть
(если бы она вообще существовала) в структуре заработков и более высокую частоту забастовок во всех сегментах экономики по сравнению с тем, что наблюдалось
с начала переходного периода.
Эффективность инфорсмента
Слабый инфорсмент — одна из ключевых особенностей
российского рынка труда. Любое обсуждение влияния
государственного регулирования на функционирование
рынка труда исходит, как правило, из неявной посылки о полном соблюдении его участниками действующих
законов и контрактов. Но если это не так, то тогда фактические результаты могут заметно отличаться от результатов, которые следовало бы ожидать при совершенном инфорсменте. Неполный инфорсмент типичен
для многих стран, и переходные экономики не являются в этом отношении исключением. Слабый инфорсмент ведет к фактическому дерегулированию рынка
труда и повышает неопределенность для фирм и работников.
В данном отношении Россия представляет особенно
интересный случай из-за высокой степени неоднородности страны, а также отсутствия традиции подчинения законам15. Несоблюдение законов и правил — ключевой элемент наблюдаемой гибкости российского рынка
труда.
Слабый инфорсмент касается всех важнейших
норм, регулирующих занятость и заработную плату.
Как уже обсуждалось, заработная плата может выпла-
15. «Строгость российских законов смягчается необязательностью их исполнения». Авторство этого высказывания приписывают знаменитому русскому писателю М. Е. Салтыкову-Щедрину (1826–1889). Будучи на государственной службе, он занимал должности вице-губернатора в Рязанской и в Тверской губерниях.
432
Подстройка на рынке труда
чиваться несвоевременно и не полностью; ее переменная часть обычно не фиксируется в трудовых договорах; продолжительность рабочего времени может быть
меньше, чем установленный законами нижний предел,
или намного больше, чем установленный ими верхний
предел; минимальная заработная плата не является
«обязывающей» из-за ее поддержания на очень низком
уровне, вынужденные увольнения замещаются квазидобровольными «по собственному желанию» — вот лишь
несколько наиболее ярких примеров. Возможно, этим
и объясняется парадоксальное сосуществование жестких
(на бумаге) норм и правил с поразительной гибкостью
(на практике).
Как показывают данные специального опроса, факт
плохого соблюдения законов широко признается всеми
участниками рынка труда. Согласно этим данным среди
официальных лиц, призванных осуществлять контроль
за исполнением законов, доля тех, кто считает, что трудовое законодательство соблюдается в полном объеме,
фантастически мала. Среди судей подобной точки зрения придерживались лишь 3%, среди представителей
предпринимательских объединений — 8%, среди региональных руководителей профсоюзов — 3%, а среди опрошенных государственных инспекторов по труду и должностных лиц Федеральной службы по труду и занятости
его не разделял никто. Если оценивать российские регионы по 7-балльной шкале, где максимальное значение соответствует полному соблюдению трудового законодательства, то показатели для различных регионов
оказываются лежащими в диапазоне от 2,3 до 5 баллов.
Усредненные оценки для различных групп респондентов в большинстве случаев не дотягивают до отметки
в 4 балла и только у работодателей средняя оценка оказывается немного выше этого уровня (Gimpelson, Kapeliushnikov, and Lukiyanova 2010).
В начале 2000-х гг. российские власти объявили о далеко идущих планах по наведению закона и порядка
во всех областях экономической жизни, включая рынок труда. В контексте предпринятых мер, например,
несвоевременная выплата заработной платы стала рассматриваться как серьезное уголовное преступление,
предусматривающее наказание в виде лишения свобо-
433
оксфордский справочник
ды. Это помогло остановить нарастание задолженности
по заработной плате, но не повысило готовность к соблюдению закона в других сферах.
Очевидно, что экстралегальные (в обход закона) формы адаптации создают неравные условия для участников рынка труда и порождают неопределенность
как для предприятий, так и для работников. В работе
(Gimpelson, Kapeliushnikov, and Lukiyanova 2010) приводятся свидетельства того, как сильно варьируется инфорсмент З З З между регионами и отдельными предприятиями, и — с учетом возможной эндогенности
инфорсмента — показывается, как межрегиональные
различия в его эффективности транслируются в различия результатов функционирования региональных рынков труда. Более эффективный инфорсмент повышает
трудовые издержки предприятий, отрицательно влияя на занятость и положительно — на безработицу. Inter alia, это предполагает, что при строгом выполнении
всех норм трудового законодательства российская система З З З представала бы как весьма жесткая. Платой за более строгое следование законам могут становиться более
низкая занятость и более высокая безработица, что и наблюдается в действительности.
На практике нарушение предприятиями формальных правил снижало издержки, порождаемые текучестью рабочей силы. Предприятия легко могли избавляться от одних работников или снижать свои затраты,
связанные с оплатой труда других, и это же позволяло
им нанимать новых работников, не слишком опасаясь,
что в случае непредвиденного спада они не смогут избавиться от них и связанных с ними издержек.
Сочетание достаточно жесткой системы З З З с неполным и избирательным инфорсментом способствовало неконвенциональному поведению российского
рынка труда. Стандартная реакция на полный инфорсмент жесткой системы З З З должна выражаться
в сокращении занятости и повышении безработицы.
Вместо этого неполное соблюдение правил вело к деформализации рабочих мест и их постепенному перетеканию из формального в неформальный сектор,
тогда как общая занятость оставалась более или менее
стабильной.
434
Подстройка на рынке труда
Политико-экономическая перспектива
На рис. 29.16 в обобщенном виде представлен modus operandi российского рынка труда. Из него видно, почему
ценовая подстройка (через изменение заработной платы) и интенсивная подстройка (через изменение продолжительности рабочего времени) могли превалировать над экстенсивной подстройкой (через изменение
занятости). Однако для того, чтобы этот modus operandi был устойчивым, основные агенты (работники, предприятия и государство) должны ожидать, что выгоды
от него будут перевешивать связанные с ним издержки.
Страх безработицы, слабость механизмов коллективного представительства и неопределенность перспектив в случае выхода на открытый рынок заставляют работников мириться с сокращениями заработной платы.
Предприятия также не имеют ничего против подобной
системы, поскольку она расширяет для них пространство подстройки к происходящим изменениям и позволяет переносить часть рисков, с которыми они сталкиваются на рынке труда, на других участников. С точки
зрения государства, главные преимущества этой моде-
РИС. 29.16. Механизм функционирование российской модели
(условное отображение)
435
оксфордский справочник
ли связаны с тем, что она сдерживает рост безработицы, которую политики могут рассматривать как серьезную угрозу «социальной и политической стабильности»,
а также с тем, что она позволяет откладывать структурные реформы, способные приводить к более высокой
безработице. Таким образом, работники, предприятия
и государство принимают эту модель исходя из своих
собственных интересов.
Как показывает анализ и по России, и по другим
странам, страх безработицы может оказывать сильное влияние на поведение работников. Если они боятся безработицы, то с большей вероятностью будут мириться с гибкостью заработной платы (Blanchflower
1991). Как следствие, занятость в этом случае может поддерживаться на более высоком уровне. В России страх
безработицы всегда был сильным, поскольку подкреплялся низкими пособиями по безработице, а также
низкой эффективностью работы служб занятости. Опираясь на данные опросов домохозяйств, проводившихся
в 1994–2008 гг., мы обнаружили, что российские работники испытывают очень сильный страх перед угрозой
возможной потери работы, а в случаях когда они ее действительно теряют, — перед опасностью не найти новую работу, сравнимую по качеству с прежней (Gimpelson and Oshchepkov 2012; см. также: Linz and Semykhina
2008). Индексы страха безработицы для российских
работников значительно выше, чем для работников из стран — членов О Э С Р, и близки к показателям
для стран Латинской Америки (Graham 2002).
Сильные и устойчивые страхи могут быть чрезвычайно значимы и иметь далеко идущие последствия. Во-первых, страх безработицы толкает работников к тому, чтобы соглашаться работать за более низкую заработную
плату, а связанное с этим сокращение трудовых издержек для предприятий помогает удерживать безработицу на более низком уровне. Во-вторых, страх безработицы может создавать спрос на популистскую политику,
включая дальнейшее ужесточение мер, направленных
на защиту рабочих мест. В свою очередь принятие таких более жестких защитных мер вызывает сокращение
пула формальных рабочих мест и, таким образом, ведет
к новому витку спирали страха. Разорвать этот пороч-
436
Подстройка на рынке труда
ный круг совсем не просто16. Последний пункт касается
уже общих перспектив проведения институциональных
реформ. Поскольку российское государство боится социальных протестов, оно может воздерживаться от проведения реформ, чреватых сменой властей.
Еще одним следствием российской модели является доминирование стратегий «индивидуального ухода» над стратегиями «коллективного голоса», что связано со слабым политическим влиянием профсоюзов
и их низким мобилизационным потенциалом.
Забастовки в современной России крайне редки; забастовочная активность была несколько выше в 1990-е гг.,
но она упала после возвращения экономики на путь роста и практически полного исчезновения задержек заработной платы в 2000-е гг. (Clarke 2007). Еще примечательнее, что во время кризиса 2008–2009 гг. несмотря
на заметное ухудшение ситуации с заработками и занятостью для значительной части рабочей силы никакого всплеска забастовочной активности также не наблюдалось17. Вызванные кризисом (и привлекшие большое
общественное внимание в то время) единичные протесты работников в моногородах были сравнительно
быстро и легко нейтрализованы посредством точечных интервенций государства. В данном случае дело
заключается даже не столько в слабости работников,
сколько в том, что, как кажется, стратегии индивидуального ухода являются для них в среднем намного менее затратными.
Перераспределительные следствия такой модели отличаются от тех, которые вытекают из модели, основывающейся на использовании количественной подстрой16. В данном случае можно провести аналогию со связью между доверием
и спросом на государственное регулирование. Как показал Ф. Агийон с соавторами (Aghion et al. 2010), из-за того, что общества с низким
уровнем доверия неспособны решать многие из возникающих проблем,
возникает спрос на усиление регулирования. Усиление регулирования,
особенно в тех случаях, когда оно терпит неудачу (что происходит
довольно часто), еще больше подрывает доверие. Снизившееся доверие
ведет к дальнейшему усилению регулирования, создавая таким образом порочный круг.
17. Отчасти это могло быть связано с многочисленными положениями, направленными на недопущение забастовок, внесенными в Трудовой кодекс
2001 г.
437
оксфордский справочник
ки через изменение занятости. Эта альтернативная
модель предполагает, что в плохие времена работников увольняют, а при наступлении хороших нанимают
вновь. Те, кто попал под сокращение (а затем был вновь
нанят), несут основное бремя издержек (или получают впоследствии основную часть выгод), но эта группа
относительно невелика по численности. В результате
издержки и выгоды оказываются сконцентрированными на узкой группе индивидов. Одновременно те,
кого эти изменения не затрагивают, могут испытывать
сильный страх безработицы. В отличие от этого российская модель тяготеет к тому, чтобы распределять
издержки приспособления среди большей части рабочей силы. Это видно хотя бы из того, что вынужденные
увольнения являются большой редкостью, а урезания
заработной платы или сокращения рабочего времени
в периоды кризисов затрагивают в той или иной мере
практически всех. Если предпочтения медианного избирателя формируются под значительным влиянием
страха безработицы, это может снижать градус социального недовольства. Зеркальная картина возникает
в периоды роста, когда занятость в формальном секторе незначительно увеличивается или даже продолжает уменьшаться, однако повсеместно, во всех отраслях
и на всех предприятиях, начинается быстрое повышение заработной платы. В этом случае медианный избиратель, принадлежащий (пока еще!) к работникам,
занятым в сегменте крупных и средних предприятий,
опять-таки может чувствовать себя довольным и счастливым.
Схожий выбор предприятий вызывается несколькими причинами. Во-первых, они имеют в своем распоряжении практически автоматический встроенный стабилизатор, обеспечивающий проциклическое движение
трудовых издержек. Предприятия могут с уверенностью
на него полагаться, так как почти не ощущают конкурентного давления в направлении модернизации или реструктуризации (иначе им пришлось бы реструктурировать свою рабочую силу, поддерживая конкурентный
уровень заработной платы). Во-вторых, как показывают
предпринимательские опросы, менеджеры российских
предприятий рассматривают вынужденные увольнения
438
Подстройка на рынке труда
как чрезмерно дорогостоящий и чреватый конфликтами
метод адаптации. Такие установки, при прочих равных
условиях, также могут способствовать формированию
у них предпочтений в пользу ценовой подстройки, когда
вынужденные увольнения предпринимаются лишь в самых крайних случаях. В-третьих, эта модель не исключает и количественной подстройки, но в ее рамках такая
подстройка принимает форму индивидуальных увольнений по собственному желанию или сокращений персонала в обход действующих формальных процедур.
Что касается государства, то и оно может быть вполне
удовлетворено существующей моделью, поскольку безработица удерживается на низком уровне. Такая модель
минимизирует возможные политические риски, связанные с количественной подстройкой, что важно, особенно если принять во внимание, как широко в российском
обществе распространен страх безработицы. К тому
же низкая безработица снижает фискальные издержки, связанные с социальной защитой безработных. Последнее не менее важное обстоятельство состоит в том,
что впечатляющий рост заработной платы во всех сегментах экономики в периоды подъемов транслируется
в высокие показатели одобрения населением деятельности президента и правительства (Treisman 2011)18.
Такое схождение предпочтений важнейших акторов
формирует устойчивое институциональное равновесие,
делая отступления от него и дорогостоящими и трудными.
Заключение: «за» и «против»
Каково соотношение плюсов и минусов российской
модели? Их баланс, вытекающий из нашего анализа,
не предполагает однозначного ответа. Поскольку фак18. Этим можно также объяснить ключевую политическую установку правительства по отношению к кризису 2008–2009 гг. — предоставление краткосрочной защиты (любой ценой), которая не дала бы людям ощутить на себе всю тяжесть кризиса. Накопленные в прошлом финансовые
ресурсы позволили сочетать политику, направленную на поддержание
занятости и сохранение уровня заработной платы на крупных предприятиях и в бюджетном секторе.
439
оксфордский справочник
тические выигрыши и потери при такой форме гибкости рынка труда оказываются тесно переплетены
и их трудно отделить, последствия с точки зрения благосостояния общества также оказываются очень противоречивыми.
На положительной стороне этого баланса:
• Если исходить из ключевых количественных показателей, таких как занятость или безработица, то российский рынок труда функционировал неожиданно
успешно. Гибкость такого типа позволяла поддерживать достаточно высокие уровни занятости и экономической активности, в то время как показатели безработицы никогда не приближались к сколько-нибудь
опасным значениям. Эта модель помогла стране выдержать «шторм», бушевавший в начале переходного
периода, и избежать массовых высвобождений во всех
последующих кризисах.
• С макроэкономической точки зрения, низкая безработица порождала положительные фискальные экстерналии.
• С социальной точки зрения период адаптации к шокам оказывался сильно растянутым во времени,
что позволяло индивидам и домохозяйствам избегать
безработицы и сохранять социальные связи при гарантированном получении определенного минимального дохода. Крупномасштабные социальные конфликты, связанные с массовыми увольнениями, были предотвращены.
• «Необязывающий» нижний порог заработной платы
приводил к тому, что работники с низкой производительностью не выталкивались с рынка труда, поскольку возможность для их найма по низким ставкам заработной платы сохранялась.
• Преобладание индивидуальных стратегий ухода над коллективными действиями служило своего рода амортизатором негативных шоков, частично ослабляя социальное напряжение и переводя
его в скрытые формы. Это позволяло избегать крупномасштабных открытых социальных конфликтов
даже несмотря на сильнейшие макроэкономические
шоки.
440
Подстройка на рынке труда
На отрицательной стороне баланса:
• Российская модель не способствует реструктуризации
предприятий. Напротив, такая модель помогает сохранять старые рабочие места ценой отказа от создания новых. Поддерживая различными способами (такими как задержки заработной платы, отправка работников в неоплачиваемые отпуска, скрытые субсидии
и т.д.) неэффективные предприятия, она позволяет
им удерживаться на плаву. Ослабляя тем самым рыночное давление в пользу реструктуризации, это приводит к сохранению крупных анклавов малопроизводительных и технологически отсталых рабочих мест.
Медленная ликвидация старых рабочих мест, в свою
очередь, замедляет создание новых, поскольку массивное сохранение рабочих мест менее эффективными предприятиями препятствует быстрой реаллокации работников туда, где они могли бы использоваться более эффективно (Brown and Earle 2002).
• Высокая гибкость заработной платы ведет к распространению бедности среди работающего населения,
порождает значительное неравенство в распределении
доходов и тем самым подрывает социальную сплоченность.
• Российская модель характеризуется низкой информационной прозрачностью. На таком рынке труда ищущий работу или устроившийся на новое место человек
сталкивается с высокой неопределенностью, поскольку он не в состоянии предвидеть, в какой мере будет
исполняться трудовой договор. Размеры переменной
части заработной платы, в форме премий и других доплат, и даже сроки ее выплаты остаются неопределенными. Это повышает для индивидов издержки поиска и приспособления, порождает большой «холостой»
оборот рабочей силы (ее частые перемещения с одного
места работы на другое) и отрицательно влияет на эффективность «состыковки» работников с рабочими
местами.
• Частые и непредсказуемые колебания в оплате работников в зависимости от результатов деятельности
предприятий делает межфирменную вариацию в заработной плате не только очень сильной, но и устой-
441
оксфордский справочник
чивой во времени, укорачивая продолжительность
специального стажа и усиливая текучесть рабочей
силы. Это неизбежно ослабляет стимулы к инвестициям со стороны предприятий в человеческий капитал, включая подготовку на рабочем месте. Вместо
того чтобы инвестировать в специфический человеческий капитал, работодатели предпочитают нанимать кандидатов с большими запасами общего человеческого капитала, который чаще всего рассматривается как единственный надежный сигнал на рынке
труда. Стимулы для работников к накоплению специфического для фирмы человеческого капитала также
ослабевают, поскольку межфирменная мобильность
в большинстве случаев обещает более высокую отдачу,
чем продвижение вверх по карьерной лестнице внутри данного предприятия.
• Неполный инфорсмент законов и контрактов ведет
к оппортунистическому поведению работодателей
и облегчает перекладывание ими издержек адаптации
на работников (посредством задержек заработной платы, выдавливание ненужных работников через увольнения по собственному желанию без выплаты выходных пособий и т. д.).
• Несоблюдение формальных трудовых договоров порождает низкий уровень доверия и ограничивает временной горизонт принятия решений с резко отрицательными последствиями для верховенства закона. Государство утрачивает возможность выполнять
функции арбитра, который пользовался бы доверием
всех сторон. Оно само нарушает формальные правила
и потворствует в этом также другим агентам.
Наиболее общий вывод из этого подсчета выгод и издержек заключается в том, что российский рынок труда помогает гасить различные шоки, но не благоприятствует
реструктуризации занятости и облегчает противодействие конкурентному давлению. Однако поскольку результаты функционирования рынка труда определяются еще и многочисленными мощными факторами,
лежащими за его пределами, можно предположить,
что российская модель была наилучшей опцией из всех,
которые были доступны в условиях глубокого кризиса,
442
Подстройка на рынке труда
высокой макроэкономической и политической нестабильности, а также слабой институциональной среды.
Выбор в пользу этой специфической модели на всех стадиях переходного периода в значительной степени предопределялся траекторией предшествующего развития.
Ее сохранение на стадии экономического роста привело к искажению и замедлению процесса реструктуризации занятости. Все это предполагает, что с учетом фактического набора ограничений, экономических условий
и политических обстоятельств ее можно рассматривать
как «второе лучшее» из имевшихся институциональных
альтернатив.
Институты российского рынка труда комплементарны по отношению друг к другу; в совокупности они формируют институциональное равновесие. При данных
институциональных условиях ключевые участники
рынка предстают как бенефициары. Это делает модель
устойчивой по отношению к случайным возмущениям. Она пережила несколько значительных изменений
в макроэкономическом режиме, несколько попыток час
тичного реформирования и четыре сильнейших внешних макроэкономических шока. Более того, после начала последнего кризиса на рынок вернулись некоторые
механизмы подстройки, казалось бы навсегда исчезнувшие под давлением государства или влиянием экономического роста. Подобная стабильность делает радикальную реструктуризацию институционального ядра
российской модели крайне сложной задачей. Для того
чтобы решить ее, государство должно было бы двигаться одновременно по двум встречным маршрутам. С одной стороны, нормы и правила, регулирующие рынок
труда, должны становиться более простыми, более прозрачными и менее затратными для ключевых акторов.
С другой — инфорсмент законов и контрактов должен
быть радикально улучшен. Эти стратегии должны дополнять друг друга как две стороны единой политики.
Однако российской опыт заставляет думать, что реформирование сверху работает не слишком хорошо. Вместе
с тем, если в Россию придут крупные внутренние и зарубежные инвестиции, направленные на создание новых
фирм, которые заняли бы место умирающих предприятий и принесли бы с собой новые технологические и ор-
443
оксфордский справочник
ганизационные ноу-хау, возможно, рынок труда удалось
бы постепенно переформатировать снизу. Шансы на то,
что это удастся сделать, крайне невелики. Поэтому обсуждавшиеся в этой главе специфические черты российского рынка труда, скорее всего, будут сохраняться
и воспроизводиться и в обозримом будущем.
Библиография
Гимпельсон, Владимир и Ростислав Капелюшников, ред. 2007. Заработная плата в России: эволюция и дифференциация. М.: Г У–ВШЭ.
Капелюшников, Ростислав. 2001. Российский рынок труда: адаптация
без реструктуризации. М.: Г У–ВШЭ Капелюшников, Ростислав. 2002. Общая и регистрируемая безработица: в чем причины
разрыва? Препринт W P 3/2002/03. М.: Г У–ВШЭ.
Капелюшников, Ростислав. 2011. Как оценивать жесткость законодательной защиты занятости для России: комментарий. Препринт W P 3/2011/02. М.: Г У–ВШЭ.
Обзор занятости в России. Вып. 1 (1991–2000 гг.). 2002. М.: Т Е И С .
Российский статистический ежегодник. Разные годы. М.: Росстат.
Aghion, Philip, Yann Algan, Pierre Cahuc, and Andrey Shleifer. 2010.
“Regulation and Trust”, Quarterly Journal of Economics 125(3):
1015–1049.
Ashwin, Sarah, and Simon Clarke. 2002. Russian Trade Unions and Industrial Relations in Transition. New York: Palgrave.
Bertola, Giuseppe. 1990. “Job Security, Employment and Wages”, European Economic Review 34(4): 851–886.
Bigsten, Arne, Paul Collier, Stefan Dercon, Marcel Fafchamps, Bernard Gauthier, Jan Gunning, Abena Oduro, Remco Oostendorp,
Cathy Pattillo, Mans Soderbom, Francis Teal, and Albert Zeuback. 2003. “Risk Sharing in Labor Markets”, World Bank Economic Review 17(3): 349–366.
Blanchflower, David. 1991. “Fear, Unemployment and Pay Flexibility”,
Economic Journal 406: 483–496.
Boeri, Tito. 2001. “Transition with Labour Supply”, I Z A Discussion Paper No. 257.
Boeri, Tito, and Katherine Terrell. 2002. “Institutional Determinants
of Labor Reallocation in Transition”, Journal of Economic Perspectives 16(1): 51–76.
Botero, Juan, Simeon Djankov, Rafael La Porta, Florencio Lopez-de-Silanes, Andrey Shleifer. 2004. “The Regulation of Labor”, Quarterly Journal of Economics 119(4): 1339–1382.
Brown, David, and John Earle. 2002. “Gross Job Flows in Russian Industry before and after Reforms: Has Destruction Become More
Creative?”, Journal of Comparative Economics 30(1): 96–133.
Brown, David, John Earle, Vladimir Gimpelson, Rostislav Kapeliushnikov, Hartmut Lehmann, Álmos Telegdy, Irina Vantu, Ruxand-
444
Подстройка на рынке труда
ra Visan, and Alexandru Voicu. 2006. “Nonstandard Forms
and Measures of Employment and Unemployment in Transition:
A Comparative Study of Estonia, Romania, and Russia”, Comparative Economic Studies 48(3): 435–457.
Cahuc, Pierre, and Stephane Carcillo. 2011. “Is Short-Time Work a Good
Method to Keep Unemployment Down?”, I Z A Discussion Paper No. 5430.
Cazes, Sandrine. 2002. “Do Labour Market Institutions Matter in Transition Economies? An Analysis of Labour Market Flexibility
in the Late Nineties”, International Institute for Labour Studies
Discussion Paper No. 140.
Cazes, Sandrine, and Alena Nesporova. 2001. “Towards Excessive
Job Insecurity in Transition Economies?”, I L O Discussion Paper 2001/23.
Clarke, Simon. 1998a. Structural Adjustment without Mass Unemployment?
Lessons from Russia, Cheltenham, U K : Edward Elgar.
Clarke, Simon. 1998b. “Trade Unions and the Non-Payment of Wages
in Russia”, International Journal of Manpower 19(1–2): 68–94.
Clarke, Simon. 2007. “The State of the Russian Unions”, Journal of Labor
Research 28 (2): 275–299.
Commander, Simon, and Mark Schankerman. 1997. “Enterprise Restructuring and Social Benefits”, Economics of Transition 5(1): 1–24.
Commander, Simon, and Andrei Tolstopiatenko. 1996. “Why Is Unemployment Low in the Former Soviet Union?”, World Bank Policy
Research Paper 1617.
Commander, Simon, and Andrei Tolstopyatenko. 1997. “Unemployment,
Restructuring and the Pace of Transition.” In Lessons from the Economic Transition. Central and Eastern Europe in the 1990s, ed. Salvatore Zecchini. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 331–350.
Denisova, Irina, and M. Svedberg. 2007. “The Governance of Economic
and Employment Development in North West Russia”. In Baltic
Partnerships: Integration, Growth, and Local Governance in the Baltic
Sea Region, ed. Silvain Giguere. Paris: OE C D, 159–188.
Desai, Padma, and Todd Idson. 2000. Work without Wages: Russia’s
Non-Payment Crisis. Cambridge, M A : M I T Press.
Earle, John, and Klara Sabirianova. 2002. “How Late to Pay? Understanding Wage Arrears in Russia”, Journal of Labor Economics
20(3): 661–707.
Earle, John, Andrew Spicer, and Klara Sabirianova Peter. 2004. “Community Norms and Organizational Practices: The Legitimization
of Wage Arrears in Russia, 1992-1999”, I Z A Discussion Paper No.
1006.
F I T U R . 2010. Report of the F I T U R General Council on Activity Addressed
Implementation of the Decisions of V I Congress of the Federation of Independent Trade Unions of Russia. Moscow: F I T U R .
Gimpelson, Vladimir. 2001. “Politics of Labor Market Adjustment
(the Case of Russia)”. In Reforming the State: Fiscal and Welfare Reform in Post-Socialist Countries, ed. Janos Kornai, Stephen Haggard, and Robert Kaufman. Cambridge: Cambridge University
Press, 25–52.
445
оксфордский справочник
Gimpelson, Vladimir, Rostislav Kapeliushnikov, and Anna Lukiyanova.
2010. “Employment Protection Legislation in Russia: Regional
Enforcement and Labour Market Outcomes”, Comparative Economic Studies 24(3): 311–332.
Gimpelson, Vladimir, and Douglas Lippoldt. 2000. The Russian Labour
Market: Between Transition and Turmoil. Lanham, M D: Rowman
and Littlefield.
Gimpelson, Vladimir, and Aleksey Oshchepkov. 2012. “Does more unemployment cause more fear of unemployment?” I Z A Journal
of Labor & Development, 1:6 (http://www.izajold.com/content/
pdf/2193-9020-1-6.pdf).
Graham, Carol. 2002. “Public Attitudes Matter: A Conceptual Frame
for Accounting for Political Economy in Safety Nets and Social Assistance Policies”, World Bank Social Protection Discussion
Paper Series No. 0233.
Heckman, James, and Carmen Pagés. 2003. “Law and Employment: Lessons from Latin America and the Caribbean”, N BER Working Paper No. 10129.
I M F (International Monetary Fund), World Bank, OE C D, and E BR D.
1991. A Study of the Soviet Economy, vol. 2. Washington, D C: I M F.
Layard, Richard, and Andrea Richter. 1995a. “Labour Market Adjustment — The Russian Way”. In Russian Economic Reform at Risk, Ed.
Anders Aslund. London: Pinter, 119–148.
Layard, Richard, and Andrea Richter. 1995b. “How Much Unemployment Is Needed for Restructuring?”, Economics of Transition 3(1):
39–58.
Lazear, Edward. 1990. “Job Security Provisions and Employment”, Quarterly Journal of Economics 105(3): 699–726.
Lehmann, Hartmut, and Jonathan Wadsworth. 2000. “Tenures that
Shook the World: Worker Turnover in Russia, Poland and Britain”, Journal of Comparative Economics 28 (4): 639–664.
Lehmann, Hartmut, and Jonathan Wadsworth. 2001. “Wage Arrears
and the Distribution of Earnings in Russia”, I Z A Discussion Paper No. 410.
Lemieux, Thomas, W. Bentley MacLeod, Daniel Parent, 2007. “Performance Pay and Wage Inequality”, I Z A Discussion Paper
No. 2850.
Linz, Susanne, and Anastasia Semykhina. 2008. “How Do Workers Fare
during Transition? Perceptions of Job Insecurity among Russian
Workers, 1995–2004”, Labour Economics 15(3): 442–458.
O E C D. 2010. O E C D Indicators of Employment Protection, available
at http://www.oecd.org/employment/emp/oecdindicatorsofemploymentprotection.htm.
OE C D. 2011. The Labour Market and Social Policy Review. The Russian Federation. Paris: OE C D.
Standing, Guy. 1996. Russian Unemployment and Enterprise Restructuring:
Reviving the Dead Souls. New York: St. Martin’s Press.
Treisman, Daniel. 2011. “Presidential Popularity in a Hybrid Regime:
Russia under Yeltsin and Putin”, American Journal of Political
Science 55(3): 590–609.
446
Подстройка на рынке труда
U N Commission for Europe. 2003. “Some Aspects of Labour Market
Performance in Eastern Europe and the C I S”, Economic Survey
of Europe 1: 191–209.
World Bank. 2003. The Russian Labor Market: Moving from Crisis to Recovery. Washington, D C: World Bank.
World Bank. 2005. Enhancing Job Opportunities: Eastern Europe and the Former Soviet Union. Washington, D C: World Bank.
World Bank. 2007. Doing Business. Washington: World Bank, available at http://www.doingbusiness.org/ExploreTopics/Employing
Workers.
Глава 30.
Реформа и доступность
высшего образования в России*
Михаил Каганович
О
Д НОЙ из характерных особенностей стран с переходной экономикой, выделяющей их в отдельную группу в системе сценариев экономического роста,
является то, что их показатели в области образования не соответствовали уровню их валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения. То есть стандартные показатели уровня образования в большинствe
стран с переходной экономикой, по крайней мере вначале, были столь же высоки, как и в богатейших странах мира, хотя по показателям ВВП на душу населения
типичная страна с переходной экономикой относилась
к категории развивающихся стран со средним уровнем доходов. Беглый взгляд на подобное сравнение дается в табл. 30.1, составленной на основе данных Доклада о человеческом развитии Программы развития
О ОН (U N DP 2004) и «Глобального дайджеста образования» (Global Education Digest 2004), которые в дополнение к показателям уровня образования содержат также
* Я признателен Майклу Спагату за многие плодотворные обсуждения этой
и смежных публикаций, а также Ирине Абанкиной, Марку Левину,
Льву Любимову, Сергею Шишкину, Михаилу Шнейдеру и Алине Заборовской, которые щедрo содействовали моему собственному образованию в вопросе российского образования. Я также благодарен Джону
Конлону, Марку Градштeйну, Джойдипy Рою и Иоане Скиопу за полезные замечания. Я признателен за финансирование, которое было предоставлено Национальным Советом по евроазиатским и восточноевропейским исследованиям (Н С Е В И) в рамках V I I I-го гранта Госдепартамента С Ш А и способствовало проведению работы, легшей в основу
настоящей главы. Ни Н С Е В И , ни правительство С Ш А не несут ответственности за высказываемыe в настоящем тесте мнения. Никто из перечисленных выше лиц и организаций не несет ответственности за возможныe ошибки или упущения.
448
Реформа и доступность высшего образования
В В П на душу
населения
(в долл. С Ш А)
2405
2638
45,6
40,0
(данные за
1997 г.)
1,8
2,3
(данные за
1997 г.)
10,5
7,7
(данные за
1997 г.)
Госрасходы
на образование
как % от В В П
3,1
Индекс
образования
(Программа
развития О О Н)
Доля грамотного взрослого населения
(в %)
США
4894
37,2
31,6
(данные за
1999 г.)
24,9
(данные за
28,3 1993 г.)
40,8
1,9
2,9
(данные за
1999 г.)
4,8
(данные за
3,2 1993 г.)
1,9
12,4
7,2
5,8
(данные за
1999 г.)
3,4
(данные за
4,3 1993 г.)
8,4
3,7
7,9
7,4
5,4
4,6
3,6
5,6
0,95
0,80
0,83
0,98
0,96
0,95
0,94
0,97
99,6
86,5
88,7
99,8
99,7
99,0
85,0
94,0
Чистая доля
охвата средним
92
образованием (общая
(в %)
доля)
76
(общая
доля)
91
(данные за
87 2001 г.)
88
100
85
48
(оценка
1998/
60 99 гг.)
49
81
Доля доходов
(в %) 10% беднейшей части
населения
Соотношение долей
дохода: 20%
богатейшей
части населения к 20%
беднейшей
Общая доля
охвата высшим
образованием
(в %)
70
25
49,2
1,7
69
27
64
24 051
Япония
Германия
Польша
4792
Коэффициент
Джини
3905
Эстония
Малайзия
Турция
Россия
ТАБЛИЦА 30.1
Сравнительные показатели по странам за 2002 г.
31 407 36 006
Примечание: Если не указано иное, приведенные в настоящей таблице показатели неравенства доходов соответствуют данным за 2000 г.
449
оксфордский справочник
показатели государственного финансирования сферы
образования и неравенства в уровне доходов населения.
Отметим, что характеристики неравенства доходов
вместе с показателями государственного финансирования сферы образования являются основными детерминантами распределения доступа к образованию для молодого поколения (см., например: Carneiro and Heckman
2002). Данные табл. 30.1 отражают тот факт, что, как правило, странам с переходной экономикой свойственна гораздо более выраженная степень неравенства, особенно
в показателях бедности, чем развитым странам (за исключением С Ш А).
Дисбаланс между ресурсами человеческого капитала России и ее экономическим развитием вкупе с резким
увеличением неравенства в течение переходного периода ставят вопрос о перспективах роста экономики страны
в отраслях помимо энергeтики: сумеет ли ее производительность сравняться с динамикой развития, соответствующей первоначальным высоким уровням показателей человеческого капитала, или же в жизнь воплотится противоположный сценарий и показатели человеческого
капитала упадут до уровня, соответствующего производительности стран третьего мира? Пока факты свидетельствуют в пользу расслоения стран с переходной экономикой на группы, развитие которых идет по указанным
альтернативным сценариям. В частности, в ряде бывших
республик С С СР наблюдается ухудшение картины по таким базовым образовательным показателям, как охват
средним и дошкольным образованием. Все это делает
очевидным тот факт, что направления государственной
политики, затрагивающие накопление человеческого капитала, представляют собой наиболее значимые (хотя
и не самые заметные) аспекты перехода от централизованной командной экономики к рыночной.
Настоящая глава посвящена одному из аспектов разительных перемен в системе образования, происшедших
в России. А именно мною рассматривается сложившаяся там своеобразная смешанная система доступа к высшему образованию1. Характеризуется она необычайно
1. Примечательно, что схожие смешанные системы доступа к высшему образованию сложились без какой-либо очевидной взаимосвязи в ряде дру-
450
Реформа и доступность высшего образования
широкими возможностями частного финансирования
образования в государственных средних и высших учебных заведениях. Эта система предлагает два вида доступа к образованию: бесплатное обучение на конкурсной
основе и обучение с меньшими требованиями к абитуриентам, но предусматривающее полную оплату студентами своего образования. Ценовая дискриминация в стоимости обучения — нередкое явление в системах высшего
образования многих стран. Например, в Соединенных
Штатах существуют значительные различия по стоимости обучения в штатных университетах для жителей
этих штатов и приезжих из других штатов, а также дифференциация платы за обучениe на конкурсной основе
и в зависимости от уровня семейных доходов. А обучение в вузах ряда европейских стран обходится для иностранцев значительно дороже, чем для местных студентов. Однако существующая сегодня российская система
высшего образования отличается крайней ценовой дискриминацией (либо оплата по полной стоимости, либо
полностью бесплатное обучение) и тем, что она основана исключительно на конкурсном отборe, что, как я намереваюсь показать, весьма отлично от отбора по способностям и крайне неблагоприятно для абитуриентов
из малообеспеченных семей2.
С целью изучения влияния подобной «двухпоточной»
системы на доступность образования мною разработана
модель общего равновесия накопления человеческого капитала. В модель в явном виде включены базовая и продвинутая (высшая) ступени образования, а достигнутый
учащимся уровень «человеческого капитала» определяется в ней совместно такими факторами, как способности учащегося, государственное финансирование
и денежные средства родителей. Основное внимание
мною уделяется проблемам доступа к высшему образогих бывших республик С С С Р. Элементы подобной системы наблюдались в 1990-е гг. и в ряде восточноевропейских стран с переходной
экономикой. См.: Kaganovich (2005), где мною представлены данные
по Эстонии.
2. Эта регрессивная особенность российской системы финансирования высшего образования усугубляется недостаточно развитым рынком образовательных кредитов, а также коррумпированностью сотрудников вузов
при оценке вступительных экзаменов.
451
оксфордский справочник
ванию, связанным с взаимодействием государственного и частного финансирования не только на уровне собственно высшего образования, но и на предшествующей
ему ступени обучения, где родительские средства играют еще более значимую роль. В самом деле, даже когда при решениях о приеме в вуз не учитывается платежеспособность будущего студента (например, во многих
американских университетах решение о приемe абитуриентов принимается исключительно на основе их достижений, а решение об индивидуальных субсидиях, исходя из финансовых потребностей студентов), доступ
молодого человека к получению высшего образования
будeт в целом зависеть от наличия ресурсов на ранних
этапах его образования3.
Стандартный подход к описанию этого факта в литературе, посвященной вопросам доступности высшего
образования (см., например:, Caucutt and Kumar 2003),
состоит в предположении, что студенты обладают разными экзогеннo зaданными исходными возможностями, включая их способности, уровень человеческого капитала родителей и других ресурсов. В самом деле, хотя
этой литературой, восходящей к Бен-Порату (Ben-Porath 1967) и Розену (Rosen 1976), и признается, что отдача от высшего образования зависит от предварительной
подготовки студента, ею не принимается во внимание роль эндогенных взаимодействий между решениями, принимаемыми на разных этапах обучения, и то,
как они зависят от различий в ресурсах студентов. Проведение подобного анализа требует моделирования образования как многоэтапного процесса, что нашло свое
отражение в серии недавних публикаций4.
Главное внимание в представленном в данной главе анализе уделяется подробному рассмотрению сравнительной значимости двух альтернативных факторов
3. Обратите внимание, что понимание роли денежных средств, доступных студентам на ранних этапах обучения, не менее важно в изучении проблем, связанных с обеспечением равных возможностей при поступлении в вузы.
4. Недавние публикации, где образованиe моделируется в явном виде как двухэтапный процесс включают следующие работы: Driskill and Horowitz
(2002), Su (2004), Blankenau (2005), Cunha and Heckman (2007), Gilpin
and Kaganovich (2012).
452
Реформа и доступность высшего образования
успеха студента: изначальными способностями абитуриента и наличием у семей средств на довузовское и вузовское образование5. Кроме того, анализом охватываются
условия, характерные для нынешних систем образования во многих странах с переходной экономикой, в которых государственное и частное финансирование взаимодействуют на обоих этапах образования. На вузовском
уровне это проявляется в вышеуказанной «двухпоточной» системе приема в государственные вузы. На уровне
начального и среднего образования — в широко распространенной практике предоставления учащимся государственных школ факультативных дополнительных
платных услуг более высокого качества, а также в высокодифференцированном качестве обучения в государственных школах, притом, что доступ к более качественному образованию тесно коррелирован с экономическим
и социальным положением семьи. Проблема доступa
к высшему образованию, возникающая в условиях подобной смешанной системы — это главный побудительный мотив нacтоящего анализa. Необходимо отметить,
что, хотя наблюдаемые в настоящее время в российской
сфере образования процессы и могут рассматриваться
в качестве особого крайнего случая, поставленная здесь
задача прекрасно подходит для понимания проблем,
возникающих в основных «обычных» образовательных
системах. В самом деле, ею подчеркиваются вопросы взаимодействия государственных и частных средств, свойственные в значительной мере всем системам и играющие важную роль в их результатах.
Проведенный мною анализ позволяет говорить
о том, что вышеуказанная «двухпоточная» система
пpиeма ведет к поляризации в распределении человеческого капитала. У нее есть положительный эффект,
проистекающий от привлечения средств родителей
5. Kардаком и Гивоном (Cardak and Givon, 2004) рассматриваются сочетания
(исключительно) государственных или частных способов финансирования на этих двух этапах и уделяется особое внимание доступности
второго этапа образования разным категориям учащихся в зависимости от их способностей и достатка. Ими также рассматриваются две альтернативы государственной политики в вопросе доступности образования: полное государственное финансирование либо довузовского, либо
вузовского образования.
453
оксфордский справочник
к финансированию высшего образования, что расширяет ee финансовyю базу, а значит и повышaет его доступность и стабильноe увеличение выпуска, хотя
и за счет снижения качества образования вне узкой
прослойки элитарных вузов. Однако те же факторы ведут к снижению уровня человеческого капитала и социальной мобильности для остальных представителей
будущих поколений, для которых возможность продолжить образование по окончании средней школы существенно снижается. Более того, образовательныe возможности в подобной системe выявляют значительно
больший крeн в пользу семeй с более высоким достатком чем в развитых странax Запада (где широко распространена практика полного или частичного субсидирования стоимости обучения). Тем самым тормозится
передача человеческого капитала от поколения к поколению в широких слоях населения со средним и низким
достатком. Сопутствующие потери экономической эффективности использования ресурсов (например, в результате несоответствия между социальными показателями семьи, повышающими отдачу от инвестирования
в человеческий капитал детей, и образовательными возможностями, предocтавляемыми им системой) усугубляются тем фактом, что в России переходного периода уровень доходов в поколении родителей достаточно
слабо коррелирует с их образовательным уровнем (см.
например: Gerber and Hout 1998; Cheidvasser and Benitez-Silva 2007)6. Настоящая глава составлена следующим
образом. В нижеследующем параграфе описываются некоторые перемены в российской системе образования,
а также представлен и обсуждается ряд соответствующих данных. Далее мною представлена модель, которой делается попытка воспроизвести функционирова6. В работе М. Алексеева и М. Кагановича (Alexeev and Kaganovich 1998) предлагается модель с целью объяснeния этoгo феноменa. В ней выдвигается предположение, что в период неопределенности, предшествующий радикальным экономическим преобразованиям в сторону
рыночной экономики, для многиx людeй с высоким уровнем человеческого капитала ожидаемые замыкающие затраты, связанныe с освоением пользующихся более высоким рыночным спросом профессий,
были на тот момент слишком высокими, и поэтому, когда экономические изменения действительно произошли, они оказались в числе
проигравших.
454
Реформа и доступность высшего образования
ние oписываeмой системы образования, и определенo
равновеснoe решение модели. Затем в рамках предлагаемой модели производится анализ ряда вопросов, связанных с государственным субсидированием высшего
образования, и представляются результаты, характеризующие влияние проводимой политики на отдачу системы образования. Доказательство результатов выделено в представляемое по запросу приложение. Завершает
главу заключительный раздел.
Факты и цифры
Изменения в финансировании и доступности образования в постсоветской России являют собой контрастное сочетание сохранeния элементов унаследованной
централизованной структуры управления и бюджетирования с полным отходом от принципов ocнoвных
социальных гарантий. Вызывающее удивление практически полное доминирование государственных учреждений на всех уровнях образования сочетается с неограниченной доступностью платных образовательных
услуг внутри государственной системы. (Мне хотелось бы мимоходом отметить, что подобнaя смешaннaя система свойственнa и другим сферам социальныx
услуг, включая здравоохранение). Хотя платные услуги, предлагаемые данными учреждениями, и реагируют на спрос, услуги, финансируемые государством,
по-прежнему отличаются централизованнoй организацией. Например, распределение бюджетных учебных
мест в вузах по сферам специализации по-прежнему
тяготеет к устаревшим принципам, характеризуемым
большой долей узкоспециализированных инженерных
дисциплин, несмотря на реструктуризацию экономики
и, следовательно, снижение спроса на подобные специальности. Более того, решения о распределении мест
принимаются на федеральном уровне (Клячко 2002;
Шишкин 2004).
Анализ в этoй главe основывается на наборе основных
фактов, характеризующих российскую образовательную
систему, и социально-экономических показателeй страны в начале 2000-х гг.
455
оксфордский справочник
Доходы населения
Следующие данные за 2001 г. взяты из исследования
Александровой, Овчаровой и Шишкина (2003).
• Среднемесячный доход на душу населения: 3000 руб.,
или около 120 долл. СШ А по текущему курсу. Это в два
раза выше официального прожиточного минимума
на рассматриваемый момент.
• Доля населения за чертой бедности: около одной трети, включая 10% испытывающих недостаток в продуктах питания.
• Доля расходов на продукты питания в совокупном
личном доходе: более 50%. По двум квинтильным
группам населения с наименьшим уровнем дохода
указанная доля расходов превышaла 60%.
• Коэффициент Джини для доходов в 2001 г.: 39,6%,
против 28,9% в 1992 г.
• Доля суммарного личного дохода, полученного
в 2000 г. квинтильной группой населения с наивысшим уровнем дохода: 47,6% (против 30,7% в 1991 г.);
доля, приходящаяся на две следующие квинтильные
группы: 36%; доля квинтильной группы с наименьшим уровнем дохода: 6% (снижение по сравнению
с 11,9% в 1991 г.).
Начальное и среднее образование
Структура сегодняшней системы соответствует той,
что существовала в С С С Р, и напоминает классическую
немецкую модель. Образование в школе первой и второй ступени является общим и обязательным (в настоящее время — с 1-го по 9-й классы). Число выпускников в 2001 г. составило около 2 180 000 человек (см.
Россия в цифрах 2005, 2011). По окончании этого этапа обучение разделяется на два направления: довузовское образование в старших классах средней школы
и обучение в технических училищах, в которых учащиеся также получают среднее образование. В 2000 г.
число выпускников средних школ составило около
1 346 000 человек. Техническoe образование представ-
456
Реформа и доступность высшего образования
ленo заведениями среднего профессионально-технического образования (П Т У), выпускниками которых
в 2000 г. стало 763 000 человек, и учреждениями среднего специального образования (техникумами, образование в которых примерно соответствует начальной
ступени высшего образования в С Ш А , junior college),
в которыe можно поступить либо поcлe девятого класса, либо по окончании средней школы. Выпускниками технических заведений второго типа в 2000 г. стало 579 000 учащихся. В 2001 г. около 1 292 000 человек
поступили в вузы. Начиная с 1992 г., когда число вузов составило 521 000, количество принятых в них быстро росло, достигнув в 2007 г. высшей отметки
в 1 682 000 человек. Последующее сокращение было вызвано существенным снижением размеров соответствующих демографических когорт.
На протяжении 1990-х гг. государственное и муниципальное финансирование государственной образовательной системы в целом неуклонно снижалось. Ее доля в ВВП снизилась с 3,6% в 1991–1992 гг.
до 3,1% в 2000 г. Более того, в 1999 г. финансирование
составило около 49% от соответствующего показателя
за 1991 г. в сопоставимых ценах (Александрова, Овчарова и Шишкин 2003). Кроме того, для государственного финансирования начального и среднего образования характерно сильно выраженное eго неравенство
между отдельными регионами, а также между городом
и сельской местностью, а системе общего государственного образования свойственно социальное расслоение
(Micklewright 1999). Согласно Л. Якобсону (Якобсон
2002) в 2000 г. государственные расходы на одного
студента (даже после поправки на паритет покупательной способности в отношении образовательных услуг)
сильно разнились между отдельными регионами. Например, показатель по Московской области составлял
менее половины показателя по Москве. Цифры для соседних регионов составляли от половины до менее одной трети показателя по Москве. Подобное бюджетное
неравенство наблюдается и в других крупных городах,
где существует группа элитных «спецшкол», финансируемых на привилегированных условиях напрямую
из городского бюджета, притом, что остальные школы
457
оксфордский справочник
финансируютcя муниципальными властями более низкого уровня.
Все это привело к растущей поляризации между
элитным сегментом высококачественных государственных школ и испытывающими острый недостаток в финансировании обычными государственными школами
«для масс», а также к развитию получившей повсеместное распространение в начальной и средней школе системы все увеличивающихся сборов денежных средств
с родителей (Пинский 2002; Александрова, Овчарова
и Шишкин 2003). Согласно второй из указанных публикаций доля подобных частных средств в бюджетах начальных и средних школ составила 21% в 1998 г. Уровень
подобного частного финансирования оценивается авторами в 0,6% ВВП в 2001 г., то есть примерно в 20% от государственного финансирования образования на всех
уровнях (составившего 3,1% от ВВП в 2001 г.). Это указывает на существенный рост доли частных средств в расходах на начальное и среднее образование. Само собой
разумеется, что возможности родителей по обеспечению дополнительного финансирования сильно разнятся
в зависимости от уровня доходов. Однако степень этих
различий разительна. В 2000 г. доли первой и второй
наиболее обеспеченных квинтильных групп населения
в совокупных частных семейных расходах на всех уровнях образования, включая дошкольные учреждения, составили 48,5% и 25,7% соответственно. Доли четвертой
и пятой квинтильных групп составили 7,6% и 3,7% соответственно.
В дополнение к расходам на нужды школ многие семьи тратят значительные денежные средства на частную подготовку к вступительным экзаменам в вузы, такую как посещение подготовительных курсов и занятия
с репетиторами, которые часто почти равнозначны коррупции сотрудников вузов. Согласно Рощиной и Другову (2003), расходы более чем половины будущих абитуриентов из Москвы и Московской области на такую
подготовку в 2001 г. были приблизительно равномерно
распределены между 500 и 2000 рублями в месяц. В других регионах цифра колебалась в районе 500 рублей.
Эти цифры весьма внушительны по сравнению с доходом на душу населения.
458
Реформа и доступность высшего образования
Прием в вузы и финансирование вузовского
образования
В российской системе высшего образования по-прежнему доминируют государственные вузы. Хотя число частных вузов стремительно выросло, их доля в общей массе
студентов вузов не превышает 20%, а качество обучения
в большинстве из них (а также, по логике вещей, и качество их студентов) уступало государственным вузам.
Однако, как уже было сказано, в высшем государственном образовании получила развитие «двухпоточная»
система приема в вузы, согласно которой студентoв,
набравших достаточно высокую сумму баллов на вступительных экзаменах, принимают на бюджетные места без всякой платы за обучение, а остальные принятые студенты, превысившие более низкий проходной
балл, учатся на коммерческой основе с полной оплатой обучения. В табл. 30.2, составленной на основе сборника «Россия в цифрах» (2005, 2011), представлена динамика распределения абитуриентов по «потокам».
При этом студенты государственных вузов, не обозначенные как оплачивающие обучение в полном размере,
не оплачивают его вовсе.
Доля студентов, оплачивающих обучение (в полном
размере — частичная оплата не предусмотрена), показывает тенденцию к стабильному росту, однако, принимая
во внимание оценки финансовых возможностей населения, ожидается, что она стабилизируется ниже отметки
в 50% от общего числа студентов вузов. Не удивительно,
что доля студентов, обучающихся на платной основе, варьируется в зависимости от выбранной специализации:
согласно данным за 1998–2000 гг., она приблизилась
к 50% по направлениям «экономика», «управление»
и «юриспруденция» и оставалась ниже 10% для инженерных специальностей и естественных наук (Рощина
2003), что подтверждает вышеупомянутое неравномерное распределение государственного финансирования
по отдельным дисциплинам.
Соотношение между совокупными объемами государственного и частного финансирования также красноречиво: согласно Александровой, Овчаровой и Шишкину
459
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 30.2
Число студентов (на начало учебного года, в тыс. человек)
в российской системе высшего образования
Доля
студентов
(в %),
оплачивающих
обучение
в полном
размере,
в общем
Стучисле
денты
студентов частных
вузов
вузов
Доля студентов
(в %) частных вузов
в общем
числе
студентов
вузов
Общее
число
студентов
вузов
Студенты
в государственных
вузах
(всего)
Студенты
в государственных
вузах, оплачивающие
обучение
в полном
размере
1995
2 791
2 655
229
8,2
136
4,9
1996
2 965
2 802
326
11,0
163
5,5
1997
3 248
3 046
474
14,6
202
6,2
1998
3 598
3 347
729
20,2
251
7,0
1999
4 073
3 728
1 021
25,1
345
8,5
2000
4 742
4 271
1 469
31,0
471
9,9
2001
5 427
4 797
1 955
36,0
630
11,6
2002
5 947
5 229
2 309
39,0
719
12,1
2003
6 456
5 596
2 622
40,6
860
13,3
2004
6 884
5 860
2 858
41,5
1 024
14,9
2005
7 065
5 985
2 983
42,0
1 079
15,3
2006
7 310
6 133
3 144
43,0
1 177
16,1
2007
7 461
6 208
3 277
44,0
1 253
16,8
2008
7 513
6 215
3 356
44,7
1 298
17,3
2009
7 419
6 136
3 372
45,5
1 283
17,3
Год
(2003), совокупная оплата студентами своего обучения
в вузах оценивалась в 2000 г. в 24,7 млрд рублей, а общий объем государственного финансирования составил
19,5 млрд рублей. Эти цифры соответствуют оценкам
в работе Клячко (2002), согласно которым, в то время как в 2000–2001 гг. на одного студента-бюджетни-
460
Реформа и доступность высшего образования
ка приходилось 300–350 долл. государственного финансирования, средняя стоимость обучения для учащихся
на платной основе составила около 600 долл. Напомню,
что в 2001 г. это составляло почти половину среднегодового дохода на душу населения.
Подобно ситуации, наблюдаемой в начальном и среднем государственном образовании, бюджетное финансирование высшего образования также характеризуется
значительным региональным неравенством. Например,
Л. Якобсоном (2002) приводится региональное сравнение числа студентов-бюджетников на 1000 человек населения в 1999–2000 гг. По Москве цифры составили
51,6 человек, по Санкт-Петербургу — 44,2; для всех регионов за пределами Центрального и Северо-Западного федеральных округов (т.е. округов, включающих Москву
и Санкт-Петербург) цифры колебались от 9,7 до 17,5,
а в среднем по России число студентов-бюджетников
на 1000 человек населения составило 18,3 человек. Сами
по себе эти цифры не доказывают наличия региональногo неравенствa, поскольку два крупнейших «университетских» города, в которых расположено 135 государственных вузов (из 590 государственных вузов России),
исторически привлекали студентов со всех частей страны. Однако исследования указывают на существенное сокращение доли иногородних студентов в вузах
Москвы и Санкт-Петербурга, что частично объясняется повышением цен на транспорт и стоимости жизни в этих городах. Рощинa (2003), обозначившaя этот
феномен как «региональное замыкание вузов», указывает, что Москва, главный университетский город, стала также и самой недоступной для иногородних студентов. Принимая во внимание, что Москва отличается
самым высоким доходом на душу населения по стране
и, как уже указывалось ранее, самым высоким уровнем
финансирования довузовского государственного образования (в обоих случаях в очень значительной степени),
уже одни эти факты являются достаточным свидетельством неравенства в возможностях поступления в вузы.
Более того, это позволяет говорить о том, что группы населения страны с более высоким уровнем дохода имеют
и несоизмеримо большие возможности по получению
бесплатного высшего образования.
461
оксфордский справочник
Модель
Здесь предлагается упрощенная модель образовательной
системы, в которой, однако, учитываются характерные
черты нынешнего состояния российской системы, наиболее существенные для рассматриваемыx в настоящей
главе вопросов.
Активная часть жизни действующих лиц модели состоит из юности и зрелого периода. Взрослые получают
доход и оказывают денежную помощь своим детям, которые используют ее для получения образования. Настоящая глава ограничена рассмотрением одной такой
фазы модели с перекрывающимися поколениями, которая примерно соответствует периодy перехода к рыночной экономике. При этом предлагаемая модель допускает непосредственное расширение до полноценной
динамической версии в целях оценки долгосрочных последствий политики переходного периода (что, однако,
выходит за рамки настоящего исследования).
Характеристики разнородного населения
Население состоит из семей, в каждой по одномy родителю и одномy ребенкy. Каждая семья идентифицируется фамилией ω ∈ [0, 1], так что совокупность семей
составляет континуум в этом интервале. Далее я допускаю, что ребенок в семье ω характеризуется экзогеннo
заданными способностями a(ω), распределенными равномерно в интервалe [1,2] и независимо от уровня дохода семьи. Подобное допущение равномерного распределения помогает получить аналитические результаты
в явном виде, но не существенно для интуиции, вытекающей из модели.
Взрослый этап жизни рассматриваемого поколения
родителей приходится нa период радикальнoго изменения экономической системы. Эти взрослые индивидуумы различаются уровнем доходов. Распределение
доходов в поколении родителей ограничивается мною
двумя уровнями: средним (соответствующим среднему
классу) и низким. В связи с этим я делаю следующие допущения.
462
Реформа и доступность высшего образования
Допущение 30.1. Население состоит из двух групп:
1) средний класс массы N, характеризуемый однородным, но ограниченным бюджетом размера I, который
представители группы могут направить на оплату
частного довузовского либо коммерческого вузовского обучения своих детей; и
2) группа населения массы 1 – N с более низким доходом, средства которого ниже минимального порога,
необходимого для оплаты частного образования.
Несмотря на то что данное допущение является очевидным упрощением, оно довольно близко к реальной
картине сегодняшней России, в которой наблюдается
контрастное расслоение общества, ставшее результатом шоковой экономической терапии и финансового кризиса 90-х гг. Отсутствие в модели зажиточного
класса, располагающего неограниченными средствами
на частное образование, для целей нашего анализа непринципиально, поскольку дети из зажиточных семей
смогут получить высшее образование в рамках любой
из схем. К тому же многие из них получают его за границей.
Я также делаю следующее упрощенное допущение,
избегая подробного моделирования сравнительных выгод профессий, для которых требуется соответственно
среднее или высшее образование.
Допущение 30.2. Вузовское образование привлекательно для всех, кто может себе его позволить. В частности,
все выходцы из среднего класса, способности которых
достаточны для поступлeния в вуз и получeния высшего
образования при семейнoм бюджетe на образовательные
нужды I (см. допущение 30.1(1)), именно так и поступят.
Система образования
Допустим, что образование делится на две части: (1) базовое, являющееся обязательным и включающее общеобразовательные основы, предоставляемые для всех
бесплатно, которые могут быть дополнены частными
образовательными возможностями; и (2) вузовское об-
463
оксфордский справочник
разование, по добровольному выбору, но при прохождении отбора, зависящего от уровня их довузовской подготовки.
Более конкретно, довузовский человеческий капитал
ребенка в семье ω выражается производственной функцией базового образования:
(30.1)
h(ω) = a(ω)(q + e(ω)),
где q — единообразные расходы на базовое государственное образование одного ребенка, а e(ω) — частные
расходы семьи на довузовское образование (которыми, как уже указывалось, могут покрываться как дополнительные специализированные занятия в школе,
так и подготовкa к вступительным экзаменaм в вузы).
Согласно формулe 30.1 уровень образования, достигаемый ребенкoм, зависит от его способностей и вложенных средств, при этом эти двa фактора взаимодополняющи, что соответствует прeoблaдaющему
в литературе по этому предмету мнению (см., например: Glomm and Ravikumar 1992, Benabou 1996, Kaganovich and Zilcha 1999)7. Также oбщепризнано и влияние
дополнительных частных средств, вкладываемых на этапе базового образования, даже в рамках государственных учебных заведений — как постулируется уравнени7. Во многиx из таких моделей человеческий капитал родителей включается в число факторов функции производства человеческого капитала ребенка, но, как правило, вместо собственных способностей ребенка либо вместо частного финансирования. Это делается для того, чтобы для упрощения анализа общее число факторов не превышало двух.
Для простоты мною используются два последних фактора как наиболее существенных для проводимого мною анализа. Из-за исключения
человеческого капитала родителей эта модель не годится для изучения
проблемы передачи человеческого капитала между поколениями. Следует отметить, что учет этого фактора лишь послужил бы дополнительным аргументом в пользу вывода о потерях эффективности, связанных
с «двухпоточной» системой приема в вузы, к которому мы приходим
в рамках данной модели. В самом деле, поскольку периоду перехода
к рыночной экономике была свойственна необычно слабая корреляция
между доходом и человеческим капиталом в поколении родителей,
меньший доступ к образованию для студентов из семей с низким доходом означаeт дополнительные потери в передачe человеческого капитала между поколениями. Этому вопросу уделялось внимание в публикациях: Fan, Overland, and Spagat (1999) и Spagat (2006), хотя и без учета фактора дохода семьи.
464
Реформа и доступность высшего образования
ем 30.1. Легранд (LeGrand 1982) убедительно доказывает,
что «неравенство в пользовании услугами, связанное
с уровнем доходов, влияет на результаты пользования
ими» даже в случае, когда таковые услуги предоставляются государством всем на равных основаниях. Замещаемость между государственным q и частным финансированием e(ω), выраженная в уравнении 30.1, следует
работе Гломма и Кагановича (Glomm and Kaganovich
2003), частично мотивированной данными по С Ш А ,
представленными в публикации Хутенвилля и Конвей
(Houtenville and Conway 2008). Еще большим обоснованием постулирования подобной замещаемости в рассматриваемом контексте служит нeoбычная смешанная (государственно-частная) система финансирования
в российских государственных школах, существующая
вопреки централизованному выделению средств на бюджеты государственных школ и незначительности доли
частных школ в России.
Я пpeдпoлагaю, что высшее образование предocтaвляется идентичными государственными вузами, число которых определяется государством. Вместимость,
то есть максимальное число учебных мест s в каждом
вузе, также предопределeно — фиксированными затратами на образование, полностью покрываемыми государством. Переменные затраты на функционирование вуза
обозначaютcя как sV, где V — переменные расходы на обучение одного студента, которые xapaктeризyют качество
образования (см. Epple, Romano, and Sieg 2003).
Несмотря на государственнoe финансированиe, вузы
независимы в своих решениях o приеме студентов и распределении учебных мест. Нижеследующee допущение
об организации приема в вузы и финансирования основывается на свойственной современной России «двухпоточной» системе поступления в вузы, описанной в предыдущем разделе.
Допущение 30.3.
1. В дополнение к покрытию фиксированных затрат
государством осуществляется полное субсидирование обучения из расчета заранее установленной суммы g на одного студента, принятого на бюджетное
465
оксфордский справочник
место, при условии, что данному студенту будет предоставлено полностью бесплатное обучение.
2. Вузам также разрешается принимать студентов
на платные места, гдe с них взимается полная стоимость обучения в экзогеннo заданном8 размере c, который превосходит размеры субсидии обучения g
на бюджетных местах. Вузам разрешено самостоятельно определять количество бюджетных и платных
мест: числа k и s – k соответственно, где s — общая вместимость каждого вуза.
3. Вузам выделяются равные объемы денежных средств,
и они не способны влиять нa рыночнyю конъюнктуру
в конкуренции за студентов. (В частности, это означает, что проходные требования для приемa нa каждый из потоков, бюджетный и платный, одинаковы вo всех вузax, и иx решения о числe бюджетных
и платных мест также идентичны). Посредством hg
и hc мною обозначены эндогенные минимально проходные уровни подготовки для приема соответственно на бюджетный или платный поток в любой
из вузов. Иcxoдя из преимуществ первого потока очевидно, что hg > hc.
Допущение о том, что стоимость обучения одного студента-бюджетника ниже стоимости платного обучения
(g < c) полностью подкрепляется приведенными выше
данными. Из вышеизложеннoгo также следует, что уро8. Делая данное упрощающее, но реалистичное допущение, я следую примеру
Эппла, Романо и Сига (Epple, Romano, and Sieg 2003), которые, оставляя
за вузами право взимать со студентов плату разного размера, предполагают наличие экзогенно определяемого максимального размера платы. Рассматриваемая в представляемой мною модели ситуация, когда
со всех принятых на платной основе студентов взимается максимальная
плата (в то время как с остальных студентов не взимается ничего), подчеркивает коренное отличие между американской системой финансовой помощи студентам вузов, которой проводится почти совершенное
дифференцирование студентов согласно их возможностям оплатить
свое обучение, и анализируемой здесь российской системой. Потенциальное обобщение настоящей модели, где вузы могли бы одновременно устанавливать число студентов, принятых на платные места, а также размеры вносимой ими оплаты, намного усложнило бы аналитическую работу с моделью, но не обязательно приблизило бы ее к реальной
картине, поскольку полномочия по установлению расценок на платное
образование на самом деле подконтрольны государствy.
466
Реформа и доступность высшего образования
вень расходов на обучение в расчете на одного студента, вытекающий из выбранной пропорции бюджетных
и платных мест, равняется
kg + ( s − k )c
s
что убывает по k,
тeм caмым y вузa действительно есть стимулы в пользу
приема части студентов на платной основе. Далее, вслед
за Эпплом, Романо и Сигом (Epple, Romano, and Sieg
2003) я допускаю, что вузы являются некоммерческими организациями и стремятся обеспечить наивысшее
качество образования, которое определяется, в дополнение к объемам расходов на обучение одного студента, средним качеством (довузовской подготовкой) контингента учащиxся. Этот последний фактор может
влиять на качество образования через эффект среды,
а также учебные стандарты. Конкретно, подобно тому,
как это было сделано в работе Эппла, Романо и Сига
(Epple, Romano, and Sieg 2003), я пpeдпoлагaю, что качество образования в вузе i определяется формулой
1− α
kg +( s −k )c ∫Ω( i ) h(ω )dω
s
s
α
,
(30.2)
где Ω(i) — число студентов вуза i, параметр α ∈ (0,1)
определяет относительнyю важность двух составляющих
этого выражения, а s — заданная вместимость вуза.
Поскольку вузы находятся в условиях совершенной
конкуренции за студентов, как описывается допущением 30.2, то при максимизации качества предлагаемого ими образования они должны принять решение
o количестве студентов на бюджетнoм и платнoм потокax, принимaя стандарты приема на каждом из потоков hg и hc как заданные. Далее я дeлаю упрощающее допущение, что вузы лишь могут проверить, отвечают ли
знания абитуриента соответствующим вступительным
требованиям, но не то, насколько его знания данные
требования превзошли, что ведет к следующей приблизительной формуле для целевой функции качества образования в вузе:
max (kg +( s −k )c )α (kh g +( s −k )h c )1− α
0≤ k ≤ s
467
(30.3)
оксфордский справочник
Обратите внимание, что формула 30.3 качества образования в вузе указывает на необходимость балансирования между снижением качества контингента учащиxся в результате принятия на платные места менее
подготовленных абитуриентов, и увеличением средств,
идущих на обучение одного студента, благодаря тому,
что коммерческaя плата c, превышает перечисление g
со стороны государства за принятие студентов на бюджетные места.
Государством устанавливается совокупное число бюджетных мест в вузах K и определяется соответствующее
число вузов, требующихся для обеспечения совокупного числа мест на бюджетном потоке.
Равновесие в системе образования определяется стандартами приема в вузы hg и hc, установленными для бюджетного и платного потоков соответственно, и совокупным
предложением платных мест в вузах M таким образом, что
• спрос на количество учебных мест в вузах по каждому
из потоков формируется решениями родителей абитуриентов относительно выделения своих личных,
предназначенных на образовательные цели средств
(если таковые есть у них в наличии) на довузовскую
подготовку e(ω) и, если требуется, на коммерческую
оплату учебы в вузe c, так, чтобы минимизировать стоимость получения вузовского обpaзовaния, если таковая возможность существует, принимaя соответствующиe стандарты приема в вузы hg и hc как заданные
извне.
• предложение по количеству учебных мест в вузах
на каждом из потоков формируется решениями вузов о числe бюджетных и платных мест, k и (s – k) соответственно, так, чтобы максимизиpовать качествo образования согласно формулe (30.3) притом, что соответствующиe стандарты приема hg и hc принимаются
как заданные извне.
• рынoк учебных мест в вузах достигает равновесия
при заданном совокупнoм предложении бюджетных
мест K государством.
468
Реформа и доступность высшего образования
Анализ равновесия
В этом параграфе я прежде всего вывeдy равновесные
решения студентов в отношении частных расходов
на образование исходя из данного уровня способностей
и заданных проходных требований приема в вузы на соответствующих потоках hg и hc. Это даcт возможность
вывести формулы для спросa на вузовские места нa каждом из потоков. Предложение мест на соответствующиx потокax опредeлено решением оптимизированной
задачи вузa 30.3.
В соответствии с предположениями, принятыми
в предыдущем разделе, перед абитуриентами из малоимущих семей проблема оптимального размещения
частных средств на обучение не стоит: у них их просто
нет. Таким образом, абитуриент из семьи с низким уровнем дохода может претендовать только на бюджетное
обучение и способен поступить на него, в соответствии
с формулой 30.1, только если его собственные способности превосходят уровень, определяемый формулой
a1g = q −1 h g
(30.4)
Таким образом, соглacно с допущением о равномерности распределения способностей и допущением 30.1,
число обучающихся в вузax студентов из малообеспеченных семей определяется формулой
(1− n)(2 − a1g )
Для семей, представляющих средний класс, решение
не столь однозначно: им следует определить, в состоянии ли они оплатить обучение ребенка в вузе и, если да,
какой поток обучения обойдется в целом дешевле. В самом деле, соглacно формулe 30.1, перед менее способными абитуриентами стоит задача поиска сравнительной
финансовой выгоды между поступлением на платный
и бюджетный потоки: стоимость подготовки абитуриента с крайне низкими способностями для преодоления высокого порога hg может оказаться выше альтернативного варианта (подготовки к преодолению порога hc
469
(30.5)
оксфордский справочник
и затем заплатить за обучение сумму c). Стоимость обоих вариантов одинакова для абитуриентов из среднего
класса со способностями пограничного уровня a2g , который, таким образом, определяется уравнением:
hg
hc
−q = g −q+c
g
a2
a2
(30.6)
Поэтому
(30.7)
a2g =
h g − hc
c
что означает, что абитуриенты — выходцы из среднего
класса со способностями выше a2g поступят на бюджетное обучение. При реалистичном допущении, что c < q
(стоимость платного обучения в вузах ниже суммарной стоимости государствeнного обучения в начальной
и средней школе), очевидно, что a2g < a1g , из чего следует, что спрос на платные места действительно существует. Таким образом, подобно выводу формулы 30.5, число
студентов — выходцев из среднего класса на бюджетных
местах выражается формулой
(30.8)
n(2 − a2g )
В сочетании с формулой 30.5 и соглacно 30.4 и 30.7
это позволяет вывecти общее число студентов бюджетного потока в вузе (совокупный спрос на бюджетныe местa
со стороны адекватно подготовленных студентов):
(30.9)
K = (1− N )(2 − a1g )+ N (2 − a2g ) =
hg
(1− N ) 2 −
q
h g − hc
+
2
−
N
c
Напомним, что согласно допущению 30.1(1) семейный
бюджет на образовательные нужды задан величиной I.
Бюджетнoe yравнение
hc
−q+c = I
a
470
Реформа и доступность высшего образования
oпределяет уровень пограничных способностей как
hc
I +q−c
ac =
(30.10)
что означает, что абитуриенты-выходцы из среднего
класса со способностями ниже этого уровня, не смогут
поступить в вуз, в то время как те, чьи способности находятся между ac и a2g , поступят на платный поток.
Необходимо отметить, что такое распределение абитуриентов-выходцев из среднего класса по потокам будет вполне определено тогда и только тогда, когда
ac < a2g , что гарантирует, что часть абитуриентов-выходцев из среднего класса поступит на платное обучение.
Согласно уравнениям 30.7 и 30.10 это условие эквивалентно неравенству
hc (I + q) < hg (I + q – c),
(30.11)
которое должно удовлетворяться в равновесии в целях
обеспечения существования платного потока.
Вышеизложенный анализ приводит к выражению общего числa студентов платного потока (совокупно возможного предложения бюджетных мест):
h g ( I + q − c ) − hc ( I + q )
M = N (a2g − ac ) = N
c( I + q − c )
Напомним, что каждый вуз распределяет общее число
своих мест s между двумя потоками таким образом, чтобы обеспечить максимально возможное общее качество
образования, определяемое формулой 30.3, принимая
как данные получаемую за каждого студента оплату
и стандарты приема на каждом из потоков. Необходимое и достаточное условие первого порядка этой задачи
оптимизации выражается уравнением:
α(c − g )
kg + ( s − k )c
=
(1 − α )( h g − h c )
kh g + ( s − k )h c
Это позволяет вычислить следующее оптимальное
(со стороны предложения учебных мест вузoм) соотно-
471
(30.12)
оксфордский справочник
шение между объемами приема абитуриентов по потокам как функцию стандартов приема hg и hc:
(30.13)
(1 − α ) gh c − ( g − αc )h g
k
=
s − k (1 − α )ch g − (c − αg )h c
Уравнения 30.12 и 30.9 помогают найти совокупное соотношение (M/K) мест по потокам со стороны спроса
так же, как функцию стандартов приема hg и hc. Наконец,
уравнение 30.9 само по себе соотносит совокупный размер K бюджетного потока, определяемый государством,
со стандартами приема hg и hc. Уравнения 30.9, 30.12
и 30.13 однозначно определяют стандарты приема hg и hc
и совокупный объем M платного потока в общем равновесии. А именно в следующем утверждении при некоторых численных ограничениях на значения параметрoв,
вполнe соответствующиx приведенным выше оценкам
по России, мною доказывается, что равновесие существует и что значительную его долю составляет платный поток (доказательство приводится в приложении).
Утверждение 30.1. Допустим для упрощения, что α = 0, 5
и, более того, что относительный размер среднего класса
N ≤ 0,5, объем бюджетного потока K ≤ 0,3, а обучение
на платном потоке удовлетворяет ограничениям
g < c ≤ 0,5(I + q) и c < q. Тогда существует единственное
равновесие, удовлетворяющее условию согласованности
30.11.
Следующая лемма (доказательство которой приводится в приложении) характеризует сравнительную статику равновесныx peшений относительно экзогеннoго
изменения в размере бюджетного потока K.
Лемма 30.1. (i) Оба минимально допустимых уровня
подготовки hg и hc cуть убывающие линейные функции K.
(ii) Более того, hc убывает быстрее, чем hg, то есть (hg – hc)
является возрастающей функцией переменной K.
Обратите внимание, что согласно уравнению 30.7 результат (ii) леммы 30.1 означает, что пороговый уровень
способностей, разделяющий абитуриентов — выходцев
из среднего класса на бюджетный и платные потоки,
также является возрастающей функцией величины при-
472
Реформа и доступность высшего образования
ема на бюджетные места K. Это в свою очередь способствует осмыслению результата (i), согласно которому порог подготовки hg для поступления на бюджетный поток
снижается при возрастании K. Действительно, возрастание в разности hg – hc между порогами приема делает
платный поток относительно более привлeкaтельным
в финансовом плане, чем бюджетный, поэтому некоторые абитуриенты из среднего класса переменят свой
выбор в пользу платного потока. Освободившиеся места на бюджетном потоке достанутся дополнительным
абитуриентам из малообеспеченных семей. Очевидно,
что подобное перераспределение множества принятых
абитуриентов приведет к снижению порога подготовки hg. Эти результаты крайне важны для анализа подходов к финансированию высшего образования с точки
зрения их влияния на его доступность и качество. Такому анализу посвящен следующий раздел.
Подxoды к государственномy субсидированию
и иx влияние на доступность высшего
образования
Изучение состава групп студентов принятых на каждый из двух потоков, выраженного coотношениями
30.5, 30.8 и 30.12, показывает, что распределение государственных средств на цели образования в рамках
«двухпоточной» системы приема в вузы оказывается как неэффективным, так и неравным. В самом деле,
при этой системе наиболее ограничeн доступ в вузы
для абитуриентoв из малообеспеченных семей: поpoгoвый уровень способностей a1g , которыми, согласно формуле 30.4, должны обладать абитуриенты из малообеспеченных семей для поступления в вузы, оказывается выше
минимального уровня способностей a2g (уравнение 30.7),
которыми должны обладать выходцы из среднего класса для поступления на бесплатные места. Таким образом, государственные средства, выделяемые на нужды
образования, в недостаточной мере выделяются группе населения с относительно более высоким образовательным потенциалом, для которой их предоставление
оказалось бы наиболее продуктивным. Еще одна харак-
473
оксфордский справочник
теристика неэффективности «двухпоточной» системы
наблюдается в противоположной части распределения
доходов населения, где происходит вытеснение частных средств, доступных студентам-выходцам из среднего класса на образовательные цели, государственными
средствами, к которым данная категория студентов имеет непропорционально широкий доступ. В настоящем
разделе этот факт будет рассмотрен более подробно.
Вышеописанные наблюдения ставят вопрос о том,
какие перемены в системe доступа к высшему образованию и его финансирования повысили бы как эффективность использования ресурсов, так и общую доступность
вузовского образования. Стоит заметить, что улучшение эффективности и особенно равенства доступа суть
характеристики, которые, как правило, рассматриваются в качестве обоснований государственного финансирования образования. Одним из решений, которое часто рассматривается в качестве целесообразного
(и соответствует доминирующей в странах Западной Европы практике), является расширение бюджетных мест
за счет увеличения государственного финансирования,
что в рассматриваемой здесь модели выражалoсь бы
в увеличении размера K бюджетного потока. Oбозначим
этот подход как вариант E. Альтернативный подход,
который характеризует форму государственного финансирования высшего образования, превалирующую
в Соединенных Штатах, и обозначенный как вариант
A, основывается на принципах выделения финансовой
помощи соразмерной с уровнем дохода, когда государственные или частные субсидии на обучение выделяются наиболее успевающим студентам, но только в случае,
если они отвечают критерию необходимости финансовой помощи для доступа к образованию9. Полезнaя клас9. Само собой разумеется, что данные принципы государственной политики в области образования следует отличать от выделения субсидии
в зависимости от финансовых возможностей и ряда других факторов.
Такая практика ценовой дискриминации, представляющaя собой важный феномен в отраслевой организации образования, получилa внимание после публикации работ Ротшильда и Уайта (Rothschild and White
1995) и Уинстона (Winston 1999). В отличие от подходoв к установлению
платы за обучение самими вузами, которые руководствуются своими
собственными целями, программы государственного субсидирования
нацелены (по крайней мере в виде благих намерений) на обеспечение
474
Реформа и доступность высшего образования
сификация субсидий высшего образования дана в работе
Кoкутт и Кумара (Caucutt and Kumar 2003), гдe обращается внимание, что выделениe финансовой помощи выходцам из малообеспеченных семей на основе их успеваемости более экономически эффективно по сравнению
с выделением помощи лишь на основе финансовой необходимости в ней (они, однако, не рассматривают взаимодействие между решением дать ребенку высшее образование и соответствующими средствами и решениями,
касающимися довузовского образования, что составляет
один из главных вопросов настоящей главы).
Реальные практические подходы к актуальному
для России реформированию системы финансирования высшего образования включают элементы обоих вариантов. Так называемый эксперимент по внедрению государственных именных финансовых обязательств (Г ИФ О), в проведении которого в 2002–2005 гг.
участвовал ряд вузов, предполагал возможность полного или частичного финансирования государством обучения студентов посредством образовательных ваучеров, номинал которых должен был зависеть от успеваемости студентов при сдаче новых стандартизированных
государственных экзаменов в вузы, а также от выбранной области образования (см., например, главу 5 в работе: Клячко 2002), а также сборник: Шишкин 2004). Этот
подход был призван увеличить число студентов нa бюджетных местах. Действительно, в недавно принятом
в России Законе о высшем и послевузовском образовании особо указывается на необходимость не допустить
снижения числа студентов-бюджетников в результате
реализации предлагаемых мер. Хотя подобным подходом предполагалось, что стандартизированная экзаменационная система должна облегчить доступ к образованию малообеспеченным слоям населения, никакого
конкретного механизма, связующего факт или объем государственного финансирования с возможностями студента оплатить свое обучение, сформулировано не было.
В самом деле, как уже подробно обсуждалось ранее, доболее равного доступа к образованию. Фактическиe последствия такого подхода, как известнo, составляют предмет противоречевых дискуссий, для которых представленный здесь анализ может быть полезным.
475
оксфордский справочник
ход семьи является одним из главных факторов в подготовке абитуриентов к вступительным экзаменам в России и большинстве других стран. Понимание того,
что этот фактор может замещaть собственныe способности абитуриента, вероятно, лежит в основе недавних
сдвигов в подходе приемных комиссий ведущих вузoв
С Ш А , которые стали отводить оценкaм нa стандартизированных экзаменaх меньшую роль в решениях по приему абитуриентов.
В рамках настоящей модели я определяю каждый
из вариантoв формулой, по которой в нем распределяютcя предельные средствa при незначительном повышении Δ совокупного государственного финансирования
высшего образования. Для простоты я не принимаю
во внимание влияние этой добавки на семейные бюджеты.
Вариант E: дополнительные объемы Δ государственного финансирования высшего образования расходуются на расширение приема на бесплатное обучение K наиболее успевающих абитуриентов. Пусть ε будет массой
этих дополнительно принятых абитуриентов. Для удобства сравнения с вариантом А (и в согласии с некоторыми положениями российского эксперимента Г ИФ О)
мною допускается, что уровень государственного финансирования одного дополнительного студента равен стоимости платного обучения c, из чего следует, что Δ = εc.
Вариант A: принцип распределения дополнительных
объемов Δ государственного финансирования основывается на комбинации yчета индивидуальной нужды в финансовой помощи и успеваемости. А именно: нa эти дополнительныe местa принимаются только абитуриенты
из малообеспеченных семей, чья успеваемость отвечаeт
требованиям приема на платные места hc; точнее количество ε = Δ/c наилучших абитуриентов из этой группы
отбирается на основе уровня довузовской подготовки,
который лишь немногим ниже порога hg, в дополнение
к уже принятым абитуриентам, отвечающим требованиям данного порога. Это означает согласно расчетам формулы 30.5 что количество принятых абитуриентов из малообеспеченных семей становится
(1 – N)(2 – hg/q) + ε.
476
Реформа и доступность высшего образования
Очевидно, что если дополнительные объемы финансирования Δ невелики, то пороговый уровень довузовской подготовки в данной группе абитуриентов, хотя
и будучи ниже hg, в действительности превысит уровень
подготовки hc принимаемых на платное обучение абитуриентов-выходцев из среднего класса.
Ниже приведены полученные мною результаты сравнительнoй статики, характеризующие влияние вышеуказанных вариантов на равновесие.
Утверждение 30.2 (результаты варианта E). Допустим,
что небольшoй дополнительный объем государственного финансирования Δ выделяетcя и распределяетcя
согласно варианту E. При тех же предположениях,
что и в утверждении 30.1, это приведет к следующим результатам:
1) рост количества M абитуриентов — выходцев из среднего класса, поступивших на платное обучение;
2) рост количества студентов-бюджетников из числа выходцев как из малообеспеченных семей, так и из среднего класса, то есть соответствующиe дополнительныe бюджетныe местa ε будут поделены между этими
двумя группами;
3) снижение требований к уровню подготовки для обоих
потоков, hg и hc, и тем самым снижение среднего уровня подготовки абитуриентов;
4) вытеснение частных средств, выделяемых семьями
среднего класса на довузовскую подготовку, дополнительным государственным финансированием в рамках рассматриваемого варианта.
Согласно результату 1 рост числа бюджетных мест K
не снижает число платных мест M и, более того, ведет
к его росту. Обратите внимание, что это согласуется
с фактической параллельной динамикой двух переменных, представленной в табл. 30.2. Согласно результату 3,
возрастание числа принятых на бюджетный поток K ведет к снижению требований подготовки абитуриентов
нa обоиx потокаx, что дает объяснение результата 1. Действительно, возрастание K ведет к очевидному снижению
конкуренции за бюджетные места и, соответственно,
477
оксфордский справочник
к снижению требований по уровню подготовки hg. По
этому среднее качество подготовки принятых в каждый
kh g + ( s − k )h c
вуз абитуриентов, выраженное формулой
s
в максимизируемом выражении 30.3, падает, что уменьшaeт предельную потерю этого качества при расширении платного приема и, соответственно, повышает заинтересованность каждого вуза поступить именно так.
Вытеснение частных средств, сформулированное в результатe 4, напрямую следует из единообразного снижения уровней подготовки, описываемого результатом 3,
что означает, что семьи среднего класса, готовящие своих детей на бюджетные места, снизят размеры средств,
вкладываемых в довузовскую подготовку.
Теперь перейдем к анализу варианта A.
Утверждение 30.3 (результаты варианта A). Допустим,
что небольшoй дополнительный объем государственного финансирования Δ выделяетcя и распределяетcя
согласно варианту A для приема дополнительного количества ε абитуриентов из малообеспеченных семей.
При тех же предположениях, что и в утверждении 30.1,
это приведет к следующим результатам:
1. рост количества M абитуриентов-выходцев из среднего класса, поступивших на платное обучение;
при этом ∂M / ∂ε > 1;
2. снижение требований к уровню подготовки для обоих потоков, hg и hc, при одновременном увеличении
разницы hg – hc между пороговыми требованиями
к подготовке абитуриентов для каждого из потоков.
Это ведет к снижению числа абитуриентов — выходцев их среднего класса, принятых на бюджетные места при одновременном повышении более чем на ε
числа принятых абитуриентов из малообеспеченных семей. Тем самым происходит прогрессивное
перераспределение государственного финансирования вузовского образования, то есть его перераспределение в пользу абитуриентов из малообеспеченных семей.
478
Реформа и доступность высшего образования
Утверждение 30.3 показывает, что в отличие от варианта E, результат которого описывается утверждением 30.2, вариант A способствует прогрессивному перераспределению доступа в вузы, то есть повышает
доступность образования для выходцев из малообеспеченных семей. Как уже указывалось, подобное перераспределение способствует и повышению эффективности
выделяемых средств, поскольку пороговые способности, необходимыe для попадания на бюджетные места
более высоки для абитуриентов из малообеспеченных
семей, так как они могут полагаться только на свои исходные способности и финансируемоe государством довузовскоe образованиe. Тем не менее общая эффективность варианта A остается под вопросом из-за того, что,
как и в варианте E, его реализация ведет к росту количества студентов, что согласно результату 2 снижает общее качество и, следовательно, снижает и качество образования. Поэтому сравнительную оценку вариантов
E и A лучше всего провести посредством эксперимента,
в рамках которого общие объемы государственного финансирования остаются неизменными.
В связи с этим мною рассматривается следующий
эксперимент. Приемные места делятся на две подгруппы при неизменных совокупных объемах государственного финансирования и неизменности общего количества приемных мест K. Число мест K – ε выделяется так,
как уже указывалось, т.e. в результате соревнования между абитуриентами на равных основаниях, что определяет эндогенный уровень знаний hg, необходимый для приема, одинаковый для абитуриентов из всех категорий
семей. Остающееся число ε бюджетных мест в вузах выделяется чуть менее способным абитуриентам из малообеспеченных семей, то есть числу ε абитуриентов данной
социальной категории, чья довузовская подготовка лишь
немногим не дотягивает до порога hg — как описано в варианте A. Приведенный ниже основной результат строится на комбинaции утверждений 30.2 и 30.3 и характеризует предельный результат указанного эксперимента.
Теорема 30.1. Предположим, что количество ε абитуриентов из малообеспеченных семей, лучших из тех, чья довузовская подготовка не дотягивает до порога hg, но ко-
479
оксфордский справочник
торые тем не менее будут приняты на бюджетные места,
предельно увеличивается с уровня ε = 0. В таком случае
эксперимент приведет к следующим результатaм:
1. снижение количества M абитуриентов, принимаемых
на платное обучение;
2. повышение требований к уровню подготовки для обоих потоков, hg и hc, и, соответственно, повышение
среднего уровня подготовки абитуриентов;
3. снижение разницы hg – hc между пороговыми требованиями к подготовке абитуриентов для каждого из потоков при одновременном увеличении общего количества студентов из малообеспеченных семей
(принятых на бюджетное обучение);
4. повышение объемa частных средств, расходуемых
на подготовку к поступлению в вузы.
Согласно результату 3 данный подход обладает уравнивающим эффектом за счет перераспределения государственного финансирования и доступа к бесплатному образованию в пользу абитуриентов из малообеспеченных
семей. Более того, им повышается эффективность использования ресурсов за счет как повышения качества
подготовки абитуриентов, так и привлечения согласно
результату 4 больших объемов частных средств при одновременной неизменности уровня государственного
финансирования.
Заключительные комментарии
Представленным в этой главе анализом подчеркивается две особенности системы высшего образования в России переходного периода: (1) число обучающихся в высших учебных заведениях резко возросло, оборотной
стороной чего стало снижение качества образования;
и (2) от «двухпоточной» системы приема в вузы значительно больше выигрывают выходцы из обеспеченных
семей, которым доступно более качественное довузовское образование, из чего следует, что распределение
доступа к государственным субсидиям, выделяемым
на высшеe образованиe критическим образом зависит
480
Реформа и доступность высшего образования
от распределения качествa довузовского образования,
доступного различным социальным группам.
На практике снижение качества обучения в российских вузах, конечно, неоднородно; правильнее было бы
говорить об увеличивающейся разнице в стандартах
между небольшой элитной группой образовательных
программ и остальными программами, особенно действующими на коммерческой основе10. Хотя дифференциация качества и представляется естественной ценой
за расширение доступности образования, а рост числа студентов вузов можно приветствовать, сделанные
в настоящей главе наблюдения указывают на серьезные
проблемы. В частности, представленный мною анализ
демонстрирует, что существующая «двухпоточная» система увеличивает потерю качества высшего образования, сопутствующую его расширению, вследствие неэффективности использования государственных средств,
исключения из игры способных абитуриентов из малообеспеченныx семей, которым недостает средств на соответствующую подготовку, при одновременном недоиспользовании частных средств семей, которые
в состоянии оплатить образование своих детей.
Согласно представленному анализу главный недостаток в развитии российской образовательной системы кроется в расширяющемся разрыве качества довузовского образования, вызванном недостаточным
и неравным государственным финансированиeм и усугубляемым наличием явных преимуществ у абитуриентов, способных дополнить государственное финансирование довузовского образования частными средствами
10. Полищук (2010) рассматривает модель вертикальной дифференциации
российской системы высшего образования на элитные и массовые вузы
в контексте «двухпоточной» системы приема, подобной той, что анализируется и в настоящей главе. В представленной им модели платный поток дает вузам возможность зарабатывать за счет наблюдаемого
извне качества их образования (своeй репутации) путем продажи платных мест абитуриентам с меньшими способностями, желание которых
купить эти места мотивируется сигналом, произведенным престижным (или непрестижным) дипломoм. Данная глава посвящена другому феномену, а именно факту, что подготовка абитуриента к поступлению в вуз и, соответственно, доступность ему бесплатного образования
зависят от сочетания его собственныx способностeй и обеспеченности
его семьи.
481
оксфордский справочник
(первостепенное внимание представленной моделиью
уделяется именно последнему феномену). В самом деле,
такие абитуриенты выигрывают дважды: благодаря доступу к более качественному довузовскому образованию
они имеют более высокие шансы на поступление в более
престижные вузы; кроме того, они лучше подготовлены для обучения там. Более того, у них больше шансов
поступить на бюджетный поток, где их обучение будет
оплачено государством. Очевидно, что перераспределение некоторой части государственных средств в пользу
более равного предоставления качественного начального и среднего образования за счет снижения объемов субсидирования высшего образования для тех, кто способeн
его оплатить, не только помогло бы смягчить проблему быстро растущей поляризации общества, но и способствовало бы повышению качества образования рабочей силы.
Хотя моделью формально предполагается, что государственное финансирование бюджетных мест в вузах
единообразно, упомянутое выше неравенство финансирования по вузам и в особенности по российским регионам является существенным аспектом проблемы доступности высшего образования в России. В самом деле,
все возрастающая привилегированность группы элитных
вузов, с иx «более чем равным» государственным финансированием, ставит дополнительный важный вопрос
для анализа доступности государственного образования.
Библиография
Александрова А. Л., Овчарова Л. Н., Шишкин С. В. 2003. Доходы
населения и доступность социальных услуг. Независимый институт социальной политики, Фонд «Институт экономики
города». Москва: С П Р О С , КонфОП, публикация доступна
по адресу: http://www.socpol.ru/eng/publications/index.shtml.
Клячко T. Л., ред. 2002. Модернизация российского образования. Мос
ква: Г У — ВШЭ.
Рощина Я. М. 2003. «Неравенство доступа к образованию:
что мы знаем об этом?». В: Проблемы доступности высшего образования, под ред. Шишкина С. В. Независимый
институт социальной политики, Рабочие материалы Н И С П, W P 3/2003/01, публикация доступна по адресу:
http://www.socpol.ru/eng/publications/index.shtml.
482
Реформа и доступность высшего образования
Рощина Я. М., Другов М. А. 2003. «Социальные детерминанты
неравенства доступа к высшему образованию в современной России», в: Проблемы доступности высшего образования,
под ред. Шишкина С. В. Независимый институт социальной политики, Рабочие материалы Н И С П , W P 3/2003/01,
публикация доступна по адресу: http://www.socpol.ru/eng/
publications/index.shtml.
Пинский A. A. 2002. Новая школа. Москва: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики».
Полищук Л. И. 2010. «Коллективная репутация в высшей школе:
анализ равновесной модели», Журнал Новой экономической ассоциации 7: 46–69.
Россия в цифрах (Российский статистический ежегодник). 2005.
Росстат, публикация доступна по адресу: http://www.gks.ru/
wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/
statisticCollections/doc_1135087342078.
——. 2011. Росстат, публикация доступна по адресу: http://www.
gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/
catalog/statisticCollections/doc_1135087342078.
Шишкин С. В., ред. 2004. Высшее образование в России: правила и реальность. Москва: Независимый институт социальной политики, публикация доступна по адресу: http://www.socpol.ru/
eng/publications/index.shtml.
Якобсон Л. И., ред. 2002. Межбюджетные отношения в российском образовании. Москва: Г У — ВШЭ.
Alexeev, M., and M. Kaganovich. 1998. “Returns to Human Capital under
Uncertain Reform: Good Guys Finish Last,” Journal of Economic
Behavior and Organization 37: 55–73.
Blankenau, W. 2005. “Public Schooling, College Subsidies, and Growth,”
Journal of Economic Dynamics and Control 29: 487–507.
Benabou, R. 1996. “Heterogeneity, Stratifi cation, and Growth: Macro
economic Implications of Community Structure and School
Finance,” American Economic Review 86: 584–609.
Ben-Porath, Y. 1967. “The Production of Human Capital and the LifeCycle Earnings,” Journal of Political Economy 75: 352–365.
Cardak, B. A., and D. Givon. 2004. “Why the Poor Don’t Go to University:
Attainment Constraints and Two-Staged Education,” mimeo,
La Trobe University.
Carneiro, P., and J. J. Heckman. 2002. “The Evidence on Credit Constraints
in Post-Secondary Education,” Economic Journal 112: 705–34.
Caucutt, E. M., and K. B. Kumar. 2003. “Higher Education Subsidies
and Heterogeneity: A Dynamic Analysis,” Journal of Economic
Dynamics and Control 27: 1459–502.
Cheidvasser, S., and H. Benitez-Silva. 2007. “The Educated Russian’s
Curse: Returns to Education in the Russian Federation during
the 1990s,” Labour 21: 1–41.
Cunha, F., and J. Heckman. 2007. “The Technology of Skill Formation,”
American Economic Review Papers and Proceedings 97: 31–47.
Driskill, R. A., and A. W. Horowitz. 2002. “Investment in Hierarchical
Human Capital,” Reviewof Development Economics 6: 48–58.
483
оксфордский справочник
Epple, D., R. E. Romano, and H. Sieg. 2003. “Peer Effects, Financial
Aid, and Selection of Students into Colleges and Universities:
An Empirical Analysis,” Journal of Applied Econometrics 18: 501–25.
Fan, C. S., J. Overland, and M. Spagat. 1999. “Human Capital, Growth,
and Inequality in Russia,” Journal of Comparative Economics 27:
618–43.
Gerber, T. P. and M. Hout. 1998. “More Shock than Therapy: Market
Transition, Employment, and Income in Russia, 1991–1995,”
American Journal of Sociology 104: 1–50.
Gilpin, G., and M. Kaganovich. 2012. “The Quantity and Quality
of Teachers: Dynamics of theTrade-off,” Journal of Public Economics
96: 417–29.
Glomm, G., and M. Kaganovich. 2003. “Distributional Effects of Public
Education in an Economy with Public Pensions,” International
Economic Review 44: 917–37.
Glomm, G., and B. Ravikumar. 1992. “Public vs. Private Investment
in Human Capital: Endogenous Growth and Income Inequality,”
Journal of Political Economy 100: 818–34.
Houtenville, A. J., and K. Smith Conway. 2008. “Parental Effort, School
Resources, and Student Achievement,” Journal of Human Resources
43: 437–53.
Kaganovich, M. 2005. “Education Systems in Transition: Access to High
er Education (Evidence from Russia and Estonia),” National
Council for Eurasian and East European Research grant report.
Kaganovich, M., and I. Zilcha. 1999. “Education, Social Security,
and Growth,” Journal of Public Economics 71: 289–309.
LeGrand, J., 1982. The Strategy of Equality Redistribution and the Social
Services. London: George Allen and Unwin.
Micklewright, J. 1999. “Education, Inequality and Transition,” Economics
of Transition 7: 343–76.
Rosen, S. 1976. “A Theory of Life Earnings,” Journal of Political Economy
84: S45–S67.
Rothschild, M., and L. J. White. 1995. “The Analytics of Pricing in Higher
Education and Other Services in Which Customers Are Inputs,”
Journal of Political Economy 103: 573–86.
Spagat, M. 2006. “Human Capital and the Future of Transition
Economies,” Journal of Comparative Economics 34: 44–56.
Su, X. 2004. “The Allocation of Public Funds in a Hierarchical
Educational System,” Journal of Economic Dynamics and Control
28: 2485–510.
U N DP (U N Development Programme). 2004. Human Development Report
2004. New York: U N DP.
U N E S C O Institute for Statistics. 2004. Global Education Digest. Montreal:
U N E S C O, публикация доступна по адресу: http://www.uis.
unesco.org/Library/Documents/ged04-en.pdf.
Winston, G. C. 1999. “Subsidies, Hierarchy and Peers: The Awkward
Economics of Higher Education,” Journal of Economic Perspectives
13(1): 13–36.
Российская система здравоохранения
Глава 31.
Российская система
здравоохранения:
трудный путь реформ*
Сергей Шишкин
П
ЕРЕ ХОД к рыночной экономике вызвал существенные изменения в управлении российской системой здравоохранения и в ее финансировании (Tompson
2006; Gordeev, Pavlova, and Groota 2010). В 1992 г. была
проведена децентрализация управления здравоохранением — как часть общей децентрализации системы государственного управления (Danishevski et al. 2006).
Децентрализация усугубила унаследованную от С С С Р
фрагментацию системы государственного финансирования здравоохранения (Davis 2010). В 1993 г. система
бюджетного финансирования здравоохранения была
дополнена обязательным медицинским страхованием
(ОМС) (Twigg 1998). Первым положительным результатом данной реформы стало расширение источников государственного финансирования здравоохранения, что,
однако, не смогло предотвратить снижение объемов доступных средств в 90-е гг., вызванное экономическим
кризисом и сокращением государственных расходов
в период перехода от командной экономики к рыночной (Shishkin 1999). Значительная доля затрат на здравоохранение легла на плечи населения.
Начиная с 2000 г. объемы государственного финансирования здравоохранения существенно увеличились.
Тем не менее сегодняшняя система финансирования
имеет ряд недостатков в обеспечении доступности здра* В данной главе использованы результаты исследовательского проекта, выполненного в рамках Программы фундаментальных исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (ВШЭ).
485
оксфордский справочник
РИС. 31.1 Показатели смертности на 1000 человек населения
в Российской Федерации в 1990–2010 годах
Источник: Росстат (1997, 2001, 2005, 2009, 2011a).
воохранения для большинства граждан, защиты от финансовых рисков, связанных с лечением, и эффективности использования имеющихся ресурсов.
За последние пятнадцать лет необходимость проведения широкомасштабной реформы российской системы
здравоохранения неоднократно декларировалась в правительственных документах. Однако реальные изменения по сравнению с декларировавшимися намерениями
были чрезвычайно скромными. Лишь в 2010 г. был принят новый закон об обязательном медицинском страховании, благодаря которому удалось радикально изменить организацию финансирования здравоохранения.
Основная задача настоящей главы состоит в том, чтобы представить общую характеристику изменений в российском здравоохранении за два последних десятилетия
с особым вниманием к изменениям в системе его финансирования. Настоящая глава дополняет уже имеющиеся
публикации на эту тему за счет последовательного анализа реформ российского здравоохранения за последние два десятилетия, включая институциональные изменения 2011 г.*
Настоящая глава построена следующим образом.
Сначала описываются изменения в состоянии здоровья
российского населения. Далее рассматривается динамика государственных и частных расходов на здравоохра-
486
Российская система здравоохранения
нение и описываются основные реформы переходного
периода: внедрение ОМС (1993 г.), реформа лекарственного обеспечения льготных категорий граждан (2005 г.)
и Приоритетный национальный проект «Здоровье»
(2006 г.). Затем анализируются результаты реформ системы здравоохранения. Далее рассматривается новая
волна реформ, начавшаяся в 2011 г. с модернизации сис
темы обязательного медицинского страхования, и препятствия на пути дельнейшего реформирования сферы
здравоохранения. В заключительном разделе предлагаются приоритетные направления модернизации здравоохранения.
Состояние здоровья российского населения
Масштабные проблемы, связанные с ухудшением общего состояния здоровья населения, с которыми столкнулась Россия с начала 90-х гг., хорошо известны: очень
высокая смертность, особенно среди населения трудового возраста, и возросшая заболеваемость (Shkolnikov, McKee, and Leon 2001). Смертность выросла с 11,2
на 1000 человек в 1990 г. до 16,4 в 2004 г. Однако к 2010 г.
демографические показатели улучшились, а смертность
снизилась до 14,2 (рис. 31.1).
Кроме того, за последние годы наметились позитивные изменения в динамике детской и материнской
смертности, а также заболеваемости туберкулезом, болезнями, передаваемыми половым путем и т.д. Снижение
смертности, наблюдаемое с 2006 г., может быть частично
связано с реализуемыми государством широкомасштабными программами здравоохранения, такими как Приоритетный национальный проект «Здоровье», начатый
в 2006 г., и Программа дополнительного лекарственного
обеспечения отдельных категорий населения, включая
инвалидов и ветеранов, стартовавшая в 2005 г., а также
с ростом государственного финансирования здравоохранения. Снижение смертности от сердечно-сосудистых
заболеваний с 1,30 млн в 2005 г. до 1,14 млн. в 2010 г. стало основным фактором снижения общей смертности
с 2,3 млн в 2005 г. до 2,03 млн в 2010 г. Судя по всему,
добиться этого удалось прежде всего благодаря увеличе-
487
оксфордский справочник
РИС. 31.2 Показатели смертности на 1000 человек населения
в Российской Федерации и Европейском союзе
Источник: World Health Organization/Europe, European Health for All database, January 2010.
нию доступности лекарственных средств, в том числе —
за счет финансируемых государством программ.
Что касается других видов смертности, не связанных с естественными причинами, то наибольшего успеха удалось добиться в снижении смертности от алкогольных отравлений (снижение с 40,9 тыс. в 2005 г.
до 14,4 тыс. в 2010 г.), самоубийств (снижение с 46,1 тыс.
до 33,3 тыс.) и насильственных смертей (снижение
с 35,6 тыс. до 18,7 тыс.). Эти результаты могут быть частично объяснены ужесточением начиная с 2006 г. государственного контроля за производством алкогольной
продукции. В то же время смертность от рака, второй после сердечно-сосудистых заболеваний причины
смертности, увеличилась на 1,6%.
Несмотря на снижение смертности, ее показатели
по-прежнему остаются в 1,5 раза выше показателей смертности в Западной Европе и в 1,3 раза выше, чем в странах Центральной и Восточной Европы (рис. 31.2).
Сокращение этого разрыва потребует значительных усилий и времени.
В отличие от динамики смертности, в динамике заболеваемости положительных изменений не наблюдается. Общее число регистрируемых случаев заболеваний
за последние годы постоянно увеличивается (рис. 31.3).
488
Российская система здравоохранения
РИС. 31.3 Заболеваемость на 100 человек населения в Российской
Федерации, 1990–2010 гг.
Источник: Росстат (2001, 2005, 2007, 2009); Министерство здравоохранения
и социального развития Российской Федерации (2011b).
Рост числа впервые зарегистрированной заболеваемости может быть частично объяснен улучшением ситуации с оказанием первичной медицинской помощи. Однако общая заболеваемость в период 2005–2009 гг. росла
быстрее числа впервые зарегистрированных заболеваний: увеличение на 9,8% и 7,8% соответственно. Данный
факт позволяет говорить о реальном ухудшении состояния здоровья населения.
Ресурсы системы здравоохранения
Медицинские учреждения и кадры
За последнее десятилетие число медицинских учреждений и больничных коек в России значительно уменьшилось (табл. 31.1). Тем не менее число больничных коек
489
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 31.1
Ресурсы государственной системы здравоохранения
в Российской Федерации в 1985–2010 гг.
1985
1990 2000
2010
Число больничных учреждений (тысяч)
12,5
12,8
10,7
6,3
Больничные койки на 1000 человек населения
13,5
13,8
11,6
9,4
Число клиник (тысяч)
19,4
21,5
21,3
15,7
620,7 667,3 680,0
715,8
Врачи (тысяч)
Численность врачей на 10000 человек населения
Медсестры и прочие медицинские работники
среднего уровня (тысяч)
43,2
45,0
47,2
50,1
1756,7 1844,0 1563,6 1508,7
Численность медсестер на 10000 человек населения
122,4
124,5
107,6 105,6
Источник: Росстат (1997, 2004, 2011a).
ТАБЛИЦА 31.2
Ресурсы системы здравоохранения и их использование в России
и странах Е С , 2009 г.
МедБольВрачей/ сестер/
ничные
10 000
10 000
койки/
человек человек
1000
населе- населечеловек
ния
ния населения
Выписка
по результатам
стационарного
лечения/
100 человек
населения
Средний
срок
лечения
в стационаре Общие
(дней), расходы
по всем на здрабольничвоным охранеучреждение, %
ВВП
ниям
Российская
Федерация
50,1
106,9
9,7
22,5
12,8
5,4
Страны, вступившие в ЕС
до мая 2004 г.
34,6
90,6
5,3
16,9
8,4
10,5
Страны — члены Е С с 2004
или 2007 г.
27,2
59,6
6,6
21,1
7,3
6,9
Источник: World Health Organization/Europe, European Health for All database; Росстат (2011a).
490
Российская система здравоохранения
в Российской Федерации остается излишне высоким
в сравнении с европейскими странами (табл. 31.2). Высоки и показатели средней длительности госпитализации.
В России, по сравнению с показателями Европейского
союза, слишком велика и численность врачей, и она продолжает расти при небольшом снижении численности
медсестер (табл. 31.1). Увеличению численности врачей
есть несколько объяснений. Во-первых, рост заболеваемости привел к увеличению спроса на услуги здравоохранения. Неэффективный механизм финансирования
здравоохранения создает предпосылки к росту числа пациентов и, соответственно, содействует росту численности врачей. Еще одна важная причина заключается в низком качестве первичной медицинской помощи,
оказываемой участковыми терапевтами и педиатрами.
Их функции уже по сравнению с функциями врачей общей практики, оказывающими первичную медицинскую
помощь в странах Запада, где врачи общей практики выполняют ряд функций врачей-специалистов и способны
лечить 80% пациентов самостоятельно, не направляя
их к врачам-специалистам. Более низкая квалификация
врачей первичного звена в России ведет к чрезмерному
спросу на посещение врачей-специалистов и стационарное лечение. Переход к модели первичной медицинской
помощи на основе врачей общей практики был объявлен приоритетом государственной политики в здравоохранении. Однако на настоящий момент значительного успеха по внедрению данной модели добиться
не удалось. Численность врачей общей практики составила в 2008 г. лишь 8,7 тыс. человек из 74,6 тыс. врачей
первичного звена (Росстат 2009; Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации 2011a).
До перехода к рыночной экономике частная врачебная практика в Российской Федерации была незаконной. Либерализация экономики создала возможности
для развития частного сектора в системе здравоохранения. Приватизация государственных медицинских учреждений была запрещена1, однако было создано мно1. За исключением медицинских учреждений, принадлежащих приватизированным предприятиям.
491
оксфордский справочник
жество частных медицинских организаций, особенно
амбулаторных клиник (Росстат, 2011a). В 2010 г. насчитывалось 2753 частных амбулаторных клиник (17,5%
от общего числа амбулаторных учреждений) и только
115 частных клинических больниц (1,8% от общего числа).
Частный сектор способен привлекать наиболее квалифицированных специалистов. В 2010 г. уровень заработной
платы в частных учреждениях здравоохранения и социальной защиты превышал уровень заработной платы в аналогичных муниципальных учреждениях на 43%
(Росстат 2011б). Это способствует созданию напряженности среди медицинских работников и приводит к уходу лучших специалистов в частный сектор. Тем не менее
доля частного сектора в сфере здравоохранения остается
сравнительно небольшой. Согласно данным Российского мониторинга экономического положения и здоровья
населения (РМЭ З) доля пациентов, выбравших для обращения за медицинской помощью частные клиники,
составила в 2009 г. 6,3% в случае амбулаторного лечения
и 0,6% — стационарного. В числе клиентов частных медицинских организаций представлены все группы населения по уровню доходов, с преобладанием представителей наиболее обеспеченной прослойки населения (47%
от общего числа пациентов). Основными препятствиями на пути инвестирования в частный сектор здравоохранения и его более динамичного развития являются
административные препоны и недостаток платежеспособного спроса.
Расходы на здравоохранение
Государственные расходы на здравоохранение
Государственное финансирование сферы здравоохранения, включая бюджетные средства и взносы на обязательное медицинское страхование работающего
населения, в 90-е гг. снизилось на треть в реальном выражении и вновь вышло на дореформенный уровень
лишь в 2006 г. (рис. 31.4). В последние годы российское
правительство осознало важность решения проблем,
связанных со здоровьем населения, и необходимость
модернизировать систему здравоохранения в целях со-
492
Российская система здравоохранения
РИС. 31.4 Динамика реальных расходов государства
на здравоохранение (1991 г. = 100%)
* Бюджетные расходы на здравоохранение и взносы на обязательное медицинское страхование работающего населения; до 2002 г. — расходы на здравоохранение, физическую культуру и спорт; начиная с 2002 г.. — ртолько
на здравоохранение.
Источник: Расчеты автора на основе данных Росстата и Федерального фонда
обязательного медицинского страхования c учетом индексов-дефляторов В В П.
действия социальному и экономическому развитию
страны. В период c 2005 по 2007 г. общий объем финансирования системы здравоохранения возрос в реальном выражении на 50%, оставаясь в последующие годы
(2008–2010 гг.) примерно на том же уровне. Здравоохранение выдвинулось в число приоритетов федерального
бюджета: федеральное финансирование этой сферы выросло в 2005–2010 гг. в реальном выражении в 3,5 раза.
Даже в 2008 и 2009 г., когда с поправкой на инфляцию
расходы региональных бюджетов снизились по причине
экономического кризиса на 8% по отношению к уровню
2007 г., федеральные расходы выросли в реальном выражении на 20%. Доля федерального бюджета в общих
расходах на здравоохранение в период 2005–2010 гг. более чем удвоилась, достигнув 30% в 2010 г. против 12%
в 2005 г. (рис. 31.5).
Несмотря на значительное увеличение государственного финансирования здравоохранения в последние
годы, его уровень значительно ниже, чем в странах Европейского союза (рис. 31.6 и 31.7) и недостаточен, чтобы
обеспечить широкие гарантии услуг здравоохранения,
существующие в Российской Федерации.
493
оксфордский справочник
РИС. 31.5 Структура государственного финансирования
здравоохранения, 1992–2010 гг.
Источник: Расчеты автора на основе данных Росстата.
Частные расходы на медицинскую помощь
На протяжении переходного периода нехватка государственных средств частично компенсировалась повышением частных расходов на медицинскую помощь.
Согласно официальным статистическим данным доля
частных расходов в общем объеме финансирования
здравоохранения выросла в период 1994–2004 гг. более чем в три раза., с 11% до 37% (рис. 31.8). Расходы домохозяйств на лекарственные средства и медицинские
услуги стабильно увеличивались в 2000-х гг., несмотря
на рост государственного финансирования здравоохранения (рис. 31.9). Даже во время кризиса 2008–2009 гг.
объемы платных медицинских услуг в реальном выражении не уменьшились, а расходы на лекарственные средства продолжили расти. Это отличает ситуацию 2009 г.
от кризиса 1998 г., когда и государственное финансирование и расходы домохозяйств на лекарственные средства и медицинские услуги уменьшились. Частные расходы на здравоохранение (без учета неофициальной
оплаты услуг, о которой будет сказано ниже) составили
в 2010 г. 1,8% ВВП.
494
Российская система здравоохранения
РИС. 31.6 Государственные расходы на здравоохранение
в России и странах О Э С Р (2008 г.), % ВВП
Источник: O E C D Health Data 2010; World Health Organization/Europe, European Health for All database.
РИС. 31.7 Государственные расходы на здравоохранение
в России и странах О Э С Р (2008 г.) по паритету покупательной
способности в долларах С Ш А на душу населения
Источник: O E C D Health Data 2010; World Health Organization/Europe, European Health for All database.
495
оксфордский справочник
РИС. 31.8 Доля (в %) государственных и частных расходов
на медицинские услуги в России в 1994–2009 гг.
РИС. 31.9. Частные расходы на лекарственные средства
и медицинские услуги в 1994–2009 гг. (в ценах 1994 г.)
Источник: Расчеты автора на основе данных Росстата.
Добровольное медицинское страхование и прямая оплата
медицинских услуг
Взносы на добровольное медицинское страхование
(0,2% ВВП в 2010 г.) по сравнению с совокупными частными расходами на здравоохранение (1,8% ВВП) невелики. Добровольным медицинским страхованием пользуется лишь небольшая доля населения России (рис. 30.10).
496
Российская система здравоохранения
РИС. 31.10 Доля граждан старше 13 лет, участвующих
в программах добровольного медицинского страхования
в 2000–2010 гг. (в %)
Источник: Расчеты Е. Селезневой на основе данных РМ Э З .
РИС. 31.11 Доля пациентов, оплачивающих медицинские услуги,
в общем числе пациентов в 1994–2010 гг. (в %)
Источник: Расчеты Е. Селезневой на основе данных РМ Э З .
Вместо этого граждане предпочитают оплачивать медицинские услуги, когда это требуется, напрямую.
В 90-е гг. бесплатные медицинские услуги зачастую
дополнялись, а то и вовсе подменялись, платными. Согласно данным РМЭ З доля пациентов, оплачивающих
амбулаторные медицинские услуги, выросло между 1994
и 2010 гг. в 3,3 раза (рис. 31.11). Доля пациентов больниц,
плативших за лечение, выросла за 1994–2002 гг. в четыре раза, однако далее было зафиксировано ее снижение
с 57% в 2002 г. до 29% в 2010 г. Это стало, судя по все-
497
оксфордский справочник
РИС. 31.12 Доля пациентов, плативших неформально,
в общем числе плативших за медицинские услуги, в %
Источник: Расчеты Е. Селезневой на основе данных РМ Э З .
му, следствием увеличения государственного финансирования здравоохранения, что снизило необходимость
со стороны пациентов оплачивать лекарственные средства для стационарного лечения. Доля пациентов, оплачивающих лекарственные средства во время госпитализации, снизилась c 53% в 2002 г. до 22% в 2010 г., а доля
пациентов, оплачивающих медицинские услуги в стационарах, увеличилась с 13% в 2001 г. до 19% в 2009 г.
В 2010 г. этот показатель уменьшился до 10%, однако такое изменение может быть связано с использованием
в опросе 2010 г. отличной от предыдущих опросов выборки и небольшого числа респондентов, плативших
за стационарное лечение.
В дополнение к общей тенденции увеличения доли
пациентов больниц, оплачивающих свое лечение, наблюдается рост случаев неофициальной («в руки») оплаты больничных услуг. В 2001 г. 19,9% респондентов, плативших за стационарное лечение, отметили, что данные
услуги оплачивались ими неофициально; в 2009 г. доля
данных респондентов выросла до 37,5% (рис. 31.12). Таким образом, прямая оплата медицинских услуг в стационарах перемещается в область неформальных отношений. Оплата же амбулаторных услуг, наоборот,
сдвинулась в сторону официальных. В 2001 г. 54,8% респондентов, оплачивающих амбулаторные услуги, ука-
498
Российская система здравоохранения
зали, что оплата взималась неофициально, в то время
как в 2009 г. их число снизилось до 29,7%.
Доля пациентов, неофициально оплачивающих медицинские услуги, варьируется по регионам. Меньшее
число случаев неофициальной оплаты услуг приходится на регионы с более высокими подушевыми расходами на здравоохранение и более высоким общим уровнем
экономического развития (Sabirianova Peter and Zelen
ska 2010).
Судя по всему неофициальная оплата лечения стала допустимым явлением в глазах медицинских работников (Чернец, Чирикова и Шишкин 2008). Согласно
опросу 1530 работников сферы здравоохранения, проведенному в конце 2009 г. в трех российских регионах
«Левада-Центром» по заказу Г У-ВШЭ, значительное
большинство респондентов (70%) считают, что принимать предлагаемые пациентами деньги не предосудительно (Высшая школа экономики 2010).
Расширение практики платных медицинских услуг
не сопровождается одновременным увеличением численности граждан, которые вынуждены отказываться от лечения, вследствие недостатка у них денежных
средств (рис. 31.13). Эти данные позволяют говорить
о том, что платные медицинские услуги стали инструментом обеспечения качественных и своевременных услуг. Неофициальная же оплата услуг представляет собой
механизм восстановления равновесия между предложением и спросом на рынке медицинских услуг в условиях
неадекватного и неэффективного финансирования бесплатного здравоохранения и низкой заработной платы
медицинских работников. Для врачей неофициальная
оплата является более сильным стимулом для инвестирования в свой личный человеческий капитал, чем официальное вознаграждение их труда.
Однако неофициальная оплата снижает доступность
медицинских услуг для некоторых групп населения
и подрывает общую финансовую устойчивость системы здравоохранения (Gordeev, Pavlova, and Groota 2010).
Кроме того, неофициальная оплата снижает качество
лечения для пациентов, не оплачивающих неформально услуги врачей и медсестер. Наконец, неформальная
оплата не является доходом медицинских учреждений
499
оксфордский справочник
РИС. 31.13 Доля домохозяйств, члены которых отказались
за последние 12 месяцев от необходимых медицинских услуг
или лекарственных средств из-за отсутствия требующихся
денежных средств, в %
Источник: Расчеты Е. Селезневой на основе данных РМ Э З .
и, соответственно, не может быть использована для новых инвестиций в медицинское оборудование и т.п. (Sabirianova Peter and Zelenska 2010).
Институциональные реформы системы
здравоохранения в переходный период
Введение ОМС
В начале 90-х гг. главной задачей реформирования здравоохранения было создание новой системы его финансирования и привлечение новых источников финансовых средств (Rowland and Telyukov 1994; Chernichovsky,
Barnum, and Potapchik 1996). Для этих целей в 1993 г.
была введена система ОМС (ее структура представлена на рис. 31.14). Застрахованными по ОМС являются
все граждане Российской Федерации. Для работающих
граждан взносы на ОМС платятся работодателями. Работодатель заключает со страховой компанией, участвующей в ОМС, договор на страхование своих работников.
Страхование неработающего населения производится
500
Российская система здравоохранения
РИС. 31.14 Система обязательного медицинского страхования
в Российской Федерации в 1993 г.
региональными властями, которые также заключают
договора со страховыми компаниями (до 2005 г. вместо
региональных властей страхователями могли выступать
местные власти). Базовая программа ОМС включает основную часть амбулаторных и стационарных медицинских услуг. Для сбора взносов ОМС в каждом регионе
созданы территориальные фонды ОМС, являющиеся государственными учреждениями, подчиненными региональным властям. Кроме того, существует Федеральный
фонд ОМС, главная задача которого заключается в сглаживании различий в финансовых условиях региональных фондов ОМС.
501
оксфордский справочник
Российская система ОМС изначально задумывалась
как система с конкуренцией страховщиков, частных
и государственных. Поначалу в ряде регионов частные
страховые медицинские организации отсутствовали,
причиной чему были чинимые региональными властями препятствия. В подобных случаях в роли страховщиков выступали территориальные фонды ОМС.
Наибольшее число частных страховых медицинских организаций было достигнуто в 1996 г. (538 компаний), однако далее их число снижалось вследствие укрупнения
компаний (рис. 31.15).
Поначалу планировалось, что бюджетное финансирование медицинских учреждений, оказывающих услуги в рамках базовой программы ОМС, будет полностью заменено выплатами из фондов ОМС. Однако
в действительности реализация ОМС плохо контролировалась федеральными властями и находилась в сильной зависимости от действий региональных властей.
На деле реформа оказалась децентрализована. Региональные и местные власти сохранили бюджетное финансирование медицинских организаций помимо финансирования из территориальных фондов ОМС. В каждом
регионе возникло свое собственное сочетание старого (на основе бюджетного финансирования) и нового
(на основе страхования) финансовых механизмов.
Внедрение ОМС преследовало собою цель привлечь
средства в систему здравоохранения и помочь рационализировать ее структуру. Эта реформа в определенных
отношениях оказалась успешной. Создана новая система
финансирования, и страховые средства перечисляются
больницам и поликлиникам за оказание услуг прикреп
ленным или госпитализированным гражданам. Однако
данная система не заменила собой бюджетное финансирование здравоохранения, а дополнила его. Вплоть
до 2010 г. объемы средств, аккумулируемые в системе
ОМС, не превышали 40% от общего размера государственных расходов на здравоохранение (рис. 31.16).
В 2005 г. произошло смещение распределения средств
ОМС в пользу федерального уровня. До этого момента
3,4% из 3,6% ставки социального налога с заработной
платы направлялись в региональные фонды ОМС, а остающиеся 0,2% — в Федеральный фонд ОМС. В 2005 г.
502
Российская система здравоохранения
РИС. 31.15 Число страховых организаций в системе ОМ С
Источник: Данные Федерального фонда О М С .
РИС. 31.16 Доля средств в бюджетной системе финансирования
здравоохранения и системе ОМ С России
(как % от общего размера государственного финансирования)
Источник: Расчеты на основе данных Росстата за 1991–2008 гг., Федерального фонда обязательного медицинского страхования (за 2009 и 2010 г.) и Министерства финансов (прогноз на 2015 г.).
налог был снижен до 2,8%, из которых теперь только 2%
направлялись в региональные фонды, а остальное перечислялось в Федеральный фонд. В 2006 г. размер налоговых отчислений на ОМС был повышен до 3,1%, при этом
на федеральные отчисления пришлось 1,1%. Несмотря
на рост федеральных отчислений, федеральные средства
по-прежнему были недостаточны для выравнивания размеров финансового обеспечения медицинской помощи
для застрахованных граждан в различных регионах.
Смешанная бюджетно-страховая система финансирования здравоохранения, сформированная после внедрения ОМС, постоянно подвергалась серьезной критике.
503
оксфордский справочник
Начиная с 1996 г. в правительственных программах регулярно заявлялось о необходимости реформы системы
финансирования здравоохранения. В эти годы в ряде регионов было реализовано несколько экспериментальных
моделей финансирования здравоохранения, в основном по инициативе самих регионов (Самарская, Тюменская, Калининградская области, Пермский край и т.д.).
На федеральном же уровне реформы начались лишь
в 2003 г. по инициативе Пенсионного фонда, который
в 2003–2005 гг. внедрил экспериментальную схему софинансирования медицинской помощи по ОМС для пенсионеров. За это время число охваченных данной схемой регионов выросло с тринадцати до тридцати шести.
Федеральное правительство побуждало регионы увеличить размеры взносов на ОМС неработающего населения и, соответственно, увеличить долю государственных
средств, сконцентрированных в региональных системах
ОМС. На региональные власти оказывалось также давление с целью устранить препятствия для участия в ОМС
частных страховых медицинских организаций. В 2004 г.
территориальные фонды ОМС и их филиалы являлись
единственными страховыми организациями в 21 регионе из 89. К концу 2005 г. это число снизилось до восьми.
Реформа лекарственного обеспечения льготных
категорий граждан
Начиная с 2004 г. государственная политика в сфере здравоохранения стала более активной (Shishkin
and Vlassov 2009). В 2005–2006 гг. были начаты две амбициозные программы: Государственная программа дополнительного лекарственного обеспечения льготных категорий граждан (ветеранов, инвалидов, лиц, получивших
повышенные доли радиации и т.д.) и Приоритетный национальный проект «Здоровье». Главным достижением
указанного периода стало повышенное внимание влас
тей к проблемам здравоохранения и значительное увеличение государственных расходов на него.
Перед Государственной программой дополнительного лекарственного обеспечения (2005 г.) была поставлена цель коренным образом изменить систему лекарственного обеспечения льготных категорий граждан
504
Российская система здравоохранения
и существенно расширить перечень и увеличить доступность лекарственных средств, которыми данные категории граждан обеспечиваются на бесплатной основе.
До этого момента лекарственное обеспечение льготных категорий граждан осуществлялось региональными властями. Реализация новой программы перешла
в ведение федеральных властей. В 2005 г. объемы федеральных средств, выделяемых на покрытие стоимости
лекарственных средств, предназначенных для льготных
категорий граждан, в номинальном исчислении превысили аналогичные расходы федеральных и региональных бюджетов за 2004 г. в шесть раз.
Однако уже на стадии разработки программы в ее дизайн были заложены серьезные изъяны. Льготники были
поставлены перед выбором: либо получать лекарственные средства в рамках программы, либо получать денежную компенсацию. Это привело к неблагоприятному отбору: в программе остались в основном те, кто больше
всего нуждался в лекарственных средствах. Фактором,
способствующим массовому выходу из программы, стали
также трудности, связанные с получением выписываемых лекарственных средств. В результате в 2008 г. число
участников программы составило лишь 5,5 млн человек,
или 33% льготников.
Еще один недочет программы связан с отсутствием
регулирования количества выписываемых лекарственных средств и слабым регулированием цен на них. Изза этого финансовый крах системы был лишь вопросом
времени. К 2006 г. счета, представленные дистрибьюторами к оплате за выданные льготникам лекарственные
средства, превысили изначально запланированный бюджет в 2,2 раза, а к 2007 г. — на 60%, несмотря на принятие в том году дополнительных мер регулирования.
Опыт реализации программы продемонстрировал,
что исключение из полноценного участия в ней региональных властей и ее осуществление исключительно федеральными властями было ошибкой. Начиная с 2008 г.
реализация программы была децентрализована. Из первоначальной программы была выделена так называемой
схема «семи болезней», призванная бесплатно обеспечить особо дорогими лекарствами всех соответствующих
пациентов. Федеральное правительство выделило регио-
505
оксфордский справочник
нам целевые субсидии, а также ограничило перечень лекарств с компенсируемой стоимостью и ввело потолок
цен на них. Это решило для программы проблему сдерживания расходов, однако доступность лекарственных
средств для участников программы стала перманентной
проблемной зоной.
Приоритетный национальный проект «Здоровье»
В 2004 г. был разработан новый план широкомасштабной реформы системы финансирования здравоохранения, однако в начале 2005 г. намечавшаяся реформа
была отложена. Федеральные власти желали избежать
социального напряжения, возросшего вследствие реализации другой социальной реформы — монетизации
льгот на проезд в общественном транспорте и др., и решили воздержаться от любых действий, чреватых даже
минимальной возможностью вызвать социальное напряжение среди населения или отдельных профессиональных групп.
Вместе с тем правительство осознавало основные вызовы, стоящие перед российской системой здравоохранения, и необходимость конкретных действовать в ответ
на них. В сентябре 2005 г. президентом Р Ф Владимиром
Путиным были определены цели Приоритетного национального проекта «Здоровье». Изначально проект задумывался как двухлетний, но впоследствии был продлен
до 2012 г. Первоначально проект включал инвестиции
в первичное медицинское обслуживание и высокотехнологическую медицинскую помощь, повышение оплаты
труда участковым врачам и медицинским сестрам, работникам скорой помощи и др. Позже в рамках проекта были созданы подпрограммы лечения сердечно-сосудистых заболеваний (с 2008 г.) и онкологических
заболеваний (с 2009 г.), медицинской помощи жертвам
Д Т П (с 2008 г.) и ряд других. В 2006 г. были введены
«родовые сертификаты», призванные улучшить ситуацию с финансированием медицинского обслуживания
беременных и повысить конкуренцию среди родильных
домов. Финансирование Национального проекта привело к повышению на 10% размеров государственного финансирования здравоохранения.
506
Российская система здравоохранения
Несмотря на экономический кризис и последующее снижение бюджетных доходов, расходы государства на Национальный проект в 2008–2009 гг. выросли. Предпринятые в рамках проекта действия улучшили материальное и техническое оснащение первичного
звена медицинской помощи и способствовали повышению доступности диагностических медицинских услуг,
амбулаторной помощи, высокотехнологичной медицинской помощи и многих прочих услуг. Однако рост расходов на систему здравоохранение не привел к повышению эффективности ее функционирования (Besstremyannaya 2009).
В 2007–2008 гг. в девятнадцати российских регионах
был реализован федеральный пилотный проект в рамках Приоритетного национального проекта «Здоровье».
Регионам предлагалось выработать и проверить новые
механизмы финансирования здравоохранения. В соответствии с предложениями самих регионов в рамках
эксперимента были опробованы возможности осуществления одноканального государственного финансирования медицинских учреждений через систему ОМС,
введения новых методов оплаты амбулаторной помощи
в ОМС и новой системы оплаты труда работников медицинских учреждений.
Результаты финансовых реформ сферы
здравоохранения
Фрагментация финансирования сферы
здравоохранения
Россия унаследовала от С С С Р фрагментарную систему финансирования сферы здравоохранения (Davis
2010). Государственное финансирование осуществлялось на разных уровнях государственного управления:
федеральном, региональном и местном. Денежные средства выделялись на поддержку соответствующих групп
медицинских учреждений, принадлежащих различным
уровням системы здравоохранения. В целях реализации
федеральных программ федеральным правительством
выделялись средства из федерального бюджета феде-
507
оксфордский справочник
ральным медицинским учреждениям, а также прочим
государственным медицинским учреждениям.
Финансирование региональных медицинских учреждений осуществлялось региональными властями,
а местных — местными. Подобная фрагментация была
устранена с введением системы ОМС, в рамках которой в каждом регионе был создан единый фонд. Вместе
с тем в результате реформы возник новый тип фрагментации: между системой бюджетного финансирования
здравоохранения и системой ОМС. Большинство медицинских учреждений финансируются одновременно
из средств фондов ОМС и бюджетов различных уровней государственного управления. Региональные власти платят в территориальные фонды ОМС страховые
взносы за неработающих граждан, однако размеры этих
взносов недостаточны для покрытия затрат на медицинскую помощь, оказываемую застрахованным лицам. Поэтому средства ОМС компенсируют медицинским организациям лишь часть видов затрат: на заработную плату
с начислениями, на лекарственные препараты, мягкий
инвентарь и питание пациентов в стационарах.
Финансирование из региональных и местных бюджетов покрывает постоянные расходы региональных и муниципальных медицинских учреждений соответственно, а также затраты на лечение туберкулеза, болезней,
передаваемых половым путем, психических заболеваний, услуг скорой помощи и высокотехнологичной медицинской помощи. Подобная фрагментация государственного финансирования сферы здравоохранения
мешает эффективному использованию государственных
средств, направляемых на здравоохранение.
Региональное неравенство в государственном
финансировании сферы здравоохранения
Децентрализация государственного финансирования
здравоохранения привела к значительным региональным различиям в уровне финансирования и соответственно доступности медицинской помощи. Разница
размеров государственного финансирования здравоохранения в расчете на душу населения в богатых и бедных
регионах России составляет четыре-пять раз. Эта диф-
508
Российская система здравоохранения
ференциация усиливается экономическим развитием
страны, обусловливающим высокую региональную дифференциацию государственных доходов. Таким образом,
неравенство в подушевых расходах региональных бюджетов на здравоохранение, измеряемое коэффициентом
Джини, увеличилось с 0,195 в 1996 г. до 0,252 в 2009 г. Согласно данным Федерального казначейства и Министерства финансов Российской Федерации, регионами с самым высоким и самым низким показателями в 2009 г.
стали Московская область и Чукотский автономный
округ с 14004 и 2082. руб. расходов на душу населения
соответственно (с поправкой на коэффициенты удорожания стоимости государственных услуг).
Провал в создании конкурентной модели
обязательного медицинского страхования
Введенная в 1993 г. в действие модель ОМС предусматривала включение частных страховых медицинских компаний в число страховщиков по ОМС. Предполагалось,
что частные страховщики будут конкурировать друг
с другом за возможность застраховать граждан. Однако результат участия в ОМС большого количества страховых медицинских организаций не всегда был в пользу застрахованных. Предмет конкуренции между страховщиками был чрезвычайно ограничен (Шейман 2007).
К примеру, страховщикам было запрещено собирать
взносы с застрахованных, предлагать им дополнительные услуги, согласовывать с медицинскими организациями цены за оказываемые медицинские услуги. Никаких
попыток создать систему разделения финансовых рисков
между страховщиками и фондами ОМС не предпринималось. Как результат, страховщики были больше заинтересованы в увеличении общих объемов получаемых
от фондов ОМС средств, чем в эффективном их использовании. Частные страховые организации выполняют
роль посредников между фондами ОМС и медицинскими учреждениями, не содействуя при этом повышению
эффективности финансовой системы здравоохранения.
В целом результаты функционирования системы
ОМС в том, что касается ее влияния на систему оказания медицинской помощи оказались неудовлетвори-
509
оксфордский справочник
тельными. ОМС не создало достаточно сильных стимулов, которые побуждали бы страховые и медицинские
организации улучшать качество медицинской помощи
и повышать эффективность системы финансирования
здравоохранения.
Структурные диспропорции системы
здравоохранения
Российской системе здравоохранения присущи серьезные структурные диспропорции. Доля затрат на амбулаторную помощь в государственных расходах на здравоохранение в Российской Федерации слишком мала
(около 30%), а доля расходов на стационарное лечение
слишком велика (около 60%) по сравнению с показателями большинства стран Е С, где наблюдается противоположное соотношение указанных долей (World Bank
2008). Несмотря на то что количество больничных койко-дней на 1000 человек населения уменьшается, данный показатель по-прежнему в два-три раза превышает показатели в странах Запада. Российская система
здравоохранения все еще воспроизводит старую советскую модель, которая в чрезмерной степени полагалась
на узкоспециализированное лечение и госпитализацию
(Tompson 2006). Между тем треть госпитализированных
пациентов вполне могли бы быть пролечены амбулаторно (Вишневский и др. 2006). Прогресс, достигнутый
в реструктуризации системы медицинских услуг, крайне незначителен, и реформы финансовой составляющей
сферы здравоохранения не смогли положительным образом повлиять на него.
Новая волна реформ
Модернизация государственной системы здравоохранения была объявлена одним из главных приоритетов
Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, принятой правительством в конце 2008 г. (Правительство Российской
Федерации 2008). Концепция содержит четкие целевые
установки для политики в сфере здравоохранения в том,
510
Российская система здравоохранения
что касается состояния здоровья населения (повышение
средней продолжительности жизни с 67,5 лет в 2007 г.
до 75 лет в 2020 г., снижение заболеваемости сердечно-сосудистыми заболеваниями на 40% и т.д.) и финансирования сферы (повышение государственных расходов на здравоохранение с 3,4% ВВП в 2007 г. до 5,2–5,5%
в 2020 г.). В Концепции также заявлены основные приоритеты развития системы здравоохранения: конкретизация государственных гарантий бесплатной медицинской
помощи, модернизация системы ОМС, развитие первичной медицинской помощи, включая увеличение числа
врачей общей практики в сельской местности, оптимизация стационарного лечения и т.д. Вследствие экономического кризиса 2008–2009 гг. начало реформ было
перенесено, но с началом экономического роста правительство подтвердило курс на модернизацию системы
здравоохранения в качестве приоритетного.
Концепция предлагает конкретизировать гарантии
бесплатной медицинской помощи посредством определения видов медицинских услуг, лекарственных средств
и технологий, которые должны использоваться при лечении отдельных заболеваний. Конкретизация гарантий
предусматривает разработку и утверждение соответствующих медико-экономических стандартов по целому ряду
заболеваний. Работа по данному направлению реформ
продвигалась достаточно медленно. Разработанные
стандарты оказались слишком затратными и не могут
быть реализованы при существующих объемах государственного финансирования здравоохранения.
Наиболее значительного прогресса за последнее время удалось добиться в реформировании системы ОМС
и реализации Приоритетного национального проекта
«Здоровье». Проект «Здоровье» уже был описан выше.
Рассмотрим подробнее изменения, произошедшие
в системе ОМС.
В 2011 г. были увеличены ставки взносов на ОМС работающих граждан с 3,1% до 5,1% от фонда оплаты труда.
В конце 2010 г. был принят Федеральный закон об обязательном медицинском страховании (Федеральный закон
об обязательном медицинском страховании 2010). Данным законом предусмотрена новаяый дизайн системы
ОМС (рис. 31.17). Существенные изменения произошли
511
оксфордский справочник
РИС. 31.17 Модель обязательного медицинского страхования
в Российской Федерации, подлежащая внедрению в 2012 г.
в порядке формирования средств ОМС и оплаты медицинской помощи.
Изменения в порядке формирования средств
ОМС призваны обеспечить финансовую стабильность
этой системы. С этой целью размер взносов региональных органов власти на ОМС неработающего населения должен устанавливаться федеральным законом,
а при неуплате взносов — налагаться штраф. Это превращает ОМС из системы, дополняющей бюджетную систему финансирования здравоохранения, в ведущую систему государственного финансирования здравоохранения
(рис. 31.16).
512
Российская система здравоохранения
РИС. 31.18 Соотношение размеров государственного
финансирования здравоохранения на федеральном
и региональном уровнях (в % от общего объема
государственного финансирования здравоохранения)
Источник: Расчеты на основе данных Росстата и Министерства финансов.
Законом предусматривается полная централизация
взносов ОМС как для работающих, так и неработающих
граждан. Доля государственных средств на здравоохранение, сконцентрированных на федеральном уровне,
должна вырасти с 39% в 2010 г. до 67% в 2015 г. (рис. 31.18).
Законом устанавливается, что дополнительный доход от увеличения ставки взноса на ОМС в 2011 и 2012 гг.
(примерно на 0,4% ВВП ежегодно) будет направлен
не на оплату оказания медицинской помощи застрахованным лицам, а на поддержку региональных программ модернизации системы здравоохранения.
В 2013 г. все взносы будут направлены в Федеральный
фонд ОМС и распределены между территориальными
фондами ОМС для финансирования территориальных
программ ОМС на основе единого норматива расходов
на душу населения. В итоге региональная дифференциация в финансировании здравоохранения должна быть
значительно снижена.
513
оксфордский справочник
Рост объемов государственных средств, концентрируемых в системе ОМС, дает возможность повысить тарифы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным медицинскими учреждениями. К пяти
уже возмещаемым видам затрат (на оплату труда, налоги с заработной платы, лекарственные средства, питание
и мягкий инвентарь для пациентов стационаров) добавляются новые, включая оплату коммунальных расходов
и амортизацию. Таким образом, двухканальная система
финансирования государственных медицинских учреждений будет заменена одноканальной системой.
Начиная с 2013 г. финансирование скорой медицинской помощи и с 2015 г. — высокотехнологичной медицинской помощи будет осуществляться не из бюджета, а средств ОМС, что сделает ОМС доминирующей
в системе финансирования здравоохранения. Государственный бюджет будет по-прежнему использоваться
для финансирования государственных программ здравоохранения, лечения туберкулеза, ВИ Ч/С ПИ Д и психиатрических заболеваний, инвестиций и выборочной
компенсации затрат на коммунальные услуг и амортизационных расходов медицинских учреждений, которые
превысили нормативы затрат в системе ОМС.
Централизация управления системой ОМС создает
возможности для унификации методов оплаты медицинской помощи и широкого использования таких передовых методов, как фондодержание первичного звена2 и оплата в зависимости от результатов оказываемых
услуг. Однако по-прежнему остается неясным, как именно эти возможности будут реализованы.
Новым законом создаются определенные предпосылки для развития конкуренции как между страхов2. Фондодержание первичного звена представляет собой метод государственного финансирования здравоохранения, в рамках которого звену первичной медицинской помощи (врачу общей практики, поликлинике и т.д.)
выделяется виртуальный бюджет на приобретение отдельных клинических и диагностических услуг, таких как несложные хирургические вмешательства, физиотерапия и общая эндоскопия (Langenbrunner et al.,
2005). Подобная схема создает стимулы для повышения эффективности
первичной медицинской помощи и сдерживания чрезмерных объемов
диагностических и стационарных услуг. Данная схема нашла применение в Великобритании и Эстонии, а также в ряде российских регионов
(Калининградская и Самарская области, Пермский край).
514
Российская система здравоохранения
щиками, так и между медицинскими организациями.
Гражданам предоставляется право свободного выбора
страховой компании и поликлиники для амбулаторного
обслуживания. Им также предоставляется возможность
выбора врача и организации для получения специализированной амбулаторной и стационарной медицинской
помощи из перечня таких организаций, предложенных
пациенту лечащим врачом. Предполагается, что единая
политика ОМС, единое информационное пространство
и право выбирать, в какую медицинскую организацию
обратиться, должны будут облегчить застрахованному
лицу получение медицинской помощи вне медицинских организаций по месту его жительства. Все эти изменения должны будут повысить эффективность системы здравоохранения.
Новое законодательство в сфере ОМС усиливает заинтересованность страховых медицинских компаний
в контроле за качеством медицинских услуг, оказываемых пациентам, и в защите их прав. Однако никаких попыток создать систему разделения рисков между страховщиками и фондами ОМС пока не предпринимается,
а страховщики по-прежнему не заинтересованы в подборе для своих клиентов лучших медицинских учреждений и повышении эффективности использования
средств ОМС.
Таким образом, проведенная реформа предусматривает попытку развития конкурентной модели ОМС ,
но создания институтов, обеспечивающих развитие конкуренции как среди страховщиков, так и среди медицинских учреждений, пока не происходит.
Централизация управления системой ОМС, вызванная необходимостью обеспечить стабильность формирования финансовых средств и справедливость их распределения между регионами, может одновременно
привести к ослаблению степени ответственности региональных и местных властей за доступность и эффективность здравоохранения. Это может способствовать
сохранению структурных диспропорций и низкой эффективности системы здравоохранения. Необходимость
развития эффективного сотрудничества между территориальными фондами ОМС и региональными органами
здравоохранения в организации медицинской помощи,
515
оксфордский справочник
а также в планировании и реструктуризации системы
здравоохранения является вызовом, стоящим перед новой системой финансирования здравоохранения.
Судя по всему, реформа не приведет к созданию единой для всех регионов модели ОМС. Регионы вправе
применять различные механизмы покупки медицинской помощи в системе ОМС на основе определенного
набора методов оплаты услуг медицинских учреждений,
разрабатывать порядок заключения договоров на оказание медицинской помощи и т.д.
Препятствия для дальнейших реформ в сфере
здравоохранения
Правительственная стратегия избегания риска усиления социальной напряженности, вызываемой изменениями в системе социального обеспечения, выступала
в последнее десятилетие в роли очевидного политического барьера на пути реформ в сфере здравоохранения.
Тем не менее ряд реформ все же был реализован.
Анализ проведенных изменений в финансовой системе российского здравоохранения показывает,
что для реальных преобразований в данной сфере существуют три значимых условия:
• возможность получения дополнительных государственных финансовых средств;
• создание или использование системы формирования
и распределения финансовых средств, которая была
бы альтернативой механизмам бюджетного финансирования;
• полный контроль за процессом реализации со стороны центральных властей.
Внедрение ОМС (1993 г.), присоединение Пенсионного
фонда к финансированию медицинского обслуживания
пенсионеров (2004–2006 гг.), программа лекарственного обеспечения льготных категорий граждан (начатая в 2005 г.), Приоритетный национальный проект
«Здоровье» (начатый в 2006 г.) и последняя реформа
ОМС (2011 г.) удовлетворяют данным условиям. Про-
516
Российская система здравоохранения
чие предложения, даже будучи названными в правительственных программных документах, реализованы
не были.
Вышеуказанные условия проведения реформ отражают особенности российской посткоммунистической политической системы, рентоориентированные интересы
чиновничества, а также недоверие центральной бюрократии к бюрократии региональной и местной. Если государственному аппарату России не удастся преобразоваться в более эффективную систему продвижения
государственных интересов, перспективы последующих
реформ в сфере здравоохранения останутся чрезвычайно скромными.
Выбор вариантов создания новых институтов и программ, которые отвечали бы указанным условиям проведения реформ, уже весьма невелик. Одним из таких
вариантов могло бы стать распространение гарантий
лекарственного обеспечения на новые категории граждан и создание специальной схемы финансирования
подобных гарантий либо внутри системы ОМС, либо
в дополнение к ней. Включение в перечень государственных гарантий льготного обеспечения амбулаторных больных лекарственными препаратами с тем, чтобы сосредоточиться на небольшом числе крайне важных
лекарств, помогло бы обеспечить эффективность и равенство доступа к данным лекарственным препаратам
(World Bank 2009). Однако выделение новых государственных средств на данную реформу (примерно 0,33%
ВВП, согласно оценкам Всемирного банка: World Bank
2009) весьма проблематично, принимая во внимание
низкие темпы роста российской экономики после кризиса 2008–2009 гг.
Кроме перечисленных ограничений политического
и экономического характера, в системе государственного финансирования здравоохранения существуют и институциональные ловушки, возникшие в период перехода к рыночной экономике. Сохранение декларативных
гарантий бесплатной медицинской помощи при одновременном оказании государственными медицинскими
учреждениями платных услуг на законных или почти
законных основаниях, а также широко распространенная практика неофициальных платежей медицинским
517
оксфордский справочник
работникам привели к созданию институциональных
препятствий для расширения доступности медицинской помощи.
Любые попытки пересмотреть декларативные гарантии или запретить государственным медицинским учреждениям взимать с пациентов плату за дополнительные услуги потребовали бы очень больших политических и бюджетных ресурсов. Укоренившаяся практика
неофициальных платежей рассматривается в качестве
выгодной как для пациентов, так и для медицинских
работников, поскольку легализация подобных выплат,
скорее всего, привела бы к их увеличению вследствие обложения платных услуг налогами. В более общем смысле существующий статус-кво устраивает органы здравоохранения, страховые медицинские организации
и поставщиков медицинской помощи гораздо больше,
чем институциональные изменения, которые заставили
бы их повысить эффективность своей работы. Это один
из важнейших факторов, препятствующих дальнейшим
реформам.
Заключение
С начала переходного периода Россией предпринимались значительные усилия по совершенствованию системы здравоохранения, однако существенного прогресса
удалось добиться лишь в ее обеспечении финансовыми
и материальными ресурсами. Цели реформы здравоохранения в отношении ее финансирования были четко
определены и достигнуты. В начале 90-х Россия создала систему ОМС и на протяжении двух последующих
десятилетий занималась ее модернизацией. Благодаря ряду крупномасштабных государственных программ
была улучшена доступность медицинского обслуживания и лекарственного обеспечения населения. Между
тем цели реорганизации системы оказания медицинской помощи были сформулированы в общих чертах
без четкого указания на то, какого типа систему Россия
хотела бы получить в результате реформ. Соответственно, успехи в модернизации системы медицинского обслуживания оказались весьма скромными.
518
Российская система здравоохранения
Более того, цели проводимых реформ недостаточны
для решения таких долгосрочных проблем как:
• выраженное предпочтение лечению, а не предупреждению заболеваний, недостаточная координация мер,
направленных на развитие собственно здравоохранения, с популяризацией факторов немедицинского
характера (здоровый образ жизни, занятия спортом
и практиками оздоровления, создание более здоровой
среды обитания и т.п.);
• недостаточный и резко дифференцированный доступ
к качественному медицинскому обслуживанию; недостаточная защита прав пациентов; практики принуждения пациентов к платежам за формально бесплатные медицинские услуги;
• недостаток соответствующих условий и стимулов повышения эффективности использования ресурсов
в системе здравоохранения;
• структурные диспропорции в системе здравоохранения, которая в чрезмерной степени полагается на стационарное лечение, в то время как первичная медицинская помощь, реабилитация и долгосрочное лечение остаются развитыми в недостаточной мере;
• недостаток координации между медицинскими организациями и врачами на различных этапах медицинского обслуживания.
Быстрое развитие медицинских и информационных
технологий требует от системы здравоохранения новых решений и подходов. Новыми технологиями
обес
печивается прогресс в выявлении индивидуальных факторов риска, ранней диагностики заболеваний, снижении объемов стационарного лечения благодаря менее травматичным хирургическим методам,
годящимся к применению в амбулаторных условиях,
и развитию методов дистанционного лечения и контроля за состоянием пациентов. Использование новых
технологий будет стимулировать спрос на новые медицинские услуги и одновременно поднимет планку ожиданий со стороны населения в отношении доступности
данных услуг, которые, в соответствии с ожиданиями,
должны будут обеспечиваться государством. Существу-
519
оксфордский справочник
ющая организационная модель здравоохранения не соответствует выполнению вышеуказанных задач и требует модернизации.
Необходимо создание интегрированной, прозрачной
и эффективной системы охраны здоровья. Интегрированное здравоохранение — это система, в которой обеспечивается комплексный межсекторальный подход к охране здоровья; координация деятельности организаций,
оказывающих разные виды медицинской помощи; включение населения в качестве активного партнера организаций здравоохранения в предотвращение, выявление
и лечение заболеваний.
Прозрачное здравоохранение — это система, в которой
действуют ясные и реалистичные гарантии оказания бесплатной медицинской помощи; легальные, понятные
и справедливые условия получения медицинской помощи за плату; доступные для всего профессионального сообщества и для пациентов информационные медицинские системы, используются различные механизмы
представительства пациентов при решении вопросов охраны здоровья.
Эффективное здравоохранение — это система, в которой ресурсы распределяются в соответствии со сравнительным вкладом ее звеньев в улучшение показателей
здоровья населения и все ее субъекты заинтересованы
в обеспечении наибольшего социального и медицинского эффекта на единицу затрат.
Приоритетами модернизации системы здравоохранения должны стать:
• развитие первичной медицинской помощи;
• реструктуризация систем оказания амбулаторной
и стационарной медицинской помощи и улучшение
распределения различных видов специализированной
медицинской помощи между ее поставщиками;
• развитие кадрового потенциала медицинских организаций;
• создание сильных стимулов для страховых организаций системы ОМС и медицинских организаций к повышению эффективности финансирования и оказания
медицинских услуг.
520
Российская система здравоохранения
Для реализации политики модернизации российского
здравоохранения необходимо увеличение государственных расходов на здравоохранение к 2020 г. как минимум
на 1% ВВП в год.
Рост государственного финансирования системы
здравоохранения и проведение политики повышения
его эффективности могут ослабить проблему доступности бесплатной медицинской помощи, но будут недостаточными для устранения необходимости для граждан
платить за качественные медицинские услуги. Налицо
потребность пересмотра установленного распределения
ответственности за финансирование медицинской помощи государством, населением и работодателями.
Политика конкретизации государственных гарантий
бесплатной медицинской помощи посредством разработки и утверждения экономически реалистичных медицинских стандартов должна быть постепенно дополнена принципом легального соучастия в финансировании
здравоохранения со стороны государства, работодателей и граждан, способных оплатить медицинские услуги.
Целесообразно введение соплатежей пациентов за медицинские услуги, не входящие в число наиболее распространенных. Данный подход должен применяться прежде всего в отношении инновационных методов лечения
и профилактики заболеваний, которые будут использоваться в будущем на основе передовых медицинских
технологий. Речь идет о таких технологиях, как изготовление персональных лекарственных средств, дистанционный компьютеризованный контроль за лечением,
выращивание искусственных органов и т.д. Как правило,
на первоначальном этапе их применения инновационные медицинские технологии обходятся довольно дорого. Участие пациентов в оплате медицинских услуг с применением новых технологий будет способствовать росту
их доступности. Государство будет участвовать в софинансировании подобных услуг и оказывать целевую поддержку малообеспеченным категориям граждан. По мере
роста доступности новых технологий они могут включаться в стандарты бесплатной медицинской помощи.
Главным фактором модернизации системы здравоохранения является не просто увеличение финансирования, а приверженность правительства задаче создания
521
оксфордский справочник
рациональной системы финансирования и оказания медицинской помощи. Тем не менее все еще существуют
серьезные опасения, что декларирование новых целей
политики в сфере здравоохранения по-прежнему останется ритуалом, а не началом реальной широкомасштабной реформы.
Библиография
Вишневский А. Г., Кузьминов Я. И., Шевский В. И., Шейман И. М.,
Шишкин С. В, Якобсон Л. И. 2006. Российское здравоохранение: как выйти из кризиса. М.: Г У-ВШЭ.
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации. 2011a. «Об итогах работы Министерства
здравоохранения и социального развития Российской Федерации в 2010 году и задачах на 2011 год». Москва, публикация доступна по адресу: http://www.minzdravsoc.ru/health/
med-service/148.
——. 2011б. Заболеваемость населения России в 2010 году. Статистические материалы. Москва.
Н И У-ВШЭ. 2010. Мониторинг экономических процессов в здравоохранении. М.: Н И У-ВШЭ.
Правительство Российской Федерации. 2008. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации.
Распоряжение Правительства Р Ф № 1662-р.
РМ Э З (Российский мониторинг экономического положения и здоровья населения) Н И У ВШЭ. Публикация доступна по адресу: http://www.cpc.unc.edu/rlms.
Росстат. 1997. Российский статистический ежегодник. М.: Росстат.
——. 2001. Здравоохранение в России. Статистический сборник. М.:
Росстат.
——. 2004. Российский статистический ежегодник. М.: Росстат.
——. 2005. Здравоохранение в России. Статистический сборник. М.:
Росстат.
——. 2007. Здравоохранение в России. Статистический сборник. М.:
Росстат.
——. 2009. Здравоохранение в России. Статистический сборник. М.:
Росстат.
——. 2011a. Здравоохранение в России. Статистический сборник. М.:
Росстат.
——. 2011б. Труд и занятость в России. М.: Росстат.
Федеральный закон об обязательном медицинском страховании.
2010. No. 326-Ф З , 29 ноября 2010 г., документ доступен
по адресу: http://ora.ffoms.ru/userfiles/L AW107289_0_201011
01_134114_51585(1).rtf.
Чернец В. А., Чирикова А. Е., Шишкин С. В. 2008. «Неформальная
оплата медицинских услуг: тенденции институциональных
522
Российская система здравоохранения
изменений», в: С. В. Шишкин (ред.). Российское здравоохранение: мотивация врачей и общественная доступность. М.: Независимый институт социальной политики, 229–283.
Шейман И. М. 2007. Теория и практика рыночных отношений в здравоохранении. М.: Г У-ВШЭ.
Besstremyannaya, Galina. 2009. “Increased Public Financing and Health
Care Outcomes in Russia,” Transition Studies Review 16: 723–734.
Chernichovsky, Dov, H. Barnum, and Elena Potapchik. 1996. “Health
System Reform in Russia: The Finance and Organization Perspectives,” Economics of Transition 4(1): 113–34.
Danishevski, Kirill, Dina Balabanova, Martin McKee, and Sarah Atkinson. 2006. “The Fragmentary Federation: Experiences
with the Decentralized Health System in Russia,” Health Policy
and Planning 21(3): 183–94.
Davis, Cristopher. 2010. “Understanding the Legacy: Health Finance System in the US SR and Central and Eastern Europe prior
to Transition.” In Implementing Health Financing Reform. Lessons
from Countries in Transition, ed. Joseph Kutzin, Cheryl Cashin,
and Jakab Melitta. Geneva: World Health Organization, 25–64.
Gordeev, Vladimir, Milena Pavlova, and Wim Groota. 2010. “Two Decades of Reforms. Appraisal of the Financial Reforms in the Russian
Public Healthcare Sector,” Health Policy 102(2): 270–77.
Langenbrunner, Jack, Eva Orosz, Joseph Kutzin, and Miriam Wiley.
2005. “Purchasing and Paying Providers.” In Purchasing to Improve Health Systems Performance , ed. Joseph Figueras, Ray Robinson,
and Elke Jakubovski. European Observatory on Health Systems
and Policies. Berkshire: Open University Press, 236–64.
OE C D. 2010. “OE C D Health Data 2010: Statistics and Indicators,” пуб
ликация доступна по адресу: http://www.oecd.org.
Rowland, Diane, and Alexandre Telyukov. 1991. “Soviet Health Care
from Two Perspectives,” Health Affairs 10(3): 71–86.
Sabirianova Peter, Klara, and Tetyana Zelenska. 2010. “The Price
of the Hippocratic Oath: Determinants of Bribery in Russian Health Care.,” предварительный вариант документа, доступен
по адресу: http://www.iza.org/conference_files/InfoE T E2011/
peter_k200.pdf.
Shishkin, Sergey. 1999. “Problems of Transition from Tax-Based System
of Health Care Finance to Mandatory Health Insurance Model
in Russia,” Croatia Medical Journal 40: 195–201.
Shishkin, Sergey, and Vassily Vlassov. 2009. “Russia’s Long Struggle
to Come in from the Cold,” British Medical Journal 339: 141–43.
Shkolnikov, Vladimir, Martin McKee, and David Leon. 2001. “Changes
in Life Expectancy in Russia in the Mid-1990s,” Lancet 357(9260):
917–21.
Tompson, William. 2006. “Healthcare Reform in Russia: Problems
and Prospects,” OE C D Economic Department Working Paper 538.
Twigg, Juditt. 1998. “Balancing the State and the Market: Russia’s Adoption of Obligatory Health Insurance,” Europe-Asia Studies 50(4):
583–602.
523
оксфордский справочник
World Bank. 2008. “Public Spending in Russia for Health Care: Issues and Options,” публикация доступна по адресу: http://siteresources.worldbank.org/I N T R U S S I A N F E D E R A T I O N /
Resources/PublicSpendingInRussiaforHealthCare.pdf World Bank. 2009. “Testing Times in Russia: How to Facilitate Access to Essential Drugs and Get More Value out of Pharmaceutical Expenditures?” Russian Economic Report, No. 19.
15–21, публикация доступна по адресу: http://siteresources.worldbank.org/I N T R U S S I A N F E D E R A T I O N /Resources/305499–1245838520910/rer19-eng.pdf.
Бедность и неравенство в России
Глава 32.
Бедность и неравенство
в России
Руслан Емцов
и Михаил Локшин
Р
Е ЗКОЕ снижение уровня жизни в России в начале
1990-х гг. привело к тому, что проблемы бедности
и неравенства в доходах переместились на первые места
в политической и научной-исследовательской повестках дня. Жаркие дебаты между учеными относительно
этих новых (для постсоветского общества) понятий стимулировали усилия по систематическому сбору данных
и их анализу. Особую актуальность исследования бедности приобрели после начала глобального экономического кризиса 2008 г. Последние социально-экономические
тенденции позволяют предположить, что в ближайшие
годы бедность и неравенство будут важнейшими политическими вызовами.
Опасения, связанные с обострением проблем бедности и неравенства, лежали в основе политических действий по меньшей мере начиная с 1992 г., когда российское правительство приступило к осуществлению целого
ряда ориентированных на рынок реформ. В этой главе мы проследим связи текущего состояния бедности
и неравенства в России с их историческими корнями.
Она состоит из восьми частей. Мы начинаем с краткого
исторического обзора эволюции уровня жизни и бедности в России в X X в. Второй раздел посвящен периоду,
непосредственно предшествовавшему рыночной либерализации 1992 г. Мы представляем описание основных тенденций бедности и неравенства начиная с 1992 г.
и до настоящего времени, а затем переходим к рассмот
рению таких специфических тем, как движущие силы
бедности и роль государственной политики, а также
структура бедности в России. В следующем разделе рас-
525
оксфордский справочник
сматривается неравенство и предлагается обзор его декомпозиционного анализа. Затем мы обсудим данные
и методологию исследований бедности и неравенства.
На протяжении всей главы мы будем оценивать научную литературу по рассматриваемым вопросам, уделяя
особое внимание источникам на русском языке. В заключение приводятся данные о международных сравнениях тенденций бедности и неравенства в России и резюме.
К истории вопроса
История исследований бедности в России начинается
в конце 1890-х гг., когда в стране были проведены первые обследования, посвященные изучению бюджетов домашних хозяйств. Перед революцией и в первой половине 1920-х гг. в России и в С С С Р было опубликовано
большое количество работ, посвященных анализу бедности и неравенству доходов. Понятие минимального потребительского бюджета или прожиточного минимума
было определено еще в принятом в 1918 г. согласно декрету советского правительства Трудовом кодексе. Величина минимального потребительского бюджета рассчитывалось ежегодно вплоть до 1927 г., когда эта практика
была отменена по распоряжению И. В. Сталина (Писарев 1959). Нам ничего неизвестно о каких-либо попытках
оценки бедности и неравенства в России в 1930–1950-х гг.
В конце 1950-х гг. проблемы преодоления бедности
и сокращения неравенства доходов начинают неявным
образом появляться в политической повестке дня (McAuley 1979). В 1956 г. был разработан первый послевоенный
нормативный бюджет, предназначенный для изучения
изменений стоимости жизни и определения размера
введенной в то время минимальной заработной платы.
В процессе работ над нормативным бюджетом в 1956–
1958 гг. и после 1965 г. (Саркисян и Кузнецова 1967; Капустин и Кузнецова 1972) было предложено первое рабочее определение бедности в С С С Р. Оценки уровней
бедности в С С С Р основывались на данных обследований доходов, состава семьи и жилищных условий, проводившихся Центральным статистическим управлением в 1958 г., 1967 г. и в 1972 г. (McAuley 1979) среди семей
526
Бедность и неравенство в России
не занятых в сельском хозяйстве рабочих и служащих государственных предприятий и организаций.
В 1975 г. правительство С С С Р установило размер семейного дохода, который давал право на получение социальной помощи, на уровне 50 рублей в месяц. Несмотря на то что в конце 1950–1970-х гг. уровень жизни
в стране быстро рос, размах бедности оставался высоким. Она была широко распространена не только
на селе среди колхозников; к малообеспеченным относилась и значительная доля домашних хозяйств рабочих
и служащих государственных предприятий и организаций. Согласно М. Мэттьюзу, уровень бедности в С С С Р
варьировался от 12% в Москве в 1979 г. до 56% в Тувинской АС С Р в 1977 г. (Matthews 1986). Доля участников обследования, проводившегося в Новосибирской области,
получавших ежемесячный доход менее 50 рублей в расчете на члена семьи составляла чуть менее 35%. Представляется, что это значение было репрезентативным,
с точки зрения ситуации с бедностью, для большей час
ти Западной Сибири и Дальнего Востока. А. Маколи показывает, что уровень бедности среди несельскохозяйственных работников снизился с примерно 70% в 1958 г.
до 37% в 1967 г., но среди сельскохозяйственных работников он превышал 60% (McAuley 1979).
Центральное статистическое управление начало
публиковать данные о распределении доходов только
в 1989 г. (Alexeev and Gaddy 1993). Большая часть оценок распределения доходов в России в период, предшествовавший переходному, была получена на основе государственных статистических данных о базовых ставках
заработной платы и окладах в соответствии с предположением, что неравенство доходов в расчете на душу
населения аналогично неравенству в заработной плате
(Bergson 1984). Используя этот подход, А. Маколи обнаружил, что децильный (P90/P10) коэффициент дохода
в расчете на домашнее хозяйство в 1967 г. составил примерно 3,21, а коэффициент Джини — 0,229, что соответствует оценкам М. Алексеева и К. Гэдди (Alexeev and Gaddy 1993) и г. Офера и А. Винокура (Ofer and Vinokur 1992),
основывающимся на официальных данных. Но Офер
и Винокур использовали и другой подход. В частности,
исследователи проанализировали данные ретроспектив-
527
оксфордский справочник
ного (1972–1974 гг.) обследования бюджетов домашних
хозяйств, в котором участвовали 1200 домохозяйств еврейских эмигрантов, переехавших из С С С Р в Израиль
(Ofer and Vinokur 1979). Согласно полученным результатам значение межквинтильного коэффициента между
девятнадцатым и десятым квинтилями для душевого дохода городских хозяйств составило 3,18, что корреспондирует с индексом Джини 0,288.
Бедность и неравенство в конце 1980-х гг.
Во второй половине 1980-х гг. по инициативе М. С. Горбачева было предпринято ряд реформ, направленных
на либерализацию экономики. Усилия, направленные
на достижение первоначальной цели, — ускорение экономического роста — привели к налогово-бюджетной
и денежной экспансии. Следствием быстрого роста денежного предложения стало обострение различных дефицитов — обычной составляющей социалистической
экономики.
Официальные данные о динамике уровня жизни
в 1985–1991 гг. страдают целым рядом пробелов. Государственная статистика либо игнорировала, либо плохо учитывала данные о частном секторе. Различные деформации присутствовали и в информации о ценах (Atkinson
and Micklewright 1995; Flemming and Micklewright 2000).
Собранные данные отправляли на хранение в «подвалы» Государственного комитета по статистике С С С Р
(Госкомстата). Исследователи не получали доступа
ни к собранным сведениям, ни к информации о процедурах их обработки, применявшихся перед публикацией
официальных данных. В то время в официальной советской статистике понятие «бедность» просто отсутствовало. Проведенные в начале 1990-х гг. оценки показывали, что в 1985–1991 гг. уровень бедности находился в диапазоне 10–15%; но полученное значение рассматривалось
как огромная недооценка1. Несмотря на ожидания уве1. В одном из публичных выступлений президент России Б. Н. Ельцин заявил,
что уровень бедности в стране в октябре 1991 г. составлял 55% (Wegren,
O’Brien, and Patsiokovski 2003).
528
Бедность и неравенство в России
личения социального неравенства в ходе дальнейшей либерализации в 1980-е гг., основные параметры распределения дохода по официальным данным если и изменились, то незначительно (Alexeev and Gaddy 1993).
Учитывая проблемы измерений и отсутствие доступа к официальным данным, многие исследователи обращались к альтернативным источникам, которые могли
бы использоваться для изучения бедности и распределения доходов в России. Начавшиеся в это время обследования населения, в которых участвовали жители Таганрога, способствовали формированию круга научной
литературы, посвященной проблемам бедности и неравенства (Римашевская 2001)2. Данные, полученные
в ходе обследований в период до и после 1992 г., свидетельствуют о том, что в 1989 г. общий уровень неравенства в доходах не слишком отличался от того, о котором сообщала официальная статистика (коэффициент
Джини был равен 0,235; Gustafsson and Nivorozhkina
1998). Основным источником доходов населения была
заработная плата, что полностью совпадает с официальными оценками (Milanovich 1998). Данные, полученные
в результате обследований, подтверждали общие закономерности, наблюдавшиеся благодаря официальным
источникам. Но более глубокие исследования социальной динамики свидетельствовали, что стандартные семьи, живущие на заработную плату, были подвержены относительно высокому риску бедности, в то время
как в недавнем прошлом слой малоимущих был в основном ограничен «традиционными бедными» — семьями
с одним родителем, нетрудоспособными и одинокими
пенсионерами (Римашевская 2001).
После распада С С С Р, в декабре 1991 г., российское
правительство решилось на осуществление быстрых,
ориентированных на рынок реформ. Первоначально
эти преобразования привели к глубокой трансформаци2. Исследователи остановили свой выбор на Таганроге, как на типичном, среднем по размерам городе С С С Р. Научная группа, которой удалось провести в Таганроге три полноценных исследования, была сформирована
из сотрудников Центрального экономико-математического института
РА Н. В конце 1980-х гг. большинство ее участников перешли в только
что учрежденный Институт социально-экономических проблем народонаселения РА Н.
529
оксфордский справочник
онной рецессии и резкому сокращению реальных доходов различных слоев общества. Крах системы государственных финансов сопровождался коллапсом системы
перераспределения между регионами, а также между
городом и селом, обеспечивавшей сокращение неравенства в рамках советской системы. Результатом «буйствовавшей» в первые годы переходного периода инфляции
стали полное обесценение сбережений населения и формирование структурной основы для резкого повышения
уровня неравенства.
Изменения в бедности в 1991–2010 гг.
Изменения в бедности и неравенстве в России
На рис. 32.1 отображается общая численность бедного населения и уровень неравенства в России (измеренный с помощью коэффициента Джини) в соответствии
с официальными источниками данных3. В 1992 г. Росстат
впервые опубликовал данные о бедности и неравенстве;
кроме того, ведомство обнародовало свои оценки, основывающиеся на данных за 1991 г. Исходя из них в 1992 г.
показатели бедности и неравенства резко возросли. Впоследствии динамика этих показателей разошлась. Неравенство продолжало повышаться (за исключением
промежуточного падения в середине 1990-х гг.). Коэффициент Джини для дохода в расчете на душу населения увеличился с 0,25 до свыше 0,4. С тех пор он держится на высоком уровне, и у нас нет данных, которые
давали бы основание для прогноза об уменьшении степени неравенства.
Основные стадии эволюции бедности в России
Самый высокий за время наблюдений уровень бедности
был отмечен в 1992 г., когда свыше трети населения по3. Мы используем понятия «уровень бедности» и «общая численность бедноты» как взаимозаменяемые. Они выражаются как процентная доля
населения, получающего доход (или потребляющего), величина которого находится ниже черты бедности.
530
Бедность и неравенство в России
РИС. 32.1. Динамика бедности и неравенства по официальным
данным Росстата
Источник: Данные Росстата (различные годы).
лучали доходы, размер которых находился ниже черты
бедности. Достигнув этого пика, уровень бедности начал снижаться, но затем вновь пошел вверх, что было обусловлено ускорением рецессии в 1995 г. Впоследствии
он вновь резко повысился во время финансового кризиса 1998 г. Уровень нового пика составили почти 30%
населения. Быстрый экономический рост на протяжении 1999–2008 гг. привел к значительному (на 15%) сокращению бедности. В отличие от финансового кризиса
1998 г., новый экономический шок 2008–2009 гг. не оказывал воздействия на уровни бедности или неравенства
вплоть до конца 2011 г.4 Ключевые этапы связаны с развитием событий в экономике и до некоторой степени
с изменениями в официальных методах измерений бедности в России.
4. В соответствии с самыми последними данными Росстата (за первую половину 2011 г.) уровень бедности превысил показатель 2010 г. — он увеличился с 13% до почти 15%.
531
оксфордский справочник
1992 г.: первоначальное шоковое воздействие на доходы,
вызванное рыночной либерализацией
Основа для широкого распространения бедности в России появилась в 1992 г., а ее главными источниками были снижение реальных доходов и растущее неравенство. В соответствии с официальными данными
по сравнению с уровнями, предшествовавшими 1992 г.,
в рассматриваемый период в России произошло снижение средних доходов, расширение и углубление бедности, а также резко возросло социальное неравенство.
Однако высокие темпы инфляции и резкие изменения
в структуре цен, равно как и отсутствие общей и сопоставимой черты бедности, затрудняют точные сравнения
денежных показателей доходов и расходов в предшествовавший переходу и последовавшие за ним периоды. Поэтому в оставшейся части этой главы наше внимание будет сосредоточено на данных за 1992–2010 гг.,
опуская сведения о положении с бедностью и неравенством до 1992 г.5
1993–1997 гг.: переходная депрессия
Достигнув пика в 1992 г., официальный уровень бедности стремительно снизился с 34% до 22% в 1994 г.
Одной из основных форм адаптации экономических
агентов к значительному сокращению объема денежных потоков стали задержки с выплатами заработной
платы6, способствовавшие росту неравенства (Lehmann
and Wadsworth 2001). В то же самое время по мере ро-
5. Единственная серьезная попытка разглядеть закономерности изменений
в бедности была предпринята Ж. Брейтуэйт (Braithwaite 1997). Ее работа
была опубликована в издании Всемирного банка (Klugman, 1997), подготовленном на основе предварительных исследований, проводившихся в рамках проекта по оценке бедности в России (проект был завершен
в 1995 г.). Опираясь на данные официального исследования, проводившегося в 1991 г., Брейтуэйт приходит к выводу, что уровень бедности
составлял 11,4%, а в январе 1992 г. он взлетел до 30,2%.
6. Задерживались платежи не только по заработной плате, но и выплаты пособий. Значительно возросла и кредиторская задолженность предприятий. К моменту осуществления выплат их реальная ценность, по сравнению с начисленными суммами, значительно снижалась под воздействием инфляции.
532
Бедность и неравенство в России
ста сектора малых предприятий рыночные дисбалансы сокращались, и началось повышение спроса на продукцию некоторых секторов. Однако, с точки зрения
бедности, возможные положительные последствия
этих процессов, начавшихся в 1993 г., были сведены
на нет усиливавшимся неравенством. Исследователи
приписывали отмеченное статистикой снижение уровня бедности в 1993–1994 гг. изменениям в методологии измерений. Начиная с 1993 г., доходы, о которых
сообщалось в обследованиях, увеличивались на величину, определявшуюся с помощью макроэкономических оценок неофициальных и теневых доходов (Суринов 2003). Если бы в 1994 г. использовалась старая
методика оценки доходов, то доля бедных составила бы 34%, так же как и в 1992 г. (Ovcharova 2001; Овчарова 2001). Дж. Брейтуэйт показала, что по крайней
мере до конца 1993 г. разрыв бедности неуклонно увеличивался, а в 1994 г. он стабилизировался на высоком
уровне (Braithwaite 1997). В результате проведенного
в 1995 г. пересмотра черты бедности в сторону ее повышения к первоначальным оценкам были добавлены
еще несколько процентных пунктов (Ovcharova and Popova 2001).
1998–2000 гг.: бедность и финансовый кризис
Финансовый кризис 1998 г. привел к быстрой и значительной девальвации рубля, ускорению инфляции, сокращению реальной заработной платы и усугублению
ситуации с ее задержками. Всего за один квартал уровни бедности, измеряемые официальной статистикой,
выросли по крайней мере на 10 процентных пунктов
и продолжали идти вверх. После восстановления экономики бедность начала снижаться, но со значительным
отставанием во времени. Существовавшая в то время система социальной защиты оказалась неспособной смягчить шоковое воздействие, которому подверглись значительные группы населения (Lokshin and Ravallion 2000;
Lokshin and Yemstov 2001). Всплеск бедности в 2000 г. отчасти объясняется пересмотром черты бедности в сторону повышения в соответствии с официальной методологией.
533
оксфордский справочник
2001–2007 гг.: изменение динамики на противоположную
под воздействием быстрого экономического роста
Российская экономика на удивление быстро вышла
из кризиса, что позволило сосредоточить политические
действия на реформе финансового сектора и на разработке налоговой политики, которая помогла бы сократить задержки платежей, формализовать значительную часть договоров и увеличить реальную чистую
заработную плату и трансферты. Однако фундаментальные проблемы с обеспечением адресности социальных
трансфертов не позволяли добиться того, чтобы выход
из рецессии воспрепятствовал бы повышению степени
неравенства. Данные ряда исследований, проводившихся в рассматриваемый период, позволяют сделать вывод
о том, что экономический рост происходил повсеместно
и способствовал сокращению бедности среди всех групп
населения (World Bank 2005). Но его выгоды распределялись неравномерно. Относительно меньшие выгоды
получили самые бедные регионы или группы населения
(World Bank 2008). И вновь, как и в предыдущие периоды, значение черты бедности было пересмотрено в сторону повышения (в 2005 г.).
2008 г.: новый кризис
Вслед за ударившим по России глобальным продовольственным кризисом (одной из его причин были плохие
погодные условия), на страну обрушился глобальный
экономический кризис. В отличие от прошлых кризисов, теперь макроэкономическая и структурная политика были направлены на замедление инфляции, а также
недопущение потребительского краха и коллапса реальных доходов. Тем самым удалось добиться значительного замедления роста уровня бедности, по сравнению
с предшествовавшими кризисами, но ценой очень высоких налогово-бюджетных потерь.
В целом эволюция бедности в России демонстрировала чувствительность к экономическому росту. Имеется в виду не однозначная зависимость между первой
и вторым, но то обстоятельство, что рост был основной
движущей силой динамики бедности. Определенную
534
Бедность и неравенство в России
роль, особенно в начале переходного периода, сыграло и повышение неравенства. Если взять за точку отсчета 1992 г., то к 2010 г. бедность сократилась на 60%,
в то время как валовой внутренний продукт (ВВП) вырос на 30%. В то же время нельзя сказать, что изменения
в ВВП оказывали непосредственное воздействие на доходы домашних хозяйств7. Поэтому было бы полезно
рассмотреть эволюцию двух ключевых источников дохода — заработных плат и пенсий.
Движущие силы бедности в период
преобразований российской экономики
На рис. 32.2 траектории заработных плат и пенсий
(выраженные как процентные доли от черты бедности) сопоставляются с изменениями уровня бедности.
В 1992–1995 гг. произошло значительное снижение средней заработной платы с 300% от черты бедности до 150%,
но затем она вновь вернулась на уровень 300%. Первоначальное снижение было обусловлено чрезвычайно
высокими и неустойчивыми темпами инфляции и непрерывно изменяющимися ожиданиями относительно
роста цен при накоплении задолженностей по зарплате. На большей части рассматриваемого периода размер
пенсий колебался вокруг 100% стоимости потребительской корзины, соответствовавшей черте бедности. Наиболее резкое их падение ниже черты бедности имело
место во время кризиса 1998 г., но после 2008 г. пенсии
начали расти невиданными в прошлом темпами. Очевидно, что несколько пиков в уровнях бедности связаны
с одновременным падением реальных заработных плат
и/или пенсий в 1995 г., 1998–1999 гг. и в 2011 г. Происходивший после 2000 г. устойчивый экономический рост
был особенно выгоден наемным работникам, но после
2007 г. его воздействие на бедность, как представляется, уменьшилось.
Изучение данных, представленных на рис. 32.2, рождает несколько вопросов. Во-первых, в 1992–1993 гг. ре7. Такая эластичность (-2) является типичной для стран со схожими уровнями
доходов и неравенства (Ravallion, 1994).
535
оксфордский справочник
РИС. 32.2. Средние заработные платы и пенсии, выраженные
как процентные доли от черты бедности, и изменения уровня
бедности в 1992–2011 гг.
Источник: Данные Росстата (разные годы).
альные заработные платы и пенсии находились на самом высоком, по сравнению со всеми последующими,
вплоть до 2004 г., годами. При этом самых высоких значений достигали и уровни бедности. Во-вторых, четко
просматривается отставание уровня бедности от доходов: в 1999–2000 гг. было отмечен рост бедности, несмотря на произведенное ранее повышение заработных плат
и пенсий. В-третьих, в отличие от прошлых лет, сокращение бедности после 2007 г., как представляется, приостановилось, несмотря на продолжавшееся быстрое увеличение размеров заработных плат и пенсий. Последний парадокс, вероятно, объясняется ускорением темпов
роста цен на продовольствие, что привело к удорожанию потребительской корзины, соответствующей черте
бедности (наполненной, преимущественно, продовольственными товарами). Стоимость этой корзины росла
значительно быстрее, чем инфляция (World Bank 2008).
536
Бедность и неравенство в России
РИС. 32.3. Структура и объем денежных доходов домохозяйств
в реальном выражении в 1992–2009 гг.
Источник: Данные Росстата (разные годы).
Рынок труда
Очевидно, что при исчислении средних официальных
доходов и их динамики не принимаются во внимание
ни изменения в их распределении, ни фактические данные о потоке реальных доходов, поступающих в домохозяйства. Поэтому для того чтобы получить представление об изменениях в совокупных реальных доходах
домохозяйств, мы обращаемся к более информативной
картине, представленной на рис. 32.3. Кроме того, этот
рисунок позволяет отобразить изменения в структуре
доходов в рассматриваемом периоде (показаны на графике как процентные доли).
В 1992–2009 гг. самый низкий уровень реальных денежных доходов был отмечен в самом начале периода.
Данная картина выглядит еще более впечатляюще, если
использовать душевые значения, поскольку в рассма-
537
оксфордский справочник
триваемом периоде имело место постепенное снижение
численности населения. Неудивительно, что в течение
1992 г. уровень бедности достиг своего пика. Очевидно, что в 1993–1996 гг. происходило снижение бедности
(несмотря на снижение ВВП), движущей силой которого было возрастание доли доходов домашних хозяйств
в ВВП (Суринов 2003).
На начальных этапах переходного периода важную
роль играл рост предпринимательских доходов. Если
в 1992 г. они составляли примерно 16%, то к 1999 г. возросли до 26%, однако к 2009 г. их доля существенно снизилась (до 20%). Доля заработной платы (и скрытой,
и декларируемой) претерпевала резкие изменения, падая с 70% всех доходов до 55% в 1999 г., только для того,
чтобы восстановиться до 71% к 2009 г. (в 1993 г. началось доначисление скрытой заработной платы; Суринов 2003). В то же время некоторые из источников доходов сохраняли устойчивость: на протяжении всего
рассматриваемого периода доля трансфертов оставалась
на уровне 15%. Четкие параллели в динамике всех источников доходов указывают на то, что основным фактором
происходивших год от года колебаний были изменения в темпах инфляции. В этом смысле выделяется последний в рассматриваемом периоде год (2009 г.), когда
мы видим увеличение доли трансфертов и уменьшение
долей всех остальных источников доходов.
Однако, картина, при «написании» которой использовались только «краски» денежных доходов, является
незавершенной. В начале переходного периода, наибольшую озабоченность исследователей вызывала точность
измерений внутренних компонентов потребления и дохода, особенно ягод, овощей и фруктов, выращиваемых
на приусадебных участках (Klugman 1997); для некоторых домохозяйств, в первую очередь в сельских областях, они играли очень важную роль с точки зрения
повышения уровня продовольственной безопасности
(Wegren, O’Brien, and Patsiokovski 2003). Но не следует
и переоценивать важность этого фактора: даже на пике
производства в 1993 г. собственное производство приносило не более 9% совокупного дохода домашнего хозяйства (Суринов 2003), а к середине 2005 г. его доля упала
ниже 5% (Росстат 2010).
538
Бедность и неравенство в России
В целом из официальных данных следует, что изменения в бедности определялись, прежде всего, динамикой реальной заработной платы. Замедление инфляции
и экономический рост в 2000-х гг. способствовали устойчивому повышению доходов и неуклонному сокращению бедности. В то же время проблема бедности отнюдь
не ушла со сцены и в конце 2011 г. были отмечены признаки повышения ее уровня.
Социальная политика: трансферты и субсидии
В С С С Р система социального страхования обеспечивала в основном выплаты относительно небольших пенсий
по старости. Поддержка семей с детьми носила рудиментарный характер, а в условиях общественного строя,
официально провозгласившего полную занятость, пособий по безработице не существовало в принципе. Несмотря на множество трудностей, сопровождавших переходную рецессию, в России началось осуществление
целого ряда новых программ, включая страхование
по безработице, а также были сохранены ключевые элементы уже существовавшей и унаследованной системы, такие как пенсии по возрасту и пособия на детей.
Экономический рост, начавшийся после 2000 г., позволил существенно увеличить реальные расходы на социальный сектор. Несмотря на то что к 2006 г. расходы
на здравоохранение в реальном выражении практически удвоились, а расходы на образование увеличились
на две трети, расходы на социальную защиту возросли
всего на одну треть и стабильно составляли примерно
9% ВВП (World Bank 2008).
Согласно официальным данным наиболее высокий
уровень дефицита бедности (см. обсуждение ниже)
наблюдался в 1992 г., когда он достигал 6,2% совокупных доходов населения. Затем он начал снижаться; особенно ускорилось его падение после 2000 г. К 2010 г.
уровень дефицита бедности составлял 1,2%. Это означает, что принимая посылку об абсолютно точной адресности, для того чтобы избавиться от бедности (обеспечив всем получение доходов выше черты бедности),
было бы достаточно мобилизовать 1,2% совокупного дохода домохозяйств (менее 1% ВВП). Учитывая, что рас-
539
оксфордский справочник
ходы российского правительства на социальную защиту в целом составляют 9% ВВП, а расходы на различные
программы социальной помощи — еще 2% ВВП, задача полного искоренения от бедности представляется
полностью разрешимой, даже в случае некоторых проблем с адресностью поддержки. Тем не менее в своих
официальных стратегиях развития правительство страны избегает постановки целей в терминах искоренения
бедности, полагаясь на постепенное и косвенное перераспределение благ в пользу бедных в процессе экономического роста8.
На начальных стадиях переходного периода те,
кто разрабатывал социальную политику, предпринимали попытки воспрепятствовать распространению бедности посредством установления различных социальных
минимумов, таких как размеры минимальных заработной платы и пенсии в соответствии с чертой бедности.
На практике достижение этой цели было невозможно,
в силу ограниченности доступных ресурсов (табл. 32.1).
Для того чтобы обеспечить определенную степень защиты доходов, использовалась другая политика: отказ
от массовых сокращений работников, а не поддержка
уровня их доходов, различные субсидии или натуральная помощь, направленные на увеличение доходов пенсионеров по старости. Одновременно ужесточались
права на получение тех или иных пособий и уменьшался охват нуждающихся (например, соответствующее пособие получали только 20% от количества безработных, определяемого по стандартам Международной
организации труда; Росстат 2008). Налогово-бюджетные ограничения, вызванные кризисом 1998 г., привели
к резкому снижению реальных величин ключевых «минимумов» не только в 1998–2001 гг. но и в 2002–2007 гг.:
размер минимальной пенсии упал до примерно одной
трети прожиточного минимума, а размеры минимальной заработной платы и пособия по безработице составляли не более четверти черты бедности.
8. В своем ежегодном послании Федеральному собранию от 16 мая 2003 г. президент России В. В. Путин провозгласил задачу «преодоления бедности»,
но она так и не была переведена на язык конкретных целей и показателей и не нашла отражения в других правительственных документах.
540
Бедность и неравенство в России
ТАБЛИЦА 32.1.
Соотношения социальных минимумов, установленных законом
и текущих значений черты бедности (%, годовые средние)
1992–1993 1994–1997 1998–2001 2002–2007 2008–2010
Минимальная заработная плата
44,0
18,3
14,1
22,1
66,6
Минимальная пенсия
71,5
62,0
52,7
33,5
50,5
Минимальная оплата
декретного отпуска*
24,2
30,1
22,9
26,3
38,7
Минимальное пособие
по безработице
30,7
22,6
16,4
19,9
14,9
Примечания: Приведенные значения представляют собой выраженные в процентах соотношения рассматриваемых показателей и душевой потребительской
корзины на уровне черты бедности для соответствующих групп — например,
отношение пенсии по возрасту и прожиточного минимума для пенсионера.
* До 2005 г. в России отсутствовали универсальные детские пособия; впоследствии они назначались и выплачивались региональными властями. Размеры
и минимальные значения детских пособий широко варьировались в зависимости от регионов. Начиная с 1995 г. величина минимальных детских пособий
снижалась vis-à-vis оплатой декретного отпуска, и к 2004 г. его величина составляла всего 3% от черты бедности.
Источники: Министерство труда и социального развития России (М Т С Р
2001), Росстат (Росстат 2010, глава 6 «Социальная защита»).
Во второй половине 2000-х гг. в этой политике произошло заметное изменение. Увеличение доходов государства позволило повысить и детские пособия, и пенсии по возрасту. В сторону увеличения был пересмотрен
и размер минимальной заработной платы. Одним
из факторов перемен стала налоговая реформа, направленная на сокращение размеров неофициального сектора экономики.
Предпринимавшиеся государством меры оказали
меньшее, по сравнению с тем, что можно было бы ожидать, воздействие. Отчасти это связано с тем, что минимальные пособия были единственным источником дохода для относительно небольшого количества людей.
Кроме того, повышение пособий не сопровождалось
соответствующим улучшением адресности их назначения. В принципе в соответствии с федеральным законом «О государственной социальной помощи» правом
541
оксфордский справочник
на ее получение обладает любая семья или отдельный
человек, получающие средний душевой доход ниже региональной черты бедности. На практике ответственность за осуществление программ социальной помощи
возлагается на регионы. Даже если федеральное правительство распределяет денежные средства, направленные на социальную защиту, в соответствии с уровнем
бедности в регионе отсутствует механизм гарантирующий получение этих трансфертов адресатами помощи.
Беднейшие регионы испытывают наибольшие трудности с созданием эффективным систем социальной поддержки. В результате функционирования систем, имеющих проблемы с адресацией, большая часть помощи
уходит среднему классу. Во многих исследованиях этот
результат приписывается отсутствию связи между структурой бедности и правилами предоставления социальных трансфертов (Овчарова 2005).
Структура российской бедности
Еще в самом начале переходного периода сформировалось мнение, что наиболее уязвимыми перед лицом
бедности, как результата шоковых воздействий на экономику, являются четыре основные группы населения.
Ожидалось, что резкое сокращение доходов государства
неизбежно повлияет на положение домашних хозяйств,
получающих постоянные доходы и имеющих иждивенцев (детей и пенсионеров). Как предполагалось, значительные изменения в объеме производства должны были
привести к возникновению массовой долгосрочной безработицы. Следовательно, домашние хозяйства, в которые входили бы безработные, неизбежно столкнутся
с высоким риском бедности. Считалось, что следствием
либерализации торговли будет резкое падение доходов
в секторах, в наибольшей степени подверженных конкурентному давлению, таких как сельское хозяйство и легкая промышленность. Увеличение различий в доходности человеческого капитала, вызванное либерализацией
рынка труда, обязано было привести к появлению победителей и проигравших. Последняя группа состояла
бы, преимущественно, из людей с низким уровнем об-
542
Бедность и неравенство в России
разования. Предполагалось, что в наилучшем положении будут находиться домашние хозяйства, состоящие
из работающих взрослых, обладающих существенным
человеческим капиталом (Katz 2001).
Реальные последствия перехода оказались во многом другими. Вопреки ожиданиям безработица так никогда и не превратилась в массовый феномен (см. главу
29 в этом томе). Вместо этого изменения на рынке труда привели к тому, что доминирующей характеристикой
бедности стали очень низкие доходы работников (Klugman, 1997). В качестве основного инструмента защиты
доходов пенсионеров использовались частые индексации размеров пенсии, инициируемые политиками, заинтересованными в поддержке со стороны этой группы
населения (Gustafsson and Nivorizhkina 2005).
Однако некоторые из первоначальных ожиданий
полностью оправдались, как в случае с сельскими домохозяйствами, благополучие которых зависело от агропроизводства. На начальной стадии переходного периода отношение заработной платы в этой сфере к средней
заработной плате по стране упало до 50%. Кроме того,
сельские работники более остальных страдали от задержек с выплатами заработной платы (Ovcharova and Popova 2001). Непропорционально сильному отрицательному воздействию подверглись и семьи с детьми (особенно
с одним родителем), поскольку расходы на социальное
обеспечение уменьшились, и реальная ценность семейных пособий сократилась (Klugman 1997).
На рис. 32.4 официальные данные используются
для того, чтобы представить относительные риски наступления бедности в зависимости от места проживания, возраста и статуса занятости людей. Альтернативные источники указывают на аналогичные результаты
(Овчарова 2005; World Bank 2008). Мы четко прослеживаем процесс поляризации городских и сельских областей. В городских поселениях, уровни бедности обратно
пропорциональны их размерам, когда крупнейшие городские центры относятся к числу чистых победителей,
а небольшие города (многие из них являются моногородами) — к проигравшим.
Мы видим, что, по сравнению с другими демографическими группами, устойчиво плохим является положе-
543
оксфордский справочник
РИС. 32.4. Риск бедности по отношению
к всероссийскому среднему значению (%)
Примечание: Значение ниже 0 отображают меньший, чем средний, риск бедности для группы, значение выше 0 — более высокий, чем средний, риск.
Источник: Данные Росстата и Министерства труда и социального развития
России (МТСР 2001).
ние детей, а относительно лучшие позиции занимают
люди пенсионного возраста (за исключением женщин
в начале переходного периода). Последнее может объясняться тем, что в России многие люди, достигшие
пенсионного возраста тем не менее продолжали работать, что означало улучшение их положения как группы. В то же время жизнь исключительно на пенсию
ведет к повышению риска бедности (что следует из данных для неработающих пенсионеров, представленных
на рис. 32.4). Интересно, что, начиная с глубокого исследования М. А. Можиной (Можина 1994) и до наиболее
влиятельной работы по проблемам бедности Л. Н. Овчаровой (Овчарова 2005), исследователи пытались развеять мифы о высоких рисках бедности для пенсионеров
544
Бедность и неравенство в России
по возрасту. Фактические данные однозначно свидетельствуют о том, что большинство пенсионеров из этой
группы находятся в средней по величине доходов группе
населения. При этом с точки зрения социальной политики государства они рассматриваются как нуждающиеся в особой защите со стороны общества. В то же самое
время исследователи указывают на высокие показатели бедности среди домашних хозяйств, включающих
инвалидов или одиноких женщин с детьми (по мнению ученых, в России их положение во многом сходно с пенсионерами по возрасту). Тем не менее это никак
не повлияло на изменение приоритетов социальной политики государства.
С более высокими, чем средний, рисками бедности сталкиваются безработные и неработающие взрослые люди. Если доля безработных как группы никогда
не превышала 5% от общего числа бедных, то доля неработающих взрослых составляла около 20%. Тем не менее
самую крупную по размерам группу бедности в России —
свыше 40% — образуют работающие люди. Основными факторами возрастания риска с течением времени
(с точки зрения доходов на увеличивающийся человеческий капитал) являются низкий уровень образования
и проблемы со здоровьем (Лукьянова 2005).
В российской научной литературе анализ риска бедности нередко формулируется как проблема «старых»
и «новых» бедных (Римашевская 2001). К первым обычно относились родители-одиночки, инвалиды, люди,
злоупотреблявшие алкоголем или наркотиками, и одинокие пенсионеры. Другим важным и взаимосвязанным
аспектом бедности в России является дихотомия между
хронической и переходной бедностью, а также связанная с ней проблема беднейших слоев населения (низшего класса) (Lokshin and Popkin 1999; Ravallion and Lokshin
2006). Но эти эмпирические исследования не позволили
выявить сколько-нибудь специфических характеристик
хронической бедности, которые отличали бы ее от общей
бедности (Bogomolova and Tapilina 1998; Stillman 2001).
В научной литературе широко рассматривался и вопрос о наблюдаемых в России очень сильных региональных различиях с точки зрения бедности и уровня жизни.
В переходный период различия между самыми бедными
545
оксфордский справочник
и самыми богатыми регионами быстро нарастали и остаются весьма значительными (Fedorov 2002; Yemtsov
2005). Даже если в стране существует большое количество «карманов» глубокой бедности, на них приходится
относительно небольшая доля бедного населения (World
Bank 2005).
Неравенство в России:
основные источники и движущие силы
Изменения в неравенстве в 1980–2010 гг.
На рис. 32.5 представлены официальные сведения о распределении доходов в длительном периоде посредством
нанесения на график данных о долях совокупного дохода, получаемых каждым квинтилем населения. В соответствии с официальными данными на протяжении
1980 г. распределение медленно уплотнялось, но затем различия резко возросли. Однако начиная с 1992 г.
в распределении долей происходят постепенные изменения, выражающиеся в снижении доли более низ-
РИС. 32.5. Доли квинтилей населения в совокупных доходах
в 1970–2010 гг.
Источник: Данные Росстата (разные годы).
546
Бедность и неравенство в России
ких квинтилей и в некотором увеличении доли высшего квинтиля.
В соответствии с текущими оценками Росстата уровень неравенства, измеряемый коэффициентом Джини
для доходов в расчете на душу населения составляет
примерно 0,42. Столь высокое его значение является
источником существенных разногласий между исследователями. Ряд российских ученых раскрыли исходные
посылки, на которых основывались оценки Росстата,
и предложили результаты своих собственных вычислений, которые позволяют сделать вывод о еще более высокой степени неравенства доходов (Aivazian and Kolenikov 2001; Шевяков и Кирута 2001). С другой стороны,
некоторые исследователи ставят под сомнение уровни неравенства, о которых сообщает Росстат, как слишком высокие. Расчеты коэффициента Джини, сделанные
с использованием данных, полученных в результате прямых обследований потребления, демонстрируют более
низкие его значения, чем те, которые следуют из оценок, основывающихся на доходах9. Для тех стран, в отношении которых имеются соответствующие данные,
неравенство в потреблении почти всегда ниже, чем неравенство в доходах (Flemming and Micklewright 1999),
но в России эта разница очень высока. Поэтому были
поставлены под сомнение и выводы об отсутствии изменений в неравенстве, основывающиеся на официальных рядах данных (см. рис. 32.1) (Gorodnichenko, Sabirianova Peter, and Stolyarov 2008).
Декомпозиция изменений неравенства
в переходный период
В литературе предлагаются различные объяснения повышения степени неравенства в переходный период (см. Milanovic 1998, 1999; Commander, Tolstopiatenko,
and Yemtsov 1999; Mitra and Yemtsov 2007). К числу предполагаемых принципиальных детерминантов неравенства относятся:
9. См. работу Э. Теслюка и Л. Н. Овчаровой (Tesliuc and Ovcharova 2006). В соответствии с оценкой Всемирного банка коэффициент Джини составляет 0,3 (World Bank 2005).
547
оксфордский справочник
1. Ослабление давления на заработную плату и рост
частного сектора.
2. Реструктуризация занятости и появление безработицы.
3. Изменения в государственных расходах и в налогообложении.
4. Либерализация цен и торговли, а также инфляция.
5. Появление задержек с платежами в некоторых сферах доходов.
6. Трансферт активов и рост доходов от собственности.
В России, как и во всех других переходных странах, произошел экономический сдвиг в направлении создания
частного сектора, что привело к изменению процесса
определения размеров заработной платы, ослаблению
давления на величину ставок оплаты труда и исчезновению единообразия ее размеров. Вслед за переменами
на рынке труда пришло и неравенство, движимое в основном растущей дифференциацией заработной платы. Хорошо известно, что некоторая часть этого роста
зависела от увеличения доходов на человеческий капитал10 и изменений в способностях. Помимо этих факторов необходимо упомянуть и о «дополнительном» неравенстве в заработной плате (Lehmann and Wadsworth
2001), которое может быть приписано отчасти задержкам с выплатами заработной платы11, отчасти хаотической инфляции, отчасти промедлению с реструктуризацией некоторых предприятий. Фактором повышения
степени дисперсии заработной платы стала гибкая оплата труда части рабочих, готовых пойти на снижение заработной платы ради сохранения своих мест на нежиз10. Основываясь на результатах анализа данных Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (РМ Э З), А. Л. Лукьянова приходит к выводу, что на протяжении 1994–2003 гг. происходил
быстрый рост доходов от образования, когда каждый дополнительный
год обучения означал увеличение заработной платы на 8–9% (Lukianova
2005).
11. Вплоть до 1998 г. задержки зарплаты играли главную роль в повышении
неравенства; соответственно сокращение случаев задержек после 1999 г.
стало мощным фактором снижения уровня неравенства, о чем наглядно свидетельствуют данные РМ Э З (см. Gorodnichenko, Sabirianova Peter,
and Stolyarov 2008). Однако это обстоятельство не учитывается в официальных данных.
548
Бедность и неравенство в России
неспособных предприятиях (см. главу 29 настоящего
сборника). Воздействие этих факторов усиливалось институциональными и географическими реалиями, а также региональной сегментацией рынков труда. Крайние
формы последней были обусловлены состоянием инфраструктуры. В результате степень дисперсии заработной
платы в России оказалась значительно более высокой,
чем в странах Восточной Европы (например, в Польше
или Венгрии), но не слишком отличалась от динамики
оплаты труда в других странах, входивших в бывший
С С С Р (Mitra and Yemtsov 2007).
Важными движущими силами неравенства в переходный период были появление открытой безработицы,
снижение экономической активности и устойчивая занятость в сферах с низкой производительностью труда,
таких как натуральное хозяйство или участие в неформальном секторе. В советское время имели место очень
высокие показатели экономической активности населения, резко снизившиеся в переходный период. Одновременный рост занятости в неформальной или теневой
экономике привели к увеличению степени дисперсии
трудовых доходов домохозяйств. Для того чтобы идентифицировать относительную роль различных движущих сил, в ряде эмпирических исследований была проведена декомпозиция наблюдавшихся в России уровней
неравенства в зависимости от их источников или принадлежности к тем или иным группам населения (Commander, Tolstopiatenko, and Yemtsov 1999; Kislitsyna 2003).
Полученные результаты позволяют сделать вывод о том,
что основной движущей силой повышения неравенства,
сопровождавшегося на начальных этапах переходного
периода быстрым ростом предпринимательского дохода, была дисперсия заработков россиян. Что касается
трансфертов, то в отличие от стран Восточной Европы,
в которых они были ключевым фактором замедления
повышения неравенства, в России они сыграли незначительную роль (Mitra and Yemtsov 2007).
Одним из факторов повышения неравенства, роль которых остается не совсем понятной, были политические
изменения, связанные с налогообложением и государственными расходами. Имеющиеся данные позволяют
высказать предположение о регрессивном воздействии
549
оксфордский справочник
налогообложения (Decoster 2005; Gorodnichenko, Martinez-Vazquez, and Sabirianova Peter 2009) и противодействующем бедности влиянии большинства государственных расходов (Ovcharova 2001; Овчарова 2001; World
Bank 2005).
Альтернативные источники данных
о бедности и неравенстве
Различные оценки бедности в переходный период
Уровень бедности является оценкой, основывающейся
на определенных материалах обследований, черте бедности, дефиниции показателя благосостояния и оценочных значениях, а также дополнительных процедурах оценки. Многие из этих элементов стали предметом
обсуждений российских исследователей, а официальные
методы остаются предметом дискуссий. Росстат ежеквартально публикует официальные данные о динамике бедности, а подробные отчеты на эту тему выходят
в свет ежегодно. Начиная с 1992 г. исходные дефиниции
устанавливаются федеральными законами. В то же время доверие к официальным оценкам бедности подрывают целый ряд противоречий и слабостей: изменяющаяся
черта бедности, ad hoc исправления и изменения оценок
данных обследований и сохранявшиеся до самого последнего времени ограничения на доступ к данным.
Учитывая отсутствие доступа к официальным данным12, неудивительно, что еще в 1992 г. началось проведение альтернативных обследований. Осуществляемый российскими и западными учеными совместный
Российский мониторинг экономического положения
и здоровья населения (РМЭ З) предлагает репрезентативные на всероссийском уровне оценки различных
аспектов уровней жизни населения. Он остается основным источником данных для большинства эмпириче-
12. Начиная с 2008 г. некоторые части официального выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств Росстата (В О Б Д Х) доступны
в Интернете по адресу: http://www.gks.ru.
550
Бедность и неравенство в России
ских исследований13 Другие альтернативные обследования, проводимые, в частности, Всероссийским центром
изучения общественного мнения (ВЦ ИОМ), или Нацио
нальное обследование бюджетов домашних хозяйств
и участия в социальных программах (НОБ УС), равно
как и местные обследования, пока не достигли такого
же признания (неподтвержденное качество, меньшие
временной и пространственный и охват, отсутствие всеобщего принятия). В табл. 32.2 представлены различные оценки уровня бедности, основывающиеся на одних и тех же (или близких) значениях черты бедности
и разных наборах данных обследований, относящихся
к переломным этапам переходного периода. Мы видим,
что эти оценки варьируются в широком диапазоне в зависимости от источников данных и методологии.
Таким образом, в соответствии с официальной оценкой в 2000 г. уровень бедности в России составил 29%.
В то же время простая взвешенная сумма значений региональных уровней бедности дает нам новую величину — 38%, несмотря на то что мы использовали тот же самый источник и определение искомого показателя14.
При попытке сделать оценку на основе данных прямого обследования (без использования оценочных значений) для того же года с использованием выборочного
обследования бюджетов домашних хозяйств Росстата
(В ОБ Д Х) мы получаем более высокое значение уровня
бедности — 53%, а при оценке на основе данных РМЭ З
с использованием ранних значений черты бедности (относящихся к середине 1990-х гг.) — между 28% и 30%.
Наконец, попытавшись переоценить уровень бедности, используя данные В ОБ Д Х без оценочных значений, но применяя более строгие дефиниции совокупного благосостояния и черты бедности Всемирного банка,
мы приходим к выводу, что в 2000 г. уровень бедности
13. Подробные сведения о формировании выборки, анкета, данные и исследовательские работы, осуществлявшиеся в рамках Р Э М З , доступны на сайте Центра народонаселения Университета Северной Каролины (У С К),
http://www.cpc.unc.edu/projects/rlms/home.html.
14. В общероссийской модели для оценочных значений используются параметры, отличные от применяемых в региональных моделях. Поэтому уровень бедности для всей страны не равен сумме региональных значений
(World Bank 2005).
551
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 32.2.
Соотношения социальных минимумов, установленных законом
и текущего значения черты бедности (%, годовые средние)
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 19992000 2001 2002 2003 2004
Официальный:
данные
ВОБД Х
с оценочными
значениямиа
33,5 31,5 22,4 24,8 22,1 20,8 23,4 28,4 29,0 27,5 24,6 20,3 17,6
Среднее
официальных
региональных
уровней
бедностиб
Прямые
оценки
ВОБД Х
без оценочных
значенийв
25,0
33,5 31,5 42,0
34,5 45,1 50,4 58,9 53,1 48,2 45,1 39,6 35,5
Данные
В О Б Д Х рекомендованные
Всемирным
банкомг
РМ Э З
(Всемирный
банк)д
РМ Э З
(У С К , доход)д
37,6 38,0 34,1 30,2 26,3 23,4
24,1 31,4 41,5 35,9 26,2 19,6 17,4 14,1
26,8 31,9 27,6 39,6 43,1
11,7
13,1
17,1 29,5 36,9
49,1
30,5
38,8
27,9 17,5 15,0
13,1 10,1
Примечания: аНа основе опубликованных данных (Росстат, разные годы);
б
взвешенное население; оценки основываются на данных, опубликованных Росстатом, см. World Bank (2005); виспользуются официальные значения черты
бедности, веса обследования и показатель располагаемых ресурсов, см. публикации Л.Н. Овчаровой (Овчарова 2005) и Всемирного банка (World Bank
2005) с использованием официальных источников; гWorld Bank (2005, 2008);
д
Klugman (1997), World Bank (2000); Университет Северной Каролины (У С К)
предлагает иные оценки, основывающиеся на последующей очистке исходных
наборов данных (Klugman 1997; Ovcharova and Popova 2001; Mroz et al. 2004).
в России достиг 36%. В настоящее время исследователи
не пришли к единому мнению о том, какое из значений
уровня бедности является более близким к реальности.
552
Бедность и неравенство в России
Значения черты бедности
Как обсуждалось выше, для того чтобы определить потребность групп населения «с низкими доходами»
в поддержке со стороны государства, советские власти
полагались на некие пороговые значения. Так в 1975 г.
в качестве условия получения пособий на детей было
введено пороговое значение ежемесячного дохода в расчете на члена семьи — 50 руб. К 1985 г. этот уровень
был повышен до 75 руб., а к 1991 г. — до 190 руб. При принятии соответствующих решений власти опирались
на официальные (и значительно заниженные) индексы
цен (см.: Klugman 1997).
Впервые в России черта бедности была разработана в 1992 г. При этом использовался подход, основывавшийся на «стоимости удовлетворения базовых
потребностей». Он был разработан в 1991–1992 гг. и опирался прежде всего на стоимость минимальной продовольственной корзины (Popkin, Mozhina, and Baturin
1992). Этот подход был предложен в качестве чрезвычайной меры. Поэтому предполагалось, что в скором
времени он будет обязательно пересмотрен. Но рассматриваемый подход превратился в «золотой стандарт», так как его отличали строгость и соответствие
реалистичным оценкам минимальных потребностей.
С тех пор дефиниция черты бедности несколько раз изменялось (особенно заметно в 1995 г., когда была увеличена доля непродовольственных товаров). К 2000 г.
произошел сдвиг в сторону нормативной концепции,
включавшей в себя детализированные пособия, основывавшиеся на экспертных оценках норм потребления
различных товаров (включая товары длительного пользования) и услуг, которые должны были распределяться так, чтобы «функционировать должным образом»15.
В 2005 г. концепция еще более отдалилась от объектив15. В соответствии с законом № 201-Ф З от 20 ноября 1999 г. черта бедности определяется как стоимость специфических корзин товаров и услуг, рассматриваемых как необходимые для поддержания здоровья отдельных
людей и их деятельности на минимальных уровнях (и личном и социальном), принимая во внимание географические условия (особенно
климат).
553
оксфордский справочник
ного якоря обеспечения пропитания, поскольку регионам было предоставлено право принятия собственного
законодательства и определения черты бедности согласно довольно свободным интерпретациям основополагающего закона16.
Официальная региональная черта бедности определяет перечень специфических для той или иной территории и демографической категории населения товаров
и услуг, объединяя их в пакеты. Результаты анализа позволяют сделать вывод о том, что живущие в бедности
люди, принадлежащие к различным демографическим
или географическим группам, вероятно, характеризуются специфическими уровнями благосостояния (Ravallion
and Lokshin 2006). Данный вывод ставит под сомнение
последовательность официальной методологии.
Происходящие со временем изменения привели
к возникновению хорошо заметных точек разрыва в динамике изменения черты бедности. Они возникали всякий раз, когда происходил пересмотр значения этой
черты в реальном выражении. К 2010 г. в реальном выражении черта бедности для пенсионеров по возрасту
была более чем в два раза выше, чем ее значение в 1992 г.
(рис. 32.6). Между ее пересмотрами имела место тенденция роста стоимости минимальной корзины более высокими темпами, чем темпы инфляции.
Практика пересмотра черты бедности в сторону повышения прослеживается и на уже опубликованных
данных, которые могут использоваться для восстановления определенной сопоставимости во времени.
В 2002 г. и в 2006 г. в России официально сообщалось
о повышении уровня бедности. Но из рис. 32.7 следует,
что эти случаи были не более чем статистическими артефактами, обусловленными изменениями в методологии. Обращаясь к сравнительному подходу, мы видим,
что в рассматриваемом периоде происходило неуклонное снижение уровня бедности. В то же время официальные ряды данных никогда не подвергались обратно16. В соответствии с законом № 44-Ф З от 31 марта 2006 г. в каждом регионе значение черты бедности исчисляется как различные количества товаров,
входящих в корзину, которые умножаются на соответствующие цены
(предоставляются статистическим ведомством).
554
Бедность и неравенство в России
РИС. 32.6. Реальные значения черты бедности в постоянных
рублях для основных демографических групп в 1992–2010 гг.
Источники: Данные Росстата (разные годы); Министерство труда и социального развития России (МТСР 2001).
РИС. 32.7. Уровни бедности в соответствии с сопоставимыми
значениями черты бедности (в % от общей численности
населения) в 1992–2010 гг.
Источники: Данные Росстата (разные годы); Министерство труда и социального развития России (МТСР 2001).
555
оксфордский справочник
му пересмотру после принятия каждого нового закона.
Данная практика отрицательно отражается на полезности использования данных о бедности в ретроспективном анализе государственной политики.
Построение показателей благосостояния
и процедуры установления оценочных значений
Статистика бедности и неравенства в России основывается на сведениях о доходах. Однако мы имеем дело с показателем, который респонденты обследований, проводимых во всех переходных странах, предпочитают оставлять в тени (Flemming and Micklewright 1999). Для того
чтобы решить проблему занижения величин доходов,
статистическое ведомство практикует корректировку
полученных «сырых» данных в сторону повышения так,
чтобы их среднее было равно среднему доходу, соответствующему макроэкономическому «балансу денежных
доходов населения». Причины внесения подобных поправок очевидны (значительная недооценка в обследованиях), но практика их осуществления представляется противоречивой. К тому же у этих корректировок отсутствует должная база в виде серьезного эмпирического
анализа. В некоторых исследованиях подвергается критике и применение специфических функциональных
форм, таких как логарифмически нормальное распределение (Aivazian and Kolenikov 2001). Другие исследователи ставят под сомнение надежность данных, содержащихся в макробалансах (Шевяков и Кирута 2001).
Некоторые ученые предпринимали попытки устранить проблемы измерений, обращаясь к другим аспектам благосостояния, прежде всего к таким, как питание/
здоровье и субъективная самооценка благосостояния.
Что касается питания, то в ранних исследованиях были
обнаружены вызывающие тревогу уровни замедления
роста детей, составившие в 1993 г. свыше 10% (Klugman
1997). Но в последующие годы исследователи не обнаружили сколько-нибудь масштабных проблем с недоеданием (Zohoori, Gleiter, and Popkin 2001). В то же время, по оценкам ученых, около 40% бедного населения
страдали от отсутствия продовольственной безопасности (Sedik, Wiesmann, and Sotnikov 2004). Большую оза-
556
Бедность и неравенство в России
боченность вызывает высококалорийная диета, ведущая
к ожирению. Что касается субъективных оценок благосостояния, то, по данным исследований, по меньшей мере
30–35% населения очень низко оценивают свое материальное положение и степень удовлетворенности жизнью (см. Ravallion and Lokshin 1999; Ferrer-i-Corbonell
and Van Praag 2001; Guriev and Zhuravskaya 2008). В целом свыше 50% населения России относят себя к людям,
уровень жизни которых находится ниже того, который
они считают минимальным (в странах — членах Организации экономического сотрудничества и развития аналогичный показатель составляет 5%). Этот показатель
значительно превышает данные «объективных» измерений, но он позволяет внимательно отслеживать эволюцию средних реальных доходов с течением времени.
Его высокое значение означает, что в России бедность
воспринимается как относительная, а не абсолютная
обездоленность.
С точки зрения других показателей благосостояния
(например, потребления), проблема их занижения является не столь важной. Значительную тревогу вызывает, скорее, отказ от участия в обследованиях (по сравнению с бедными, вероятность того, что богатые люди
или представители среднего класса откажутся от участия в интервью, является более высокой). Поскольку
эта проблема остается нерешенной, уровни бедности
и неравенства, измеряемые на основе данных, полученных в различных обследованиях, будут оставаться источником диспутов и противоречий. В то же время эти проблемы существуют не только в России. Следовательно,
было бы информативно поместить имеющиеся у нас российские данные в более широкий международный контекст, как это и сделано в следующем параграфе.
Какое место занимает Россия
в ряду других стран мира?
В табл. 32.3 представлена динамика сравнимых в международном масштабе уровней бедности ряда стран, находившихся в переходном периоде. В качестве порогового
значения абсолютной бедности используется показатель
557
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 32.3.
Уровень бедности в России и некоторых других странах региона
(международная черта бедности на уровне 2,50 долл. в день
на душу населения по паритету покупательной способности
в 2005 г.)
Страна
Примерно в 1995 г. Примерно в 2000 г. Примерно в 2009 г.
Россия
13,3
11,5
0,25
Армения
51,1
66,2
25,4
Молдавия
50,2
67,7
14,4
Албания
15,6
19,2
10,9
Румыния
38,9
29,4
3,8
Казахстан
28,4
41,4
4,1
Болгария
6,1
11,9
2,4
Польша
1,1
1,4
0,5
Литва
4,4
4,4
0,8
Украина
15,7
8,7
0,4
Венгрия
0,9
0,7
0,5
Источник: Собственные оценки авторов, основывающиеся на данных национальных опросов домашних хозяйств, получены с использованием PovcalNet
(интернет-инструмент анализа бедности), http://iresearch.worldbank.org/PovcalNet (режим доступа: 17 февраля 2013 г.).
2,50 долл. в день (по паритету покупательной способности). Таблица основывается на компиляции, произведенной Всемирным банком на основе официальных данных о распределении дохода или потребления.
Согласно этим данным уровень бедности в Россий
в переходный период в общем соответствует уровням,
наблюдавшимся в странах с аналогичными уровнями ВВП: он в среднем ниже, чем в Молдавии, Армении или Румынии; сравним с Украиной и Болгарией;
но выше, чем в Польше, Литве или Венгрии. Как и везде, к 2009 г. уровень бедности в России демонстрировал
наиболее низкое значение, что было обусловлено предшествующими годами экономического роста. В странах, для которых доступны данные, относящиеся к на-
558
Бедность и неравенство в России
РИС. 32.8. Изменение коэффициента Джини в 1980–2000 гг.
в России и некоторых других странах мира
Источник: Mitra and Yemtsov (2007), расчеты основаны на различных понятиях и дефинициях благосостояния.
чалу 1990-х гг. (Болгария, Казахстан), уровень бедности
демонстрировал ту же самые «взрывную» динамику,
что и в России (см. рис. 32.1).
Тот факт, что в 2009 г. уровень бедности в России
составлял менее 1%, означает, что по международным
стандартам он являлся несущественным (как и нескольких других странах региона). В то же время общенациональный официальный уровень бедности основывается
на более высоком пороговом значении.
Как представляется, и динамика неравенства в России напоминает ее эволюцию во многих других переходных экономиках. Чтобы рассмотреть результаты России
в исторической и глобальной перспективе, на рис. 32.8
представлена динамика повышения неравенства в Китае, России, С Ш А , Великобритании, Мексике, Швеции,
Польше, Грузии и Венгрии. Для каждой страны используется наиболее надежный, как нам представляется, показатель дисперсии уровней жизни. В начале 2000-х гг.
уровень неравенства в России был ниже, чем в Китае
и Мексике; выше, чем Венгрии, Австрии и Швеции;
559
оксфордский справочник
и примерно сопоставимым с показателями Польши,
С Ш А и Великобритании. Очевидно, что величина изменения степени неравенства в России является очень
высокой и сопоставимой со скоростью перемен, наблюдаемой в Китае.
Данные, приведенные на рис. 32.8, демонстрируют,
что повышение степени неравенства в переходных экономиках происходило на фоне его глобального роста,
воздействовавшего на разные страны в различной степени. Если говорить о России, то ее отличительной чертой
были очень высокие темпы роста неравенства. В соответствии с официальными данными, сдвиг в распределении
доходов произошел за очень короткое время — в течение
1992–1994 гг.
Выводы
В России издавна существует традиция измерений и анализа уровня благосостояния населения, что способствовало формированию и расширению круга литературы,
посвященной проблемам бедности и неравенства, а также организации сбора соответствующих данных. Несмотря на то что в С С С Р не публиковались официальные
данные о бедности и неравенстве, некоторые базисные
факты были должным образом установлены, а на реальную политику продолжали оказывать влияние некоторые унаследованные из прошлого идеи (например,
о свойствах бедности). В первые годы переходного периода произошло повышение уровня бедности, но начиная с 2000 г. экономический рост привел к резкому
его сокращению. Однако он не позволил ни полностью
избавиться от бедности, ни восстановить положение, существовавшее до начала перехода к рыночной экономике. Природа бедности в современной России отличается от той, которая была в С С СР, а ее основной движущей
силой является высокая степень неравенства. Со временем эффективность экономического роста с точки зрения сокращения бедности уменьшилась.
В дальнейшем изучении нуждаются основные вопросы, связанные с измерением уровня жизни: природа
и степени бедности и неравенства, самые эффективные
560
Бедность и неравенство в России
способы сбора и анализа данных об этих социальных
феноменах, а также наиболее действенные инструменты политики, направленной на их сокращение. Будущее борьбы с бедностью в России зависит от переосмысления связи между бедностью и неравенством, а также
достижения единого мнения относительно адресности
социальной политики в отношении более всего нуждающихся в помощи граждан. Россия столкнулась с новыми
серьезными вызовами, такими как старение населения,
усиливающееся глобальное конкурентное давление после вступления страны во Всемирную торговую организацию и растущие ожидания населения. Поэтому в ближайшем будущем вопрос политики борьбы с бедностью
и неравенством неизбежно будет привлекать пристальное внимание исследователей и политиков.
Библиография
Капустин, Е. и Н. Кузнецова. 1972. «Региональные особенности повышения жизненного уровня населения», Экономические нау
ки 1: 49-59.
Можина, М. (ред.). 1994. Бедность: взгляд ученых на проблему. М.:
И С П Э Н РА Н.
М Т С Р (Министерство труда и социального развития). 2001. Социальные индикаторы доходов и уровня жизни населения. М: М Т С Р.
Овчарова, Л. (ред.). 2001. Предложения к стратегии содействия сокращения бедности в России: анализ и рекомендации. М.: Московское бюро международной организации труда; http://www.
ilo.org/public/russian/region/eurpro/moscow/info/publ/rep_
ru_edit.pdf.
Овчарова, Л. 2005. Доходы и социальные услуги: неравенство, уязвимость, бедность. М.: Г У-ВШЭ.
Овчарова, Л. и Э. Теслюк. 2007. Чувствительность статистических
показателей бедности и неравенства к альтернативным определениям благосостояния домашних хозяйств. Иллюстрация с помощью данных обследования Н ОБ УС . Всемирный банк.
Писарев, И. 1959. Методологические вопросы изучения уровня жизни
трудящихся. М.: Соцэкгиз.
Римашевская, Н. 2001. Женщина, мужчина, семья в России: последняя
треть Х Х века. Проект Таганрог. М.: И С Э П Н РА Н.
Росстат. 1995, 1999, 2003, 2005, 2006, 2007, 2010. Социальное положение и уровень жизни населения России. М.: Росстат.
Росстат. 1997, 2000, 2009. Российский статистический ежегодник. М.:
Росстат.
Саркисян, Г. и Н. Кузнецова. 1967. Потребности и доход семьи. М.:
Экономика.
561
оксфордский справочник
Суринов, А. 2003. Уровень жизни населения России: 1992–2002. М.:
Статистика России.
Шевяков, А. и А. Кирута. 2001. Экономическое неравенство, уровень
жизни и бедность населения России: Методы измерения и анализ
причинных зависимостей: Науч. докл. М.: Изд-во РП Э И.
Aivazian, S., and S. Kolenikov. 2001. “Poverty and Expenditure Differentiation of the Russian Population” (in Russian), EERC Working
Paper No. 01/01.
Alexeev, M., and C. Gaddy. 1993. “Wage and Income Distribution
in the US SR in the 1980s”, Review of Income and Wealth 39(1): 23–36.
Atkinson, A., and J. Micklewright. 1995. Economic Transformation in Eastern Europe and the Distribution of Income. Cambridge: Cambridge
University Press.
Bergson, A. 1984. “Income Inequality under Soviet Socialism”, Journal
of Economic Literature 22(3): 1052–1099.
Bogomolova, T., and V. Tapilina. 1998. “Income Mobility in Russia
in the mid-1990s”. EERC Working Paper No. 99/11.
Braithwaite, J. 1997. “The Old and New Poor in Russia.” In Poverty in Russia: Public Policy and Private Responses, ed. J. Klugman. Washington, D C: World Bank Publications: 29–64.
Commander, S., A. Tolstopiatenko, and R. Yemtsov. 1999. “Channels
of Redistribution: Inequality and Poverty in the Russian Transition”, Economics of Transition 7(2): 411–447.
Decoster, A. 2005. “How Progressive Are Indirect Taxes in Russia?”, Economics of Transition 13(4): 705–729.
Fedorov, L. 2002. “Regional Inequality and Regional Polarization
in Russia, 1990-99”, World Development 30: 443-456.
Ferrer-i-Corbonell, A., and B. Van Praag. 2001. “Poverty in Russia”, Journal of Happiness Studies 2: 147–172.
Flemming, J., and J. Micklewright. 1999. “Income Distribution, Economic Systems and Transition”. In Handbook of Income Distribution, ed. A. B. Atkinson and F. Bourguignon. Chapter 14: 843–918,
Amsterdam: Elsevier Science BV.
Gorodnichenko, Y., J. Martinez-Vazquez, and K. Sabirianova Peter.
2009. “Myth and Reality of Flat Tax Reform: Micro Estimates
of Tax Evasion Response and Welfare Effects in Russia”, Journal
of Political Economy 117 (3): 504–554.
Gorodnicheno, Y., K. Sabirianova Peter, and D. Stolyarov. 2008. “A Bumpy Ride along the Kuznets Curve: Consumption and Income Inequality Dynamics in Russia”, I Z A Discussion Paper.
Guriev, S., and E. Zhuravskaya. 2008. “(Un)Happiness in Transition”, S SR N Research Paper.
Gustafsson, B., and L. Nivorozhkina. 1998. “The Distribution of Economic Well-Being in Urban Russia at the End of the Soviet Era”, International Review of Applied Economics 12: 361–380.
Gustafsson, B., and L. Nivorozhkina. 2005. “How and Why Transition
Made Income Inequality Increase in Urban Russia: A Local Study”, Journal of Comparative Economics, 33(4): 772–787.
Katz, K. 2001. Gender, Work and Wages in the Soviet Union. A Legacy of Dis
crimination. Houndsmills, U K : Palgrave.
562
Бедность и неравенство в России
Kislitsyna, O. 2003. “Income Inequality in Russia during Transition:
How Can it Be Explained?”, Economics Education and Research
Consortium Working Paper Series 8.
Klugman, J., ed. 1997. Poverty in Russia: Public Policy and Private Responses. Washington, D C: World Bank Publications.
Lehmann, H., and J. Wadsworth. 2001. “Wage Arrears and the Distribution of Earnings in Russia”, I Z A Discussion Paper.
Lokshin, M., and B. Popkin. 1999. “The Emerging Underclass in the Russian Federation: Income Dynamics, 1992-1996”, Economic Development and Cultural Change 12: 803–829.
Lokshin, M., and M. Ravallion. 2000. “Welfare Impacts of the 1998 Financial Crisis in Russia and the Response of the Public Safety
Net”, Economics of Transition 8(2): 269–295.
Lokshin, M., and R. Yemtsov. 2001. “Household Strategies for Coping
with Poverty and Social Exclusion in Post-Crisis Russia”, World
Bank Policy Research Working Paper 2556.
Lukianova, A. 2005. “Wage Differentiation and Phenomenon of Working
Poor in Russia”, mimeo, World Bank.
Matthews, M. 1986. Poverty in the Soviet Union: The Lifestyle of Underprivileged in Recent Years. Cambridge : Cambridge University
Press.
McAuley, A. 1979. Economic Welfare in the Soviet Union: Poverty, Living
Standards and Inequality. Madison: University of Wisconsin
Press.
Milanovic, B. 1998. Income, Inequality, and Poverty during the Transition
from Planned to Market Economy. Washington, D C: World Bank.
Milanovic, B. 1999. “ Explaining the Increase in Inequality during
the Transition”, World Bank Policy Research Working Paper 1935.
Mitra, P., and R. Yemtsov. 2007. “Increasing Inequality in Transition
Economies: Is There More to Come?”, World Bank Policy Research Working Paper 4007.
Mroz, T., L. Henderson, M. Bontch-Osmolovsii, and B. M. Popkin. 2004.
“Monitoring Economic Conditions in the Russian Federation:
The Russia Longitudinal Monitoring Survey 1992-2003”, Report
submitted to the U. S. Agency for International Development.
Ofer, G., and A. Vinokur. 1979. Family Budget Survey of Soviet Emigrants
in the Soviet Union. Santa Monica, C A : R A N D Corporation.
Ofer, G., and A. Vinokur. 1992. The Soviet Household under the Old Regime.
Cambridge: Cambridge University Press.
Ovcharova, L., ed. 2001. Working towards a Poverty Eradication Strategy
in Russia: Analysis and Recommendations. Moscow: International
Labour Organization, Moscow Bureau.
Ovcharova, L., and D. Popova, 2001. “What Kind of Poverty Alleviation Policy Does Russia Need?”, Russian Economic Trends quarter 1.
Popkin, B., M. Mozhina, and A. Baturin. 1992. “The Development
of a Subsistence Income Level in the Russian Federation”, unpublished manuscript, Carolina Population Center, University
of North Carolina at Chapel Hill.
Ravallion, M., 1994. Poverty Comparisons. Chur, Switzerland: Harwood
Academic Publishers.
563
оксфордский справочник
Ravallion, M., and M. Lokshin. 1999. “Identifying Welfare Effects from
Subjective Questions”, World Bank Policy Research Working Paper Series #2301.
Ravallion, M., and M. Lokshin. 2006. “Testing Poverty Lines”, Review
of Income and Wealth 52(3): 399–421.
Sedik, D., D. Wiesmann, and S. Sotnikov. 2004. Food Security in the Russian Federation. Rome: Food and Agriculture Organization.
Stillman, S. 2001. “The Response of Consumption in Russian Households
to Economic Shocks”, William Davidson Working Paper 412.
Tesliuc, E., and L. Ovcharova. 2006. Sensitivity of Poverty and Inequality
Statistics to Alternative Definitions of Household Welfare. Illustration
Using the NOBUS Survey. Moscow: Mir.
Wegren, S., D. O’Brien, and V. Patsiokovski. 2003. Why Russia’s Rural
Poor Are Poor. Washington, D C: National Council for Eurasian
and East European Research.
Wegren, S., D. O’Brien, and V. Patsiokovski. 2000. Russia: Poverty in 1998.
Washington, D C: World Bank.
Wegren, S., D. O’Brien, and V. Patsiokovski. 2005. Russian Federation: Reducing Poverty through Growth and Social Policy Reform. Washington, D C: World Bank.
Wegren, S., D. O’Brien, and V. Patsiokovski. 2008. Russian Federation:
Promoting Equitable Growth. A Living Standards Assessment. Washington, D C: World Bank.
Yemtsov, R. 2005. “Quo Vadis: Inequality and Poverty Dynamics across
Russian Regions in 1992–2000”. In Spatial Inequality and Development, ed. Ravi Kanbur and Anthony J. Venebles. London: Oxford
University Press.: 348–397.
Zohoori, N., K. Gleiter, and B. Popkin. 2001. “Monitoring Health Conditions in the Russian Longitudinal Monitoring Survey 1992–2000”,
report submitted to the U. S. Agency for International Development. Carolina Population Center, University of North Carolina
at Chapel Hill.
Новые демографические тенденции
Глава 33.
Новые демографические
тенденции в Российской
Федерации
Ирина Денисова
и Джудит Шапиро
П
ЕРС ПЕК Т ИВА неуклонного и значительного снижения численности российского населения трудоспособного возраста (Росстат 2010) является предметом
очевидного беспокойства для высших государственных
руководителей, хотя активное и систематическое внимание к этому вопросу стало уделяться ими сравнительно недавно.
Внимание более широкой общественности также
было сосредоточено на угрозе дальнейшего снижения
общей численности населения, которому на протяжении последних двух десятилетий предшествовала значительная, на 5,6 млн, убыль, с 148,5 млн человек в начале
1992 г. до величины, оцениваемой как 142,9 млн. человек (Демографический ежегодник России 2010, 26; Росстат 2011, 102).
Самоочевидны потери общественного благосостояния, обусловленные как низкой ожидаемой продолжительностью жизни, которая вызвана крайне высокой
смертностью взрослого населения (особенно мужчин),
так и ограниченностью ожидаемой продолжительности
здоровой жизни, от которой страдает выживающее пожилое население (как правило, женщины). Проблема состояла и состоит в том, чтобы выявить возможный набор
инструментов, способных обратить вспять неблагоприятные тенденции. Дополнительная угроза произрастает
из очень низких показателей рождаемости, наблюдавшихся в 1990-х гг. Вкупе с повышенными показателями смертности они приводят к отрицательным темпам
естественного прироста населения, которые можно видеть на рис. 33.1. Эти тенденции лишь отчасти уравнове-
565
оксфордский справочник
РИС. 33.1 Общий коэффициент смертности, общий коэффициент
рождаемости, естественный прирост населения и коэффициент
миграционного прироста, на 1000 человек, 1980–2010 гг.
Источник: Демографический ежегодник России (2010), с. 69, 486.
шиваются миграционными потоками, зачастую значительными по своему размеру.
На рис. 33.1 начиная с 2005 г. хорошо видно и явное
изменение тенденции, причем показатели рождаемости возросли, а показатели смертности упали. Эта новая тенденция сохранилась, несмотря на экономический спад 2009 г. и более че м 40 000 дополнительных
смертей, вызванных летней жарой 2010 г. (Ревич 2010).
Проявления оптимизма, чем бы они ни были вызваны,
по поводу демографических тенденций в России всегда должны быть сдержанными. Следует помнить, что,
как мы только что видели, демографические тенденции
способны менять направление на противоположное.
Более того, известно, что инерционное снижение населения из-за падения рождаемости в 1990-х гг. означает
дефицит вступающих в совершеннолетие (молодых рабочих, матерей и отцов), который в следующем десятилетии может быть восполнен лишь увеличением чистого
миграционного притока (Елизаров 2011; Захаров 2011a).
566
Новые демографические тенденции
В данной главе мы, опираясь на литературу по демографии, экономике, эпидемиологии, социологии и общественному здравоохранению, рассматриваем демографические тенденции последнего времени в области
смертности и рождаемости. Вначале анализируются изменения смертности в России, и наибольшее внимание
уделяется смертности взрослого населения. В главе обсуждаются объяснения долгосрочных тенденций смертности, а также конкурирующие объяснения глубинных
причин всплесков смертности в 1990-х и 2000-х гг. Затем
мы переходим к тенденциям в области рождаемости,
уделяя особое внимание инициативам, предпринятым
государством в 2000-х гг. От отдельных аспектов изменения численности населения мы переходим к единой
картине и завершаем эту главу описанием выводов о путях решения демографических проблем, которые можно
сделать на основе рассмотренных нами исследований.
Российский кризис смертности
С точки зрения ожидаемой продолжительности жизни
Россия занимает очень низкое место не только по сравнению со странами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭ СР), но и среди стран БРИК
(Бразилия, Россия, Индия и Китай), и среди стран Содружества Независимых Государств (С НГ). В 2009 г.
Россия по ожидаемой в момент рождения продолжительности жизни мужчин занимала 142-е место среди
193 стран. По соответствующему показателю для женщин она занимала 105-е место среди 193 стран. Средняя
ожидаемая продолжительность жизни новорожденного русского мальчика на восемь лет ниже этого же показателя для бразильского мальчика, для новорожденной
русской девочки — на три года ниже. Для обоих полов
расхождение с китайскими показателями превышает восемь лет. Российские показатели почти на 15 лет меньше
показателей ведущих стран О Э С Р (W HO 2011).
Хотя ожидаемая продолжительность жизни в России
была низкой в последние годы существования С С С Р,
резкое падение в 1993 и 1994 гг. привлекло всемирное внимание и вызвало волну исследований, которые
567
оксфордский справочник
РИС. 33.2 Ожидаемая продолжительность жизни при рождении,
мужчины (график A) и женщины (график B)
для Российской Федерации, Франции, Финляндии
и Чешской Республики, 1970–2010 гг.
Источник: База данных «Европейское здоровье для всех» (European Health
for All database, http://www.euro.who.int/hfadb), июль 2011.
568
Новые демографические тенденции
продолжаются и сегодня. В существующей литературе
это падение именуется «кризисом смертности» (“mortality crisis”, Shapiro 1995). На рис. 33.2 изображена ожидаемая продолжительность жизни при рождении для мужчин (график A) и женщин (график B) с 1970 г. по 2009 г.
в России и трех странах, используемых для сравнения
с ней: Франции (лидер среди европейских стран), Финляндии (одна из частей Российской Империи, входившая в нее до 1917 г., среди европейских стран характеризуется поздним проведением модернизации в области
здравоохранения) и Чешской Республике (лидер среди
стран бывшего социализма).
Ожидаемая при рождении продолжительность жизни
мужчин в 2008 г. была на 16 лет ниже, чем во Франции,
на 14,7 лет ниже, чем в Финляндии, и на 12,2 лет ниже,
чем в Чешской Республике. Отставание ожидаемой продолжительности жизни женщин имеет существенный,
но меньший размер. Оно составляет, соответственно,
10,5, 9,1 и 6,3 лет в сравнении с Францией, Финляндией
и Чешской Республикой. Различие ожидаемой продолжительности жизни мужчин и женщин в России почти
в два раза больше, чем в перечисленных странах — 12 лет,
что очень много.
Анализ тенденций в сравнительной перспективе
Динамику изменения ожидаемой продолжительности
жизни в России характеризуют две ключевые отличительные черты. Во-первых, на протяжении более
чем сорока лет отсутствовала тенденция к повышению –
повышающий тренд — показателей ожидаемой продолжительности жизни как мужчин, так и женщин. Во-вторых, в 1980-х и 1990-х гг. наблюдались исключительные
по своей величине отклонения от общей тенденции, которые особенно выражены для мужчин.
В трудоспособных возрастах сосредоточены исключительные по международным меркам показатели вероятности смерти (рис. 33.3, график A). В 1960 г. вероятность
того, что 15-летний мужчина умрет прежде достижения им 60-летнего возраста, в России составляла 28%,
в Финляндии 25%, а в Чешской Республике 20%. Эта вероятность за 50 лет снизилась в Финляндии наполовину,
569
оксфордский справочник
до 12%, а Чешская Республика за последние 20 лет, после
30 лет застоя, снизила этот риск до 14%.
Наблюдавшаяся в России с 1965 г. по 1985 г. тенденция роста смертности взрослого населения чрезвычайно
далека от обрисованной картины. Эта тенденция была
прервана лишь улучшением времен перестройки, а впечатляющий взлет смертности в начале 1990-х гг. напоминает возвращение на круги своя. После 1994 г. показатели смертности взрослого населения падали. Это падение
прекратилось в 1999 г., после дефолта и девальвации,
и в результате возобновилась прежняя тенденция, которая не меняла свое направление до наступления 2005 г.
В годы пиковых показателей, 1994-й и 2003-й, вероятность того, что 15-летний российский мужчина не достигнет возраста 60 лет, взлетела до 49% и 47% соответственно. Этот факт отражен и показателями ожидаемой
продолжительности жизни мужчин, которые упали
ниже 60 лет, приближаясь к величинам, характерным
главным образом для Тропической Африки.
Усредненная по первому десятилетию X X I в. вероятность того, что 15-летний российский мужчина не доживет до возраста 60 лет, составила 43,6%, в сравнении
с 13,4% для Финляндии. Однако последние годы продемонстрировали падение вероятности смерти, обусловленное снижением смертности вследствие тех основных причин, которые мы обсудим далее, т.е. смертности
от сердечно-сосудистых заболеваний, а также смертности от внешних и насильственных причин. Потребуется дополнительное время, чтобы понять, является
ли это падение началом устойчивой тенденции снижения смертности, которая свойственна бывшим социалистическим странам, расположенным западнее России,
или все же, к сожалению, произойдет еще одно возвращение на круги своя.
Изменения в области младенческой смертности были
сравнительно более благоприятными, особенно за последнее десятилетие. На рис. 33.3 (график B), который
основан на информации из базы данных «Европейское
здоровье для всех», трудно увидеть рост этого показателя в 1970-х гг. (общественное внимание к этому факту привлекла работа Davis and Feshbach 1980). Этот рисунок по необходимости опирается на используемое
570
Новые демографические тенденции
РИС. 33.3 График A: Вероятность того, что 15-летний мужчина
не доживет до 60 лет, для Российской Федерации, Финляндии,
Чешской Республики и Эстонии. График B: Младенческая смертность на 1000 родившихся живыми в Российской Федерации, Франции, Финляндии и Чешской Республике, мужчины и женщины
Источник: Для графика A — база данных о смертности человека (http://www.
mortality.org), 2011 г., для графика B — база данных «Европейское здоровье
для всех», 2011 г.
571
оксфордский справочник
в России определение младенческой смертности, которое по-прежнему отличается от стандартного. В соответствии с определением, используемым в России, дети,
имеющие крайне малый вес, но подающие признаки жизни, учитываются как мертворожденные, если они прожили менее одной недели. Согласно оценкам экспертов,
в 1990-х гг. эта методика привела к занижению показателей на 10–15% (Андреев 2006, 283). Официальные показатели смертности снизились с 22 смертей на 1000 родившихся живыми в 1980 г. до 8,1 на 1000 родившихся
живыми в 2009 г. (рис. 33.3, график B). Также заметим,
что в годы наиболее резкого подъема смертности взрослого населения показатели младенческой смертности
изменили направление и возросли, но не слишком значительно.
Пример Чешской Республики, которая достигла показателей стран-лидеров, особо ценен. В 2008 г. младенческая смертность в России была на уровне Чешской
Республики 1993 г., что означает отставание на 15 лет,
а с учетом упомянутого выше занижения показателей —
на 17 лет. Однако это существенное отставание составляет менее половины 40-летнего отставания в области
смертности населения в целом.
Приведенные данные говорят, что до середины 1960х гг. послевоенная Россия следовала по пути передовых
промышленных стран, и ожидаемая продолжительность
жизни увеличивалась. Начиная с 60-х гг., России не удавалось двигаться по тому же пути. Ожидаемая в момент рождения продолжительность жизни оставалась
примерно на одном уровне, а показатели вероятности
смерти в трудоспособном возрасте увеличивались, пока
не настало краткосрочное улучшение в начале перестройки. Итак, чтобы понять причины российского кризиса смертности, необходимо выйти за пределы трудностей жизни в период многочисленных преобразований
1990-х гг., которые также внесли свой вклад в неблагоприятные тенденции долгосрочного развития и усугубили их.
Основное вразумительное объяснение 40-летнего отставания в области смертности, предложенное в литературе, состоит в том, что России не удалось завершить
второй этап здравоохранительного перехода. В част-
572
Новые демографические тенденции
ности, она не воспользовалась плодами «сердечно-сосудистой революции» (U N DP 2009; Meslé and Vallin 2011).
Незавершенный здравоохранительный переход
Мелле и Валлен (Meslé and Vallin 2011) предложили использовать понятие здравоохранительного перехода (health transition), противопоставляя его введенному Омраном (Omran 1971) и получившему широкое признание
понятию эпидемиологического перехода1, чтобы принять во внимание не только эпидемиологические тенденции и закономерности, но и перемены в общественной жизни и поведении людей. Они опирались при этом
на работу (Lerner 1973). Первый этап здравоохранительного перехода в развитых странах был завершен к концу 1960-х гг., когда инфекционные заболевания утратили свою значимость, а дегенеративные и хронические
заболевания и «рукотворные» болезни (дорожно-транспортные происшествия, самоубийства, убийства, алкоголизм) стали главным источником беспокойства. Начало
второго этапа здравоохранительного перехода связано
с «сердечно-сосудистой революцией» 1970-х гг. Она позволила основным промышленным странам завершить
период относительно неизменных показателей ожидаемой продолжительности жизни и продолжить движение вперед. Именно в этот момент советский/российский опыт отклонился от опыта жизни развитых стран.
Пропустив сердечно-сосудистую революцию, Россия теперь движется по своему пути с 40-летним опозданием.
1. Предложенная Абделем Омраном в 1971 г. теория эпидемиологического перехода (epidemiological transition) является попыткой объяснить
успехи в области здравоохранения, достигнутые развитыми странами
с X V I I I в. Согласно Омрану, все человеческие сообщества проходят
в процессе модернизации через три этапа: на первом высокая смертность вызвана голодом и эпидемиями, а средняя продолжительность
жизни не достигает 30 лет; на втором этапе эпидемии отступают и ожидаемая продолжительность жизни значительно возрастает, переходя
границу 50 лет; на третьем этапе главными становятся прогрессирующие и «рукотворные» заболевания. На третьем этапе темпы снижения смертности не столь высоки, причем исчезновение инфекционных
заболеваний увеличивает количество прогрессирующих заболеваний,
а «рукотворные» болезни (т.е., дорожно-транспортные происшествия,
самоубийства, убийства, алкоголизм) становятся более и более частыми. — Примеч. пер.
573
оксфордский справочник
Сердечно-сосудистая революция в области здравоохранения — это не только и не столько новые высокие технологии, с использованием которых Россия,
так или иначе, до сих пор испытывает трудности. Чтобы вкусить ее плоды, необходимо, чтобы граждане приняли на себя ответственность за собственное здоровье,
изменив свое поведение и образ жизни (Meslé and Vallin 2011). Франция была одним из пионеров внедрения
достижений сердечно-сосудистой революции, а России
не удалось преобразовать систему здравоохранения,
которая была задумана для борьбы с инфекционными
заболеваниями, так, чтобы в большей мере нацелить
ее на отдельного пациента, выстроить взаимоотношения между врачом и пациентом и добиться внимания
врачебного сообщества к этим важным вопросам общественного здравоохранения. Современная Франция перешла к новым и сложным задачам обеспечения здоровой жизни пожилых людей, а Россия все еще должна
завершить второй этап. Мелле и Валлен представили
свидетельства того, что это различие в основном объясняет расхождение траекторий ожидаемой продолжительности жизни в этих двух странах, которое началось
с 1970-х гг. В работе Брейнерд (Brainerd 2012) это объяснение использовано шире — для бывших социалистических стран в целом.
Представленное объяснение согласуется с наблюдаемыми в России структурой и динамикой смертности
от различных причин. С большинством инфекционных заболеваний удалось справиться к концу 1960-х гг.,
и они более не являются основными причинами смерти, хотя вновь стал проблемой туберкулез и появился С ПИ Д . Сердечно-сосудистые заболевания, внешние
причины и нездоровый образ жизни остаются важнейшими причинами смертности в России. Смертность
от внешних причин (несчастные случаи, убийства и самоубийства) находится на совершенно ином уровне,
чем в ведущих странах Запада. От сердечно-сосудистых
заболеваний умирают не только чаще, но и в существенно более молодом возрасте (рис. 33.4).
Тенденция к повышению смертности мужчин трудоспособного возраста и значительные колебания показателей в 1990-х и 2000-х гг. объясняются изменениями
574
Новые демографические тенденции
РИС. 33.4 Стандартизованные коэффициенты смертности
по причинам смерти в Российской Федерации
График A: мужчины 0–64 лет; график B: мужчины 65 лет и старше; график C: сердечно-сосудистые заболевания; график D: смерть от внешних причин для мужчин 0–64 лет.
Источник: база данных «Европейское здоровье для всех», 2011 г.
смертности от заболеваний сердечно-сосудистой системы и внешних причин, причем смертность от алкогольного отравления была особенно переменчивым показателем. Значительное число смертей от насильственных
причин — убийств, самоубийств и дорожно-транспортных происшествий — объясняет лишь часть общего значения стандартизованного коэффициента смертности
в данной группе, причем смерть от несчастных случаев
в быту является основной частью смертей от «других»
причин в данной группе.
Болезни системы кровообращения преобладают среди причин смертности российских женщин. Смертность
от внешних причин повышена в сравнении с показателями западных стран, но играет существенно меньшую
роль с точки зрения величины и характера изменения
во времени показателей смертности в целом.
575
оксфордский справочник
РИС. 33.5 Стандартизованные коэффициенты смертности
от различных причин в Российской Федерации и Франции
График A: стандартизованные коэффициенты смертности от болезней системы кровообращения, мужчины и женщины; график B: стандартизованные
коэффициенты смертности, вызванной убийствами и самоубийствами; график C: стандартизованные коэффициенты смертности от внешних причин,
включая автотранспортные происшествия, мужчины; график D: стандартизованные коэффициенты смертности от внешних причин, включая автотранспортные происшествия, женщины.
Источник: база данных «Европейское здоровье для всех», 2011 г.
Дополнительную поддержку гипотезе о том, что Россия отстает на 40 лет от передовых стран главным образом из-за того, что она не воспользовалась плодами
«сердечно-сосудистой революции», дает сравнение стандартизованных показателей смертности от заболеваний
системы кровообращения в России и Франции. Согласно работе (Shkolnikov, Mesle, and Leon 2002), в середине
1960-х гг. показатели смертности от заболеваний системы кровообращения в России и Франции были довольно
близкими. В конце 1980-х гг. страны начали расходиться
по разным путям, причем Франция достигла существенного улучшения, а Россия стояла на месте и даже двигалась вспять. В результате российские показатели превы-
576
Новые демографические тенденции
шали французские в 2,5 раза в 1980 г., в 3,5 раза в 1990 г.,
почти в 5 раз в 2000 г. и уже почти в 7 раз в 2008 г.
(рис. 33.5).
Российские показатели гораздо хуже французских
с точки зрения двух составляющих смертности от внешних причин — уровней самоубийств и убийств. Уровни самоубийств для мужчин в России примерно вдвое
превышают французские, а для женщин они выше примерно на 30%. Уровень убийств в России для мужчин
в 2008 г. был примерно в 30 раз выше, чем во Франции,
а для женщин — в 15 раз (рис. 33.5, график B для мужчин, данные для женщин см. в той же базе данных).
Необычайно высокие уровни убийств и самоубийств
в значительной степени связывают с широким распространением алкоголизма и маргинализацией российского общества (Vishnevsky et al. 1996; U N DP 2009; Leon, Saburova, and Tomkins 2007; Saburova et al. 2011).
Возрастная структура вероятности смерти от конкретного заболевания в России также отличается
от стран О Э С Р и аналогичных им. Вишневский и соавторы (1996, с. 22) обратили внимание, что хотя средняя
вероятность смерти от инфекционных болезней в России 1990-х гг. для мужчин была на уровне Франции
и Великобритании, вероятность смерти от инфекционных болезней в первый год жизни была в России почти
в 6 раз выше.
Средняя вероятность смерти от внешних причин
для российских мужчин была почти в 3 раза выше,
а для женщин — в 1,5 раза выше, чем соответствующие цифры для Франции и Великобритании, однако
для мужчин в возрасте от 30 до 39 лет и от 40 до 49 лет
она была почти в 5 раз выше. «Молодой облик» смертности от сердечно-сосудистых заболеваний проявляется
в том, что для российского мужчины вероятность умереть от заболеваний системы кровообращения была почти в 4 раза выше в возрастной группе 30–39 лет, в 3 раза
выше в возрастной группе 20–29 лет, в 3,5 раза выше
в возрастной группе 40–49 лет. Если сравнить с развитыми странами и выделить главное, вероятность умереть от большинства конкретных причин смертности
в разбивке по возрастным группам по-прежнему смещена в сторону более молодых возрастов.
577
оксфордский справочник
Огромные колебания уровней смертности.
Конкурирующие объяснения
Необычайно высокие колебания уровней смертности,
наблюдаемые в России в 1980-х и 1990-х гг., породили
обширную и продолжающую свое развитие литературу
междисциплинарного характера, содержащую большое
число конкурирующих объяснений. Немедленное положительное воздействие на ожидаемую продолжительность жизни антиалкогольной кампании, предпринятой
М. С. Горбачевым в начале его правления, не слишком
оспаривается. Гораздо меньше согласия в отношении
глубинных причин резкого всплеска уровней смертности в начале 1990-х гг. и второго подъема показателя,
который начался в 1999 г. С течением времени все отчетливей проявляется тот факт, что роль алкоголя в качестве самой важной (и, по сути, единственной) непосредственной причины этого явления не оспаривается.
Важная новая работа (Bhattacharya, Gathmann, and Miller
2011), посвященная обоим периодам, кратко описывает
тот консенсус, который формируется по данному вопросу. Как отмечают авторы, неблагоприятное воздействие
избыточного потребления алкоголя/пьянства неоднократно подтверждалось (Leon et al. 1997, 2007; Shkolnikov
et al. 1998; Brainerd and Cutler 2005; Nicholson et al. 2005;
Zaridze et al. 2009; Denisova 2010). Разногласия вызывают
именно глубинные причины этих случаев быстрого увеличения смертности.
Авдеев и соавторы (Avdeev et al. 1998) предложили
изящную модель наблюдаемых колебаний уровней
смертности в России в 1980-х и 1990-х гг. Важная догадка
состоит в том, что российское население можно рассмат
ривать как неоднородное. Оно различается, например,
мерой склонности к потреблению алкоголя под влиянием внешних воздействий. Авторы постулируют, что антиалкогольная кампания середины 1980-х гг. временно
уменьшила вероятность смерти значительной части населения, которое в иных обстоятельствах характеризовалось бы очень высокой вероятностью смерти. В результате благоприятного внешнего воздействия среди общего
населения выросла доля группы с потенциально высо-
578
Новые демографические тенденции
кой вероятностью смерти. С окончанием периода успеха
кампании вероятность смерти для этой группы населения возвратилась к первоначальному уровню. С учетом
того, что относительный вес этой группы увеличился,
увеличился и наблюдаемый уровень смертности для населения в целом, хотя вероятности смерти для каждой
из двух групп не поменялись.
Итак, исключительно резкий рост уровней смертности в 1990-х гг. можно объяснить, по крайней мере отчасти, возвратом к первоначальной тенденции. Калибруя свою модель на основе имеющихся данных, Авдеев
и соавторы (Avdeev et al. 1998) оценивают этот эффект
примерно в 50% наблюдаемых колебаний.
Бхаттачарья, Гэтман и Миллер (Bhattacharya, Gathmann, and Miller 2011), явно незнакомые с изящным построением Авдеева и коллег, но руководимые той же догадкой, произвели весьма масштабное и скрупулезное
исследование воздействия антиалкогольной кампании
с разбивкой по времени и регионам России. Их заключения, полученные независимым образом, предоставляют впечатляющую поддержку модели Авдеева и соавторов: они говорят, что от 32% до 49% всплеска смертности
можно объяснить данным образом.
Огромный массив литературы пытался выявить базовые социально-экономические факторы, которые стоят
за ростом смертности и, в частности, определить роль
драматических преобразований в экономике (см. Ellman 1994; Andreev, Biryukov, and Shaburov 1994; Shapiro
1995; Chen, Wittgenstein, and McKeon 1996; Notzon et al.
1998; Cornia and Paniccia 2000; Gavrilova et al. 2000; Brain
and Culter 2005).
Первоначальная догадка состояла в том, что рост
смертности можно связать с непосредственным воздействием бедности. Однако в работе (Zohoori et al. 1998), использующей данные исследования R L MS (Russian Longitudinal Monitoring Survey2), не обнаружено статистически
2. Russian Longitudinal Monitoring Survey, сокращенно R L M S , представляет
собой серию общенациональных репрезентативных опросов, которые
проводятся в Российской Федерации ежегодно с 1992 г. Первый негосударственный мониторинг социально-экономического положения
и состояния здоровья населения Российской Федерации, который отличается широким охватом социально-экономических показателей.
579
оксфордский справочник
значимых свидетельств того, что переход к нездоровому
типу питания оказал воздействие на смертность.
Хотя курение обходится примерно в 8 лет жизни,
как подтверждают исследования (Ogloblin and Brock
2003; Perlman et al. 2007; Denisova 2010), в обычных условиях его следует рассматривать как «фоновый» долговременный фактор риска, а не как причину существенных колебаний показателей смертности во времени.
Трейзман (Treisman 2010) исследовал влияние низких
цен на водку, используя изменчивость этих цен от одного региона России к другому. Он обнаружил отрицательную взаимосвязь между общими коэффициентами
смертности и ценами на водку в отдельных регионах за 1993–2005 гг., интерпретируя такую взаимосвязь
как издержки политического популизма и страха перед
политической оппозицией, который привел к исключительно низким ценам на водку, что увеличило потребление крепких напитков.
Второе направление исследований посвящено тому,
чтобы попытаться выявить и проверить роль неблагоприятных ожиданий и подверженности стрессу. Соответствующую гипотезу впервые выдвинула Шапиро
(Shapiro 1995), которая признавала отсутствие эмпирической поддержки этой гипотезы. (Данный вопрос изучался позже, например, в работах: Leon and Shkolnikov 1999;
Brainerd and Cutler 2005; Denisova 2010). Значительное
влияние этого фактора в странах переходной экономики, включая Россию, в которой произошли резкие изменения общественного статуса больших групп населения,
несомненно. В частности, Денисова (Denisova 2010) обнаружила эмпирическую поддержку роли ухудшения
общественного положения и неравенства доходов, исследуя с точки зрения снижения продолжительности
жизни данные R L MS и содержащийся в них показатель
самооценки своего положения в обществе по девятибалльной шкале общественного признания. Его влияние
довольно значительно и сравнимо с неблагоприятными воздействиями пьянства и курения. В частности,
увеличение самооценки общественного признания
от 1 (самая низкая оценка) до 5 (средняя оценка) повышает вероятность продолжения жизни до уровня, который соответствует примерно четырем дополнительным
580
Новые демографические тенденции
годам жизни для основных групп населения трудоспособного возраста. Для сравнения — курение обходится
в 8 или 10 лет жизни, а избыточное потребление алкоголя — в 10 лет (Denisova 2010, 351).
Стаклер, Кинг и Макки (Stuckler, King, and McKee
2009) опубликовали «неоднозначную» работу, основанную на анализе данных макроэкономического уровня
по разным странам, в которой выделяется неблагоприятное воздействие ваучерной приватизации на показатели смертности. Она была подвергнута весьма глубокой
критике с точки зрения методологии в работах (Earle and Gehlbach 2011) и (Gerry, Mickiewicz, and Nikoloski
2010), которые использовали несколько взаимодополняющих методов работы и продемонстрировали, что значимость влияния приватизации не сохраняется, если
применять улучшенную методику обработки статистических данных. Отсюда вытекает, что нет подтверждения воздействия ваучерной приватизации на смертность. В ответ на горячий отклик Стаклера и соавторов
на эту критику Герри (Gerry 2012) провел дополнительное тщательное исследование упомянутых ключевых
различий, подчеркивая, что отказ от учета динамического элемента приведет к ошибочным эконометрическим
заключениям, поскольку текущее состояние здоровья
зависит от его прошлого состояния. В основе главных
доводов Герри лежал подтверждающий материал, совершенно аналогичный тому, который представили
Бхаттачарья, Гэтман и Миллер (Bhattacharya, Gathmann,
and Miller 2011), а ранее смоделировали Авдеев и соавторы (Avdeev et al. 1998).
Роль ухудшения качества здравоохранения, особенно в начальный период дезорганизации, рассматривался в работе (Brainerd and Culter 2005). В некоторой
степени его рассматривала Денисова (Denisova 2010). Наличие статистически значимого влияния этого фактора
не подтверждено.
Рассмотренные исследования подтверждают, что не
здоровый образ жизни играл решающую роль в увеличении уровней смертности в 1990-х и 2000-х гг. Общественному здравоохранению, гражданскому обществу
и отдельным его членам следует объединить усилия,
чтобы улучшить эту неблагоприятную ситуацию. Кроме
581
оксфордский справочник
того, многие исследования выявили большое значение
стресса, связанного с экономическими преобразованиями, и ограниченную способность индивидов самостоятельно смягчить его за счет умения приспосабливаться
к обстоятельствам и неформальных общественных институтов. Поэтому требуются общественные механизмы, которые помогали бы индивидам приспосабливаться к социально-экономическим изменениям.
Методы поддержания здоровья: знакомство
населения со здоровым образом жизни
Современная стратегия и принципы увеличения продолжительности жизни подчеркивают значимость активного участия в поддержании здоровья и, в частности, личную ответственность отдельного члена общества
за собственное здоровье. Хорошо известно, что в России
широко распространено курение, чрезмерное потребление алкоголя и нездоровый тип питания. Все эти факторы стали предметом анализа исследователей (см., например, работы Cockerham 1997, 2006; Nemtsov 2002).
В 2008 г. общее потребление официально произведенного алкоголя в России достигло 11,5 литров чистого
спирта на одного человека старше 15 лет (рис. 33.6, график A). Производство нелегального (незарегистрированного) алкоголя, согласно экспертным оценкам, добавляет к этой величине почти пять литров, и в итоге
она составляет 16 литров чистого спирта на одного человека старше 15 лет. Министерство здравоохранения
и социального развития приводит цифру 18 литров.
Совокупное потребление алкоголя в России выше,
чем в большинстве европейских стран. Оно несколько
превосходит потребление алкоголя в Чешской Республике, Франции и Германии. Хуже то, что структура потребления смещена в сторону крепких напитков. Между
1988 и 1998 гг. потребление крепких напитков возросло
на 233%, потребление пива — на 31%, в то время как потребление вина упало на 6%.
Нездоровый образ жизни свойствен не только группам населения с низкими доходами. Избыточное употребление алкоголя широко распространено и среди
представителей высокодоходных децилей населения.
582
Новые демографические тенденции
Среднесуточное потребление этанола в группах с разным уровнем дохода показано на графике B рис. 33.6.
Как позволяет видеть этот график, потребление этанола является наивысшим в первых трех группах доходов
(беднейших), что обусловлено преобладанием в этих
группах потребления водки и крепких алкогольных напитков домашнего приготовления. В то же самое время
высокодоходные группы (восьмой, девятый и десятый
децили) также демонстрируют высокое потребление этанола, сопоставимое с показателями третьей и четвертой
групп доходов, — следствие высокого потребления водки и крепких спиртных напитков среди децилей с наивысшими доходами.
России свойственен также один из самых высоких
в мире показателей доли курильщиков: по данным Всемирного исследования курения среди взрослого населения (англ. Global Adult Tobacco Survey, см.: W HO 2009),
60% российских мужчин и 22% российских женщин курят. Курение очень распространено среди подростков и молодежи, причем среди возрастной группы
от 15 до 18 лет в 2009 году курили 25%. Кроме того, женщины в возрастной группе от 19 до 24 лет курили в большей мере, чем их матери и бабушки, поскольку в последнее десятилетие значительно возросло число девушек,
начавших курить. Возраст начала курения снизился
с 15 лет в 1993 г. до 11–12 лет в 2009 г., причем среднее
число выкуриваемых сигарет возросло: 38,8% выкуривали от 10 до 14 сигарет в день, а 35,7% — более 15 сигарет
в день (W HO 2009).
До недавнего времени меры государственной политики по снижению потребления сигарет и крепких спиртных напитков были довольно ограниченными. По состоянию на 2011 г. сигареты были очень дешевы (около
0,80 долл. за упаковку), а крепкие спиртные напитки
легко можно было приобрести по очень низким ценам
(минимальная цена пол-литровой бутылки водки была
установлена на уровне 3 долл.). Лишь в конце 2011 г. государство предложило скромное увеличение акцизов
на сигареты. Намерения распространить его на водку
проявлено не было.
Не нужно, однако, переоценивать роль государства.
Главная роль в усвоении навыков здорового образа жиз-
583
оксфордский справочник
ни принадлежит отдельным личностям. В то же время,
как показывает опыт остального мира, ценовые меры
оказываются весьма действенным средством, позволяющим снизить курение и злоупотребление алкоголем.
Кроме того, государство играет ключевую роль в деле
ознакомления общества с образцами здорового образа
жизни. Население России в определенной степени осведомлено о вредных последствиях курения. Например,
исследование 1 200 представителей взрослого населения
в декабре 2010 г., проведенное Российской экономической школой и компанией Quirk Global Strategies (Denisova 2011), показало, что 95% участвовавших в исследовании респондентов считали курение вредным (23%)
или очень вредным (72%), причем более половины тех,
кто курил ежедневно, признали, что курение очень вредно. В то же время среди российского населения имеет
место явная путаница (особенно это касается молодежи)
насчет того, что значит здоровый образ жизни. Две трети респондентов в исследовании, проведенном в 2011 г.
Высшей школой экономики среди студентов университетов, сообщили, что ведут здоровый образ жизни, 16%
сообщили, что курят, 9% сообщили о чрезмерном употреблении алкоголя, а более половины придерживались
нездорового питания (Засимова и Колосницына 2011).
Однако более половины тех, кто сообщил о чрезмерном
потреблении алкоголя, считают, что они придерживаются здорового образа жизни. Доля курильщиков, считающих, что курение не противоречит здоровому образу
жизни, составляла 43% для мужчин и 40% для женщин.
Насущная проблема увеличения продолжительности жизни посредством усвоения навыков здорового образа жизни не ограничивается группами риска. Модель
поведения, приводящая к преждевременным смертям,
широко распространена среди всех групп доходов и воспроизводится среди молодежи. Не нужно недооценивать те возможности осуществить перемены, которыми
располагает государственная система, хотя ключевую
роль должно будет играть зрелое гражданское общество,
в котором присутствует устойчивый средний класс, сознательно относящийся к здоровью (Cockerham 2006).
Он может стать пропагандистом здорового образа жизни, передающим идеи населению в целом.
584
Новые демографические тенденции
РИС. 33.6 Потребление алкоголя в России
График A: общее потребление (официально зарегистрированное) алкоголя,
потребление пива, крепких алкогольных напитков и вина. Литры чистого спирта в год на одного человека старше 15 лет. График B: структура потребления
алкоголя по группам доходов (1 = беднейшие, 10 = богатейшие), миллилитров
этанола в день.
Источник: исследование World Drink Trends (2009) для графика A; расчеты
авторов, основанные на данных исследования R L M S (2005) и подходе Андриенко и Немцова (Andrienko and Nemtsov 2005) для графика B.
585
оксфордский справочник
Рождаемость
Начальная точка
Модернизация здравоохранения в России перед лицом
смерти запаздывает, что контрастирует с тем, как менялась рождаемость. Наряду с некоторыми странами Западной и Северной Европы Россия входила в состав небольшой группы стран-«первопроходцев», в которых
коэффициенты рождаемости в середине 1960-х гг. упали ниже уровня простого воспроизводства населения:
на женщин тех возрастных групп, которые родились
в 1940-хх гг., приходилось по 1,83–1,86 детей, рожденных живыми3.
В 1981 г. в Советском Союзе масштабный пакет мер,
стимулирующих материнство посредством длительных отпусков, временно прервал возникавшую тенденцию снижения рождаемости. В наибольшей степени воздействие этих мер проявилось в 1987 г. (Barkalov 1999).
На рис. 33.7 показан суммарный коэффициент рождаемости (или коэффициент суммарной рождаемости)
в данный период, а также суммарный коэффициент
рождаемости, скорректированный по Бонгаартсу—Фини
(Bongaarts—Feeney). Последний показатель считают
важным, но отношение к нему неоднозначно. Значение
и недостатки обоих показателей рассматриваются далее.
Суровые 1990-е годы
Миниатюрный бэби-бум закончился еще до распада
С С С Р, однако смертность впервые превысила рождаемость именно в 1992 г. (см. рис. 33.1). Часто предполагают, что последствия исторически масштабных экономических и общественных потрясений были основным
«спусковым механизмом» резкого падения рождае-
3. Захаров (2008, 916). См. также работу Брейнерд (Brainerd 2012), в которой
приведен обзор с глубоким анализом развития российской демографической ситуации в региональном и историческом контексте. Фрейка
и Соботка (Frejka and Sobotka 2008) дают общее обзорное исследование
рождаемости в странах Запада и Востока.
586
Новые демографические тенденции
РИС. 33.7 Суммарный коэффициент рождаемости,
без корректировки и скорректированный
по Бонгаартсу—Фини, 1980–2010 гг.
Источник: база данных о человеческой рождаемости (Human Fertility Database,
http://www.humanfertility.org).
мости, но эконометрические свидетельства по этому вопросу неоднозначны4.
Это перекликается с акцентом, который демографы делают на значимости недавнего прошлого. Авдеев
и Монье (Avdeev and Monnier 1995, 28) провели демографический анализ с разбивкой по когортам (возрастным
группам), который подсказывает, что «падение рождаемости, наблюдаемое в России с 1987 г., является в значительной мере последствием мер семейной политики,
принятых в 1981 г.».
Это заключение обобщил Захаров (Захаров 2006)
в глубоком исследовании мер 1980-х гг. Характерные
для профессиональных демографов сомнения в долго-
4. См., например, отрицательные выводы Харьковой и Андреева (Kharkova
and Andreev 2000), полученные с использованием данных микроопроса
1994 г.; работу (Kohler and Kohler 2002), использующую данные R L M S;
и тонко проработанное противоположное заключение в работе Биллингсли (Billingsley 2010), также полученное с использованием R L M S .
587
оксфордский справочник
РИС. 33.8 Доли рождений по порядковому номеру ребенка
Источник: база данных о человеческой рождаемости (Human Fertility Database,
http://www.humanfertility.org).
РИС. 33.9 Средний возраст матери в момент рождения
очередного ребенка
Источник: база данных о человеческой рождаемости (Human Fertility Database,
http://www.humanfertility.org).
588
Новые демографические тенденции
срочном воздействии мер стимулирования рождаемости привели его к недооценке вклада «бума» 1980-х гг.
на спад 1990-х гг. Как проиллюстрировано на рисунке 33.8, падение рождаемости в 1990-х гг. было, прежде
всего, падением показателей рождений второго и третьего детей. Добровольная бездетность в России оставалась на сравнительно низких уровнях даже в 1990-х гг.,
хотя сейчас она превышает уровень 5–10%, на котором
какое-то время держалась.
На рис. 33.9 показан средний возраст матери при рождении первого, второго и третьего детей. Этот рисунок
показывает, что первоначальный период не устоявшейся динамики сменился неуклонным повышением возраста матерей при рождении, и это верно для всех порядковых номеров рождений. Россия, для которой долгое
время были характерны очень ранние браки и беременности, начала свой путь по дороге к позднему материнству. Возможная поворотная точка видна в годовых таблицах рождаемости для отдельных возрастных групп.
В 2009 г. впервые рождаемость для женщин возрастной
категории от 25 до 29 лет превысила соответствующий
показатель для женщин в возрасте 20–24 лет, а показатели рождаемости для женщин в возрасте 30–34 лет значительно выросли, хотя их все еще невозможно сравнивать
с тенденциями стран Центральной и Восточной Европы, в которых эти показатели стали расти быстрее, сближаясь с уровнями Запада, после 1989 г. (Sobotka 2004).
Этот факт исключительно важен. Он наводит на мысль,
что низкие коэффициенты рождаемости могут быть временным явлением, и в таком случае вряд ли будут характерны для нынешнего поколения женщин детородного
возраста.
Суммарный коэффициент рождаемости
и его недостатки
Суммарный коэффициент рождаемости, используемый
как один из двух показателей на рис. 33.7, — самый «популярный» коэффициент рождаемости, который очень
часто понимают как легко интерпретируемую величину — «среднее число детей, рожденных одной женщиной», но такое толкование может ввести в заблуждение.
589
оксфордский справочник
Соботка и Лутц (Sobotka and Lutz 2011) представили подробное описание того, как оно может привести к ошибке при выборе политики. Этот коэффициент, на самом
деле, гипотетический или «синтетический». Он показывает, сколько детей родит сегодняшняя пятнадцатилетняя девушка, если в каждый период ее жизни для нее будет характерен в точности тот возрастной коэффициент
рождаемости, который свойствен именно сейчас, в этом
конкретном году, женщинам, которые старше ее. Крайне важное отличие от реальной картины, о котором
в последнее десятилетие чаще всего говорили европейцы при обсуждении этого показателя, таково: материнство становится все более и более поздним. При этом
средний возраст первых деторождений во многих странах сейчас переходит не через порог 25 лет, как в сегодняшней России, а через уровень 30 лет. В процессе
перехода к более позднему деторождению суммарный
коэффициент рождаемости вполне может оказаться неподходящим показателем для общего числа детей, которые будут рождены на протяжении всей последующей
жизни женщинами определенного поколения, особенно если изменился лишь возраст, в который они планируют иметь детей.
Трудность, конечно, состоит в том, что до того момента, когда данное поколение женщин достигнет конца своего детородного возраста, мы можем лишь моделировать или приближенно описывать первоисточник
изменения соответствующего суммарного коэффициента рождаемости. Когда коэффициенты рождаемости оказываются важным вопросом с точки зрения науки или практической политики, никто не желает ждать
столь долго.
Демографы уделили много внимания падению
в 1990-х гг. европейских коэффициентов рождаемости
до величин, весьма напоминающих российский «антирекорд» 1999 г., и высказали гипотезу, согласно которой откладывание деторождений обусловливает крайне
низкое и откровенно безрадостное, если ничего не изменится, значение коэффициента рождаемости, которое
и приводит к сокращению населения в Европе (различному по масштабу). Демографов привлекла предложенная Бонгаартсом и Фини (Bongaarts and Feeney 1998)
590
Новые демографические тенденции
корректировка суммарного коэффициента рождаемости. Для каждого порядкового номера рождения скорректированная величина вычисляется по формуле
T F Ri* = T F Ri / (1 – r), где r—изменение среднего возраста матери в момент очередного деторождения (Mabel).
После «антирекорда» 1999 г.
В 1999 г., который следовал за дефолтом и девальвацией, суммарный коэффициент рождаемости в России (без корректировки) достиг самой низкой точки, 1,157, а затем начал повышаться. Хотя 1,157 — своего
рода «антирекорд» (Жданов, Андреев и Ясилиониене
2010), в это время в нескольких других странах Восточной и Южной Европы был зафиксирован резкий подъем от уровней, близких к этой крайне низкой величине
(Goldstein, Sobotka, and Jasilioniene 2009).
В самой низкой точке скорректированный коэффициент (которым предполагается, что рождение детей
просто откладывается вследствие новых предпочтений
в пользу позднего деторождения) равен 1,439. Такое различие показателей, превышающее 0,3, типично для Европы в данный период. (Заметим, что скорректированный показатель в 1993 г. не был более высоким, потому
что в те времена средний возраст матерей в момент деторождения не увеличивался. Откладывание деторождений в тот момент имело совершенно иной характер.)
Повышение абсолютного числа рождений с низкой
точки 1999 г. (рис. 33.1) довольно близко повторяло динамику устойчивого повышения суммарного коэффициента рождаемости (С К Р), в том числе и временное
падение последнего показателя в 2005 г.: всё большая
и большая часть повышательной динамики числа
рождений связана с увеличением возрастных коэффициентов рождаемости, а не с увеличением числа женщин основных детородных возрастов (Захаров 2011a, 86,
табл. 33.1). К 2009 г. благоприятное воздействие увеличения числа таких женщин, детей бэби-бума 1980-х гг.,
подходило к своему концу. Всякому долгосрочному повышению коэффициентов рождаемости теперь будет
противодействовать грядущее 40-процентное снижение (с 12,14 млн до 7,37 млн человек за период с 1 янва-
591
оксфордский справочник
ТАБЛИЦА 33.1
Увеличение (%) числа родившихся по годам,
в целом и по порядковым номерам деторождений
Все деторождения Первый ребенок
Второй ребенок
Третий ребенок
2000
4,3
5,0
4,6
3,0
2001
3,5
4,4
3,8
–2,4
2002
6,5
5,3
8,4
10,2
2003
3,8
3,5
5,0
3,4
2004
3,7
3,6
4,0
3,4
2005
–3,0
–3,1
–2,4
–3,4
2006
1,5
1,8
1,7
0,9
2007
8,8
1,3
17,6
26,1
2008
6,4
3,1
9,6
15,5
2009
2,8
1,3
4,8
3,7
И с т о ч н и к : Расчеты авторов на основе базы данных о человеческой
рождаемости.
ря 2010 г. по 2020 г., http://www.gks.ru) нынешней численности женщин основных детородных возрастов
(от 20 до 24 лет).
Запуск программы материнского капитала —
ключевого элемента демографической политики
В 2005 г. тенденция умеренного ежегодного улучшения
российских коэффициентов рождаемости была прервана, и рождаемость упала. В мае 2006 г. президент Владимир Путин в знаковом послании к Федеральному собранию выделил демографическую проблему как самый
острый вызов, с которым сталкивается Россия, предложив серьезно заняться высокой смертностью, улучшить
миграционную политику и стимулировать рождаемость.
Целый ряд мер из числа возможных были упомянуты
в этом послании. Некоторые имели довольно большой
масштаб, но при этом наращивались поэтапно. Более
592
Новые демографические тенденции
того, прирост отсчитывался от очень низкой начальной
базы и в условиях быстрого роста экономики. Особого
внимания среди мер повышения рождаемости заслуживают увеличение размера финансируемых из федерального бюджета отпускных пособий для женщин, осуществляющих уход за ребенком до достижения им возраста
полутора лет, и новая мера, благодаря которой федеральное правительство стало покрывать часть затрат
на детское дошкольное воспитание.
В этом послании уже проявилась специфика проводимой в последующем политики: эта политика стимулирования узко нацелена в пользу родителей второго
(а в некоторых случаях — и следующего за ним) ребенка. В свете того, что в России доля добровольной бездетности, как говорилось ранее, по-прежнему остается низкой, этот шаг разумен, но он принимает как данность
сохранение этой строгой социальной нормы, разрушение которой может продолжаться и далее под давлением процессов модернизации жизненного уклада (Захаров 2011a).
Крайне важное новшество, впервые озвученное в этом
майском послании, — предложение предоставлять денежные средства в размере не менее 250 000 руб. матерям, родившим второго ребенка, которые будут использованы при достижении ребенком возраста трех лет:
либо на покупку жилья, либо на оплату обучения, либо
на финансирование накопительной части пенсии. (Те,
кто уже имел двух и более детей, не выбывали из участия: схема могла применяться к следующему ребенку.) На момент объявления описанной меры указанная
денежная сумма была равна 9326 долл. (по рыночному
курсу) и, таким образом, превышала по абсолютной величине любой сходный материальный стимул для повышения рождаемости в гораздо более богатых странах
или регионах (таких как Квебек, Австралия, Италия).
Если перейти к относительным показателям, эта сумма окажется даже более впечатляющей: она в два раза
превышает годовой размер официальной средней зарплаты в 2006 г. Чтобы подобрать ее аналог для американских условий, следует рассмотреть материальный
стимул на рождение ребенка в размере около 75 000 долларов. Указанная сумма регулярно индексировалась
593
оксфордский справочник
и в 2011 г. составляла 365 698,4 рубля, 13 000 долл. по среднегодовому обменному курсу. Она превышала среднегодовую зарплату (которая возросла с 2006 г. в большей
мере, чем индекс цен) «всего лишь» примерно в 1,65 раза.
Можно заметить, однако, что по оценке правительства
СШ А для этого периода времени прямые расходы на ребенка в С Ш А составляли 220 000 долл. (USDA 2010).
И даже для наиболее скептично настроенных демографов (которые считают, что социальные нормы
и личные представления, касающиеся деторождения,
весьма устойчивы; что невозможно добиться большего,
чем поменять «календарь», или «тайминг», деторождения; что число детей увеличить нельзя) неудивительно,
что объявленные меры поддержки принесли результат.
Именно потому, что рождение первого ребенка не включалось в пакет мер, результат виден в таблице 33.1 невооруженным глазом.
В 2007 г. число вторых деторождений возросло
на 17,8%, однако число рождений первого ребенка выросло лишь на 1,6%, что примерно соответствует тому
приросту, которого можно было бы ожидать от небольшого увеличения рядов потенциальных матерей. Число
рождений третьего ребенка также значительно выросло.
Эта элегантная демонстрация в стиле метода «разность
разностей» дает отличную идею для строгого научного
исследования, тестирующего воздействие новой меры.
В 2008 г. вновь наблюдалось существенное воздействие. В 2009 г. результаты были менее впечатляющими.
За 2010 г. у нас нет никаких данных о числе рождений
очередного (первого, второго и т.д.) ребенка (объяснение дано ниже), но нам известно, что общее число
рожденных детей возросло в меньшей мере, а в 2011 г.
данные за три квартала показывают, что число рожденных детей слегка снизится.
Эти данные по числу рождений очередного (первого, второго и т.д.) ребенка являются примерными, основанными на статистической отчетности из части
регионов России, не включая Москву. Если учесть исключительную важность информации о порядковом
номере рождения для понимания коэффициента рождаемости, крайне странно, что российский Федеральный Закон 143-ФЗ с 1999 г. запретил при регистрации
594
Новые демографические тенденции
рождений сбор информации об их порядковом номере, причем этот закон отменен не был. Несмотря на это,
большинство (около 70%) регионов все же собирает
эти данные, поскольку медицинское свидетельство о рождении содержит эту информацию и сообщает их в Росстат, по сути, в нарушение закона, как замечает Захаров
(2008). Эти данные используются в базе данных о человеческой рождаемости (http://www.humanfertility.org),
при этом их качество проверяется.
Промежуточный итог
«Материнский капитал» — программа, которая может потребовать колоссальных затрат. В предположении, что все сертификаты будут предъявлены, программа означает, что за один лишь первый год действия
программы правительство приняло на себя обязательство осуществить в будущем расходы на сумму примерно 10 000 долл. за каждого второго и третьего ребенка.
В целом таких детей оказалось около 700 000, но с данной программой можно связать не более 100 000 дополнительно рожденных детей, что подразумевает издержки в размере 70 000 долл. за каждого дополнительно
рожденного ребенка.
При обсуждении воздействия какой-либо субсидии
на детей на рождаемость между большинством демографов и практически всеми экономистами возникает естественная граница — разделение, которое стало
уже, но едва ли исчезло с тех пор, как демограф Джудит Блейк (Blake 1968) впервые оспорила весьма новую
в то время теорию Гари Беккера (Becker 1960), согласно которой современных детей удобно рассматривать
как потребительские товары длительного пользования.
Демографы, испытывая сильную симпатию к социологии, подчеркивают значение норм и ценностей, а экономисты — роль выгод и издержек.
Демографы склонны предупреждать (основываясь
как на багаже знаний, приобретенном в процессе обучения, так и на опыте), что большинство мер демографической политики изменят календарь, или тайминг,
появления детей, но не число детей, в то время как экономисты более склонны верить, что достаточное изме-
595
оксфордский справочник
нение стимулов поменяет результаты, хотя при этом
нельзя ограничиваться какой-то одной мерой. Сложные
и дорогостоящие пакеты долгосрочных мер поддержки
семьи, позволяющие женщинам сочетать деторождение
с работой, такие как во Франции и в скандинавских странах, показали наилучшие результаты. Однако не столь
уж многие демографы, рассуждая отвлеченно, пришли
бы к мысли, что после результатов, показанных в 2007 г.,
эффект такой дорогостоящей программы столь быстро
«сойдет на ноль».
Обсуждаемая программа имеет, однако, весьма существенный изъян: на очень значительную сумму, в конечном счете подлежащую получению, наложены весьма существенные ограничения (по расходованию средств).
Элементарный экономический принцип подсказывает нам, что ценность для получателя может быть гораздо меньшей, чем издержки для «дарителя». Изучение представленных в Интернете обсуждений «серых»
и «черных» схем «обналичивания» сертификатов показало, что в настоящее время население готово уступить
30–40% номинальной стоимости сертификата5. Этот изъян программы не случаен: программа не была спроектирована с тем, чтобы вверить родителям денежные средства на различные траты. Она была, весьма вероятно,
предназначена для стимулирования рождаемости именно среди растущего среднего класса, а не для того, чтобы
помочь находящимся в стесненных обстоятельствах молодым семьям преодолеть трудности первых лет воспитания ребенка в отсутствие дохода одного из супругов.
Семье, предусмотренной этой схемой, лучше всего
начать свой путь к новому жилью с помощью ипотечного кредита. Овчарова и Пишняк (Овчарова и Пишняк 2007) показали на основе данных исследования
НОБ УС — Национального обследования благосостояния
домохозяйств и участия в социальных программах —
за 2003 г., что более половины потенциальных родителей не смогут получить ипотечный кредит при имеющихся у них доходах. Варианты, которые позволяли
финансировать будущую пенсию и оплату образования,
использовались крайне редко.
5. При условии немедленной оплаты. — Примеч. пер.
596
Новые демографические тенденции
Международный кризис 2008 г. больно ударил
по России в 2009 г., и на это программа ответила скромной уступкой, позволив примерно 300 000 чел., имевшим
просроченные платежи по ипотеке, использовать свои
сертификаты до истечения трехлетнего периода, а теперь программа позволяет делать это всем. Тем не менее в августе 2011 г. Пенсионный фонд России (которому
поручено исполнение программы) сообщил, что так поступили к этому времени 537 000 семей, хотя было выпущено более 3 млн сертификатов (http://www.pfrf.ru).
Возможно, что по этой причине новое положение программы позволяет семьям получать денежные средства
на строительство собственного жилья, но не для улучшения или ремонта существующего жилья и не для аренды.
Дополнительные неотложные меры, принятые в 2009
и 2010 г., разрешили единовременные выплаты в размере 12 000 руб., которые получили 90% тех, кто имел
на них право. Эти скромные, но реальные суммы, которые составляют малую долю затрат на дополнительного
ребенка, в 2011 г. не стали выплачивать.
Итак, в начальные годы существования программа не позволяла компенсировать никакие важнейшие
затраты, связанные с деторождением и последующим
содержанием детей, которые в наибольшей мере беспокоят те семьи, которые считают необходимым ограничить свою рождаемость исходя из бюджетных ограничений.
Хотя ряд наблюдателей отмечал, что детские сады
не покрывают нужды молодых матерей, лишь в ноябре
2011 г., после «многочисленных обращений» в условиях растущих очередей в детские сады, было объявлено
о том, что материнский капитал можно стало использовать для оплаты детских садов, причем денежные средства поступали напрямую дошкольному учреждению.
Эта мера не создаст новые места в детских садах и, если
и приведет к чему-либо, увеличит очереди. Такова часть
основных сведений о программе, которые ограничивают
ее привлекательность. Существенная загвоздка на самом
деле в сознательно избранной схеме реализации данной
программы, которая, как заметил Захаров (2011б), воспринимается как символ недоверия к своим гражданам
со стороны правительства.
597
оксфордский справочник
Аналогичный международный опыт
Хотя программа материнского капитала в России является наиболее дорогостоящей программой подобного
рода, экономисты выявили некоторые возможные успехи соответствующей политики в других местах, причем
материальное стимулирование деторождения было особенно выражено в Квебеке (Milligan 2005) и в Австралии (Sinclair, Boymal, and De Silva 2012). Наибольшее
внимание привлекло блестящее исследование Миллигана на данных по Квебеку, которое подтвердило увеличение рождаемости на 25% при затратах в размере
всего лишь 15 000 канадских долларов на дополнительное рождение ребенка. Сам Миллиган предупреждал,
что потребуется значительное время, чтобы удостовериться в том, что рождения были дополнительными
и не были всего лишь сдвинуты во времени. Недавний
австралийский опыт государственного материального стимулирования деторождения также был выделен
в качестве возможной модели, и поэтому выводы работы (Drago et al. 2009) разочаровывают. Согласно этим
данным, даже в краткосрочном плане предельные издержки появления дополнительного ребенка, рожденного вследствие этого материального стимула, составляют по меньшей мере 124000 австралийских долларов
и, возможно, достигают целых 400000 австралийских
долларов. Однако эти выводы согласуются с очевидным
российским опытом.
Сравним эти данные с результатами Фейрера, Сэкердоута и Стерна (Feyrer, Sacerdote, and Stern 2008, 18),
которые, напротив, отмечают, что «скромная помощь
в работе по дому, регулярно предоставляемые льготы,
например налоговые льготы или даже бесплатный уход
за детьми, могут оказать большое воздействие на рождаемость», заодно приводя к изменениям социальных
норм. Критика подхода, основанного на материнском
капитале, настоятельно подталкивает двигаться в этом
направлении. Такой подход не столь эффектен и требует большего времени, но может дать результаты, если
в работе участвуют общество, государство и отдельные
индивидуумы.
598
Новые демографические тенденции
Общие перспективы изменения численности
населения
Многие российские демографы (например, Захаров 2011a;
Елизаров 2011) не верят, что нынешняя программа достигнет своих целей, если не внести в нее крупные изменения. Они не исключают возможности достичь
в среднесрочной перспективе когортной (свойственной
определенной возрастной группе) рождаемости на уровне 1,6 и даже 1,7 ребенка на одну женщину. Такие возрастные коэффициенты рождаемости позволили бы, при надлежащем снижении уровня смертности, предотвратить
масштабное снижение численности населения в среднесрочной перспективе за счет миграционного прироста.
Однако в ближайшие десять лет «дефицит», созданный падением рождаемости в 1990-х гг., невозможно восполнить. Будет не хватать будущих матерей и работников, а возможность крупномасштабной миграции, особенно этнических русских, не реалистична. Миграция
в настоящее время является скромной по меркам некоторых других стран, но способность российского общества
терпеть немецкие или шведские уровни миграции имеет свои пределы. Итак, даже если суммарный коэффициент рождаемости будет относительно постоянным, рабочая сила и число рождений почти наверняка сократятся.
Выводы
Демографическая ситуация стабилизировалась, но кризис не преодолен. Будет совершенно верно сказать:
«Слухи о „вымирании“ России сильно преувеличены»
(Елизаров 2011, перефразируя Марка Твена). Широко разрекламированные фальшивки наподобие работы
(Eberstadt 2011) не соответствуют фактам, но показатели смертности в любой момент могут вновь повыситься. Большую надежду внушают имевшие место в недавнем прошлом примеры усиливающейся конвергенции6
6. Конвергенция — выравнивание или полная ликвидация неравномерности
развития. — Примеч. пер.
599
оксфордский справочник
здравоохранения, которые показывают, что отстающим
странам зачастую удавалось довольно быстро приблизиться к развитым странам при условии распространения знаний, накопленных в области здравоохранения и медицины. Такое явление, однако, не происходит
без усилий государства, гражданского общества и отдельных лиц.
Что касается рождаемости, как одновременно подчеркнул Елизаров, даже если суммарный коэффициент рождаемости продолжит расти и превысит 1,6–1,7,
что крайне сомнительно, численность когорты (поколения) тех, кто входит в детородный и трудоспособный
возраст, значительно снижена в результате сокращения числа рождений в 1990-х гг. Неясно, в какой степени Россия способна принять миграцию, но будет желательно иметь программу приема иммиграции, грамотно
выполняемую и снабженную ресурсами, с целью интеграции мигрантов. Исходя из того, что в следующем десятилетии рабочая сила будет инерционно сокращаться
из-за малого числа рождений в 1990-х гг., крайне желательно, чтобы значительные возможности увеличения
производительности труда также были использованы.
При продолжающемся снижении смертности, особенно в трудоспособных возрастах, а также постепенном
и сдержанном подъеме рождаемости умеренная численность грамотно управляемого миграционного потока
сможет уравновесить незначительное снижение численности населения.
Библиография
Андреев, Е. М. 2006. «Модернизация смертности», в: Демографическая модернизация России, 1900–2000 / Под ред. А. Г. Вишневского. Москва: Новое издательство.
Население России 1995: Третий ежегодный демографический доклад /
Отв.ред. А. Г. Вишневский. Приложение к Информационному бюллетеню «Население и общество». 1996. М.: Центр
демографии и экологии человека.
Демографический ежегодник России. 2010. Статистический сборник.
М.: Росстат.
Елизаров, В. В. 2011. «Достигнутая стабилизация демографической
ситуации—явление временное», Вопросы социального обеспечения 14: 31–32.
600
Новые демографические тенденции
Жданов, Д., Е. Андреев и А. Ясилиониене. 2010. «Полвека изменений рождаемости в России», доступно по адресу: http://demoscope.ru/weekly/2010/0447/demoscope0447.pdf.
Засимова Л. С. и М. Г. Колосницына. 2011. «Детерминанты здорового образа жизни российских студентов (по материалам выборочного опроса)», работа, представленная
на X I I Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества, Москва, 5–7 апреля,
доступно по адресу: http://regconf.hse.ru/uploads/1dfa4213eb8f391196b8861a3a5b80cbd44548d4.doc.
Захаров С. В. 2006. «Демографический анализ эффекта мер семейной политики в России в 1980-х годах», SPE RO 5: 33–69.
——. 2011a. Глава 3, в: Население России, 2009 / Под ред. А. Г. Вишневского. М.: Издательский дом Н И У ВШЭ.
——. 2011б. «Рост числа рождений закончился?», доступно по адресу: http://demoscope.ru/weekly/2011/0453/index.php.
Овчарова Л. Н., Пишняк А. И. 2007. «Новые меры поддержки материнства и детства: стимулирование рождаемости или рост
уровня жизни семей с детьми?», SPE RO 6: 5–30.
Путин, В. В. 2006. «Послание Федеральному Собранию Российской
Федерации», 10 мая, доступно по адресу: http://archive.kremlin.ru/text/appears/2006/05/105546.shtml.
Ревич, Б. А. 2010. «Волны жары и смертность населения», доступно
по адресу: http://demoscope.ru/weekly/2010/0439/tema03.php.
Росстат. 2010. Предположительная численность населения Российской Федерации до 2030 года. М.: Росстат.
——. 2011. Социально-экономическое положение России, октябрь,
доступно по адресу: http://www.gks.ru/bgd/regl/b11_01/
IssW W W.exe/Stg/d10/4-0.htm.
Andreev, E. M., V. A. Biryukov, and K. J. Shaburov. 1994. “Life Expectancy in the Former US SR and Mortality Dynamics by Cause
of Death: Regional Aspects,” European Journal of Population 10:
275–85.
Andrienko, Y., and A. Nemtsov. 2005. “Estimation of Individual Alcohol Demand,” Economics Education and Research Consortium
Working Paper 05/10, available at http://www.eerc.ru/details/
EERC WorkingPaper.aspx?id=437.
Avdeev, Alexander, Alain Blum, Seguei Zakharov, and Evegeny Andreev.
1998. “The Reaction of a Heterogeneous Population to Perturbation. An Interpretative Model of Mortality Trends in Russia,” Population: An English Selection 10(2): 267–302.
Avdeev, A., and A. Monnier. 1994. “A Survey of Modern Russian Fertility,” Population 49(4–5): 859–901.
Barkalov, N. B. 1999. “The Fertility Decline in Russia, 1989–1996:
A View with Period Parity-Progression Ratios,” Genus 55(3–4):
11–60.
Becker, G. 1960. “An Economic Analysis of Fertility.” In Demographic
and Economic Change in Developed Countries, Universities-National
Bureau of Economic Research (N BER) Conference Series 11. Princeton, N J: Princeton University Press, 209–23.
601
оксфордский справочник
Bhattacharya, J., C. Gathmann, and G. Miller. 2011. The Gorbachev Anti-Alcohol Campaign and Russia’s Mortality Crisis, Available online
at https://iriss.stanford.edu/sites/all/files/iriss/Russia_mortality_crisis.pdf.
Billingsley, S. 2010. “The Post-Communist Fertility Puzzle,” Population
Research and Policy Review 29(2): 193–231.
Blake, J. 1968. “Are Babies Consumer Durables?” Population Studies 22(1):
5–25.
Bongaarts, J., and G. Feeney. 1998. “On the Quantum and Tempo of Fertility,” Population and Development Review 24(2): 271–29.
Brainerd, E. 2012. “The Demographic Transformation of Post-Socialist Countries: Causes, Consequences, and Questions.” in Economies in Transition: The Long-Run View , ed. G. Roland. Basingstoke:
Palgrave Macmillan , 57–83.
Brainerd, E., and D. M. Cutler. 2005. “Autopsy of an Empire: Understanding Mortality in Russia and the Former Soviet Union,” Journal
of Economic Perspectives 19(1): 107–30.
Chen, L. C., F. Wittgenstein, and E. McKeon. 1996. “The Upsurge
of Mortality in Russia: Causes and Policy Implications,” Population and Development Review 22(3): 517–30.
Cockerham, W. 1997. “The Social Determinants of the Decline of Life Expectancy in Russia and Eastern Europe: A Lifestyle Explanation,”
Journal of Health and Social Behavior 38: 117–30.
——. 2006. “Class Matters: Health Lifestyles in Post-Soviet Russia,” Harvard International Review 2: 64–67.
Cornia, G. A., and R. Paniccia. 2000. The Mortality Crisis in Transitional
Economies. New York: Oxford University Press.
Davis, C., and M. Feshbach. 1980. Rising Infant Mortality in the Soviet Union in the 1970s, U. S. Bureau of the Census, International Population Reports, Series P-95, Washington, D C: U. S. Government
Printing Office.
Denisova, I. A. 2010. “Adult Mortality in Russia: A Microanalysis,” Economics of Transition 18(2): 333–63.
——. 2011. “Do Russians Oppose Anti-Tobacco Policy?” Available
at http://freepolicybriefs.org/2011/09/19/do-russians-oppose-anti-tobacco-policy/.
Drago, R., K. Sawyer, K. M. Shreffler, D. Warren, and M. Wooden. 2011.
“Did Australia’s Baby Bonus Increase Fertility Intentions
and Births?,” Population Research and Policy Review 30: 381–97.
Earle, J. ,and S. Gehlbach, “Did Post-Communist Privatization Increase
Mortality?” Comparative Economic Studies 53(2): 239–60.
Eberstadt, N. 2011. “The Dying Bear: Russia’s Demographic Disaster,” Foreign Affairs (November/December).
Ellman, M. 1994. “The Increase in Death and Disease under ‘Katastroika,’”
Cambridge Journal of Economics 18 : 329–55 .
Feyrer, J., B. Sacerdote, and A. D. Stern. 2008. “Will the Stork Return
to Europe and Japan? Understanding Fertility within Developed
Nations,” Journal of Economic Perspectives 22(3): 3–22.
Frejka, T., and T. Sobotka. 2008. “Fertility in Europe: Diverse, Delayed
and Below Replacement,” Demographic Research 19: article 3.
602
Новые демографические тенденции
Gavrilova, N. S., V. G. Semyonova, G. N. Evdokushkina, and L. A. Gavrilov. 2000. “The Response of Violent Mortality to Economic Crisis in Russia,” Population Research and Policy Review 19: 397–419.
Gerry, C. J. 2012. “The Journals Are Full of Great Studies but Can We Believe the Statistics? Revisiting the Mass Privatisation–Mortality
Debate,” Social Science & Medicine 75(1): 14–22.
Gerry, C., T. Mickiewicz, and Z. Nikoloski. 2010. “Did Mass Privatization Really Increase Post-Communist Mortality?,” Lancet 375: 371.
Goldstein, J., T. Sobotka, and A. Jasilioniene. 2009. “The End of ‘Lowest-Low’ Fertility?” Population and Development Review 35(4):
663–99.
Kharkova, T., and E. Andreev. 2000. “Did the Economic Crisis Cause the Fertility Decline in Russia: Evidence from the 1994
Microcensus,” European Journal of Population 16(3): 211–33.
Kohler, H. P., and I. Kohler. 2002. “Fertility Decline in Russia in the Early and Mid-1990s: The Role of Economic Uncertainty and Labour
Market Crises,” European Journal of Population 18: 233–262.
Leon, D., L. Chenet, V. Shkolnikov, S. Zakharov, J. Shapiro, G. Rakhmanova, S. Vassin, and M. McKee. 1997. “Huge Variation in Russian Mortality Rates 1984–94: Artifact, Alcohol, or What?,” Lancet 350: 383–88.
Leon, D., L. Saburova, and S. Tomkins 2007. “Hazardous Alcohol Drinking and Premature Mortality in Russia: A Population Based Case-Control Study,” Lancet (369): 2001–2009.
Leon, D., and V. Shkolnikov. 1999. “The Role of Alcohol and Social Stress
in Russia’s Mortality Rate: Reply,” Journal of the American Medical
Association 281(4): 322.
Lerner, M. 1973. “Modernization and Health: A Model of the Health
Transition,” paper presented at the Annual Meeting of the American Public Health Association, San Francisco, C A , November.
Meslé, F., and J. Vallin. 2011. “Historical Trends in Mortality.” In International Handbook of Adult Mortality, ed. R. G. Rogers and E. M. Crimmins. New York: Springer, 9–47.
Milligan, K. 2005. “Subsidizing the Stork: New Evidence on Tax Incentives and Fertility,” Review of Economics and Statistics 87(3): 539–55.
Nemtsov, A. 2002. “Alcohol-Related Harm Losses in Russia in the 1980s
and 1990s,” Addiction 97: 1413–25.
Nicholson, A., M. Bobak, M. Murphy, R. Rose, and M. Marmot. 2005.
“Alcohol Consumption and Increased Mortality in Russian
Men and Women: A Cohort Study Based on the Mortality of Relatives,” Bulletin of the World Health Organization 83(1): 812–19.
Notzon, F. C., Y. M. Komarov, S. P. Ermakov, C. T. Sempos, J. S. Marks,
and E. V. Sempos. 1998. “Causes of Declining Life Expectancy
in Russia,” Journal of the American Medical Association 279: 793–800.
Ogloblin, C., and G. Brock. 2003. “Smoking in Russia: The Marlboro
Man Rides but without Virginia Slims for Now,” Comparative Economic Studies 45(1): 87–103.
Omran, A. R. 1971. “The Epidemiological Transition: A Theory of the Epidemiology of Population Change,” Milbank Memorial Fund Quarterly 49(4.1): 509–38.
603
оксфордский справочник
Perlman, F., M. Bobak, A. Gilmore, and M. McKee. 2007. “Trends
in the Prevalence of Smoking in Russia during the Transition
to a Market Economy,” Tobacco Control 16: 299–305.
Saburova, L., K. Keenan, D. A. Leon, and D. Elbourne. 2011. “Alcohol
and Fatal Life Trajectories in Russia: Understanding Narrative
Accounts of Premature Male Death in the Family,” BMC Public
Health 11: 481.
Shapiro, J. 1995. “The Russian Mortality Crisis and its Causes,” In Russian Economic Reform in Jeopardy? ed. A. Aslund. London: Pinter
Publishers, 149–78.
Shkolnikov, V. M., G. A. Cornia, D. A. Leon, and F. Meslé. 1998. “Causes
of the Russian Mortality Crisis: Evidence and Interpretations,”
World Development 26(11): 1995–2011.
Shkolnikov, V. M., F. Meslé, and D. A. Leon. 2002. “Premature Circulatory Disease Mortality in Russia: Population- and Individual-Level Evidence.” In Heart Disease: Environment, Stress and Gender, ed.
G. Weidner, M. Kopp, and M. Kristenson. N AT O Science Series,
Series I: Life and Behavioural Sciences, vol. 327, 39–68 . Amsterdam: IO S Press.
Sinclair, S., J. Boymal, and A. De Silva. 2012. “A Re-Appraisal of the Fertility Response to the Australian Baby Bonus,” Economic Record
88(1): 78–87.
Sobotka, T. 2004. Postponement of Childbearing and Low Fertility in Europe.
Amsterdam: Dutch University Press.
Sobotka, T., and W. Lutz. 2011. “Misleading Policy Messages Derived
from the Period T F R : Should We Stop Using It?,” Comparative
Population Studies 35(3): 637–64.
Stuckler, D., L. King, and M. McKee. 2009. “Mass Privatization
and the Post-Communist Mortality Crisis: A Cross-National Analysis,” Lancet 373(9661): 399–407.
Treisman, D. 2010. “Death and Prices: The Political Economy of Russia’s
Alcohol Crisis,” Economics of Transition 18(2): 281–331.
U N DP (United Nations Development Programme). 2009. National Human Development Report: Russian Federation. Russia Facing Demographic Challenges 2008. Moscow: U N DP.
USD A (United States Department of Agriculture). 2010. Expenditure
on Children by Families, 2009. Center for Nutrition Policy and Promotion. Miscellaneous Publication Number 1528–2009.
W HO (World Health Organization). 2009. Global Adult Tobacco Survey .
Russian Federation : W HO.
——. 2011. World Health Statistics. Available at http://www.who.int/whosis/whostat/2011/en/index.html.
World Drink Trends, 2009. Henley on Thames: N T C .
Zakharov, S. V. 2008. “Russian Federation: From the First to the Second
Demographic Transition,” Demographic Research 24(19): 907–972,
doi:10.4054/DemRes.2008.19.24.
Zaridze, D., D. Maximovitch, A. Lazarev, V. Igitov, A. Boroda, J. Boreham, P. Boyle, R. Peto, and P. Boff etta. 2009. “Alcohol Poisoning Is a Main Determinant of Recent Mortality Trends in Russia: Evidence from a Detailed Analysis of Mortality Statistics
604
Новые демографические тенденции
and Autopsies,” International Journal of Epidemiology 38(1):
143–53.
Zohoori, N., T. A. Mroz, B. Popkin, E. Glinskaya, M. Lokshin, and D. Mancini. 1998. “Monitoring the Economic Transition in the Russian
Federation and Its Implications for the Demographic Crisis —
The Russian Longitudinal Monitoring Survey,” World Development 26(11): 1977–93.