Право как средство социального управления - Халфина Р.О.

Автор: Халфина Р.О.

Теги: государство и право юридические науки правоведение право

ISBN: 5-02-012845-7

Год: 1988

Похожие

Внешняя политика и дипломатия Японии

Технология производства в эпоху палеолита

Генезис и развитие Масонских Символов

Текст

P.O. Халфина
iO
кап СРЕДСТВО
СОЦШШЫШГО
УПРШЕШ
Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
М. И. ПИСКОТИН
ББК 67
Хал 17
Рецензенты:
доктор юридических наук С. Н. Братусь,
доктор юридических наук В. П. Курашвили
Халфина Р. О.
Хал 17 Право как средство социального управления.—
М.: Наука, 1988.— 256 с.
- ISBN 5—02—012845—7
В книге исследуются основные характеристики права, опре-
деляющие его возможности и эффективность в процессе соци-
ального управления. Обосновывается положение о том. что пра-
во является формой, в которой реализуются все методы управ-
ления в социалистическом обществе, и что эффективность этих
методов в значительной мере зависит от адекватности правовой
формы.
Для юристов, научных работников.
1203030000- 027 .о т
Х 042(02) - 88 83-88 1
ISBN 5—02—012845—7
ББК 67
© Издательство «Наука»,
1988 г.
ВВЕДЕНИЕ
Право — одно из эффективных средств управления об-
ществом. Именно право представляет собой ту норма-
тивную систему, в формировании которой решающую
роль играет государство. Право неразрывно связано и
с другими нормативными системами: моралью, спра-
ведливостью. Подавляющее большинство норм права
выражают политические требования и вместе с тем яв-
ляются нормами морали, заключают в себе правила
справедливости. Неразрывная связь социалистического
государства и права, обусловленная единством их эко-
номической и политической основы, создает возмож-
ность использования всего богатства средств воздейст-
вия, которыми обладает право. Оно может играть суще-
ственную роль в мотивации поведения коллективов, со-
циальных групп, личности. Право закрепляет и создает
определенные формы деятельности органов управления,
должностных лиц. Оно гарантирует социальные ожида-
ния, соответствующие установленным правилам.
Право располагает широкими и разнообразными
возможностями влиять на мотивацию поведения. О пра-
ве нередко создается ложное представление как о систе-
ме наказаний и (в гораздо меньшей степени) поощре-
ний. Даже в специальной литературе средства правово-
го регулирования сводят к повелению, запрещению, до-
зволению. Но ведь право располагает гораздо более раз-
нообразными средствами воздействия. В праве создают-
ся идеальные модели определенных ситуаций и специ-
фические средства, стимулирующие соответствие пове-
дения участников реальных ситуаций поведению, преду-
смотренному моделью. А это способствует достижению
целей, па которые направлена норма, правовой ин-
ститут.
Проблемы социального управления в нашей стране
приобретают особенное значение на современном этапе
развития. На XXVII съезде КПСС и последующих
Пленумах ЦК КПСС были поставлены новые, истори-
ческого значения задачи, выполнение которых требует
3
существенной перестройки управления в различных об-
ластях деятельности общества, и в первую очередь в
сфере экономики. В новой редакции Программы КПСС
указано: «КПСС считает, что в современных внутрен-
них и международных условиях всесторонний прогресс
советского общества, его поступательное движение к
коммунизму могут и должны быть обеспечены на пу-
тях ускорения социально-экономического развития
страны. Это — стратегический курс партии, нацеленный
на качественное преобразование всех сторон жизни со-
ветского общества...» '.
«Что мы понимаем под ускорением? Прежде всего
повышение темпов экономического роста. Но не только.
Суть его — в новом качестве роста: всемерной интенси-
фикации производства на основе научно-технического
прогресса, структурной перестройки экономики, эффек-
тивных форм управления, организации и стимулирова-
ния труда»,— сказано в Политическом докладе XXVII
съезду КПСС 2.
Решение этих грандиозных проблем требует опти-
мального использования всех средств социального уп-
равления, в том числе и права.
Используются ли в настоящее время все возможно-
сти права в решении поставленных задач? Представ-
ляется, что здесь имеются значительные резервы для
существенного повышения научной обоснованности и
эффективности социального управления. На первый
взгляд может показаться, что право с такой полнотой
и детальностью регулирует отношения в сфере социаль-
ного управления, что все его возможности исчерпаны.
Но это далеко не так. Огромное число постановлений,
приказов, инструкций, типовых и примерных догово-
ров и т. д. зачастую с излишней подробностью связы-
вают исполнителей, не давая им возможности решить
даже самые мелкие вопросы. Наоборот, очень многие
акты, а нередко и их совокупности и массивы не дей-
ствуют, либо оказывают действие, противоположное тем
целям, которые были поставлены на более высоких
уровнях управления. Все это свидетельствует о ненад-
лежащем применении права.
В докладе М. С. Горбачева на совещании в ЦК
КПСС 11 июня 1985 г. указывалось на то, что уже мно-
1 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Совет-
ского Союза. М., 1986. С. 139.
2 Там же. С. 21.
4
го лет стоят проблемы глубокой перестройки системы
планирования и управления всего хозяйственного меха-
низма: «И сегодня мы сталкиваемся, по существу, с
теми же проблемами, которые возникли десятилетия
назад, но стали более острыми, все нагляднее убеждаем-
ся, что инерция, пробуксовка в этой работе дальше не-
допустимы. Из опыта минувшего нужно сделать серь-
езные политические и практические выводы...» 3.
Действительно, более двадцати лет тому назад были
приняты важные решения, направленные на совершен-
ствование планирования и экономического стимулирова-
ния в том направлении, которое намечается ныне. Но
они не были претворены в жизнь. Последующая прак-
тика в значительной мере свела на нет решения, приня-
тые в 1965 и 1979 гг. Л ведь они выражали требования
объективных закономерностей экономического разви-
тия нашего общества.
Анализируя сложившееся положение, нельзя не за-
метить того, что эти решения не были облечены в над-
лежащую правовую форму. Основные положения фор-
мулировались на очень высоком уровне управления, но
не были переведены на язык юридических категорий,
снабжены соответствующим юридическим инструмента-
рием, способным обеспечивать эффективное воздействие
па коллективы и лиц, призванных выполнять решения.
Форма нормативного акта оказалась лишь оболочкой, а
созданные правила не стали правовыми нормами, со-
блюдение которых было бы гарантировано средствами
государственно-правового воздействия. Неудивительно
поэтому, что эти решения, основанные на познании тре-
бований объективных экономических закономерностей,
остались пожеланиями, декларациями. В своей мотива-
ционной роли они уступали место потоку спонтанно
сложившихся нормативных актов, издаваемых на более
низких уровнях управления и нередко отражающих ин-
тересы, не совпадающие с общими интересами государ-
ства и общества. Конечно, причиной этого было не толь-
ко отсутствие адекватной правовой формы. Имелись и
серьезные препятствия как объективного, так и субъек-
тивного характера. По нет никаких сомнений в том, что
использование всех средств правового воздействия ока-
Горбачев М. С. Избранные речи и статьи. М., 1987. Т. 2.
С. 269.
5
зало бы существенную помощь в преодолении этих пре-
пятствий.
<ПТраво — сложное и многоаспектное общественное
явление. Оно имеет свои внутренние объективные зако-
номерности. Так, несоблюдение требований соотношения
права и опосредуемых им общественных отношений
влечет за собой неэффективность правового предписа-
ния, а иногда и такую его реализацию, которая прямо
противоречит цели, на достижение которой это пред-
писание было направлено.
Представление о том, будто включение того или ино-
го правила в текст постановления, инструкции и т. и.
уже создает норму действующего права, весьма рас-
пространено. Поэтому, когда сталкиваются с невыпол-
нением решений, облеченных в форму такого акта, или
же с неожиданным и зачастую противоположным цели
его издания исполнением, приходят к выводу о том,
что право бессильно, что от него ничего не зависит и
нужны какие-то другие меры воздействия. А ведь пра-
ва-то здесь по-настоящему не было, была только его
внешняя оболочка — форма акта, сама же норма по тем
или иным причинам (несоответствие правовой формы
содержанию отношений, неправильный выбор средств
воздействия, противоречие существующим нормам, ре-
гулирующим связанные отношения и т. и.) не включи-
лась в систему действующего права.
Использование возможностей права, всего богатства
свойственных ему средств воздействия — очень боль-
шой резерв выполнения принимаемых решений. Особое
значение эта проблема имеет в связи с реализацией за-
дачи перестройки управления экономикой, поставлен-
ной XXVII съездом КПСС, что, в свою очередь, связано
с необходимостью дальнейшего развития управления в
других областях жизни общества.-^
Выполнение решений XXVII съезда, помогающее
раскрыть творческие способности, активность, инициа-
тиву каждого, встречает вместе с тем и большие труд-
ности. Нельзя сразу преодолеть сложившиеся навыки,
привычки, стереотипы. Такая опасность была отмечена
М. С. Горбачевым в Политическом докладе XXVII съез-
ду КПСС и в ряде выступлений. «Особенно важно не
допустить показухи, подмены существа дела паллиа-
тивными решениями» 4.
4 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Совет-
ского Союза. С. 27.
6
Жизнь показала, что эти опасения в значительной
мере оправданны. Уже после XXVII съезда, как свиде-
тельствует печать, в ряде ведомств не сократился, а, на-
против, увеличился поток бумаг и указаний, продолжа-
лась мелочная опека предприятий.
В борьбе за реализацию решений съезда существен-
ное значение имеет и использование всех возможнос-
тей права. В Политическом докладе XXVII съезду
КПСС сказано: «Предстоит и дальше улучшать качест-
во советских законов. Наше законодательство — граж-
данское и трудовое, финансовое и административное,
хозяйственное и уголовное — должно еще активнее по-
могать внедрению экономических методов управления,
действенному контролю за мерой труда и потребления,
проведению в жизнь принципов социальной справедли-
вости» 5. В решениях июньского (1987 г.) Пленума ЦК
КПСС особо подчеркивается необходимость укрепления
правовых основ перестройки управления экономикой.
Исторический опыт свидетельствует о том, что в пе-
риоды, когда происходили существенные изменения си-
стемы управления экономикой, создавалась соответст-
вующая правовая форма, способствовавшая эффектив-
ному и своевременному выполнению принятых решений.
Так, при переходе к нэпу в кратчайший срок — 1922—
1924 гг. — были изданы кодексы, урегулировавшие от-
ношения во всех сферах общественной жизни в соответ-
ствии с новыми отношениями социалистического строи-
тельства. Известно, какое значение придавал В. И. Ле-
нин изданию этих законов 6. Действительно, принятые
законы способствовали скорейшему восстановлению на-
родного хозяйства и вместе с тем не допустили злоупот-
реблений нэпом, помогали ограничивать и подавлять его
отрицательные стороны.
В конце 20-х и начале 30-х годов, когда были лик-
видированы капиталистические элементы и складыва-
лась система экономических отношений социалистичес-
кого общества, был издан ряд постановлений ЦИК и
СНК, СТО, создавших эффективный правовой механизм
новых экономических отношений. Этот механизм, осно-
ванный на сочетании централизованного руководства
и хозрасчета основного производственного звена —
предприятия, способствовал высоким темпам экономи-
5 Там же. С. 61.
6 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 45. С. 308-309; Т. 44.
С. 368; Т. 43. С. 174-175.
7
ческого развития, его прогрессивному направлению, ра-
циональному использованию имеющихся резервов^
В настоящее время, когда стоит задача коренной
перестройки управления экономикой, а с этим нераз-
рывно связаны и все аспекты социального управления,
во всей, полноте встает проблема надлежащего правово-
го опосредования новых решений. Для того чтобы ре-
шения, принимаемые на основе данных различных на-
ук — экономики, науки об управлении, психологии,
естественных и технических наук,— были воплощены в
жизнь, необходимо создание комплексов взаимосвязан-
ных и взаимосогласованных законов, регулирующих уп-
равление экономикой и хозяйственную деятельность.
Для того чтобы эти законы обеспечивали реализацию
принятых решений, они должны основываться не толь-
ко на данных соответствующих отраслей науки, но и на
оптимальном использовании всех средств правового ре-
гулирования для решения поставленных задачу
В этой книге сделана попытка исследовать теорети-
ческие проблемы, связанные с ролью, функциями и воз-
можностями права в процессе социального управления.
При этом автор стремился особенное внимание уделить
недостаточно использованным возможностям, имеющим-
ся резервам. Для решения поставленной проблемы ока-
залось необходимым рассмотреть ряд общих положений
теории права в их приложении к практике правового
регулирования. Особенное внимание уделено управле-
нию экономикой, правовой форме экономических отно-
шений. На основе исследования сформулированы прак-
тические предложения, направленные на создание адек-
ватной правовой формы экономических отношений на
современном этапе развития социализма.
7 Иногда существующие недостатки в управлении экономи-
кой пытаются объяснить тем, что здесь якобы сохраняются
нормы и правила, сложившиеся еще в 30-х годах. Такие
утверждения свидетельствуют лишь о незнании реальной
обстановки того периода. В 30-е годы права предприятий,
возможности проявления инициативы и самостоятельности
были шире, чем в послевоенные и особенно в 60-е и
70-е годы. Результативнее были и экономические стиму-
лы. Конечно, в сложных условиях современной экономики
воспроизведение норм, регулировавших управление в 30-х
годах, было бы неадекватным. Но тщательный анализ опыта
тех лет мог бы быть полезным в процессе формирования
нового хозяйственного механизма.
Глава I
ПРАВО — ОСОБЫЙ ВИД
НОРМАТИВНОЙ СИСТЕМЫ
1. Понятие права
В нескончаемом потоке работ по проблемам управле-
ния не отводится сколько-нибудь заметного места воз-
можностям права как средства управления. О праве ли-
бо не упоминается вообще, либо за ним признается
лишь функция закрепления того, что уже достигнуто в
практике. Иногда в общей форме указывается на роль,
которая принадлежит праву в системе управления, од-
нако эти общие положения не конкретизируются1.
Между тем, предлагая те или иные решения в области
управления, молчаливо предполагают, что эти решения
будут проведены в жизнь путем издания закона или
иного нормативного акта. При этом чаще всего ограни-
чиваются лишь предложением управленческого реше-
ния, не задаваясь вопросом о том, как выполнение тако-
го решения будет обеспечено средствами правового воз-
действия.
Но история свидетельствует о том, что управленче-
ские решения, принятые на разных, в том числе и на са-
мых высоких уровнях, не всегда реализуются в жизни.
Это нередко относится и к тем случаям, когда решение
обосновано, соответствует объективным требованиям
развития, его выполнение имело бы несомненно поло-
1 См., напр.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом.
2-е изд. М., 1973; Попов Г. X. Проблемы теории управления.
М., 1974; Ахиезер А. С. Научно-техническая революция и
некоторые социальные проблемы производства и управле-
ния. М., 1974; Очерки теории социального управления. Л.,
1976; Коммунизм и управление общественными процессами.
Л.. 1972. Т. 1; Марков М. Социализм и управление. М.,
1973; Он же. Теория социального управления. М., 1978;
Керимова Т. В. Социальный прогресс и управление. М.,
1980; Совершенствование методов руководства экономикой.
М., 1982; Вавилов К. К. Развитой социализм и управление.
Л., 1980; Ленинизм и управление социальными процессами
при социализме. М., 1973; Карапетян Л. М. Основные прин-
ципы научного управления социалистическим обществом.
М., 1984.
9
жйтельное значение. Исследуя такие ситуации, мы не-
избежно приходим к выводу о том, что недостатки в
реализации решения, которые иногда могут доходить
до того, что решение совсем не проводится в жизнь ли-
бо результаты прямо противоположны целям, на дости-
жение которых оно направлено, коренятся именно в
недостатках правовой формы: применении ненадлежа-
щих правовых средств, внутренней несогласованности
правового акта, противоречии его другим правовым ак-
там, отсутствии реальной гарантии соблюдения устанав-
ливаемых правил и т. п.
Использование адекватной правовой формы, как в
процессе подготовки и принятия решения, так и в про-
цессе его реализации, представляет собой существен-
цый резерв в совершенствовании управления во всех
(сферах деятельности общества. Вот почему исследова-
ние возможностей права в регулировании обществен-
ных отношений в процессе социального управления —
одно из наиболее актуальных направлений юридиче-
ской науки.
В правовой литературе последних лет ряд работ по-
священ проблемам права, связанным с социальным уп-
равлением2. Проблемы реализации права в управлении
различными сферами жизни общества исследовались в
теории многих отраслей правовой науки: трудового, зе-
мельного, гражданского, административного права и др.
В каждой из этих отраслей, а также в таких комплекс-
ных направлениях, как сельскохозяйственное, природо-
ресурсное право и т. п., анализируются возможности
воздействия права в управлении отдельными процесса-
ми и общим развитием отношений в отрасли, изучается
постановка целей, воплощение решений в правотворчес-
кой и правоприменительной деятельности органов госу-
дарства, проводятся поиски адекватного правового инст-
2 См., напр.: Научные основы государственного управления
в СССР. М., 1968; Государство, право, экономика. М., 1970;
Петров Г. И. Основы советского социального управления.
Л., 1974; Быков А. Г., Кененов А. А., Козлов Ю. М. Эконо-
мическая политика КПСС и право. М., 1974; Дюрягин И. Я.
Право и управление. М., 1981; Социальные и государствен-
но-правовые аспекты управления в СССР. Киев, 1978;
Опрышко В. Ф. Народнохозяйственный комплекс: управле-
ние и право. Киев, 1983; Пискотин М. И. Социализм и
государственное управление. М., 1984; Казьмин И. Ф. Общие
проблемы права в условиях научно-технического прогресса.
М., 1986; Курашвили Б. П. Очерк теории государственного
управления. М., 1987.
10
рументария и т. п. Эти исследования дают непосредст-
венные результаты, в том числе и для практики, и мо-
гут также иметь большое значение при разработке об-
щих проблем теории права. Но, конечно, сумма таких
исследований ни в коей мере не может заменить общей
теории, на базе которой должны развиваться отрасле-
вые теории.
Разработка общих проблем, решение которых необ-
ходимо для определения возможностей, средств и пре-
делов воздействия права в социальном управлении, не
заняла еще достаточного места в современной теории
права. Был опубликован ряд работ, несомненно способ-
ствующих решению поставленной проблемы. Сюда от-
носятся работы, посвященные проблемам правотворчест-
ва, правового регулирования, правоотношениям, ответ-
ственности, источникам права, эффективности правовой
нормы. Однако в настоящее время все больше внимания
уделяется проблемам методологии, гносеологии, опре-
делению понятия права. Нельзя согласиться с высказан-
ным в литературе мнением о том, что основные усилия
представителей общей теории государства и права ра-
нее были направлены преимущественно на разработку
онтологической проблематики, а интерес к вопросам
гносеологии права возрос лишь в последние годы3.
Это положение вызывает возражения прежде всего
потому, что разработка проблем, имеющих практичес-
кий выход, проводилась на базе теоретических иссле-
дований, относящихся в значительной степени к про-
блемам гносеологии. В частности, ряд проблем решался
на основе исследования соотношения объективного и
субъективного в формировании и реализации права,
свободы и необходимости, сущего и должного, возмож-
ности и действительности. Эти исследования сочетали
гносеологический и онтологический аспекты и следует
заметить, что этот последний аспект занимал в теорети-
ческих исследованиях все же недостаточное место и уж
во всяком случае ему не уделялось преимущественное
внимание. В последнее же время наметился определен-
ный крен в сторону чистой гносеологии, не выходящей
на решение не только повседневных, но и глобальных
практических проблем.
Д. А. Керимов убедительно раскрыл общую законо-
3 См.: Проблемы методологии и методики правоведения. М.,
1974. С. 8.
11
мерность органического единства познания и практики.
«Единство теоретической и практической деятельности,
включенность практики в теорию познания и теории по-
знания в практику, двусторонность общественного про-
изводства наглядно обнаруживаются тогда, когда мы
выходим за пределы только понятийного анализа и све-
ряем нашу субъективно-диалектическую модель с той
объективной диалектикой развития реальности, которую
данная модель должна воспроизвести» 4.
Для иллюстрации этого положения автор сопостав-
ляет модель правотворчества с реальным процессом пра-
вотворчества и приходит к выводу о том, что в деятель-
ности по «производству» правовых норм важно подчерк-
нуть единство теоретической и практической сторон, их
зависимость друг от друга, взаимопроникновение, что
в первую очередь сказывается на качестве и действен-
ности правотворчества5. Данное положение полностью
относится ко всем сферам правовой деятельности.
Теоретические исследования в области права плодо-
творны и обогащают науку лишь тогда, когда они свя-
заны с решением проблем реальной жизни. Сочетание
гносеологических и онтологических аспектов имеет осо-
бое значение для правовой науки, которая в конечном
счете призвана способствовать развитию общества, до-
стижению поставленных им целей. Вот почему так важ-
но исследование проблем теории права, связанных с
процессом управления.
Право — одно из.наиболее сложных явлений обще-
ственной жизни, особенно на современном этапе разви-
тия. Неудивительно поэтому, что по вопросу об опреде-
лении понятия права, сферы его действия, выполняе-
мых им функций ведутся постоянные дискуссии, вно-
сятся самые различные предложения. В отношении со-
циалистического права вопрос приобретает особую
сложность. С одной стороны, делались поспешные вы-
воды об отмирании права. С другой — в конкретных ус-
ловиях развития социалистического общества право
сыграло и играет большую роль, приобретает новые
функции, становится одним из эффективных средств
реализации стратегии и тактики партии и государства.
С первых лет Советской власти право использова-
лось как одно из эффективных средств реализации по-
4 Керимов Д. А. Философские основания политико-правовых
исследований. М., 1986. С. 280.
5 См.: Там же.
12
литики. Всемирно известные Декреты Октября «О ми-
ре», «О земле» положили начало новой социалистичес-
кой правовой системе. Непосредственную практичес-
кую действенность этих законов В. И. Ленин подчерк-
нул в ответе на запросы крестьян. «Помещичья собст-
венность на землю Вторым Всероссийским съездом Со-
ветов отменена. Указ о земле издан уже теперешним
временным рабочим и крестьянским правительством.
На основании этого указа все помещичьи земли полно-
стью поступают в руки Советов крестьянских депута-
тов» 6.
Новое социалистическое право формировалось в
сложнейшей обстановке борьбы с иностранной интер-
венцией, внутренней контрреволюцией, разрухой и го-
лодом, порожденными империалистической войной. Бы-
ли отменены все законы, закреплявшие сословное, иму-
щественное неравенство граждан. Впервые в мире в за-
коне устанавливается подлинное равенство мужчины и
женщины, отменяется всякая дискриминация граждан
по признаку национальной принадлежности, религиоз-
ных верований и др. В трудных условиях коренной лом-
ки всей системы общественных отношений Советское
государство с самого начала стремилось обеспечить
правовыми средствами становление и развитие отноше-
ний нового общества. Сложнейший процесс национали-
зации основных орудий и средств производства, уста-
новление рабочего контроля, реквизиции, конфиска-
ции — все эти мероприятия осуществлялись на основа-
нии правовых актов компетентных органов социалисти-
ческого государства, в соответствии с установленными
основаниями, порядком, гарантиями, санкциями.
О значении, которое придавал В. И. Ленин праву и
соблюдению требований правовой формы, свидетельст-
вуют его указания в документе «Основные положения
декрета о продовольственной диктатуре». Этот документ
был написан в мае 1918 г., в один из труднейших пе-
риодов становления молодого социалистического госу-
дарства. Однако и в таких экстремальных условиях
В. И. Ленин уделяет большое внимание правовой фор-
ме декрета. В частности, в и. 5 он указывает: «...юриди-
чески точнее формулировать новые права комиссара
продовольствия» 7. В этом же документе уточнены не-
6 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 35. С. 68.
7 Там же. Т. 36. С. 316. :
13
которые юридические положения, связанные с полно-
мочиями комиссара продовольствия. Нужны ли еще до-
казательства того, что надлежащее правовое оформле-
ние рассматривалось не как роскошь, а как первая не-
обходимость?
Необходимость права как эффективного средства,
способствующего проведению в жизнь политики партии
и государства, подчеркивалась В. И. Лениным каждый
раз, когда перед партией вставали наиболее сложные и
ответственные задачи. Так, в речи на Пленуме Москов-
кого Совета о переходе к новой экономической полити-
ке он сказал: «Все ее отрицательные стороны, которых
не нужно перечислять, которые вы прекрасно знаете,
нужно уметь перегнуть, уметь сводить к определенному
минимуму, уметь устраивать все расчетливо. Законода-
тельство наше дает полную возможность этому» 8. За-
конодательство рассматривается В. И. Лениным как
эффективное средство, позволяющее в условиях новой
экономической политики устранять ее отрицательные,
теневые стороны. На X съезде партии, останавливаясь
на наиболее остром в тот период вопросе о замене прод-
разверстки продналогом, он сказал: «Ответ на этот во-
прос мы получим от нашего законодательства, наша за-
дача установить только принципиальную линию, вы-
ставить лозунг...» 9
И действительно, в кратчайший срок были проведе-
ны огромные законодательные работы, создавшие пра-
вовую основу нового социалистического строя. В 1922—
1923 гг. приняты кодексы по основным отраслям права:
гражданскому, трудовому, семейному, земельному,
гражданско-процессуальному, уголовному, уголовно-
процессуальному; важнейшие нормативные акты по от-
дельным вопросам. Принятые законы и кодексы закреп-
ляли новые отношения, обусловленные победой социа-
лизма. Необходимо отметить высокий уровень юриди-
ческой культуры и техники этих актов. Многие их поло-
жения выдержали испытание временем и были сохране-
ны в актах, изданных в результате кодификационных
работ 50-х и 60-х годов, в законодательстве последних
лет и Своде законов.
Однако теоретическая разработка проблем, связан-
ных со становлением и развитием права в новой соци-
8 Там же. Т. 45. С. 308-309.
9 Там же. Т. 43. С. 62.
14
ально-экономической формации шла в ином направле-
нии. В то время как велась большая, активная законо-
дательная работа, когда право живо реагировало на
новые явления общественной жизни, в теории широко
развивались различного рода нигилистические направ-
ления, отрицавшие возможность существования права
при социализме. Утверждалось, что право будет заме-
нено организационными отношениями. Выдвигалась
«меновая» концепция, в соответствии с которой право
считали присущим капитализму, а при социализме оно
сохранялось лишь в той мере, в какой в нем оставались
еще «родимые пятна» старого мира.
В поисках «основной клеточки» права, подобной
той, которой послужило понятие товара в «Капитале»
К. Маркса, обращались к правоотношениям. При этом
правоотношениями считались реальные общественные
отношения, в том числе и те, которые не были урегули-
рованы нормой права 10. Позднее в советской правовой
литературе отмечалось то рациональное зерно, которое
содержалось в этой теории, и вместе с тем раскрыва-
лись отрицательные последствия для теории и практи-
ки, которые повлекли пренебрежительное отношение
к норме.
Время показало, что правовое регулирование обще-
ственных отношений при социализме — объективная
закономерность, и для нормального функционирования
системы правового регулирования требуются глубокие
теоретические обоснования.
Необходимость определения права, использования
системы правовых понятий и правовых катего-
рий были подсказаны требованиями жизни. На
ряде конкретных примеров можно было убедиться, что
пренебрежение правовой формой общественных отно-
шений влечет за собой тяжелые последствия.
Однако разработка основных теоретических конст-
рукций, самого определения права в новой обществен-
но-экономической формации, осмысление его содержа-
ния, задач, функций, анализ накопленного опыта,
преодоление нигилистического отношения, левацких
теорий потребовали известного времени. Лишь в конце
30-х годов появилось определение, в котором была пред-
принята попытка раскрытия сущности социалистичес-
10 См • Пашуканис Е. Общая теория Прага и марксизм.
2-е изд. М., 1926. С. 41-43.
15
Кого права и его основных черт. Предложенное в тот
период определение было разработано в Институте пра-
ва Академии наук СССР коллективом квалифицирован-
ных юристов, в числе которых были А. С. Голунский,
М. А. Аржанов, Н. Н. Полянский, М. М. Агарков,
М. С. Строгович и ряд других. Это определение пред-
ставляло собой первую, хотя и далеко не совершенную
попытку дать основную сущностную характеристику
социалистического права. В нем существенное значение
имело указание на нормативный характер права, его
классовую сущность, связь с государством. Право рас-
сматривалось как необходимый компонент жизни об-
щества. Вместе с тем в определении не отражался си-
стемный характер права, определяющая роль матери-
альных условий жизни общества; непропорциональное
значение придавалось волевым моментам.
В дальнейшем в ряде работ советских авторов разви-
вались основные положения, исходящие из общего пред-
ставления о праве как системе норм, регулирующих от-
ношения социалистического общества, обладающих
специфическими свойствами, отличающими его от дру-
гих нормативных систем. Исследования ряда авторов
развили и обогатили знание и понимание права. Были
раскрыты различные аспекты понятия права, связи пра-
ва с другими явлениями жизни общества, социальная
ценность права, соотношение формы и содержания,
воздействие на поведение, эффективность и др. В ре-
зультате исследований предлагались и определения
права.
Мы не будем останавливаться на отдельных вариан-
тах предлагаемых определений, которые исходят из об-
щих положений о праве как системе норм, характери-
зуемых определенными признаками, отличающими его
от других нормативных систем". При всем разнооб-
разии таких определений в них выделяются некоторые
11 См., напр.: Шейндлин Б. В. Сущность советского права.
Л., 1959; Недбайло П. Е. Советские социалистические пра-
вовые нормы. Львов, 1959. С. 21—29; Александров И. Г.
Право и законность в период развернутого строительства
коммунизма. М., 1961; Теория государства и права. М.,
1974. С. 96—100, 361—404; Марксистско-ленинская общая
теория государства и права: Основные институты и поня-
тия. М., 1970. С. 342-393; Проблемы теории государства и
права. М., 1979. С. 230—246; Кудрявцев В. Н. Право и пове-
дение. М., 1978; Кучинский В. А. Личность, свобода, право.
-М., 1978.
16
важнейшие основополагающие характеристики права.
1. Право рассматривается как система правил пове-
дения. Этим оно четко отграничивается от других явле-
ний общественной жизни. Благодаря такому определе-
нию можно сопоставить правовую норму и регулируе-
мое ею общественное отношение, а это, в свою очередь,
необходимое условие для суждения об эффективности
права, результатах его воздействия, его пределах и воз-
можностях.
Определяя право как систему норм, ее включают тем
самым в общую нормативную систему общества. Это
позволяет показать роль права в социальной сфере,
взаимодействие его с другими нормами. Вместе с тем,
рассматривая право как систему норм, необходимо ука-
зать специфические признаки, выделяющие и отграни-
чивающие его от других видов нормативных систем.
2. Один из специфических признаков права — его
неразрывная связь с государством^Характер этой связи
её'значёниё ()удут рассмотрены в гл. II.
3. Основная характеристика права состоит в том,
что оно выражает волю господствующего класса, а пос-
ле победы социализма призвано выражать волю все-
го народа, определяемую объективными условиями
жизни общества. Эта характеристика раскрывает соци-
альное содержание и сущность права.
4. Соблюдение норм права обеспечивается возмож-
ностью' применения средств государственного принуж-
дения. Эта характеристика также дает возможностьвы-
делить право из всех остальных нормативных систем.
Она же определяет и пределы действия права, посколь-
ку именно возможность использования средств государ-
ственного принуждения требует особой осторожности
при применении его к людям и общественным образо-
ваниям.
5. Для права характерны формальная определен-
ность и общеобязательность.
Мы остановились на тех чертах права, которые име-
ют существенное значение для выполнения им функций
социального управления.
В настоящее время предпринимаются попытки вклю-
чить в определение права указание на субъективные
права и обязанности, па «свободу поведения в единстве
? ответственностью» 12. Следует всячески приветствовать
12 Явич Л. С. Общая теория права.. Лг, 1976. ’С. 75-d^l; См?
также: Он же. Сущность права. Л., 1985. С. 88-98;
Дальнейшие попытки развитий определения права в со-
ответствии с достигнутым уровнем современной общест-
венной науки. Представляется вместе с тем, что четкое
разграничение объективного и субъективного права —
одно из важных и полезных достижений правовой нау-
ки. Оно позволяет во всей глубине раскрыть их взаимо-
связь и взаимодействие. Попытки же включения в оп-
ределение объективного права субъективных прав или
отдельных его элементов в известной мере размывают,
смазывают различие, не дают возможности достаточно
полно, во всех тонкостях раскрыть взаимосвязь этих
понятий.
Представляется, что дальнейшее раскрытие и углуб-
ление понятия права может быть достигнуто, если в до-
полнение к перечисленным характеристикам рассмат-
ривать право как фщщу^общественных. отношений.
В обществе, в котором есть право, многие общест-
венные отношения могут существовать лишь в правовой
форме. Это не значит, что реальные общественные от-
ношения, не облеченные в правовую форму, не могут
существовать, но они не породят тех последствий, не
удовлетворят тех ожиданий, которые могли бы быть
удовлетворены при облечении этих отношений в надле-
жащую правовую форму. В социалистическом общест-
ве экономические отношения реализуются лишь в пра-
вовой форме. Это оказывает влияние и на общую харак-
теристику права. Раскрытие связи правовой формы и
содержания регулируемых отношений дает возможность
более глубоко понять место права в жизни общества,
возможности его воздействия на развитие обществен-
ных процессов, а также, что не менее важно, устанав-
ливать научно обоснованные пределы правового регу-
лирования.!
Вопросы соотношения правовой формы и содержа-
ния будут рассмотрены в гл. VI. Здесь представляется
необходимым только высказать предложение о допол-
нении определения права указанием на то, что оно слу-
жит формой общественных отношений, поскольку роль
права как формы общественных отношений исключи-
тельно важна для его понимания.
Содержание права, его назначение, функции, место
в жизни общества при социализме существенно отли-
чаются от предшествующих эксплуататорских социаль-
но-экономических формаций. Исторически право скла-
дывалось как средство охраны существующих общест-
18
венных отношений эксплуататорского общества, для по-
давления эксплуатируемого большинства. Оно исполь-
зовалось для разрешения конфликтных ситуаций, борь-
бы с эксцессами и лишь в самой минимально необходи-
мой степени для удовлетворения общих нужд, выполне-
ния дел всего общества. В условиях социализма раскры-
вается новая активная, созидательная функция права.
Оно широко применяется для развития всех областей
жизни общества, достижения стоящих перед обществом
целей. Право используется для закрепления передовых
принципов организации различных видов деятельности,
стимулирования оптимального поведения в конкретных
ситуациях. Это требует глубокой научной обоснованно-
сти права, специфических форм, обеспечивающих за-
крепление в праве достижений всех отраслей науки.
Существенное значение приобретают различные
правовые формы стимулирования поведения. Одна из
новых и развивающихся форм — стимулирование выбо-
ра оптимального варианта из нескольких возможных.
Новые функции права определяют необходимость но-
вых форм, дальнейшего развития «правового инстру-
ментария». По-новому ставятся и должны решаться
проблемы правового оформления отношений в сфере
управления, в хозяйственной деятельности, такие, на-
пример, как правильное определение компетенции орга-
нов управления, должностных лиц на всех уровнях уп-
равления, распределение прав и обязанностей, право-
вое оформление материального и морального стимули-
рования. Все большее значение приобретают рекоменда-
тельные, диспозитивные нормы, закрепление в праве
нескольких возможных вариантов правомерного поведе-
ния в конкретной ситуации с различными последствия-
ми в зависимости от степени достижения поставленной
цели.
Единство социалистического общества, развитие
творческой созидательной функции права обусловли-
вает возможность формирования права путем научно
обоснованного процесса правотворчества, в котором
принимают участие широкие массы. Впервые в истории
созданы условия для целенаправленного процесса созда-
ния права, для прогнозирования его развития и плани-
рования, которые основываются на данных о перспекти-
вах развития общественного производства, науки, куль-
туры, социального прогресса. В соответствии с этими
перспективами, конкретными целями и задачами, с уче-
19
том состояния действующего законодательства и прак-
тики его применения заранее определяются те законо-
дательные и иные нормативные акты, которые будут
способствовать развитию общественных отношений и
достижению поставленных целей 13.
Научно обоснованный, целенаправленный, планируе-
мый и прогнозируемый процесс правотворчества требу-
ет дальнейшего развития связей правовой науки с дру-
гими отраслями общественных, естественных и техни-
ческих наук. Опыт свидетельствует о том, что далеко
не всегда придание принудительной силы техническому
правилу достигает поставленной цели. Гораздо более
полезно в ряде случаев, а иногда и просто необходимо
создавать специфические правовые механизмы, обеспе-
чивающие соблюдение правила. Наиболее эффективны
правовые механизмы, стимулирующие выбор лицами
оптимального варианта поведения. В процессе форми-
рования права все большее место занимает создание
идеальной модели отношения, осуществление которой в
практике обеспечивается средствами стимулирования,
поощрения, угрозы отрицательных последствий и т. п.
Все это оказывает существенное влияние на содержа-
ние, структуру, форму действующего права, меняет
традиционные стереотипы.
Одна из важнейших и наиболее ответственных функ-
ций права в процессе социального управления — спо-
собствовать своими специфическими средствами разре-
шению диалектических противоречий социалистическо-
го общества.
Закон единства и борьбы противоположностей —
один из основных законов марксистско-ленинской диа-
лектики. Известное положение Ф. Энгельса о том, что
движущее начало всякого развития — разделение на
противоположности, их борьба и разрешение 14 в полной
13 См., напр.: Шебанов А. Ф. Форма советского права. М.,
1968; Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского го-
сударства. М., 1967; Ковачев Д. А. Механизм правотворчества
социалистического государства. М., 1977; Проблемы совер-
шенствования советского законодательства. М., 1977; Право-
творчество в СССР. М., 1974; Научные основы советского
правотворчества. М., 1981; Сабо И. Основы теории права.
М., 1974. С. 93—119; Нашиц А. Правотворчество: теория и
законодательная техника. М., 1974; Fabian К. a koi. Zacladni
otazky teorie tvorby socialistickeho prava. Pr., 1^76; Knapp V.
a koi. Teoreticke problemy tvorby Ceskoslovenskeho prava.
Pr., 1983; Rechtswissenschaft und Gesetzgebung. B., 1983.
14 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч, 2-е изд. Т. 38. С. 249.
20
мере относится к законам развития и природы, и обще-
ства. В. И. Ленин считал, что ключ к пониманию таких
его моментов, как «самодвижение», «скачки», «превра-
щение в противоположность», может дать только кон-
цепция, согласно которой развитие рассматривается как
единство противоположностей. «В собственном смысле
диалектика есть изучение противоречия в самой сущно-
сти предметов» 15.
В философской науке последних лет большое вни-
мание уделяется проблеме противоречий в социалисти-
ческом обществе и путей их разрешения. Можно счи-
тать, что уже преодолены примитивные представления
о том, что социальное единство советского общества не
оставляет места для противоречий.
В новой редакции Программы КПСС обращено вни-
мание обществоведов на необходимость исследования
этой проблемы в современных условиях: «Научный ана-
лиз объективных противоречий социалистического об-
щества, выработка обоснованных рекомендаций по их
разрешению, надежных экономических и социальных
прогнозов — неотложная задача общественных наук на
современном этапе развития» 16.
В ряде работ раскрывается характер движущих про-
тиворечий социалистического общества, пути их разре-
шения, предлагается их классификация17. Разработка
проблемы продолжается, и многие результаты исследо-
вания несомненно послужат дальнейшему развитию и
углублению наших знаний о функциях права, его воз-
можностях и сферах применения. Однако уже на совре-
менном этапе мы можем определить объективную необ-
ходимость права как одного из средств, препятствую-
щих обострению противоречий и перерастанию их в
кризисное состояние.
Специфические возможности права как нормативной
системы воздействовать на поведение лиц и обществен-
ных образований позволяют обществу стимулировать
оптимальные пути разрешения противоречий, бороться
с проявлениями, тормозящими развитие. Это требует
15 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 29. С. 227.
16 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Совет-
ского Союза. М„ 1986. С. 168.
17 См., напр.: Жеребин В. С. Противоречия при социализме
и право. Владимир, 1972; Штракс Г. М. Социальное противо-
речие. М., 1977; Философские основы теории развития. М.,
1982. С. 252—276; Экономические противоречия социализма
и формы их разрешения. Л., 1982.
21
глубокого познания существующих противоречий, зако-
номерностей связи права и регулируемых им общест-
венных отношений, взаимодействия права и других
нормативных систем. Подробное изучение функций и
возможностей права в разрешении движущих противо-
речий развития общества во всей полноте должно быть
предметом специального исследования. В этой книге
следует остановиться лишь на некоторых противоре-
чиях, которые свойственны всему развитию человечест-
ва, в решении которых социалистическое право может
играть активную роль.
Примером может служить противоречие между при-
родой и обществом. Использование природных ресурсов
для удовлетворения развивающихся потребностей на-
селения планеты неизбежно связано с причинением по-
рой невозместимого вреда природе. Меры, направлен-
ные на охрану окружающей среды, рациональное ис-
пользование ресурсов, их возмещение, обеспечение нор-
мальной среды обитания — все это попытки разреше-
ния данного противоречия.
В зависимости от типа политической и социально-
экономической системы общества пути решения сущест-
венно различаются. И здесь особенно наглядно высту-
пает различие права в буржуазном и в социалистичес-
ком обществе. Необратимый вред природным ресурсам
и окружающей среде был причинен в капиталистичес-
ких странах вследствие стремления капиталистическо-
го производства к максимальной прибыли, что пред-
ставляет собой одну из основных его закономерностей.
Капиталистическое государство, выражающее волю гос-
подствующего класса, вовремя не поставило эффектив-
ный заслон хищническому отношению к природе. Оно
не могло достаточно активно бороться с теми предста-
вителями господствующего класса, кто в погоне за при-
былью не считался с необходимостью охраны природы.
Нередко в погоне за прибылью уничтожались и природ-
ные богатства, и люди. Можно напомнить об истребле-
нии бизонов в США в 60-х годах прошлого века. Этим
был нанесен непоправимый урон не только животному
миру, но и людям. Погибли индейские племена — ко-
ренные жители территории, — для которых охота на би-
зонов была основным источником существования.
Лишь тогда, когда выявилась реальная опасность,
связанная с хищническим использованием природных
ресурсов, капиталистические государства начали приме-
22
нять активные действия, направленные на охрану при-
роды, использовать различные правовые средства, глав-
ным образом формы имущественной ответственности
за причиненный вред. Эти меры, однако, не всегда эф-
фективны и, конечно, не могут возместить непоправи-
мый урон, нанесенный многим природным ресурсам.
В социалистическом обществе для разрешения рас-
сматриваемого противоречия существуют иные возмож-
ности. Здесь и государство, и социалистические органи-
зации в равной мере заинтересованы в рациональном
использовании природных ресурсов, их сохранении и
обогащении. В ст. 18 Конституции СССР установлено,
что в интересах настоящего и будущих поколений
в СССР принимаются необходимые меры для охраны и
научно обоснованного, рационального использования
земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и жи-
вотного мира, для сохранения в чистоте воздуха и во-
ды, обеспечения воспроизводства природных богатств и
улучшения окружающей человека среды. Принят ряд
законов, направленных на выполнение этой задачи 18.
Вместе с тем нельзя сказать, что противоречие между
природой и обществом полностью разрешено. В литера-
туре и в печати неоднократно сообщалось о недопусти-
мом отношении к конституционной обязанности беречь
природу, охранять ее богатства. Речь идет о введении в
действие производств без необходимых очистных и
иных обезопасывающих устройств и сооружений, о на-
рушении правил ведения работ, связанных с природны-
ми ресурсами, о недостатках в эксплуатации и обеспе-
чении сохранности лесных богатств и т. п. Разрабаты-
вались и вносились предложения, направленные на уст-
ранение этих недостатков 19.
Говоря о том, что противоречие между природой и
обществом присуще всему человечеству, нельзя не ви-
18 См.: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР
«О дополнительных мерах по усилению охраны природы
и улучшению использования природных ресурсов» // СП
СССР. 1979. № 2. Ст. 6; законы «Об охране атмосферного
воздуха»//Ведомости Верхов. Совета СССР.' 1980. № 27.
Ст. 529; «Об охране и использовании животного мира» //
Там же. Ст. 530.
19 См.: Правовые проблемы экологии. М., 1980; Научно-техни-
ческий прогресс и правовая охрана природы. М., 1978; Кол-
басов О. С. Экология: политика, право. М., 1976; Дубо-
вик О. Л. Механизм действия права в охране окружающей
среды. М., 1984; Петров В. В. Экология и право. М., 1981.
23
деть существенного, качественного различия между его
характером в капиталистическом и социалистическом
обществе. В первом случае это противоречие между ин-
тересами эксплуататорского класса и интересами обще-
ства в целом. При социализме все общество заинтересо-
вано в охране и обогащении природной среды. Поэтому
здесь возможны эффективные меры, направленные на
разрешение данного противоречия. Здесь основное впи-
мание может быть уделено предотвращению возмож-
ностей причинения вреда, а не ответственности за уже
причиненный нередко невозместимый вред.
Вместе с тем в социалистическом обществе отдель-
ные противоречия в рассматриваемой сфере могут воз-
никнуть в результате недостаточного знания об эколо-
гических последствиях тех или иных технических ре-
шений, просчетов в системе планирования и экономи-
ческого стимулирования общественного производства:
несогласованности планов, превалирования ведомствен-
ных интересов, недостаточной эффективности применяе-
мых правовых средств. Но такие противоречия и несоот-
ветствия, в отличие от противоречий в эксплуататор-
ском обществе, не носят антагонистического характера.
Они могут быть разрешены путем совершенствования
социального управления, в том числе и совершенствова-
ния правового регулирования. При всем отличии в сущ-
ности и характере противоречия между обществом и
природой в капиталистическом и в социалистическом
обществе нельзя не увидеть, что для разрешения проти-
воречий всюду используется право. Содержание и фор-
мы правового регулирования отношений, связанных с
охраной природных ресурсов и окружающей среды,
так же, как и эффективность применяемых правовых
средств, — различны. Вместе с тем здесь имеется почва
для необходимого сотрудничества на международном
уровне, принятия совместных мер, необходимых для
сохранения условий нормальной жизни человечества.
Ведь водные и воздушные течения не знают политичес-
ких границ; стратосфера и космос едины. Эта ситуация
имеет существенное значение для дальнейшего разви-
тия как международного, так и национального права.
Именно право используется для международного со-
трудничества и охраны природных ресурсов в пределах
государственных границ.
Противоречием, которое признается общесоциологи-
ческим, свойственным обществу различных политичес-
24
ких и социальных систем, является противоречие меж-
ду производительными силами и производственными
отношениями. Характер этого противоречия, его кон-
кретные проявления существенно различаются в зави-
симости от политической, экономической и социальной
систем.
В капиталистическом обществе, особенно на совре-
менном этапе его развития, острота проявления данного
противоречия очевидна. Общественный характер произ-
водства, особенно на достигнутом ныне уровне разви-
тия, противоречит частному характеру присвоения. Про-
явления этого противоречия видны на каждом шагу.
Очевидны и попытки найти какие-то формы «согласо-
вания» этих непримиримых противоречий или во вся-
ком случае их прикрытия, затушевывания. Отсюда так
называемое антитрестовское законодательство, права
профсоюзов, которые нередко превращаются в хорошо
оплачиваемых помощников крупного капитала, ряд за-
конов, заранее запрограммированных на то, чтобы
остаться невыполненными, и т. п. Вместе с тем все боль-
ше развиваются такие формы, как транснациональные
компании, организации типа Европейского экономичес-
кого сообщества. Характерны также попытки более ши-
рокого государственного вмешательства в экономичес-
кие отношения: попытки программирования развития
производства (Франция, Япония, Австрия), валютные
ограничения, протекционизм во внешней торговле, ши-
нокая практика лицензий на экспорт и т. п.
Все эти меры не могут устранить или даже смягчить
основное противоречие между производительными си-
лами и производственными отношениями. Длительный
экономический кризис, инфляция, постоянный рост без-
работицы — все это очевидные свидетельства антаго-
нистического характера рассматриваемого противоречия
в условиях капитализма.
В социалистическом обществе, казалось бы, не долж-
но быть противоречия между производительными сила-
ми и производственными отношениями. И производство,
и присвоение при социализме общественные. Следова-
тельно, здесь созданы все условия для единства, полной
гармонии производительных сил и производственных
отношений. Между тем в процессе развития социалисти-
ческого общества постоянно возникают проблемы, в ос-
нове которых лежит несомненное противоречие между
требованиями, предъявляемыми достигнутым уровнем
25
развития производительных сил, и производственными
отношениями. На это противоречие и на пути его раз-
решения указано в Политическом докладе XXVII съез-
ду КПСС. «Практика показала несостоятельность пред-
ставлений, согласно которым в социалистических усло-
виях соответствие производственных отношений харак-
теру производительных сил обеспечивается как бы авто-
матически. В жизни все сложнее. Да, социалистические
производственные отношения открывают простор разви-
тию производительных сил. Но для этого они должны
постоянно совершенствоваться. А это значит, что нуж-
но вовремя замечать устаревшие методы хозяйствова-
ния и заменять их новыми» 20.
Совершенствованию социалистических производст-
венных отношений уделено большое внимание и в но-
вой редакции Программы КПСС. «Необходимыми пред-
посылками ускорения социально-экономического про-
гресса общества являются постоянное совершенствова-
ние производственных отношений, поддержание их
устойчивого соответствия динамично развивающимся
производительным силам, своевременное выявление и
разрешение возникающих между ними неантагонисти-
ческих противоречий» 21.
В Программе указаны пути совершенствования
производственных отношений, преодоления и разреше-
ния возникающих противоречий. В этой связи особую
актуальность приобретает глубокое теоретическое
исследование проблемы неантагонистических противо-
речий между развитием производительных сил и произ-
водственных отношений. Для разрешения данного про-
тиворечия существенное значение имеет определение
роли и возможностей права.
В советской философской литературе раскрывался
объективный характер этого противоречия, его значение
как движущей силы развития. Так, В. С. Семенов счи-
тает, что противоречие между развитием производи-
тельных сил и производственных отношений выражает
раздвоение способа производства, единство и столкно-
вение его сторон. Эти стороны находятся в единстве
(соответствии) в состоянии постоянно возникающего и
затем разрешаемого несоответствия. Поэтому данное
противоречие выступает источником, двигательной си-
20 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Совет-
ского Союза. С. 38.
21 Там же. С. 146.
26
лой развития способа производства при социализме,
диалектически обусловливает его самодвижение22.
Ф. В. Константинов указывает на то, что и в социали-
стическом обществе возникает противоречие между бур-
но развивающимися производительными силами и со-
циалистическими производственными отношениями. По-
следние отстают от развития производительных сил,
приходя в противоречие с ними. Политика Коммунисти-
ческой партии не позволяет этому противоречию пере-
расти в противоположность, в конфликт 23.
Рассматриваемое общее противоречие находит свое
реальное выражение в противоречиях между растущи-
ми потребностями и материально-технической базой
для их удовлетворения; требованиями непосредственно-
го централизованного управления и сохранением товар-
но-денежных отношений; необходимостью постоянного
развития структуры и организационных форм управле-
ния и известным консерватизмом существующих форм;
требованиями объективных экономических законов и их
субъективным осознанием и оценкой в процессе управ-
ления и во многих других. Большое внимание в послед-
нее время уделяется совершенствованию распредели-
тельных отношений. А ведь эти отношения неразрывно
связаны с производством и могут находиться в противо-
речии с ним.
В советской экономической литературе в качестве
основного экономического противоречия предлагалось
рассматривать противоречие между непосредственно
общественным присвоением средств производства и от-
носительной экономической обособленностью социали-
стических предприятий по отношению друг к другу24.
Но ведь это представляет собой одно из выражений об-
щего противоречия между развитием производительных
сил и производственных отношений. В правовой лите-
ратуре это противоречие формулируется более четко,
как противоречие между единством социалистической
экономики и ее разделением на обособленные хозяйст-
венные ячейки. М. И. Пискотин, предложивший такое
определение, исследует пути его разрешения на различ-
22 См.: Семенов В. С. Проблема противоречий в условиях со-
циализма // Вопр. философии. 1982. № 9. С. 17-32.
23 См.: Константинов Ф. В. Марксистско-ленинская философия
и современность. М.. 1982. С. 171—174.
24 См.: Экономические противоречия социализма и формы их
разрешения.
27
ных этапах развития социализма и показывает те пра-
вовые средства, которые этому служили и служат25.
Наличие рассматриваемых противоречий, представ-
ляющих собой формы проявления общего противоречия
производительных сил и производственных отношений,
необходимо. Вместе с тем представляется, что некото-
рые из этих противоречий не являются имманентно
присущими социалистическому обществу. Нередко они
возникают в результате противоположности интересов,
обусловленной неадекватной системой оценки и стиму-
лирования производства и управленческой деятельно-
сти. Но ведь критерии оценки и системы стимулирова-
ния, организационные и структурные модели управле-
ния создаются решениями органов государственной вла-
сти и управления на всех уровнях и облекаются в соот-
ветствующие правовые формы. Эти формы имеют суще-
ственное значение для реализации решений, для воз-
действия на развитие производительных сил и производ-
ственных отношений.
Постоянное совершенствование структуры и мето-
дов управления, оптимальное использование правовых
механизмов в этом процессе создают реальную возмож-
ность разрешения противоречий и, что еще более важ-
но, — предвидения возникновения новых противоречий
и выявления путей воздействия на их развитие.
2. Две основные тенденции в понимании права:
их практическое значение
Проблема понимания права, его места в жизни общест-
ваТфивЗГетала^нимание философов, политиков, госу-
дарствоведов с незапамятных времен. Еще в прошлом
веке упрекали, юристов в том, что за 200 лет они не при-
шли к единому пониманию права, продолжают спорить
о нем. Но дело, конечно, не в том, что эта проблема ока-
залась неразрешимой. Ведь на каждом историческом
этапе тот или иной подход к пониманию права может
иметь различное содержание, направленность, практи-
ческую цель. Многочисленные теории, пытающиеся рас-
крывать сущность права, дать его наиболее полное оп-
ределение, в конечном счете ведут к конкретным прак-
тическим выводам и, в зависимости от реальной обста-
25 См.: Пискотин М. И. Указ. соч. С. 110—181.
28
Вовки, могут играть прогрессивную или тормозящую
роль в развитии общества.
Мы не будем останавливаться на различных теориях
и точках зрения, высказывавшихся на протяжении ты-
сячелетий по вопросу о понятии права. Различаются
две тенденции: 1) право рассматривается независимо
(а иногда и в противопоставлении) с действующими за-
конами и иными нормами, принятыми или санкциони-
рованными государством; оно стоит над этим «позитив-
ным правом», служит критерием его правомерности;
2) понятие..нрава .ограничивается системой.норм, соот-
ветствующих определенным признакам, в том числе их
закреплению в законах или иных признаваемых .госу-
дарством формах. Соотношение права и закона стано-
вится, таким образом, критерием разграничения рас-
сматриваемых тенденций.
В советской литературе высказывалось мнение о
том, что решение вопроса о соотношении закона и пра-
ва не может служить отправным пунктом научного
подхода к правовой действительности, а, напротив,
представляет собой результат, следствие социально-фи-
лософского восприятия права, его общего понятия и оп-
ределений26. С этим положением нельзя согласиться.
Для того, чтобы раскрывать сущность, разрабатывать
какое-лй^Пйнятйё, необходимо установить предмет
исследования, обозначить то явление, природу которого
предполагается изучать. А здесь существенное значение
имеет решение вопроса о соотношении нрава и закона.
Составляет ли предмет исследования широкий и достёГ"
точно неопределенный круг общественных отношений,
связанных с реализацией социальных ожиданий и при-
тязаний, правилами поведения, устанавливаемыми раз-
личными видами нормативных систем, с тем, что сейчас
условно называется «широкое понимание права», либо
выделяется и исследуется во всех ее связях и опосредо-
ваниях строго определенная, формализованная норма-
тивная система, в той или иной форме закрепленная
в законе27. Нетрудно убедиться, что решение этого
26 См.: Явич Л. С. Характер философских проблем правовой
науки // Сов. государство и право. 1984. № 7. С. 12—19.
27 Под термином «закон» здесь, как и в других случаях,
когда нет специальной оговорки, понимаются все источники
права, действующие в конкретной правовой системе, все
формы, в которых государство создает или санкционирует
данную норму.
29
вопроса определяет и проблематику, и методологию, й
гносеологическую или онтологическую направленность
исследования.
I Первая из рассматриваемых тенденций — различе-
ние и противопоставление права и закона — истори-
чески сложилась значительно раньше. В эксплуататор-
ском обществе закон (как и другие формы государст-
венного признания правила поведения) выражает волю
господствующего класса. Эта воля противоречит инте-
ресам, моральным воззрениям, ценностной ориентации
большинства населения — эксплуатируемых классов,
сочувствующих им передовых представителей других
классов. Поэтому борьба против эксплуататорского
класса принимает также и форму противопоставления
права, как выражения интересов и взглядов прогрессив-
ных слоев общества, закону. |
Для того, чтобы понять социальное содержание и по-
литическую направленность теорий, рассматривающих
право как нечто отличное от закона, стоящее над ним,
необходимо хотя бы кратко, схематически остановиться
на истории их развития в связи с законодательством,
практикой, социальным и политическим устройством.
Это поможет раскрыть и причины бурного возрождения
рассматриваемых теорий в современной буржуазной
правовой науке.
Конечно, при таком анализе необходимо избегать
упрощения. В каждой стране, на каждом этапе ее исто-
рии имелись свои особенности развития политической
и правовой системы. В различных условиях, в специфи-
ческих конкретных формах, свойственных каждой стра-
не, шла борьба буржуазии за свое господство. Разны-
ми путями приходила буржуазия к власти. Вместе с
тем можно определить некоторые основные тенденции,
которые четко просматриваются на примере эволюции
буржуазных концепций права в связи с процессами раз-
вития капитализма.
Особое значение вопрос о соотношении права и за-
кона приобрел тогда, когда капиталистические произ-
водственные отношения созрели в недрах феодального
общества, а феодально-абсолютистское государство было
еще господствующей политической организацией. В
этот период представители школы естественного права,
развивая идею о том, что в основе права лежит общест-
венный договор, что право присуще самой природе чело-
века, выдвигали указанную теорию как обоснование
30
требований передачи власти буржуазии. На этом этапе
теории, обосновывавшие примат права над законами,
установленными государством, имели прогрессивный
характер. Это была одна из форм борьбы развивавшейся
буржуазии против феодально-абсолютистского государ-
ства. Выступая как восходящий класс, буржуазия вы-
двигала прогрессивные лозунги всеобщего равенства,
справедливости, равенства политических и гражданских
прав и др. В дальнейшем, когда буржуазия победила, с
очевидностью выявился формальный характер этих ло-
зунгов. Но в период борьбы с феодально-абсолютист-
ским государством они выражали интересы широких
масс. Идеи естественного права, и в частности подчи-
нения государя праву, сыграли большую роль в форми-
ровании прогрессивных взглядов передовых людей в
России в XVIII и начале XIX в. Известно, какое боль-
шое влияние оказывали лекции преподавателя Царско-
сельского лицея А. Куницына о естественном праве и о
прирожденных правах.
Выдвигавшиеся представителями восходящего клас-
са правовые теории и доктрины были направлены на
изменение государства и права. Зачастую это были не
только теории, но и практика отдельных органов госу-
дарства (главным образом суда), в которых преоблада-
ли представители нового, приходящего к власти клас-
са. Примером этого может служить развитие естествен-
но-правовых теорий в период, предшествовавший Фран-
цузской буржуазной революции. Известно также, какую
большую роль в идеологической подготовке английской
буржуазной революции сыграла так называемая «судей-
ская оппозиция», выражавшая интересы буржуазии.
Представители оппозиции активно боролись против ко-
ролевской власти, пытавшейся сохранить привилегиро-
ванное положение дворянства. Это представляет особый
интерес и потому, что идеологи английской буржуазной
революции выдвигали идеи так называемого общего
права, т. е. обычного права и прецедентного права,
складывавшегося в судах в XIV—XV вв. Характерно
и то, что «судейская оппозиция» не только выступала с
теоретическими требованиями, но и фактически прово-
дила в судах политику, отражавшую интересы буржуа-
зии и противоречившую политике королевской власти 28.
28 См.: Халфина Р. О. Договор в английском гражданском
праве. М„ 1959. С. 41-48.
31
Использование идей «общего права» в идеологической
подготовке английской буржуазной революции, так же
как и религиозных учений и догм,— одна из черт, сви-
детельствовавших о ее консервативном характере 29.
В дореволюционной России также были широко рас-
пространены теории, провозглашавшие верховенство
права. Эти теории использовались буржуазно-либераль-
ными юристами, выступавшими против крайностей по-
лицейского государства. Так, государствовед, А. С. Алек-
сеев утверждал, что право не создано законодательст-
вом, а зарождается с первыми зачатками общественно-
сти, что «не закон дает силу праву, а право дает силу
закону» 30.
В дальнейшем эти взгляды развивались русскими
буржуазно-либеральными государствоведами и теорети-
ками. В подтверждение рассматриваемых теорий при-
водились соображения о том, что право это не только
закон, но и обычай, торговое обыкновение и т. п.31
Теории верховенства права и независимости его от
государства были особо распространены в Англии и
США. Особенности правовой системы этих стран — раз-
витие прецедентного права; несвязанность суда в реше-
нии многих вопросов нормой закона, относительная не-
зависимость суда — послужили питательной почвой для
развития этих теорий. Именно в Англии и США гос-
подствующий класс получил возможность осуществлять
свою политику не только путем законодательства, но и
в процессе его применения. Благодаря распростране-
нию данной системы в этих странах особенно вероятно
принятие закона, внешне направленного на достижение
определенной цели и обращенного в процессе приме-
нения права в прямо противоположном направлении.
Для обоснования возможности суда самому создавать
право именно в этих странах особенно широко распро-
странены теории, согласно которым право существует
независимо от государства. Правда, в теории обычно
указывалось, что «общее право» существует само по
себе, и судья лишь формулирует его. Но в последнее
время буржуазные юристы гораздо откровеннее пишут
29 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 7. С. 222.
39 Ллексеев А. С. Начало верховенства права в современном
государстве. М., 1910.
31 См.: Алексеев Н. Н. Основы философии права. Прага, 1924;
Кистяковский Б. Реальность объективного права. М., 1910;
Виноградов П. Г. Очерки по теории права. М., 1915.
32
о том, что поскольку норма права становится известной
только тогда, когда ее сформулирует суд, то, следова-
тельно, судья и создает право32.
Теории, обосновывавшие приоритет права перед за-
коном, несвязанность суда законом, различные вариан-
ты теории естественных и прирожденных прав, после
бурного развития в XVIII и начале XIX в. постепенно
отходят на задний план, почти забываются. На первый
план выходят откровенно этатистские либо — смягчен-
ный вариант — догматические, позитивистские концеп-
ции. Особенное распространение эти теории получили
во второй половине XIX и начале XX в. В известной
работе Р. Иеринга «Цель в праве» автор утверждал,
что государства — это единственный источник права,
что самоограничение государства правом имеет в осно-
ве своей разумно понятый интерес государства, и в лю-
бой момент, когда государство сочтет это необходцмым,
оно может не считаться с уже созданным правом33.
Л. Гумпилович рассматривает право как «эманацию го-
сударственной власти» 34.
Буржуазные этатистские теории были особенно рас-
пространены во второй половине XIX в., когда капита-
листическое государство представлялось господствую-
щему классу твердым и незыблемым, и многие счита-
ли, что нет необходимости прикрывать право флером
«народного правосознания», «естественным законом»
и т. п. Даже в Англии в условиях широкого распростра-
нения «общего права» выдвигались точки зрения, со-
гласно которым праворассматривалось только как пра-
вило, утвержденное высшей, политической властью35,
вносились предложения об отказе от «общего права» и
замене его упорядоченным законодательством 36.
32 Denning L. The changing law. L., 1953; Grossman G. B.,
Wells R. S. Constitutional law and judicial policy-making.
N. Y., 1972; Strum Ph. The Supreme court and «political
question». University of Alabama, 1974.
33 См.: Иеринг P. Цель в праве. СПб., 1881. С. 306—312; См.
также: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908;
Burkhardt W. Methode und System des Rechts. Zurich, 1937.
34 Гумпилович Л. Общее учение о государстве. СПб., 1910.
С. 383.
35 Holland Т. Е. The elements of jurisprudence. L., 1880; Sal-
mond J. Jurisprudence. L., 1931; Carpenter W. S. Foundations
of modern jurisprudence. N. Y., 1958.
38 Austin G. Lectures on jurisprudence or the philosophy of
positive law. L., 1911; Bentham G. The limits of jurisprudence
defined. N. Y., 1945.
2 P. О. Халфина
33
Однако успех таких направлений продолжался не-
долго. Уже в начале XX в. вновь возрождаются естест-
венно-правовые, неотомистские теории и возникают но-
вые направления, объединяемые тем, что право проти-
вопоставляется закону.
В последние десятилетия эти теории широко распро-
страняются под разными названиями37. Понимание
права, раскрытие его содержания пытаются обосновы-
вать на опыте догосударственных форм38 путем объе-
динения в едином понятии национального и междуна-
родного права39. Все шире распространяются теории,
противопоставляющие субъективное право объективно-
му, провозглашающие приоритет субъективного права.
Из примата права над законом исходит и социоло-
гическая школа права. Представители социологической
школы утверждают, что право представляет собой соци-
альное явление, что оно существует независимо от того,
признается оно государством или нет, что задача зако-
нодателя — лишь сформулировать то право, которое
«скрыто» в общественной жизни. Вывод о том, что
право создается не только государством, представители
социологической школы подтверждают ссылкой на
практику профсоюзов и других организаций, акты кото-
рых якобы являются источником права40.
Широкое распространение на современном этапе по-
лучили направления буржуазной правовой науки, рас-
сматривающие право в полном отрыве от государства.
Это направление, начало которому было положено
Г. Кельзеном, развивается в работах современных авто-
ров. Рассматривается феноменология права, право как
норма, суждение, эпистемология права и т. п. 41, но со-
вершенно не упоминается какая бы то ни было связь
права с государством. Пересматривается и история по-
литических и правовых учений. Под общей шапкой «по-
37 Villey М. Philosophic du droit. Р., 1979; Luiypen phenomeno-
logy of natural law. Pitsburg; P., 1967; Funke G. Fiat iustitia,
ne pereat mundus. Wiesbaden, 1979.
38 Golding M. Philosophy of law. N. Y., 1975.
39 Barcun M. Law without sanctions. L., 1968.
40 Levy-Bruhl. Aspects sociologique du droit. P., 1955; Carbon-
nier J. Sociologie juridique. P., 1972; Opp K. D. Sociologie
im recht. Hamburg, 1973.
41 Amselek P. Perspective critiques d’une reflexion epistemolo-
gique sur la theorie du droit. P., 1964.
34
зитивистских теорий» объединяются Иеринг, Бентам,
Милль и, как это ни странно, Кант и Савиньи42.
Но как бы ни разнились все эти многочисленные
теории, практический вывод, к которому они так или
иначе приходят, один: закон не всегда право; суд может
не применять закон^если^считает^н1£>аа лроживоречит
праву. Право создается не только государством, но и
автономными, не. зависящими от него организациями, л
вообще «творится» самим обществом. Нетрудно заме-
тить, что такое противопоставление права, как атрибута
общества — закону, как продукту деятельности госу-
дарства представляет собой миф весьма удобный для де-
магогии. Суд — орган государства, и кроме экстремаль-
ных ситуаций смены одного господствующего эксплуа-
таторского класса другим, выполняет государственную
волю, отклоняясь от применения законов лишь в тех
пределах и мере, в какой это допускает государство. Это
же относится и к автономному правотворчеству. Суще-
ствование автономных организаций, их деятельность
регулируются государством, реализация издаваемых
ими правил зависит от того, в какой мере они признают-
ся государством. Широкая возможность автономного
правотворчества (главным образом монополий) — так-
же политика государства.
Почему же так настойчиво, в противоречии с дейст-
вительностью, с потоком законодательных актов, регу-
лирующих самые различные области общественных от-
ношений, так широко пропагандируется противопостав-
ление права закону, свобода суда в применении права?
Представляется, что ответ на этот вопрос может дать
анализ изменений, которые претерпевает буржуазное
общество в период империализма и государственно-мо-
нополистического капитализма. В этих условиях все бо-
лее усложняются взаимосвязи государства, политики и
права. Это оказывает решающее влияние и на эволю-
цию теорий, на смену одних тенденций другими.
В эксплуататорском обществе многое в развитии тех
или иных теорий определяется тем, что право, выра-
жающее волю господствующего класса, распространяет-
ся на все общество. Для того, чтобы быть реальным фак-
тором в системе социального регулирования, оно в той
Brett G. Р. En Essay on a contemporary jurisprudence. Syd-
ney; Melbourne; Brisbane, 1975; Barcun №. Op. cit.; Gol-
ding №. Op. cit.; Eherenzweig A. Psychoanalitic jurisprudence.
N. Y., 1971; Unger B. R. Law in modern society. N. Y., 1976.
2*
35
или иной мере должно быть воспринято й ^еми класса-
ми, чью волю оно не выражает. Поэтому создаются раз-
личные формы, призванные завуалировать действитель-
ное содержание воли господствующего класса в праве.
На зто обращал внимание Ф. Энгельс, указывая, что
господствующие классы вынуждены набрасывать на
свое право «покров любви» 43. Такая необходимость осо-
бенно обостряется в современных условиях. Подлинная
воля господствующего класса далеко не всегда реали-
зуется в форме закона. Очень часто эта воля выра-
жается в расширении правотворческой роли суда, в ав-
тономном правотворчестве крупных компаний и фирм,
а в идеологической сфере — в развитии теорий, отри-
цающих или просто игнорирующих связь государства и
права, противопоставляющих право закону.
Воля господствующего класса обусловливается не
только требованиями экономического базиса, но и кон-
кретными условиями классовой борьбы, соотношением
классовых сил, противоборством отдельных группировок
внутри господствующего класса. Под воздействием ука-
занных факторов буржуазное государство вынуждено
иногда принимать законы, которые на первый взгляд
могут показаться противоречащими интересам господ-
ствующего класса. В действительности же эти законы
представляют собой уступку в борьбе. Ценой таких
уступок господствующий класс стремится сохранить
существующую форму эксплуатации.
Противоречие между необходимостью считаться с
требованиями эксплуатируемых классов и социальных
групп и стремлением обеспечить интересы господствую-
щего класса приводит к тому, что, идя на уступки ши-
роким массам, государство так формулирует законы и
организует их проведение в жизнь, что зачастую закон
либо совершенно сводится на нет, либо при применении
его на практике дает результаты, противоположные тем,
которые провозглашены как его официальная цель.
Ярким примером этого может служить законодатель-
ство о монополиях, принятое в настоящее время во всех
капиталистических странах. В советской юридической
литературе подробно анализировался и раскрывался его
показной, демагогический характер44. В разных кон-
43 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 21. С. 177,
44 См.: Жидков О. А. Антитрестовское законодательство в
США. М., 1963; Критика буржуазно-реформистских и реви-
зионистских теорий в вопросах государства и права. М.,
36
кретных формах оно запрещает монополизацию, объяв-
ляет недействительными договоры, ведущие к образо-
ванию монополий, создает систему государственного
контроля над соглашениями, которые могут повлечь мо-
нополизацию. В США, где «антитрестовское законода-
тельство» носит наиболее демагогический характер,
создание монополий объявляется уголовным преступ-
лением, они признаются незаконными и на основе ре-
шения суда должны быть уничтожены.
Принятие законодательства о монополиях в извест-
ной мере отражало требования мелкой буржуазии, чьи
интересы существенно ущемлялись господством моно-
полий. Однако в действительности это законодательство
широко используется для борьбы монополий с более
мелкими конкурентами, для конкурентной борьбы меж-
ду монополиями и для защиты самих монополий. Так,
английский закон 1956 г. о запрещении ограничитель-
ных соглашений, по букве своей направленный на борь-
бу с монополиями, в действительности узаконил ряд со-
глашений, признававшихся до этого незаконными по
«общему праву» Англии, например соглашений, направ-
ленных на установление определенного уровня цен.
В США антитрестовское законодательство широко ис-
пользовалось в борьбе против передовых профсоюзов.
Лишь в начале 50-х годов в результате ожесточенной
борьбы профсоюзов эта практика была прекращена. Мо-
нополии же, как известно, приобретают все большую
силу как в экономической, так и политической системе
буржуазного общества. В последнее десятилетие они
стали одной из агрессивных форм неоколониализма.
Господствующий класс вынужден считаться также и
с уровнем общественного сознания, традициями, право-
сознанием. Это обусловлено тем, что созданная государ-
ственной властью норма права не только применяется
соответствующими органами государства и должностны-
ми лицами, но и должна быть реализована в повседнев-
ной жизни и деятельности масс. Поэтому отношение
к норме имеет существенное значение. Эксплуататор-
ское государство вынуждено считаться и с «многослой-
постью» общественного сознания и правосознания как
одной из его форм. Одна и та же норма может вызвать
1960. С. 150-185; Государственно-монополистический капи-
тализм и буржуазное право. М., 1969. С. 61—74; фактический
материал последних лет см.: Handler М. Reforming the anti-
trust laws // Columbia law review. 1982. N 8.
37
прямо противоположное к себе отношение со стороны
разных классов и даже отдельных группировок внутри
господствующего класса. Последнее положение можно
проиллюстрировать на примере принятия в 1956 г.
в Англии закона о запрещении ограничительных согла-
шений. Издания закона, направленного против роста
монополий, требовали мелкие производители, которых
в некоторых отраслях промышленности было в Англии
все еще очень много. Однако в ходе подготовки закона
пожелания довольно большой группировки внутри гос-
подствующего класса были учтены только в преамбуле
и в некоторых декларативных статьях, по существу же
закон, как уже упоминалось, не только не препятство-
вал монополиям, а поставил их в более выгодное поло-
жение, чем то, в котором они находились до его из-
дания.
Наиболее действенный способ фактически отменить,
изменить, а иногда и повернуть на 180° закон, принятый
в виде уступки, компромисса, — это дать суду возмож-
ность не считаться с законом, позволить ему создавать
свое право. Весьма полезным тогда оказывается миф о
том, что право существует независимо от государства,
от его воли и суд руководствуется именно этим, «естест-
венным», «божественным», «от века существующим»
правом. При этом, однако, забывают, что суд — также
орган государства, судебная система — один из элемен-
тов его структуры. Порядок формирования судебных ор-
ганов, их внутренняя организация и все основные пра-
вила деятельности определяются государством.
На разных этапах развития буржуазного общества
место и роль суда в системе государственных органов и,
соответственно, его положение во всей системе право-
вого регулирования и — более широко — в жизни об-
щества, в системе политических взглядов, теорий, уче-
ний изменялись.
Когда буржуазия в условиях абсолютизма боролась
за власть, суд был тем органом, куда легче проникали
представители буржуазии. Поэтому в прогрессивных
для того времени теориях обосновывалось право суда
не применять закон, охранять «естественные» прирож-
денные права, руководствоваться правилами морали,
справедливости, гуманности.
В XIX и начале XX в. в развитых капиталистичес-
ких странах уже не было необходимости противопо-
ставлять право закону, а суд — другим органам власти.
38
Наоборот, в условиях победы буржуазии, относительной
стабилизации капиталистического способа производства
господствующий класс был заинтересован в укреплении
своей политической организации, повышении авторите-
та государства и закона. Отсюда и в теории, и в прак-
тике превознесение роли закона, пиетет законности и
правопорядка.
Однако уже в начале XX в. ситуация меняется. Бур-
жуазия вынуждена отказаться от ею же созданной за-
конности. И здесь существенно усиливается роль суда,
выполняющего новые политические и социальные функ-
ции. Это связано со сложными процессами, происходя-
щими в структуре буржуазного государства, в соотно-
шении реальной силы различных органов государствен-
ной власти.
В законодательные органы постепенно проникает все
больше представителей эксплуатируемых классов, все
сильнее расслоение различных социальных групп внут-
ри господствующего класса. В некоторых парламентах
в настоящее время представлены коммунистические
партии, значительное большинство составляют социал-
демократы. Даже те, кто откровенно защищает интере-
сы господствующего класса, вынуждены, считаясь
с мнением избирателей, предлагать меры, явно не соот-
ветствующие интересам этого класса. В результате при-
нимаются законы, которые являются уступкой в клас-
совой борьбе.
В современных условиях суд — это именно тот ор-
ган, который в силу традиций, организации, характера
формирования остается целиком преданным интересам
буржуазии. Представители эксплуатируемых классов
могут попасть в законодательные органы, но не попадут
в суд, так как система формирования судебных органов
исключает такую возможность. Вот почему многие за-
коны, принятые в качестве демагогической уступки об-
щественному мнению, остаются бездействующими либо
применяются в прямо противоположных целях, чем те,
которые в них указаны. Известно, какую роль сыграл
Верховный суд США в фактической отмене законода-
тельства Рузвельта45. Общеизвестны и факты сабота-
жа судами ряда штатов США федерального законода-
тельства о гражданских правах; откровенно расистская
45 Corwin Е. Court over constitution. Princeton, 1938; Jackson H.
The struggle for judicial supremacy. N. Y., 1941; Carr R.
The Supreme court and judicial review. N. Y., 1942.
3?
позиция многих судов, противоречащая действующему
законодательству. Столь бурное развитие теорий, соглас-
но которым право противопоставляется закону, обосно-
вывается несвязанность суда действующими нормами
и т. д., независимо от субъективных намерений их авто-
ров создает известное обоснование и оправдание прак-
тике.
Здесь возможны различные варианты. Авторы, под-
держивающие рассматриваемые теории, иногда считают
закон недостаточно демократичным, не удовлетворяю-
щим интересы граждан, и уповают на то, что суд,
«практика» исправят недостатки закона. Опыт послед-
них десятилетий свидетельствует, однако, о другом.
Гораздо чаще практика суда сводит на нет результаты
борьбы прогрессивных сил в законодательных органах.
Таким образом теории, сыгравшие в свое время про-
грессивную роль, в настоящее время служат противопо-
ложным целям.
История раскрывает причины столь резких измене-
ний в популярности и развитии теорий, противопостав-
ляющих право и закон в буржуазной правовой науке,
их непосредственную связь с практикой и причины
столь широкого распространения в настоящее время.
Но подобные выводы относятся только к буржуаз-
ным теориям, буржуазному праву и его месту в эконо-
мической, политической, социальной структуре капита-
листического общества.
Иное дело — предложения о «широком понимании»
современного социалистического права. Рассматривая
и оценивая их, мы должны руководствоваться иными
критериями, исходить из реалий социалистического об-
щества. Те причины, которые обусловили широкое рас-
пространение рассматриваемого направления в буржу-
азной правовой теории, ни в коей мере не относятся к
социалистическому праву. Если в современном буржуаз-
ном обществе зачастую принимаются законы, которые
господствующий класс не собирается реализовать, и
создаются сложнейшие механизмы, направленные на
то, чтобы декларативные положения законов в практике
либо бездействовали, либо применялись для достижения
целей, прямо противоположных тем, которые закрепле-
ны в законе, то в социалистическом обществе законы
призваны выражать водно народа и должны выполнять-
ся в полном соответствии с их содержанием для дости-
жения поставленных целей.
49
Предложения о расширении понятия права по срав-
нению с тем, которое рассматривается в начале книги,
высказывались на различных этапах развития советско-
го права. В литературе освещались высказанные в свое
время Я. Ф. Миколенко, А. А. Пионтковским, С. Ф. Ке-
чекьяном предложения о включении правоотношения и
правосознания в понятие права. Однако аргументы, слу-
жившие основанием для отрицательного отношения к
ним, по существу не нашли сколько-нибудь удовлетво-
рительного ответа. В последние годы вновь делаются
предложения о расширении понятия права, включении
в него ряда новых элементов 46. Не будем анализировать
отдельные различия и оттенки в предлагаемых опреде-
лениях. В правовой литературе высказаны обоснован-
ные возражения против многих из этих предложений47.
Остановимся лишь на некоторых вопросах, имеющих
существенное значение для выполнения правом одной
из важнейших его функций — средства социального
управления. Одно из эффективных средств научного
46 См.: Кечекъян С. Ф. Правоотношение в социалистическом
обществе. М., 1958. С. 30; Пионтковский А. А. К вопросу
об изучении общенародного права//Сов. государство и пра-
во. 1962. № И; Миколенко Я. Ф. Право и формы его про-
явления//Сов. государство и право. 1965. № 7; Нлотни-
екс А. А. Петр Стучка и истоки советской правовой мысли,
1917—1925. Рига, 1970; Мальцев Г. В. Социальная справед-
ливость и право. М., 1977. С. 180-253. Критику этих пред-
ложений см.: Явич Л. С. Право и общественные отноше-
ния. М., 1971. С. 30—40; Фарбер И. Е. К вопросу о понятии
права//Сов. государство и право. 1967. № 1. Предложения
о расширении понятия права по другим основаниям см.:
Марксистско-ленинское учение о государстве и праве: Исто-
рия и современность. М., 1977. С. 162—206; Нерсесянц В. С.
Право и закон. М., 1983; Он же. Право: многообразие опре-
делений и единство понятия // Сов. государство и право.
1983. С. 10; Спиридонов Л. К. Социальное развитие и право.
Л., 1973; Тененбаум В. О. О сущности права // Изв. вузов.
Правоведение. 1980. № 1; Иванова Г. П. О понятии права:
К соотношению права и законодательства//Изв. вузов. Пра-
воведение. 1983. № 1; Явич Л. С. Сущность права. Л., 1986;
Керимов Д. А. Указ. соч. С. 152-198.
47 См.: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1.
С. 66—72; Он же. Право — институционное социальное обра-
зование // Вопросы теории государства и права. Саратов,
1983. С. 10-14; Байтин М. И. О нормативно-классовом пони-
мании права // Там же. С. 10—35; Правотворчество в СССР.
С. 29—34; Кучинский В. А. Указ. соч. С. 92-102; Научные
основы советского правотворчества. М., 1981. С. 10—14; Са-
пун В. А. Право и законодательство: Единство и разли-
чие//Изв. вузов. Правоведение. 1981. № 3.
41
управления обществом — правотворческая деятельность
органов государства, основанная на познании законо-
мерностей общественного развития и их использовании
для достижения поставленных целей.
Что же может дать широкое понимание права для
совершенствования и повышения научного уровня при-
нимаемых законов и их реализации в соответствии с
закрепленными в них целями? На этот вопрос мы не
найдем ответа в работах, предлагающих различать
право и закон. В ряде случаев аргументация в пользу
широкого понимания права базируется на множестве
цитат из произведений К. Маркса и Ф. Энгельса, но
авторы не учитывают, что эти цитаты относятся к бур-
жуазному праву, и ряд характеристик, приводимых в
обоснование противопоставления права и закона, ка-
сается противопоставления буржуазного права и бур-
жуазного закона. Вместе с тем не раскрываются поло-
жения основоположников научного коммунизма, про-
гнозирующих дальнейшие процессы развития общества,
и в частности возможность общества целенаправленно
использовать объективные законы, воздействуя на про-
цессы развития общества48. К. Маркс отмечал, что объ-
ективные законы экономического развития, будучи по-
знанными, будут действовать для достижения разумных
целей, поставленных обществом49. Ф. Энгельс писал о
том времени, когда познанные обществом закономерно-
сти его развития превратятся из демонических повели-
телей в покорных слуг50.
В условиях победы социалистической революции
возникают широкие возможности использования по-
знанных закономерностей для достижения поставлен-
ных целей. Основоположники научного коммунизма не
уточняли форм, механизмов, инструментов такого по-
знания и воздействия. Это определилось в процессе соз-
дания социалистического государства.
В. И. Ленин в работах, записках, указаниях (некото-
рые из них нами уже упоминались) подчеркивал зна-
чение закона в осуществлении политики партии и госу-
дарства, требовал строгости, точности, целенаправлен-
ности издаваемых законов, их строгого соблюдения. Да
и практика первых лет Советской власти свидетельст-
48 См: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 32, С. 461—462.
49 См.: Там же. Т. 23. С. 90.
59 См.: Там же. Т. 19. С. 223.
42
вует о высоком уровне юридической культуры прини-
мавшихся законодательных и иных нормативных актов,
об их эффективности.
Широкое понимание права в условиях социалисти-
ческого общества, противопоставление права и закона
не дают ответа на вопрос о том, как создается право.
Если так называемое «узконормативное»51 понимание
позволяет однозначно ответить на этот вопрос, призна-
вая правом те нормы, которые созданы государством
или в той или иной форме им санкционированы, и это.
открывает путь для разработки научной теории социа-
листического правотворчества, то для широкого пони-
мания такой критерий не подходит.
Е. Б. Пашуканис рассматривал реальные, сложив-
шиеся в жизни отношения как правовые отношения,
независимо от того, существовала ли соответствующая
норма права или же ее не было52. Это положение впо-
следствии было развито в работе И. Сабо, считающего,
что правоотношение возникает раньше и независимо
от нормыирава53. ...
В последнее время появился новый термин «норма-
тивность». В. С. Нерсесянц рассматривает норматив-
ность права. как_ объективно ..обусловленнуюи _ необхо-
димую форму общественных отношений, которую., не
следует смешивать с нормативностью закона: «...пер-
вое— реальный и объективный.источник и предпосыл-
ка второй...». Таким образом, право непосредственно;
вырастает из общественных отношений, закон же толь-
ко формулирует и оформляет сложившуюся в жизни
норму54.
Но здесь возникает сложный вопрос. Даже в социа-
листическом обществе у различных групп и граждан
существуют разные ценностные представления, в их
отношениях действует различная «нормативность».
В некоторых случаях она может отражать отсталые
взгляды, остатки устарелых обычаев, вредные идеологи-
ческие влияния и т. п. Можно ли тогда говорить о еди-
ной нормативности как основном материальном источ-
51 Следует согласиться с мнением М. И. Байтина о том, что
наименование направления, рассматривающего право с по-
зиций нормативно-классового понимания, «нормативист-
ским» - некорректно. См.: Байтин М. И. Указ. соч. С. 27.
52 См.: Пашуканис Е. Указ. соч.
53 См.: Сабо И. Основы теории права. М., 1974. С. 92—102.
54 См.: Нерсесянц В. С. Право и закон. С. 342.
43
нике права? Следует ли, например, закреплять в зако-
не столь широко развитое и по сегодняшний день обык-
новение, как «чаевые»?
Особенно наглядно неприемлемость возведения
«нормативности» в основу права проявляется тогда,
когда речь идет о сложных современных процессах
общественной жизни. Так, можно ли считать «норма-
тивностью» так называемую теневую экономику, т. е.
те правонарушения, посредством которых отдельные
предприятия и организации пытались восполнять недо-
статки планирования и распределения; такие, например,
явления, как обмен дефицитными товарами, материала-
ми, запасными частями между предприятиями? Эти
явления отражают серьезные недостатки в системе пла-
нирования и организации материально-технического
снабжения, на необходимость устранения которых ука-
зывалось на XXVI и XXVII съездах партии и на ряде
пленумов ЦК КПСС последних лет.
Означает ли это, что те способы, которыми отдель-
ные предприятия и организации на практике пытаются
создать для себя нормальные условия — «выбивание»
излишних фондов, для того чтобы потом избыток дефи-
цитных материалов менять на другие, сами товарооб-
менные операции, — действительно способствуют уст-
ранению имеющихся недостатков? Отнюдь нет. «Тене-
вая экономика» только усугубляет, обостряет их недо-
статки, давая возможность тому или иному предприя-
тию, нередко использующему недостойные, а то и нахо-
дящиеся на грани преступления средства, создать свое
благополучие и выйти на хорошие показатели. В ре-
зультате в других звеньях, где не прибегают к таким
методам, возникают дополнительные трудности, несо-
гласованность и несбалансированность во много раз
усиливаются. Очевидно, решение вопроса должно идти
не путем санкционирования спонтанно сложившихся, не
согласованных с общей системой руководства народным
хозяйством методов, а путем выявления и устранения
допущенных ошибок, надлежащего законодательного
закрепления научно обоснованных, продуманных, соот-
ветствующих целям правового регулирования норм за-
кона и подзаконных актов.
Широкое понимание права не дает ответа на вопрос
о том, какие именно сложившиеся в жизни отношения и
нормы следует считать правом, как отличать правовые
нормы от других социальных норм. В работах, обосно-
44
Бывающих широкое понимание права, не раскрывается
связь права и государства. В результате при большом
внимании, которое в этих работах уделяется проблеме
свободы личности, не дается ответ на вопрос о пределах
вмешательства права в жизнь граждан и деятельность
общественных образований. Те, кто ограничивают поня-
тие права системой норм, соответствующих определен-
ным характеристикам, тем самым ставят и известные
пределы вмешательства права в жизнь общества. Спе-
цифические средства воздействия, свойственные только
праву, в этом понимании могут применяться далеко не
во всех областях жизни общества. Именно из этого по-
ложения исходят, например, советское семейное право,
существенно ограничивая регулирование личных отно-
шений в семье, регулируя лишь некоторые, главным об-
разом имущественные отношения. Если же рассматри-
вать право с позиций широкого понимания, то такие
пределы не могут быть сколько-нибудь разумно обосно-
ваны.
При широком понимании права не различаются
средства взаимодействия права и других нормативных
систем, а этим, в свою очередь, ослабляется роль права
как средства управления. В оправдание широкого по-
нимания приводится иногда и тот аргумент, что именно
такое понимание дает возможность оценивать дейст-
вующий закон с позиций морали, господствующей си-
стемы ценностей, справедливости и т. п. Но и с этим ар-
гументом нельзя согласиться. Что изменится, если дей-
ствующий закон, противоречащий нормам морали зна-
чительной части общества, объявляется не соответст-
вующим праву? Возникает даже некоторое успокоение:
право-де хорошее и справедливое, ну а закон, — что с
ним поделаешь.
Иное дело, когда понятие права.ограничивается теми
признаками, которые выделяют его из системы соци-
альных норм. В этом случае действующий закон может
рассматриваться как противоречащий морали и челове-
ческим ценностям, и именно такой подход способствует
активной борьбе за его изменение. Так, многие счита-
ли противоречащими требованиям морали положения
Указа 1944 г., лишавшие отца права признания ребен-
ка, рожденного вне брака. Норма закона остро крити-
ковалась с позиций морали и в результате была отме-
нена. Именно такая оценка позволила бороться за ее
отмену.
45
Четкое разграничение различных социальных норм,
выделение права как одного из видов, качественно от-
личного от других, дает возможность оценки права с по-
зиций других видов социальных норм и с позиций целей
и направленности системы социального управления в
целом.
В пылу полемики с представителями «узконорматив-
ного» понимания последним ставилось в вину то, что1,
при таком понимании наука якобы ограничивается5
только изучением нормы55. Между тем такое обвинение
не имеет под собой почвы. Не случайно авторы, выдви-
гая это обвинение, ни разу не назвали ни одной работы,
не привели ни одного примера. Это неудивительно, по-
скольку за последние десятилетия в правовых исследо-
ваниях нормы права рассматриваются во взаимосвязи'
и взаимодействии с регулируемыми общественными
отношениями, с общими экономическими, политически-
ми и социальными целями. Именно с позиций норматив-'
ного понимания права разрабатывается теория право-
отношения56, теория юридических фактов и фактичес-
кого состава57, проблема ответственности58, эффектив-
ности правовых норм59 и др. Следовательно, при так
55 См.: Керимов Д. А. Демократизм советского государствен-
ного строительства: Проблемы теории и практики // Вопр.
философии. 1984. № 4. С. 7.
56 См.: Кечекъян С. Ф. Указ, соч., Толстой Ю. К. Теории пра-
воотношения. Л., 1959; Александров Н. Г. Законность и пра-
воотношения в советском обществе. М., 1955; Халфина Р. О.
Общее учение о правоотношении. М., 1974; Ткаченко Ю. Г.
Методологические вопросы теории правоотношений. М.,
1980; Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2.
С. 82-162; Гревцов Ю. И. Проблемы теории правового от-
ношения. Л., 1981.
57 См.: Исаков В. В. Фактический состав в механизме право-
вого регулирования. М., 1982; Алексеев С. С. Общая теория
права. Т. 2. С. 163—191; Красавчиков О. А. Юридические
факты в советском гражданском праве. М., 1958.
58 См.: Самощенко И. С., Фаркушин М. X. Ответственность по
советскому законодательству. М., 1971; Тархов В. А. Ответ-
ственность по советскому гражданскому праву. Саратов,
1973; Братусь С. И. Юридическая ответственность и закон-
ность. М., 1976; Лейст О. Э. Санкции и ответственность по
советскому праву. М.. 1981.
59 См.: Никитинский В. И. Эффективность норм трудового
права. М., 1971; Самощенко И. С., Никитинский В. И.
О понятии эффективности правовых норм//Учен. зап.
ВНИИСЗ. М., 1969. Вып. 18; Лазарев В. В. Эффективность
правоприменительных актов. Казань, 1975; Фаткуллин Ф. Н.,
Чулюкин Л. Д. Социальная ценность и эффективность пра-
46
называемом традиционном понимании права можно пло-
дотворно сопоставлять норму и ее реализацию, воздей-
ствие на реальные процессы жизни общества, эффек-
тивность, адекватность и т. и. А на основании такого ис-
следования возможны и научно обоснованные рекомен-
дации, направленные на совершенствование всей систе-
мы правового регулирования. Именно с позиций пони-
мания права как системы норм, соответствующих опре-
деленным признакам, можно раскрыть соотношение
объективного и субъективного, анализировать явления,
обусловливающие направление правового регулирова-
ния.
Одно из новых направлений в исследовании права —
формирование концепции правовой системы. Понятием
правовой системы охватывается весь комплекс право-
вых явлений. В число элементов системы включаются и
материальные условия жизни общества, определяющие
необходимость правового регулирования, воля государ-
ства, нормативные предписания, реализация их в фак-
тическом поведении (в частности, в правоотношениях),
наличие специальных государственных органов, прелом-
ление и оценку правовых явлений в общественном и
индивидуальном сознании. Понятие правовой системы,
по мнению авторов, представляет в системной связи ор-
ганизацию и взаимодействие всего правового как осо-
бого феномена общественной жизни. Эта концепция по-
могает объединить различные подходы к пониманию
права: нормативный, генетический и социологическийв0.
Выделение нормативных предписаний как элемента
системы дает возможность исследования взаимодейст-
вия права как с другими элементами системы, так и с
реальными явлениями общественной жизни. Здесь нет
противоречия с так называемым нормативным понима-
нием права61. В зависимости от задачи и цели иссле-
дования предметом его может быть право («норматив-
ные предписания») в его внешних, внутрисистемных и
иных связях либо правовая система в целом в ее внут-
ренних и внешних связях.
------
вовой нормы. Казань, 1977; Эффективность правовых норм.
М„ 1930.
60 См.: Кудрявцев В. Н., Васильев А. М. Право: развитие об-
щего понятия // Сов. государство и право. 1985. № 7.
С. 3—13. См. также: Галкина Н. Звенигородская конферен-
ция//Сов. государство и право. 1986. № 3. С. 124—126.
61 См.: Научные основы советского правотворчества. С. 11.
47
Для решения поставленной в книге проблемы — рас-
крытия всех средств и возможностей правового регули-
рования в процессе социального управления необходи-
мо исследование права как элемента правовой системы
во всех его взаимосвязях и опосредованиях, с присущи-
ми ему противоречиями и закономерностями.
Глава II
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
В СОЦИАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ
Одна из основных характеристик права, отличающая его
от других нормативных систем, раскрывающая законо-
мерности его развития, роль в процессе социального
управления, место среди других нормативных систем —
неразрывная связь с государством. Государство и пра-
во — различные социальные явления. Вместе с тем они
едины в своей основе, подчиняются единым объектив-
ным законам развития. И государство, и право относят-
ся к надстройке. Они обусловлены экономическим ба-
зисом и вместе с тем оказывают на него обратное воз-
действие. Направление, содержание, характер и эффек-
тивность этого воздействия в значительной мере зависят
от типа государства и права.
Государство и право занимают в надстройке особое
место. В то время как некоторые другие части надстрой-
ки (религия, мораль, искусство) существуют и в бес-
классовом обществе, государство и право возникают
лишь с разделением общества на классы и отомрут тог-
да, когда будет построено бесклассовое коммунистичес-
кое общество ’. Государство и право как элементы над-
стройки характеризуются также и тем, что они выра-
жают волю господствующего класса, а после полной
победы социализма — волю всего народа1 2.
Характеристика государства и права как элементов
надстройки определяет и их неразрывную связь. Извест-
1 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 33. С. 1-120.
2 Об особенностях государства и права как элементах над-
стройки см.: Аржанов М. А. Государство и право в их со-
отношении. М., 1960. С. 16—45; Алексеев С. С. Общая теория
права. М., 1981. Т. 1. С. 163-171; Жеребин В. С. Противоре-
чия при социализме и право. Владимир, 1972. С. 7-21.
48
йое указание Ё. Й. Ленина о том, что «йоля, есЛй она
государственная, должна быть выражена как закон,
установленный властью; иначе слово „воля“ пустое со-
трясение воздуха пустым звуком» 3, раскрывает объек-
тивную необходимость права как нормативной системы,
непосредственно связанной с государством. С одной сто-
роны, для того чтобы действовать, ставить цели и до-
биваться их достижения, государство должно устанав-
ливать и применять право. С другой — право как нор-
мативная система, необходимо предполагает государст-
венную власть как ту силу, которая обеспечивает реа-
лизацию правил поведения, установленных или санк-
ционированных государством. Безупречно четкой и ем-
кой является общеизвестная формула В. И. Ленина —
«право есть ничто без аппарата, способного принуждать
к соблюдению норм права» 4.
Право сложилось позднее других нормативных си-
стем и в основном на их основе. Нормативное регули-
рование отношений людей — объективная потребность
общества, начиная с самых ранних ступеней его раз-
вития. Догосударственные системы, главным образом
обычай, сохранили человеческое общество, обеспечили
возможность его развития. Ф. Энгельс отмечал эффек-
тивность правил поведения в первобытном обществе.
Однако на определенном этапе его развития как объек-
тивная необходимость возникает государство, и с ним
определенный круг правил поведения приобретает но-
вое качество, становится правом. Эта новая норматив-
ная система отличается от других тем, что государство,
выражая волю господствующего в обществе класса, га-
рантирует возможность принудительного осуществления
определенных правил поведения, изданных или санк-
ционированных им. Для того чтобы такая гарантия бы-
ла реальной, необходимы соответствующие государст-
венные механизмы, обеспечивающие возможность и эф-
фективность мер принуждения. Такие механизмы —
система органов, применяющих подобные меры, порядок
их деятельности, установленные процедуры и т. п. —
складывались постепенно, отражая специфические осо-
бенности каждой страны, каждого исторического пе-
риода.
Неразрывная связь государства и права, их взаимо-
3 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 32. С. 340.
4 Там же. Т. 33. С. 99.
49
обусловленность подтверждаются ходом исторического
развития. На тех этапах истории, когда еще не сложи-
лось сильное централизованное государство, право усту-
пает другим нормативным системам в регулировании
общественных отношений. Так, в средневековой Европе
в условиях феодальной раздробленности по сфере рас-
пространения и эффективности право в значительной
мере уступало обычаю и особенно религии. Известные
исторические конфликты пап и государей в средневеко-
вой Европе отражались в соотношении религии и пра-
ва в сфере социального управления. Папы нередко по-
беждали в этой борьбе, и религия оказывалась гораздо
более сильным социальным регулятором, чем право. Не
следует забывать, что именно церковь и созданная ею
система религиозных норм губила на кострах инквизи-
ции лучшие умы человечества.
По мере создания централизованного государства,
усиления королевской власти возрастает и роль права в
системе социального регулирования. Конечно, эти про-
цессы происходили в достаточно сложной обстановке.
Королевской власти требовалась известная гибкость для
того, чтобы право как нормативная система заняло гос-
подствующее место. Даже абсолютная монархия Фран-
ции не решалась уничтожить сложившееся положение,
при котором в одной части страны действовало (с со-
ответствующими модификациями) римское право, а в
другой части — обычай. В этом случае королевская
власть, опасаясь открытых конфликтов, шла на извест-
ный компромисс, санкционируя и ту и другую системы.
Вместе с тем шел активный процесс создания единого
для всей страны права, который в известной мере под-
готовил кодификацию французского гражданского за-
конодательства, послужившую в течение многих десят-
ков лет образцом кодификации частного права.
К. Маркс и Ф. Энгельс неоднократно давали высокую
оценку этой кодификации, как совершенному выраже-
нию гражданских отношений буржуазного общества5.
В Англии, где сравнительно рано сложилось центра-
лизованное государство, действовавшие обычаи были
возведены в систему обычного права. Для этого коро-
левские судьи объезжали все районы страны и придава-
ли обычаям силу источника права, которым судьи
5 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 20. С. Ill; Т. 22.
С. 312.
50
должны были руководствоваться в своей деятельности.
Начиная с XII в. королевская власть активно боролась
с попытками папской власти отстаивать сколько-нибудь
значительное место религии в регулировании общест-
венных отношений. В конечном счете это привело к
установлению собственной религии, которая ни в коей
мере не претендовала на заметную роль в политической
жизни, а экономическая ее сила была подорвана уже в
XVI в. секуляризацией земель.
Активная борьба государственной власти за то, что-
бы создаваемые или санкционированные ею нормы слу-
жили основой системы социального регулирования,
была характерна для Российского государства, сканди-
навских и других стран. Ведь возможность влияния на
поведение лиц, общественных образований, социальных
групп необходима для достижения целей, которые ста-
вит государство, и в первую очередь для его сохране-
ния. А право представляет собой то средство воздейст-
вия на поведение, которое может непосредственно опре-
деляться государством.
Неразрывная связь государства и права, роль госу-
дарства в формировании и реализации права раскры-
ваются в ряде работ советских авторов 6. Эти же поло-
жения разрабатываются и учеными других социали-
стических стран. В различных вариантах предлагаемых
определений права подчеркивается взаимосвязь государ-
ства и права. Так, в курсе теории социалистического
права, изданном в Софии, авторы пишут, что под источ-
ником права понимается «всякая изданная в опреде-
ленном порядке государством или санкционированная
им правовая форма (нормативный акт), в которой обя-
зательные общие правила (нормы) выражают волю
господствующего класса, большинства народа — при со-
циализме — или общенародную волю в развитом социа-
лизме» 7. Право определяется как система общеобяза-
тельных, гарантированных государством и выражаю-
щих его волю норм, действующих в качестве классового
регулятора общественных отношений8. Д. Доков в
6 См.: Аржанов М. А. Указ, соч.; Научные основы советского
правотворчества. М., 1981; Кучинский В. А. Личность, сво-
бода. право. М„ 1978. С. 92-102.
7 Теория па социалистического право. С., 1973. С. 149.
я Саг.: Там же. С. 25. См. также: Неновски Н. Единство и
взаимодействие государства и права. М., 1982.
51
статье «Право в системе социального управления раз-
витого социалистического общества» рассматривает
право как необходимый атрибут государства для осу-
ществления его функций, как субъекта социального уп-
равления 9 10.
И. Сабо, предлагающий включить в понятие права
не только систему норм, но и другие элементы право-
вой системы (правоотношение, правосознание), вместе
с тем подчёркивает роль государства в создании право-
вых норм, неразрывную связь государства и права '°.
По-иному рассматриваются эти проблемы в буржуаз-
ной теории права. Здесь сложилось парадоксальное по-
ложение. В настоящее время, когда во всех промыш-
ленно развитых капиталистических странах существен-
но расширяется непосредственное вмешательство госу-
дарства в экономическую и другие сферы отношений и
в связи с этим увеличивается число актов делегирован-
ного законодательства и других актов управления, в
теории либо начисто игнорируется связь государства и
права, либо законодательство рассматривается как неч-
то вредное, бюрократическое, восхваляются другие ис-
точники права — обычай, судебный прецедент, авто-
номное правотворчество11. Так, Р. Унгер различает три
вида права: 1) обычай, который он признает основным
и решающим, 2) «бюрократическое» право — закон и
все другие нормативные акты, исходящие от государ-
ственных органов, 3) «правопорядок». Последнее поня-
тие после длительных объяснений автор в конечном
счете сводит к системе прецедентного права 12.
Такое на первый взгляд парадоксальное положение
имеет вполне определенную практическую направлен-
ность. На характере этой направленности и ее причи-
нах мы остановились в предыдущей главе.
Неразрывная связь государства и права — это об-
щая закономерность. В социалистическом же обществе
она настолько глубже и шире, что имеются все осно-
вания для того, чтобы говорить об органическом един-
стве государства и права. Это обусловливается особен-
9 См.: Държава, право, управление. С., 1977. С. 63.
10 См.: Сабо И. Основы теории права. М., 1974. С. 93—107.
11 Eherenzweig A. Psychoanalitic jurisprudence. N. Y., 1971;
The limits of law. N. Y., 1974; Batiffol H. Probleme de base
de philosophic du droit. P., 1979; Arnaud A.-J. Critique de
la raison juridique. P., 1981.
12 Unger R. M. Law in modern society. N. Y., 1976. P. 49 - 54.
52
ностями экономического базиса и политической орга-
низации социалистического общества. При социализме
вся область производства становится в основном сферой
социалистического производства, господствует социали-
стическая, общественная собственность на орудия и
средства производства. Личная собственность неразрыв-
но связана с социалистической и носит в основном по-
требительский характер. Таким образом, налицо един-
ство экономического базиса.
Существенная особенность социалистического строя
состоит и в том, что в отличие от всех предыдущих об-
щественно-экономических формаций социалистические
производственные отношения не вызревают в недрах
другой системы производственных отношений. Создание
этих отношений возможно лишь тогда, когда победив-
ший пролетариат взял власть в свои руки и обеспечил
социалистический характер государства.
Конечно, с победой социализма не могут быть сразу
ликвидированы все пережитки других экономических
укладов, которые существуют в экономике. Поэтому в
первоначальный период развития экономический базис
социалистического государства был многоукладным. Но
основные «командные высоты» принадлежали социали-
стической системе хозяйства. Государство же посредст-
вом права воздействовало на процессы, происходившие
в базисе, с тем чтобы обеспечить скорейшую победу
социализма. Поэтому и в тот период, когда в экономи-
ческом базисе социалистического общества еще имеются
остатки несоциалистических экономических укладов, го-
сударство и право едины и право активно воздействует
на базис.
Единство государства и права в социалистическом
обществе обусловлено также и морально-политическим
единством общества, которое, однако, не исключает
борьбы мнений по конкретным вопросам правового ре-
гулирования. Эта борьба мнений определяется различ-
ной степенью знания того или иного вопроса, большим
или меньшим учетом многочисленных факторов, влияю-
щих на решение. И, наконец, что наиболее важно, осо-
бенностями интересов отдельных органов управления,
ведомств, местных органов, социальных групп и др.
Будучи едиными в вопросах стратегии, в стремлении к
долговременным целям, эти органы и группы могут
иметь свои ближайшие цели и интересы, не всегда сов-
падающие с общественными. Принимая те или иные
53
правовые нормы, государство заинтересовано в наибо-
лее полном учете всех факторов.
В социалистическом обществе экономические, соци-
альные и политические условия определяют единство
интересов дружественных классов и социальных групп,
общества и личности. Здесь наиболее полно могут быть
использованы возможности права как эффективного
средства регулирования общественных отношений, воз-
действия на развитие общества. В процессе формирова-
ния права нет необходимости прибегать к компромис-
сам, завуалированным решениям, принятию норм, дей-
ствие которых заранее предусматривается парализовать,
как это свойственно формированию права в условиях
антагонистического классового общества. Цели, на до-
стижение которых направлена правовая норма, средст-
ва достижения цели с предельной ясностью формули-
руются в принимаемых правовых актах. Это выражает-
ся в том, что во многих правовых актах (особенно в
важнейших) имеются «преамбулы», в которых раскры-
вается конечная цель и конкретные задачи, на выпол-
нение которых направлена норма. Раскрываются и
средства, направленные на достижение цели. Это дает
возможность обеспечивать строгое соблюдение законов
в процессе правоприменительной деятельности.
На протяжении последних десятилетий проводилось
обсуждение ряда проектов важнейших законодательных
актов. Основы гражданского законодательства, законо-
дательства о труде, браке и семье, земле, здравоохра-
нении, народном образовании, Основы жилищного зако-
нодательства, Закон о трудовых коллективах, о государ-
ственном предприятии (объединении) и ряд других ак-
тов были приняты после того, как проекты, опублико-
ванные в печати, широко обсуждались на страницах
газет и журналов, на собраниях, в трудовых коллекти-
вах. Многие замечания и предложения были учтены в
процессе окончательной подготовки текстов законов.
Вместе с тем следует признать, что возможности вы-
ражения воли народа, учета общественного мнения при
издании нормативных актов, в том числе актов, прини-
маемых местными органами власти, использовались до
последнего времени недостаточно. Многие из этих ак-
тов непосредственно касаются прав и интересов граж-
дан, перспектив развития городов и других населенных
пунктов, развития производства и инфраструктуры,
удовлетворения материальных потребностей; охраны
54
окружающей среды, памятников истории и культуры
и т. п. В Программе КПСС указан ряд мер, необходи-
мых для того, чтобы наиболее полно учитывать предло-
жения граждан в процессе управления. «Партия будет
неуклонно проводить линию на демократизацию управ-
ления, процесса выработки и принятия государственных
решений, обеспечивающую выбор их оптимальных ва-
риантов, учет и сопоставление различных мнений и
предложений трудящихся» 13.
Одна из таких мер — широкое обсуждение проектов
не только законов, но и других нормативных актов, в
том числе и актов местных органов власти. Постанов-
лением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета
СССР и Совета Министров СССР «О мерах по дальней-
шему повышению роли и усилению ответственности Со-
ветов народных депутатов за ускорение социально-эко-
номического развития в свете решений XXVII съезда
КПСС» 14 существенно расширена сфера деятельности
местных Советов, им предоставлено право решать ряд
вопросов, в том числе и требующих нормативного за-
крепления. Представляется, что именно на этом уровне
особенно важно и плодотворно широкое обсуждение
проектов принимаемых решений, в том числе и норма-
тивных актов, гласность и учет общественного мнения.
В Программе КПСС указан ряд мер, направленных
на дальнейшую демократизацию законодательной дея-
тельности. «Расширится круг вопросов, решения по ко-
торым могут приниматься только после обсуждения в
трудовых коллективах, в постоянных комиссиях Сове-
тов, в профсоюзных, комсомольских и других общест-
венных организациях. Наиболее важные законопроек-
ты и решения будут выноситься на всенародное обсуж-
дение и голосование. Предстоит и дальше совершенст-
вовать систему обобщения и реализации наказов изби-
рателей, заявлений и предложений граждан, изучения
общественного мнения, повышать информированность
населения о принятых решениях и результатах их вы-
полнения» 15.
Демократизация управления и процесса правотвор-
чества — одно из эффективных средств согласования
13 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Совет-
ского Союза. М.. 1986. С. 159.
14 См.: СП СССР. 1986. № 27. Ст. 151.
15 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Совет-
ского Союза. С. 159.
55
Интересов, обеспечения приоритета интересов общества.
Реализация решений XXVII съезда и указаний Про-
граммы КПСС требует и соответствующего правового
механизма, устанавливающего эффективные гарантии
выполнения решений.
В июне 1987 г. принят Закон СССР «О всенародном
обсуждении важных вопросов государственной жизни» 16.
Как указано в преамбуле Закона, он призван способст-
вовать развитию участия граждан в выработке решений
по важным вопросам государственной и общественной
жизни на основе широкой гласности, сопоставления и
учета различных мнений и предложений трудящихся.
Закон предусматривает обсуждение проектов законов
общесоюзных, республиканских, автономных республик,
решений Советов народных депутатов и их исполнитель-
ных комитетов. Предусматривается право граждан
участвовать в обсуждении непосредственно и через об-
щественные организации, трудовые коллективы, собра-
ния по месту жительства, органы общественной само-
деятельности, собрания военнослужащих по воинским
частям, средства массовой информации. В законе опре-
деляется порядок всенародного обсуждения, а также об-
суждения населением важных вопросов местного зна-
чения. Порядок народного обсуждения важных вопро-
сов государственной жизни союзных и автономных рес-
публик, а также обсуждения населением важных вопро-
сов местного значения определяется законами союзных
и автономных республик на основе общесоюзного за-
кона.
Принятие Закона о всенародном обсуждении важ-
ных вопросов государственной жизни и дальнейшее
развитие законодательства союзных и автономных рес-
публик в этой области знаменуют начало нового этапа
социалистической демократии, в том числе и в сфере
правотворчества. Первостепенное значение имеет реа-
лизация этого закона в жизни. Для этого потребуется
широкое использование самого утонченного правового
инструментария, всех средств правового воздействия.
Сложную взаимосвязь и взаимодействие государства
и права иногда пытаются характеризовать как причин-
но-следственную 17. Представляется, однако, что приме-
нение категорий причины и следствия здесь вряд ли
16 Ведомости Верхов. Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 387.
17 См.: Неновски Н. Указ. соч. С. 122—138.
56
оправданно. В советской правовой литературе убеди-
тельно обосновывался функциональный, а не причинно-
следственный характер связи государства и права18.
При решении этой проблемы следует учитывать особен-
ности использования категорий причины и следствия в
исследовании общественных явлений. Основоположни-
ки научного коммунизма неоднократно отмечали извест-
ную ограниченность возможности применения этих ка-
тегорий. Ф. Энгельс подчеркивал, что причина и следст-
вие имеют значение как таковые только в применении
к отдельному случаю; но, как только этот отдельный
случай рассматривается в его общей связи со всем «ми-
ровым целым», эти представления сходятся и перепле-
таются в представлении универсального взаимодейст-
вия, в котором причины и следствия постоянно меняют-
ся местами 19. В. И. Ленин неоднократно подчеркивал,
что причинная связь — это только отдельно взятый мо-
мент из общей системы взаимосвязи20.
Но можно ли рассматривать связь государства и
права как «отдельно взятый момент», как «отдельный
случай»; можно ли изолировать государство и право от
других элементов жизни общества? Конечно, на опре-
деленном уровне абстракции это допустимо, но такая
абстракция будет пустой и совершенно бесплодной.
Ведь и государство, и право бесчисленными и нерас-
торжимыми узами связаны с самыми различными сфе-
рами жизни общества, причем характер этих связей
разнообразен и многовариантен. Это могут быть непо-
средственные связи только государства либо только пра-
ва, а также связи, в которых государство и право взаи-
модействуют. Во всех случаях налицо столь широкая и
разветвленная система взаимосвязей и взаимозависимо-
сти, что обрубить их, представить государство и право
«в чистом виде», рассматривать их соотношение как
«отдельный случай» было бы бесполезным упрощенчест-
вом. Так, в интересной и содержательной работе Н. Не-
новски, посвященной соотношению государства и права,
положение о причинно-следственной связи этих явле-
ний не послужило основанием для плодотворных вы-
водов. Плодотворные и интересные выводы о правотвор-
ческой деятельности государства, о связанности госу-
дарства правом были сделаны автором на основе глу-
18 См.: Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 37-58.
19 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 20. С. 22.
20 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 29. С. 143—144.
57
бокого раскрытия всей сложности взаимосвязей в их
реальном переплетении.
Единство государства и права в социалистическом
обществе необходимо предполагает и их противоречия.
Мы уже останавливались на значении противоречий
как основной движущей силы развития общества. Это
в полной мере относится и к взаимосвязи государства
и права. В литературе отмечалось, что единство целей
и задач государства и права не исключает возможности,
а в известной мере и неизбежности несоответствий, рас-
хождений и даже противоречий между ними. М. А. Ар-
жанов считал, что такие несоответствия могут быть вы-
званы неравномерным развитием отдельных сторон го-
сударства и права на определенном отрезке времени.
Например, так бывает, когда организаторская работа
государственных учреждений идет впереди нормотвор-
ческой деятельности государства; когда законодатель-
ство в той или иной области отстает от развития госу-
дарства, его организаторской и идеологической рабо-
ты21. М. Т. Баймаханов связывает противоречие между
государством и правом с противоречием между динами-
кой развития общественных отношений и стабильностью
права22.
Несомненно, противоречие между государством и
правом выражает более глубокое движущее противоре-
чие между требованиями объективных законов разви-
тия общества и субъективно принимаемыми на всех
уровнях решениями органов государства. Право уста-
навливает определенный порядок принятия решений,
компетенцию органов на всех уровнях, направленные на
то, чтобы обеспечить наиболее полное осознание и оцен-
ку требований объективных законов развития, реаль-
ные возможности использования этих законов для до-
стижения поставленной цели. Здесь и возникают проти-
воречия. Это прежде всего противоречие между разно-
образием индивидуальных особенностей в деятельности
государственных органов и необходимостью известного
формализма и типизации в нормах права, т. е. противо-
речие между общим характером нормы и богатством
конкретного, единичного.
Своеобразие противоречия между государством и
правом состоит в том, что средства правового воздейст-
21 См.: Аржанов М. А. Указ. соч. С. 44.
22 См.: Баймаханов М. Т. Противоречия в развитии правовой
надстройки при социализме. Алма-Ата, 1972.
59
вия, направленные на их разрешение, носят особый ха-
рактер, отличный от традиционных средств. Правовые
нормы рассчитаны на то, что их соблюдение обеспечи-
вается средствами государственного принуждения. Пра-
воохранительные органы — суд, прокуратура, арбит-
раж — реагируют на правонарушения, обеспечивая со-
блюдение норм права. Вмешательство же правоохрани-
тельных органов в деятельность органов государства,
принимающих различные, в том числе нередко весьма
важные решения, в известной мере ограниченно. Ко-
нечно, эти органы вмешиваются в тех случаях, когда
отдельные должностные лица допускают правонаруше-
ния, предусмотренные соответствующими законодатель-
ными актами. Но в обычной, повседневной деятельно-
сти лиц и органов, принимающих бесчисленное число
решений, обращение в каждом отдельном случае к пра-
воохранительным органам было бы нереально. Здесь
должна действовать определенная саморегулирующаяся
и самоконтролируемая система, обеспечивающая опти-
мальную научную обоснованность принимаемых реше-
ний, их соответствие установленным правилам приня-
тия.
Сложность задач в сфере осуществления функций
государственной власти и государственного управле-
ния, необходимость постоянного выбора одного из раз-
личных вариантов, установления в ряде случаев при-
оритетов и т. и. определяют стремление лиц и колле-
гиальных органов, принимающих решения, к макси-
мально возможной свободе выбора. Установленные же
правом ограничения, такие, как определение компетен-
ции органа, необходимость согласований, экспертизы,
соблюдения порядка принятия решения, запрещение
некоторых путей решения и т. п. нередко восприни-
маются как досадная помеха. Между тем правовые
ограничения и требования соблюдения известных пра-
вил основываются на том, что правовая норма закреп-
ляет требования, основанные па современном уровне
развития науки. Правовое регулирование компетенции
и правил принятия решений направлено на обеспече-
ние общегосударственных интересов, исключение воз-
можностей использования органами государства своих
полномочий в ведомственных или местнических инте-
ресах.
Однако возможны и такие случаи, когда правовая
норма отстает от требований жизни и становится пре-
59
пятствием для рациональных, способствующих разви-
тию прогрессивных процессов, решений. Таким обра-
зом, в повседневной деятельности мы наблюдаем, с од-
ной стороны, постоянную борьбу за отказ от выполне-
ния правовых норм под предлогом их устарелости,
несоответствия интересам отрасли, подотрасли, местно-
сти, организации и т. п., а, с другой стороны, попытки
чрезмерной регламентации деятельности, установления
необоснованных ограничений и мелочной опеки.
Об остроте рассматриваемого противоречия свиде-
тельствует то, что некоторые решения, отражавшие
требования объективных законов развития, не были
надлежащим образом реализованы на практике. Так,
в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР
от 4 октября 1965 г. «О совершенствовании планиро-
вания и усилении экономического стимулирования на-
родного хозяйства» 23 был установлен ряд положений,
соответствующих требованиям, предъявляемым ныне.
В частности, права и обязанности предприятий, закреп-
ленные в этом постановлении, были шире, чем те, ко-
торые в начале 80-х годов были закреплены за пред-
приятиями, работавшими в условиях широкомасштаб-
ного эксперимента в соответствии с Постановлением
ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля
1983 г.24 Содержание Постановления 1965 г. основы-
валось на объективной оценке требований экономиче-
ских законов социалистического общества. Однако его
реализации препятствовало несоответствие интересам,
аппарата, призванного проводить постановление
в жизнь.
Другой пример. В ряде постановлений запрещалось
оценивать работу школ и учителей в зависимости от
процента успеваемости. В специальной литературе и пе-
чати неоднократно осуждалась «процентомания», рас-
крывались ее отрицательные последствия и вред, причи-
няемый учебному процессу. Тем не менее на протяже-
нии многих лет постановления не выполнялись. Оценка
«по проценту успеваемости» оказывалась наиболее
простой и удобной для аппарата управления, создаю-
щей иллюзию «повседневного руководства».
В настоящее время такая практика осуждена и за-
прещена. В Постановлении ЦК КПСС и Совета Минист-
23 СП СССР. 1965. № 19/20. Ст. 153.
24 См.: Там же. 1983. № 20. Ст. 109.
60
ров СССР от 12 апреля 1984 г. указано: «Решительно
искоренять из школьной практики факты формализма
и процентомании... Отменить отчетность школ по успе-
ваемости» 25.
Сейчас многое в жизни школы изменилось. Однако
до сих пор дают себя знать старые приемы и методы.
Нередко есть еще стремление «улучшить статистику».
Изучение прошлого опыта, его несоответствия требова-
ниям современного этапа несомненно будет способст-
вовать реализации школьной реформы.
Противоречие между государством и правом разре-
шается в процессе совершенствования правового регу-
лирования и организации системы управления. Сюда
относится:
1. Оптимальное правовое регулирование отношений,
связанных с принятием решений в сфере государст-
венного управления. Установленный порядок должен
исключать собственные интересы органов и лиц, не
совпадающие с целями и интересами общества и госу-
дарства. В литературе и периодической печати нередко
приводятся примеры того, как устанавливаемый поря-
док ставит в привилегированное положение организа-
ции «своей» системы. Наглядные примеры этому —
типовые договоры и правила, регулирующие взаимоот-
ношения заготовительных и других организаций, при-
званных обслуживать сельское хозяйство, с колхозами
и совхозами. Преодолению подобных явлений должен
служить определенный порядок издания нормативных
актов, обеспечивающий объективный подход, учиты-
вающий цели и интересы всего общества и каждого их
участника в равной мере.
Принятые июньским (1987 г.) Пленумом ЦК КПСС
Основные положения коренной перестройки управле-
ния экономикой в числе мер, направленных на реали-
зацию решений Пленума, предусматривают разработ-
ку строгих правовых процедур принятия хозяйствен-
ных решений на основе нового законодательства,
исключить возможность волюнтаризма на всех уров-
нях хозяйственной системы.
Создание таких процедур потребует использования
всего разработанного инструментария права, как ма-
териального, так и процессуального. Представляется,
25 Там же. 1984. № 18. Ст. 101.
61
что в дальнейшем правом Должно быть урегулировано
принятие управленческих решений и во всех других
сферах.
2. Постоянное повышение научного уровня право-
творчества и правоприменения. Устанавливаемые нор-
мами права требования должны основываться на но-
вейших достижениях науки и техники, систематически
обновляться в соответствии с возрастающими требова-
ниями и усложняющимися задачами.
3. Динамичное развитие и совершенствование орга-
низации управления во всех сферах жизни общества.
В результате мероприятий, направленных на выполне-
ние решений XXVII съезда КПСС, должна быть соз-
дана такая система управления, которая обеспечивала
бы рациональное распределение прав, обязанностей и
ответственности между различными звеньями системы
управления, ограничивала ведомственные и местниче-
ские интересы, стимулировала принятие оптимальных
решений, создавала эффективную систему самоконт-
роля, обеспечивала бы активное и действенное участие
трудящихся, их коллективов и организаций в решении
вопросов.
4. Строжайшее соблюдение законности. В. И. Ленин
неоднократно подчеркивал значение соблюдения закон-
ности, недопустимость отказа под тем или иным пред-
логом от исполнения законов26. Никакие ссылки
на «устарелость» нормы, на ее «тормозящий характер»
не могут служить оправданием нарушения законности.
Ту энергию, которую тратят на «пробивание» незакон-
ного решения «в порядке исключения», гораздо разум-
нее использовать для того, чтобы добиться отмены
устарелой или необоснованной нормы, если она дейст-
вительно такова.
Закономерность взаимосвязи государства и права
при социализме — использование средств правового
регулирования во всех отраслях управления. Право
представляет собой форму общественных отношений,
которая неразрывно связана со своим содержанием,
с общественными отношениями, опосредуемыми ею.
Форма обусловлена содержанием и оказывает на пего
существенное влияние. Если создана определенная
правовая форма, соответствующая данному содержа-
26 См.: Ленин В. И. Поля. собр. соч. Т. 35. С. 66; Т. 44. С. 337;
Т. 45. С. 193-199.
62
нию, оптимальная для него, она приобретает извест-
ную стабильность.
Наиболее наглядно это можно проиллюстрировать
на тех правовых формах, которые опосредуют эконо-
мические отношения. Так, договор является правовой
формой обмена товарами27. В ней наиболее полно от-
ражается экономическое содержание обмена. Именно
поэтому договор применялся в праве различных обще-
ственно-экономических формаций. Однако применение
этой формы каждый раз наполняет ее иным содержа-
нием. Содержание договора в социалистическом граж-
данском праве противоположно содержанию договора
в буржуазном праве. Содержание договора в буржуаз-
ном праве существенно отличалось от содержания до-
говора в феодальном или рабовладельческом праве. Но
общие черты, присущие институту договора, опреде-
ляются тем, что в условиях различных общественно-
экономических формаций применяются товарно-денеж-
ные отношения. Эти отношения в каждой формации
наполняются иным содержанием, но правовая форма
в основных чертах едина.
Можно привести ряд других примеров обусловлен-
ности правовой формы содержанием отношений, ис-
пользования определенных правовых форм в различ-
ных общественно-экономических формациях. Сюда от-
носятся и многие государственно-правовые институты,
институты уголовного и гражданского права. Ярким
примером может служить рецепция римского права,
причины которой были глубоко раскрыты в работах
основоположников научного коммунизма 28.
Соотношение формы и содержания обусловливает
известную стабильность права по сравнению с государ-
ством. В то время как государство оперативно откли-
кается на требования, выдвигаемые в повседневной
жизни, осуществляет текущую политику, право, отра-
жая глубинные, основанные на объективных экономи-
ческих закономерностях отношения, меньше подверже-
но изменениям, сохраняет известную стабильность.
Сказанное относится, конечно, не к праву данного
общества как целому. Право каждого периода отра-
жает не только общие глубинные закономерности, но и
волю господствующего класса, обусловленную его те-
27 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-с изд. Т. 23. С. 94.
28 См.: Там же. Т. 3. С. 63-64.
63
кущими потребностями. Поэтому в известной мере
право также изменчиво. Вот почему мы говорим об от-
носительной стабильности права. Но вместе с тем
в силу этой относительной стабильности государство
осуществляет свою политику не только посредством
нормотворческой деятельности, но и путем применения
права. Однако при всех условиях правоприменитель-
ная деятельность социалистического государства не-
разрывно связана с правотворческой. Ее основная зада-
ча — реализация нормы права, достижение цели право-
вого регулирования.
Помимо непосредственной правотворческой деятель-
ности, государство может в той или иной форме санк-
ционировать нормы, созданные другими, негосударст-
венными организациями, либо правила, сложившиеся
в другой нормативной системе. Правда, вопрос о санк-
ционировании социалистическим государством правил
поведения, возникших независимо от него, носит дис-
куссионный характер. Так, И. Сабо убедительно дока-
зывает, что примеры, приводимые в советской литера-
туре в качестве подтверждения санкционирования
норм права, свидетельствуют о том, что подобное явле-
ние фактически отсутствует 29.
С этим положением можно согласиться в той части,
в какой это относится к санкционированию правила,
сложившегося в неправовой системе. Действительно,
случаи признания социалистическим государством
обычая или иного неправового правила поведения ис-
точником права чрезвычайно редки. Представляется,
что санкционирование, по существу, означает принятие
государством определенной нормы, которая возникла
не в процессе нормотворческой деятельности государ-
ства. В социалистическом обществе все более расши-
ряется санкционирование правил, установленных обще-
ственными организациями, что, по существу, означает
создание соответствующей нормы права.
Развитие и постоянный рост активности обществен-
ных организаций определяет и значение издаваемых
ими актов. Решение ряда вопросов государство предос-
тавляет общественным организациям. Так, профсоюзы
имеют право издавать акты, касающиеся порядка за-
ключения и условий коллективных договоров, условий
29 См.: Сабо И. Социалистическое право. М„ 1964. С. 42,
47—53.
64
охраны труда и др. Многие акты издаются совместно
государственными органами и общественными органи-
зациями. Например, вопросы организации социалисти-
ческого соревнования, нормы, касающиеся условий
труда в различных районах и т. п., содержатся в сов-
местных постановлениях Совета Министров СССР и
ВЦСПС. Ряд постановлений, касающихся условий тру-
да, организации социалистического соревнования и т. и.,
принимается совместно министерствами и ЦК соответ-
ствующего профсоюза.
В Политическом докладе XXVII съезду КПСС ука-
зано: «Время требует, чтобы в дело управления страной
все активнее вовлекались общественные организа-
ции» 30. Вместе с тем были отмечены и недостатки их
деятельности, раскрыты пути их устранения, опреде-
лены перспективы развития. «В целом Центральный
Комитет КПСС считает целесообразным предпринять
дальнейшие шаги по повышению роли профсоюзов и
комсомола, творческих союзов и добровольных обществ
в системе социалистического самоуправления народа.
В частности, намечается расширить круг вопросов, ко-
торые государственные органы могут решать только
при участии или с предварительного согласия соответ-
ствующих профсоюзных, комсомольских, женских орга-
низаций, предоставить этим организациям право в ряде
случаев приостанавливать осуществление управленче-
ских решений» 31.
Реализация решений XXVII съезда по этому во-
просу потребует дальнейшего развития правовых форм
взаимодействия государственных органов и обществен-
ных организаций, расширения сферы действия норм
общественных организаций, в той или иной форме
санкционированных государством, а также существен-
ного повышения качества нормативных актов общест-
венных организаций, адекватного выражения в них
творческой, самодеятельной природы таких организа-
ций.
Примером взаимосвязи нормативных актов общест-
венных организаций с общей системой действующего
права может служить решение вопроса о правовом зна-
чении уставов данных организаций. Как известно, дея-
тельность общественных организаций регулируется
30 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Совет-
ского Союза. С. 57.
31 Там же. С. 59.
3 Р. О. Халфина 65
уставами. В ряде случаев государственные органы
утверждают типовые уставы отдельных видов общест-
венных организаций. В этих типовых уставах могут
содержаться как обязательные, так и диспозитивные
нормы. В уставы отдельных организаций не должны
включаться нормы, противоречащие обязательным нор-
мам Типового устава. Последние входят, таким обра-
зом, в общую систему действующего права32. Вместе
с тем в современных условиях весьма актуален вопрос
об ограничении обязательных норм типовых уставов
необходимым минимумом, о предоставлении достаточно
широких возможностей самодеятельности общественных
организаций.
В процессе правотворческой деятельности государ-
ства существенное значение имеет его участие в меж-
дународном общении. Значение этого фактора особенно
возросло на современном этаце развития общества.
В результате научно-технической революции все более
необходимым и неизбежным становится решение самых
различных вопросов, связанных с международным об-
щением. Если еще в начале этого века круг таких
вопросов был сравнительно невелик, то в настоящее
время трудно указать сферу, в которой не было бы не-
обходимости активного участия государства в между-
народном общении. Это — сложнейшая и ответственней-
шая деятельность в области сохранения мира и без-
опасности; проблемы охраны окружающей среды,
использование космического пространства, новых
средств связи, экономического сотрудничества социа-
листических стран и связей со странами других со-
циальных систем. Все это обусловливает необходимость
активного участия государства в различного рода меж-
дународных соглашениях, что, в свою очередь, требует
и соответствующего правового регулирования внутрен-
них отношений.
В советской литературе рассматриваются проблемы
взаимосвязи международного и национального права 33,
32 См.: Вопросы теории и истории общественных организаций.
М., 1971. С. 34—37, 62-65; Добровольные общества при со-
циализме. М., 1976. С. 197—218; Правовые аспекты деятель-
ности профсоюзов в СССР. М., 1973. С. 156—165.
33 См.: Усенко Е. Т. Формы регулирования социалистического
международного разделения труда. М., 1965; Он же. Теоре-
тические проблемы соотношения международного и внутри-
государственного права // Сов. ежегодник международного
права. 1977; Мюллерсон Р. А. Соотношение международного
66
Которые основываются на единстве суверенитета госу^
царства как субъекта международного права и как
организации, выражающей волю всего народа. Участие
в международном общении требует правового регули-
рования статуса иностранцев (граждане, юридические
лица, дипломатические представители и т. п.), а также
советских граждан и организаций, работающих за ру-
бежом. Различными отраслями законодательства регу-
лируются отношения с иностранным элементом. Су-
щественное значение имеет национальная имплемента-
ция международных соглашений, в том числе издание
законов и иных нормативных актов, основанных на
международных соглашениях. В последние годы принят
ряд законов и иных нормативных актов, регламенти-
рующих такие отношения34.
В правотворческой деятельности государства его не-
разрывная связь с правом проявляется особенно на-
глядно; она очевидна. Но для того, чтобы созданные
или санкционированные государством нормы реализо-
вались в жизни общества, существенное значение имеет
правоприменительная деятельность. В процессе этой
деятельности общая, абстрактная норма закона или под-
законного акта «обрастает» деталями и подробностями,
связанными с тем, что она применяется к конкрет-
ному, единичному. В правовой литературе раскрывается
и национального права. М., 1982; Рубанов А. А. Теоретиче-
ские основы международного взаимодействия национальных
правовых систем. М., 1984.
34 Из числа принятых за последние годы законов и постанов-
лений Совета Министров СССР, связанных с участием в
международном общении, можно назвать следующие: Указ
Президиума Верховного Совета СССР «О внесении измене-
ний и дополнений в Основы гражданского законодательства
Союза ССР и союзных республик и в Основы гражданского
судопроизводства Союза ССР и союзных республик» от
16 мая 1977 г. (Ведомости Верхов. Совета СССР. 1977. № 21.
Ст. 313); Закон «О гражданстве СССР» (Там же. 1978.
№ 49. Ст. 815); Закон «О порядке заключения, исполнения
и денонсации международных договоров СССР» (Там же.
1978. № 28. Ст. 439); Закон «О государственной границе
СССР» (Там же. 1982. № 48. Ст. 891); Закон «О правовом
положении иностранных граждан в СССР» (Там же. 1981.
№ 26. Ст. 836). Указ Президиума Верховного Совета СССР
«О вопросах, связанных с созданием на территории СССР
и деятельностью совместных предприятий, международных
объединений и организаций с участием советских и ино-
странных организаций, фирм и органов управления» (Там
же. 1987, № 2. Ст. 35).
67
3*
роль суда, арбитража, других органов, наделенных
правоприменительными функциями в конкретизации,
детализации правовой нормы, восполнении пробелов
в законодательстве, устранении несогласованности35.
Существенное значение имеет и то, что в правоприме-
нительной практике выявляется «качество» нормы, ее
соответствие объективным закономерностям, эффектив-
ность, содействие достижению поставленной цели.
В этом процессе могут быть установлены недостатки
нормы и пути ее совершенствования. Однако при всех
условиях правоприменительная практика направлена
на реализацию нормы. Конституционный принцип за-
конности в полной мере относится к правопримени-
тельным органам.
Отношения между государством и правом характе-
ризуются как взаимосвязь, так как право оказывает
непосредственное воздействие и на государство. Именно
правом закрепляется форма государства, структура
органов государственной власти и государственного
управления, их права и обязанности, компетенция,
формы деятельности, ответственность должностных лиц
и т. п. Взаимосвязь государства и права имеет сущест-
венное значение для обеспечения режима законности.
В социалистическом государстве необходимость стро-
жайшего выполнения правовых норм — это одна из
важнейших закономерностей соотношения государства
и права36. Задача дальнейшего развития и укрепле-
ния социалистической законности подчеркивалась
на XXVII съезде КПСС. В принятой съездом новой
редакции Программы КПСС указано, что неуклонное
соблюдение социалистической законности и правопо-
рядка было и остается предметом постоянной заботы
партии 37.
Сложнейшие функции, выполняемые социалистиче-
ским государством, его роль в развитии социалистиче-
35 См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. С. 321-355;
Судебная практика в советской правовой системе. М., 1980;
Зивс С. Л. Источники права. М., 1980. С. 176-185; Никитин-
ский В. И. Преодоление противоречий в законодательстве
в процессе правоприменительной деятельности//Сов. госу-
дарство и право. 1983. № 2.
36 См.: Лукашева Е. А. Социалистическое правосознание и за-
конность. М., 1973; Рабинович П. М. Проблемы теории за-
конности развитого социализма. Львов, 1979.
37 См.: Материалы XXVII съезда Коммунистической партии
Советского Союза. С. 160.
68
ского общества, масштабы стоящих перед ним задач
определяют необходимость регулирования самой дея-
тельности государства. Организация государственной
власти и государственного управления осуществляется
в соответствии с установленными нормами права. Из-
давая эти нормы, государство руководствуется необхо-
димостью наиболее рациональной и эффективной орга-
низации этой сферы. Поиски таких оптимальных форм
ведутся на основе научных исследований в различных
областях общественной жизни.
В организации государственной власти и управле-
ния важнейшее значение имеет определение компетен-
ции органов управления, форм и методов осуществле-
ния их функций, мер поощрения, ответственности, пра-
вовых гарантий надлежащего осуществления деятель-
ности и др. Эти положения содержатся в соответствую-
щих нормах права, регулирующих политическое и об-
щественное устройство, принципы и формы государст-
венного управления, формы и методы работы аппарата
и др. Основные и наиболее общие положения содержат-
ся в Основном законе — Конституции. Основному за-
кону должны быть подчинены нормы, которые во всех
подробностях регулируют деятельность различных
органов государственной власти и государственного
управления. Строгое соблюдение государственными
органами и должностными лицами норм права, как
непосредственно регулирующих их деятельность, так и
связанных с выполняемыми ими функциями, необхо-
димо для надлежащего выполнения этих функций. Вот
почему такое большое значение имеет соблюдение прин-
ципа законности.
В этой связи важнейшее значение приобретают
правовые институты, которые регулируют деятельность
органов государственной власти, их соотношение и
связь с исполнительно-распределительными органами
па всех уровнях государственного управления. Эта
сторона воздействия права до сих пор исследовалась
наукой конституционного, административного права и
некоторыми другими. Представляется, однако, необхо-
димым, раскрывая связь государства и права, показать
общие закономерности такой организационной функции
права.
Исторический опыт развития нашего общества сви-
детельствует о том, что имеются некоторые общие зако-
номерности, определяющие организацию государствен-
69
Вой власти и управления. Так, понятие демократиче-
ского централизма и его реализация касаются всех
сфер деятельности общества. Этот принцип специфиче-
ски выражен в каждой из отраслей права, и именно
теория государства и права, обобщая и анализируя на-
копленный опыт, может указать некоторые общие на-
правления решения данной проблемы.
Существенное значение, например, имеет четкое
разграничение иерархических и горизонтальных систем
во всех отраслях деятельности общества. В праве раз-
работаны специфические формы, адекватные для каж-
дой из этих систем, а также обеспечивающие их взаи-
мосвязь. Правовая наука может также подсказать,
какие правовые формы соответствуют содержанию ре-
гулируемых отношений. Ведь нередко правильное эко-
номическое или техническое решение, не облеченное
в адекватную правовую форму, не реализуется на прак-
тике. Между тем «перевод» решения на язык юридиче-
ских категорий, создание модели, определяющей круг
субъектов отношений, их взаимные права и обязанно-
сти, последствия того или иного отклонения могли бы
обеспечить эффективную мотивацию поведения.
Существенное значение может иметь использование
соответствующих правовых форм для оценки деятельно-
сти отдельных лиц, коллективов во всех сферах дея-
тельности государства. Опыт показывает, что сущест-
вующая практически единая система оценки деятель-
ности подчиненных организаций вышестоящими орга-
нами не всегда обеспечивает соответствующее направ-
ление деятельности. Нередко за счет маневрирования
показателями организации получают высокую оценку,
тогда как основная поставленная перед ними цель не
достигается. Недостаточно используются методы непо-
средственной оценки деятельности по конечным резуль-
татам.
Главный критерий, по которому министерства и ве-
домства должны оценивать свою работу,— это степень
удовлетворения отраслью постоянно растущих общест-
венных потребностей. Правовой инструментарий такой
оценки должен быть усовершенствован. Однако даже
те возможности, которые заключены ныне в сущест-
вующих правовых нормах, используются совершенно
недостаточно. Представляется поэтому, что единство
государства и права создает возможность более полного
и эффективного использования правовой формы в дея-
70
тельности государственных органов на всех уровнях и
сферах общественной жизни.
Велика роль и возможности права в совершенство-
вании управления, установлении оптимальных систем
и структур в различных отраслях деятельности. Опыт
показывает, что недостаточное урегулирование компе-
тенции органов управления может повлечь за собой
распыление средств, параллелизм и несогласованность
в создании различного рода организаций, предприятий,
в планировании строительства и т. п.
Выполнению сложнейших задач социалистического
государства в сфере управления обществом на совре-
менном этапе его развития способствует не только ор-
ганизационная функция права, но и новые правовые
средства, новые методы воздействия.
В процессе социального управления расширяется
сфера применения права как средства, обеспечивающе-
го выполнение решений в области экономики, техники,
охраны природы и т. п. Конечно, и в этой области ис-
пользуются такие традиционные средства, как веление
и запрет, квалификация определенного поведения как
противоправного. И здесь вступают в действие меха-
низмы, призванные обеспечить эффективную борьбу
с правонарушениями. Но такие средства в рассматри-
ваемой сфере отношений применяются ограниченно.
Они помогают только борьбе с эксцессами, но не опре-
деляют решения поставленной экономической или тех-
нической задачи. Например, установление уголовной
ответственности за выпуск недоброкачественной про-
дукции необходимо для борьбы с отдельными эксцесса-
ми. Но, конечно, это не может решить важнейшей эко-
номической и политической задачи — повышения каче-
ства продукции.
В сфере управления одна из ключевых проблем —
стимулировать на каждом уровне оптимальное для дан-
ной ситуации поведение. В процессе деятельности
органы государства, должностные лица, трудящиеся
постоянно и каждодневно принимают множество реше-
ний в конкретно складывающихся ситуациях. Приме-
нение права призвано обеспечить координацию этих
решений, их направленность на достижение поставлен-
ной обществом цели, способствовать выбору оптималь-
ного решения.
Рассматриваемые отношения настолько сложны,
возможные ситуации так разнообразны, что во многих
71
случаях правовая норма не может дать однозначного
решения, закрепив определенное поведение как право-
мерное, а отклонение от него — как правонарушение.
Ситуация не становится проще даже в тех случаях,
когда отдельные отклонения от нормы могут быть вы-
делены как правонарушение, поскольку они представ-
ляют собой элемент сложных отношений в сфере право-
мерной деятельности, их характер, последствия, обще-
ственная опасность существенно отличаются от право-
нарушений, если можно так выразиться, в «чистом
виде» 38. Здесь нельзя действовать лишь путем установ-
ления границы между правомерным поведением и
правонарушением, и необходимы более сложные и тон-
кие формы «перевода» экономического, технического
и т. п. решения на язык юридических категорий. Наи-
более эффективная форма — создание модели оптималь-
ного поведения в той или иной типичной ситуации.
В модели определялось бы правовое положение участ-
ников, распределялись их права и обязанности, уста-
навливались последствия осуществления права, выпол-
нения и невыполнения обязанностей. Различные ком-
бинации распределения прав и обязанностей и послед-
ствия их нарушений призваны стимулировать поведе-
ние, обеспечивающее реализацию принятого решения,
достижение поставленных целей. Соответствующая объ-
ективным экономическим, техническим и другим усло-
виям, облеченная в надлежащую правовую форму
модель должна быть согласована с нормами, регули-
рующими отношения, в той или иной мере связанные
с теми, которые составляют содержание модели. Иными
словами, она должна быть включена в общую систему
действующего права. Это необходимо для того, чтобы
не создавались антистимулы в связи с уже имеющимися
нормами, регулирующими другие отношения, на первый
взгляд, может быть, весьма отдаленные от предусмот-
ренных моделью. В современных условиях настолько
расширяется взаимосвязь различных отраслей деятель-
ности, что подчас трудно предусмотреть все возможные
варианты взаимодействия различных норм, институтов
и отраслей права.
Установленные в модели стимулы воздействуют на
поведение, в результате чего достигается цель правово-
38 Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974.
С. 53-62.
72
Го регулирования Конкретного вида, подвида или груп-
пы общественных отношений. Закрепление такой моде-
ли в праве призвано воздействовать па мотивацию по-
ведения органов государства, должностных лиц, трудо-
вых коллективов, граждан. В этой связи необходимо
глубоко исследовать роль права в мотивации поведения
в сфере правомерной деятельности. Представляется, что
такое исследование с участием социологов, психоло-
гов, экономистов должно стать одним из важных на-
правлений советской правовой науки.
Но уже на современном этапе можно указать на
одно из условий, определяющих эффективность воздей-
ствия правовой нормы на мотивацию поведения,— пра-
вильный учет интересов государственных органов,
должностных лиц, производственных коллективов, тру-
дящихся, на поведение которых призвана воздейство-
вать норма. «Переводя» решение на язык юридических
категорий, очень важно определить участников, упра-
вомоченных и обязанных лиц и, используя экономиче-
ские и моральные стимулы, обеспечить соответствие
интересов тем социальным ролям и поведению, которые
закреплены в модели-норме. Причины несоблюдения
нормы, недостаточного ее действия могут заключаться
в том, что интересы участников отношения препятст-
вуют ее реализации.
Так, в ст. 10 Основ земельного законодательства
установлен приоритет сельскохозяйственного использо-
вания земли. Земли, признанные пригодными для
нужд сельского хозяйства, прежде всего должны предо-
ставляться сельскохозяйственным предприятиям, орга-
низациям и учреждениям. Для промышленного, жи-
лищного, транспортного и иного строительства следует
отводить земли, негодные для сельскохозяйственного
использования. Эти нормы призваны обеспечить осу-
ществление научно обоснованного принципа приори-
тета сельскохозяйственного использования земли. Од-
нако в практике нередки случаи, когда для строитель-
ства отводятся земли, вполне пригодные для сельского
хозяйства. Более того, иногда отводятся даже орошае-
мые земли. Почему же норма не соблюдается?
Начнем с того, что нормой не устанавливаются
санкции за нарушение общего правила. Несоблюдение
нормы, таким образом, не рассматривается как право-
нарушение, влекущее за собой отрицательные послед-
ствия. Это определяется в значительной мере характе-
73
ром отношений. Установив общее правило, государство
ориентирует органы власти, все заинтересованные орга-
низации. Вместе с тем допускается известная гибкость,
возможность в тех случаях, когда это обосновывается
особыми условиями, решить вопрос с учетом всех кон-
кретных обстоятельств. Однако на практике, как уже
упоминалось, случаев нарушения общего правила го-
раздо больше, чем предусматривалось. Почему? Начнем
с интересов министерств, ведомств, дирекций строя-
щихся предприятий. Для них проектирование строи-
тельства на землях, пригодных для сельскохозяйствен-
ного использования, обойдется гораздо дешевле, чем на
непригодных. Удешевление строительства представляет
существенный интерес как для предприятия или ведом-
ства заказчика, так и для проектировщиков и строите-
лей. Этому интересу мог бы быть противопоставлен
интерес местных органов власти, призванных обеспе-
чивать рациональное использование земли. Но и здесь
на решение воздействуют такие мотивы, которые связа-
ны с выгодами от расположения на территории Совета
крупного промышленного объекта, как, например, пере-
вод рабочего поселка в категорию города, повышение
категории города, его престижа, расположение новых
культурных объектов и т. п. В результате того, что не
созданы стимулы, определяющие заинтересованность
в соблюдении нормы права, она реализуется недоста-
точно.
Можно надеяться на то, что с организацией Гос-
агропрома СССР и всей системы входящих в него пред-
приятий и организаций и особенно в связи с деятель-
ностью РАПО появятся наконец организации, непосред-
ственно заинтересованные в соблюдении рассматривае-
мой нормы, борющиеся за каждый гектар земли, при-
годной для сельскохозяйственного использования.
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров
СССР от 14 ноября 1985 г. «О дальнейшем совершенст-
вовании управления агропромышленным комплексом»
на Госагропром возложена обязанность обеспечить на-
учно обоснованное планирование, финансирование и
ресурсное обеспечение развития производства с учетом
наиболее полного использования возможностей каждого
региона страны39. Это несомненно предполагает и наи-
более рациональное использование земли. В Типовом
39 См.: СП СССР. 1985. № 34. Ст. 160.
74
положении о районном агропромышленном объедине-
нии, утвержденном постановлением Совета Министров
СССР, к числу главных задач РАПО отнесено эффек-
тивное использование имеющегося производственно-
экономического потенциала, и прежде всего земли40.
Предусмотренные в этих актах, а также в постанов-
лении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О даль-
нейшем совершенствовании экономического механизма
хозяйствования в агропромышленном комплексе стра-
ны» 41 меры, направленные на усиление заинтересован-
ности совхозов, колхозов, предприятий и организаций
в оптимальном использовании ресурсов, и в первую
очередь земли, и повышение ответственности в этой
области, смогут способствовать соблюдению норм Основ
земельного законодательства. Подлинная заинтересо-
ванность этих организаций в использовании земли по
ее назначению будет препятствовать ведомственным,
местническим интересам. Можно привести и другой
пример. Законом установлена обязанность строитель-
ных организаций сдавать заказчикам законченные
объекты, полностью готовые для эксплуатации; уста-
новлен строгий порядок оформления сдачи-приемки
законченных объектов, в частности сдачи-приемки
жилых домов. В ряде постановлений сурово осуждалась
практика сдачи жилых домов с недоделками. Между
тем многочисленные корреспонденции свидетельствуют
о том, что жильцам нередко приходится длительное
время исправлять недоделки строителей. Почему же
установленная законом норма не соблюдается? В этом
случае также нельзя говорить о правонарушениях, по-
скольку закон разрешает при определенных условиях
принимать объект с мелкими недоделками, которые
должны быть исправлены строителями в кратчайший
срок. Каким же образом получается, что жилые дома
сдаются с довольно серьезными нарушениями, которые
строители не устраняют? Здесь необходимо проанали-
зировать интересы участников отношений. Строители
заинтересованы в том, чтобы как можно скорее сдать
объект, получить оплату за законченный объект, за-
фиксировать выполнение (или перевыполнение) плана,
получить соответствующие премии, пополнить поощри-
тельные фонды. Представители местного Совета заин-
40 См.: Там же. 1986. № 16. Ст. 89.
41 См.: Там же. № 17. Ст. 90.
75
тересованы в том, чтобы принять здание, выдать орде-
ра нуждающимся в жилых помещениях. Кто же заин-
тересован в качестве строительства, в том, чтобы не
допустить недоделок? Поскольку такого участника, ко-
торый мог бы противостоять тем, кто заинтересован
в скорейшей сдаче объекта независимо от его качества,
нет, то норма права реализуется далеко не полностью.
Можно было бы привести и другие примеры ограни-
ченного действия нормы, связанного с тем, что интересы
участников отношений не стимулируют ее реализации.
Каковы же пути устранения этого недостатка? На пер-
вый взгляд может показаться, что вся беда в том, что
нет санкции за нарушение нормы. Несоблюдение
нормы — правонарушение, которое должно влечь за со-
бой определенную ответственность. Но такое решение
было бы поверхностным и нереальным. И в первом, и
во втором из приведенных примеров установление
санкций не отвечало бы характеру отношений. Эти
меры либо не применялись, либо устанавливали вред-
ные ограничения в практической деятельности. Задача
здесь гораздо сложнее. Необходимо так сконструиро-
вать модель отношения, закрепленную в норме, чтобы
обеспечить заинтересованность участников в поведе-
нии, предусмотренном нормой. Это может потребовать
внесения изменений в систему взаимоотношений мест-
ных органов власти с находящимися на их территории
предприятиями, в критерии оценки деятельности мест-
ных органов власти, строительных организаций и т. и.
В связи с исследованием действия права как сред-
ства социального управления существенное значение
имеет изучение интересов и характера их формирова-
ния, возможности воздействия на них правовой нормы
в сфере правомерного поведения. Проблема интересов
лишь в последние годы привлекла внимание ученых 4Z.
Первоначально речь шла о противопоставлении
двух категорий — личного интереса и общественно-
го. В последующие годы начали отмечать и такую
категорию, как интерес коллективный, имея в виду
коллектив предприятия, бригады и т. п. Представ-
ляется, что на современном этапе следует обра-
тить внимание на гораздо более широкий круг
категорий интересов. В частности, существенное значе-
42 См.: Сабикенов С. Право и социальные интересы в период
социализма. Алма-Ата, 1986; Экимов А. И. Интересы и право
в социалистическом обществе. Л., 1984.
76
ние приобретают ведомственные интересы. Органы го-
сударства должны выражать общегосударственный ин-
терес, интерес всего общества. Однако в условиях су-
щественного расширения и усложнения функций госу-
дарственного управления, установления определенных
критериев оценки деятельности органов управления и
должностных лиц возникают ситуации, при которых
орган управления, ведомство может иметь свой интерес,
не всегда совпадающий с общим интересом государст-
ва. Так, в постановлении ЦК КПСС и Совета Минист-
ров СССР от 2 марта 1973 г. «О совершенствовании
управления промышленностью» было указано на то,
что при создании объединений не следует руководство-
ваться ведомственной принадлежностью предприятия,
а нужно исходить из рациональной схемы управле-
ния 43. Однако в практике при создании объединений
министерства стремились сохранить все «свои» пред-
приятия, независимо от того, соответствовало ли это
рациональной схеме управления. Представляется, что
глубокое исследование категории ведомственного инте-
реса будет иметь существенное значение для совершен-
ствования управления. В частности, результаты такого
исследования могли бы помочь определению эффектив-
ности и пределов внедрения элементов хозрасчета
в сферу управления.
Говоря о ведомственных интересах, следует иметь
в виду, что интересы формируются и в пределах опре-
деленной территории: области, города, района. Они
могут иногда противоречить ведомственным интересам
предприятий, объединений и т. д. Представляется по-
этому, что исследование всего спектра разнообразных
интересов, возникающих в процессе экономической и
социальной деятельности, имеет существенное значение
для эффективного взаимодействия государства и права
в управлении сложнейшими процессами экономической
и социальной жизни.
43 См.: СП СССР. 1973. № 7. Ст. 31. П. 3.
77
Глава III
МЕСТО И РОЛЬ ПРАВА
В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1. Правовое регулирование и управление
Право само по себе является системой управления.
Нормы права регулируют поведение лиц и обществен-
ных образований. Специфическими, только ему свойст-
венными средствами воздействия на поведение право
влияет на процессы общественной жизни, способствуя
выполнению задач и достижению целей, стоящих перед
обществом на каждом этапе его развития.
Каким же образом право включается в систему со-
циального управления? Этот вопрос привлекает внима-
ние советских юристов на протяжении последних лет *.
Однако в литературе по проблемам управления взаимо-
действию управления и права, связи правового регули-
рования и управления до недавнего времени не уделя-
лось должного внимания. Как уже отмечалось в ряде
работ по теории управления, право либо вообще не
упоминалось, либо ему отводилась роль закрепления,
фиксации существующего положения. Проблемы управ-
ления рассматривались вне связи с реально существую-
щими правовыми формами, что особенно характерно
для работ, посвященных управлению экономикой2.
Значение управления экономикой общепризнанно.
В многотомном труде, посвященном управлению обще-
ственными процессами, отмечалось: «Главный объект
1 См.: Научные основы государственного управления в СССР.
М., 1968; Государство, право, экономика. М., 1970; Тихоми-
ров Ю. А. Управленческое решение. М., 1972; Он же. Право
и социальное управление в развитом социалистическом об-
ществе. М„ 1978; Лунев А. Е. Теоретические проблемы го-
сударственного управления. М., 1974; Методы и формы госу-
дарственного управления. М., 1977; Пискотин М. Й. Социа-
лизм и государственное управление. М., 1984; Козлов Ю. М.
Управление народным хозяйством СССР. М., 1969; Хан С. М.
Управленческие отношения социализма. М., 1982; Курашви-
ли Б. П. Очерк теории государственного управления. М.,
1987.
2 См.: Батовский Л. М. Экономические проблемы научно-тех-
нического прогресса. М., 1971; Агафонов А. К. Товарное
производство и закон стоимости при социализме. М., 1975;
Экономические проблемы научно-технической революции
при социализме. М., 1975; Первушин С. П. Экономические
законы в развитом социалистическом обществе. М., 1974.
7в
управленческой деятельности социалистического обще-
ства — это экономика. Она определяет развитие всех
других сторон жизни общества... Именно совершенст-
вование управления социалистической экономикой яв-
ляется основой развития системы управления общест-
вом в целом» 3. Управление экономикой в социалисти-
ческом обществе подробно (может быть, иногда даже
излишне) регулируется правом. Однако в работах, по-
священных этой сфере управления, экономические
процессы, реально существующие в правовой форме,
рассматриваются независимо от этой формы 4.
Лишь в последнее время в работах по теории управ-
ления авторы стали уделять внимание роли и значению
государственно-правового регулирования. Так, К. К. Ва-
вилов, рассматривая теорию управления социалистиче-
ским обществом как учение о взаимодействии мате-
риальных и духовных, объективных и субъективных
факторов в общественном развитии, считает, что основу
теории составляет философия, а также теория научного
коммунизма, экономические и юридические науки, ки-
бернетика, социология, психология, этика, статистика,
демография, логика 5. Автор отмечает и необходимость
государственно-правового регулирования. Л. М. Кара-
петян, исследуя основные принципы научного управ-
ления социалистическим обществом, подчеркивает зна-
чение законности в процессе управления. «Невозможно
обеспечить научное управление социалистическим об-
ществом как без основных законов, так и подзаконных
актов» 6. Однако эти общие соображения о необходимо-
сти и значении права в процессе управления не рас-
крывают характера связей и взаимодействия рассмат-
риваемых систем.
В ряде работ по теории управления право рассмат-
3 Коммунизм и управление общественными процессами/Под
ред. А. К. Белых. Л., 1972. Т. 1. С. 5.
4 См., наир.: Павлюченко В. И. Экономические проблемы
управления научно-техническим прогрессом. М., 1973; Со-
вершенствование механизма хозяйствования в условиях раз-
витого социализма. М., 1975; Управление социалистическим
производством: Вопросы теории и практики. М., 1975; Аган-
бегян А. Г. Управление социалистическими предприятиями:
Вопросы теории и практики. М., 1979; Медведев В. А.
Управление социалистическим производством. М., 1983.
5 См.: Вавилов К. К. Развитой социализм и управление. Л.,
1980.
6 Карапетян Л. М. Основные принципы научного управления
социалистическим обществом. М., 1984. С. 115—125.
79
рййаетсй как одни из методов управления. Различают-
ся методы: организационные, экономические, правовые,
политико-идеологического и морального воздействия 7.
Но можно ли считать правовое регулирование в сфере
управления одним из методов, противопоставляя его
организационным и экономическим?
В монографии «Ленинизм и управление социальны-
ми процессами при социализме» отмечается важная
роль права в управлении и справедливо подчеркивает-
ся, что управленческая роль права не ограничивается
административным правом. В книге сказано: «Вычле-
нение правовых методов социалистического управления
(действующих в сочетании с другими методами и не-
редко являющихся их формой и важнейшим средством
повышения эффективности), подчеркивая их безуслов-
ную объективную необходимость и огромное значение
в социалистическом управлении, утверждает управлен-
ческий аспект социалистического права и ориентирует
на его разработку» 8. Вместе с тем делается предосте-
режение против абсолютизации права. Все это верно.
Но если право признается (хотя и с оговоркой «неред-
ко») формой других методов, то как можно рассматри-
вать его в одном ряду с теми методами, которые выде-
лены по признакам их содержания? Ведь и организа-
ционные, и экономические средства воздействия осу-
ществляются в правовой форме. Любое организацион-
ное или экономическое решение для своей реализации
должно быть переведено на язык юридических катего-
рий и институтов. Сама возможность принять решение
на том или ином уровне управления определяется пра-
вом, устанавливающим компетенцию органа, набор
средств, инструментов, посредством которых решение
будет реализовано в жизни.
Каждое управленческое решение предполагает
определенный правовой механизм, опосредующий его,
7 См.: Ленинизм и управление социальными процессами при
социализме. М., 1973; Кутта Ф. Система управления социаль-
ными процессами. М., 1979. Выделяя правовые методы как
один из видов методов управления, автор указывает, что
правовые методы пронизывают всю систему управления и
включают также все области общественной жизни посред-
ством системы административных, гражданских, трудовых,
финансовых и тому подобных законов. Но тогда непонятно,
как можно рассматривать право как один из методов.
8 Ленинизм и управление социальными процессами при со-
циализме. С. 128—129.
80
обеспечивающий его реализацию. В работах По теорий
управления предполагается, что правильного решения
достаточно для того, чтобы обеспечить его исполнение.
Между тем само качество решения нередко зависит от
того, кто, в каких условиях, на основании какой инфор-
мации его выносит, какими путями оно будет реализо-
вано. А на эти вопросы отвечают нормы действующего
права. Органы, принимающие управленческие решения,
круг их деятельности, процесс принятия решений, пра-
вила, в соответствии с которыми они принимаются и
исполняются, весь управленческий цикл в той или иной
мере определяются нормами права, воздействуют на
отношения, уже урегулированные правом.
Право — форма общественных отношений, нераз-
рывно связанная с содержанием, определяемая им и
оказывающая на него непосредственное влияние. В со-
ветской философской науке справедливо указывалось
на то, что форма не служит внешней оболочкой, она
представляет собой структуру, способ связи, определя-
ющий явление. Форма определяется содержанием, но,
возникнув, приобретает известную устойчивость и са-
мостоятельность по отношению к содержанию9. Эти
общие положения о связи формы и содержания имеют
значительные особенности в применении к взаимосвязи
содержания социального управления и его правовой
формы. Изучение этих особенностей, раскрытие воз-
можностей повышения эффективности социального
управления путем совершенствования взаимосвязи
формы и содержания — актуальная задача и правовой
науки, и науки управления.
С этой точки зрения существенное значение имеет
исследование соотношения управления и правового
регламентирования. Но здесь необходимо установить
одно из основных исходных положений. Оно заклю-
чается в том, что механически применять некоторые
понятия и категории кибернетики к явлениям общест-
венной жизни нельзя. Так, предлагается разграничить,
как это делается в кибернетике, регулирование и уп-
равление по тому признаку, что под регулированием
понимается сохранение деятельности системы в задан-
ном режиме, а под управлением — переход системы на
новые параметры. Исходя из этого, правовое регулиро-
9 См.: Шептулин А. П. Категории диалектики. М., 1971.
С. 191—193; Философские основы теории развития. М., 1982.
С. 337-339.
81
ваНйе предлагают относить Только К тем Нормам и ин-
ститутам, которые направлены на сохранение сущест-
вующей системы, а понятие управления выделить по
тому основанию, что здесь предполагается дальнейшее
развитие системы; не наделять понятие правового регу-
лирования «управленческой» природой и различать
управляющую и регулирующую функции права10. Не
в столь категорической, несколько смягченной форме
это предложение было высказано в более поздней ра-
боте того же автора11.
Но такое предложение противоречит коренным
принципам социального регулирования. Ведь говоря
о правовом регулировании, имеется в виду вовсе не со-
хранение существующей системы, а целенаправленное
ее развитие. Для советского права характерно то, что
почти в каждом нормативном акте указана цель, на
достижение которой направлена та или иная норма.
Каждая норма, каждый институт способствуют сохра-
нению тех элементов системы, которые необходимы, ко-
торые содействуют совершенствованию всей системы.
Можно ли и нужно ли расчленять нормы или институты
по предлагаемому признаку и что может дать такое
расчленение?
Как правило, при создании каждого акта проводит-
ся отбор всего того, что стабильно действует и должно
быть сохранено в той или иной форме (в виде ссылки,
отсылки, повторения и т. п.) в новом акте, и включает-
ся то новое, что вводится актом. Достаточно проанали-
зировать ст. 12, 13, 58 Конституции СССР (как и ряд
других статей), чтобы увидеть, как в одном институте
неразрывно связаны закрепление существующего поло-
жения и меры, направленные на развитие отношений
для достижения определенной цели.
Поэтому есть все основания для того, чтобы в даль-
нейшем изложении рассматривать в едином понятии
управления весь комплекс средств, направленных как
на сохранение стабильности системы, так и на ее даль-
нейшее целенаправленное развитие.
Место, роль и значение права в управлении нагляд-
но раскрываются при анализе модели управленческого
10 См.: Социальные и государственно-правовые аспекты управ-
ления в СССР. Киев, 1978. С. 53—62.
11 См.: Эффективность и качество управленческой деятельно-
сти: Государственно-правовой аспект. Киев, 1980. С. 148-153.
82
цикла и определении места, которое занимает право
на каждой стадии этого цикла.
Первая стадия управленческого цикла — формиро-
вание цели. Осознав необходимость решения, обозначив
и раскрыв проблему, управляющая система или орган
определяют цель, на достижение которой должно быть
направлено решение. На начальной стадии управленче-
ского цикла правовое регулирование играет существен-
ную роль. В советской литературе справедливо указы-
валось на то, что формирование целей определяется
объективными условиями, носит необходимый харак-
тер 12. Вместе с тем при формировании целей сущест-
венное значение имеет субъективное осознание объек-
тивных требований, соотнесение цели и возможностей,
определение средств достижения цели. Требования объ-
ективных законов всегда оставляют известную (и не-
редко довольно . значительную) возможность выбора
варианта решения в процессе управления. В зависимо-
сти от глубины познания как объективных требований,
так и субъективных возможностей с той или иной ме-
рой обоснованности определяется цель. Диалектика
взаимосвязи объективного и субъективного обусловли-
вает значение правового регулирования отношений,
связанных с построением системы органов, на которые
возлагается формирование целей на каждом уровне
управления.
Формируя цель в управленческом цикле, орган дей-
ствует в пределах уже существующей программы, уста-
новленной в партийных решениях и документах, госу-
дарственных планах, нормах действующего права.
В советской литературе эти акты рассматривались как
директивная основа управленческой деятельности13.
Новые качества социалистического права, его творче-
ская, созидательная роль определяют возможность за-
крепления в нем программ и идеальных моделей, на-
правленных на достижение целей строительства ком-
мунистического общества.
В правовой литературе указывалось то большое
12 См.: Введение в теорию и методологию системы оптималь-
ного функционирования социалистической экономики. М.,
1983. В книге речь идет об управлении народным хозяй-
ством, но выводы могут быть в полной мере отнесены и к
другим сферам жизни общества.
13 См.: Алексеев С. С. Право и управление в социалистическом
обществе: Общетеоретические вопросы // Сов. государство
и право. 1973. Xs 4. С. 13-21.
83
значение, которое имеет закрепление в Конституции
СССР, законах, нормативных актах целей, на достиже-
ние которых направлено правовое регулирование об-
щественных отношений, их отдельных видов и групп.
Эти цели могут быть выражены в общей форме в пре-
амбулах законов и нормативных актов, в отдельных их
статьях, не предусматривающих специфических право-
вых средств реализации. Но чаще всего общая цель
закрепляется путем использования правовых механиз-
мов и средств, направленных на ее достижение. Мы не
останавливаемся на вопросе о сравнительной эффек-
тивности того или иного закрепления цели. Для рас-
сматриваемой нами проблемы роли права в формирова-
нии цели управленческого цикла на разных уровнях
решающее значение имеет то положение, что закреп-
ленные в той или иной форме цели вышестоящего
уровня обязательны для формирования целей на ниже-
стоящем. Частные, текущие цели управленческого
цикла должны соответствовать общим и долговремен-
ным целям, установленным на более высоком уровне.
Конкретная, выраженная нередко в точных числовых
и предметных определениях цель управленческого
цикла должна служить реализации целей более высо-
кого уровня «дерева целей».
Здесь возникает сложная проблема оптимального
соответствия конкретных и текущих целей управленче-
ских циклов на низших звеньях иерархии, в том числе
и тех, которые выполняют непосредственные производ-
ственные функции, общим и долговременным целям'
высшего уровня. Общие долговременные цели реализу-,
ются в процессе управленческой деятельности различ-
ных звеньев системы вплоть до непосредственных ис-
полнителей. В каждом из этих звеньев формируются
цели различных управленческих циклов. Общие, долго-
временные цели обогащаются всем богатством конкрет-
ного, единичного 14. В этом процессе выявляются новые
возможности, и резервы, а также и непредвиденные
ранее препятствия и трудности. Использование возмож-
ностей и резервов, устранение препятствий и борьба'
с трудностями — все это необходимые условия целена-
правленного прогрессивного развития.
Соответствие целей каждого цикла общим и долго-
временным целям развития общества — одна из перво-
14 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 29. С. 212.
84
очередных задач научного управления обществом.
И здесь существенную роль играет правовое регулиро-
вание отношений в сфере управления. Опыт показы-
вает, что в жизни цели того или иного управленческого
цикла иногда могут иметь последствия, противореча-
щие общим долговременным целям развития общества.
Так, цель народного образования, закрепленная
в ст. 25 Конституции СССР,— обеспечение общеобра-
зовательной и профессиональной подготовки, коммуни-
стическое воспитание, духовное и физическое развитие
молодежи, подготовка к труду и общественной деятель-
ности. Однако цели, которые ставились в органах на-
родного образования и ближайших к ним уровнях уп-
равления— школах, роно, гороно («ни одного второ-
годника», «добиться высоких оценок»),— повлекли за
собой отрицательные явления, преодоления которых
требует постановление ЦК КПСС и Совета Министров
СССР «О дальнейшем совершенствовании общего сред-
него образования молодежи и улучшении условий ра-
боты общеобразовательной школы»15.
Общая цель управления железнодорожным транс-
портом — наиболее полное обслуживание граждан и
организаций при рациональном и экономном использо-
вании транспортных средств. Цель же, доводимая до
хозяйственных единиц и управлений дорог,— бороться
за выполнение и перевыполнение плана по тонно-кило-
метрам перевезенных грузов — явно противоречит об-
щей цели, стимулирует излишние перевозки, недоста-
точное использование подвижного состава, не препят-
ствует встречным перевозкам и т. п.16 Можно привести
и ряд других примеров отклонения цели управленче-
ского цикла на низшем уровне от общих и долговре-
менных целей, принятых на высшем уровне.
Правовое регулирование — эффективное средство,
создающее возможность согласования целей, формируе-
мых на различных уровнях управления. Закрепление
в праве системы органов управления, установление их
компетенции, в том числе и в отношении формирования
целей управленческого цикла на каждом уровне, ре-
гулирование отношений органов управления и звеньев,
выполняющих производственную деятельность, в связи
с формированием целей управленческих циклов,— все
15 См.: СП СССР. 1984. № 18. Ст. 101.
16 См.: Валовой Д. В. Поиск. М., 1982.
85
это может способствовать решению одной из основных
проблем управления — обеспечению единства, взаимо-
согласованности, целенаправленности управленческих
циклов и программ. К сожалению, эти возможности
прара используются еще недостаточно. В гл. IV и V
мы подробнее остановимся на этой проблеме. Здесь не-
обходимо лишь убедиться в том, что и в настоящее
время право может играть важную роль в формирова-
нии целей на первой стадии управленческого цикла.
Вторая стадия управленческого цикла — дескрип-
тивная — сбор и обработка информации, необходимой
для принятия решений. И здесь существенное значе-
ние имеет правовое регулирование. Все существующие
формы учета и отчетности закрепляются соответствую-
щими правовыми нормами. Круг получаемой и обраба-
тываемой информации на различных уровнях управ-
ления, возможности ее использования — все это опре-
деляется правом. Проблема правового регулирования
отношений, связанных с получением, обработкой, ис-
пользованием информации, требует специального ис-
следования. И на этой стадии управленческого цикла
возможности правового регулирования еще используют-
ся недостаточно. Вместе с тем действующие нормы
права создают разветвленную и жесткую (нередко из-
лишне подробную и чрезмерно жесткую) систему пра-
вил, регулирующих сбор и обработку информации.
Не меньшее значение имеет правовое регулирование
отношений на третьей — прескриптивной — стадии уп-
равленческого цикла. Здесь при вынесении управлен-
ческого решения ряд основных условий задан нормами
права. Это — прежде всего правомочия органа на вы-
несение решения. В ряде случаев устанавливаются спе-
циальные процедуры принятия некоторых видов реше-
ний, направленные на то, чтобы обеспечить обоснован-
ность решения, учет в нем интересов лиц, на которых
могут распространяться последствия решения, и т. п.
Необходимое условие для управленческого решения —
его согласованность с нормами права, регулирующими
отношения, в той или иной мере связанные с последст-
виями принимаемого решения. И, наконец, пожалуй,
самое главное — управленческое решение всегда об-
лекается в форму правового акта, индивидуального или
нормативного, и поэтому оно должно отвечать всем
требованиям, предъявляемым к таким актам.
Следующая стадия управленческого цикла — реали-
86
зацйй решения, организация его выполнения. Вряд ли
нужно подробно обосновывать роль права на этой ста-
дии. Для реализации решения необходимо обеспечение
определенных действий, поведения лиц, коллективов,
общественных образований. Воздействие на поведение
в сфере управления осуществляется посредством пра-
ва, Права и обязанности, ответственность лиц и орга-
низаций, выполняющих решение, устанавливаются в со-
ответствии с существующими нормами права. Вступа-
ют в силу механизмы, направленные на обеспечение
правомерного поведения, в состав которого входит и
реализация решений, принимаемых на всех уровнях
системы управления 17. На четвертой стадии управлен-
ческого цикла используется весь арсенал правовых
средств, воздействующих на поведение. Именно здесь
выявляется соответствие принятых решений требова-
ниям объективных законов развития, адекватность пра-
вовых форм, в которые облечены решения, использова-
ние эффективных правовых механизмов.
На следующей — ретроспективной — стадии проис-
ходит обобщение и анализ результатов выполнения
принятых решений. Важнейшее значение этой стадии1
определяется тем, что она создает возможность обрат-
ной связи, своевременного реагирования на информа-
цию о положительных и отрицательных последствиях
принятого решения, о том, в какой мере достигаются
цели, поставленные на первой стадии цикла, что пре-
пятствует их достижению. Эта информация дает воз-
можность своевременно корректировать ошибочные
или неточные решения, совершенствовать механизм
реализации. И, конечно, на этой стадии право играет
такую же роль, обладает такими же возможностями,
как и на всех предшествующих.
Мы остановились на конкретном вопросе о роли
права на всех стадиях управленческого цикла, так как
это наглядно показывает неразрывную органическую
связь права и управления, особое значение и роль пра-
ва, как формы отношений в процессе управления. Но
для характеристики права как средства управления
необходимо раскрыть основные закономерности его
развития в социалистическом обществе, его роль в со-
циальном управлении.
17 См.: Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М., 1978; Он же.
Правовое поведение: Норма и патология. М., 1982.
87
При социализме проблема социального управления,
и в том числе место и роль права в нем, носят качест-
венно отличный от всех предшествующих общественно-
экономических формаций характер. Достигнутый уро-
вень развития производительных сил и производствен-
ных отношений требует постоянного совершенствова-
ния организации и форм управления, обеспечивающих
оптимальное использование имеющихся ресурсов для
достижения высшей цели — построения нового комму-
нистического общества. В условиях социализма объек-
тивно возможна такая организация управления во всех
сферах общественной жизни, которая обеспечивала бы
рациональное, целенаправленное, единое управление,
сочетающее централизованное руководство с самостоя-
тельностью, инициативой, заинтересованностью произ-
водственных коллективов и граждан 18. Принцип демо-
кратического централизма, закрепленный в Конститу-
ции СССР,—.правовая основа такой организации уп-
равления.
Вместе с тем новые возможности, создаваемые в со-
циалистическом обществе, ставят и ряд сложнейших
проблем, решение которых требует постоянного разви-
тия и обновления.
Начнем с того, что важнейшее место в системе со-
циального управления занимают государство и право.
Их особая роль неоднократно подчеркивалась осново-
положниками научного коммунизма. В учении о базисе
и надстройке государство и право постоянно выделя-
лись в общей системе надстройки. Так, Ф. Энгельс
пишет: «...экономическая структура общества каждой
данной эпохи образует ту реальную основу, которой и
объясняется в конечном счете вся надстройка, состоя-
щая из правовых и политических учреждений, равно
как и из религиозных, философских и иных воззрений
каждого данного исторического периода» 19. В другом
месте он пишет об общественных отношениях, право-
вых и государственных формах с их идеальной надстрой-
кой в виде философии, религии, искусства и т. д. 20
18 См.: Государство. Право. Экономика. М., 1970; Быков А. Г.,
Кененов А. А., Козлов Ю. М. Экономическая политика КПСС
и право. М., 1979; Загайнов Л. И. Социалистическое госу-
дарство и законы экономики. М., 1975; Пискотин М. И. Указ,
соч.; Научные основы советского правотворчества. М., 1981.
19 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 19. С. 208.
20 См.: Там же. Т. 20. С. 90.
88
Государство и право выделяются как те элементы
надстройки, которые ближе всего связаны с базисом и
оказывают на него обратное воздействие. Эта общая
закономерность существенно развивается и обогащает-
ся в социалистическом обществе. В советской литера-
туре раскрывались процессы взаимодействия права как
элемента надстройки с экономическим базисом.
При социализме наиболее полно раскрывается твор-
ческая, созидательная роль права. Исторически право
складывалось как средство поддержания существующе-
го строя, закрепления той формы эксплуатации, кото-
рая господствовала в данном обществе. Поэтому раз-
вивались те институты права, которые обеспечивали
сохранение существующего порядка. Что же касается
отношений экономической и социальной жизни, то это
оставалось сферой частной инициативы. В законода-
тельстве устанавливались лишь самые общие «правила
игры». Даже в современных условиях, когда необходи-
мость правового регулирования в ряде сфер обществен-
ных отношений в капиталистических странах стала
очевидной, тем не менее область частного правотворче-
ства, применение «формулярного» права, деловые
обыкновения и т. д. занимают еще большое место.
Одно из величайших преимуществ социалистиче-
ского общества — возможность единого, целенаправлен-
ного, научно обоснованного руководства экономиче-
ским, социальным и культурным развитием общества.
Право представляет собой основную форму, в кото-
рой осуществляется деятельность государства в этих
сферах. В. И. Ленин неоднократно указывал на то, ка-
кое существенное и новое значение приобретает право
в создании экономических и социальных отношений
нового общества21. Эта новая роль права выражается
в том, что многие сферы социального управления в зна-
чительной мере либо даже целиком опосредуются
правом.
В предыдущей главе упоминалось о том, что раз-
личные области общественных и личных отношений
в различной степени регулируются правом.
Правовое регулирование общественных отношений
глубоко дифференцировано в зависимости от их харак-
тера. Право в самой ограниченной мере вмешивается
21 См.: Ленин R. И. Поли. собр. соч. Т. 43. С. 62; Т. 45. С. 111,
308-309.
89
во взаимные отношения людей, оставляет значительное
место для проявления индивидуальности каждого. Вме-
сте с тем почти все отношения в области управления
экономикой регулируются законами и подзаконными
актами. Основной источник правового регулирования
в этой сфере — подзаконные акты. Подробнее на этом
последнем вопросе мы остановимся в гл. VII. Для рас-
сматриваемой нами проблемы существенное значение
имеет тот факт, что почти все отношения в этой сфере
выступают в правовой форме, являются правовыми от-
ношениями. Это предъявляет особые требования к их
правовому регулированию. Для удовлетворения этих
требований необходимо постоянное развитие и совер-
шенствование законодательства и практики на основе
глубокого познания закономерностей права, возможно-
стей использования правовой формы для развития со-
держания.
Рассматривая право в системе социального управле-
ния, можно различать две основные формы «наложе-
ния» правовой системы на систему управления.
1. Право создает общую нормативную систему, воз-
действующую на формирование управленческих реше-
ний. В соответствии с этой формой управленческие ре-
шения принимаются, а затем приобретают реальное
бытие. Это та форма, благодаря которой рекомендации,
мнения, решения обретают новое качество, становятся
правилом, нарушение которого влечет за собой опреде-
ленные последствия. Сюда относится обширное законо-
дательство, регулирующее все виды деятельности в об-
ласти экономики и культуры. Благодаря правовой
форме решение включается в общую систему правового
регулирования, оно испытывает на себе результаты
адекватного или неадекватного использования правовой
формы.
Следует иметь в виду, что далеко не всегда прида-
ние тому или иному управленческому решению или
рекомендации формы нормативного акта уже обеспечи-
вает соблюдение нормы. Опыт показывает, что для реа-
лизации решения, в том числе и решения научно обос-
нованного, необходимо применение соответствующих
правовых средств и соблюдение всех требований, предъ-
являемых собственными закономерностями права.
В дальнейшем мы остановимся на этой проблеме, здесь
же упомянем лишь о том, что в ряде случаев управ-
ленческое решение должно быть переведено на язык
90
юридических конструкций и инструментов. На такую
необходимость указывал еще Ф. Энгельс. Он говорил
о том, что в условиях капитализма при таком переводе
нередко теряется точность отражения экономических
закономерностей в правовой норме или институте22.
Это — неизбежное следствие общего характера бур-
жуазного права, выражающего интересы господствую-
щего класса.
При социализме созданы объективные условия для
обеспечения адекватного отражения требований эконо-
мических законов в праве. Для использования этой
возможности существенное значение имеет соблюдение
требований, предъявляемых самой правовой формой,
закономерностями права. Этой стороной права законо-
дательство и практика еще не овладели полностью, и
в совершенствовании правовой формы — немалый ре-
зерв повышения эффективности управленческих ре-
шений.
2. Наряду с созданием общей нормативной системы,
регулирующей экономические, социальные и культур-
ные отношения, право играет существенную роль в ор-
ганизации самой системы управления. В СССР госу-
дарство ставит цели долговременные и текущие, на-
правленные на достижение общих высоких целей, за-
крепленных в Конституции. Право используется не
только для регулирования общественных отношений,
но и в более тесной сфере непосредственной организа-
ции управления. Эта организационная функция права
имеет существенное значение для всей системы управ-
ления.
Структура государственной власти, осуществление
ее функций, формирование и деятельность аппарата
управления, определение уровней управления, методов
работы и, пожалуй, все вопросы текущей деятельности
регулируются нормами права.
Эти нормы определяют, на каком уровне принима-
ются решения, каков порядок их подготовки и реализа-
ции, чьи решения и для кого обязательны, как увязы-
ваются управленческие решения разных уровней.
Опыт показывает, что правовое регулирование рас-
сматриваемых отношений имеет существенное значе-
ние для управленческой деятельности. Это касается
как функционирования аппарата управления, так и его
22 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 18. С. 272—274.
91
структуры. Так, недостатки структуры, наличие из-
лишних промежуточных звеньев в аппарате управле-
ния могут отрицательно влиять на всю систему управ-
ления. Отсутствие твердой нормативной базы для опре-
деления специализации отдельных звеньев также мо-
жет препятствовать рациональному решению вопроса.
Проблемы правового регулирования отношений, свя-
занных с организацией управления, исследуются
главным образом теорией административного права,
в которой разработан ряд плодотворных выводов и
практических рекомендаций23. Представляется, однако,
что новые и полезные результаты могут быть достиг-
нуты, если проблемы организационной функции права
будут исследоваться с позиции общей теории права
в комплексе проблем правового регулирования и управ-
ления.
В определении роли права в процессе социального
управления, занимаемого им места и возможностей су-
щественное значение имеет та социально-экономиче-
ская формация, к которой принадлежит данное обще-
ство. Так, при капитализме управление важнейшими
сферами жизни общества осуществляется в значитель-
ной мере в условиях действия стихийных законов ка-
питалистической экономики. Создаются автономные
саморегулирующиеся системы управления крупных
монополий, различных объединений, зачастую надна-
циональных. В этих условиях право играет ограничен-
ную роль, определяя лишь в общей форме возможности
управленческих систем, их взаимные связи.
В буржуазной литературе по вопросам управления
право обычно не упоминается. Правда, в последние
годы в условиях научно-технической революции наме-
тилась потребность общего урегулирования управленче-
ской деятельности. Так, один из видных деятелей в об-
23 См.: Лунев А. Е. Указ, соч.; Лазарев В. М. Компетенция
органов управления. М., 1972; Пронина В. С. Центральные
органы управления народным хозяйством. М., 1971; Пробле-
мы общей теории социалистического государственного управ-
ления. М., 1981; Научные основы государственного управ-
ления в СССР; Вачи.ю И. Л. Функции органов управления:
правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976;
Ремнев В. И. Социалистическая законность в государствен-
ном управлении. М., 1979; Тихомиров Ю. А. Механизм
управления в развитом социалистическом обществе. М.,
1978; Организационно-правовые вопросы руководства нау-
кой в СССР. М„ 1982.
92
ласти управления, в течение ряда лет руководивший
программой НАСА, Дж. Вэбб, пишет: «Наше общество
достигло такого этапа, когда его развитие и даже суще-
ствование во все большей мере зависит от нашей спо-
собности организации всего комплекса современных
отношений...» Автор указывает, что общество настоя-
тельно требует упорядочения. Правда, по его мнению,
такое упорядочение должно быть осуществлено на базе
«свободных институтов». Вместе с тем он подчеркивает,
что в современных условиях к конституционной системе
предъявляются другие требования, чем те, которые
были при Вашингтоне, Джефферсоне, Франклине
и др.24
Здесь речь идет об объективной необходимости упо-
рядочения, согласования, повышения уровня управле-
ния. На необходимость легализации управления обще-
ственной жизнью указывает и А. Тарк, призывающий
к созданию операциональных форм социального конт-
роля и установлению преобладающего положения от-
ношений власти 25.
Вообще работы по управлению, изданные в Соеди-
ненных Штатах в последние годы, отличаются боль-
шой пестротой. Наряду с обильным использованием ма-
тематических методов, в работах, касающихся управ-
ления отдельными комплексами, можно встретить и
весьма примитивные, но несомненно реальные реко-
мендации. Так, Р. Баскирк делает попытку использо-
вать теорию Макиавелли, применив ее к современному
управлению. Его книга состоит из текстов произвед1
ний Макиавелли «О государе» и «Диалоги» с неболь
шими сокращениями, причем каждое положение Ма-
киавелли сопровождается текстом автора о применении
этих положений к управлению современной корпора-
цией. Так, текст Макиавелли о том, как управлять за-
воеванными городами, применяется к управлению
компанией, куда приходит новый руководитель. Поло-
жение, согласно которому жестокость захватывающего
власть надо проявлять сразу и постепенно ее сокра-
щать, предлагается проявить и к персоналу компании,
а рекомендация Макиавелли милости оказывать посте-
пенно, мало-помалу, применяется к политике повыше-
ния заработной платы: повышать ее надо не сразу, а
24 Webb 1. Е. Space age management. N. Y. etc., 1969.
25 Turk A. T. Legal sanctioning and social control. Wash., 1972.
93
йонемйогу. Ряд других положений, отйосйщихсй й осу-
ществлению власти в XVI в., автор применяет к усло-
виям современной корпорации, ссылаясь при этом на
большой свой опыт26. Можно было бы рассматривать
такую попытку как анекдотическую, но приводимый
автором материал свидетельствует о большой жизнен-
ности и распространенности методов, заимствованных
у Макиавелли.
Ни в коей мере не ставя задачу дать обзор или
оценку литературы по вопросам управления, изданной
в развитых капиталистических странах, можно выска-
зать лишь одно соображение,— что все изощренные
методы системы управления, применяемые монополия-
ми, корпорациями, объединениями, правительственные
программы до сих пор не решили таких важнейших,
острейших проблем, как рост безработицы, инфляция,
снижение жизненного уровня значительной части насе-
ления.
2. Взаимосвязь права и управления
Двойная система взаимозависимости связывает управ-
ление и правовое регулирование.
1) Управление осуществляется в соответствии
с правовыми нормами, регулирующими систему орга-
нов управления, их структуру, порядок деятельности,
отношения, связанные с реализацией управленческих
решений. Действующее право устанавливает опреде-
ленные условия, в соответствии с которыми должно
осуществляться управление. Принимая решения на всех
уровнях, каждая управляющая система должна не
только соблюдать урегулированный правом порядок
принятия и реализации решений, но и учитывать дей-
ствующее право, регулирующее отношения, которые
в той или иной мере могут быть связаны с результата-
ми принятого решения. Например, новый режим ра-
боты подчиненных предприятий необходимо согласо-
вать с нормами действующего трудового законодатель-
ства; издавая правила, регулирующие деятельность
предприятий бытового обслуживания, обеспечить их
соответствие нормам Гражданского кодекса, и т. п.
Мы привели наиболее элементарные примеры, но
26 Buskirk R. Н. Modern management and machiavelli. Boston,
1974.
94
практически на всех уровнях управления принимаемые
решения в той или иной мере соприкасаются с об-
ластью, уже урегулированной правом. Ведь управление
начинается не на пустом месте. Всегда есть более ши-
рокая сфера, чем та, к которой относится данное реше-
ние, в ней уже установлен порядок. И новое решение
должно согласовать, связать, адаптировать, а иногда и
изменить действующую систему. Поэтому строгое со-
блюдение норм права, как в отношении подготовки и
порядка принятия решения, так и его содержания,
включение нового решения в систему действующего
правопорядка — одно из необходимых условий эффек-
тивности процесса управления.
К сожалению, на практике управленческие реше-
ния, в том числе и те, которые облечены в форму нор-
мативных актов, зачастую не соответствуют, а иногда
и противоречат нормам действующего права. В этом
случае общество несет потери и из-за того, что в про-
цессе управления не достигаются общие долговремен-
ные цели, закрепленные в правовых нормах, подры-
вается авторитет права, ослабляется его действенность
как средства мотивации поведения, а следовательно, и
эффективность использования правового инструмента-
рия. Обеспечение законности в системе управления —
одна из наиболее важных задач, решение которых не-
обходимо для постоянного совершенствования процес-
са управления.
В настоящее время в связи с выполнением решений
XXVII съезда КПСС, с перестройкой управления эко-
номикой и хозяйственного механизма существенные из-
менения вносятся и в правовые акты, регулирующие
экономические отношения. Сложившийся на протяже-
нии предшествующих двух десятилетий необозримый
массив нормативных актов, изданных на разных уров-
нях системы управления, главным образом на ведомст-
венном, способствовал накоплению тех отрицательных
явлений, которые осуждены XXVII съездом партии и
Пленумами ЦК КПСС последних лет. Многие из этих
актов противоречили не только друг другу, но и нор-
мам права, закрепленным в законах и постановлениях
правительства.
В процессе перестройки опробуются и проходят
проверку новые методы управления. Анализ результа-
тов многочисленных экспериментов, практического при-
менения новых структур и методов определяют те
95
черты хозяйственного механизма, которые соответст-
вуют современным задачам экономического развития.
Для формирования и функционирования этого меха-
низма существенное значение будет иметь его правовое
закрепление, использование всех возможностей права
для реализации принятых решений. В гл. VII книги
будет рассмотрен вопрос о резервах и возможностях
права в совершенствовании управления экономикой.
Конечно, действующее право ни в коей мере нельзя
считать чем-то замкнутым и застывшим. В процессе
управления, как и в других процессах, происходящих
в жизни общества, может выявиться недостаточность
существующих правовых форм, норм, институтов.
Жизнь может потребовать новых решений, выдвинуть
новые альтернативы. Именно в процессе управления
могут быть раскрыты, а иногда и запрогнозированы
необходимые изменения действующего права. Но эти
изменения не должны быть спонтанными, не должны
игнорировать действующее право. Их следует осуществ-
лять в строгом соответствии с установленными прави-
лами, регулирующими правотворческую деятельность,
включать в установленном порядке в действующую
систему права.
2) Как уже упоминалось, в процессе управления
используются правовые нормы, институты, механизмы,
призванные обеспечить реализацию управленческих
циклов и решений. Каким же образом эти правовые
феномены включаются в процесс управления, какими
средствами располагает право для выполнения своих
функций в данном процессе?
Право прошло длительный путь развития. На раз-
ных этапах истории человечества право регулировало
определенные области общественных отношений, для
которых эта форма нормативного регулирования ос-
тается необходимой. К таким традиционным сферам
воздействия права относится организация государст-
венной власти и управления, имущественные, семей-
ные, трудовые, финансовые отношения, применение
средств уголовного наказания, отправление правосудия.
Применение права в этих сферах общественных от-
ношений имеет длительную историю, сформировавшие-
ся средства воздействия и наработанный инструмента-
рий. Сложившаяся и прошедшая испытание практикой
система понятий, правовых конструкций, правил осно-
вывается на глубинной закономерности соотношения
96
правовой формы и содержания регулируемых отноше-
ний. Подробнее на этой закономерности мы остановим-
ся в гл. VI. Сейчас можно установить как обоснован-
ную и доказанную тысячелетней практикой известную
самостоятельность правовой формы отдельных видов
общественных отношений, возможность использования
таких правовых форм в условиях различных общест-
венно-экономических формаций. Конечно, правовые
формы наполняются иным содержанием в новых со-
циальных условиях, служат целям, зачастую прямо
противоположным, но как инструмент, как определен-
ный набор средств воздействия эффективно исполь-
зуются.
Так, ряд положений уголовного права (понятие
преступления, наказания, виды наказания, отдельные
составы преступлений), формы гражданского и уголов-
ного процесса, институты гражданского права (понятие
права собственности, правомочия собственника, такие
средства охраны, как виндикация, негаторные иски,
институты исковой давности и другие) — все это фор-
мы, которые служили на различных этапах развития
общества, до сих пор применяются в капиталистиче-
ских и развивающихся странах, в странах социализма,
наполняясь в каждой социальной системе различным
содержанием для достижения противоположных целей.
Сферы, традиционно регулируемые средствами пра-
ва, динамичны, причем возможно как расширение, так
и сужение правовой сферы. Например, буржуазное
право очень широко вторгалось в область семейных от-
ношений. Наполеоновский кодекс, который основопо-
ложники научного коммунизма называли классическим
кодексом победившей буржуазии, в деталях и подроб-
ностях регулировал не только имущественные, но и
личные отношения в семье, закрепляя откровенную и
грубую дискриминацию женщины, лишение ее элемен-
тарных прав как в решении вопросов семьи, так и во
внешнем мире. В результате борьбы прогрессивных
слоев общества за равноправие женщин, ограничение
вмешательства государства в личную жизнь граждан,
в семейные отношения сфера правового регулирования
этих отношений в значительной мере сузилась. Суще-
ственное значение при этом имел пример и опыт совет-
ского общества. Вместе с тем появились новые сферы
правового регулирования, как, например, трудовое пра-
во, новые институты финансового права.
4 Р. О. Халфина
97
Развитие сферы правового регулирования связано
и с постоянно развивающимися условиями организации
производства и обмена. Так, классический кодекс побе-
дившей буржуазии — Французский гражданский ко-
декс — не предусматривал института юридического ли-
ца, не признавал никаких форм контроля за деятель-
ностью собственника, объявлял право собственности
правом владеть, пользоваться и распоряжаться имуще-
ством наиболее абсолютным способом (ст. 5 Француз-
ского гражданского кодекса). Однако дальнейшее раз-
витие капиталистической экономики вызвало необходи-
мость урегулирования деятельности компаний, товари-
ществ, акционерных обществ, борьбы со всякого рода
злоупотреблениями в сфере организации капитала, раз-
вития специфической области торгового права и про-
никновения ряда его норм и институтов в сферу граж-
данского права.,
В социалистическом обществе правовое регулирова-
ние направлено на достижение целей, качественно от-
личных от тех, которые лежали в основе сложившихся
форм. Вместе с тем в процессе правового регулирова-
ния широко используются традиционные институты
различных отраслей права, наполняемые новым содер-
жанием и выполняющие задачи и функции иные, чем
были присущи предшествующим формациям. В этом
отношении неоценимое значение имеют указания
В. И. Ленина в известной записке Д. И. Курскому
в связи с созданием Гражданского кодекса РСФСР.
В. И. Ленин подчеркивает необходимость идти дальше,
находить новые пути, не следовать слепо за имеющи-
мися образцами. Вместе с тем он предлагает: «Все, что
есть в литературе и опыте западноевропейских стран
в защиту трудящихся, взять непременно» 27. Из текста
записки видно, какое большое значение В. И. Ленин
придавал использованию всего созданного в сфере пра-
вового регулирования для выполнения новых задач по-
строения социалистического общества. Отказываться
надо лишь от того, что противоречит основному харак-
теру нового общества28.
В ряде случаев В. И. Ленин указывал на необходи-
мость использования опыта буржуазного законода-
тельства при решении конкретных задач управления.
27 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 44. С. 412.
28 См.: Там же.
98
Так, в докладе о концессиях на заседании коммунисти-
ческой фракции ВЦСПС он подчеркивал, что необхо-
димо взять все лучшее, что имеется в мировом законо-
дательстве по вопросам эксплуатации природных ре-
сурсов, в частности использовать материалы из дорево-
люционного русского, румынского и калифорнийского
законодательства29. Творческое использование уже
созданной системы методов правового регулирования
общественных отношений, сложившихся форм, инстру-
ментов представляет собой объективную необходимость.
Вряд ли можно считать целесообразным придумывание
новых форм, независимо от их эффективности, лишь бы
они не походили на старые.
В предыдущей главе был отмечен своеобразный па-
радокс, характеризовавший первые годы перехода к
мирному строительству Советского государства, когда
в теории широко проповедовался правовой нигилизм, а
в практике создавалось новое законодательство, в кото-
ром были умело использованы институты и конструк-
ции, сложившиеся в прежних формациях и наполнен-
ные новым содержанием. О роли законодательства этих
лет, о высоком его уровне неоднократно говорил и писал
В. И. Ленин 30.
Такой разрыв между теоретическим осмыслением
новых явлений и практикой, которая сумела найти аде-
кватные эффективные формы воздействия на новые
процессы развития, свидетельствует о том, что в такой
отрасли общественных наук, как правоведение, нельзя
строить теории и конструкции, игнорирующие сущест-
вующие формы, методы, средства правового регулиро-
вания, их роль в жизни общества и перспективы раз-
вития.
То, что мы условно назвали традиционной сферой
правового регулирования, можно охарактеризовать
только самым общим образом. Представляется, что ус-
тановление критериев, помогающих с достаточной сте-
пенью подробности определить, какие именно сферы
жизни общества должны регулироваться средствами
права,— это одна из актуальных задач советской пра-
вовой науки. На основании же имеющегося опыта мож-
но лишь эмпирически установить общий круг отноше-
29 См.: Там же. Т. 43. С. 174-175.
30 См.: Там же. Т. 45. С. 247-248.
4*
99
ний, которые в историй и в настоящее время регули-
руются правом.
Нами были названы традиционные сферы правового
регулирования. Можно выявить некоторые общие чер-
ты, характеризующие приемы и методы, сложившиеся
в регулировании рассматриваемых отношений. Так, ос-
новным источником права в этой сфере отношений яв-
ляется закон. Для этой сферы характерно и то, что в
ней, как общее правило, применяется равная мерка,
равные критерии оценки поведения всех членов обще-
ства — субъектов права. Нормы права создают воз-
можность выбора довольно широкого спектра вариан-
тов решения в каждой ситуации.
Для рассматриваемой сферы правового регулирова-
ния характерно также и то, что большое место в про-
цессе принятия решений в сфере правотворчества и
правоприменения принадлежит государственным орга-
нам, для которых осуществление этой деятельности со-
ставляет основную функцию. В принятии решений, ко-
нечно, значительную роль играет и учет общественного
мнения, средства массовой информации, экспертные
оценки специалистов. В советской литературе пред-
принята попытка показать процесс становления право-
творческих решений, провести анализ объективных
факторов и их субъективного осознания в процессе
подготовки и реализации решений31.
Представляется, что имеются существенные разли-
чия между местом, ролью и эффективностью правовых
норм в тех сферах, в которых правовое регулирование
издавна было средством социального управления, где
накоплен большой опыт такого регулирования, и новы-
ми областями, необходимость регламентации которых
связана с процессами, обусловленными достигнутым
уровнем экономического и социального развития обще-
ства. Как же используются испробованные, наработан-
ные правовые формы, средства, инструменты в управ-
лении новыми процессами?
В социалистическом обществе и особенно на совре-
менном этапе его развития возникают новые сферы от-
ношений, правовое регулирование которых объективно
31 См.: Шебанов А. Ф. Форма советского права. М., 1968; Пра-
вотворчество в СССР. М., 1974; Научные основы советского
правотворчества; Агешин Ю. А. Политика, право, мораль.
М., 1982; Дрейшев Б. В. Правотворчество в советском госу-
дарственном управлении. М., 1977.
100
необходимо. К таким сферам относится правовое регу-
лирование отношений, связанных с использованием
новейших достижений науки и техники, организацией
самой науки и ее связей с производством, отношений
в области образования и подготовки кадров, использо-
вания природных ресурсов и охраны окружающей
среды, охраны жизни и здоровья человека. Правовой
регламентации требуют и отношения, связанные с ис-
пользованием автоматизированных систем управления.
Качественно новое значение приобретает право в уп-
равлении техническими процессами, стандартизации,
метрологии и др.32
Меняется ситуация и в сфере руководства экономи-
кой. Во всех предшествовавших общественно-экономи-
ческих формациях отношения производства регулиро-
вались правом в незначительной степени. Рабовладе-
лец, феодал, буржуа имел право распоряжаться собст-
венностью по своему усмотрению, никто не вмешивал-
ся в процесс производства. Собственник должен был
соблюдать только самые общие правила, определяю-
щие границы его усмотрения в тех пунктах, где то или
иное решение вопроса могло отразиться на интересах
других собственников или общества в целом. Отдельные
попытки государственно-правового регулирования не-
которых моментов производства, предпринимавшиеся
изредка, главным образом в критические периоды сме-
ны одной эксплуататорской формации другой, носили
относительный и преходящий характер, не меняли об-
щей закономерности.
Правда, в настоящее время эта классическая кон-
цепция права эксплуататорских экономических форма-
ций значительно меняется. В условиях научно-техниче-
ской революции государство в интересах общества вы-
нуждено вмешиваться в частную деятельность, но и до
сих пор такое вмешательство в значительной степени
ограничено. В советской экономической и юридической
литературе раскрывалась недостаточность и неэффек-
тивность попыток капиталистического государства
влиять на экономические отношения33. Производствен-
32 См.: Социалистическое право и научно-техническая револю-
ция. М., 1979; Организационно-иравовые проблемы АСУ. М.,
1979; Иойрыш А. И. Научно-технический прогресс и новые
проблемы права. М., 1982.
33 См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.,
1973. С. 77-99; Государство, право, экономика. С. 20 —30;
101
ный секрет, Коммерческая тайна, право исключительной
собственности на изобретения, создаваемое патентом,
и т. д. существенно ограничивают возможность воздей-
ствия на частные предприятия и организации. Санкции,
устанавливаемые законом за те или иные нарушения
в сфере производства и обращения, оказываются бес-
сильными, если причиняемый этими санкциями ущерб
меньше, чем возможная прибыль.
Так, в литературе Соединенных Штатов в качестве
яркого примера бессилия правовой нормы, если соблю-
дение ее может отразиться на прибыли собственника,
приводится знаменитый период — прохибишн — дейст-
вия закона, запрещавшего продажу спиртных напитков
на территории Соединенных Штатов. Как известно,
в период действия данного закона была широко разви-
та целая индустрия контрабандных перевозок, хране-
ния и продажи спиртных напитков в специальных за-
ведениях. Эта индустрия воспитала квалифицирован-
ные кадры контрабандистов, убийц, насильников, спо-
собствовала бурному развитию организованной пре-
ступности. Потребление спиртных напитков в те годы,
по утверждению многих авторов, значительно превы-
шало уровень их потребления до издания закона. Авто-
ры, исследовавшие границы применения права, счи-
тают, что основная причина бездействия закона заклю-
чалась в том, что производство и продажа спиртных
напитков могли быть организованы незаконно и с
большой прибылью. В подобных случаях, по мнению
авторов, право бессильно 34.
Бессилие государства и права в буржуазном обще-
стве тогда, когда соблюдение нормы может препятство-
вать получению прибыли, наглядно выступает в на-
стоящее время в связи с проблемой безопасного исполь-
зования новых достижений науки и техники. Возмож-
ность применения новых конструкций, технологий, ма-
териалов и т. п. дает возможность производителю, ко-
торый первым использует это, получить дополнитель-
ную прибыль, зачастую весьма значительную. Вместе
с тем общеизвестно, что использование новых достиже-
Клюкин Б. Д. США: правовое регулирование сельского хо-
зяйства. М., 1972; Лебедева Е. А. США: государственное
воздействие на научно-технический прогресс. М., 1972; Шиш-
ков Ю. В. Капиталистическая экономика без компаса. М.,
1981.
34 The limits of law. N. Y., 1974.
102
ний может в ряде случаев иметь побочные результаты,
опасность и вред которых значительно превышают при-
быль производителя. В результате — ряд трагических
случаев, когда сотни и тысячи людей пострадали из-за
приема недостаточно проверенных новых лекарств, пи-
щевых продуктов, использования новой техники
с серьезными конструктивными недостатками и т. п.
Проблема охраны жизни и здоровья, а также иму-
щественных интересов потерпевших реально встала
перед обществом. Но поскольку вмешательство в про-
цесс производства противоречит основе основ буржуаз-
ного общества, меры, принимаемые для проверки без-
опасности новой продукции, новой технологии и т. п.,
весьма ограниченны. Это противоречило бы принципу
свободы производства, нарушало бы права собственни-
ка. Поэтому основное средство — это судебная защита
потерпевших в случае причинения им вреда. В совет-
ской литературе уже отмечалось, что такой способ не
обеспечивает безопасности использования новейших
достижений науки и техники. Размеры возможного воз-
мещения могут быть заранее учтены в калькуляции го-
товой продукции, и если ожидаемая прибыль их пре-
вышает, то ничто уже не остановит производителя
в стремлении получить прибыль. Это наглядно показа-
но в характеристике, которую привел К. Маркс: «...раз
имеется в наличии достаточная прибыль, капитал ста-
новится смелым. Обеспечьте 10 процентов, и капитал
согласен на всякое применение, при 20 процентах он
становится оживленным, при 50 процентах положи-
тельно готов сломать себе голову, при 100 процентах
он попирает все человеческие законы, при 300 процен-
тах нет такого преступления, на которое он не рискнул
бы, хотя бы под страхом виселицы» 35. Характеристика
эта актуальна и сегодня. Она объясняет причины того,
что обеспечение безопасности применения новейших
достижений науки и техники в условиях капитали-
зма — задача неразрешимая. Что же касается судебной
защиты потерпевших, то это далеко не адекватная
форма. Известно, каким длительным и дорогостоящим
может быть судебный процесс, если ответчик — фирма,
к услугам которой самые опытные адвокаты.
В социалистическом обществе общественная форма
производства выражена в общественной системе управ-
35 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. С. 770.
ЮЗ
ления. В отличие от других сфер общественной жизни,
где правовое регулирование распространяется лишь на
некоторые виды отношений, в области производства
объективно необходимо урегулирование всей системы
отношений.
Единая система управления народным хозяйством
создает возможность наиболее полного и эффективного
применения правовых средств воздействия в сфере эко-
номики. Это обеспечивает возможность решения ряда
задач, в том числе и гарантий безопасности примене-
ния новейших достижений науки и техники.
Общие положения, регулирующие отношения, воз-
никающие в процессе реализации продукции, примене-
ния труда, взаимоотношений, связанных с использова-
нием природных ресурсов, в общей форме включаются
в традиционную сферу применения права. Но для рас-
сматриваемой области отношений этого недостаточно.
Общие положения основ различных отраслей законода-
тельства, кодексов и других законодательных актов,
устанавливающие наиболее важные принципы и прави-
ла, не могут охватить всех деталей и сложностей совре-
менного производства.
Право социалистической собственности требует де-
тального и дифференцированного регулирования отно-
шений, возникающих в связи с его реализацией. Но
здесь право занимает иное положение по сравнению
с тем, какое оно занимает в традиционных сферах пра-
вового регулирования. Если, как это уже нами отмеча-
лось, в традиционных сферах сложился определенный
разработанный, наполненный новым содержанием пра-
вовой инструментарий, если в этой области накоплен
опыт использования права в процессе социального
управления, то во вновь сложившихся сферах правово-
го регулирования такой опыт пока недостаточен и
здесь до сих пор приходится действовать методом проб
и ошибок.
Прежде всего возникает проблема наложения имею-
щегося инструментария на не регулировавшиеся ранее
отношения. Иногда такие средства могут быть найдены
и успешно применены. Но для этого необходимо пони-
мание роли и значения права и правового инструмента-
рия. Опыт показывает, что некоторые традиционные
правовые инструменты, наполненные новым содержа-
нием, сыграли и играют большую роль, выполняют от-
ветственные функции. В правовом регулировании рас
104
сматриваемой сферы общественных отношений на базе
исторически сложившихся традиционных форм возник-
ли новые, адекватно отражающие содержание и сущ-
ность отношений, способствующие их развитию.
Так, традиционный институт юридического лица на-
полнился новым содержанием в применении к пред-
приятиям и организациям как в сфере социалистиче-
ской экономики, так и в других областях жизни обще-
ства. На базе традиционного института права собст-
венности сложилась и развивается концепция права
государственной собственности как единого фонда об-
щенародной собственности в сочетании с правом опе-
ративного управления государственных предприятий и
организаций как один из необходимых инструментов,
обеспечивающих возможность их самостоятельности и
инициативы. На основе института общей собственности
сложились различные формы межколхозной и государ-
ственно-колхозной кооперации и интеграции.
Создан институт планового договора, в котором тра-
диционная форма договора наполнилась иным содержа-
нием. Возможности этой формы договора до сих пор
используются далеко не полностью.
К сожалению, в практике, особенно начиная с 70-х
годов, эффективность этих и других правовых институ-
тов значительно снижалась вследствие стремления ре-
шать все вопросы средствами административного рас-
поряжения. Такая тенденция иногда находила под-
держку и в юридической литературе. Предпринимались
попытки отказа от применения понятия юридического
лица в отношениях между социалистическими органи-
зациями и замены его общим понятием государственно-
го органа. Понятие права оперативного управления
размывалось и теряло важнейшее свойство формальной
определенности в результате попыток применения его
к внутриорганизационным отношениям.
Вместе с тем в юридической литературе глубоко
анализировались рассматриваемые институты и рас-
крывались их роль и значение в совершенствовании
управления народным хозяйством 36.
36 См.: Агарков М. М. Обязательство по советскому граждан-
скому праву. М., 1940; Венедиктов А. В. Государственная
социалистическая собственность. М., 1948; Халфина Р. О.
Договор в советском социалистическом гражданском праве.
М., 1954; Быков А. Г. План и договор. М., 1980; Брагин-
ский М. И. Хозяйственный договор. М., 1968; Корнеев С. М.
105
На основе сложившегося правового инструментария
конструировались и новые формы. Так, впервые была
установлена охрана прав не только изобретателей, но и
авторов открытий и рационализаторов. Во внутренней
жизни страны для охраны прав изобретателей был соз-
дан новый институт — авторское свидетельство, даю-
щее обществу возможность широко использовать изо-
бретения. Развивалось понятие и содержание компе-
тенции как одной из основных характеристик, опреде-
ляющих сферу действия, возможности и ответствен-
ность каждого звена в системе управления.
В процессе регулирования экономических отноше-
ний применяются и средства уголовного права. Глава
Уголовного кодекса РСФСР и кодексов других союзных
республик «Хозяйственные преступления» призвана
обеспечить соблюдение порядка и дисциплины в эконо-
мической жизни общества. Такие составы преступле-
ний, как ответственность за незаконное повышение
цен, обман покупателей, спекуляцию и т. п., направле-
ны на охрану прав граждан и борьбу с антиобществен-
ным поведением, попытками незаконного обогащения.
Вместе с тем появился ряд составов, касающихся про-
цесса хозяйственной деятельности,— уголовное наказа-
ние за приписки и очковтирательство, за систематиче-
ский выпуск недоброкачественной продукции. Однако
в ряде случаев уголовное наказание не может предот-
вратить тех отрицательных явлений, на ликвидацию
которых оно направлено. Вместе с тем сама формули-
ровка состава преступления, анализ причин соответст-
вующих правонарушений дает возможность находить
истоки тех отрицательных явлений, с которыми обще-
ство борется путем уголовной репрессии.
В процессе правового регулирования отношений
в сфере экономики, в новых областях жизни общества
могут быть использованы самые различные правовые
Право государственной социалистической собственности. М.,
1964; Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулиро-
вания общественных отношений. Свердловск, 1972; Калмы-
ков Ю. X. Хозрасчет промышленного предприятия: Право-
вые вопросы. М., 1972; Он же. Правовое регулирование хо-
зяйственных отношений. Саратов, 1982; Пугинский Б. П.
Правовые средства обеспечения эффективности производ-
ства. М., 1984; Рахмилович В. А. Правовые формы хозяй-
ственного расчета в промышленных объединениях. М„ 1977;
Собчак А. А. Правовое регулирование хозяйственной дея-
тельности. Л., 1981.
106
средства и механизмы. Однако, к сожалению, до сих
пор в рассматриваемой сфере основным средством пра-
вового воздействия остается прямое повеление, исполь-
зуется наиболее элементарный инструментарий из об-
ласти административного права. Еще не создан авто-
матически действующий механизм, обеспечивающий
реализацию того или иного решения специфическими
средствами права. Вместо этого применяется прямое
предписание 37.
Несомненно, в рассматриваемой области ряд реше-
ний может быть только однозначным, и их соблюдение
требует наиболее полного, непосредственного примене-
ния средств правового принуждения. В сфере ведения
взрывных работ, технологических процессов в ряде от-
раслей производства, техники безопасности, охраны
труда и т. п. должны действовать точно определенные,
формализованные, однозначные и обязательные прави-
ла. Вместе с тем для решения очень многих вопросов
гораздо целесообразнее было бы применение моделей,
стимулирующих оптимальное поведение в определен-
ных типичных ситуациях. Представляется! что для юри-
дической науки одна из актуальных задач состоит
в установлении новых механизмов, новых средств реа-
лизации решений.
В процессе исследования возможности использова-
ния правовых средств для обеспечения обоснованности,
эффективности, рациональности принимаемых решений
необходим тщательный анализ и разработка нового
правового инструментария, соответствующего объек-
тивным требованиям. Одна из таких задач — глубокий
анализ и характеристика так называемых технических
норм, выявление возможностей права в обеспечении
высокого уровня этих норм, их соответствия новейшим
достижениям науки и техники и, что особенно важно,
прогнозирования последствий, в том числе и отдален-
ных, побочных, имеющих широкое общественное зна-
чение. При социализме существует возможность в наи-
более полной мере оградить население и окружающую
среду от непродуманного, недостаточно проверенного
использования новых достижений науки и техники.
Использование этих возможностей иногда может по-
влиять на задержку применения новых достижений, но
37 См.: Пискотин М. И. Указ. соч. С. 140—165.
107
в таком случае безопасность должна иметь приоритет
перед остальными преимуществами.
Однако опыт показывает, что возможности права
обеспечить оптимальное использование новейших до-
стижений реализуются не всегда. Так, известны факты,
когда в результате ошибок при ведении работ по мелио-
рации земельные угодья, служившие для выпаса скота,
посевов многолетних трав и т. п., превращались в бес-
полезные участки, непригодные для использования.
Спрямление рек, устройство каналов нередко меняло
весь гидрологический режим района, нарушался сток
подземных вод, высыхали малые реки.
В настоящее время в печати говорится о том, что
выпускаемые ныне тяжелые тракторы не только не
оправдывают себя в хозяйствах, но и причиняют зна-
чительный ущерб, разрушая верхний слой почвы38.
В печати приводились данные, согласно которым ис-
пользование на определенных землях в течение года
трактора «К-150, К-180» приводило к тому, что причи-
ненный им ущерб для дальнейшего земледелия намного
превышал стоимость самого трактора. Вместе с тем
эти тракторы-гиганты далеко не всегда используются
в полной мере. Навесные орудия, находящиеся в хозяй-
ствах, ни в коей мере не требуют трактора большой
мощности, и в результате применение этих тракторов
в ряде случаев не только не удешевляет себестоимость
работ и продукции, а значительно ее удорожает. В пе-
чати неоднократно указывалось и на то, что решение
об укрупнении населенных пунктов в сельской мест-
ности и ликвидация «неперспективных» деревень при-
несло в ряде регионов значительный ущерб, послужило
причиной отлива сельского населения из бывших мел-
ких деревень, существенно затруднило управление.
Широкое внимание общественности привлекли, осо-
бенно в последние годы, проекты Министерства водного
хозяйства и входящих в его систему институтов, объ-
единений по изменению течения рек, строительству ка-
налов, переброске части стока рек. Решения, выполне-
ние которых могло бы причинить невосполнимые поте-
ри обществу, принимались без подробного и объектив-
ного рассмотрения, при серьезных и обоснованных воз-
ражениях ряда научных коллективов и видных специа-
38 См.: Ковда В. А. Как помочь нашим черноземам//Наш
современник. 1985. Xs 7.
108
листов. Затрачивались огромные средства и начинались
работы тогда, когда проекты не были еще рассмотрены
и утверждены. В постановлении ЦК КПСС и Совета
Министров СССР «О прекращении работ по переброске
части стока северных и сибирских рек» указано: «При-
знать целесообразным прекратить проведение проект-
ных и подготовительных работ по переброске части
стока северных рек в Волгу» 39. Но и после Постанов-
ления продолжаются проектные и подготовительные
работы по другим объектам, которые вызывают реши-
тельные возражения. Об остроте проблемы можно су-
дить по той полемике, которая ведется в нашей публи-
цистике 40.
Каким же образом принимались решения, отрица-
тельные результаты которых могли быть прогнозиро-
ваны? Ведь в каждом из приведенных примеров, как и
во многих . других, несомненно заранее можно было
предвидеть отрицательные результаты применения ре-
шения в различных условиях. Ведь во всех рассматри-
ваемых случаях вокруг каждого из решений были опре-
деленные споры и дискуссии, но, по-видимому, верх
брали те соображения, которые диктовались кратковре-
менными, сиюминутными интересами ведомств, пред-
приятий и организаций. Для предприятий тракторной
промышленности и министерства выполнение и пере-
выполнение плана легче осуществить за счет повыше-
ния мощности тракторов, да и рапортовать о 150-силь-
ном, 180-сильном тракторе представляется внушитель-
нее и привлекательнее. Иными словами, в принятии та-
ких решений просматривается особое значение пробле-
мы формирования интересов.
Что же можно противопоставить решениям, выра-
жающим интересы предприятия, подотрасли, отрасли,
как связать решение с интересами общества в целом,
как согласовать интересы предприятия, объединения,
министерства и общества? Этому может служить над-
лежащее применение правовых средств. Право позво-
ляет установить определенный порядок принятия ре-
шений, обеспечивающий обязательность участия в при-
нятии решений тех, кто представляет интересы обще-
ства в целом, тех, для кого предназначена новая про-
дукция, новая технология и т. п., и, что весьма важно,
39 СП СССР. 1986. № 29. Ст. 158.
45 См.: Новый мир, 1987. № 7. С. 181—235.
109
участие ученых. Право может обеспечить порядок тща-
тельной, всесторонней и объективной проверки пред-
ложений органов, имеющих свой интерес, который мо-
жет не совпадать с интересами общества.
Для того чтобы установить такой порядок, необхо-
димо разработать фундаментальные вопросы теории,
связанные с решением проблем, охватывающих различ-
ные интересы и потребности. Продуманное, основанное
на познании глубинных закономерностей соотношение
интересов общих, коллективных, перспективных и те-
кущих позволит определить порядок формирования
органов, рассматривающих проекты решений, обеспе-
чивающих их оптймальный научный уровень, участие
незаинтересованных представителей, использующих но-
вейшие достижения соответствующей науки.
В процессе теоретического анализа этих проблем
необходимо найти правовые средства, направленные на
выполнение решений XXVII съезда КПСС и последую-
щих Пленумов ЦК КПСС о расширении гласности, ши-
роком привлечении общественности к разработке и
принятию решений. Одна из важнейших задач правовой
науки, в том числе и теории государства и права,— раз-
работка конкретных предложений для установления
порядка, обеспечивающего реализацию указаний пар-
тии.
Мы говорим о новых сферах, в которых еще окон-
чательно не сложились адекватные формы, методы,
приемы правового регулирования, но уже налицо ус-
тойчивая практика, отличающаяся во многом от право-
вого регулирования в рассмотренных традиционных его
областях.
В чем же состоят эти отличия? Насколько они обос-
нованы и как отражаются на всей правовой системе
социалистического общества? Остановимся на некото-
рых, наиболее очевидных, относящихся главным обра-
зом к сфере экономики.
1) В отличие от традиционных сфер правового регу-
лирования, где основным источником права служит
закон, в этой — важной и обширной — сфере отноше-
ния регулируются актами управления, издаваемыми на
всех уровнях. Вследствие этого единство и взаимосо-
гласованность норм, которые могли бы быть обеспечены
при урегулировании основных положений законом, те-
ряются, ослабляется авторитет нормативного акта выс-
шей силы. Даже те положения, которые уже установ-
110
лены в законодательных актах — основах гражданско-
го, трудового, земельного, лесного и др. законодатель-
ства и соответствующих кодексах союзных республик,
оказываются погребенными под лавиной постановле-
ний и ведомственных актов, в которых нет ссылок на
действующие законы и нередко содержатся противо-
речащие им положения. Это ослабляет уважение не
только к закону, но и к другим нормативным правовым
актам. Раз можно не соблюдать закон, то где уж тре-
бовать соблюдения постановления, инструкции, типо-
вого договора и т. п.!
В правовой литературе неоднократно вносились
предложения об урегулировании законом таких важ-
ных отраслей деятельности и отношений, как управле-
ние промышленностью, планирование, договоры о по-
ставках. Однако эти предложения встречали возраже-
ния, особенно со стороны практических работников.
При этом в качестве основного аргумента ссылались
на то, что могут быть урегулированы стабильные от-
ношения. Бурная же динамика экономических отноше-
ний обусловливает постоянное развитие и изменение
правовой формы, что было бы затруднено при жестком
закреплении ее в законе. Здесь необходимы якобы бо-
лее гибкие формы в виде актов управления.
С этим возражением нельзя согласиться. При самой
бурной динамике экономических отношений важней-
шие, основополагающие принципиальные основы уп-
равления экономикой в социалистическом обществе
в достаточной степени стабильны. Так, требования
В. И. Ленина, сформулированные в письме к
Г. М. Кржижановскому о плане ГОЭЛРО, о научной
обоснованности планов, постановке целей по мере их
обеспечения соответствующими ресурсами; реальности
планов; их стабильности, взаимной согласованности41
и сегодня имеют основополагающее значение. Их со-
блюдение — необходимое условие выполнения решений
XXVII съезда КПСС и последующих Пленумов ЦК
КПСС о совершенствовании планирования. В постанов-
лении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 ок-
тября 1965 г. «О совершенствовании планирования и
экономического стимулирования промышленного про-
изводства» 42 и постановлении ЦК КПСС и Совета Ми-
41 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 43. С. 260- 263.
42 См.: СП СССР. 1965. № 19/20. Ст. 153.
111
нистров СССР 1979 г. «Об улучшении планирования и
усилении воздействия хозяйственного механизма на по-
вышение эффективности производства и качества ра-
боты» 43 устанавливаются общие принципы управления
хозяйством, указываются одни и те же пути развития
и средства, направленные на достижение цели; совпа-
дает и общая концепция перспективы развития произ-
водства, закрепленная в обоих актах.
Можно привести и ряд других примеров, свидетель-
ствующих о том, что при интенсивной динамике эконо-
мического развития важнейшие, основополагающие и
соответствующие им принципы, формы, методы, право-
вые средства в достаточной степени стабильны. Это
определяется тем, что они основываются на познании
объективных экономических законов развития, которые
действуют в общественно-исторической формации в те-
чение достаточно продолжительного времени. Вот эти
важнейшие принципиальные положения, рассчитанные
на долговременное применение, и должны быть закреп-
лены в соответствующих законах.
2) Одна из основных характеристик права — при-
менение равной мерки для всех членов общества.
В. И. Ленин, раскрывая эту характеристику права, ука-
зывал на ее конечную социальную несправедливость,
но вместе с тем подчеркивал необходимость сохране-
ния этого «узкого горизонта» права при социализме44.
Для рассматриваемой сферы правового регулирования
характерна чрезвычайно широкая дифференциация
мерок, критериев оценки, средств воздействия и т. п.,
основывающаяся как на объективных, так и на субъек-
тивных признаках. В ряде случаев такая дифференциа-
ция необоснованна и нередко оказывает отрицательное
воздействие на процессы управления и функциониро-
вания хозяйственного механизма.
3) Нормы права в традиционных сферах правового
регулирования влияют далеко не на все стороны, про-
явления, подробности регулируемого отношения, остав-
ляя таким путем достаточное место для выбора того
или иного варианта поведения. Иное положение в рас-
сматриваемой сфере управления. Здесь нормативные
правовые акты чрезмерно подробно регулируют детали
43 См.: Там же. 1979. № 18. Ст. 118.
44 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 33. С. 91-95.
112
отношении, стремясь охватить все возможные варианты
ситуаций, складывающихся в практике.
В ряде случаев такая детализация объективно не-
обходима. Но в подавляющем большинстве детальная
регламентация отрицательно отражается на процессах
управления, с одной стороны, поощряя безынициатив-
ность и тормозя принятие решений, а с другой — соз-
давая почву для волюнтаризма, нарушений порядка и
дисциплины.
4) Для правового регулирования характерно то, что
важнейшие функции правотворчества и правопримене-
ния осуществляются органами государства, для кото-
рых эта деятельность составляет основную функцию.
Иное дело в новых сферах правового регулирования и
особенно в управлении экономикой. Нормативные акты,
как уже упоминалось, издаются не только специально
для этого уполномоченными органами государства, но
и организациями, непосредственно осуществляющими
определенную деятельность. Таким образом, в норма-
тивном акте может быть закреплен интерес, не всегда
совпадающий с интересами тех, для кого эта деятель-
ность предназначена. То же относится и к правоприме-
нению. В Конституции СССР установлено, что разре-
шение хозяйственных споров между предприятиями,
учреждениями и организациями осуществляется орга-
нами государственного арбитража в пределах их ком-
петенции (ст. 163). Однако компетенция этих органов
охватывает ограниченный круг отношений. В важней-
ших областях внутриотраслевых и межотраслевых от-
ношений правоприменительную деятельность осуществ-
ляют вышестоящие органы, ведомственные арбитражи,
разного рода специально создаваемые комиссии и т. п.
Иными словами — те, кто имеют свои интересы в реше-
нии спорных вопросов, нередко выступают судьями
в собственном деле.
Мы остановились лишь на некоторых, наиболее оче-
видных отличиях в регулировании отношений, состав-
ляющих новую сферу применения права, от традицион-
ных сфер. Эти отличия определяются не только объек-
тивными основаниями — особенностью предмета право-
вого регулирования. В значительно большей мере они
связаны с тем, что опыт применения права в управле-
нии складывается впервые в истории и испытывает на
себе воздействие конкретных условий различных эта-
пов становления и развития советского общества. Не
113
следует забывать и о том йеантагонйстическом противо-
речии государства и права, которое рассматривалось
в гл. II.
Как же должна развиваться взаимосвязь правового
регулирования и управления в рассматриваемой сфе-
ре? Будут ли расти, углубляться и расширяться разли-
чия между правовым регулированием традиционных и
новых сфер, либо наоборот, эти различия должны по-
степенно стираться, сохраняя ту степень дифференциа-
ции, которая определяется объективными основаниями?
Должна ли система правового регулирования общест-
венных отношений социализма быть единой, внутренне
согласованной, основанной на общей системе принци-
пов материального и процессуального права?
Для ответа на этот вопрос необходимо рассмотреть,
в какой мере каждый из вариантов решения может
способствовать выполнению задачи совершенствования
социального управления на современном этапе разви-
тия социализма.
В решениях XXVII съезда КПСС и в новой редак-
ции Программы КПСС, определивших экономическую
стратегию партии, было указано на необходимость кар-
динального ускорения научно-технического прогресса,
повышения научного уровня управления, серьезной пе-
рестройки системы управления экономикой. Были
определены и основные направления, в которых долж-
на решаться поставленная задача: совершенствование
планирования; оптимальное сочетание централизован-
ного руководства с инициативой и самостоятельностью
основных звеньев общественного производства; установ-
ление эффективной системы материального стимулиро-
вания; сочетание отраслевого и территориального уп-
равления; укрепление порядка и дисциплины. Выпол-
нение директив съезда, решений июньского (1987 г.)
Пленума ЦК КПСС требует отказа от многих сложив-
шихся методов, привычек, стереотипов. В полной мере
это относится и к правовому оформлению отношений.
Включение экономических отношений, как и отно-
шений в других, новых сферах деятельности, в общую
систему правового регулирования, использование всего
наработанного, проверенного веками инструментария
для решения задач совершенствования социалистиче-
ского общества представляет собой необходимое и эф-
фективное средство достижения поставленной цели.
Действительно, те характеристики права, свойствен-
114
ные традиционным сферам регулирования, на которых
мы уже останавливались, в наибольшей мере подходят
для правового опосредования отношений в соответствии
с требованиями, предъявляемыми на современном эта-
пе развития социализма.
Применение закона как основного источника права
и ограничение, введение в определенный строгий поря-
док, правотворчества на уровне органов управления —
необходимое условие для обеспечения сочетания цент-
рализации с инициативой и самостоятельностью испол-
нителей на каждом уровне системы управления. Это
может быть также эффективным средством, препятст-
вующим столь вредной мелочной опеке предприятий и
организаций, на недопустимость которой указывалось
в решениях XXVII съезда КПСС и Пленумов ЦК
КПСС последних лет. Этой же цели могут служить та-
кие характеристики права, как общий характер уста-
навливаемых им правил. Это даст возможность устра-
нить необоснованную дифференциацию правового ре-
гулирования, его излишнюю детализацию, установление
отдельных льгот и привилегий по основаниям далеко
не всегда справедливым. При соблюдении данной харак-
теристики для предприятий, организаций, коллективов
обеспечивается возможность избрать вариант, наибо-
лее подходящий для конкретной ситуации. А такая
возможность — необходимое условие для проявления
их самостоятельности и инициативы.
Вряд ли нуждается в подробном обосновании необ-
ходимость более полного, чем в настоящее время, ис-
пользования общих методов руководства правотворче-
ской и правоприменительной деятельностью в рассмат-
риваемой сфере. Это могло бы быть эффективным сред-
ством борьбы с волюнтаризмом, правонарушениями,
использованием обходных путей для получения выгод
и поощрений. Включение управления экономикой
в общую систему обеспечения соблюдения законно-
сти — необходимое условие укрепления порядка и дис-
циплины.
Действующее законодательство предполагает рас-
пространение компетенции органов, призванных обес-
печивать соблюдение законности, на всю сферу право-
вого регулирования. В статье 164 Конституции СССР
на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему
прокуроров возложен общий надзор за точным и еди-
нообразным исполнением законов всеми министерства-
115
ми, государственными комитетами и ведомствами, пред-
приятиями, учреждениями и организациями, исполни-
тельными и распорядительными органами местных Со-
ветов народных депутатов, колхозами, кооперативными
и иными общественными организациями, должностны-
ми лицами и гражданами. Однако на практике органы
прокуратуры такого надзора в области управления не
осуществляют. Охватывает лишь ограниченный круг
отношений компетенция органов Государственного ар-
битража СССР. Каким бы путем ни была решена дан-
ная проблема — расширением компетенции ныне дей-
ствующих органов, с тем чтобы они полностью охваты-
вали и новые сферы правового регулирования, либо
созданием специального органа, входящего в общую
систему обеспечения законности,— но решение это не-
обходимо для дальнейшего экономического и социаль-
ного развития общества.
Для решения вопроса о том, целесообразно ли со-
хранять те существенные отличия в правовом регули-
ровании экономических отношений, на которых мы уже
останавливались, либо эти отношения должны входить
в общую систему правового регулирования, немало-
важное значение имеет и следующее обстоятельство.
В традиционной сфере правового регулирования сложи-
лись эффективные механизмы, обеспечивающие взаи-
модействие участников отношений, их заинтересован-
ность в достижении единого результата, справедливое
распределение прав и обязанностей, стимулирующее
оптимальное поведение. Использование этих механиз-
мов, всего юридического инструментария способство-
вало бы определению эффективных критериев оценки
и стимулирования деятельности в сфере экономики.
Благодаря такому использованию можно было бы в зна-
чительной мере заменить оценку деятельности пред-
приятий и организаций вышестоящим органом, оценкой
тех, для кого данная деятельность предназначена.
Однако в настоящее время, когда правовое регули-
рование экономических отношений оказалось в значи-
тельной мере оторванным от общей системы правового
регулирования, использование специфических право-
вых механизмов в практике нередко рассматривается
как некое отступление от нормального хода дел, а сами
механизмы — как чужеродное тело. В этом — одна из
причин того, что до сих пор не используется в полной
мере правовая форма договора, возможности которой
115
в повышении эффективности производства еще в до-
статочной степени не реализованы.
Представляется, что из сказанного с очевидностью
вытекает необходимость использования в новых сфе-
рах правового регулирования наработанного, проверен-
ного веками и наполненного новым содержанием в со-
циалистическом обществе, арсенала правовых средств
воздействия; включения этих новых областей в единую
систему правового регулирования. Этого требует и вы-
полнение поставленной решениями июньского (1987 г.)
Пленума ЦК КПСС задачи укрепления правовых основ
перестройки управления экономикой страны.
Конечно, реализация такого процесса потребует не
только большого труда в подготовке комплекса зако-
нов, регулирующих рассматриваемые отношения, обес-
печения их реализации, организации системы, гаранти-
рующей строгое соблюдение законности, адаптации
традиционных механизмов и инструментария к реше-
нию новых более сложных задач. Еще больших усилий
потребует психологическая перестройка, отказ от сло-
жившихся и укоренившихся традиций, необходимость
научиться соблюдать закон и, в соответствии с ним,
самостоятельно принимать решения. Все это потребует
и труда и времени, но процесс этот неизбежен, объек-
тивно необходим. Поэтому одна из задач правовой нау-
ки — заранее подготовить концепции, схемы, варианты,
обеспечивающие научно обоснованные, учитывающие
всю сложность проблемы решения.
Глава IV
ПРАВО И ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ
Право регулирует не только отношения, складываю-
щиеся в процессе управления, но и саму организацию
этой системы: структуру органов управления, их функ-
ции, порядок деятельности, установление определен-
ных процедур и т. п. Деятельность органов управления
осуществляется в правовой форме, каждое решение об-
лекается в форму нормативного либо индивидуального
акта. В праве закрепляются структуры органов управ-
ления на всех уровнях, устанавливаются права, обя-
занности, ответственность каждого звена, его возмож-
ности воздействия на управляемые объекты, место в
117
системе органов. В сфере управления реализуется стра-
тегия партии и государства в развитии основных обла-
стей жизни общества. От организации аппарата управ-
ления, методов его работы, путей осуществления при-
нимаемых решений во многом зависит претворение
в жизнь общих экономических и политических ре-
шений.
На XXVII съезде КПСС и на пленумах ЦК КПСС
последних лет подчеркивалась необходимость совер-
шенствования системы органов управления, характера
их деятельности, соотношения централизованного ру-
ководства с самостоятельностью и инициативой пред-
приятий и организаций. В решении этих задач боль-
шую роль может сыграть использование правового ин-
струментария, опосредующего отношения в сфере уп-
равления. При этом право может не только обеспечить
адекватное закрепление решений, принятых на основе
данных экономической, технической и других отраслей
науки, но и предложить некоторые решения, основан-
ные на опыте правового регулирования отношений
в сфере управления.
Опыт правового регулирования общественных отно-
шений, особенно в условиях социализма, дает возмож-
ность установить некоторые закономерности, исполь-
зование которых необходимо для решения конкретных
вопросов социального управления. В праве разработан
инструментарий, предназначенный для опосредования
различных видов общественных отношений. Один из
таких выводов многолетней практики правового регу-
лирования — необходимость четко разграничивать
иерархические и горизонтальные системы. Смешение
конструкций и средств, предназначенных для различ-
ных систем, нередко сводит на нет эффективность воз-
действия и одного и другого средства. Различие между
иерархической и горизонтальной системой обусловлено
содержанием отношений.
Звенья иерархической системы находятся в опреде-
ленном и однозначном подчинении. Опыт показывает,
что при формировании такой системы необходимо ус-
тановить: точное положение каждого звена (от кого
это звено получает команду, кому оно может отдавать
команду); круг вопросов, по которым применяется
решение в каждом из звеньев; средства воздействия вы-
шестоящего звена в отношении нижестоящего; права
нижестоящего звена, осуществление которых гаранти-
118
руется ему независимо от указаний вышестоящего.
Здесь, конечно, возможны различные варианты, но сле-
дует иметь в виду, что каждый вариант наряду с по-
ложительными может иметь и отрицательные послед-
ствия. Например, предпочтительно такое положение,
при котором нижестоящее звено подчиняется команде
лишь одного вышестоящего звена. Однако возможны
ситуации, когда команды отдаются двумя или несколь-
кими звеньями. Если такой вариант представляет из-
вестные удобства для решения конкретной задачи, то
он может иметь и отрицательный результат, ведь при
несогласованности команд исполнитель выберет из них
ту, которую он выполнит с наименьшей затратой тру-
да, что далеко не достаточно для достижения цели.
Возможно, что исполнитель, ссылаясь на несогласован-
ность команд, не выполнит ни одной из них.
Но если в некоторых случаях можно выбирать тот
или иной вариант, отдавая приоритет определенным ре-
зультатам, то есть и совершенно бесспорная ситуация,
когда решение должно быть однозначным. Так, в иерар-
хической системе нельзя включать одни и те же право-
мочия в компетенцию звеньев на разных уровнях —
в компетенцию вышестоящего органа и подчиненного.
В таком случае правомочия будут осуществляться
только вышестоящим органом. На первый взгляд ниче-
го худого в этом нет, поскольку правомочие нижестоя-
щего органа так и останется неосуществленным. Но
это не так. Каждая норма, создающая правомочие, за-
ранее рассчитанное на то, что оно не будет осуществ-
ляться, отрицательно влияет на всю систему правового
регулирования, подрывает веру в обязательность со-
блюдения правовой нормы, дает основание считать, что
не все, записанное в нормативном акте, должно вы-
полняться.
Для иерархических систем существует определен-
ный набор правовых конструкций и понятий. Исполь-
зование инструментария, предназначенного для другой
системы, не дает положительных результатов. Так,
в последнее время широко распространено представле-
ние о том, что договор — это инструмент, который мо-
жет применяться и в иерархической системе управле-
ния. Однако, как свидетельствует практика, такие до-
говоры чаще всего оказываются словесным украше-
нием соглашения между определенными звеньями та-
кой системы.
119
Опыт договорных отношений промышленных объ-
единений с подчиненными им предприятиями и произ-
водственными объединениями показал, что стимули-
рующая сила договора здесь почти полностью парали-
зуется положением «сторон» в иерархической системе.
В настоящее время большинство промышленных объ-
единений ликвидировано. Эта форма управления не
оправдала тех надежд, которые на нее возлагались, не-
достатки ее в виде усиления мелочной опеки подчинен-
ных предприятий и производственных объединений,
бурного развития ведомственных интересов проявились
полностью. При создании новых структур управления,
определении компетенции звеньев, регулировании их
отношений необходимо учитывать прошлый опыт и из-
бегать решений, показавших свою несостоятельность.
Одним из таких решений было использование договора,
носившее чисто формальный характер и только увели-
чивавшее бумажную круговерть.
Иное дело — соглашения между органами управле-
ния, находящимися на одном уровне в общей системе
управления, направленные на осуществление тех или
иных мероприятий. Такие соглашения могут играть
большую роль, способствовать преодолению ведомст-
венности, разрешению межотраслевых проблем. Они
могут эффективно применяться для обеспечения соче-
тания отраслевого и территориального управления. Они,
несомненно, найдут широкое применение в процессе
выполнения постановления ЦК КПСС, Президиума
Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР
«О мерах по дальнейшему повышению роли и усиле-
нию ответственности Советов народных депутатов за
ускорение социально-экономического развития в свете
решений XXVII съезда КПСС» ’.
Однако такие соглашения качественно отличаются
от института договора, применяемого в гражданском,
трудовом и других отраслях права. В литературе по
административному праву предпринимались попытки
разработать понятие «административный договор»1 2.
Представляется, однако, что они не охватывают всей
проблемы создания правовой формы, обеспечивающей
1 См.: Ведомости Верхов. Совета СССР. 1986. № 31. Ст. 593.
2 См.: Новоселов В. И. К вопросу об административных до-
говорах // Изв. вузов. Правоведение. 1969. № 3. С. 40—45;
Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов
управления. М., 1979. С. 68—79.
120
адекватное содержание и эффективность рассматри-
ваемых соглашений, возможности использования их в
решении задач современного этапа управления обще-
ством. Для этого должны быть разработаны специфи-
ческие, соответствующие содержанию отношений, усло-
вия и формы заключения соглашений, определена ком-
петенция органов, вступающих в них, характер и содер-
жание порождаемых ими прав и обязанностей, послед-
ствия нарушения обязанностей и т. п.
Для разработки такой проблемы вряд ли можно
ограничиться областью административного права.
Здесь, как и в решении ряда других проблем, необхо-
димым и полезным был бы подход с позиции общей
теории права, теории правового регулирования эконо-
мических отношений, создание которой необходимо
для решения задач, поставленных XXVII съездом
КПСС.
Рассматриваемые соглашения представляют собой
самостоятельный институт, главным образом админи-
стративного права. Это должно быть отражено и в его
наименовании. Применение же термина «договор»
к таким соглашениям, которые, по существу, к догово-
рам не относятся, нарушает стабильность правовой
формы, размывает понятие договора, лишает его той
формальной определенности, которая служит основой
его эффективности.
Совершенствование системы управления требует
также строгого разграничения между управлением дея-
тельностью подчиненных организаций и деятельностью
предприятий и организаций, выполняющих непосредст-
венно производственные функции. Это относится ко
всем сферам управления как в области экономики, так
и в сфере культуры.
Это различие отмечалось и в работах по теории со-
циального управления. Так, И. II. Лебедев различает
несколько уровней управления: высший, обладающий
компетенцией общего порядка; уровень специальной
компетенции и уровень управления в отдельном произ-
водственном предприятии, где субъект управления на-
ходится в непосредственной близости к своим объек-
там, «вплетенным» в управляемую предметную дея-
тельность 3.
3 См.: Лебедев И. Н. Очерки теории социального управления.
JL, 1976. С. 84-85.
121
На практике в ряде отраслей число звеньев факти-
чески больше, а компетенция далеко не всегда соответ-
ствует уровню управления. Так, предприятия и произ-
водственные объединения подчиняются промышленно-
му объединению или иному звену, либо непосредствен-
но министерству, а министерство — Совету Министров.
Вместе с тем имеется ряд министерств и ведомств, об-
ладающих общей компетенцией (Министерство финан-
сов, Госкомстат, Госснаб, Госгортехнадзор и др.),
чьи акты обязательны для других министерств, а также
для неподчиненных предприятий и организаций. Такое
сложное переплетение требует тщательного разграниче-
ния компетенции каждого из звеньев. Между тем для
последних десятилетий характерно почти неограничен-
ное вмешательство вышестоящих органов в решение
вопросов, входящих в компетенцию подчиненных. Это-
му способствует и то, что в нормативных актах компе-
тенция зачастую не разграничивается, и одни и те же
задачи ставятся перед органами управления на разных
уровнях, что, как уже отмечалось, препятствует нор-
мальному функционированию иерархической системы.
При определении компетенции органов различных
уровней существенное значение имеет та информация,
которая может быть воспринята и использована на
каждом из уровней. Для всех звеньев необходимо уста-
новить оптимальный объем информации, необходимой
для решения вопросов в процессе выполнения функций
данного звена4. При этом избыток информации препят-
ствует принятию оптимального решения, так же как и
ее недостаток. Избыток информации может служить
основанием для того, чтобы на основе случайно вырван-
ных из общего потока информации сведений принима-
лись необоснованные решения.
Отрицательные явления, связанные с недостатком
или избытком информации в звене, принимающем ре-
шения, особенно очевидны в области народного хозяй-
ства. Так, в печати неоднократно приводились случаи,
когда министерство или промышленное объединение
заказывало за рубежом дорогостоящее оборудование,
которое затем годами не использовалось, так как не
были согласованы сроки строительства соответствую-
щих помещений, не было необходимого сырья, комп-
4 См.: Афанасьев В. Г. Социальная информация и управление
обществом. М., 1975.
122
лектующих деталей и т. п. Бывали случаи, когда изго-
товлялось сложное оборудование, требующее больших
затрат средств и труда, а продукция не находила сбы-
та, поскольку не была учтена действительная потреб-
ность в ней. Во всех этих случаях решение принима-
лось на уровне министерства, иногда промышленных
объединений, зачастую без согласования с самими
предприятиями.
Право обладает определенным инструментарием,
дающим возможность упорядочить деятельность орга-
нов управления. Для этого необходимо точное опреде-
ление компетенции каждого звена в соответствии с его
положением в системе органов управления, и, самое
главное, существенное значение имеет отграничение
компетенции управляющих звеньев от прав, обязанно-
стей и ответственности звеньев, непосредственно вы-
полняющих производственные функции. Такое разли-
чие объективно обусловлено характером отношений.
В этом можно убедиться на примере. Так, в области
руководства здравоохранением при всем различии сфе-
ры действия, компетенции, функций Министерства
здравоохранения и райздрава характер деятельности,
ее содержание едино: это — управление деятельностью
больниц, поликлиник, других организаций, непосредст-
венно оказывающих медицинскую помощь и органи-
зующих профилактику. Различие функций Министер-
ства и райздрава — количественное, а между органами
управления на всех уровнях, с одной стороны, и боль-
ницами, поликлиниками и т. п., с другой — качествен-
ное. Органы управления руководят, организуют, управ-
ляют, а больницы, поликлиники — лечат, проводят про-
филактические мероприятия и т. и. Точно так же отли-
чается управление народным образованием от работы
учебных заведений. Вот это качественное различие и
требует соответствующего правового опосредования.
Особое значение рассматриваемая проблема имеет
в области управления экономикой. Соотношение компе-
тенции органов управления и основного производствен-
ного звена — производственных объединений, пред-
приятий, совхозов было в центре внимания с первых
дней перехода Советской власти к мирному строитель-
ству. В 1921 г. В. И. Ленин указывал на необходимость
расширения самостоятельности и инициативы каждого
крупного предприятия в распоряжении финансовыми
средствами и материальными ресурсами. Он подчерки-
123
вал необходимость гарантии прав предприятий и уста-
новления особой ответственности центральных учреж-
дений за препятствие развитию местной инициативы и
за недостаточную ее поддержку5. Ленинские указания
были отражены в резолюции XII съезда РКП (б)
«О промышленности»: «Корень производственного
успеха или, наоборот, неудачи находится в основной
промышленной единице, т. е. на фабрике и заводе» б.
Определение места предприятия как основного про-
изводственного звена выражает объективную законо-
мерность социалистической экономики. Действительно,
в системе управления экономикой, сколько бы звеньев
и подсистем она ни содержала, качественно отличается
то звено, в котором непосредственно создаются новые
материальные ценности, производятся работы, оказы-
ваются услуги, где производитель напрямую связы-
вается с потребителем. Критерий выделения такого
звена — законченный результат труда, поступающий
в сферу распределения и обмена. Именно на уровне
предприятия соотносятся затраты на производство и
конечные его результаты, выявляется степень удовле-
творения потребностей результатами, возможность их
сопоставления с деятельностью других предприятий.
Появляется такой эффективный критерий оценки, как
степень удовлетворения требований потребителя. На
других уровнях системы управления оценка устанавли-
вается вышестоящими звеньями, заинтересованными
в ее максимуме. На уровне же предприятия результаты
оцениваются потребителем, что обеспечивает требова-
тельность и объективность оценки и дает возможность
достоверно определить эффективность производства.
Положение предприятия в системе общественного
производства определило необходимость использования
такого экономического института и правовой формы,
как хозрасчет. В советской экономической и правовой
литературе подробно обосновывалось значение хозрас-
чета предприятия7. Самостоятельность и инициатива
5 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 43. С. 334—335.
6 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и
пленумов ЦК. М., 1970, Т. 2. С. 420.
7 См.: Сибирев А. И. Хозрасчет и его развитие в современных
условиях. Л., 1974; Малафеев А. В. Прошлое и настоящее
теории товарного производства при социализме. М., 1975;
Смолдырев Д. В. Роль стоимостных форм в развитии со-
циалистической экономики. М., 1980; Сенченко В. И., Пан,
124
предприятий, достаточные возможности их проявле-
ния — требование объективных экономических законов.
Нельзя, однако, не видеть, что в процессе управле-
ния народным хозяйством требование обеспечения са-
мостоятельности и инициативы предприятий на протя-
жении десятилетий постоянно нарушалось. В 1983 г.
в соответствии с решениями XXVI съезда КПСС и по-
следующих Пленумов ЦК КПСС было принято поста-
новление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О до-
полнительных мерах по расширению прав производст-
венных объединений (предприятий) промышленности
в планировании и хозяйственной деятельности и по
усилению их ответственности за результаты работы» 8.
В соответствии с этим постановлением был проведен
широкомасштабный эксперимент на ряде предприятий
различных отраслей промышленности, призванный вы-
явить оптимальную меру самостоятельности предприя-
тий, определить ее эффективность. В эксперимент не-
редко включались и предприятия тех отраслей, которые
не входили в перечень, установленный постановлением.
В последующие годы круг предприятий, на которых
проводился эксперимент, был значительно расширен.
При этом выявились как положительные стороны, так
и препятствия на его пути.
Ведь предприятия, на которых проводился экспери-
мент, работали не в вакууме. Результаты их деятель-
ности зависели во многом от выполнения обязательств
смежниками, от того, насколько перестроились в отно-
шении к ним вышестоящие органы. Для облегчения
положения предприятий, на которых проводился экс-
перимент, были даны указания о первоочередном обес-
печении их соответствующими материальными ресур-
сами 9. Но вряд ли нужно доказывать, что такое поло-
жение препятствует чистоте эксперимента. К тому же
для его распространения необходимо было обеспечить
ченко Е. Г., Плотников В. А. Конституционные основы руко-
водства экономикой развитого социализма. Киев, 1982.
8 См.: СП СССР. 1983. № 20. Ст. 109.
9 См.: Постановление Совета Мпнистров СССР «О проведении
экономического эксперимента по расширению хозяйствен-
ной самостоятельности и усилению заинтересованности про-
изводственных объединений (предприятий) системы Мини-
стерства бытового обслуживания РСФСР в более полном
удовлетворении потребностей населения в услугах» // СП
СССР. 1984. № 6. Ст. 30.
125
всем предприятиям и организациям такие же благо-
приятные условия, как и те, в которых находились
участники эксперимента.
При всех недостатках и трудностях проведение экс-
перимента имело существенное значение в процессе
подготовки перестройки управления экономикой; это
был важный и нужный этап. Он подтвердил объектив-
ный характер положения предприятия в системе обще-
ственного производства и необходимость приведения в
соответствие с этим правовых форм, опосредующих все
стороны его деятельности. Были раскрыты неисполь-
зуемые резервы и возможности повышения обществен-
ной эффективности производства, стимулирования
улучшения качества продукции, заинтересованности
трудовых коллективов в использовании новейших до-
стижений науки и техники.
На ряде предприятий были разработаны, опробованы
и проверены новые методы хозяйствования, материаль-
ного и морального стимулирования, самоуправления,
пути решения социальных проблем. Эти предприятия
оказались подготовленными к выполнению тех задач,
которые поставлены перед ними в период перестройки,
закреплены в Законе «О государственном предприятии
(объединении)»10. Эти предприятия, как и некоторые
не участвовавшие в эксперименте, но учитывавшие его
опыт, смогли быть переведены на полный хозяйствен-
ный расчет и самофинансирование, и на них с 1 января
1988 г. распространяются положения Закона.
Проводившийся эксперимент, как и вся практика
деятельности предприятий, подтвердили необходимость
комплексного решения проблемы перестройки управ-
ления экономикой; невозможность обеспечить нормаль-
ную деятельность основного звена общественного про-
изводства без соответствующего качественного измене-
ния системы планирования, материально-технического
обеспечения, критериев оценки и стимулирования.
На июньском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС принята
развернутая программа перестройки управления эко-
номикой. Она предусматривает коренные изменения
функций, форм, методов, организационных структур
управления. Реализация этой программы требует глу-
бокой научной разработки общих проблем социального
управления, в том числе и его правовой формы.
10 См.: Ведомости Верхов. Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 385.
126
В докладе «О задачах партии по коренной пере-
стройке управления экономикой» М. С. Горбачев ска-
зал: «Новизна, масштабность задач требуют постоян-
ного внимания к научному анализу хода и социально-
экономических последствий перестройки, противоречий
этого сложного общественного процесса. Нам насущно
необходим принципиальный прорыв на теоретическом
фронте, основанный на строгом анализе всей совокуп-
ности фактов общественной жизни, научном обоснова-
нии целей и перспектив нашего движения. Нельзя ус-
пешно двигаться вперед методом проб и ошибок. Это
дорого обходится обществу» ”.
Научный анализ современных процессов требует
изучения опыта прошлого, раскрытия причин успехов
и недостатков и особенно корней той установившейся
практики, тех стойких стереотипов, которые препятст-
вуют становлению и развитию новых процессов. В Ос-
новных положениях коренной перестройки управления
экономикой, принятых на июньском (1987 г.) Пленуме
ЦК КПСС, указано: «Развитие экономики сдерживает-
ся неотработанностью хозяйственного механизма, си-
стемы управления.
Механизм торможения еще не сломлен. Хозяйст-
венные процессы пока не освобождены от давления
затратных, валовых подходов...» 11 12 В реальной жизни
«механизм торможения» осуществляется путем излиш-
него администрирования, мелочной опеки, подавления
инициативы предприятий, «фетишизма цифры».
В чем же причина того, что в процессе управления
народным хозяйством объективно обусловленное тре-
бование обеспечения самостоятельности и инициативы
основных звеньев общественного производства на про-
тяжении многих лет не находило надлежащего разре-
шения? Нарушение вышестоящими органами прав
предприятий и производственных объединений, закреп-
ленных в соответствующих положениях 13, необоснован-
ное вмешательство в решение тех вопросов, которые
11 Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС. 25-
26 июня 1987 г. М., 1987. С. 12.
12 Там же. С. 83.
,3 См.: Положение о социалистическом государственном про-
изводственном предприятии//СП СССР. 1965. № 19/20.
Ст. 155; Положение о производственном объединении (ком-
бинате) // СП СССР. 1974. № 8. Ст. 38. См. также: Право
и самостоятельность предприятий. М., 1984.
127
должны были решаться предприятием, мелочная опека,
незаконное «маневрирование» средствами подчиненных
организаций и т. п. особенно усилились на протяжении
последних десятилетий. Это заставляет задуматься над
тем, нет ли здесь определенной закономерности. По-
видимому она есть, но относится не к сфере экономи-
ческого базиса, а к области надстройки. В основе ее
лежит стремление всех органов управления к макси-
мально возможной свободе в принятии решений. Такое
стремление нередко ослабляется или даже парализует-
ся боязнью ответственности, перестраховкой. Это ка-
сается взаимоотношений внутри системы управления,
между звеньями разных уровней, а не отношений с под-
чиненными предприятиями. Здесь страх нарушить их
права ни в коей мере не служит сдерживающим мо-
тивом.
Самостоятельность и инициатива предприятий ста-
вит известные границы возможностям вышестоящих
органов принимать те или иные решения. Установле-
ние и соблюдение таких границ необходимо и разумно
с точки зрения единства, взаимосогласованности, соб-
людения пропорций в развитии всей системы. Но они
могут затруднять задачу отдельного руководителя или
коллективного органа. Для решения вновь возникшей
задачи представится целесообразным перекроить ут-
вержденный план предприятия, перераспределить
фонды, заменить поставщика или потребителя, с кото-
рым уже заключен договор, и т. и. Для достижения ло-
кальной и кратковременной цели возможно это и будет
наиболее простой способ, но с точки зрения функцио-
нирования всей системы вред такого решения трудно
переоценить. Оно препятствует строгому соблюдению
порядка и дисциплины, создает нестабильность во
внутренних и внешних связях предприятия, создает
почву для «проталкивания» выгодных определенным
лицам и организациям решений и для прямых злоупо-
треблений.
Сложившееся положение, усиливавшееся с годами,—
проявление рассмотренного в гл. II противоречия меж-
ду государством и правом. Его разрешение потребует
больших усилий в процессе перестройки.
Закон о государственном предприятии (объедине-
нии), постановление Верховного Совета СССР «О пере-
стройке управления народным хозяйством на современ-
ном этапе экономического развития страны» от 30 июня
128
1987 г.14, новые нормативные акты, направленные на
поэтапное и последовательное осуществление всего
комплекса мер по перестройке,— кладут начало новой
системе управления, соответствующей достигнутому
уровню развития производительных сил, выполняющей
задачи современного периода. В формировании и функ-
ционировании этой системы должны быть в полной
мере использованы специфические методы воздействия,
свойственные праву.
Представляется, что в процессе дальнейшего разви-
тия законодательства и практики его применения дол-
жны быть установлены эффективные гарантии прав
предприятий, закрепленных в Законе о государствен-
ном предприятии, использованы такие механизмы, ко-
торые обеспечили бы в его деятельности определенную
область, недоступную для вмешательства вышестоящих
органов. Не меньшее значение будет иметь дифферен-
цированное по научным основаниям, точное, предмет-
ное и гарантированное соответствующими правовыми
средствами определение компетенции органов управле-
ния на каждом его уровне.
Приведем лишь один пример того, как адекватная
правовая форма может способствовать достижению це-
ли, закрепленной в законе. В ст. 15 п. 3 Закона о го-
сударственном предприятии установлено: «Предприя-
тие-потребитель имеет преимущественное право на со-
хранение сложившихся и расширение прямых длитель-
ных хозяйственных связей с изготовителями... Органам
материально-технического снабжения запрещается
произвольно пересматривать сложившиеся прямые дол-
говременные связи предприятий». Обязанность органов
материально-технического снабжения развивать пря-
мые связи предприятий — поставщиков и потребителей
возлагалась на них в ряде постановлений на протяже-
нии последних 30-ти лет. Однако эта задача не выпол-
нялась по причинам, на которых мы остановимся даль-
ше. Нет уверенности в том, что и приведенное нами
положение закона будет своевременно и полностью
выполнено. Но представим себе, что соответствующая
норма сформулирована так: предприятия — потреби-
тели и изготовители, между которыми существуют или
могут быть установлены длительные прямые связи, за-
14 См.: Ведомости Верхов. Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 384.
5 Р. О. Халфина
129
ключают соответствующие договоры. Если такой до-
говор затрагивает интересы третьих лиц (органов ма-
териально-технического снабжения или иных), послед-
ние вправе требовать расторжения или изменения
условий договора в Госарбитраже.
Нетрудно увидеть как в этом случае изменяется по-
ложение сторон. Предприятия — поставщик и потреби-
тель — не выступают просителями перед органами ма-
териально-технического снабжения о разрешении про-
длить или заключить договор. Они решают этот вопрос
сами. И, конечно, органы материально-технического
снабжения постараются использовать все резервы и
принять все меры для сохранения связей, прежде чем
обратиться в Госарбитраж. При использовании такой
правовой формы гораздо реальнее перспектива дости-
жения цели, поставленной в законе.
Мы . привели лишь один пример. Вместе с тем мно-
гие положения закона могут быть облечены в форму,
существенно повышающую их эффективность. Можно
надеяться, что по этому пути пойдет дальнейшее раз-
витие законодательства и практики.
Мы остановились на правовом регулировании отно-
шений в сфере управления экономикой. Но в равной
мере сказанное относится и к другим областям управ-
ления. В советской правовой литературе раскрывалось
значение и возможности строгого разграничения функ-
ций, положения, правовых возможностей органов уп-
равления и звеньев, выполняющих непосредственно
производственные функции. Ряд инструментов дает
возможность сделать такое разграничение эффектив-
ным. К сожалению, до последнего времени этот инстру-
ментарий в достаточной степени не используется.
В решении вопроса о совершенствовании системы
управления необходимо, как уже указывалось, строго
разграничивать иерархическую и горизонтальную си-
стемы. Горизонтальные системы могут создаваться на
разных уровнях. Для последних десятилетий характер-
на необходимость постоянного согласования решений
на уровне министерств. В печати отмечалось, что в на-
стоящее время подавляющее большинство министерств
не представляет целиком какую-либо отрасль произ-
водства. Так, в области машиностроения действуют 11
общесоюзных министерств, в области строительства —
9 общесоюзных министерств и ряд республиканских
и т. п. Поэтому для решения сколько-нибудь общей
130
проблемы нередко необходимо согласование с рядом
министерств.
Наиболее эффективна действующая горизонтальная
система — это система договорных отношений на уров-
не основного звена, выполняющего непосредственно
производственные функции не только в сфере эконо-
мики, но и в других областях общественной жизни.
Здесь разработан механизм планового договора, даю-
щий возможность обеспечить сочетание централизован-
ного планирования и руководства с самостоятельностью
и инициативой тех, кто непосредственно выполняет
планы. Благодаря такой системе возможна оценка дея-
тельности предприятия или организации непосредст-
венно теми, чьи потребности должны быть удовлетво-
рены. Функционирование горизонтальной системы дает
возможность решения основных экономических задач,
оказывает- существенное влияние на положительные
процессы развития экономики и других отраслей об-
щественной жизни.
Вместе с тем не решенным до сих пор вопросом ос-
тается связь горизонтальной и иерархической систем
в управлении. Эта проблема относится не только к уп-
равлению народным хозяйством, но и другим видам
деятельности, однако в сфере народного хозяйства она
приобретает особенное значение. Иногда горизонталь-
ная система не может нормально функционировать
из-за несоответствующего организационного оформле-
ния. Это можно наглядно увидеть на примере одной
из важнейших не решенных еще полностью проблем —
взаимоотношения сельскохозяйственных предприятий
с организациями, призванными их обслуживать.
Проблема взаимоотношений сельскохозяйственных
предприятий с их партнерами приобретает особенное
значение в связи с выполнением Продовольственной
программы. Организация РАПО, АПО в областях,
краях и автономных республиках, Госагропрома СССР
призвана связать воедино интересы партнеров сель-
ского хозяйства с обслуживаемыми предприятиями —
колхозами и совхозами. В настоящее время в ряде рай-
онов деятельность РАПО уже дала положительные ре-
зультаты. Вместе с тем отмечаются и серьезные труд-
ности в этом процессе.
На майском (1982 г.) Пленуме ЦК КПСС были ука-
заны серьезные недостатки, связанные с тем, что орга-
низации, призванные обслуживать сельское хозяйство,
5*
131
поглотили — даже с избытком — все средства, предна-
значенные для капиталовложений в эту область, но не
обеспечили того прогресса, тех успехов, которых от них
ждали. Эти организации, имея собственные планы, за-
частую выполняли и перевыполняли их независимо от
конечных результатов. В печати приводились факты,
свидетельствующие о том, что погоня этих организаций
за сверхприбылью и перевыполнением плана влекла
за собой приписки, обсчитывание колхозов и совхозов,
навязывание в качестве принудительного ассортимента
ненужных товаров и т. п. Вместе с тем создавался по-
стоянный ажиотаж, сложности, толкавшие хозяйства
иногда на прямые правонарушения, в связи с тем, что
они не обеспечивались необходимой им техникой, за-
пасными частями и т. п.
Эти недостатки возникли в результате того, что не
соблюдалось одно из обязательных правил функциони-
рования горизонтальной системы — равное положение
ее участников. Сельхозтехника была не только деловым
партнером в отношениях с хозяйствами, но и органом,
распределяющим дефицитную технику, детали, мате-
риалы и др. Хозяйства были вынуждены подчиняться
решениям, нередко продиктованным не общими инте-
ресами, а ведомственными интересами партнеров.
Вместе с тем Сельхозтехника, . имея возможность
получать прибыли и выполнять планы облегченным
путем, не сумела добиться обеспечения нужд сельского
хозяйства. Ведь проблема дефицита некоторых запас-
ных частей существует уже не менее тридцати лет,
причем не хватает чаще всего одних и тех же предме-
тов. Неужели же за все это время нельзя было добиться
на предприятиях, выпускающих сельскохозяйственную
технику, обеспечения всеми необходимыми деталями?
Если говорить упрощенно, то это можно сформулиро-
вать так: вместо пяти тракторов выпустить четыре, но
с необходимым набором запасных частей. Для хозяйств
такое решение было бы гораздо эффективнее, посколь-
ку из-за недостатка запасных частей нередко стоит не
один, а несколько тракторов. Надо иметь в виду и ту
ненормальную, нездоровую обстановку ажиотажа, ко-
торая создается вокруг дефицитных предметов, те мо-
ральные потери, которые с этим связаны. Почему же
до сих пор сохраняется проблема дефицита? Неужели
при грандиозных достижениях нашей науки и техники
проблема запасных частей остается неразрешимой?
132
Представляется, что и в том, что на поля страны
иногда выходили тракторы, губящие почву, не несу-
щие соответствующей нагрузки, удорожающие и за-
трудняющие работы, также была повинна Сельхозтех-
ника — организация, которая была обязана обеспечить
оптимальное соответствие продукции сельхозмашино-
строения и потребности хозяйств. В литературе вноси-
лись предложения об установлении прямых связей
крупных колхозов и совхозов с промышленными пред-
приятиями, производящими сельскохозяйственную
технику, о специализации этих предприятий по опре-
деленным регионам в соответствии с их климатически-
ми и почвенными условиями. Однако Сельхозтехника,
выполнявшая роль средостения между хозяйствами и
предприятиями промышленности, не была заинтересо-
вана в развитии таких связей. Ведь при этом упал бы
ее собственный оборот и прибыли.
Госкомсельхозтехника СССР (Государственный ко-
митет по производственно-техническому обеспечению
сельского хозяйства) была упразднена в связи с созда-
нием Госагропрома СССР15. В постановлении ЦК
КПСС и Совета Министров СССР «О дальнейшем со-
вершенствовании управления агропромышленным ком-
плексом» указано, что в Госагропроме создается еди-
ная система материально-технического снабжения на
базе соответствующих подразделений упраздняемых
министерств и ведомств с сохранением за ним функций
снабжения других отраслей народного хозяйства, ранее
осуществлявшихся Госкомсельхозтехникой СССР. Та-
ким образом, материально-техническое снабжение сель-
ского хозяйства ныне осуществляется в единой системе
Госагропрома. Сюда вошли и другие организации, при-
званные обслуживать сельскохозяйственное производ-
ство.
В разрабатываемых ныне положениях, регулирую-
щих отношения этих организаций с совхозами, колхо-
зами и другими сельскохозяйственными предприятия-
ми, и в практике их применения необходимо учесть
опыт прошлого и избежать тех негативных явлений,
которые препятствовали эффективной организации ма-
териально-технического снабжения и обслуживания
сельского хозяйства.
15 См.: СП СССР. 1985. № 34. Ст. 160.
133
В связи с Выполнением Продовольственной про-
граммы и задачи повышения уровня и эффективности
сельскохозяйственного производства был принят ряд
нормативных актов, направленных на совершенствова-
ние взаимоотношений сельского хозяйства с организа-
циями, призванными обеспечить иго материально-тех-
ническую базу и необходимое обслуживание. Принято
постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР
«О мерах по дальнейшему повышению технического
уровня и качества машин и оборудования для сельско-
го хозяйства, улучшению использования, увеличению
производства и поставок их в 1983—1990 годах»16,
установившее конкретные обязательства ряда мини-
стерств и ведомств.
Утверждено положение о поставках сельскохозяй-
ственной техники и иных материально-технических
средств колхозам, совхозам и другим сельскохозяйст-
венным предприятиям и организациям17. До издания
Положения эти отношения регулировались устаревши-
ми актами, в которых устанавливались неоправданные
отличия от норм Положения о поставках продукции
производственно-технического назначения, регулирую-
щего аналогичные отношения в других отраслях народ-
ного хозяйства. Сейчас многие неоправданные расхож-
дения между актами, регулирующими сходные отно-
шения, в значительной мере устранены.
Принипиальное значение для решения поставлен-
ной проблемы имеет постановление ЦК КПСС и Сове-
та Министров СССР «О совершенствовании экономи-
ческих взаимоотношений сельского хозяйства с други-
ми отраслями народного хозяйства» 18. В постановле-
нии предусмотрен ряд мер, направленных на повыше-
ние ответственности предприятий и организаций, обслу-
живающих колхозы, совхозы и другие сельскохозяйст-
венные предприятия и организации, увеличение произ-
водства и заготовок сельскохозяйственной продукции,
улучшение качества и сокращение сроков выполнения
работ и оказания услуг, а также на усиление их заин-
тересованности в достижении высоких конечных ре-
зультатов. В этих целях вводится новый порядок уста-
новления закупочных цен и контроля за их соотноше-
16 См.: Там же. 1983. № 10.
17 См.: Там же. № 17. Ст. 90.
18 См.: Там же. № 19. Ст. 104.
134
нием с оптовыми ценами на промышленную продук-
цию, определяются новые показатели оценки деятель-
ности и формирования нормативов фондов предприя-
тий и организаций, обслуживающих сельское хозяйст-
во, и заготовительных организаций.
Особое значение имеет организация и деятельность
Госагропрома и его органов, меры, принимаемые для
оптимального использования средств экономического
стимулирования в выполнении Продовольственной про-
граммы. Ряд мер, направленных на выполнение этой
задачи, установлен в постановлении ЦК КПСС и Со-
вета Министров СССР «О дальнейшем совершенствова-
нии экономического механизма хозяйствования в агро-
промышленном комплексе страны» 19.
Все эти меры, несомненно, будут способствовать эф-
фективному сотрудничеству предприятий и организа-
ций всех отраслей социалистического производства
с сельскохозяйственными предприятиями и организа-
циями. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что для
выполнения принятых решений потребуется большая
работа и существенное изменение в подходе к решению
конкретных вопросов. Не может не настораживать тот
факт, что новый Типовой договор контрактации сель-
скохозяйственной продукции не внес существенных
изменений по сравнению с прежним. До сих пор в ряде
вопросов остается неравноправие заготовительных ор-
ганизаций и сдатчиков.
Работа в новых условиях управления в области
сельского хозяйства в рассматриваемом нами вопросе
уже дала известные результаты. В докладе М. С. Гор-
бачева на июньском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС было
сказано, что даже в самом начале перехода колхозов
и совхозов на новые принципы хозрасчета заметно со-
кращаются их заказы на поставку сельскохозяйствен-
ной техники и другие ресурсы20. Вместе с тем повы-
сились требования к качеству и техническим характе-
ристикам. Выполнение новых требований обязывает
предприятия сельскохозяйственного машиностроения
быстрее обновлять свою продукцию, полнее учитывать
требования потребителей. Для успешного развития это-
го процесса, который только начинается, необходимы
19 См.: Там же. 1986. № 17. Ст. 90.
20 См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС.
25-26 июня 1987 г. С. 56.
135
дальнейшие меры, направленные на то, чтобы органы
Госагропрома, ведающие материально-техническим
обеспечением сельского хозяйства, создали все условия
для функционирования горизонтальной системы хозяй-
ственных связей. Это означает подлинную перестройку
организации и методов работы управлений материаль-
но-технического снабжения на всех уровнях, превра-
щения их из организаций, стоящих над хозяйствами,
в подлинных посредников, выступающих с хозяйствами
на равных, заинтересованных в конечном результате,
а не в промежуточных (нередко, чисто бумажных) опе-
рациях.
Отрицательные последствия нарушения основных
условий нормального функционирования горизонталь-
ной системы можно увидеть и на примере другой орга-
низации — системы Госснаба.
Органы Госснаба должны были участвовать в си-
стеме договорных связей с предприятиями — постав-
щиками и потребителями продукции. В этих отноше-
ниях они должны были выступать на тех же основа-
ниях, с такими же правами, обязанностями и ответст-
венностью, как и их партнеры — предприятия и орга-
низации. В действительности же, наряду с непосредст-
венной хозяйственной деятельностью, складскими опе-
рациями, организацией мелкооптовых баз и т. п. Гос-
снаб выполняет и функции распределения, становясь
таким образом над своими партнерами. Не следует за-
бывать, что Госснаб обладает и нормотворческими
функциями — утверждает типовые договоры, правила,
инструкции и т. п., которые распространяются и на не
подчиненные ему организации.
На протяжении уже многих лет известны недостат-
ки материально-технического снабжения. Конечно, ор-
ганы снабжения выполняют огромную и чрезвычайно
сложную работу, обеспечивая всю систему хозяйствен-
ных связей. Вместе с тем многие недостатки в работе
этих органов связаны именно с тем, что в горизонталь-
ной системе хозяйственных связей они занимают гос-
подствующее положение по отношению к своим контр-
агентам. Это можно увидеть на примере организации
прямых связей производителей продукции с их потре-
бителями. Уже не менее тридцати лет в литературе ука-
зывается на необходимость развития непосредствен-
ных прямых связей между производителями и основ-
ными потребителями их продукции. Необходимость
136
прямых связей подчеркивалась и в решениях
XXVII съезда КПСС, и в ряде постановлений21.
Но здесь возникает та же проблема, что и в отноше-
нии бывшей Сельхозтехники. Раскрывается конкрет-
ное проявление несогласованности организационной
формы и требований нормального функционирования
системы хозяйственных связей, противоречие между
иерархической и горизонтальной системами. Развитие
прямых связей снизило бы обороты Госснаба, его
влияние, престиж. Ведь по признаку оборота строятся
и нормативы зарплаты, премирования и т. п.
Нельзя не указать и на то, что в практике сложи-
лись и закреплены в ведомственных нормативных ак-
тах договоры Госснаба с потребителями, согласно кото-
рым Госснаб получает дополнительное вознаграждение
за выполнение своих непосредственных обязанностей.
Так, органы Госснаба заключают с производственными
объединениями и предприятиями договоры на органи-
зацию материально-технического снабженйя, на осно-
вании которых органы Госснаба выполняют, по суще-
ству, те обязанности, которые должны выполнять неза-
висимо от такого договора, т. е. обеспечивают получе-
ние продукции по нарядам. Другие права и обязанно-
сти сторон, включаемые в договор, носят дополнитель-
ный характер. Основное содержание состоит в том, что
потребитель получит вовремя все, что ему положено по
нарядам22. Ту же функцию выполняли и договоры на
реализацию фондов, которые заключались органами
Госснаба ранее 23. Но ведь совершенно очевидно, что
обеспечивать поставку продукции по выданным наря-
дам — прямая обязанность органов Госснаба. Рассмат-
21 Так, в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР
от И апреля 1983 г. Госснабу СССР рекомендовано осущест-
вить совместно с министерствами и ведомствами дополни-
тельные меры по дальнейшему расширению прямых дли-
тельных хозяйственных связей между предприятиями. См.:
СП СССР. 1983. № 11.
22 См.: Бюл. нормат. актов м-в и ведомств СССР. 1982. № 8.
Ст. 39.
23 О договорах на реализацию фондов, на организацию мате-
риально-технического снабжения, на комплексное снабже-
ние и т. п. см.: Брагинский М. И., Шапкина Г. С. Хозяй-
ственные договоры в материально-техническом снабжении
и сбыте. М., 1976; Блейн Н. И. Организация договорно-хо-
зяйственных связей. М., 1976; Борзова К. А. Основные до-
говорные формы материально-технического снабжения про-
мышленности. Минск, 1983.
137
риваемые же виды договоров отдают преимущество тем
потребителям, которые заключили такие договоры, тог-
да как для других потребителей наряды нередко ока-
зывались просто бумажкой. Вряд ли стоит доказывать,
что такие договоры представляют собой, по существу,
дополнительный источник прибыли органов Госснаба
за счет обслуживаемых предприятий и организаций.
В п. 2 ст. 15 Закона о государственном предприятии
(объединении) предусмотрено заключение договоров
предприятиями с органами материально-технического
снабжения на организацию комплексного снабжения,
предварительную подготовку к производственному по-
треблению поставляемых материалов, предоставление
напрокат технических средств, информационное обес-
печение, выполнение других услуг. Перестройка си-
стемы материально-технического снабжения в соответ-
ствии с решениями июньского (1987 г.) Пленума ЦК
КПСС обусловливает необходимость изменения не толь-
ко структуры и функций системы в целом и каждого
из ее звеньев, но и характера взаимоотношений с об-
служиваемыми предприятиями и организациями. Рас-
порядительные и распределительные функции (в той
мере, в какой они сохраняются за органами материаль-
но-технического снабжения) должны быть отделены
от производственно-хозяйственной деятельности, в про-
цессе которой будут заключаться и исполняться на-
званные в законе договоры. Стороны в таких договорах
должны выступать на равных. В этом случае договор на
организацию комплексного снабжения сможет превра-
титься в полезную форму, опосредующую один из важ-
ных моментов производственного процесса. .
Привилегированное положение органов Госснаба,
участвующих в договорных связях, выражается и в том,
что предприятия-потребители, боясь портить отноше-
ния с мощным контрагентом, гораздо реже предъяв-
ляют иски при невыполнении органами Госснаба сво-
их обязательств, чем последние предъявляют их своим
поставщикам.
Приведенные примеры свидетельствуют о том, что
для нормального функционирования гомеостатической
горизонтальной системы в сочетании с иерархической
системой существенное значение имеет организация
управления соответствующими видами деятельности и
определение правового положения участников горизон-
тальной системы.
138
Проблема взаимодействия иерархической и горизон-
тальной систем приобретает особое значение на совре-
менном этапе в связи с перестройкой управления ако-
номикой и хозяйственного механизма. Поставленная
решениями июньского (1987 г.) Пленума ЦК КПСС за-
дача создания целостной, аффективной и гибкой систе-
мы управления, позволяющей максимально полно реа-
лизовать преимущества социализма, требует оптималь-
ного соотношения иерархической и горизонтальной си-
стем, таких организационных решений, которые обес-
печивали бы функционирование горизонтальной систе-
мы, действенность обратной связи. Это необходимо для
выполнения решений Пленума о переходе к экономиче-
ским методам руководства на всех уровнях, для реали-
зации положений Закона о государственном предприя-
тии (объединении), для коренной перестройки мате-
риально-технического обеспечения.
В литературе была сформулирована задача опреде-
ления оптимального соотношения иерархической и го-
ризонтальной систем в применении к системе хозяйст-
венных связей. Был поставлен вопрос о том, сколько
и какие параметры могут быть заданы извне с тем,
чтобы система не теряла способности к саморегуляции
на основе обратной связи 24. Это — частный вопрос, но
его решение может иметь большое значение для более
общих проблем. Построение моделей саморегулирую-
щихся горизонтальных систем, управляемых извне, и
оптимальное стимулирование их функционирования —
одно из действенных средств управления. При атом
определяющее значение имеет надлежащее правовое
регулирование внутренних и внешних отношений систе-
мы. Воздействие права на организацию управления
охватывает не только иерархические системы, но и пра-
вовое регулирование отношений, связанных с функцио-
нированием горизонтальных саморегулирующихся си-
стем, действующих по принципу обратной связи. Со-
здание таких механизмов — наиболее аффективное
средство достижения цели во многих отраслях управ-
ления.
Рассматриваемые системы-механизмы требуют очень
точного и строгого правового урегулирования с исполь-
зованием разнообразного и сложного правового инстру-
ментария. Здесь нужно действовать не только молот-
24 Государство, право, экономика. М., 1970. С. 378—392.
139
ком и долотом, но и ланцетом. Недостатки или пробе-
лы правового регулирования могут парализовать дейст-
вие механизма, деформировать его. Вот почему так
важно глубокое исследование средств и возможностей
права, раскрытие закономерностей его развития и
функционирования, обновление его инструментария для
того, чтобы повысить научный уровень и эффектив-
ность управления обществом.
Глава V
ЗАКОНОМЕРНОСТИ РАЗВИТИЯ
И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПРАВА
Исследование закономерностей развития и функциони-
рования права необходимо предполагает раскрытие
движущих, диалектических, внешних и внутренних его
противоречий. Основоположники научного коммунизма
неоднократно подчеркивали роль противоположностей
как источника развития, самодвижения. В. И. Ленин
писал: «Единство (совпадение, тождество, равнодейст-
вие) противоположностей условно, временно, преходя-
ще, релятивно. Борьба взаимоисключающих противо-
положностей абсолютна, как абсолютно развитие, дви-
жение» *. В этой главе мы остановимся на противоре-
чиях, свойственных самому праву в его внутренних
связях и функционировании.
Борьба противоположностей и определяемые ею
противоречия — источник развития каждого явления
в жизни природы и общества, в том числе и права.
Вместе с тем право выполняет важнейшую функцию
в процессе разрешения социальных противоречий, об-
ладает специфическими возможностями воздействия на
поведение людей, социальных групп, коллективов для
достижения целей, стоящих перед обществом.
Своевременное и соответствующее объективным за-
конам разрешение противоречий — необходимое усло-
вие нормального развития общества. В литературе от-
мечалось, что движущие, диалектические противоречия
в процессе развития могут перерасти в кризисное со-
стояние, конфликт, если они не будут находить аде-
1 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 29. С. 317.
140
кватного разрешения. Если не найдены средства, обес-
печивающие разрешение противоречий в соответствии
с объективными закономерностями развития процесса,
то возможно также и одностороннее тормозящее разви-
тие и даже деформация. Главная причина накаплива-
ния и нарастания противоречий, их обострения и пере-
растания в кризисное состояние состоит в невыполне-
нии требований объективных законов общественного
развития, неиспользовании объективных возможностей
и потенций, которыми располагает общество, отсутст-
вии своевременного и полного разрешения противоре-
чий 2 3. В условиях социализма конфликты в коренных
общественных отношениях возможны лишь при нару-
шении требований его объективных законов. Такие на-
рушения могут быть связаны с ролью субъективного
фактора в развитии и преодолении противоречий при
социализме
Возможности права как средства управления спо-
собствовать осознанию существующих противоречий,
их разрешению, недопущению перерастания противо-
речий в конфликт — один из важнейших аспектов со-
циальной ценности права. На всех стадиях процесса
правотворчества должны раскрываться требования
объективных законов развития, в том числе и противо-
речия в общественных отношениях, требующие право-
вого урегулирования. Должны устанавливаться и спе-
цифические средства воздействия на развитие этих от-
ношений, определяющие эффективность применения
права. В правовой литературе социалистических стран
подробно рассматривались проблемы закрепления
в праве норм, отвечающих требованиям объективных
законов развития 4.
Не меньшее значение в обеспечении познания тре-
бований объективных законов и их использовании
имеет реализация права, в том числе правоприменение.
В правовой литературе последних лет этим проблемам
2 См.: Семенов В. Ф. Проблема противоречий в условиях со-
циализма // Вопр. философии. 1982. № 9.
3 См.: Штракс Г. М. Социальное противоречие. М., 1977.
С. 25—27 Материалистическая диалектика. 2-е изд. М., 1985.
С. 146-180.
4 См.: Правотворчество в СССР. М.. 1974; Научные основы
советского правотворчества. М., 1981. С. 66-97; Нашиц А.
Правотворчество: Теория и законодательная техника. М.,
1974. С. 44-45; Teoreticke problemy tvorby Ceskoslovenskeho
prava. Pr., 1983. P. 91—111.
141
уделяется большое внимание 5. В процессе реализации
проходят проверку и нормы права, выявляются случаи
их несоответствия объективным условиям жизни обще-
ства, раскрываются недостатки оформления правотвор-
ческого решения, снижающие эффективность правиль-
ного по существу решения. Таким образом создаются
условия для обратной связи в процессе правотворчества,
для постоянного учета динамики развивающихся отно-
шений.
Сказанное свидетельствует о том, что в условиях
социализма постоянное совершенствование права поз-
воляет своевременно познавать существующие противо-
речия, процессы их развития, пути разрешения. Созда-
вая возможность постоянного учета требований объек-
тивных законов в процессе регулирования обществен-
ных отношений, право тем самым может служить эф-
фективным средством, препятствующим перерастанию
противоречий в кризисное состояние, одностороннему,
деформирующему влиянию некоторых противоречий.
Для того, чтобы право могло выполнять столь важ-
ную функцию в развитии общества, необходимо рас-
смотреть собственные закономерности права. А для это-
го прежде всего следует остановиться на внутренних
движущих, диалектических противоречиях. Этот вопрос
в последние годы привлек внимание многих ученых6.
Одно из основных противоречий, на которое указы-
вал еще Ф. Энгельс, заключается в том, что право долж-
но с большой точностью отражать противоречивые по
своей природе отношения. Право же требует внутрен-
5 См.: Грибанов В. П. Пределы осуществления и защиты
гражданских прав. М., 1972; Дюрягин И. Я. Применение норм
советского права. Свердловск, 1973; Калмыков Ю. X. Вопро-
сы применения гражданско-правовых норм. Саратов, 1976;
Лазарев В. В. Социально-психологические аспекты примене-
ния права. Казань, 1982; Дубовик О. Л. Механизм действия
права в охране окружающей среды. М., 1984. С. 77—167;
Боброва В. А. Гарантии реализации государственно-право-
вых норм. Воронеж, 1984; Вопленко В. В. Социалистическая
законность и применение права. Саратов, 1983.
6 См.: Государство, право, экономика. М., 1970. С. 40—47;
Баймаханов М. Т. Противоречия в развитии правовой над-
стройки при социализме. Алма-Ата, 1972; Жеребин В. С.
Противоречия при социализме и право. Владимир, 1972;
Лубенченко К. Д. Методологические вопросы исследования
сущности социалистического права // Методологические и
теоретические проблемы государства и права развитого со-
циализма. М., 1983; Проблема развития в современных нау-
ках. М., 1983. С. 337.
142
ней согласованности, непротиворечивости. Ф. Энгельс
исследовал положение, при котором право выражало
интересы господствующего класса в обществе с антаго-
нистическими классами. Это непримиримое противоре-
чие должно было включаться в правовую систему.
Ф. Энгельс указывает на то, что необходимость внут-
ренней согласованности, непротиворечивости права
влечет за собой неполноту, неточность отражения эко-
номических отношений в правовых нормах 7. Это про-
тиворечие лежит, таким образом, не в самом праве, а
в его взаимодействии с экономической структурой об-
щества.
В советской литературе справедливо отмечено, что
в социалистическом обществе внутренняя согласован-
ность права достигается не за счет нарушения точности
отражения экономических отношений, а благодаря
ему8. Действительно, единство экономического базиса
социализма, социалистическая собственность на средст-
ва производства, цель общественного производства не-
обходимо предполагают внутреннюю согласованность,
единство экономической стратегии и тактики. А это —
объективное основание внутренней согласованности,
непротиворечивости права. Чем полнее и точнее отра-
жены в праве объективные законы экономического раз-
вития, тем более полным, согласованным, эффективным
может быть и право.
Необходимо, однако, отметить, что при отсутствии
антагонистических классов имеются неантагонистиче-
ские противоречия и в сфере социалистической эконо-
мики. Это движущие, диалектические противоречия со-
циалистического производства. Они разрешаются и пу-
тем развития права. Вместе с тем нередко возникают
противоречия, связанные с последствиями экономиче-
ских и политических решений, способствующих появле-
нию и развитию противоположных интересов, не всег-
да обусловленных объективными причинами. Эти про-
тиворечия выражают более общее противоречие между
объективным и субъективным в правовом регулирова-
нии общественных отношений. А это противоречие вы-
текает из сущности права как нормативной системы,
обладающей специфическими средствами воздействия
7 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 37. С. 418.
8 См.: Кененов А. А. О противоречиях права // Методологи-
ческие и теоретические проблемы государства и права раз-
витого социализма. С. 66.
143
на поведение, оказывающей существенное влияние на
развитие общества.
Социалистическое право как система норм и каждая
норма или институт представляют собой результат
субъективного осознания объективных закономерностей
и определения путей развития общества в соответствии
с требованиями объективных законов. Одно из вели-
чайших преимуществ социалистического общества —
возможность наиболее полно и глубоко познавать тре-
бования таких законов и использовать это в процессе
формирования и функционирования права. Данные воз-
можности, определяемые экономической системой со-
циализма, где государство выступает не только как по-
литическая власть, но и как собственник средств про-
изводства, в том числе и природных ресурсов, опреде-
ляют качественно новую роль права в обществе. Суще-
ственно повышается роль и значение субъективного
осознания объективной реальности и возможности воз-
действия на нее. Вместе с тем существенно повышается
и ответственность за использование возросших воз-
можностей.
История советского общества свидетельствует о том,
каких грандиозных успехов можно добиться благодаря
научно обоснованной, глубоко продуманной стратегии
и тактике воздействия на экономическое, социальное,
культурное развитие. Вместе с тем в результате достиг-
нутого высокого уровня воздействие на дальнейшие
процессы развития существенно усложняется. Все
большее значение в этой связи приобретает глубокое
познание требований объективных законов развития.
Пренебрежение соблюдением требований этих законов,
представление о том, что все можно решить, используя
средства права, приводят к отрицательным результатам.
Так, на протяжении последних 10—15 лет в управ-
лении народным хозяйством применение денег не всег-
да соответствовало их сущности и экономическому
содержанию. В гл. IV упоминалось о том, что исполь-
зование форм хозрасчета в чисто административной
деятельности аппарата управления не повлекло за со-
бой тех положительных результатов, которые предпо-
лагались при введении этого мероприятия, а, наоборот,
вызвало ряд отрицательных последствий.
Функции денег, раскрытые К. Марксом9, напол-
9 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. С. 104—156.
144
РяЮтся в социалистическом обществе новым содержа-
нием. Однако основное, что характеризует деньги,—
их непосредственная связь с товаром — сохраняется на
всем протяжении истории. В советской литературе убе-
дительно раскрывается необходимость использования
при социализме товарно-денежных отношений с новы-
ми, свойственными им характеристиками 10 11.
Однако на практике широкое распространение де-
нежного стимулирования деятельности, не связанной
с производством товаров, вознаграждение за участие
в процессе работы независимо от конечного результата
повлекли за собой возникновение интересов лиц, кол-
лективов, органов государства, предприятий, организа-
ций, не связанных, а иногда и противоречащих подлин-
ным целям того или иного вида деятельности. Деньги
во многих случаях перестали выполнять свои непосред-
ственные функции и превратились в средство поощре-
ния независимо от характера и сферы деятельности.
Таким образом деньги отрывались от их основы — то-
варного производства. Это повлекло за собой серьез-
ные недостатки в системе оценки и стимулирования
в сфере народного хозяйства, на которые указывалось
на XXVII съезде КПСС. В докладе на июньском
(1987 г.) Пленуме ЦК КПСС М. С. Горбачев сказал:
«Значит, определенная часть денег выдавалась без вся-
кой связи с конечными результатами работы» н. В на-
стоящее время ведется большая работа по установле-
нию новых критериев оценки деятельности, установле-
нию связи материального вознаграждения и стимули-
рования с результатами работы. По-видимому, пред-
стоит многое сделать и для того, чтобы вернуть деньгам
их функции и содержание, обусловленное объективны-
ми закономерностями.
Противоречие между правом как результатом субъ-
ективной правотворческой деятельности и требования-
ми объективных закономерностей, как и каждое про-
тиворечие объективного и субъективного, необходимо
и, по выражению В. И. Ленина, абсолютно. Чем глуб-
10 См.: Агафонов А. К. Товарное производство и закон стои-
мости при социализме. Киев, 1975; Валовой Д. В., Лапши-
на Г. Е. Социализм и товарные отношения. М., 1972; Крон-
род Я. А. Законы политической экономии социализма. М„
1966. С. 387-394, 478-564; Пискотин М. И. Социализм и
государственное управление. М., 1984. С. 85—139.
11 Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС. 25-
26 июня 1987 г. М„ 1987. С. 39.
145
Жё в процессе правотворчества й реализаций прайа бу-
дут познаваться объективные законы и использоваться
их знание, тем сложнее на каждом новом этапе разви-
тия будет становиться действие объективных законо-
мерностей, требующее дальнейшего совершенствования
их познания и использования. Рассматриваемое про-
тиворечие проявляется и в отмеченном В. Н. Кудряв-
цевым соотношении между объективными закономер-
ностями функционирования правовой системы и субъ-
ективными пределами ее «инженерного конструирова-
ния» 12. Данное противоречие можно рассматривать
как внешнее противоречие между правом как целост-
ной системой и окружающей средой — общественными
отношениями. Это — движущее диалектическое проти-
воречие, которое разрешается при повышении научного
уровня правотворчества и правоприменения, при наи-
более полном отражении требований объективных за-
конов в праве. Как справедливо отмечалось, недоста-
точно полный учет объективных закономерностей и
тенденций может повлечь за собой то, что правовые
регуляторы утрачивают силу13.
Праву как сложному общественному явлению при-
сущи и собственные противоречия. В правовой литера-
туре предпринимались попытки выявления внутрен-
них противоречий права, имманентно ему присущих.
Одно из противоречий, на которые в той или иной
форме указывали в процессе исследования все авторы,
рассматривавшие этот вопрос,— противоречие между
динамикой развития общественных отношений и ста-
бильностью права. Так, В. А. Жеребин, раскрывая про-
тиворечия между юридической системой и ее состав-
ными элементами, между правом в целом и его отдель-
ными нормами, в конечном счете приходит к той же
проблеме относительной устойчивости права при обнов-
лении нравственно-политических идей14. В моногра-
фии, посвященной проблеме развития в современных
науках, авторы главы «Сущность развития в современ-
ной юридической науке» указывают на противоречие
между тенденцией стабильности права и изменчивостью
его 15. В фундаментальной работе М. Т. Баймаханова,
12 Кудрявцев В. Н. Право развитого социализма: принципы
и закономерности // Вопр. философии. 1983. № 12. С. 57.
13 См.: Там же. С. 55.
14 См.: Жеребин В. С. Указ. соч. С. 50-98.
15 См.: Проблема развития в современных науках. С. 337.
146
посвященной противоречиям в развитии правовой над-
стройки при социализме, это противоречие рассматри-
вается как соотношение развития жизни, то плавного
и постепенного, то скачкообразного, тогда как право,
его институты и нормы могут в это время оставаться не-
изменными. Право движется как бы «прерывисто», по-
стоянно делая «остановки», большие или меньшие по
времени, тем самым давая возможность регулируемым
общественным отношениям периодически обгонять се-
бя, уходить вперед. Автор справедливо указывает, что
в праве момент прерывности вырисовывается довольно
четко. Действительно, норма права действует до тех
пор, пока она не отменена. Этот момент четко фикси-
руется актом отмены или замены старой нормы новой.
Между тем нередко норма, действующая до отмены,
уже отстала от требований жизни.
Сложное противоречие динамики общественной жиз-
ни и стабильности права является движущей силой его
развития, имманентно ему присуще. Стабильность —
одна из необходимых сущностных черт права. Она не-
разрывно связана с требованием формальной опреде-
ленности права. Лицо, коллектив, государственный
орган, организация должны учитывать нормы дейст-
вующего права как четко определенный, постоянный
фактор, с которым необходимо считаться при принятии
того иди иного решения.
Необходимость стабильности норм определяется и
тем, что они нередко играют важную роль и в социаль-
ных ожиданиях. Человек или организация, обществен-
ное образование в своей деятельности исходят из того,
что они могут рассчитывать на определенные послед-
ствия своих действий, соответствующие правилу, за-
крепленному в норме права. А это оказывает опреде-
ленное, а порой и решающее влияние на принимаемые
решения. В этом состоит одна из причин того, что при
изменении закона или иного нормативного акта заранее
оговаривается момент его вступления в силу, который
далеко не всегда совпадает с моментом издания. Опре-
деляются те последствия, которые связаны с действием
прежней нормы, в условиях действия новой. Все это
направлено на то, чтобы обеспечить стабильность пра-
вового регулирования.
Существенное значение для рассматриваемого про-
тиворечия имеет тот факт, что правовая норма должна
устанавливать правило, которое может реально соблю-
147
даться с момента издания нормы или вступления ее
в силу, поскольку соблюдение права обеспечивается
возможностью применения мер принудительного воз-
действия. А такие меры могут применяться лишь тогда,
когда у адресатов нормы имеются реальные возможно-
сти ее соблюдения. Следовательно, норма не может
быть нацелена только на перспективу. Тенденции раз-
вития должны учитываться в норме лишь в той мере,
в какой уже созрели новые условия, когда требование
того или иного поведения может быть обращено к ши-
рокому кругу лиц и организаций.
Необходимость стабильности права в полной мере
распространяется и на закрепленные в нем организа-
ционные формы, в которых осуществляется деятель-
ность государства. Для того, чтобы работа звеньев го-
сударственного механизма была эффективна, система
звеньев, их внутренняя структура, взаимоотношения
отдельных частей должны быть тщательно отработаны.
В. И. Ленин неоднократно предупреждал о вреде не-
оправданных и слишком частых реорганизаций16.
В условиях современного производства, неразрывно
связанного с народным образованием, здравоохранени-
ем, демографической политикой, наукой и т. п., с чрез-
вычайно сложной системой взаимосвязей и взаимоза-
висимостей, изменения в одном звене вызывают по-
следствия (подчас самые неожиданные) в других, в том
числе и отдаленных звеньях и в конечном счете в воз-
действии на развитие общественных отношений. Вмес-
те с тем в этих связях и взаимодействиях постоянно
возникают новые проблемы, новые запросы практики,
новые процессы, требующие правового закрепления.
Каким же образом разрешаются противоречия меж-
ду бурной динамикой общественного развития и объ-
ективной необходимостью стабильности права? Один из
путей разрешения противоречия — необходимость си-
стематического обновления законодательства. В. И. Ле-
нин неоднократно указывал на необходимость следить
за тем, чтобы законодательство отвечало требованиям
жизни. Он писал: «Если текущая жизнь обнаружит
злоупотребления, которых мы недосмотрели раньше,
мы сейчас же внесем нужные исправления. На этот
счет вы все, конечно, прекрасно знаете, что быстроты
законодательства, подобной нашей, другие державы,
*• См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 54. С. 131-133.
148
к сожалению, не знают» 17. В настоящее время процесс
прохождения нового законодательства изменился. Ко-
нечно, это обусловлено несравненно более широким и
сложным кругом регулируемых отношений, масштаба-
ми выполняемых ныне задач. Тем не менее представ-
ляется, что не все резервы ускорения процесса обнов-
ления законодательства там, где это необходимо, ис-
пользуются в полной мере.
Говоря об известной стабильности правовых норм,
необходимо иметь в виду, что эти нормы в значитель-
ной мере относятся к регулированию отношений, в ко-
торых выражаются основные закономерности развития
общества, которые на определенном этапе развития
также характеризуются известной стабильностью. То
новое, что возникает в динамике общественной жизни,
отражает отдельные, количественные изменения, кото-
рые впоследствии могут повлечь и влекут за собой из-
менения качественные. В Законе, закрепляющем основ-
ные закономерности развития, устанавливаются соот-
ветствующие им правила поведения. Закон закрепляет
то важнейшее стабильное в процессах жизни обще-
ства, что связано с сущностью отношений. Поэтому
если правовая норма основывается на глубоком позна-
нии закономерностей развития конкретного вида регу-
лируемых отношений, если использована адекватная
правовая форма и правовой инструментарий, то такая
норма, институт, закон сможет действовать в течение
определенного периода, способствуя развитию отно-
шений.
Не следует также забывать, что в законе могут быть
отражены основные закономерности и перспективы
развития данного вида отношений. История советского
законодательства дает ряд примеров устойчивости норм
права, отражающих объективные законы и тенденции
развития отношений. Так, Основы гражданского зако-
нодательства Союза ССР и союзных республик были
приняты в конце 1961 г. Этот акт и изданные в соот-
ветствии с ним в начале 60-х годов гражданские ко-
дексы союзных республик основывались на глубоком
исследовании характера регулируемых общественных
отношений и перспектив их развития. Поэтому, когда
в начале 80-х годов в законодательные акты вносились
изменения в связи с новой Конституцией СССР, Осно-
вы гражданского законодательства и гражданские ко-
17 Там же. Т. 45. С. 248.
149
дексы союзных республик выдержали проверку време-
нем; внесенные в них изменения относились к отдель-
ным частным вопросам.
Сказанное, конечно, ни в какой мере не означает,
что в данные акты не должны вноситься изменения,
обусловленные бурным развитием регулируемых отно-
шений. В связи с задачей совершенствования хозяйст-
венного механизма высказывались обоснованные пред-
ложения о расширении Основ гражданского законода-
тельства и включении в них норм, закрепляющих важ-
нейшие положения, касающиеся имущественных отно-
шений на современном этапе развития экономики18.
Существенное дополнение и расширение сферы дейст-
вия данных законов приобретает особенное значение
в связи с выполнением решений июньского (1987 г.)
Пленума ЦК КПСС.
Еще одно средство разрешения рассматриваемого
диалектического противоречия — установление опти-
мального соотношения общей нормы закона и детализа-
ции ее в подзаконных актах. В гл. VII будет под-
робнее рассмотрен один из наиболее сложных вопросов
правового регулирования: соотношение его единства и
дифференциации. Здесь необходимо лишь указать на
то, что правильное соотношение общей нормы закона и
детализации ее в подзаконных актах служит одним из
средств, обеспечивающих стабильность права и его со-
ответствие динамике жизни общества. Ведь, как уже
было сказано, основные закономерности развития обще-
ства также характеризуются известной стабильностью.
То новое, что возникает в жизни, не меняя общей зако-
номерности, отражает отдельные количественные из-
менения. Эти изменения вносятся в законодательство
путем издания нормативных актов органами государ-
ственного управления в пределах их компетенции.
Таким образом, рассматриваемое противоречие пред-
ставляет собой движущую силу, которая определяет
необходимость систематического обновления законода-
тельства, его научную обоснованность и использование
всего инструментария и средств правовой культуры,
установление оптимального соотношения закона и под-
законных актов.
Другое движущее противоречие, объективно прису-
щее праву,— противоречие между общим характером
18 См.: Сов. государство и право. 1985. № И.
150
нормы и применением ее к отдельным случаям. Норма
права содержит общее правило поведения, абстрактную
модель прав и обязанностей, их соотношения, но в
реальной жизни она применяется к конкретным слу-
чаям во всем богатстве и сложности индивидуальных
особенностей участников и их отношений. Такое про-
тиворечие неизбежно, потому что общее правило не
может отразить всего богатства конкретного, единич-
ного. В. И. Ленин указывал на «богатство особенного,
индивидуального, отдельного» 19. Норма права в общей
форме отражает основные характерные черты отдель-
ных видов отношений, но ни в коем случае не должна
пытаться урегулировать эти отношения так, чтобы
предусмотреть каждый возможный случай.
Попытки излишне детальной регламентации всегда
приводили к снижению уровня правового регулирова-
ния. С одной стороны, чрезмерная детализация, казу-
истичность связывали инициативу исполнителей, пре-
пятствовали учету особенностей каждого случая. С дру-
гой стороны, поскольку нельзя заранее предусмотреть
все варианты возможных ситуаций, а общее правило
растворилось в частностях, для вновь возникших кон-
кретных случаев не оказывается правовых предписа-
ний. Они выпадают из сферы правового регулирования,
а это имеет отрицательные последствия для функцио-
нирования всей правовой системы.
Разрешение рассматриваемого противоречия состоит
в творческом применении общей нормы права к отдель-
ному случаю, установлении оптимального соотношения
предписания нормы и возможности учета реальных
обстоятельств в процессе ее применения. К. Маркс
писал: «Закон всеобщ. Случай, который должен быть
определен на основании закона,— единичен. Чтобы
подвести единичное под всеобщее, требуется сужде-
ние»20. Это значит, что каждый акт применения права
обогащает общее правило богатством конкретного, еди-
ничного. Существенное значение приобретает практика
и такие важные ее элементы, как приемы толкования
правовой нормы, правила применения ее к конкретным
отношениям. Совершенствование практики, повышение
уровня юридической культуры, обогащение практикой
нормы закона — основной путь разрешения противоре-
19 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 29. С. 90.
20 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 1. С. 66-67.
151
чий между общим характером нормы и конкретным ее
применением. Движущий характер рассматриваемого
противоречия выражается в постоянном совершенство-
вании практики, обогащении законодательства на осно-
ве анализа и обобщения практики.
В последние годы большое внимание уделяется про-
блемам влияния или, по мнению некоторых авторов,
воздействия практики применения права на право-
творчество 21. Информация, получаемая в процессе при-
менения права, дает возможность оценить качество
нормы, ее эффективность, создает обратную связь, спо-
собствующую совершенствованию законодательства.
Таким образом, это движущее противоречие не только
развития правоприменения, но и правотворчества.
Одним из внутренних противоречий права иногда
предлагают считать противоречие между юридическими
нормами как одинаковым масштабом, применяемым
к социально равным, но вместе с тем индивидуально
различным людям. В. С. Жеребин рассматривает его
как основное противоречие социалистического права 22.
Это предложение при всей его внешней убедительности
представляется, однако, спорным. В. И. Ленин указы-
вал на необходимость сохранения права после победы
социалистической революции в связи с проблемой рас-
пределения в «первой», или низшей, фазе коммунизма,
когда действует принцип «от каждого — по способно-
стям, каждому — по труду» 23. Он указывал на то, что
такой принцип распределения необходим и будет суще-
ствовать до тех пор, пока не будут созданы условия
для перехода к высшей фазе коммунизма. До этого
перехода остается необходимость в праве. Противоре-
чие между равной мерой при распределении и действи-
тельными, фактическими различиями между людьми,
из-за чего создается имущественное неравенство между
ними, В. И. Ленин рассматривает как общее социаль-
ное противоречие первой фазы коммунистического об-
щества. О праве в этой связи упоминается как о сред-
стве, закрепляющем такой порядок24.
21 См.: Судебная практика в советской правовой системе. М.,
1975. С. 75—98; Einfliisse der Wirkens des Rechts und seiner
gesellschaftlichen Wirksamkeit auf den social istischen Rechtsbil-
dungsprozess. B., 1982.
22 См.: Жеребин В. С. Указ. соч. С. 174. См. также: Кене-
нов А. А. Указ. соч.
23 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 33. С. 93.
24 См.: Там же.
152
Следует ли это общее социальное противоречие
считать и внутренним противоречием самого права,
рассматривать взаимоотношения нормы права и ин-
дивидуальности как противоположность? Представ-
ляется, что установление такого противоречия не
поможет раскрытию путей развития права. Один из су-
щественных аспектов социальной ценности права за-
ключается в том, что для равновесия, гармонического
развития общества устанавливаются определенные пра-
вила, рассчитанные на большинство людей, учитываю-
щие их типичные реакции, мотивы, решения, опреде-
ляющие поведение. Право не содержит требований,
превышающих возможности человека. Такие требова-
ния может иногда предъявлять мораль, справедливость,
но не право.
Говоря об индивидуальных различиях людей, имеют
в виду обычно тех, кто отличается от абстрактного,
«усредненного человека», действующего в определен-
ных условиях времени и среды. Люди, которые по сво-
им способностям, возможностям могут соответствовать
более высоким требованиям, чем те, которые предъяв-
ляет право, реализуют эти возможности в силу стрем-
ления человека к наиболее полному самовыражению,
к проявлению всех заложенных в нем потенций. Как
справедливо отметил В. Н. Кудрявцев, поведение мо-
жет отклоняться от установленной нормы в лучшую
сторону, представлять собой творческое достижение,
быть полезным ненормативным поведением. Такое по-
ведение может быть в дальнейшем положено в основу
новой нормы 25. Но совершенно очевидно, что установ-
ление такой нормы (особенно в сфере права) допустимо
лишь тогда, когда то, что было творческим достиже-
нием особо одаренного лица, станет доступным, воз-
можным, по силам каждому.
Иное дело — социальная патология, невозможность
или нежелание действовать в соответствии с требова-
ниями, предъявляемыми правом. Общество выработало
определенный набор средств для того, чтобы обеспечить
соблюдение установленного порядка, безопасность,
охрану от посягательств на права и интересы каждого.
Установление равной меры, равных критериев оцен-
ки — одна из демократических черт и характеристик
права. В. И. Ленин подчеркивал формальный характер
См.: Кудрявцев 13. II. Правовое поведение: норма и пато-
логия. М„ 1982. С. 32-34.
153
этого равенства в эксплуататорском обществе и указы-
вал, что «тотчас вслед за осуществлением равенства
всех членов общества по отношению к владению сред-
ствами производства, т. е. равенства труда, равенства
заработной платы, пред человечеством неминуемо вста-
нет вопрос о том, чтобы идти дальше, от формального
равенства к фактическому, т. е. к осуществлению пра-
вила: „каждый по способностям, каждому по потреб-
ностям”» 26. На современном этапе развития социализ-
ма мы находимся еще в начале пути к реализации это-
го правила. Вместе с тем можно отметить, что уже сей-
час в советском праве сложилась система учета инди-
видуальных особенностей членов общества, условий
жизни, конкретных ситуаций, направленных на то,
чтобы способствовать выравниванию положения членов
общества, осуществлению фактического равенства. Так,
ряд льгот при распределении общественных фондов,
предоставлении жилья, уплате налогов и т. п. установ-
лен для инвалидов и ветеранов Великой Отечественной
войны, многодетных семей, одиноких матерей, для жен-
щин, имеющих малолетних детей, и др.
В числе проблем, связанных со взаимоотношениями
права и других нормативных систем, большое внимание
издавна привлекало соотношение права и нравственно-
сти. Можно ли это соотношение определить как проти-
воречие? В. С. Жеребин считает, что существует про-
тиворечие — взаимоисключение — между новыми нрав-
ственно-политическими идеями и старыми законополо-
жениями 27. Однако здесь речь идет не о противоречии
между правом и нравственностью, а о противоречии
между динамикой жизни и стабильностью права. Нрав-
ственно-политические идеи — один из важных момен-
тов жизни общества и поэтому противоречие между их
развитием и стабильностью права является одним из
аспектов рассмотренного выше противоречия. Но здесь
возникает и другой вопрос. Может ли в социалистиче-
ском обществе существовать противоречие между пра-
вом и моралью?
Проблема соотношения права и морали давно при-
влекает к себе внимание. Такое противоречие в обще-
стве с антагонистическими классами необходимо и не-
избежно. Ведь право выражает волю господствующего 28
28 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 33. С. 99.
27 См.: Жеребин В. С. Указ. соч. С, 84.
154
класса, эксплуататорского меньшинства и поэтому не*
избежно противостоит морали угнетенных классов.
При рассмотрении такого противоречия обычно пыта-
лись поддерживать мораль господствующего класса,
соответствующую праву. Так, Гегель осудил поступок
Св. Криспина, кравшего кожу, для того чтобы шить
обувь бедным детям; он считал, что стремление к сво-
ему благу и благу других не может служить оправда-
нием неправомерного поступка28. В противоречии
между требованиями христианской морали и интере-
сами господствующего класса Гегель занял позицию
последнего. Можно привести и ряд других примеров,
когда нормы права в эксплуататорском обществе про-
тиворечат нормам морали. Нельзя игнорировать и тот
факт, что право может не соответствовать внешней,
показной морали господствующего класса. Это особен-
но ярко проявляется в законодательстве, регулирую-
щем конкурентную борьбу, правила банкротства и не-
состоятельности и т. п.
Могут ли существовать противоречия между мо-
ралью и правом в социалистическом обществе, и осо-
бенно на современном этапе его развития?
В советской правовой литературе неоднократно
подчеркивалось единство морали и права, обусловлен-
ное экономическим и политическим единством социа-
листического общества. Отмечалось, что сфера дейст-
вия требований морали шире, чем сфера правового ре-
гулирования, что каждая из этих нормативных систем
обладает своими мерами воздействия. Возможности их
противоречий не раскрывались 28 29.
В последние годы эта проблема снова начала при-
влекать внимание исследователей. Право и мораль, как
и другие нормативные системы, определяются едины-
ми экономическими, политическими и социальными
закономерностями развития общества. Вместе с тем
в этом единстве могут возникать и возникают отдель-
ные противоречия 30. Так, уже отмечалось, что в неко-
28 См.: Гегель. Философия права. М.; Л., 1934. С. 146.
29 См.: Карева М. П. Право и нравственность в социалисти-
ческом обществе. М., 1951; Недбайло П. Е. Советские со-
циалистические правовые нормы. Львов, 1959. С. 21—29;
Шишкин А. Основы коммунистической морали. М., 1955.
С. 36—38; Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 63—73;
Теория государства и права. М., 1974. С. 435—445.
30 См.: Лукашева Е. А. Право, мораль, личность. М., 1986.
С. 81-84, 201-220.
155
торых случаях осуществление права может противоре-
чить требованиям морали. Возможны случаи, когда
реализация администрацией предприятия права уво-
лить работника, который по болезни не работал в тече-
ние 4 месяцев, будет противоречить требованиям мо-
рали. Например, если молодой человек, который в ре-
зультате травмы или по иной причине находился в тя-
желом состоянии, выздоравливает, его трудоспособ-
ность полностью восстанавливается, но для того, чтобы
он стал полноценным членом коллектива, нужны четы-
ре с половиной или пять месяцев. Увольнение в этом
случае противоречило бы высокогуманным требованиям
социалистической морали. Точно так же мораль осуди-
ла бы трудоспособного, обеспеченного человека, осу-
ществляющего свое право наследования, несмотря на
то, что это очень ухудшает положение нетрудоспособ-
ных и несовершеннолетних наследников.
В. Н. Кудрявцев указывает- на различие правовых
оценок, на возможность расхождений между моралью
и правом, в том числе и тогда, когда внешне право-
мерное поведение по сути своей является безнравст-
венным, когда нравственный поступок в силу сложив-
шихся обстоятельств не может быть совершен в рамках
правовых требований 31. Противоречия между требова-
ниями морали и права могут возникать из-за того, что
мораль в некоторых ситуациях требует более высокого
уровня сознания и соответствующего ему поведения,
чем то, которое предусмотрено правом, рассчитанным
на обычные, типичные ситуации.
Но может сложиться и иное положение: в норме,
рассчитанной на типичную ситуацию, не учитывается
возможность ее использования, противоречащего тре-
бованиям морали. Соблюдение нормы в этом случае
противоречит морали. Примером этого могут служить
некоторые положения жилищного права.
Право на жилище — одно из замечательных дости-
жений советского общества, но иногда высокий гума-
низм права используется недобросовестными людьми
для своей выгоды, ради которой другим причиняются
тяжелейшие душевные травмы. Так, очень гуманно то,
что при заключении брака, когда один из супругов рас-
полагает квартирой, второй вселившийся супруг при-
31 См.: Кудрявцев К. Н. Правовое поведение: норма и патоло-
гия. С. 124—131.
156
обретает такие же жилищные права, как и тот, кто до
этого был ответственным съемщиком. Если помещение
недостаточно для семьи, государство оказывает ей по-
мощь, включая в очередь на улучшение жилищных
условий в домах государственного или кооперативного
фонда.
Все это рассчитано на нормальные отношения в
семье и на то, что в брак люди вступили с целью со-
здания семьи. Но, к сожалению, бывают и иные ситуа-
ции. Для авантюриста (независимо от того, мужчина
зто или женщина) открывается сравнительно легкий
путь получения прописки и квартиры в большом горо-
де. Через некоторое время семья распадается, но жи-
лищные права лица, вступившего в брак, остаются, и
начинается настоящая драма. Конечно, не для того,
кто таким путем стал жителем большого города или
просто улучшил свои жилищные условия, а для того,
кто действительно хотел создать семью и для кого по-
добное предательство наносит травму, иногда на всю
жизнь.
Здесь право охраняет авантюриста, для которого
вступление в брак было средством приобретения квар-
тиры или квадратных метров. Мораль его осудит, но
сделать уже ничего нельзя. Положение ухудшается
тем, что в ряде городов установлен порядок, согласно
которому при расторжении брака ни одного из супру-
гов не ставят на очередь, а предлагают им произвести
обмен. Но как быть, если в распоряжении семьи одно-
комнатная или другая малогабаритная квартира?
Можно ли представить что-либо в большей мере проти-
воречащее требованиям морали, чем совместное про-
живание разведенных супругов?
Судебная практика пытается разрешить такие кол-
лизии путем признания брака недействительным, по-
скольку один из супругов вступал в брак без намере-
ния создать семью. В таких случаях справедливость
восстанавливается. Но ведь иногда семья сохраняется
год или два, появляется ребенок, а после этого — раз-
вод и вымогательство. К сожалению, не всегда в судеб-
ной практике охраняются права пострадавшей сторо-
ны, той, которую постигло тяжкое разочарование, и
кто вынужден расплачиваться за это ухудшением сво-
их жилищных условий. Так, Верховный Суд РСФСР
подтвердил решения предыдущих судов об отказе в
иске о принудительном обмене, благодаря чему можно
157
было бы прекратить проживание разведенного супруга
в квартире бывшей жены. Суд сослался на то, что при-
нудительный обмен может быть допущен, только если
будет доказана невозможность совместного прожива-
ния в соответствии со ст. 38 Жилищного кодекса
РСФСР 32. Но неужели тот факт, что это — разведен-
ные супруги, сам по себе не свидетельствует о невоз-
можности их совместного проживания?
Рассмотрим ситуацию (она отнюдь не редкая), ко-
торая заставляет подумать о несогласованности нашего
семейного и жилищного законодательства. Семейное
законодательство четко разграничивает личное иму-
щество супругов — все то, что было приобретено каж-
дым супругом до вступления в брак, имущество, полу-
ченное в дар и по наследству,— и общее семейное иму-
щество, приобретенное в браке. В отношении же столь
важного имущественного права, как право на жилище,
положение совершенно иное. Если супруг вселился на
площадь, принадлежавшую до брака другому супругу
в кооперативном доме или на занимаемую в доме госу-
дарственного жилого фонда, то он приобретает в доме
государственного фонда такие же права, как другой
супруг, а в кооперативном доме — несколько более
ограниченные, но тоже достаточно широкие. Не полу-
чается ли так, что гуманные нормы жилищного права
создают известную приманку для недобросовестных
людей, авантюристов, использующих легкий для себя и
безмерно тяжкий для других путь извлечения выгоды
из брачных отношений? Мы не можем предложить
здесь конкретный вариант решения проблемы, но та-
кая необходимость назрела. Во всяком случае, следует
предоставить возможность суду при рассмотрении иска
о разводе решать и вопрос о жилищных правах супру-
гов, исходя из обстоятельств дела.
Возможность противоречия права и морали в отдель-
ных конкретных ситуациях учтена в законодательстве.
Так, в ст. 5 Основ гражданского законодательства и со-
ответствующих статьях гражданских кодексов союзных
республик установлено, что гражданские права охра-
няются законом, за исключением случаев, когда они
осуществляются в противоречии с назначением этих
прав в социалистическом обществе в период строитель-
ства коммунизма. Это положение направлено на борь-
32 См.: Бюл. Верховного Суда РСФСР. 1984. № 8. С. 4.
158
бу с возможными злоупотреблениями правом, когда
осуществление права противоречило бы требованиям
морали.
Возникающие в некоторых случаях противоречия
между моралью и правом — это движущие противоре-
чия, способствующие развитию законодательства и со-
вершенствованию правоприменительной практики.
Мы остановились лишь на некоторых противоре-
чиях, разрешение которых обусловливает постоянное
развитие и совершенствование права. Представляется,
что дальнейшее исследование этой проблемы должно
стать одним из направлений теории государства и
права.
Познание закономерностей права, его реализации,
связей и взаимодействия с другими общественными
явлениями — одна из основных задач правовой науки.
Раскрытие этих закономерностей имеет особенное зна-
чение в связи с тем местом, которое занимает право
в системе «базис — надстройка».
В ряде работ основоположников научного комму-
низма правовые, политические учреждения, государст-
венные формы выделяются как особый элемент над-
стройки. Так, Ф. Энгельс пишет: «...общественные от-
ношения, правовые и государственные формы с их
идеальной надстройкой в виде философии, религии, ис-
кусства и т. д.» 33. Право рассматривается как элемент
надстройки, ближе всего находящийся к базису 34. Ис-
следуя обратное воздействие надстройки на экономиче-
ский базис, обращаются главным образом к государст-
ву и праву, которые могут способствовать развитию
экономики или же затруднять, тормозить его 35. Непре-
ходящее методологическое значение имеет проведенный
в «Капитале» К. Маркса глубокий анализ законода-
тельства ряда стран, способствовавшего развитию капи-
талистического производства36; раскрытие В. И. Ле-
пиным правовых форм, использовавшихся для активи-
зации процесса монополизации37, и многие другие
примеры исследования экономических и политических
явлений и процессов в неразрывной связи с их право-
вой формой.
33 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 20. С. 90.
34 См.: Там же. Т. 21. С. 310.
35 См.: Там же. Т. 12. С. 724; Т. 38. С. 314; Т. 4. С. 114; Т. 13.
С. 102.
36 См.: Там же. Т. 23. С. 748.
37 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 27. С. 310—364.
159
Особое положение государства и права определяет-
ся тем, что эти элементы надстройки обладают извест-
ной материальной силой, располагают специфическими
способами воздействия на поведение, благодаря чему
оказывают непосредственное влияние на развитие об-
щества. Все это определяет характер собственных за-
кономерностей государства и права и то непосредствен-
ное практическое значение, которое может иметь позна-
ние закономерностей и их использование в процессе
правового регулирования.
Диалектическая взаимосвязь государства, права и
экономики — объективная основа закономерностей
права. Представляется поэтому обоснованным и плодо-
творным определение А. М. Васильевым основного за-
кона правовой формы общественной жизни как закона
соответствия государственной воли господствующего
класса экономическому строю и обусловленному им
культурному развитию общества38. Это — объективный
закон развития. Его действие проявляется и тогда,
когда в процессе правового регулирования он соблю-
дается и достигаются поставленные цели, и тогда, ког-
да в случае его нарушения возникают отрицательные
явления.
Определение основного закона — общее исходное
положение. Оно предполагает познание специфических
закономерностей права, а также его взаимосвязей и
взаимодействия с другими сферами жизни общества.
В советской правовой литературе проблемы законо-
мерностей права начали привлекать внимание лишь в
последние полтора десятилетия 39. До сих пор, однако,
пет еще ясности в вопросе о том, что можно считать
такими закономерностями. Несомненно, речь идет об
объективных закономерностях, действие которых не
всегда может быть раскрыто путем наблюдения, уста-
38 См.: Васильев А. М. Правовые категории. М., 1976. С. 116—
126.
39 См.: Казимирчук В. П. Право и методы его изучения. М.,
1965. С. 19—25; Явич Л. С. Право и общественные отноше-
ния. М., 1971. С. 42—44; Борисов В. В. Правовой порядок
развитого социализма. Саратов, 1977. С. 132—144; Алексе-
ев С. С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 123-135;
Рабинович П. М. Укрепление законности — закономерность
социализма. Львов, 1975; Он же. Проблемы теории закон-
ности развитого социализма. Львов, 1979. С. 33—42; Пробле-
мы теории государства и права. М., 1979. С. 276-277; Про-
блема развития в современных науках. С. 336—341.
160
новления повторяемости и т. и. Именно в сфере права,
где особое значение имеет субъективная правотворче-
ская и правоприменительная деятельность, повторяе-
мость иногда может свидетельствовать о стремлении
провести в жизнь решение, не соответствующее объек-
тивной закономерности, основанной на глубинных, сущ-
ностных чертах и характеристиках явлений и процес-
сов. В этих случаях информация о такой закономерно-
сти может быть получена в результате анализа причин
неэффективности или отрицательных последствий дей-
ствия той или иной нормы и практики ее применения.
Иногда правовые нормы, основанные на познании объ-
ективной закономерности развития явлений и процес-
сов, оказываются неэффективными из-за того, что не
соблюдены требования, предъявляемые другими объ-
ективными законами.
Сложное взаимодействие объективных и субъектив-
ных факторов в процессе правового регулирования,
сложные связи права и экономики, права и других
средств социального регулирования определяют необ-
ходимость познания закономерностей как самого права,
так и закономерностей его связей с другими областями
жизни общества. Такое исследование требует широкого
использования данных философии, логики, экономики,
психологии, социологии, а иногда и естественных и тех-
нических наук.
Советская правовая наука находится лишь на под-
ходе к глубокому и полному исследованию закономер-
ностей права.
В ряде работ обосновывалась объективная законо-
мерность тех или иных явлений и процессов. Так,
В. В. Борисов необходимость правового порядка рас-
сматривает как общую закономерность классово орга-
низованного общества 40. П. М. Рабинович предлагает
свою классификацию закономерностей права. При
этом он очень четко разграничивает внутренние зако-
номерности права и закономерности связи права
с иными социальными явлениями 41. Он различает ге-
40 См.: Борисов В. В. Правовой порядок развитого социализма.
С. 132—144; Он же. Правовая упорядоченность - объектив-
ная необходимость социальной жизни//Некоторые фило-
софские проблемы государства и права. Саратов, 1979.
Вып. 3.
41 См.: Рабинович П. М. Укрепление законности — закономер-
ность социализма. С. 37—38.
6 Р. О. Халфина 161
нетические закономерности, структурные, функциональ-
ные, группирует их и определяет их связь с практи-
кой 42. Представляется, однако, что при столь дробном
делении теряются различия между объективными зако-
номерностями и установившимися приемами правового
регулирования и юридической техники. С. С. Алексеев
разграничивает общие закономерности возникновения
и развития права, общие структурно-функциональные
закономерности возникновения и развития права, спе-
циальные структурно-функциональные закономерности
права, специальные правовые закономерности 43.
Попытки классификации закономерностей права
имеют несомненную научную ценность, способствуют
глубокому проникновению в сущность права, в его
функционирование в жизни общества. Вместе с тем
представляется, что понятие закономерности трактует-
ся здесь чересчур широко. В него включаются особые
характеристики связи, определяемые уже сложивши-
мися приемами регламентации общественных отноше-
ний. В разряд закономерностей попадают и некоторые
явления, объективную обусловленность которых дока-
зать трудно. Так, С. С. Алексеев к числу специальных
закономерностей возникновения и развития права от-
носит повышение в праве уровня нормативных обоб-
щений. Расшифровывая это положение, он пишет о все
большем значении абстрактного способа изложения
норм по сравнению с казуистическим, насыщении ма-
терии права нормами-дефинициями, нормами-принци-
пами и т. д. 44
У автора эти два явления объединены в понятие
«системных обобщений». Это действительно так.
И в том и в другом случае речь идет о высоком уровне
обобщения. Однако, по существу, по значению для
правового регулирования, для практики — это два ка-
чественно различных процесса. И если более высокий
уровень абстракции при обеспечении условий для того,
чтобы данная абстракция была полноценной и точной,
действительно способствует совершенствованию право-
вого регулирования, обеспечивает его эффективность и
возможность творческого применения, то безусловно
положительная оценка норм-дефиниций, норм-принци-
пов вызывает серьезные возражения.
42 См.: Там же. С. 37-52.
43 См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. С. 123—134.
44 См.: Там же. С. 128.
162
Ведь речь идет о насыщении материи права тей,
что по существу правом не является. Включение в нор-
мативные акты пожеланий, дефиниций, принципов, не
переведенных на язык права, не превращенных в нор-
мы права, значительно ослабляет регулирующую силу
этих актов. В последние годы в ряд законодательных
актов включены обширные декларации, пожелания, не
воплощенные в конкретные правовые нормы. Для ре-
шения же конкретных вопросов широко применяются
отсылочные нормы. В результате издаются обширные
подзаконные акты, далеко не всегда полностью соответ-
ствующие общим положениям, провозглашенным в за-
коне. Закон, содержащий в значительной мере дефини-
ции и пожелания, оказывается погребенным под тя-
жестью актов обширного подзаконного нормотворчест-
ва, в котором складываются свои правила, нередко не
соответствующие декларациям и принципам, закреп-
ленным в законе.
Л. С. Явич отмечает, что право подчиняется обще-
социальным закономерностям и экономическим зако-
нам в их особом проявлении в юридической реальности,
специфическим закономерностям широкого диапазона
и, наконец, своим собственным специфическим законам.
К объективным закономерностям права он относит:
1) соответствие права экономическому базису, 2) цент-
ральное положение права собственности в юридиче-
ской надстройке, 3) функциональное взаимодействие
права и государства, 4) различные социальные потреб-
ности в юридических мотивах, 5) формированность
воли господствующего класса в общезначимых и обще-
обязательных равных масштабах деятельности различ-
ных субъектов, 6) соответствие между объективным и
субъективным правом, 7) единство правовых систем и
их дифференциация на отрасли права, 8) реализация
права в связях и отношениях юридического свойства,
необходимых зависимостей между юридическими пра-
вами и юридическими обязанностями, 9) диалектиче-
ское единство норм права и правоотношений, 10) юри-
дическая ответственность и наказание за виновное
правонарушение, восстановление нарушенного права 45.
Нетрудно заметить, что и здесь в число закономер-
ностей включаются связи и принципы, определяемые
45 См.: Явич Л. С. Необходимость и случайность, возможность
и действительность в праве//Методологические проблемы
советской юридической науки. М., 1980. С. 72 -73.
6*
163
сложившейся системой правового регулирования, «ан,
например, соответствие между субъективным и объек-
тивным правом, единство правовых систем л их диффе-
ренциация на отрасли права, связь прав и обязанно-
стей и др.
Как видно из приведенного далеко не полного об-
зора работ, проблема закономерностей права привлекла
широкий интерес ученых. Представляется, однако, что
здесь прежде всего необходимо вернуть понятию зако-
номерности его специфическое содержание. В попыт-
ках классификации закономерностей это понятие поте-
ряло одну из своих основных черт — общий, относя-
щийся к основным, глубинным процессам, характер.
Под закономерностью понимается объективно сущест-
вующая, повторяющаяся, существенная связь явлений
общественной жизни или этапов исторического процес-
са. Закономерность намечает основные линии развития.
Закономерность отличается от свойств, качеств, связи
явлений на более узком, конкретном, ограниченном
по сфере действия и во времени отрезке. Это — объек-
тивно обусловленные связи, определяющие развитие
данного процесса.
Так, формальная определенность — одно из необхо-
димых свойств права, без нее права нет. Но это именно
его свойство, а обусловленность правовой формы отно-
шений их содержанием — это объективная закономер-
ность развития права 46. Норма или институт, не соот-
ветствующие требованиям данной закономерности, не
перестают быть правом до их отмены и могут оказы-
вать отрицательное, тормозящее влияние на развитие
отношений. В конечном счете такие нормы и институ-
ты должны быть отменены, но в течение какого-то
времени они сохраняются и могут отвечать таким тре-
бованиям юридической техники, как, например, соот-
ветствие прав и обязанностей, установление ответст-
венности и т. п., которые Л. С. Явич рассматривает
как закономерности права. Представляется поэтому, что
понятие закономерности права должно отличаться той
степенью общности, которая ему свойственна.
В. Н. Кудрявцев выделяет наиболее общие законо-
мерности права: 1) общие социально-исторические за-
кономерности, свойственные общественному строю в це-
46 См.: Государство, право, экономика. С. 47-68; Проблема
развития в современных пауках. С. 339—340.
164
лом; 2) внутренние закономерности самого права;
закономерные связи первых и вторых. Главная со-
циальная закономерность всякого права состоит в том,
что оно выражает волю господствующего класса, содер-
жание которой определяется материальными условия-
ми его существования47. Закономерности права он
связывает с общими социально-историческими законо-
мерностями и останавливается на наиболее важных
связях, на таких, как соотношение между объективны-
ми закономерностями функционирования правовой си-
стемы и ее субъективными пределами. К числу внут-
ренних закономерностей права он относит соответствие
нормы или института присущим им обязательным ат-
рибутам. В. Н. Кудрявцев справедливо отмечает, что
модель нормы — гипотеза, диспозиция и санкция — обя-
зательна. Если закон не соответствует этой модели, он
не будет работать. Можно спорить о том, является ли
это обязательным свойством права или закономерно-
стью его развития, но так или иначе это положение
имеет существенное значение для решения многих кар-
динальных проблем правового регулирования.
Остановимся на некоторых общих закономерностях,
имеющих решающее значение для функционирования
и развития права, для его эффективности как средства
социального управления.
Одна из основных закономерностей, подтвержденная
всем опытом развития права,— объективная обуслов-
ленность правовой формы общественных отношений со-
держанием регулируемых отношений. Каждому виду
общественных отношений соответствует определенная
правовая форма, а каждая правовая форма состоит из
определенного набора элементов, которые можно услов-
но назвать правовыми средствами, правовыми инстру-
ментами. Применение адекватной формы и соответст-
вующих средств имеет существенное значение для эф-
фективности правового регулирования. Политические
отношения, управление в иерархической системе, тру-
довые, семейные, имущественные отношения, борьба
с общественно опасными деяниями — каждый из этих
видов общественных отношений определяет специфи-
ческие, свойственные ему возможности воздействия на
поведение, систему стимулов, формы ответственности
47 См.: Кудрявцев В. Н. Право развитого социализма: прин-
ципы и закономерности. С. 54—62.
165
и др. Особенности, определяемые содержанием регули-
руемых отношений, вызывают к жизни конкретные пра-
вовые формы, адекватно их отражающие. Так, отноше-
ния в сфере государственного управления требуют та-
кой формы регламентации правового положения субъ-
ектов отношений, как компетенция; такого основания
возникновения прав и обязанностей, как администра-
тивный акт.
К. Маркс, анализируя процесс обмена в условиях
товарно-денежного хозяйства, указал на то, что договор
служит правовой формой обмена независимо от того,
получила ли эта форма легальное развитие. Он рас-
крыл содержание отношений обмена, определяющее
основные черты договора как адекватной, объективно
обусловленной формы данных отношений. Это — нали-
чие товаровладельцев, которые распоряжаются вещами,
вступающими в процесс обмена; общий для обоих това-
ровладельцев волевой акт, на основании которого каж-
дый участник может присвоить себе чужой товар, от-
чуждая свой собственный; обусловленность юридиче-
ских или волевых отношений экономическим отноше-
нием 48.
> В советской юридической литературе предпринима-
лись попытки выявления адекватных правовых форм
для экономических отношений 49. Представляется, од-
нако, что вопрос должен быть поставлен шире и что
могут быть установлены общие критерии соответствия
правовой формы содержанию регулируемых отношений
во всех сферах общественной жизни.
Объективный характер рассматриваемой закономер-
ности выражен и в известной самостоятельности право-
вой формы, ее абстрактности, возможности использова-
ния формы, адекватной определенному содержанию в
различных исторических условиях. Так, «загадочное»,
по определению буржуазных ученых, явление рецеп-
ции римского права объяснено в работах основополож-
ников марксизма-ленинизма. К. Маркс и Ф. Энгельс
писали о том, что как только промышленность и тор-
говля — сперва в Италии, а позже и в других государ-
ствах — развили дальше частную собственность, тот-
час же было восстановлено и вновь получило силу ав-
48 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. С. 94.
49 См.: Государство, право, экономика. М., 1970. С. 47-68.
166
торитета тщательно разработанное римское частное
право50 51.
Римское право, кодифицированное и систематизи-
рованное после крушения Западной Римской империи,
подвело итог длительному процессу развития права
мировой империи, имевшей в свое время широчайшие
экономические связи. Это право было адекватной фор-
мой для товарно-денежных отношений лично свобод-
ных товаровладельцев на базе частной собственности и
в условиях развитого обмена. Поэтому, когда при фео-
дализме стали развиваться товарно-денежные отноше-
ния, расширились экономические связи, началось ши-
рокое использование римского права как адекватной
правовой формы, как почти совершенного выражения
юридических отношений товарного производства61.
Таким образом, правовая форма, закрепляющая опре-
деленные экономические отношения в различных об-
щественно-экономических формациях, будет иметь об-
щие черты, определяемые содержанием отношений. Не-
зависимо от того, закрепит ли закон ту или иную фор-
му, если она объективно присуща данному виду отно-
шений, то тем или иным путем — через судебную или
административную практику, обычай, торговое обыкно-
вение и т. п. — она пробьет себе дорогу.
Яркая иллюстрация этого — формирование и разви-
тие правовой формы договора в «общем праве» Англии.
С XIV в. общее право не воспринимало положений
римского права, противопоставляя его как инородный
элемент «англо-саксонским свободам». Тем не менее
начиная с XV в. в торговых и местных судах, в коро-
левском суде, рассматривавшем уголовные дела, обяза-
тельственные договоры, не признававшиеся традицион-
ным «общим правом», начали получать правовую за-
щиту. Наконец, в начале XVII в. все суды «общего
права» признали обязательственный договор. Так фор-
ма, объективно обусловленная содержанием отношений,
пробивала себе путь, несмотря на все препятствия по-
литического и идеологического характера. Следует так-
же отметить, что при всех отличиях договора по «обще-
му праву» и в континентальных правовых системах ос-
новные черты, характеризующие данную правовую фор-
му, в значительной мере совпадают.
50 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 3. С. 63.
51 См.: Там же. Т. 21. С. 311.
Ц7
Объективная обусловленность правовой формы со-
держанием регулируемых общественных отношений
подтверждается и тем, что в различные периоды в раз-
личных условиях для сходных экономических отноше-
ний сходные правовые формы применяются и тогда,
когда нет оснований считать, что форма одной правовой
системой была заимствована у другой. Так, исследова-
ния по истории права в республиках Средней Азии по-
казали, что на территории Бухарского эмирата и неко-
торых других районов Средней Азии в обычном праве
предусматривались все виды сервитутов, известных
римскому праву, а также институт ипотеки. Вряд ли
здесь можно говорить о рецепции римского права. Не-
сомненно, что одни и те же экономические отношения
вызвали к жизни сходные правовые формы 52.
Объективная обусловленность правовой формы со-
держанием общественных отношений служит научно
обоснованным критерием для классификации отраслей
права. Опа определяет объективный характер системы
права в целом и внутренней ее структуры. Классифи-
кация отраслей права не может строиться произвольно,
игнорируя рассматриваемую закономерность. Приме-
нение к определенным видам отношений несоответст-
вующей формы может в конечном счете повлечь за со-
бой отрицательный эффект правового регулирования.
Так, попытки отказаться от договора как правовой
формы хозяйственных связей между социалистически-
ми организациями по поставкам продукции в военные
и послевоенные годы повлекли за собой ряд отрица-
тельных последствий, отмеченных в постановлении Со-
вета Министров СССР от 21 апреля 1949 г. «О хозяйст-
венных договорах» 53. Внутренняя система права, клас-
сификация его отраслей основываются на закономер-
ностях соотношения предмета и метода правового ре-
гулирования, а это в свою очередь определяется рас-
сматриваемой нами закономерностью соотношения пра-
вовой формы и содержания регулируемых отношений 54.
52 См.: Усманов О. Гражданское право дореволюционного Тад-
жикистана // Тр. юридического факультета ТГУ им. В. И. Ле-
нина. Душанбе, 1972. Вып. 1.
53 См.: СП СССР. 1949. № 9. Ст. 68.
54 В советской правовой пауке глубоко раскрывалось соотно-
шение предмета и метода правового регулирования как
основания для классификации отраслей нрава. См., напр.:
Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы со-
ветского права. М., 1961; Он же. Структура советского пра-
168
Раскрытие научно обоснованной, объективно сущест-
вующей системы права, правовых средств, свойствен-
ных каждой отрасли права, будет способствовать со-
вершенствованию системы правового регулирования,
повышению ее эффективности.
Другая собственная закономерность права, имею-
щая существенное значение для его развития,— внут-
ренняя согласованность его норм. В эксплуататорском
обществе эта закономерность проявляется стихийно.
В известном письме к Конраду Шмидту 27 октября
1890 года Ф. Энгельс писал: «...право должно не толь-
ко соответствовать общему экономическому положе-
нию, не только быть его выражением, но также быть
внутренне согласованным выражением, которое не опро-
вергало бы само себя в силу внутренних противоречий.
А для того, чтобы этого достичь, точность отражения
экономических отношений нарушается все больше и
больше» 55. В этом же письме Ф. Энгельс подчеркивает,
что «ход „правового развития" состоит по большей
части только в том, что сначала пытаются устранить
противоречия, вытекающие из непосредственного пере-
вода экономических отношений в юридические принци-
пы, и установить гармоническую правовую систему» 56.
Противоречие между внутренней согласованностью
права и необходимостью закрепления отношений анта-
гонистических классов, с одной стороны, искажает это
отражение в праве, а с другой стороны, создает внут-
ренние конфликты правовой системы 57. Это выражает-
ся в свойственных различным буржуазным правовым
системам противоречиях между законодательством, ад-
министративной и судебной практикой, в снижении
ва. М,, 1975. С. 170 — 184; Братусь С. Н. Предмет и система
советского гражданского права. М., 1963; Красавчиков О. А.
Советская наука гражданского права. Свердловск, 1961;
Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования
общественных отношений. Свердловск, 1972.
55 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 37. С. 418.
56 Там же.
57 М. Т. Баймаханов, подчеркивая значение требования фор-
мальной непротиворечивости правовой системы, указывает
на сложность реализации этого требования и на возникаю-
щие противоречия в процессе формирования правовой си-
стемы. Справедливо отмеченные автором противоречия свя-
заны с тем, что непротиворечивость - объективная законо-
мерность права, нарушение которой влечет за собой отри-
цательные последствия. См.: Баймаханов М. Т. Указ. соч.
С. 164-175.
169
роли закона, в отходе от принципа законности. Мод-
ные ныне направления буржуазной теории права:
«размывание» понятия права, критика закона как ос-
новного источника права и т. п. в значительной мере
порождены конфликтами, связанными с тем, что тре-
бование внутренней согласованности правовой системы
несовместимо с остротой классовых противоречий капи-
талистического общества на современном этапе. Все
это — попытки теоретически обосновать нарушение од-
ной из основных закономерностей правовой системы —
ее внутренней согласованности.
В социалистическом обществе существуют все ус-
ловия для того, чтобы в процессах правотворчества и
применения права полностью учитывалась объективная
необходимость внутренней согласованности норм права.
В СССР общенародное государство обладает невидан-
ными в истории возможностями руководства общест-
вом, воздействия на его развитие. Одно из преимуществ
состоит в познании объективных закономерностей раз-
вития, в том числе объективных закономерностей пра-
ва, и в частности необходимости его внутренней согла-
сованности. В процесе правотворческой деятельности
особое внимание уделяется соблюдению этого важней-
шего требования 58.
В практике выработан ряд форм, обеспечивающих
взаимную согласованность общесоюзного и республи-
канского законодательства. В процессе подготовки
проектов законодательных актов тщательно проверяют-
ся все нормы, имеющие хотя бы отдаленное отношение
к проекту. Налажена система информации Верховных
Советов союзных республик, общесоюзных и союзно-
республиканских министерств и ведомств, республикан-
ских министерств и ведомств, местных органов власти
о подготавливаемых проектах. В процессе взаимной ин-
формации выявляются и заблаговременно устраняются
противоречия с нормами действующего законодатель-
ства, которые могут возникнуть в связи с принятием
нового закона.
Рассматриваемая закономерность выражается так-
же в единстве правоприменительной практики в дея-
тельности суда, арбитража, прокуратуры и других орга-
нов, призванных обеспечивать соблюдение законности.
58 См.: Социалистическое право и научно-техническая рево-
люция. М., 1979. С. 47—59.
170
К сожалению, иначе обстоит дело в процессе нормо-
творчества на ведомственном уровне. Издание таких
актов — объективная необходимость. Осуществляя уп-
равление различными отраслями деятельности, государ-
ственные органы (министерства, ведомства, управле-
ния) устанавливают в соответствии с действующими
законами и в пределах своей компетенции общие пра-
вила, обязательные для предприятий, организаций и
граждан, подчиненных данному государственному ор-
гану либо вступающих с ним в различного рода отно-
шения. Такие акты определяют права и обязанности
в конкретных видах отношений. Их издание призвано
способствовать наиболее эффективному осуществлению
деятельности.
Однако опыт показывает, что в данной области да-,
леко не всегда соблюдаются требования внутренней
согласованности издаваемых норм, их включения в еди-
ную систему правового регулирования. В постановлении
ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня
1975 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию
хозяйственного законодательства» указано, что многие
акты, издаваемые министерствами и ведомствами, уста-
рели, противоречат друг другу или не увязаны между
собой5Э. К сожалению, эти недостатки свойственны
нормативным актам, издаваемым не только в сфере
управления хозяйством.
Вопрос о необходимости упорядочения издания под-
законных актов органами управления требует само-
стоятельного исследования. Здесь о нем упоминается
лишь в связи с тем, что именно на этом уровне не всег-
да соблюдается требование единства и внутренней со-
гласованности права, что влечет за собой отрицатель-
ные последствия.
К числу собственных закономерностей права можно
отнести и объективную обусловленность соотношения
эффективности различных правовых форм в их воздей-
ствии на поведение. В каждой данной общественно-
экономической формации складывается определенное
соотношение эффективности различных средств право-
вого воздействия. Это выражается в различной силе
воздействия норм отдельных отраслей права. Так, во
всех общественно-экономических формациях средства
уголовного права наиболее сильно действующие. Вме-
69 См.: СП СССР. 1975. № 16. Ст. 98.
171
сте с тем общеизвестно, что уголовно-правовое воздей-
ствие эффективно лишь при определенных условиях 60.
В капиталистическом обществе наиболее эффектив-
ны средства гражданского права — все формы имуще-
ственной ответственности. Это наглядно проявляется и
в том, что в периоды депрессии и спада законодатель-
ные и исполнительные органы особое внимание уде-
ляют нормам, регулирующим несостоятельность и бан-
кротство. Так, были приняты новые законы о несостоя-
тельности и банкротстве в Англии в 1976 г., во Фран-
ции в 1967—1968 гг., в США в 1978 г. В ФРГ измене-
ния в действующее законодательство о банкротстве
были внесены в 1981 г. 61
В социалистических странах существенное значение
приобретают неправовые средства общественного воз-
действия; значительную роль играет материальное и
моральное стимулирование; воздействие администра-
тивно-правовых норм зачастую оказывается эффектив-
нее гражданско-правовых. Эта различная сила воздей-
ствия определяет возможности научно обоснованного
сочетания норм различных отраслей права для комп-
лексного регулирования единого вида деятельности,
единого процесса.
В современных условиях необходимость такого
комплексного регулирования обусловлена постоянным
усложнением и развитием процессов во всех областях
жизни общества. Так, отношения в сфере научной дея-
тельности регулируются нормами административного,
гражданского, авторского, изобретательского, трудового
права. Отношения, связанные с кредитованием, строи-
тельством, транспортом и другими отраслями общест-
венного производства регулируются нормами админи-
стративного, гражданского, трудового, а иногда и уго-
ловного права. Опыт показывает, что существует опре-
деленная объективная закономерность сочетания норм
различных отраслей права при комплексном регулиро-
вании. Такое сочетание может способствовать наибо-
60 См.: Основания уголовно-правового запрета: Криминализа-
ция и декриминализация. М., 1982; Карпец И. И. Современ-
ные проблемы уголовного права и криминологии. М„ 1976;
Коган В. М. Социальный механизм уголовно-правового воз-
действия. М., 1983; Яковлев А. М. Теория криминологии и
социальная практика. М., 1985.
61 См.: Васильев Е. А. Правовое регулирование несостоятель-
ности и банкротства в гражданском и торговом праве капи-
талистических государств. М., 1983.
172
лее полному выявлению эффективности норм каждой
из отраслей права, применяемых в комплексе, а следо-
вательно, и эффективности всего комплекса. И, наобо-
рот, нарушение объективно обусловленного соотноше-
ния может повлечь за собой «подавление» одних норм
другими, ослабление эффективности всего комплекса
правовых средств. Так, недостаточное использование
договоров в хозяйственном механизме связано с тем,
что нормы административного права, регулирующие
планирование и распределение, не оставляют достаточ-
ного места для соблюдения требований, предъявляе-
мых договорной формой отношений.
В ряде постановлений ЦК КПСС и Совета Минист-
ров СССР отмечалась необходимость повышения роли
договора в формировании планов, строгого соблюдения
договорной дисциплины 62. В постановлении ЦК КПСС
и Совета Министров СССР «О повышении ответствен-
ности объединений, предприятий и организаций за вы-
полнение договоров поставки продукции и товаров»
были установлены повышенные санкции за невыполне-
ние заданий и обязательств, в том числе обязательств
по заключенным договорам и заказам—нарядам внеш-
неторговых организаций. Премии за выполнение плана
по объему реализации выплачиваются руководящим
работникам объединений, предприятий и организаций
лишь при 100% выполнении договорных обязательств.
Выполнение этих обязательств учитывается и при вы-
плате премий данной категории работников и за дру-
гие результаты хозяйственной деятельности 63.
Такие меры в известной мере способствовали более
ответственному выполнению договорных обязательств,
однако они не смогут обеспечить эффективное исполь-
зование правовой формы договора. Это возможно толь-
ко тогда, когда при переходе к новым методам хозяйст-
вования — прямым связям производителей и потреби-
телей в сфере материально-технического снабжения,
купле-продаже средств производства, подлинному хоз-
расчету и самофинансированию предприятий и произ-
водственных объединений, заключение и исполнение
договоров будет непосредственно, а не через призму
оценки вышестоящего органа воздействовать на мате-
риальное положение предприятия и его трудового кол-
62 См.: СП СССР. 1979. № 18. Ст. 118; 1983. № И; № 17.
Ст. 90.
63 См.: Там же. 1986. № 25. Ст. 140.
173
лектива. Тогда возможности договора не будут подав-
ляться действием норм административного права.
Динамика развития общественных отношений в ус-
ловиях научно-технической революции обусловливает
необходимость все более широкого применения комп-
лексного регулирования отдельных видов деятельности
или процессов нормами различных отраслей права. Не-
обходимое условие эффективности такого регулирова-
ния — познание соотношения различных правовых
форм в их воздействии на поведение, относительная
«сила» каждой из них.
Мы остановились лишь на некоторых закономерно-
стях права, установленных эмпирически, на основе
анализа истории и современной практики, оказываю-
щих решающее влияние на эффективность права как
средства социального управления. Представляется, что
одним из важнейших направлений советской правовой
науки должно стать глубокое исследование закономер-
ностей права, механизма их действия, путей использо-
вания в практике.
Глава VI
СООТНОШЕНИЕ ПРАВОВОЙ ФОРМЫ
И СОДЕРЖАНИЯ РЕГУЛИРУЕМЫХ ОТНОШЕНИЙ
Объективная обусловленность правовой формы общест-
венных отношений содержанием регулируемых отно-
шений — одна из основных закономерностей права.
Следует отметить, что до сих пор понятие правовой
формы не имеет еще единого общепризнанного со-
держания. Термин «правовая форма» применяется
в различных смыслах — как совокупность правовых
норм, как система права, норма права и т. п. Вместе
с тем в последние годы все более широко применяется
понятие правовой формы как комплекса норм или
институтов, опосредующих определенный вид общест-
венных отношений !. Такие нормы и институты создают
1 См.: Государство, право, экономика. М., 1970; Халфина Р. О.
Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 80—99; Ва-
сильев Ю. С. Социалистическое производство и право соб-
ственности//Тр. ВЮЗИ. М„ 1970. Т. XVI, ч. П; Красавчи-
ков О. А. Гражданское правоотношение - юридическая фор-
ма общественного отношения//Гражданские правоотноше-
174
инструментарий, набор правовых средств, благодаря
которым отношения реализуются в соответствии с це-
лями и интересами общества.
Понятие правовой формы в этом смысле следует
отличать от близкого ему понятия правового института.
При конструировании понятия правового института от-
правляются от права, от закономерностей самой над-
стройки. Поэтому правовой институт обычно относится
к конкретной отрасли права, представляет собой струк-
турный элемент отрасли. Признак содержания общест-
венных отношений, применяемый для выделения пра-
вового института, служит целям юридического анали-
за, систематики или другим задачам правовой науки.
Понятие правовой формы определенного вида общест-
венных отношений конструируется исходя из опреде-
ляющего значения содержания. Поэтому в рассматри-
ваемое понятие включаются нормы и институты раз-
личных отраслей права. Понятие правовой формы при-
меняется здесь для выяснения ее соотношения с опо-
средуемым содержанием. Таким образом, оперируя
этим понятием, мы в известной мере выходим за пре-
делы права, анализируем правовые нормы и институты
в их совокупности, исходя из эффективности, соответст-
вия содержанию, привлекая для этого материалы дру-
гих отраслей науки: экономики, социологии, психологии
и др.
Конструируемое понятие правовой формы опреде-
ленного вида общественных отношений имеет большое
теоретическое и практическое значение, оно дает воз-
можность полнее судить о соответствии применяемых
правовых средств характеру отношений и целям право-
вого регулирования, об эффективности последнего, о пу-
тях его совершенствования. Это понятие только про-
бивает себе путь, но оно, несомненно, будет все более
широко применяться в дальнейших исследованиях, на-
правленных на совершенствование правового регулиро-
вания.
Правовая форма определенного вида общественных
отношений, будучи совокупностью норм и правовых ин-
ститутов, органической частью системы права, пред-
ставляет собой абстракцию. Такой же абстракцией яв-
ляется и «вид общественных отношений». Рассматри-
ния и их структурные особенности. Свердловск, 1975.
С. 14—22; Проблема развития в современных науках. М.,
1983. С. 339-340.
1175
пая плановый договор как правовую форму отношений
обмена в сфере социалистического производства, мы
в равной мере пользуемся абстрактными понятиями
«договора» и «обмена в сфере социалистического про-
изводства». От того, насколько обоснованно, правильно
абстракция отражает сущность отношений, зависит ее
познавательная и практическая ценность.
Соотношение правовой формы и содержания регу-
лируемых отношений подчиняется общим закономер-
ностям диалектической взаимосвязи формы и содержа-
ния. Единство формы и содержания каждого конкрет-
ного явления есть вместе с тем единство противополож-
ностей. В. И. Ленин писал, что вещь (явление) высту-
пает как сумма и единство противоположностей. Он
отмечает также борьбу содержания с формой и обрат-
но 2. В советской философской литературе общепри-
знанно положение о том, что содержание по отношению
к своей форме играет ведущую роль 3. «...Содержание —
самая подвижная, непрестанно изменяющаяся сторона
явления, а форма — более устойчивая и менее подвиж-
ная его сторона. Отношение между непрестанно изме-
няющимся содержанием и устойчивой формой есть глу-
бокое диалектическое противоречие...» 4
Однако ведущая роль содержания в развитии явле-
ний не исключает, а, напротив, предполагает активную
роль формы во взаимодействии с содержанием, ее влия-
ние на развитие содержания. Будучи обусловленной
в основных чертах содержанием, форма оказывает
в свою очередь воздействие на него. Эта общая законо-
мерность соотношения формы и содержания имеет спе-
цифические черты применительно к правовой форме и
материальному содержанию регулируемых отношений.
Дело в том, что правовая форма определяется не только
содержанием отношения, но и волей государства, уста-
навливающего для данного вида отношений данную
форму. Конечно, воля государства детерминирована
материальными условиями жизни общества. Избирая
ту или иную форму, государство исходит из содержа-
2 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 29. С. 203.
3 См.: Минасян А. М. Категории содержания и формы. Рос-
тов н/Д, 1962. С. 40; Шептулин А. П. Категории диалектики.
М., 1971. С. 190-194; Философские основы теории развития.
М., 1982. С. 337-339.
4 Минасян А. М. Указ. соч. С. 134, См. также: Материали-
стическая диалектика. М., 1985. С. 106—107; Диалектический
и исторический материализм. М., 1985. С. 159-164.
176
НИЯ отношений, используя для достижения поставлен-
ных целей познанные законы развития. Однако не всег-
да нужно именно развитие данных отношений. Неред-
ко цель государства, на достижение которой направ-
лено правовое регулирование, заключается в ограниче-
нии, сдерживании, ликвидации определенных отноше-
ний. Так, законодательство, регулировавшее отношения
частной собственности в период нэпа, было направлено
не на развитие этих отношений, а на установление пре-
делов, в которых частная инициатива могла быть ис-
пользована в интересах социалистического строитель-
ства. В подобных случаях государство вынуждено счи-
таться с реальными условиями и избирать тот вариант,
который дает возможность, учитывая эти условия, кон-
тролировать определенные отношения и вводить их
в известные рамки.
Однако в подавляющем большинстве случаев госу-
дарство, устанавливая правовые формы, имеет в виду
развитие отношений, их направление в соответствии
с целями. Определяя правовую форму данного вида
отношений, государство исходит из объективных зако-
номерностей развития содержания и вместе с тем из
возможностей воздействия на это развитие средствами
права. Такие возможности при социализме несравненно
шире, чем в других общественно-экономических форма-
циях, по они не безграничны. Эффективность воздейст-
вия определяется тем, насколько глубоко и полно по-
знаны закономерности развития содержания, в какой
мере правовая форма отношений соответствует познан-
ным закономерностям и способствует достижению целей,
поставленных обществом. Простое придание тому или
иному экономическому или техническому решению фор-
мы нормативного акта ни в какой мере не гарантирует
эффективного воздействия на содержание отношений.
В советской правовой литературе указывалось в об-
щей форме на объективную обусловленность правовой
формы отдельных видов общественных отношений со-
держанием этих отношений, приводились конкретные
примеры такой обусловленности. Однако до сих пор не
был раскрыт весь сложный механизм определения пра-
вовых форм, наиболее полно соответствующих развитию
отношений в направлении достижения поставленных
обществом целей. Лишь в отношении некоторых средств
воздействия раскрывались объективные условия для их
эффективного применения. Между тем необходимость
177
этого становится очевидной на всех уровнях правового
регулирования.
В этом отношении заслуживают внимания работы
в области криминологии. Попытки установить объектив-
ные критерии для эффективного применения норм уго-
ловного права имеют большое значение как для право-
творческой, так и для правоприменительной практики.
На основании анализа законодательства и практики
определяются критерии для применения запретитель-
ных норм: а) выявление общественной опасности дей-
ствия или бездействия, б) степень распространенности,
в) невозможность надлежащего урегулирования отно-
шений другими правовыми средствами, г) оценка до-
пустимости, д) осуществимость. Сочетание этих усло-
вий дает возможность научно обоснованного примене-
ния мер уголовного воздействия в той ограниченной
сфере, где они объективно необходимы 5.
Вместе с тем следует отметить, что в практике пра-
вового регулирования сочетание всех приведенных ус-
ловий не всегда соблюдается. В этой связи возникает
сложная проблема допустимости применения средств
уголовного права в тех случаях, когда очевидны опре-
деленные недостатки, борьба с которыми требует иных
средств воздействия.
В литературе по криминологии справедливо указы-
валось, что изучение влияния экономических факторов
на преступность помогает найти узкие места в эконо-
мической и социальной деятельности. Такие явления,
как дефицит товаров, ошибки в планировании произ-
водства и организации потребления, воздействуют на
поведение людей через потребности и интересы 6. Но
если можно установить, что те или иные правонаруше-
ния связаны с определенными недостатками в сфере
организации управления или в других сферах деятель-
ности, которые побуждают достаточно широкий круг
лиц совершать правонарушения, эффективно ли при-
менение мер уголовной ответственности? Отрицатель-
ные явления, противоречащие принципам и морали
социалистического общества, требуют активной борьбы
с ними, в том числе и средствами права, но пригодны
5 См.: Основания уголовно-правового запрета: Криминализа-
ция и декриминализация. М., 1982; Карпец И. Й. Современ-
ные проблемы уголовного права и криминологии. М., 1976;
Кудрявцев В. Н. Причины правонарушений. М., 1976.
6 См.: Карпец И. И. Указ. соч. С. 87—88.
178
ли в таких случаях средства уголовного права? Имеет-
ся уже достаточный опыт, свидетельствующий о том,
что применение таких мер может дать не только поло-
жительные, но и отрицательные результаты, и не всег-
да легко установить, что в данном случае превалирует.
Так, в связи с недостаточной гибкостью и эффектив-
ностью использования ресурсов в сфере производства,
нередко дефицитными оказываются товары, производ-
ство которых вполне можно было наладить и удовле-
творить спрос. Дефицитность же породила такие отри-
цательные явления, как продажа товаров из-под при-
лавка, связь некоторых работников торговли со спеку-
лянтами и т. п. Серьезные недостатки в организации
некоторых учреждений здравоохранения вызвали такое
отрицательное явление, как получение незаконного
вознаграждения от граждан за выполнение прямых
служебных обязанностей данного лица.
В 1982 г. был принят указ «О внесении дополнений
в Уголовный кодекс РСФСР», в соответствии с которым
в УК были включены ст. 1562 и 1563. В ст. 1562 уголов-
ным преступлением признается получение путем вы-
могательства незаконного вознаграждения от гражда-
нина за выполнение работ или оказание услуг, входя-
щих в круг служебных обязанностей работника.
Конечно, получение врачом, работником в сфере
обслуживания дополнительной платы за услуги, кото-
рые он обязан оказать, противоречит морали, представ-
лениям о справедливости, ценностной ориентации граж-
дан социалистического общества. Но, по-видимому, не-
обходимо разобраться в причинах этого явления. Оче-
видно, основная причина состоит в серьезных недо-
статках в оплате труда некоторых категорий лиц, ока-
зывающих соответствующие услуги, а нередко и «де-
фицитности» данного вида услуг. Устранение недостат-
ков в сфере обслуживания, дифференциация оплаты
труда в зависимости от характера и качества услуг, по-
видимому, сыграют решающую роль для ликвидации
таких правонарушений. В последние годы приняты
меры для существенного повышения уровня обслужи-
вания граждан, его развития и улучшения. Выполнение
соответствующих постановлений ЦК КПСС и Совета
Министров СССР 7 должно уничтожить почву для рас-
сматриваемых правонарушений.
7 Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О серь-
езных недостатках в режиме работы предприятий, органи-
179
В ст. 1563 УК РСФСР установлена уголовная от-
ветственность за нарушение правил торговли: продажу
товаров со складов, баз, из подсобных помещений или
сокрытие товаров от покупателей, совершенные из ко-
рыстной или иной личной заинтересованности. Несом-
ненно, установление уголовной санкции за такие про-
тивоправные действия оказывает известное влияние на
поведение, свидетельствует о том, что государство при-
дает большое значение борьбе с подобными явлениями
и применяет строгие меры наказания за правонару-
шения.
Но опыт показывает, что такое влияние далеко не
всегда может перебороть стимулы, побуждающие к со-
вершению правонарушений. Меры такого наказания
могут быть применены лишь к достаточно узкому по
сравнению с масштабами правонарушения кругу лиц.
Нередко это может повлечь лишь требование более вы-
сокой оплаты за риск, более утонченные способы со-
вершения, но не прекращение самого правонарушения.
Совершенно очевидно, что основное средство борьбы
с подобными явлениями — повышение эффективности
производства товаров народного потребления, системы
их распределения, изучение покупательского спроса,
более гибкое, соответствующее требованиям потреби-
теля маневрирование. Принят ряд постановлений, на-
правленных на решение перечисленных задач 8. Реали-
зация их на практике уничтожит почву и для данных
правонарушений.
Невозможность решения проблем, требующих эко-
номических и организационных изменений, средствами
уголовной репрессии наиболее наглядно можно пока-
заний и учреждений, занятых обслуживанием населения» //
СП СССР. 1983. № 5. Ст. 24; постановление ЦК КПСС и
Совета Министров СССР «О дальнейшем развитии и улуч-
шении бытового обслуживания населения» //СП СССР. 1983.
№ 8; постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР
«О мерах по расширению хозяйственной самостоятельности
и усилению заинтересованности производственных объеди-
нений (предприятий) бытового обслуживания в более пол-
ном удовлетворении потребностей населения в услугах» //
СП СССР. 1984. № 6. Ст. 29.
8 См.: Комплексная программа развития производства товаров
народного потребления и сферы услуг на 1986-2000 годы//
СП СССР. 1985. № 29. Ст. 143; Об улучшении планирования,
экономического стимулирования и совершенствования управ-
ления производством товаров народного потребления в лег-
кой промышленности//СП СССР. 1986. № 20. Ст. 108.
180
зать на примере уголовной ответственности за при-
писки и очковтирательство (ст. 1521 УК РСФСР). Эта
мера была введена еще в 1962 г. Прокуратура, Вер-
ховный Суд неоднократно рассматривали практику
борьбы с этим видом правонарушений и выносили ре-
шения, направленные на усиление борьбы средствами
уголовного права. Представляется, что в некоторых
случаях ужесточение репрессии не основано на законе.
Так, в постановлении Пленума Верховного Суда СССР
от 25 февраля 1977 г. «О судебной практике по делам
о приписках и других искажениях отчетности о выпол-
нении планов» установлено, что привлекаемый к ответ-
ственности за приписки и очковтирательство отвечает
как за хищение в особо крупных размерах за премии,
незаконно выплаченные всем работникам, независимо
от того, какую премию получил он сам. В результате
бывали случаи, когда руководитель стройучастка, СМУ
и т. д. отвечал за хищение в особо крупных размерах,
когда сумма полученной им лично премии составляла
200—250 руб.
Однако жизнь показала, что и при большом внима-
нии к уголовной ответственности за подобные право-
нарушения, при ужесточении репрессии, приписки и
очковтирательство не исчезли, а, напротив, возросли
по сравнению с тем временем, когда впервые была при-
нята норма уголовного закона.
Объективная невозможность решить проблему борь-
бы с некоторыми видами правонарушений средствами
уголовного права очевидна. Можно ли считать, что та-
кие нормы все-таки помогают борьбе, заставляют оду-
маться при выборе того или иного варианта поведения?
Это несомненно так. Но вместе с тем нельзя не видеть
и отрицательные последствия применения нормы уго-
ловного права в тех случаях, когда она не отвечает
объективным закономерностям соотношения правовой
формы и содержания. Один из таких отрицательных
результатов — создание видимости решения проблемы,
когда последняя отнюдь не решена. Надежды, возлагае-
мые на меры уголовного наказания, нередко служат
оправданием для того, чтобы не добиваться решения
трудных и сложных вопросов, необходимого для устра-
нения правонарушения. Отрицательный результат со-
стоит и в том, что падает престиж уголовного закона.
Поскольку подавляющему большинству населения
ясно, что уголовно-правовые меры не уничтожат при-
181
чин, влекущих за собой правонарушения, авторитет за-
кона снижается. И, наконец, что имеет существенное
значение, поскольку правонарушения в рассматривае-
мых случаях широко распространены, то к уголовной
ответственности привлекаются лишь отдельные, случай-
но выбранные лица.
Для борьбы с такими недопустимыми, общественно
опасными и чрезвычайно вредными для развития на-
шего общества явлениями, как приписки и очковтира-
тельство не только в сфере экономики, но и в других
областях социальной и культурной жизни страны, не-
обходимы существенные изменения в критериях оцен-
ки производственной и иной деятельности, принципах
и формах стимулирования, в использовании объектив-
ных законов общественного развития. Сказанное сви-
детельствует о том, что применение средств уголовного
наказания эффективно лишь тогда, когда такая форма
правового воздействия объективно обусловлена содер-
жанием отношений.
Объективная обусловленность правовой формы осо-
бенно наглядна в сфере правового регулирования эко-
номических отношений в социалистическом обществе.
До последнего времени в экономической и правовой
литературе шла дискуссия о том, применяются ли в
социалистическом обществе товарно-денежные отноше-
ния, каков их характер, содержание и т. п.
Эта теоретическая проблема имеет большое практи-
ческое значение. Существование товарно-денежных
отношений требует использования ряда конкретных
правовых форм, в частности четкого определения субъ-
ектов отношений, равенства их положения в системе
отношений, строго определенных, формализованных ос-
нований возникновения прав и обязанностей, их взаи-
мосвязи и согласованности, взаимной ответственности
и т. д. Адекватный механизм, опосредующий товарно-
денежные отношения в соответствии с функциями де-
нег, выполняемыми в обществе, создан давно. В разных
общественно-экономических формациях он наполняет-
ся специфическим содержанием.
В условиях социалистического общества применение
данного механизма характеризуется существенными
особенностями. При централизованном планировании,
государственном управлении народным хозяйством, со-
циалистической собственностью создаются новые формы,
опосредующие органическое сочетание централизован-
182
його планирования и распределения с экономическими
стимулами, связанными со сферой товарно-денежных
отношений. В ряде работ советских экономистов обос-
новывалась необходимость применения этих отношений
на современном этапе развития советского общества.
Вместе с тем до недавнего времени нередко отрицалось
самое существование товарно-денежных отношений,
поскольку производство при социализме не является
якобы товарным.
На XXVII съезде КПСС этому вопросу было уде-
лено большое внимание. В Политическом докладе съез-
ду было сказано: «Пора преодолеть и предубеждение
относительно товарно-денежных отношений, их недо-
оценку в практике планового руководства экономикой.
Отрицание важности их активного воздействия на по-
вышение заинтересованности людей, эффективности
производства ослабляет хозрасчет, вызывает другие
нежелательные последствия. И напротив, здоровое
функционирование товарно-денежных отношений на
социалистической основе способно создать такую обста-
новку, такие условия хозяйствования, при которых его
результаты всецело зависят от качества работы кол-
лектива, от умения и инициативы руководителей» 9.
В Программе КПСС, в разделе, посвященном эконо-
мической стратегии партии, указано: «В целях повы-
шения эффективности производства, совершенствова-
ния распределения, обмена и потребления важно пол-
нее использовать товарно-денежные отношения в соот-
ветствии с присущим им при социализме новым содер-
жанием» 10.
На XXVII съезде и последующих Пленумах ЦК
КПСС рассматривались такие конкретные вопросы, как
необходимость научно обоснованного и гибкого цено-
образования, разработки оспованных на новейших до-
стижениях науки и техники нормативов, установления
эффективных, соответствующих принципам социаль-
ной справедливости методов экономического стимулиро-
вания трудовых коллективов и трудящихся.
В Конституции СССР закреплены такие средства
руководства экономикой, как хозрасчет, себестоимость,
цена, прибыль и другие экономические рычаги и сти-
мулы. Это категории, связанные с товарно-денежными
9 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Совет-
ского Союза. М.: Политиздат, 1986. С. 40—41.
10 Там же. С. 147.
183
отношениями. Для использования таких экономических
рычагов существенное значение имеют разработанные
и оправдавшие свое применение формы правового ре-
гулирования имущественных отношений. Однако
в практике, особенно последнего десятилетия, пришлось
столкнуться с попытками использования категории то-
варно-денежных отношений в сферах, для этого не
предназначенных. Мы имеем в виду перевод на хоз-
расчет некоторых министерств, промышленных объ-
единений. По существу деньги здесь теряют товарную
основу и начинают играть новую, не свойственную им
роль общественной оценки того или иного вида дея-
тельности.
Функции денег неразрывно связаны с их товарной
основой. В социалистическом обществе они служат ме-
рилом затраченного труда, средством обращения, даю-
щим возможность выявлять соответствие затраченного
труда его результатам, степень удовлетворения потреб-
ностей общества, соизмерение различного по количест-
ву и качеству труда и т. и. Но для этого необходимо,
чтобы деятельность, оцениваемая в деньгах, действи-
тельно была товаром: произведенной продукцией, вы-
полненными работами, оказанными услугами. Здесь
деньги могут служить эффективным средством, способ-
ствующим оценке работы предприятий, организаций,
подразделений, трудящихся в соответствии с ее коли-
чеством и качеством. В хозяйственных связях, где
деньги служат средством обращения, выявляется сте-
пень удовлетворения общества конечными результата-
ми деятельности, сопоставляются и сравниваются ре-
зультаты, создаются эффективные формы стимулиро-
вания.
В ряде случаев в интересах удовлетворения потреб-
ностей общества государство, устанавливая цены, соз-
дает определенные льготы для граждан. Так, общеиз-
вестно, что цены на некоторые продовольственные то-
вары ниже, чем вложенные в их производство затра-
ты. Это относится и к размеру квартирной платы, опла-
те содержания детей в яслях и детских садах и др. Не-
которые важнейшие потребности: образование, в том
числе и высшее, медицинское обслуживание — удовле-
творяются бесплатно. Но во всех этих случаях денеж-
ная оценка дает возможность установить тот объем об-
щественных фондов, который затрачивается па удовле-
творение потребностей граждан.
184
Иное дело деятельность в сфере управления, кото-
рая ни в коей мере не может рассматриваться как то-
вар. Широкое применение в этой сфере денег придает
им новый характер средства общественной оценки. Это
оказывает большое влияние и на ту сферу производ-
ства и обращения, в которой деньги призваны выпол-
нять свои основные функции. Теряется объективно
обусловленный характер рассматриваемых отношений.
Вся деятельность, в том числе и производство товаров,
проходит через фильтр административной оценки.
В конечном счете значительно ослабляется возмож-
ность использования категорий товарно-денежного хо-
зяйства как объективного критерия оценки и экономи-
ческого стимулирования и.
Перевод органов управления на хозрасчет не только
не оказался столь плодотворным и полезным, как это
пытались утверждать, но и повлек за собой ряд отрица-
тельных последствий. К сожалению, этот опыт до сих
пор не проанализирован и не обобщен, хотя это необ-
ходимо для решения вопроса о совершенствовании всей
системы управления.
На опыте ряда министерств можно установить, что
перевод на хозрасчет не оказал значительного влия-
ния на структуру соответствующих органов, их функ-
ции и методы работы. Напротив, он способствовал рос-
ту аппарата управления и повышению удельного веса
затрат на его содержание. Оказались существенно ог-
раниченными права предприятий и производственных
объединений. Стремление к тому, чтобы все предприя-
тия полностью выполняли и перевыполняли планы,
повлекло за собой известную обезличку подчиненных
предприятий, улучшение показателей плохо работаю-
щих предприятий за счет хорошо работающих; получи-
ла широкое распространение практика необоснованных
11 В некоторых работах представители пауки гражданского
права обвинялись в преувеличении значения товарно-денеж-
ных отношений. Однако авторы, которые предъявляли та-
кое обвинение, в действительности сами ратовали за не-
ограниченное широкое применение категорий товарно-де-
нежного обращения в тех сферах жпзпи общества, для
которых эти категории неприменимы, в частности широко
приветствовался хозрасчет в управлении. Таким образом,
при обвинении в чрезмерно большом внимании к товарно-
денежным отношениям сферу применения этих отношений
предлагалось необоснованно расширить. См: Мамутов В. К.
Совершенствование правового регулирования хозяйственной
деятельности. Киев, 1982.
185
корректировок плана. Несмотря на указания постанов-
ления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля
1979 г. «Об улучшении планирования и усилении воз-
действия хозяйственного механизма на повышение эф-
фективности производства и качества работы» 12, число
утверждаемых вышестоящими органами показателей
не сокращалось, а постоянно увеличивалось. Значи-
тельно возрос и поток информации, требуемой от под-
чиненных организаций, которая не могла быть надле-
жащим образом использована на более высоком уровне.
Одним из отрицательных последствий использова-
ния хозрасчетной формы в процессе управления оказа-
лось значительное усиление ведомственности. Органы
управления, которые по своему характеру и месту в си-
стеме управления должны выражать интересы государ-
ства и общества, стали защищать свои ведомственные
интересы, которые нередко превалировали при решении
того или иного вопроса. В печати неоднократно приво-
дились примеры нерациональных перевозок, порожден-
ных тем, что министерство или промышленное объеди-
нение стремилось ограничить связи подчиненных пред-
приятий пределами своей системы. Полуфабрикаты
могли из Минска направляться для обработки в Хаба-
ровск, а затем возвращаться обратно в Минск или
другой пункт лишь по тому признаку, что в этих свя-
зях участвовали предприятия одного объединения. Све-
дения о таких встречных перевозках, обусловленных
ведомственными интересами промышленных объедине-
ний и министерств, часто приводились в печати. В этом,
несомненно, одна из причин того, что годовой объем
перевозок на душу населения в СССР составляет 14,4 т,
тогда как в США — 6,3, в Англии — 3,1, во Франции —
4,4 т. Необходимость борьбы со встречными перевозка-
ми грузов подчеркивалась в ряде постановлений, но эти
решения оказались бессильными перед ведомственными
интересами, питаемыми применением не соответствую-
щих системе управления организационных и правовых
норм.
Реализация решений XXVII съезда КПСС, июнь-
ского (1987 г.) Пленума ЦК КПСС о перестройке уп-
равления экономикой, о развитии экономических мето-
дов руководства требует оптимального использования
гражданского права, регулирующего имущественные
12 См.: СП СССР. 1979. № 18. Ст. 118.
186
отношения, в сочетании с другими методами правового
регулирования. Задачи повышения действенности цент-
рализованного руководства экономикой и одновремен-
но преодоления вмешательства центра в оперативную
деятельность нижестоящих хозяйственных звеньев;
расширения самостоятельности и инициативы произ-
водственных объединений и предприятий; усиления их
ответственности за достижение конечных результатов;
перевода их на подлинный хозрасчет; перехода к эко-
номическим методам руководства на всех уровнях
народного хозяйства и перестройке материально-тех-
нического снабжения определяют необходимость суще-
ственного расширения сферы действия гражданского
права, повышения его эффективности.
Известно, что гражданское право располагает наи-
более разработанным, тонким и чувствительным ин-
струментарием регулирования имущественных отноше-
ний. История советского гражданского права свиде-
тельствует о том, что его нормы и институты, напол-
ненные новым содержанием, в сочетании с другими от-
раслями права, сыграли большую положительную роль
в развитии социалистической экономики. Так, граждан-
ское законодательство 1922—1924 гг. создало эффек-
тивную форму использования имущественных отноше-
ний при многоукладной экономике для достижения це-
лей социалистического строительства, препятствовало
развитию капиталистических элементов, создало эффек-
тивную школу хозяйствования для социалистических
предприятий. Институты и нормы гражданского права
сыграли большую роль и в годы первых пятилеток, ког-
да экономические отношения развивались на базе со-
циалистической собственности. Эти нормы и институты
в сочетании с нормами административного права соз-
дали эффективные формы хозрасчетных отношений,
в которых сочеталась самостоятельность предприятий
с централизованным плановым руководством 13.
К сожалению, в последние десятилетия средства
гражданско-правового регулирования использовались
недостаточно. Осужденные XXVII съездом КПСС ме-
тоды администрирования, мелочной опеки, ограничения
самостоятельности основного звена социалистического
производства, недостатки планирования, которые пыта-
13 См.: Попов Г. X. Эффективное управление. М., 1985. С. 20—24,
120-122.
187
лись компенсировать бесконечными «корректировками»,
не оставляли места для эффективного использования
средств гражданского права. Роль договора — одного
из основных институтов гражданского права — была
сведена к корректировке показателя реализации про-
дукции. Постоянное маневрирование оборотными сред-
ствами предприятия, стимулирование вне зависимости
от конечных результатов и их оценки потребителем,
размывали право оперативного управления. Об отрица-
тельных результатах такого положения со всей прямо-
той было сказано на XXVII съезде.
Неиспользование средств гражданского права, по-
давление стимулов имущественной ответственности ад-
министративной оценкой были одной из причин такого
отрицательного явления, как выпуск продукции, не
находящей сбыта. «Ущерб значителен — загублено
сырье, обесценен труд сотен тысяч рабочих»,— ска-
зано об этом в Политическом докладе XXVII съезду
КПСС 14.
Устарелые, не соответствующие требованиям совре-
менного периода методы хозяйствования выразились
в праве в том, что действие норм гражданского права
в значительной мере (а иногда и полностью) подавля-
лось административными мерами. Появлялись право-
вые «гибриды», когда форма гражданского права при-
давалась отношениям, выражающим по существу под-
чинение одной стороны другой.
Гражданское право благодаря особенностям своего
предмета и метода, разработанной системе институтов
может служить адекватной формой имущественных от-
ношений, опосредовать экономические методы руковод-
ства. Оно позволяет обеспечить единство правового ре-
гулирования имущественных отношений. В Политиче-
ском докладе XXVII съезду КПСС указывалось на то,
что ограничиться частичным улучшением нельзя, необ-
ходима радикальная реформа: «Смысл ее в том, чтобы
на деле подчинить все наше производство обществен-
ным потребностям, удовлетворению нужд людей» 15.
Средства гражданского права способствуют установ-
лению эффективных критериев оценки деятельности
предприятий и организаций и связанного с этим стиму-
лирования. В Политическом докладе указано на то, что
14 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Совет-
ского Союза. С. 43.
15 Там же. С. 33.
188
задача предприятий и организаций в сфере производ-
ства товаров народного потребления и услуг — четко
реагировать на запросы потребителя. Для предприятий
резко ограничивается крут утверждаемых сверху зада-
ний, их планы будут формироваться прежде всего на
основе договоров с торговыми организациями, которые,
в свою очередь, должны отвечать за соответствие сво-
их заказов реальным запросам населения. Это положе-
ние основывается на единстве социалистической эконо-
мики, в развитии которой должны непосредственно учи-
тываться требования потребителей.
В этой связи перед наукой и практикой встает за-
дача разработки четких, улавливающих все оттенки
реальной ситуации гражданско-правовых средств. Здесь
могут быть использованы формы предварительных до-
говоров, заказов, обязывающих затем выкупить заяв-
ленный товар, условия договоров, позволяющих гибко
реагировать на изменения спроса, справедливое рас-
пределение связанных с этим расходов, и т. д. Инстру-
ментарий гражданского права дает возможность создать
адекватную модель для каждой ситуации.
Гражданское право создает также возможность
сформировать механизм, обеспечивающий обратную
связь, позволяющий производителю своевременно, а
иногда и с опережением узнавать и прогнозировать
требования потребителя. В условиях, когда предприя-
тие и организация могут в соответствии с утвержден-
ными планами (с минимальным числом показателей)
принимать решения и выполнять их, договор обеспе-
чивает заинтересованность в наиболее полном удовле-
творении требований потребителя.
При таких обстоятельствах может наконец исчез-
нуть из жизни термин «внедрение», обозначающий
(к сожалению, в большинстве случаев вполне справед-
ливо) проникновение в сопротивляющуюся среду. При
надлежащем использовании всего богатства инструмен-
тария гражданского права в условиях, когда предприя-
тие и организация обладают соответствующей степенью
самостоятельности и инициативы, оно в первую очередь
будет заинтересовано в применении достижений науч-
но-технического прогресса. Предприятия станут искать
новые пути повышения качества, экономичности, на-
дежности, будут давать задания науке, указывая, ре-
шение каких задач необходимо для их дальнейшей ра-
боты. Опыт показывает, что любые, самые изощренные
189
средства стимулирования использования достижений
науки и техники, не связанные с общей непосредст-
венной заинтересованностью предприятия в результатах
его работы, оцениваемых потребителем, не дадут воз-
можности уйти от формального «внедрения», от исполь-
зования тех «новинок», которые не помешают выпол-
нению текущих планов и, не давая реального эффекта,
смогут фигурировать как выполнение мероприятия,
служить основанием получения наград и премий. За-
дача ускорения научно-технического прогресса нераз-
рывно связана с совершенствованием хозяйственного
механизма, использованием всех его возможностей для
повышения заинтересованности предприятия, его тру-
дового коллектива, внутренних подразделений и каждо-
го работающего в наиболее полном удовлетворении тре-
бований потребителя.
Необходимое условие эффективности и действенно-
сти средств гражданского права в перестройке хозяйст-
венного механизма — соблюдение общих объективных
закономерностей правового регулирования и требова-
ний, предъявляемых сущностью гражданско-правового
воздействия. Объективная закономерность гражданско-
го права — это его внутренняя и внешняя системность.
Внутренняя системность означает строгое соответствие,
взаимосвязь основных элементов структуры граждан-
ско-правовых отношений. Сюда относится правовое по-
ложение участников отношений, правоспособность и
дееспособность, та степень свободы в распоряжении
своими правами, которая необходима для того, чтобы
могли быть использованы гражданско-правовые формы.
Отношения собственности, формы сделок, договор, от-
ветственность за причинение вреда и другие виды вне-
договорных обязательств — все эти институты должны
быть взаимосогласованы. Если какое-то звено не соот-
ветствует тем требованиям, которые предъявляются об-
щей системой гражданско-правового регулирования, то
теряется эффективность во всей цепи взаимосвязанных
отношений. Это можно наглядно показать на взаимоот-
ношениях предприятий, колхозов и совхозов с органа-
ми материально-технического снабжения. Нарушение
внутренней системности гражданского права сводит на
нет весь положительный эффект использования его ин-
струментария. Поэтому в связи с перестройкой хозяй-
ственного механизма существенное значение имеет глу-
бокий и тщательный учет всех факторов, связанных
190
с необходимостью обеспечить внутреннюю системность
гражданского права.
Не меньшее значение имеет обеспечение внешней
системности гражданского права. Это означает опреде-
ление его места в системе права с тем, чтобы в регули-
ровании экономических процессов и явлений мотива-
ционная сила гражданско-правовых средств воздействия
не подавлялась бы мотивационной силой норм других
отраслей права. Необходимо также убрать те путы, ко-
торые были установлены в условиях мелочной опеки
предприятий и организаций со стороны вышестоящих
органов.
Устранение административных пут, возможность
предприятия принимать решения и отвечать за них, су-
щественное расширение сферы прямых, непосредствен-
ных договорных связей, развитие таких форм, как дея-
тельность мелкооптовых баз, купля-продажа средств
производства и т. п., будут способствовать перестройке
хозяйственного механизма, созданию эффективной си-
стемы стимулирования производственной деятельности,
использования достижений научно-технического про-
гресса и ускорения его.
Мы остановились на вопросе об использовании
средств гражданского права в регулировании экономи-
ческих отношений, поскольку именно здесь особенно
наглядно выступает объективная обусловленность пра-
вовой формы содержанием отношений. Попытка регу-
лировать имущественные отношения в сфере обмена,
опираясь главным образом на средства административ-
ного права, игнорируя и подавляя гражданско-право-
вые методы, была одной из причин тех отрицательных
явлений в экономическом развитии, на которые со
всей откровенностью и остротой было указано на
XXVII съезде партии.
Как же возникают правовые формы общественных
отношений, откуда появляется набор средств и инстру-
ментов, составляющих правовую форму?
В гл. I книги говорилось о попытках отдельных
авторов рассматривать в качестве правоотношений те
реальные общественные отношения, которые склады-
ваются в жизни 16. Эта позиция вызывала возражения,
поскольку далеко не всегда существующие в жизни от-
ношения непосредственно порождают нормы права.
16 См.: Нерсесянц В. С. Право и закон. М., 1983. С. 351—353.
191
Здесь должен пройти сложный процесс оценки склады-
вающихся в жизни отношений государством, решиться
вопрос об охране этих отношений или противодействии
их развитию. Иными словами, сложившиеся в жизни
отношения оказывают несомненное влияние на закреп-
ление в праве определенных форм, но для этого госу-
дарство отбирает и закрепляет те формы, которые от-
вечают интересам господствующего класса, а при со-
циализме — всего общества.
История свидетельствует о том, что многие формы,
сложившиеся в жизни, затем закреплялись в законода-
тельстве. Такие специфические институты, как серви-
туты, виндикации, купля-продажа, заем, перевозка,
банкротство, обязанность возместить причиненный вред
и т. д., возникали в практике имущественного оборота.
Они охранялись местными судами, сословными судами
и затем нередко закреплялись в законодательных актах.
В. И. Ленин раскрыл механику акционерного законо-
дательства, основывавшегося на отношениях по объеди-
нению капиталов. Это законодательство и способство-
вало бурному росту монополий 17. За последние десятиле-
тия можно увидеть, как в процессе использования но-
вейших достижений науки и техники складываются
в жизни и закрепляются в судебной и нормативной
практике отношения по передаче технического опыта,
новых приемов, новой технологии и т. п., так называе-
мые ноу-хау. В связи с возросшей опасностью ис-
пользования новейших достижений науки и техники
без достаточной проверки возможных вредных послед-
ствий новую роль стали играть деликтные обязатель-
ства. В результате буржуазная практика отошла от
одной из классических доктрин договорного права, со-
гласно которой договор связывает только его участ-
ников.
Новые формы могут складываться в жизни и как
реакция па действующее законодательство в тех слу-
чаях, когда оно в той или иной мере стесняет участни-
ков отношений. Так, в связи с антитрестовским законо-
дательством США был создан ряд новых форм органи-
зации монополистического капитала, направленных на
то, чтобы обойти требования закона.
Мы остановились на тех формах, которые связаны с
экономическими отношениями. Не меньшее влияние
17 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 27. С. 343-358.
192
складывающиеся в жизни формы оказывали на поли-
тические институты и учреждения. Многие из них, дей-
ствующие ныне, наполненные новым содержанием, пер-
воначально складывались как формы общественного
самоуправления. Непосредственное влияние сложив-
шихся в жизни отношений на возникновение правовых
форм в большей степени характерно для социалисти-
ческой общественно-экономической формации. При со-
циализме государство оценивает складывающиеся в
жизни отношения, анализирует их с точки зрения соот-
ветствия объективным закономерностям развития об-
щества, достижения целей, стоящих перед обществом,
и в результате такого анализа создает правовую фор-
му, вбирающую в себя то прогрессивное, что склады-
вается в жизни, и использует специфические правовые
средства для устранения отрицательных явлений в ре-
гулируемой области 18.
В литературе отмечался сложный путь от фактиче-
ского поведения к социальной норме. Справедливо ука-
зывалось на то, что, если бы правовые нормы всякий
раз создавались только на базе уже сложившихся форм
поведения, их творческая роль была бы ограниченна.
«Между тем советский закон призван не только за-
креплять и охранять уже сложившиеся общественные
отношения, но и способствовать зарождению тех взаи-
моотношений, к которым законодатель сознательно
стремится,— разумеется, на основе объективно сущест-
вующих для этого предпосылок» 19.
Формы, закрепленные в праве, реализуются в по-
вседневной деятельности граждан, производственных
коллективов, государственных органов. Жизнь показы-
вает, что иногда возникают расхождения между фор-
мой, закрепленной в праве, и реальной деятельностью.
Такие расхождения свидетельствуют о том, что в пра-
вовой форме недостаточно учтены закономерности эко-
номического и социального развития, а также собствен-
ные закономерности права. Так, существующая ныне
так называемая теневая экономика возникла в резуль-
18 См.: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1.
С. 310-313: Правотворчество в СССР. М.. 1974. С. 149—152;
Дрейшев Б. В. Правотворческие отношения в советском го-
сударственном управлении. Л.. 1978. С. 40—45; Научные ос-
новы советского правотворчества. М., 1981. С. 66—100.
” Кудрявцев В. Н. Правовое поведение: Норма и патология.
М„ 1982. С. 18.
7 Р. О. Халфина
193
тате нарушения объективных закономерностей развития
общества: несбалансированности планов, недостатков
централизованного распределения, ведомственности и
других негативных явлений, которые должны быть
устранены в процессе совершенствования хозяйствен-
ного механизма.
В практике нередко сталкиваются с тем, что недо-
статки правовой формы, чрезмерно широкое место, ос-
тавляемое для административного усмотрения, неогра-
ниченная возможность вынесения решений «в порядке
исключения» влекут за собой отрицательные явления
в различных сферах жизни общества. В печати неодно-
кратно приводились примеры того, как «пробивной»
человек добивается внедрения непроверенного метода,
конструкции и т. п., в результате чего теряются время
и материальные средства, подчас весьма значительные.
К сожалению, глагол «пробивать» и прилагательное
«пробивной» — одно из бедствий в сфере управления.
«Пробиваемые» идеи и предложения далеко не всегда
оптимальны. Возможность «пробивания» возникает
из-за того, что при недостаточной урегулированности
в сфере управления создается возможность обходными
путями, действуя по различным, зачастую довольно от-
даленным каналам, добиваться решений, недостаточно
обоснованных и проверенных.
Сказанное свидетельствует о том, что при создании
правовых форм общественных отношений, сложившие-
ся в реальной жизни формы служат важным, но от-
нюдь не единственным исходным материалом для кон-
струирования моделей отношений, закрепляемых в нор-
мах права. При создании таких моделей наиболее важ-
ное значение имеет раскрытие объективно обусловлен-
ной формы данного вида отношений.
Каждому виду общественных отношений, как уже
упоминалось ранее, свойственны определенные формы,
обеспечивающие нормальное развитие и функциониро-
вание этих отношений. Так, в отношениях по управле-
нию применяются формы, рассчитанные на властное
воздействие вышестоящего по отношению к нижестоя-
щему. Здесь вырабатываются специфические средства
соотношения убеждения и принуждения, соотношение
нормативных и индивидуальных актов, модели органи-
зационной деятельности и др. Иными словами, в этой
области применяются все многообразные формы, свя-
занные с иерархическими отношениями в системе уп-
194
равления 2°. Существенное значеиие в правовой форме
данных отношений имеют специфические правовые и
неправовые формы в сфере управления 20 21.
Иные требования предъявляются на современном
этапе развития социалистического общества к право-
вым формам имущественных отношений. Централизо-
ванное планирование, распределение и распоряжение
материальными ресурсами должны сочетаться с само-
стоятельностью и инициативой основных звеньев обще-
ственного производства — предприятий и производст-
венных объединений. Эти отношения, основанные на
хозрасчете, связывающие производство, распределение
и обмен в единый народнохозяйственный комплекс
(ст. 16 Конституции СССР), осуществляются в формах,
объективно обусловленных характером отношений.
Сюда входит определение статуса граждан и общест-
венных образований, участвующих в отношениях, взаи-
мосвязь прав и обязанностей, диспозитивность, юриди-
ческое равенство субъектов, формы имущественной от-
ветственности и др.22 Специфические формы склады-
ваются в таких сферах общественных отношений, как
труд, семья, финансы, охрана порядка. Каждому виду
отношений свойственно определенное сочетание власт-
но-организационных и имущественных элементов, а
также особые присущие им формы, определяемые со-
держанием отношений. Так, в области трудовых отно-
шений это свойственные данной отрасли средства воз-
действия, обеспечивающие дисциплину труда, формы
охраны трудовых прав (восстановление на работе с оп-
латой за вынужденный прогул и т; п.).
Особенности семейных отношений определяют пра-
вовые формы брака и семьи, сложности решения про-
блем возложения заботы о воспитании детей на роди-
телей или на одного из них и ряд других. Особые фор-
мы складываются и в финансовых отношениях, напри-
мер такие средства воздействия, как закрытие креди-
20 См.: Методы и формы государственного управления. М.,
1977; Козлов Ю. М. Управление народным хозяйством. М.,
1969. Ч. 1. С. 102-145.
21 См: Вопросы советского административного права на совре-
менном этапе. М., 1963.
22 См.: Яковлев В. Ф. Гражданско-правовые методы регулиро-
вания общественных отношений. Свердловск, 1972; Бра-
тусь С. Н. Предмет советского гражданского права. М., 1963;
Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. С. 238—252.
7*
195
тов в случае определенных правонарушений, распоря-
жение расчетными и текущими счетами для погашения
обязательств и т. п.
В основе каждой из форм, регулирующих различные
виды общественных отношений, лежит свойственная
данному виду отношений взаимосвязь организационно-
управленческих и имущественных методов, а также
специфические основания возникновения правоотноше-
ний (система юридических фактов и составов), виды
гарантий, санкций, форм ответственности, взаимосвязи
прав и обязанностей. Познание закономерности объек-
тивной обусловленности форм отдельных видов отно-
шений их содержанием дает возможность создания
научно обоснованной системы права. Ведь именно эта
закономерность развития права лежит в основе таких
определяющих понятий, как предмет и метод правового
регулирования. Предмет — это и есть тот вид общест-
венных отношений, который подлежит регулированию.
Метод — правовая форма отношений, обусловленная
их содержанием, в создании которой существенную
роль играет и субъективное осознание, и целенаправ-
ленное воздействие государства.
Объективную обусловленность системы права мож-
но проследить и на примере ее развития. Система пра-
ва складывалась исторически. Первоначально уголов-
ное, государственное и гражданское право, материаль-
ное и процессуальное право не различались. Но посте-
пенно с развитием экономики, политических и социаль-
ных отношений начала складываться определенная си-
стема. Она основывалась на рассматриваемой нами об-
щей закономерности соответствия правовых форм со-
держанию регулируемых отношений.
Исходя из этого положения, в римском праве, поло-
жившем начало более поздним теоретическим исследо-
ваниям и модификациям, различались публичное и
частное право. Критерий, который предлагал Ульпиан
для разграничения этих отраслей права, до середины
XX в. был достаточно популярным. Действительно, от-
ношения власти требовали определенной формы и соот-
ветствующих правовых средств. Многие из этих форм
сохранились и поныне. Имущественные же отношения
постепенно облекались в формы, обеспечивающие их
дальнейшее развитие, особенно в связи с регулирова-
нием товарно-денежных отношений. Была создана клас-
сическая форма отношений свободных товаровладель-
196
цев, которую так высоко ценили К. Маркс и Ф. Эн-
гельс 23.
С развитием отношений из первоначально сложив-
шейся системы выделялись новые отрасли. Так, в прак-
тике международной торговли зародились и получили
развитие специфические правила, которые постепенно
включались в национальное право и в ряде стран были
закреплены в законодательстве в виде торговых кодек-
сов, действовавших наряду с гражданскими. В даль-
нейшем появились качественные различия в системе
регулирования отношений государственной власти и
государственного управления. Единое публичное право
разделилось на государственное и административное.
Каждое из них обладало специфическим методом и
набором правовых средств. К концу XIX — началу
XX в. выделилось финансовое право как самостоятель-
ная отрасль, вобравшая в себя элементы государствен-
ного и административного права. Вместе с тем она име-
ла свою систему фактических составов, характеристику
участников отношений, оснований возникновения пра-
воотношений, видов санкций и т. п. 24
С дальнейшим развитием борьбы пролетариата за
свои права начало выделяться, как самостоятельная от-
расль, и трудовое право. Хотя в некоторых кодифика-
циях трудовое право входит в гражданское право как
его часть 25, тем не менее в системе законодательства
и практике эта отрасль четко выделяется. Семейное
право также в ряде стран включается в законодатель-
ные акты, регулирующие имущественные отношения.
Однако в доктрине и практике оно четко отграничи-
вается в связи со специфичечкими особенностями дан-
ных отношений.
Во всех этих случаях выделение отрасли права про-
исходило тогда, когда в жизни общества сложились
стабильные отношения, определяющие возможность и
необходимость специфической правовой формы регули-
рования. К таким особенностям относится характер
фактических составов, служащих предпосылкой возник-
новения изменения или прекращения отношений, ха-
рактеристика субъектов отношений и их связей (иерар-
23 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 3. С. 63; Т. 22.
С. 312.
24 См.: Вопросы административного и финансового права. М.,
1950.
25 См., наир.: Гражданское право Японии. М., 1983. Т. 2.
197
хические, горизонтальные), специфические возможно-
сти воздействия на поведения и др.
Создание системы права имеет большое теоретиче-
ское и практическое значение. Научно обоснованная,
выражающая глубинные закономерности соотношения
права и других явлений общественной жизни, система
способствует более глубокому пониманию явлений,
правильной их классификации, полной и точной харак-
теристике. Система права имеет и большое практиче-
ское значение, определяя исходные положения для вы-
бора оптимальных форм и методов правового регулиро-
вания отдельных видов общественных отношений.
Вопросы системы права привлекали внимание со-
ветских юристов на разных этапах развития права.
В результате широкой дискуссии в советской юридиче-
ской науке в 1939—1940 гг. были установлены научно
обоснованные и плодотворные положения, касающиеся
системы права, ее значения, принципов построения
и т. п. Советскими юристами на этом этапе были раз-
работаны научно обоснованные критерии построения
системы права, положение об объективном ее характе-
ре, о значении предмета правового регулирования как
классификационной основы системы.
В процессе дальнейшего развития советской науки
были уточнены положения о соотношении предмета и
метода правового регулирования, о значении метода
правового регулирования 26. Для решения исследуемой
проблемы существенное значение имеет четкое и стро-
гое различие между системой права, имеющей объек-
тивный характер, определяемый внутренним содержа-
нием регулируемых отношений, и систематикой права,
выражающей потребности общества, связанные с необ-
ходимостью урегулирования общественных отношений,
различных по своему характеру, но объединяемых по
какому-либо внешнему признаку (например, отноше-
ния, связанные с организацией здравоохранения, на-
родного образования и т. п.).
Развитие науки и техники вызвало к жизни такие
новые явления, как необходимость урегулирования от-
ношений, связанных с освоением космоса, мирным ис-
пользованием атомной энергии, охраной окружающей
среды. Широкое развитие международных связей тре-
26 См.: Алексеев С. С. Система советского права. М., 1965;
Он же. Структура советского права. М., 1975.
198
бует урегулирования отношений, возникающих в этом
процессе. Существенно усложняются задачи правового
регулирования в области создания материально-техни-
ческой базы коммунизма, постоянно развивающейся
социальной и культурной деятельности. Все эти новые
процессы и явления определяют необходимость форми-
рования новых отраслей права, применения иных клас-
сификационных принципов при построении системы
права.
В решении этих вопросов необходимо четко разгра-
ничивать: систему права, систему науки права и систе-
матику действующего права и науки. Система права —
объективно существующая реальность. Она определяет-
ся характером общественных отношений, регулируемых
правом, т. е. предметом правового регулирования.
Важнейшее значение здесь имеет характер обществен-
ных отношений, а не другие внешние признаки. Так,
отношения по государственному управлению по своему
содержанию едины, независимо от того, в какой обла-
сти осуществляется управление. Специфика отношений
по управлению в различных областях учитывается ви-
довыми особенностями внутри общей категории управ-
ления. Единство характера общественных отношений —
предмета правового регулирования — определяет и ме-
тод правового регулирования этих отношений, служит
основанием для формирования отраслей права. Нару-
шение объективной закономерности соотношения пред-
мета и метода правового регулирования, произвольное
применение к общественным отношениям метода, не
соответствующего характеру этих отношений, влечет
за собой отрицательные последствия: снижение эффек-
тивности нормы, нарушение внутренней согласованно-
сти правовой системы, наступление последствий, проти-
воположных тем, на достижение которых была направ-
лена норма.
Поэтому нельзя согласиться с некоторыми учеными,
выдвигавшими теорию «комплексных отраслей права».
Основное, что характеризует отрасль права, это ее
внутреннее единство, служащее основанием для един-
ства правового регулирования. Положение о комплекс-
ности, т. е. об объединении в одной отрасли регулиро-
вания различных по содержанию общественных отно-
шений, означало бы отказ от объективного научного
критерия системы права, замену научно обоснованного
критерия субъективным усмотрением.
199
Положение об объективном характере системы пра-
ва, о единстве предмета регулирования и обусловлен-
ном этим единстве метода дает объективные научные
критерии для выбора форм правового регулирования,
соответствующих характеру отношений.
Иное дело — систематика. В законодательном акте
могут быть объединены нормы нескольких отраслей
права, регулирующие различные стороны данной груп-
пы общественных отношений, деятельности определен-
ных организаций и т. п. Так, в Законе о государствен-
ном предприятии (объединении) содержатся нормы
административного, трудового, гражданского, финансо-
вого права, регулирующие различные стороны деятель-
ности предприятия. В Кодексе торгового мореплавания
содержатся нормы административного, гражданского,
трудового права, международного права, регулирующие
сложные взаимоотношения, возникающие в связи с
морской перевозкой. При систематике права выбор
классификационного признака определяется потребно-
стями государства и общества. Однако, объединяя в од-'
ном нормативном акте или в группе актов нормы раз-
личных отраслей права, необходимо соблюдать законо-
мерности, свойственные каждой из отраслей, и общую
закономерность соотношения мотивационной силы норм
различных отраслей права в их сочетании. Именно
комплексный характер объединения этих отраслей и
дает соответствующий правовой результат.
Познание объективных закономерностей соотноше-
ния правовой формы и содержания регулируемых от-
ношений, конструирование на этой основе комплексов
правовых средств, составляющих адекватную форму
отношений, будет иметь действенное значение для по-
вышения эффективности права как средства управле-
ния, для решения задач и достижения целей, стоящих
перед обществом.
20Q
Глава Vll
РЕЗЕРВЫ И ВОЗМОЖНОСТИ ПРАВА
В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ
УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ
1. Закон и законность
в управлении экономикой
В этой главе предпринимается попытка на основе об-
щих положений наметить пути правового регулирова-
ния экономических отношений на современном этапе,
когда начался и будет продолжаться процесс коренной
перестройки управления экономикой, организации и
функционирования хозяйственного механизма.
Г_Д Постановлении июньского (1987 г.) - Пленума ЦК
КПСС подчеркивается значение перестройки экономи-
ческого управления, хозяйственного механизма вце-
лоМ'ТГак центральной задачи, определяющей успех всей
стратегии ускорения. «Ее осуществление — важнейшее
общепартийное, общенародное дело, неотъемлемая со-
ставная часть процесса обновления всей жизни страны,
прямое продолжение дела Октября» *. Пленум утвердил
представленные Политбюро ЦК КПСС «Основные по-
ложения коренной перестройки управления экономи-
кой». В положениях большое внимание уделено праву
как эффективному средству организации перестройки.
«Центральный Комитет КПСС особо подчеркивает
необходимость укрепления правовых основ перестрой-
ки управления экономикой страны»,— указано в Поло-
жениях (п. 2 разд. VI) 2. Предусмотрен и ряд конкрет-
ных мер, направленных на выполнение этой задачи.
Пленум одобрил доработанный с учетом итогов всена-
родного обсуждения проект Закона СССР о государст-
венном предприятии (объединении) и в основном одоб-
рил проекты постановлений, касающиеся перестройки
деятельности центральных, республиканских и местных
органов управления, системы планирования, осуществ-
ления радикальной финансово-кредитной реформы, ре-
формы ценообразования и перестройки материально-
технического снабжения, и другие нормативные акты.
Реализация принятых решений, их дальнейшее разви-
1 Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС. 25—
26 июня 1987 г. М„ 1987. С. 80.
2 См.: Там же. С. 109.
201
тйё, подготовка новых законодательных актов, выпол-
нение указаний Положений о систематизации и коди-
фикации хозяйственного законодательства требует су-
щественного повышения научного уровня правового
регулирования экономических отношений. Йспользова-
нйе адекватной правовой формы, обширного инструмен-
тария, которым располагает право, может сыграть
большую роль в реализации экономической стратегии
партии и государства.
Опыт нашей страны свидетельствует о том, какое
большое значение на разных его этапах имело исполь-
зование средств правового воздействия, закрепление
в праве оптимальных моделей экономических отноше-
ний, создание преград, не дающих возможности разви-
ваться негативным тенденциям. Известно, какое боль-
шое значение придавал В. И. Ленин праву как сред-
ству управления экономикой.
Большое внимание он уделял также законодатель-
ству, правовому оформлению новых экономических от-
ношений 3.
В кратчайший срок — 1921—1923 гг. — были при-
няты кодексы, регулировавшие основные виды эконо-
мических отношений: гражданский, гражданский-про-
цессуальный, трудовой, земельный. В 1921 г. были из-
даны «Наказ Совета Народных Комиссаров о проведе-
нии в жизнь начал новой экономической политики» 4,
постановление СТО «Основные положения о мерах
к восстановлению крупной промышленности и подня-
тию и развитию производства» 5, ряд законодательных
актов, в частности декрет о трестах, определивший
правовое положение государственных предприятий в
новых условиях 6. Для рассмотрения споров между го-
сударственными предприятиями были созданы арби-
тражные комиссии. Так, в короткий исторический срок
была создана эффективная правовая форма экономиче-
ских отношений переходного периода, способствовав-
шая развитию социалистического хозяйства, использо-
ванию других элементов многоукладной экономики для
достижения целей социалистического строительства.
С ликвидацией капиталистических элементов в эко-'
3 См.: Ленин В; Й. Поля. собр. соч. Т. 45. С. 308-309.
4 СУ РСФСР. 1921. № 59. Ст. 403. '
5 Там Жб. № 53. Ст. 462.
6 фам’ же. № 29. Ст. 336; 1924. № 9; 1923. № 64. Ст. 629;
№ 88. Ст. 851.
202
номике была перестроена вся система управления хо-
зяйством. И здесь изменения, связанные с новыми ус-
ловиями, целями, задачами, с реализацией экономиче-
ской стратегии партии, были закреплены в комплексе
законов и постановлений правительства, которые соз-
дали адекватную правовую форму нового типа эконо-
мических отношений, сочетающих централизованное
плановое руководство с самостоятельностью и инициа-
тивой основных звеньев, осуществляющих непосредст-
венную производственную деятельность 7. Целостная,
внутренне согласованная система законодательных ак-
тов обеспечила создание механизма, установившего
оптимальную для того периода связь отношений «по
вертикали» и «по горизонтали», создание эффективных
форм обеспечения хозрасчета. Правовое опосредование
экономических отношений сыграло большую роль в
успехах социалистической экономики в первой полови-
не 30-х годов.
Реализация исторических решений XXVII съезда
КПСС и последующих Пленумов ЦК КПСС о пере-
стройке управления экономикой, хозяйственного меха-
низма обусловливает необходимость создания научно
обоснованной, внутренне согласованной, действенной
правовой формы. Почетная и ответственная задача пра-
вовой науки — подготовить конкретные предложения
по созданию такой правовой формы, основанные на по-
знании глубинных закономерностей взаимодействия
экономики и права, противоречий и закономерностей
самого права.
Один из первых вопросов (а может быть, и — пер-
вый), какими нормативными актами должны регулиро-
ваться исследуемые отношения, какая внешняя форма
права объективно обусловлена содержанием отноше-
ний? А в этой связи — какова роль закона в системе
нормативных актов, составляющих правовую форму
экономических отношений.
7 См., напр.: Постановление СНК «Об изменении в системе
кредитования, укреплении кредитной работы и обеспечении
хозяйственного расчета во всех хозяйственных органах»//
СЗ СССР. 1931. № 18. Ст. 166; постановление СТО «Об оборот-
ных средствах государственных объединений, трестов и дру-
гих хозяйственных организаций»//Там же. № 46. Ст. 316;
Обращение СНК СССР и ЦК ВКП(б) «О новых мероприя-
тиях по внедрению хозяйственного расчета» // Там же.
№ 64. Ст. 419. См. также: СЗ СССР. 1931. № 46. Ст. 316;
№ 64. Ст. 419.
203
Термин «закон» применяется в литературе, в прак-
тике и нередко в нормативных актах, в различных
смыслах. Иногда этим термином обозначают норматив-
ный акт, издаваемый высшим органом государственной
власти, в особом урегулированном законодательством
порядке; в других же случаях под законом понимают
любой нормативный акт, изданный органом государст-
венной власти или управления. Это словоупотребление
достаточно широко распространено в практике. Однако
для целей научного исследования необходимо четко
разграничивать закон как акт высшего органа государ-
ственной власти и нормативные акты, издаваемые дру-
гими органами государственной власти и управления
в соответствии с их компетенцией.
В литературе неоднократно указывалось на то, что
закон представляет собой основу всей нормативно-пра-
вовой системы. Принцип верховенства закона обще-
признан 8. Отмечалось также, что верховенство закона
отражает коренной принцип социализма — принадлеж-
ность власти народу и осуществление ее через предста-
вительные органы власти и посредством подотчетных
им государственных органов. Раскрывалось и содержа-
ние этого принципа. В число его элементов включались
приоритет законов в системе правовых актов; консти-
туционная обязанность соблюдать советские законы
(ст. 4 Конституции СССР), высшая юридическая сила
закона по сравнению с иными нормативными актами,
осуществление конституционного надзора и контроля 9.
Верховенство закона — характерная черта правовой
системы социалистических стран. В этих актах высший
законодательный орган выражает волю народа, регули-
руя наиболее важные отношения. Закон дает возмож-
ность обеспечить единство правового регулирования
того или иного вида или группы отношений. Установ-
ленная процедура его прохождения должна обеспечи-
вать тщательное рассмотрение всех аспектов отноше-
ний, выявление возможных ближайших и отдаленных
последствий того или иного варианта решения. Закреп-
ленное в Конституции СССР право законодательной
8 См.: Теоретические вопросы систематизации советского за-
конодательства. М., 1962. С. 88—101; Алексеев С. С. Общая
теория права. М„ 1981. Т. 1. С. 225. М., 1982. Т. 2. С. 219—
225; Социалистическое право и научно-техническая револю-
ция. М„ 1979. С. 66-70.
9 См.: Тихомиров Ю. А. Теория закона. М., 1982. С, 87—98,
204
инициативы, которое предоставляется достаточно ши-
рокому кругу лиц и организаций, порядок принятия за-
конов направлены на то, чтобы в максимально возмож-
ной степени обеспечить соответствие закона требова-
ниям объективных условий, его эффективность в дости-
жении поставленной цели. Этому же служит и процеду-
ра подготовки проектов законов, их обсуждение на за-
седаниях соответствующих комиссий, опубликование
проектов.
В процессе подготовки закона участвует широкий
круг лиц, в той или иной мере могущих высказать авто-
ритетное суждение по проекту. Так, в комиссиях, по-
мимо депутатов, участвует и широкий актив, предста-
вители государственных и общественных организаций,
привлекаемые комиссией; запрашиваются заключения
различных министерств и ведомств, которых в той или
иной мере может коснуться будущий закон. И, нако-
нец, проекты законов нередко публикуются в специаль-
ной и общей печати для широкого их обсуждения. Ре-
зультаты такого обсуждения учитываются при оконча-
тельной подготовке проекта. Так, в проекты Основ жи-
лищного законодательства, Основ трудового законода-
тельства, Основ законодательства о браке и семье и ря-
да других законов по результатам обсуждений были
внесены дополнения и изменения. Широко обсуждался
и проект Закона о государственном предприятии (объ-
единении). Многие замечания и предложения были уч-
тены в представленном Верховному Совету СССР
тексте.
Сказанное свидетельствует о том, что именно закон
представляет собой форму нормативного акта, при под-
готовке которого возможен наиболее полный учет ин-
тересов и требований населения, общественных органи-
заций, трудовых коллективов. Широкая гласность при
обсуждении проектов, ознакомление с ними дает воз-
можность увидеть такие аспекты и грани, такие воз-
можные отдаленные побочные последствия, которые
должны быть учтены в конечном результате — в тексте
закона.
Но закон не может быть ни единственной, ни наи-
более распространенной формой правового регулирова-
ния в современных условиях. Закон охватывает важ-
нейшие стороны регламентируемых отношений, но он
не может учитывать отдельные местные, отраслевые,
индивидуальные особенности и различия, Эти особен-
205
ности учитываются в процессе применения закона в
соответствии с подзаконными нормативными актами,
издаваемыми на различных уровнях управления.
Закон должен быть в достаточной степени конкрет-
ным. Он должен содержать нормы, выполнение которых
обеспечивается соответствующими правовыми средст-
вами, установленными в самом законе. Закон может
также содержать поручения органам управления или
общественным организациям издать те или иные под-
законные акты, в которых будут конкретизированы
общие нормы закона. В поручении могут содержаться
и указания о направлении и целях подзаконного акта.
Таким образом закон — это именно та форма, в ко-
торой с наибольшей эффективностью должны быть за-
креплены нормы, регулирующие важнейшие основопо-
лагающие положения в сфере управления экономикой.
Широкая гласность обсуждения проектов создает воз-
можность научно обоснованных, проверенных опытом
суждений о необходимости тех или иных мер, о спосо-
бах осуществления принятых решений.
К сожалению, в последние десятилетия сложив-
шаяся система нормативных актов, регулирующих эко-
номические отношения, совершенно недостаточно была
представлена законами. Законы регламентируют иму-
щественные отношения социалистических организаций
и граждан (Основы гражданского законодательства и
гражданские кодексы союзных республик), трудовые
отношения, некоторые отношения, связанные с исполь-
зованием природных ресурсов. Важнейшие же вопросы
организации управления экономикой, хозяйственных
связей, правового положения органов управления и ос-
новного звена социалистического производства — пред-
приятий и производственных объединений, обеспече-
ние законности в процессе правоприменения и другие
важнейшие стороны экономической жизни страны регу-
лировались не законами, а огромным числом норматив-
ных актов, нередко повторяющих, а зачастую и проти-
воречащих друг другу.
В советской юридической литературе приводились
данные, характеризующие то, что можно было бы на-
звать «инфляцией законодательства» или, точнее, «ин-
фляцией нормативных актов». К 1985 г. насчитывалось
почти 28 тыс. нормативных актов высших органов вла-
сти и управления Союза ССР. Лишь около 12 тыс. из
них вошли в Собрание действующего законодательства
206
СССР. По одному и тому же вопросу издавалось боль-
шое число актов. Так, действовало более 700 актов
о правах министерств, государственных комитетов
СССР и Советов Министров союзных республик в об-
ласти труда и заработной платы, капитального строи-
тельства, науки и техники; о передаче застройщиками
жилья местным органам власти — 44; планировании
промышленного производства — 61; о проектировании
капитального строительства — 64 10 11.
Приведенные цифры относятся к нормативным ак-
там высших органов власти и управления СССР. Но
ведь имелось и огромное число нормативных актов, из-
даваемых министерствами и ведомствами, другими
органами управления на разных уровнях. Таких актов
насчитывалось 12—15 тыс., причем учитывались толь-
ко те, соблюдение которых обязательно для предприя-
тий и организаций других министерств и ведомств **.
Но ведь число нормативных актов, действующих в си-
стеме, издавшей акт, намного превышает акты, обяза-
тельные и для других систем.
Не следует также забывать и о том, что приведен-
ные цифры относятся к общесоюзному законодатель-
ству. В каждой же союзной республике был накоплен
большой нормативный массив республиканского зако-
нодательства. Законы, регулирующие отдельные сторо-
ны экономических отношений, по существу оказались
погребенными под лавиной инструкций, постановлений
министерств, комитетов, ведомств и т. п. Все это при-
вело к тому, что регулирование отношений в рассмат-
риваемой области стало необозримым и необъятным.
В результате по одному и тому же вопросу принима-
лись различные решения в зависимости не от каких-
либо объективных условий, а от ведомственной при-
надлежности того или иного предприятия и организа-
ции. Неупорядоченность нормативных актов, регулиру-
ющих столь важные отношения, в значительной мере
препятствовала реализации решений, принятых на выс-
шем эшелоне управления.
Значение закона в руководстве экономикой особен-
но велико, поскольку именно в этой области может быть
реализовано одно из величайших преимуществ социа-
10 См.: Гуценко К. Ф. Развитие законодательства: Основные
направления и средства дальнейшего совершенствования //
Сов. государство и право. 1985. № 10. С. 3-13.
11 См.: Там же.
207
лизма: эффективное воздействие на экономическое раз-
витие. Закрепление в законе важнейших норм, регули-
рующих различные стороны экономической жизни, спо-
собно обеспечить необходимое единство и препятство-
вать той необоснованной дифференциации, которая
вплоть до последнего времени имелась в решении мно-
гих важных вопросов.
Закон призван быть эталоном, с которым должны
сравниваться издаваемые на всех уровнях управления
нормативные акты. Такие акты в правовой литературе
обычно именуются «подзаконными». В действительно-
сти же этот термин зачастую может быть применен
только в условном смысле. В литературе нередко при-
водились данные о том, как издавались нормативные
акты, противоречащие закону. В частности, указыва-
лось, что правила, установленные Министерством тор-
говли в отношении ответственности за продажу недоб-
рокачественных товаров, противоречат нормам соответ-
ствующих статей гражданских кодексов союзных рес-
публик; правила Министерства бытового обслуживания
РСФСР, устанавливающие, что при сдаче заказа без
оформления квитанцией материал, переданный заказ-
чиком, взыскивается в доход государства, противоречат
ст. 31 Основ гражданского законодательства и ст. 21 и
22 Уголовного кодекса РСФСР. Можно было бы при-
вести и множество других примеров издания норматив-
ных актов, противоречащих закону. Все это создавало
атмосферу неуважения к закону, ослабляло централи-
зованное воздействие, превращало отдельные министер-
ства, ведомства, промышленные объединения в некое
подобие удельных княжеств с собственным «законода-
тельством». Не случайно в «деловой» практике быто-
вало выражение: «инструкция сильнее закона».
Перестройка управления экономикой настоятельно
требует надлежащего правового регулирования, пре-
вращения права в средство, обеспечивающее эффектив-
ное централизованное руководство в сочетании с ини-
циативой и самостоятельностью предприятий и произ-
водственных объединений.
В настоящее время процесс правового опосредова-
ния отношений в сфере экономики начинается с за-
крепления положения основного звена социалистиче-
ского производства — предприятия, определения его
места в системе производственных отношений социа-
листического общества. В Основных положениях корен-
208
нои перестройки управления экономикой указано:
«Центральный Комитет КПСС считает, что исходным
пунктом радикальных преобразований хозяйственного
механизма является основное звено экономики — пред-
приятие (объединение). Для него должна быть создана
наиболее благоприятная экономическая среда, закреп-
лены его права, повышена ответственность, и на этой
основе перестроена вся система хозяйственного управ-
ления» 12.
Подводя итоги совещания в ЦК КПСС 9—11 июня
1987 г., М. С. Горбачев сказал: «Рассчитывать, что пря-
мо с ходу, с одного маха, в один присест мы будем
иметь идеальный Закон о государственном предприя-
тии,— невозможно. Для этого пришлось бы выяснить,
что такое идеальный закон на сегодня и будет ли он
идеальным завтра». И далее: «Закон надо принимать,
начинать по нему работать и выявлять его сильные и
слабые стороны и при необходимости совершенство-
вать» 13. Представляется, что одним из путей совершен-
ствования закона будет дальнейшее и гораздо более
полное использование средств правового регулирования,
направленных на достижение поставленных целей.
В соответствии с решениями июньского (1987 г.)
Пленума ЦК КПСС был издан ряд нормативных ак-
тов, направленных на реализацию коренной перестрой-
ки управления экономикой, создание благоприятной
экономической среды для основного звена социалисти-
ческого производства. В этих актах раскрываются
серьезные недостатки сложившейся законодательной и
правоприменительной практики, устанавливаются но-
вые правила, соответствующие требованиям современ-
ного этапа развития нашего общества.
В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров
СССР «О перестройке планирования и повышении роли
Госплана СССР в новых условиях хозяйствования»
указано, что сложившаяся система планирования не
соответствует новым требованиям и пришла в противо-
речие с задачами и условиями развития народного хо-
зяйства на современном этапе. Предлагается осущест-
вить решительный переход в организации всей плано-
вой работы от преимущественно административных
12 Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС. 25-
26 июня 1987 г. С. 86.
13 Коренной вопрос перестройки: Совещание в ЦК КПСС//
Правда. 1987. 13 июня.
209
К преимущественно экономическим методам, обеспечить
условия для деятельности предприятий на принципах
полного хозрасчета и самофинансирования (п. 1). Ряд
положений направлен на то, чтобы повысить научную
обоснованность и качество планов, осуществить пере-
ход к разработке системы планов, включающей Основ-
ные направления экономического и социального разви-
тия на 15 лет и государственный пятилетний план с
распределением заданий по годам (п. 2). Вводятся но-
вые формы планового руководства в виде государствен-
ных заказов (п. 6). Ряд мер направлен на перестройку
планирования инвестиций, усиление социальной на-
правленности планов, совершенствование территориаль-
ного планирования, обеспечение сбалансированности
планов. В разд. III постановления «О повышении роли
и ответственности Госплана СССР» подчеркивается его
особая роль в повышении эффективности планового
руководства народным хозяйством как единым целым
в условиях всесторонней демократизации всей системы
производственных отношений и перевода предприятий
и организаций на принципы полного хозрасчета и само-
финансирования. В Постановлении содержится и ряд
конкретных указаний, направленных на выполнение по-
ставленных задач 14.
Одной из сложнейших проблем перестройки управ-
ления экономикой посвящено постановление ЦК
КПСС и Совета Министров СССР «О перестройке ма-
териально-технического обеспечения и деятельности
Госснаба СССР в новых условиях хозяйствования».
В Постановлении сказано о том, что действующая си-
стема снабжения и сбыта не отвечает возросшим тре-
бованиям развития народного хозяйства, громоздка и
консервативна. Предлагается положить в основу пере-
стройки переход от централизованного фондирования
материальных ресурсов и прикрепления потребителей
к поставщикам на оптовую торговлю средствами про-
изводства, сочетание централизованных начал с широ-
ким развитием демократических принципов материаль-
но-технического обеспечения. В п. 2 Постановления ука-
зано, что сфера централизованного распределения ма-
териально-технических ресурсов должна сокращаться,
предусмотрено перейти к оптовой торговле средствами
производства в течение 4—5 лет.
14 См.: СП СССР. 1987. № 33. Ст. 115.
210
Существенное значение имеют и указания о формах
и методах деятельности территориальных органов Гос-
снаба. Они призваны стать самостоятельными хозрас-
четными предприятиями по обслуживанию производи-
телей и потребителей, хранению и переработке продук-
ции, использованию вторичных ресурсов, оказанию
платных услуг, реализации продукции на комиссион-
ных началах, по определению возможных источников
снабжения и выполнению других посреднических функ-
ций (и. 19) 1S. Выполнение этого указания может сыг-
рать первостепенную роль в реализации подлинного
хозрасчета, в эффективном использовании товарно-де-
нежных отношений. Организации материально-техниче-
ского обеспечения должны потерять свой статус орга-
нов, стоящих над хозяйством, и стать равноправными
участниками хозяйственной деятельности.
При переходе к экономическим методам управления
существенное значение имеют цены. На XXVII съезде
партии было указано, что они призваны стать актив-
ным инструментом экономической и социальной поли-
тики 16. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров
СССР «Об основных направлениях перестройки системы
ценообразования в условиях нового хозяйственного
механизма» направлено на реализацию решений
XXVII съезда и июньского (1987 г.) Пленума ЦК
КПСС. В Постановлении отмечена необходимость ра-
дикальной реформы системы ценообразования, взаимо-
увязанной перестройки оптовых, закупочных, рознич-
ных цен и тарифов как единого целого. Закреплены и
основные принципы перестройки ценообразования: по-
следовательное отражение в ценах общественно-необхо-
димых затрат на производство и реализацию продук-
ции, ее потребительских свойств, качества и платеже-
способного спроса, более полного учета платы за тру-
довые и природные ресурсы, расходы на охрану окру-
жающей среды. Предусматривается придание ценам
противозатратного характера, повышение их стимули-
рующей роли. Планирование цен и тарифов будет со-
ставной частью пятилетних планов, создавать условия
для повышения действенности хозяйственного расчета
и самофинансирования. Должна быть существенно по-
вышена роль потребителя в определении цен, организа-
15 См.: Там же. № 35. Ст. 112.
16 См.: Материалы XXVII съезда Коммунистической партии
Советского Союза. М.: Политиздат, 1986. С. 35.
211
ции действенного контроля за правильностью и обосно-
ванностью установления цен на всех уровнях хозяйст-
венного управления.
В Постановлении предусмотрены и такие гибкие
формы, как договорные цены и тарифы, а также цены
самостоятельно устанавливаемые17. Все это должно
способствовать развитию инициативы, экономическому
стимулированию в новых условиях хозяйствования.
В числе нормативных актов, принятых в соответст-
вии с решениями июньского (1987 г.) Пленума ЦК
КПСС, большое значение имеют акты, связанные с ис-
пользованием финансового и кредитного механизма
в управлении экономикой. Постановление ЦК КПСС и
Совета Министров СССР «О перестройке финансового
механизма и повышении роли Министерства финансов
СССР в новых условиях хозяйствования» направлено на
усиление воздействия финансовой системы на ускоре-
ние социально-экономического развития. Для этого
предлагается усилить роль перспективного финансово-
го планирования, повысить значение государственного
бюджета СССР как центрального фонда денежных ре-
сурсов, его роль в системе финансовых планов, усилить
его социальную направленность, перестроить систему
распределения прибыли и расчетов с бюджетом. На
усиление действенности финансовых рычагов в эконо-
мике направлено указание о введении единой системы
платы за фонды, за трудовые ресурсы, об изъятии диф-
ференциальной ренты через платежи за природные
ресурсы 18.
В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров
СССР «О совершенствовании системы банков в стране
и усилении их воздействия на повышение эффектив-
ности экономики» отмечена необходимость повысить
роль кредита и денежного обращения в деле претворе-
ния в жизнь экономической стратегии партии. Превра-
тить кредит в один из важнейших инструментов, обес-
печивающих органическое включение товарно-денеж-
ных отношений в механизм планового управления эко-
номикой. На выполнение этого требования направлен
и ряд конкретных мер: закрепленная в постановлении
реорганизация системы банков, условия кредитования,
санкции за нарушение обязательств и др. 19
17 См.: СП СССР. 1987. № 36. Ст. 120.
,8 См.: Там же.
,9 См.: Там же. № 36. Ст, 119,
212
В реализации экономической стратегии партии боль-
шое и ответственное значение имеет руководство науч-
но-техническим прогрессом. В постановлении ЦК
КПСС и Совета Министров СССР «О повышении роли
Государственного комитета СССР по науке и технике
в управлении научно-техническим прогрессом в стра-
не» предусмотрен ряд положений, усиливающих воз-
можности Комитета стимулировать использование но-
вейших достижений науки и техники, обеспечивать
тесную связь науки и производства. В Постановлении
предусмотрено такое эффективное средство, как фор-
мирование (совместно с Академией наук СССР, мини-
стерствами и ведомствами) государственных заказов
по развитию науки и техники, предложений по их раз-
мещению и включению в государственные планы эко-
номического и социального развития, контроль за их
исполнением. Госплану СССР и Государственному ко-
митету по науке и технике предоставлено право фор-
мировать в составе государственных планов государст-
венные заказы на развитие опытно-экспериментальных
баз межотраслевых научно-технических комплексов, а
также организаций и предприятий, выполняющих го-
сударственные научно-технические программы 20.
Для претворения в жизнь Закона о государствен-
ном предприятии (объединении) первостепенное зна-
чение имеет постановление ЦК КПСС и Совета Ми-
нистров СССР «О перестройке деятельности мини-
стерств и ведомств сферы материального производства
в новых условиях хозяйствования». В Постановлении
указано: «В этом звене системы управления в наиболь-
шей мере проявились бюрократические и узковедомст-
венные методы и стиль руководства, ограничивались
права и самостоятельность предприятий и объединений,
в результате принципы хозяйственного расчета в ос-
новном звене были лишены реального содержания.
Взяв на себя функции предприятий, министерства ока-
зались не способными решить свои главные задачи» 21.
Постановление обязывает министерства и ведомства ис-
пользовать преимущественно экономические методы
вместо преимущественно административных, последо-
вательно проводить в жизнь принципы, определенные
Законом СССР о государственном предприятии (объ-
” См.: Там же. № 34. Ст. 116.
81 Там же. № 38, Ст. 122,
213
единении), содействовать развитию самоуправления
трудовых коллективов.
Для реализации решений партии о перестройке уп-
равления экономикой приняты постановления ЦК
КПСС и Совета Министров СССР «Об усилении работы
по реализации активной социальной политики и повы-
шении роли Государственного комитета по труду и со-
циальным вопросам» 22, «О совершенствовании деятель-
ности республиканских органов управления» 23, «О ме-
рах по коренному улучшению дела статистики в
стране» 24.
Все эти акты призваны способствовать воплощению
в жизнь коренной перестройки управления экономикой.
В их форме и содержании отражены условия, в кото-
рых они принимаются и реализуются. Идет сложный
процесс освоения нового экономического и правового
мышления, еще до конца не преодолены явления, тор-
мозящие прогрессивные процессы. В Законе о государ-
ственном предприятии (объединении) и в перечислен-
ных постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров
СССР многие положения носят разъяснительный ха-
рактер, содержат общие указания. Некоторые новые
формы нуждаются еще в опытной проверке, уточнении,
«доводке».
Представляется, что рассматриваемые постановле-
ния ЦК КПСС и Совета Министров СССР, как и другие
акты, принятые в связи с перестройкой управления
экономикой, после учета опыта их применения, выяв-
ления сильных и слабых сторон, смогут стать основой
законов, в которых будут закреплены важнейшие, ста-
бильные, основанные на действии познанных экономи-
ческих закономерностей правила. Комплекс взаимосвя-
занных и взаимосогласованных законов, регулирующих
все основные стороны экономических отношений на со-
временном этапе,—адекватная правовая форма, активно
способствующая дальнейшему развитию социалистиче-
ских производственных отношений.
Законодательное регулирование экономических от-
ношений призвано выполнить еще одну важную зада-
чу: закрепить единство социалистической экономики и
обеспечить его реальными правовыми гарантиями. До
настоящего времени в сфере управления, в практике
22 См.: Там же. № 38. Ст. 123.
23 См.: Там же.
24 См.: Там же. № 34. Ст. 117.
214
и отчасти в литературе существует стремление отде-
лить правовое регулирование отношений между социа-
листическими организациями от отношений социали-
стических организаций с гражданами. Это стремле-
ние — пережиток тех времен, когда гражданин рас-
сматривался как носитель частнохозяйственных тенден-
ций, а отношения с участием граждан — как нечто не
вполне социалистическое. Это было выражено в теории
двухсекторного права, просуществовавшей, правда,
очень недолго и вновь возрожденной в конце 50-х го-
дов в теории «хозяйственного права». Несоответствие
этих воззрений социалистическим общественным отно-
шениям наиболее ярко проявляется в последние деся-
тилетия.
В Основах гражданского законодательства, приня-
тых в 1961 г., подчеркивалось единство имущественных
отношений социалистического общества. Имуществен-
ные отношения между социалистическими организация-
ми, социалистическими организациями и гражданами,
отношения между гражданами регулировались в един-
стве, которое было подчеркнуто в преамбуле и в ст. 2
Основ. Отдельные вопросы в Основах иногда решались
дифференцированно в зависимости от субъектов отно-
шений. Но вместе с тем подчеркивалось единство как
основная характеристика имущественных отношений
на достигнутом этапе развития общества.
Основополагающее значение имеет положение ст. 16
Конституции СССР, устанавливающей, что экономика
СССР составляет единый народнохозяйственный комп-
лекс, охватывающий все звенья общественного про-
изводства, распределения и обмена. Этим подчерки-
вается единство социалистической экономики. В ст. 15
Конституции указано, что высшей целью общественно-
го производства при социализме является наиболее
полное удовлетворение растущих материальных и ду-
ховных потребностей людей. Все это свидетельствует
о том, что единство социалистической экономики —
объективно обусловленная закономерность — нашла
свое конституционное закрепление. В решениях
XXVII съезда и июньского (1987 г.) Пленума ЦК
КПСС, в выступлениях М. С. Горбачева подчеркивает-
ся, что основная цель развития экономики — удовле-
творение потребностей граждан. Именно этот конечный
результат должен служить критерием оценки эффек-
тивности производства. •
215
В процессе поисков действенных средств, способст-
вующих повышению уровня экономического развития,
наиболее полному использованию имеющихся ресурсов
для удовлетворения потребностей общества, вносились
предложения, и на их основании проводились экспе-
рименты по непосредственной связи производственных
предприятий с розничной сетью и потребителями про-
дукции. Неоднократно вносились и предложения о том,
что результат выполнения плана предприятиями лег-
кой промышленности должен определяться после реа-
лизации продукции в розничной сети.
Обоснованное требование оценки деятельности пред-
приятий и организаций по конечному результату неиз-
бежно приводит к тому, что деятельность должна оце-
ниваться в конечном звене: в розничной торговле, на
предприятиях бытового обслуживания. Именно здесь
реакция покупателя, потребителя, заказчика на каче-
ство продукции, услуг и т. п., может дать объективную
информацию о том, в какой мере работа предприятия
и организации удовлетворяет потребности общества.
Эта намечающаяся очень плодотворная тенденция не-
сомненно должна развиваться в процессе формирова-
ния нового хозяйственного механизма. Поэтому под-
линным анахронизмом выглядят конструкции, направ-
ленные на сохранение непроходимой стены между пра-
вовым регулированием отношений социалистических
организаций и отношений с участием граждан.
В сфере социалистической экономики граждане вы-
ступают в различных социальных ролях: как работни-
ки, члены производственных коллективов, осуществ-
ляющих управление производством, как потребители
созданных производством товаров и услуг. Все эти со-
циальные роли объединяются в одной личности. Ее по-
требности и интересы влияют на развитие производства
и в свою очередь зависят от уровня его развития.
М. С. Горбачев в выступлении на совещании партийно-
хозяйственного актива Тюменской и Томской областей
6 сентября 1985 г. обратил особое внимание на необ-
ходимость создания надлежащих условий труда и быта,
удовлетворение нужд работников Крайнего Севера, как
па важнейшее условие дальнейшего развития произ-
водства и региона в целом 25.
25 См.: Горбачев М. С. Избранные речи и статьи. М., 1987.
Т. 2. С. 375-396.
216
В новых законах, регулирующих отношения в сфере
экономики, органическое ее единство должно найти со-
ответствующее закрепление.
В гл. III книги мы останавливались на проблеме
единства и дифференциации правового регулирования,
которая лежит в основе соотношения закона и подза-
конных актов. Эта проблема выражает диалектическое
противоречие между общим характером правовой нор-
мы и богатством отдельного, единичного в реальной
жизни, в каждой конкретной ситуации. Существование
данной проблемы было осознано еще на ранних ступе-'
нях формирования права и правовой теории. Еще в Ди-
гестах Юстиниана было отмечено: «Ни законы, ни се-
натус-консульты не могут быть написаны таким обра-
зом, чтобы они обнимали все случаи, которые когда-
либо произойдут, но достаточно, чтобы они распростра-,
нялись на то, что большей частью случается» 26.
Когда формулировалось это положение, те случаи,
которые не были урегулированы соответствующим ис-
точником права, решались правоприменительным орга-
ном. В современных условиях при всей сложности уп-
равления экономикой, при значительном числе уровней,
на которых принимаются решения, вакуум в регулиро-
вании отдельных видов отношений и конкретных си-
туаций, не подпадающих под правила общей нормы,
заполняется нормотворчеством органов на различных
уровнях управления. Издание нормативных актов, ко-
торые должны быть подзаконными,— объективная не-
обходимость. Вместе с тем здесь возникает серьезная
опасность игнорирования или существенного измене-
ния решений, принятых па высшем уровне и закреплен-
ных в законе или в актах высших органов управления,
в процессе нормотворчества на низших уровнях; заме-
ны законодательного регулирования ведомственным.
Реальность этой опасности подтверждается приведен-
ными примерами несоблюдения постановлений ЦК
КПСС и Совета Министров СССР 1965 и 1979 гг.
Серьезные недостатки хозяйственного законодательст-
ва, связанные с обилием и неупорядоченностью норма-
тивных актов, издаваемых на различных уровнях уп-
равления, были отмечены в постановлении ЦК КПСС
и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. «О мерах
26 Дигесты Юстипиапа. М., 1984. Титул 3. П. 10. С. 32.
217
по дальнейшему совершенствованию хозяйственного
законодательства» 27.
Об опасности чрезмерно широкого распространения
правотворческих возможностей предупреждал В. И. Ле-
нин. В статье о придании законодательных функций
Госплану он с большой осторожностью подошел к ре-
шению вопроса о наделении Госплана такими функ-
циями. Он указывал на те недостатки, которые могут
быть связаны с наличием множества правотворческих
органов, для которых принятие норм не является основ-
ной задачей. Проанализировав возможности отрица-
тельных последствий и убедившись вместе с тем в не-
обходимости и целесообразности предоставления Гос-
плану права издания нормативных актов, он предложил
разработать гарантии, которые бы обеспечили соблюде-
ние Госпланом своей компетенции в издании актов, их
стабильность и действенность28. Ленинские указания
должны ориентировать на большую осторожность в ус-\
тановлении порядка, при котором органы управления'
на разных уровнях издают нормативные акты.
В жизни такая осторожность, однако, до сих пор не
соблюдалась. В книге уже упоминалось о лавине ве-
домственных нормативных актов, под которыми тонули
нормы, закрепленные в законе. Издание нормативных
актов в виде правил, приказов, указаний, типовых до-
говоров и т. д. зачастую становится основным средст-
вом выполнения функций того или иного органа. Вмес-
то контроля за деятельностью подчиненных организа-
ций, продуманной кадровой политики и др., решение
той или иной очередной задачи заменяется изданием
очередного нормативного акта. Вряд ли нужно говорить
об отрицательных результатах этого.
В литературе указывалось на то, что в случаях, ког-
да число указаний, нормативов, предписаний и т. д.
превышает максимум, который исполнитель способен
использовать,— результатом является ослабление мо-
тивации поведения предписаниями данных актов; со-
блюдаются лишь акты, которые работник запомнил,
либо выбрал, наиболее для него выгодные, но нередко
искажающие первоначальную цель акта; создаются
стимулы для перестраховки и т. п. 29 Указывалось так-,
27 См.: СП СССР. 1975. № 16. Ст. 98.
28 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 45. С. 349—350.
29 См.: Ковалевский С. Научные основы административного
управления. М., 1979. С. 89— 90,
218
Же на необходимость упорядочить компетенцию орга-
нов по изданию нормативных актов, установить статус
каждого акта правовой системы, в том числе актов ми-
нистерств и ведомств, комитетов и т. п.30
До настоящего времени возможности издания нор-
мативных актов на всех уровнях управления по суще-
ству не были ничем ограничены. В положениях о ми-
нистерствах, комитетах, всесоюзных промышленных
объединениях и других звеньях управления содержа-
лось обычно одно и то же указание о том, что орган
в соответствии со своей компетенцией издает приказы,
постановления, инструкции и т. п. Следует иметь в ви-
ду, что компетенция органов управления на всех уров-
нях до сих пор определена достаточно широко. Это и
дает возможность заменить изданием нормативного
акта действительную организационную работу по вы-
полнению решений, принятых на вышестоящем уровне.
В Основных положениях коренной перестройки уп-
равления экономикой предложено ускорить подготовку
общесоюзного акта о порядке разработки и применения
ведомственных нормативных актов. Указывается на не-
обходимость мер по усилению контроля за соответст-
вием законодательству ведомственных нормативных
актов 31. Выполнение этих указаний требует теоретиче-
ской разработки сложной проблемы единства и диффе-
ренциации правового регулирования в сфере экономи-
ки. В каких случаях, по каким основаниям и какой
орган может конкретизировать, детализировать, а в ко-
нечном счете и дополнить норму закона или подзакон-
ного акта высшей нормативной силы?
Потребность издания конкретизирующего норматив-
ного акта может возникнуть по разным основаниям.
Например, в общей норме закона определенная ситуа-
ция либо не урегулирована, либо закреплена в слиш-
ком общей форме, тогда как практике необходимо более
детальное и подробное решение. В этом случае возмож-
ны следующие варианты.
1. Орган управления, который должен решить во-
прос более подробно, издает нормативный акт, регули-
30 См.: Дрейшев Б. В. Правотворчество в советском государ-
ственном управлении. М., 1979. С. 81—91; Научные основы
советского правотворчества. М., 1982. С. 87-89.
31 См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС.
25-26 июня 1987 г. С. 109.
219
рующий определенную группу отношений с необходи-
мой степенью детализации.
2. Для отдельных конкретных ситуаций издаются
индивидуальные акты.
3. Решение вопроса предоставляется исполнителю.
Для каждого из этих вариантов могут быть доста-
точные основания. Остановимся на первом из них.
В пользу такого решения вопроса может быть выдвинут
тот аргумент, что при издании нормативного акта обес-
печивается единство в решении вопроса на отраслевом
или локальном уровне. Презюмируется также, что ре-
шение вышестоящего органа управления может быть
более компетентным, приниматься с более полным ис-
пользованием достижений науки и техники. Эти сооб-
ражения обосновывают необходимость издания норма-
тивных актов органами управления.
Вместе с тем при таком решении вопроса возможен
и ряд отрицательных последствий. Поскольку исполни-
тели не принимают решений сами, а будут выполнять
решения, принятые на более высоком уровне, создается
стимул для «выбивания» выгодного для себя решения,
ответственности за которое исполнитель не несет. Ве-
домственные интересы многих органов управления ве-
дут к тому, что такое стремление исполнителей нередко
находит поддержку и в практике. Как уже отмечалось
в гл. III, органы управления, издающие нормы, обяза-
тельные и для неподчиненных организаций, устанавли-
вают порядки, выгодные для «своей» системы, но ущем-
ляющие интересы «чужих» предприятий и организа-
ций.
К числу аргументов в пользу существенного огра-
ничения нормотворчества органов управления следует
отнести и решение вопроса об ответственности за при-
нятое решение. Если норма издается органом управле-
ния, то не всегда может быть установлена ответствен-
ность за качество этой нормы: ее соответствие объек-
тивным условиям и общим целям. В положениях о хо-
зяйственных министерствах устанавливается ответст-
венность за выполнение функций отрасли или подот-
расли народного хозяйства (выпуск определенного ви-
да продукции, выполнение работ, оказание услуг).
Этим в известной мере поглощается ответственность за
рациональную организацию, надлежащее управление,
т. е. за выполнение функций самого министерства или
ведомства. И поэтому результат неудачного решения, не
220
Соответствующего объективным требованиям развития,
либо нереального, всегда может быть объяснен непони-
манием, некомпетентностью, виной исполнителей. Меж-
ду тем отказ от нормативного урегулирования конкрет-
ного вопроса, предоставление решения его самим ис-
полнителям означает конкретную и реальную ответст-
венность принимающих решения. Это в свою очередь
связано с повышением обоснованности решения. При
предоставлении решения вопроса исполнителям сле-
дует иметь в виду и то, что в этом случае могут быть
с достаточной полнотой использованы индивидуальные
особенности географических, демографических, со-
циальных и иных условий деятельности предприятия
или организации.
Таким образом, мы приходим к выводу о том, что
издание нормативных актов на различных уровнях уп-
равления при определенных условиях необходимо, но
оно должно быть существенно ограничено, должны быть
установлены определенные объективные критерии,
обосновывающие издание таких актов и определенный
порядок издания. Такое решение вопроса предполагает
вместе с тем и значительное расширение возможностей
предприятий и организаций принимать решения в со-
ответствии с конкретными обстоятельствами их дея-
тельности.
В докладе М. С. Горбачева на совещании в ЦК
КПСС по вопросам ускорения научно-технического
прогресса 11 июня 1985 г. вопрос о расширении само-
стоятельности и повышении ответственности предприя-
тий, создании им лучших возможностей для достиже-
ния высоких конечных результатов связывался и с кри-
тикой чрезмерного правотворчества органов управле-
ния. М. С. Горбачев отметил, что: «...Некоторые мини-
стерства, да еще с помощью Госкомитета по труду,
Минфина, а порой и Госплана, способны так ’’запеле-
нать” самостоятельность предприятий, так интерпрети-
ровать решения ЦК и правительства, что после всех
ведомственных рекомендаций и инструкций от этих
принципов на практике остаются рожки да ножки» 32.
В этом образном выражении очень точно передана не-
посредственная зависимость уровня самостоятельности
и инициативы предприятий от необходимого ограниче-
ния ведомственного нормотворчества.
32 Горбачев М. С. Указ. соч. Т. 2. С. 272.
221
Проблема ведомственного нормотворчества давно
привлекает к себе внимание. Представляется, что в на-
стоящее время можно предложить определенные кри-
терии, которым должны соответствовать акты, издавае-
мые органами управления. Но в любом случае эти
акты должны соответствовать общим нормам закона,
основным принципам, закрепленным в законодатель-
стве. Не может действовать нормативный акт, противо-
речащий закону или не соответствующий ему. Каковы
же критерии, обосновывающие необходимость издания
подзаконного акта органа управления?
1. Решение вопроса об издании нормативного акта
определяется уровнем информации по решаемому во-
просу, которая может быть освоена и переработана
данным органом управления. В печати неоднократно
приводились примеры того, как чрезмерно подробное
нормативное регулирование органом управления дея-
тельности подчиненных организаций не способствовало
выполнению задач, стоящих перед предприятием или
организацией, а наоборот препятствовало ему. Это было
результатом того, что предприятие обладало гораздо
большей информацией о возможностях и резервах вы-
полнения поставленной задачи. Вышестоящий же орган
не смог переработать и оценить всю массу полученной
информации и решал вопрос, не учитывая многих кон-
кретных условий.
Поэтому первым критерием должен быть уровень
информации, которой активно располагает орган, из-
дающий нормативный акт. Если дело касается усло-
вий, связанных с макромиром — уровнем технического
развития, новейшими научными достижениями, общей
конъюнктурой внутреннего и внешнего рынка и т. п.,
то вышестоящий орган может располагать информа-
цией, не всегда доступной для предприятия. И, наобо-
рот, при решении вопросов о внутренних ресурсах, ре-
зервах и возможностях, оптимальный уровень инфор-
мации находится у предприятия. Это и может служить
основанием для решения вопроса о том, будут ли уре-
гулированы отношения вышестоящим органом либо
решение вопроса будет предоставлено звену, непосред-
ственно осуществляющему хозяйственную деятельность.
2. Существенное значение имеет и типичность той
или иной ситуации. В печати неоднократно указыва-
лось на то, что многие решения вышестоящих органов
не учитывали огромного разнообразия условий в нашей
222
необъятной стране. Поэтому общеведомственные нормы
могут предлагать оптимальное решение в одних усло-
виях, а в других иметь отрицательный результат.
Проблема типичности ситуации имеет существенное
значение и для решения вопроса об уровне, на котором
принимается нормотворческое решение. Так, при вы-
полнении большой программы, в которой участвуют
предприятия и организации нескольких министерств и
ведомств, урегулирование одной и той же ситуации
в зависимости от ведомственной принадлежности соз-
дает существенные трудности. Так, во время строитель-
ства БАМа регулирование оплаты и условий труда в за-
висимости от министерских актов создавало известные
затруднения. Это было в значительной мере результа-
том того, что каждое министерство стремилось «вы-
бить» для своих работников наиболее льготные усло-
вия, что удавалось далеко не всем. Поэтому ситуации,
типичные для более широкого круга отношений, чем те,
которые регулируются ведомственными актами, долж-
ны быть подчинены нормам более высокого уровня.
3. Необходимое условие издания эффективных и
полезных нормативных актов органами управления —
объективная оценка ситуации, средств воздействия на
нее. Орган, издающий нормативный акт, не должен от-
ражать в нем свой ведомственный интерес. Односто-
роннее отражение таких интересов представляет собой
серьезный недостаток, отрицательно влияющий на всю
систему правового регулирования экономических от-
ношений. В главе IV мы приводили конкретные при-
меры актов, которые отражали интересы своего ведом-
ства в ущерб интересам предприятий и организаций,
для обслуживания которых ведомство создавалось.
Примерами таких актов пестрит печать. Очевидно,
в процессе упорядочения подзаконного нормотворче-
ства должны быть созданы специальные формы, обес-
печивающие объективность, отсутствие ведомственного
интереса в издаваемых нормативных актах.
4. Цель нормативного акта должна соответствовать
общим целям экономического и социального развития
общества. В практике ведомственные нормативные
акты нередко преследуют кратковременные, сиюминут-
ные цели, не соответствующие целям развития обще-
ства. Примеров этого можно привести множество. Уста-
новление форм оцепки и стимулирования, побуждаю-
щих к выпуску продукции, не находящей сбыта, к бес-
223
хозяйственному распоряжению сырьем, материалами,
природными ресурсами — все это направлено на со-
здание благополучной картины по данному министер-
ству или ведомству, тогда как с точки зрения общего
интереса такое решение вопроса противоречит основ-
ным долговременным целям. Так, установление обяза-
тельных к выполнению планов ремонта и связь этого
показателя с материальным стимулированием ни в коей
мере не способствуют повышению качества ремонта;
скорее, наоборот. То же относится и к планам подачи
воды и стимулированию за их выполнение; к оценке
деятельности транспортных организаций по выполне-
нию плана в тонно-километрах и др.
Повышение роли закона в управлении экономикой,
закрепление в нормах закона основных положений, ре-
гулирующих все стороны экономической жизни, опре-
деление в праве компетенции и правового положения
органов управления, прав, обязанностей и ответствен-
ности предприятий и организаций тесно связано с упо-
рядочением подзаконного нормотворчества. Для этого
необходимо установить в законодательном порядке ос-
новные правила, которым должны соответствовать из-
даваемые органами управления нормативные акты,
существенно ограничить компетенцию в издании таких
актов, закрепить порядок, обеспечивающий соблюдение
требований, предъявляемых как к компетентности ор-
ганов, так и к содержанию актов.
Такое решение вопроса, как и многих других в сфе-
ре совершенствования управления экономикой, потре-
бует ломки психологических барьеров, изменения не
только экономического, но и правового мышления. Не-
обходимо на всех уровнях управления и непосредст-
венной хозяйственной деятельности отказаться от пред-
ставления о том, что любой орган по любому поводу
может издать обязательный для подчиненных (а не-
редко и для неподчиненных, но связанных с ним)
предприятий нормативный акт. Необходимо научиться
также и тому, чтобы при возникновении вопроса не
требовать санкции, разрешения, указания и т. п. выше-
стоящего органа, если для решения имеются основа-
ния в законе, постановлении правительства или ином
нормативном акте более высокого уровня управления.
В каждом звене должна быть четкая информация
о том, какие вопросы это звено решает. Надо научиться
пользоваться законом, актами, издаваемыми высшими
224
органами государственного управления, и лишь в тех
случаях, когда это соответствует указанным выше
критериям, обращаться к ведомственным актам.
Создание адекватной правовой формы управления
экономикой, укрепление роли закона и упорядочение
подзаконного нормотворчества — важное средство реа-
лизации стратегии партии в руководстве экономикой.
Но это лишь одна сторона вопроса. Не меньшее значе-
ние имеет реализация права, воплощение в жизнь норм
и принципов, закрепленных в законах и во всей систе-
ме нормативных актов. Эти две стороны тесно свя-
заны.
В законе или ином нормативном акте могут быть
заложены предпосылки его эффективности. Нормы, со-
ответствующие объективным закономерностям разви-
тия, облеченные в адекватную форму, соблюдение ко-
торых обеспечено необходимыми правовыми средства-
ми и инструментами, неизбежно будут оказывать суще-
ственное влияние на мотивацию поведения организа-
ций, социальных групп, граждан. В процессе примене-
ния могут быть выявлены недостатки нормы, которые
делают ее малоэффективной. Существенное значение,
как уже упоминалось в предыдущих главах, имеет со-
ответствие правовой формы содержанию отношений.
В книге приводились примеры, когда средства уголов-
ного наказания, административного воздействия оказы-
вались неадекватными для решения поставленных за-
дач, не могли обеспечить победу над некоторыми отри-
цательными явлениями в экономике.
На современном этапе особое значение приобретает
проблема обеспечения законности в управлении эконо-
микой. На XXVII съезде КПСС и на последующих
Пленумах ЦК КПСС неоднократно ставилась задача
укрепления централизованного руководства, строгого
обеспечения плановой, договорной, трудовой дисципли-
ны. Необходимость и важность соблюдения законности
в процессе применения права широко освещались
в юридической науке, в том числе и в связи с управ-
лением экономикой. В сфере экономики для обеспече-
ния единства и эффективности централизованного ру-
ководства важно соблюдать законность в самом про-
цессе управления.
Мы уже останавливались на том, что несоблюдение
закона нередко начинается с издания нормативных
актов на различных уровнях управления, не соответст-
8 Р. О. Халфина
225
вующих законам или иным актам более высокого уров-
ня. Следовательно, обеспечение законности в нормо-
творческой деятельности органов управления — одна
из важных гарантий режима законности в экономиче-
ской жизни.
Но проблемы законности возникают не только
в связи с изданием нормативных актов. Не меньшего
внимания требует и законность индивидуальных актов,
решений на всех уровнях управления. Опыт показы-
вает, что в ряде случаев решения, принятые на выс-
шем уровне управления, не выполнялись в процессе
практической правотворческой и правоприменительной
деятельности министерств, ведомств, промышленных
объединений и т. д. М. С. Горбачев в докладе на сове-
щании в ЦК КПСС по вопросам ускорения научно-
технического прогресса 11 июня 1985 г. напомнил
о том, что в свое время была дана установка создавать
объединения на базе предприятий независимо от ве-
домственной или территориальной принадлежности
последних. Однако на деле производственные объедине-
ния создавались даже не в рамках отраслевых мини-
стерств, а в рамках всесоюзных промышленных объ-
единений (ВПО). Из-за этого не удалось сформировать
рациональную эффективную сеть объединений 33.
Не были соблюдены и другие требования Постанов-
ления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта
1973 г., устанавливающего, что при создании производ-
ственных объединений входящие в них предприятия
становятся хозяйственными единицами и теряют ста-
тус юридического лица. В постановлении предусматри-
валась возможность в виде исключения и с разрешения
в каждом отдельном случае министерства включать
в объединения предприятия, которые сохраняют статус
юридического лица. Эта норма постановления имела
важное значение, поскольку была направлена на то,
чтобы в объединении создавался единый производст-
венный коллектив. Лишь в виде исключения в него
могли входить предприятия, сохраняющие свою само-
стоятельность. Однако в процессе создания объедине-
ний то, что должно было быть исключением, превра-
тилось в правило. Так, 45% входящих в объединения
предприятий сохранили статус юридического лица34.
33 См.: Там же.
34 См.: Дозорцев В. А. Законодательство и научно-технический
прогресс. М., 1979. С. 123.
226
13 198i г. в состав производственных и научно-произ-
водственных объединений входило 7,8 тыс. самостоя-
тельных предприятий и 10 тыс. производственных еди-
ниц 3S. Это свидетельствует о том, что ведомственные
сиюминутные интересы нередко препятствовали вы-
полнению научно обоснованного, объективно необходи-
мого решения высшего органа государственного управ-
ления.
Какими же путями и средствами может быть обес-
печено соблюдение законности в сфере управления эко-
номикой и в хозяйственной жизни? В настоящее время
этот вопрос еще полностью не решен. Как уже упоми-
налось в гл. III, арбитраж, разрешающий имуществен-
ные споры между предприятиями и организациями, был
призван обеспечивать соблюдение законности лишь
в ограниченной и специфической области экономиче-
ских отношений. В настоящее время в связи с пере-
стройкой управления экономикой эти функции Государ-
ственного арбитража существенно расширены. Соглас-
но постановлению ЦК КПСС и Совета Министров
СССР «О дальнейшем совершенствовании деятельности
органов государственного арбитража и повышении их
роли в укреплении законности и договорной дисципли-
ны в народном хозяйстве»36 Государственный арби-
траж обязан значительно усилить влияние на укрепле-
ние законности, плановой и договорной дисциплины
в народном хозяйстве, обратить особое внимание на не-
укоснительное обеспечение защиты прав и охраняемых
законом интересов предприятий и организаций. В этих
целях расширены полномочия органов Государственно-
го арбитража по правовому обеспечению новых усло-
вий хозяйствования, укреплению законности. Им предо-
ставлены дополнительные права, в частности — прове-
рять на предприятиях, в учреждениях и организациях
соблюдение требований законодательства по вопросам,
связанным с заключением договоров, выполнением обя-
зательств, применением имущественных санкций, и др.
По ряду вопросов органы Государственного арбитража
могут получать от министерств, ведомств, предприятий,
учреждений и организаций данные установленной от-
четности, заслушивать сообщения должностных лиц
о мерах по устранению нарушений законодательства,
35 См : Бюл. нормат. актов м-в и ведомств. 19S0. № .3.
30 См.: СП СССР. 1987. № 15. Ст. 59.
8*
227
Давать руководителям и другим должностным лицам
предприятий и организаций обязательные для испол-
нения предписания об устранении нарушений законо-
дательства.
Все эти меры несомненно должны способствовать
укреплению законности в сфере хозяйственной деятель-
ности. Вместе с тем следует иметь в виду, что широкие
права по контролю за соблюдением законности орга-
нам арбитража предоставлены в определенной сфере.
Это — договорные отношения, включая доарбитражное
урегулирование хозяйственных споров, организация и
руководство договорной работой, материальная ответст-
венность за ущерб, причиненный нарушениями закон-
ности в хозяйственной деятельности.
При всем значении этой сферы отношений, особен-
но в условиях полного хозрасчета, самоокупаемости и
самофинансирования, обеспечение в ней режима закон-
ности не разрешает еще всей проблемы укрепления за-
конности в управлении экономикой.
Помимо специальных контрольных функций по
обеспечению законности, закрепленных в Постановле-
нии ЦК КПСС и Совета Министров СССР, арбитраж
выявляет нарушения законности и реагирует на них
в тех случаях, когда распоряжение вышестоящего орга-
на, противоречащее закону, нарушает имущественные
права предприятия в его взаимоотношениях с другими
предприятиями. Однако круг этих отношений в извест-
ной мере ограничен. К тому же на практике предприя-
тия и организации нередко отказываются для защиты
своих прав и интересов прибегать к арбитражу.
В результате этого сложились такие «противоесте-
ственные» ситуации, когда организация, права которой
нарушены, боясь испортить отношения с контрагентом
или по другим причинам, не обращается в арбитраж,
и тогда арбитраж по своей инициативе может предъ-
явить иск предприятию, нарушившему свои обязанно-
сти и взысканную сумму передать в доход бюджета.
Вряд ли нужно доказывать, насколько такой механизм
противоречит основам хозрасчета. Он свидетельствует
о том, что либо защита имущественных прав не пред-
ставляет для предприятия интереса, либо возможность
получения компенсации за нарушение своего права
уступает место другим соображениям.
Не следует также забывать и о том, что Государст-
венный арбитраж рассматривает далеко не все имуще-
228
ственные споры, возникающие в народном хозяйстве.
Споры между предприятиями и организациями, подчи-
ненными одному министерству или ведомству, рассмат-
риваются ведомственным арбитражем, а здесь не всег-
да можно ожидать объективного, незаинтересованного
рассмотрения спора и строгого применения существую-
щих законов. В литературе неоднократно вносились
предложения о подчинении ведомственных арбитражей
Госарбитражу. Эти предложения несомненно заслужи-
вают внимания.
Можно с уверенностью сказать, что перестройка
хозяйственного механизма, выполнение решений
XXVII съезда, июньского (1987 г.) Пленума ЦК
КПСС, постановлений ЦК КЦСС и Совета Министров
СССР, Указа Президиума Верховного Совета СССР
о государственном арбитраже будут способствовать по-
вышению его роли в обеспечении законности. Тем не
менее и в этих условиях вне воздействия арбитража
остается довольно широкая область отношений по уп-
равлению экономикой.
Соблюдение законности призвана обеспечивать и
прокуратура. На нее возложена важнейшая функция
надзора за законностью актов, издаваемых органами
управления на всех уровнях. Однако многолетняя
практика свидетельствует о том, что эта функция в от-
ношении актов в сфере экономики органами прокура-
туры не выполняется. Конечно, большое значение в ук-
реплении законности имеет деятельность ОБХСС, дру-
гих органов прокуратуры, связанная с использованием
средств уголовного воздействия в случае преступных
нарушений законов. Но, как уже отмечалось, меры уго-
ловного воздействия в экономике могут быть эффектив-
ными лишь для борьбы с эксцессами, но не могут слу-
жить средствами выполнения тех или иных поставлен-
ных задач. Поскольку меры уголовно-правового воз-
действия занимают весьма ограниченное место, то сфе-
ра управления фактически оказывается вне воздействия
прокурорского надзора.
Это неудивительно, поскольку обеспечение соблю-
дения законности в рассматриваемой области — очень
сложная функция, существенно отличающаяся от дру-
гих направлений деятельности прокуратуры. Ведь
здесь необходим не только надзор за законностью, но и
конкретная правоприменительная и правоохранитель-
ная деятельность, в том числе рассмотрение споров
229
между предприятием и вышестоящей организацией,
критический анализ соответствия нормативного или
индивидуального акта действующему законодательству.
Решение этих вопросов определяет необходимость ши-
рокой и многообразной деятельности органа, призван-
ного обеспечивать соблюдение законности. Возложение
такой функции на прокуратуру потребовало бы созда-
ния специального сложного аппарата.
Таким образом, мы можем констатировать, что
в этой столь важной для развития общества сфере нет
правоприменительного органа, обеспечивающего стро-
гое соблюдение законности в процессе управления эко-
номикой и в значительной области хозяйственной дея-
тельности. Как обеспечить соблюдение права пред-
приятия, нарушенного незаконным постановлением вы-
шестоящего органа? Как возместить потери и убытки,
связанные с незаконным распоряжением о «переброс-
ке» средств одного предприятия другому.
Представляется, что в процессе совершенствования
управления экономикой, создания и функционирования
обновленного хозяйственного механизма необходимо
создание правоприменительного органа, обеспечиваю-
щего строгое соблюдение законности в сфере право-
творчества и правоприменения. Здесь возможны три
варианта решения. Надзор за соблюдением законности,
возможность признать недействительным нормативный
или индивидуальный акт, нарушающий права пред-
приятия и организации, не соответствующий действую-
щему законодательству, может быть возложен на Гос-
арбитраж. Это потребовало бы существенного дополне-
ния и расширения функций арбитража, создания
единой системы, в которую входил бы и ведомственный
арбитраж. Для новых функций нужны были бы иные
правовые средства и инструменты, чем те, которыми
ныне пользуется арбитраж, необходимы и иные крите-
рии. Другими словами, появилась бы сфера деятельно-
сти, по своему удельному весу значительно превышаю-
щая сложившуюся и требующая новых подходов, но-
вых приемов, новых кадров и т. и. Другим вариантом
могло бы быть возложение функций обеспечения за-
конности па прокуратуру, но, по высказанным сообра-
жениям, такое решение вряд ли целесообразно.
В обоих предлагаемых вариантах потребовалась бы
«пристройка» к существующему государственному ор-
гану большого и разветвленного дополнительного орга-
230
на. Поэтому наиболее целесообразным представляется
создание специального правоприменительного органа,
призванного обеспечить строгое соблюдение законности
во всех областях экономической жизни, кроме тех, где
правоприменительным органом является Государствен-
ный арбитраж.
Создание такого органа в виде ли административно-
го суда, конституционного суда, государственного уп-
равления по обеспечению законности (название и ха-
рактер этого органа могут быть уточнены) безусловно
необходимо для того, чтобы обеспечить выполнение
решений, принимаемых органами централизованного
руководства и планирования, гарантию прав, самостоя-
тельность и инициативу предприятия, строгое соблюде-
ние дисциплины, повышение ответственности предприя-
тий и органов управления на всех уровнях.
В настоящее время множество государственных и
общественных организаций призваны осуществлять
контроль в сфере экономики. Однако опыт показывает,
что деятельность этих организаций далеко не всегда
бывает результативной. В частности, немало нареканий
вызывает внутриведомственная контрольно-ревизион-
ная деятельность, занимающая довольно значительное
место в структуре органов управления. В печати при-
водилось множество примеров того, как нарушения за-
конов, прямые злоупотребления и даже такие, которые
носили характер преступных деяний, не раскрывались
в процессе контрольно-ревизионной деятельности.
Крупные злоупотребления в организациях раскрыва-
лись после того, как в течение ряда лет постоянные
ревизии не обнаруживали ничего незаконного. Созда-
ние специального правоприменительного органа, при-
званного обеспечить соблюдение законности, могло бы
способствовать и более целесообразной структуре ми-
нистерств и ведомств, организации внутриведомствен-
ного контроля, совершенствованию работы органов на-
родного контроля.
Обеспечение соблюдения законности также связано
с необходимостью преодоления психологического барье-
ра. Новое правовое мышление в сфере экономики долж-
но включать в себя сознание необходимости строгого
соблюдения законов, знание прав и обязанностей, уме-
ние защитить свои права.
Чрезвычайно важно и осознание органами управле-
ния необходимости строгого соблюдения прав ниже-
231
стоящих органов и предприятий: ограничение мер воз-
действия теми, которые признаны законом. В печати
нередко писали о том большом вреде, который приносит
сознание вседозволенности органов управления и долж-
ностных лиц. В результате и появляются волевые ре-
шения, помогающие на какой-то срок в каком-то месте
дать аффектные результаты и вместе с тем нарушаю-
щие производственный ритм, вносящие дезорганизацию
в деятельность подчиненных организаций или связан-
ных с ними. Такие действия, как круги по воде, могут
захватить и, казалось бы, весьма отдаленные области.
Новое правовое мышление необходимо не меньше,
чем новое экономическое мышление. Кстати сказать,
они во многом и совпадают.
2. Пути развития правовой формы
экономических отношений
В докладе на совещании в ЦК КПСС по вопросам
ускорения научно-технического прогресса 11 июня
1985 г. М. С. Горбачев сказал: «Главное направление
перестройки хозяйственного управления нам в прин-
ципе ясно. Оно — в более глубоком и всестороннем ис-
пользовании преимуществ социалистического хозяйст-
ва. Мы должны идти по линии дальнейшего укрепле-
ния и развития демократического централизма. Повы-
шение эффективности централизованного начала в уп-
равлении и планировании, значительное расширение
хозяйственной самостоятельности и ответственности
предприятий и объединений, активное использование
более гибких форм и методов руководства, хозрасчета
и товарно-денежных отношений, всего арсенала эконо-
мических рычагов и стимулов,— вот в чем принци-
пиальная суть перестройки» 37. Программа перестройки,
закрепленная в решениях XXVII съезда и в новой ре-
дакции Программы партии, на выполнение которой
направлены решения июньского (1987 г.) Пленума
ЦК КПСС, знаменует новый этап в экономическом и
социальном развитии страны. Она требует использова-
ния всех резервов и возможностей, в том числе и тех,
которые заложены в адекватном правовом регулирова-
нии общественных отношений.
Исследование роли права как средства управления,
37 Горбачев М. С. Указ. соч. Т. 2. С. 269.
232
его Значения и возможностей позволяет наметить пути
развития правовой формы экономических отношений,
способствующей наиболее полной реализации экономи-
ческой стратегии и тактики.
Предусмотренная решениями июньского (1987 г.)
Пленума ЦК КПСС систематизация и кодификация
хозяйственного законодательства означает создание
единой системы законодательных и подзаконных актов,
охватывающих все сферы экономической жизни стра-
ны. Эта система призвана обеспечить внутреннюю со-
гласованность решений на всех уровнях управления и
на уровне непосредственной хозяйственной деятельно-
сти; согласование целей органов управления, предприя-
тий, производственных коллективов, социальных групп,
граждан с общими и долговременными целями всего
общества. Она будет тем правовым механизмом эконо-
мической реформы, на необходимость которого указы-
вал М. С. Горбачев в докладе на июньском (1987 г.)
Пленуме ЦК КПСС 38.
Для достижения этой цели должен быть разработан
комплекс взаимосвязанных и взаимосогласованных за-
конов, регулирующих все стороны отношений по управ-
лению экономикой и непосредственной хозяйственной
деятельности. Наиболее полный охват отношений
в рассматриваемой сфере обусловлен необходимостью
обеспечения их единства и взаимной согласованности.
Опыт показывает, что законодательное урегулирование
лишь некоторых сторон или видов отношений может
оказаться бездействующим из-за того, что процессы,
происходящие в «неурегулированной» области подры-
вают мотивационную силу нормативных актов. Так,
действовавшие на протяжении многие лет Положение
о государственном социалистическом производствен-
ном предприятии и Положение о производственном
объединении оказались по существу не работающими
из-за того, что в практике вышестоящих органов, не
регламентируемой соответствующими и согласованны-
ми нормативными актами, нарушались нормы этих По-
ложений. То же можно сказать и о причинах бездейст-
вия многих норм гражданского законодательства.
Законы, входящие в комплекс, необходимый для
реализации экономической политики на современном
этапе, должны отвечать требованиям профессионально-
38 См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС.
25— 26 июня 1987 г. С. 68.
233
го уровня, юридической техники, юридической культу-
ры. Нормы этих законов представляют собой модели
поведения в различных сложных ситуациях экономи-
ческой жизни и поэтому здесь необходимо соблюдать
все правила моделирования ситуаций 39.
Для рассматриваемых законов необходима четкость,
реальность формирования моделей, отвечающих слож-
ности каждой из этих ситуаций. Особенное значение
имеет соответствие применяемых форм, методов, пра-
вовых средств характеру регулируемых отношений.
Во всей полноте должен быть использован правовой
инструментарий.
В самой норме должны быть заложены условия ее
реализации, соблюдены требования, определяющие
возможность претворения веления нормы в конкретные
акты поведения, соответствие поведения идеальной мо-
дели, закрепленной в норме.
1. Необходимое условие реализации нормы — наи-
более точное закрепление в модели оптимального
в данных конкретных условиях поведения. Модель по-
ведения далеко не всегда может быть создана только
средствами правовой науки. Решение вопроса о том,
каким должно быть поведение участников для наиболь-
шей общественной эффективности их деятельности, мо-
жет быть принято на основании данных различных
естественных и общественных наук, и в первую оче-
редь экономической. Даже при построении, казалось
бы, чисто правовых моделей, таких, как модель уголов-
но-процессуального, гражданско-процессуального отно-
шения, все большее значение приобретает использова-
ние данных психологии, химии, физики, механики
и др. Тем более очевидна необходимость использования
результатов самых разнообразных наук в области ре-
гулирования экономических отношений.
Однако установление оптимального с экономической
и технической точки зрения поведения еще не создает
модели поведения. Лишь в некотором ограниченном
круге случаев решение, принятое на основе данных
экономических и естественных наук, может быть непо-
средственно закреплено в правовой норме. К таким
моделям относятся, например, технологический про-
цесс, правила техники безопасности, правила бухгал-
39 См.: Новик И. Б. О моделировании сложных систем. М.,
1965.
234
терского учета и отчетности. Такая модель может быть
включена в правовую норму и превратится таким об-
разом в правило поведения. В этом случае право непо-
средственно санкционирует и придает силу решению,
установленному на основании результатов технической,
химической, бухгалтерской, статистической науки.
Однако из приведенных примеров нетрудно заметить,
что такое формирование модели поведения относится
лишь к ограниченному кругу так называемых техниче-
ских норм. В подавляющем же большинстве случаев
решение, принятое на основе данных других наук, дол-
жно быть переведено на язык юридических категорий.
Значение и сложность такого перевода отмечались осно-
воположниками марксизма-ленинизма 40.
Перевод решения при формировании модели поведе-
ния заключается в том, что определяются права и обя-
занности участников отношений, осуществление кото-
рых призвано обеспечить реализацию модели. Такой
опосредованный способ выражения в праве требований
экономических и иных законов несравненно сложнее,
но зато и эффективнее, чем простое включение в нормы
права экономического или технического решения.
2. Нормы, устанавливающие модель поведения, дол-
жны быть согласованы с совокупностью действующих
норм, регулирующих взаимосвязанные отношения.
Норма права или система норм, объединенных един-
ством предмета правового регулирования, включается
в общую систему правового регулирования. В сложней-
ших взаимосвязях современного производства регули-
рование того или иного определенного отношения мо-
жет вызвать последствия в самых, на первый взгляд,
отдаленных областях. Требование внутренней согласо-
ванности всей системы норм, регулирующих экономи-
ческие отношения, обусловливает необходимость соче-
тания данной нормы со всей системой действующих
норм. Недостаточная реализация конкретной нормы
может быть связана с тем, что стимулы, создаваемые
другими нормами, препятствуют ее реализации. Так,
в ряде партийных решений, правительственных поста-
новлений подчеркивалась недопустимость растягива-
ния сроков строительства и необходимость завершения
объектов строительства в установленный срок41. На
достижение этой цели была направлена и норма Пра-
40 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 21. С. 310—312.
41 См.: СП СССР. 1969. № 15. Ст. 82.
235
вил о договорах подряда на капитальное строительство,
устанавливающая порядок расчетов по законченным
объектам 42. Эта норма должна была стимулировать
завершение окончания строительства в срок. Однако
ее реализации препятствовал тот факт, что основным
показателем деятельности строительных организаций
до сих пор остается стоимость выполненных работ.
Стоимость же работы по завершению объектов незначи-
тельна по сравнению со стоимостью начальных этапов
строительства. Поэтому, сохраняющееся противоречие
между стимулами, создаваемыми различными нормами,
препятствует полной реализации нормы, основанной
на правильном экономическом и техническом решении.
Недопустимость растягивания сроков строительства
подчеркивается и в постановлении ЦК КПСС и Совета
Министров СССР «Об улучшении планирования, орга-
низации и управления капитальным строительством» 43.
3. Реализация нормы должна быть обеспечена
возможностью применения соответствующей санкции.
Как уже упоминалось, возможность принуждения
к осуществлению нормы представляет собой специфи-
ческий признак правовой нормы. Она должна быть вы-
ражена в установлении неблагоприятных последствий
для тех случаев, когда норма не реализуется либо реа-
лизуется ненадлежащим образом. Санкции могут быть
различными. Они могут выражаться в актах непосред-
ственного государственного принуждения к соверше-
нию определенных действий, в признании недействи-
тельными определенных актов и действий, возложении
дополнительных обязанностей, прекращении или изме-
нении содержания правомочий, неблагоприятных иму-
щественных последствий и т. п. Существенное значение
для реализации модели имеет соответствие санкции
характеру регулируемых отношений.
В литературе и на практике неоднократно вноси-
лись предложения о том, чтобы за нарушение пред-
приятием или организацией их обязанностей наряду
с имущественной ответственностью налагать денежные
штрафы на руководителей. Однако опыт показывает,
42 См.: Там же. 1970. № 2. Ст. И. См. также постановление
ЦК КПСС и СМ СССР «О дополнительных мерах по совер-
шенствованию капитального строительства в целях ускоре-
ния научно-технического прогресса в народном хозяйстве
страны» //Там же. 1986. № И. Ст. 67.
43 См.: Там же. 1984. № 15. Ст. 91.
236
что такая санкция была бы неэффективной, так как
она не соответствует характеру отношений. Штраф ни
в какой мере не возмещал бы причиненного ущерба и
не оказывал бы эффективного воздействия на самого
руководителя. Для последнего гораздо более важный
момент в мотивации поступков — его «деловая репута-
ция», сложившиеся отношения с руководством на вы-
шестоящем уровне. Более соответствующей характеру
отношений для таких случаев была бы административ-
но-правовая санкция: снижение в должности, запреще-
ние занимать определенные должности, административ-
ное взыскание и т. и. В процессе правомерной деятель-
ности отдельные акты могут нарушать правовое пред-
писание. Признание таких актов недействительными
может оказаться адекватным средством для обеспече-
ния эффективности нормы.
В связи с применением санкций, как средства, при-
званного обеспечить соблюдение нормы, возникает
иногда парадоксальная ситуация: лица, чьи права и
интересы были нарушены несоблюдением нормы и кто
вправе возместить причиненные потери путем приме-
нения санкций к неисправному контрагенту, не поль-
зуются своим правом. Такие случаи требуют глубокого
и тщательного анализа. Они свидетельствуют либо
о том, что норма полностью или в какой-то мере не со-
ответствует реальным условиям, либо о недостатках
самой нормы: несогласованности ее с другими нормами;
отсутствии или недостаточности аппарата, обеспечи-
вающего соблюдение нормы.
Так, в литературе отмечались многочисленные слу-
чаи взаимной амнистии социалистических организаций
в их имущественных отношениях. Причины этого мо-
гут быть различными: слабая заинтересованность в при-
менении санкций, боязнь испортить отношения с более
сильным контрагентом, недостатки учета и т. п. Для
борьбы с такой амнистией выдвигалась конструкция
обязательности осуществления социалистическими ор-
ганизациями их прав во взаимных имущественных от-
ношениях. Однако попытка такими способами обеспе-
чить реализацию нормы явно неэффективна. Не говоря
уже о том, что контроль за осуществлением всеми орга-
низациями — участниками имущественных отноше-
ний — их притязаний практически неосуществим и эко-
номически нецелесообразен, такая конструкция проти-
воречит сущности имущественной ответственности.
237
Управомоченное лицо должно быть само заинтересова-
но в наиболее полном осуществлении своих прав. Если
такой заинтересованности нет — значит имеются ка-
кие-то серьезные препятствия. Одной из причин может
быть неравноправное положение участников имущест-
венных отношений. Так, число и сумма исков, предъяв-
ляемых предприятиями своим контрагентам — снаб-
женческо-сбытовым организациям, совершенно не соот-
ветствуют тем действительным требованиям, которые
могли бы быть предъявлены предприятиями за нару-
шение обязательств.
Таким образом, реализация нормы в значительной
мере зависит от того, насколько полно отражены в ней
требования жизни и насколько эффективны применяе-
мые правовые средства, в том числе и санкции нормы.
Создание комплекса законов, регулирующих эконо-
мические отношения на современном, этапе развития
социалистического общества, предполагает не только
издание новых актов, но и внесение необходимых до-
полнений и изменений в действующее законодатель-
ство. Исследование теоретических аспектов проблемы
права как средства управления, правовой формы эко-
номических отношений, позволяет наметить основные
характеристики такого комплекса, предложить законо-
дательные меры, призванные способствовать воплоще-
нию в жизнь указанных в решениях партии направле-
ний перестройки руководства экономикой, создать пра-
вовой механизм новых экономических отношений.
Процесс создания правовой основы управления эко-
номикой начат с принятия Закона о государственном
предприятии (объединении). Это обусловлено реаль-
ными условиями перестройки, теми трудностями, кото-
рые должны быть преодолены для того, чтобы достиг-
нуть поставленных целей. Об этом со всей прямотой
было сказано на июньском (1987 г.) Пленуме ЦК
КПСС. Постановления ЦК КПСС и Совета Министров
СССР, регулирующие управление экономикой и хозяй-
ственную деятельность, направлены на то, чтобы соз-
дать эффективный механизм, опосредующий производ-
ственные отношения, соответствующие достигнутому
уровню развития производительных сил.
Дальнейшее развитие процесса перестройки, опыт
применения Закона о государственном предприятии и
постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР
дадут возможность создания той системы, того комплек-
238
са законов, которые составят адекватную правовую
форму экономических отношений на современном этапе
социалистического развития.
В такой комплекс законов могут войти:
Закон о планировании. Задача совершенствования
планирования, на необходимость которого указывалось
на XXVII съезде и последующих Пленумах ЦК КПСС,
может быть решена на основании данных различных
отраслей общественной науки и практики. Выработан-
ные решения должны быть закреплены в Законе о пла-
нировании. Этот закон призван способствовать реали-
зации решений, учитывающих во всей полноте и слож-
ности опыт прошлого и условия перестройки.
На современном этапе задачи планирования
экономического и социального развития существенно
усложняются. Ио вместе с тем все больше расширяют-
ся возможности (в том числе и технические) по обес-
печению соответствия деятельности плановых органов
требованиям объективного экономического закона пла-
номерного и пропорционального развития.
Одна из основных задач в области планирования —
связь планов и особенно системы плановых показате-
лей с основной целью общественного производства —
удовлетворением потребностей людей. Научно обосно-
ванное планирование деятельности всего народнохозяй-
ственного комплекса имеет существенное значение
в выполнении этой основной задачи социалистического
производства. Практика свидетельствует о необходимо-
сти строгого соблюдения в процессе планирования
принципов, заложенных еще в первые годы Советской
власти: научной обоснованности планов; взаимной со-
гласованности всех его элементов; сбалансированности;
иерархии целей. В условиях современного производства
реализация этих принципов значительно усложняется.
Тем не менее отклонение от них влечет за собой нару-
шение всего экономического механизма и потери для
общества. Закон о планировании призван закрепить ос-
новные научно обоснованные принципы планирования,
средства их осуществления и гарантии соблюдения.
Для совершенствования планирования необходимо
решение таких сложных задач, как определение крите-
риев качества плана; установление оптимальных мето-
дов планирования; учет особенностей планирования
в различных сферах хозяйственной деятельности. Ре-
шение этих вопросов должно составить предмет Закона
239
о планировании, который должен обеспечить единство
планов, сочетание отраслевого и территориального пла-
нирования, определение тех пределов, в которых жест-
кое планирование должно уступить место гибким си-
стемам выявления возможностей наиболее полного ис-
пользования материальных и трудовых ресурсов для
достижения поставленных целей. В Законе необходимо
установить формы, обеспечивающие достаточно полный
учет требований потребителей — тех, для кого предна-
значена деятельность предприятий, организаций.
В литературе последних лет приводились убедитель-
ные аргументы, свидетельствующие о том, что сущест-
вующая жесткая система планирования сверху донизу
не выражала подлинных потребностей общества44.
Более того, нередко жесткое планирование способство-
вало нерациональному, неэкономному использованию
имеющихся ресурсов. В литературе и в печати приво-
дилось много примеров того, как в погоне за показате-
лями выполнения плана выпускается недоброкачест-
венная продукция, сохраняются устарелые, не находя-
щие спроса изделия, создаются мощности, далеко не
загруженные.
В гл. IV мы останавливались на вопросе о крите-
риях оценки деятельности в различных сферах обще-
ственной жизни. Оценка по выполнению показателей
плана, сложившийся из-за этого «фетишизм цифры»,
нередко оказывают вредное влияние на процессы, про-
исходящие в жизни общества. Особенно остро стоит
вопрос о результатах оценки по проценту выполнения
плана в сфере экономики, поскольку в этой области
в жертву «цифре» зачастую приносятся большие мате-
риальные ценности, которые могли бы быть использо-
ваны для удовлетворения потребностей общества.
Одно из отрицательных явлений, о котором много
писали в экономической и юридической литературе и
в общей печати, это «планирование от достигнутого»,
требование постоянного роста выпуска продукции, вы-
полнения работ, оказания услуг. Между тем далеко не
всегда такой рост необходим, а иногда он даже проти-
44 См.: Курашвили Б. П. Государственное управление народ-
ным хозяйством // Сов. государство и право. 1982. № 6.
С. 38—48; Сухотин Ю. В. Хозяйственный механизм в си-
стеме производственных отношений // Изв. СО АН СССР.
Сер. Экономика и прикладная социология. 1985. Вып. 1.
№ 1. С. 13-21.
240
вопоказан. Хрестоматийными стали и примеры того,
как прогрессивные технологические процессы, замена
материалов более дешевыми и надежными превращали
предприятие в злостного нарушителя плановой дисцип-
лины, так как оказывался невыполненным план по
сумме реализации.
Однако несмотря на то, что существенные недостат-
ки оценки по степени выполнения плана давно уже
стали очевидными, в литературе до последнего времени
предлагалось ориентироваться на эти показатели. Вре-
мя от времени выдвигались новые критерии, но через
некоторое время наступало разочарование. Так, очень
широко пропагандировался показатель реализуемой
продукции с учетом выполнения договорных обяза-
тельств по поставкам продукции 45. Однако жизнь по-
казала, что и этот критерий, который до сих пор широ-
ко применяется, не решил поставленной задачи опти-
мального использования имеющихся ресурсов для удов-
летворения потребностей общества.
Требование безусловного выполнения плана во всех
звеньях и по всем показателям имеет еще одну отрица-
тельную сторону. При этом пропадает оценка качества
самого плана. Опыт показывает, что в ряде случаев
план выполнялся и перевыполнялся, были розданы со-
ответствующие премии, а потребности общества не
были удовлетворены. Средства, материалы, труд, энер-
гетические ресурсы — все это пошло прахом: продук-
ция не имела спроса, работы выполнялись формально
и недоброкачественно. А у планирующих органов пол-
ное «бумажное» благополучие: план выполняется, зна-
чит можно на следующий год (пятилетку) предусмот-
реть соответствующий рост. В этом, несомненно, была
одна из причин накопления неликвидов, замедления
оборачиваемости товарно-материальных ценностей. Вы-
полнение плана всегда должно сопоставляться со сте-
пенью использования затраченных средств и ресурсов
для удовлетворения потребностей общества, и лишь в
этом случае план может считаться выполненным.
В решениях XXVII съезда партии и последующих
пленумов ЦК КПСС указаны направления коренной
перестройки планирования, пути его развития в новых
условиях хозяйствования. Перед системой плапирова-
45 См.: Совершенствование методов руководства экономикой.
М„ 1982. С. 67-68.
241
ййй Поставлена задача разработки научно обоснован-
ной концепции экономического и социального развития
СССР на пятнадцать лет, установления приоритетов и
целей, направлений структурной и инвестиционной по-
литики, научно-технического прогресса, определения
рубежей социального развития, накопления образова-
тельного и культурного потенциала, поддержания обо-
роноспособности страны. Эта концепция должна послу-
жить программой для подготовки Основных направле-
ний экономического и социального развития на пятнад-
цать лет, стать базой пятилетних планов.
Существенные изменения предусмотрены и в мето-
дах планирования. Как указано в Основных положе-
ниях коренной перестройки управления экономикой,
центральный момент перестройки состоит в переходе
к экономическим методам планирования. Должны быть
разработаны научно обоснованные .долговременные
экономические нормативы, на основе которых устанав-
ливаются контрольные цифры и планы предприятий,
определяются взаимоотношения предприятий с бюдже-
том, формируются фонды оплаты труда и фонды эко-
номического стимулирования предприятий. Существен-
но расширяются права предприятий в области плани-
рования. Контрольные цифры, разработанные на осно-
ве экономических нормативов, не должны носить дирек-
тивный характер, сковывать трудовой коллектив при
разработке плана. Они будут оставлять широкий про-
стор для выбора решений и партнеров.
Новые задачи и методы планирования требуют и со-
ответствующего преобразования деятельности Госплана
и других центральных экономических ведомств. В Ос-
новных положениях коренной перестройки управления
экономикой поставлена задача: «...превратить Госплан
СССР в подлинный научно-экономический штаб стра-
ны, освобожденный от текущих хозяйственных вопро-
сов» 46.
В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров
СССР «О перестройке планирования и повышении роли
Госплана СССР в новых условиях хозяйствования»
установлены важнейшие положения, знаменующие пе-
реход к принципиально новым методам планирова-
ния, соответствующим требованиям современного эта-
па развития общества. В Постановлении указано, что
46 Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС. 25-
26 июня 1987 г. С. 93.
242
Госплан должен перенести центр тяжести на разработ-
ку перспективных планов, решительно отказаться от
несвойственных ему функций детальной регламентации
и текущего регулирования плановой деятельности
(п. 48). Предложено отказаться от практики установ-
ления в государственных планах разрозненных заданий,
определяющих решение частных вопросов, и перейти
к утверждению обобщающих показателей, характери-
зующих результативность научно-технического прогрес-
са на народнохозяйственном уровне (п. 12) 47. Переход
к системе установления долговременных нормативов,
государственных заказов, повышение роли предприятий
в планировании и ряд других положений Постановле-
ния направлен на создание новой, соответствующей
требованиям современных условий системы планирова-
ния. Перестройка этой системы, выполнение новых
задач, качественно новые методы обусловливают необ-
ходимость закрепления прав, обязанностей и ответст-
венности плановых органов, предприятий и организа-
ций, создание надлежащей юридической формы дея-
тельности в сфере планирования, определения правовых
последствий актов планирования на разных уровнях,
гарантии соблюдения научно обоснованных правил
и т. п. Практика выполнения Постановления ЦК КПСС
и Совета Министров СССР, реальные процессы пере-
стройки планирования выявят сильные и слабые сто-
роны принятых решений. На основе Постановления,
учета опыта, анализа и обобщения практики может
быть создан закон, закрепляющий основные, стабиль-
ные правила, учитывающий перспективы развития.
Закон об управлении народным хозяйством. В до-
кладе на июньском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС
М. С. Горбачев сказал: «Сейчас перед нами в качестве
первоочередной, неотложной задачи стало создание
целостной, эффективной, гибкой системы управления
экономикой» 48. Решение этой задачи очень сложно.
Ведь, сложившуюся на протяжении десятилетий струк-
туру аппарата управления, устоявшиеся стереотипы и
методы не так просто изменить. В докладе говорилось
о том, что механизм торможения еще не сломлен и не
заменен механизмом ускорения. В работе по созданию
новой, соответствующей целям и задачам современного
47 См.: СП СССР. 1987. № 33. Ст. 115.
48 Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС. 25—
26 июня 1987 г. С. 41.
243
периода системы управления существенную роль мо-
жет играть ее правовая форма.
Современное производство требует четкого опреде-
ления структуры органов управления, их функций,
компетенции и т. п. Этим определяется необходимость
установления в законе основных положений об управ-
лении народным хозяйством. В таком законе могут
быть закреплены: структура органов управления, общие
правила формирования структуры каждого уровня,
функции основных внутренних подразделений органов
управления. Существенное значение может иметь ука-
зание в законе правил определения компетенции долж-
ностных лиц, гарантии законности действий должност-
ных лиц, прав и обязанностей каждого из звеньев в си-
стеме управления. Особенно важное значение имеет
обеспечение единства, преодоление ведомственности и
местничества, противопоставления «своих» и «чужих»
интересов в управлении и хозяйствовании.
Отраслевой принцип управления народным хозяйст-
вом, восстановленный в 1965 г., сыграл большую роль
в повышении научного и технического уровня произ-
водства. В результате создания министерств руковод-
ство стало более конкретным, повысилась научная
обоснованность решений. Однако выявились и серьез-
ные недостатки, которые с годами усиливались. Основ-
ной недостаток — известная обособленность каждого
министерства, усиление его ведомственных интересов.
На это указано в постановлении ЦК КПСС и Совета
Министров СССР «О перестройке деятельности мини-
стерств и ведомств сферы материального производ-
ства» 49. Это создает искусственное противопоставление
«своего» и «чужого» и затрудняет межотраслевые свя-
зи. Проводя мероприятия, «выгодные» для своей систе-
мы, министерства не всегда считаются с тем, как это
отзовется на деятельности предприятий и организаций,
входящих в другие министерства и ведомства. Измене-
ния номенклатуры выпускаемой продукции, ее свойств
и технологии производства, «выгодные» для системы
одного министерства, могут обернуться большими по-
терями для других министерств. Транспорт загружается
встречными перевозками, объем которых все возрас-
тает для того, чтобы детали обрабатывались на пред-
приятии «своего» министерства, хотя в том же городе
49 См.: СП СССР. 1987. № 38. Ст. 122.
244
можно наладить такую же обработку на предприятии
«чужого» министерства.
Отрицательное влияние ведомственных интересов
отразилось и на создании производственных и про-
мышленных объединений. В Постановлении ЦК КПСС
и Совета Министров СССР от 2 марта 1973 г. указыва-
лось на то, что ведомственная подчиненность предприя-
тий и организаций не должна служить препятствием
к введению более эффективных форм управления, со-
зданию объединений и комбинатов. Однако на практи-
ке объединения и комбинаты создавались в основном
по ведомственному признаку. Нередко находящиеся
в одном городе однотипные предприятия, объединение
которых могло бы дать ощутимый эффект, оказывались
включенными в разные объединения лишь потому, что
они подчинялись разным министерствам.
Ведомственные интересы оказались весьма живучи-
ми. В докладе на июньском (1987 г.) Пленуме ЦК
КПСС М. С. Горбачев сказал: «Несмотря на все наши
усилия, приостановилось создание производственных и
особенно научно-производственных объединений. Оно
натолкнулось на ведомственные барьеры и террито-
риальные границы, стремление вышестоящих органов
включать в объединения предприятия только своего
министерства, а то и только своего главка» 50.
Обособленность министерств, усиление их ведомст-
венных интересов часто обосновывают тем, что мини-
стерство представляет собой «центр хозяйственной си-
стемы», «штаб отрасли» и т. п. Но при такой характе-
ристике не учитывается основная функция министер-
ства — быть органом государственного управления, ру-
ководствоваться общими интересами государства и об-
щества. Рассматривать министерство как обособленную
«систему», включающую все подчиненные предприятия
и организации,— это значит заранее идти на усиление
особых ведомственных интересов.
Следует также иметь в виду, что в настоящее время
ни одно промышленное министерство не представляет
целиком какой-либо отрасли производства. Предприя-
тия и производственные объединения, выпускающие
одну и ту же продукцию, либо связанные общей техно-
логией, нередко подчиняются различным министерст-
вам. К тому же, помимо основной продукции, пред-
приятия и объединения выпускают продукцию, не свя-
50 Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС. 25—
26 июня 1987 г. С. 59.
245
занную с основной номенклатурой. Таким образом, от-
раслевое единство, которым пытаются обосновать поло-
жение министерства как «центра хозяйственной си-
стемы»,— весьма условно. Здесь более правильно гово-
рить о ведомственном единстве.
Не следует также забывать, что конструирование
«хозяйственной системы», включающей предприятия,
служит теоретическим обоснованием той мелочной опе-
ки, обезличения предприятий, на недопустимость кото-
рых указывалось в документах КПСС последних лет.
Создание в 1973 г. промышленных объединений и их
перевод на хозрасчет не внесли существенных измене-
ний в методы руководства производственными объеди-
нениями и предприятиями, но еще более усилили ве-
домственные интересы как объединений, так и мини-
стерств. Стремясь к «хозрасчетной» выгоде в целом,
министерства и промышленные объединения зачастую
нарушали права подчиненных производственных объ-
единений и предприятий. Широко распространилась
«корректировка» планов, создававшая видимость благо-
получия на всех подчиненных предприятиях, а по су-
ществу нарушавшая элементарный порядок и порож-
давшая отрицательные последствия у предприятий и
организаций «чужих» ведомств. «Маневрирование» де-
нежными средствами и фондами подчиненных пред-
приятий и производственных объединений нарушало
стабильность их материальной базы. Все большее число
вопросов, которые могли бы решаться в низовом звене,
решались на уровне министерства или промышленного
объединения. Это порождало огромную и все нарастаю-
щую лавину переписки, бесконечные согласования
в разных отделах и управлениях, затягивало на дли-
тельное время решение вопросов. ।
Сказанное обосновывает необходимость разработки
общей схемы управления народным хозяйством, четко-
го определения функций министерств, как органов го-
сударства, призванных в своей деятельности руковод-
ствоваться интересами общества и государства. В оцен-
ке деятельности министерств необходимо учитывать их
участие в межотраслевых мероприятиях и связях. Пра-
вовые инструменты должны препятствовать формиро-
ванию ведомственных, отличных от общегосударствен-
ных, интересов. Компетенция министерств и промыш-
ленных объединений должна быть согласована с пра-
вами основного звена общественного производства.
246
Акты вышестоящих органов, нарушающие права про-
изводственных объединений и предприятий, должны
признаваться недействительными.
Конечно, издание предлагаемого закона потребует
большой предварительной работы. Но такая работа не-
обходима для того, чтобы обеспечить полную реализа-
цию принципа демократического централизма, поднять
па новый уровень эффективность управления.
Закон о государственных заказах. В новых усло-
виях руководства экономикой важнейшее значение
имеет установленная в соответствии с решениями июнь-
ского (1987 г.) Пленума ЦК КПСС система государст-
венных заказов. Они гарантируют удовлетворение пер-
воочередных общественных потребностей, представляют
собой основную форму централизованного воздействия
на деятельность предприятий и объединений в услови-
ях полного хозрасчета, самоокупаемости и самофинан-
сирования. Государственные заказы выдаются пред-
приятиям на ввод в действие производственных мощно-
стей и объектов социальной сферы за счет государст-
венных централизованных капиталовложений, поставку
некоторых видов продукции, необходимых для решения
общегосударственных, социальных задач, выполнения
научно-технических программ и укрепления обороно-
способности страны, на поставку сельскохозяйственных
продуктов в общесоюзный и республиканский фонды.
В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Со-
вета Министров СССР «О перестройке планирования и
повышении роли Госплана СССР в новых условиях хо-
зяйствования» состав государственных заказов уста-
навливается Госпланом СССР, государственные заказы
министерств и ведомств — ими совместно с Госпланом.
По товарам народного потребления и платным услугам
(кроме заказов, формируемых Госпланом СССР, мини-
стерствами и ведомствами СССР) — Советами Минист-
ров союзных республик. В Постановлении указано, что
по мере насыщения рынка и повышения действенности
нового хозяйственного механизма будет сокращаться
состав и объем государственных заказов и осуществ-
ляться переход к самостоятельному планированию
предприятиями производства все большей части про-
дукции на основе прямых хозяйственных связей с по-
требителями и результатами оптовых ярмарок по това-
рам народного потребления 51.
51 См.: СП СССР. 1987. № 33. Ст. 115.
247
Государственные заказы выдаются предприятию
вышестоящим органом и могут размещаться на кон-
курсной основе, они обязательны для включения
в план. При выдаче заказов должны устанавливаться
обязательства сторон, их взаимная ответственность.
Таким образом создается принципиально новая
форма централизованного управления, которая должна
ограничиваться точно определенной сферой. В этой
связи особенное значение приобретает правовое регу-
лирование соответствующих отношений. Можно пред-
видеть сложную борьбу интересов, трудности преодоле-
ния сложившейся практики, попытки сохранить мелоч-
ную опеку предприятий, неоправданно расширять сфе-
ру применения государственных заказов. Нельзя допу-
стить, чтобы новая форма превратилась в другое назва-
ние старых методов жесткого централизованного пла-
нирования, чтобы под предлогом надлежащего выпол-
нения функций заказчика возрождались звенья аппа-
рата типа промышленных объединений и главков.
Четкое определение в законе оснований и порядка
выдачи государственных заказов, компетенции органов,
которым это право предоставлено, взаимных прав и
обязанностей сторон, разграничение властно-организа-
ционных и имущественных отношений — все это мо-
жет иметь существенное значение для формирования и
функционирования новой формы управления экономи-
кой, обеспечения оптимального сочетания централизо-
ванного руководства и самостоятельности предприятий.
В настоящее время идет процесс создания и опро-
бования формы государственных заказов. Многие поло-
жения проверяются практикой. Вместе с тем разработ-
ка концепции закона, регулирующего рассматриваемые
отношения, анализ опыта применения новых норматив-
ных актов будут способствовать подготовке проекта
Закона о государственных заказах, который включается
как один из основных элементов комплекса законов,
опосредующих экономические отношения.
Закон о государственном предприятии (объедине-
нии). Этот закон принят на сессии Верховного Совета
СССР 30 июня 1987 г. Положения Закона распростра-
няются на предприятия, объединения и организации
сферы материального производства, переведенные на
полный хозяйственный расчет и самофинансирование.
Совету Министров СССР поручено определить порядок
и сроки применения Закона к предприятиям и органи-
248
зациям, не переведенным на полный хозяйственный
расчет и самофинансирование, а также к организациям
непроизводственной сферы.
Принятие закона — подлинно революционный шаг.
Он дает начало законодательному закреплению новой
системы управления экономикой. Определение в законе
правового положения, правил деятельности, прав, обя-
занностей и ответственности основного звена социали-
стического производства основывается на закономерно-
стях развития социализма на современном этапе. От
деятельности предприятий зависит прогресс социали-
стического хозяйства, создание материально-техниче-
ской базы коммунизма. Именно на государственном
предприятии создаются материальные ценности, ис-
пользуемые для дальнейшего производства либо для
удовлетворения потребностей граждан; выполняются
работы, оказываются услуги. На предприятии сопо-
ставляются затраты общественного труда на производ-
ство продукции, выполнение работ, оказание услуг
с достигнутыми результатами.
Для того, чтобы предприятие добивалось достиже-
ния в интересах общества наибольших результатов при
наименьших затратах, оно должно обладать соответст-
вующими возможностями выбора наилучших вариан-
тов, проявления своей инициативы. На значение обес-
печения достаточной самостоятельности предприятия
неоднократно указывал В. И. Ленин 52. Необходимость
закрепления прав, обеспечивающих инициативу и само-
стоятельность предприятий и производственных объ-
единений на современном этапе экономического разви-
тия, подчеркивалась на апрельском (1985 г.) Пленуме
ЦК КПСС, на совещании в ЦК КПСС И июня 1985 г.,
на XXVII съезде партии и последующих Пленумах ЦК
КПСС. Обоснованность этих предложений была под-
тверждена результатами проводившегося широкомас-
штабного экономического эксперимента. В Законе о го-
сударственном предприятии (объединении) закреплены
его права, обязанности и ответственность, соответст-
вующие его роли в системе общественного производства.
Однако в результате сложившейся системы и мето-
дов управления министерства и ведомства до сих пор
нередко становятся па путь мелочной опеки, подмены
предприятий. Деятельность предприятия планируется
вышестоящими органами слишком подробно, по очень
52 См: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 43. С. 334; Т. 54.
С. 150-151.
249
большому числу показателей, причем эти показатели
далеко не всегда отражают действительные результаты.
На совещании в ЦК КПСС 8—9 июня 1987 г. замести-
тель генерального директора объединения «АвтоЗИЛ»
А. И. Бужинский сказал, что на 1986 г. объединению
было запланировано 1670 разных показателей 63. И это
несмотря на то, что объединение на самофинансирова-
нии. Что же тогда могут сказать представители не
столь известных предприятий, как «АвтоЗИЛ»?
Осужденные на XXVII съезде КПСС методы руко-
водства предприятиями до сих пор не преодолены. Вы-
шестоящие органы доводят до предприятия не только
годовые задания, но и квартальные, а зачастую и ме-
сячные. В устанавливаемых для предприятий выше-
стоящим органом планах нередко включаются вало-
вые задания, не обеспеченные материально-техниче-
ским снабжением и не согласованные с другими пока-
зателями планов. Широко распространена практика
изменения планов в течение года, установление допол-
нительных заданий. Не преодолена еще практика ре-
шения вышестоящим органом всех вопросов повседнев-
ной деятельности, маневрирование средствами пред-
приятий.
Введение в действие Закона о государственном
предприятии (объединении) должно сыграть- решаю-
щую роль в перестройке управления экономикой. Осно-
ванные на данных передовой науки положения о про-
изводственной демократии, роли трудового коллектива
в управлении предприятием, стимулы материальной и
моральной заинтересованности, связывающие интересы
предприятия с интересами всего общества, полный хоз-
расчет, самофинансирование, широкий спектр возмож-
ных вариантов принимаемых решений, роль человече-
ского фактора и решения социальных вопросов, систе-
ма связей и взаимоотношений в процессе хозяйствен-
ной деятельности — все эти вопросы урегулированы
законом. Его реализация должна создать подлинный
переворот в сочетании централизованного руководства
с инициативой предприятий, способствовать вскрытию
неиспользованных резервов, бурному интенсивному
росту производства, качественному повышению его
научно-технического уровня, все более полному удов-
летворению потребностей общества.
53 См.: Коренной вопрос перестройки: Совещание в ЦК КПСС //
Правда. 1987. 13 июня.
250
Вместе с тем нельзя не видеть, что реализация за-
кона будет нелегкой. Слишком много укоренившихся
стереотипов, интересов отдельных звеньев аппарата
управления, укоренившихся методов руководства. По-
этому столь важно использовать все возможности воз-
действия на поведение лиц и коллективов, призванных
выполнять закон. А это ставит и вопрос о наиболее пол-
ном использовании средств правового регулирования.
В принятом законе эти средства использованы далеко
не полностью. Конечно, сам факт, что высшим органом
государственной власти принят закон, имеет первосте-
пенное значение. Это должно заставить и согласных и
несогласных с законом (а такие, к сожалению, в тече-
ние некоторого времени еще будут) выполнять его.
Однако, как отмечалось при широком обсуждении про-
екта, многие положения высказаны в общем виде, не
облечены в соответствующие юридические формы, не
переведены на язык правовых категорий. Возможно,
что для такого «перевода» необходим учет опыта при-
менения закона. Об этом было сказано на совещании
в ЦК КПСС 8—9 июня 1987 г. Представляется, что ра-
бота по совершенствованию данного закона, в том чис-
ле и по приданию ему оптимальной правовой формы,
будет продолжаться. Закон о предприятии представляет
собой основной элемент единой системы управления
экономикой на современном этапе.
Закон об основаниях и порядке издания норматив-
ных актов. В основных положениях коренной пере-
стройки управления экономикой указано на необходи-
мость ускорить подготовку общесоюзного акта о поряд-
ке разработки и применения ведомственных норматив-
ных актов, а также принять меры но усилению конт-
роля за соответствием законодательству ведомственных
нормативных актов. Представляется, что предусмот-
ренный Основными положениями общесоюзный акт
целесообразно принять в виде закона. Совершенствова-
ние управления экономикой требует установления науч-
но обоснованной системы нормативных актов, урегули-
рования порядка их издания. Мы уже рассматривали
те критерии, которые обусловливают необходимость
дифференциации в определенных звеньях управления
общих норм, принятых на более высоком уровне. Осно-
вываясь на этих критериях и на опыте правового регу-
лирования, в предлагаемом законе можно определить
круг органов, которым предоставляется право издания
251
нормативных актов; условия, которым должны соответ-
ствовать эти акты, сферу их действия.
Обязательным принципом должно стать соответст-
вие актов, принимаемых на различных уровнях управ-
ления, законам и нормативным актам более высокого
уровня. Необходимо также существенно ограничить
круг органов, имеющих право издания нормативных
актов. В издаваемых нормативных актах не должно
допускаться ограничение или нарушение прав под-
чиненных организаций. Особо должны быть уре-
гулированы те случаи, когда действие норматив-
ного акта может распространяться на неподчинен-
ные организации, либо так или иначе задевать их пра-
ва и интересы. В этих случаях нормативные акты мо-
гут приниматься только совместным решением всех
организаций, на которые будет распространено дейст-
вие акта. В целом же следует стремиться к максималь-
ному ограничению издания отдельными органами уп-
равления нормативных актов. Закон может установить
и порядок признания недействительными актов, не со-
ответствующих требованиям, установленным законом.
Дополнения и изменения действующих законов. По-
мимо издания комплекса новых законов необходимо
внести дополнения и изменения в действующие законы,
регулирующие отношения в сфере экономики. Это ка-
сается в первую очередь Основ гражданского законода-
тельства, а также Основ законодательства о труде.
Гражданское законодательство, принятое в декабре
1961 г., базировалось на глубоком исследовании опыта
правового регулирования имущественных отношений
на протяжении всей истории советского общества, за-
кономерностей и путей развития этих отношений в ус-
ловиях нового этапа социалистического общества. Это
определило возможность учета новых явлений в эконо-
мике и прогнозировании новых процессов. Закрепление
в Основах единства имущественных отношений социа-
листического общества полностью соответствует прин-
ципу единства социалистической экономики. Ряд поло-
жений Основ гражданского законодательства выдержал
испытание временем и в современных условиях оказал-
ся эффективным механизмом, который может быть ис-
пользован для решения задач экономического развития.
К сожалению, неоправданно широкое использова-
ние в последние десятилетия административных мето-
дов руководства в значительной мере ограничивало и
252
препятствовало аффективному и широкому применению
Основ гражданского законодательства. Устранение ад-
министративных пут и тормозов, которое должно быть
результатом законодательного урегулирования отноше-
ний по управлению экономикой, даст возможность го-
раздо более полного использования того правового ин-
струментария, который содержится в Основах граждан-
ского законодательства.
Значение этого инструментария, его роль в управле-
нии экономикой определяются объективной необходи-
мостью использования хозрасчета и товарно-денежных
отношений, всего арсенала экономических рычагов и
стимулов. Совершенствование и повышение эффектив-
ности централизованного планирования и управления
предполагает широкое использование механизма товар-
но-денежных связей на всех этапах производства, рас-
пределения и обмена. Это обеспечивает наиболее пол-
ный учет требований потребителей, дает возможность
определения оптимальной связи производства и потреб-
ления. В процессе реализации таких связей происходит
непосредственная оценка потребителем продукции со-
циалистического производства. Выявляется степень
удовлетворения как индивидуальных потребностей, так
и совокупных потребностей общества. Единая система
хозяйственных связей опосредует общественное разде-
ление труда, кооперацию, сотрудничество в процессе
производства, связь сферы производства с распределе-
нием и обменом. Благодаря обратной связи в такой си-
стеме должна обеспечиваться динамика производства,
его адаптация как к стабильным, так и к постоянно из-
меняющимся потребностям общества.
Система хозяйственных связей облекается в право-
вую форму договора. В силу специфики отношений эта
форма оказывает существенное влияние на реальные
отношения. Однако возможности, заключенные в ней,
реализовались недостаточно. Одна из причин заклю-
чается в том, что не были соблюдены надлежащие про-
порции между административной иерархической оцен-
кой деятельности предприятий и организаций и оцен-
кой потребителя. Производитель в большей мере зави-
сел от оценки его деятельности вышестоящим органом
и поэтому зачастую обратная связь в процессе договор-
ных отношений не действовала.
В гражданском праве сложился разработанный и
действенный механизм, учитывающий с большой сте-
253
пенью Точности все оттенки поведения участников
имущественных отношений, создающий эффективные
стимулы для реализации моделей разнообразных си-
туаций, закрепленных в нормах права. Можно надеять-
ся на то, что в результате перестройки управления эко-
номикой устранение административных пут и тормозов
даст возможность использовать средства гражданско-
правового регулирования, содержащиеся в Основах
гражданского законодательства.
Вместе с тем в этот закон необходимо внести изме-
нения и дополнения, направленные на то, чтобы его
нормы в большей степени соответствовали целям и за-
дачам современного этапа. В частности, необходимо
более полно определить правовое положение государст-
венного юридического лица, глубже раскрыть содержа-
ние права оперативного управления, урегулировать до-
говорные отношения так, чтобы был создан эффектив-
ный, автоматически действующий механизм обществен-
ной оценки эффективности производства.
Широкое использование средств гражданско-право-
вого регулирования, повышение эффективности систе-
мы договорных связей будет также способствовать ре-
шению одной из наиболее актуальных проблем совре-
менности — оптимальному использованию достижений
научно-технического прогресса в производстве. Требо-
вание постоянного обновления продукции в соответст-
вии с потребностями общества призвано побуждать
предприятие не только использовать имеющиеся тех-
нические достижения, но и ставить задачи перед нау-
кой. К этому предприятия будут стимулироваться всей
системой оценки их деятельности в процессе хозяйст-
венных связей. При таком подходе можно будет гово-
рить уже не о «внедрении», а об «использовании»
достижений науки и техники предприятиями.
Одно из основных условий перестройки управления
экономикой и хозяйственного механизма — переход от
централизованного фондирования материальных ресур-
сов и прикрепления потребителей к поставщикам на
оптовую торговлю средствами производства. В соответ-
ствии с решениями июньского (1987 г.) Пленума ЦК
КПСС такая торговля должна осуществляться в форме
свободной купли-продажи по прямым договорам между
производителями и потребителями, договорам с посред-
никами — территориальными снабженческо-сбытовыми
организациями и через фирменные магазины. Эти отно-
254
шения могут облекаться в различные правовые формы:
договор поставки, купли—продажи, различные формы
предварительных договоров. А для этого необходима и
подготовка проектов законов, регулирующих отдельные
виды имущественных отношений. Так, существенными
недостатками страдает действующее законодательство,
регулирующее одну из основных форм хозяйственных
связей — поставку товаров. В настоящее время дейст-
вует несколько нормативных актов, регулирующих по-
ставку одних и тех же товаров, но по разному назна-
чению и разным потребителям, вследствие этого уста-
навливается необоснованная дифференциация условий
договоров. Поэтому давно вносится предложение об из-
дании единого акта, регулирующего поставку товаров.
Такой единый закон даст возможность значительно по-
высить роль договора как в планировании производст-
ва, так и в распределении и обмене, полнее учитывать
требования потребителей. Согласованность этого зако-
на с Законом о планировании, о государственных зака-
зах, с Основами гражданского законодательства, будет
способствовать значительному расширению воздействия
потребителей на производство, более полному удовле-
творению запросов общества.
Необходимо также издание единого Закона о купле-
продаже, который охватывал бы розничную торговлю,
реализацию товаров на мелкооптовых базах и в фир-
менных магазинах и другие сделки по продаже това-
ров, исполняемые при их совершении. Такой закон,
действие которого распространялось бы и на граждан,
и на организации, выражало бы единство социалисти-
ческой экономики, способствовало все более полному
учету требований потребителей в процессе производства.
* * *
В книге намечены лишь основные черты, схема законов
и иных нормативных актов, призванных служить пра-
вовой формой экономических отношений на современ-
ном этапе. Несомненно, многие предложения и исход-
ные положения, на которых они основаны, могут вы-
звать возражения. Но обсуждение поставленных вопро-
сов поможет найти новые пути, вскрыть резервы и воз-
можности в решении исторической задачи — создания
эффективной правовой формы экономических отноше-
ний социалистического общества па современном этапе
его развития.
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение........................................... 3
Глава I. Право — особый вид нормативной системы 9
1. Понятие права................................... 9
2.JJB6 основные тенденции в понимании права:
их практическое значение .......................... 28
Глава П. Взаимодействие государства и права в со-
циальном управлении............................... 48
Глава III. Место и роль права в системе социального
управления........................................ 78
1. Правовое регулирование и управление............ 78
2. Взаимосвязь права п управления................. 94
Глава IV. Право и организация управления .... 117
Глава V. Закономерности развития и функционирова-
ния права.........................................140
Глава VI. Соотношение правовой формы и содержания
регулируемых отношений.......................... 174
Глава VII. Резервы и возможности права в совершен-
ствовании управления экономикой.................. 201
1. Закон и законность в управлении экономикой . . 201
2. Пути развития правовой формы экономических от-
ношений .......................................... 232
Раиса Осиповна Халфина
Право как средство социального управления
Утверждено к печати
Ученым советом Института государства и права АП СССР
Редактор издательства Е. К. Глушко
Художник С. А. Резников. Художественный редактор В. В. Алексеев
Технические редакторы М. В. Давтян, А. М. Сатарова
Корректор В. А. Алешкина
ИВ'№'38119
Сдано в набор 13.10.87. Подписано к печати 27.01.88. А-04819
Формат 84x108V32. Бумага книжно-журнальная
Гарнитура обыкновенная новая. Печать высокая
Усл. печ. л. 13,44. Усл. кр. отт. 13.8. Уч.-изд. л. 14,6. Тираж 2200 экз.
Тип. зак. 965. Цена 2 р. 50 к.
Ордена Трудового Красного Знамени издательство «Наука»
117864, ГСП-7, Москва, В-485, Профсоюзная ул., 90
2-я типография издательства «Наука»
121099, Москва, Г-99, Шубипский пер., 6