Специальные административно-правовые режимы деятельности -- Румянцев Н_В_ -- 78f0ed2a6d379c38712b81c755744064 -- Anna’s Archive

Теги: философия духа метафизика духовной жизни государственное административное управление военное дело биологические науки в целом
ISBN: 978-5-2384
Похожие
Безопасность в чрезвычайных ситуациях
Общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской Федерации
Безопасность жизнедеятельности
Медицина катастроф и реабилитация
Текст
                    Н.В. Румянцев

Специальные
административно-правовые
режимы деятельности
органов внутренних дел
в современных условиях

Рекомендовано к иэдшшю Учеб/ю-жетпЭичесхим центрам
«Профессиональный учебник» в качестве монографии.
Научная специальность

12.00.14 «Административное право; финансовое право»

Рекомендовано к изданию Научно'исследоватвльским институтом
образования и науки в качестве монографии,
Научная специальность

12.00.14 «Административное право; финансовое право»

Ж

«О Н И ТИ
U И I Т Y

Закон и право • Москва *2015
УДК 1342.951:35 1.741(470+571)(035.3)

ББК^7.40ЫЗЗ(1Р<к)

m

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили,
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

Румянцев, Николай Викторович.

Р86 Специальные	административно-правовые	режимы

деятельности органов внутренних дел в современных
условиях: монография / Н,В, Румянцев. — ML: ЮНИТИ-
ДАНА: Закон и право, 2015. — 167 с. — (Серия «Науч-
ные издания для юристов*).

ISBN 978-5-2384)2208-6

Агентство С1Р РГБ

Раскрыты основные направления исследования проблем деятельности
органов внутренних дел в условиях спеииалымх здминистративпо-
правовых режимов. Определены понятие и сущность специальных ад-
мииистративко-правовых режимов, дача подробная характеристика их
основным видам: чрезвычайного и военного положений, контртеррори-
стической операции и чрезвычайной ситуации.

Сформулированы обстоятельства, обусловливающие введение специ-
альны* администратиино-правовых режимов, выявлены специфические
черты правоотношений, возникающих в данных особых условиях. Опре-
делены конституционная модель и механизм обеспечения правопорядка в
особых условиях в Российской Федерации; предложена классификация
угроз безопасности; сформулированы принципы оценки угроз безопасно-
сти: определены факторы, негативно влияющие на правопорядок.

Дли студентов, аспирантов (адъюнктов) и преподавателей юридических
вузов и факультетов, юристов-практиков, з также для всех интере-
сующихся вопросами деятельности органов внутренних дел.

ЕБК 67.401. НЗ(1Рос)

ISBN 978-5-238-022086

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИП1-ДАНА, 2010

Принадлежит исключительное право на использование и распространение
издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.}. Воспроизведение всей книги или
любой се части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в
ннтернет-сети, запрещается без письменного разрешении издательства.

© Оформление «ЕО НИТИ-ДАНА», 2010
ВВЕДЕНИЕ

Специфика развития современного демократического государства
объективно характеризуется постоянным возрастанием количественной и
качественной составляющих источников напряжения.

Современное общество находится в условиях обострения внутренних
конфликтов и межэтнических противоречий, которые приводят к увели-
чению числа преступлений, а среди них в особенности — террористиче-
ских актов. Опасение вызывает то, что имеет место устойчивая динамика
усиления и нарастания этих процессов. Насилие как способ реализации и
достижения поставленных целей получает все большее распространение.
Конфликтные ситуации становятся нормой и повседневностью.

Динамика государственного и общественного развития позволяет про-
гнозировать только возрастание и все большее распространение конфликт-
ных ситуаций, включая и Российскую Федерацию, поскольку вектор госу-
дарственно-правового развития страны очевиден ••• углубление процессов
демократизацииЕ.

Некоторыми иностранными государствами осуществляются целена-
правленные мероприятия по дестабилизации ситуаЕши в Российской Феде-
рации, созданию очагов этнической и конфессиональной напряженности,
осуществлению террористических агаий2, прежде всего на Северном Кав-
казе, для чего используются международный терроризм, национально-
этнический н религиозный сепаратизм, афганский наркотрафик, нелегаль-
ная миграция3.

В спою очередь, внутри Российской Федерации не удается надлежа-
щим образом решить накопившиеся социальные проблемы. Кроме того,
организованная преступность, которую сегодня сравнивают с «общест-

9	административной реформы та Российской Федерации в 2006— 200Й гг.

Одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 ноября.2005 г. N? J7S9-p // СЗ
РФ. 2005. №44. Ст. 4720,

/юлдирмю И.Я. Миграционная служба в борьбе с незаконной миграцией. Влия-
ние миграционных процессе» на региональную безопасность: Сборник научных
трудов. М.; ВНИИ МВД России, 2004. С. 11.

} Дожде Я.5. Экстремизм как крайняя форма сепаратизма: проблема определения
социально-правовой сущности феномена // История государства и права. 2004..
№ 9. С. 5.
венной болезнью планетного масштаба»*, пытается монополизировать мио-
ще вилы экономической деятельности.

Указанные и некоторые другие проблемы, которые в итоге затрагива-
ют каждого человека, все чаще выдвигают перед органами государствен-
ной власти, в том числе и правоохранительными, неординарные задачи,
повышают актуальность их деятельности я требуют специфических реше-
ний и проведения мероприятий и исследований для возрастания эффек-
тивности их деятельности. В этих условиях особая ответственность за
обеспечение правопорядка в стране возлагается на органы внутренних дел,
содержание деятельности которых на современном этапе определяется
рядом факторов, важнейшим из которых является именно указанное су-
щественное изменение характера угроз интересам и безопасности Россий-
ской Федерации.

Действующие нормативные правовые акты, позволяющие этим право-
охранительным органам принимать меры по снижению последствий от
чрезвычайных ситуаций, как показала практика, еще нс обеспечивают
должной эффективности их применения, а деятельность в условиях специ-
альных административно-правовых режимов нс в полной мере соответству-
ет потребностям обеспечения безопасности страны, так как их правовая,
организационная И материальная база значительное яре МЛ основывались
на иных экономических, социальных и идеологических реалиях.

Остро назрела необходимость создания антикризисной системы
управления, включая принципиально новые подходы к деятельности ор-
ганов внутренних дел. Существует также необходимость адаптации управ-
ления органами внутренних дел к изменяющимся политическим, эконо-
мическим и социальным условиям функционирования в особых условиях,
способствующей развитию общества и государства и позволяющей ней-
трализовать возникающие угрозы.

Основной задачей предлагаемою исследования является обоснование
оптимальной модели деятельности органов внутренних дел в условиях
специальных административно-правовых режимов, позволяющей надле-
жащим образом выполнять поставленные перед ними задачи, то есть по-
вышающей результативность их деятельности. Очевидно, что это требует
изучения современных теоретических. организационных к правовых ос-
нов деятельности органов внутренних дел, определяющих их правовой
статус, компетенции, механизм правового регулировании и организацию
деятельности, что в итоге должно позволить адаптировать управление ор-
ганами внутренних дея к изменяющимся условиям функционирования.

Для обеспечения оптимального правового статуса органов внутренних
дел как субъектов деятельности в условиях специальных административ-
но-правовых режимов, совершенствования правовых основ их деятельно-
сти необходимо формирование целостной научной базы и разработанных
на ее основе предложений по совершенствованию модели деятельности,
которые должны увенчать процесс развития органов внутренних дел и
реализоваться в новый механизм их управления.

! /4лкгмаачук Г.Л Теория государственного управления; Курс лекций. М.; Омега-Л,
2006. С. 320.
Глава

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОБЛЕМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
В УСЛОВИЯХ СПЕЦИАЛЬНЫХ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ

1,1. Безопасность как объект управления

Безопасность, априори воспринимаемая как необходимое условие
существования любого общества, в сущностном и содержательном от-
ношениях является крайне сложным феноменом, поэтому разработка
дефиниций, имеющих конкретное юридическое значение для уста-
новления и реализации в данной сфере соответствующих правовых
предписаний, является одной из важнейших задач юридической науки
и нормотворческой деятельности субъектов обеспечения безопасности.
Безопасность по своей сути составляет основу предмета регулирова-
ния чрезвычайного законодательства Российской Федерации, всту-
пающего в действие либо в преддверии, либо непосредственно при
наступлении чрезвычайных ситуаций различного вида.

Проблема обеспечения безопасности в широком понимании дан-
ной категории в настоящее время не только сохраняет свою актуаль-
ность, но и приобретает особую остроту, которая обусловлена небы-
валым динамизмом развития человечества, определившим масштабы
и степень его внешнего влияния на среду обитания и внутреннего
воздействия на все направления жизнедеятельности людей.

С точки зрения сущности, содержания и формы, безопасность —
явление разностороннее, многоуровневое и, на наш взгляд, может рас-
сматриваться в целом ряде аспектов; содержательном, политическом,
правовом, экономическом, финансовом, техническом, информационном,
экологическом, международном, психологическом, управленческом и
других, проявляющихся в разнообразных отношениях, формирующих-
ся и реализуемых с участием различных субъектов как внутри страны,
так и за рубежом.

Сказанное подтверждается многочисленными исследованиями
данного феномена1. При этом встречающиеся в научных публикациях

9 См., например; A/M/vwHwveflieo АД/. Национальная безопасность Российской Фе-
дерации. Обеспечение и организация управления. М., 2009; Лсмшмыл В.Я. Инфор’
мнения позволяют п<щходить к характеристике «безопасности* с раз-
личных позиций.

Во-первых, «безопасностью можно рассматривать как некую струк-
турированную государством и обществом посредством правовых, тех-
нических и иных социальных норм, содержащихся в них правовых
правил и запретов, процессуальных алгоритмов и процедур модель,
выполняющую роль иелеобразунжего идеала, адекватного современ-
ному состоянию и обозримой перспективе развития общества.

Во-вторых, назначение безопасности определяется как использо-
вание данной абстрактной модели в виде оценочного образа, позво-
ляющего судить о соответствии наличного состояния отношений в
обществе состоянию желаемому.

В-третьих, под безопасностью понимается реальное состояние за-
щищенности общественно значимых интересов и ценностей от нега-
тивных воздействий, сравниваемое во времени с уровнем подобной
защищенности относительно предшествующих организационно-пла-
новых периодов.

В-четвертых, безопасность определяется как обладающая количе-
ственными и качественными характеристиками система обществен-
ных отношений, совокупность которых выступает как объект управ-
ленческого воздействия со стороны государства и общества.

На наш взгляд, все приведенные выше точки зрения ученных
имеют право на существование. Более того, в зависимости от решае-
мых исследовательских целей и задач допустимо их любое вариатив-
ное соотношение.

Выстраивая механизм правового регулирования безопасности, сле-
дует иметь в виду, что с учетом выработанных юридической наукой
воззрений на его структуру и содержание1 все аспекты указанного ме-
ханизма (нормы права, правоотношения, акты толкования, акты при-
менения правовых норм)2 требуют детальной проработки не только в
абстрактном варианте, но и применительно к конкретным задачам,

мационная безопасность России: Человек. Общество. Госуларство. СПб.: Универ-
ситет МВД России. 2003. Рыятик МЯ. Безопасность в современном марс. Нацио-
нальные интересы и проблемы безопасности в меняющемся мире: Материалы
междисциплинарного семинара. М.: ИМЭМО РАН, 200В г. 5а*с* 45. Система
обеспечения внутренней безопасности государства. М.; ВНИИ МВД России, 2007 г.

С.Л. МВД России в системе зашиты от чрезвычайных ситуаций. Рязань,
2006 г. Хонгом» 577 Общественная безопасность и админ нстратавно-правовые
средства сс обеспечения. М.. 2008 г. /Торфмрьев Б./J. Государственное управление в
чрезвычайных ситуациях. М., 1991 г. Дмитриев А./I Методологические основы об-
щей теории национальной безопасности // Обман 'геория безопасности; Учеб, по-
собие. М.: ВАГШ, 1994 г. ГыскзАЯ... Д.А. Методологические аспекты эко-
номической безопасности // «Риски: анализ и управление»: Со М., 2009. и др.

!	См., кяйрнмср: ?4тоал,(?|Н,ч>|к Г.В. Указ. соч.

2	См., нанрнмср; £ыкм Л. 3. Указ. соч.
решаемым б повседневной правоохранительной практике. Важное
значение при этом приобретают вопросы, касающиеся определения
направлений и способов совершенствовании правовых режимов во-
обще и их отдельных разновидностей как особого варианта юридиче-
ского инструментария, предназначенного для обеспечения безопасно-
сти в чрезвычайных обстоятельствах. Эта идея частично нашла свое
выражение в Федеральном законе *0 безопасности»1, который, акку-
мулировав апробированную предшествующую нормативную практику,
определил основные направления государственной политики в ука-
занной области.

Существенной новеллой Закона, требующей своего осмысления,
являются положения, трансформирующие правовой статус. Совета
Безопасности, который в качестве конституционного совещательного
органа, осуществляющего подготовку решений Президента РФ по во-
просам обеспечения безопасности, организации обороны, военного
строительства, оборонного производства, военно-технического со-
трудничества РФ с иностранными государствами, по иным вопросам,
связанным с зашитой конституционного строя, суверенитета, незави-
симости и территориальной целостности Российской Федерации, а
также по вопросам международного сотрудничества в области обеспе-
чения безопасности, наделяется, кроме того, самостоятельно реали-
зуемыми нормотворческими функциями, влекущими обязательность
исполнения его решений.

Данный Федеральный закон, установивший основные принципы,
содержание и направления деятельности по обеспечению различных
вариантов безопасности государства и общества, систему, психологию
и функции субъектов обеспечения безопасности, уместно рассматри-
вать в качестве базового нормативного правового акта, позволившего
сформулировать действенную правовую систему под общим названием
«Законодательство о безопасности».

Причем реализация такого законодательства с учетом специфиче-
ского объекта регулирования предполагается посредством специаль-
ных административно-правовых регламентов, рассматриваемых как
находящиеся во взаимосвязи и взаимозависимости относительно са-
мостоятельные правовые блоки, качественные и количественные ха-
рактеристики которых обусловлены конкретными вариантами особых
условий, им соответствующих.

При рассмотрении механизма правового регулирования необходи-
мо иметь в виду, кроме того, что административно-правовой режим,
— это особый вариант правоотношений, имеющих комплексное и
консолидирующее начало. В широком смысле слова между механиз-

3	закоу Российской Федерации «О безопасности* от 28 декабри 2010 г.

№ 390-ФЗ // СобраЕше законолдтельства РФ. 3 января 201 L № 1. Ст. 2.
мом правового регулирования и административно-правовым режимом
можно было бы поставить знак равенства, пик как они имеют общую
цель — упорядочение и реализацию правоотношений, взаимопрони-
кают, ие противореча? н не исключают друг друга. Но если механизм
правового регулирования обычно оценивается как более абстрактная
категория, то при характеристике административно-правового режима
он в большей мере наполняется различной степенью конкретизации,
позволяющей подразделить его на общий, особенный и единичный
варианты.

Так, в качестве общих разновидностей подобных вари антов могут
быть названы режимы, вводимые при чрезвычайных обстоятельствах
техногенного, природного либо социального характера. В качестве
особенных разновидностей выделяются режимы, вводимые в связи с
различными вариантами стихийных бедствий, отдельными видами
техногенных катастроф, конкретными формами массового внеколлек-
тивного поведения людей1 и т.п. В качестве единичных режимов по-
нимаются конкретные режимы, вводимые в конкретное время, на
конкретной территории (объекте), для нейтрализации конкретных
чрезвычайных обстоятельств.

Обстоятельства введения того или иного административно-право-
вого режима могут быть различными и в свою очередь будут опреде-
ляться множеством объективных и субъективных факторов, имеющих
временной, территориальный, содержательный и иные параметры.

Административно-правовые режимы в целом также можно охарак-
теризовать как универсальное комплексное средство обеспечения го-
сударственного управления в сфере безопасности. Для нормальной и
безопасной жизни общества законодатель предусматривает возмож-
ность использования комплекса административно-правовых средств в
различных комбинациях, зависящих от совокупности условий их реа-
лизации. Формы реализации данных комплексов в законодательстве,
в теории и на практике получили вполне определенное название, а
именно; обеспечение, поддержание, охрана, защита и др. Где обеспе-
чение — создание посредством административно-правовых средств
необходимых условий для безопасности в заданных параметрах (пра-
вовое, кадровое, организационное, финансовое, медицинское и др.).
Поддержание — содействие реализации прав и обязанностей, удовле-
творение конкретных интересов, выступающих ядром проблемы; на-
блюдение за состоянием и развитием ситуации, предупреждение пра-
вонарушений и событий чрезвычайною характера. Защита — пресе-
чение правонарушений, привлечение нарушителей к ответственности,

5	Подробно о характеристике массового внеколлективнего поведения людей см.: Sow-
рм С.Я. Организация и тактика админисхративно-ТЕравовой борьбы с нарушениями
общественного порядка: Автореф. дно. ... канд. юрид. наук. М., МВШМ МВД СССР.
3942 i ; Сдоми Л.Д. Внскоялективное поведение и общественный порядок. М., i960.
спасательные мероприятия, восстановление пострадавших правоот-
ношений.

Однако содержание режима не следует сводить лишь к набору ад-
министративно-правовых средств воздействия на управляемую систе-
му, хотя надо признать, что такие средства составляют основу любого
режима. Наряду с ними необходимо определяться с перечнем подкон-
трольных объектов, с субъектами и объектами правоприменения; вы-
страивать и приводить в действие особую полноценную систему
управления, существующую, как правило, наряду с обычной системой
власти, сопрягая все это с территориальными и временными парамет-
рами.

Особое внимание при формировании специальных режимов требу-
ется уделять целевому блоку, стержнем которого при любых чрезвы-
чайных обстоятельствах будет сохраняться установка на обеспечение
спокойствия, порядка, нормальных условий жизнедеятельности людей.

Действительно, правовые режимы, регулируемые преимущественно
нормами административною права, несмотря на все их разнообразие,
всегда ориентированы ка обеспечение общественной безопасности и
охрану общественного порядка. Подобный «полицейский» характер
административно-правовых режимов подчеркивают практически все
исследователи1, отмечая возможность смещения центра тяжести право-
охранительного вектора в зависимости от основной цели, предопреде-
лившей введение конкретного режима. Наличие множества режимов
дает возможность подвергнуть их некоторой градации, В рамках настоя-
щей статьи выделим две группы административно-правовых режимов в
зависимости от специфики их реализации: (I) общие; (2) специальные.

Общие административно-правовые режимы являются относитель-
но стабильными правовыми состояниями. Они, как правило, не огра-
ничены временными рамками. В качестве таковых рассматриваются
противопожарный режим, водоохранный режим, режим оборота ору-
жия и др. Общие административно-правовые режимы ориентированы
на обеспечение сохранности определенного объекта, территории, нор-
мального функционирования государственных органов, предприятий
и организаций, в том числе поддержание в заданных параметрах со-
стояния общественной безопасности и общественного порядка. По-
тенциала таких режимов в обычных условиях достаточно для дости-

3 См., например:	5.J., Доровскгш СМ, Д*ж<мА И, Налови НФ., Ря&м С.И.

Организация деятельности милиции общественной безопасности в чрезвычайных
ситуациях. М.: ВНИИ МВД РФ, 1995 г.	Наииональнал безопас-

ность России и геолалитика- М,„ 2001 г, Геотадлмчеехие факторы обеспечения на-
ционально-государственной и международной безопасности; Учеб, пособие / Под
рсд, НИ Турко М , 2005 г. Дыбвриде ДД. Развитие и безопасность (Опыт стран
Востока и России). М,. 1995, JtarwrertMi'cew А.В., Прохожее АЛ. Безопасность России;
современное понимание, обеспечение. М., 1993 и др.
жеыия цели правопорядка, Они выполняют свои функции постоянно
вне зависимости от возникновения экстраординарных событий или
действий. Многие виды общих административно-правовых режимов
обладают значительными превентивными возможностями, создавая
условия для предупреждения угроз общественной безопасности, К их
числу можно отнести пограничный режим, режим закрытого админи-
стративно-территориального образования, пропускной режим на объ-
екте, режим оборота оружия и др.

Специальные административно-правовые режимы устанавливают-
ся в случаях необходимости усиления защиты государственных инте-
ресов, прав и свобод граждан, охраны законных интересов юридиче-
ских лиц в дополнение к продолжающим функционировать общим
режимам, Их введение обусловлено наличием существенных угроз
конституционному строю, целостности государства, жизни и здоро-
вью населения, общественной безопасности, 3 зависимости от харак-
тера и степени опасности дестабилизирующих факторов можно выде-
лить четыре вида специальных административно-правовых режимов, а
именно: чрезвычайною положения, военного положения, контртер-
рористической операции и чрезвычайной ситуации.

Практика свидетельствует, что при осуществлении того или иного
специального административно-правового режима, как правило, при-
меняются все виды административного принуждения: административ-
но -предупредительиые меры; меры административного пресечения;
меры административно-процессуального обеспечения; меры админи-
стративного наказания; административно-восстановительные меры.

При этом на первый план выдвигаются меры административного
принуждения предупредительного характера и пресечения, позво-
ляющие избежать нежелательных последствий, предотвратить угрозы
общественной безопасности.

При анализе административно-предупредительных мер отдельные
исследователи выделяют их персонифицированный характер1. Однако,
на наш взгляд, такой признак не является универсальным для всех
рассматриваемых принудительных мер. Отдельные их виды действи-
тельно носят персонифицированный характер (проверка документов у
физических лиц, доставление, личный досмотр и др.}. В то же время
многие административно-предупредительные меры, используемые для
обеспечения специальных административно-правовых режимов, обла-

5 Си., например: А/мехып АВ. Чрезвычайное законодательство Российской Феде-
рации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2000; Попова Н.Ф. Военное положе-
ние («люшистративно-правовой аспект): Монография. М.: ВНИИ МВД России,
!999, /унфш & В. Чрезвычайное положение (административно-правовой аспект);
Монография. М. 1996; .Ytiijwtftr С.Д. Правовое регулирование чрезвычайного поло-
жении в Российской Федерации; : Авторсф. дне. ,.. канд. юрид, наук. Екатеринбург,
3996; &х.?акжхый АЛ Указ, соч.; и др.
лают общепревентивными свойствами. Таковы, например, введение
карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных
и других карантинных мероприятий, ограничение движения транс-
портных средств и пешеходов на ул инах, отдельных участках дорог и
объектах и др.

Оценивая в общем меры административного пресечения, также
широко используемые в рамках специальных административно-пра-
вовых режимов, прежде всего, следует согласиться с большинством
исследователей, которые обоснованно отмечают неотложный характер
этих мер административного принуждения. Особенно возрастает роль
мер административного пресечения в случаях возникновения угрозы
террористического акта, когда временной фактор приобретает перво-
степенное значение. В этих условиях применяются традиционные ме-
ры административного пресечения (административное задержание,
доставление, изъятие вещей и документов и др,) в соответствии с дей-
ствующим законодательством. Их классификация, характеристика,
порядок применения и иные параметры достаточно обстоятельно ис-
следованы в правовой литературе.

Однако позволим заметить, что в отдельных условиях чрезвычай-
ных обстоятельств все чаще возникает потребность проведения сило-
вых акций, связанных с применением оружия и бронетехники в целях
подавления противоправных действий. К использованию таких средств
органы внутренних дел вынуждены прибегать практически во всех
случаях введения режима контртеррористической операции. Вместе с
тем действующая правовая база не обеспечивает потребности практики
в данной сфере.

Обозначенные административно-правовые режимы, в случае воз-
никновения предусмотренных законодательством особых обстоятельств,
посредством введения в основном для объектов правоприменения до-
полнительных запретов, ограничений, обязательств и предоставления
более широких полномочий по реализации мер государственного
принуждения субъектам обеспечения безопасности призваны решить
целый комплекс задач:

(а)	остановить дальнейшее распространение ситуации, обусловив-
шей введение режима;

(б)	своевременно пресечь противоправные посягательства на ох-
раняемые законом права и интересы, сводя любые попытки
подобных посягательств на нет;

(в)	нейтрализовать дестабилизирующие факторы и кардинально
разрешить возникшую проблему;

(г)	создать условия, обеспечивающие защиту законных прав и ин-
тересов от противоправных посягательств;

(д') восстановить (вернуть) нарушенные общественные отношения
в изначальное правомерное состояние;
(е} сформировать систему действенных гарантий, позволяющих я
перспективе с учетом приобретенного положительного опыта
исключить возможность либо своевременно предупредить по-
вторное возникновение устраняемой угрозы, послужившей об-
стоятельством для введения соответствующего режима.

Сложность и объемность перечисленных задач, реализуемых та-
кими административно-правовыми режимами, серьезность и мас-
штабность последствий их введения, в свою очередь, требуют опре-
делиться с конкретным содержанием таких режимов и их соотноше-
нием, что, как представляется, самым непосредственным образом,
прежде всего, зависит от совокупности объективных и субъективных
признаков, ха растеризующих дестабилизирующие обстоите льства,
анализ которых позволит глубже проникнуть в их правовую природу,
выявить причины возникновения таких обстоятельств и условия, им
способствующие.

Давая юридическую характеристику и оценивая возможности эф-
фективного использования административно-правовых режимов, нель-
зя не заметить, что их содержание наряду с дестабилизирующими об-
стоятельствами, служащими основанием введения режима, обуслов-
лено также рассматриваемыми в единстве и взаимосвязи целевой ус-
тановкой, характером и спецификой объектов правоприменительного
воздействия в рамках обеспечения безопасности в каждом отдельно
рассматриваемом случае.

Кроме того, решая поставленную задачу, важно определиться с
вопросами относительно перечня, ранжирования и статусного соот-
ношения субъектов обеспечения безопасности. Это позволит:

•	применительно к конкретным обстоятельствам, предшествую-
щим введению конкретных специальных административно-пра-
во вых режимов, выкроить конкретную систему субъектов обес-
печения безопасности, организационно и статусно соотнести их
относительно друг друга, определив со подчиненность, место,
роль и назначение для каждого такого субъекта;

•	исключить пробельность и одновременно нс допустить дубли-
рования функций указанных субъектов;

•	обеспечить по возможности в необходимых пределах их взаимо-
заменяемость;

*	обеспечить их эффективное взаимодействие и взаимопомощь;

•	обеспечить в случае необходимости взаимный контроль;

•	обеспечить объективную оценку результатов их деятельности в
рассматриваемых условиях.

Таким образом, исходя из вышесказанного можно заключить, что
специальные административно-правовые режимы как основная со-
ставляющая обеспечения безопасности в рассматриваемых условиях
обусловлена обстоятельствами. предшествующим введению того или
иного режима, характеристикой объектов правоприменения, претер-
певающих воздействие режима, а также комплексной характеристикой
субъектов обеспечения безопасности {режима).

В законодательстве Российской Федерации и научных публикациях
безопасность рассматривается в виде системного фактора (а не только
и исключительно в качестве военного) и как одно из важнейших на-
учных направлений, крайне необходимого для поступательного разви-
тия общества б современных условиях L

Важнейшей разновидностью общей категории безопасности вы-
ступает национальная безопасность, определяемая в Стратегии нацио-
нальной безопасности Российской Федерации как «состояние защи-
щенности личности, общества и государства от внутренних и внешних
угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы,
достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, террито-
риальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации,
оборону и безопасность государства»1 2.

До недавнего времени основные положения в сфере безопасности
определял Закон Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта
1992 г. Ne 2446— I3. где к основным объектам безопасности наряду с
личностью и обществом отнесено 1’осударство — его конституцион-
ный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Сравнительный анализ Федерального закона «О безопасности» от
28 декабря 2010 г, № 390-ФЗ и предыдущего Закона «О безопасности»
от 5 марта 1992 г. № 2446—1 покзал. что в предшествующей трактовке
к субъектам обеспечения безопасности Российской Федерации были

1 См., например; Зокоч Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446—1 «О безо-
пас1юсти»; федеральные законы: «О защите 'заселения и территорий от чрезвычай-
ных ситуаннй лрироднога и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ ;
от «Об использовании атомной энергии* 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ; «О радиацион-
ной безопасности населения» от 9 января 1996 г. № 3*ФЗ; «Об обороне» от 31 мая
1996 г. Г&61-ФЗ; «О мобилимпиоиной подтопке и мобилизации и Российской
Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 31 -ФЗ; *О гражданской обороне» от 12 фев-
раля 1998 г. № 2Н-ФЗ: «О сан итарио-аниде мнолонческом благополучии населения»
от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ: «О лротинидействии терроризму* от 6 марта 2006 г.
№ 35-ФЗ: указы Президента Российской Федерации; «О стратегии национальной безо-
пасности Российской Федерации ло 2020 тола» от ] 2 мая 2009 года bi? 537: *06 утвер-
ждении Концепции геротнводейегвия терроризму в Российской Федерации от 5 октяб-
ря 2009 г.» WfjpGtftWWWKt) &М Национальная безопасность Российской Федерации.
Обеспечение и организация управления. М-. 2002: Лопатин g.ff. Информационная
безопасность России; Человек. Общество. Государство. СПб.; Университет МВД
России, 2000. С. 63, Лшмук if. ft. Безопасность в современном мире. Националь-
ные интересы н проблемы безопасности в меняющемся мире; Материалы междис-
циплинарного семинара. М/ ИМЭМО РАН, 2003. С. 73. JSwAde? ЖД. Указ. соч.

2 -Vajj Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 з'ода N? 537 *О стратегии
национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».

1 Российская газета. № 103. 5 мая 1992.
отнесены: Вооруженные Силы, федеральные органы безопасности,
органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности
органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их
высших должностных лиц, налоговой службы; Государственная про-
тивопожарная службуа органы службы ликвидации последствий чрез-
вычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; внутрен-
ние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в
промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве;
службы обеспечения безопасности средств связи и информации, та-
моженные органы, природоохранные органы, органы охраны здоровья
населения и другие государственные органы обеспечения безопасно-
сти, действующие на основании законодательства (ч. 2 ст. 12 Закона
«О безопасности*)’.

В данном случае четко просматривалась официальная позиция на
то, что юридически и фактически при федеративном устройстве Рос-
сийской Федерации государство прямые обязанности по обеспечению
вопросов государственной безопасности возлагало только на феде-
ральные органы власти (прежде всего это федеральные органы испол-
нительной власти).

Однако, ныне действующий Федеральный закон к субъектам обес-
печения безопасности Российской федерации позволяет отнести не
только федеральные органы исполнительной власти, но и государст-
венные органы субъектов федерации, а также органы местного само-
управления (ст. 11 — 12 Федерального закона «О безопасности»)^.

Таким образом, можно отметить, что наряду с федеральными ор-
ганами исполнительной власти по обеспечению безопасности Феде-
ральным законом Ns 390-ФЗ, государство также закрепляет за органа-
ми субъектов и местного самоуправления полномочия в данной сфере.

В вопросах обеспечения государственной безопасности приоритет
принадлежит федеральным органам власти. Фактически в вопросах
обеспечения государственной безопасности и формирования системы
безопасности государство выступает как унитарное государство. Не
вдаваясь в детали, отметим, что подобный подход практикуется и в
бюджетном процессе.

В то же время текущее законодательство возлагает на органы го-
сударственной власти субъектов Российской Федерации и на руково-
дителей органов местного самоуправления обязанность по предот-
вращению, минимизации или ликвидации последствий чрезвычайных
ситуаций локального или регионального характера. Чаще всего это
отражено в их конституциях (если речь идет о республиках в составе
Российской Федерации) или уставах.

5 Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-1 // Российская газета. 6
мая. 1992. № 103

2 Pedepcwwfww зя/ccw Российской Федерации от «О безопасности» 28 декабри 2010 г.
№ 390-ФЗ // СЗ РФ 3 я ее варя 20i 1. № I. Ст. 2.
При этом обеспечение национальной и общественной безопасности
в экстремальных обстоятельствах обычно предполагает кардинальное
изменение режима деятельности государства и его органов, детермини-
рованное в кризисных ситуациях (особых условиях) совокупностью до-
полнительных субъективных и объективных факторов. Обострение об-
щественной ситуации (обстановки), как правило, влечет за собой необ-
ходимость использования дополнительных мер по поддержанию закон-
ности и правопорядка, призванных устранить возникшую угрозу кон-
ституционному строю, суверенитету и территориальной целостности
государства, не допустить или минимизировать дальнейшее развитие
кризисной ситуации, защитить охраняемые законом права и интересы,
восстановить нарушенные правоотношения.

Одним из направлений деятельности по обеспечению безопасно-
сти органами внутренних дел валяется деятельность в особых услови-
ях, Неслучайно органы внутренних дел являются одним из основных
субъектов в данной сфере, опыт и практика показывает, что именно
они наиболее мобильны, многочисленны, оперативны и т.д. Решение
подобной задачи в рамках обеспечения безопасности связано с реали-
зацией правовых норм. Органы внутренних дел в силу своей специ-
фики в той или иной мере участвуют практически во всех сферах
жизнедеятельности общества и государства.

Термин «особые условия» широко используется в научной литера-
туре1 и в текстах официальных документов2 Российской Федерации
применяется для характеристики среды функционирования субъектов
права, деятельность которых подлежит дополнительной правовой рег-
ламентации, меняющей их привычный юридический статус, адапти-

1 €.ч,, например; Лопатин В,Н. Информационная безопасность России: Человек.
Общество. Государство. СПб.: Университет МВД России, 2000. С. 63, /'ьитил М.М.
безопасность в современном мире. Национальные интересы и проблемы безопас-
ности в менявшейся мире: Материалы междисциплинарного семинара. М,;
ИМ ЭМО РАН, 2003. С. 73, АыкмА.В. Система обеспечения внутренней безопас-
ности сосуаярсгпа. М.: ВНИИ МВД России, 2007 и др.

’ tfedepowiw закон от «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Рос-
сийской Федерации* 6 февраля Е997 г. № 27-ФЗ; Доктрина информационной
безопасности Российской Федерации (утв. Президентом РФ от 9 сентября 2000 г.
№ Пр-1895); ТЕОстансвлеЕше Правительства РФ от 23 февраля 2010 г. № 103 *0 ме-
рах по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением осо-
бых условий НСГЕОЛЬЗОВВЕЕНЯ ЗСМСЛЬНЬЕХ участков. раСЕЗСЛОЖСНИЫХ в границам ох-
ранных зон объектов электросетевого хозяйства»: приказ Федеральной регистраци-
онной службы от 29 декабря 2006 г. N? 232 "Об утверждении Положения об усло-
виях выплаты ежемесячной ЕЕадбаеки за особые условия гражданской службы, пре-
мий за выполнение особо важных и сложных заданий, единовременной выплаты
при врсдос-танлсиии ежегодного оплачиваемого отпуска, материальной помощи и
единовременного поошрення федеральных государственных гражданских служащих
центрального аппарата и -территориальных органов Федеральной регистрационной
службы»; Onpe&wfAw Верховного Суда РФ от 26 апреля 2005 г. № 77-В05—6; Опре-
деление ВькЕпего Арбитражного Суда РФ 12 марта 2009 г. № 2481/09.
рованный к обычным обстоятельствам. Кроме того, он используется
для вьщеления обособленных направлений деятельности различных
органов государственной власти (антитеррористические комиссии,
мобилизационные органы и тл.), каждое из которых подчинено ре-
шению частных задач в рамках достижения общей цели обеспечения
готовности к противодействию различного родя чрезвычайным ситуа-
циям, например в связи с подготовкой системы МВД России к дейст-
виям в рассматриваемых условиях.

Наличие подобных внутриорганизаццонных структур позволяет
органам исполнительной власти с учетом их основного предназначе-
ния не только определять степень своего участия в выполнении кон-
кретных общегосударственных функций (оборонная, правоохрани-
тельная и тл.), но и принимать непосредственное участие в предот-
вращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций различ-
ного вида.

Понятие особых условий включает в себя крут обстоятельств, воз-
никающих при чрезвычайных ситуациях, вызванных стихийными бед-
ствиями, ситуаций техногенного характера, эпидемиях и эпизоотиях,
а также при возникновении чрезвычайных ситуаций социального ха-
рактера.

Кроме того, под особыми условиями деятельности органов внут-
ренних дел следует понимать комплекс мер, направленных на преду-
преждение или ликвидацию чрезвычайных ситуаций различного вица,
а также поддержание чрезвычайных правовых режимов.

В свою очередь, правопорядок в особых условиях — это урегули-
рованный нормами специального (чрезвычайного) законодательства
порядок общественных отношений на определенной территории Рос-
сийской Федерации, где установлен особый правовой режим, преду-
смотренный Конституцией Российской Федерации, или иной чрезвы-
чайный правовой режим, предусмотренный федеральным законода-
тельством.

Правовые нормы, регулирующие обществе иные отношения в ус-
ловиях какого-либо из специальных правовых режимов, по предмету
своего регулирования относятся к административно-правовым.

Особые условия уместно также рассматривать в качестве юридиче-
ских фактов, с которыми нормы права связывают возникновение, из-
менение иди прекращение правоотношений на фоне складывающихся
или наступивших форс-мажорных обстоятельств. Для правоотноше-
ний, складывающихся в особых условиях иод воздействием внешней
неблагоприятной среды, характерны следующие черты:

*	их содержание определяется чрезвычайными обстоятельствами;

•	они формируются под регулирующим воздействием специаль-
ных (чрезвычайных) правовых норм;

*	гарантом их соблюдения и защиты от правонарушений является
государство.
В литературе существуют различные взгляды иа сущность юриди-
ческих фактов. Однако среди них превалирует тот, который гласит,
что юридические факты ™ это определенные жизненные обстоятель-
ства (ситуации, условия), с которыми нормы права связывают воз-
никновение. изменение или прекращение правоотношений’.

Следует иметь в ваду, что те или иные обстоятельства обретают
юридические черты не только в силу присущих им внутренних свойств,
а в результате признания их таковыми государством посредством при-
нятия (издания) нормативного правового акта определенного видя.

Таким образом, придание им правового характера полностью за-
висит от воли законодателя. Юридические факты содержатся в гипо-
тезах правовых норм. Наступление того или иного юридического фак-
та влечет за собой предусмотренные нормой права юридические по-
следствия. По волевому признаку юридические факты, складываю-
щиеся в особых условиях, по аналогии с обычными условиями следу-
ет классифицировать на события, действия и состояния.

Анализ классификации юридических фактов позволяет сделать
вывод о том, что с точки зрения устоявшихся в теории права позиций
особые условия — это;

*	правообраэующие, правоизменяющие или правопрекращающие
юридические факты, с которыми нормы права связывают воз-
никновение (изменение, прекращение) особых правоотношений
(ст. 8 ФЗ *0 безопасности» № 390>;

*	факты, которые представляют собой реально существовавшее
или существующее явление действительности (ст. 37 Стратегии
национальной безопасности РФ до 2020 г.)1;

*	юридические факты, связанные с природными явлениями, а также
волей людей и являющиеся относительными и абсолютными со-
бытиями (ст. 3 ФКЗ «.О чрезвычайном положении» Nir Зр;

•	факты временного действия, с которыми нормы права связыва-
ют юридические последствия только в определенных условиях
(ст. 9 ФКЗ «О чрезвычайном положении» Те 3). *

9 См., например: Змт/ченкй С.Л. Юридические факты в механизме правового pejy-
яирования. М , 2007 С- 49—50.; /fcittrtfxud ff.fi. Римское частное право. М.: BJO3H,
1998, С. И9. Исаков В.Б. Юридические факты в советском нраве. М.: Юрид. лит-ра,
1994. С. 5; (Эбидо теория государства и права / Под ред. М.Н. Мар-ченко. Г. 2. М.:
Зеркало-М, 2001 С. 422;	государства и права; Учебник / Под ред.

В.К. Бабаева. М.: Юристъ. 2002. С. 436;	С. С. Общая теория права; В 2 т.

Т. 2. М., 19412 С. 177.

2 Указ Президента РФ от 12 ноября 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной
безопасности до 2020 года» / Собрание законодательства РФ. IS мая 2009 г. № 20.
Ст. 2444.

- Федеральный конституционный закон *О чрезвычайном положении» от 30 мая
200! № З-ФКЗ / Собрание законодательства РФ. 4 июня 2001. № 23. Ст. 2277.
Особые условия как события приобретают юридическое значение
не сами по себе, а потому, что способны влиять на волевое поведение
людей, на характер общественных отношений.

Таким образом, особые условия как юридические факты порож-
дают особые правоотношения. Рассмотрим основные элементы этих
правоотношений.

К субъектам правоотношений, складывающихся в кризисных си-
туациях (особых условиях) относятся: само государство, органы госу-
дарственного управления (власти), органы местного самоуправления,
граждане и общественные объединения. Специфика таких правоот-
ношений состоит в том, что государственный орган является их обя-
зательным участником. Государство обычно представлено только по-
средством своих специально уполномоченных органов власти. В тоже
время в условиях крупных техногенных катастроф (например, авария
на Чернобыльской АЭС) в силу международных правовых договоров
возникают отношения, при которых государство является особым
субъектом права. В этих отношениях государственные органы дейст-
вуют не от своего имени, а от имени государства в целом.

Рассматривая содержание правоотношений, возникающих в резуль-
тате наступления особых условий, необходимо подчеркнуть важное
значение, которое придается в данных обстоятельствах юридической
(правовой) обязанности, т.е. соблюдению опосредованного правом
должного поведения. Юридическая обязанность представляет собой ус-
тановленную законом меру (вид, объем) должного поведения обязан*
кого субъекта, которому оно должно следовать в интересах управомо-
ченной стороны под страхом государственного принуждения. Юриди-
ческие обязанности традиционно подразделяют на следующие вилы:

*	обязанность активного поведения и действия, т.е. обязанность
совершать определенные положительные действия, предписан*
ные законодательством;

•	обязанность воздерживаться от каких-либо действий, т.е. воз-
держиваться от поведения, поступков, запрещенных законода*
тельством;

•	обязанность нести юридическую ответственность, т.е. претерпевать
нежелательные последствия за совершенное правонарушение.

Юридические обязанности субъекта правоотношений, возникающие
при специальном правовом режиме, имеют следующие особенности:

*	наличие дополнительных обязанностей, позволяющих обеспечи-
вать предупреждение, локализацию и ликвидацию последствий
чрезвычайной ситуации;

*	права и обязанности субъектов чрезвычайных правоотношений
носят временный характер;

*	несоблюдение установленных дополнительных обязанностей
влечет применение более жестких по отношению к обычным
условиям мер административного принуждения (например, ад-
министративный арест сроком до тридцати суток).

Таким образом, при особых условиях складываются особые (специ-
альные) правоотношения, имеющие следующие специфические черты:

•	являются юридическими последствиями чрезвычайных ситуаций;

•	обязательным субъектом этих правоотношений являются специ-
ально уполномоченные органы исполнительные власти;

•	права и обязанности субъектов правоотношений регулируются
нормативными правовыми актами, действующими только в пе-
риод возникновения чрезвычайной ситуации;

•	данные правоотношения являются объектом управляющего воз-
действия специально уполномоченных органов исполнительной
власти.

В соответствии с решаемыми задачами (зашита от внешних и
внутренних угроз) система обеспечения национальной безопасности
имеет сложную структуру, представляющую совокупность двух тесно
взаимосвязанных систем более низкого уровня, обеспечивающих за-
щиту жизненно важных интересов личности, общества и государства
от угроз извне и внутри страды. Так нам, близка позиция А.В. Быкова,
представившего систему обеспечения национальной безопасности как
совокупность, состоящую из двух мощных по своему содержанию
подсистем, каждая из которых является сложной — система обеспече-
ния внешней и внутренней безопасности государства1.

Ядром системы обеспечения внутренней безопасности является
полицейская система государства, действующая в системе исполни-
тельных органов власти, которые наряду с органами законодательной
и судебной власти и образуют систему обеспечения внутренней безо-
пасности страды.

На сегодняшний день уже никто не оспаривает тот факт, что без
государства и соответственно его управляющего воздействия невоз-
можно обеспечить безопасность и развитие гражданского общества,
соблюдение прав и свобод человека и гражданина. В настоящее время
проблема заключается не в том, нужны ли обществу государственные
институты, а в том, какими они нужны «...во всем множестве их эле-
ментов и параметров** 2.

Деятельность органов внутренних дел как субъекта исполнитель-
ной власти в условиях специальных административно-правовых ре-
жимов предопределяется особенностями общественных отношений,
которые являются объектом их управляющего воздействия.

5 быков Д.£. Система обеспечения внутренней безопасности государства. М.:
ВНИИ МВД России, 2007. С 6, 7.

2 Лякьчаячу||с Г. Л Теория государственного управления; Курс лекций. М.; Омега-Л,
2006. С. 4.
Наиболее значимой, на наш взгляд, посылкой для рассмотрения
заявленной проблематики является нацеленность любого органа госу-
дарственной власти из рассматриваемой совокупности, в том числе и
органов внутренних дел, на конечный результат своей деятельности —
обеспечение безопасности.

При адаптации деятельности внутренних органов к современным
обстоятельствам вообще и в условиях специальных административно-
правовых режимов в частности необходимо исходить из того, что ин-
тересы сотрудников этих органов не должны ограничиваться лишь
интересами подразделений, в которых они проходят службу, а должны
быть нацелены на достижение общего итогового результата, являюще-
гося целью для всей системы соответствующих подразделений, в Пе-
лом органов внутренних дел, правоохранительных органов и всего го-
сударства, Разрыв между целями государства, его отдельных элемен-
тов и целями органов внутренних дел недопустим. При этом следует
учитывать, что указанная адаптация невозможна без выверенного
взаимодействия органов внутренних дел с иными субъектами обеспе-
чения безопасности, а также различных служб органов внутренних
дел между собой. Решение этой проблемы предлагает предваритель-
ное рассмотрение таких вопросов, как уточнение компетенции участ-
ников, организация профессиональной подготовки личного состава,
оптимизация руководства подразделениями, уточнение принципов
работы, формулирования управленческого решения и доведения его
до исполнителя, развития горизонтальных связей подразделений, вос-
приимчивость органами внутренних дел к изменениям среды функ-
ционирования и процессам, происходящим с объектами государст-
венного управления, так как среда * отнюдь не аморфна и вовсе не
так уж податлива к управленческому вмешательству.,, система управ-
ления постоянно испытывает эрозию, а порой и агрессивное воздей-
ствие со стороны окружающей субстанции»1.

Рассматривая вопрос, касающийся достижения органами внутрен-
них дел как целей, отнесенных в их ведению, так и целей государства,
необходимо учитывать не только проблему взаимодействия структур-
ных подразделений органов внутренних дел по достижению ими задач
в сфере правоохранительной деятельности, а в итоге, как уже отмеча-
лось выше, и социально-экономических задач, стоящих перед госу-
дарственным управлением, но и нацеленность конкретных сотрудни-
ков на необходимые результаты их деятельности, соотношение инте-
ресов и целей субъективного фактора и интересов и целей, реализуе-
мых государственным управлением.

’ Малым С.С. Административно-'[|равовме режимы в теории административного
прав» и практике государственного управления привоокранигедьнои деятельностью;
Монография, М,; ЮНЙТИ-ДАНА: Закон и право, 2002. С. 1&.
В этой связи заслуживает внимания позиция современных авторов
относительно организации и функционирования субъектов различной
деятельности, которая определяется как «.концепция конвейера»1, ядром
которой является конечный продукт, подчиняюший функционирование
всех элементов цепи по его созданию. Таким образом, деятельность
любого органа внутренних дел, как и любого субъекта управления,
является лишь промежуточным звеном в достижении конечного ре-
зультата управляющего воздействия государственного управления.
Однако именно от эффективности и адекватности деятельности каж-
дого звена зависит конечный результат — способность государства
влиять и воздействовать на управляемые объекты для достижения не-
обходимого уровня безопасности и социально-экономического разви-
тия не только всего общества, но и каждого конкретного человека.

Исходной, по нашему мнению, методологической основой иссле-
дования взаимоотношений органов внутренних дел и безопасности
является диалектика объекта и субъекта управления, а именно в осно-
ве такого взаимодействия субъекта и объекта (объективной реально-
сти) как части и целого, единичного и всеобщего* 2.

В процессе управления прежде всего вычленяются взаимосвязи,
необходимые для понимания и освоения объекта, возникает тенден-
ция к выделению определенных целостных образований в объектив-
ной действительности.

Говоря об объекте управления, мы имеем в виду определенную
область материальной действительности во всем ее многообразии
(безопасность).

Таким образом, объектом управления является безопасность в це-
лом или какой-то ее фрагмент. Предметом управления выступает од-
но из конкретных проявлений данного объекта. Следовательно, объ-
ект гораздо богаче предмета управления. Под субъектом управления
понимаются органы внутренних дел как представители исполнитель-
ных органов государственной власти, за которыми в соответствии с
законодательством Российской Федерации закреплены полномочия
по обеспечению безопасности по средствам управляющего воздействия.

Активность субъекта управленческой деятельности по отношению
к объекту не абсолютна, поскольку первичен объект, а не субъект.

Содержание, масштаб и характер управленческой деятельности
изменяются и развиваются в соответствии с совершенствованием управ-
ляемых систем, с качественным и количественным развитием общест-
венных отношений в данной сфере.

’	?.Л. Юриспруденция XXI века — коицеЕщия конвейера // История госу-

дарства к права. 2006. № 9. С. 2.

* Ayjib.ww/i 5.Ф. Объективное и субъективное. М., 3996. С. 13.
Очевидно, что адаптация управления органами внутренних дел и
обоснование оптимальной модели их деятельности в условиях специ-
альных административно-правовых режимов требуют в первую оче-
редь формирования теоретике-методологических сенов, соответст-
вующих современным достижениям науки административного права и
управления, что позволит выявить реальные угрозы правопорядку и
определить жизнеспособные инструменты противодействия им, которые
должны быть адекватными происходящим политическим, экономиче-
ским и социальным изменениям и применяться органами внутренних
дел, но при этом их место в системе органов исполнительной власти
и воздействующее свойство деятельности не должны выходить за рам-
ки проводимых в Российской Федерации административной реформы и
преобразований системы Министерства внутренних дел России.

Как было отмечено выше, проведение столь актуального и серьез-
ного исследования невозможно без формирования теоретико-мето-
дологических основ, соответствующих современным достижениям
науки административного права и управления. Обращение к основам
управления, на наш взгляд, вполне обоснованно тем, что «...любые
решаемые проблемы не могут быть претворены в жизнь без управле-
ния, помимо управления, вопреки управлению^1, так как оно —
«свойство всех сложно организованных систем, каковые существуют
не только в государственной и не только в социальной сферах, но
также и н технике, биологии и других областях** 2.

Дело в том, что любая система как совокупность взаимосвязанных
с определенной целью элементов независимо от их количества нужда-
ется в управлении и таком важном проявлении, как организационный
момент. Управление всегда характеризуется целостностью и включает
отношения субъекта и объекта управления. Любое управление осуще-
ствляется с какой-либо пелью. Поэтому субъекту управления всегда
предоставлены определенные функции. В литературе традиционно
отмечают такие, как планирование, организация, координация, регу-
лирование, распорядительство и контроль.

Существенными признаками управления являются целенаправ-
ленность, обратная связь и информационное содержание.

В науке целенаправленность управления определяется как своего
рода цели-задания, без которых управление теряет всякий смысл.
При этом управление не должно осуществляться ради управления,
то есть целью управления не может быть оно само. Цель должна ха-
рактеризоваться точностью направления движения, а само управление

5	Г.5. Теория государственного управления; Курс лекций. М.; Омега-Л,

2006. С. 30.

2 Дмитриев Ю,А„ Евтеева А,А., Петров С.М. Административное право; Учебник.
М.: Эксмо, 2005. С. 23 5.
«...должно быть практичным, то есть вызывать действительное движе-
ние к цели, приближать к ней&!, в результате чего «возникает итого-
вый, совокупный результат труда»* 2.

Устойчивая и хорошо налаженная обратная связь между субъектом
и объектом управления обеспечивает «единство, целостность, авто-
номность системы, ее устойчивость к внешним раздражителям и опе-
ративность управленческого реагирования на изменяющиеся условия
внешней и внутренней среды»3.

Сам процесс управленческого воздействия основан на обмене ин-
формацией. «Сигналы, поступающие из внешней окружающей среды
в систему и наоборот, являются основой для принятия управленче-
ских решений. Внутренний обмен сигналами внутри системы обеспе-
чивает взаимодействие се элементов между собойИ.

Так, нам близка позиция Г.В. Атаманчука, разработавшего собст-
венную концепцию государственного управления, основными поло-
жения которой являются сделанные им следующие выводы.

По его мнению, объективно обусловленное, субъективно обосно-
ванное и социально эффективное государственное управление, в осно-
ве которого находится деятельность людей по производству потреби-
тельских (материальных, социальных и духовных) ценностей не может
определяться только через категорию ^деятельность», либо через опИ’
сан не правового статуса его субъекта, посредством отношения, входя-
щего в систему общественных отношений, так как это не позволяет
выкристаллизовывать собственные и уникальные качества государст-
венного управления. Дело в том, что управление есть результат (про-
дукт) управленческой деятельности, состоящий в реальном управ-
ляющем воздействии, вследствие которого в управляемом объекте
происходят какие-то позитивные перемены, что-то улучшается, ста-
новится другим. Государственное управление можно определить ис-
ключительно через «воздействие^-, указывающее на момент влияния
на сознание, поведение и деятельность людей — влияния, обеспечи-
вающего какую-то цель управления, т.е. возникновение соответствую-
щих отношений, а соответственно и корригирующих деятельность со-
ответствующих элементов, таким образом государственное управление
представляет собой это практическое, организующее и регулирующее
воздействие государства (через систему своих структур) иа общест-
венную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения,
сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу-.

3	Г-Д Теория государстаеччого управления: Курс лекций. М.: Омега-Л,

2006.

2 Там же. С. 49.

2 Дмитриев ЮЛ, Евтеева АЛ, Петров С.Л/. Административное право: Учебник. М :
Эксмо, 205. С. 215.

4 Там же. С. 218.

$ JtfKwafl'O’i'c Г.0. Теория государственного управления; Курс лекций. И.; Омега-Л,
2006. С. 63-62.
Поэтому процесс государственного управления представлен как
познание (отражение) потребностей интересов управляемых объектов —
процесс объективизации (формирование обратных связей по отноше-
нию к управляющим воздействиям), затем выработка и реализация
субъектом управления управляющих воздействий — процесс объекти-
вации управленческих решений и действий и фиксации достигнутых
преобразований (результатов) в управляемых объектах.

Для обеспечения реализации целей и функций государство создает
и поддерживает в определенном объеме и состоянии свой аппарат,
имеющий вертикальную иерархическую структуру с соответствующим
руководящим звеном, который в соответствии с рассматриваемой кон-
цепцией определяется как «...совокупность людей (с соответствующими
средствами), профессионально занятых выявлением общих потребно-
стей, интересов, целей и воли, институциональным закреплением по-
следних и проведением государственно-правовых установлений (норм)
в жизнь. Состояние аппарата, его связанность с обществом или отчуж-
денность от общества, его объем и иерархическое построение, качество
персонала и многие другие параметры имеют решающее значение для
самого государства, общества и государственного управления»1.

Функции юсударотвенного управления и управленческие функции
государственных органов в совокупности и взаимодействии друг с
другом образуют сложную, многоуровневую функциональную струк-
туру государственного управления. ...в итоге каждая функция государ-
ственного управления осуществляется посредством определенного
комплекса управленческих функций государственных органов, рас-
члененных в вертикальном и горизонтальном отношениях.

Правильно подобранная комбинация управленческих функций го-
сударственных органов, согласованная в одном направлении с целями
управления, а в другом — с управленческими потребностями управ-
ляемых объектов, способствует повышению действенности государст-
венного управления.

В рассматриваемой конструкции, имеющей большое значение для
исследования адаптации деятельности органов внутренних дел в усло-
виях специальных административно-правовых режимов, особое вни-
мание уделяется соотношению субъекта и объекта государственного
управления. Необходимо отметить, что вопрос их соотношения по-
прежнему является спорным.

8 работах отмечается, что отношения субъекта и объекта управле-
ния основаны на подчинении последних первому независимо от того,
о какой системе элементов идет речь, что приводит к формированию
стереотипа приоритета интересов субъекта управления.

Некоторыми авторами утверждается также, что объект и субъект
управления — вообще понятия относительные в каждый субъект
управления есть одновременно и объект управления, и наоборот.

-	Л В. Указ. соч. С. 68.
По мнению Г.В, Атаманчука, «между субъектами и объектами
управления существует принципиальная разница, которая исходит из
того, что это качественно разные управленческие явления «по харак-
теру и видам общественных отношений; по характеру, видам и техно-
логиям деятельности; по социальным ролям*1.

Указанным автором отмечается, что в государственном управле-
нии действует единый целостный субъект управления — государство
через систему его органов — государственный аппарат; внутри госу-
дарства, его аппарата думающими, знающими, решающими единица-
ми являются компоненты — люди в государственных органах и на го-
сударственных должностях: элементами обозначаются неодушевлен-
ные явления — статусы, функции, структуры, методы, ресурсы, пол-
номочия, обязанности. Такая же градация проведена и в управляемых
объектах: каждый из них — это определенная совокупность людей, а
внутри нее находятся отдельные люди — компоненты, которые взаи-
модействуют с различными элементами — капитал, средства и орудия
производства, товар, информация и т.д, Причем субъект государст-
венного управления «.„не может существовать без соответствующих
управляемых объектов и только в совокупности они могут образовы-
вать систему государственного управления. Последняя призвана обя-
зательно охватывать:

(а)	организацию и функционирование субъекта управления — управ-
ляющую систему;

(б)	структуру взаимосвязей управляющей системы с обществен ной
системой — управляемыми объектами;

(в)	компоненты общественной системы или их отдельные прояв-
ления, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой
системы, непосредственно воспринимают государственно-
управляющее воздействие либо участвуют в их формировании.

Процесс управления осуществляется благодаря отношениям, возни-
кающим в субъекте, в процессе которых и благодаря которым социаль-
ная энергия, воля, цели, другие упорядоченные представления управ-
ляющих компонентов переходят в сознание, энергию, волю управляе-
мых компонентов, вызывают их движение в общественно желаемом
направлении или повышают активность внутреннего «самодвижения*.

Кроме того, субъект управления осуществляет и «внутреннее управ-
ление », которое сводится к совершенствованию управленческих от-
ношений внутри иерархии, улучшению форм и методов управленче-
ской деятельности, к рационализации и повышению эффективности
управляющих воздействий.

Таким образом, соотношение субъекта и объекта управления пред-
ставлено следующей зависимостью чем развитее управляемые объекты,

-	Л& Указ. соч. С. ИЗ, 114.
чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше
они нуждаются в государственном управлении, тем более само управле-
ние может быть мягче и сводиться лишь к управляющим воздействиям
координационного характера. Управляющие воздействия, осуществляе-
мые каким бы то ни было государственным органом, должны непремен-
но доходить до человека и вызывать необходимый отклик в его сознании,
поведении и деятельности. Поэтому делается вполне обоснованный вы-
вод о том, что если управляющее воздействие нс доходит до человека в
управляемом объекте и не влияет на его поведение и деятельность, то го-
сударственное управление как таковое не реализуется.

С важной ролью субъекта в системе управления соглашаются даже
сторонники так называемого объективного подхода к рассматривае-
мой проблеме. Ю,А. Тихомиров справедливо полагает, что в системе
управления от субъекта зависит многое, но не всеЕ. Вспоминая из-
вестное высказывание К, Маркса, Д.А, Керимов подчеркивает, что в
современной жизни проблема «дирижера» не менее важна, чем про-
блема «оркестра»2. Однако в отличие от своих оппонентов эти и дру-
гие ученые не абсолютизируют властную, волевую сторону отношений
субъекта и объекта, нс принижают значения последнего.

Итак, в субъсктно-объектном взаимодействии объекты управления;

(!) создают условия существования систем управления и питают
их осведомительной информацией, формируют объективные
предпосылки для осуществления какого-либо преобразования,
в том числе в субъекте управления;

(2)	обусловливают интересы, цели, задачи, функции, организаци-
онную структуру, состояние субъекта управления и требуют
максимально возможного соответствия этих компонентов ана-
логичным компонентам в себе (порождают субъект, непрерыв-
но его воспроизводят, стимулируют его совершенствование и
развитие, вынуждая его перестраиваться, нейтрализовать или
ассимилировать объективные возмущающие воздействия);

(3)	способствуют четкому определению специфики субъекта госу-
дарственного управления и степени его автономизации в сис-
теме управления более высокого уровня;

(4)	предопределяют направленность, характер и интенсивность
внутрисистемных и внешних управляющих воздействий субъек-
тов управления, одновременно являются полем их приложения;

(5)	обеспечивают возможность и необходимость проверки и оцен-
ки целесообразности и эффективности управленческих воз-
действий.

5 Тихомиров Ю.А. Проблемы взаимодействия субъектов и объектов управления в
деятельности государственного аппарата // Правоведение. 1470. № 1. С. 51.

2 Керимов ДА. Методология права (предмет, функции, проблемье философии прв-
ва). М., 2001. С. 484.
Субъект и объект — это диалектические противоположности, ко-
торые невозможны одна без другой. Отсутствие одного из указанных
элементов не позволяет вести речь о системе управленияJ. Каждое
звено, компонент системы может существовать только потому, что
оно получает что-то от других* 3.

Эти выводы неплохо иллюстрируются рассуждениями И.М. Слс-
пенкова и Ю.П. Аверина: «Управление, — пишут они, — объективно
присуще обществу и оно выделяет внутри себя субъект управления,,,
В свою очередь, субъект управления нс может существовать без объ-
екта управления, ибо необходимость и содержание управленческой
деятельности возникает и определяется потребностями последнего»^

Исходя из признания диалектики объективного и субъективного, ор-
ганического единства объекта и субъекта в управленческих отношениях,
можно сделать вывод о непродуктивности дискуссий относительно пре-
восходства того или иного элемента системы управления, Проблему их
соотношения следует, на наш взгляд, рассматривать не с позиции значе-
ния субъекта и объекта, а с точки зрения их роли во взаимоотношениях,
значения и обусловленности коррелятивных взаимосвязей и в целом
системы управления, И тогда становится ясным, что объект создает ос-
нову для воздействия, обусловливает его необходимость, содержание, а
субъект как бы вставит точку» в этом управленческом цикле — выбирает
ферму воздействия и осуществляет его. Затем все повторяется снова. Та-
ким образом, можно заключить, что объект первичен.

Также хотелось бы подчеркнуть, что именно на основе права
формируется, устанавливается и приобретает универсальность (в рам-
ках данной социальной конструкции) трактовка отношений «субъект-
объект», многократно применяемая затем для решения текущих соци-
альных эпизодов4. Во многом своими юридическими институтами и
категориями отражает соотношение субъекта и объекта в динамике
управленческого процесса административное право5.

Разработка унифицированных дефиниций, имеющих конкретное
юридическое значение, является одной из важнейших задач законо-
творческой деятельности, оказывающей непосредственное влияние на
эффективность практической деятельности субъектов обеспечения
безопасности. Поэтому представляется логичным исследовать вопро-
сы содержания и пределов действия понятия «безопасность». Она, по
своей сути, лежит в основе предмета регулирования чрезвычайного

5 ИЛ. Функции органов управления. М., 1976, С. 11.

- CmtwdHeWKO Л>.Д. Органы внутренних дел на транспорте: вопросы теории и прак-
тики: Монография. М.: ВНИИ МВД Россия. 2ДО4. С. 14.

3 Слепенкое И.М., Аверин Ю.П. Основы теория социального управления: Учеб, по-
собие. М , *990. С 94, 95.

4 ДГ Управление и общественные отношения. М,. 39SS. С. 19.

5 CmerttJHtWKt? Я?.£, Указ. соч. С. 15.
законодательства Российской Федерации, вступающего в действие либо
в преддверии, либо непосредственно при наступлении чрезвычайных
ситуаций различного вида.

На законодательном уровне обще правовое понятие определения
термина «безопасность» впервые было закреплено в Законе Российской
Федерации <*0 безопасности*В нормах этого Закона раскрывается
юридическая природа понимания безопасности, в частности к нем
раскрыты отдельные элементы безопасности, определено понятие
системы безопасности, устанавливаются порядок организации и фи-
нансирования органов обеспечения безопасности, а также механизм
контроля и надзора за их деятельностью,

В статье 1 Закона безопасность понимается как «состояние защи-
щенности жизненно важных интересов личности, общества и государст-
ва от внутренних и внешних угроз». Угроза безопасности определена как
«совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно
важным интересам личности, общества и государства* (ст, 3 Закона).

8 последующем этот Закон послужил базой для принятия разно-
образных и многочисленных (более 100) доктрин3, концепций3, и зако-
нов по различным видам безопасности как на федеральном уровне4,

3 См.; Закон Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446—I
(ред. от 25 июля 2002 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Сонета. Российской Федерации. 9 апреля 1992 г. N? 15.
Ст. 769.

№аз Президента Российской Федерации от 21 апреля 20001'. «Об утверждении
Военной доктрины Российской Федерации* (отменена я 2010); Доктрина ин-
формационной безопасности Российской Федерации от 9 сентября 2000 г.; указ
Президента Российской Федерации от 50 января 2010 № 120 «Об утверждении
Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации»; указ Прези-
дента Российской Федерации от 5 февраля 2010 Ns 146 «О военной доктрине Рос-
сийской Федерации»; ЭксиЛ!мчвсла* доктрина Российской Федерации (распоряже-
ние Правительства Российской Федерации от 31 явзуста 2002 г. № 1225-р.) и др.

См., например: указ Президента Российской Федерации от Е? декабря 1997 г.
№ воо (д род. Указа Президента Российской Федерации от Ю января 2000 г.) «О
Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (отменена в 2009);
указ Президента Российской Федерации от 15 нюня 1996 г. «Об утверждении Кон-
цепции государственной национальной политики Российской Федерации»; указ Пре-
зидента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 611 «О мерах ио обеспечению
информационной безопасности Российской Федерации в сфере международного ин-
формационного обмена*; указ Прсзидстгта Российской Федерации ст 12 мня 2009 года
Ns 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 го-
да»; Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 2009 «Об утверждении
Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации».

4 См., например: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 6И-ФЗ «О защите на-
селения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного ха-
рактера» (ред. от 22 августа 2004 г.) // собрание законодательства Российской Фе-
дерации, 26 декабря 1994 г., N? 35. Ст. 364Н; Федеро.имыД закон «О пожарной безо-
пасности* от 21 декабря 1994 г. N? 69-ФЗ. // Собрание законодательства Россий-
ской Федерации. 1994. Ns 35. Ст. 3649; 1995. Ns 35. Ст. 3503; 1996. № 17. Ст. Е911;
так и ха уровне органов государственной власти субъектов Российской
Федерации1.

Для органов внутренних дел основным объектом управления в
рассматриваемой сфере является общественная безопасность как
разновидность национальной безопасности. К сожалению, пробле-
ма общественной безопасности разработана недостаточно глубоко,
что сказывается на определении компетенции органов внутренних
дел, координации их деятельности с другими государственными
структурами.

Несмотря на глубокую проработку целого ряда методологических
проблем, касающихся закономерностей, принципов и методов дея-
тельности по обеспечению национальной безопасности, в научных
исследованиях недостаточно внимания уделяется отражению совре-
менных процессов обеспечения общественной безопасности.

Анализ существующих формулировок понятия «общественная
безопасность* позволяет сделать следующие выводы; во-первых, все
определения, отражая различные аспекты, концентрируют внимание
на одной из его содержательных сторон — уровне защищенности от
различного рода угроз; во-вторых, после введения в научный оборот
понятия ^национальная безопасность* наблюдается тенденция к кон-
куренции последнего с понятием общественной безопасности, что
подтверждает актуальность разделения и соотношения содержания
этих понятий2. Такая направленность обусловлена позицией многих

IM № 4. Ст. 430; 2000. № 46. Ст. 4537; 2001. № 33 (часть I) Ст. 3413; 2002. № 1
(чат I). Ст, 2; № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. Ст. 167; 2004, № 19 (чат I). Ст. 1839;
№ 27. Ст. 2713; № 35. От. 3607; 2005. №14.0. 1212; № 19. Ст. 1752; 2006. № 6.
Ст. 636; № 44. Ст. 4537; № 50. Ст. 5279; № 52 (часть 1). Ст. 5498; 2007. № 18.
Ст, 2117; N? 43, Ст. 5084; 2008. N? 30 (часть I). Ст. 3593; Фгдералыгыц закон «Об
использовании атомной энергии* от 21 ноября 3995 г. ГФ 170-ФЗ (ред. от 22 августа
2004 г.) // Собрание законодательства Российской федерации. 27 ноября 1995.
№ 48. Ст. 4552.;	закон «О радиационной безопасности насе-

ления» ОТ 9 января 1996 г. ГФ З-ФЗ. // Собрание законодательства Российской
Федерации, 15.01.1996, № 3, Ст. 141.; [А.^фи1тьяб<|й закон «Об обороне» от 31 мая
1996 г. № 61-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 3 июня
1996. № 23. Ст. 2750 b др.

9 См., например: Закам города Москвы «О защите населения и территорий города
от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера* от 5 ноября 1997 г.
№ 46; Закен Московской области «О защите населения и территории Московской
области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 4 мая
2005 г. N: 110/2005-03; Закам Рязанской области «О продовольственной безопас-
ности и рынке сельскохозяйственной продукции и продовольствия на территории
Рязанской области* от 14 октября 2005 г. ГФ 109-03; города Москвы «О про-
додольстиной безопасности города Москвы* от 12 июля 2006 г. Xs 39; Заком Во-
ронежской области «О продовольственной безопасности Воронежской области* от
6 июля 2009 г. № 62-03 и др.

2 йп/ллмгмг А.М. Управление органами внутренних дед в сфере обеспечения общест-
все]ной безопасности; Монография. М.; Мир, 2002.
авторов, склонных называть в качестве объекта обшествениой безо-
пасности наравне с обществом и личностью государство, при атом де-
лая акцент на приоритете общественных и личностных интересовЕ 2,
или, наоборот, исключать государство из числа объектов националь-
ной безопасности*

Подобно спорам в отношении понятия «безопасность* нм научная
дефиниция, ни практическое значение термина «национальная безо-
пасность*, несмотря на множество определений3, не могут отразить
характеризующие его признаки в полной мерс. Это объясняется тем
фактом, что научное осмысление понятий национальной, а равно и
общественной безопасности, хотя и требует системного подхода, од-
нако их дифференцированное изучение может быть обеспечено лишь
на основе использования данных различных областей научного зна-
ния. Тем не менее очевидно, что национальная безопасность — кате-
гория более широкого содержания, нежели общественная безопас-
ность. Более того, общественная безопасность является одним из ви-
дов безопасности национальной, критерием выделения которого яв-
ляется характеристика объекта безопасности.

В соответствии с Концепцией развития Службы общественной
безопасности МВД России4 общественная безопасность в Российской
Федерации определяется как состояние защищенности жизненно
важных интересов личности, общества и государства от общественно
опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайньЕХ обстоя-
тельств, вызванных криминогенной ситуацией в Российской Федера-
ции, а также чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедст-
виями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными
чрезвычайными событиями. Данное определение лингвистически ос-
новывается на индикаторах, отображающих показатели защищенно-
сти, и нуждается в необходимости расширительного толкования опре-
деления общественной безопасности.

Между тем единого подхода в толковании данного понятия нет и
в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

1 Хмдршаде £.27 Общественная бсзонасиость и административно-правовые срсдст-
«а се обеспечения; Монография. М,; Щит-М, 1998. С, 3,

2 Оястшшин £?./>, Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Россий-
ской федерации; Алтореф. лис. ... канд. юрид. наук. СПб., J994. С 15.

- ДОадал теория наиионадьноН безопасности: Учебник / Под рсд, А,А, Прохожева.
М.: РАГС. 2002. С. 22; бглькде <Ы. Пснягийио-категориальный аппарат концеп-
ции национальной безопасности // Безопасность: Информационный сборник. 1994.
№ 3. С. 91—94; Лгексйлдрот О концепции национальной безопасности нашей
страны // Международная безопасность Национальные и глобальные аспекты
Дайджест I. М.. 1992. С, 28 . 29: Метрусос ЛТД. G необходимости создай на целост-
ной системы национальной безопасности России; основные принципы, подходы,
элементы // Безопасность: Информационный сборник 1996. № 3-4. С. 46, 47.

4 Л^шсяз МВД России «Об утверждений Концепции развития Службы обществен-
ной безопасности МВД России- от 15 марта 2002 г. № 24Ю.
Так, например, Закон Удмуртской Республики «О Совете общест-
венной безопасности» от 17 апреля 2001 г. определяет общественную
безопасность как систему общественных отношений, обеспечиваю-
щих защищенность жизненно важных интересов от различных усло-
вий и факторов, представляющих для них угрозу, в том числе не-
прикосновенность личности, жизни и здоровья населения, матери-
альных и духовных ценностей, спокойствие, труд и отдых граждан,
деятельность организаций, учреждений и предприятий на террито-
рии Удмуртской Республики, относящихся к основным объектам
общественной безопасности.

Постановление Государственной лумы Томской области от 27 мая
2003 г. «О концепции обеспечения общественной безопасности на
территории Томской области» определяет, что «общественная безопас-
ность является составной частью национальной безопасности, отра-
жающей потребность населения в защите общественного порядка, всех
форм собственности и обеспечения личной безопасности граждан

Концепция программы общественной, техногенной и экологиче-
ской безопасности г. Ростова-на-Дону (от 15 июня 2004 г.) определяет
общественную безопасность как состояние и процесс обеспечения
защиты жизненно важных интересов личности, общества и города от
угроз, препятствующих их нормальной жизнедеятельности» и т.д.

Вопрос о подготовке концептуального документа в сфере обеспе-
чения общественной безопасности впервые был поставлен на органи-
зационном заседании Межведомственной комиссии Совета Безопас-
ности Российской Федерации по общественной безопасности еще в
январе 1994 г. и затем неоднократно рассматривался на различного
родя совещаниях в заинтересованных министерствах и ведомствах.
Однако, данная попытка разработать теорию общественной безопас-
ности так и осталась доктринальной попыткой.

Доработанный проект так называемой Доктрины общественной
безопасности обсуждался и был одобрен на заседании указанной
Межведомственной комиссии 28 февраля 1995 г. Министерствам и
ведомствам было поручено представить предложения и замечания по
совершенствованию проекта Доктрины Более того, было решено ор-
ганизовать его широкое обсуждение с привлечением средств массовой
информации.

В последующем работа над проектом Доктрины осуществлялась в
рамках плана НИР Совета Безопасности Российской Федерации (раз-
дел VII, и,I, 2, головные исполнители — И ГП РАН и Центр социаль-
ных исследований безопасности России И СП И РАН), однако иссле-
дования поданной проблематике завершены нс были,

В 2001 г. работа над данным документом возобновилась по ини-
циативе МВД России, но уже в виде разработки Концепции общест-
венной безопасности Российской Федерации. В соответствии с распо-
ряжениями МВД России от 4 сентября 2001 г. № 1/16052 и от 12 сен-
тября 2001 г. № 1/16139 была создана рабочая группа по разработке
указанного документа.

В апреле 2002 г. проект Концепции, подготовленный МВД России
и Генеральной прокуратурой Российской Федерации, был рассмотрен
в Главном государственно-правовом управлении Президента Россий-
ской Федерации и оценен неудовлетворительно. При этом разработка
проекта данной концепции была признана нецелесообразной, так как,
по мнению экспертов, в подобном виде представленный документ
дублировал Концепцию национальной безопасности Российской
Федерации.

Более того, положения проекта, касающиеся правового регулиро-
вания отношений, возникающих в сфере обеспечения общественной
безопасности, не учитывали современного состояния законодательства
Российской Федерации.

В ходе предварительного согласования проект концепции также
получил отрицательную оценку ученых Института законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Учитывая значительное количество замечаний, поступивших от фе-
деральных органов исполнительной власти, Администрации Президен-
та Российской Федерации, полномочных представителей Президента
Российской Федерации в федеральных округах, Совета Безопасности
Российской Федерации но основным положениям рассматриваемого
проекта, распоряжением МВД России от 21 ноября 2002 г. № 1/6981
была образована рабочая группа по доработке проекта концепции.

В последующем рабочие группы в системе МВД России создава-
лись неоднократно, однако положительных сдвигов в работе над ука-
занным документом не произошло, и в последующем работа над про-
ектом концепции прекратилась.

Констатируя факт обилия нормативных актов и отдельных норм,
относящихся к регулированию различных второстепенных положений
материального права, оперативно-розыскных и иных процессуальных
средств противодействия посягательствам на общественную безопас-
ность. следует признать, что в настоящее время сложилась ситуация,
когда не существует целостной системы законодательства в сфере
обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации.

При рассмотрении ныне действующих и разрабатываемых норма-
тивных правовых актов бросаются в глаза явная избыточность и мно-
гократное дублирование как юридических, так и нормативно-техни-
ческих требований по вопросам обеспечения частных «безоласностей»,
вводимых заинтересованными ведомствами.

Особенно возросло количество законов, стандартов, норм и правил,
регламентирующих порядок парирования населением угроз техноген-
но-производственного и природно-экологического происхождения.

В настоящее время действуют федеральные законы «О защите на-
селения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техно-
генного характера» (Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. Лё 68-ФЗ),
<0 пожарной безопасности» (Федеральный закон от 21 декабря 3994 г
Nq 69-ФЗ), «О безопасности дорожного движения» (Федеральный за-
кон от 10 января 1995 г. № 196-ФЗ), <Ю радиационной безопасности
населения» (Федеральный закон от 9 января 1996 г. N? З-ФЗ), <0 сани-
тарно-эпидемиологическом благополучии населения» (Федеральный
закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ), <0 транспортной безопасности*
(Федеральный закон от 9 февраля 2007 г, № 16-ФЗ). «О качестве и
безопасности нишевых продуктов» (Федеральный закон от 2 января
2000 г, № 29-ФЗ),

Не исключено появление в ближайшее время законов об инфор-
мационно-психологической безопасности, безопасности автоперево-
зок, сельскохозяйственного производства, трубопроводного хозяйства
и иных прочих подобных нормативных правовых актов.

Разработаны и утверждены Основы государственной политики в
области обеспечения химической и биологической, ядерной и радиа-
ционной безопасности Российской Федерации на период до 2010 г. и
дальнейшую перспективу. Государственная стратегия экономической
безопасности Российской Федерации, Экологическая доктрина и
Доктрина информационной безопасности Российской Федерации.

Большинство этих актов во многом дублируют друг друга или под-
тверждают положения уже существующих законов — стандартов безо-
пасности труда, санитарных и строительных норм, правил дорожного
движения, правил безопасной эксплуатации. Это нс останавливает за-
интересованные ведомства, которые вместе с проектами очередной
группы законов предлагают создание новых федеральных служб и
агентств, управлений и департаментов, управляющих нужными только
упомянутым ведомствам видами безопасности.

Следует отметить, что к отечественном законодательстве и науч-
ной литературе также не выработан единый понятийный аппарат в
сфере обеспечения безопасности Российской Федерации. Это обстоя-
тельство нередко приводит к неоднозначному пониманию содержания
различных дефиниций в теории и создает проблемы в правопримени-
тельной практике. Так, Закон «О безопасности» 1992 г. рассматривает
безопасность как состояние защищенности жизненно важных интере-
сов личности, общества и государства. Однако с 1997 г. стал широко
использоваться термин «национальная безопасность Российской Фе-
дерации», под которым понимается «безопасность ее многонацио-
нального народа как носителя суверенитета и единственного источ-
ника власти в Российской Федерации».

В настоящее время перечень посягательств на общественную
безопасность объективирован в Уголовном кодексе Российской Феде-
рации (гл. 24 «Преступления против общественной безопасности») и
Кодексе Российской Федерации об административных правонаруше-
ниях (гл. 20 * Административные правонарушения, посягающие на
общественный порядок и общественную безопасность#).

Отнесение тех или иных деяний, названных в указанных норма*
тианых актах, к категории посягательств на общественную безопас-
ность остается спорным ввиду отсутствия четкого определения при-
знаков общественной безопасности. Однако их перечень постоянно
расширяется в связи с появлением новых общественно опасных дея-
ний и возрастанием в новой криминогенной обстановке обществен-
ной опасности действующих составов уголовных преступлений и ад-
министративных правонарушений.

В связи с рассмотрением вопроса о формировании правовой ос-
новы обеспечения общественной безопасности существует явная по-
требность в принятии федерального закона об обеспечении общест-
венной безопасности в Российской Федерации. В рамках данного за-
конопроекта должны быть закреплены концептуальные основы тео-
рии общественной безопасности, включая цели и задачи государст-
венной политики по обеспечению общественной безопасности, указа-
ния форм угроз общественной безопасности, формирование механиз-
мов их преодоления, определение компетенции различных ведомств и
механизмов координации их деятельности.

Уровень общественной безопасности во многом зависит от того,
как построена система органов внутренних дел. От того, как будет ор-
ганизована государственная служба в этих органах, зависят степень
прочности российской государственности, уровень охраны прав и
свобод человека и гражданина, состояние законности и правопорядка.

В настоящее время общественную безопасность Российской Фе-
дерации обеспечивают органы внутренних дел, органы прокуратуры,
учреждения и органы юстиции, а также ряд иных министерств, ве-
домств и служб. И здесь во многом наблюдается пересечение сфер
деятельности и компетенций правоохранительных органов. При этом
систему общественной безопасности можно считать целостным к ин-
тегрированным образованием лишь в том случае, когда функциони-
рующие в нем государственные институты связаны между собой ус-
тойчивыми отношениями, обеспечивающими баланс государственных,
общественных и личных интересов. Кроме того, в содержательном
плане безопасность предполагает осознание людьми своей защищен-
ности, уверенность в возможности реализовать свои потребности в
сфере защиты своих интересов, прав и свобод. Поэтому безопасность,
помимо всего прочего, — это и реализация позитивных социальных
ожиданий, осознанное чувство благополучия, когда человек уверен в
своей способности удовлетворить свои потребности и желания в на-
стоящем и будущем независимо от складывающихся неблагоприятных
обстоятельств.

Общественная безопасность сегодня в значительной степени оп-
ределяется состоянием правоохранительной службы как особого со-
циалько-правового института, функционирование которого в усло-
виях недостаточного правого регулирования может создать опреде-
ленные угрозы общественному развитию при построении граждан-
ского общества.

Для органов внутренних дел безопасность является не только
ключевой категорией. Безопасность длд них — не что иное, как один
из ключевых объектов управлении. Поэтому безопасность необходимо
понимать не только как социально-правовую категорию, но и как со-
вокупность общественных отношений, обеспечивающих нормальную
жизнеспособность государства, общества, населения и являющихся
объектом управления со стороны, прежде всего, правоохранительных
органов — органов внутренних дел.

Об этом по существу свидетельствует весь опыт развития государ-
ства, правоохраны, опыт, который накоплен еще наукой полицейско-
го права, такими столпами, как АО, Дерюжыисяш, И.Т. Тарасов и др.
Назначением полицейской государственной деятельности считалось
обеспечение «счастья граждан*, их безопасности и благосостояния.
Правовым определением государственного обеспечения необходимого
порядка в обществе являлся термин «власть полиции*. Полицейская
власть понималась при этом как инструмент осуществления заботы о
благосостоянии общества. Соответственно с термином «полиция* ото-
ждествлялось внутреннее управление. Под полицией понималась со-
вокупность различных элементов общественного порядка, обществен-
ного благосостояния и правительственная деятельность, направленная
на его обеспечение1. В середине XIX я. полицейское право обеспечи-
вало общественную безопасность, порядок, борьбу с правонаруше-
ниями* 2 Для них безопасность являлась одним из основных объектов
управления со стороны полицейского права.

Оба этих фактора находятся в неразрывной взаимосвязи. В этих
условиях возрастают роль правового обеспечения организации право-
охранительной службы и степень систематизации действующего зако-
нодательства, регулирующего вопросы правоохранительной службы.

Особое значение в процессе построения и поддержания системы
безопасности отводится саморегулирующему качеству социальной
системы в условиях перехода системы от старой структуры к новой,
когда увеличивается степень активности энтропийных процессов и
уменьшается действенность противостоящих им социальных механиз-
мов. В таких условиях безопасность социального объекта напрямую
зависит от качества социального управления и эффективности функ-
ционирования подсистемы обеспечения безопасности. В целом же
механизмы и процессы самоорганизации «включаются* тогда, когда в

3 Дертлжотгатай P.O. Полицейское право. СПб.. 1919. С. 12.

2 Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского нрава. М,, [897. С. 4.
социуме выработана единая или непротиворечивая система целей и
интересов всех социальных единиц общества.

Таким образом, с позиции теории управления сложными систе-
мами безопасность следует трактовать как свойство и динамическое
состояние системы «личность — общество — государство», возни-
кающее в процессе и результате деятельности специально уполномо-
ченных государственных органов по защите от внутренних и внешних
угроз, при которых гарантируется реализация основных прав и свобод
лютости и общества, законных интересов государства, когда их раз-
витие происходит на стабильной правовой основе. Устойчивое со-
стояние общества в своей наиболее существенной части зависит от
интегрирующей способности власти, характеристик системы управле-
ния обществом, проявляющихся в ее адаптационных возможностях в
условиях риска и угроз.

Вследствие сказанного, безопасность — это одновременно и усло-
вие, и результат эффективного правового управления. В такой интер-
претации обеспечение безопасности предполагает необходимость мак-
симальной мобилизации государством основных правовых ресурсов;
высокую степень координации и демократизации деятельности струк-
тур исполнительной, законодательной и судебной властей государства.
Это обусловливает необходимость своевременного и гибкого управ-
ляющего воздействия на общественные отношения, складывающиеся
в сфере обеспечения безопасности.

Прямая угроза общественной безопасности может возникать при
нарушениях установленного порядка проведения массовых мероприя-
тий, неподготовленности мест для их проведения и тд., тем более при
стихийных бедствиях, экологических катастрофах, эпидемиях, эпизо-
отиях, пожарах и других чрезвычайных обстоятельствах. В последнем
случае осуществляются предусмотренные законом меры, связанные с
повышен нем мощности правового воздействия, возрастает роль за-
претов и юридической ответственности.

Органы внутренних дел, выполняя свои функции по обеспечению
общественной безопасности, действуют в различных условиях, по-
скольку меняется само поле их правовой деятельности. Поэтому об-
ращение к механизму правового регулирования имеет принципиаль-
ное значение. Так, С.С. Алексеев отмечал, что «правовое регулирова-
ние» призвано отразить динамику, активно — действенную сторону
правовой действительности, причем тогда, когда юридические нормы
действуют, регулируют общественные отношения»8.

При осуществлении служебной деятельности сотрудники органов
внутренних дел вступают в специфические отношения, содержание
которых связано с системой полномочий, ответственности, правовых

* См.;	твдрин государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1987. С. 239.
средств, форм и методов реализации возложенных на данное ведомст-
во задач по защите прав и свобод человека и гражданина, охране пра-
вой орндка, созданию гарантий общественной безопасности, борьбе с
преступностью.

Для понимания правовой сущности как исполнительной власти в
целом, так и органов внутренних дел. в частности, в равной мерс ис-
пользуется категория «принуждение». Еще в начале прошлого века
В. Иозефи отмечал, что «содержание всякой исполнительной власти
всецело исчерпывается правовой охраной», тогда как «всякая право-
вая охрана — организационное принуждение»1. В свою очередь, его
современник В.М. Гессен понимал под полицейской деятельностью
«не административную деятельность вообще, а только определенный
вид, определенный род государственной деятельности — деятельность,
направленную на поддержание безопасности и порядка, связанного с
применением принудительной власти»* 2.

Для правового регулирования обеспечения безопасности государ-
ство использует весь арсенал правовых средств. Однако эти правовые
средства применяются в различных комбинациях с тем, чтобы усили-
вать или смягчать правовое воздействие на субъектов права. Для рас-
сматриваемой нами сферы немаловажным является оценка происхо-
дящих изменений с тем, чтобы выбрать наиболее оптимальный вари-
ант правового регулирования.

Органы внутренних дел работают в обычных повседневных усло-
виях, их деятельность постоянна, но тем не менее их деятельность
может осложняться целым рядом обстоятельств, которые требуют бо-
лее мощного правового воздействия. Усиление угроз, террористиче-
ские акты, угроза вооруженного нападения и другие резко повышают
опасность для существующих общественных отношений и в этом слу-
чае, государство осиливает мощь правовой защиты в первую очередь
посредством повышения уровня действия правовых запретов, которые
в той или иной мере ограничивают возможности субъектов права, ко-
торыми они обладают в обычных условиях, то есть государство уста-
навливает соответствующие режимы; военного, чрезвычайного поло-
жения и др.

Таким образом, вид режима меняет роль органов внутренних дел
как субъекта управления, например в случае введения военного поло-
жения органы внутренних дел — сами объекты управления со сторо-
ны военного управления. При введении чрезвычайного положения,
если основанием для введения является социальная проблема, то ор-
ганы внутренних дел обладают значимой ролью параллельно с Феде-
ральной службой безопасности, если иные основания, то органы

’	К Опыт юридической науки полицейского нрава. Основные понятия.

Материальное полицейское право. Могнл. Под., 1902. С. 23, 3L

2 /ессея КМ Лскнии но полицейскому прану. Выл. I. СПб., С. 2i.
внутренних дел находятся под управлением Министерства Российской
Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям
и ликвидации последствий стихийных бедствий, В случае проведения
контртеррористической операции доминантой является Федеральная
служба безопасности, а органы внутренних дел являются лишь одним
из элементов сил.

Поэтому необходимо иметь в виду, что объект управления для орга-
нов внутренних дел в рассматриваемой сфере весьма динамичен. И эту
динамику необходимо учитывать при организации деятельности органов
внутренних дел с тем, чтобы был своевременно выбран оптимальный
режим их собственной деятельности по предотвращению тех или иных
угроз. Об угрозах правопорядку речь пойдет во втором параграфе.

В заключение сделаем некоторые выводы.

I.	Специальные административно-правовые режимы как основная
составляющая обеспечения безопасности в рассматриваемых условиях
обусловлены обстоятельствами, предшествующими введению того или
иного режима, характеристикой объектов правоприменения, претер-
певающих воздействие режима, а также комплексной характеристикой
субъектов обеспечения безопасности (режима).

2.	При особых условиях складываются особые (специальные) пра-
воотношения, имеющие следующие специфические черты:

•	они являются юридическими последствиями чрезвычайных си-
туации;

*	обязательным субъектом этих правоотношений являются специ-
ально уполномоченные органы исполнительной власти;

•	права и обязанности субъектов правоотношений регулируются
нормативными правовыми актами, действующими только в пе-
риод возникновения чрезвычайной ситуации;

•	данные правоотношения являются объектом управляющего воз-
действия специально уполномоченных органов исполнительной
власти.

3.	Деятельность органов внутренних дел по обеспечению безопас-
ности в условиях специальных административно-правовых режимов
должна исходить из методологической посылки отношения объекта и
субъекта управления, при котором объект первичен.

1.2. Конституционная модель и механизм
обеспечения правопорядка в особых условиях

в Российской Федерации

Реализация конституционных принципов становления и развития
гражданского общества, формирование демократического правового
государства предопределяют в качестве одной из важных проблему
охраны и, что не менее важно, достижения баланса интересов лично-
сти, общества и государства в условиях специальных административ-
но-правовых режимах, имея в виду как решение публично значимых
задач по защите основ конституционного строя, обеспечению оборо-
ны страны, безопасности государства, так и выполнение государством
конституционных обязанностей по признанию, соблюдению и защите
прав и свобод человека и гражданина. При всем многообразии
средств и способов достижения режима безопасности и сбалансиро-
ванности интересов личности, общества и государства важнейшее ме-
сто занимают в этом ряду правовые средства.

На конституционном уровне (ст. 2 и 18 Конституции Российской
Федерации) закреплен приоритет прав и свобод человека и граждани-
на в деятельности государственных органов и органов местного само-
управления. Фактически это означает, что объектами безопасности в
Российской Федерации являются и признаются права и свободы лич-
ности, общества и государства.

В то же время в соответствии со ст. 55 Конституции Российской
Федерации «права и свободы человека и гражданина» предусматрива-
ется возможность их ограничения федеральными законами «в целях
зашиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья,
прав и законных интересов других лиц. обеспечения обороны страны
и безопасности государства».

Статья 56 Конституции Российской Федерации это дискретное
право государства трактует следующим образом: «в условиях чрезвы-
чайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты
конституционного строя в соответствии с федеральным законом могут
устанавливаться отдельные ограничения нрав и свобод с указанием
пределов и срока их действия», так как именно человек, его права и
свободы в соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерациие
являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита кото-
рых являются обязанностью государства.

К жизненно важным интересам законодателем отнесена совокуп-
ность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает
существование и возможности прогрессивного развития личности,
общества и государства.

В свою очередь, угрозой общественности является совокупность
условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интере-
сам личности, общества и государства.

Как и любые правоотношения, общественные отношения в сфере
безопасности регулируются системой правовых норм, которые опре-
деляют объекты, субъекты, принципы их участия в отношениях, га-

9 A^cwmywM Российской Федерации (лрнвяга всенародным голосовая нем 12 де-
кабря 1993 г.) // Российская газета. 25 декабря 1993. № 237.
рантии, права, обязанности, а также ответственность. Эти нормы со-
держатся в Конституции Российской Федерации, Федеральном кон-
ституционном законе «О чрезвычайном положении», Федеральном
законе «О безопасности», законах и других нормативных актах Рос-
сийской Федерации, регулирующих отношения в области безопасно-
сти; в конституциях, законах, иных нормативных актах республик в
составе Российской Федерации и нормативных актах органов государ-
ственной власти и управления краев, областей, автономной области и
автономных округов, принятых в пределах их компетенции в данной
сфере; международных договорах и соглашениях, заключенных или
признанных Российской Федерацией.

Этимологическая категория «угроза» всегда связана с причинени-
ем вреда, ущерба, с опасностью посягательства, негативного воздейст-
вия н т.п. с условиями, ситуациями, факторами, которые создают
опасность для чего-либо, например для интересов личности, общест-
ва. государства.

Тем не менее, несмотря на кажущуюся теоретическую простоту,
практическую значимость термина «угрозы», в отечественной научной
литературе не выработано еще единого подхода к его раскрытию.

По мнению А.А. Прохожева, угроза — совокупность условий и
факторов, создающих опасность жизненно важным интересам лично-
сти, общества и государства3. Несколько иначе рассматривают угрозы
А.И. Александров, С.С. Ковалевский, А.В. Коровников. К.В. Сурков.
Источники внешних и внутренних угроз России они связывают со
следующими факторами: нестабильностью политической, экономиче-
ской, социальной, национальной обстановки: разнообразием и проти-
воречивостью интересов различных социальных групп и слоев2.

На наш взгляд, исследуемый нами термин должен рассматривать-
ся гораздо шире. В широком смысле угроза безопасности — потенци-
альное нарушение безопасности чего-либо. Угроза безопасности —
потенциальное действие или событие, которое может привести к на-
рушению одного или более аспектов безопасности какой-либо систе-
мы, а также как некий индикатор, который способствует введению
какого-либо специального административно-правового режима.

Правовой аспект понятия угроза есть намерение нанести физиче-
ский, материальный или иной вред отдельному дину или обществен-
ным интересам. В большинстве случаев угроза — элемент конкретно-
го правонарушения, способ его совершения.

’ См.: Owju теорий наимональной безопасности: Учебник / Под сбей. ред. А.А. Про-
хожева. М.; РАГС, 2002. С. 24.

См.: Ллмлгмфм 4.Я.,	C.C.r	Л.В., Сурков К. В Проблемы

обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. М.; Финансовый
коггтроль, 2009. С. 22 —26.
Федеральный конституционный закон «Ю чрезвычайном положе-
нии», не раскрывая понятия «угроза», трижды употребляет этот тер-
мин в различных контекстах. В статье 3 говорится, чрезвычайное по-
ложение вводится лишь яри наличии обстоятельств, которые пред-
ставляют собой непосредственную угрозу жизни я безопасности граж-
дан или общественному строю Российской Федерации и устранение
которых невозможно без применения чрезвычайных мер. В статье Н,
раскрывающей меры и временные ограничения, применяемые при
введении чрезвычайного положения, указано, что возможна эвакуа-
ция материальных и культурных ценностей в безопасные районы в
случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения
или повреждения. Наконец, ст, 31 предусматривает задержание граж-
дан, нарушивших правила комендантского часа в случае введения ка-
рантина вследствие возникновения угрозы распространения опасных
инфекционных заболеваний.

В рамках проблематики, связанной с созданием эффективной мо-
дели деятельности органов внутренних дел в условиях специальных
административно-правовых режимов, особое место занимает вопрос о
сущности у1роз безопасности.

Характерно, что в ряде законодательных актов и официальных до-
кументов идет речь об угрозе безопасности РФ как о явлении, кото-
рое потенциально существует, а при определенных неблагоприятных
условиях может стать реальностью и способно нанести ушерб лично-
сти, обществу и государству. Вместе с тем ни в одном из ийх не со-
держится достаточно четкого определения сущности угроз безопасно-
сти. Так, в Федеральном законе *0 безопасности»1 (ст, 3) в качестве
содержания деятельности государства по обеспечению безопасности
определены «прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз
безопасности».

В рамках теории безопасности наряду с понятием «угроза» доста-
точно широко употребляется термин «опасность». Исследователи вы-
деляют шесть значений последнего: «I) целеустремленные враждеб-
ные намерения и действия одних субъектов против других, а также
вредные следствия просчетов, ошибок, безалаберности людей в своих
действиях; 2) риск; 3) вызов; 4) природные катаклизмы, наносящие
ущерб самой природе и обществу; 5) оценка явлений с точки зрения
возможного ущерба; 6) предчувствие событий, способных пичимить
вред людям и природе»* 2

Вместе с тем нередко понятия «.угроза» я «опасность» используют-
ся в одном и том же значении. Действительно, взаимосвязь указанных

9 Фермий закон Российской Федерации «О безопасности* от 2$ декабря 2010 г.
.N? 390-ФЗ // Собрание ааконоддгсльстаа РФ. 3 января 2011 г. № 1. Ст. 2.

2 Сфе$рямгжм В,, Дерюгин Ефимов Н.Н., Ковалев В.И. Безопасность к армия.
М., J995. С. 23.
категорий столь тесная, что строго очертить параметры каждой из них
довольно сложно. Общим в их содержании является возможность
причинить тот или иной ущерб безопасности. Однако в настоящее
время среди специалистов все более распространенным становится
мнение о том, что угроза — это крайняя степень опасности (непо-
средственная опасность), а опасность есть возможная (потенциальная)
угроза. Например, можно встретить такую трактовку: угроза есть не-
посредственная опасность причинения ущерба жизненно важным ин-
тересам и безопасности1. В свою очередь, опасность рассматривается
как нанесение ущерба тем или иным интересам, для реализации ко-
торого необходимо создание соответствующих условий (накопление
возможностей и формирование намерений). Таким образом, опасность
предполагает наличие либо намерения, либо возможности нанесения
ущерба, тогда как угроза заключает в себе и то и другое. При этом
опасности могут исходить из многих источников и действовать но от-
ношению ко многим объектам, часто имея безадресный характер, а
угроза, имея конкретный источник и объект, всегда носит персони-
фицированный, адресный характер1.

Поскольку каждая объективно существующая опасность может
рассматриваться в качестве потенциальной угрозы, т.е. при определен-
ных условиях способна стать конкретной угрозой и нанести реальный
ущерб интересам государства, общества или личности, то данные явле-
ния принято рассматривать в совокупности. Специалисты исходят из
того, что существуют не отдельно взятые угрозы и опасности, а имеет
место определенная система опасностей и угроз безопасности.

Наряду с терминами «угроза» и ^опасность» в теории безопасно-
сти также достаточно широко употребляются и такие категории, как
«вызов» и «риск», заимствованные у американских специалистов. От-
метим, что в рамках стратегического планирования в США использу-
ют термины «угроза», «вызов» и «риск», посредством которых обозна-
чаются: возможность какой-либо страны, группы государств или яв-
лений угрожать (угроза), противодействовать (вызов) или определен-
ным образом мешать (риск) достижению целей безопасности3.

Существует три основных варианта интерпретации риска, который
является наиболее родственным термину «угроза»: как возможность
негативного для объекта или субъекта события, как количественная
мера такой возможности и как комбинация этих двух толкований В
последнем варианте риск квалифицируется как потенциальная воз-

9 Л&мшкм1 5_/7. Угрозы национальной безопасности России // Военная мысль. 2006.
№ I. С 17.

- (Хнцоя теория безопасности. Актуальные методологические и социально-поли-
тические проблемы: Учеб, пособие / Под род. А.И. Позднякова. М.: ВЛГШ, 1994.
С. 13.

Coffins L. Grand Stralegy, Principles and Practics. Annapolis, Mariland, 1973. P. 14.
можность нанесения вреда данному объекту или субъекту* обычно
выражаемая в количественных параметрах, В свою очередь, опасность
определяется как источник риска1.

По мнению некоторых авторов, первичным в ряду дестабилизи-
рующих факторов (риск, вызов, опасность или угроза) является риск.
Вызов, опасность и угроза трактуются как различные степени риска
причинения конкретного ущерба интересам безопасности, т.е. высту-
пают в качестве вторичных рисков. Мы же считаем, что причинно-след-
ственная цепь в данном случае имеет следующий вил: опасность —
вызов — риск — угроза.

Подытоживая выше изложенные рассуждения, можно утверждать,
что применительно к предмету нашего исследования угроза пред-
ставляет собой совокупность условий и факторов, создающих реаль-
ную и потенциальную опасность (вызов, риск) объектам обществен-
ной безопасности.

На основе уточненного понятия можно выделить различные типы
и виды угроз общественной безопасности, В качестве основания клас-
сификации может быть рассмотрен целый ряд критериев. Наиболее
значимым из них является характер источника угрозы, на основе ко-
торого выделяются три основные группы: целенаправленные действия
людей; непреднамеренный эффект человеческой деятельности и со-
циальных структур; природные явления.

К группе преднамеренных угроз относят действия, которые угро-
жают жизни людей (организованная преступность. межэтническая н
иная межгрупповая конфронтация в обществе, терроризм, торговля
наркотиками, продажа высокотоксичных химикатов и др.). К этой же
группе относятся факторы, наносящие урон природной среде (эле-
менты экологической войны, соперничество за природные ресурсы), а
также осознанное ущемление политических свобод и прав населения
(военные перевороты, политические репрессии, этническая и иная
дискриминация и т.д.).

В числе незапланированных угроз выделяются эпидемии и отрав-
ления токсичными и радиоактивными веществами; испытания оружия
массового поражения; производственные аварии; разрушение озоно-
вого слоя Земли и другие катастрофические изменения экологии, ве-
роятность несанкционированной ядерной войны.

По направленности и содержанию угрозы безопасности могут раз-
деляться на относящиеся к сферам:

• политики (связанные с недостатками функционирования орга-
нов власти и управления на местах, ошибками проводимой на-
циональной политики, незаконной деятельностью политических
партий и общественных объединений и т.д.);

9 Kapfart	GaMit 5J. On (he quantiintive definition of risk // Journal of rtsk analysis.

3931. № 1. P 12.
•	экономики (обусловленные дефектами экономической полити-
ки, значительным расширением масштабов нелегальной эконо-
мики, расслоения населения и т.д.);

•	социальной (возникающие в результате массового нарушения
законных прав и интересов граждан, неблагоприятной демогра-
фической ситуации и т.д.);

*	экологии (связанные с обострением противоречий между разви-
тием производительных сил, технологий и необходимостью со-
хранения благоприятной экологической среды);

•	культуры (вызванные деградацией нравственности и националь-
ного самосознания, падением уровня образованности и культур-
ного развития населения);

•	техники (возникающие в связи с техногенными авариями и ката-
строфами, низкой технологической и производственной эксплуа-
тацией изношенного и неисправного оборудования, несвоевре-
менностью проведения ремонтных работ, нарушениями правил
эксплуатации оборудования и пр,);

•	борьбы с преступностью (связанные с резким ростом преступ-
ности, криминализацией наиболее важных сфер жизнедеятель-
ности государства и общества, появлением новых видов престу-
плений и повышением степени опасности преступных деяний)1.
Угрозы безопасности могут характеризоваться и с точки зрения
естественности их генезиса. Здесь выделяются три типа:

•	искусственного происхождения (сюда относятся угрозы, связан-
ные с человеческой деятельностью, включая социальные кон-
фликты и технологические катастрофы);

•	естественного происхождения (природные катаклизмы);

•	комбинированного происхождения (природно-антропогенные
чрезвычайные ситуации)5.

На основании критерия масштабности воздействия на систему
безопасности целесообразно выделить угрозы общенационального
(федерального) уровня, регионального уровня и локального уровня.

Дополнительная характеристика — темпы реализации угрозы, в
соответствии с которой все угрозы можно разделить на плавные
(главным образом, социальные конфликты, латентный период кото-
рых исчисляется иногда десятилетиями) и взрывные (стихийные бед-
ствия, определенные виды технологических катастроф, активизация
угроз которых может происходить в течение нескольких минут).

По причине активизации уiрозы можно выделить ситуации, когда
имеет место неудовлетворительное состояние системы безопасности, а 1 2 *

1 Л&тйЭыя'де А.Ф. Указ. соч. С. ?, 8.

2 Порфирьев Б.Н. Управление в чрезвычайных ситуациях; проблемы теории и прак-

тики. №.; ВИНИТИ, 1991. С. 20
потому отсутствуют возможности предотвратить угрозу и минимизи-
ровать последствия; ситуации, когда угроза активизируется вне зави-
симости от состояния системы общественной безопасности.

Разработкам угроз является одной из основных управленческих
функций в системе безопасности. Как правило, управление в сфере
безопасности, «завязанное» на угрозах, представляют в виде следую-
щих подсистем; прогнозирования, выявления, локализации и исполь-
зования внутренних и внешних опасностей и угроз; снижения неоп-
ределенности (разработка прогнозов, сценариев, стратегий противо-
действия выявленным опасностям и угрозам}; разработки программ
действий в условиях того или иного развития ситуации.

Применительно к выяснению угроз и опасностей в сфере безопас-
ности наиболее актуальной проблемой сегодня является повышение
«чувствительности» этой системы. Она призвана не только выявлять
фактические угрозы, реализуя так называемый защитный подход к
безопасности, а работать на опережение, т.е. отслеживать и про/пози-
ровать развитие всех значимых социальных процессов и явлений, ко-
торые могут в конечном итоге представлять опасность для жизненно
важных интересов личности, общества и государства. Если система
безопасности не обладает достаточной степенью чувствительности, то
она невольно будет доводить общество до постоянного столкновения
с возникающими угрозами, которые могли бы быть учтены, когда на-
ходились еще на стадии формирования, а затем локализованы, мини-
мизированы или даже использованы в качестве стимулов развития.

Таким образом, в обеспечении безопасности очень важна свое-
временная и конкретная оценка состояния опасностей и угроз в ее
внутренних и внешних аспектах. В ходе подобной опенки необходимо
иметь в виду два момента. Во-первых, постоянно меняется роль внут-
ренних и внешних факторов безопасности; динамика этого процесса
зависит от конкретных исторических условий. Например, сегодня ос-
иовными угрозами национальной безопасности России совершенно
обоснованно считаются внутренние угрозы, острота которых прямо
зависит от уровня социально-экономического развития страны и сте-
пени удовлетворения жизненных потребностей населения. Во-вторых,
несмотря на вышесказанное и внутренний, и внешний аспекты безо-
пасности оказывают друг на друга значительное влияние.

Проблема оценки уровня безопасности исключительно сложна и
пока еше слабо разработана; реально применимых методов его изме-
рения пока не существует. И сегодня для решения задачи создания
системы заблаговременного обнаружения и раннего предупреждения
угроз весьма актуальной является разработка определенного набора
индикаторов, позволяющих с достаточной степенью достоверности
оценить уровень текущего состояния обществен ной безопасности.

Индикативный анализ состояния и развития системы обществен-
ной безопасности является важнейшим элементом механизма защиты
жизненно важных интересов в дайной сфере, В качестве главного ин-
струмента осуществления такого анализа используются специальные ко-
личественные индикаторы, получившие название пороговых значений.

Отметим, что безопасность общества следует связывать не с изме-
нениями его составляющих, а с параметрами этих изменений, ампли-
тудой их колебания. На этот счет американские исследователи А. Холл
и Р. Фейджин отмечают, что стабильность и безопасность системы
определяется тем, что рассматриваемые переменные остаются в опре-
деленных пределах1. Пороговые значения — это предельные величи-
ны, несоблюдение которых препятствует нормальному ходу развития
социума, приводит к формированию негативных, разрушительных
тенденций в сфере общественной безопасности.

При определении перечней индикаторов следует исходить из того,
что они должны отражать сущностные, а не второстепенные черты со-
стояния общественной безопасности, а кроме того, охватывать жизнен-
но важные интересы личности, общества и государства в данной сфере.

Наряду с этими принципиальными положениями перечень инди-
каторов пороговых значений общественной безопасности должен удов-
летворять следующим практическим требованиям:

•	возможность использования данных индикаторов органами внут-
ренних дел;

•	достаточная степень конкретности и определенности, позво-
ляющая давать однозначную оценку фактическому состоянию
данной сферы;

•	совместимость данного перечня с действующей в нашей стране
системой учета, статистики и прогнозирования.

Перечень индикаторов общественной безопасности может вклю-
чать в себя большое число показателей и в конечном счете служить
ориентиром для исследований, направленных на выявление состоя-
ния общественной безопасности в конкретный момент времени. Нов
этом случае все угрозы требуют ранжирования по степени приоритет-
ности разработки мер обеспечения безопасности. Вместе с тем целе-
сообразно иметь достаточно ограниченный перечень пороговых зна-
чений, способных в то же время достаточно полно отразить состояние
рассматриваемой области.

Попытаемся определить основополагающие индикаторы угроз безо-
пасности, исходя из параметров основных сфер жизни общества.

В сфере политики — это обострение политической борьбы между
различными партиями за власть; факты проявления политического
экстремизма, крайних проявлений национализма; факты проявле-
ния противоречий между интересами государственных органов и
различных социальных общностей, профессиональных групп; рост

* Яссмдоделшг но общей теории систем. М., 1969. С. 277.
политической активности населения, выражающийся, в частности,
в увеличении числа несанкционированных массовых акций граж-
дан и организаций,

В сфере экономики — это падение жизненного уровня населения;
увеличение численности безработных; рост инфляции; слабая госу-
дарственная социальная поддержка населения; резкая социально
опасная дифференциация населения по доходам; увеличение соци-
ального слоя населения, активно включенного в криминальное или
предкриминальное экономическое поведение, рост коррупции в госу-
дарственном аппарате на всех его уровнях,

В социально-демографической сфере особо выделяются увеличе-
ние числа беженцев и вынужденных переселенцев как групп повы-
шенного криминального и виэтимологического риска, расширение
масштабов криминальной миграции, резкое ухудшение демографиче-
ских показателей прироста населения,

В сфере этно конфессиональных отношений особое значение име-
ют: появление и последующая публикация в средствах массовой ин-
формации сообщений и публикаций, провоцирующих разжигание эт-
нической, религиозной и меж конфессиональной розни; факты столк-
новении между представителями различных этнических и конфессио-
нальных общностей; рост числе массовых акций на почве этнической,
религиозной и межконфессиональной розни

В околото-природной сфере наиболее опасными являются: загряз-
нение природной среды за счет расширения объемов захоронений и
утилизации токсичных промышленных и бытовых отходов; радиоак-
тивное загрязнение окружающей среды; экологически опасное хране-
ние и утилизация выведенного из боевого состава вооружения, хране-
ние и уничтожение запасов химического оружия; факты экологиче-
ского терроризма,

В техносфере в последнее десятилетие наиболее серьезную опас-
ность имеют: увеличение числа сбоев, отказов, «локальных» аварий на
технологически сложных и высокорисковых производственных объек-
тах; износ технологического оборудования, основных производствен-
ных фондов и транспортных средств; не соответствующий требовани-
ям уровень техники безопасности и технологической надежности на
промышленных, транспортных, энергетических объектах и т.д.

Применительно к предмету настоящего исследования особым яв-
ляется институциональный аспект проблемы угроз безопасности, ко-
торый предполагает анализ эффективности системы обеспечения об-
щественной безопасности. По этому поводу можно с уверенностью
утверждать, что от некомпетентной, ошибочной и злонамеренной по-
литики исходят порой самые серьезные угрозы жизненно важным ин-
тересам личности, общества, а в конечном счете, и для самого госу-
дарства. Сегодня угрозы общественной безопасности России ириобре-
ли порсиовый характер также из-за невысокого качества государст-
венного управления. Рассуждая о нравственной уязвимости облечен-
ного властью субъекта, И.А, Ильин утверждал, что активная, внешняя
борьба со алом несет в себе особые условия, затрудняющие человеку
его внутреннюю борьбу с его собственными.

Как указывалось выше, субъектом обеспечения безопасности яв-
ляется государство, которое осуществляет функции в этой области че-
рез органы законодательной, исполнительной и судебной властей,
полномочия которых подлежат разграничению.

Для непосредственного выполнения функций по обеспечению
безопасности личности, общества и государства в системе исполни-
тельной власти в соответствии с законом образуются государственные
органы обеспечения безопасности. Они обеспечивают безопасность
личности, общества и государства, которая осуществляется на основе
разграничения полномочий органов законодательной, исполнитель-
ной и судебной властей в данной сфере.

Органы исполнительной власти обеспечивают исполнение законов
и иных нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере
безопасности; организуют разработку и реализацию государственных
программ обеспечения безопасности; осуществляют систему мероприя-
тий по обеспечению безопасности личности, общества и государства в
пределах своей компетенции; в соответствии с законом формируют,
реорганизуют и ликвидируют государственные органы обеспечения
безопасности.

Судебные органы обеспечивают защиту конституционного строя в
Российской Федерации, руководствуясь Конституцией Российской Фе-
дерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами
республик в составе Российской Федерации; осуществляют правосудие
по делам о преступлениях, посягающих на безопасность личности, об-
щества и государства; обеспечивают судебную защиту граждан, общест-
венных и иных организаций и объединений, чьи права были нарушены
в связи с деятельностью по обеспечению безопасности.

Система органов обеспечения безопасности строго устанавливает-
ся законодательством Российской Федерации. Систему обеспечения
безопасности возглавляет Президент Российской Федерации, который
определяет стратегию обеспечения внутренней и внешней безопасно-
сти, контролирует и координирует деятельность государственных ор-
ганов обеспечения безопасности, в пределах определенной законом
компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безо-
пасности. К силам обеспечения безопасности относятся: Вооружен-
ные Силы; федеральные органы безопасности; органы внутренних
дел; органы внешней разведки; органы обеспечения безопасности ор-
ганов законодательной, исполнительной, судебной властей и их выс-
ших должностных лиц; органы налоговой службы; Государственная
противопожарная служба, органы службы ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; внут-
ренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в
промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве и
другие государственные органы обеспечения безопасности, дейст-
вующие на основании законодательства.

Органы обеспечения безопасности необходимо отличать от Феде-
ральной службы безопасности Российской Федерации, которая явля-
ется одним из этих органов, деятельность которого определяется Фе-
деральным законом Российской Федерации «.О федеральной службе
безопасности»1. Службам ФСБ и МВД России разрешено использо-
вать в своей деятельности специальные силы и средства, но только в
пределах их компетенции и в соответствии с законодательством.

Конституционным органом, осуществляющим подготовку реше-
ний Президента Российской Федерации в области обеспечения безо-
пасности, является Совет Безопасности Российской Федерации.

Совет Безопасности Российской Федерации рассматривает вопро-
сы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области
обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной,
экономической, общественной, оборонной, информационной, эколо-
гической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения,
прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодо-
ления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка, от-
вечает за состояние защищенности жизненно важных интересов лич-
ности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.

Основными задачами Совета Безопасности Российской Федера-
ции являются;

•	определение жизненно важных интересов личности, общества и
государства и выявление внутренних и внешних угроз объектам
безопасности;

*	разработка основных направлений стратегии обеспечения безо-
пасности Российской Федерации и организация подготовки фе-
деральных программ ее обеспечения;

•	подготовка рекомендаций Президенту Российской Федерации
для принятия решений по вопросам внутренней и внешней по-
литики в области обеспечения безопасности личности, общест-
ва и государства;

•	подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвы-
чайных ситуаций, которые могут повлечь существенные соци-
ально-политические, экономические, военные, экологические и
иные последствия, и по организации их ликвидации;

’	закон Российской Федерации «О федеральной службе безопасности»

от 3 «Преля 1995 г. № 40-ФЗ (ред. от 27 июля 2006 г.) // Собрание законодательст-
ва РФ. 10 апреля 1995. № 15. Ст. 1269; Российская газета. 12 апреля 1995. № 72.
•	подготовка предложений Президенту Российской Федерации о
введении, продлении или отмене чрезвычайного положения;

*	разработка предложений по координации деятельности органов
исполнительной власти в процессе реализации принятых реше-
ний в области обеспечения безопасности и оценка их эффек-
тивности;

•	совершенствование системы обеспечения безопасности путем
разработки предложений по реформированию существующих
либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность
личности, общества и государства.

Таким образом, можно заключить, что Министерство внутренних
дел Российской Федерации относится к государственным органам
обеспечения безопасности, образующим систему безопасности, со-
держание деятельности которой в этой сфере определяется исходя из
реальных и потенциальных yjpo3 личности, обществу и государству,

Организация деятельности органов внутренних дел, их основные
функции и задачи, роль и место в системе органов государственной
власти предопределяются характером и масштабами угроз националь-
ной безопасности, так как угроза значительно теряет в уровне своей
опасности, если ее ждут, знают, как ей противостоять.

Учитывая сделанный выше вывод о том, что совершенствование
деятельности органов внутренних дел невозможно без учета деятель-
ности других правоохранительных органов, считаем обоснованным
использовать достижения научных изысканий по вопросам совершен-
ствования деятельности отдельных видов правоохранительных органов.
В связи с этим вызывает интерес конструкция деятельности правоох-
ранительного органа не только от «противника» (источника опасно-
сти), но и объекта обеспечения безопасности. Видится, что такая мо-
дель может быть положена и в основу деятельности органов внутрен-
них дел, за тем исключением, что на месте преступника могут быть н
стихийные бедствия, которые, безусловно, также влияют негативно на
объект государственного управления и от воздействия которых он ох-
раняется и защищается, в том числе и органами внутренних дел.

В настоящее время при рассмотрении эффективности деятельно-
сти органов внутренних дел в условиях административно-правовых
режимов особое внимание уделяется той активности и напряженности
деятельности личного состава, которые достигаются в процессе пре-
дотвращения или преодоления последствий соответствующих угроз.
Наибольшее напряжение является показателем эффективности. Без-
условно, такой подход имеет как положительные, так и отрицатель-
ные стороны.

С одной стороны, рассмотрение активности деятельности орга-
нов внутренних дел позволяет оценить деятельность с количествен-
ной стороны, выявить те органы, подразделения и учреждения, ко-
торые требуют совершенствования в организации их работы, мате-
риально-технического и иного обеспечения. Однако данный подход
позволяет определить эффективность деятельности органов внутрен-
них дел лишь по отношению к противодействию определенной угрозе.
В свою очередь, нами уже отмечалось, что деятельность органов
внутренних дел, как и любого органа государственной власти, нс
цель, а средство — средство достижения главной цели всего государ-
ственного управления — обеспечение нормального развития объекта
государственного управления.

Таким образом, эффективность деятельности органов внутренних
дел в условиях специальных административно-правовых режимов
должна, безусловно, оцениваться на основе существующей статистики,
отражающей активность соответствующих органов, подразделений и
учреждений, но все это должно резюмироваться и накладываться на
достижимость или недостижимость главной цели государственного
управления, то есть должен оцениваться тот вклад, который осущест-
вляется органами внутренних дел в обеспечение правопорядка и безо-
пасности Российской Федерации.

В научной литературе авторами предпринимаются попытки разра-
ботать новые подходы к оценке эффективности деятельности не толь-
ко органов внутренних дел, но и других правоохранительных органов.

Качество жизни граждан зависит как от угроз в экономической,
социальной, политической и других областей, так и от противодейст-
вия им соответствующей системой. Полностью ликвидировать все уг-
розы субъектам государственного управления возможно только при
условии затрат колоссальных ресурсов. Поэтому критерием эффек-
тивности системы обеспечения национальной безопасности является
не только уровень снижения опасности для жизни граждан из-за не-
гативного воздействия угроз к различных областях жизнедеятельности,
но и адекватность затрат государства на формирование соответствую-
щих характеристик системы защиты и охраны. Идеальным является
такое развитие системы органов обеспечения безопасности, при кото-
ром обеспечивается как минимум снижения качества жизни граждан
из-за негативных последствий, так и минимум затрат государства на
функционирование данной системы. Но адекватность затрат государст-
ва все же предопределяется угрозами. Показатели национальной безо-
пасности должны отражать безопасность и качество жизни граждан.

При формировании конституционной модели и механизма обес-
печения правопорядка в особых условиях необходимо отметить влия-
ние международных договоров в данной сфере В качестве позитивно-
го опыта можно отметить активно разрабатываемые в последнее деся-
тилетие концепции регионального сотрудничества в борьбе с пре-
ступностью. Результатом реализации таких разработок явилось, в ча-
стности, создание в 1998 г. Европейской полицейской организации
(Европол), призванной координировать усилия государств — членов
Европейского Союза в вопросах противодействия различным видам
преступности. За прошедшие годы Европол превратился в самостоя-
тельный орган Европейского Союза, наделенный особой компетенци-
ей по анализу и обмену информацией в целях противодействия неле-
гальной торговле наркотиками, ядерными, взрывчатыми и радиоак-
тивными веществами, оружием, похищенными транспортными сред-
ствами, антиквариатом и произведениями искусства, а также фальши-
выми документами; созданию сетей нелегальной иммиграции и
транспортировки людей; терроризму; покушению на собственность и
мошенничеству; кражам; рэкету; подделыванию денежных знаков;
киберпреступлениям; коррупции; нанесению ущерба окружающей
среде и тд. Эффективность деятельности Европейской полицейской
организации была неоднократно подтверждена результатами операций,
проводившихся под ее эгидой.

В то же время статистика показывает, что количество преступле-
ний, имеющих транснациональный характер и касающихся России и
Евросоюза, за последние два года выросло на 12%’, что говорит о не-
достаточной эффективности международного сотрудничества между
правоохранительными органами Российской Федерации и Европей-
ской полицейской организацией на современном этале, а также о не-
обходимости выработки теоретических и практических рекомендаций
но совершенствованию такого сотрудничества2.

В настоящее время процессы информационного обмена между
Россией и Европолом организационно ассоциированы с информаци-
онными системами Национального центрального бюро Интерпола
при МВД России; такой обмен осуществляется параллельно в раках
одних и тех же каналов связи с использованием аналогичных систем
обеспечения конфиденциальности; в этом контексте информационное
взаимодействие с Европейской полицейской организацией выступает
структурным элементом универсальной международной системы об-
мена информацией по вопросам борьбы с транснациональной пре-
ступностью, созданной а функционирующей в рамках Интерпола.

Российский национальный контактный пункт по взаимодействию
с Европолом, действующий в системе Министерства внутренних дел,
выступает в качестве информационно-аналитического центра, при-
званного выполнять посредническую функцию по адаптации и рас-
пределению поступающих сведений как в подразделения МВД России,

9	бюллетень Национального центрального бюро Интерпола при

МВД России. Обзор деятельности за 1-е полугодие 2008 г. М., 2008-

- Грабовская ff.H. Международно-правовые основы организации и деятельности
ЕьроЕзейской полицейской организации (Европол) и ос сотрудничество с правое v
рачительными органами Российской Федерации; Авторсф, лис. ... канд. юрид. наук,
М., 2007. С. 3-5.
так и иные правоохранительные органы Российской Федерации; в
этой связи в целях повышения эффективности исполнения запросов
Европола различными компетентными органами Российской Федера-
ции обосновывается предложение о необходимости разработки и
принятия межведомственного нормативно-правового акта, регламен-
тирующего порядок приема, обработки, исполнения запросов Евро-
пола, посгуланжих в компетентные ведомства из РН КП.

В настоящее время Российский национальный контактный пункт
по взаимодействию в Европолом не выполняет всех функций, вохта-
гаемых на данное подразделение Соглашением 2003 с., поскольку
этому препятствует отсутствие оперативного соглашения об обмене
данными, содержащими персональную информацию; автором предла-
гается в кратчайшие сроки подготовить и заключить оперативное со-
глашение с Европолом,

Основными направлениями дальнейшего сотрудничества РФ и
Европола в сфере информационного обмена, на наш взгляд, являются:

•	гармонизация российского законодательства и европейских ак-
тов, регламентирующих деятельность Европола в рамках сотруд-
ничества с третьими странами;

•	приведение во взаимное соответствие российских и европейских
стандартов защиты информации и персональных данных;

•	выработка и нормативное закрепление в нормативно-правовых
актах Российской Федерации единых стандартов исполнения
информационных запросов, направляемых по линии Европола1,
Российская Федерация стала одной из первых стран, не входящих
в систему Европейского Союза, которая изъявила желание осуществ-
лять всестороннее сотрудничество в Европолом. В соответствии с по-
становлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля
2001 г. Министерству внутренних дел России. Генеральной прокура-
туре РФ, Федеральной службе безопасности РФ, Государственному
таможенному комитету РФ было поручено подготовить согласован-
ную позицию и предложения относительно возможных путей сотруд-
ничества Российской Федерации и Европейской полицейской органи-
зации. Итогом указанной деятельности стало подписание 6 ноября
2003 г, в Риме {Италия) на саммите Россия — Евросоюз Соглашения
о сотрудничестве между РФ и Европейской полицейской организаци-
ей (далее — Соглашение 2003 г,).

Соглашение 2003 юда предусматривает четыре формы взаимодей-
ствия российских правоохранительных органов с Европолом: обмен
стратегической и технической информацией, представляющий взаим-

5	Грыбовская Я. Я. Межлунаролно-прЕшовые основы организации и деятельности Ев-
ропейской полицейской организации (Европол) и ее сотрудничество с правоохрани-
тельными органами Российской Федерации; Автореф. дне. ... зднд, юрид. наук, М.,
2007. С 9, 10.
ный интерес, обмен опытом работы в правоохранительной сфере, в
том числе проведение научно-практических конференций, стажировок,
консультаций и семинаров; обмен нормативно-правовыми актами, ме-
тодическими пособиями, научно-технической литературой и другими
материалами, касающимися правоохранительной деятельности; подго-
товка кадров. Из перечисленных форм сотрудничества приоритетным
является обмен стратегической и технической информацией,

В Приложении Na 1 к договору 2003 г, закреплен особый статус
Министерства внутренних дел Российской Федерации как головного
органа во взаимодействии с Европейской полицейской организацией.
Ло смыслу Соглашения только головной орган находится на офици-
альном информационном контакте с информационными системами
Европола, а также только посылаемые через головной орган запросы
рассматриваются Европейской полицейской организацией в качестве
официальных.

Практика реализации Соглашения в течение трех прошедших лет
во многом подтвердила опасения тех, кто утверждал, что заключен-
ный с Европейской полицейской организацией договор не сможет
эффективно действовать без заключения дополнительных соглашений,
составляющих основу обмена информацией — главной функции Ев-
ропола, а также без внесения соответствующих изменений в отечест-
венное законодательство. Последняя опенка была проведена в сере-
дине 2005 г. и выявила весьма низкую активность сторон в реализа-
ции задач, поставленных перед ними. Основной причиной такого по-
ложения было признано отсутствие в российском законодательстве
правовых основ обмена информацией в рамках стандартов Совета Ев-
ропы Европола. Ратификация Российской Федерацией Конвенции
Совета Европы о защите физических лиц в связи с автоматической
обработкой персональных данных 1981 г., которая состоялась 25 де-
кабря 2005 г., открыла новый этап развития отношений с Европолом.

Таким образом, в настоящее время сотрудничество России и Ев-
ропола только входит в практическую плоскость, что, в свою очередь,
свидетельствует о постепенном сближении европейских и российских
стандартов деятельности по обмену информацией в рамках противо-
действия преступности1.

В настоящее время принято несколько внутриведомственных при-
казов Министерства внутренних дел Российской Федерации, направ-
ленных на организацию взаимодействия с Европолом. Важнейшими
среди них являются приказ МВД России от 15 марта 2004 г. N? 173 и
приказ МВД России от 23 декабря 2004 года № 859.

5	Грабовская ff.H. Международно-правовые основы организации и деятельности
ЕвроЕзейской полицейской организации (Европол) и ос сотрудничество с правоох-
ранительными органами Российской Федерации; Автореф, лис. ... каял. юрид. наук,
М., 2007. С. 21, 22.
Немалоизажную роль для противодействия угрозам безопасности
помимо вышесказанного представляет обеспечение правопорядка в
особых условиях. Нами используется выработанное обшей теорией
права понятие «правопорядок», основанное на традиционных научных
представлениях. Их объединяют получившие широкое распространение
утверждения о том, что правопорядок — это: (J) не простая совокуп-
ность, сумма, итог, а система общественных отношений, облеченных в
правовую форму1; (2) не только сами правовые нормы, а, прежде всего,
результат их осуществления, реализации, соблюдения* 2 3 *; (3) не должное,
возможное или желаемое, а реальное, фактическое состояние волевых
общественных отношений3; (4) не противоправное, а правомерное
поведение участников правопорядка*.

Основываясь на этих рассуждениях, представим правопорядок как
реальное состояние внутренне согласованных общественных отноше-
ний, облеченных в правовую форму и складывающихся в результате
правомерного доведения их участников.

В юридической литературе встречаются и подходы к понятию пра-
вопорядка, не вписывающиеся в сделанные нами теоретические обоб’
щения. Так, например, И.И. Привезенцев связывает понятие правопо-
рядка не только с правомерным, но и с противоправным поведением
в обществе. По его мнению, этимология слова «правопорядок» озна-
чает порядок в самой системе права, в том числе и в системе право-
охранительных органов. Правопорядок поэтому и есть мера (объем)
отклонений от правомерности (законности) в самом законодательстве,
но больше — в актах поведения5.

9	5.S. D структуре правопорядка социалисг№сеского общества: Учен ые за-

писи, Саратов, 1956. Выи. 14. С. 6; М.И, Административно-правовые про-
блемы охраны общественного порядка в советском государстве: Автсрсф. дне. ...
кана. юрид. наук. М., 1967. С. 9; /Vfcwf ИЛ Убеждение к принуждение в деле борь-
бы с посягательствами на советский правопорядок; Автореф. дне. ... канд. юрид. наук.
М., 1968. С 11, 12

2 W/Mxrtff Я/7 К. вопросу о развивши демократия и укреплении социалистическою
правопорядка // Проблемы управления в сфере борьбы с преступностью и охраны
общественного порядка. М. 1980. С. 51: Се'рсглл А. В Нековлектнвиос поведение и
общественный порядок (оргднязапианно-прававые к ссшиально-психояогические
факторы). М., 1980. С. 23. 24; Ямч Л. С. Государство, право, общественный поря-
док в период строительства коммунизма: Лекция. М-, J967. С 17.

3 Ароляяиж В.Н. Социалистический правопорядок и пути его укрепления; Учеб, по-
собие. 1973; Марешеме О Ф, Шамба 7'. 4/. Правопорядок п развитом социали-
стическом обществе. М-> 1979. С. 15—16.

* f/wiKWi Л/. Я. Административно-правовые проблемы охраны общественного по-
рядка в советском государстве: Автореф. дне. ... канд. юрид. наук М. 1967. С. Н1;
ГС. Правопорядок в советском социалистическом обществе: Автореф

дне.... канд. юрид. наук. М.. 1966. С. 5.

5 Ддоездшдо Я./f. Законность и правопорядок в условиях формирования гражданского
общества и правового государства в России; Автореф. дне. ... Канд, юрнд. наук. СПб.,
1977. С 8.
Действительно» автор отстаивает взгляд на правопорядок, который
не во всем совпадает с традиционными представлениями. Он считает,
что правопорядок — это мера (объем) отклонений от требований дей-
ствующего законодательства и уровень состояния правоохранитель-
ных органов, их профессионализм, боевитость и т.д,1 Вряд ли можно
согласиться с таким суждением. Во-первых, автор подменяет различ-
ные понятия. Если меря отклонений в правомерном поведении у него
называется правопорядком, то тогда как он назовет преступность,
правонарушительство? Во-вторых, отклонение от правомерности (за-
конности) в самом законодательстве есть не что иное, как незакон-
ный правовой акт или незаконная правовая норма, и вряд ли для обо-
значения объема таких актов или норм подходит категория «правопо-
рядок»-. В-третьих, уровень состояния правоохранительных органов,
их профессионализм, боевитость, конечно же, влияют на состояние
правопорядка, но никак не охватываются этим понятием хотя бы по-
тому, что вполне могут быть измерены без использования юридиче-
ских категорий.

Представляется не вполне убедительной точка зрения А.М. Ва-
сильева, утверждающего, что наличие или отсутствие правопорядка
является социальным критерием эффективности правового регулиро-
вания, а его результаты выявляются при сопоставлении того, что есть
в действительности, с тем, что предписано правом^. На наш взгляд,
правопорядок, не может наличествовать в чистом виде, пока сущест-
вует такое социальное явление, как преступность, и другие правона-
рушения. Он также не может отсутствовать полностью, ибо все же за-
конопослушная часть общества намного превышает часть граждан с
противоправным, девиантным поведением. Исходя из этого выявля-
ются и оцениваются не результаты правопорядка, а результаты осуще-
ствления правовых норм, по которым дается оценка состоянию пра-
вопорядка. Весьма примечательно, что, говоря о состоянии правопо-
рядка, мы по существу имеем в виду «состояние состояния», посколь-
ку правопорядок — это поведение, фактическое, реальное состояние
общественных отношений* 2 3.

Имеющиеся в отечественной правовой науке различные подходы
к исследованию правопорядка сводятся в основном к тому, что пра-
вопорядок представляет собой состояние упорядоченности общест-
венных отношений, основанное на праве и законности и выражаю-
щееся в правомерном поведении их участников. Вместе с тем меха-

9 Л'рыл'эеммее Н.Н Законность и правопорядок о условиях формирования граждан-
ского обЕнестаа и правового государства г» России: Авгореф. лис.... каид. >орчл. наук.
СПб., 1977. С. 17.

2 Sacustt^g А.М. Правовые категории. М., 1976. С. 179. 180.

- Степаненко Ю.В. Органы внутренних дел на транспорте; вопросы теорий и прак-
тики: Монография. М.: ВНИИ МЙД России, 2QM. С. 35.
низм формирования и обеспечения правопорядка исследованы недос-
таточно. Поскольку правопорядок выступает как итог правого регули-
рования, его реализованная цель, он формируется на основе функ-
ционирования всех элементов механизма правового регулирования
(нормы права; юридические факты; правоотношения; акты реализа-
ции права). В то же время, поскольку реализация норм права (право-
мерное поведение) обусловливается также социальным механизмом
действия права, формирование и обеспечение правопорядка необхо-
димо исследовать комплексно с учетом функционирования как меха-
низма правового регулирования, так и механизма действия права.

Правопорядок как сложное социально-правовое явление находит-
ся в тесной взаимосвязи с законностью и общественным порядком.
Пронизывая все элементы механизма правового регулирования, за-
конность как принцип, метод и режим государственно-властной дея-
тельности служит средством перевода предписании правовых норм в
правомерное поведение субъектов правоотношений. Правопорядок
является основой общественного порядка, складывающегося в резуль-
тате действия всех социальных норм, действующих в обществе в своей
системной совокупности. В правовом, демократичном обществе нали-
чествуют две основные сферы правопорядка — публично-правовая и
частноправовая, определяемые как методом правового регулирования,
так и юридическими средствами его формирования и поддержания.
Их всех элементов метода правового регулирования наиболее устой-
чивым является соотношение правовых статусов субъектов. Исследо-
вание такого соотношения позволяет утверждать, что в них концен-
трируются особенности публично-правового и частноправового воз-
действия на общественные отношения.

Также необходимо отметить, что правопорядок в конечном счете
устанавливается в результате правомерного поведения граждан и их
организаций, а также деятельности государственных органов, их долж-
ностных лиц и государства в целом по правоуставовлению и право-
реализании, осуществляемой в рамках их правомочий и не нарушаю-
щей прав и свобод граждан. В работе в связи с этим на основе анали-
за соотношения права и закона раскрыты правовые качества (свойст-
ва) закона, позволяющего рассматривать правопорядок как результат
режима «право законности»,

Обеспечение правопорядка, прав и свобод граждан — важнейшая
функция государства и органов внутренних дел в его липе, отличаю-
щаяся от иных его функций своим содержанием, сферами воздейст-
вия, кругом субъектов, посредством которых она реализуется, их ком-
петенцией и используемыми ими формами и методами ее реализации.
В работе обосновывается, что указанную функцию в пределах своей
компетенции реализуют все органы государственной власти. Особое
место среди них занимают правоохранительные органы (органы пра-
восудия, прокуратурье, федеральная служба безопасности, органы на-
лотовой службы и налоговой полиции, таможенные органы, органы
юстиции, органы внутренних дел), яаляюигиеся непосредственными
субъектами обеспечения правопорядка.

При анализе содержания понятия «правопорядок» автор придер-
живается позиции ученых, согласно которой ее элементом является
правомерное поведение. При реализации права правомерное поведе-
ние находится в основе взаимодействия, сцепления всех механизмов
действия права и правового регулирования, позволяет определить не-
обходимую качественную особенность правопорядка.

Пролесс формирования и функционирования правопорядка сопро-
вождают разнообразные и многочисленные препятствия (пробелы в
праве, юридические конфликты, коллизии, правовой нигилизм и др.},
мешающие удовлетворению правомерных интересов граждан и органи-
заций. Механизм правового регулирования и есть такая система право-
вых средств, которая позволяет наиболее последовательно и юридиче-
ски гарантированно бороться с препятствиями, ибо отдельно взятые
юридические инструменты обеспечить этого в полной мере не могут.

В современной юридической литературе все многообразие взгля-
дов на понятие «правопорядок» можно свести к четырем трактовкам:

•	это система связей и отношений, складывающихся на основе
законности;

•	это состояние упорядоченности, урегулированности обществен-
ных отношений на основе права, законности;

*	это прочный и устойчивый правовой режим {правовая реаль-
ность), достигаемый на основе права;

*	это состояние правовых отношений и связей, их урегулирован-
ность и упорядоченность на основе права и законности.

По результатам анализа указанных подходов можно заключить,
что правопорядок — это состояние урегулированности и упорядочен-
ности общественных отношений, основанных на праве и законности,
складывающихся в результате правомерной деятельности субъектов
права и обеспечиваемых государственными органами и иными субъ-
ектами.

К факторам, негативно влияющим на правопорядок, можно отнести:

*	кризисные явления в экономической, социальной, политиче-
ской, духовной сферах жизни общества;

*	политический экстремизм, национализм и шовинизм, в том числе
и на бытовом уровне, усиливающие вероятность насильствен-
ных проявлений на межнациональной почве.

*	наличие объективных причин возникновения конкретных кон-
фликтов, неспособность органов государственной власти или
органов местного самоуправления принять действенные меры к
их устранению;

•	высокий уровень преступности и др.
Система обеспечения правопорядка — эго совокупность общих и
правовых гарантий, которые образуют единство взаимосвязанных ме-
жду собой элементов ;и имеют упорядоченную структуру. Она требует
целенаправленного воздействия на поведение (деятельность) субъек-
тов общественных отношений, то есть является управленческим про-
цессом. Для успешного влияния на этот процесс необходимо знание
механизмов реализации правовых норм в деятельности людей: факто-
ров, влияющих на поведение, определяя его правомерность или про-
тивоправность, а также средств, с помощью которых можно управлять
этим поведением, гарантируя его соответствие правовым предписани-
ям и требованиям.

Существование строго структурированной, вертикально соподчи-
ненной системы органов внутренних дел является одним из необхо-
димых условий сохранения единства их управления, повышения эф-
фективности в решении стоящих перед ними задач по обеспечению
правопорядка в условиях специальных административно-правовых
режимов.

Также можно сказать, что правопорядок является важной, но нс
единственной характеристикой состояния общественной жизни, от на-
дежности и эффективности обеспечения которого зависит качество
жизни общества и конкретного человека. Не менее важной категори-
ей является понятие «национальная (государственная) безопасность».
Так же, как и правопорядок, она имеет свои предметные сферы и
пространственно-объектовые уровни. Диалектическая связь двух рас-
сматриваемых категорий проявляется, во-первых, в практически сов-
падающих предметных сферах и пространственно-объектовых уровнях,
во-вторых, в участии в их обеспечении фактически одних и тех же
субъектов; в-третьих, в невозможности нормального существования
социума без правопорядка и безопасности. Различия между этими ка-
тегориями состоят, во-первых, в содержательных характеристиках:
правопорядок — юридическое оформление упорядоченности социаль-
ной жизни, безопасность — степень и качество ее защищенности от ре-
альных и потенциальных угроз и негативных воздействий внешней сре-
ды; во-вторых, в формах и методах обеспечения правопорядка и безо-
пасности, хотя границы между ними подчас весьма условны; в-третьих,
в источниках возникновения угроз правопорядку и безопасности.

Интегрирующей субстанцией и правопорядка и безопасности яв-
ляется человек, чье поведение, отношение к установленным правовым,
социальным и техническим нормам в равной степени может, с одной
стороны, угрожать как правопорядку, так и безопасности, с другой
стороны, способствовать их укреплению.

Одной из актуальных задач современной российской государст-
венности является создание и правовое закрепление системного по
своим внутренним свойствам механизма обеспечения правопорядка.
Он должен отражать ммогоуроанспый и многофункциональный харак-
тер правопорядка, его формирование и поддержание как федеральным
центром и субъектами Федерации (пространственно-территориальное
действие механизма), так и всеми государственно-правовыми инсти-
тутами, связанными с обеспечением правопорядка в пределах их ком-
петенции и с учетом разграничения предметов ведения (субъектно-
функциональное действие механизма).

Механизм обеспечения правопорядка помимо иных критериев
должен отвечать определенным принципам, мировоззренческим уста-
новкам, позволяющим оценивать пели, формы и методы его форми-
рования и упрочения. Среди таких принципов важное место принад-
лежит принципам социально-нравственной оценки выдвигаемых це-
лей, принципам правовой и нравственной оценки характера взаимо-
связей между целями и средствами их достижения, организационно-
правовым принципам опенки функционирования органов государст-
венной власти и специальных органов правоохраны.

С одной стороны, правопорядок является завершающим этапом
всех юридических форм и процессов, вбирающим в себя все упорядо-
чивающие начала права, трансформирующим в себе ведущие свойства
правосознания, законодательства, лравореализационной практики,
правоотношений и законности. С другой стороны, правопорядок вы-
ступает юридической основой функционирования государственной
власти, он возникает и существует там и тогда, где и когда государст-
венная власть в нем заинтересована, отражая содержание и направ-
ленность нормативного регулирования взаимоотношений и связей в
системе «общество — государство — личность». В силу этого правопо-
рядок отражает все ведущие содержательные характеристики, свойст-
венные административно-правовым формам и методам упорядочения
общественных отношений, включая регулирование отношений между
органами государственной администрации и теми субъектами права,
на которых распространяется их властное регулирующее воздействие.

По нашему мнению, попытки сохранить узкое понимание обще-
ственною порядка, акцентируя важность обеспечить порядок в обще-
ственных местах, продолжая все тот же «полицейский» взгляд на про-
блему в целом и низводя ее до узкоспециализированного (полицей-
ского) надзора компетентных органов исполнительной власти за по-
рядком в общественных местах и за деятельностью должностных лиц
администрации ведомств, заметно обедняют современную админист-
ративно-правовую науку и сужают ее возможности в части выработки
конструктивных рекомендаций по наведению правовою порядка в
стране, эффективному противодействию преступности и правонару-
шениям1.

9 Сыдедух И.ff. Государствен но-празовой механизм обеспечения правопорядка в
Российской Федерации: Авторсф. дис.... канд. юрид. наук. М. 2002. С. 23.
Правопорядок является важной, но не единственной характери-
стикой состояния общественной жизни, от надежности и эффектив-
ности обеспечения которого зависит качество жизни общества и кон-
кретного человека. Не менее важной категорией является понятие
«национальная (государственная) безопасность». Так же, как и право-
порядок, она имеет свои предметные сферы (экономическая» инфор-
мационная, экологическая, криминологическая и т.д. безопасность) и
пространственно-объектовые уровня (безопасность государства, ре-
гиона, предприятия, личности). Диалектическая связь двух рассмат-
риваемых категорий проявляется, во-первых, в практически совпа-
дающих предметных сферах и пространственно-объектовых уровнях;
во-вторых, в участии в их обеспечении фактически одних и тех же
субъектов; в-третьих, в невозможности нормального существования
социума без правопорядка и безопасности.

При обеспечении правопорядка в особых условиях деятельность
органов внутренних дел должна быть правовой по своей природе и
социально ориентированной по своей сути. Для этого необходимо
прежде добиться, чтобы юридическое закрепление процесса строи-
тельства и модернизации правоохранительной системы было подчи-
нено внятной» юридически зафиксированной государственной поли-
тике в сфере обеспечения правопорядка и противодействия преступ-
ности. Это может быть один документ, например «Основы государст-
венной политики укрепления правопорядка, противодействия пре-
ступности и правонарушениям», либо пакет нормативно-правовых ак-
тов, формирующих такие понятия, как, например, правовая политика
(доктрина) Российской Федерации, уголовно-правовая политика, пе-
нитенциарная политика, административно-правовая политика, кри-
минологическая политика и т.д.

При формировании конституционной модели и механизма обес-
печения правопорядка в особых условиях необходимо выделить общие
и организационные принципы формирования и функционирования
механизма обеспечения правопорядка в современной России. К числу
общих принципов можно отнести: согласование права и нравственно-
сти; выстраивание разумной иерархии охраняемых правом ценностей;
равенство всех перед законом; ответственность власти за разработку и
реализацию социальной политики; сокращение круга субъектов, наде-
ленных правом ограничивать права и свободы физических и юриди-
ческих лиц; наличие ограничителей репрессивной власти государства.

К числу организационных принципов отнесены: дифференциация
и точная юридическая фиксация функций и полномочий субъектов
обеспечения правопорядка; персональная ответственность должност-
ных лип за принимаемые решения; гибкое сочетание территориаль-
ных и отраслевых, линейных и функциональных начал в построении
структурных элементов органа обеспечения правопорядка; прогнози-
рование изменений среды функционирования и мобильность реаги-
роваиия на них; разумная прагматичность целеполагания и целеуст-
ремленность в достижении поставленных целей: надлежащее инфор-
мационное обеспечение принимаемых решений, защищенность инфор-
мации от несанкционированного доступа.

Сформулированные принципы являются своего рода моделью
функционирования системы обеспечения правопорядка, отвечающей
современным процессам становления в России гражданского общест-
ва и построения правового государства. Практическая реализация
этих принципов сталкивается с серьезными трудностями, обусловлен-
ными противоречивостью самого права и правореализаиионного про-
цесса.

Анализ режимной организации управления в области государст-
венной безопасности, угроз правопорядку и правовых инструментов
противодействия им позволяет сделать ряд выводов.

I,	Режимная организация управления в области государственной
безопасности должна главным образом осуществляться в рамках про-
тиводействия современным угрозам, а также решать задачи создания
системы заблаговременного обнаружения и раннего предупреждения
угроз при помощи определенного набора индикаторов, позволяющих
с достаточной степенью достоверности оценить уровень текущего со-
стояния общественной безопасности.

2.	Министерство внутренних дел Российской Федерации относит-
ся к государственным органам обеспечения безопасности, образую-
щих систему безопасности, содержание деятельности которого в этой
сфере определяется, исходя из реальных и потенциальных угроз лич-
ности, обществу и государству.

3.	Административно-правовые режимы в сфере обеспечения пра-
вопорядка в особых условиях предусматривают возможность значи-
тельного ограничения прав и свобод человека, что является вполне
обоснованным как с точки зрения Основного закона — Конституции
Российской Федерации, так и практической необходимости обеспе-
чить должное состояние защищенности жизненно важным интересам
личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз
безопасности.

1.3. Понятие и сущность
специальных правовых режимов

Современное государственное управление невозможно предста-
вить без воздействия права. Управление самым тесным образом
взаимодействует с правом, приобретает во многих случаях правовую
форму, использует силу права, осуществляется в установленных пра-
вовых процедурах. Правовое воздействие охватывает все формы и
направления влияния права на общественную жизнь, в том числе
правовое регулирование, идеологическое и воспитательное воздействие.
Управлением осуществляется «прямое и практическое регулирование,
при котором социальная норма не только провозглашается, но и
на самом деле претворяется в жизнь, применяется при решении обо-
значенных целей»* 1.

Регулирование соседствует в управленческом процессе с другими
функциями, являясь основной, но не единственной, и представляет
собой разработку правил оптимального поведения. Оно осуществляет-
ся при помощи особой системы правовых средств, образующих в со-
вокупности механизм правового регулирования.

Правовое регулирование представляет собой юридическую над-
стройку, включающую систему правовых средств, с помощью которых
осуществляется результативное правовое воздействие на обществен-
ные отношения.

Дело в том, что действие права не может осуществляться произ-
вольно. При возникновении у субъектов отношений соответствую-
щих потребностей и интересов, удовлетворение которых возможно и
необходимо средствами права, начинает действовать система, приво-
дящая право в действие, которая является механизмом правового ре-
гулирования.

Формой правового регулирования является сочетание способов
воздействия на конкретные регулируемые отношения, объединенных
общим порядком их применения. Центральной формой регулирова-
ния административных отношений является административно-пра-
вовой режим.

СИ, Ожегов и Н.Ю, Шведова определяли режим как распорядок
дел, действий; условия деятельности, работы, существования чего-
нибудь; государственный строй2.

По мнению составителей Советского энциклопедического словаря,
категория «режим* происходит от французского regime и латинского
regimen, что переводится как «управление». В данном словаре сфор-
мулированы и другие значения рассматриваемого термина, такие как;
государственный строй; метод управления; установленный распорядок
жизни; совокупность правил, мероприятий, норм для достижения ка-
кой-либо цели3.

Таким образом, режим определяется как четко определенный по-
рядок, совокупность правил, которые устанавливаются для достиже-
ния некоторых целей.

Категория «режим» активно используется в различных сферах по-
знания бытия. Он используется философией, техническими и эконо-

5 Лтамля'/ук Г.5. Теория государственного управления; Курс лекпий. М.: Омега-Л,
2006. С. 50.

2	С,if., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993. С. 696.

1 CeremcKjjjj энциклопедический словарь. М., (990. С. (924.
мическими науками. Юриспруденция также применяет данный тер-
мин независимо от конкретной отрасли права как один из важнейших.

Правовой режим тесно связан с правовым регулированием, дина-
микой существующих отношений, урегулированных правом. Некото-
рыми авторами правовой режим определяется даже как синоним сис-
темы правя, если последняя рассматривается как отношения граждан
и организаций, связанных с определенными объектами права1.

Очевидно, что правовой режим является сложным правовым яв-
лением, обладающим определенной спецификой. которая зависит от
комплекса приемов и средств регулирования отношений, относящих-
ся к предмету конкретной отрасли права, так как предмет и метод
правового регулирования у каждой отрасли имеют собственные черты
и особенности.

Мы разделяем точку зрения тех авторов, которые считают, что
правовой режим конкретной отрасли права является формой правового
регулирования соответствующих ей общественных отношений, при-
чем специфика режима зависит от предмета н метода регулирования,
присущих той или иной отрясли.

Институт правовых режимов широко используется в юридической
теории и практике. Его существование и развитие связано с регламен-
тацией ряда важных проблем, относящихся к сфере внутригосударст-
венной, а также международной безопасности^.

Правовой режим соединяет в единую конструкцию определенный
комплекс правовых средств, который диктуется возникающими целя-
ми. Он обеспечивает правовое регулирование определенной группы
общественных отношений, содействует эффективному использованию
конкретных объектов.

Российское законодательство отличает развитая система правовых
режимов. Однако она еще полностью не упорядочена. Действующие в
Российской Федерации правовые режимы многообразны и многоас-
пектны. Режимное правовое регулирование охватывает все новые виды
деятельности и отношения людей (режим функционирования Единой
государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных
ситуаций; режим территорий, подвер|'шихся заражению радиоактив-
ными веществами, и т.п.).

Правовые режимы могут быть отраслевыми, урегулированными
одной отраслью права, и межотраслевыми, урегулированными несколь-
кими отраслями права.

Административно-правовой режим регулирует деятельность органов
исполнительной власти, должностных лиц этих органов, их отношения
с физическими и юридическими лицами.

3 См.; Бахрах Д, Я. Административное право России. №.. 2000. С. 410.

2 Митуэое Н.Й., Малька Л.Б. Правовые режимы: вопросы теории и практики //
Правоведение. 1996. №1,С, 43; Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы; теоретический
аспект: Автореф. цис.... канд. юрид. паук. Екатеринбург, 2001.
В tex случаях, когда требуется применение особых мер деятельно-
сти исполнительной власти на определенной территории или в отно-
шении определенных объектов или предметов, устанавливаются спе-
циальные административно-правовые режимы. Целями их введения
являются: обеспечение национальной безопасности при возникнове-
нии внешних и внутренних угроз; управление территориями, которые
являются специальными зонами государственно-правовой охраны (за-
крытые административно-территориальные образования, космодромы,
пограничные территории и т.п,) либо на которых осуществляются
специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и дру-
гие меры; установление правил обращения с предметами, представ-
ляющими повышенную общественную опасность или содержащими
сведения, составляющие государственную тайну, и др. Названные ре-
жимы устанавливаются только тогда, когда иные меры административ-
но-правового регулирования не способны обеспечить должный право-
вой порядок и требуемое правовое состояние социально объекта1.

Таким образом, можно сделать вывод, что правовой режим обладает
такими характерными чертами, как обязательная правовая регламента’
цня, целенаправленное использование, зависимость от специфики прие-
мов и механизма правового регулирования конкретной отрасли права.

Административное право обладает собственным предметом, мето-
дом, а также механизмом регулирования общественных отношений, что
отражается на специфике административно-правовых режимов, основ-
ной целью которых является упорядочение общественных отношений.

8 науке административно-правовой режим понимается неодно-
значно. Зачастую ученые под административно-правовыми режимами
понимают своеобразные меры, направленные на преодоление нега-
тивных ситуаций, когда обычное регулирование общественных отно-
шений, относящихся к предмету административного права, становит-
ся неэффективным или невозможным, что влечет за собой неизбеж-
ное нарушение прав граждан и организаций. Так, И.С. Розанов счи-
тает, что административно-правовой режим является системой уста-
новленных в законодательстве правил деятельности, действий или по-
ведения граждан и юридических лиц по реализации своих прав и ин-
тересов в определенной ситуации* 2. Как «специфический порядок дея-
тельности субъектов права» рассматриваемое правовое явление харак-
теризуется Ю.А. Тихомировым

Существование административно-правовых режимов обусловливает’
ся главным образом наличием «существующей опасности разного рода

5 Бахрах Д.Я. Административное право. М., 2001. С. 413.

2 Акшдо И. С. Административно-правовые режимы по законодательству Россий-
ской Федерация, их значение н структура // Государство и права. 1996. № 9.

Тихомиров ЮЛ. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 402.
лодрынной, террористической деятельности, различных экстремистских
организаций, а также специальных служб иностранных государств»3,

Однако, на наш взгляд, в таких трактовках административно-
правового режима не вполне обоснованно происходит сужение сферы
его применения, которая ограничивается либо созданием «на пути
правонарушителей надежных правовых барьеров, которые бы серьезно
затрудняли, а в ряде случаев и полностью исключали достижение пре-
ступных целей»2, либо регулированием ситуаций лишь неординарного
характера. Это можно подтвердить кратким рассмотрением такого ад-
министративно-правового режима, как режим гражданской обороны.

Данный режим урегулирован Федеральным законом «О граждан-
ской обороне Д Безусловно, административно-правовой режим граж-
данской обороны может быть отнесен к режимам обеспечения безо-
пасности. Однако это не означает, что его средства регулируют обще-
ственные отношения, складываются исключительно в условиях воен-
ного времени. Так, в ст. 1 Закона закреплено, что гражданская оборо-
на представляет собой систему мероприятий по подготовке к защите
н по зашвте населения, материальных и культурных ценностей на
территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при
ведении военных действий или вследствие этих действий. При этом
служба гражданской обороны предназначена для проведения меро-
приятий по гражданской обороне, включая подготовку необходимых
сил и средств и обеспечение действий гражданских организаций гра-
жданской обороны в ходе проведения аварийно-спасательных и дру-
гих неотложных работ при ведении военных действий или вследствие
этих действий. Территорией, отнесенной к группе по гражданской
обороне, является территория, на которой расположен город или
иной населенный пункт, имеющий важное оборонное и экономиче-
ское значение, с находящимися в нем объектами, представляющий
высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций
как в военное, так и в мирное время.

Кроме того, в гл. 3 Закона определены полномочия органов ис-
полнительной власти субъектов Российской Федерации, органов ме-
стного самоуправления, организаций; права и обязанности граждан
Российской Федерации. В части I ст. 9 определено, что полномочия-
ми организаций в рамках административно-правового режима граж-
данской обороны являются: планирование и организация проведения
мероприятий по гражданской обороне; проведение мероприятий по

’	Адми11«с.трат!1лни-|1рам)к«е режим»: Монография. М.: Щнт-М,

2000. С. 20.

2 Д.Л Указ. соч. С. 21.

3 Фе&рыыгмй закон «О гражданской обороне» ст 12 фсЕркхя 1998 г. Хе 28-ФЗ (ред.
от 19 нюня 2004 г.) // Собрание мконодателъства РФ. 1998. № 7. Ст. 799.
поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время;
осуществление обучения своих работников способам защиты от опас-
ностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие
этих действий; создание и поддерживание в состоянии постоянной
готовности к использованию локальных систем оповещения; создание
и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-
технических^ продовольственных, медицинских и иных средств,

В свою очередь, в ч. 2 ст. 8 Закона установлено, что организации,
имеющие потенциально опасные производственные объекты и экс-
плуатирующие их, а также имеющие важное оборонное и экономиче-
ское значение или представляющие высокую степень опасности воз-
никновения чрезвычайных ситуаций как в военное, так и в мирное
время, создают подразделения гражданской обороны и поддерживают
их в состоянии постоянной готовности.

Таким образом, можно сделать вывод, что с помощью админист-
ративно-правового режима гражданской обороны осуществляется ре-
гулирование соответствующих общественных отношений в период как
мирного, так и особого — военного времени, что позволяет подтвер-
дить высказанное суждение о необоснованности сужения рамок сфе-
ры использования административно-правовых режимов и ограниче-
ния их использования исключительно в целях преодоления уже сло-
жившихся неординарных ситуаций.

Расс матривая адми нистративн о-правовые режи мы, необходи мо
определить их характерные признаки.

Очевидно, что административно-правовой режим должен быть за-
креплен в действующем законодательстве и определять поведение
субъектов регулируемых отношений. Необходимо отметить, что имен-
но нормы права закрепляют административно-правовые режимы, оп-
ределяют дозволения, запреты и предписания, подлежащие неукосни-
тельному соблюдению субъектами правоотношений.

Конечно, рассматриваемые режимы закрепляются не только нор-
мами административного права. Учитывая положение о том, что ад-
министративно-правовые режимы регулируют общественные отноше-
ния как в ординарных, так и в чрезвычайных ситуациях, необходимо
подчеркнуть, что некоторые административно-правовые режимы мо-
гут регулироваться и нормами других отраслей права, например кон-
ституционного, которые при этом имеют административно-правовое
содержание.

Административно-правовые режимы могут регулироваться норма-
ми не только других отраслей материального права, но и процессу-
ального относительно вопросов, касающихся деятельности государст-
венных органов по применению определенных санкций. Например,
режимы исполнения и отбывания наказания могут быть отнесены к
административно-правовым, хотя они регулируются нормами уголов-
но-исполнительного права, что было научно обосновано в работе
С,М. Петрова’.

Правовые нормы, регулирующие административные режимы,
должны определять средства правового регулирования, к которым от-
носятся дозволение, обязывание и запрещение. Традиционно в теории
права под дозволением понимается предоставление права на опреде-
ленное поведение по усмотрению субъекта. Обязывание представляет
собой возложение правом на субъект обязанности совершить опреде-
ленные действия. Запрещение определяется как обязанность субъекта
воздержаться от определенного действия. По мнению С.С. Алексеева,
в основе правового режима находится сочетание взаимодействующих
дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, которые соз-
дают направленность регулирования2 *.

Для административного права, являющегося публичным, свойст-
венно преобладание способов централизованного регулирования от-
ношений, таких как обязывание и запрещение, что влечет за собой
более четкое, чем в отраслях частного права, регулирование действий
субъектов правоотношений, определение содержания их правосубъ-
ектности и порядка ее ограничения, а также уровня активности и
границ самостоятельности сторон. Поэтому следующим признаком
административно-правового режима, на наш взгляд, может выступать
неукоснительность соблюдения указанных способов действий субъек-
тами административного права.

По мнению Д.Н. Бахраха, администрирование (управление) само
по себе предполагает доминирование, преобладание одной воли над
другой, а часто и подчинение одного липа другому, оно неразрывно
связано с властью-. В связи с этим административно-правовой метод
правового регулирования вполне обоснованно определяется как «им-
перативный метод воздействия на общественные отношения, характе-
ризующиеся субординацией (властеотношения), основанный на таких
способах правового регулирования, как предписание и запрет»4.

Следующим признаком административно-правового режима явля-
ется его целенаправленность, которая зависит от предмета регулиро-
вания административного права и представляет собой порядок взаи-
моотношений субъектов данной отрасли правя для оптимизации
управленческого процесса (администрирования) в целом, так как «сам

9 Петров С'.Л/. Государственное управление уголовно-исполнительной системой и
пути се реформирования: Автореф. дне. ... канд. юрид. паук. М., Е996,

’ Лотсгеее С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М. Е9-89. С. 125.

5 Aj.VjPj.v Д.Н. Административное право России. М., 2(МЮ. С. 22.

4 См.; Дмитриев ЮЛ Евтеева ДЖ Петров С.М. Административное право; Учеб-
ник. М.; Эксмо, 2DO5. С. 23.
по себе порядок ничего из себя не представляет, если ис преследует
(или не обеспечивает) некой совокупности вполне определенных це-
лей, без которых само управление бессмысленной.

Современными учеными административное право понимается
именно как право государственного управления1 2 3, поэтому предмет
административного права определяется как «урегулированные норма-
ми права общественные отношения, возникающие в сфере государст-
венного управления, то есть отношения, связанные с реализацией го-
сударственной к муниципальной властью в лице их исполнительных
органов непосредственного управляющего воздействия на обществен-
ные процессы и явления в целях соблюдения публичных интересов и
достижения социально полезных результатов в различных областях
жизнедеятельности общества, обеспечивающих его стабильное про-
грессивное развитие*5. При этом административно-правовые режимы
понимаются как форма организации систем и процессов государст-
венного управления, посредством права закрепляющие его наиболее
важные компоненты4. При этом он направлен на строго целевую и
функциональную деятельность субъектов права «на тех участках, где
нужны дополнительные средства для поддержания требуемого госу-
дарственного состояния*5.

Таким образом, по нашему мнению, административно-правовой
режим представляет собой систему норм административного права, а
также норм, имеющих административно-правовое содержание, опре-
деляющих обязательный для соблюдения порядок взаимодействия
субъектов административных правоотношений, основным предназна-
чением которого является оптимизация администрирования.

Режимной организации подвергаются все управленческие отноше-
ния, входящие в предмет административного права. Именно такая орга-
низация управления позволяет осуществлять ее в динамике, создавать
благоприятные условия для развития и укрепления экономических, со-
циальных и политических процессов. Поэтому все разнообразие админи-

1 Afaj£.tiw С.С. Административно-правовые режимы в теории административного
прав» и практике государственного управления правоохранительной деятельностью:
Монография. М.; ЮНИТИ-ДАНА. Закон и право, 2002. С. 16.

“ См:	право: Учебник / Под ред. Л Л. Попова. М-, 2002. С. 35;

Бахрах 21. Я. Административное право России: Учебник для вузов. М.. 2000, С. 20:
ЛгёршшЬе Б.//., ‘/еряйоткыу А.Г. Курс административного права в Российской Феде-
рации. В 3 ч.: Учебник лля вуэо». М., 2003. С. 39; Машин С С. Алминкстратнвно-
правовыс режимы в теории административного права и практике государственного
управления правоохранительной деятельностью: Монография. М.: Ю НИТИ-ДАНА:
Закон и право. 2002. С, 5.

3 Днитруее ЯЫ-. Белюева ЛЛ., Петров С.М Административное право; Учебник. М.:
Эксмо, 2005. С. 17.

4 См.; Маиляп С.С. Указ, соч, С. 10.

? Тахамлров /О. Л. Административное право и процесс; Полный курс. М., 2001. С. 325.
«ративно-лравовых режимов ориентировано преимущественно на обес-
печение общественной безопасности и охрану общественного порядка.

Однако детальное урегулирование административно-правовых ре-
жимов не означает отсутствие в управленческой деятельности такого
элемента, как административное усмотрение. Очевидно, что это пра-
вовое явление существует и требует изучения. Проблема усмотрения в
правоприменительной деятельности привлекает внимание как ученых,
так и практиков. Ее решение имеет большое теоретическое и при-
кладное значение.

Учитывая предмет исследования, особую значимость приобретает
вопрос об усмотрении в деятельности сотрудников правоохранитель-
ных органов.

Анализ работ, посвященных усмотрению в правоохранительной
деятельности, позволяет сделать вывод о том, что современные ученые
склонны рассматривать усмотрение правоприменителя как обоснован-
ное явление права. Исследователи отмечают не только реальность ус-
мотрения, но и его необходимость, так как закон един для всех граж-
дан, однако его применение требует не только знания соответствую-
щих предписаний закона, но и творческих способностей.

Необходимо отметить, что современные авторы, занимающиеся
проблемой усмотрения в правоприменительной деятельности, все ча-
ще используют социологический способ толкования права, обосновы-
вая это реформированием общества, а также качественными измене-
ниями общественных отношений. Их теории базируются на призна-
нии того, что иногда интерпретатор и правоприменитель в одном ли-
це должен учитывать условия и факторы, при которых реализуется
норма права*. В этой связи вызывает интерес логика рассуждений
В.Н. Кудрявцева и В.П. Казимирчука, которые подчеркивают, что
правореализация базируется на юридической норме и той ситуации,
которая складывается непосредственно во время се применения* 2.
Должностное лицо, применяя предписание нормативного акта, оце-
нивает ситуацию, анализирует правовую норму или ряд норм, сопос-
тавляет их содержание с интересами и мотивами субъекта, прогнози-
рует последствия как применения, так и неприменения этой нормы
или нескольких взаимосвязанных норм. В результате указанной по-
следовательности правоприменитель принимает решение и действует
или бездействует. Социальная ситуация выступает в роли внешних
факторов по отношению к описанному процессу. Ситуация воздейст-
вует на правоприменительный процесс через свои особенности, через
интересы, мотивы, характерные черты личности субъекта.

5 См.:	НЛ. Язык закона и его толкование. Уфа, 1996. С. &5; Жалин*

ский А.Э. Профессиональная деятельность юриста. Введение в специальность. М..
1997. С. 51, 54.

2 Лудряядо В.Н.. Казимирчуи Д.Л. Современная социология права. М.. 1995. С. 85.
По нашему мнению, особого внимания заслуживает проблема ус-
мотрения в деятельности органов внутренних дел в условиях админи-
стративно-правового режима чрезвычайного положения.

На современном этапе развития Российского государства, когда
особую актуальность приобрели вопросы предупреждения и пресече-
ния социальных конфликтов, ликвидации последствий природных и
техногенных катастроф, именно административно-правовые режимы
призваны обеспечить безопасность личности, общества и государства.

Среди административно-правовых режимов особую группу состав-
ляют специальные режимы, специфика которых заключается в том,
что их установлению предшествует формирование ситуаций, когда
общественные отношения не могут быть урегулированы в обычном
порядке. В данном случае возникает необходимость в особом алго-
ритме деятельности субъектов права в целях обеспечения обществен-
ной безопасности, причем специальные административно-правовые
режимы могут быть закреплены только федеральным законом.

Энциклопедические словари понятие ^чрезвычайное законода-
тельство» определяют как «законы, принимаемые на случай каких-
либо особых обстоятельств (например, на случай войны) и предостав-
ляющие, как правило, главе государства особые полномочия*1. Харак-
тер таких полномочий получил название «дискреционная власть»7.
Это не следует понимать буквально как вседозволенность должност-
ного лица в выборе средств, применяемых им для воздействия на об-
щественные отношения в целях выхода из создавшейся ситуации.
Скорее, это его обязанность выбрать из имеющегося перечная в при-
нятом заранее нормативном правовом акте формы и методы действий,
соответствующих характеру реально возникшей угрозы (а чаще — уг-
роз) сложившимся общественным отношениям.

Зарубежная и отечественная практика формирования чрезвычай-
ного законодательства свидетельствует о том, что это понятие охваты-
вает не только законы, но и другие подзаконные нормативные акты.
В России отсутствует однозначно понимаемый учены ми-законодате-
лям и термин «законодательство*, хотя многие законы содержат выра-
жения типа «регулируется законодательством Российской Федерации*.

Регулярное использование правовых режимов, прежде всего, ха-
рактерно для публичных отраслей права и в первую очередь в адми-
нистративном праве. Для административно-право вых режимов свой-
ственно преобладание запретов и позитивных связываний. В науке
административного права существуют различные концепции админи-
стративно-правовых режимов; как особое правовое регулирование н * 2

5 Скоттскай энциклопедический словарь / Под рсд. А.М. Прохорова. М.; Советская
энциклопедия, 1990. С. 1$17; Адемдой энциклопедический словарь / Под ред.
А.М, Прохорова. СПб.; Норннт, 2000, С. 1356.

2 Советский энциклопедический словарь. С. 398.
как основа админнстративно-правогюго регулирования, В компеигу-
алъном плане административно-правовой режим принято понимать
как особый порядок деятельности субъектов права в различных сфе-
рах государственного управления1.

Классификация административно-правовых режимов весьма раз-
нообразна. Их принято подразделять на; постоянные и временные;
локальные и распространяющие свое действие на всю территорию го-
сударства; ограничительные и стимулирующие; устанавливаемые на
федеральном, региональном и муниципальном уровнях и т.д.

Ю.А. Тихомиров считает необходимым выделять следующие режи-
мы; регулирующие определенные государственные состояния; обеспе-
чивающие функции управления и деятельности; легализующие деятель-
ность хозяйствующих субъектов (регистрационные и лицензионные)2.

Профессора И.С. Розанов и В,Б. Рушайло считают необходимым
дифференцировать административно-правовые режимье по степени обес-
печения имя определенных вадов безопасности — государственной,
общественной, личной\ Ученые рассматривают национальную безо-
пасность как основание выделения особой группы режимов.

Несмотря ня многообразие административно-правовых режимов,
им свойственны общие признаки. Конституционной основой иссле-
дуемых режимов являются нормы, устанавливающие неприкосновен-
ность основных прав и свобод личности, ограничение прав и свобод
только на основании федерального закона. Данные режимы обладают
определенным набором средств правового воздействия, свойственных
отношениям в сфере государственного управления. Функционирова-
ние режимов обеспечивается материальными, финансовыми, инфор-
мационными, кадровыми ресурсами.

Для обеспечения функционирования административно-правовых
режимов субъекты исполнительной власти наделяются специальными
полномочиями либо создаются органы исполнительной власти специ-
альной компетенции на постоянной или временной основе.

Административно-правовые режимы обеспечиваются системой
мер административного принуждения. В то же время это не исключает
наличия и возможности применения системы способов и методов,
направленных на стимулирование правомерного поведения управляе-
мых субъектов.

3 См., например: Тшскшч/хмг /D.A. Курс административного права и процесса. М-,
3998. С. 402; Панова Я.Ф. Об административно-правовых режимах // Закон. 2003.
Afc Ю. С. 124

* См.: Тшгамцдо Ю.А, Указ. сон. С, 404.

3 См.: Асадов И.С. Административно-правовые режнчы до законодательству Рос-
сийской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. Xs 9.
С. 86; /Уадаило В. Б. К вопросу о теории административно-правового режима // Со-
временное право. 2003. № 8. С. 24.
Сложилось устоявшееся мнение о том, что административно-
правовые режимы — это комплексное и системное средство правового
регулирования общественных отношений. Потребность в них опреде-
ляется тем, что определенные отношения в административной сфере
испытывают необходимость в особом целевом предназначении, осо-
бой процессуальной регламентации, особом правовом статусе субъек-
тов правоотношений, особом механизме реализации их правосубъект-
ности и комплексе мер защиты их прав, особых ресурсах.

Специальные правовые режимы, вводимые при наступлении чрез-
вычайных ситуаций различного вида на основе норм специально обо-
собленного (чрезвычайного) законодательства, относятся к погранич-
ной области права.

Анализ законодательства, регламентирующего деятельность орга-
нов государственной власти (в том числе и деятельность органов
внутренних дел как одного из основных субъектов обеспечения безо-
пасности}, в особых условиях свидетельствует о том, что оно имеет
сложный системный и разноуровневый характер. В этом законода-
тельстве содержатся статьи, закрепляющие нормы различных отраслей
права. Однако доминирующими в нем являются нормы публичного
права, формулируемые в виде административно-правовых предписаний
и, как правило, содержащие императивное волеизъявление. Несмотря
на удельный вес императивных норм, в законодательстве содержатся
и нормы диспозитивного характера. Они взаимосвязаны с императив-
ными нормами и, как следствие, вытекают из них.

В теории права под понятием метода правового ре1улирования
принято понимать совокупность приемов и способов, используемых
при регламентации конкретных общественных отношений для дости-
жения определенных целей.

Одним из основных методов является административно-правовой,
применяемый для регулирования управленческих отношений, в кото-
рых субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отноше-
нии друг к другу. В теории управления в качестве фундаментального
положения, не подвергающегося сомнению, сложилось мнение о том,
что управление (в том числе и государственное) «будет только тогда
эффективным, когда оно не сводится лишь к воздействию субъекта на
объект, а является процессом их определенного взаимодействия^ 1.
Подобный подход к формированию принципов взаимодействия меж-
ду управляющим субъектом и управляемым объектом при установле-
нии различных административно-правовых режимов можно рассмат-
ривать только в качестве вспомогательных.

5 Якгйяекии	О предмете и системе административного права /7 Администра-

тивное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социа.гьно'-
экокомическогс развития (Материалы научной конференции. Москва, 28 ноября
200! г.). М., 2002. С. 40-49.
Чтобы лучше понять природу различных особых или специальных
правовых режимов, необходимо исходить из общей характеристики
правового режима, выступающего в качестве основного (первичного)
по отношению ко всем остальным.

Целью правового режима является стабильный порядок в государ-
стве и обществе. Ее достижение предполагается посредством обеспе-
чения безопасности. Действия государства и его структур в рамках
обеспечения общественной безопасности, прежде всего, направлены
на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объ-
ектов общественной безопасности в Российской Федерации.

Пол правовым режимом понимается установленная законодателе
ством системная совокупность приемов и методов, используемых ор-
ганами государственной власти в процессе регулирования обществен-
ных отношений для достижения поставленных целей.

Институт правовых режимов широко используется в практической
деятельности, связанной с необходимостью регламентации юридиче-
ски обязательных действий субъектов права в целях обеспечения
безопасности определенного вида. Правовой режим выражает степень
жесткости юридического регулирования, наличие известных ограни-
чений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы
их правовой самостоятельности. Жесткость властного юридического
воздействия на общественные отношения определяется необходимо-
стью обеспечения стабильности функционирования государства.

Классификация правовых режимов, осуществляемая законодателем
и исследователями, проводятся по различным основаниям. Наиболее
общими из них являются: отраслевые; по территории и сферам дейст-
вия; по продолжительности действия (временные или постоянные);
по основаниям установления; по объектам правового воздействия; по
субъектам реализации устанавливаемых правовых предписаний.

В зависимости от видов административно-правовых режимов их
регламентация осуществляется нормативными правовыми актами раз-
личной юридической силы. Ведущая роль в формировании правовой
основы административно-правовых режимов принадлежит не только
федеральным органам исполнительной власти, но и органам исполни-
тельной власти субъектов Российской Федерации (введение в дейст-
вие режима чрезвычайной ситуации}, а также в определенной степени
органам местного самоуправления.

С реальным воздействием административно-правовых режимов на
характер правовой регламентации определенного вида общественных
отношений непосредственно связана эффективность государственного
управления. Любая его область обладает собственными администра-
тивно-правовыми режимами (экономический, таможенный, санитар-
ный, ветеринарный, налоговый, противопожарный режим, режим ре-
гистрации и другие, которые установлены в соответствующих феде-
ральных законах).
Основоположник системного исследования чрезвычайного зако-
нодательства царской России В.М. Гессен признавал необходимость
власти прибегать к введению в действие чрезвычайного законодатель-
ства, присвоив себе полномочия, не принадлежащие ей в повседнев-
ной действительности.

Среди ученых, занимающихся исследованием сущности и содер-
жания различных правовых режимов (Д.Н. Saxpax 1, В.М. Гессен 1 2 *,
В,В. Гушии\ Д.С, Жданкин4. В,Б, Рушайло5, А.В, Малько и О,С. Ро-
дионов6, С.В, Пчелнниев7 *, Ю.М. Козлов и Л.Л, Попов5, Н,Ф, Попова9,
И.С. Розанов]а, Ю.А. Тихомиров’1, С.С. Маиляя, А.В. Мелехин ki и
др.) нет единства точек зрения на сущность тех административно-пра-
вовых режимов, которые являются обязательной составной частью осо-
бых правовых режимов.

Действующие в Российской Федерации правовые режимы многооб-
разны. Эго проистекает из сущностной характеристики самого права,
имеющего универсальный характер. В российской правовой системе в
качестве нормативных актов, определяющих подобные режимы, высту-
пают федеральные конституционные законы («О чрезвычайном положе-
нии», «О военном положении»), федеральные законы («О безопасности»,
«О закрытом административно-территориальном образовании» (ЗАТО) и
др.) и подзаконные нормативные акты (в том числе и ведомственные).
Отечественный и зарубежный опыт показывает, что специальное (чрез-
вычайное) законодательство предусматривает возможность ограничения
конституционных прав и свобод субъектов. Такая возможность преду-
сматривается на конституционном уровне. В конституциях России, стран
СНГ и дальнего зарубежья подобные оговорки также имеются.

1 См.; faxpax Д.Н. Административное право, М., 1996. С. 201.

См.: Гессея В.М. Исключительное положение. СПб., 1908.

•'	JJ.J. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект. М-, 1996.

4 JKtawuM ДС. Административно-правовые режимы и их роль в государственном
управлении: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 9.

-	Админнстрагппно-тщавояме режимы. М-, 2OW. С. 24.

6 Малько А.В.> Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве. //
Журнал российского права. 2001. № 9. С. 19—25.

7 /Учелннмев С.Л Правовое регулирование военного положения в Российской Феде-
рации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1998.

*	право / Под ред. Ю-М. Козлова, Л.Л- Попова. М-. 1999. С. 467.

9 Попова Н. Ф. Военное положение: административно-правовой аспект: Монография
М., 1999

3|> Awwer НС Административно-правовые режимы по законодательству Российской
Федерации, «к назначение и структура // Государство и право. 1996. Ni 9. С. 84—91.

31 Тихомиров ЮА считает, что «административно-правовой режим представляет
собой специфический порядок деятельности субъектов праоа а различных сферах
государственной жизни». По нашему мнению, данную формулировку необходимо
дополнить следующим образом: «в обычных условиях и чрезвычайных ситуациях*.

91 А/мехим АВ. Особые правовые режимы; Монография. М.: Академия управления
МВД России, 2006.
В России (царской, советской и сегодняшней) неоднократно уста-
навливались различные специальные правовые режимы; исключи-
тельного, военного, осадного и чрезвычайного положения. Целью их
установления была ликвидация угрозы государственной или общест-
венной безопасности. Чаще всего они вводились по следующим осно-
ваниям; при военной интервенции; в период гражданской войны; при
массовых беспорядках; при эпидемиях, эпизоотиях и иных стихийных
бедствиях; при межнациональных конфликтах.

Федеральное законодательство Российской Федерации дает оп-
ределение понятий двух особых правовых режимов — чрезвычайного
положения3 и военного положениякак одних из специальных пра-
вовых режимов, предназначенных обеспечивать государственную (на-
циональную) безопасность Российской Федерации.

Специальные правовые режимы Российской Федерации устанав-
ливаются посредством введения в действие норм чрезвычайного зако-
нодательства. которое представляет собой совокупность нормативных
правовых актов различной юридической силы, обладающих внутрен-
ним организационным единством и системным характером^. Оно яв-
ляется составной частью системы действующего законодательства го-
сударства, основывается на соответствии нормам международного
права, вступает в юридическую силу на определенный срок яри на-
ступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени и
предусматривает возможность ограничения конституционных прав и
свобод определенного вида субъектов права.

Чрезвычайное законодательство Российской Федерации для обес-
печения позитивного поведения субъектов права отдает предпочтение
использованию мер запретительного характера и в меньшей степени —
дозволениям.

В процессе его реализации предусмотрены возможности для того,
чтобы степень вводимых ограничений, основания н продолжительность

3 Чрезвычайное положение — это «особый правовой режим деятельности органов
государстве иной власти, органов местного самоуправления, организаций независи-
мо от ортанйзационно-правояых форм и форм собственности. их должностных лип.
общественных объсдинсЕзнй, допускающий установленные настоящим Федералъ-
ним конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан
Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав органи-
заций и общественных объединений, а также возложение на ник дополнительных
обязанностей* (и. 1 ст. I ФК.З «О чрезвычайном положении»).

2 Военное положение — это «особый правовой режим, вводимый на территории
Российской Федерации или о отдельных ее местностях в соответствии с Конститу-
цией Российской Федерации Презнлоггон Российской Федерации и случае агрес-
сии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии» (ст. I
ФКЗ «О военном положении»),

3 Мелехин АБ. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации; Моногра-
фия. М.; ВНИИ МВД России. 2002. С. 18.
их действия контролировались не только самим государством, ио и
мировым сообществом.

При введении его в действие предусматривается необходимость
создания специальных временных {оперативных) органов управления
или изменения полномочий у постоянно действующих органов госу-
дарственной власти на территории действия специальных правовых
режимов. Оперативные органы управления, как правило, создаются в
виде оперативных штабов, объединенных оперативных штабов, ко-
мендантов территорий, и они наделяются надведомственными пол-
номочиями.

Содержание специальных правовых режимов определяется феде-
ральным законодательством1 и включает в себя комплекс экономиче-
ских, политических, административных, военных, правовых и иных
мер, которые направлены на предотвращение или ликвидацию по-
следствий чрезвычайных ситуаций.

На конституционном уровне определено, что вопросы обеспече-
ния законности, правопорядка и общественной безопасности, а также
«осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствия-
ми, эпидемиями, ликвидация их последствий», т.е. с чрезвычайными
обстоятельствами различного вида, находятся в совместном ведении
Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов (п. «б» и *з*
ч. 1 ст. 72 Конституции России). Поэтому организация деятельности
органов власти (чаще всего исполнительной) в рассматриваемых усло-
виях осуществляется на трех управленческих уровнях: федеральном,
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Эта особенность накладывает определенный отпечаток одновременно
на процесс формирования соответствующего законодательства и со-
держание создаваемого механизма правового регулирования, предна-
значенного для его реализации. Все ветви и уровни органов власти в
определенных законом формах принимают участие в этом процессе,
отражая тем самым различные аспекты механизма правового регули-
рования — политические, правовые, организационные, экономиче-
ские, идеологические, информационные и иные.

Посредством принятия ведомственных нормативных правовых ак-
тов общие задачи министерств и ведомств конкретизируются, приобре-
тая более предметный характер. За годы становления Российской Фе-
дерации полностью отказались от нормативных правовых актов бывше-
го СССР, действовавших во всех сферах общественной жизни, в том
числе и в условиях кризисных ситуаций. На их базе с учетом приобре-
тенного практического опыта сформирована и продолжает формиро-
ваться качественно новая правовая основа действий государства в лице

3 Сн., например: федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положе-
нии» (2001) и «О военном положении» (2002).
его специально уполномоченных структур. Этот процесс носит посто-
янный характер. Например, в целях предотвращения или ликвидации
условий, являющихся основанием введения особого правового режима
чрезвычайного положения, органы и учреждения, образующие систему
МВД России, предназначены решать следующие задачи1:

•	участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных
формирований;

•	участие в пресечении деятельности банд;

*	пресечение массовых беспорядков в населенных пунктах, пунк-
тах временного размещения беженцев и вынужденных пересе-
ленцев;

•	розыск и задержание вооруженных особо опасных преступни-
ков (вооруженных дезертиров};

•	пресечение захвата собственных объектов органов внутренних
дел и внутренних войск, угрозы террористических актов на них;

•	пресечение блокирования транспортных коммуникаций;

*	участие в пресечении массовых беспорядков в учреждениях, ис-
полняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и
следственных изоляторах;

•	участие в освобождении заложников в учреждениях, испол-
няющих уголовные наказания в виде лишения свободы и СИЗО;

•	оказание содействия Пограничной службе ФСБ России в про-
ведении мероприятий по защите Государственной границы Рос-
сийской Федерации;

*	участие в обеспечении действий по ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций природного характера;

*	участие в обеспечении действий по ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

•	участие в борьбе с терроризмом и обеспечении правового ре-
жима контртеррористической операции, в том числе в пресече-
нии террористических актов (контртеррористических операциях),
минимизации и ликвидации их последствий:

*	на объектах воздушного транспорта;

•	на объектах водного транспорта;

•	на объектах железнодорожного транспорта;

•	на объектах метрополитена;

•	на объектах автомобильного транспорта;

•	на объектах промышленности;

•	на объектах топливно-энергетического комплекса;

*	на ядерных и радиационно — опасных объектах;

3 См.; приложение № 1 к приказу МВД России № 400-дсп от 25 мая 2009 г., объя-
вившее «Наставление по цианированию и подготовке сил и средств органов внут-
ренних дел Российская Федерации и внутренних войск МВД России к действиям:
при чрезвычайных обстоятельствах».
•	на ]'ицрогехнических сооружениях;

*	на объектах органов государственной власти;

*	на военных объемах;

*	на объектах массового пребывания людей;

•	на объектах представительств иностранных государств.

Таким образом, для специальных правовых режимов в Российской
Федерации характерны следующие основные черты:

*	первичным и основным источником их формирования являют-
ся нормы международного права, адаптированные установлен-
ным порядком в российскую правовую систему;

•	принцип законности действий уполномоченных структур на-
полняется новым содержанием, выражающимся в праве на вре-
менное ограничение некоторых конституционных прав и свобод;

•	по правовому воздействию на общественные отношения они
носят комплексный характер и одновременно могут содержать в
себе несколько специальных правовых режимов (отраслевых,
функциональных), отменять или ограничивать их действие;

•	их введение прямо или косвенно предусматривается текстом
Конституции Российской Федерации и конкретизируется спе-
циальным федеральным законодательством;

•	порядок введения требует соблюдения определенной процедуры
не только внутри, но н вне территории страны;

*	правом на их введение обладают только специально уполномо-
ченные лица (например, только Президент Российской Федера-
ции имеет право своим указом в рамках реализации конститу-
ционных полномочий главы государства и Верховного главно-
командующего вводить в действие режимы чрезвычайного и во-
енного положений);

*	основаниями для их введения являются угрозы личности, обще-
ству или государству, предусмотренные федеральными законами;

•	продолжительность их действия носит временный характер —
фиксированный (чрезвычайное положение) или неопределен-
ный, но с обязательным указанием на необходимость устране-
ния условий, послуживших основанием их введения;

*	происходит изменение в предметах ведения и в объеме опреде-
ленных для обычных условий полномочий между федеральным
центром и субъектами Российской Федерации;

•	у постоянно действующих органов исполнительной власти по-
являются дополнительные полномочия;

*	при необходимости создаются новые органы государственного
управления, наделяемые одновременно контрольными и над-
зорными функциями;

•	изменяются процессуально-процедурные основы деятельности
органов исполнительной власти и должностных лиц;

•	ужесточаются меры юридической ответственности и предусмат-
ривается формирование новых составов правонарушений;
•	более высокий характер угроз определяет конституционное пра-
во государства на возможность ограничения рада основных
прав и свобод физических и юридических лин;

*	объем вводимых ограничений может носить последовательно
постепенный характер и должен соответствовать характеру ле-
жащих в основе этого реальных угроз;

•	их введение рассматривается законодательством как крайняя
мера, применяемая государством в целях предотвращения, пре-
сечения, или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

•	обеспечение специальных правовых режимов осуществляется
при помощи механизма правового регулирования, в которых
определяется роль и место министерств и ведомств по ликвида-
ции возникших угроз;

*	в качестве административно-предупредительной меры может
предусматриваться возможность введения экономических санк-
ций в отношении определенной категории физических1 и юри-
дических лил («замораживание» активов противостоящих госу-
дарств, штрафные санкции и тд.).

Административно-правовые режимы являются обязательной со-
ставной частью, при помощи которых осуществляется процесс реали-
зации ограничительно-властных положений специальных правовых
режимов.

Общепризнанной является точка зрения, что каждому типу госу-
дарства соответствует определенный тип права. Чем совершеннее го-
сударство, тем демократичнее ею правовая система, и наоборот. Говоря
о национальных системах законодательства, следует отметить, что ка-
ждое государство одновременно имеет как бы две системы законода-
тельства, рассчитанные на различные случаи жизни.

Одним из основных свойств законодательства (как и правовой
системы) является его универсальность. Правовая система является
основной и постоянно действующей. Она предназначена регулировать
общественные отношения в повседневных условиях функционирова-
ния общества. Система законодательства — резервная, которая вво-
дится, начинает действовать только при наступлении чрезвычайных
ситуаций мирного или военного времени. По своей сути она является
более жесткой, может содержать в себе не только ужесточение мер
юридической ответственности за совершаемые в это время правона-
рушения. Предусматривается ограничение и даже временный запрет
на осуществление неотъемлемых прав и свобод, принадлежащих лич-

’ Например, а июне 2010 г. Госдепартамент США включил Доку Умарова — ос-
тающегося на слободе одного из самых одиозных лидеров чеченских боевиков. Он
объявлен в международный розыск, и в отношении него выдан ордер на примене-
ние международных финансовых, оперативных и юридических санкций. Все его
счета подлежат блокированию.
ности и отражаемых а текстах конституций. Государство с учетом соз-
давшейся ситуации оставляет за собой право на введение подобных
ограничений. Такие полномочия допускаются и нормами междуна-
родного Права-

Действия государства в этом случае могут быть сравнимы, конечно,
с определенной долей условности, с действиями лиц, находящимися в
состоянии крайней необходимости. Посредством ввода в действие
специально принимаемых для рассматриваемых ситуаций норматив-
ных актов вводятся определенные ограничения ряда конституцион-
ных полномочий, гарантированных в обычных условиях субъектам
права — физическим и юридическим липам. Однако эти действия
вынужденные, носят временный характер и направлены на сохране-
ние самого государства.

Уместно вспомнить, что под крайней необходимостью понимается
состояние, когда субъект права, причиняя вред обществе иным отно-
шениям, одновременно предотвращает больший ущерб.

Принципами действия чрезвычайного законодательства являются:
его заблаговременная разработка; законность; обоснованность; парла-
ментский контроль; соблюдение баланса интересов личности, обще-
ства н государства; соответствие вводимых ограничений характеру н
реальности угроз; временный характер действия; уведомление мирового
сообщества и сопредельных государств о введении в действие чрезвы-
чайного законодательства.

Чрезвычайное законодательство, как обычное, обладает системно-
стью и иерархичностью. Первое качество заключается в том, что ос-
новным системообразующим фактором выступает его объект правово-
го воздействия, которым являются интересы личности, общества и
государства в чрезвычайных ситуациях. Кроме того, особенностью
чрезвычайного законодательства является то, что его реализация осу-
ществляется посредством выполнения определенных функций всеми
ветвями власти на различных управленческих уровнях.

Иерархичность чрезвычайного законодательства выражается в том,
что в качестве источников формировании выступают различные гео
юридической силе нормативные акты, образующие пирамиду.

Общественные отношения, возникающие в процессе действия
чрезвычайного законодательства, регламентируются различными от-
раслями законодательства. Поэтому нормы чрезвычайного законода-
тельства в отличие от обычного не имеют систематизированной фор-
мы. Они группируются в виде отдельных нормативных правовых ак-
тов (законы, указы), но в основном разбросаны по отраслям законо-
дательства. Это позволяет сделать вывод о том, что чрезвычайное за-
конодательство является составной частью обычного законодательства
государства и имеет комплексный характер.

Основными объектами правового воздействия чрезвычайного за-
конодательства следует считать общественные отношения, возникаю-
шие ft процессе реализации государством оборонной и правоохрани-
тельной функций. В то же время под его регулирующее воздействие
подпадают и другие функции государства — экономические и соци-
альные. Среди оснований введения в действие особого правового ре-
жима чрезвычайного положения законодатель указал и социальные
конфликты.

Таким образом, чрезвычайное законодательство;

•	является составной часть обычного законодательства и базиру-
ется на нем;

•	обладает системным характером;

•	его содержание должно иметь направленность ня защиту не
только государства, но личности и общества;

*	в процессе реализации должно предусматривать, чтобы степень
вводимых ограничений, основания и продолжительность кон-
тролировались не только самим 1'Осударством, но и мировым
сообществом;

•	при введении в действие требует необходимости создания спе-
циальных органов управления и изменения полномочий у по-
стоянно действующих;

*	по времени действия подразделяется на мирное и военное;

•	по продолжительности действия подразделяется на ограничен-
ный законом срок (режим чрезвычайного положения); на срок
окончания действия чрезвычайных обстоятельств, послуживших
причиной введения в действие чрезвычайного законодательства
(прекращение войны, достижение целей проводимой контртер-
рористической операции);

*	вводит ограничения, подразделяющиеся ня комплексные, сис-
темные и отдельные.

Чрезвычайное законодательство Российской Федерации представ-
ляет собой составную часть системы действующего законодательства
государства, основывающееся на соответствии нормам международно-
го права, вступающее в юридическую силу на определенный срок при
наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени,
предусматривающее ограничение конституционных прав и свобод оп-
ределенного видя субъектов права. При этом не всегда могут вводить-
ся особые правовые режимы. Устанавливаемый на этот период време-
ни реальный порядок регулирования общественных отношений по
своим характеристикам фактически представляет собой особый пра-
вовой режим.

Таким образом, чрезвычайное законодательство можно рассматри-
вать в узком и широком понимании этого термина. В широком по-
нимании — это совокупность всех действующих в 1’осударстве (или в
международном праве) нормативных актов, содержащих ограничи-
тельные предписания на конституционном уровне и обращенные к
субъектам права. Они вступаю? в действие при угрозе либо при на-
ступдении чрезвычайной ситуации, В узком понимании — это кон-
кретный нид нормативного акта, вступающий в действие при угрозе
или наступлении чрезвычайных ситуаций определенного вида1.

Чрезвычайное законодательство основывается на Конституции
Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах меж-
дународного права, а также международных договорах Российской
Федерации. Оно включает в себя: Конституцию Российской Федера-
ции; федеральные конституционные законы («О Президенте Россий-
ской Федерации, «О Правительстве Российской Федерации», «О чрез-
вычайном положении*. #0 военном положении* и др.); федеральные
законы («Об обороне», «О безопасности», «О гражданской обороне»,
«О борьбе с терроризмом», «О мобилизационной подготовке и моби-
лизации в Российской Федерации* и др,); подзаконные нормативные
правовые акты. Во исполнение или на основании положений этих ис-
точников принимаются иные федеральные законы. Анализ россий-
ской правовой системы и правовых систем зарубежных государств
(членов СНГ и дальнего зарубежья) показывает, что чрезвычайное за-
конодательство является одним из источников формирования ряда
отраслей права. 8 некоторых из отраслей оно занимает заметное ме-
сто (военное, административное, уголовное).

Органы государственной власти {в большей степени это относится
к органам исполнительной власти) различными правовыми способами
отражают степень своего участия в мероприятиях, которые могут
осуществляться в период действия рассматриваемых законов.

Ряд кодексов содержит отдельные нормы чрезвычайного законо-
дательства. По нашему мнению, основывающемуся на анализе содер-
жания административного кодекса, его разработчики не смогли в
полной мере решить вопросы административной ответственности за
правонарушения, совершаемые в условиях действия особых правовых
режимов чрезвычайного и военного положения, а также в условиях
военного времени. Об этом свидетельствуют следующие факты: во-
первых, в Кодексе не предусмотрено условие совершения правонару-
шения в период действия военного положения; во-вторых, законода-
тель признал хищение чужого имущества путем кражи и мошенниче-
ства. присвоения или растраты на сумму, не превышающую одну ты-
сячу рублей, только административным правонарушением (ст. 7.27
«Мелкое хищение»).

Представляется целесообразным внесение соответствующих изме-
нений и дополнений в текст Кодекса Российской Федерации об адми-
нистративных правонарушениях, учитывающих повышенную общест-

3	АБ. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации; Моногра-

фия. М.; ВНИИ МВД России. 2002. С. 7-19.
венную опасность правонарушений, совершаемых в рассматриваемый
период времени.

В целях более логичного и качественного завершения включения
чрезвычайного законодательства в повседневное и придания ему сие-
темного характера необходимо принятие Федерального закона «О при-
ведении законодательных актов в соответствие с федеральными кон-
ституционными законами «О чрезвычайном положении» и «О воен-
ном положении*, а также с Федеральным законом «Юб обороне*. Су-
ществует не только целесообразность, но и необходимость создания в
рамках СНГ модельных нормативных актов (договоры, законы, со-
глашения) по вопросам регулирования совместных действий в кри-
зисных ситуациях различного вида, способных повлечь за собой необ-
ходимость принятия мер по введению одновременно на территориях
нескольких государств особых правовых режимов.

Как было отмечено выше, чрезвычайное законодательство в силу
его особенностей не поддается систематизации в виде кодификации.
Однако оно может быть систематизировано другим способом — кон-
солидацией*.

В настоящее время правовую основу деятельности органов внут-
ренних дел в условиях чрезвычайного положения составляют обще-
признанные принципы и нормы международного права, Конституция
Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О чрез-
вычайном положении», Закон Российской Федерации «О полиции» и
другие нормативные акты.

Анализ законодательства, регулирующего административно-право-
вой режим чрезвычайного положения, позволяет сделать вывод, что
на органы внутренних дел возлагается наибольшее количество обя-
занностей по обеспечению общественной безопасности. И это вполне
обоснованно, так как именно в структуру полиции входят подразде-
ления, которые способны и должны осуществлять административную,
уголовно-процессуальную, оперативно-розыскную и другие виды дея-
тельности. Поэтому при введении чрезвычайного положения активи-
зируют свою деятельность практически все подразделения.

Однако внимание сотрудников органов внутренних дел концен-
трируется не только на обеспечении мер и временных ограничений,
применяемых в условиях чрезвычайного положения. Подразделениям
полиции необходимо качественно выполнять задачи, закрепленные За-
коном Российской Федерации «О полиции». При этом усмотрение в их
деятельности допускается как ежедневно применяемыми нормативными
актами, так и нормами «чрезвычайного законодательства». Например, в
ст. 31 Федерального конституционного закона Российской Федерации

3	АБ. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации; Моногра-

фия. М.; ВНИИ МВД России. 2002. С 19-34.
#0 чрезвычайном положении» установлено, что граждане, не имеющие
при себе документов, удостоверяющих личность, во время введения
комендантского часа задерживаются силами, обеспечивающими режим
чрезвычайного положения, до выяснения их личности, но не более чем
на трое суток по решению начальника органа внутренних дел или его
заместителя. Задержанные лица, находящиеся при них вещи и транс-
портные средства мотут быть подвергнуты досмотру.

Таким образом, усмотрение в деятельности органов внутренних
дел в условиях чрезвычайного положения допускается,

В Обращении к сотрудникам органов внутренних дел и военно-
служащим внутренних войск МВД России Министром внутренних
дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиевым было заявлено о том,
что <зесть жесткие требования приказов, уставов, боевых распоряже-
ний, но есть область более тонких человеческих отношений, которые
невозможно предусмотреть в рамках циркуляров^»3. Мы разделяем и
точку зрения В, И. Дубовицкого, который отмечал невозможность с
помощью права дать ответы на вес вопросы, возникающие в жизни* 2.

Законодательство досконально регулирует деятельность сотрудни-
ков правоохранительных органов, ведь им разрешено только то, что
разрешено законом. Однако это не означает, что им не приходится
самостоятельно конкретизировать право, преодолевать его пробелы,
выбирать средства и методы своей деятельности, рационально и эф-
фективно ее организовывать. Здесь как раз и предоставляется опреде-
ленная свобода, свобода усмотрения, которая, безусловно, не может
выходить за границы закона.

Для современной правовой системы России характерна множест-
венность законов и подзаконных актов, определяющих значительное
число ситуаций, требующих участия правоохранительных органов.
Число указанных ситуаций заведомо превосходит возможности ука-
занных органов и нс позволяет им действовать во всех предусмотрен-
ных случаях. Поэтому возникает необходимость рационального ис-
пользования имеющихся сил и средств, определения приоритетов дея-
тельности в целях не только выполнения поставленных задач, но и
недопущения противоречий как между правоохранительными струк-
турами, так и между обществом и государством. Примером может
служить выбор времени проведения мероприятий по задержанию пра-
вонарушителя в целях недопущения возможного социального кон-
фликта, который, в свою очередь, может привести к общественным
волнениям.

’ (MfauKwe Министра внутренних дел Российской Федерации к сотрудникам ор-
ганов внутренних дел н военнослужащим внутренних войск. МВД России // Щит и
меч. 2005. № 32. С. 2.

2 Закоадгостб н усмотрение ы советском государственном управлении. Минск; Наука
и техника, iS*S-l. С. 38.
На наш взгляд, усмотрение в деятельности должностных лиц пра-
воохранительных органов не только возможно, но и необходимо. Дея-
тельность рассматриваемых органов во многом определяет уровень
общественного порядка, а также имеет значительное влияние на
жизнь, свободу и безопасность граждан. В этой связи проблема ус-
мотрения в деятельности правоохранительных органов во многом свя-
зана с их относительной самостоятельностью в механизме государства.
Дело в том, «по, с одной стороны, правоохранительные органы явля-
ются государственными органами с присущей им закономерностью
функционирования, с другой — в силу поставленных перед ними за-
дач зачастую действуют секретно и самостоятельно. Так, в условиях
осложнения оперативной обстановки на улицах и в других общест-
венных местах, роста количества тяжких преступлений, групповых ху-
лиганских и иных антиобщественных проявлений, при необходимости
значительного увеличения роли подразделений милиции обществен-
ной безопасности в укреплении правопорядка и борьбе с преступно-
стью, обеспечении личной безопасности граждан, в целях дальнейше-
го развития хорошо зарекомендовавших себя форм и методов органи-
зации охраны общественного порядка комплексными силами органов
внутренних дел и внутренних войск МВД России 18 января 1993 г.
был принят приказ Министерства внутренних дел Российской Феде-
рации № 17 «О мерах по совершенствованию организации патрульно-
постовой службы милиции», который заменил Устав патрульно-пос-
товой службы советской милиции, утвержденный приказом МВД СССР
от 20 июля 3974 г, №200, и утвердил Устав патрульно-постовой
службы милиции общественной безопасности Российской Федерации.

Административное усмотрение всегда носит правовой характер.
Оно должно осуществляться только в рамках закона и в целях наибо-
лее эффективного выполнения задач соответствующей отрасли права.
Принятое решение должно быть мотивированным, так как необосно-
ванное усмотрение может причинить значительный вред правам и
свободам граждан.

В сфере регуляции административного усмотрения формализуются
н широко используются нормативные регуляторы из области нравст-
венности и морали. Это присяги, клятвы, кодексы я суды чести, тре-
бования к сфере частной жизни сотрудников правоохранительных ор-
ганов (ограничения совместной службы родственников, различные
запреты на получение подарков в связи с исполнением служебных
обязанностей, ограничения в совместительстве и т.д,).

Обоснованием является то, что для всей сферы управления харак-
терна формализация норм морально-нравственного содержания, ко-
торая зачастую приобретает форму позитивной ответственности, в це-
лом сводящейся к понятию служебного долга. Требования служебного
долга подкрепляются возможностью применения норм негативной от-
ветственности, которые, естественно, не характерны для лежащих в
основе долга морально-нравственных регуляторов3 * 5. При этом требо-
вания служебного долга также включаются в содержание дисципли-
нарных уставов.

Усмотрение правоприменителя — вполне оправданное явление,
отрицание и недооценка которого умаляет роль и значение правосоз-
нания и правовой культуры сотрудников правоохранительных орга-
нов, нивелирует человеческий фактор в ходе осуществления право-
применительной деятельности2. Поэтому необходимо не отказываться
от него, а ввести закрепленные в нормативных актах регуляторы, ко-
торые не допустят перерастания указанной свободы в произвол.

В целях повышения престижа службы, укрепления и расширения
профессионального ядра, создания резерва кадров еще в 2003 г. МВД
России была утверждена Концепция совершенствования профессио-
нальной подготовки кадров в органах внутренних дел на период
2004—2010 гг, основной келью которой является создание системы
непрерывной профессиональной подготовки, что позволит на новом,
более высоком, уровне осуществлять подготовку сотрудников к дейст-
виям а различных, 8 том числе к специальных, административно-
правовых режимах.

Усмотрение правоприменителя во время повседневной управлен-
ческой практики тесно связано с административными режимами, ко-
торые с присущей им жесткой правовой регламентацией задают гра-
ницы его использования.

В науке административного права уже устоялась точка зрения, что
по своему содержанию административно-правовой режим представляет
собой совокупность нескольких существенных элементов, которыми
являются: субъекты режима; объекты режима; цели режимной органи-
зации; принципы; полномочия субъектов.

Исходя из тематики данного исследования, на наш взгляд, следует
затронуть вопрос, касающимся классификации административно-
правовых режимов. Необходимо отметить, что по вопросу классифи-
кации административно-правовых режимов учеными проводятся мно-
гочисленные исследования3, однако в настоящий момент по данной
проблематике ими нс достигнуто единство мнений.

3 См.: йидонл? В.И. Теория, практика и искусство управления. М., С. 268—270.

1 См.: /fflwapiw Й-£-, Acwwwukm В.В. Прс&1С№ УсмотренНЯ «раТмЛрИМеНЯКИЛсГо субъекта
в правоохранительной сфере // Государство и право. 2001. N? 3. С. 57.

s Saxpax Д.Н. Административное право. М. 2000. С. 417; Лмдодо it.В. Обеспечение
основных прав и свод граждан в условиях чрезвычайного положения. М.. 1999. С. 4;
Дмитриев Ю^А, Евтеева А.А., Петров С. Л/. Административное право; Учебник. М.;
Эксмо, 2005. С. 45;	М.£. Даминистративно'-правовое регулирование

режима естественных монополий в Российской Федерации: Автореф. дне. ... канд.
юрид. наук. М., 2004. С. 127, 134—135; Рушайло &.Б. Административно-правовые
режимы: Монография. М.: Щит—М, 20UO. С. 27—50;	Я.С. Административ-

но-Правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и
структура // Государство и право, 1996. № 9.
Учитывая объект научного исследования и не претендуя на все-
объемлющее изучение теоретических аспектов административно-
правовых режимов, полагаем необходимым и вполне обоснованным
согласиться с выводами, сформулированными и опубликованными
С.С. Маиляном относительно классификации административно-пра-
вовых режимов1. Взятые в единстве содержание и средства обеспечения
управленческих режимов образуют режимную организацию управления.

В самом общем виде выделяются следующие разновидности (на-
правления) режимной организации управления, которые могут полу-
чать сколь угодно широкое (множественное) проявление в различных
сферах и системах управления, в том числе государственного, а именно:

*	режимы, упорядочивающие и устойчиво закрепляющие субъект
управления;

*	режимы, упорядочивающие и устойчиво закрепляющие объект
управления;

•	режимы, закрепляющие требуемую степень подчиненности н
зависимости субъекта и объекта управления;

•	режимы информационного взаимодействия субъекта и объекта
управления;

*	функциональные управленческие режимы;

*	режимы информационного обмена внутри протекающего в сис-
теме управления управленческого цикла;

•	режимы взаимодействия функционально (в смысле управленче-
ских функций) независимых между собой систем управления;

•	режимы разграничения пересекающихся вертикальных и гори-
зонтальных управленческих отношений, внутри взаимодейст-
вующих между собой управленческих структур.

Поскольку государственное управление имеет место во всех ос-
новных ветвях государственной власти, то во всех них имеют место
административно-правовые режимы. Более того, то же самое при со-
блюдении требований законодательства относится к органам местного
самоуправления н иным уполномоченным на осуществление государ-
ственного управления организациям.

Обшей тенденцией государственного управления является посто-
янное наращивание числа и значимости комплексных администра-
тивно-правовых режимов, распространяющихся на множественный
либо вообще неопределенный круг субъектов, объектов и в целом
систем управления.

Комплексные административно-правовые режимы имеют ступенча-
тый характер и конкретизируются по вертикали и горизонтали системы
государственного управления. При атом могут возникать вторичные

’ Майклы С.С. Административно-правовые режимы в теории административного
прав» и практике государственного управления привоокранигедьнои деятельностью;
Монография, М.; ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право. 2002.
комплексные административно-правовые режимы, являющиеся опре-
деленным этапом и средством реализации первичного режима,

Главным основанием классификации комплексных режимов явля-
ется их принадлежность к той или иной сфере государственного
управления. Среди комплексных режимов выделяются следующие:
антимонопольной деятельности; управления экономической сферой;
управления социально-культурной сферой; управления администра-
тивно-политической сферой.

По своей роли в обеспечении регулирования различных отраслей
государственного управления и нужд самого государственного управ-
ления комплексные административно-правовые режимы могут быть
разделены следующим образом: предметные, ориентированные на
конкретные, не являющиеся непосредственно управленческими виды
деятельности; управленческие или те, что обеспечивают нужды самого
1’осударствеиного управления.

Среди предметных комплексных административно-правовых режи-
мов наиболее значимыми представляются: режимы государственной
безопасности; режимы общественной безопасности; режимы безопас-
ности осуществления тех или иных видов предметной деятельности;
тесно связанные с режимами обеспечения безопасности охранные ре-
жимы; режимы обеспечения требуемого уровня результатов тех или
иных видов производственной деятельности; процедурные режимы, в
том числе режимы лицензировании, стандартизации, метрологии и др.

Среди управленческих режимов необходимо отмстить: режимы по-
строения и функционирования субъектов государстве иного управления;
режимы построения и функционирования объектов государственного
управления; особые режимы осуществления отдельных управленческих
функций в определенных видах деятельности (режимы государственно-
го регулирования, государственного контроля, государстве иного над-
зора и др.); сложную группу информационных режимов, включающую
особые режимы распространения и передачи информации, режимы
государственной, служебной и коммерческой тайны и др.; режимы го-
сударственной и муниципальной службы и их разновидностей.

Учитывая предмет настоящего исследования, вызывает интерес
классификация административно-правовых режимов, предложенная
рядом ученых, которые выделяют две основные группы указанных
режимов: общие и специальные. К общим, по их мнению, относятся
такие режимы, как, например, противопожарный, водоохранный, ре-
жимы оборона оружия, которые являются относительно стабильными
и ориентированы на обеспечение сохранности определенного объекта,
территории, нормального функционировании государственных органов,
предприятий и организаций, общественного порядка и безопасности,
учитывая то, что их мощности в обычных условиях для этого достаточ-
но. И хотя их действие ие ставится в зависимость от возникновения
экстраординарных событий или действий, они обладают значительным
превентивным потенциалом. К специальным административно-
правовым режимам отнесены чрезвычайное, военное и особое поло-
жение, а также режим контртеррористической операции, так как их
применение ставится в зависимость от необходимости усиления за-
щиты государственных интересов, прав и свобод граждан, охраны за-
конных интересов юридических лиц от существенных угрозЕ.

Особый режим управления распространяется на все субъекты пра-
ва и в первую очередь на личность. Проблема личности обширна и
многогранна. Она имеет различные аспекты, важнейшим из которых
является юридический. В правовой системе демократического госу-
дарства личность занимает центральное место и выступает в различ-
ных качествах: гражданина; субъекта права и правоотношений; носи-
теля прав и обязанностей, свободы и ответственности, правового соз-
нания, право-и дееспособности, социального и правового статуса.

Правительство или администрация могут пойти на ограничение
прав и свобод человека лишь при условии, что законодатель допуска-
ет это специальным законом. Однако в жизни нередки ситуации, ко-
гда они поставлены перед дилеммой; в каких обстоятельствах в целях
охраны более важного правового интереса допускается ограничение
тех или иных прав и свобод человека.

Согласно науке управления решение конкретной задачи порождает
необходимость создания специальных органов управления, предна-
значенных претворять эти задачи в жизнь. Подобное может быть пре-
дусмотрено Конституцией государства (Совет безопасности), текущим
законодательством государства (Совет Труда и Обороны, Государст-
венный Комитет Обороны) или ведомственными нормативными ак-
тами (оперативные штабы, подразделения гражданской обороны и
мобилизационной работы).

Для непосредственного выполнения функций по реализации чрез-
вычайного законодательства, связанных с обеспечением безопасности
личности, общества и государства, в системе исполнительной власти
образуются государственные органы обеспечения безопасности, созда-
ние которых не противоречит законодательству Российской Федерации.

Право, выступая регулятором общественных отношений, в зави-
симости от преследуемых законодателем целей устанавливает опреде-
ленные правовые режимы. При этом жесткость регламентируемых от-
ношений определяется рядом факторов: степенью угрозы обществен-
ной безопасности; временными параметрами; международными обя-
зательствами государства; масштабностью; предназначением объекта,
подвергаемого специальной правовой регламентации, и др.

3 Эямрежмгаэтшй терроризм / Ю.М. Антонян. Г.И. Белокуров, А.К. Боковиков я
др. / Под ред. Ю.М. Антоняна. М.; Аспект Пресс, 2006. С. 201, 202.
Возникающие на основе норм чрезвычайного законодательства
правоотношения следует отнести к пограничной области права. Они
наиболее четко, нежели иные правовые институты (например, многочис-
ленные специальные правовые режимы), отражают социальную природу
органов власти и сущность политического режима в государстве.

Одним из основных методов регулирования общественных отно-
шений является административно-правовой, применяемый для регу-
лирования управленческих отношений, в которых субъекты права ча-
ще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем
их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными акта-
ми, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-
правовому методу. В то же время в теории управления сложилось
мнение о том, что управление (в том числе и государственное) будет
тальке тогда эффективным, когда оно не сводится лишь к воздейст-
вию субъекта на объект, а является процессом их определенного
взаимодействия. Но подобньей подход к формированию принципов
взаимодействия между управляющим субъектом и управляемым объ-
ектом при установлении различных административно-правовых ре-
жимов можно рассматривать только в качестве вспомогательных, «Це-
лью правового режима является стабильный порядок в государстве и
обществе. Ее достижение предполагается посредством обеспечения
безопасности. Действия государства и его структур в рамках обеспе-
чения общественной безопасности, прежде всего, направлены на соз-
дание н поддержание необходимого уровня защищенности объектов
общественной безопасности в Российской Федерации»Е.

Применение института правовых режимов связано с необходимо-
стью четкой регламентации определенного порядка юридически обя-
зательных действий субъектов права в пелях обеспечения междуна-
родной (порядок использования воздушного пространства, территори-
альных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных
участков суши; противодействие радиационной, экологической, воен-
ной и другим видам опасности) и внутригосударственной безопасно-
сти. Целью введения внутригосударственных режимов является обес-
печение; суверенитета и обороны государства; общественного порядка
и общественной безопасности; охраны здоровья и жизни граждан;
функционирования институтов гражданского общества.

8 правовых режимах различных видов присутствуют две взаимо-
связанные стороны; содержательная, которая определяет основания
установления (или причины и цели), а также вытекающие из этого
организационные, политические, идеологические, экономические и
иные управленческие аспекты; юридическая, которая определяет пра-

9	Особые правовые режимы Российской Федерации. М.; Маркет Д.С,,

2005. С. 30.
вовне формы установленного режима {срок действия, территориаль-
ные границы, субъекты обеспечения и объекты правового воздействия,
процедура введения в действие, характер правовых ограничений, виды
юридической ответственности за их нарушение и т.д.).

Регламентация административно-правовых режимов осуществля-
ется нормативными актами различной юридической силы. Опреде-
ленную роль в формировании правовой основы административно-
правовых режимов играют нормативные правовые акты органов ис-
полнительной власти, которые могут;

*	устанавливать определенные виды административно-правовых
режимов;

•	предусматривать перечень актов нормативного правопримене-
ния во исполнение норм, содержащихся в соответствующих фе-
деральных законах;

*	содержать правоприменительные полномочия и другие юриди-
чески значимые действия.

Административно-правовой механизм регулирования представляет
совокупность административно-правовых средств, предназначенных
для упорядочения и зашиты управленческих отношений. ^Данный ме-
ханизм включает в себя следующие административно-правовые сред-
ства: нормы права (нормативные акты), правоотношения, акты при-
менения права, правовую культуру, правосознание и способы регули-
рования (дозволение, разрешение, запрет). Каждый из названных
элементов выполняет присущую ему функцию, тесно связан с другими
средствами, составляющими в единстве административно-правовой
механизм регулирования. Значительное место в нем принадлежит ад-
министративко-правовому запрету»1.

Исходя из вышесказанного можно заключить, что с реальным воздей-
ствием специальных административно-правовых режимов на характер
правовой регламентации определенного вида общественных отношений
непосредственно связана эффективность органов внутренних дел.

§ заключение есть смысл сделать несколько выводов.

L Правовой режим тесно связан с правовым регулированием, ди-
намикой существующих отношений, урегулированных правом. Он яв-
ляется сложным правовым явлением, обладающим определенной спе-
цификой, которая зависит от комплекса приемов и средств регулиро-
вания отношений, относящихся к предмету конкретной отрасли права,
так как предмет и метод правового регулирования у каждой отрасли
имеют собственные черты и особенности.

2. Центральной формой регулирования административных отно-
шений является административно-правовой режим как четко опреде-

9 Штатский С. В. Администрптивно-праеовоЯ знирст: сущность, формирование, про-
блемы реализации. М., 2002. С. 29.
ленный порядок, который устанавливается для достижения опреде-
ленных целей. При этом необоснованным является суждение о суже-
нии рамок сферы использования административно-правовых режимов
и ограничения их применения исключительно в целях преодоления
уже сложившихся неординарных ситуаций.

3.	Административно-правовой режим представляет собой систему
норм административного права, а также норм, имеющих администра-
тивно-правовое содержание, определяющих обязательный для соблю-
дения порядок взаимодействия субъектов административных правоот-
ношений, основным предназначением которого является оптимиза-
ция администрирования.

4.	Специальные правовые режимы обладают характерными чертами,
отличающими их от остальных административно-правовых режимов.

5.	Специальные административно-правовые режимы закрепляются
не только нормами административного права. Учитывая положение
о том. что административно-правовые режимы регулируют общест-
венные отношения как в ординарных, так и в чрезвычайных ситуа-
циях, отмечается, что некоторые административно-правовые режимы
могут регулироваться и нормами других отраслей права, например
конституционного, которые при атом имеют административно-пра-
вовое содержание

6.	Для достижения поставленных перед ними задач правоохрани-
тельные органы действуют в основном в рамках отраслей публичного
права, для которых характерно преобладание способов централизо-
ванного регулирования отношений, таких как обязывание и запреще-
ние. Это влечет за собой более четкое, чем в отраслях частного права,
регулирование действий субъектов правоотношений, определение со-
держания их правосубъектности и порядка ее ограничения, а также
уровня активности и границ самостоятельности сторон.
Глава

ОСНОВНЫЕ СПЕЦИАЛЬНЫЕ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

2Л. Адм ии истративко- право вой режим
чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение представляет собой один из видов осо-
бых правовых режимов, предусмотренных (наряду с военным положе-
нием) Конституцией России и Федеральным конституционным законом
«О чрезвычайном положении» (2001). Чрезвычайное положение — это
особый правовой режим деятельности органов государственной вла-
сти, допускающий введение государством ограничений правосубъект-
ности физических и юридических лиц под угрозой ужесточенной на
период действия режима юридической ответственности в соответст-
вии со ст. 56 Конституции Российской Федерации в качестве времен-
ной меры. Он устанавливается исключительно для обеспечения безо-
пасности и защиты конституционного строя государства, а также ин-
тересов личности и общества.

Начало отражения и придания официального статуса института
чрезвычайного положения в государственно-правовом механизме за-
рубежных стран относится к концу XVIII в. Впервые в мире во Фран-
ции 8 июля 1871 г. был принят закон «Об осадном положении». В по-
следующем парламентские акты, регламентирующие правовой режим
чрезвычайного положения, стали приниматься в большинстве евро-
пейских государств во второй половине XIX в.

14 августа 1881 г. в России было издано «Положение о мерах к охра-
нению государственного порядка и общественного спокойствия». В за-
висимости от степени беспорядков и характера угроз различалось не-
сколько видов исключительного положения: положение усиленной охраны;
положение чрезвычайной охраны; военное положение. Это Положение
действовало и интенсивно применялось на практике вплоть до 1917 г.

Основные принципы, положенные в основу закона Франции «Об
осадном положении», были восприняты чрезвычайным законодатель-
ством других стран и в определенной степени продолжают приме-
няться в настоящее время. Наиболее значимыми из них являются
следующие положения:

•	основные полномочия гражданской власти по охране безопас-
ности и порядка должны передаваться военным властям. Граж-
далекая власть продолжает функционировать а рамках остав-
шихся полномочий;

•	военная власть наделяется чрезвычайными полномочиями по-
лицейского характера, предусматривающими возможность огра-
ничения гражданских (конституционных} прав и свобод;

•	совершаемые в этот период преступления н проступки должны
рассматриваться военными судами1.

До 1988 г. в законодательстве бывшего СССР посредством упоми-
нания или наличия отдельною специальною закона не предусматри-
валась возможность введения в действие чрезвычайною положения, В
социалистических странах применение чрезвычайных мер как ответ-
ной реакции государства иа социальные конфликты официально не
допускалось. Считалось, что в едином советском обществе не должно
было быть места не только социальным противоречиям, но и пре-
ступности, а также условиям, сс порождающим. Подобное считалось
возможным только в «странах капиталистического лагеря»,

В то же время государство неоднократно прибегало к насилию, в
том числе и вооруженному, по отношению к гражданам, участвую-
щим в протестных выступлениях против политики, проводимой госу-
дарством и не отвечающей интересам населения. Наиболее ярким
примером здесь могут быть события, произошедшие в городе Ново-
черкасске (1962 г.). В ответ на протест населения против повышения
цен на продукты питания было применено оружие. Впоследствии не-
сколько активных участников по приговору суда были расстреляны.

Официальная идеология государства исход ила из того, что введе-
ние в действие норм специального (чрезвычайного} законодательства
является инструментом «откровенного насилия и надругательства над
демократией** 2 3.

События, произошедшие в период начала распада СССР (в конце
80-х годов XX столетия} в Азербайджанской ССР, потребовали при-
менения дополнительных, более жестких мер, направленных на уси-
ление охраны общественного порядка и безопасности J. На поверку
оказалось, что действующая система законодательства СССР не преду-
сматривала возможности применения достаточных правовых средств,
направленных на предотвращение или ликвидацию таких последствий.
Этот факт обусловил необходимость принятия Верховным Советом
СССР И декабря 1988 г. Закона СССР «Об изменениях и дополнениях
Конституции (Основного закона) СССР», позволявшего Президиуму
Верховного Совета СССР в интересах защиты государства и безопас-

’ Готсл ЛИ Указ, сеч. С. 156,

2 См., например; ypewwwwwe законодательство ФРГ / Под ред. В.М. Чхиквадзе.
М.: Юрид. лит-ра. 1970. С. 6.

3 Лскжосуиы Съезда народных депугнтов СССР и Верховнспз Совета СССР. 1990.
№ 3. От. 40.
ности граждан наряду с военным положением своими указами объяв-
лять и чрезвычайное положение на территории всей страны или в от-
дельных ее местностях- В этих случаях предусматривалось введение
особых форм государственного управления. На союзном уровне при-
нимается Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положе-
ния» (апрель 1990 г.), а в 1991 г. подобные законы были приняты и в
союзных республиках, входивших в состав СССР. В большинстве слу-
чаев они продолжают действовать и в настоящее время.

Принятие законодательства о чрезвычайном положении осуществ-
лялось в условиях распада СССР и формирования новых государств, а
также при отсутствии правоприменительного опыта в данных условиях.

Введение в действие Закона РСФСР «О чрезвычайном положении»
всегда было связано с очередным обострением в государстве полити-
ческой борьбы и возникающими на их фоне социальными проблемами.

Впервые на несколько дней чрезвычайное положение в современ-
ной России было введено на территории города Москвы 19 августа
1991 г. при попытке неконституционного отстранения от должности
Президента СССР М.С. Горбачева. В последующем Верховный Совет
РСФСР квалифицировал основания его введения как «государственный
переворот» и «антиконституционный заговор* («дело ГКЧП*}.

Несмотря на «исключительный» и «временный» характер этой ме-
ры, известны примеры, когда правовой режим чрезвычайного поло-
жения действовал и действует на протяжении длительного времени
(Турция, Израиль, Египет, Непал, Сирия и др.). В первую очередь это
относится к государствам с традиционно нестабильной политической
и социально-экономической обстановкой или временно переживаю-
щим такой период в своем развитии.

Объявление чрезвычайного положения по политическим основани-
ям мировым сообществом воспринимается настороженно и негативно.

В Российской Федерации срок действия режима чрезвычайного
положения, вводимого на всей территории страны, нс может превы-
шать 30 дней, а вводимого на части ее территории, — 60 дней. Чрез-
вычайное положение вводится лишь в условиях, когда обстоятельства,
служащие основанием для его введения, представляют собой реаль-
ную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституцион-
ному строю государства, устранение которой невозможно без приме-
нения специальных мер. Главным обстоятельством, лежащим в осно-
ве введения чрезвычайного положения в любом государстве должно
быть возникновение ситуации, при которой «жизнь нации находится
под угрозой»’.

В соответствии с содержанием Конституции Российской Федера-
ции все правоотношения, связанные с действием особых правовых

9 См.: статья 4 Международного пакта а гражданских и политически* правах (ЕШ)
МеждуЕзаролное гуманитарное право и права человека». М., i990. Ns !3. С. 7.
режимов, регулируются федеральными конституционными законами.
Однако, административно-правовой механизм реализации специаль-
ного (чрезвычайного) законодательства предусматривает, что некото-
рые аспекты реализации их положений находят* свое отражение в тек-
стах иных федеральных законов.

Основаниями введения режима чрезвычайного положения по за-
конодательству России являются следующие группы видов чрезвы-
чайных обстоятельств:

•	попытки насильственного изменения конституционного строя,
массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межна-
циональные конфликты, блокада отдельных местностей, угро-
жающая жизни и безопасности граждан или нормальной дея-
тельности государственных институтов;

•	стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии,
ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие
проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ,
Первая группа оснований требует принятия жестких мер по наве-
дению общественного порядка, применению строгих санкций, ограни-
чений прав и свобод граждан. Вторая группа оснований характеризует-
ся тем, что государство оказывает пострадавшим гражданам быструю и
эффективную помощь, организует проведение аварийно-спасательных
и других неотложных работ, обеспечивает порядок и дисциплину, при-
бегая с этой целью к минимальным ограничениям и санкциям.

Выбор мер для обеспечения режима чрезвычайного положения в
этих случаях зависит от остроты и глубины кризиса в сложившейся
чрезвычайной ситуации. Она определяется следующими критериями;
степенью интенсивности воздействия угрозы на различные сферы
общественной жизни; временным аспектом протекания чрезвычайных
процессов; их масштабностью; цепным характером последствий.

Оценивая чрезвычайную ситуацию, специально уполномоченный
орган государственной власти выбирает соответствующий склады-
вающейся чрезвычайной ситуации юридический инструментарий, с
помощью которого он может обеспечить стабилизацию обстановки, а
также устранить угрозу безопасности населения и восстановить нор-
мальные условия для жизнедеятельности населения государства.

И.Л. Петрухин в качестве основания для введения режима чрез-
вычайного положения, по нашему мнению, обоснованно предложил
ввести в научный оборот новое понятие — «социальное бедствие»1.
Оно включает в себя совокупность не только природных, техногенных
и биологических факторов, но и социальных бедствий. В широком
смысле понятие социального бедствия означает: резкий спал, произ-

! Петрухин И.Л. Правовой режим в условиях социального бедствия // Государство
и право. F993. № 2. С. 46—56.
водства, гиперинфляцию, голод. снижение уровня рождаемости, мас-
совую миграцию населен ня, 'зутечку мозгов», напряженность или апа-
тию в обществе и тщ.

По своим юридическим характеристикам основаниями введения в
действие чрезвычайного законодательства являются юридические
факты {действия или события), влекущие за собой угрозу возникно-
вения или наступления условий, нарушающих безопасность граждан,
общества и государства. При этом последовательность перечисленных
объектов воздействия законодательства зависит от видов и реальности
угроз. Действия как разновидность юридических фактов могут быть
только неправомерными — проступки и преступления. По админист-
ративному и уголовному законодательству Российской Федерации в
качестве субъектов таких правонарушений признаются органы власти,
должностные лица и граждане.

В соответствии со ст. 88 Конституции Российской Федерации
Президент страны при обстоятельствах и в порядке, предусмотренном
Федеральным конституционным законом Российской Федерации *0
чрезвычайном положении», вводит на территории Российской Феде-
рации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с не-
замедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государст-
венной Думе. Указ Президента о введении этого режима подлежит ут-
верждению Советом Федерации Российской Федерации.

В большинстве стран полномочиями по введению чрезвычайного
положения также обладают главы государств, В первую очередь это
относится к государствам с республиканским строем и президентской
формой правления. Однако это не является обязательным условием.
Немаловажным фактором выступают сложившиеся традиции, а также
исторический опыт. Например, в Испании. Италии, Франции, Гре-
ции, Ирландии и Канаде правом объявления чрезвычайного положе-
ния наделено правительство.

Президент США наделен полномочиями по введению режима чрез-
вычайного положения не только на территории страны, но и на терри-
ториях. находящихся под контролем государства. Например, 25 сентяб-
ря 2009 г. президент США Барак Обама объявил о введении режима
чрезвычайного положения в Пуэрто-Рико. Основанием для этого ста-
ли многочисленные пожары, вызванные взрывом несколько емкостей
для хранения нефти на местном нефтеперерабатывающем заводе.

В Германии. Болгарии, Израиле право введения режима чрезвы-
чайного положения принадлежит парламенту. В Аргентине Президент
страны может с одобрения Сената объявлять осадное положение в
случае внешнего нападения на государство.

Проблема соотношения полномочий исполнительной и законода-
тельной ветвей власти по порядку введения и обеспечения действия
правового режима чрезвычайного положения является одной из слож-
ныл, С одной стороны, особый правовой режим предусматривает воз-
можность ограничения конституционны* прав к свобод субъектов
права. Поэтому обоснованность принятия такого решении, безусловно,
должна контролироваться высшим законодательным органом власти,
С другой стороны, непосредственное участие главы государства или
правительства в этом процессе на приоритетных ролях также должно
быть обеспечено. Именно они в силу мобильности и оперативности
своих действий наиболее эффективно могут оценить реальность и
воздействовать на недопущение или минимизацию последствий от
наступивших чрезвычайных ситуаций.

Рекомендации по порядку объявления чрезвычайного положения
со стороны международных организаций (Международный комитет
по обеспечению законодательства и прав человека Международной
ассоциации права) сводятся к следующему: «из двух политических ор-
ганов (т.е. высших — законодательного и исполнительного органов
власти) основная ответственность за введение чрезвычайного положе-
ния принадлежит законодательной власти»1.

Основным методом регулирования общественных отношений в
этот период становится публично-правовой. Предпочтение отдается
использованию государством административных правоотношений кла-
стнО’Вертикального характера.

К субъектам отнесены органы внутренних дел, уголовно-исполни-
тельной системы, федеральные органы безопасности, внутренние вой-
ска, а также органы по делам гражданской обороны, чрезвычайным
сипаниям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В исклю-
чительных случаях на основании указа Президента Российской Феде-
рации в дополнение к названным силам для обеспечения режима
чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы
Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и орга-
ны. Пограничные органы и пограничные войска, осуществляющие за-
щиту и охрану Государственной границы Российской Федерации, при-
влекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в
целях охраны Государственной границы Российской Федерации,

Для осуществления единого управления силами и средствами,
обеспечивающими режим чрезвычайного положения на территории,
где введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской
Федерации назначается комендант, который;

•	издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения
по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения,
обязательные для исполнения на соответствующей территории
всеми организациями независимо от организационно-правовых

’ Цит. но: фшедоде Л Л/. Расследование лрестутЕлсннй в чрезвычайных условиях
(правовое обеспечение, организация, методикя). Дне. ... докт. Еорнд. наук. М.; Ака-
демия МВД Российской Федерации, Е993. С. 33, 34.
форм и форм собственности и должностными лицами указан-
ных организаций, гражданами, а также начальниками (коман-
дирами) органов внутренних дел, органов поделай гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных
(дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвы-
чайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспе-
чения режима чрезвычайного положения;

•	устанавливает время и срок действия комендантского часа;

•	определяет особый режим въезда на территорию, на которой
введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;

*	устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов,
лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические
средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества,
этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей про-
дукции;

•	определяет порядок и места хранения изъятых оружия, боепри-
пасов, веществ и военной техники;

•	выдворяет в установленном порядке за пределы территории, на
которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих
режим чрезвычайного положения;

•	обращается к Президенту Российской Федерации с предложе-
ниями о необходимости применения на территории, на которой
введено чрезвычайное положение, мер и временных ограничений;

•	оповещает через средства массовой информации население со-
ответствующей территории о порядке выполнения отдельных
мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

*	устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на
территории, на которой введено чрезвычайное положение, и по-
рядок их работы.

Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положе-
ние, вправе принимать участие во всех заседаниях органов государст-
венной власти и заседаниях органов местного самоуправления, дейст-
вующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение,
и вносить предложения по вопросам, отнесенным настоящим Феде-
ральным конституционным законом и иными нормативными право-
выми актами Российской Федерации к его компетенции.

Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим
чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на ко-
торой введено чрезвычайное положение, указом Президента Россий-
ской Федерации может быть создан объединенный оперативный штаб
из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного
положения. Объединенным оперативным штабом руководит комен-
дант территории, на которой введено чрезвычайное положение.
При введении чрезвычайного положения на всей территории Рос-
сийской Федерации все войска и воинские формирования передаются
в оперативное подчинение федеральному органу исполнительной вла-
сти, определяемому Президентом Российской Федерации.

Законом предусмотрена возможность установления дополнитель-
ных гарантий и компенсаций лицам, участвовавшим в обеспечении
режима чрезвычайного положения.

При необходимости введения особого управления территорией, на
которой введено чрезвычайное положение, Президент Российской
Федерации обращается к населению, должностным лицам opi'anoe го-
сударственной власти субъекта Российской Федерации и органов ме-
стного самоуправления. Только Президент Российской Федерации
уполномочен объявлять своим указом о введении на определенной
территории и на определенный период времени режим чрезвычайного
положения. Процедура издания и утверждения такого указа в силу его
исключительности содержит определенные обязательные процедурные
положения, например обязательность утверждения указа Советом Фе-
дерации Федерального Собрания Российской Федерации.

В зоне действия режима чрезвычайного положения вводится пря-
мое президентское правление, которое выражается в назначении Пре-
зидентом Российской Федерации коменданта территории, наделяемого
всей полнотой исполнительной власти в зоне действия режима чрез-
вычайного положения и подчиняющегося только Президенту. В указе
Президента Российской Федерации должны быть отражены обстоя-
тельства, служащие основанием для его введения, перечень и пределы
чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень ограничений прав и
свобод граждан, определены государственные органы, отвечающие за
осуществление чрезвычайных мер, и пределы их полномочий, грани-
цы территории введения чрезвычайного положения, время вступления
в силу указа, продолжительность введения этого режима. Указ дово-
дится до сведения населения через средства массовой информации.

В зависимости от оснований введения и остроты переживаемого
момента на период действия чрезвычайного положения могут устанав-
ливаться следующие ограничительные меры (ст. Л ФКЗ «О чрезвычай-
ном положения*):

•	полное или частичное приостановление на территории, на ко-
торой введено чрезвычайное положение, полномочий органов
исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Феде-
рации, в также органов местного самоуправления;

•	установление ограничений на свободу передвижения по терри-
тории, на которой введено чрезвычайное положение, а также
введение особого режима въезда на указанную территорию и
выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на
указанную территорию и пребывание на ней иностранных гра-
ждан и лиц без гражданства];

*	усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих
государственной охране, я объектов, обеспе'гивающих жизнедея-
тельность населения н функционирование транспорта;

•	установлен не ограничений на осуществление отдельных видов
финансово-экономической деятельности, включая перемещение
товаров, услуг и финансовых средств;

•	установление особого порядка продажи, приобретения и рас-
пределения продовольствия и предметов первой необходимости;

•	запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и
демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массо-
вых мероприятий;

*	запрещение забастовок и иных способов приостановления или
прекращения деятельности организаций;

»	ограничение движения транспортных средств и осуществление
их досмотра;

•	приостановление деятельности опасных производств и органи-
заций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а
также химически и биологически опасные вещества;

•	эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные
районы в случае, если существует реальная угроза их уничтоже-
ния, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными об-
стоятельствами.

При введении чрезвычайного положения, вызванного социально-
политическими причинами, дополнительно могут быть приняты сле-
дующие меры:

*	комендантский час, запрещающий появление в определенное
время в общественных местах без специальных пропусков и до-
кументов, удостоверяющих личность;

*	ограничение свободы печати и выступлений в средствах массо-
вой информации путем осуществления цензуры. Также допус-
кается временный запрет печатной продукции, временное изъя-
тие звукоусиливающих технических средств и множительной
аппаратуры;

*	приостановление после предупреждения деятельности полити-
ческих партий, общественных объединений, которые своей ра-
ботой препятствуют нормализации обстановки;

•	ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ,
спиртных напитков и др.

’ Действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает про-
цедуру выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства с территории, ни
которой действует режим чрезвычайного положения.
Возможность ограничений деятельности политических партий от-
ражена не только а законодательстве России и а нормах международ-
ного права, но и л практике деятельности Европейского Суда по пра-
вам человека Совета Европы, Статья II Конвенции ценности о защи-
те прав и основных свобод человека определяет, что ограничение этих
прав возможно только при наличии предусмотренных законом об-
стоятельств «в интересах государственной безопасности и обществен-
ного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступно-
сти, зашиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод
других лиц*1.

Временному специальному органу управления территорией, на ко-
торой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полно-
стью или частично полномочия органов исполнительной власти субъ-
екта Российской Федерации и органов местного самоуправления, дей-
ствующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение.
Руководитель временного специального органа управления терри-
торией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается
Президентом Российской Федерации, Комендант территории, на ко-
торой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение ру-
ководителю временного специального органа управления территорией,
на которой введено чрезвычайное положение, и по должности являет-
ся ст первым заместителем.

В случае если на территории, на которой введено чрезвычайное
положение, создание временного специального органа управления ука-
занной территорией нс обеспечило достижения целей введения чрезвы-
чайного положения, может быть создан федеральный орган управления
территорией, на которой введено чрезвычайное положение. При этом
временный специальный орган управления территорией, на которой
введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия. Ру-
ководитель федерального органа управления территорией, на которой
введено чрезвычайное положение, назначается Президентом Россий-
ской Федерации, Положение о федеральном органе управления тер-
риторией, на которой введено чрезвычайное положение, утверждается
Президентом Российской Федерации.

При создании федерального органа управления территорией, на
которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий
органов государственной власти субъекта Российской Федерации и ор-
ганов местного самоуправления, действующих на указанной террито-
рии, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный

’ Рукойомшие ггрмнцкпы запрета н роспуска политических партий были примяты
Венецианской комиссией на 41-й пленарной сессии в Венеции 10— i 1 декабря 1999 г.
(Цит но: Хеолушим С.Я. Конституционное регулирование демократического право-
вого государства в России (современны? проблемы): Авторсф. дис. ,.. канд. юрнд.
наук. М., 200S).
орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное по-
ложение.

Органы особого управления территорией, на которой введено
чрезвычайное положение, вправе издавать в пределах своих полномо-
чий обязательные для исполнения на соответствующей территории
приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвы-
чайного положения.

Практика показывает, что, как правило, комендатуры в условиях
чрезвычайного положения создаются на базе действующих органов
внутренних дел, поэтому назначение коменданта, а также замещение
соответствующих должностей в комендатурах часто производится из
числа сотрудников этих органов и приданных сил3.

Финансирование работ по устранению причин и последствий об-
стоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного
положения, осуществляется из средств федерального бюджета. При их
недостатке Правительство Российской Федерации вносит в Государ-
ственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект
федерального закона, предусматривающего дополнительное финанси-
рование. В законе подчеркивается, что меры, применяемые в условиях
чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограниче-
ние) установленных полномочий федеральных органов исполнитель-
ной власти, законодательных (представительных) и исполнительных
органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, прав организаций и общественных объединений,
прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех
пределах, которых требует острота создавшегося положения. Данные
меры должны соответствовать международным обязательствам Рос-
сийской Федерации, вытекающим из международных договоров Рос-
сийской Федерации в области прав человека, и не должны повлечь за
собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населе-
ния исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка
происхождения, имущественного и должностного положения, места
жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к об-
щественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.

Лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварий-
но-спасательных и других неотложных работ, гарантируется оплата
труда в соответствии с законодательством Российской Федерации о
труде. Лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших
основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с
применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидаци-
ей их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается

3 Л/w/wihw 3. Особенности формирования уголовно-правовой политики на Север-
ном Кавказе // Законность. 2002. № tO. С. S3.
причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудо-
устройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в
порядке, установленных Правительством Российской Федерации. Ор-
ганизации, имущество и ресурсы которых использовались в рамках
режима чрезвычайного положения, имеют право на возмещение при-
чиненного ущерба в порядке и размерах, установленных Правительст-
вом Российской Федерации.

Граждане, должностные лица и организации за нарушение требо-
ваний режима чрезвычайного положения, установленных в соответст-
вии с настоящим Федеральным конституционным законом, несут от-
ветственность в соответствии с законодательством Российской Федера-
ции, т.е. неправомерное применение физической силы, специальных
средств, оружия, боевой и специальной техники сотрудниками орга-
нов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных
органов безопасности, военнослужащими внутренних войск и Воору-
женных Сил Российской Федерации, других войск, воинских форми-
рований и органов, а также превышение должностными лицами сил,
обеспечивающих режим чрезвычайного положения, служебных пол-
номочий, включая нарушение установленных настоящим Федераль-
ным конституционным законом гарантий прав и свобод человека и
гражданина, влечет за собой ответственность в соответствии с законо-
дательством Российской Федерации.

Указы Президента Российской Федерации и иные нормативные
правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации, принятые в целях обеспечения ре-
жима чрезвычайного положения и связанные с временным ограниче-
нием прав и свобод граждан, а также прав организаций, утрачивают
силу одновременно с прекращением периода действия чрезвычайного
положения без специального о том уведомления.

Если чрезвычайное положение вводится в условиях возникнове-
ния стихийных бедствии, аварий и катастроф, то могут применяться и
другие меры: проведение эвакуации населения; введение карантина,
особого порядка распределения продуктов питания; изменение режи-
ма работы предприятий; мобилизация трудоспособного населения для
ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.

Таким образом, в условиях чрезвычайного положения для обеспе-
чения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут
устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод граждан с ука-
занием пределов и сроков действия. Не подлежат ограничению права
и свободы, предусмотренные нормами международного права и ст. 20,
21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. I), 46—54 Конституции Россий-
ской Федерации.

По смыслу содержания ст. 15 (часть 2), 17 {часть 3), 19 (части 1 н 2)
и 55 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации, а также исходя
из общеправового принципа справедливости защита прав во всех си-
туациях (обычные или чрезвычайные) должна осуществляться на ос-
нове соразмерности и пропорциональности. Государство должно при-
нять меры к тому, чтобы был обеспечен баланс прав и законных ин-
тересов всех участников складывающихся правоотношений.

Конституционный Суд Российской Федерации, признавая закон-
ность применения в определенных случаях ограничительных мер, в
своем определении отметил, что возможность «ограничений и их ха-
рактер должны обусловливаться необходимостью защиты конституци-
онно значимых ценностей, в именно основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лип,
обеспечения обороны страны и безопасности государства»1.

В местностях, объявленных на чрезвычайном положении, характер
и полномочия территориальных органов государственной власти, дей-
ствующих на постоянной основе, определяются в зависимости от осно-
ваний его введения. В одних случаях действующей системе исполни-
тельных органов власти наряду с их полномочиями могут предостав-
ляться дополнительные, определяемые чрезвычайной ситуацией. В дру-
гих, более общественно опасных ситуациях, могут применяться специ-
альные, более жесткие методы в процессе государственного управле-
ния. В этом случае органы исполнительной власти могут быть постав-
лены в прямое подчинение Президенту Российской Федерации либо
назначаемому Президентом органу (ст. 16 Закона). Кроме этого, могут
быть специально созданы временные структуры (администрации,
штабы), которым делегируются в определенной пропорции (полностью
или частично) полномочия органов государственной власти (ст. 17).

В исключительных случаях при введении на определенной терри-
тории особого правового режима чрезвычайного положения по осно-
ваниям, указанным в и «а» ст. 4 Закона, министру внутренних дел и
директору ФСБ России могут быть поручены создание совместного (в
условиях обстановки на Северном Кавказе создавались объединенные
оперативные штабы) оперативного штаба и назначение коменданта
территории действия режима чрезвычайного положения. В обычных
условиях власть не может быть эффективной без наличия силовых
полномочий. Поэтому законодатель предусмотрел, что создаваемые
оперативные органы управления наделяются правом издания обяза-
тельных к исполнению приказов и распоряжений по вопросам обес-
печения режима чрезвычайного положения.

При создании специально уполномоченных временных (оператив-
ных) органов управления полномочия постоянно действующих терри-

5 См.: ivywdtwfKwe Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря
2003 J'. Ni 456 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Октябрьского районного
суда города Ижевск» о проверке констмтудионносгн абзацев первого и второго
Езуикта 3 статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»,
ториальных органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления могут быть временно ог-
раничены либо приостановлены Президентом Российской Федерации.

Все предприятия, учреждения, общественные объединения и гра-
ждане обязаны выполнять распоряжения и приказы органов, осуще-
ствляющих управление на территории действия режима чрезвычайного
положения, Их невыполнение влечет применение к виновным в зави-
симости от характера правонарушения юридической ответственности
определенного вида.

Лежащие в основе введения в действие чрезвычайного законода-
тельства причины имеют устойчивую тенденцию не только в расши-
рении видов и форм угроз, но и в направлении роста их обществен-
ной опасности.

Проанализировав опыт осуществления управленческой деятельно-
сти органами внутренних дел в условиях введения режима чрезвычай-
кой положения (события в Республиках Северная Осетия и Ингуше-
тия в 1992 г. и 3—4 октября 1993 г. в г. Москве), мы приходим к вы-
воду, что создаваемые в этих условиях временные структуры управле-
ния нередко дублируют друг друга. Такая организация управления
служит причиной снижения эффективности функционирования сил и
средств, находящихся в районах чрезвычайного положения. В целях
устранения этого недостатка необходимо разработать типовое поло-
жение об органах управления в районах чрезвычайного положения, в
котором закрепить права и функциональные обязанности членов со-
вместного оперативного штаба, а также разработать типовое положе-
ние о комендатуре.

Другой существенной проблемой, по нашему мнению, является
противодействие местных представителей власти деятельности феде-
ральных сил, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Для
привлечения к ответственности должностных лиц, не принявших мер
к пресечению противоправной деятельности групп националистиче-
ского толка, необходимо предусмотреть создание в структуре органов
оперативного управления МВД России специальной кадровой комис-
сии с полномочиями по отстранению от должности дискредитиро-
вавших себя сотрудников и назначению новых, положительно заре-
комендовавших себя должностных лиц.

Изучение исторического опыта осуществления режима чрезвы-
чайного положения в нашей стране свидетельствует, что силовые
структуры самостоятельно не могут окончательно разрешить социаль-
но-политические конфликты. В целях профилактики и предупрежде-
ния фактов экстремизма необходимо как минимум следующее:

*	при введении чрезвычайного положения создавать во всех ад-
министративно-территориальных единицах (в зависимости от
территории, на которой введен данный режим) согласительные
комиссии, в обязанность которых входили бы предупреждение и
минимизация любых социальных конфликтов в регионах, разра-
ботка рекомендаций по созданию согласительных комиссий,
процедуры их работы, условий членства и порядка обращения;

*	сформировать при Общественной палате Российской Федерации
постоянно действующий экспертный совет, уполномоченный
формировать согласительные комиссии в административно-тер-
риториальных единицах, предупреждать социальные конфликты
либо быть «третейским судьей^.

Прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет
за собой прекращение административного производства по делам о
нарушении режима чрезвычайного положения и немедленное освобо-
ждение дни, подвергнутых административному задержанию или аре-
сту по указанным основаниям.

Принципиально важно то, что правосудие на территории, на ко-
торой введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом.
На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соот-
ветствии с гл. 7 Конституции Российской Федерации. При этом уч-
реждение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно
применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного су-
допроизводства не допускается. В случае невозможности осуществле-
ния правосудия судами, действующими на территории, на которой
введено чрезвычайное положение, по решению Верховного Суда Рос-
сийской Федерации или Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации в соответствии с их компетенцией может быть изменена
территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах.

Деятельность органов прокуратуры Российской Федерации на тер-
ритории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляет-
ся в порядке, установленном федеральным законом. При введении
чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов Рос-
сийской Федерации Генеральным прокурором Российской Федерации
может быть создана межрегиональная прокуратура соответствующей
территории.

В случае введения в соответствии с настоящим Федеральным кон-
ституционным законом чрезвычайного положения МИД России, со-
гласно международным обязательствам Российской Федерации, выте-
кающим из Международного пакта о гражданских и политических
правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а
трехдневный срок уведомляет Генерального секретаря Организации
Объединенных Наций и информирует Генеральною секретаря Совета
Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, состав-
ляющих отступления от обязательств по указанным международным
договорам, об объеме этих отступлений и о причинах принятия такого
решения, МИД России информирует о прекращении действия чрез-
вычайнсго положения и о возобновлении в полном объеме действия
положений Международного пакта о гражданских и политических
правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод соот-
ветственно Генерального секретаря Организации Объединенных На-
ций и Генерального секретаря Совета Европы,

В случае введения чрезвычайного положения в отдельных местно-
стях Российской Федерации МИД России в течение суток с момента
принятия Советом Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации постановления об утверждении указа Президента Россий-
ской Федерации о введении чрезвычайного положения уведомляет
сопредельные государства об обстоятельствах, послуживших основа-
нием для введения чрезвычайного положения.

Анализ законодательства, определяющего административно-л разо-
вой режим чрезвычайного положения, позволяет сделать вывод, что
на органы внутренних дел возлагается наибольшее количество обязан-
ностей по обеспечению общественной безопасности. И это вполне
обоснованно, так как именно в структуру полиции входят подразделе-
ния, которые способны и должны осуществлять административную,
уголовно-процессуальную, оперативно-розыскную и другие виды дея-
тельности» поэтому при введении чрезвычайного положения активи-
зируют свою деятельность практически все подразделения.

Накопленный опыт свидетельствует об имеющихся недостатках в
тексте Федерального конституционного закона <$0 чрезвычайном по-
ложении6т которые снижают возможность более эффективного про-
цесса реализации его положений субъектами обеспечения безопасно-
сти, к которым отнесены и органы внутренних дел. Это касается в
немалой степени введения особого правового режима чрезвычайного
положения на объектах транспортного комплекса (водном, воздуш-
ном» железнодорожном) Российской Федерации, «Чрезвычайное по-
ложение означает вводимый „на всей территории Российской Федера-
ции или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельно-
сти органов государственной власти, органов местного самоуправления,
организаций независимо от организационно-правовых форм и форм
собственности, их должностных лиц, общественных объединений...*8.
Введение особого правового режима чрезвычайного положения на
объектах транспортного комплекса (водном, воздушном, железнодо-
рожном) Российской Федерации действующим чрезвычайным зако-
нодательством Российской Федерации не предусматривается.

Таким образом, чрезвычайное положение является одним из видов
особых правовых режимов, объявляемое на всей или отдельной терри-
тории Российской Федерации при наличии реальных внутренних угроз
личности, обществу и государству. На данной территории его дейст-

9 См.: часть 1 ст. I Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положе-
нии» от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ.
wte. носящее по преимуществу бласггио-имнеративных характер, рас-
пространяется на всех индивидуальных и коллективных субъектов
преимущественно административного права.

Компетенция органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях
устанавливается законодательно и обусловливается средой функцио-
нирования, а также теми особенностями, которые складываются в
этих условиях я определяют цели и задачи органов внутренних дел.
Специфика же этой компетенции зависит от функций органов внут-
ренних дел при деятельности а экстремальных условиях.

Место и роль органов и подразделений МВД России в указанных
условиях определяется, исходя из трех основных положений назначе-
ния органов внутренних дел как части правоохранительного аппарата,
призванного обеспечивать: охрану общественного порядка и безопас-
ность граждан; осуществление борьбы с правонарушениями; создание
необходимых условий для эффективной работы других подразделений
(спасателей, медицинских работников, служб обеспечения питания и
иных служб жизнеобеспечения).

Вместе с тем органы внутренних дел выполняют и некоторые
другие функции: принимают неотложные меры по спасению людей
и оказанию им первой медицинской помощи; участвуют в проведе-
нии карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии,
действуя в условиях повышенной опасности для жизни и здоровья
личного состава.

Заблаговременная подготовка органов внутренних дел и внутрен-
них войск МВД России к выполнению задач при чрезвычайных си-
туациях предусматривает организацию в системе специальной, боевой
и физической подготовки органов внутренних дел, оперативной и
боевой подготовки внутренних войск МВД России, обучение созда-
ваемых групп к действиям при чрезвычайных ситуациях. Она включа-
ет-: тренировки и тактико-строевые занятия с личным составом созда-
ваемых групп; штабные тренировки и командно-штабные учения с
липами начальствующего состава органов внутренних дел и команд-
ного состава внутренних войск МВД России; совместные тактические
(тактико-специальные) учения с участием всех элементов группиров-
ки сил и средств.

Основная роль в создании условий, направленных на предотвра-
щение чрезвычайных ситуаций различного вида, всегда принадлежит
государству. Обладая властью, организационной структурой (в липе
создаваемых субъектов реализации чрезвычайного законодательства),
а также экономическими возможностями государство определяет и
реализует официальную политику во всех сферах деятельности.

Конституционный институт чрезвычайного положения является
важнейшим элементом государственно-правового механизма боль-
шинства стран мира, применяющегося в качестве крайнего средства
обеспечения безопасности в обществе от внутренних угроз в строго
регламентированных правовых границах. Для его применения необхо-
димо наличие двух условий: фактические {чрезвычайная ситуация} и
юридические (закон) основания.

Возможность применения чрезвычайного положения в современ-
ных условиях предусматривается конституциями и детализируется за-
конодательством государств с различными политическими режимами.

Процесс объявления режима чрезвычайного положения (в том
числе и иных видов особых правовых режимов) на определенной тер-
ритории в современных условиях осуществляется под непосредствен-
ным контролем не только законодательных органов государственной
власти внутри государства, но и мирового сообщества в лице ее меж-
дународных организаций.

Законодательство Российской Федерации по реализации чрезвы-
чайного положения в достаточной мере соответствует стандартам ме-
ждународного права. Чрезвычайное положение является одним из ви-
дов особых правовых режимов, возможность введения в действие ко-
торых предусмотрена Конституцией Российской Федерации и осно-
ванными на ней федеральными конституционными законами «О
чрезвычайном положении» и «О военном положении*. Между этими
правовыми режимами на законодательном уровне определены как
общие черты (процедура объявления, ограничительный характер воз-
действия на общественные отношения, внесение изменений в право-
вой статус и структуру органов государственного управления и гл),
так и принципиальные различия (например, цели н основания введе-
ния). Целью введения чрезвычайного положения является устранение
обстоятельств, нарушающих конституционные права и свободы граж-
дан, а также конституционный строй Российской Федерации.

В отличие от военного положения основаниями введения особого
правового режима чрезвычайного положения является только наличие
внутригосударственных угроз — чрезвычайных ситуаций социально-
политического, природного и техногенного характера.

В период действия особого правового режима чрезвычайного по-
ложения на определенной территории в административно-правовой
статус субъектов права вносятся следующие изменения:

*	в связи с запретом на этот период времени проведения выборов
изменяются сроки полномочий органов законодательной власти
и избранных должностных лиц (это международная практика};

*	создаются оперативные (временные) органы, наделяемые власт-
ными полномочиями в сфере действия исполнительной власти;

•	сфера действия постоянных территориальных органов исполни-
тельной власти может быть сужена;

*	у территориальных органов исполнительной, органов местного
самоуправления и населения появляются дополнительные правя
и обязанности в сфере реализации прав и обязанностей (пол-
номочий) по обеспечению действия особого правового режима
чрезвычайного положения.

Посредством законодательно предусмотренной возможности огра-
ничения административной правоспособности и административной
правосубъектности изменяется административно-правовой статус граж-
дан. Предусматривается возможность ограничения даже абсолютных
прав (например, ограничение права собственности в связи с реквизи-
цией) и расширение круга дополнительных обязанностей граждан.

Более широко применяется ограничение относительных прав гра-
ждан во всех сферах деятельности, а именно: право на участие в
управлении государством (отмена выборов и референдумов); право на
передвижение; право на объединение; право на проведение собраний,
митингов, демонстраций, шествий и пикетирования и тд. Могут вво-
диться дополнительные ограничения в административно-правовой
статус государственных служащих.

Помимо общепринятых запретов предусматривается возможность
применения дополнительных мер (ужесточение мер дисциплинарной
ответственности, сверхурочное привлечение к трудовой обязанности,
запрещение забастовок и т.д,),

В отличие от предыдущих подобных законов* 3, но действующему
ФКЗ «О чрезвычайном положении* (200.) Президент Российской Фе-
дерации при решении процедурных вопросов, связанных с процессом
введения в действие режима чрезвычайного положения на всей терри-
тории государства или в отдельных регионах, не обязан согласовывать
свои действия с органами {государственной масти субъектов Россий-
ской Федерации (обязательным является только утверждение указа
Президента Советом Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации)2.

Таким образом, особый правовой режим чрезвычайного положе-
ния является одним из видов специальных правовых режимов, уста-
навливаемый на всей или отдельной территории Российской Федера-
ции при наличии реальных внутренних угроз личности, обществу или
государству На данной территории его действие, носящее по пре-
имуществу властно-императивный характер, распространяется на всех
индивидуальных и коллективных субъектов преимущественно адми-
нистративного права.

3 См., например; Эйком СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» от

3 апреля 1ЭДФ г. Ns 1407—1; Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая
J99t J . № 1253—1 .

- Уяяз Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения
незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Соб-
рания Российской Федерации //См.; часть 2 ст. 4 Федерального конституционного
закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ.
Резюмируя изложенное в качестве основных выводов, касающихся
административно-правового режима чрезвычайного положения, необ-
ходимо сказать следующее.

I,	Административно-правовой режим чрезвычайного положения
является как комплексным, так и многомерным, так как в случае воз-
никновения соответсггиующих ситуаций социальною, природного или
техногенного характера он распространяет свое действие на различ-
ные сферы государственного управления,

2,	Анализ законодательства, определяющего административно-пра-
вовой режим чрезвычайного положения, позволяет сделать вывод,
что на органы внутренних дел возлагается наибольшее количество
обязанностей по обеспечению общественной безопасности. И это
вполне обоснованно, так как именно в структуру органов внутрен-
них дел входят подразделения, которые способны и должны осуще-
ствлять административную, уголовно-процессуальную, оперативно-
розыскную и другие виды деятельности. Поэтому при введении
чрезвычайного положения активизируют свою деятельность практи-
чески все подразделения.

3.	При введении чрезвычайного положения, обусловленного соци-
альными угрозами, создавать во всех административно-территориальных
единицах (в зависимости от территории, на которой введен данный ре-
жим) согласительные комиссии, в обязанность которых входили бы
предупреждение и минимизация любых социальных конфликтов в ре-
гионах, разработать рекомендации по созданию согласительных ко-
миссий, процедуру их работы, условия 'ыенства и порядок обращения,
а также сформировать при Общественной палате Российской Федерации
постоянно действующий экспертный совет, уполномоченный форми-
ровать согласительные комиссии в административно-территориальных
единицах, предупреждать социальные конфликты.

2.2. Адаинистративно’правовой режим
военного положения

В январе 1938 г. на очередной Сессии Верховного Совета СССР
полномочия Президиума Верховного Совета СССР, закрепленные в
ст. 49 Конституции СССР от 5 декабря 1936 г., были дополнены пра-
вом объявлять в отдельных местностях или на всей территории стра-
ны военное положение в целях организации обороны или обеспече-
ния общественного порядка и государственной безопасности.

Ныне действующая Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 87)
наделяет Президента Российской Федерации правом введения на всей
территории страны «или в отдельных ее местностях военное положе-
ние с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и
Государственной Думе», Основанием для принятия такого решения
Конституция России предусматривает случаи агрессии «или непосред-
ственной угрозы агрессии».

Ранее в литературе высказывалось мнение о нецелесообразности
принятия такого закона в мирное время, так как другими государст-
вами это могло быть расценено акюм подготовки к войне с их соот-
ветствующей реакцией1. 9 качестве довода ссылались на предвоенный
опыт СССР. Тогда Закон СССР «О военном положении» разрабаты-
вался заранее, в раках проводимой мобилизационной подготовки го-
сударства, однако был принят и вступил в действие в первый день на-
чала Великой Отечественной войны (22 июня 1941 г.).

Подобное наблюдалось и в Германии* 2. В связи с реальными проте-
стными выступлениями европейской общественности, иеготивное от-
ношение средств массовой информации такой законопроект в 60-е го-
ды XX столетия был отвергнут бундестагом страны.

В России регламентация правового режима военного положения в
форме специального законодательного акта появилась в конце XIX в.
В соответствии с Правилами о местностях, объявляемых состоящими
на военном положении, от 18 июня 1882 г. губернии, области, уезды,
округа или отдельные населенные пункты, находящиеся в районе во-
енных действий и имеющие важное значение для интересов государ-
ства или военных интересов, могли быть объявлены «состоящими на
военном положении».

Возможность введения военного положения в мирное время не
предусматривалась. Однако в отдельных местностях России в периоды
революционных волнений оно неоднократно вводилось с объявлени-
ем в стране мобилизации или после ее проведения. С введением в ме-
стности военного положения на этой территории фактически уста-
навливалась абсолютная власть органов военного командования.

Исторически сложилось, что по характеру ваодимых ограничений,
объему полномочий, которыми наделяются органы военного коман-
дования, правовой режим военного положения по ранее действовав-
шему и ныне действующему законодательству значительно жестче,
нежели правовой режим чрезвычайного положения. Подобное со-
стояние характерно и для военного законодательства других стран.

Полномочия Президиума Верховного Совета СССР на объявление
в отдельных местностях или на территории всего Советского военного
положения «в интересах обороны государства или обеспечения обще-
ственного порядка и государственной безопасности» были реализова-
ны в первый день Великой Отечественной войны. Оно было введено

5 См.: /Zt’jWjPTCwft И,Л, Чрезвычайное положение и права человека. Обеспечение безо-
пасности населения и территорий. М.: 1994. С. 51—52.

2 Петрухин И.Л. Чрезвычайное положение и права человек». Обеспечение безойас-
ностн населения и территорий. М.; 1994. С. 5 Г 52.
практически одновременно в большинстве прифронтовых областей
страны.

Правовой режим военного положения рассматриваемого времени
(1941 — 1945) понимался как составная часть военного времени. Его
введение в действие рассматривалось как вынужденная необходимость
ужесточения контрольно-надзорных функций государства во всех
сферах общественных отношений. Фактически роль и власть государ-
ства принимали абсолютный характер, что нетрудно заметить из до-
кументов военного времени. Так. военные советы фронтов, армий,
округов, я при их отсутствии — высшее командование войсковых со-
единений в местностях, объявленных на военном положении, наделя-
лись всеми функциями оргянов государственном власти в области
обороны, обеспечения общественного порядка и государственной
безопасности. Им предоставлялось право применять все чрезвычай-
ные меры, перечисленные в Указе «О военном положен и и». В мест-
ностях. объявленных на военном положении, значительно расширя-
лась подсудность военных трибуналов.

В Указе давался перечень видов преступлений, рассмотрение ко-
торых подпадало под юрисдикцию военных трибуналов. К ним отно-
сились дела о государственных преступлениях; преступлениях, свя-
занных с охраной общественной собственности; преступлениях, со-
вершенных военнослужащими; разбое; об умышленных убийствах;
насильственном освобождении из мест заключения и из-под стражи;
об уклонении от исполнения всеобщей воинской обязанности; сопро-
тивлении представителям власти; о незаконной покупке, хранении
оружия, я также о хищении оружия.

Для осуществления мер. направленных на обеспечение режима
военного положения военные власти, как и в условиях чрезвычайного
положения, имели право издавать обязательные для всего населения
постановления, отдавать распоряжения местным органам власти, го-
сударственным и общественным организациям, учреждениям, а также
требовать от них безусловного и немедленного исполнения этих по-
становлений и распоряжений.

30 июня 1941 г. совместным решением Президиума Верховного
Совета СССР, ЦК ВКП(б) и Совнаркома СССР был создан Государ-
ственный Комитет Обороны. Он являлся чрезвычайным органом го-
сударства, в его руках сосредоточилась вся полнота власти в стране,
государственное, военное и хозяйственное руководство. В его состав
входили руководители ведущих отраслей экономики и других сфер
деятельности государства. Подобные чрезвычайные органы государст-
венного управления обшей компетенции создавались и в других
воюющих государствах.

Через 60 с лишним лет после начала Великой Отечественной войны
и после принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР «О воен-
ном положении» 30 января 2002 г., был принят Федеральный консти-
тупмонный закон «О военном положении». Такого вида законы при-
нимаются по усложненной процедуре, связанной с порядком голосова-
ния, обязательностью его подписания Президентом страны и необхо-
димостью одобрения 1/3 общего количества субъектов Федерации.

Подобные законы (в том числе и <0 чрезвычайном положении»)
предусмотрены текстом Конституции страны, их количество не пре-
вышает двадцати L

Впервые на конституционном уровне институт военного положе-
ния в СССР был упомянут в январе 1933 г. ни очередной Сессии Вер-
ховного Совета СССР. Полномочия Президиума Верховного Совета
СССР, закрепленные в ст. 49 Конституции СССР от 5 декабря 1936 г.,
были дополнены правом объявлять в отдельных местностях или на
всей территории страны военное положение в целях организации
обороны или обеспечения общественного порядка и государственной
безопасности.

Ранее в литературе высказывалось мнение о нецелесообразности
принятия такого закона в мирное время, так как это может быть рас-
ценено другими государствами как подготовка к войне с их соответст-
вующей реакцией.

Чрезвычайные меры, применяемые при введении военного поло-
жения, регламентировались соответствующими подзаконными актами,
которые действовали лишь на период чрезвычайной обстановки. По
происхождению, обязательности для исполнения всеми гражданами и
организациями, форме выражения чрезвычайные меры носили право-
вой характер. Они наделяли в установленном порядке соответствую-
щие органы государства, назначенные для осуществления правового
режима военного положения, специальными полномочиями.

В настоящее время военное положение определяется как ^особый
правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в
отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской
Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии про-
тив Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии* (ст.
1, п. ] ФКЗ <О военном положении*). Таким образом, основанием вве-
дения в действие этого закона является наличие реальных внешних угроз.

Действующее законодательство допускает возможность объявле-
ния правового режима военного положения на отдельных территориях
Российской Федерации до объявления состояния войны. Целью вве-
дения военного положения является создание условий для отражения
или предотвращения агрессии против Российской Федерации* 2. В со-
ответствии с ч. 2 ст. 87 Конституции Российской Федерации основа-

5 J/twexwH А& Чрезвычайное законодательство Российской Федерации; Моногра-
фия. МВНИИ МВД России. 2002 С.

2 См.; л. 2. ст. 1 Федеральною коиеттуцконвою закона *0 военном положении» от 30
января 2002 г. № ЬФКЗ.
нием для введения Президентом Российской Федерации военного по-
ложения на территории Российской Федерации или в отдельных ее
местностях является агрессия против Российской Федерации или не-
посредственная угроза агрессии1.

Выступая регулятором общественных отношений, право в зависи-
мости от преследуемых законодателем целей устанавливает опреде-
ленные правовые режимы. Оно должно быть сильным; для большин-
ства “ по природе своей справедливости; для меньшинства “ по
природе своей необходимости соблюдать установленные легитимным
путем правила поведения в обществе. Безусловно, что для общества
лучше обходиться без введения специальных правых режимов, однако
бывают крайние случаи. Жесткость регламентируемых отношений оп-
ределяется рядом разнообразных факторов; степенью угрозы общест-
венной безопасности; временными параметрами; международными
обязательствами государств; масштабностью; предназначением объек-
та — его экономическим оборонным значением» степенью режима
секретности и др.* 2

Особый правовой режим военного положения предусматривает
необходимость осуществления нс только органами государственной
власти различных уровней и органами местного самоуправления, но и
организациями и гражданами комплекса разнообразных задач, на-
правленных на создание наиболее оптимальных условий для устране-
ния или предотвращения причин, послуживших основанием для его
введения.

Резолюцией XXIX сессии Генеральной Ассамблеи ООН от 14 де-
кабря 1974 г. определено, что агрессией является применение воору-
женной силы одним государством против суверенитета, территори-
альной целостности, неприкосновенности или политической незави-
симости другого государства или народа, несовместимое с Уставом
ООН. Этот документ выделяет следующие виды агрессии; прямая,
косвенная и соучастие в агрессии.

Акты прямой агрессии — вторжение или нападение вооруженных
сил государства на территорию другого государства; любая оккупация,
даже временная, являющаяся результатом такого вторжения или напа-
дения; любая аннексия территории другого государства; бомбардировка
вооруженными силами государства территории другого государства;
блокада его портов и берегов вооруженными силами другого государства,
нападение вооруженных сил на сухопутные, морские или воздушные
силы; нарушение установленных международным соглашением условий

9 См.; л. I ст. 3 Федерального констатущюнмого закона от «О военном положении»
30 января 2002 г. № 1-ФКЗ.

2 Мелехин АБ. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации; Моногра-
фия. М.; ВНИИ МВД России. 2002. С 152.
военного присутствия на территории другого государства- При косвен-
ной агрессии государство-агрессор применяет вооруженную силу
скрытно, путем использования вооруженных банд, наемников, нерегу-
лярных воинских формировании или добровольцев. Оказание помощи
национально-освободительным движениям агрессией не является.

Соучастие в агрессии — предоставление государством своей тер-
ритории для агрессии против другого государства. Приведенный пе-
речень актов агрессии не является исчерпывающим. Исходя из Устава
ООН Совет Безопасности может квалифицировать как агрессию и
другие действия.

Значительно более сложным представляется определение непо-
средственной угрозы агрессии, которая также рассматривается в каче-
стве одного из оснований для введения военного положения.

Основанием для введения на определенной территории военного
положения в Российской Федерации определены следующие два вида
обстоятельств (ч. 2 ст. 87 Конституции Российской Федерации); агрес-
сия или непосредственная угроза агрессии (ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О военном
положении»), т.е. совокупность внешних угроз государственному и
общественному строю. Со ссылкой на общепринятые международные
документы Закон дает перечень этих обстоятельств.

Агрессией против Российской Федерации признается применение
вооруженной силы иностранным государством {группой государств)
против суверенитета, политической независимости и территориальной
целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом,
несовместимым с Уставом ООН. Актами агрессии против Российской
Федерации независимо от объявления иностранным государством
(группой государств) войны Российской Федерации признаются:

•	вторжение или нападение вооруженных сил иностранного госу-
дарства (группы государств) на территорию Российской Феде-
рации, любая военная оккупация территории Российской Феде-
рации, являющаяся результатом такого вторжения или нападе-
ния либо любая аннексия территории Российской Федерации
или ее части с применением вооруженной силы;

•	бомбардировка вооруженными силами иностранного государст-
ва (группы государств) территории Российской Федерации или
применение любого оружия иностранным государством (груп-
пой государств) против Российской Федерации;

*	блокада портов или берегов Российской Федерации вооружен-
ными силами иностранного государства (группы государств);

•	нападение вооруженных сил иностранного государства (группы
государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или
другие войска независимо от места их дислокации;

•	действия иностранного государства (группы государств), позво-
ляющего (позволяющих) использовать свою территорию друго-
му государству {группе государств) для совершения акта агрес-
сии против Российской Федерации;

• засылка иностранным государством (группой государств) или от
имени иностранного государства {группы государств) воору-
женных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые
осуществляют акты применения вооруженной силы против Рос-
сийской Федерации, равносильные указанным в настоящем
пункте актам агрессин.

По нашему мнению, законодатель логично решил не считать та-
кой перечень исчерпывающим. С учетом юридической силы этого ви-
да законов в нем должны содержаться только основные направления,
которые более детальную проработку приобретают в правовых актах,
обладающих меньшей юридической силой. Разнообразие и динамика
общественной жизни позволили предусмотреть возможность отнесе-
ния к актам агрессии против Российской Федерации помимо пере-
численных другие акты применения вооруженной силы иностранным
государством {группой государств) против суверенитета, политической
независимости и территориальной целостности Российской Федера-
ции или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН,
равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации
могут признаваться действия иностранного государства (группы ixx-y-
дарств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных
принципов и норм международного права и непосредственно указы-
вающие на подготовку к совершению акта агрессии против Россий-
ской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации.

Не все государства оговаривают возможность введения правового
режима военного положения только одними внешними угрозами. На-
пример, в Польше установлено родовое понятие «чрезвычайного ре-
жима». включающее чрезвычайное положение, военное положение и
состояние войны, определен и разработан механизм реализации раз-
личных его видов. На конституционном уровне определены основа-
ния их введения и субъекты обеспечения. На уровне специального за-
конодательства (законы, декреты) конкретизирована содержательная
часть этих режимов.

В период, предшествующий распаду мировой системы социализма,
находившееся в оппозиции к официальной власти Польши профобъе-
динение «Солидарность», возглавляемое Леком Валенсой (впоследст-
вии ставшим Президентом страны), уверовав в свои возможности,
решило взять власть силовым путем. Возникла острейшая кризисная
ситуация, грозящая кровавыми и разрушительными последствиями
как для государства, так и для общества 13 декабря 1981 г. Президент
Польши Войцех Ярузельский в целях предотвращении гражданской
войны ввел в стране военное положение.
До принятия ФКЗ «О поенном положении « некоторые исследова-
тели предлагали в качестве определенного ориентира рассматривать
проект Кодекса преступлений против мира и безопасности человече-
ства. В нем под угрозой агрессии понимаются заявления, сообщения,
демонстрации силы и иные меры, дающие веские основания руково-
дству какого-либо государства полагать о реальной возможности аг-
рессии против этого государства.

Со ссылкой на общепринятые международные документы Закон
дает перечень обстоятельств. По нашему мнению, законодатель ло-
гично решил не считать такой перечень исчерпывающим. С учетом
юридической силы этого вида законов в кем до.чжны содержаться
только основные направления, которые белее детальную проработку
приобретают в правовых актах, обладающих меньшей юридической
силой. Разнообразие и динамика общественной жизни позволили
предусмотреть возможность отнесения к актам агрессии против Рос-
сийской Федерации, помимо перечисленных, другие акты примене-
ния вооруженной силы иностранным государством (группой госу-
дарств) против суверенитета, политической независимости и террито-
риальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным
образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные указанным в
настоящем пункте актам агрессии.

Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федера-
ций могут признаваться действия иностранного государства (группы
государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнан-
ных принципов и норм международного права и непосредственно
указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Рос-
сийской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации,

Подготовленный группой экспертов доклад «Право на защиту» и
распространенный среди участников декабрьской (2001) Генеральной
Ассамблеи ООН для обсуждения и затем принятия соответствующей
резолюции содержит следующий основной вывод: в качестве крайней
меры «военное вмешательство может быть оправдано, чтобы преду-
предить геноцид, широкомасштабные этнические чистки и убийства,
насильственное выселение, массовый террор или насилие против
гражданского населения»’. Подобные действия мирового сообщества
не должны применяться в отношении пяти постоянных членов Совета
Безопасности ООН.

Такой вариант воздействия международного сообщества на «непо-
слушные государства» привел к появлению парадоксального по своей
сути термина «гуманитарная война». Фактически речь идет о реализа-
ции норм международного права по ограничению суверенитета госу-
дарств в целях достижения международной стабильности. 3 этом про-
цессе есть определенные нюансы, способные при развитии опреде-

* Tnwtwci Ю. ООН j-OTOBitr гуманитарную и1гтервснииЕО // Коммерсантъ. 2001. 20 дек.
ленных сценариев привести к нарушениям» по сути, установленных
мировым сообществом не только норм чрезвычайного законодатель-
ства, но и механизма его реализации1.

Законодатель определил следующую процедуру введения режима
военного положения: на территории Российской Федерации или в от-
дельных ее местностях оно вводится указом Президента Российской
Федерации, который носит предварительный характер. Законом опре-
делены следующие сведения, которые должны содержаться в указе
Президента: обстоятельства, послужившие основанием для введения
военного положения; дата и время, с которых начинает действовать
военное положение; границы территории, на которой вводится воен-
ное положение. Указ Президента Российской Федерации о введении
военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по
каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официаль-
ному опубликованию. Население Российской Федерации или соответ-
ствующих ее отдельных местностей оповещается об отмене действия
режима военного положения в том же порядке, в каком оно оповеща-
лось о его введении,

Указ Президента Российской Федерации о введении военного по-
ложения незамедлительно передается на утверждение Совета Федера-
ции. Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федера-
ции о введении военного положения должен быть рассмотрен Сове-
том Федерации в течение 48 часов с момента его получения большин-
ством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформля-
ется соответствующим постановлением. В «силу чрезвычайных и не-
предотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета
Федерации» этот вопрос может рассмотреть позднее указанного срока.

Решение о неутверждении указа также оформляется постановле-
нием Совета Федерации. В этом случае указ прекращает саое дейст-
вие со следующего дня после принятия такого решения. В системе
нормативных правое ьех актов не определена роль постановлений Фе-
дерального собрания Российской Федерации. С одной стороны, его
юридическая сила выражается в подзаконном характере, с другой сто-
роны Ф по сложившейся традиции постановлениями оформляются ак-
ты амнистии, вносящие изменения в законодательные даты или вво-
дящие в действие федеральные конституционные законы «О чрезвы-
чайном положении» к *0 военном положении».

Режим военного положения включает в себя комплекс экономи-
ческих, политических» административных, военных и иных мер, на-
правленных на создание условий для отражения или предотвращения
агрессии против Российской Федерации. Закон определяет механизм
реализации комплекса ограничительных мер.

9 Мдедши Л.Б. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации; Моногра-
фия. М.; ВНИИ МВД России, 2002. С 157, 158.
Обеспечение режима военного положения осуществляется органа-
ми государственной власти и органами военного управления в соот-
ветствии с представленными им полномочиями.

В соответствии с Международным пактом о гражданских и полити-
ческих правах от 16 декабря 1966 г. некоторые права и свободы не могут
быть ограничены даже в условиях действия особых правовых режимов
чрезвычайного и военного положения. Отмеченное нашло отражение в
ст, 56, 20, 21, 23 (ч. i), 24, 2$, 34 (ч. 1}, 40 (ч, 1), 46—54 Конституции Рос-
сийской Федерации: это право на жизнь, неприкосновенность частной
жизни, свобода совести, право на судебную защиту и др.

Еще одно сходство между двумя федеральными конституционны^
ми законами *0 чрезвычайном положении & н «О военном положе-
нии» заключается в обязательном соблюдении ряда процедурных во-
просов, касающихся порядка введения их я действие. Отметим, что
только Президент Российской Федерации обладает правом объявле-
ния правового режима военного положения (так же как и чрезвычай-
ного положения) на территории Российской Федерации.

Выступая субъектом управления, государство в исследуемой си-
туации активно применяет свое монопольное право на легитимное
принуждение, «аккумулируя для этого мощнейшие ресурсы»1. Выде-
ляются три основных метода принудительного воздействия права —
предупредительные, пресекательные и правоприменительные. Их дей-
ствие (превентивное или фактическое) направлено на ограничение
личных, политических, социально-экономических и культурных прав
субъектов права. Большинство из предусмотренных мер реализуется
посредством использования административно-правовых средств.

ФКЗ *0 военном положении» определяет механизм реализации
комплекса ограничительных мер. Их анализ свидетельствует о преем-
ственности и совершенствовании применяемых государством методов
и средств. Обеспечение режима военного положения осуществляется
органами государственной власти и органами военного управления в
соответствии с предоставленными им полномочиями. Введение режи-
ма военного положения преследует цель поддержания обороноспо-
собности страны, государственной безопасности, общественного по-
рядка, зашиты граждан при наступлении военной угрозы.

Федеральными органами исполнительной власти, органами испол-
нительной власти субъектов Российской Федерации и органами воен-
ного управления на основании указов Президента Российской Федера-
ции на территории, на которой введено военное положение, могут
применяться следующие меры (ст. 7 ФКЗ *0 военном положении»):

• усиление охраны общественного порядка и обеспечения общест-
венной безопасности, охраны военных, важных государственных

9 Зарниктм А В. Место н роль политического принуждения в современной теории
прэвоаоз'о ]"осудэрства // Государство и право. 2004. № 2. С. 98—104.
и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедея-
тельность населения, функционирование транспорта, коммуни-
каций и связи, объектов энергетики, а также объектов, пред-
ставляюших повышенную опасность для жизни и здоровья лю-
дей и для окружающей природной среды;

*	введение особого режима работы объектов, обеспечивающих
функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов
энергетики, а также объектов, представляющих повышенную
опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей при-
родной среды;

•	эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного
назначения, а также временное отселение жителей в безопасные
районы с обязательным предоставлением таким жителям ста-
ционарных или временных жилых помещений;

•	введение и обеспечение особого режима въезда на территорию,
на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также
ограничение свободы передвижения по ней;

•	приостановление деятельности политических партий, других об-
щественных объединений, религиозных объединений, ведущих
пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, под-
рывающую в условиях военного положения оборону и безопас-
ность Российской Федерации;

•	привлечение граждан в порядке, установленном Правительством
Российской Федерации, к выполнению работ доя нужд обороны,
ликвидации последствий применения противником оружия, вос-
становлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики,
систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию
в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

*	изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого
для нужд обороны имущества у организаций и граждан с после-
дующей выплатой государством стоимости изъятого имущества;

*	запрещение или ограничение выбора места пребывания либо
места жительства;

•	запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и
демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массо-
вых мероприятий;

*	запрещение забастовок и иных способов приостановления или
прекращения деятельности организаций;

•	ограничение движения транспортных средств и осуществление
их досмотра;

•	запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общест-
венных местах в определенное время суток и предоставление фе-
деральным органам исполнительной власти, органам исполни’
тельной власти субъектов Российской Федерации и органам во-
енного управления права яри необходимости осуществлять про-
верку документов, удостоверяющих личность граждан, личный
досмотр, досмотр их вешей, жилища и транс портных средств, а
по основаниям, установленным федеральным законом, — за-
держание граждан и транспортных средств. При этом срок за-
держания граждан не может превышать 30 суток;

•	запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядови-
тых веществ, установление особого режима оборота лекарствен’
ных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные
сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях,
предусмотренных федеральными законами и иными норматив-
ными правовыми актами Российской Федерации, у граждан
производится изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядо-
витых веществ, а у организаций — изъятие наряду с оружием,
боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми веществами боевой и
учебной военной техники и радиоактивных веществ;

*	введение контроля за работой объектов, обеспечивающих функ-
ционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой
типографий, вычислительных центров и автоматизированных
систем, средств массовой информации, использование их рабо-
ты для нужд обороны; запрещение работы приемопередающих
радиостанций индивидуального пользования;

•	введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сооб-
щениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных
систем, а также контроля за телефонными переговорами, содда-
вне органов цензуры, непосредственно занимающихся указан-
ными вопросами;

*	интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными
принципами и нормами международного права граждан ино-
странного государства, воюющего с Российской Федерацией
(применяются только в случае агрессии против России);

•	запрещение или ограничение выезда граждан за пределы терри-
тории Российской Федерации;

•	введение в органах государственной власти, иных государствен-
ных органах, органах военного управления, органах местного
самоуправления и организациях дополнительных мер, направ-
ленных на усиление режима секретности;

*	прекращение деятельности в Российской Федерации иностран-
ных и международных организаций, в отношении которых пра-
воохранительными органами получены достоверные сведения о
том. что указанные организации осуществляют деятельность,
направленную на подрыв обороны и безопасности Российской
Федерации.

На территории, на которой введено военное положение, и на тер-
риториях, на которых военное положение не введено, в целях произ-
водства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государст-
венных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации,
других войск, воинских формирований и органов, специальных фор-
мирований и для нужд населения (ст. 8) могут применяться следующие
ограничительные меры: введение временных ограничений на осуществ-
ление экономической и финансовой деятельности; оборот имущества;
свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; на по-
иск, получение, передачу, производство и распространение информа-
ции; временное изменение форм собственности организаций; порядок
и условия процедур банкротства; режим трудовой деятельности; уста-
новление особенностей финансового, налогового, таможенного и бан-
ковского регулирования.

Законодатель посчитал необходимым определить роль и место ря-
да федеральных органов исполнительной власти в обеспечении особо-
го правового режима военного положения. Например, Вооруженные
Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирова-
ния и органы выполняют следующие задачи, перечень которых носит
неисчерпываюншй характер:

•	поддержание особого режима въезда на территорию, ня которой
введено военное положение, и выезда с нее, а также ограниче-
ние свободы передвижения по ней;

*	участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварий-
но-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожара-
ми, эпидемиями и эпизоотиями;

•	охрана военных, важных государственных н специальных объ-
ектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения,
функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объек-
тов энергетики, а также объектов, представляющих повышен-
ную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей
природной среды;

*	пресечение деятельности незаконных вооруженных формирова-
ний, террористической и диверсионной деятельности;

•	охрана общественного порядка н обеспечение общественной
безопасности.

На территории, на которой ведутся военные действия, примене-
ние перечисленных ограничительных мер может быть возложено на
органы военного управления.

Наиболее широкими полномочиями в период действия особых
правовых режимов, в том числе и режима военного положения, облада-
ет Президент Российской Федерации5. В частности, выполняя функции
главы государства он, в соответствии со ст. 10:

9 Фактически Президент Российском Федерации имеет право из принятие всех мер,
которые уполномочены применять другие субъекты: федеральные органы исполни-
тельной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
и органы воен кого командования (ст. 7 ФКЗ «О военном положении»).
•	осуществляет руководство организацией обеспечения режима
военного положения;

•	обеспечивает согласованное функционирование и взаимодейст-
вие органов государственной власти в целях обеспечения режи-
ма военного положения;

•	контролирует применение мер по обеспечению военного поло-
жения;

•	определяет в соответствии с настоящим федеральным конститу-
ционным законом меры по обеспечению режима военного поло-
жения, применяемые федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органами военного управления на территории, на
которой введено военное положение, а также полномочия ука-
занных органов по применению этих мер;

•	определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Воо-
руженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских
формирований и органов для обеспечения режима военного по-
ложения;

•	приостанавливает деятельность политических партий, других
общественных объединений, религиозных объединений, веду-
щих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность,
подрывающую в условиях военного положения оборону и безо-
пасность Российской Федерации;

•	устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний,
митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также
иных массовых мероприятий;

•	устанавливает запреты на проведение забастовок и на приоста-
новление или прекращение деятельности организаций иным
способом;

•	определяет порядок прохождения военной службы в период дей-
ствия военного положения;

•	принимает необходимые меры по прекращению или приоста-
новлению действия международных договоров Российской Фе-
дерации с иностранным государством (группой юсударств}, со-
вершившим (совершивших) акт агрессии против Российской
Федерации, и (или) государствами, союзными с ним (ними);

»	прекращает в условиях военного положения деятельность в Рос-
сийской Федерации иностранных и международных организаций,
в отношении которых правоохранительными органами получены
достоверные сведения о том, что указанные организации осуще-
ствляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безо-
пасности Российской Федерации;

*	устанавливает на территории, на которой введено военное поло-
жение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функ-
шпонирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов
энергетики, а также объектов, представляющих повышенную
опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей при-
родной среды;

* утверждает положения о федеральных органах исполнительной
власти, руководство которыми он осуществляет.

В итоге различные обстоятельства экстремального характера стано-
вятся одним из важнейших факторов, определяющих условия службы
сотрудников органов внутренних дел в настоящее время. Следует также
отметить, что возникновение особых условий оперативно-служебной
деятельности органов внутренних дел потенциально может быть свя-
зано с военной агрессией против Российской Федерации или угрозы
таковой,

В контексте рассматриваемого вопроса становится очевидной не-
обходимость изменений в системе управления органов государствен-
ной власти в масштабах страны при введении специального админи-
стративно-правового режима (создание оперативных штабов, комис-
сий по ликвидации последствий катастрофы, специализированных
комендатур итд) только в том случае, когда такой режим объявляет-
ся на всей территории Российской Федерации. Если же режим вво-
дится лишь в определенном субъекте РФ, то и изменения в структуре
управления должны происходить только на уровне этого субъекта.
При условии введения специального административно’правового во-
енного положения режима в ряде субъектов Российской Федерации
представляется целесообразным создание единого управленческого
органа, полномочия которого должны распространяться на всю по-
страдавшую территорию.

Также хотелось бы отметить отсутствие норм, регулирующих от-
ветственность в условиях действия специального административно-
правовою режима военною положения. Так, например, Уголовный
кодекс Российской Федерации предусматривает (ст. 331), что *ую-
ловная ответственность за преступления против военной службы, со-
вершенные в военное время либо в боевой обстановке, определяется
законодательством Российской Федерации военного временив Но
пока такое законодательство не принято.

Кодекс Российской Федерации об административных правонару-
шениях предусматривает возможность привлечения к административ-
ной ответственности лиц, виновных только в нарушении требований
режима чрезвычайною (но не военного) положения1. Поэтому пред-
ставляется целесообразным дополнить текст главы XX Кодекса Рос-
сийской Федерации об административных правонарушениях статьей,

9 Си.; глава XX Кодекса Российской Федерации об адмянистришвных правонару-
шениях» от 31 октября 2002 г. № 133-ФЗ // Российская газета. 2002. 5 ноября.
устанавливающей соответствующие санкции вследствие нарушений
требований режима вое иного положения,

Хотелось бы отметить, что из 46 европейских государств — членов
Совета Европы только уголовное законодательство Великобритании
предусматривает смертную казнь за совершение преступлений в усло-
виях военного времени. Это не противоречит нормам международного
права. Со времен Древнего Рима продолжает действовать следующее
правило: совершение преступления в условиях общественных бедст-
вий является отягчающим вину обстоятельством.

В заключение сделаем следующие выводы.

1.	В действующем российском законодательстве военное положе-
ние является одним из двух видов особого правового режима функ-
ционирования органов государственной власти, органов местного са-
моуправления и организаций в чрезвычайных обстоятельствах, тре-
бующих государством принятия дополнительных мер,

2,	Представляется целесообразным дополнить текст гл. XX Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях статьей,
в которой устанавливалась бы соответствующая санкция за нарушение
требований режима военного положения.

3.	Существует необходимость принятия Федерального закона «О
территориальной обороне российской Федерации» либо указа Прези-
дента Российской Федерации «Об организации территориальной обо-
роны Российской Федерации», В настоящее время степень участия
органов и учреждений системы МВД России (как и других федераль-
ных органов исполнительной власти) в обеспечении мероприятий
территориальной обороны регламентируется только подзаконными
нормативными правовыми актами,

2.3. Административно-правовой режим
контртеррористической операции

Как особо подчеркнуто в Концепции национальной безопасности
Российской Федерации, которая представляет собой систему взглядов
на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности об-
щества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах
жизнедеятельности, <во многих странах, в том числе в Российской Фе-
дерации, резко обострилась проблема терроризма, имеющего трансна-
циональный характер и угрожающего стабильности в мире»1.

5 3'kjj Президента Российской Федерации «О Концепции национальной безо-
насностн Российской Федерации» от 10 января 2000 г. № 24 // Собрание законо-
дательства РФ, 10 января 2000 г.. № 2. Ст. 170,; Российская газета, № 11 18 ян-
варя 2000 г.
Борьба с терроризмом является одним из направлений государст-
венной управленческой деятельности в области государственной безо-
пасности.

К сожалению, исторически терроризм в России давно занял за-
метное место как один из наиболее опасных видов преступного пове-
дения и в полной мере проявил большинство своих черт, определяю-
щих его содержание. При этом как в начале XX в., так и XXI в. тер-
рористические акции сопровождались и сопровождаются причинени-
ем вреда не только определенным лицам, но всем, кто оказался по-
близости в момент совершения того или иного теракта. Длительное
время терроризм был направлен в отношении конкретных лиц, по-
этому при его анализе большее внимание уделялось политической мо-
тивировке деяний, их последствиям, личностям террористов, а не ос-
мыслению характера совершенных деяний.

В современный период развития Российского государства пробле-
ма борьбы с терроризмом не потеряла своей актуальности. Более того,
активизация террористической деятельности на территории Россий-
ской Федерации привела к возникновению вооруженного конфликта
в Чеченской Республике и попытке террористов к эскалации его на
территорию других субъектов страны.

Возрастание опасности угрозы терроризма вызвало необходимость
установления специального административно-правового режима —
контртеррористической операции, который был впервые предусмот-
рен Федеральным законом Российской Федерации «О борьбе с тер-
роризмом*1

Как отмечается некоторыми авторами, «это была первая попытка
ввести силовую ситуацию на Северном Кавказе в правовые рамки,
поскольку их отсутствие ставило пол сомнение легитимность военных
и полицейских операций, «зачисток». Нередко военнослужащие феде-
ральных войск, сотрудники органов внутренних дед оказывались за-
ложниками этой неправовой ситуации. В то же время данный закон
регулировал рассматриваемый вид специального административно-
правового режима в большей мере применительно к Чеченской Рес-
публике в общих чертах... »5.

Однако в большей мере регулирование админ истративно-лравового
режима контртеррористической операции осуществлялось подзакон-
ными нормативными правовыми актами — указами Президента РФ,
например указом Президента РФ от 22 января 2001 г. № 61 «О мерах
по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского ре- * 2 *

’ Федерсгдьиьш закон Российской Федерации «О борьбе с терроризмом» от 25 ию-
ля 1998 г. № 130-ФЭ (ред. от 7 марта 2005 г.) // СЗ РФ. 3 августа 1998 г. Ne 31.
Ст. 3808.

2 Smrtape-wetfctfivww терроризм / Ю.М. Антонян. Г.И. Белокуров, А.К. Боковиков и

др. / Под ред. Ю.М. Антон яка. М.: Аспект Пресс, 2006. С. 203.
гионзф-Ч постановлениями Правительства РФ, ведомственными акта-
ми ФСБ и МВД России.

Основные положения административно-правового режима борьбы
с терроризмом и контртеррористической операции в настоя шее время
содержатся в Федеральном законе Российской Федерации «О проти-
водействии терроризму» Ч правовые нормы которого устанавливают
основные принципы противодействия терроризму, правовые и орга-
низационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, ми-
нимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма,
а также правовые и организационные основы применения Вооружен-
ных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом.

Необходимо отметить, что Федеральный закон Российской Феде-
рации «О противодействии терроризму» ввел новое понятие — «пра-
вовой режим контртеррористической операции* и сменил ранее дей-
ствовавший Федеральный закон Российской Федерации «О борьбе с
терроризмом»* 3, ст. 1—16, 18, 19, 21 и 23—27 которого признаны утра-
тившими силу. В целом его нормы утратили силу с I января 2007 г.

Необходимо отметить, что правовую основу, определяющую адми-
нистративно-правовой режим противодействия терроризму, составляют
Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и
нормы международного права, международные договоры Российской
Федерации, Федеральный закон «О противодействии терроризму* и
другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента
Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства
Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними
нормативные правовые акты других федеральных органов государст-
венной власти.

В соответствии со ст, 3 Закона терроризм представляет собой
идеологическое насилие и практику воздействия на принятие решения
органами государственной власти, органами местного самоуправления
или международными организациями, связанные с устрашением насе-
ления и (или) иными формами противоправных насильственных дей-
ствий. Террористическая деятельность включает в себя:

•	организацию, планирование, подготовку, финансирование и реа-
лизацию террористического акта;

•	подстрекательство к террористическому акту;

•	организацию незаконного вооруженного формирования, пре-
ступного сообщества (преступной организации), организованной

5 Указ Президента РФ от 22 января 2001 г. № 61 «О мерах по борьбе с терроризмом
на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации* // Российская
газет» от 23 январи 2001 г. № 14.

'	закон Российской Федерации «О противодействии терроризму» от 6

марта 2006 г. № 33-ФЗ // Российская газета. 10 марта 2006.

3 Фк&рыыгми закон от 25 июли 1998 г. № 130-ФЭ; Собрание законодательства РФ.

3 августа 1998. № 31. Ст. ЭШ.
группы для реализации террористического акта, а равно участие
а такой структуре;

•	вербовку, вооружение, обучение и использование террористов;

•	информационное или иное пособничество в планировании, под-
готовке или реализации террористического акта;

•	пропаганду идей терроризма, распространение материалов или
информации, призывающих к осуществлению террористической
деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необ-
ходимость осуществления такой деятельности.

К террористическим актам отнесены совершение взрыва, поджога
или иных действий, связанных с устрашением населения и создаю-
щих опасность гибели человека, причинения значительного имущест-
венного ущерба либо наступления экологической катастрофы или
иных особо тяжких последствий, в целях противоправного воздейст-
вия на принятие решения органами государственной власти, органами
местного самоуправления или международными организациями, а
также угроза совершения указанных действий в тех же целях.

Противодействие терроризму определяется как деятельность орга-
нов государственной власти и органов местного самоуправления;

•	по предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и
последующему устранению причин и условий, способствующих
совершению террористических актов (профилактика терроризма);

*	по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и рас-
следованию террористического акта (борьба с терроризмом);

•	по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений
терроризма.

Основными субъектами, осуществляющими противодействие тер-
роризму, являются Президент Российской Федерации, Правительство
Российской Федерации, Федеральные органы исполнительной власти,
органы государственной власти субъектов Российской Федерации и
органы местного самоуправления; специально сформированные орга-
ны в составе представителей федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Феде-
рации и иных лип.

Президент Российской Федерации определяет основные направления
государственной политики в области противодействия терроризму; ком-
петенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство
деятельностью которых он осуществляет, по борьбе с терроризмом.

Правительство Российской Федерации определяет компетенцию
федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельно-
стью которых оно осуществляет, в области противодействия терро-
ризму; организует разработку и осуществление мер по предупрежде-
нию терроризма и минимизацию и (или) ликвидацию последствий
проявлений терроризма; организует обеспечение деятельности феде-
ральных органо» исполнительной власти, органо» исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного само-
управления по противодействию терроризму необходимыми силами,
средствами и ресурсами.

Федеральные органы исполнительной власти, органы государст-
венной власти субъектов Российской Федерации и органы местного
самоуправления осуществляют противодействие терроризму в преде-
лах своих полномочий.

В целях обеспечения координации деятельности федеральных ор-
ганов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъ-
ектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по
противодействию терроризму по решению Президента Российской
Федерации могут формироваться органы в составе представителей
федеральных органов государственной власти, органов государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц. Для реали-
зации решений указанных органов могут издаваться акты (совместные
акты) указанных органов, представители которых входят в состав со-
ответствующего органа.

В Федеральном законе «О противодействии терроризму» более де-
тально прописаны правовые и организационные основы применения
Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом.
Во-первых, Вооруженные Силы Российской Федерации могут приме-
нять оружие и боевую технику в порядке, установленном норматив-
ными правовыми актами Российской Федерации, в целях устранения
угрозы террористического акта в воздушной среде или в целях пресе-
чения такого террористического акта.

Во-вторых, в случае если воздушное судно не реагирует на радио-
команды наземных пунктов управления прекратить нарушение правил
использования воздушного пространства Российской Федерации и
(или) на радиокоманды и визуальные сигналы поднятых на его пере-
хват летательных аппаратов Вооруженных Сил Российской федерации
либо отказывается подчиниться радиокомандам и визуальным сигна-
лам без объяснения причин, Вооруженные Силы Российской Федера-
ции применяют оружие и боевую технику для пресечения полета ука-
занного воздушного судна путем принуждения его к посадке. Если
воздушное судно не подчиняется требованиям о посадке и существует
реальная опасность гибели людей либо наступления экологической
катастрофы, то оружие и боевая техника применяются для пресечения
полета указанного воздушного судна путем его уничтожения. Кроме
того, если имеется достоверная информация о возможном использо-
вании воздушного судна для совершения террористического акта или
о захвате воздушного судна и при этом были исчерпаны все обуслов-
ленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для его
посадки, и существует реальная опасность гибели людей либо наступ-
лешы экологической катастрофы, Вооруженные Силы Российской
Федерации применяют оружие и боевую технику для пресечения по-
лета указанного воздушного судна путем его уничтожения.

В-третьих Вооруженные Силы Российской Федерации могут при-
менять оружие и боевую технику в порядке, установленном норма-
тивными правовыми актами Российской Федерации, в целях устране-
ния угрозы террористического акта во внутренних водах, в территори-
альном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и
при обеспечении безопасности национального морского судоходства,
в том числе в подводной среде, или в целях пресечения такого терро-
ристического акта.

В случае если морские или речные суда и корабли (плавательные
средства) не реагируют на команды и (или) сигналы прекратить на-
рушение правил использования водного пространства Российской
Федерации (подводной среды) либо отказываются подчиниться требо-
ваниям об остановке, оружие военных кораблей (летательных аппара-
тов) Вооруженных Сил Российской Федерации применяется для при-
нуждения к остановке плавательного средства в целях устранения уг-
розы террористического акта. Если плавательное средство не подчи-
няется требованиям об остановке и (или) невозможно принудить его
к остановке и при этом были исчерпаны все обусловленные сложив-
шимися обстоятельствами меры, необходимые для его остановки, и
существует реальная опасность гибели людей либо наступления эко-
логической катастрофы, оружие военных кораблей (летательных ап-
паратов) Вооруженных Сил Российской Федерации применяется для
пресечения движения плавательного средства путем его уничтожения.

В-четвертых подразделения и воинские части Вооруженных Сил
Российской Федерации могут привлекаться для участия в проведении
контртеррористической операции по решению руководителя контр-
террористической операции в порядке, определяемом нормативными
правовыми актами Российской Федерации. Соединения Вооруженных
Сил Российской Федерации привлекаются для участия в проведении
контртеррористической операции по решению Президента Россий-
ской Федерации в порядке, определяемом нормативными правовыми
актами Российской Федерации.

Подразделения, воинские части и соединения Вооруженных Сил
Российской Федерации, привлеченные для участия в проведении
контртеррористической операции, применяют боевую технику, ору-
жие и специальные средства в соответствии с нормативными право-
выми актами Российской Федерации.

В-пятых, Вооруженные Силы Российской Федерации в соответст-
вии с международными договорами Российской Федерации, Феде-
ральным законом «О противодействии терроризму^ и другими феде-
ральными законами могут осуществлять пресечение международной
террористической деятельности за пределами территории Российской
Федерации посредством применения вооружения с территории Рос-
сийской Федерации против находящихся за ее пределами террористов
и (или) их баз, а также посредством использования формирований
Вооруженных Сил Российской Федерации для выполнения задач по
пресечению международной террористической деятельности за преде-
лами территории страны.

Решение о применении Вооруженными Силами Российской Фе-
дерации вооружения с территории Российской Федерации против на-
ходящихся за ее пределами террористов и (или) их баз также прини-
мается Президентом Российской Федерации.

Решение об использовании за пределами территории Российской
Федерации формирований Вооруженных Сил Российской Федерации,
применяемых для выполнения задач по пресечению международной
террористической деятельности, принимается Президентом Россий-
ской Федерации на основании соответствующего постановления Со-
вет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Об-
щая численность формирований Вооруженных Сил Российской Фе-
дерации, районы их действий, стоящие перед ними задачи, срок их
пребывания за пределами территории Российской Федерации и поря-
док замены также определяются Президентом Российской Федерации.

Предложение о направлении формирований Вооруженных Сил
Российской Федерации за пределье территории Российской Федера-
ции, которое Президент Российской Федерации вносит в Совет Фе-
дерации Федерального Собрания Российской Федерации, включает в
себя сведения об их общей численности, о районах их действий, сро-
ке их пребывания за пределами территории Российской Федерации и
порядке его продления в случае необходимости.

Решение об отзыве формирований Вооруженных Сил Российской
Федерации принимается Президентом Российской Федерации в случае
выполнения ими поставленных задач по пресечению международной
террористической деятельности, а также нецелесообразности их даль-
нейшего пребывания за пределами территории Российской Федерации.

Президент Российской Федерации информирует Совет Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации об отзыве формиро-
ваний Вооруженных Сил Российской Федерации.

Особо следует подчеркнуть, что в соответствии с ч. 8 ст. 10 Закона
формирования Вооруженных Сил Российской Федерации, направляе-
мые за пределы территории Российской Федерации, комплектуются
на добровольной основе военнослужащими, проходящими военную
службу по контракту. Указанные военнослужащие должны пройти
предварительную специальную подготовку.

Безусловно, обеспечение формирований Вооруженных Сил Россий-
ской Федерации материально-техническими средствами и предоставле-
ияе входящим в их состав военнослужащим медицинского и иных ви-
дов обеспечения осуществляет Правительство Российской Федерации.

Для обеспечения деятельности формирований Вооруженных Сил
Российской Федерации Правительство Российской Федерации по по-
ручению Президента Российской Федерации принимает решение о
направлении за пределы территории Российской Федерации на доб-
ровольней основе гражданского персонала. Правительство Россий-
ской Федерации определяет районы действий указанного персонала,
стоящие перед ним задачи, срок его пребывания за пределами терри-
тории Российской Федерации, порядок замены, а также решает во-
просы его обеспечения.

Решение об отзыве гражданского персонала, направляемого за пре-
делы территории Российской Федерации, принимается Президентом
Российской Федерации одновременно с решением об отзыве формиро-
ваний Вооруженных Сил Российской Федерации. Решение об отзыве
указанного гражданского персонала принимается Президентом Россий-
ской Федераций или по его поручению Правительством Российской
Федерации также в случае, если дальнейшее пребывание этого персо-
нала за пределами территории Российской Федерации становится не-
целесообразным .

Как уже было отмечено выше, Федеральным законом «О противо-
действии терроризму» предусмотрен особый режим проведения
контртеррористических операций. Контртеррористическая операция
представляет собой комплекс специальных, оперативно-боевых, вой-
сковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия
и специальных средств по пресечению террористического акта, обез-
вреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц,
организаций и учреждений, а также по минимизации последствий
террористического акта.

Контртеррористическая операция проводится для пресечения тер-
рористического акта, если его пресечение иными силами или спосо-
бами невозможно. То есть Федеральный закон «О противодействии
терроризму» четко определяет назначение указанного режима, «кото-
рый вводится в целях пресечения, раскрытия и минимизации послед-
ствий террористического акта и защиты жизненно важных интересов
личности, общества и государства. По существу данный режим явля-
ется комплексной акцией противодействия террористическим престу-
плениям, наличие или подготовка к которым служит основанием для
его введения. Борьба с иными преступленными *деяниями осуществ-
ляется в обычном (общем) порядке»1.

Решение о проведении контртеррористической операции и о ее
прекращении принимает руководитель федерального органа исполни-

4	терроризм Под ред. Алтон hili Ю.М. С. 200.
тельной власти в области обеспечения безопасности, либо по его ука-
занию иное должностное лицо федерального органа исполнительной
власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель тер-
риториального органа федерального органа исполнительной власти в
области обеспечения безопасности, если руководителем федерального
органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности
не принято иное решение. Данный аспект является еще одним при-
знаком рассматриваемого административно-правового режима.

Руководство контртеррористической операцией осуществляет ее
руководитель, который несет персональную ответственность за ее
проведение. Руководитель контртеррористической операцией прежде
всего принимает решение и отдает боевое распоряжение (боевой при-
каз) о проведении контртеррористической операции. Кроме того, он
определяет структуру и порядок работы оперативного штаба, а также
задачи и функции должностных лиц, включенных в состав оператив-
ного штаба; отдаст распоряжения оперативному штабу о подготовке
расчетов и предложений по проведению контртеррористической опе-
рации; определяет представителя оперативного штаба, ответственного
за поддержание связи с представителями средств массовой информа-
ции и общественности.

Руководитель оперативного штаба и его состав определяются в
порядке, установленном Президентом Российской Федерации. Опера-
тивный штаб осуществляет сбор сведений об обстановке, обобщение,
анализ и оценку информации в целях определения характера и мас-
штаба готовящегося или совершаемого террористического акта; под-
готавливает расчеты и предложения по проведению контртеррористи-
ческой операции; разрабатывает план проведения контртеррористиче-
ской операции и после утверждения указанного плана организует
контроль за его исполнением; подготавливает боевые распоряжения
(боевые приказы), другие документы, определяющие порядок подго-
товки и проведения контртеррористической операции, правовой ре-
жим контртеррористической операции; организует взаимодействие
привлекаемых дня проведения контртеррористической операции сил
и средств; принимает другие меры по предотвращению и минимиза-
ции последствий террористического акта.

Руководитель контртеррористической операции определяет состав
сил и средств, необходимых для проведения контртеррористической
операции, а также принимает решение о привлечении к участию в ра-
боте оперативного штаба иных лиц; в порядке, определяемом норма-
тивными правовыми актами федерального органа исполнительной
власти в области обеспечения безопасности, согласованными с феде-
ральными органами исполнительной власти, ведающими вопросами
обороны, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, гражданской
обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций,
обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных
объектах, привлекает силы и средства этих органов, а также иных фе-
деральных органов исполнительной власти и органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, необходимые для проведе-
ния контртеррористической операции и минимизации последствий
террористического акта. Эти подразделения могут включаться в состав
группировки сил и средств, управлением которыми, включая пере-
подчинение, осуществляет руководитель контртеррористической опе-
рацией. При этом сотрудникам указанных органов предоставляется
право на применение боевой техники, оружия и специальных средств,
но только в соответствии с существующими на этот счет норматив-
ными правовыми актами Российской Федерации.

Пресечение террористического акта осуществляется силами и
средствами органов федеральной службы безопасности, а также созда-
ваемой группировки сил и средств, которая создается для проведения
контртеррористической операции по решению ее руководителя. В со-
став группировки сил и средств могут включаться подразделения, во-
инские части и соединения Вооруженных Сил Российской Федера-
ции, подразделения федеральных органов исполнительной власти, ве-
дающих вопросами безопасности, обороны, внутренних дел, юстиции,
гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвы-
чайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасно-
сти людей на водных объектах, и других федеральных органов испол-
нительной власти, а также подразделения органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации. Единое управление силами
и средствами, входящими в состав 1руппировки, осуществляет руко-
водитель контртеррористической операции. Все военнослужащие, со-
трудники и специалисты, привлекаемые для проведения контртерро-
ристической операции, с момента начала контртеррористической
операции и до ее окончания подчиняются руководителю контртерро-
ристической операции.

С момента, когда руководителем контртеррористической операции
отдан приказ о проведении контртеррористической операции, руково-
дители подразделений, входящих в состав группировки сил и средств,
непосредственно управляют возглавляемыми ими подразделениями и
приданными им силами. Вмешательство любого другого лица незави-
симо от занимаемой должности, за исключением руководителя контр-
террористической операции, в управление данными подразделениями
не допускается. Кроме того, руководитель контртеррористической
операции определяет территорию (объекты), в пределах которой (на
которых) вводится правовой режим контртеррористической операции,
и устанавливает комплекс мер и временных ограничений, о чем неза-
медлительно уведомляет должностное лицо, принявшее решение о
про йсдснин контртеррористической операции, а также реализует иные
полномочия по руководству контртеррористической операцией.

Правовой режим контртеррористической операции может вво-
диться по решению должностного лица, принявшего решение о про-
ведении контртеррористической операции в пределах и на период ее
проведения в целях пресечения и раскрытия террористического акта,
минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов
личности, общества и государства. В случае если для проведения
контртеррористической операции требуются значительные силы и
средства и она охватывает территорию, на которой проживает значи-
тельное число людей, руководитель федерального органа исполни-
тельной власти в области обеспечения безопасности уведомляет о вве-
дении правового режима контртеррористической операции и о терри-
тории, в пределах которой она проводится, Президента Российской
Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации,
Председателя Совета Федерации: Федерального Собрания Российской
Федерации, Председателя Государственной Думы Федерального Соб-
рания Российской Федерации. Генерального прокурора Российской
Федерации и при необходимости иных должностных лиц.

Решение о введении правовою режима контртеррористической
операции (включая определение территории, в пределах которой такой
режим вводится, время начала операции, перечня применяемых мер и
временных ограничений) и решение об отмене правового режима
контртеррористической операции подлежат незамедлительному обна-
родованию.

Таким образом, законодатель учел практику борьбы с террориз-
мом. которая показала, что Северо-Кавказский регион не является
единственным местом организации и осуществления террористиче-
ских актов.

По мнению ученых, определение пространственных и временны х
рамок введения правового режима контртеррористической операции
является еще одним признаком, характеризующим этот режим, так
как «... за кон говорит о территории, не конкретизируя ее, в отличие от
ранее действовавших правовых актов*1.

На территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен
правовой режим контртеррористической операции, в порядке, преду-
смотренном законодательством Российской Федерации, ня период
проведения контртеррористической операции допускается примене-
ние следующих мер и временных ограничений, которые характеризу-
ют указанный режим и ориентированы на «создание условий для дос-

4	терроризм / Под ред. Ю.М. Антоняна. С. 204.
тижеиия целей контртеррористической операции, обеспечение обще-
ственной безопасности, защиту жизни и здоровья людей*1;

•	проверка у физических лип документов, удостоверяющих их
личность, а в случае отсутствия таких документов — доставле-
ние указанных лип в органы внутренних дел Российской Феде-
рации (иные компетентные органы) для установления личности;

*	удаление физических лиц с отдельных участков местности и
объектов, а также отбуксировка транспортных средств;

•	усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих
государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедея-
тельность населения н функционирование транспорта, а также
объектов, имеющих особую материальную, историческую, науч-
ную, художественную или культурную ценность;

*	ведение контроля телефонных переговоров и иной информации,
передаваемой rd каналам телекоммуникационных систем, а
также осуществление поиска на каналах электрической связи и
в почтовых отправлениях в целях выявления информации об
обстоятельствах совершения террористического акта, о липах,
его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения
совершения других террористических актов;

*	использование транспортных средств, принадлежащих органи-
зациям независимо от форм собственности (за исключением
транспортных средств дипломатических представительств, кон-
сульских и иных учреждений иностранных государств и между-
народных организаций), а в неотложных случаях и транспорт-
ных средств, принадлежащих физическим лицам, для доставле-
ния лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в ле-
чебные учреждения, а также для преследования лиц, подозре-
ваемых в совершении террористического акта, если промедле-
ние может создать реальную угрозу жизни или здоровью людей;

•	приостановление деятельности опасных производств и органа
заций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные,
химически и биологически опасные вещества;

•	приостановление оказания услуг связи юридическим и физиче-
ским липам или ограничение использования сетей связи и средств
связи;

•	временное отселение физических лиц, проживающих в пределах
территории, на которой введен правовой режим контртеррори-
стической операции, в безопасные районы с обязательным пре-
доставлением таким лицам стационарных или временных жи-
лых помещений;

4	терроризм / Под ред. Ю.М. Антоняна. С. 206.
•	введение карантина, проведение санитарно-противоэпидеми-
ческих, ветеринарных и других карантинных мероприятий;

•	ограничение движения транспортных средств и пешеходов на
улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах;

•	беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртер-
рористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие фи-
зическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные
участки, на территории и в помещения организаций независимо
от форм собственности для осуществления мероприятий по
борьбе с терроризмом;

*	проведение при проходе (проезде) на территорию, в пределах
которой введен правовой режим контртеррористической опера-
ции, и при выходе (выезде) с указанной территории досмотра
физических лиц и находящихся при них вещей, а также дос-
мотра транспортных средств и провозимых на них вещей, в том
числе с применением технических средств;

*	ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов,
взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ,
установление особого режима оборота лекарственных средств и
препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные
или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкоголь-
ной и спиртосодержащей продукции.

Анализ перечня мер и временных ограничений, указанных выше,
позволяет сделать вывод о том, что часть из них свойственна исклю-
чительно режиму контротеррористической операции, остальные при-
меняются и в обычных ситуациях при осложнении оперативной об-
становки На отдельных участках территории (объектах), в пределах
которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической
операции, могут устанавливаться (вводиться) как весь комплекс мер и
временных ограничений, так и отдельные из них, их объем и характер
определяются в решении о введении правового режима указанной
операции.

Некоторыми авторами при рассмотрении перечня мер и ограни-
чений, которые могут быть введены на период контртеррористиче-
ской операции, отмечается, что он «перегружена законодателем из-за
включения в него таких мер, как проверка документов, доставка, ис-
пользование транспортных средств, которые и так используются по-
лицией в рамках общих административно-правовых режимов при ох-
ране общественного подряда и борьбе с преступностью.

При проведении контртеррористической операции в целях сохра-
нения жизни и здоровья людей допускается ведение переговоров. К
ведению переговоров допускаются только липа, специально уполно-
моченные на то руководителем контртеррористической операцией.
При ведении переговоров с террористами не должны рассматриваться
выдвигаемые ими политические требования.

Контртеррористическая операция считается оконченной в случае,
если террористический акт пресечен (прекращен) и ликвидирована
угроза жизни, здоровью, имуществу и иным охраняемым законом ин-
тересам людей, находящихся на территории, в пределах которой про-
водилась контртеррористическая операция. Лицо, принявшее реше-
ние о проведении контртеррористической операции, по предложению
руководителя контртеррористической операции объявляет контртер-
рористическую операцию оконченной.

Мы разделяем точку зрения, высказанную в научной литературе, о
том, что режим контртеррористической операции можно определить
как режим, используемый только в целях противодействия террориз-
му, ограниченный территорией и временем проведения.

Необходимо отметить, что проект Федерального закона «О проти-
водействии терроризму* предусматривал большее количество специ-
альных режимов помимо проведения контртеррористической опера-
ции. Одной из важных новелл законопроекта являлась глава, посвя-
щенная введению понятия режима террористической опасности.

В главе VI законопроекта были закреплены нормы, определяющие
особые правовые режимы, которые предполагалось применять для за-
щиты от терроризма. К ним предполагалось отнести: режим террори-
стической опасности; режим контртеррористической операции; режим
чрезвычайного положения. Обшсс противодействие терроризму созда-
тели законопроекта определяли как деятельность органов государст-
венной власти, органов местного самоуправления, общественных объ-
единений, иных организаций и физических лиц, осуществляемую с
использованием мер политического, социально-экономического, ин-
формационно-пропагандистского, организационного, правового, спе-
циального и иного характера и направленную на предупреждение,
выявление и устранение причин и условий, порождающих терроризм
и способствующих осуществлению террористической деятельности, а
также минимизацию последствии террористической деятельности и
ликвидацию различных форм поддержки терроризма.

Борьба с терроризмом представлялась как деятельность уполномо-
ченных федеральных органов исполнительной власти, направленная
на предупреждение, выявление, пресечение и расследование преступ-
лений террористического характера, а также на минимизацию послед-
ствий террористической деятельности и ликвидацию различных форм
поддержки терроризма и осуществляемая с использованием разведы-
вательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, войско-
вых и иных специальных операций и мероприятий.

В соответствии с положениями законопроекта террористическая
опасность является угрозой реализации террористической акции, о
наличии которой свидетельствуют данные, полученные федеральными
органами исполнительной власти, осуществляющими борьбу с терро-
ризмом, Контртеррористическая операция представляла собой ком-
плекс войсковых и иных специальных операций и мероприятий, на-
правленных на пресечение террористической акции, обезвреживание
террористов, обеспечение безопасности физических яиц, а также на
минимизацию ущерба, нанесенного террористической акцией.

Отдельный объект, участок местности, населенный пункт, а также
территория одного или нескольких субъектов Российской Федерации,
на которых мог вводиться режим террористической опасности, пред-
лагалось определить зоной режима террористической опасности. От-
дельные территория, населенный пункт, участок местности или аква-
тории либо строение, сооружение, помещение или транспортное
средство, в пределах которых могла проводиться контртеррористиче-
ская операция, предлагалось определял» зоной проведения контртер-
рористической операции. Отмечалось, что режим террористической
опасности мог вводиться при получении информации, свидетельст-
вующей о возможной подготовке или об угрозе совершения террори-
стической акции, и при наличии обстоятельств, не позволяющих про-
верить такую информацию, обеспечить безопасность граждан и объ-
ектов, подвергающихся террористической угрозе, обычными силами и
средствами без введения специальных мер и временных ограничений.

Режим террористической опасности предполагалось вводить на от-
дельных объектах, участках местности, в населенных пунктах, а также
на территории одного или нескольких субъектов Российской Федера-
ции, Срок действия указанного режима ие мог превышать 30 суток.

Право на принятие решения о введении либо об отмене режима
террористической опасности предполагалось предоставить:

•	Председателю Правительства Российской Федерации — на тер-
ритории одного или нескольких субъектов Российской Федера-
ции по представлению руководителя федерального органа ис-
полнительной власти в области обеспечения безопасности;

•	руководителю высшего органа исполнительной власти субъекта
Российской Федерации — на отдельных объектах, участках ме-
стности, в населенных пунктах, а также на территории соответ-
ствующего субъекта Российской Федерации по представлению
руководителя территориального органа федерального органа ис-
полнительной власти в области обеспечения безопасности.

О принятом решении относительно введения режима террористи-
ческой опасности Председателем Правительства Российской Феде-
рации — председателем Федеральной антитеррористической комиссии
незамедлительно уведомляется Президент Российской Федерации. В
случае принятия решения руководителем высшего органа исполнитель-
ной власти субъекта Российской Федерации — председателем регио-
нальном антитеррористической комиссии уведомляется Председатель
Правительства Российской Федерации — председатель Федеральной
антитеррористмческой комиссии.

При этом в решении о введении режима террористической опас-
ности должны были указываться:

•	основное содержание информации, свидетельствующей о воз-
можной подготовке или об угрозе совершения террористиче-
ской акции;

*	обоснование необходимости введения режима террористической
опасности и введения специальных мер и временных ограничений;

*	границы зоны режима террористической опасности и перечень
объектов, на которые распространяется его действие;

•	перечень специальных мер и временных ограничений, вводи-
мых при осуществлении режима террористической опасности;

•	срок действия режима террористической опасности.

В зоне режима террористической опасности допускалось введение
некоторых специальных мер и временных ограничений, применяемых
в рамках режима контртеррористической операции.

Необходимо отмстить, что предложение создания в сфере дейст-
вия специальных административно-правовых режимов так называе-
мых «мягких» видов для современной науки является уже сложившей-
ся тенденций. Так, например, в сфере противодействия социальным
чрезвычайным ситуациям предлагается создать и принять Федераль-
ный закон «О противодействии чрезвычайным ситуациям социально-
го характера», который должен подобно Закону «О защите населения
н территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера» стать базовым законом в соответствующей области проти-
водействия чрезвычайным ситуациям. В этом Законе предлагается за-
крепить некий промежуточный более «мягкий», чем чрезвычайное
положение, режим, который будет предварять введение чрезвычайно-
го положения с его жесткими мерами по основаниям социального ха-
рактера, позволять прежде всего органам внутренних дел использовать
всевозможные меры профилактического характера и регулировать
особые условия их функционирования, что в конечном итоге позво-
лит надлежащим образом решить проблемы, которые были на Север-
ном Кавказе, связанные с использованием ограничительных и запре-
тительных мер вне введения чрезвычайного положения.

Федеральным законом Российской Федерации «О противодействии
терроризму» конкретизированы положения, касающиеся льготного ис-
числения выслуги лет лицам, участвующим в борьбе с терроризмом.

Необходимо отметить, что нормы, призванные регулировать от-
ношения по возмещению вреда, причиненного в результате теракта, в
том числе и липам, участвующим в борьбе с терроризмом; социаль-
ной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического
акта; льготному исчислению выслуги лет; предоставлению гарантий и
компенсаций лицам. участвующим в борьбе с терроризмом, вступили
в силу с 1 января 2007 г,

Липа, виновные в террористической деятельности, несут ответст-
венность, предусмотренную уголовным законодательством Россий-
ской Федерации,

Согласно ст. 205 УК РФ «терроризм* предусматривает совершение
взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели
людей, причинения значительного имущественного ущерба либо на-
ступления иных общественно опасных последствий, если эти дейст-
вия совершены в целях нарушения общественной безопасности, уст-
рашения населения либо оказания воздействия на принятие решений
органами власти, а также угрозу совершения указанных действий в
тех же целях и наказывается лишением свободы на срок от пяти до
десяти лет, а при наличии отягчающих обстоятельств — до 20 лет.

Преступления террористического характера являются тяжкими
преступлениями, а при наличии отягчающих обстоятельств — и особо
тяжкими.

Уголовному наказанию по российскому законодательству подлежит
«вовлечение в совершение преступлений террористического характера
или иное содействие их совершению», которое согласно ст, 205 УК
Российской Федерации означает вовлечение лица в совершение пре-
ступления, предусмотренного ст. 205 (терроризм), 206 (захват залож-
ников), 208 (организация незаконного вооруженного формирования
или участие в нем), 211 (угон судна воздушного или водного транс-
порта либо железнодорожного подвижного состава), 277 (посягатель-
ство на жизнь государственного или общественного деятеля) и 360
(нападение на лиц илн учреждения, которые пользуются международ-
ной защитой), а также склонение лица к участию в деятельности тер-
рористической организации, вооружение либо обучение лица в целях
совершения указанных преступлений, а равно финансирование акта
терроризма либо террористической организации и наказывается ли-
шением свободы на срок от четырех до восьми лет. Те же деяния, со-
вершенные лином с использованием своего служебного положения
наказываются лишением свободы на срок от семи до пятнадцати лет.

Лицо, совершившее преступление террористического характера,
освобождается от уголовной ответственности, если оно добровольным
и своевременным сообщением органам власти или иным способом
способствовало предотвращению осуществления акта терроризма либо
пресечению указанного в настоящей статье преступления террористи-
ческого характера и если в действиях этого лииа не содержится иного
состава преступления.

Федеральным законом Российской Федерации «О противодейст-
вии терроризму» предусмотрено, что в Российской Федерации заире-
шаются создание и деятельность организаций, цели или действия
которых направлены на пропаганду, оправдание и поддержку терро-
ризма или совершение преступлений, предусмотренных ст. 205—206,
208, 211, 277—230, 2821, 2822 и 360 Уголовного кодекса Российской
Федерации.

Организация признается террористической и подлежит ликвидации
(се деятельность — запрещению) по решению суда на основании заяв-
ления Генерального прокурора Российской Федерации или подчинен-
ного ему прокурора в случае, если от имени или в интересах организа-
ции осуществляются организация, подготовка и совершение преступ-
лений, предусмотренных ст. 205—206, 208, 2Н, 277 -280, 2821, 2822 и
360 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также в случае, если
указанные действия осуществляет лицо, которое контролирует реализа-
цию организацией ее прав и обязанностей. Решение суда о ликвидации
организации (запрете ее деятельности) распространяется на региональ-
ные и другие структурные подразделения организации.

Оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имуще-
ство организации, ликвидируемой по основаниям, предусмотренным
настоящей статьей, подлежит конфискации и обращению в доход го-
сударства в порядке, установленном Правительством Российской Фе-
дерации. Решение о конфискации указанного имущества и его обра-
щении в доход государства выносится судом одновременно с решени-
ем о ликвидации организации. Данные положения распространяются
на иностранные и международные организации, а также на их отде-
ления, филиалы и представительства в Российской Федерации.

Необходимо отметить, что лицам, оказывающим содействие в вы-
явлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании
террористического акта, выявлении и задержании лиц, подготавли-
вающих, совершающих или совершивших такой акт, из средств феде-
рального бюджета может выплачиваться денежное вознаграждение.

Источники финансирования выплат денежного вознаграждения
устанавливаются Правительством Российской Федерации. Размер, ос-
нования и порядок выплат денежного вознаграждения определяются
федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения
безопасности.

Перечисленные меры связаны с явлениями социального свойства,
главным образом криминального характера. К их числу, помимо про-
явлений межэтнического характера, можно отнести этноэгоизм, этно-
центризм и шовинизм, появляющиеся в деятельности некоторых на-
циональных общественных формирований сепаратистского толка и
создающих благоприятные условия для межнациональных конфлик-
тов. Сюда же можно отнести массовую миграцию и неуправляемый
характер воспроизводства рабочей силы в ряде регионов страны как
следствие распада СССР, недостатки национальной н экономической
политики России и стран — участниц СНГ, распространение и эска-
лацию конфликтных ситуаций на национально-этнической почве.

Особую опасность представляет угроза криминализации общест-
венных отношений, включая такой вид преступности, как терроризм.
Именно преступность является в настоящее время одной из главных
составляющих, образующих особые условия в обществе. Как справед-
ливо отмечается в Концепции национальной безопасности Россий-
ской Федерации, преступный мир, по существу, бросил вызов госу-
дарству, вступив с ним в открытую конкуренцию, посягает на нацио-
нальную безопасность нашей страны. Поэтому борьба с преступно-
стью и коррупцией носит не только правовой, но и политический ха-
рактер. Это борьба за право жить не в особых, а в нормальных усло-
виях, позволяющих обществу поступательно развиваться, совершенст-
вовать свои демократические институты, без насилия решать возни-
кающие в процессе эволюции проблемы.

Однако состояние и уровень преступности в настоящее время не
позволяют рассчитывать в ближайшее время на улучшение обстанов-
ки. Прогноз развития криминальной ситуации свидетельствует не
только о дальнейшем увеличении общего числа совершаемых престу-
плений, но и о возрастании количества отдельных, наиболее тяжких
деликтов, таких как убийства, разбойные нападения организованных
преступных формирований, захват заложников, преступления, совер-
шаемые с помощью оружия и взрывчатых веществ.

Особенностью криминальной ситуации в стране является и то, что
в последние годы резко увеличилось количество террористических ак-
тов, совершаемых с помощью взрывных устройств (до 1990 г. такие
преступления совершались крайне редко). Именно они чаще всего
создают особые условия и способны «взорвать» обстановку, вызвать
массовые волнения среди населения.

Все это заставляет не только по-иному оценивать используемые
ранее приемы и способы борьбы с преступностью, но и вносить суще-
ственные коррективы в общую систему управления органами внутрен-
них дел прежде всего применительно к особым условиям обстановки.

Разработка новых подходов к проблемам региональной безопасно-
сти в Российской Федерации стала предметом парламентских слуша-
ний в Государственной Думе 5 июня 2003 г., проведенных комитетом
по безопасности. На них с участием широкого круга участников,
представляющих различные министерства и ведомства, обсуждался
наработанный практический опыт и пути совершенствования законо-
дательства по этому вопросу. Было признано необходимыми создание
института федерального вмешательства по реагированию ня наруше-
ния федерального законодательства в субъектах Российской Федера-
ции. Эта проблема является не только внутригосударственной. Созда-
ние международных организаций различного вида, а затем и системы
коллективной безопасности породило новое лишение в международных
отношениях, имеющее сходные черты и институтом федерального
вмешательства. Оно получило название «гуманитарная интервенция»1 и
представляет собой интернациональное вмешательство в дела отдель-
ных государств, все чаще с использованием военной силы2. Современ-
ное международное право предусматривает возможность применения
военной силы в отношении других государств только с санкции ООН
с ее Советом Безопасности. Так, например, А.А. Ливеровский предла-
гает все формы федерального вмешательства условно разделить на три
группы; предупредительные меры, принудительные меры и меры, свя-
занные с ограничением прав граждан*.

В целом, соглашаясь с необходимостью выработки подходов, свя-
занных с последовательностью применения мер федерального вмеша-
тельства, считаем необходимым заметить, что более точной группи-
ровкой применяемых мер может быть следующая: меры предупреди-
тельно-процедурного характера; пресекательные меры; меры, направ-
ленные на изменение предметов ведения в одностороннем порядке;
меры, связанные с ограничением конституционных прав и свобод
граждан и организации.

Одновременно с постоянно ведущимися теоретическими поисками
решения рассматриваемой проблемы в Российской Федерации форми-
руется законодательная база, предназначенная регламентировать поря-
док федерального вмешательства в рамках борьбы с терроризмом*

Ряд авторов правовое решение федерального вмешательства вопло-
тили в форме проекта соответствующего закона. В качестве непосред-
ственных мер федерального вмешательства они предлагают следующие;
меры, направленные на отмену правового акта, действия органа госу-
дарственной власти, высшего должностного липа субъекта Российской
Федерации; приостановление действия правового акта; представление
органу государственной власти, высшему должностному лицу субъекта
Российской Федерации и их предупреждение; временное введение
особого режима правления на территории Российской Федерации;
приостановление осуществления полномочий высшего должностного
липа субъекта Российской Федерации; досрочное прекращение пол-
номочий органа государственной власти высшего должностного липа
субъекта Российской Федерации; временное введение федерального

5 /уссмюе В. Современная «философия интернационализма» // Независимая газета.
200Й. 7 июля.

7 Afswxuw Л Я Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Моногра-
фия. М.; ВНИИ МВД России. 2002. С 167.

5	Федеральное вмешательство // Российское право. 2002. № 0.

С. 33-41,

4 Ммваш А.В. Указ. соч. С. 168.
правления 8 отдельной сфере общественных отношений, находящихся
в ведении субъекта Российской Федерации; введение чрезвычайного
положения на территории субъекта Российской Федерации или части
его территории; введение военного положения на территории субъек-
та Российской Федерации или части его территории; временное вве-
дение прямого федерального правления на территории субъекта Рос-
сийской Федерации; использование расположенных на территории
субъекта Российской Федерации войсковых формирований и ввод до-
полнительных войсковых формирований на территорию субъекта; ме-
ры материального и финансового воздействия.

Предпринимаемые федеральными органами государственной власти
практические меры по разрешению конфликтной ситуации в Северо-
Кавказском регионе позволяют выделить следующие особенности, ха-
рактеризующие правовой режим, установленный на период проводи-
мой там контртеррористической операции:

•	целью проводимых мероприятий является устранение причин,
посягающих на территориальную целостность государства, права
и свободы граждан;

•	одностороннее изменение полномочий по предметам ведения
между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъ-
ектами Российской Федерации;

•	непосредственное участие Президента Российской Федерации в
принятии решения о начале и осуществлении всех проводимых
там мероприятий;

*	отсутствие в законодательстве Российской Федерации проце-
дурных гарантий, определяющих порядок согласования Прези-
дентом Российской Федерации своих действий с законодатель-
ной и судебной ветвями власти (Федеральным собранием и
Конституционным Судом Российской Федерации};

*	отсутствие парламентского контроля за действиями Президента
РФ и федеральных органов исполнительной власти;

*	отсутствие указания на сроки окончания проводимых меро-
приятий;

•	централизованный подход к формированию и подотчетности в
своих действиях органов исполнительной власти республики;

•	привлечение сил и средств большинства федеральных мини-
стерств и ведомств и в первую очередь силовых структур;

•	использование ими разнообразных методов действий, в том числе
и силовых;

*	расширение компетенции органов военного командования;

•	отражение в административном процессуальном законодатель-
стве составов административных правонарушений, ответствен-
ность за которые наступает только в период проведения контр-
террористических операций;
•	наделение территориальной административной власти дополни-
тельными принудительными полномочиями;

•	создание временных органов управления (временных органов
внутренних дел, комендатур и т.д.);

*	изменение принципа территориального определения подсудно-
сти рассмотрения уголовных дел за совершенные преступления
средней тяжести (до 5 лет лишения свободы), тяжкие (до Ю лет)
и особо тяжкие (свыше 10 лет}1;

•	«ведение ограничений для иностранных граждан и представите-
лей средств массовой информации по возможностям въезда в
зону проведения контртеррористической операции2;

*	применение мер, направленных на ограничение конституцион-
ных прав и свобод гражданина (комендантский час, «зачистки»,
запрет на проведение выборов и референдумов и т.д,;

•	федеральное вмешательство в зависимости от оснований его
осуществления и преследуемых целей.

На последнее обратим особое внимание. Здесь предполагается по
крайней мере три основных варианта действий:

(1)	конфронтационный, связанный с преодолением острых про-
тиворечий, возникших между федеральным центром и отдель-
ными регионами. Этот вариант является наиболее жестким.
Он предполагает использование федеральным центром сило-
вых средств воздействия в установленном федеральным зако-
ном порядке. Применяется с соблюдением последователь-
ности мер предупредительно-процедурного характера, к кото-
рым следует отнести: рассмотрение ситуации в Федеральном
Собрании Российской Федерации; при необходимости обраще-
ние в Конституционный Суд Российской Федерации; изда-
ние Указа Президента Российской Федерации соответствую-
щего содержания;

(2)	консолидированный, связанный с оказанием помощи со сто-
роны федерального центра в преодолении реальной угрозы на-
ступления чрезвычайной ситуации или ликвидации ее послед-
ствий в отдельных регионах;

(3)	выполнение роли социального арбитра или третейского судьи.

Подобные методы государство должно применять непосредст-
венно или через государственные структуры в случае возникновения
разногласий между ветвями власти в субъектах Российской Федера-
ции или между отдельными субъектами Российской Федерации.

’ Улмовчми кодекс РФ, Ст, 15.

-	Правительства Российской Федерации ст 11 октября 2002 г. № 754

«D6 отвержении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда иа кото-
рые иностранным гражданам требуется специальное разрешение» // Российская га-
зета. 2002г. (6 октября.
Под федеральным вмешательством следует понимать абсолютное
право государства в лице Президента страны на порядок применения
предусмотренных разработанным заблаговременно федеральным зако-
нодательством способов воздействия системного характера (правовых,
военных, политических, экономических, организационных, идеологи-
ческих и др ) на субъекты Федерации (их властные структуры, террито-
рию, экономику, право и т.д.) в целях восстановления конституцион-
ных основ государства, прав и законных интересов личности. Они
должны быть своевременными, адекватными характеру реальных уг-
роз и предусматривать возможность осуществления контроля за за-
конностью действий со стороны всех ветвей государственной власти.

Отмеченные выше особенности правового режима, устанавливае-
мого на территории проведения контртеррористической операции,
позволяют сделать следующие выводы.

L. Правовой режим в эоне проведения контртеррористической
операции, имея отличительные особенности, одновременно включает
в себя определенные черты специальных правовых режимов чрезвы-
чайного и военного положения.

2.	Под мерами федерального вмешательства следует понимать
право государства в лице правоохранительных органов на применение
предусмотренных законодательством способов воздействия (военных,
экономических, организационных, идеологических и др.) на субъекты
Федерации (их властные структуры, территорию, экономику, право и
т.д.) в целях восстановления конституционных основ, прав и закон-
ных интересов личности.

3.	Федеральное вмешательство в форме проведения контртерро-
ристической операции следует рассматривать как основанный на за-
благовременно разработанном законодательстве временный особый
правовой режим, вводимый в отдельных субъектах Российской Фе-
дерации Президентом Российской Федерации в целях устранения
причин, посягающих на конституционные основы, права и законные
интересы личности.

2.4. Административно-правовой режим
чрезвычайной ситуации

В настоящее время на российском правовом поле сложилась си-
туация, при которой существует незначительное количество норма-
тивных правовых актов, а той или иной мере определяющих место и
роль МВД России в предупреждении и ликвидации чрезвычайных си-
туаций природного и техногенного характера, которые можно условно
разделить на две группы.

Во-первых, это общесистемные нормативные правовые акты, ко-
торые формулируют базовый понятийный аппарат, принципы, цели,
задачи при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного хярак-
тера. К ним в полной мере относятся положения Конституции РФ и
Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении».

Во-вторых, это нормативные правовые акты, непосредственно ка-
сающиеся регулирования правоотношении, складывающихся в результа-
те возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера. Ко второй группе можно отнести, например, законы Россий-
ской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных си-
туаций природного и техногенного характера*1 (ст. I. 3, 57, 16, 17), *06
использовании аигомной энергии»* 2 (ст. 22, 25. 42, 46), постановления Пра-
вительства Российской Федерации «О классификации чрезвычайных си-
туаций природного и техногенного характера»3, «О декларации безопас-
ности промышленного объекта Российской Федерации»4, «О подготовке
населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера»5, «О единой государственной системе преду-
преждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»6 и др.

Необходимо отметить, что е принятием указанных нормативных
актов работа по формированию законодательства в области предупре-
ждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техно-
генного характера на уровне субъектов РФ начала приобретать сис-
темный и целенаправленный характер. При этом законодательные ор-
ганы субъектов РФ основное внимание уделили закреплению право-
вых установлений, отражающих специфику правового регулирования
рассматриваемых отношений на своей территории с учетом географи-

4	закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (ред. от 22 ав-
густа 2004 г.) // Российская газета. 24 декабря 1994 г. № 250. Собрание законода-
тельства РФ. 2б декабря 1994 г. Ne 35. Ст. 36451.

2	закон «Об использовании атомной энергии* от 23 Еюября 3995 г.

№ 170-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 27 ноябри
1995 г. № 48. Ст. 4552; Российская газета. 28 ноября 1995 г. № 230.

J /ftxrffewtiwevwe Правительства Российской Федерации «О классификации чрезвы-
чайных ситуаций природЕюгс и техногенного характера» от 13 сентября 1996 г.
№ 1094 // Собрание законодательства РФ. 23 сентября 1996 г. Ха 39. Ст. 4563; Россий-
ская газета. 24.09.1996. № 182.

4	ПравкЕельетна Российской Федерации *0 декларации безопасности

промышленного объекта Российской Федерации» от I июля 1995 г. N? 675 // Собрание
законодательства РФ. 10 нтодя 1995 г. № 28. Ст. 2692; Российская газета. 5 сентября
3995 г. № 172.

5	Правительства Российской Федерации «О подготовке населения в

области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»
от 4 сентября 2003 г. Хв 547 (ред. от 1 февраля 2005 г.) // Российская газета. 16
сентября 2003 г. № 184.

6	Правительства Российской Федерации «О единой государственной

системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 30 декабря
2003 г. N? 794 (ред. от 27 мая 2005 г.) // Собрание законодательства РФ. 12 января
2004 ]\ № 2. Or. 12 k Российская газета. 20 январи 2004 г. N> 7.
ческих, экономических, социальных, экологических, национальных и
иных особенностей.

Первая группа нормативных правовых актов, изданных субъекта*
ми Российской Федерации, объединяет правовые нормы, регулирую-
щие отношения, связанные с конкретизацией организационной
структуры, прав и обязанностей органов управления территориальных
подсистем и звеньев Российской системы предупреждения и ликвида-
ции чрезвычайных ситуаций, их должностных лиц, порядок создания
и подготовки соответствующих органов управления, сил и средств.

Вторая группа правовых актов посвящена осуществлению меро-
приятий, направленных на снижение вероятности риска возникнове-
ния чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,
повышение качества и эффективности подготовки населения к орга-
низованным действиям в этих условиях.

Третью группу вопросов правового регулирования составляют
предписания, направленные на повышение эффективности аварийно-
спасательных работ в чрезвычайных ситуациях за счет более четкой
организации и разумного распределения обязанностей между соответ-
ствующими органами и должностными лицами по решению данных
задач, обмена информацией и оповещения населения о чрезвычайных
ситуациях.

Большое внимание субъектами Российской Федерации уделено
конкретизации правовых установлений по вопросам финансирования
мероприятий защиты населения и территорий от чрезвычайных си-
туаций, созданию и использованию резервов материальных и финан-
совых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций примени-
тельно к особенностям собственных условий. В нормотворческой дея-
тельности ряда субъектов России прослеживается попытка комплекс-
ного подхода к формированию собственного законодательства. Так, в
Саратовской области этой проблеме посвяшены ряд положений Уста-
ва области1. Закон Саратовской области «О защите населения и тер-
риторий Саратовской области от чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характера»* 2 и постановление правительства Саратов-
ской области «О создании резервов материально-технических ресур-
сов для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на террито-
рии Саратовской области»3 и гд.

9 Саратовской области «Устав (Основной закон) Саратовской области* от

2 июня 2005 г. Ms 46-ЗСО // Неделя области. Спецвыпуск. 4 нюня 2005. № ЗЯ < J56).

2 &KOV Саратовской области «О защите населения и территорий Саратовской об-
ласти от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 2И фев-
раля 2005 г № 21-ЗСО // Неделя области. Спецвыпуск. 5 марта 2005 г, N? ! J (129).

3	правительства Саратовской области «О создании резервов матери-

ально-технических ресурсов для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
на территории Саратовской области* от 23 января 2002 г. № 5-П (ред, от 31 октября
2005 г.) // Неделя области. Спецвыпуск. 1t ноября 2005. № Й5 (203).
Принятые в 1996 г. в Санкт-Петербурге и Ленинградской области
законы а О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера» практически не отличались
друг от друга1. Например, в Закон Ленинградской области была вве-
дена дополнительная статья о полномочиях органов местного само-
управления Ленинградской области по защите населения и террито-
рий от чрезвычайных ситуаций (ст. 7). Однако текст законов был на-
писан столь неопределенно и неконкретно, что их предписания мож-
но применить для любого субъекта России, поменяв только названия
этих субъектов. Вместе с тем следует отметить, что перечисленные за-
коны в определенной мере дополнялись решениями исполнительных
органов. Так, распоряжением губернатора Санкт-Петербург были
намечены мероприятия по созданию территориальной подсистемы
Министерства чрезвычайных ситуаций. В состав Комиссии по чрез-
вычайным ситуациям вошел на правах ее члена начальник Главного
управления внутренних дед Санкт-Петербурга и Ленинградской об-
ласти. К силам и средствам ликвидации чрезвычайных ситуаций были
отнесены части и подразделения Главного управления внутренних дел
Санкт-Петербурга и Ленинградской области, определен порядок сбо-
ра и обмена информацией по вопросам защиты от чрезвычайных си-
туаций, части и подразделения управления юсударст венной противо-
пожарной службы.

В данный момент указа иные нормативные акты приведенье в со-
ответствие с положениями Федерального законодательства* 2 3.

В качестве положительного примера можно привести совместное
распоряжение губернаторов Санкт-Петербурга и Ленинградской об-
ласти *0 поддержании общественного порядка в чрезвычайных си-
туациях»'1. В соответствии с ним перед руководством Главного управ-

3 Санкт-Петербурга «О защите населения и территории от чрезвычайных си-
туаций природного и техногенного характера» от 22 апреля 1996 г. № 45—14 //
Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 8996 г. № 3. Вестник мэ-
рии Санкт-Петербурга. № 5—6. 1996. Смена. 3 сентября 1996 года. № 197. Област-
ной закон Ленин/редскйй обдаст *0 защите: населения н территории от чрезвы-
чайных ситуаций природного и техногенного характера# от 3LI0.96 № 30-оз //
Вести и к Законодательного собрания Ленинградской области. Вып. 6(14). 1996 г.

2	закон Ленинградской области «О защите населения и территорий Лс-

нинзрадской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характе-
ра» В ноября 2003 г. № 93-оз (ред. от 21 июля 2005 г.) // Вестник правительства Де-
нижрадсксй области. 5 декабря 2003 г. № 31, Закон Санкт-Петербурга »О защите на-
селения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного харак-
тера в Санкт-Петербурге» от 20 октября 2005 г. № 584—76 // Санкт-Петербургские
ведомости. I ноЕгбря 2005 г. Ni 205. Новое в законодательстве Санкт-Петербурга,
1 ноября 2005 г. Ns 26. (Приложение к журналу «Вестник Законодательного Собра-
ния Санкт-Петербурга»),

3 PtJCttfljPs.x.Ywwc губернатора Санкт-Петербурга и губернатора Ленинградской области
«О гюддержании общественного порядка в чрезвычайных ситуациях» от 24 февраля 1998 г.
№ ITS-p/79-pr // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 17 март» 1998 г. № 3.
Вестник правительства Ленишрадской области. 29 мая 1998 г. № 4.
ления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области
поставлены задачи по обеспечению особого порядка въезда в зону
чрезвычайной ситуации и выезда из нее, выделения необходимых сил
и средств для ее блокирования, охраны общественного порядка, охра-
ны важных объектов и имущества граждан, оказавшегося без при-
смотра, осуществление комплекса оперативных мер в целях недопу-
щения преступлений.

Законодательство субъектов Российской Федерации в области про-
тиводействия чрезвычайным ситуациям в силу целого ряда причин, до
сегодняшнего дня формировалось разными темпами и в различных на-
правлениях. В нормотворческой деятельности в области предупрежде-
ния н ликвидации чрезвычайных ситуаций социального, природного и
техногенного характера нельзя отступать от правила обоснованного
развития и совершенствования уже существующего законодательства,
принятия в этой связи только необходимых новых нормативных пра-
вовых актов и внесения прошедших предварительную экспертизу из-
менений и дополнений в уже действующее законодательство*.

3 рамках данного исследования целесообразно затронуть пробле-
му определения содержания чрезвычайной ситуации как объекта ре-
гулирования в деятельности органов внутренних дел.

В соответствии с федеральным законодательством под чрезвычай-
ной ситуацией понимается обстановка на определенной территория,
сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, ка-
тастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь
или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей
или окружающей природной среде, значительные материальные поте-
ри я нарушение условий жизнедеятельности людей1.

Следует отметить, что законодатель не только перечисляет неко-
торые опасные явления (авария, природное явление, катастрофа, сти-
хийное бедствие), но и допускает возможность возникновения каких-
либо иных бедствий, которые могут повлечь те же негативные послед-
ствия. Очевидно, законодатель неслучайно формулирует определение
именно таким образом, поскольку кроме явлений природного и тех-
ногенного характера он предполагает и иные, а именно социального
характера.

Статья 9 Закона Российской Федерации «О безопасности» к ос-
новным функциям системы безопасности относит управление силами

5 Cmл/югтм?/ СА МВД России в системе защиты от чрезвычайных ситуаций; Мо-
нография. Рязань: Академия права и управления Федеральной службы исполнения
наказаний» 2006, С. 176—130

'	закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

природного, и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. N? 6^*ФЗ (ред. от 22 ав-
густа 2004 г.) // Российская газета. 24.12.1994 г. № 250. Собрание законодательств»
РФ. 26 декабря 1994 г. № 35. Ст. 3648.
и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и
при чрезвычайных ситуациях и осуществление системы мер по вос-
становлению нормального функционирования объектов безопасности
в регионах, пострадавших в результате возникновения чрезвычайных
ситуаций. Однако в Законе не говорится, о каких чрезвычайных си-
туациях шла речи Можно лишь предположите что имеется в виду
весь комплекс чрезвычайных ситуаций — социального, природного и
техногенного характера. Подтверждение этому мы находим в следую-
щих статьях данного Закона, в которых рассматриваются функции
Совета безопасности при Президенте России. Среди них указаны во-
просы прогнозирования, предотвращения и преодоления чрезвычайных
ситуаций, которые могут повлечь существенные социально-полити-
ческие, экономические, военные, экологические и иные последствия,
организация их ликвидации {ст. 13, 15}.

Закон, говоря о последствиях, не определяет само понятие чрез-
вычайной ситуации. Мы вновь можем лишь предположить, что речь
идет о чрезвычайных ситуациях криминального, природного и техно-
генного характера, т.е. обо всем комплексе чрезвычайных ситуаций.

Конституция Российской Федерации предполагает (п. «з» ст. 72)
возможность возникновения таких катастроф, стихийных бедствии и
эпидемий, ликвидация последствий которых возможна лишь совмест-
но с федеральными органами РФ.

Рассматривая точки зрения на анализируемую дефиницию, можно
отметить ряд существенных различий. Как научная категория чрез-
вычайная ситуация была впервые обоснована и введена в оборот
Б.Н. Порфирьевым в работе «Организация управления в чрезвычай-
ных ситуациях»* 1. А.П. Зайцев определяет чрезвычайные ситуации как
обстоятельства, возникающие в результате стихийных бедствий, аварий
и катастроф в промышленности и на транспорте, экологических ката-
строф, диверсий или факторов военного, социального и политического
характера, которые заключаются в резком отклонении от нормы проте-
кающих явлений и процессов и оказывают значительное воздействие
на жизнедеятельность людей, экономику, социальную сферу или при-
родную среду2. По мнению Н.И. Архиповой и В.В. Кульба, чрезвы-
чайная ситуация представляет собой неблагоприятное сочетание фак-
торов и событий, составляющих угрозу жизни людей, нарушающих
условия их нормальной жизнедеятельности, препятствующих произ-
водительной, бытовой и другим видам деятельности*. Основное вни-

5	Б.Н. Организация управления в чрезвычайных ситуациях. М. 1989. С. 23.

2 Jjwijt1* Л./?. Чрезвычайные ситуации. Краткая характеристика и классификация //
библиотечка журнала «Военные звания». М., 9997. С. 4.

1 Лдзднод! H.ff,, Кумбй В. В. УлравлеЕше в чрезвычайных ситуациях. М., E99S. С. 8.
мание указанные авторы обращают на неблагоприятные факторы и
события, состанлнюшие угрозу жизни людей и нарушающие условия
их нормальной жизнедеятельности. Речь в ней не идет о каких-либо
конкретных ситуациях.

Подобную позицию занимает также Б.П. Кондратов1. Его позиция
более предпочтительна, чем позиции других авторов, поскольку он не
только определяет источник чрезвычайной ситуации (опасные явле-
ния природного, техногенного или социального характера), но и ука-
зывает на необходимость принятия неотложных и адекватных мер, а
это очень важно для органов внутренних дел1 2 *.

Кроме термина «чрезвычайная ситуация» в системе МВД России
используются и другие, достаточно близкие категории, такие как
«чрезвычайное событие» н «особые условия*, характеризующие функ-
ционирование органов внутренних дел при наступлении определен-
ных оснований, к которым некоторые авторы относят: возникновение
чрезвычайных обстоятельств; введение особых правовых режимов;
проникновение или действия диверсионно-разведывательных и тер-
рористических групп; угроза применения или применение противни-
ком оружия массового поражения’.

Термин «особые условия» достаточно давно и широко использует-
ся в научной литературе. Ю.Г. Карпухин выделяет три аспекта особых
условий: чрезвычайные обстоятельства (эпидемии, эпизоотии и т.п );
условия социального характера, отличающиеся криминогенными при-
знаками (массовые беспорядки, захват заложников, межнациональные
конфликты и т.п.); условия не криминогенного, социального характе-
ра (крупные производственные аварии, речные катастрофы, побег
групи психически больных лиц и т.п.)4.

В деятельности органов внутренних дел наиболее часто исполь-
зуемым является термин «.чрезвычайные обстоятельства*. Мы разделя-
ем точку зрения, в соответствии с которой под чрезвычайными об-
стоятельствами следует понимать условия функционирования органов
государственной власти, предприятий, организаций, учреждений, а
также жизнедеятельности людей в период локализации и ликвидации
процессов и явлений в природной среде, техногенной и социальной

1	КЯ. Общественная безопасность и админ истративно* правовые средства

ее обеспечения. Монография. М,„ I99S-. С. '24Й.

2 CffliJ/Wi.’тмм СJ. МВД России и системе защиты от чрезвычайных ситуаций: Мо-
нографин. Рязань; Академия права и управления Федеральной службы исполнения
наказаний. 2006. С. 26.

J Там же. С 28.

* Кфщртшг Ю.Г СовервЕсчстеование управления органон внутренних дел я особых
условиях М-: Академии МВД России. 1992 С. 28.
сферах, которые существенно влияют на нормальный ритм жизни
общества и требуют принятия специальных мер1.

На наш взгляд, в этой связи заслуживает внимания точка зрения
С.А. Старостина, который считает, что наиболее обоснованным в дея-
тельности органов внутренних дел было бы использование термина
чрезвычайные обстоятельства криминального и чрезвычайные ситуа-
ции некриминальиого, то ет природного и техногенного характера.
Что может способствовать решению противоречия, связанного с
сформулированным в Федеральном законе *0 защите населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера» определением чрезвычайной ситуации как обстановки,
сложившейся в результате опасных явлений природного и техноген-
ного характера. Однако дальнейшие рассуждения приводят указанного
автора к выводу о возможности использования термина «чрезвычай-
ные обстоятельства» как термина, определяющего деяния, которые
могут привести к чрезвычайной ситуации. Таким образом, ситуация
рассматривается как сложная объективно-субъективная реальность,
где объективные составляющие представлены в виде субъективного
восприятия ее участников, поэтому они бывают повседневными {обыч-
ные, нормальные) и экстремальными {необычные, сложные, чрезвы-
чайные). Основными признаками последних являются: наличие труд-
ностей, угроз, препятствий на пути к достижению каких-либо целей;
состояние психической напряженности, для преодоления которой
требуются значительные усилия; заметное изменение обычных усло-
вий деятельности, поведения.

Крайние проявления экстремальных ситуаций представляют собой
чрезвычайные ситуации, для преодоления которых требуется не толь-
ко максимальное напряжение психических и физических усилий, но
и дополнительные силы и средства, отличные от повседневных спосо-
бов реагирования, и тактика действий. Поэтому термин «ситуация»
является более широким и общим термином, вбирающим в себя раз-
личного рода обстоятельства, и определяется как обстановка «на оп-
ределенной территории, сложившаяся в результате опасного явления
социального, природного или техногенного характера, создающего ре-
альную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и го-
сударства или уже повлекшего многочисленные жертвы, значительные
материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей,
ущерб окружающей природной среде, для ликвидации которой тре-

3 Степянм А. Г. Организационно-правовые основы деятельности учебных заведений
органов внутренних дел в чрезвычайных обстоятельства.^ Автореф. дне. ... канд.
юрид. наук. М-. 1994. С. 9, 10.
буются неотложные и специальные меры правового. организационно-
го и иного характера*1.

Для более полной характеристики чрезвычайных ситуаций и учи-
тывая предмет исследования, необходимо коснуться вопроса, связан-
ного с определением стадий их развития (фазы) и, соответственно
действиями органов внутренних дел в рамках каждой нз них,

В научной литературе не достигнуто единства во мнениях относи-
тельно количества стадий развития чрезвычайных ситуаций. На наш
взгляд, заслуживает внимания точка зрения, в соответствии с которой
процесс развития чрезвычайной ситуации достаточно условно можно
разделить на три основные стадии: зарождение чрезвычайной ситуа-
ции, возникновение собственно события, вызывающего чрезвычай-
ную ситуацию и ликвидацию чрезвычайной ситуации. Соответственно
в управлении определяются следующие стадии: оперативное реагиро-
вание, когда устанавливается факт чрезвычайной ситуации, предвари-
тельная оценка обстановки, мобилизация органов чрезвычайного
управления, задействование мобильных сил (пожарных частей, орга-
нов внутренних дел. медицинской помощи), информирование выше-
стоящих органов; чрезвычайное управление, включающее аварийно-
спасательные работы и их обеспечение, эвакуацию населения, развед-
ку пострадавших районов и оценку возможностей для оказания по-
мощи пострадавшим, оценку готовности сия и средств, инженерно-
спасательные работы, когда принимается решение и уточняется план
ликвидации чрезвычайной ситуации: объем работ, их характер, перво-
очередность, организация управления, взаимодействие, всестороннее
обеспечение; ликвидация чрезвычайной ситуации, в рамках которой
осуществляется восстановление жизнедеятельности региона, восста-
новление и развитие социально-экономического потенциала, передача
управления местным органам. При этом органами внутренних дел на
первой стадии осуществляется подготовка сил и средств органов
внутренних дел к выполнению задач по поддержанию общественного
порядка и обеспечению общественной безопасности, иногда возника-
ет необходимость переброски сил и средств в определенное место; на
второй стадии ведется работа органов управления и системы управле-
ния в целом с учетом создания в ее структуре дополнительных звень-
ев по руководству оперативно-служебной деятельностью собственных
подразделений, оперативно-следственных групп, иных приданных сил
и средств в районе выполнения задач; на третьей стадии выполняются
мероприятия по нормализации обстановки и восстановлению жизне-
деятельности в районе чрезвычайных ситуаций, оказание помощи

* Старостин С.Л. Указ. соч. С. 33—50.
территориальным органам внутренних дел. При этом первый этап
управленческой деятельности является во многом определяющим для
всех последующих, так как «именно на данном этапе вырабатывается
решение на подготовку и применение сил и средств органов внут-
ренних дел, осуществляется предварительное планирование их ис-
пользования, организуется целенаправленная подготовка личного
состава, органов управления и всех видов обеспечения. От готовности
и способности подразделений МВД России и других ведомств к дея-
тельности в таких условиях зависит эффективность их действий на
втором и третьем этапах»1.

Учитывая необходимость оптимизации деятельности органов
внутренних дел, в том числе и в условиях административно-правового
режима чрезвычайного положения, необходимо остановиться на клас-
сификации чрезвычайных ситуаций. Наукой не выработаны единые
критерии для их классификации и не определены одинаковые подхо-
ды к количеству указанных ситуаций. На наш взгляд, обоснованно
считать, что чрезвычайные ситуации могут быть социального характе-
ра, характеризующиеся сегодня политической направленностью, воз-
росшей жестокостью, причинением значительного ущерба, увеличе-
нием числа участников подобных ситуаций, их профессионализмом и
организованностью; природного и техногенного характера, характери-
зующиеся ростом их числа и тяжестью последствий.

В целях расширения прав и полномочий органов внутренних дел,
органов исполнительной власти, проведения эффективных профилак-
тических мероприятий в случае возникновения предпосылок возник-
новения чрезвычайной ситуации необходимо включить в Федераль-
ный конституционный закон *0 чрезвычайном положении* главу, по-
священную условиям, порядку и основаниям введения промежуточного
режима, предшествующему режиму чрезвычайного положения. Дан-
ный правовой режим должен в меньшей мере по сравнению с чрез-
вычайным положением ограничивать права и свободы человека и
гражданина, иметь более упрощенный порядок введения, более дли-
тельный срок действия.

Таким образом, чрезвычайная ситуация - это обстановка на оп-
ределенной территории, сложившаяся в результате опасного явления,
создающая реальную угрозу жизненно важным интересам личности,
общества и государства или уже повлекшая многочисленные жертвы,
значительные материальные потери, нарушение условий жизнедея-
тельности людей, ущерб окружающей природной среде, для ликвида-

* Старостин С.Л. Указ. соч. С. 56—57.
ции которой требуются неотложные и специальные меры правового,
организационного и иного характера.

Степень возможности возникновения в России чрезвычайных си-
туаций различного характера достаточно высока и связана с ее гео-
графическим положением, климатическими условиями, размерами
территории, наличием большого числа высокорисковых производств,
низким техническим уровнем их защищенности, социальными и мно-
гими другими причинами.

Для органов внутренних дел особенности организации деятель-
ности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного ха-
рактера обусловливаются характером явления, вызвавшего чрезвычай-
ную ситуацию; масштабом возможных негативных последствий для
населения, объектов экологии (в том числе объектов жизнеобеспече-
ния и высокорисковых объектов); возможным характером поведения
людей (в том числе сотрудников органов внутренних дел)

В настоящее время все более четко прослеживается взаимозави-
симость природных, техногенных катастроф, а также чрезвычайных
ситуаций социального характера. В этой системе повышение вероят-
ности возникновения одного вида опасностей приводит к ускорению
проявления других.

Природные бедствия все более носят синергетический характер,
выражающийся в том, что одно природное явление вызывает целую
цепочку других, порою более катастрофичных процессов. В связи с
этим перед органами внутренних дел стоят не просто сложные и от-
ветственные задачи, зтн задачи обусловлены комплексным характе-
ром ситуаций и условий их деятельности и требуют от них особой
подготовки.

Основная роль в создании условий, направленных на предотвра-
щение чрезвычайных ситуаций различного вида, всегда принадлежит
государству. Обладая властью, организационной структурой (в лице
создаваемых субъектов реализации чрезвычайного законодательства),
я также экономическими возможностями, государство определяет и
реализует официальную политику во всех сферах деятельности.

В отличие от военного положения, основаниями введения особого
правового режима чрезвычайного положения является только наличие
внутригосударственных угроз — чрезвычайных ситуаций социально-
политического, природного и техногенного характера.

В период действия чрезвычайного положения в административно-
правовой статус субъектов права вносятся изменения. Это может вы-
ражаться в следующем:

•	изменяются сроки полномочий органов законодательной власти
и избранных должностных лиц (это международная практика);
•	создаются временные органы, наделяемые властными полномо-
чиями в сфере действия исполнительной власти;

*	сфера действия постоянных органов исполнительной власти
может быть сужена;

»	подчиненность органов исполнительной власти носит преиму-
щественно вертикальный характер;

*	у органов исполнительной власти (общей, отраслевой и специ-
альной компетенции}, органов местного самоуправления и на-
селения появляются дополнительные права и обязанности в
сфере реализации прав и обязанностей (полномочий) по обес-
печению действия специального правового режима чрезвычай-
ного положения.

Посредством ограничения административной правоспособности и
административной правосубъектности изменяется административно-
правовой статус граждан. Предусматривается возможность ограниче-
ния даже абсолютных пран (например, ограничение права собствен-
ности в связи с реквизицией) и расширение круга дополнительных
обязанностей граждан.

В административно-правовой статус государственных служащих
могут вводиться и дополнительные ограничения; помимо общеприня-
тых запретов предусматривается применение дополнительных (уже-
сточение мер дисциплинарной ответственности, сверхурочное при-
влечение к трудовой обязанности, запрещение забастовок).

Многие исследователи (например, С.А. Старостин) считают, что
как нормативная категория выражение «.чрезвычайная ситуация» в
современных условиях впервые было применено во «Временном по-
ложении о Государственной общесоюзной системе по предупрежде-
нию и действиям в чрезвычайных ситуациях» (1990). Оно, охватывая
широкий спектр общественных отношений, по своей сути было ро-
довым понятием и формулировалось следующим образом. Чрезвы-
чайная ситуация — это ^обстановка на объекте или определенной
части территории (акватории), сложившаяся в результате аварий, ка-
тастроф. стихийных и экологических бедствий, эпидемий, эпизоотий
и эпифитотий, которая может привести или уже привела к значи-
тельному ущербу, человеческим жертвам и нарушению условий жиз-
недеятельности*1.

Анализ различных трактовок термина «ситуация» позволяет сде-
лать обоснованный вывод о том, что это более широкое понятие по
отношению к термину «обстоятельства».

3 Дредемиде положение о Государственной общесоюзной системе по предупреж-
дению и действиям в чрезвычайных ситушиях: Постам селение Сота Минист-
ре и СССР от !з декабря 8990 г. Nj 1282 // Ведомости Совета народных дегЕутаток
н Совета Министров СССР. 1990 № 1276. Ст 678.
Чрезвычайная ситуация — это не просто ситуация, сложная для
человека. Эго тип ситуаций, которые могут повлечь чрезвычайные для
него последствия, нарушающие нормальные условия жизни и дея-
тельности людей на объекте или определенной территории (аквато-
рии), как правило, неожиданных, вызванных аварией, катастрофой,
стихийным или экологическим бедствием, эпидемией, применением
возможным противником современных средств поражения и привед-
ших или могущих привести к людским и материальным потерям.

Наиболее часто под риском понимают произведение величины
события, например ущерба от чрезвычайных ситуаций, на меру
возможности наступления этого события, так как рассматривается
риск как ожидаемый ущерб от чрезвычайных ситуаций1, или не-
сколько упрощенно риск называют количественной мерой уровня
опасности* 2.

Наличие опасностей н риска еще не означает, что обстановка мо-
жет быть чрезвычайной, кризисной. Под кризисом понимается тяже-
лое переходное состояние, затрудненное положение, угрожающее су-
веренитету и основам конституционного строя государства, жизни и
безопасности его граждан, нормальной деятельности государственных
и общественных институтов и требующее принятия от общества и го-
сударства энергичных, экстренных, чрезвычайных организационно-
правовых мер по их устранению.

Военное положение и чрезвычайное положение представляют собой
чрезвычайные ситуации более высокой степени общественной опасно-
сти, для ликвидации которых требуются особые правовые, организа-
ционные, тактические, финансовые и иные способы.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций понимается ком-
плекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на
максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвы-
чайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение
размеров ущерба окружающей природной среде н материальных потерь
в случае их возникновения.

Под ликвидацией чрезвычайных ситуаций понимаются аварийно-
спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возник-
новении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни

5	CJL, Калимый О.в. Развитие федерального законодательства в об-

ласти защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях.
М.; ВИНИТИ, 199S. Вып. 5. С. 4.

2 Мойрыш 4.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Обеспечение
безопасности населения н территорий (организационно-правовые вопросы). М.,
1Ж С 19.
и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружаю-
щей природной среде и материальных потерь, а также на локализа-
цию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных
для них опасных факторов.

Осознавая характер вредоносных последствий от воздействия
чрезвычайных ситуаций для общественных отношений различные госу-
дарства, исходя из присущих мм особенностей, предпринимают разно-
образные меры, направленные на их предотвращение млн пресечение.
Организация работы по предупреждению чрезвычайных ситуаций в
масштабах страны осуществляется в рамках Федеральной целевой про-
граммы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных си-
туаций природного и техногенного характера в РФ до 2005 года». Ком-
плекс мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера включает меры организованного, организаци-
онно-экономического, инженерно-технического и специального ха-
рактера. Предупреждение чрезвычайных ситуаций как в части их пре-
дотвращения (снижения рисков их возникновения), так и в плане
уменьшения потерь и ущерба от них проводится по следующим на-
правлениям: мониторинг и прогнозирование чрезвычайных ситуаций;
рациональное размещение производственных сил по территории
ограм ы с учетом природной и тсхноа-енвой безопасности; предотвра-
щение в возможных пределах некоторых неблагоприятных и опасных
природных явлений и процессов путем систематического снижения
их накапливающего разрушительного потенциала; предотвращение
аварий н техногенных катастроф путем повышения технологической
безопасности производственных процессов н эксплуатационной на-
дежности оборудования; разработка и осуществление инженерно-
технических мероприятий, направленных на предотвращение чрезвы-
чайных ситуаций, уменьшение масштабов, защиту населения и мате-
риальных средств; подготовка объектов экономики и систем жизне-
обеспечения населения к работе в условиях чрезвычайных ситуаций;
декларирование промышленной безопасности; лицензирование дея-
тельности опасных производственных объектов; страхование ответст-
венности за причинение вреда при эксплуатации опасного производ-
ственного объекта; проведение государственной экспертизы в области
предупреждения чрезвычайных ситуаций; государственный надзор и
контроль по вопросам природной и техногенной безопасности; ин-
формирование населения о потенциальных природных и техногенных
угрозах на территории проживания; подготовка населения в области
защиты от чрезвычайных ситуаций. Реализация перечисленных на-
правлений осуществляется путем планирования и выполнения соот-
ветствующих мероприятий.
Государства вырабатывают и другие подходы к разработке мер,
направленных на недопущение социальных конфликтов или гибели
людей. В странах с развитой рыночной экономикой и стабильным го
сударственным строем существует гибкая система урегулирования со-
циальных конфликтов в досудебном порядке. Например, <в Велико-
британии действуют Социальные трибуналы, наделенные правом в
упрощенном порядке и в короткие сроки без государственных по-
шлин рассматривать спорные вопросы, возникающие между физиче-
скими липами и государственными структурами. Их деятельность фи-
нансируется государственным бюджетом. Примерно половина рас-
сматриваемых ими споров разрешается в пользу заявителя, а другая
половина — в пользу государства...»1.

Проанализировав взгляды ученых*административистов на дефи-
ницию «чрезвычайная ситуация ч автору представляется наиболее
удачной точка зрения, в соответствии с которой чрезвычайная ситуа-
ция рассматривается как обстановка на определенной территории,
сложившаяся в результате опасною природною, техноюнного или
социального явления, создающая угрозу жизненно важным интересам
личности, общества и государства, которая требует принятия неот-
ложных адекватных мер правового, экономического, организационно-
го и иного характера.

Основная нагрузка в органах внутренних дел по обеспечению ох-
раны общественного порядка и общественной безопасности при
чрезвычайных ситуациях приходится на милицию общественной
безопасности. При осуществлении этой деятельности кроме своих
повседневных задач это подразделение решает и следующие; обеспе-
чение безопасности граждан, пресечение правонарушений и раскры-
тие преступлений в условиях чрезвычайных ситуаций природного,
техно юнного и социального характера; обеспечение охраны общест-
венною порядка в районе чрезвычайной ситуации, а также оказание
помощи в пределах своей компетенции по ликвидации последствий
чрезвычайной ситуации.

регулирование административно-правовым режимом чрезвычай-
ного положения правоотношений, складывающихся в результате воз-
никновения угрожающих безопасности и правопорядку обстоятельств,
предусматривает временные ограничения в реализации гражданами
своих прав и свобод, которые имеют как общий, так и индивидуаль-
ный характер их применения в зависимости от конкретного обстоя-
тельства, образовавшего чрезвычайную ситуацию.

3	АБ. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации; Моногра-

фия. М ; ВНИИ МВД России. 2002. С 59.
Сформулируем некоторые выводы.

1,	В содержании понятия чрезвычайная ситуация необходимо вы-
делять нс только источники ее возникновения, к которым относятся
опасные явления природного, техногенного и социального характера,
но и необходимость принятия неотложных и адекватных мер.

2.	Одним из субъектов, принимающих соответствующие меры в
случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, являются органы
внутренних дел, которые в этом случае действуют в особых условиях.
Особые для органов внутренних дел условия могут сложиться при на-
личии четырех крупных блоков оснований: при возникновении чрез-
вычайных обстоятельств; при введении особых правовых режимов;
при проникновении или действиях диверсионно-разведывательных и
террористических групп; при угрозе применения или применении
противником оружия массового поражения.

3.	Под чрезвычайными обстоятельствами следует понимать усло-
вия функционирования органов государственной власти, предприятий,
организаций, учреждений, а также жизнедеятельности людей в период
локализации и ликвидации процессов и явлений в природной среде,
техногенной и социальной сферах, которые существенно влияют на
нормальный ритм жизни общества и требуют принятия специальных
мер. Чрезвычайные обстоятельства предопределяют содержание чрез-
вычайной ситуации, которая является общей ло отношению к экс-
тремальной ситуации, определяющей конкретные условия для выпол-
нения задач конкретных должностных лиц.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Осуществленное исследование сделало очевидным утверждение, ЧТО
структурирование, корректировка полномочий, установление прав и обя-
занностей органов внутренних дел предопределяются теми угрозами, про-
тиводействовать которым они призваны. Поэтому не вполне верным бу-
дет подход, согласно которому степень опасности той или иной угрозы, а
значит, и эффективность деятельности органов внутренних дел определя-
ются, исходя из уже существующей системы построения органов внут-
ренних дел и их возможностей, в том числе и в условиях специальных
административно-правовых режимов.

Необходимая система средств и методов адекватного реагирования
может и должна изменяться и адаптироваться в целях как наилучшего
выполнения стоящих задач, так и вклада в достижение основной цели
всего государственного управления. Деятельность органов внутренних ДЕЛ
не является самодостаточной, она включена как основной элемент в осу-
ществление всего государственного управления. Выполняя поставленные
задачи, каждый орган, подразделение и учреждение осуществляют не
только охрану и защиту правопорядка в рамках предоставленной компе-
тенция, но и вносят значительный вклад в достижение цели государст-
венного управления — последовательного развития и увеличения благо-
состояния каждого человека. Однако на достижение этой цели влияют
определенные трудности, связанные с определением эффективности дея-
тельности органов внутренних дел, в том числе к в условиях специальных
административно-правовых режимов. Поэтому в работе обращено внима-
ние на формирование теоретико-методологических основ адаптации дея-
тельности органов внутренних дел к условиям специальных администра-
тивно-правовых режимов, что позволит сформировать оптимальную мо-
дель их деятельности и позволит им эффективно противодействовать уг-
розам правопорядку и поднять на новый уровень всю систему государст-
венного управления органами внутренних дел.

Чрезвычайно важно учитывать, что деятельность органов внутренних
дел в условиях специальных административно-правовых режимов, как и
Системы государственного управления в целом, может считаться эффек-
тивной в том числе и в случае достижения максимальной результативно-
сти при минимальных затратах, что может проявляться, в частности, в
адекватности количественных и качественных характеристик личного со-
става органов внутренних дел уровню угроз, противодействие которым
входит в их компетенцию.
ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

3

Глава 1. Концептуальные направления исследования проблем
деятельности органов внутренних дел в условиях
специальных адмниистратнвно-правовых режимов	5

1.1.	Безопасность как объект управления	5

1.2.	Конституционная модель и механизм обеспечения
правопорядка в особых условиях в Российской
Федерации	38

1.3.	Понятие и сущность специальных правовых режимов	62

Глава 2. Основные специальные административно-правовые
режимы	94

2.1.	Административно-цравокой режим чрезвычайного
положения	$4

2.2.	Административно-правовой режим военного
положения	ИЗ

2.3.	Административно-правовой режим контртеррори-
стической операции	128

2.4.	Административно-правовой режим чрезвычайной
ситуации	150

Заключение	166