Автор: Левин И.Д. Туманов В.А.
Теги: экономика история политическая экономия монополии диктатура
Год: 1974
Текст
Настоящая книга ставит своей
целью дать критический анализ
той эволюции, которую продела¬
ла капиталистическая государст¬
венность за последние четверть
века, приспосабливаясь к новой
обстановке в мире.
На примере США, Англии,
Франции, ФРГ в ней дана функ¬
циональная характеристика им¬
периалистического государства
периода государственно-монопо¬
листического капитализма, а также
рассмотрены те основные институ¬
ты, которые в совокупности состав¬
ляют механизм политической вла¬
сти монополистического капитала.
В отличие от предыдущих книг
серии «Современное империали¬
стическое государство» настоящая
книга, как заключительная и обоб¬
щающая, построена по проблемам
и не имеет страноведческих раз¬
делов.
Исследование носит в основном
политико-юридический (государ-
ствоведческий) характер, но оно
представляет интерес для широко¬
го круга читателей, интересующих¬
ся политическими проблемами со¬
временности.
АКАДЕМИЯ НАУК СССР
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
ПОЛИТИЧЕСКИЙ
МЕХАНИЗМ
ДИКТАТУРЫ
МОНОПОЛИЙ
о
ИЗДАТЕЛЬСТВО «НАУКА»
Москва 1974
Издательство «Наука» начиная с 1963 г. выпускает серию книг
«Современное империалистическое государство», подготовленную сек¬
тором современного буржуазного государства и права Института го¬
сударства и права АН СССР.
Вышедшие в этой серии работы были посвящены следующим проб¬
лемам: «Империалистическое государство и капиталистическое хозяй¬
ство» (1963 г.), «Партии в системе диктатуры монополий» (1964),
«Конституционный механизм диктатуры монополий» (1964 г.), «Ка¬
рательные органы современного империалистического государства»
(1968 г.), «Идеологическая деятельность /современного империалисти¬
ческого государства» (1972 г.). Как и предыдущие издания, настоя¬
щая, заключительная книга серии построена главным образом на
критическом анализе политической надстройки современных США,
Великобритании, Франции, ФРГ. Книга имеет итоговый характер.
Книга подготовлена авторским коллективом в составе докторов
юридических наук И. Д. Левина, В. А. Туманова, Г. В. Барабашева,
О. А. Жидкова, кандидатов юридических наук И. М. Вайль, И. А. Ле-
дях, И. С. Крыловой, Н. С. Крыловой, Ю. П. Урьяса. В подготовке
отдельных разделов работы приняли участие: доктор юридических
наук В. Е. Чиркин, кандидаты юридических наук Ю. И. Авдеев,
В. Г. Графский, Э. И. Доморацкая, Е. Ф. Леонюк (глава первая);
кандидат юридических наук Л. Б. Волков, кандидат юридических
наук В. В. Маклаков, Г. М. Казанская (глава вторая); кандидаты
юридических наук И. И. Завражнов, Б. С. Четвериков (глава третья);
А. И. Вавилов (глава пятая).
ОТВЕТСТВЕННЫЕ РЕДАКТОРЫ:
доктор юридических наук, профессор И. Д. ЛЕВИН,
доктор юридических наук, профессор В. А. ТУМАНОВ
11015—0843
Г1042—(01 )-74184—74
© Издательство «Наука», 1974 г.
Введение
К общей характеристике
империалистического государства
Империалистическое государство — это политическая
надстройка над монополистическим капитализмом. Функ¬
циональные и структурные процессы, характеризующий
эволюцию этого государства за послевоенные четверть
века, происходили под влиянием нескольких основных
факторов.
Первый из них — резкое сужение социальной (в том
числе территориальной) сферы господства империализ¬
ма в результате успешного развития мировой социали¬
стической системы и крушения колониализма. «Со все
большей силой влияют на внутренние процессы и по¬
литику империализма рост мощи социализма, ликвида¬
ция колониальных режимов, натиск рабочего движения.
Многие важные особенности современного империализ¬
ма объясняются тем, что он вынужден приспосабли¬
ваться к новым условиям, к условиям борьбы двух си¬
стем» L
Второй фактор — обострение внутриполитических
противоречий капиталистического общества, усиление
антимонополистической борьбы широких народйых масс
под руководством рабочего класса, в том числе значи¬
тельная активизация и радикализация молодежных и
национальных движений. Происходит последовательное
сужение социальной базы политической власти монопо¬
лий. Вместо классовой гармонии и патернализма, ко¬
торые по заверениям буржуазных политологов должны
процветать в «государстве благоденствия» (такова ве¬
дущая модель буржуазной и реформистской апологети¬
ки), капиталистическое общество оказалось перед лицом
1 «Международное Совещание коммунистических и рабочих пар¬
тий. Документы и материалы». Политиздат, 1969, стр. 44.
3
перманентных социально-политических кризисов, в ходе
которых широкие трудящиеся массы осознают необхо¬
димость глубоких, решающих изменений. Достаточно
вспомнить события во Франции в мае-июне 1968 г.,
когда произошло серьезное столкновение рабочего клас¬
са, значительной части интеллигенции и студенчества с
политической властью монополий.
В отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду партии
Л. И. Брежнев говорил: «В таких странах, как Франция
и Италия, где традиции классовой борьбы более развиты
и где действуют сильные коммунистические партии,
имел место натиск трудящихся во главе с рабочим клас¬
сом не только на отдельные группы капиталистов, но
и на всю систему государственно-монополистического
господства. В Англии классовая борьба достигла высо¬
кой степени напряженности... В США широкий размах
приобрели выступления рабочего класса против монопо¬
лий... Набирает силу массовое рабочее движение в ФРГ
Впервые за многие десятилетия крупные классовые
столкновения имеют место в скандинавских странах,
в Голландии. Продолжает обостряться социально-поли¬
тический кризис в Испании» 2.
Третий фактор — перерастание монополистического
капитализма в государственно-монополистический. Эко¬
номическая система капитализма уже не может сколь¬
ко-нибудь нормально функционировать без постоянного
и непосредственного участия государства. Механизм го¬
сударственно-монополистического капитализма как со¬
единение силы монополий с силой государства состоит
в том, что империалистическая буржуазия, опираясь на
политическую влаёть, использует объективную тенден¬
цию возрастания экономической роли государства для
усиления экономической мощи и господства монополий,
а эта возрастающая экономическая мощь в свою оче¬
редь призвана обеспечить политическое всевластие мо¬
нополий.
Если для экономиста важен вывод о том, что госу¬
дарство в условиях государственно-монополистического
капитализма все активнее вмешивается в экономические
процессы и даже, по мнению некоторых авторов,
само до известной степени становится частью ба¬
2 «Материалы XXIV съезда КПСС». Политиздат, 1971, cip. 17.
4
зиса3, то для государствоведа особенно важно под¬
черкнуть те функциональные и структурные сдви¬
ги в государственной надстройке, которые влечет за со¬
бой перерастание монополистической экономики в госу¬
дарственно-монополистическую.
Перечисленные факторы действуют на фоне таких
процессов, все более усложняющих жизнь современного
общества, как бурный технический прогресс, стимулиру¬
емый научно-технической революцией, урбанизация, де¬
мографические сдвиги, проблема охраны окружающей
природной среды. Все эти процессы, пройдя сквозь
призму господствующих экономических и политических
отношений, также существенно влияют на государствен¬
ную и правовую надстройку современного капиталисти¬
ческого общества. Современный капитализм представля¬
ет собой сложное явление, где рост производительных
сил и сдвиги в сфере материального производства, обу¬
словленные научно-техническим прогрессом, переплете¬
ны с постоянными кризисными тенденциями, отмечены
печатью непреодолимого противоречия между возможно¬
стями общественного производства и социально-полити¬
ческой структурой, которая должна обеспечивать пре¬
вращение этих возможностей в действительность.
XXIV съезд КПСС констатировал, что попытки ка¬
питализма приспособиться к новым условиям не ведут
к его стабилизации как общественной системы. Общий
кризис капитализма продолжает углубляться4. «Даже
наиболее развитые капиталистические государства не
избавлены от серьезных экономических потрясений.
США, например, вот уже около двух лет не могут вы¬
карабкаться из очередного экономического кризиса. По¬
следние годы были отмечены также серьезным кризи¬
сом валютно-финансовой системы капитализма. Посто¬
янным явлением стал одновременный рост инфляции и
безработицы»5 Таким образом, буржуазное государст¬
во плохо справляется с ролью стабилизатора кризис¬
ных тенденций, отведенной ему в системе государствен¬
но-монополистического капитализма. Зато оно само, как
и вся политическая система капитализма, становится
объектом кризисных тенденций.
3 «Политическая экономия современного монополистического ка¬
питализма», т. I. Изд-во «Мысль», 1970, стр. 378.
4 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 193.
8 Там же, стр. 15.
5
Если задать вопрос, каково наиболее общее следст¬
вие воздействия всех перечисленных факторов на эволю¬
цию капиталистического государства за последние чет¬
верть века, то, используя образное выражение В. И. Ле¬
нина, можно сказать, что оно сводится к дальнейшему
возрастанию «Левиафана государственности», проникаю¬
щего во все поры общества8. Этот рост «Левиафана
государственности» можно проследить по разным на¬
правлениям.
.В функциональном плане это выразилось как в по¬
явлении и развитии новых функций империалистиче¬
ского государства, так и в развитии старых, «традицион¬
ных», функций, в том числе полицейско-репрессивного
характера.
Расширение функций, т. е. основных направлений
деятельности, государства в свою очередь оказало суще¬
ственное влияние на структуру государственных органов
и их взаимоотношения. Резко расширился и усложнился
механизм капиталистического государства, т. е. система
органов, учреждений, организаций, официально осущест¬
вляющих управление. Характерная особенность нынеш¬
ней фазы развития буржуазного государственного ме¬
ханизма — сравнительная неизменность конституционно
закрепляемой схемы органов власти, управления и пра¬
восудия в ее основных чертах, сочетающаяся с частой
перестройкой все увеличивающейся сети исполнительно¬
распорядительных органов разного профиля и масшта¬
бов, призванных обеспечить господствующему классу
достаточно динамичную организационную структуру. То
обстоятельство, что численное (по количеству ведомств)
расширение этого механизма в значительной мере связа¬
но с развитием новых функций империалистического
государства — прежде всего экономической функции, не
должно заслонять факт неуклонного роста в государ¬
ственном механизме органов непосредственного по¬
давления и принуждения (полиция, охранка, армия),
увеличение их потенциала и расширение сферы их дея¬
тельности.
Четверть века, прошедшие после второй мировой
войны, продемонстрировали огромное возрастание мили¬
таристско-полицейского потенциала империалистическо- 6
в В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 33, стр. 336,
6
го государства, реализуемого не только внутри, но и во¬
вне с тем, чтобы сохранить международную систему эк¬
сплуатации и гнета.
Говоря о государственном механизме, мы констати¬
руем институциональное усложнение буржуазной госу¬
дарственной машины; говоря о государственном аппа¬
рате, мы констатируем тот факт, что расширение го¬
сударственного механизма неразрывно связано с
возрастанием численности занятого в нем персонала.
Нет ни одного крупного капиталистического государст¬
ва, аппарат которого за последние четверть века не вы¬
рос бы в 2 раза и более. Занятость в государственном
аппарате растет быстрее, чем в народном хозяйстве,
отражая рост милитаризма и разбухание бюрократии.
Ограничимся лишь одним примером. В США в 1900 г.
в составе федерального аппарата насчитывалось 200 тыс.
человек; за последующие 30 лет этот аппарат увеличил¬
ся в< 3 раза и в 1932 г. насчитывал 600 тыс. человек;
за следующие 30 лет он возрос более чем в 4 раза:
в 1960 г. в его составе было 2500 тыс. человек; на¬
конец, за последнее десятилетие его численность уже
превысила 3 млн. Интересно, что в 1800 г. весь аппа¬
рат федерального правительства США насчитывал 3 тыс.
человек. Следовательно, за полтора века государствен¬
ный аппарат крупнейшей капиталистической страны вы¬
рос в 1000 раз.
В литературе справедливо указывалось на необходи¬
мость дифференцированного анализа современного бур¬
жуазного государственного аппарата7, отмечалось су¬
щественное изменение его социального состава — появ¬
ление в нем значительных прослоек мелкого чиновни¬
чества, технической интеллигенции, вспомогательных
служащих, которые по своему положению значительно
ближе к трудящимся, непосредственно занятым на
производстве, чем к привилегированной бюрократической
верхушке, сросшейся с монополиями. Однако в интере¬
сующей нас связи важно подчеркнуть, что разбухание
государственного аппарата в целом, равно как и расши¬
рение государственного механизма, свидетельствует о
возрастании роли государства в жизни современного
7 «Социально-политические сдвиги в странах развитого капита¬
лизма». Изд-во «Наука», 1971, стр. 240 и след.
7
капиталистического общества, усилении государственно-
бюрократического контроля над всеми сферами общест¬
венной жизни.
Рост «Левиафана государственности» означает одно¬
временно и увеличение относительной самостоятельно¬
сти современного капиталистического государства по
отношению к обществу. Эта самостоятельность выражает¬
ся не только в усилении обратного воздействия го¬
сударства на социально-экономические процессы, в уве¬
личившейся роли государства в соотношении «базис —
надстройка». Суть проблемы в том, что это возрастающее
обратное воздействие, взятое в целом и в его конеч¬
ных целях, направлено на то, чтобы затормозить объ¬
ективные закономерные социально-экономические про¬
цессы. В буржуазном обществе «деятельность субъекта
управления противоречит объективным тенденциям раз¬
вития общества, закономерностям классовой борьбы и
социалистической революции»8. Увеличение относитель¬
ной самостоятельности капиталистического государства
выступает как установление его максимальной власти
над обществом, а следовательно, и как все возрастаю¬
щее политическое отчуждение государственной власти
от общества.
Государство представляет собой хотя и главное, но
не единственное звено политической организации (или
системы) современного буржуазного общества. В нее
входят также буржуазные партии, различного рода пред¬
принимательские союзы, церковные учреждения, желтые
профсоюзы, разные общества, преследующие политиче¬
ские цели. Все эти учреждения составляют механизм
диктатуры монополистического капитала, которой рабо¬
чий класс и другие трудящиеся слои противопоставля¬
ют свои политические организации: коммунистические
и рабочие партии, профсоюзы, молодежные организа¬
ции и др.
Политическая организация современного капитали¬
стического общества отражает, таким образом, его клас¬
сово антагонистический характер, а в известной мере
также иные социальные расслоения. Точка зрения, со¬
8 В., Г. Афанасьев. Научное управление обществом. Полит¬
издат, 1968, стр. 59.
8
гласно которой в политическую организацию современ¬
ного буржуазного общества входят только учреждения
господствующих классов, представляется неверной.
В теоретическом отношении она не учитывает того, что
классовые противоречия и классовая борьба неизбежно
находят свое отражение в политической надстройке;
в политическом отношении она несовместима с тезисом
о возможности мирного осуществления социалистиче¬
ской революции с использованием институтов парла¬
ментаризма; в правовом отношении — не подчеркивает
право коммунистических и рабочих партий и органи¬
заций на легальное существование наравне с другими по¬
литическими партиями и организациями.
По сравнению с прошлым политическая структура
развитых капиталистических стран значительно услож¬
нилась. Буржуазная и реформистская пропаганда исполь¬
зовала это для далеко идущих выводов о якобы «плю¬
ралистическом» характере политической власти в сов¬
ременном капиталистическом обществе и даже о «диффу¬
зии власти» между организациями различных классов и
слоев и, следовательно, утере монополии власти бур¬
жуазным государством.
В действительности многозвенность политической
структуры современного капиталистического общества
не ведет ни к «диффузии власти», ни к умалению роли
буржуазного государства. Более того, такое усложнение
структуры имеет своим следствием еще большее возра¬
стание роли капиталистического государства. Чем зна¬
чимее, например, организации рабочего класса и других
трудящихся, тем большие надежды возлагает господ¬
ствующий класс на военно-полицейскую силу государст¬
венного механизма, тем больше укрепляет ее.
Быть может, однако, государство, уступает часть сво¬
их властных функций другим звеньям механизма дикта¬
туры монополий и в этом смысле его роль в осущест¬
влении политической власти действительно умень¬
шается?
Превращение буржуазного государства в комитет по
управлению делами монополистической буржуазии, су¬
жение его социальной базы при росте сознательности
и организованности масс имеют своим следствием то,
что государственный механизм тесно взаимодействует с
организациями, преследующими цели удержания широ¬
9
ких слоев населения в рамках буржуазного влияния
(партии, церковь, правые профсоюзы). Сращивание го¬
сударственного аппарата с монополиями приобретает
форму тесного взаимодействия с предпринимательскими
союзами и другими подобными группами давления. Од¬
нако при всем этом государство остается главным ору¬
дием политической власти капитала.
Прежде всего это обусловлено тем, что политиче¬
ская власть капитала, как власть меньшинства над боль¬
шинством, невозможна без принуждения, носителем ко¬
торого была и остается государственная машина. Ни¬
какие другие звенья механизма диктатуры монополий
не могут заменить собой основные атрибуты этой вла¬
сти — военно-полицейский, административно-бюрократи¬
ческий и судебный аппарат. И наоборот — об этом уже
говорилось выше — возрастает роль государственной ма¬
шины в экономической и идеологической сферах, не¬
когда бывших монополией негосударственных звеньев
механизма диктатуры капитала.
Это определяется, далее, и характером отношений
внутри господствующего класса, осуществляющего по¬
литическую власть. Из всех организаций, создаваемых
буржуазией, только государство обладает способностью
выступать как «совокупный капиталист», т. е. выражать
общие интересы этого класса, а не интересы лишь его
определенных слоев и групп.
В силу всех этих причин на поставленный выше воп¬
рос следует дать отрицательный ответ. Усложнение ха¬
рактера политической организации капиталистического
общества и механизма диктатуры монополий ведет к еще
большему усилению роли капиталистического государст¬
ва в качестве основного орудия власти.
Разумеется, из этого не следует, что значение дру¬
гих, негосударственных, звеньев механизма политиче¬
ского господства падает. Наоборот, оно возрастает.
Так, характерная черта развития политической над¬
стройки современного капиталистического общества —
усиление роли политических партий, являющееся средст¬
вом аккумуляции голосов избирателей, идеологического
воздействия на массы, политического манипули¬
рования ими. Развитие государственно-монополистиче¬
ского капитализма усилило значение и реальную силу
различного рода предпринимательских союзов и других
10
организаций капитала, деятельность которых отнюдь
не ограничивается одними лишь задачами экономическо¬
го плана. Впрочем, буржуазные и реформистские партии
и предпринимательские союзы, если и являются фор¬
мально негосударственными организациями, то по суще¬
ству достаточно глубоко интегрированы в капиталисти¬
ческую государственность и в определенном смысле
даже институционально — это относится прежде всего к
партиям — выступают как ее составная часть. Харак¬
терно, что даже по своей структуре партийный аппарат
и аппарат монополистических союзов, с одной стороны,
и государственный механизм и аппарат, с другой, хо¬
рошо прилажены друг к другу. В связи с этим уместно
вспомнить слова В. И. Ленина, который писал: «...го¬
сударство, которое было сначала единственной органи¬
зацией господствующего класса, превращается в орга¬
низацию, существующую наряду с другими, с тем, чтобы
Снова превратиться в единственную, впитавшую в себя
все другие, организацию» 9.
Усложнение механизма политической власти монопо¬
лий, собственно государственного механизма, рост го¬
сударственного аппарата не должны заслонять тенден¬
цию к сужению круга действительных правителей — той
социальной силы, которой реально принадлежит поли¬
тическая власть в современном капиталистическом об¬
ществе. Характеристика классовой природы современного
капиталистического государства уже не может ог¬
раничиваться только указанием на политическое гос¬
подство класса буржуазии. Сегодня важнейшее значе¬
ние приобретает тот'" факт, что сравнительно немного¬
численная монополистическая буржуазия, финансовая
олигархия держит в своих руках рычаги власти в го¬
сударственной структуре, которая выступает в виде
своеобразной иерархической пирамиды со стремительно
сужающейся верхушкой. В этой связи соотношение
«класс буржуазии — монополистический капитал — госу¬
дарство» нуждается в известной детализации.
В определенном смысле это соотношение выступает
сейчас в более «чистом», чем когда бы то ни было,
виде. Речь идет о том, что исторически буржуазия в
* В. И. Л ен и н. Полное собрание сочинений, т. 33, стр. 336.
11
ряде стран была вынуждена делить политическую
власть с другими эксплуататорскими классами, прежде
всего с юнкерством, земельными собственниками. Исто¬
рии известны самые разнообразные ситуации этого
рода. В ряде случаев в государственном механизме гос¬
подствовала буржуазия, а интересы иных эксплуататор¬
ских слоев учитывались преимущественно с помощью
конкретной государственной политики; в других случаях,
несмотря на экономическое господство буржуазии, го¬
сударственная власть находилась в руках юнкерства,
проводившего при этом политику активной защиты ин¬
тересов капитала, закрепленных также правом (кайзе¬
ровская Германия). Иногда соотношение сил старого,
феодального класса и завоевывавшего экономические и
политические позиции класса буржуазии складывалось
таким образом, что государство приобретало как бы
известную самостоятельность и независимость по отно¬
шению к обоим этим классам. Таково было, в частно¬
сти, положение во Франции в период бонапартизма,
глубокий анализ которого дан в известной работе
К. Маркса «Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта».
Имея в виду все возможные ситуации дележа поли¬
тической власти между буржуазией и другими эксплуа¬
таторскими классами, следует отметить, что в боль¬
шинстве главных капиталистических стран они отно¬
сятся в основном лишь к периоду до общего кризиса
капитализма. В последующем произошла дальнейшая
монополизация не только самого капитала (проникшего,
в частности, в очень больших масштабах в земельную
собственность), но и политической власти в буржуазном
обществе. «Монополистический капитал, полностью за¬
хватив основные материальные средства, не делит ни с
кем политическую власть»10. Вопрос о дележе власти
не следует смешивать с вопросом о формах ее осущест¬
вления, которые различаются в зависимости от того, сам
ли монополистический капитал (в лице своих партий)
непосредственно осуществляет государственную власть
или же он вынужден действовать через другие социаль¬
ные силы вплоть до социал-реформистских партий.
10 «XXII съезд Коммунистической партии Советского Союза».
Стеногр. отчет, т. III. Госполитиздат, 1962, стр. 252.
12
Возвращаясь к соотношении) «класс буржуазии — мо¬
нополистический капитал — государство», важно еще раз
подчеркнуть, что ныне центр тяжести несомненно пере¬
несен' с его первого элемента на второй. В домонопо¬
листический период позиция государства — «ночного
сторожа», сводившаяся к охране основных устоев капи¬
талистической системы, отвечала интересам всего клас¬
са буржуазии. «Современная государственная власть,—
говорилось в Манифесте Коммунистической партии,—
это только комитет, управляющий общими делами всего
класса буржуазии» н.
Развитие монополистического капитализма поставило
перед государством и другую задачу — всеми доступ¬
ными ему методами оказывать всестороннюю экономи¬
ческую поддержку монополиям. В этом плане не только
интересы общества в целом, не только права трудя¬
щихся масс, но зачастую и интересы некоторых сло¬
ев немонополистической буржуазии приносятся госу¬
дарством в жертву монополиям. Насколько позволяют
конкретно-исторические условия, интересы монополий
ныне ставятся государством превыше всего. Говоря об
этом процессе, Программа КПСС подчеркивает, что «го¬
сударство стало комитетом по управлению делами, мо¬
нополистической буржуазии». Это положение очень точ¬
но отражает линию развития буржуазной государствен¬
ности с точки зрения ее классовой характеристики.
Было бы, однако, неправильно противопоставить это
определение тому, которое было дано Марксом и Эн¬
гельсом в Коммунистическом манифесте. Обе эти фор¬
мулы тесно связаны между собой и дополняют друг
друга, причем не только в историческом плане, но и
как выражение классового содержания капиталистиче¬
ской государственности наших дней. Будучи комитетом
по управлению делами монополистической буржуазии,
современное капиталистическое государство в то же вре¬
мя остается и комитетом по управлению общими делами
всего класса буржуазии, поскольку такими общими де¬
лами является сохранение капиталистического общест¬
венного строя, частной собственности как возможности
присваивать чужой неоплаченный труд, свободы пред¬
принимательства и т. д. Однако наиболее характерная
11 К. Маркс и Ф. Энгельс. Сочинения, т. 4, стр. 426.
13
его Черта состоит в том, Что именно монополистичен
скому капиталу принадлежит полнота власти в государ¬
стве (им захвачены командные позиции в государствен¬
ном аппарате, а немонополистическая буржуазия либо
оттеснена на второстепенные места, либо вовсе отстра¬
нена от власти) и что вследствие этого, насколько по¬
зволяют конкретно-исторические условия, интересы мо¬
нополий ставятся этим государством превыше всего.
Монополии не могут афишировать свое политическое
господство или осуществлять его открыто и прямо по¬
добно дворянству в феодальном государстве и промыш¬
ленной буржуазии в условиях цензового буржуазного
государства. Формально-юридически монополист не на¬
делен ни публичной властью, как феодал, ни исключи¬
тельной привилегией выбирать и быть избранным, как
буржуазный собственник в цензовом государстве. По¬
литическая власть монополий имеет не юридический,
а фактический характер, она в значительной мере ано¬
нимна и не любит выступать на освещенной политиче¬
ской арене. Пути сращивания экономической власти с
политической, экономической монополии с политической
в современном буржуазном государстве при наличии
всеобщего избирательного права сложнее, чем когда-ли¬
бо раньше. Остановимся на наиболее важных из них.
1. Сращивание монополий с государственным аппа¬
ратом посредством замещения в нем командных долж¬
ностей, как правило, людьми, тесно связанными с моно¬
полистическим капиталом личными, родственными, иму¬
щественными, деловыми и идеологическими узами. В тех
случаях, когда на эти должности попадают люди из
«другого круга», монополии без особого труда либо де¬
лают их «своими людьми» путем прямой коррупции,
приобщения к деловому миру и т. п., либо же избав¬
ляются от них. Это сращивание происходит на разных
уровнях, и в условиях государственно-монополистиче¬
ского капитализма стремление монополий держать в
своих руках командные высоты государственной власти
подкреплено системой различного рода «комплексов»,
т. е. особо тесного переплетения монополий и государст¬
венных органов, действующих в одной и той же сфере
производства. Наиболее известен «военно-промышлен¬
ный комплекс» в США, роль которого особенно значи¬
тельна.
14
В современный период процесс сращивания госу¬
дарственной власти с монополиями зашел так далеко,
как никогда прежде. Однако и применительно к импе¬
риалистическому государству, выступающему в качест¬
ве комитета по управлению делами монополий, сохраня¬
ем свою силу марксистское положение об известной са¬
мостоятельности государства не только по отношению к
обществу в целом, но и по отношению к господствую¬
щему классу 12. По справедливому замечанию Е. Варги,
«суть дела заключается не в одностороннем «подчине¬
нии», а б соединении сил, которые, несмотря на это
соединение, в известной степени сохранили свою само¬
стоятельность» 13.
Эта относительная самостоятельность не имеет ни¬
чего общего с «надклассовостью», которую приписывают
современному капиталистическому государству предста¬
вители буржуазно-реформистской идеологии. Она не есть
разновидность тех исторических ситуаций, когда госу¬
дарство выступает в качестве более или менее само¬
стоятельной силы, лавирующей между соперничающими
классами (такого рода ситуации правильно называют
«исключительной самостоятельностью»). Наконец, она
не есть самостоятельность государственной бюрократии,
возникающая якобы вследствие приобретения ею собст¬
венной экономической базы в виде возросшего объема
государственной собственности. Речь идет об относи¬
тельной самостоятельности именно в рамках соотноше¬
ния «монополистический капитал — государство», обус¬
ловленной главным образом возможностью расхождений
между интересами отдельных монополий и «совокупного
монополиста» и даже «совокупного капиталиста», пред¬
ставляемых государством. Внутримонополистические и
внутрикапиталистические противоречия — такова основа
этой относительной самостоятельности, выражающейся,
в частности, в том, что при теснейшем переплетении и
сращивании монополий с государственным аппаратом
действия государства в ряде случаев направлены против
отдельных монополий или их групп. Это происходит как
12 Эти две формы проявления относительной самостоятельности
государства не следует смешивать, что иногда случается в нашей
юридической литературе.
13 Е. В а р г а. Очерки по проблемам политэкономии капитализма.
Политиздат, 1969, стр. 54—55.
15
во имя общеклассовых интересов капитала, так и в ин¬
тересах других монополий.
2. Еще одно важнейшее средство обеспечения власти
монополий — использование ими политических партий,
приспособление партийной системы к задачам монопо¬
листического капитала, превращение экономической
силы в политическую, поскольку основным способом под¬
чинения партийного механизма монополиям служит щед¬
рое финансирование ими аппарата партий, избиратель¬
ных кампаний, партийных издательств и т. д. Буржуаз¬
ные партии не могут существовать, действовать, при¬
носить успех профессиональным политикам, не опира¬
ясь на финансовую помощь крупного капитала, который
тщательно учитывает при этом характер партии, ее со¬
циальный состав, исторически сложившиеся связи с раз¬
личными классами, слоями, группами и т. д.
Представители крупного капитала либо сами зани¬
мают руководящие посты и позиции в центральных ор¬
ганах партий, либо устанавливают тесные и непосредст¬
венные контакты с профессиональными политиками и
боссами партий. В целях приспособления механизма
партий к интересам монополий проводится централиза¬
ция и бюрократизация структуры партий, вводится стро¬
гая дисциплина для членов партийных фракций в пар¬
ламенте, обновляется идеологическое вооружение собст¬
венно буржуазных и правореформистских партий.
3. Монополистический капитал устанавливает также
прямые и непосредственные контакты (минуя партии)
с членами правительства и парламента, диктуя им про¬
грамму действий в области внутренней и международ¬
ной политики. Такие контакты осуществляются отдель¬
ными крупными монополистами, всегда имеющими до¬
ступ в «высшие сферы», и союзами и объединениями
предпринимателей, торговыми палатами и т. д. Корпо¬
рации и предпринимательские организации располагают
огромным аппаратом для подготовки докладных запи¬
сок, подтасовывания статистических материалов и даже
для разработки законопроектов, которые затем вносятся
в парламент от имени отдельных его членов или фрак¬
ций. Они издают газеты и журналы, усиленно пропаган¬
дирующие их точку зрения, располагают постоянными
агентствами для связи с членами парламента и прави¬
тельства (лобби), обладают огромными секретными
16
фондами для «обработки» нужных им политических дея¬
телей. Они без труда добиваются права «консультиро¬
вать» различные правительственные органы и участво¬
вать в разных правительственных и парламентских
комиссиях.
В случае каких-либо серьезных расхождений между
монополиями и государственными органами монополии
могут оказать на государственный аппарат финансовый
нажим, организуя утечку капиталов за границу, ставя
под угрозу государственные финансы, саботируя те или
иные экономические мероприятия правительства. Прак¬
тика показывает, что подобные «размолвки» неизменно
заканчиваются капитуляцией правительства или уходом
его в отставку.
4. Монополистический капитал помимо партийного и
государственного аппарата обладает огромным арсена¬
лом средств для прямого воздействия на избиратель¬
ный корпус. Монополии фактически подчинили себе все
основные средства массовой информации—телевидение,
радио, издательское дело, прессу, выходящую массовым
тиражом. Наряду с государственным радиовещанием и
телевидением во многих государствах имеются частные
радио- и телекомпании и «коммерческое» телевидение,
находящиеся непосредственно в руках монополий. В во¬
просах идеологического воздействия на массы они
пользуются активной поддержкой церкви, особенно като¬
лической.
Важный фактор, обеспечивающий сохранение власти
монополий,— последовательно проводимый стратегиче¬
ский курс, направленный на то, чтобы ликвидировать
или существенным образом ограничить легальные воз¬
можности борьбы рабочего класса и других социаль¬
ных сил против господства монополий. Речь идет о дли¬
тельном, непрекращающемся наступлении империалисти¬
ческой буржуазии на демократию. В. И. Ленин еще в
начале нашего века вскрыл эту важнейшую закономер¬
ность эпохи империализма — поворот от демократии, к
реакции.
Капитал выступал за демократические порядки лишь
до тех пор, пока широкие слои населения были лише¬
ны демократических прав и свобод и фактически от¬
странены от участия в политических институтах, а де¬
мократия выступала по существу как форма отношений
17
лишь внутри правящих классов. Как только степень
использования широкими слоями населения демократи¬
ческих свобод и институтов начинает представлять опас¬
ность для господства буржуазии, последняя обнаружива¬
ет стремление отказаться от демократии. Эта тенден¬
ция нашла свое наиболее полное завершение в фашиз¬
ме — жестокой диктатуре самых реакционных сил моно¬
полистического капитала. Фашизм ликвидировал демо¬
кратию для своих стран, не говоря уже о том чудовищ¬
ном режиме насилия и угнетения, который он вводил на
захватываемых им территориях.
В первые годы после краха фашизма в условиях
общедемократического подъема монополистический капи¬
тал еще не мог позволить себе вести развернутое на¬
ступление на традиционные порядки буржуазной демо¬
кратии. Но вскоре отмеченная выше тенденция поворо¬
та монополистического капитала от демократии к поли¬
тической реакции снова дала о себе знать. Тенденция
к установлению авторитарных методов правления ныне
выступает в легализованных формах, прикрывается бо¬
лее или менее респектабельными правовыми одеждами.
Монополистический капитал не мирится с буржуазно¬
демократическими свободами, но продолжает лицемерно
провозглашать их. Своим авторитарным устремлениям
он пытается придать видимость конституционности. Не
ломая открыто республиканскую форму правления, он
хочет приспособить ее к режиму власти «сильной лич¬
ности», охотно используя, в частности, все формы, свя¬
занные с усилением исполнительной власти, например
президентскую республику.
В содержании буржуазной демократии можно выде¬
лить два аспекта, имеющих важное значение для судеб
общества. Первый — наличие ряда демократических прав
и свобод, завоеванных трудящимися в ожесточенной клас¬
совой борьбе, в том числе право создавать свои поли¬
тические и профессиональные организации. Второй за¬
ключается в том, что, будучи в целом отстранены от
повседневного управления государством, трудящиеся мо¬
гут добиться (практически это бывает далеко не всегда)
известного представительства своих интересов в выбор¬
ных органах — парламентах. Империалистическая реак¬
ция ведет развернутое наступление в обоих этих нап¬
равлениях, причем в зависимости от конкретно-истори-
18
веских особенностей направлением главного удара
становилась либо область прав и свобод, либо парла¬
ментаризм, либо то и другое вместе.
Однако реакционной тенденции монополистического
капитала противостоит контртенденция — последователь¬
ная и все усиливающаяся (несмотря на отдельные спа¬
ды) борьба рабочего класса и других слоев трудящего¬
ся населения за демократию и ее расширение во всех об¬
ластях жизни общества. Как подчеркивал В. И. Ленин,
империализм не останавливает роста демократических
тенденций в массе населения, а лишь обостряет антаго¬
низм между этими демократическими стремлениями и ан¬
тидемократической тенденцией монополий 14. В условиях
борьбы этих двух тенденций монополистический капи¬
тал, стремясь к авторитаризму, пытается выхолостить
демократические институты, но вместе с тем ему прихо¬
дится считаться с общедемократическим движением ши¬
роких масс населения, что практически выражается в со¬
хранении и развитии демократических институтов. Вне
этой диалектической борьбы противоположностей нель¬
зя понять политическую действительность современного
капитализма.
Не следует забывать и о том,— эту мысль неоднократ¬
но подчеркивал В. И. Ленин,— что при прочих равных
условиях буржуазно-демократическое государственное
устройство является наиболее приемлемой для буржуаз¬
ного класса в целом политической формой.
В результате действия указанных противополож¬
ных тенденций в основных капиталистических странах
сохраняются буржуазно-демократические формы прав¬
ления и политического режима; но наряду с этим до¬
статочно ощутимы изменения авторитарного плана, ко¬
торые б значительной мере подрывают традиционные
демократические устои или создают для этого предва¬
рительные условия. В целом политический строй основ¬
ных современных капиталистических государств можно
охарактеризовать как ограниченную буржуазную демо¬
кратию (в некоторых странах — Испания, Португалия —
сохраняются порядки фашистского образца).
О сохранении буржуазно-демократических форм сви¬
детельствуют:
14 В. И. Л е ii и н. Полное собрание сочинений, т. 30, стр. 102.
19
1. Законодательное провозглашение и частичное осу¬
ществление буржуазно-демократических прав и свобод
(право на объединение, равноправие, свобода слова,
право на забастовку и др.). При этом следует отме¬
тить, что после второй мировой войны в тексты ряда
конституций в результате борьбы трудящихся был вклю¬
чен более широкий, чем когда-либо ранее при капита¬
лизме, перечень социально-экономических прав.
2. Многопартийность, предполагающая сменяемость
партий (в том числе социал-демократических) у власти
и наличие партийной оппозиции. Правда, эта сменяе¬
мость и оппозиционность отнюдь не угрожают основам
капиталистического строя, однако в ряде случаев могут
являться препятствием на пути авторитарных тенденций.
3. Легальные, хотя и ограниченные, возможности
для организации и деятельности противников диктату¬
ры монополий в рамках буржуазной законности.
4. Существенная роль выборов в формировании орга¬
нов государства. Основные органы государства (парла¬
мент, президент, а иногда в той или иной форме глава
правительства) избираются либо гражданами, либо пар¬
ламентом. Господствующая часть буржуазии вынуждена
идти на расширение избирательного права и считаться с
результатами выборов, поскольку они определяют смену
партий у власти. Избирательные кампании все чаще при¬
обретают характер важных политических акций.
5. Формальное признание принципа разделения вла¬
стей и главенствующей роли представительных орга¬
нов — парламентов в системе государственных органов.
Признаки, свидетельствующие об авторитарных огра¬
ничениях буржуазно-демократической формы правления
и политического режима, таковы:
6. Демократические свободы граждан и организаций
подвержены юридическим (не говоря уже о фактиче¬
ских) ограничениям и дискриминации по социально-по¬
литическому, расовому и иным признакам. В капитали¬
стических странах члены коммунистических партий и
примыкающих к ним организаций не вправе занимать
большинство государственных должностей и ограничены
в других конституционных правах. Установлено правило
о лояльности служащих государственного аппарата, ко¬
торое подрывает основы даже буржуазной оппозиции
правительству. Проводятся так называемые проверки
20
ЛбяЛьйости Или благонадежности: все служащие, заподо¬
зренные в недостаточной «верности», лишаются своих по¬
стов. Чистки такого рода широко проводились в США,
ФРГ, в меньшем объеме в Англии и других странах.
Как уже отмечалось, правящие круги капиталисти¬
ческих государств были вынуждены пойти на ряд ре¬
форм, расширяющих социально-экономические права
трудящихся. Однако одновременно в качестве контрре¬
формы существенно расширилось и ужесточилось анти¬
рабочее и антипрофсоюзное законодательство, ограни¬
чивающее не только социально-экономические, но и
политические права трудящихся и их объединений и ор¬
ганизаций.
2. В ряде капиталистических стран серьезно ущем¬
лены де-юре и де-факто права коммунистических и ра¬
бочих партий. Наиболее яркие примеры такой дискри¬
минации — прямое запрещение Коммунистической пар¬
тии в 1956 г. в ФРГ и сложная система юридических мер,
ограничивающих деятельность Коммунистической пар¬
тии США, подвергающих ее правовому остракизму.
3. Реальная политическая власть переходит от вы¬
борных представительных органов к правительствен¬
ной административно-бюрократической машине. Огром¬
ную власть над обществом получают военно-полицей¬
ские звенья этой машины (в США — Пентагон, ФБР,
ЦРУ), неуклонно наращивающие репрессивный потен¬
циал. Развитие государственно-монополистического
капитализма ведет к более широкому, чем когда-либо
ранее, сращиванию этого административно-бюрократиче¬
ского аппарата с монополиями в форме личной унии,
«военно-промышленного комплекса» и т. д. Полномочия
административно-бюрократической машины все время
расширяются как фактически, так и юридически, в том
числе посредством чрезвычайного законодательства.
4. Империалистическая буржуазия не исключила из
аресенала средств, при помощи которых она намеревает¬
ся сохранять свое господство, крайне правые орга¬
низации и движения фашистского и профашистского
плана. В определенных ситуациях им отводится лишь
роль политического резерва, но нередко их политиче¬
ская активность увеличивается, превращаясь в прямую
yipoay демократическому строю (вплоть до угрозы го¬
сударственного переворота — в Италии в 1970 г.).
21
Все это наглядно выражает авторитарные устрем¬
ления монополистического капитала, которые неизбеж¬
но вступают в противоречие с буржуазно-демократиче¬
скими порядками.
В конкретно-исторических условиях, в зависимости
от соотношения сил на политической арене, перечис¬
ленные выше факторы выступали в разных соотноше¬
ниях, и в этой связи можно (впрочем, в некоторой ме¬
ре условно) выделить три этапа или фазы в развитии
капиталистической государственности в послевоенную
четверть века.
Первый этап охватывает вторую половину 40-х годов
и может быть охарактеризован как своеобразное под¬
ведение политических итогов развязанной фашизмом
второй мировой войны. Правящие круги основных ка¬
питалистических стран подводили эти итоги в условиях
поражения наиболее реакционных, фашистско-милитари¬
стских сил, роста антифашистско-демократического дви¬
жения в своих странах и авторитета и влияния социа¬
лизма на мировой арене. Естественно, что в этих усло¬
виях для сохранения основ своего господства буржуа¬
зия должна была пойти на известную демократизацию
политических систем и режимов. За исключением США,
такой процесс затронул все главные капиталистические
страны, особенно те, которые были освобождены из-под
власти фашизма. Здесь этот процесс нашел свое выра¬
жение прежде всего в ликвидации самой фашистской,
милитаристской государственной и военной машины, за¬
прещении фашистских партий и примыкающих к ним
организаций, восстановлении и известном развитии бур¬
жуазно-демократических порядков. Коммунистические
партии, ранее объявленные вне закона, получили право
на легальное существование и, возглавив демократиче¬
ские силы, развили активную борьбу за глубокие со¬
циальные реформы.
Во Франции (1946 г.), в Италии (1947 г.), Японии
(1947 г.), ФРГ (1949 г.) были приняты новые консти¬
туции, которые имели большее демократическое содержа¬
ние, чем существовавшие ранее буржуазные конституции.
В Англии были проведены важные социально-экономиче¬
ские реформы. Однако наступление демократических сил
достаточно умело сдерживалось капиталистическими
кругами, сумевшими сохранить ключевые экономические
22
и политические позиции. Во Франции силы реакционных
партий добились замены первого, самого демократиче¬
ского проекта конституции (апрель 1946 г.) другим, более
сдержанным проектом (октябрь 1946 г.), который и стал
затем действующей конституцией. Основной закон ФРГ
был существенным шагом назад по сравнению с приня¬
тыми ранее конституциями земель.
Второй этап в развитии капиталистической государ¬
ственности после второй мировой войны охватывает
50-е годы и может быть охарактеризован как поворот
к реакции, как контрнаступление монополистического
капитала на позиции демократических сил внутри стра¬
ны и «холодную войну» вовне. Эта политика реакцион¬
ного «обратного курса» в значительной мере связана с
утверждением гегемонизма США в капиталистическом
мире. Ее специфические черты — антикоммунистическая
истерия, политический и идеологический маккартизм,
антидемократические реформы конституций и избира¬
тельных систем, реакционное антирабочее и антипроф¬
союзное законодательство, принесение государственного
суверенитета в жертву агрессивным военным блокам,
авантюристическая политика «отбрасывания коммуниз¬
ма», политика военного подавления национально-осво¬
бодительного движения в бывших колониях и т. п.
Империалистической буржуазии в этот период уда¬
лось провести ряд реакционно-авторитарных и откро¬
венно антикоммунистических акций. Однако в целом по¬
литический курс, основанный на принципах маккартиз¬
ма и голдуотеризма, клерикального авторитаризма,
вождистского голлизма, потерпел неудачу.
Третий этап (начавшийся в 60-х годах и продолжаю¬
щийся сейчас) по сравнению с предыдущим характе¬
ризуется известным сдвигом влево в соотношении сил
на политической арене, что обусловлено в первую оче¬
редь подъемом демократических сил, антимонополисти¬
ческих движений, принимавших нередко чрезвычайную
политическую остроту (наиболее яркий, но не единст¬
венный пример — события 1968 г. во Франции). Правя¬
щие круги на этом этапе предпочли отказаться от
наиболее откровенных форм политического маккартиз¬
ма, о чем свидетельствуют, в частности, некоторые ре¬
шения Верховного суда США, признавшего неконститу¬
ционным ряд норм антикоммунистического законодатель¬
23
ства 50-х годов, или появление возможности для легаль¬
ной деятельности коммунистической партии в ФРГ
Почти 20 лет находившаяся здесь у власти реакци¬
онная группировка ХДС—ХСС — носитель опасных по¬
литических установок реваншистско-милитаристского
плана — вынуждена была уступить свое место социал-
демократам (в коалиции со Св.ДП). Во Франции
были нанесены сильные удары авторитаризму — режиму
«сильной личности», усилились влияние и консолидация
левых сил. Во Франции, Италии, Японии возросло пред¬
ставительство коммунистических и рабочих партий в вы¬
борных органах. В Англии, США, ФРГ и некоторых
других странах произошла демократизация избиратель¬
ного права путем снижения избирательного возраста,
упразднения образовательных и некоторых других
цензов.
Позитивные факторы наличествуют и в сфере меж¬
дународных отношений прежде всего благодаря последо¬
вательной ленинской внешней политике укрепления мира
между народами, проводимой Советским Союзом и дру¬
гими социалистическими странами.
Заключение международных договоров Советского
Союза, Польши, ГДР с ФРГ отвечает сложившимся
в Европе политическим и территориальным реальностям,
способствует развитию добрососедских отношений ФРГ
с Советским Союзом и другими странами социализма.
Важный фактор в упрочении мира — подписание совет¬
ско-американских соглашений, в том числе о предотвра¬
щении ядерной войны. Уже в течение ряда лет на дру¬
жеской основе развиваются отношения между Совет¬
ским Союзом и Францией. Победой демократических
сил в международном масштабе было прекращение
войны во Вьетнаме. Находят все более широкое призна¬
ние принципы мирного сосуществования государств с
различным социальным строем, расширяются взаимовы¬
годные экономические связи между социалистическими
и капиталистическими странами.
Однако все это не означает отказа империалисти¬
ческой буржуазии от реакционно-авторитарных уста¬
новок. Их выражением являются наступление консерва¬
тивного правительства Хита на права рабочего класса
в Англии, принятие «чрезвычайного законодательства»
в ФРГ, серия политических убийств в США, в том чис¬
24
ле убийств борцов за гражданские свободы, реакцион¬
ные военные перевороты (Греция, Чили) или попытки
совершать таковые, применение новых форм неоколониа¬
лизма, агрессия Израиля против арабских народов, по¬
пытки использовать в политической борьбе неофашист¬
ские партии и группировки (ФРГ, Италия). И хотя эти
попытки не дали пока существенных результатов, сами
по себе они симптоматичны и потенциально чрезвычайно
опасны. Таким образом, «всюду, где это ему удается, им¬
периализм ведет наступление на демократические права
и свободы...» 15
Что касается изменения за послевоенные четверть
века форм правления, характерных для капиталисти¬
ческого государства, то прежде всего следует отметить
переход такой классической парламентарной республи¬
ки, как Франция, к президентской республике. Это не
просто особенность развития Франции в 50—60-е годы.
То, что произошло в этой стране, отразило общее стрем¬
ление монополистического капитала к установлению вла¬
сти «сильной личности», наделенной более широкими и
действенными полномочиями, чем представительные ор¬
ганы, т. е. к авторитаризму.
В прошлом установление президентской республики
в США, несомненно, во многом было связано с наме¬
рением довести до логического завершения принцип
разделения властей? В наше время установление этой
формы свидетельствует об ином — о выдвижении на
авансцену возглавляемой президентом исполнительной
власти (это произошло и в США), расширении ее пол¬
номочий и возможностей за счет падения роли (а во
Франции и резкого сужения компетенции) парламента.
Наряду с такой характерной чертой президентской
республики (по которой ее обычно отличают от парла¬
ментарной), как неответственность правительства перед
парламентом (правительство назначается президентом
и ответственно перед ним), следует указать на еще
одну ее существенную черту: президент, будучи незави¬
симым от парламента главой исполнительной власти,
может формировать правительство из представителей
15 «Международное Совещание коммунистических и рабочих
партий. Документы и материалы», стр. 300.
25
своей партии (такая «своя» партия у президента есть
всегда, даже если он формально выступает в качестве
независимого) или блока партий безотносительно к тому,
имеет ли эта партия (или блок партий) большинство
в парламенте. Это означает, что результаты парламент¬
ских выборов (т. е. волеизъявление избирательного кор¬
пуса) могут не оказать практически непосредственного
влияния на структуру, состав и соответственно направ¬
ление деятельности правительственной власти и ее ад¬
министративно-бюрократического аппарата. Правитель¬
ственная власть как бы заслонена фигурой президента
от непосредственного воздействия избирательного
корпуса.
Защитники «сильной» президентской власти ссыла¬
ются в этой связи на то обстоятельство, что при дан¬
ной форме правления президент, как правило, избирает¬
ся также непосредственно населением путем всеобщих
выборов.
Однако в большинстве случаев президент избирает¬
ся на более продолжительный срок, чем парламент, и,
следовательно, менее его подвержен воздействию избира¬
телей. Кроме того, выборы президента всегда носят пер¬
сонифицированный характер и элемент голосования в
них за «имэдж» (образ) обычно более силен, чем на
парламентских выборах. Наконец, за составом парла¬
мента всегда стоит значительно большее число избира¬
телей (особенно при пропорциональной системе), чем
за фигурой президента, ибо на президентских выборах
все голоса, отданные за проигравших конкурентов, про¬
падают. В США (во всяком случае, в XX в.) ни один
президент не был избран абсолютным большинством из¬
бирательного корпуса (значит, абсолютное большинство,
складывающееся из абсентеистов и тех, кто голосовал
против, не сказало «да» избранному кандидату). Прав¬
да, во Франции в законе содержится требование, со¬
гласно которому кандидат в президенты должен полу¬
чить для избрания абсолютное число голосов избира¬
телей, принявших участие в выборах. Но и здесь число
«пропавших» голосов может составить 49% от числа
участвовавших в выборах, а с учетом абсентеизма, т. е.
тех, кто не участвовал в выборах (во Франции это в
среднем не менее 15% лиц, имеющих право голоса),—
абсолютное большинство избирательного корпуса.
2«
Вместе с тем избрание президента, являющегося од¬
новременно главой государства и правительства, непо¬
средственно населением на основе всеобщего избиратель¬
ного права открывает известные возможности и для ис¬
пользования этого института антиимпериалистическими
демократическими силами, особенно если они выступают
единым фронтом. Такого рода ситуация имела место в
Чили в результате победы на президентских выборах
1970 г. социалиста С. Альенде и прихода к власти пра¬
вительства Народного единства, вставшего на путь ра¬
дикальных социальных преобразований1в.
Подобная ситуация в принципе не исключена и для
некоторых других государств, представляющих собой по
форме правления президентские республики, при нали¬
чии таких факторов, как высокий уровень демократи¬
ческого движения, традиции единства сильных партий
и организаций рабочего класса и идущих за ними со¬
циальных сил.
Таким образом, институт президента в условиях бур¬
жуазно-демократической республики, так же как и бур¬
жуазный парламент и некоторые другие государствен¬
ные институты, не является застывшей политической фор¬
мой с неизменным социальным содержанием. Все они
отражают противоречия капиталистической действитель¬
ности, изменения в соотношении классовых сил и могут
при благоприятной ситуации использоваться в иных це¬
лях, чем те, которые ставят перед ними силы реакции
и олигархии.
Модификации парламентарной республики, происхо¬
дившие в послевоенные годы (эта форма правления
по-прежнему сохраняет свое значение), тоже были в
конечном счете направлены на усиление исполнитель¬
ной власти, наделение ее большей не только фактиче¬
ской, но и юридической самостоятельностью по отноше¬
нию к парламенту.
Весьма характерен в этом отношении пример ФРГ,
которую нередко называют «канцлерской республикой»,
чтобы подчеркнуть возросшую роль главы правитель¬
ства и соответственно исполнительной власти — канцле-
18 Как известно, деятельность правительства С. Альенде, проте¬
кавшая в строго конституционных рамках, была прервана в 1973 г.
реакционным военным переворотом профашистского плана.
27
pa. В отличие от президентской республики, в ФРГ
канцлер не является одновременно главой правительст¬
ва и главой государства, он не может представлять
меньшинство бундестага. Однако, сохранив эти сущест¬
венные черты парламентарной республики, конституция
ФРГ предусматривает ряд мер, ограничивающих ответ¬
ственность самого канцлера и его правительства перед
парламентом. Так, отставка правительства против его
воли возможна лишь путем конструктивного вотума не¬
доверия канцлеру. О том, насколько сложен этот путь,
свидетельствует тот факт, что за все время существо¬
вания ФРГ конструктивный вотум был внесен в бунде¬
стаге лишь один раз, в мае 1972 г., и окончился не¬
удачей. В данном случае это была победа демократиче¬
ских сил, ибо вотум был внесен оппозиционной правой
группировкой ХДС—ХСС в связи с предстоявшей рати¬
фикацией договоров ФРГ с Советским Союзом и Поль¬
ской Народной Республикой.
Перед первой мировой войной из 23 существовав¬
ших тогда в Европе государств 20 были монархиями
и лишь три республиками (Франция, Швейцария, Пор¬
тугалия). Война и ревлюционные потрясения нанесли
существенный удар по монархической форме правления.
В то время как число государств в Европе возросло
до 30, число монархий уменьшилось до 15. В результа¬
те разгрома фашизма во второй мировой войне, пере¬
хода ряда европейских стран на путь социализма в Ев¬
ропе осталось ’всего 7 монархий, если не считать карли¬
ковых государств Монако и Лихтенштейн, а также Ис¬
пании, которой ее нынешний правитель Франко уготовил
монархическое будущее.
Нельзя преувеличивать роль монархического элемен¬
та в формах правления современно развитого капитали¬
стического государства, но нельзя и относиться к нему
лишь как к забавному анахронизму. Достаточно вспом¬
нить о той ожесточенной политической борьбе, которая
развернулась в первые послевоенные годы в Италии,
Японии и Бельгии между демократическими и реакци¬
онными силами по вопросу о том, следует ли сохранить
в этих странах институт монархии. Лишь в Италии де¬
мократическим силам удалось одержать победу. В Япо¬
нии и Бельгии этого не произошло, хотя японский им¬
ператор был неотъемлемым звеном военно-фашистского
28
режима, развязавшего агрессию в Азии, а король Бель¬
гии Леопольд запятнал себя коллаборационизмом.
Сохраняя этот институт (правда, в Японии с весьма
сузившимися функциями), реакция рассчитывала на то,
что он будет играть определенную политическую и идео¬
логическую роль. И действительно, его идеологическая
роль довольно значительна и фигура монарха широко
используется для пропаганды идеи «общности нации»,
верности национальным традициям и т. д.
В политическом отношении институт монархии во
многом статичен и служит своеобразным политическим
резервом, но нередко (в таких странах, как Бельгия,
Греция — до военного переворота 1967 г.) выступает
и в значительно более активных формах В частности,
в Бельгии король принимает довольно большое участие
в формировании правительства. Именно он определяет
партии, призванные образовать правительственную коа¬
лицию, и выбирает среди лидеров этих партий главу
будущего кабинета. Во время правительственного кризи¬
са 1968 г., длившегося около 5 месяцев, король Бодуэн
провел десятки консультаций, в ходе которых возникали
все новые кандидатуры.
В Англии дважды за последние десятилетия скла¬
дывалась ситуация, когда выбор премьер-министра зави¬
сел от личного усмотрения королевы. Оба случая сви¬
детельствуют о дискреционном характере королевских
прерогатив. В 1957 г., после отставки Идена, на пост
премьер-министра выдвигались две кандидатуры — Мак¬
миллана и Батлера. Королева остановила свой выбор
на Макмиллане, хотя мнения руководящих политических
деятелей разделились. Аналогичная ситуация сложилась
в 1963 г. в связи с отставкой Макмиллана. Наиболее
вероятными кандидатурами на пост премьера были Бат¬
лер, Хейлшем, Модлинг. Выдвигалась также компромис¬
сная кандидатура лорда Хьюма. Королева отдала пред¬
почтение Хьюму, который впоследствии был избран ли¬
дером партии. Таким образом, выбор королевы пред¬
определил назначение как на пост премьер-министра, так
и лидера правящей партии. Напомним также важную
политико-идеологическую роль института монархии в
рамках «Содружества наций» (королева как символ Со¬
дружества, глава Содружества и глава ряда государств,
входящих в Содружество).
29
Опыт послевоенных десятилетий показал, что усиле¬
нию механизма политической власти монополий и им¬
периалистическому государству как основному звену это¬
го механизма противостоит мощный, все возрастающий
поток антимонополистического демократического движе¬
ния трудящихся масс, возглавляемых рабочим классом.
Это движение характеризуется:
1) ростом политического веса и авторитета рабочего
класса и его марксистско-ленинских партий;
2) усилением наступательной классовой борьбы про¬
летариата против системы монополистического господ¬
ства;
3) усилением давления масс на реформистские и
даже клерикальные партии;
4) значительной активизацией массовых выступлений
молодежи, бросающей вызов основным принципам капи¬
талистического истэблишмента, а также активизацией
национальных меньшинств;
5) активизацией борьбы за мир и усилением анти¬
монополистических настроений в «средних слоях»;
6) проявлением социально-классовых противоречий в
самом государственном аппарате в результате его огром¬
ного роста и большой социальной неоднородности.
Характеризуя подъем демократической борьбы, меж¬
дународное Совещание коммунистических и рабочих
партий (1969 г.) подчеркнуло: «Современный период ха¬
рактеризуется усилением борьбы рабочего класса, ши¬
роких масс трудящихся не только за улучшение их эко¬
номического положения, но и за политические требо¬
вания. Защищая свои насущные интересы, трудящиеся
в то же время борются за социальные права и демо¬
кратические свободы. Их требования все в большей мере
направляются непосредственно против системы господ¬
ства монополистического капитала, против его политиче¬
ской власти» 17.
Борясь за демократию и социализм, коммунистиче¬
ские и рабочие партии решительно отвергают реформи¬
стские попытки интеграции рабочего класса и других
слоев трудящихся в политическую систему капитализма,
политику подмены последовательно социалистических
требований требованиями социальных уступок при сох-
17 «Международное Совещание коммунистических и рабочих
партий. Документы и материалы», стр. 305.
30
ранении экономического и политического господства мо¬
нополий. Вместе с тем столь же решительно они отвер¬
гают анархистско-радикалистские попытки изобразить
политическую борьбу рабочего класса в рамках буржу¬
азной демократии против антидемократического курса
монополистической буржуазии как интеграцию рабочего
класса в систему капитализма.
Отбрасывая обе эти крайности, коммунистические и
рабочие партии исходят из того, что борьба за демокра¬
тию и за социалистическую революцию неотделимы друг
от друга. В. И. Ленин подчеркивал, что рабочий класс
не может бороться за свое освобождение, не добиваясь
влияния на государственные дела, участия всех граждан
в управлении государством18. Но эта борьба за демо¬
кратическое развитие институтов буржуазной государст¬
венности может быть успешной лишь при том условии,
если она ведется с классовых позиций пролетариата,
с учетом его конечной цели: революционной смены ка¬
питализма новым, высшим, социалистическим строем.
18 В. И. Л е н и н. Полное собрание сочинений, т. 2, стр. 107.
Глава I
Основные функции
современного капиталистического государства
Расширение функций капиталистического государства
Существенное, по сравнению с прошлым, расшире¬
ние функций современного империалистического госу¬
дарства есть результат и одновременно форма развития
государственно-монополистического капитализма. Буду¬
чи следствием объективных процессов, функциональные
изменения отражают вместе с тем и изменение взгля¬
дов буржуазии в вопросе о месте государства в обще¬
ственной жизни, а также стремление возложить на него
такие задачи и обязанности, которые еще полвека назад
воспринимались ею как нежелательные и даже вредные.
Позиции империализма на мировой арене и в рамках
отдельных стран становятся все более шаткими, и гос¬
подствующий класс видит в государстве, в усилении го¬
сударственного вмешательства во все сферы обществен¬
ной жизни то основное средство, с помощью которого
можно задержать крах всей системы капитализма.
Разумеется, происшедшее после второй мировой вой¬
ны расширение сферы государственной деятельности, пе¬
рестройка старых и возникновение новых функций импе¬
риалистического государства не были субъективно-слу¬
чайными явлениями. Этот процесс был подготовлен пред¬
шествующими десятилетиями развития капитализма и
его политической надстройки, постепенным нарастанием
государственно-монополистических тенденций, значение
которых В. И. Ленин раскрыл еще в годы первой ми¬
ровой войны. Функциональные сдвиги в деятельности
империалистических государств стали особенно отчетли¬
во вырисовываться в 30-е годы, когда в условиях уг¬
лубляющегося общего кризиса капитализма они испыты¬
32
вали серьезные экономические и политические потрясе¬
ния. Однако применительно к этому периоду можно го¬
ворить лишь о зарождении новых функций государства
в отдельных капиталистических странах. Только после
второй мировой войны отдельные, казалось бы частные
и определяемые конкретными историческими факторами,
функциональные изменения приобрели универсальный
характер и стали типичными для ведущих империали¬
стических государств.
В юридической науке основные функции современ¬
ного империалистического государства классифицируют¬
ся, как правило, следующим образом: 1) функция поли¬
тической охраны строя (сокращенно — политическая
функция); 2) экономическая функция; 3) социальная
функция; 4) идеологическая функция. Имеются и более
дробные классификации или же классификации, пост¬
роенные на иных логических основаниях.
Классификация главных функций государства — это
известное операционалистское расчленение его единой
деятельности. Поэтому следует всегда помнить об от¬
сутствии абсолютных граней между различными сторо¬
нами функциональной деятельности современного импе¬
риалистического государства, о сложности и многоаспект¬
ное™ социальных и политических процессов, происходя¬
щих в современном капиталистическом обществе.
Вряд ли оправданно и выделение двух различных
систем: внутренних и внешних функций капиталистиче¬
ского государства. В сущности внешние функции есть
не что иное, как развитие и продолжение внутренних
функций (подобно тому, как внешняя политика госу¬
дарства есть продолжение его внутренней политики), и в
этом плане политическая, экономическая и идеологиче¬
ская функции выступают одновременно и как основные
внутренние, и как основные внешние функции капита¬
листического государства, приобретая при этом, разу¬
меется, известную специфику. Эта взаимосвязь внутрен¬
них и внешних аспектов основных функций капитали¬
стического государства подтверждается и тем фактом,
что внешняя деятельность государства оказывает влия¬
ние на его внутреннюю функцию, его внутреннюю по¬
литику !. В этом находит свое выражение одна из важ-
1 М. Баглай. Капитализм и «социальная демократия». Изд-во
«Мысль», 1970, стр. 82.
2 Заказ № 2732
33
нейшйх особенностей современного капитализма, а имен¬
но: то, что он вынужден приспосабливаться к новой об¬
становке в мире 2.
Хотя каждая из указанных функций осуществляет¬
ся преимущественно каким-либо одним определенным
методом (так, экономическая функция — преимущест¬
венно путем экономического регулирования, идеологи¬
ческая— путем пропагандистской деятельности и т. д.),
для реализации всех этих функций пускаются в ход все
средства воздействия государственной машины на соци¬
альные процессы и отношения. Для реализации поли¬
тической функции широко используется идеологическая
активность, а для достижения желаемого идеологиче¬
ского результата не м.енее активно прибегают к поли¬
тическим и экономическим способам воздействия.
Среди функций буржуазного государства централь¬
ное место занимает функция политической охраны капи¬
талистического строя. Именно в ней наиболее ясно и
обнаженно раскрываются те стороны деятельности им¬
периалистического государства, которые свидетельст¬
вуют о его классово-угнетательской сущности. Эта функ¬
ция свойственна буржуазному государству на всех эта¬
пах его развития и фактически в течение длительного
периода была концентрированным выражением всех ос¬
новных аспектов его деятельности. Напомним, в частно¬
сти, что в XIX в. буржуазия предпочитала осуществлять
свои непосредственные экономические, идеологические и
иные цели путем «свободной игры сил» и требовала от
государства лишь одного,— чтобы оно придавало его
экономическому и духовному господству политическую
санкцию.
Последовавшее затем расширение функциональной
деятельности буржуазного государства не изменило ве¬
дущего, стержневого характера политической функции.
Ее главная задача — охрана политической власти капи¬
тала и установленных ею политического строя и режи¬
ма с тем, чтобы не допустить перехода политической
власти в руки противостоящих капиталу социальных сил
и обеспечить необходимые условия для проведения внут¬
2 «XXIV съезд Коммунистической партии Советского Союза»
Стеногр. отчет, т. I. Политиздат, 1972, стр. 38.
34
ренней и внешней политики, отвечающей интересам мо¬
нополий.
Хотя все остальные основные задачи буржуазного
государства в конечном счете также политические (как
политической является вообще вся его деятельность, не¬
зависимо от того, в какой конкретной сфере она осуще¬
ствляется), политический смысл вышеназванной задачи
выражен наиболее непосредственно и концентрирован¬
но. Это значительно отличает ее от задач по развитию
экономики в интересах господствующего класса, по ре¬
гулированию трудовых отношений и условий труда в це¬
лях обеспечения капиталистической эксплуатации, от за¬
дач по идеологической обработке масс.
Специфика политической функции заключается и в
том, что в конечном счете одним из факторов, обеспе¬
чивающих ее реализацию, служит государственное при¬
нуждение к определенному порядку отношений и пове¬
дения. Вся деятельность империалистического государ¬
ства как механизма классового господства содержит
элемент принуждения, но особо «концентрированно»
этот элемент присутствует в государственной деятельно¬
сти по выполнению политической функции; наиболее
концентрированно проявляется политическое подавление
в форме непосредственного принуждения. Именно к по¬
литической функции «привязан» карательный механизм,
призванный осуществлять это непосредственное при¬
нуждение.
В нашей литературе политическую функцию не без
основания называли функцией подавления эксплуати¬
руемых классов. Вместе с тем это наименование требует
несколько более широкого толкования в связи с тем, что:
во-первых, цели политической функции достигаются не
только путем непосредственного государственного по¬
давления (принуждения) и, во-вторых, как это пра¬
вильно отмечалось, «все функции империалистического
государства подчинены общей цели — подавлению со¬
противления эксплуатируемых масс»3.
В отличие от политической функции, экономическая,
социальная и идеологическая функции зародились в эпоху
3 В. М. Ч х и к в адзе. Государство, демократия, законность.
Изд-во «Юридическая литература», 1967, стр. 473.
35
2*
перехода к империализму, а окончательное их становле¬
ние тесно связано с развитием системы государственно-
монополистического капитализма и теми изменениями
в мире, которые произошли в результате Великой Ок¬
тябрьской социалистической революции, а затем и воз¬
никновения мировой системы социализма.
Эти относительно «молодые» функции весьма отчетли¬
во отражают основные эволюционные сдвиги в деятель¬
ности империалистического государства за последние
десятилетия.
Следует, впрочем, отметить, что в советской юриди¬
ческой литературе не все авторы склонны рассматри¬
вать экономическую функцию капиталистического госу¬
дарства как «новую» или «молодую». По мнению неко¬
торых авторов, она была присуща этому государству на
всех этапах его развития. Согласиться с этим нельзя.
При таком подходе как бы теряется качественное
отличие государственно-монополистического капитализ¬
ма от предшествующих этапов развития капитализма,
стирается грань между политическим воздействием госу¬
дарства как такового на экономический строй общест¬
ва и непосредственным его участием в функционирова¬
нии капиталистической экономики, когда экономическая
деятельность государства становится имманентным фак¬
тором хозяйственной жизни страны, органической частью
процесса общественного производства. «Те или иные
формы вмешательства государства в экономическую
жизнь имели место в сущности на всем протяжении ис¬
тории капитализма. Однако марксизм, требующий конк¬
ретного анализа каждого общественного явления, не мо¬
жет не отвергнуть попытки поставить на одну доску
государственные мероприятия, скажем, периода перво¬
начального накопления капитала, капитализма эпохи
свободной конкуренции и современного монополистиче¬
ского капитализма. На всех ступенях своего историче¬
ского развития капитализм остается капитализмом,
а буржуазное государство остается буржуазным государ¬
ством. Нельзя, однако, на этом основании игнорировать
те различия, которые существуют на отдельных этапах
развития капитализма»4.
4 Л. А. Леонтьев. Ленинская теория империализма. Изд-во
«Наука», 1970, стр. 431.
36
Экономическая функция — это категория, раскрываю¬
щая специфику государственно-монополистического ка¬
питализма, переориентацию капиталистической государ¬
ственности в новых исторических условиях.
Изменения в структуре функций империалистическо¬
го государства, естественно, отражаются в соответствую¬
щей функциональной перестройке и самого государст¬
венного аппарата.
К структуре государственного механизма нельзя под¬
ходить как к механическому отражению системы функ¬
ций буржуазного государства. Но вместе с тем нельзя
не видеть, что после второй мировой войны, когда дея¬
тельность империалистического государства в экономи¬
ческой, социальной и идеологической сфере приобрела
качественную определенность и превратилась из эпизо¬
дической в повседневную и стабильную, в государствен¬
ном аппарате формируются новые структурные звенья,
имеющие четко выраженную функциональную направ¬
ленность. Такая перестройка наблюдается главным об¬
разом в административном аппарате, где создаются но¬
вые функционально ориентированные министерства и ве¬
домства, президентские и правительственные комитеты
и агентства, так называемые административные комис¬
сии. В меньшей степени это относится к законодатель¬
ным органам, которые, исходя из усложнившихся за¬
дач, образуют ряд новых постоянных и временных ко¬
митетов, а также к судебной системе, в рамках кото¬
рой учреждаются различные специализированные суды
u трибуналы (имеющие, правда, известный администра¬
тивный оттенок — трудовые суды, трибуналы по карте¬
лям и т. д.). Таким образом, новые функции империа¬
листического государства получают вполне определен¬
ное структурно-материальное выражение в институ¬
ционной системе современного империалистического
государства. Характерный признак основной функции
государства — это наличие определенной группы госу¬
дарственных учреждений и институтов, вызванных ею к
жизни и призванных служить ее осуществлению,
37
Функция политической охраны капиталистического строя
(политическая функция)
/функцию политической охраны капиталистического
строя можно назвать самой основной и самой постоян¬
ной функцией буржуазного государства. В силу анта¬
гонистической природы противоречий между основными
классами капиталистического общества деятельность
буржуазного государства, связанная с политическим по¬
давлением трудящихся, имеет непреходящий характер,
сколько бы ни расширялся круг его иных задач. Исто¬
рия буржуазного государства не знает ситуации, когда
бы стоящий у власти класс отказался от применения
военно-полицейской машины при возникновении угрозы
его интересам. ]
Десятилетия, прошедшие после второй мировой вой¬
ны, отмечены расширением круга общественных отноше¬
ний, являющихся объектом этой функции, увеличением
военно-полицейского аппарата, непосредственно занятого’
ее реализацией, «совершенствованием» традиционных
и выработкой новых методов и форм ее осуществления..
Это связано прежде всего с дальнейшей активизаци¬
ей борьбы рабочего класса за свои права и интересы,
направленной против господства монополистического
капитала и его политической власти, развертывани¬
ем на этой основе массового демократического дви¬
жения, вбирающего в себя многие непролетарские слои,
в том числе значительные группы интеллигенции,
обострением национальной проблемы, наконец, бурны¬
ми антикапиталистическими выступлениями молодежи,
отвергающей мир социального, политического и ду¬
ховного отчуждения. Чем уже становится социальная
база политической власти монополий, тем интенсивнее
осуществляется функция охраны этой власти и полити¬
ческих отношений, составляющих ее основу.
J осле второй мировой войны, в конце 40-х и в 50-х
годах, когда возникновение мировой социалистической
системы] и бурный размах национально-освободительно¬
го движения сузили политико-географическую сферу ка¬
питализма, ^поставив его тем самым в условия, к ко¬
торым он не был подготовлен, правящие монополисти¬
ческие круги ведущих капиталистических стран, и преж¬
де всего США, предприняли решительные шаги для
упрочения своих позиций. Реакции было важно сломить
38
дух антифашистско-демократических движений, сложив¬
шихся в ходе войны с фашизмом. «Холодная война»
вовне сопровождалась усилением политического подав¬
ления свобод во внутренней жизни капиталистических
стран. Разумеется, репрессии обрушились прежде всего
на коммунистический авангард рабочего класса и всех
трудящихся, однако цель капиталистических государств
состояла не только в непосредственном ударе по комму¬
нистическому движению, но и в том, чтобы запугать
широкие круги рабочего класса, средние слои, либераль¬
ную интеллигенцию^
Процесс интенсификации политической функции
можно практически проиллюстрировать на примере
США — главной страны капитализма: это прямая судеб¬
но-полицейская расправа над руководством коммунисти¬
ческой партии (пресловутые процессы на Фоли-сквер),
политический остракизм в отношении массы ее рядовых
членов, а также других левых групп и организаций,
в том числе профсоюзов, проверка лояльности государ¬
ственных служащих на основании специальных распо¬
ряжений президентов Трумэна и Эйзенхауэра, издание
серии антикоммунистических, антирабочих и антипроф¬
союзных законов, возрастание роли органов политиче¬
ского подавления (например, ФБР) в государственном
механизме и расширение их полномочий. Разгул мак¬
картизма в начале 50-х годов означал не что иное, как
попытку узаконить метод политического подавления за
образ мыслей, не угодный воинствующей реакции.
В этот же период США выступили и в роли миро¬
вого жандарма, своеобразно «интернационализируя»
функцию политической охраны капиталистического строя.
США взяли на себя роль гаранта политических режимов,
которые в ином случае рухнули бы под напором демок¬
ратического движения масс. Американские военные базы
и контингенты, расположенные на территории других
капиталистических государств, становятся важным по¬
тенциальным антидемократическим фактором.
Совещание представителей коммунистических и ра¬
бочих партий 1960 г. констатировало: «Господствую¬
щая монополистическая буржуазия высокоразвитых ка¬
питалистических стран, вступившая в союз с американ¬
ским империализмом, приносит в жертву суверенитет
своих стран, рассчитывая при поддержке империали¬
зм
ćtob США подавить революционные освободи!елЬнЫе
силы, лишить трудящихся демократических свобод, вос¬
препятствовать борьбе народных масс за социальный
прогресс» 5.
Монополистический капитал США стремился исполь¬
зовать этот союз, чтобы в максимальной степени при¬
брать к рукам экономику «подопечных» стран, да и во¬
обще бесцеремонно командовать во всех важнейших
сферах их жизни. Это в свою очередь вызвало встреч¬
ную реакцию со стороны других капиталистических стран,
особенно Франции, вышедшей после создания Пятой
республики из НАТО. Однако тенденция к «интернацио¬
нализации» функции политической охраны капиталисти¬
ческого строя весьма значительна и сегодня.
Интенсификация политической функции в 50-х годах
характерна и для других капиталистических стран.
В ФРГ правившим кругам и стоявшей тогда у власти
партии ХДС удалось запретить коммунистическую пар¬
тию, с помощью многочисленных судебных преследова¬
ний и процессов нанести удар по многим отрядам ан¬
тифашистско-демократического движения. Во Франции
и Италии попытки правящих кругов оказались менее
результативными, но и здесь весьма активно применя¬
лись методы, напоминающие «классические» маккарти¬
стские образцы (например, провокационный арест
Ж. Дюкло во Франции).
Эта интенсификация политической функции велась
под лозунгом антикоммунизма, возведенного в ранг го¬
сударственной политики. При известных «национальных»
различиях в интерпретации и официальном использова¬
нии лозунга антикоммунизма в целях политического по¬
давления в главном его содержание едино. Наступление
на демократические права и свободы широких слоев
населения велось под флагом борьбы с «коммунисти¬
ческим заговором» и «коммунистической инфильтра¬
цией». В основу концепции о «коммунистическом заго¬
воре» был положен набор пропагандистских штампов
клеветнического характера о решимости коммунизма
«разрушить демократический образ жизни», о его стрем¬
5 «Программные документы борьбы за мир, демократию и со¬
циализм». Госполитиздат, 1961, стр. 43.
40.
лении к установлению во всем мире насильственным пу¬
тем своей диктатуры, об антинациональном характере
деятельности коммунистических партий, якобы управ¬
ляемых из-за границы, и т. д.
Концепция «коммунистической инфильтрации» была
взята на вооружение для оправдания преследований, ко¬
торым подвергались также различные некоммунистиче¬
ские политические и общественные организации трудя¬
щихся и другие слои населения, выступавшие против
внутриполитического и внешнеполитического курса им¬
периалистической реакции. Лейтмотивом всей этой кам¬
пании являлось утверждение о том, что коммунисты
якобы проникли или стремятся проникнуть во все об¬
щественные (и государственные) учреждения и исполь¬
зовать их для достижения своих чисто «групповых» и
«антинациональных» целей, в том числе подчинения
страны иностранному, советскому, влиянию.
Заняв в первые послевоенные годы прочное место в
арсенале политических приемов оправдания преследова¬
ний прогрессивных сил, подобного рода концепции ис¬
пользуются и в настоящее время.
Прямое, неприкрытое подавление прогрессивных- сил,
сопровождающееся применением грубой-силы, когда им¬
периалистические государства не утруждают себя мас¬
кировкой и камуфляжем, сочетается с замаскированны¬
ми формами осуществления политической функции и че¬
редуется с вынужденными уступками и «послабле¬
ниями».
В 60-х годах в ведущих капиталистических странах
не было столь широких кампаний политического подав¬
ления, как маккартизм 50-х годов, хотя волны полити¬
ческого террора не раз захлестывали такие страны, как,
например, Испания или Греция. Более того, в тех же
США правящие круги, понимая, что откровенная репрес¬
сия и террор маккартистского плана слишком явственно
обнажают механизм политического господства, пошли на
сглаживание крайностей маккартизма, о чем свидетель¬
ствовали, в частности, некоторые решения Верховного
суда США.
Это не означает, разумеется, уменьшения интенсив¬
ности и ограничения сферы действия рассматриваемой
функции. ^Продолжается последовательное увеличение
числа государственных органов, непосредственно осуще¬
41
ствляющих ее, а, как известно, уже само наличие огром¬
ной военно-полицейской карательной машины, готовой
перейти к решительному открытому подавлению,— важ¬
ный фактор политической жизни.
Этот огромный аппарат стремится держать в поле
своего зрения все более широкие слои населения, осу¬
ществлять постоянный контроль над миллионными мас¬
сами граждан, их профессиональными и иными органи¬
зациями.
Тенденция к установлению тотального, зачастую пре¬
вентивного контроля над широкими слоями трудящихся
и их организациями — одна из характерных особенно¬
стей политической функции современного империалисти¬
ческого государства.
Такой контроль оказывает устрашающее воздействие
на массы населения, т. е. приводит к тем же резуль¬
татам, что и само принуждение. )Его «вещественными»
придатками являются досье и картотеки, ведущиеся та¬
кими органами, как, например, ФБР, и охватывающие
миллионные контингенты населения (для обработки
этих картотек используется и электронно-вычислитель¬
ная техника), система слежки и опросов, подслушива¬
ния телефонных разговоров, засылка агентов в проф¬
союзы и другие общественные организации и т. д.
^Хотя подобные методы грубо нарушают конституци¬
онные права и свободы граждан и их организаций, тем
не менее они узаконены практикой капиталистического
государства. Молчаливо санкционируя различные фор¬
мы и методы этого тотального контроля, оно нередко
законодательно их закрепляет. В тех случаях, когда ка¬
питалистическое государство не прибегает к запрету пар¬
тий, профессиональных и иных общественных организа¬
ций трудящихся и не может формальным путем уста¬
новить для них дискриминационный режим, оно контро¬
лирует^ ту или иную организацию, засылает в нее
провокаторов и т. д. А
/^Разумеется, главным объектом политической функ¬
ции капиталистического государства сегодня, как и в
прошлом, являются рабочий класс и его политические
партии, профессиональные и иные организации. Однако
по мере сужения социально-политической базы господ¬
ства монополистического капитала обостряются его про¬
тиворечия с другими классами и слоями буржуазного
42
общества (в том числе с мелкой и средней буржуазией)
и эти классы и слои: крестьянство, интеллигенция, слу¬
жащие, студенчество, средние слои городского населе¬
ния — все чаще оказываются в фокусе политической
функции диктатуры монополий^} 60-х годах объектом
ее воздействия, в том числе открытого физического при¬
нуждения, не раз становились студенческие движения.
Расширение социальной сферы действия политической
функции — еще одна ее существенная особенность.
Симптоматично, что империалистическая государст¬
венная машина вынуждена обращать политическую
функцию и на саму себя, что связано, в частности,
с огромным ростом государственного аппарата, возраста¬
нием числа «белых воротничков», технических специа¬
листов, научных консультантов и т. д. Чтобы исключить
возможность оппозиционных веяний в государственном
аппарате, сделать его послушным исполнителем воли
бюрократической верхушки, в практику вводится ряд по¬
литико-охранительных мер.
Речь идет о запрещении в силу определенных поли¬
тических мотивов приема на государственную службу,
об увольнении с государственной службы отдельных ка¬
тегорий лиц, об обязанности государственных чиновни¬
ков соблюдать политическую верность существующему
строю и его институтам, об ограничении или запреще¬
нии ведения ими оппозиционной политической деятель¬
ности.
Одно из первых в послевоенный период мероприя¬
тий подобного рода — приказ президента США Трумэна
«о проверке лояльности» государственных служащих от
21 марта 1947 г., уполномочивший руководителей феде¬
ральных ведомств не принимать на работу и увольнять
с государственной службы лиц, в отношении которых
имелись «разумные основания» считать их нелояльны¬
ми по отношению к правительству США. В последую¬
щие годы эта практика была законодательно подтверж¬
дена и значительно расширена.
Аналогичные меры были приняты в ряде других им¬
периалистических государств (например, в ФРГ, Ита¬
лии). Английское правительство на основании рекомен¬
даций пресловутого комитета Радклифа усилило режим
охраны государственной тайны, ограничило права госу¬
дарственных служащих, расширило систему проверки их
43
«благонадежности», увеличило полномочия администра¬
ции и т. п. Все эти меры были проведены под предло¬
гом опасности проникновения коммунистов на государ¬
ственную службу.
ДЗадача политической охраны капиталистического
строя в условиях обострения всех его противоречий на
государственно-монополистической стадии развития вы¬
звала появление новых тенденций в организации и дея¬
тельности специализированного аппарата политического
подавления.
Одна из главных тенденций такого рода — централи¬
зация системы органов политического подавления и со¬
средоточение управления ими на высшем правительст¬
венном уровне империалистических государств. Она
наиболее четко выражена в перераспределении компетен¬
ции по руководству механизмом политического подавле¬
ния между центральными и местными органами госу¬
дарства в пользу первых, в создании особых межведом¬
ственных учреждений по выработке общих принципов
внутренней политики, по координации и объединению
руководства различными звеньями государственного ап¬
парата, в том числе специализированного аппарата
подавления. Это обеспечивает империалистическому го¬
сударству более оперативное осуществление функции по¬
литического подавления, большую согласованность в
проведении соответствующих мероприятий всеми орга¬
нами картельного механизма.
Столь же характерна уже упомянутая тенденция к
значительному расширению круга органов, входящих в
этот механизм, и к увеличению численности их личного
состава. Это относится ко всем звеньям аппарата непо¬
средственного принуждения. В полиции и разведке рас¬
тет число соответствующих ведомственных служб, в
вооруженных силах создаются специальные так называе¬
мые антиповстанческие формирования и т. д. Под пред¬
логом проведения оборонительных мероприятий во мно¬
гих капиталистических странах «на случай военного
нападения» комплектуются силы гражданской обороны,
которые при необходимости могут использоваться для.
выполнения полицейских функций. В результате реорга¬
низации и расширения аппарата непосредственного при¬
нуждения увеличиваются масштабы его деятельности и
возможности более гибкого ее осуществления.
44
Значительно Boapactatot также полномочий специ¬
ализированных органов империалистического государст¬
ва по политическому подавлению. Расширяется круг за¬
дач, возлагаемых на соответствующие государственные
органы, а также их право на совершение определенных
властных действий, на бесконтрольное использование
тех или иных репрессивных средств. Органы политиче¬
ского подавления, и в первую очередь полиция, воору¬
женные силы, органы политического сыска, все шире
используют свои силы и средства в нарушение конститу¬
ционных прав и свобод граждан и общественных орга¬
низаций. Характерно, что ослабляется правовая связан¬
ность их деятельности. Она в значительной части рег¬
ламентирована нормами, содержащими «каучуковые»
формулировки задач, прав и обязанностей этих органов
и открывающими способы их произвольного истолкова¬
ния и применения. В этих нормах немало и прямых
указаний на возможность выхода органов подавления
при известных условиях (например, в периоды чрез¬
вычайного положения) за рамки действующего права.
Наконец,, ряд важных сторон деятельности органов по¬
литического подавления вообще не регламентирован,
и им предоставлено право действовать по «свободному
усмотрению».
Эта нарочитая неопределенность правовых рамок ор¬
ганизации и деятельности органов подавления ведет,
в частности, к тому, что они не несут ответственности пе¬
ред представительными учреждениями, находятся вне их
контроля, превращаются в инструмент опасных и без¬
ответственных внутриполитических авантюр, инспириру¬
емых реакционными кругами.й
Изменения в организации и деятельности органов по¬
литического подавления свидетельствуют о создании в
империалистических государствах такого тотального ап¬
парата принудительного воздействия, который призван
компенсировать прогрессирующее сужение социальной ба¬
зы власти капитала. Этот аппарат все более отходит
в своей деятельности от принципа законности. В резуль¬
тате интенсификации политической функции органы не¬
посредственного подавления не только служат орудием
проведения политики государства, но и активнее воз¬
действуют на формирование ее конкретных задач, на ее
содержание, формы и методы. Серьезно возрастает зна-
45
Чёниё реакционной верхушки военщины, полиции, поли¬
тического сыска в современной политической жизни им¬
периалистических государств.
Как уже отмечалось, монополистическая буржуазия
основных капиталистических стран ныне пытается при¬
дать видимость конституционности своей политике, на¬
правленной на установление и упрочение авторитарных
методов правления и политических режимов, стремится
облечь ее в легальные формы. Подобная общая тенден¬
ция прослеживается и применительно к политической
функции, под которую пытаются подвести более солид¬
ную, чем раньше, законодательную основу.
Практически это выражается прежде всего в закреп¬
лении в законе, в частности в административном и уго¬
ловном праве, максимально широкой возможности по¬
литической репрессии. По своему содержанию такое за¬
конодательство является, как правило, «правонарушаю¬
щим» в том смысле, что оно вступает в противоречие
с конституционными принципами буржуазной демокра¬
тии. В нем преобладают нарочито расплывчатые и не¬
определенные нормы и понятия, допускающие возмож¬
ность их весьма произвольного толкования.
Концентрированным выражением тенденции к лега¬
лизации политической репрессии и других форм полити¬
ческого подавления служит «чрезвычайное законода¬
тельство», весьма характерное для политической жизни
капиталистического общества 50—60-х годов.
Дело даже не в том, что в этот период чрезвычай¬
ное положение не раз вводилось в ряде капиталистиче¬
ских государств: во Франции, Англии, Испании, Греции
и др. Буржуазное государство и раньше при возникно¬
вении острых внутриполитических кризисов неоднократ¬
но использовало чрезвычайное положение с целью по¬
давления революционных и национально-освободительных
движений. Особенность современного периода состоит в
том, что «чрезвычайное законодательство» разрабаты¬
вается и применяется как потенциальное средство, неза¬
висимо от факта наступления экстраординарных собы¬
тий, в условиях, достаточно далеких от какой-либо
«чрезвычайности». Именно так было принято «чрезвы¬
чайное законодательство» в ФРГ в 60-х годах. Речь идет
не просто о праве главы государства или парламента
ввести «чрезвычайное положение», а о том, что в распо¬
46
ряжении правящих кругов находится детально разрабо¬
танная система чрезвычайных, закрепленных законом
мер, предоставляющих возможность максимально упро¬
щенного и жестокого политического подавления самых
широких слоев населения.
В сфере функции политической охраны капиталисти¬
ческого строя находятся и такие социальные (точнее ан¬
тисоциальные) процессы и явления, как общеуголовная
преступность, организованный гангстеризм и другие по¬
добные уродливые порождения капиталистического
строя, представляющего опасность для нормальной жиз¬
ни общества. С одной стороны, эти процессы крайне
неблагоприятно влияют на общее социально-политиче¬
ское развитие капиталистических стран (они влекут за
собой подрыв «авторитета власти», распространение
культа насилия в общественной жизни, настроений стра¬
ха и неуверенности среди значительной части населе¬
ния и т. п.), а с другой — нередко непосредственно
затрагивают экономические интересы капитала, да и са¬
мого государства как собственника (имеется в виду орга¬
низованная система вымогательства — рэкет, резкое уве¬
личение числа ограблений банков, стремительный рост
промышленного шпионажа, коррупции и т. д.). В глав¬
ной стране капитализма — США преступность преврати¬
лась в подлинное социальное бедствие. Естественно, что
государство вынуждено обращать против нее различные
меры государственного принуждения. В то же время под
видом борьбы с преступностью нередко выдвигаются
формулы, которые легко могут быть обращены против
политических противников правительства, молодежных
и национально-освободительных движений и т. д. В ча¬
стности, формула «порядок и закон» не только обращена
против дезорганизующей общественную жизнь общеуго¬
ловной преступности, но и имеет отчетливую консерва¬
тивную политическую окраску.
Экономическая функция
А. Экономическая функция—
следствие государственно-монополистического капитализма
/После второй мировой войны в связи со становле-
ниеКг системы государственно-монополистического регу¬
лирования экономическая деятельность, которая в тех
47
или иных масштабах осуществлялась буржуазным госу¬
дарством и ранее, приобретает новое качество, превра¬
тившись в одно из основных направлений деятельности
этого государства (экономическая функция). Выделение
экономической функции в качестве одной из основных оп¬
ределяется тем, что государственная активность в сфере
хозяйства резко возросла по сравнению не только с эпо¬
хой домонополистического капитализма и с 20—30-ми
годами, вызвавшими к жизни особое антикризисное ре¬
гулирование, но и с периодом второй мировой войны, для
которого было характерно государственно-военное хо
зяйство.
Государственно-монополистическое регулирование эко¬
номики в послевоенный период представляет собой
качественно более высокий тип вмешательства буржу¬
азного государства в хозяйственную жизнь. Новые при¬
знаки государственного воздействия на экономику, поз¬
воляющие говорить об особой экономической функции им¬
периалистического государства, сводятся к следующему:
1) государственное вмешательство в хозяйственную
жизнь приобретает постоянный и системный характер;
2) государственное вмешательство, еще несколько де¬
сятилетий тому назад затрагивавшее лишь отдельные
отрасли экономики, становится все более универсаль¬
ным, охватывает самые различные стороны капитали¬
стического хозяйства;
3) современная система хозяйственного регулирова¬
ния характеризуется не только попытками государства
достичь частных и сравнительно поверхностных эконо¬
мических эффектов, но и его стремлением воздейство¬
вать на саму структуру и ход развития экономики в
целом;
4) империалистическое государство, вмешиваясь в
хозяйственную жизнь, способствует ее интернационали¬
зации, установлению тесных связей между монополиями
разных стран и даже созданию сообществ, представляю¬
щих собой государственно-монополистические объедине¬
ния в международном масштабе (Европейское экономи¬
ческое сообщество и др.)^’
Следует отметить, что термин «государственное вме¬
шательство» не вполне точен, ибо может породить пред¬
ставление о случайном и временном характере активной
государственной деятельности в экономической сфере.
48
В действительности речь идет о сложившейся постоян¬
ной функции — явлении необратимом в том смысле, что
нет дороги назад от государственно-монополистического
капитализма к предшествующим формам капитализма 6.
В экономической функции империалистического го¬
сударства, тесно связанной со становлением системы
государственно-монополистического регулирования, отра¬
жаются, хотя и в классово преломленном аспекте, объ¬
ективные потребности развития производительных сил
современного капиталистического общества. Высокая
степень обобществления производства, а также общест¬
венного разделения труда, достигнутая в результате кон¬
центрации и централизации капитала, необходимость
использования в условиях научно-технической револю¬
ции новых форм организации производства — все это
требует постоянной и значительной по объему государ¬
ственной деятельности в экономической сфере.
Развитие экономической функции империалистиче¬
ского государства, как и всей системы государственно-
монополистического регулирования, определяется также
тем обстоятельством, что в условиях общего кризиса ка¬
питализма буржуазная экономика не может более су¬
ществовать как саморегулирующаяся система и ее нор¬
мальное функционирование, обеспечение процесса рас¬
ширенного воспроизводства требуют применения особых
рычагов. Сама капиталистическая конкуренция обеспе¬
чивает такое экономическое преобладание немногих мо¬
нополий, которое позволяет им прямо и непосредствен¬
но использовать механизм политической власти. Эконо¬
мическое господство монополий неизбежно приводит к
соединению их силы с силой государства.
Наконец, на развитие экономической функции импе¬
риалистического государства несомненно повлияло ко¬
ренное изменение самого облика современного мира пос¬
ле второй мировой войны, а именно: экономические и по¬
литические успехи социалистических стран, прогрессиру¬
ющее ослабление позиций империализма. Стремление
реакционных кругов монополистической буржуазии по¬
вернуть вспять исторический процесс, любыми средства¬
ми удержать свои позиции в историческом споре с социа¬
в Л. А. Леонтьев. Ленинская теория империализма, стр. 438:
«Политическая экономия современного монополистического капита¬
лизма», т. I. Изд-во «Мысль», 1970, стр. 373.
49
лизмом отражается в государственной политике милита¬
ризации хозяйства и гонки вооружений, а также в дру¬
гих мерах, направленных на искусственное взбадривание
экономики.
Таким образом, организационно-хозяйственная дея¬
тельность современного империалистического государст¬
ва свидетельствует о попытке правящего класса путем
некоторой модернизации экономических отношений сох¬
ранить возможность роста производительных сил капи¬
талистического общества, уровень развития которых дав¬
но уже настоятельно требует социального переустройст¬
ва на социалистической основе.
Рост экономической функции империалистического
государства после второй мировой войны был объектив¬
но подготовлен и тем, что в результате частичной на¬
ционализации и осуществления широкой программы
правительственных инвестиций образовался крупный го¬
сударственный сектор и само государство сосредоточило
в своих руках значительные товарные, бюджетные и ва¬
лютные ресурсы. Увеличение доли национальных бо¬
гатств в руках империалистического государства послу¬
жило своего рода материальной основой активизации
его хозяйственной деятельности.
В дальнейшем происходило неуклонное расширение
сфер хозяйственной жизни, становившихся объектом го¬
сударственного воздействия и регулирования. Новые, ос¬
нованные на последних достижениях науки и техники
отрасли промышленности: атомная, ракетная, самоле¬
тостроительная, электронная, приборостроительная и
и т. п.— развиваются в капиталистических странах при
активном участии государства. Империалистическое го¬
сударство усиливает свое регулирующее воздействие и
на ряд традиционных отраслей промышленности, нуждаю¬
щихся в коренной модернизации и реконструкции на
новом техническом и технологическом уровне (стальная,
угольная, текстильная и т. д.). Заметно выросла актив¬
ность империалистического государства в области так
называемой инфраструктуры, например в создании но¬
вых транспортных линий, современных систем связи,
энергосистем, а также в банковской сфере, играющей
в капиталистическом обществе первостепенную роль. На¬
конец, государственное воздействие охватывает область
сельскохозяйственного производства.
50
Важным фактором, стимулирующим развитие госу¬
дарственно-монополистического капитализма и, следова¬
тельно, экономической функции буржуазного государст¬
ва, является научно-техническая революция. В условиях
современного буржуазного общества искать средства
реализации возможностей, открываемых этой револю¬
цией, можно только на пути соединения усилий моно¬
полий и государства.
В коллективной работе, посвященной исследованию
современного империализма, экономисты ГДР правиль¬
но отметили следующие особенности экономической дея¬
тельности государства по сравнению с деятельностью
частных монополий:
1) государство может вторгнуться в любую сферу
экономической жизни;
2) государство может осуществлять свои экономиче¬
ские мероприятия, используя принуждение, в связи с
чем возрастает эффективность таких мероприятий;
3) в руках государства сосредоточена значительная
часть общественного капитала, и этот фонд использует¬
ся в общих интересах монополистической буржуазии;
4) государство обладает определенной самостоятель¬
ностью по отношению к экономике, к частнокапитали¬
стическим отношениям собственности, а следовательно,
условиям конкуренции и извлечения прибыли;
5) экономическая деятельность государства непо¬
средственно связана с его политической функцией, ко¬
торая состоит в том, чтобы обеспечить сохранение ка¬
питалистического строя в целом 7.
Основные формы осуществления экономической функ¬
ции империалистического государства следующие:
Во-первых, образование значительного сектора, в ко¬
тором само государство является собственником пред¬
приятий (национализированные предприятия или но¬
вейшие отрасли индустрии, требующие огромных ка¬
питаловложений, например атомная, создаваемые самим
государством).
Во-вторых, так называемое правительственное по¬
требление, т. е. исполнение монополиями выгодных для
них государственных заказов.
7 «Империализм сегодня. Государственно-монополистический
капитализм в Западной Германии». Изд-во «Прогресс», 1968,
стр. 520—522.
51
Ё-третьих, кредитная и финансовая политика госу¬
дарства, направленная на поддержку крупного пред¬
принимательства.
В-четвертых, различного рода попытки регулирова¬
ния экономики, программирующие мероприятия, опреде¬
ляющие перспективы производства.
Соотношение этих форм в разных странах и в раз¬
ные периоды различно. Иногда на первый план выдви¬
гается государственная капиталистическая собствен¬
ность, в других случаях — правительственное потребле¬
ние или программирующие мероприятия.
После второй мировой войны в капиталистических
странах происходил процесс создания государственного
сектора в экономике. Политический и идеологический
резонанс этого процесса был необычайно силен, в ча¬
стности потому, что в те годы среди источников воз¬
никновения государственной собственности особую роль
играла национализация8. В 60-х годах государствен¬
но-монополистический сектор в основном развивался уже
не за счет огосударствления частных корпораций (нацио¬
нализация в Италии в 1962 г. электроэнергетической про¬
мышленности не меняет существа дела), а за счет новых
инвестиций и роста производства на государственных
предприятиях.
В 60-х годах возрастает удельный вес программиро¬
вания как наиболее сложной формы осуществления эко¬
номической функции капиталистического государства.
В прошлом тенденция к планомерности, обусловленная
высоким уровнем обобществления производства, прояв¬
лялась в рамках крупных монополистических объедине¬
ний, которые всегда стремятся к программированию пер¬
спектив развития, учету возможных изменений рыноч¬
ной конъюнктуры, подсчету вероятных прибылей и т. д.9
Ныне речь идет о программирующей деятельности само¬
го государства, ставящего задачи различного рода —
среднесрочные и длительные, структурные и конъюнк-
8 Об этом подробнее см.: «Империалистическое государство и
капиталистическое хозяйство». Изд-во «Наука», 1963.
9 Ф. Энгельс отмечал, что с возникновением трестов и монопо¬
лий «прекращается не только частное производство, но и отсутствие
планомерности» (К. Маркс и Ф. Энгельс. Сочинения, т. 22,
стр. 234).
52
турнЫё, регЙоййльнЫе й макроэкономические Ч, Капита¬
листическая планификация получила распространение
прежде всего в капиталистических государствах Запад¬
ной Европы, где потребность в структурной перестрой¬
ке промышленности, в ее техническом переоснащении
ощущалась особенно сильно. В 60-х годах монополисти¬
ческая планификация, формы и приемы которой услож¬
нились и стали разнообразнее, превратилась в весьма
распространенное, хотя и не повсеместное (особое по¬
ложение сложилось, например, в США), явление.
Для государствоведа и юриста — в дополнение к убе¬
дительно показанным в нашей социально-экономической
литературе принципиальным отличиям социалистическо¬
го планирования от буржуазного программирования —
важно обратить внимание на различие этих двух явле¬
ний и в юридическом плане. Социалистический план —
это закон, принимаемый высшим органом государствен¬
ной власти с соблюдением всех правил законодательной
процедуры и являющийся во всех своих частях норма¬
тивным источником, обязательным для всех, кому он
адресован. Иной юридический характер имеют акты бур¬
жуазной планификации.
Эти акты так называемого индикативного (т. е. ука¬
зательного) характера, противопоставляемые «импера¬
тивной 'планификации» при социализме, соответствуют
идеям «гибкого дирижизма».
Индикативный характер капиталистической планифи¬
кации означает, что государственные планы экономи¬
ческого развития представляют собой лишь совокуп¬
ность экономических прогнозов и установок, которые
служат своеобразным ориентиром для участников капи¬
талистического оборота.
В ряде буржуазных государств составленные прави¬
тельственными органами планы экономического разви¬
тия для большего политико-идеологического эффекта
выносятся для формального одобрения на рассмотрение
законодательных органов. Но правящие круги империа¬
листических государств решительно выступают против
того, чтобы придавать экономическим планам силу за¬
кона. Поэтому в сущности такие планы остаются лишь *
10 Подробнее см.: «Политическая экономия современного моно¬
полистического капитализма», т. II, стр. 6 и след.
S3
правительственным документом, указывающим йй ори¬
ентацию правительственной политики и.
К перечисленным выше формам реализации эконо¬
мической функции капиталистического государства при¬
мыкает и такая форма решения экономических задач,
как участие государства в организации и поощрении на¬
учных исследований, а также в использовании их ре¬
зультатов в различных областях хозяйственной жизни.
За счет бюджетных средств в США и Англии осуще¬
ствляется свыше половины всех научных исследований.
В США государственные расходы на научные исследо¬
вания составили в одном только 1970 г. 15,9 млрд, долл.,
что превосходит общую сумму расходов за 1950—
1955 гг., а также за предшествующие 150 лет 11 12.
Растущая зависимость современного производства и
в целом экономики от научно-технической основы как
одно из важнейших последствий научно-технической ре¬
волюции с неизбежностью отражается на экономической
функции государства. Формула «государство — эконо¬
мика» известным образом расширяется и выступает уже
как формула «государство — экономика — наука». Ха¬
рактерно, что во всех крупнейших капиталистических
странах темпы огосударствления науки и научно-ис¬
следовательских работ обгоняют темпы огосударствле¬
ния самого производства. Государственный сектор вклю¬
чает в себя широкую сеть научно-исследовательских
учреждений, государство становится владельцем огром¬
ной массы научно-технической информации. Монополии
11 Даже во Франции, где правовые формы составления перспек¬
тивных планов разработаны больше, чем в других государствах,
и где после второй мировой войны в законодательном порядке одо¬
брены шесть планов экономического развития (а также так называе¬
мый промежуточный план 1961—1962 гг.), парламентом утвержда¬
ется в виде закона не сам план, а правительственный доклад, содер¬
жащий его основные характеристики. В Англии национальный план,
составленный лейбористами на 1965—1970 гг., был одобрен палатой
общин в виде резолюции, но в самом тексте этот документ охарак¬
теризован как «декларация о правительственной политике», как «ру¬
ководство к действию». Не удивительно, что при таком «мягком»
характере планирования, по свидетельству самой английской печати,
«план не был реальной директивой для частного сектора» (G. Den¬
ton, М. Forsyth, М. Maclene n. Economic Planning and Policies
in Britain, France and Germany. London, 1968, p. 128).
12 «Special Analyses. Budget of the United States. Fiscal Year,
1971», Washington, p. 255.
54
широко используют этот научно-технический потенциал.
В государственном аппарате появляются даже специ¬
альные звенья, призванные концентрировать и распре¬
делять научно-техническую информацию (в США, на¬
пример, Федеральный совет по науке и технике, Коми¬
тет по научной и технической информации и др.).
/Монополистическая буржуазия с большой осторож¬
ностью отбирает средства и формы z государственного
вмешательства в экономику, особенно если речь идет
об огосударствлении тех или иных отраслей экономики
или хотя бы отдельных предприятий. Монополистиче¬
ский капитал крайне неохотно идет на расширение сфе¬
ры применения государственных мер, которые можно оп¬
ределить как прямое или непосредственное регулиро¬
вание экономики, когда государственные органы сами
занимаются хозяйственной деятельностью (в отношении
национализированных или иных государственных пред¬
приятий) 13 или же своими властными актами непос¬
редственно воздействуют на экономические процессы и
хозяйственную деятельность предпринимателей в част¬
нокапиталистической сфере.
Прямое государственное регулирование, поскольку
оно потенциально может наиболее существенным обра¬
зом стеснить частное предпринимательство, для капи¬
талистов наименее желательно. Монополистическая бур¬
жуазия вынуждена прибегать к подобному регулиро¬
ванию преимущественно либо под нажимом трудящихся
(пример — частичная национализация, установление
твердых цен на предметы первой необходимости и т.п.),
либо в случаях серьезного расстройства рыночных от¬
ношений (экономическая депрессия, инфляция и т. д.),
либо в иных случаях с целью принятия мер, в которых
заинтересован монополистический капитал страны.
Значительно шире используются империалистиче¬
ским государством формы косвенного регулирования
экономики. При этом государственные органы добивают¬
ся желаемых, с точки зрения монополистической буржуа¬
зии, экономических и хозяйственных результатов не пу¬
тем прямого воздействия на частных предпринимателей,
18 Некоторые виды государственного воздействия на национали¬
зированные предприятия относятся, однако, не к прямому, а к кос¬
венному регулированию экономики.
55
а посредством создания определенных мотивов, условий,
ситуаций. При косвенном государственном регулирова¬
нии свобода действия в частном секторе не подвергается
сколько-нибудь существенным ограничениям, но при вы¬
боре максимально выгодного решения предприниматели
вынуждены учитывать наряду с другими факторами по¬
зицию государственных органов (возможность получе¬
ния льгот, скидок, субсидий или же, наоборот, утрату
такой возможности, необходимость уплаты более высо¬
ких налогов и т. д.). Смысл косвенного регулирования
состоит, таким образом, в том, чтобы скоординировать
предпринимательскую деятельность капиталистов с по¬
зицией государства. Однако меры косвенного регулиро¬
вания обычно не являются быстродействующими, а часто
они просто малоэффективный)
Разумеется, в ряде случаев трудно провести четкую
грань между мерами прямого и косвенного регулиро¬
вания.
Экономическая функция —как, впрочем, и всякая
другая — практически выражается в деятельности ком¬
петентных государственных органов: нормоустанови¬
тельной (законодательство по экономическим вопро¬
сам) , административно-управленческой, организацион¬
ной и т. д. Во всяком случае речь идет о системе
определенной целевой деятельности, и, очевидно, не
вполне верно утверждать, что государственное вмеша¬
тельство в экономику имеет лишь стихийный, эмпири¬
ческий характер. Такая характеристика, с известными
оговорками, применима лишь к периоду возникновения
государственно-монополистических тенденций. Она пра¬
вильна постольку, поскольку в развитии государственно-
монополистического регулирования прежде всего отра¬
жается чисто прагматическая и конкретно-обусловленная
реакция господствующего класса на экономические и по¬
литические трудности, порождаемые углублением общего
кризиса капитализма. В этом смысле можно говорить,
что экономическая функция государства складывалась
под влиянием стихийных процессов. Но само осуществле¬
ние экономической функции, по крайней мере ряда кон¬
кретных форм государственного вмешательства в эконо¬
мику, происходит отнюдь не стихийно, а является резуль¬
татом целенаправленных действий буржуазных прави¬
тельств,
56
Экономическая Политика правительства опирается па
концепции и модели, которые вырабатывает современ¬
ная буржуазная экономическая наука, много внимания
уделяющая проблеме участия государства в хозяйствен¬
ной жизни. Другое дело, насколько эти модели и кон¬
цепции оказываются соответствующими реальной дей¬
ствительности и эффективными.
Развитие экономической функции капиталистическо¬
го государства используется в западной литературе как
важнейший аргумент для обоснования одного из наибо¬
лее распространенных идеолого-пропагандистских штам¬
пов, а именно: тезиса о том, что современное буржуаз¬
ное государство превратилось в «государство всеобщего
благоденствия», якобы радикально изменившее свои
классовые позиции и ставшее на путь ликвидации не¬
справедливостей экономической системы капитализма.
Деятельность государства по осуществлению экономиче¬
ской функции трактуется как направленная на создание
некоей «управляемой» и «организованной» экономики,
где рост производства обеспечивается якобы исключи¬
тельно в соответствии с «общественным интересом»,
а технический прогресс несет благополучие и 'равное
процветание всем слоям общества. Этот штамп связан
с известной концепцией «конвергенции», ибо экономи¬
ческая деятельность капиталистического государства
изображается как средство достижения результатов, по¬
добных тем, которые обеспечивает социалистическая си¬
стема.
Содержащийся в программных документах коммуни¬
стического и рабочего движения и в марксистской ли¬
тературе анализ экономической функции буржуазного
государства показывает, что никакой «трансформации»
капиталистического государства в смысле изменения
его социально-классовой природы и основных целей не
происходит; буржуазная государственная машина лишь
приспосабливается к особенностям периода общего кри¬
зиса капитализма. Более того, расширение экономиче¬
ской функции буржуазного государства снова и снова
подчеркивает его классовый характер.
Любой способ реализации экономической функции
ведет, как нетрудно увидеть, к обогащению монополий
за счет национального дохода, т. е. за счет широких
масс населения. «Если капитализм как общественный
57
Строй основан на присвоении чужого труда, если господ¬
ство монополий и финансового капитала означает при¬
своение олигархической верхушкой буржуазии не только
чужого труда, но и чужого капитала, то государствен¬
но-монополистическая система передает в распоряжение
магнатов капитала практически всю сумму обществен¬
ных ресурсов, весь национальный доход страны и по¬
давляющую часть ее национального богатства» 14. Это
возможно лишь в результате определенной классовой
позиции буржуазного государства и свидетельствует о
том, что в нем господствуют силы, способные даже де¬
мократическую национализацию превратить в буржуаз¬
но-монополистическое огосударствление.
Разумеется, буржуазному государству приходится
ограничивать интересы отдельных монополий, противоре¬
чащие интересам совокупного монополистического класса
(или его преобладающих группировок), подобно тому
как оно всегда бывало вынуждено в тех или иных пре¬
делах ограничивать аппетиты отдельного капиталиста,
охраняя интересы класса капиталистов в целом.
^Экономическая деятельность государства в условиях
современного капиталистического общества, хотя и отли¬
чается разнообразием и интенсивностью, имеет опреде¬
ленные ттределы, обусловленные частнособственнической
природой капиталистической экономики, и не посягает
на ее основы. Не случайно, например, в ряде капита¬
листических стран политика огосударствления отдель¬
ных отраслей экономики неоднократно сменялась после
второй мировой войны политикой реприватизации и де¬
национализации государственных предприятий, посколь¬
ку превалирующим фактором были интересы и выгоды
частного предпринимательства вообще, крупного капи¬
тала в особенности. Экономическая функция империа¬
листического государства не только не устраняет по¬
роки капиталистического общества, но и углубляет его
основное противоречие — противоречие между общест¬
венным характером производства и частной (государ¬
ственно-монополистической) формой присвоения.
«...Государственно-монополистическое регулирова¬
ние, осуществляемое в формах и масштабах, отвечаю¬
14 Л. А. Леонтьев. Ленинская теория империализма, стр.
477—478.
58
щих интересам монополистического капитала, и направ¬
ленное на сохранение его господства, не в состоянии
обуздать стихийные силы капиталистического рынка.
Почти ни одно капиталистическое государство не избе¬
жало значительных циклических колебаний и спадов в
экономике; периоды высоких темпов роста промышлен¬
ности в отдельных странах чередуются с низкими, а за¬
частую и с падением производства. Капиталистическую
систему лихорадит острый валютно-финансовый кри¬
зис» 15. J
) Развитие экономической функции следующим обра-
зсЛгптражается в механизме капиталистической государ¬
ственности:
1. Высшие органы власти капиталистического госу¬
дарства все больше внимания уделяют экономической
проблематике. Это характерно даже для парламента,
хотя в целом руководящую роль в реализации эконо¬
мической функции берет на себя правительственная
власть.
2. Сильно расширился специализированный эконо¬
мический аппарат государства. Удельный вес этого ап¬
парата в механизме капиталистической государственно¬
сти в последние десятилетия существенно возрос на
самых различных уровнях. Возникают новые органы уп¬
равления экономикой, преобразуются и расширяются
старые.
Усложнение структуры государственного аппарата
экономического регулирования после второй мировой
войны выразилось в появлении наряду с традиционными
органами государственного управления — министерства¬
ми и ведомствами — новых типов административных уч¬
реждений, на которые возлагаются важные экономиче¬
ские задачи и которые заняли прочное место в системе
экономических органов: это, например, так называе¬
мые публичные корпорации — хозяйственно-управленче¬
ские органы, действующие под общим руководством ми¬
нистерств или центральных ведомств в различных сфе¬
рах производства (включая транспорт и связь). Осо¬
бенно распространена форма публичной корпорации
в области управления национализированными отрасли-
15 «Международное Совещание коммунистических и рабочих
партий. Документы и материалы». Политиздат, 1969, стр. 297.
59
ми промышленности и связи. Имеется ряд корпораций,
созданных для финансирования отдельных видов про¬
мышленной и внешнеторговой деятельности монополий.
Публичные корпорации — весьма своеобразные органы
государственного аппарата экономического регулирова¬
ния. Административно-правовые отношения, в которых
они находятся с вышестоящими органами, строятся на
принципах, во многом отличающихся от принципов, ха¬
рактерных для взаимоотношений органов государствен¬
ного управления. Публичная корпорация в админист¬
ративном отношении подчинена вышестоящему органу.
Однако она обладает значительной административно¬
правовой автономией. Для послевоенной практики ха¬
рактерно стремление расширить автономию публичных
корпораций, провести децентрализацию в управлении
ими, которая приблизила бы их к организациям моно¬
полистического типа и обеспечила более свободные от
контроля связи государственных предприятий с частным
бизнесом 16.
3. Хотя бурный рост государственного аппарата в
капиталистических странах происходит прежде всего в
связи с расширением военно-полицейского механизма,
отражая процесс милитаризации и бюрократизации,
развитие экономической функции капиталистического
государства также весьма заметно повлияло как на уве¬
личение этого аппарата, так и на его социальный со¬
став.
4. В большинстве капиталистических стран довольно
длительное время рост экономического аппарата был
своего рода реакцией на кризисные состояния, спады и
трудности, возникающие в сфере экономики и ее отдель¬
ных отраслей. Поэтому появление многих звеньев госу¬
дарственного экономического аппарата имело и продол¬
жает иметь в какой-то мере случайный характер. Труд¬
ности государственного регулирования хозяйственной
жизни в условиях господства монополий, провалы госу¬
дарственных планов экономического развития ведут к
постоянным перестройкам структуры и порядка деятель¬
ности государственных органов, непосредственно осу¬
ществляющих экономическую функцию. Зачастую ре¬
18 Публичная корпорация часто принимает форму холдинга. Как
пример государственного холдинга можно назвать Национальное неф’
тегазовое объединение (ЭНИ) в Италии.
60
зультат этого — нестабильность организационной струк¬
туры экономического аппарата и его звеньев, реорга¬
низационная лихорадка.
5. Экономическая функция государства активно сти¬
мулирует дальнейшее сращивание и переплетение моно¬
полистического капитала с государственным аппаратом,
ибо сращивание не только преследует цель политиче¬
ского контроля монополий над их властвующими аген¬
тами, но и открывает возможность прямого получения
прибылей и доходов от выгодных сделок с соответ¬
ствующими органами управления. В свою очередь это
во многом зависит от несвязанности чиновника строги¬
ми рамками закона. Отсюда тенденция к расширению
свободы административного усмотрения. Так, закон,
принятый еще в 1958 г. конгрессом США, дает право
президенту разрешать должностным лицам, ответствен¬
ным за заключение контрактов, менять их условия, вы¬
плачивать авансы фирмам, ликвидировать отдельные
положения договоров и т. д. При этом требуется только
доказать, что подобные действия «будут способствовать
национальной обороне». Однако тенденция к расшире¬
нию свободы усмотрения чиновника ограниченна, ибо,
доведенная до значительных масштабов, она может
стать источником слишком больших привилегий для оп¬
ределенной монополии (или же группы монополий), «по¬
бедившей» в конкурентной борьбе за данного, теперь
уже «своего», влиятельного чиновника.
6. В сфере регулирования хозяйственной жизни воз¬
никает множество консультативных, совещательных
органов, в состав которых, как правило, входят пред¬
ставители правительства и деловых кругов. Их назна¬
чение — обеспечивать связь между правительством и
бизнесом. Например, многочисленные совещательные со¬
веты и комиссии при министерстве финансов США (ко¬
миссии по банковской политике, по международным
банковским операциям и т. п.) состоят из председате¬
лей крупных банков и представителей промышленных
корпораций, которые выражают, согласно официальной
версии, интересы «налогоплательщиков», а фактиче¬
ски — интересы монополистического капитала США.
Свыше 100 консультативных советов организовано при
министерствах, ведающих экономическим регулировани¬
ем, в ФРГ. Только при министерстве хозяйства функцио¬
61
нирует около 50 таких советов, куда входят прежде
всего представители влиятельных финансово-промышлен¬
ных кругов. Чрезвычайно широко используются совеща¬
тельные органы, включающие представителей монополи¬
стического капитала, в деятельности планификационного
аппарата и других звеньев механизма регулирования
экономики во Франции, Италии, Японии и в других ка¬
питалистических странах. Широко распространено при¬
влечение представителей «деловых кругов», «бизнеса» к
работе административных органов и специализирован¬
ных судов по экономическим вопросам. Таким образом,
при осуществлении экономической функции буржуазного
государства обеспечивается постоянное и всестороннее
воздействие монополий на правительственный экономи¬
ческий аппарат и на всю практику хозяйственного ре¬
гулирования.
Естественно, что для рабочего класса отнюдь не без¬
различно, в каких формах и для каких целей исполь¬
зуется современная система государственно-монополи¬
стического регулирования экономики. Отмечая противо¬
речивый характер государственно-монополистического
капитализма, его особое место в историческом про¬
цессе (как «преддверия социализма»), В. И. Ленин
писал: «А социализм теперь смотрит на нас через
все окна современного капитализма, социализм выри¬
совывается непосредственно, практически, из каждой
крупной меры, составляющей шаг вперед на базе этого
новейшего капитализма»17. Рабочий класс в странах
капитала в своей последовательной антимонополисти¬
ческой борьбе за демократию и социализм стремится
заставить капитал сделать эти шаги вперед, о которых
писал В. И. Ленин, оказать влияние на формы осу¬
ществления экономической функции государства, поста¬
вить их под демократический контроль, заставить мо¬
нополистическую буржуазию идти по тому пути, где ей
труднее маневрировать, где отчетливо проявляется про¬
тиворечие между объективными общественными потреб¬
ностями и эгоистическими интересами монополистиче¬
ского капитала.
17 В. И. Л е н и н. Полное собрание сочинений, т. 34, стр. 193.
62
Б. Особенности экономической функций
в отдельных странах
Экономическая функция империалистического го¬
сударства, отражающая общие тенденции развития
государственно-монополистического капитализма, разу¬
меется, по-разному проявляется в отдельных капита¬
листических странах, ибо ее формы, инструментарий
хозяйственной деятельности государства определяются
специфическими социальными факторами (состоянием
экономики данной страны и ее местом в мировом хозяй¬
стве, накалом классовой борьбы, историческими тради¬
циями и т. д.), а также конкретными политическими
и экономическими целями правящих группировок тех
или иных империалистических государств.
В послевоенный период монополистический капитал
США в меньшей мере, чем буржуазия других госу¬
дарств, нуждался в использовании сильнодействующих
средств государственного регулирования. Не случайно в
экономической и юридической литературе США, в пра¬
вительственных документах и программах как респуб¬
ликанцев, так и демократов, в частности в ежегодных
экономических президентских посланиях конгрессу, до
сих пор неизменно доминирует идея «свободной ини¬
циативы», «свободного предпринимательства» как систе¬
мы, противостоящей правительственному дирижизму и
интервенционизму.
В США в 60-х годах, как и в предшествующее де¬
сятилетие, экономическая функция государства осуще¬
ствлялась главным образом методами косвенного регу¬
лирования: через бюджетную, кредитную, налоговую
политику федерального правительства. США остаются
одной из немногих империалистических держав, в которой
государственно-монополистическое регулирование не до¬
стигло степени программирования экономики. Здесь нет
государственных программ экономического развития,
известных большинству крупных капиталистических
стран 18. Это вызвано рядом причин, среди которых
18 Во второй половине 60-х годов в США была введена «система
планирования и программирования бюджета», которая, по мнению ее
создателей, направлена на «улучшение основы важнейших про¬
граммных решений»; департаменты и ведомства должны представ¬
лять при разработке текущего бюджета обоснование планируемых
расходов, имея в виду основные цели («программы»), что должно быть
63
важную роль играет относительная слабость государ¬
ственного сектора экономики * 19. Последний ориентирован
прежде всего на нужды Пентагона, и его развитие свя¬
зано, как правило, с деятельностью и целями этого ми¬
нистерства 20. В США более ярко, чем где бы то ни
было, проявлялась такая специфическая черта экономи¬
ческой функции государства, как тесная связь с мили¬
таризацией экономики, политикой гонки вооружений.
Значительно больше внимания, чем программированию
и государственной собственности, федеральное прави¬
тельство США уделяет стимулированию экономическо¬
го роста путем «правительственного потребления», т. е.
увеличения государственных закупок и расходов. Правя¬
щие круги США активно используют и старые формы
государственного воздействия на экономическую жизнь,
например антитрестовское законодательство, с помощью
которого они пытаются препятствовать прогрессирующей
деформации капиталистического рынка и воздействовать
на организационную структуру монополий.
В целом участие государства в решении хозяйствен¬
ных проблем в 60-х годах в США заметно возросло,
что нашло отражение в изменении идеологической плат¬
формы монополистической буржуазии США. Среди ряда
обусловивших это причин определенную роль сыграл тот
факт, что в конкурентной борьбе с капиталистами дру¬
гих стран позиции монополий США в последнее время
стали слабее.
Активизация экономической деятельности государ¬
ства не устраняет противоречий американской экономи¬
ки, она лишь загоняет их внутрь, создает условия для
новых, более серьезных диспропорций. Так, в США рез¬
ко усилились инфляционные процессы, которые приобре-
сделано с помощью расчетов («расходы-выгоды», «расходы-эффектив-
ность»), а также посредством системного и операционного анализа
(«Politics, Programs and Budgets», N. Y., 1969).
19 «Политическая экономия современного монополистического
капитализма», т. II, стр. 10.
20 По данным журнала «Бизнес уик», на службе у министерства
обороны находится столько же рабочих и служащих, сколько их в
30 крупнейших промышленных компаниях США, вместе взятых. Ми-
нистербтво держит больше активов, чем 75 крупнейших корпораций,
оно имеет дело более чем со 100 тыс. подрядчиков и субподрядчиков,
его отделения действуют в 50 штатах и в очень многих иностранных
государствах («Business Week», 21.111 1970, p. 94).
64
ли угрожающие размеры и вынудили правительство Ник¬
сона провести в начале 70-х годов экстраординарные ме¬
ры, обострившие экономическую ситуацию внутри стра¬
ны и углубившие противоречия между США и другими
капиталистическими державами.
Экономическая функция государства в США, как и в
других капиталистических государствах, институционно
закреплена в системе органов, непосредственно предна¬
значенных для ее реализации. Особенность США в этом
отношении состоит в том, что экономическая функция
осуществляется формально децентрализованной систе¬
мой органов управления. В отличие от других развитых
капиталистических государств, в США нет ни минис¬
терства, ответственного за регулирование экономики в
целом, ни единого государственного банка. Далеко не
все ведомства по регулированию отдельных сфер эко¬
номики полностью подчинены главе исполнительной
власти. Это, в частности, результат федеративной си¬
стемы, особенностей исторического развития, политико¬
идеологических традиций.
На начало 1971 г. в США действовало свыше 100
органов, так или иначе связанных с регулированием
экономики21. Некоторые из них входят в систему ми¬
нистерств и ведомств, непосредственно подчиняющихся
президенту (например, министерства финансов, торгов¬
ли, труда). Другие составляют механизм «независимых»
регулирующих агентств, номинально подчиненных кон¬
грессу (федеральная резервная система, федеральная
торговая комиссия, федеральная авиационная комиссия
и др.); третьи являются органами Исполнительного уп¬
равления президента (управление по административным
и бюджетным вопросам, группа экономических советни¬
ков НАСА и др.); четвертые представляют собой полу¬
независимые управления в рамках министерств (служ¬
ба внутренних доходов при министерстве финансов, бю¬
ро шахт при министерстве внутренних дел и т. д.).
Организационная запутанность государственного ре¬
гулирования экономики США дополняется «функцио¬
нальным» хаосом.
21 «United States Government Organization Manual. 1970—1971»
Washington, 1971.
3 Заказ № 2732 65
По мере развития государственно-монополистическо¬
го капитализма и углубления научно-технической ре¬
волюции возникала необходимость вмешательства госу¬
дарства в новые, не регулировавшиеся ранее области
экономики. Правящие круги США, не расширяя полно¬
мочий существующих органов регулирования, создавали
новые ведомства, причем функции тех и других зачас¬
тую перекрещивались. В итоге складывалась ситуация,
когда деятельность, скажем, банков регулировали три
органа (Федеральная резервная система, Управление
контроля за денежным обращением, Федеральная корпо¬
рация по страхованию депозитов), фирм, действующих в
области энергетики,— четыре (министерство внутренних
дел, Инженерный корпус министерства обороны, Управ¬
ление долиной реки Теннесси, министерство сельского
хозяйства), а компаний, участвующих во внешней торгов¬
ле,— пять (министерство торговли, тарифная комиссия,
министерство труда, министерство финансов, Управле¬
ние специального представителя по торговым перего¬
ворам).
Особо важное значение во всей системе имеют сле¬
дующие четыре федеральных органа: министерство фи¬
нансов, Бюджетное управление, Федеральная резервная
система и группа экономических советников. Главы
именно этих ведомств составляют «четверку» — высший
консультативный орган президента по выработке эко¬
номической политики. Аппарат «четверки» несет ответ¬
ственность за детальную разработку правительственно¬
го курса в области экономической политики.
Несмотря на очевидные недостатки этой сложной,
децентрализованной системы, монополистические круги
США вплоть до последнего времени предпочитали не
подвергать ее радикальной перестройке. Свои усилия
они направляли главным образом на приспособление
сложившегося механизма государственного управления
к новым условиям 22. Однако в начале 70-х годов си¬
туация изменилась, и правящие круги США пытаются
теперь реорганизовать этот механизм, что отражает их
22 В частности, делались попытки улучшить деятельность регу¬
лирующих агентств путем создания межведомственных координа¬
ционных органов. Ныне существует немало таких координационных
ведомств.
66
стремление укрепить и централизовать аппарат эконо¬
мического регулирования, подчиненный непосредственно
президенту.
Сращивание и переплетение монополистического ка¬
питала и государственного аппарата в процессе реали¬
зации экономической функции получило в США специ¬
фическую форму «комплексов». Речь идет о теснейшем
переплетении, прежде всего на основе личной унии, ру¬
ководства крупных монополий, действующих в опреде¬
ленной сфере экономики, руководства государственных
учреждений, ведающих этой же сферой, и, наконец,
влиятельных представителей конгресса, особенно соот¬
ветствующих комиссий и комитетов.
В нашей литературе много писали о военно-промыш¬
ленном комплексе. Однако имеются и другие комплек¬
сы — в области транспорта, средств связи, банковского
дела и т. д. Некоторые американские авторы называют
комплексы «государствами в государстве». Их можно
также назвать институциализированной коррупцией, ибо
даже буржуазные авторы признают, что деятельность
этих комплексов целиком определяется интересами мо¬
нополий 23.
В Англии формы и методы осуществления экономи¬
ческой функции государства во многом определялись
изменившимся положением этой страны в капитали¬
стическом мире. Международные позиции английских
монополий, ослабленные в результате второй мировой
войны, оказались еще более подорванными в 60-х го¬
дах в связи с распадом британской колониальной им¬
перии. Все более непосильным бременем для английской
экономики становились военные расходы, которые Анг¬
лия несла как один из активных участников агрессив¬
ных военно-политических блоков. Весьма отрицательно
на экономическое положение страны влиял углубляю¬
щийся валютный кризис.
В начале 60-х годов серьезные экономические труд¬
ности вынудили консервативное правительство, которое
традиционно проповедовало «минимальную администра¬
тивную централизацию», перейти от использования
обычных кейнсианских рецептов к более широкой го¬
сударственной поддержке промышленного и научного
23 См.: «Business Week», 28.11 1970, р. 65.
67
3*
развития. В тесном сотрудничестве с монополиями (че¬
рез созданный в 1961 г. Национальный совет экономи¬
ческого развития) консерваторы разработали программу
национального экономического развития на 1961—
1966 гг., замененную с приходом к власти лейбористов
так называемым Национальным планом, содержавшим
прогноз промышленного развития на 1964—1970 гг.
Однако государственно-монополистическая планифи-
кация в Англии, в том числе и лейбористский план, кото¬
рый консерваторы поспешили окрестить «социалистиче¬
ским планированием», мало что изменила в характере
осуществления экономической функции государства.
Программирование экономики в Англии, хотя и дало от¬
дельные частные результаты, потерпело полную неуда¬
чу в достижении основных экономических целей.
В Англии, пожалуй, рельефнее, чем в других ве¬
дущих капиталистических государствах, отражается в
сфере экономической политики смена у власти двух ос¬
новных политических партий страны, хотя в своих ко¬
нечных целях и установках они, как известно, достаточно
близки. Эта смена партий у власти отражается как
на самой экономической политике, так и на организации
аппарата управления в области экономики.
Выступая противниками огосударствления средств
производства, консерваторы в 50-х годах осуществили
реприватизацию (денационализацию) в некоторых сек¬
торах промышленности, ранее национализированных
лейбористами. Тенденция к реприватизации наблюда¬
лась в эти годы и в других странах, в частности в
ФРГ, Италии. Однако в Англии она была особенно зна¬
чительна. С английским опытом связано понятие «ре¬
национализация», ибо, придя к власти в 60-х годах, лей¬
бористы провели новую поэтапную национализацию
металлургической промышленности. В 1967 г. в руки
государства перешли 13 главных сталелитейных ком¬
паний.
Пришедшие к власти в 1970 г. консерваторы вновь
заявили о своем намерении укрепить принцип «свобод¬
ной конкуренции» и упразднить «чрезмерное» государ¬
ственное вмешательство в частную инициативу. Прави¬
тельство консерваторов выступило с заявлением о «про¬
грессирующем ослаблении вмешательства государства в
национализированные отрасли промышленности» и объ¬
68
явило о денационализации государственных предприя*
тий в некоторых отраслях промышленности. Однако кон¬
серваторы на этот раз уже не спешат с отказом от
ряда форм государственного регулирования экономики,
которые были введены лейбористами и отвечают инте¬
ресам монополистического капитала Англии. Выдвигает¬
ся идея «ползучей денационализации», «постепенного»,
«продуманного» отказа правительства от некоторых ре¬
гулирующих методов. Многие экономические мероприя¬
тия правительства тори логически продолжили начатое
лейбористским правительством.
В Англии только за пять лет (1965—1970 гг.) были
проведены по крайней мере три крупные реорганизации
государственного аппарата экономического регулиро¬
вания.
В результате второй реформы (1969 г.) были созда¬
ны новые важные звенья экономического регулирования
(так называемые суперминистерства, среди которых осо¬
бую роль играло министерство технологии), была про¬
ведена большая специализация аппарата, усилена регио¬
нальная система регулирования и т. д. Но уже через
год после прихода к власти консерваторы объявили но¬
вую (третью) реорганизацию аппарата, названную в ан¬
глийской буржуазной прессе «тихой революцией». Она
привела к ликвидации некоторых экономических органов
либо к изменению их структуры, к созданию новых ад¬
министративных автономных учреждений и передаче от¬
дельных полномочий государственных органов частным
фирмам. В целом, однако, наблюдается тенденция к рас¬
ширению сети экономических органов, специализации и
координации их деятельности и т. д.
Основной формой координации служит централиза¬
ция, объединение министерств на основе функциональ¬
ной специализации и создание суперминистерств, со¬
средоточивающих в своих руках регулирование отдель¬
ными отраслями хозяйства. В 1970 г., в частности, со¬
зданы два таких ведомства: министерство торговли и
промышленности и министерство по окружающей среде.
Хотя в условиях глубокого обострения экономиче¬
ских и политических противоречий государственное ре¬
гулирование хозяйственной жизни в Англии отличается
значительной нестабильностью, в целом кривая, харак¬
теризующая развитие экономической функции государ¬
69
ства в 60-х — 70-х годах по сравнению с 50-ми годами,
идет вверх.
Во Франции в 60-х годах наиболее значительным и
характерным проявлением экономической функции госу¬
дарства становится планификация. Трудности развития
экономики после второй мировой войны, низкая конку¬
рентоспособность французских товаров на мировых рын¬
ках вынудили государственную власть не ограничивать¬
ся мерами текущего регулирования экономики с помо¬
щью финансово-кредитных рычагов и прибегнуть к прог¬
раммированию хозяйственного развития, к воздействию
на саму структуру экономики и ее организационные
формы (первый план — 1947—1950 гг., второй— 1954—
1957 гг., третий план— 1958—1961 гг.) Но вплоть до
60-х годов не только экономические модели, исполь¬
зуемые французским правительством, но и организаци¬
онно-правовые формы планификации не были еще до¬
статочно определены и разработаны. Начиная с четвер¬
того плана (1962—1965 гг.), который де Голль назвал
«великим делом» французов24, правительство Пятой
республики разрабатывает довольно детализированные
экономические программы.
Активное использование методов планцфикации, мас¬
сированное воздействие государства на некоторые об¬
ласти капиталистического хозяйства стали возможными
потому, что во Франции после второй мировой войны
сложился государственный сектор, на долю которого
приходится около 20% национального производства и
15% рабочей силы, 10% всех национальных закупок и
40% капиталовложений25. Обладая значительными про¬
изводственными мощностями, контролируя кредитно¬
банковскую и страховую систему, используя бюджетные
рычаги, французское государство перераспределяет свы¬
ше 30% национального дохода страны. При этом через
принадлежащие ему предприятия и централизованные
фонды оно субсидирует монополии, прибегая, в част¬
ности, к покупке акций в так называемых смешанных
компаниях, где тесно переплетаются государственно-мо¬
нополистическая и частномонополистическая собствен¬
ность.
24 Р. В о с h а г d. L’economie au service du pouvoir. Paris, 1967,
p. 34.
25 «Economic et politique», juin 1971, p. 21.
70
Повышению роли планификации как основного на¬
правления развития экономической функции государства
в 60-х годах способствовало также вступление Фран¬
ции в «Общий рынок», ибо постепенная ликвидация та¬
рифных барьеров ставила французских предпринимате¬
лей в условия жесткой, не всегда успешной конкурент¬
ной борьбы. Только с помощью государства могла
быть достигнута конкурентоспособность как на евро¬
пейском рынке, так и на мировом. Эти задачи отра¬
зились в четвертом, а затем в пятом плане (1966—
1970 гг.).
На примере Франции, где капиталистическая плани-
фикация в 60-х годах получила наибольшее развитие,
нетрудно увидеть, что осуществление экономической
функции буржуазного государства имеет определенный
предел, что ее реализация постоянно наталкивается на
частномонополистические интересы, на действие стихий¬
ных и циклических сил капитализма. Правительство Пя¬
той республики было вынуждено неоднократно пере¬
сматривать плановые показатели, использовать чрезвы¬
чайные меры регулирования. Правительство должно бы¬
ло внести особенно существенные коррективы в свою
экономическую политику в результате событий мая-
июня 1968 г., когда правящие круги были вынуждены
пойти на «незапрограммированные» социальные уступ¬
ки, вырванные мощными выступлениями рабочего клас¬
са и молодежи. Эти выступления наглядно доказали,
что капиталистическое программирование, как и эконо¬
мическая функция буржуазного государства в целом,
проблемы экономического развития пытается решать в
основном за счет трудящихся.
Экономическая функция капиталистического госу¬
дарства, даже если она выступает, как, например, во
Франции, в относительно сложных дирижистских фор¬
мах, не может устранить цикличности и диспропорции
в капиталистической экономике.
В 60-х годах значительные изменения претерпела
экономическая функция государства в Федеративной
Республике Германии. Существенное влияние на формы
и методы государственного вмешательства в хозяйст¬
венную жизнь оказывали здесь концепции неолибера¬
лизма. Идеи неолибералов, в частности В. Ойкена, ко¬
торого в ФРГ почитали почти так же, как Д. Кейнса
71
в Англии, были официально приняты на вооружение
правительствами ХДС—ХСС. Неолиберальную политику
«социального рыночного хозяйства» особенно энергично
пропагандировал и проводил Л. Эрхард, министр хо¬
зяйства в правительстве К. Аденауэра и канцлер ФРГ
в 1964—1966 гг. В своей политике «социального ры¬
ночного хозяйства» христианские демократы в полном
соответствии с интересами монополий делали упор на
поддержание частной инициативы и «свободной игры»
рыночных конкурентных сил. Государственное регули¬
рование экономики сводилось главным образом к ис¬
пользованию косвенных рычагов воздействия на хозяй¬
ство.
В ФРГ отвергались программы национализации
частной собственности. Более того, в конце 50-х — на¬
чале 60-х годов была проведена реприватизация ряда
прибыльных государственных предприятий («Фольксва¬
ген», «Люфтганза» и др.). Но тем не менее оставшееся
еще от фашистского режима значительное государствен¬
ное имущество, пополнившееся после второй мировой
войны рядом новых предприятий, созданных за счет го¬
сударственных инвестиций (особенно в сфере инфра¬
структуры, научных исследований, экспериментальных
производств и т. д.), стало приобретать все большее
и большее значение в государственном регулировании
хозяйственной жизни 26.
К середине 60-х годов развитие экономической функ¬
ции западногерманского государства пришло в очевид¬
ное противоречие с искусственно поддерживаемыми нео¬
либеральными формами, сдерживающими хозяйствен¬
ную активность федеральных государственных органов.
Замедление темпов промышленного роста и экономи¬
ческие кризисы, особенно кризис 1966—1967 гг., возрос¬
шие трудности в области экспорта капитала и внешне¬
торговой экспансии, в частности обострившаяся конку¬
рентная борьба в рамках «Общего рынка», и многие
другие факторы требовали активного и многообразного 28
28 На государственных предприятиях (в промышленности, на
транспорте, в системе связи и т. д.) занято около 20% рабочих и
служащих ФРГ. Государству принадлежит 60% электроэнергии,
80% транспорта, водо- и газосистемы, значительная часть админи¬
стративного и жилого фонда. Через бюджет распределяется свыше
40% национального дохода.
72
воздействия федерального правительства на экономиче¬
ские процессы. «Для развития новой технологии необхо¬
димо более тесное сотрудничество государства и хозяй¬
ства»,— так сформулировал фон Сименс на ежегодном
собрании Федерального союза германской промышлен¬
ности точку зрения крупного капитала ФРГ 27 28.
Одним из самых больших изменений в осуществле¬
нии экономической функции государства в ФРГ было
усиление планификационных, централизованных начал
в экономической политике правительства. В июне 1967 г.
парламент принял поправку к Основному закону, а так¬
же закон об обеспечении стабильности и роста народ¬
ного хозяйства28. Ст. 109 Основного закона в новой
редакции предусматривает, что федерация и земли, хотя
они и имеют самостоятельные и независимые друг от
друга хозяйственные системы, должны в своей экономи¬
ческой политике «принимать во внимание и общехозяй¬
ственную сбалансированность»29. Закон 1967 г. ввел
в ФРГ систему бюджетного программирования, предус¬
мотрев разработку федерального финансового плана на
пять лет, по которому устанавливается «связь и взаимо¬
обусловленность предполагаемых расходов на развитие
общехозяйственных мощностей и возможностей их обес¬
печения с учетом определенных условий и альтерна¬
тив»30. Такой план был разработан министерством фи¬
нансов на основе специальных инвестиционных про¬
грамм, подготовленных различными федеральными
министерствами. Закон 1967 г. существенно расширил
инструментарий регулирования экономики.
Усиление планификационных начал в бюджетном ре¬
гулировании проявилось и в налоговой реформе 1969 г.
Под видом так называемого кооперативного федерализ¬
ма правительство ФРГ стало само контролировать ряд
инвестиционных программ, что ранее делали правитель¬
ства земель. Налоговые поступления перераспределя¬
ются между федерацией, землями и общинами таким
образом, чтобы был обеспечен рост федерального бюд¬
жета.
27 «Gewerblicher Rechtsschiitz und Urheberrecht», 1970, Heft 3,
S 80.
28 «Bundesgesetzblatt», I. S. 581 (далее — BGB1).
29 Ibid., S. 582.
30 Ibidem.
73
Руководствуясь принципом, согласно которому госу¬
дарственная финансовая поддержка «должна вести к
концентрации усилий»31, правительство оказывает ог¬
ромную помощь крупным компаниям. Концентрации
экономической мощи западногерманских концернов спо¬
собствовали реформа акционерного законодательства
60-х годов и многие другие мероприятия федерального
правительства.
В. Внешнеэкономическая функция.
Государственно-монополистическЪя интеграция
Экономическая функция современного буржуазного
государства, порожденная развитием государственно-мо¬
нополистического капитализма, реализуется и в его
внешней деятельности. Соединение силы монополий с
силой государства происходит в интересах монополий
не только внутри страны, но и вовне — в конкурентной
борьбе за сферы влияния, рынки и т. д. В аспекте
международных экономических отношений, как справед¬
ливо констатировалось в советской литературе, это оз¬
начает, «что национальные монополии отдельных стран
в возрастающей степени опираются на государственный
аппарат, используют последний для усиления экономи¬
ческой экспансии что образуется некая амальгама
государственно-монополистических и частномонополи¬
стических форм экономического передела сузившегося
капиталистического мира» 32. Кроме того, значима и не¬
посредственная экономическая заинтересованность госу¬
дарства, являющаяся результатом его собственной хо¬
зяйственной деятельности.
Новые внешние факторы и процесс приспособления
капитализма к ним также активизируют осуществление
экономической функции империалистического государ¬
ства вовне страны. Так, вследствие распада колониаль¬
ной системы, превращения бывших колоний в незави¬
симые государства бывшие метрополии были вынуждены
перейти от прямого политического подавления к целой
системе мероприятий, направленных на сохранение, а ес¬
31 «Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht», 1970, Heft 3,
S. 73.
32 «Политическая экономия современного монополистического
капитализма», т, II, стр. 53.
74
Ли ёозмойсно, и йа расширение койтроЛя над развиваю¬
щимися странами. Центральное место в этой системе
принадлежит экономической политике. Глобальные цели
и содержание подобной политики таковы, что ее реа¬
лизует само империалистическое государство, опираясь,
разумеется, на активность соответствующих групп моно¬
полистического капитала.
Формы осуществления экономической функции импе¬
риалистического государства вовне достаточно разно¬
образны. Наряду с такими традиционными методами,
как таможенная политика, воздействие на внешнюю
торговлю путем лицензирования и контингентирования,
развивается система государственного поощрения реа¬
лизации продукции на внешних рынках: государство
широко финансирует внешнеторговые сделки, активно
стимулирует экспорт капитала, разрабатывает и реа¬
лизует совместно с другими государствами научно-тех¬
нические и промышленные проекты, прежде всего воен¬
ного значения.
Специфическое явление представляет собой «эконо¬
мическая помощь» одних капиталистических государств
другим, однотипным государствам (американская «эко¬
номическая помощь» странам Западной Европы после
второй мировой войны — «план Маршалла» и др.) или
странам третьего мира. Зачастую такая «помощь» вы¬
ступала преимущественно как экономический способ реа¬
лизации вовне политической функции, преследовавшей
цели усиления прямого политического влияния США
в отношении западноевропейских стран, а также быв¬
ших держав-метрополий и США — в отношении стран
третьего мира. Не случайно многие годы после второй
мировой войны оказание «экономической помощи» (не¬
зависимо от того, шла ли речь об отношении «США —
Западная Европа» или «капитализм — третий мир») не¬
разрывно связывалось с принятием на себя страной-полу¬
чателем обязательств политического и военно-стратеги¬
ческого характера, в том числе касающихся ее участия
в агрессивных антикоммунистических блоках33. В по¬
33 Согласно печально известному п. 4 программы Трумэна, сфор¬
мулированной в 1949 г., спомощь» предоставлялась «в первую очередь
и преимущественно иностранным государствам, находящимся под
угрозой коммунистической подрывной деятельности».
75
следующем ситуация изменилась лишь в том отйоШ^
нии, что наряду с сохранением методов прямого на¬
вязывания политических условий помощь облекается
и в несколько иные формы — более «экономизирован¬
ные» и более тонкие в политическом плане. Разумеет¬
ся, это способствует укреплению позиции монополисти¬
ческого капитала государства-«благодетеля» в стране,
которой предоставляется помощь.
Перечисленные выше формы государственного воз¬
действия на экспорт-импорт, инвестицию капиталов на¬
ходят свое институциальное выражение в наличии оп¬
ределенной группы государственных органов, образую¬
щих нечто вроде внешнеэкономического аппарата. Так,
в США при президенте Р. Никсоне создан Совет по
внешнеэкономической политике, который наряду с Сове¬
том национальной безопасности и Советом по внутрен¬
ним делам должен координировать и определять внеш¬
неэкономическую политику. В Англии из внешнеэконо¬
мических органов могут быть названы Финансовая и
техническая корпорация по развитию стран Содружест¬
ва, Департамент по гарантиям экспортных кредитов
и др. В ФРГ министерство экономики руководит рядом
межминистерских комитетов, занимающихся вопросами
внешних экономических связей. Это комитеты по импор¬
ту, по финансированию мероприятий, направленных на
развитие мировой торговли, по экспортным гарантиям,
по гарантиям экспорта капитала и др. Важнейшим про¬
водником экономической политики ФРГ в развиваю¬
щихся странах выступает министерство экономического
сотрудничества, несущее ответственность за выработку
принципов, программ и за координацию работы других
ведомств в этой области. Программа капитальных вло¬
жений разрабатывается им совместно с министерством
экономики, а при решении принципиальных вопросов
политики в отношении развивающихся стран оно согла¬
сует свою работу с МИДом ФРГ. Министерству подчи¬
няется Федеральное ведомство помощи развивающимся
странам, действующее в области оказания технической
помощи и осуществления многосторонних соглашений34.
34 Министерство руководит также следующими организациями,
полностью или преимущественно финансируемыми из средств госу¬
дарственного бюджета ФРГ: Фондом развивающихся стран, Обще¬
76
Внешнеэкономическая деятельность капиталистиче¬
ского государства характеризуется откровенным альян¬
сом между государственным аппаратом и монополиями.
Государство опирается во внешнеэкономической дея¬
тельности на предпринимательские ассоциации, торго¬
вые палаты, смешанные органы. Значительную роль в
решении задач внешнеторговой экспансии, борьбы за
внешние рынки и сферы экономического влияния играют
экспортные советы, сеть которых особенно широка в
Англии.
Одна из важнейших черт развития капитализма пос¬
ле второй мировой войны — тенденция к экономической
интеграции империалистических государств. В этом про-,
цессе с особой силой и в своеобразном качестве про¬
является экономическая функция империалистического
государства, ибо, как правильно подчеркивалось в ли¬
тературе, нельзя понять природу империалистической
интеграции, ее последствия и свойственные ей про¬
тиворечия без анализа и учета того влияния, которое
оказало и оказывает на всю внешнеэкономическую дея¬
тельность империализма современное буржуазное госу¬
дарство 35. В ходе интеграции процесс сращивания моно¬
полий и государства выходит из национальных рамок,
принимает межгосударственную оболочку36.
В марксистской литературе правильно подчеркивает¬
ся, что интеграция — это одновременно и экономический,
и политический процесс 37. Экономический — поскольку
речь идет о дальнейшем развитии достаточно давно про¬
исходящего процесса интернационализации хозяйствен¬
ной жизни и капитала. Политический — поскольку речь
идет о такой стадии интернационализации, которая тре¬
бует постоянного государственного воздействия, а точнее,
межгосударственного взаимодействия. Капиталистиче¬
ское государство не только берет на себя роль стимуля¬
ством развивающихся стран, Институтом политики в отношении раз¬
вивающихся стран, Службой развития и Обществом им. Карла Дун-
сберга.
35 М. М. Максимова. Основные проблемы империалисти¬
ческой интеграции. Изд-во «Мысль», 1971, стр. 73.
38 «Современный империализм и революционная борьба». Прага,
1971, стр. 117.
37 «Политическая экономия современного монополистического
капитализма», т. II, стр. 138.
П
тора внешнеэкономических связей, но. и выступает в
качестве субъекта империалистической интеграции.
Если, однако, поставить вопрос, с какой функцией
современного капиталистического государства связан
этот процесс (с учетом сделанной выше оговорки о един¬
стве и переплетении основных функций государства),
то представляется, что в первую очередь его генезис
должен быть соотнесен с экономической функцией. Те
цели (поиски рынков сбыта, источников сырья и т. п.),
которые раньше достигались путем колониальных войн
и вооруженной борьбы за передел мира, т. е. собствен¬
но политическими средствами государства, ныне пытают¬
ся достичь с помощью государственных мер, направлен¬
ных на создание общих региональных рынков и меж¬
государственных экономических комплексов.
Изложенное, разумеется, не означает, что в ходе со¬
здания межгосударственных интеграций не преследуют¬
ся также собственно политические, идеологические и
иные цели. Эти цели имеют большое значение. Кроме
того, будучи относительно самостоятельными образова¬
ниями, такие крупные интеграции, как «Общий рынок»,
сами играют большую политическую и идеологическую
роль. Хорошо известно, что ведущие интеграционные об¬
разования рассматривались их организаторами в каче¬
стве промежуточного этапа на пути к превращению эко¬
номических интеграций в политический союз, противо¬
стоящий социалистической системе. В частности,
выдвигалось немало проектов перерастания ЕЭС в поли¬
тический союз, не приведших, впрочем, к каким-либо
существенным практическим последствиям.
Природу империалистической интеграции и роль го¬
сударства как ее субъекта нельзя понять без учета того,
что сама эта интеграция не направлена на преодоле¬
ние межимпериалистических противоречий, а. служит
лишь особой формой их проявления.
«Ни процессы интеграции, ни классовая заинтере¬
сованность империалистов в объединении усилий для
борьбы против мирового социализма,— отмечается в От¬
четном докладе ЦК КПСС XXIV съезду партии,— не
устранили противоречий между империалистическими
государствами» 38.
38 «XXIV съезд Коммунистической партии Советского Союза».
Стенограф, отчет, т. I, стр. 38.
78
Развитие государственно-монополистического капи¬
тализма не снимает, а обостряет эти противоречия. С од¬
ной стороны, стремление капитализма приспособиться к
новой исторической обстановке толкает его на путь ин¬
теграционных процессов. С другой, своекорыстие
частного интереса (он может выступать и как государ¬
ственно-монополистический, и как частномонополистиче¬
ский интерес) ставит принципиальный барьер, препят¬
ствующий такого рода процессам. В рамках капитали¬
стической системы это противоречие может быть решено
лишь методом подавления более слабого партнера
более сильным. В этом случае, однако, происходит уже
не столько интеграция, сколько экономическая экспан¬
сия под видом интеграции (такого рода тенденция су¬
ществует в капиталистическом мире всегда).
В литературе совершенно правильно подчеркнута по¬
стоянная борьба двух тенденций в развитии экономи¬
ческих отношений империалистических государств: цент¬
ростремительной и центробежной. Первая порождена
всем ходом развития производительных сил современ¬
ного капитализма, возросшим уровнем государственно-
монополистического регулирования экономической жиз¬
ни, важнейшими политическими факторами, связанными
с борьбой двух социально-экономических систем и раз¬
витием мирового революционного процесса. Вторая по¬
рождена самой экономической основой империализма,
т. е. монополиями и их союзами, сохраняющимися на¬
циональными особенностями финансового капитала раз¬
личных стран, межимпериалистическим соперничеством.
Таким образом, в одних аспектах буржуазное государ¬
ство выступает как движущая сила интеграционных про¬
цессов, поскольку оно пытается приспособить современ¬
ную систему производственных отношений к требованиям
интернационализации производства и капитала; в дру¬
гих — оно тормозит экономическую интеграцию, ставит
пределы ее развитию, стремясь сохранить в своих руках
всю полноту власти и принятие решений и сообразуясь
во внешнеэкономических действиях в первую очередь с
интересами монополистического капитала своей стра¬
ны 39. В то же время интеграция оказывает значительное
39 М. Максимова. Буржуазное государство и империалисти¬
ческая интеграция. «Мировая экономика и международные отно¬
шения», 1971, № 6, стр. 49.
79
обратное воздействие на экономическую функцию госу*
дарства внутри страны. Расширяется его деятельность в
областях, затрагиваемых процессом интеграции.
Противоречия между империалистическими государ¬
ствами могут принимать также форму противоречий
между разными международными государственно-моно¬
полистическими объединениями.
Одно из следствий образования интеграционных
группировок — появление своеобразной политико-право¬
вой надстройки, межгосударственного аппарата, призван¬
ного осуществлять управление в рамках интеграции.
Следует прежде всего отметить явно недемократиче¬
ский характер этой интеграционной политической над¬
стройки. Межгосударственные органы формируются го¬
сударственным аппаратом соответствующих стран без
какого-либо серьезного контроля со стороны предста¬
вительных учреждений и общественного мнения. Вне это¬
го контроля остается и вся их практическая деятель¬
ность. Наличие «Европейского парламента» не меняет
положения, поскольку этот орган практически лишен
нормативных и контрольных полномочий. Решения «Ев¬
ропейского парламента» обладают преимущественно де¬
кларативным характером, хотя он и вправе обсуждать
деятельность других органов «Общего рынка». Даже идео¬
логическая роль этого парламента, призванного олице¬
творять идею Запада, падает в условиях кризиса
идеологии «атлантизма» и все более ясного понимания
необходимости общеевропейского мира, безопасности и
сотрудничества.
Огражденный от воздействия демократических сил,
аппарат управления интеграции обращен к системе ев¬
ропейских предпринимательских организаций, их груп¬
пам давления — «европейскому лоббизму». Через месяц
после вступления в силу Римского договора, оформив¬
шего образование ЕЭС, в феврале 1958 г., крупней¬
шие национальные промышленные союзы монополий об¬
разовали Союз промышленников ЕЭС. Были созданы
также «союзы шестерки», объединения промышленников
по отраслям экономики, всевозможные «контактные»
бюроч координирующие деятельность различных моно¬
полистических союзов, и т. д. Возник обширный аппа¬
рат монополистического лобби, оказывающий постоян¬
ное давление на органы сообщества.
80
Порядок организации, структура и компетенция орга¬
нов управления ЕЭС были определены в результате
компромисса, достигнутого в ходе борьбы двух тенден¬
ций 40. Одна из них — стремление к тому, чтобы орга¬
ны управления были полностью независимы от нацио¬
нальных правительств. Эту позицию защищала ФРГ,
рассчитывавшая на преобладающее влияние в ЕЭС.
Иной точки зрения придерживалась Франция: она ис¬
ходила из необходимости сохранения принципа сувере¬
нитета государств как решающего при определении ком¬
петенции органов управления сообщества. Лозунгу «Еди¬
ная Европа» был противопоставлен лозунг «Европа
отечеств». В результате сложилась своеобразная межгосу¬
дарственная система, органы которой располагают кон¬
кретными «наднациональными полномочиями», однако
основные решения должны приниматься единогласно,
и каждое государогво-член обладает правом вето. В этом,
в частности, отчетливо выразилась внутренне противо¬
речивая сущность процесса империалистической инте¬
грации. В 1962 г., опираясь на установки Римского до¬
говора, ФРГ потребовала перехода от принципа едино¬
гласия к принципу большинства. Франция применила
тактику абсентеизма: ее представители покинули свои
посты, и деятельность органов сообщества была парали¬
зована. Компромиссное соглашение, заключенное «в вер¬
хах» в Люксембурге в январе 1966 г., устанавливало,
что при решении «важных» вопросов будет сохранен
принцип единогласия.
Руководящие органы сообщества опираются на об¬
ширный бюрократический аппарат «европейских служа¬
щих» — «еврократов», а также на многочисленные кон¬
сультативные органы. Этот аппарат формируется из среды
национального чиновничества, что обеспечивает дело¬
вые контакты, сохранение традиций, поддержку интере¬
сов «своих» монополий. Происходит процесс установле-
40 Напомним, что главные органы управления ЕЭС — это Комис¬
сия в составе 13 членов: («большим» государствам: Англии, Италии,
ФРГ и Франции — дается по два места, «малым»: Бельгии, Дании,
Ирландии, Люксембургу — по одному) и Совет министров, где каж¬
дому из девяти государств-членов принадлежит одно место, но
Англия, Италия, ФРГ и Франция имеют по десяти голосов, Бельгия
и Нидерланды — по пять, Дания и Ирландия — по три, Люксем¬
бург— два голоса.
81
нпя «личной унии» аппарата сообщества с международ¬
ными монополиями.
Интеграция оказывает известное обратное воздейст¬
вие на политическую и правовую систему государств-
членов.
Многие правовые нормы, установленные в процессе
деятельности сообщества, включаются в национальный
правопорядок и применяются судами государств-членов
(Римским договором предусматривалась «координация»
и «гармонизация» национальных законодательств). Не
исключается и возможность специальных решений о не¬
обходимости изменения внутреннего законодательства в
целях этой координации. Такие решения принимаются
единогласно Советом министров по предложению Ко¬
миссии ЕЭС и при условии консультации с «Европей¬
ским парламентом». Может быть принята в качестве
образца действующая в каком-либо государстве норма
(либо комбинация элементов норм различных государств)
или выработана совсем новая норма. Может быть выне¬
сено и решение об отмене национальных норм, проти¬
воречащих нормам сообщества. В то же время прак¬
тика свидетельствует о том, что государства-члены
сохраняют старые и принимают новые нормы, направлен¬
ные на обход «европейского права», в интересах нацио¬
нальных монополий.
Социальная функция
Рассматривая социальную деятельность буржуазного
государства в историческом аспекте, можно отметить,
что она возникает в рамках функции подавления и раз¬
вивается по мере обострения классовой борьбы между
буржуазией и пролетариатом, капитализмом и социа¬
лизмом. Социальный вопрос уже давно возник в бур¬
жуазном обществе. О нем не раз писали основоположни¬
ки марксизма, критически анализируя фабричное зако¬
нодательство, жилищную проблему, проблемы воспроиз¬
водства рабочей силы и т. д. В период между первой и
второй мировыми войнами под воздействием Великой
Октябрьской социалистической революции и резко обо¬
стрившейся классовой борьбы буржуазия в ряде стран
вынуждена была прибегать к значительным социадь-
йЫм маневрам и Идти на ряд уступок трудящимся, за¬
крепленных в законодательном порядке. Однако и тогда
в общем объеме деятельности империалистического го¬
сударства (особенно в обстановке роста фашистских
тенденций в 30-х годах) социальные меры занимали
сравнительно небольшое место.
В новой исторической обстановке, сложившейся в
послевоенный период как в мире в целом, так и в от¬
дельных капиталистических странах, где рабочий класс
добился серьезных успехов в борьбе за свои экономи¬
ческие интересы, социальное маневрирование буржуаз¬
ного государства приобретает постоянный и системный
характер и становится важным направлением его дея¬
тельности.
«Экономические и научно-технические успехи социа¬
листических стран, классовая борьба вынуждают капи¬
тал идти и на определенные уступки трудящимся в со¬
циальной сфере...
В условиях изменяющегося соотношения сил на ми¬
ровой арене и обострения классовой борьбы в буржуаз¬
ных странах капитализму приходится использовать но¬
вые средства и методы борьбы, во многом, казалось
бы, даже противоречащие привычным «классическим»
чертам капиталистической системы» 41. Эти новые сред¬
ства и методы в значительной мере относятся к сфере
социальной деятельности буржуазного государства и яв¬
ляются во многом даже его монополией, что позволяет
говорить о выделении и развитии социальной функции
в качестве одной из самостоятельных функций этого
государства. Цель этой функции — предотвратить наи¬
более опасные для буржуазного строя социально-эконо¬
мические потрясения, но иными средствами, чем при
осуществлении функции политической охраны этого
строя. В Отчетном докладе на XXIV съезде КПСС от¬
мечалось: «В условиях противоборства с социализмом
господствующие круги стран капитала как никогда бо¬
ятся перерастания классовой борьбы в массовое рево¬
люционное движение. Отсюда — стремление буржуазии
применять более замаскированные формы эксплуатации
и угнетения трудящихся, ее готовность в ряде случаев
41 «Международное Совещание коммунистических и рабочих
партий. Документы и материалы», стр. 44, 56.
83
идфи на частичные реформы, с тем чтобы по йозМоЯ^
ности удерживать массы под своим идейным и полити¬
ческим контролем»42.
Развитие социальной деятельности определяется тем,
что в современных условиях монополиям все больше
приходится считаться с организованной мощью рабоче¬
го и демократического движения, возросшим уровнем
сознательности трудящихся, с наличием мировой социа¬
листической системы. В наши дни социальная функ¬
ция империалистического государства отражает стрем¬
ление буржуазии найти наиболее эффективные и поли¬
тически удобные формы воздействия на взаимоотноше¬
ния между трудом и капиталом.
Необходимо отметить, что социальная деятельность
буржуазного государства есть деятельность в значитель¬
ной части экономическая, связанная, в частности, с оп¬
ределенными государственными затратами и воздейству¬
ющая на экономические итоги борьбы капиталиста-хо¬
зяина и рабочих коллективов. Именно в связи с этим до
последнего времени в работах советских авторов, как пра¬
вило, социальная деятельность буржуазного государства
рассматривалась по существу как проявление его эконо¬
мической функции43. Но углубленный анализ требует
более дифференцированного подхода, основанного на
том, что социальная деятельность по мере своего роста
и усложнения приобретает достаточную самостоятель¬
ность 44.
В экономической и социальной функциях империа¬
листического государства отражаются различные на¬
правления и стороны его деятельности. В основе эконо¬
мической функции лежит стремление монополистической
буржуазии использовать государство для решения про¬
блем экономического развития, для воздействия на про¬
42 «XXIV съезд Коммунистической партии Советского Союза».
Стеногр. отчет, т. I, стр. 38.
43 См., например: «Империалистическое государство и капита¬
листическое хозяйство», стр. 95 и сл.
44 Кроме того, следует иметь в виду, что преднамеренное смеше¬
ние экономической и социальной деятельности современного капита¬
листического государства — характерная черта буржуазной полити¬
ческой идеологии, которая, выдвигая на первый план «социальную»
активность государства, пытается создать впечатление, будто вся
его экономическая деятельность есть не что иное, как обслуживание
общества в целом, расширение сферы «социальных услуг».
84
Цессы капиталистического воспроизводства и обращений.
Экономическая функция в значительной мере направлен
на на регулирование отношений внутри самого класса
буржуазии: между крупной и мелкой буржуазией, мо¬
нополистическим и немонополистическим капиталом,
предпринимательскими кругами различных регионов
страны и т. д. При ее осуществлении наиболее отчет¬
ливо выявляется тесное переплетение империалистиче¬
ского государства с самыми влиятельными кругами фи¬
нансового капитала, столкновение экономических инте¬
ресов различных групп капитала.
Социальная функция нацелена на решение иных за¬
дач: она регулирует отношения между трудом и капи¬
талом, чтобы сохранить капиталистическую систему в
целом. В ней прежде всего (как и в политической функ¬
ции) отражается классовый антагонизм, характерный
для отношений буржуазии и пролетариата. Она допол¬
няет политическую функцию системой социально-эконо¬
мических мер. Это — а) государственное воздействие на
трудовые отношения между отдельным капиталистом и
рабочим коллективом и его организациями в масшта¬
бах отдельного предприятия (или отрасли производст¬
ва); б) деятельность государства как «совокупного ка¬
питалиста» в области образования, здравоохранения,
трудоустройства, жилищного строительства и т. д., не¬
обходимая для поддержания процесса капиталистиче¬
ского производства в масштабах страны,— так называе¬
мые социальные услуги.
Государство влияет на отношения между капитали¬
стами и рабочими путем расширения трудового законо¬
дательства, прямого вмешательства в трудовые отноше¬
ния, а также создания материальных, культурно-обра¬
зовательных и иных условий, призванных обеспечить
потребности капиталистического строя в физически под¬
готовленной и профессионально квалифицированной ра¬
бочей силе.
Социальная функция — это государственное противо¬
действие борьбе рабочего класса за его социально-эко¬
номические требования. Удерживая эту борьбу проле¬
тариата в пределах, приемлемых для современного ка¬
питалистического общества, буржуазное государство
утверждает и охраняет саму систему капиталистиче¬
ской эксплуатации.
85
Активно воздействуя на отношения труда и кйййтй-
ла, буржуазное государство одновременно решает су¬
щественную задачу уравнения условий монополистиче¬
ской конкуренции (например, устанавливает обязатель¬
ный минимум заработной платы). Хотя такого рода урав¬
нительные мероприятия в социально-политическом плане
проводятся обычно под флагом «заботы о трудящемся»
(в определенной мере они действительно выгодны трудя¬
щимся), в социально-экономическом плане они являют¬
ся важными факторами функционирования капитали¬
стической экономики.
Нетрудно видеть, что «социальные услуги» государ¬
ства как «совокупного капиталиста», которые оно вы¬
нуждено предоставлять всему трудящемуся населению
или его достаточно широким категориям, имеют самое
непосредственное отношение к тому, что К. Маркс на¬
зывал выполнением общих дел, вытекающих из приро¬
ды всякого общества 45, т. е. к обеспечению того необ¬
ходимого минимума условий, без которого цивилизован¬
ное общество на современном уровне его развития не
может нормально функционировать. Расширение сферы
«социальных услуг» современного капиталистического
государства в немалой степени предопределено услож¬
нением условий жизни и функционирования современ¬
ного общества, вызванным техническим прогрессом, ур¬
банизацией, повышением общеобразовательных требова¬
ний, предъявляемых к участникам производственного
процесса, необходимостью охраны окружающей природ¬
ной среды и т. д.
Буржуазные и реформистские идеологи утверждают,
что социальная деятельность капиталистического госу¬
дарства якобы свидетельствует о трансформации его
классовой природы, превращении его в надклассовый
орган «всеобщего благоденствия». В действительности
она есть одно из подтверждений классовой сущности
капиталистического государства как орудия монополи¬
стического капитала.
Социальная деятельность капиталистического госу¬
дарства отражает диалектику классовой борьбы с пози¬
ции господствующих в нем сил. Стратегия ее состоит из
двух основных направлений.
45 См.: К. Маркс и Ф. Энгельс. Сочинения, т. 25, ч. I,
стр. 422.
86
Одно из них — это линия частичных реформ, зако¬
нодательных уступок, расширения сферы «социальных
услуг». Стремясь укрепить свои социальные тылы, капи¬
талисты, используя методы подавления, идут и на ча¬
стичное удовлетворение требований трудящихся — этот,
по определению Ленина, способ «уступок неважного, со¬
хранения важного»46, сеют иллюзии, будто рабочий
класс может добиться осуществления своих чаяний на
путях соглашений с предпринимателями, без револю¬
ционного преобразования общества, в рамках капита¬
листического строя 47.
Социальные реформы — отнюдь не порождение доб¬
рой воли капиталистического государства. Это всегда
результат ожесточенной и длительной борьбы трудящих¬
ся за лучшие условия труда и жизни, борьбы, возглав¬
ляемой рабочим классом и его политическим авангар¬
дом.
Последовательно борясь за демократию и социализм,
рабочий класс не может исходить из левацких устано¬
вок «чем хуже, тем лучше», экстремистского противо¬
поставления революционной фразы социально-экономи¬
ческой реформе. Для него не возникает вопроса о том,
нужна ли ему социальная деятельность буржуазного го¬
сударства, зато со всей остротой стоит вопрос о борь¬
бе за расширение социальных уступок, о противодей¬
ствии реакционным тенденциям, об усилении натиска
на государство и всю систему государственно-монополи¬
стического господства. Вынуждая империалистическое
государство увеличивать размах его социальной дея¬
тельности, рабочий класс тем самым ограничивает про¬
извол монополистического капитала и, заставляя его от¬
ступать и лавировать, сужает сферу его возможного ма¬
неврирования в будущем.
Объективные процессы нарастания классовой борьбы
и повышения степени организованности трудящихся в
современном капиталистическом обществе ведут к тому,
что уровень определенных социальных уступок, выр¬
ванных трудящимися в трудной борьбе с монополиями,
становится в значительной мере необратимым. Не
случайно одна из отличительных черт новейших бур¬
48 В. И. Лен и н. Полное собрание сочинений, т. 31, стр. 158.
47 См.: «Международное Совещание коммунистических и рабо¬
чих партий», стр. 56.
жуазных конституций состоит в том, что они содержат
ряд важных социально-экономических принципов и прав,
тем самым юридически закрепляя социальные уступки, на
которые был вынужден пойти правящий класс.
Сложную классовую борьбу, которая порождает со¬
циальные уступки, составляющие содержание этой «ре¬
форматорской» стороны социальной деятельности капи¬
талистического государства, можно проследить на при¬
мере развития основных институтов буржуазного трудо¬
вого законодательства 48.
Обратимся, например, к коллективному договору —
непосредственному итогу классовой борьбы на предприя¬
тии или в отрасли производства. Требования трудящих¬
ся, как правило, опережают законодательство, и необ¬
ходимы новые усилия, чтобы буржуазное государство
включило в конце концов в сферу правового регулиро¬
вания эти новые назревшие проблемы отношений между
трудом и капиталом. Так, во Франции законы об уве¬
личении продолжительности отпуска 1956 и 1970 гг. были
приняты лишь после их закрепления в коллективных
договорах. Борьба за признание профсоюзной секции
на предприятии велась несколько десятков лет, и только
после того как это право (прямо или косвенно) было
предусмотрено многочисленными коллективными догово¬
рами и соглашениями, причем в нарушение существо¬
вавшего тогда закона, прогрессивным профсоюзам уда¬
лось добиться в 1968 г. принятия закона о профсоюз¬
ном праве на предприятии. Если же законодательный
метод идет впереди коллективно-договорного, то это про¬
исходит чаще всего тогда, когда правительство пытается
навязать сверху свои антидемократические меры, идущие
вразрез с интересами трудящихся. Так, в той же Фран¬
ции по инициативе правительства были приняты ордонан¬
сы 1959 и 1967 гг. об участии трудящихся в прибылях
предприятия, содержащие много невыгодных для трудя¬
щихся положений.
Второе стратегическое направление в осуществле¬
нии социальной функции современного капиталистиче¬
ского государства — наступление на социальные завое¬
48 См. об этом: И. Я. Киселев. Современный капитализм и тру¬
довое законодательство. Изд-во «Юридическая литература», 1971;
В. Г. Каленский. Социальное законодательство Англии. Изд-во
«Наука», 1969.
88
вания народных масс. Государство издает антирабочее
законодательство, предпринимает наступление на права
профсоюзов, свертывает ассигнования на «социальные
услуги» и т. д. Реформа сменяется контрреформой,
как это не раз бывало в истории капиталистического
общества.
Сегодня капитализм не может обойтись без социаль¬
ных уступок трудящимся, но это отнюдь не означает,
что он отказывается от усиленной эксплуатации трудя¬
щихся; монополии нередко пытаются законодательным
путем отобрать у трудящихся ранее сделанные социаль¬
ные уступки или же свести их на нет с помощью са¬
мых различных государственных мер. Любое ухудше¬
ние экономической конъюнктуры, любые внешнеэконо¬
мические затруднения, неустойчивость бюджета они объ¬
являют результатом борьбы рабочего класса за свои
экономические интересы — борьбы, которая якобы под¬
рывает принцип рентабельности капиталистического
предприятия и даже создает неустойчивость всей нацио¬
нальной экономики.
В США, Англии и в ряде других развитых капита¬
листических стран в начале 70-х годов проведены меро¬
приятия, направленные на «оздоровление национальной
экономики» за счет социальных завоеваний трудящих¬
ся. Такие контрреформы осуществлены прежде всего
правительством консерваторов в Великобритании, воз¬
главляемым Хитом.
Специфика социальной функции империалистическо¬
го государства заключается именно в тесном перепле¬
тении реформ и контрреформ, оборонительного социаль¬
но-экономического маневрирования и наступления на
жизненный уровень трудящихся в интересах монополий.
Было бы ошибкой механически переносить на всю со¬
циальную функцию характеристику отдельных социаль¬
ных реформ и соответствующих им конкретных условий.
Эта функция отражает стратегию монополистической
буржуазии на протяжении целой исторической эпохи,
когда происходили многократные смены государствен¬
ной политики то в одном, то в другом из указанных
выше направлений. В таком маневрировании и заклю¬
чается суть рассматриваемой функции.
При этом возможны различные функциональные со¬
четания. Так, активизация непосредственного политиче-
89
ćKóro подавления может соНровожда^ся одновременным
наступлением на социально-экономические права трудя¬
щихся масс, на их жизненный уровень. В других слу¬
чаях, наоборот, активизации политической функции мо¬
гут соответствовать известные уступки в плане социаль¬
ных услуг (так было в США в период маккартизма).
Нередко в рамках осуществления самой социальной
функции используется политика кнута и пряника.
С одной стороны, например, монополистическая бур¬
жуазия пытается интегрировать профсоюзы в систему
государственно-монополистического капитализма, гото¬
ва идти на частичные уступки с целью привлечь на
свою сторону реформистскую профсоюзную верхушку
(например, руководство АФТ—КПП в США, Генераль¬
ного совета тред-юнионов в Англии и т. п.) и повлиять
таким образом на профсоюзное движение в целом.
Буржуазное государство пошло на признание некото¬
рых форм рабочего представительства в органах регу¬
лирования трудовых отношений и некоторых других
органах.
С другой стороны, стремясь подавить боевые проф¬
союзные выступления, она добивается жесткой регла¬
ментации профсоюзной деятельности в целом. После
второй мировой войны практически во всех капитали¬
стических странах было принято законодательство, ог¬
раничивающее деятельность профсоюзов и позволяющее
государству вмешиваться в их внутренние дела.
В США закон Тафта — Хартли, принятый в 1947 г.,
установил мелочный правительственный контроль за ор¬
ганизацией и Деятельностью профсоюзов. Он подрывал
позиции профсоюзов на предприятиях: запрещал «закры¬
тый цех» (т. е. обязанность предпринимателя в соот¬
ветствии с коллективным договором брать на работу
только членов профсоюза), поощрял штрейкбрехерство,
требовал от руководителей профсоюзов принесения при¬
сяги о непринадлежности к Коммунистической партии
США. В 1959 г. закон Лэндрама — Гриффина, приня¬
тый под предлогом борьбы с коррупцией в профсоюзах,
еще более усилил возможность вмешательства прави¬
тельственных органов во внутренние дела профсоюзов
(контроль за выборами профсоюзных руководителей, фи¬
нансовой отчетностью и т. д,). В настоящее время вме¬
шательство государства является одним из главных фак¬
90
торов, препятствующих росту и свободной деятельности
профсоюзов.
В Англии в 1971 г., после прихода к власти кон¬
серваторов, был принят закон об отношениях в про¬
мышленности, цель которого — установление государст¬
венного контроля над профсоюзами и забастовочной
борьбой трудящихся. Закон предусматривает широкую
сеть репрессивных мероприятий в отношении профсою¬
зов, допускающих «неправильные действия в промыш¬
ленности». Понятие «неправильные действия» охватывает
не только забастовки, отказ от сверхурочных работ
и тактику «замедленных работ», но и действия, пред¬
принимаемые с целью оказать финансовую поддержку
рабочим, участвующим в «неправильных действиях в про¬
мышленности». На профсоюзы, нарушившие закон, на¬
лагаются крупные штрафы, профсоюзные деятели могут
быть подвергнуты тюремному заключению. Закон вво¬
дит регистрацию профсоюзов. Незарегистрированные
профсоюзы лишаются официального статуса и фактиче¬
ски права на существование. Новое определение проф¬
союза, содержащееся в законе, делает нелегальной
всякую забастовку или любые другие действия в про¬
мышленности, организованные незарегистрированным
профсоюзом. Урезая право рабочих на забастовки, закон
укрепляет позиции предпринимателей в трудовых кон¬
фликтах. За всю свою историю английское профсоюзное
движение не знало столь драконовского антирабочего за¬
кона.
Специфика социальной функции буржуазного госу¬
дарства состоит в том, что даже при самых худших
вариантах антипрофсоюзной политики государственные
органы стремятся изображать из себя «доброго» посред¬
ника в конфликтах между трудом и капиталом. Но это
посредничество в конечном счете сводится к срыву за¬
бастовок (требованию предварительного использования
примирительной процедуры, заблаговременного уведом¬
ления предпринимателей и государственных органов о
готовящейся стачке и т. д.), к давлению на рабочих
во время заключения коллективных договоров и т. п.
Социальное маневрирование лежит и в основе уступок
рабочим в их борьбе за демократизацию управления
производством (создание комитетов рабочего представи¬
тельства, производственных советов и т. п.). Итоги мно¬
91
голетней деятельности этих органов показали, что вслед¬
ствие ограниченности их прав, а также влияния, ко¬
торым пользуются здесь соглашатели и реформисты, они
не смогли предотвратить роста капиталистической
эксплуатации, обеспечить действенный контроль рабочих
над производством.
То же самое можно сказать и о деятельности раз¬
личного рода смешанных консультативных органов, та¬
ких, например, как Национальный совет экономическо¬
го развития в Англии, в руководящие органы которого
вошли представители государственного аппарата, част¬
ной промышленности, тред-юнионов. После провала опы¬
тов долгосрочного программирования экономического
развития этот совет используется как орган социально¬
го партнерства. Он изучает проблемы экономического
роста, вырабатывая различные варианты так называемой
политики доходов, которая провозглашает необходи¬
мость централизованного и обязательного ограничения
роста заработной платы в «общенациональных интере¬
сах». В июле 1971 г. Национальный совет подготовил
план «добровольной политики доходов», в соответствии
с которым тред-юнионы обязываются умерять требова¬
ния о повышении заработной платы. Этот документ —
красноречивый пример политики «социального парт¬
нерства», осуществляемой за счет рабочего класса
страны.
Государственная политика известного расширения
сферы социальных услуг, т. е. различных мер в обла¬
сти социального обеспечения, здравоохранения, образо¬
вания, строительства жилого фонда и путей сообщения
и т. д., несомненно, ведет к некоторому улучшению по¬
ложения трудящегося населения в капиталистических
странах.
Однако, как и вся социальная функция, это — клас¬
совая государственная политика, отражающая интересы
«совокупного капиталиста».
Эта политика, зависящая от уровня классовой борь¬
бы, антимонополистических движений и преследующая
цели политического маневрирования, имеет ярко выра¬
женный классовый характер не только потому, что она
является составной частью общей стратегии капитали¬
стического государства. Здесь существенны и некоторые
другие характеристики.
92
Во-первых, сбъем «социальных услуг» определяется
отнюдь не тем, что население должно было бы получить
при данном уровне общественного богатства, а тем, что
именно и в каких размерах господствующий класс счи¬
тает необходимым в конкретной исторической ситуации
выделить на эти цели.
Во-вторых, многое из того, что делается буржуаз¬
ным государством в сфере социальных услуг, приносит
непосредственную пользу монополиям. Так, монополии
никак не проигрывают, а, наоборот, выигрывают от того,
что расходы по подготовке квалифицированной рабочей
силы все в большей мере несет государство. Другое
дело, что в целом процесс повышения образовательно¬
го уровня и культуры населения является фактором,
действующим против капитализма.
Социальная политика буржуазного государства в це¬
лом направлена также на то, чтобы обеспечить необ¬
ходимый уровень покупательной способности населе¬
ния, и в этом ее аспекте она представляет собой состав¬
ную часть антикризисной политики 49. Здесь социальная
функция особенно тесно переплетается с экономической.
Разумеется, было бы упрощенчеством рассматривать
все мероприятия буржуазного государства в сфере со¬
циальных услуг исключительно как служение классо¬
вому интересу капитала. Генезис «общих дел общества»,
решаемых современным государством в сложных усло¬
виях научно-технической революции, урбанизации, демо¬
графических взрывов, необходимости охраны природ¬
ной среды, является весьма сложным и многофактор¬
ным. Однако в целом эти «общие дела» преломляются
через существующий в обществе способ производства и
экономический строй.
Как и другие основные направления деятельности
буржуазного государства, его социальная функция нуж¬
дается в идеологическом обосновании. С этой функцией
связана такая идеолого-апологетическая концепция, как
«государство всеобщего благоденствия» (в ФРГ — кон¬
цепция «социального правового государства»).
Однако в последнее время на роль идеологического
обоснования социальной функции все в большей мере
49 См.: С. Завадский. Государство «благоденствия». Док-
трина и практика. Изд-во «Прогресс», 1966, стр. 31.
93
претендует теория «социального партнерства», «ассоциа¬
ции труда и капитала».
Идея социального партнерства уже ряд лет являет¬
ся составной частью официального курса Пятой респуб¬
лики во Франции. В речи на XXIV съезде КПСС Ж. Мар¬
ше назвал «беспрецедентными» усилия крупной буржуа¬
зии насадить во Франции идеологию и практику «клас¬
сового сотрудничества» 50.
Свою программу социальных реформ Р. Никсон про¬
возгласил под лозунгом «Вперед все вместе!» В Англии
доктрина социального партнерства возводится на уро¬
вень государственной политики независимо от того, кто
сюит у власти — лейбористы или консерваторы. Лозун¬
ги «социального партнерства» и «ассоциации труда и
капитала» удобны для буржуазии не только потому,
что они исходят из незыблемости принципа частной соб¬
ственности на орудия и средства производства и уза¬
конивают систему капиталистического предприниматель¬
ства, проловедуют классовый мир, но и тем, что обосно¬
вывают необходимость «пропорционального» разделения
затрат, связанных с социальной деятельностью государ¬
ства.
Своеобразным способом претворения в жизнь этого
комплекса идей явились некоторые практические шаги
государства, направленные в духе «народного капита¬
лизма» и «акционерной демократии» на создание «соб¬
ственности трудящихся». Под этим лозунгом, в частно¬
сти в ФРГ, проводилась реприватизация крупных госу¬
дарственных предприятий («Фольксваген» и др.), хотя
в действительности, как и всякая реприватизация, она
служила прежде всего интересам частномонополистиче¬
ского капитала.
Буржуазно-реформистская пропаганда стремится
представить дело таким образом, будто капиталистиче¬
ская государственная машина занята ныне главным об¬
разом социальной деятельностью. Действительно, в ко¬
личественном отношении среди министерств и других
органов исполнительной власти немало связанных со сфе¬
рой социальных услуг. Однако чисто количественный
подход не может дать представления об истинном поло¬
жении дел. За «социальными» наименованиями мини-
50 «XXIV съезд Коммунистической партии Советского Союза».
Стеногр. отчет, т. I, стр. 224.
94
стерств й ведомств скрываются иногда органы, пресле¬
дующие совсем иные цели. Органы социальных услуг
весьма часто лишены должной материальной базы. На¬
конец, многие из них заняты не только социальной дея¬
тельностью.
Вместе с тем по сравнению с прошлым наблюдает¬
ся значительный рост государственного «социального ап¬
парата». Практически во всех капиталистических стра¬
нах существуют в тех или иных вариантах министерст¬
ва труда, социального обеспечения, здравоохранения,
жилищного строительства, науки и образования и т. д.
В США в органах, прямо или косвенно занятых соци¬
альной деятельностью, в 1966 г. работало 288 947 че¬
ловек, что составляло примерно 19% всех федеральных
гражданских правительственных служащих.
«Социальный аппарат» в узком смысле слова обра¬
зуют те органы современного капиталистического госу¬
дарства, непосредственная сфера деятельности которых—
социально-экономические отношения труда и капитала,
включая проблемы занятости и социального страхова¬
ния и обеспечения. Как правило, центральным звеном
этой группы органов служит министерство труда.
Специфическая черта аппарата, осуществляющего
социальную функцию,— наличие в нем системы органов,
призванных играть роль «арбитра» при возникновении
конфликтных ситуаций между трудом и капиталом
на отдельном предприятии, в отрасли производства и т. д.
В западной литературе слово «арбитраж» в этой связи
употребляется без кавычек. Мы же сознательно берем
его в кавычки, ибо характер деятельности этих органов
достаточно далек от беспристрастности. В марксистской
литературе неоднократно подчеркивалась классово слу¬
жебная роль этих органов, последовательная защита ими
интересов совокупного капиталиста (всегда), отдельного
капиталиста (по мере возможности).
Так, в Англии закон о промышленных отношениях
1971 г. предусматривает создание Национального суда
по промышленным отношениям (НСПО), которому пре¬
доставлен статус Высокого суда и в компетенцию кото¬
рого входит разбирательство дел, имеющих особо важ¬
ное значение в сфере трудовых отношений. Промышлен¬
ные суды преобразуются в управления промышленного
арбитража. И НСПО, и управления имеют право вы¬
95
носить решения и выплате компенсации в случае «не¬
правильных действий в промышленности», о покрытии су¬
дебных издержек, издавать приказы о воздержании от
подобных действий. Государственному секретарю по во¬
просам занятости и производительности труда предо¬
ставляется право обращаться в Национальный суд по
промышленным отношениям с требованием издания при¬
каза об отсрочке забастовки или иного действия в про¬
мышленности на срок до 60 дней, т. е. предоставляет¬
ся право приостанавливать любое крупное выступление
трудящихся. Государственный секретарь имеет право на¬
значать должностных лиц по примирению либо обра¬
щаться в НСПО с просьбой о передаче дела в комис¬
сию по промышленным отношениям. Если комиссии не
удается добиться соглашения между сторонами, НСПО
может издать приказ о придании ее решению обяза¬
тельной силы. Государственный секретарь вправе обра¬
щаться в НСПО с требованием издать приказ о прове¬
дении тайного голосования среди рабочих. Таким обра¬
зом, государство вмешивается в ту область деятельно¬
сти тред-юнионов, которая традиционно оставлялась на
их свободное усмотрение51.
Еще одна своеобразная черта аппарата, осуществляю¬
щего социальную функцию,— уже отмечавшееся выше
признание рабочего представительства в некоторых ор¬
ганах, занятых социальной деятельностью; это извест¬
ная уступка рабочему движению, из которой монопо¬
листическая власть стремится вместе с тем извлечь вы¬
году.
Постоянные государственные органы, включающие
представителей трудящихся, как правило, наделены лишь
консультативной компетенцией. Такими органами явля¬
ются, например, Экономический и социальный совет во
Франции, Национальный совет экономики и труда в Ита¬
лии, уже упоминавшийся Национальный совет экономи¬
ческого развития в Англии и др.
51 Мы не рассматриваем систему органов решения трудовых кон¬
фликтов в США, в том числе деятельность созданного на основании
закона Тафта — Хартли Управления по трудовым отношениям, по¬
скольку деятельность этих органов не раз освещалась в советской ли¬
тературе. Из работ последних лет см.: Н. В. С и в а ч е в. Правовое
регулирование трудовых отношений в США. Изд-во «Юридическая
литература», 1972.
96
Во Франции важную роль в регулировании трудо¬
вых отношений играет Высшая комиссия коллективных
договоров, состоящая из 16 представителей трудящихся,
16 представителей предпринимателей, 3 представителей
от Национального союза семейных ассоциаций, министра
национальной экономики, председателя социальной сек¬
ции Государственного совета и министра труда (пред¬
седатель Высшей комиссии коллективных договоров).
Реальное значение всех этих органов сильно огра¬
ничено: буржуазное государство не наделяет их доста¬
точными правами; в качестве представителей трудящих¬
ся в их работе участвуют за немногими исключениями
правореформистские лидеры профсоюзов; при трехсто¬
роннем представительстве большинство принадлежит, как
правило, предпринимателям, поддерживаемым предста¬
вителями государства.
Изложенное относится и к проблеме представитель¬
ства трудящихся в органах ЕЭС. Оно весьма ограни¬
ченно и предусмотрено лишь в отношении некоторых кон¬
сультативных органов интеграции (Экономический и
социальный комитет, Европейский социальный фонд, Ко¬
митет по свободному перемещению рабочей силы,
Комитет по профессиональному обучению).
В связи с процессами интеграции возникает ряд
проблем социальной политики, выходящих за рамки от¬
дельного государства — члена интеграции, вследствие
чего социальная функция приобретает своеобразный
внешний аспект. ЕЭС постоянно сталкивается с социаль¬
ными проблемами, решение которых зависит от совме¬
стных мер стран-участниц.
ЕЭС вынуждено проводить отдельные социальные
мероприятия, ибо одна из политико-идеологических це¬
лей интеграции состоит в том, чтобы породить представ¬
ление, что с ее появлением капитализм в Западной Ев¬
ропе вступает в «новую социальную эпоху».
Идеологическая функция
За последние четверть века существенно возросла
роль такого субъективного фактора, как общественное
сознание, в социально-историческом развитии, в самом
определении судеб капитализма. Правящая буржуазия
придает большее, чем когда-либо раньше, значение «ду¬
4 Заказ № 2732
97
ховному производству», которое охватывает не только
сам процесс выработки определенных идей, доктрин, ус¬
тановок, но и процесс активного целеустремленного
идеологического воздействия на сознание и соответст¬
венно на поведение людей. Особенность этого процесса
состоит в том, что он все больше связывается с дея¬
тельностью буржуазного государства. Как и в экономи¬
ке, в сфере «духовного производства» соединяются сила
монополии с силой государства. К основным функциям
государства примыкает и идеологическая функция. Это
понятие — идеологическая функция современного капи¬
талистического государства — призвано отразить особое
значение, которое монополистическая буржуазия в гло¬
бальной идеологической борьбе современности придает
деятельности своего государства внутри и вовне страны.
Разумеется, идеологическая активность имманентно
присуща любому государству. В истории не было такой
политической власти,_которая не стремилась бы охранять
и культивировать те идеологические устои и представле¬
ния, которые помогали ей стать и быть властью. Не
представляет исключения в этом отношении и буржуаз¬
ное государство домонополистического периода. Однако
тогда действовал ряд причин, в силу которых госу¬
дарство еще не играло в идеологической жизни бур¬
жуазного общества столь важную роль, как в совре¬
менный период.
Такой причиной было прежде всего господствую¬
щее положение буржуазной идеологии, ее «высокая кон¬
курентоспособность», в то время как феодальным по¬
зициям уже был нанесен решающий удар, а уровень
сознательности и организованности рабочего класса оста¬
вался еще невысоким. Победившему буржуа его идео¬
логические представления и установки, как и его
система частного предпринимательства, его государствен¬
ные институты, его право, представлялись высшей точ¬
кой исторического развития, не нуждающейся в особом
обосновании и защите.
Ведущий принцип буржуазного экономического либе¬
рализма «laissez faire» был из собственно экономиче¬
ской сферы перенесен и в сферу духовной жизни бур¬
жуазного класса. Государство, и здесь осуществляя
негативную, запретительную (и соответственно каратель¬
ную) деятельность в области идеологии, играло роль
98
«ночного сторожа», который должен охранять, но не
вмешиваться. «Полиция умов» действовала весьма ши¬
роко, тем более что она была направлена преимущест¬
венно против, общего врага буржуазии и дворянско-по¬
мещичьих сил — против трудящихся слоев населения.
Речь шла скорее о применении политических мер в об¬
ласти идеологии, чем о собственно идеологической, про¬
пагандистской деятельности, преследующей политиче¬
ские цели.
Буржуазное государство в XIX в. имело цензовый
характер, вследствие чего из политической жизни на
формальных основаниях исключались широкие слои на«
селения. Впоследствии по мере отмены цензов и расши¬
рения избирательного права для достижения тех же
результатов, к которым вела цензовая система, прихо¬
дилось все больше прибегать к идеологическому воздей¬
ствию.
В XX в. к негативной идеологической деятельности
буржуазного государства присоединяется во все возра¬
стающих масштабах его «позитивная» идеолого-пропа¬
гандистская активность. Основная причина этого — рост
сознательности и организованности широких слоев тру¬
дящихся, прежде всего рабочего класса, который, опи¬
раясь на учение марксизма-ленинизма, превратил теоре¬
тическую борьбу в одну из ведущих форм классовой
борьбы.
С С победой Великой Октябрьской социалистической
революции и созданием Советского государства окончи¬
лось глобальное политическое господство буржуазной
идеологии.
После второй мировой войны происходит дальнейшая
активизация идеологической деятельности империали¬
стического государства. Создается собственно государст¬
венная «идеологическая индустрия», расширяется органи¬
зационно-управленческая деятельность государства в сфе¬
ре «духовного производства». Это одно из следствий
развития государственно-монополистического капитализ¬
ма. Рост значения государства в сфере экономики не¬
избежно приводит к усилению его роли и в области
идеологии, не может не повлечь за собой активизации
его участия в оформлении идеологической надстройки,
а также создания соответствующих государственных ин¬
ститутов. Государство, в частности, нуждается в обос¬
99
4*
новании и оправдании экономического интервенциониз¬
ма или в ряде случаев в обосновании отказа от эко¬
номического интервенционизма.)
Практика капиталистической государственности дала
наглядные образцы того, как усиление непосредствен¬
ного политического подавления и диктата сопровождает¬
ся усилением идеологического подавления, осуществляе¬
мого государством (фашистские режимы). Однако
возможна и другая взаимозависимость между политиче¬
ским подавлением и идеологической активностью государ¬
ства. Эта активность особенно возрастает в тех случаях,
когда для господствующих классов оказывается невоз¬
можным (или крайне нежелательным) опираться на не¬
посредственное принуждение. Именно такова была си¬
туация в период после второй мировой войны в основ¬
ных капиталистических странах.
(Внешняя идеологическая деятельность государства
известна истории достаточно давно. Но ныне в этой об¬
ласти произошли такие количественные изменения, ко¬
торые свидетельствуют о переходе количества в новое ка¬
чество. «Пожалуй, первое, что бросается в этой связи
в глаза,—переход всех крупных (а также многих сред¬
них и малых) государств к организованной и система¬
тической внешнеполитической пропаганде... Деятельность
государств, связанная с внешнеполитической пропаган¬
дой, достигла масштабов, которые еще недавно показа¬
лись бы фантастическими. В ней заняты сегодня десятки
тысяч людей... а расходы крупнейших государств на эту
деятельность измеряются многими сотнями миллионов и
даже миллиардами долларов» 52.
Основной фактор, вызвавший активизацию внешней
идеологической функции капиталистического государст¬
ва,— раскол мира на две социально-экономические си¬
стемы и его политико-идеологические последствия.)
Конечно, идеологическая борьба ведется капитали¬
стическим государством даже против других однотип¬
ных государств, отражая противоречия, постоянно воз¬
никающие внутри капиталистической системы и нередко
достигающие большой остроты. Как правило, такого рода
деятельность активизируется и принимает значительные
52 Г. А. А р б а т о в. Идеологическая борьба в современных меж¬
дународных отношениях. Политиздат, 1970, стр. 5—6.
1М
размеры, если государство претендует на непосредст¬
венное военное подчинение других стран (фашистская
Германия) или на экономико-политическую гегемонию
в буржуазном мире (США после второй мировой вой¬
ны). Такого рода идеологический экспансионизм вызы¬
вает (правда, не всегда) активную идеологическую
оборону и контрнаступления. Однако даже при обостре¬
нии идеологической борьбы между капиталистическими
странами она остается борьбой в рамках общей буржу¬
азной политической идеологии.
Принципиально иные содержание и цели приобре¬
тает внешняя идеологическая деятельность капиталисти¬
ческого государства, направленная против мира социа¬
лизма. В данном случае речь идет об идеологических
формах классовой борьбы. Эта борьба, перенесенная на
мировую арену, рассматривается буржуазией как необ¬
ходимый элемент сохранения позиций капитализма.
Чем меньше империализм в борьбе против социализ¬
ма может рассчитывать на военный и экономический
потенциал, чем сильнее логика общественного развития
вынуждает его к мирному сосуществованию с социали¬
стической системой, тем больше надежд он возлагает
на идеологическую борьбу против социалистических го¬
сударств и народов, перерастающую нередко в идеоло¬
гическую диверсию и психологическую войну.
Когда в результате распада колониальной системы
образовались молодые независимые государства, держа¬
вы-метрополии, лишившись возможности непосредствен¬
ного принудительного диктата, осуществлявшегося в от¬
ношении колоний, немедленно попытались заменить его
политикой неоколониализма, в которой экономические
моменты тесно переплетены с идеологическими. Это еще
одна из причин активизации идеологической деятельно¬
сти империалистического государства вовне страны.
1 Особую роль в резком возрастании идеологической
активности современного капиталистического государст¬
ва сыграло то обстоятельство, что социальные факто¬
ры, обусловившие этот процесс, оказались тесно перепле¬
тенными с научно-технической революцией и развитием
средств информации. Это придало по сути новое каче¬
ственное значение пропаганде с точки зрения ее эффек¬
тивности, масштабов, радиуса действия.
Средства массовой информации в большей мере, чем
101
когда-либо раньше, превратились в мощный инструмент
политической власти, в особенно важный элемент поли¬
тического механизма, с помощью которого обеспечивает¬
ся господство в классовом обществе. Естественно, что
буржуазное государство берет в свои руки или под свой
контроль этот важнейший инструмент и широко поль¬
зуется им. «Совокупный капиталист» сохраняет монопо¬
лию на средства массовой информации^
Подобно тому как возрастание экономической роли
современного капиталистического государства отнюдь не
означает свертывания частномонополистического бизне¬
са, а, наоборот, является попыткой его упрочения, точно
так же и идеологическая функция этого государства не
означает свертывания частного «идеологического биз¬
неса»— издательских трестов, телекомпаний, инфор¬
мационных агентств, кинофирм и других организаций в
сфере «духовного производства». Этот «идеологический
бизнес» также все время активизируется, причем отнюдь
не исключаются отдельные конфликты между тем или
иным частномонополистическим объединением и госу¬
дарственным аппаратом, поддержка государством одних
частномонополистических групп в их конкурентной борь¬
бе с другими и т. д. Но в целом характерная особен¬
ность государственно-монополистического капитализма —
соединение силы монополий с силой государства —
присуща и этой сфере жизни капиталистического
общества — сфере «духовного производства», так же как
его экономической и политической сферам. Для этого со¬
единения характерны такие же методы, как и для эконо¬
мики и политики,— организационные переплетения, тен¬
денция к институциализации «мозговых центров», уве¬
личение государственных идеологических заказов и т. п.
Государство отводит частномонополистическому идеоло¬
гическому бизнесу важную роль в осуществлении идеоло¬
гической функции прежде всего внутри страны. Со своей
стороны этот бизнес доверяет государству ключевые по¬
зиции особенно в области внешней идеологической дея¬
тельности.
Развитие идеологической функции капиталистическо¬
го государства никак не укладывается в схему пресло¬
вутой концепции «деидеологизации», столь широко рас¬
пространенной ныне на Западе. Сторонники этой теории
вряд ли в состоянии объяснить, как она согласуется
102
ć возрастанием идеологической активности государства
и появлением в структуре государственных органов спе¬
циального идеологического аппарата.
Буржуазная государственная машина идеологическо¬
го воздействия, разумеется, не работает вхолостую. Вме¬
сте с тем неправильно было бы ставить знак равенст¬
ва между ее активностью и результативностью. Глав¬
ным фактором развития сознания людей является их
общественное бытие, их производственно-практическая
деятельность. Поэтому не может рассчитывать на окон¬
чательный успех идеологическая активность государства,
действующего в направлении, противоположном ходу об¬
щественного развития. Подобно тому, как государство
никогда не могло подавить передовую идеологию, по¬
рождаемую общественным развитием (например, проле¬
тарскую идеологию в условиях буржуазного общества),
оно неспособно увековечить идеологию уходящую. И в
экономической области, и в сфере общественного созна¬
ния государство может затормозить, но не остановить
закономерные исторические процессы.
/ Разумеется, внутренняя и внешняя деятельность им¬
периалистического государства тесно переплетены между
собой как в организационном плане, так и по содер¬
жанию. Вместе с тем в разных сферах идеологиче¬
ской деятельности буржуазное государство, как и весь
идеологический механизм диктатуры монополий, пресле¬
дует различные конкретные цели, вырабатывает, учи¬
тывая особенности объекта, различную тактику, исполь¬
зует специализированные методы и приемы пропаганды.
Так, если внутри страны идеологическое воздействие на
население осуществляется в значительной степени с по¬
мощью негосударственных звеньев идеологического меха¬
низма (его партийными, церковными и другими звенья¬
ми), то внешнюю пропаганду государственный идеологи¬
ческий аппарат в основном берет на себя.
На внутреннюю идеологическую деятельность капи¬
талистического государства влияет не только соотноше¬
ние классово-политических сил, но и экономическая си¬
туация, международное положение, исторические тради¬
ции, особенности национальной психологии, характер
государственного устройства, а также другие факторь^
Если, например, в Англии и США идеологический аппа¬
рат охотно апеллирует к историческим традициям, то в
103
Италии и ФРГ ему приходится подчеркивать принципи¬
альный разрыв с прошлым, дискредитированным фддоист-
скими режимами. Однако такого рода различия представ¬
ляют собой не более чем нюансы, не меняющие общих
принципиальных черт внутренней идеологической деятель¬
ности современного империалистического государства.
Такой {общей, ведущей чертой является прежде все¬
го антикоммунизм. Он выступает и как психологиче¬
ское оружие (средство воспитания предрассудков, раз¬
жигания страха и т. д.), и как идеологическое обосно¬
вание самых реакционных политических акций (ан¬
тирабочее законодательство, введение чрезвычайного
положения, усиление власти военщины и т. д.). Идео¬
логия антикоммунизма обращена не только против ком¬
мунистических и рабочих партий. Это универсальное сред¬
ство, с помощью которого монополистический капитал
рассчитывает расправиться с любыми своими противни¬
ками.^
Можно указать еще на ряд общих черт в содержа¬
нии внутренней идеологической деятельности современ¬
ного империалистического государства. Это, в частно¬
сти, пропаганда: идеи коренной трансформации капита¬
лизма в новый общественный строй, якобы лишенный
пороков старого капитализма; «социального партнерст¬
ва» капиталиста с рабочим, благодаря которому пер¬
вый перестает быть только капиталистом, а второй —
только рабочим; идеи превращения буржуазного госу¬
дарства в орган «всеобщего благоденствия», будто бы
стремящийся устранить социальные несправедливости и
преуспевающий на этом пути; иллюзии народовластия,
якобы воплощенного в жизнь в результате всеобщего из¬
бирательного 'права и системы периодических выборов;
идеи «господства права» как якобы основного метода
функционирования буржуазного государства, связанного
правом, в отличие от социалистического «этатистского го¬
сударства», стоящего над правом; идеи политического
плюрализма как средства обеспечения интересов всех
групп населения; идей националистического (а нередко
и шовинистического) звучания.
В тех государствах, где у власти стоят клерикаль¬
ные партии, это обстоятельство накладывает серьезный
отпечаток на идеологическую активность государствен¬
ного аппарата. Таково, например, положение в Италии,
104
где на протяжении четверти века у власти находится
клерикальная партия ХДП (коалиционный характер
возглавляемых ею правительств мало что меняет в этом
отношении). Однако и во всех других капиталистиче¬
ских странах идеологическая деятельность связана со
стремлением опереться на религиозно-клерикальные
представления.
(_В своей идеологической деятельности буржуазное го¬
сударство дифференцированно подходит к разным клас¬
сам, социальным слоям, национальным и другим груп¬
пам общества. При этом учитывается удельный вес
той или другой социальной группы, ее численность и ме¬
сто в социальной структуре общества; характер полити¬
ческой идеологии и других форм общественного сознания
данной социальной группы; ее политическая активность
и уровень политического самосознания; влияние на по¬
литический курс страны и формирование политической
идеологии; особенности социальной психологии.
Внешняя идеологическая деятельность империалисти¬
ческого государства — это прежде всего планомерная
идеологическая борьба с миром социализма. Эта борьба
носит постоянный характерАи было бы ошибкой полагать,
будто сдвиги в политике Капиталистических стран в сто¬
рону признания принципов мирного сосуществования и
расширения экономических связей с социалистическими
странами влияют на ее природу и масштабы.
(Можно выделить несколько этапов в стратегии и так¬
тике идеологической борьбы империализма против со¬
циалистических стран.
Первый — период «холодной войны» против лагеря
социализма. «Холодная война», в основу которой были
положены идеи «сдерживания» и «отбрасывания» ком¬
мунизма, была организована реакционными силами сразу
же после второй мировой войны. Важным ее элемен¬
том был идеологический крестовый поход против теории
и практики социализма. Антикоммунистическая про¬
паганда широко запустила в оборот концепции «тотали¬
таризма», «агрессивности социализма» («насильственно¬
го экспорта революции»), «коммунистического заговора»,
«общности Запада и атлантического духа, призванных
противостоять угрозе коммунизма», и т. д., и т. п.
Второй этап, охватывающий 60-е годы, характери¬
зуется признанием правящими кругами основных капи¬
105
талистических стран кризиса политики «с позиций силы».
На первый план выдвигается, с одной стороны, тактика
«дифференцированного подхода», «мирного вовлечения»
и «наведения мостов», а с другой — ставка на идеоло¬
гическую «эрозию» социализма. Различие между этими
двумя сторонами одной и той же медали состоит лишь
в том, что объектом политики «наведения мостов» слу¬
жит социалистическая система в целом и направлена
она на подрыв единства социалистических стран, а по¬
литика внутренней «эрозии» (в другом варианте — «эво¬
люции») социализма имеет в виду подрыв внутренних
устоев каждой из социалистических стран, дискредита¬
цию их политического и государственного строя. В про¬
пагандистский оборот усиленно внедряются идеи «кон¬
вергенции» двух социально-политических систем, «едино¬
го индустриального общества», «внутренней эволюции»
социализма в сторону «либерализации и демократиза¬
ции». Вместе с тем активизируется пропаганда, направ¬
ленная на разжигание национализма как фактора, мо¬
гущего быть использованным для подрыва единства со¬
циалистической системы. Как проводилась политика «на¬
ведения мостов», наглядно показали события 1968 г. в
Чехословакии, ставшей в тот период объектом актив¬
нейшей империалистической идеологической диверсии 53.
Идеологической машине империализма нельзя отка^
зать в том, что она весьма оперативно реагирует на
важнейшие события, характеризующие экономическое,
политическое, научное, культурное развитие Советского
Союза и других социалистических стран,, охватывает сво¬
ей пропагандой самый широкий круг проблем. В Отчет¬
ном докладе ЦК КПСС XXIV съезду партии отмечает¬
ся: «Мы живем в условиях неутихающей идеологической
войны, которую ведет против нашей страны, против мира
социализма империалистическая пропаганда, используя
самые изощренные приемы и мощные технические сред¬
ства. Все инструменты воздействия на умы, находящие¬
ся в руках буржуазии,— печать, кино, радио — мобили¬
зованы на то, чтобы вводить в заблуждение людей, вну-
53 Пропаганду на ЧССР вели 88 зарубежных западных радио¬
станций с объемом передач 1167 час. в сутки (см.: «Антикоммуни¬
стическая пропаганда монополий. Доктрины. Аппарат». Изд-во «Меж¬
дународные отношения», 1971, стр. 39).
106
шйТЬ иМ представления ó чуть ли не райской жизни
при капитализме, клеветать на социализм. Эфир бук¬
вально насыщен всевозможными измышлениями о жизни
нашей страны, братских стран социализма» 54.
Весьма симптоматично и такое явление, как коорди¬
нация внешней идеологической деятельности капитали¬
стических государств, направленной против социалисти¬
ческих стран и национально-освободительных движений.
Капиталистические государства осуществляют в области
внешней идеологической пропаганды совместное плани¬
рование, вырабатывают общие установки (подробные
планы ведения «психологической войны» против евро¬
пейских социалистических стран в различных полити¬
ческих ситуациях систематически разрабатываются, в ча¬
стности, в рамках НАТО), проводят идеологические
акции силами нескольких государств, предоставляя, на¬
пример, территорию одной страны для размещения про¬
пагандистских органов других стран. Возникает даже
идеологический аппарат на межгосударственном уровне
(например, Информационная служба НАТО), подобно
тому как это произошло в сфере экономической деятель¬
ности в результате процессов империалистической инте¬
грации.
/Идеологическая функция современного империалисти¬
ческого государства двояко отражается в организации
и деятельности государственного механизма.
1) Возрастает идеологическая активность традицион¬
ных звеньев государственного механизма: президента,
парламента, правительства и иных органов исполнитель¬
ной власти. Это выражается, в частности, в увеличении
числа собственно идеологических акций, в том, что при
решении конкретных вопросов законодательной и управ¬
ленческой деятельности все большее значение приобре¬
тают соображения идеологического порядка, особенно
учет того, какие идеологические последствия может вы¬
звать то или иное решение, наконец, в появлении почти
во всех звеньях государственного механизма структур¬
ных подразделений, занятых исключительно пропаган¬
дистско-информационной деятельностью.
Разумеется, в выработке стратегических задач идео¬
54 «XXIV съезд Коммунистической партии Советского Союза».
Стеногр. отчет, т. I, стр. 116.
107
логического воздействия не все звенья конституционно¬
го механизма играют одинаковую роль. В США на пер¬
вое место выдвигается президент. Такова давняя тради¬
ция, которая среди прочих ’была обусловлена в прошлом
высокой степенью «неидеологичности» обеих основных
буржуазных партий.
Если для США ведущая идеологическая роль пре¬
зидента — традиция, то для Франции — это особенность
Пятой республики. Генерал де Голль —первый и много¬
летний президент этой республики — взял на себя роль
не только создателя «официальной государственной идео¬
логии», но и ее пропагандиста. «Личным контактам»
президента с населением, в частности выступлениям по
телевидению, придавалось особое значение как средству
идеологического воздействия.
В Англии, ФРГ, Италии руководство идеологической
деятельностью сосредоточено в руках правительства,
главным образом его главы. Правительство представля¬
ет официальный идеологический курс (мы оставляем в
стороне вопрос о разработке этого курса партийной
верхушкой и «мозговыми центрами») и непосредственно
ведает его практическим осуществлением через «идеоло¬
гические» министерства (например, министерство инфор¬
мации во Франции), специализированные ведом¬
ства (например, Британский совет в Англии, специа¬
лизированные службы министерства внутренних дел
ФРГ) и другие звенья государственного механизма.
Хотя в силу общей тенденции, характерной для по¬
литической организации буржуазного общества, парла¬
мент, оттесненный исполнительной властью, вряд ли мо¬
жет претендовать на руководящую роль в процессе осу¬
ществления идеологической функции современного капи¬
талистического государства, тем не менее его значимость
и активность в этой сфере весьма важны. Сам харак¬
тер парламентской процедуры заключает в' себе значи¬
тельный идеологический потенциал. Не случайно в по¬
следние годы распространен телепоказ парламентских
заседаний. Характерно и увеличение числа постоянных
комиссий и комитетов парламента, занятых идеологиче¬
скими проблемами, вроде пресловутой комиссии по рас¬
следованию антиамериканской деятельности, с которой
связано появление на государственной арене США поли¬
тического и идеологического маккартизма.
108
В конституционных монархиях, как уже отмечалось
выше, значительную идеологическую нагрузку несет
сама фигура монарха, и нередко это имеет куда более
важное значение, чем отведенная ему конституцией по¬
литическая роль.
2) Создается специальный аппарат, главная задача
которого состоит в активной идеологической деятельно¬
сти вовне и внутри страны. Образование такого специа¬
лизированного пропагандистского аппарата, его рост,
непрерывная активизация его деятельности — важная
особенность современной капиталистической государст¬
венности. Тем не менее было бы неверно на этом ос¬
новании преуменьшать значение традиционных звеньев
государственного механизма, которым принадлежит ре¬
шающая роль в определении стратегических задач идео¬
логического воздействия. Специализированный пропаган¬
дистский аппарат участвует в выработке этой стратегии,
но его функции имеют преимущественно исполни¬
тельский и тактический характер. В частности, он не¬
посредственно реализует те возможности, которые от¬
крывают современные средства массовой информации
(Информационное агентство США — ЮСИА — радио¬
станциями «Голос Америки», Би-би-си в Англии, ОРТФ
во Франции, РАИТВ в Италии и т. д.). Так, ЮСИА
располагает большим числом мощных радиостанций си¬
стемы «Голос Америки» (этих радиостанций свыше 100,
из них 60 расположены за рубежом), которая ведет пе¬
редачи на 36 языках 840 час. в неделю. ЮСИА вы¬
пускает для зарубежных стран 140 периодических из¬
даний на 30 языках; журналов и газет общим тира¬
жом 30 млн. экземпляров. Эти издания предназначены
для разных стран и разных слоев населения, и многие
претендуют на' «теоретический характер» (например,
журнал «Проблемы коммунизма»), а иллюстрированные
журналы, пропагандирующие американский образ жиз¬
ни («Америка», «Жизнь в Америке», «Свободный мир»
и т. д.), рассчитаны на широкую публику. ЮСИА рас¬
пространяет за границей миллионы экземпляров про¬
пагандистских брошюр, субсидирует зарубежные изда¬
тельства, выпускающие проамериканскую литературу,
и т. д. 55 56
55 Подробнее см.: «Идеологическая деятельность современного
империалистического государства». Изд-во «Наука», 1972.
109
Говоря о пропагандистском аппарате буржуазного
государства, следует особо отметить: специфика его та¬
кова, что эта деятельность нередко осуществляется че¬
рез формально негосударственные организации, контро¬
лируемые ЦРУ и аналогичными учреждениями. Таким
образом, во-первых, маскируются подрывные идеологи¬
ческие акции, разоблачение которых может нанести по¬
литический ущерб государству; во-вторых, создается впе¬
чатление, что такие акции исходят не от правительства,
а от общественности и якобы выражают общественное
мнение; в-третьих, создается видимость активной идео¬
логической поддержки общественностью правительствен¬
ной политики.
Таким образом, в действительности идеологический
аппарат империалистического государства гораздо боль¬
ше и разветвленнее официального.
Глава II
Партийная система
Общие тенденции эволюции
буржуазных партийных систем
Перейдем от функциональной к институционной ха¬
рактеристике современного империалистического госу¬
дарства, что предполагает освещение широкого круга
вопросов государственного устройства и организации ме¬
ханизма политической власти.
Институционную характеристику целесообразнее все¬
го начать с такого важного звена механизма политиче¬
ской власти монополий, как политические партии и пар¬
тийная система в целом (речь идет о буржуазных и
реформистских социал-демократических партиях). Пар¬
тийная система — один из основных каналов, соединяю¬
щих экономическую власть монополий с политической,
одно из важнейших средств превращения экономической
монополии в политическую.
Будучи важным звеном структуры политической вла¬
сти монополий, партийная система не просто сосуществу¬
ет и взаимодействует с государственным механизмом,
а стала его органической частью, превратилась в кон¬
ститутивный фактор формирования законодательных ор¬
ганов, правительства и в ряде случаев — главы госу¬
дарства, а также средством воздействия на их деятель¬
ность. В этом смысле партийная система интегрирова¬
на в государственный механизм, что вовсе не означает,
что она участвует в осуществлении всех функций госу¬
дарства и в деятельности всех его звеньев.
Распространенная в западной политологии формула
«партийное государство» («Parteistaat»), хотя она и
неверна в том смысле, что действительную власть мо¬
111
нополий скрывает за «партийным правлением», вместе
с тем отражает важную роль партий и партийной си¬
стемы в механизме политической власти. Деятельность
империалистического государства — политическая, эко¬
номическая, идеологическая — дополняется деятель¬
ностью мощного, неформального, но глубоко интегриро¬
ванного в структуру политической власти института.
Возрастание роли политических партий — характер¬
ная черта развития буржуазной государственности эпо¬
хи империализма, хотя, разумеется, процесс этот не од¬
нолинеен и зависит от конкретно-исторических условий
отдельных стран L
В литературе правильно отмечалось, что упадок пар¬
ламентаризма вовсе не обязательно влечет за собой ума¬
ление значения партийной системы, хотя традиционно она
рассматривалась как важный элемент парламентаризма.
Наоборот, как показал пример Пятой республики во
Франции, роль партийной системы может даже воз¬
растать за счет снижения роли самого парламента1 2.
Не снизилась роль партий и с увеличением значе¬
ния различного рода предпринимательских союзов и дру¬
гих монополистических организаций — «групп давления»,
круг задач которых значительно уже круга задач пар¬
тии. В той же сфере, где их задачи совпадают (на¬
пример, лоббистская функция), они, как правило, вза¬
имно дополняют друг друга.
Возрастание роли политических партий обусловлено:
1) тем, что буржуазная партийная система в целом
выступает в качестве своеобразного трансформатора,
призванного приспособить всеобщее избирательное пра¬
во к задаче сохранения политической власти монополий;
2) усилением роли идеологического фактора и пре¬
вращением партий в одно из важнейших средств идео¬
логического воздействия на массы и манипулирования
политическим поведением масс;
3) ростом сознательности и политической активности
масс, что заставляет монополистический капитал, с од¬
ной стороны, пытаться ввести эту активность в рамки
своей партийной системы, а с другой — противопоставить
1 «Партии в системе диктатуры монополий». Изд-во «Наука»,
1964, стр. 10—11.
2 Там же.
112
эту свою партийную систему фронту коммунистических
и рабочих партий и организаций.
Буржуазному обществу известны три основных типа
партийных систем.
Первый — партийная система, основанная на монопо¬
лии буржуазных партий. Это достигается либо путем
прямого запрещения рабочих партий, либо при помощи
двухпартийной системы, одна из целей которой состоит
в воспрепятствовании образованию самостоятельной
крупной рабочей партии. Характерный пример такого
рода системы дают США.
Второй — партийная система (она может быть двух¬
партийной или многопартийной), в которую интегриро¬
ваны социал-демократические партии, временно допу¬
скаемые к правительственной власти на началах коали¬
ции или даже в качестве правящих партий. Действия
буржуазных и реформистских лидеров направлены на
подрыв единого фронта рабочего класса, на то, чтобы
марксистско-ленинские партии, даже там, где они яв¬
ляются массовыми, оставались в меньшинстве.
Третий — однопартийная система в условиях откры¬
той фашистской диктатуры. Фашистские партии построе¬
ны по «вождистскому» принципу, на началах строгой
иерархии. Именно такой характер имела нацистская пар¬
тия гитлеровской Германии и фашистская партия в Ита¬
лии времен Муссолини.
В современных условиях в основных капиталистиче¬
ских странах существуют многопартийные и двухпартий¬
ные системы, причем только в США партийная система
не включает в себя социал-демократическую партию. i
После второй мировой войны буржуазная многопар¬
тийность в странах Западной Европы претерпела суще¬
ственные изменения (двухпартийная система США оста¬
ется в основе своей стабильной). 50-е годы и начало
60-х годов характеризовались здесь явно выраженной тен¬
денцией к созданию и консолидации крупной партии
монополистического капитала — постоянного носителя
власти. Делались попытки создать положение, при ко¬
тором, несмотря на наличие нескольких партий, устанав¬
ливалось нечто вроде однопартийности. Доминировала
одна партия, и вопрос о числе буржуазных партий по
существу терял свое значение, ибо остальным партиям от¬
водилась лишь подсобная роль при парламентских и из¬
113
бирательных комбинациях, призванных сохранить у вла¬
сти главную партию капитала: например, ХДС в ФРГ,
ХДП в Италии, ЮДР во Франции, ЛДП в Японии, нако¬
нец, консерваторов в Англии, где до войны партия либе¬
ралов представляла собой еще внушительную силу.
(-«Классическая» буржуазная многопартийность рань¬
ше предполагала смену партий у руля правления. Это
помогало маскировать власть капитала, но было сопря¬
жено с существенными неудобствами (сравнительно ча¬
стая смена правительств, обострение межпартийных
разногласий и т. д.). В послевоенной Европе выгоды,
связанные с пребыванием у власти одной, главной пар¬
тии капитала, перевешивали преимущества «классиче¬
ской» системы. В условиях обострения классовой борь¬
бы, активизации рабочего класса капитал предпочитает
иметь свою собственную крупную партию, противопо¬
ставляя ее крупным партиям рабочего класса, прежде
всего коммунистическим партиям и даже пользующимся
определенным влиянием реформистским партиям. Это
одна из наиболее характерных тенденций в развитии
буржуазной партийной системы после второй мировой
войны.
В Италии четверть века у власти стоит ХДП (хотя
ей приходилось идти на ряд компромиссов и коалиций
с другими партиями и уступить на время пост главы
государства социал-демократам); около 20 лет правила
в ФРГ партия ХДС; большую часть послевоенного пе¬
риода у власти в Англии находились консерваторы. При
этом правосоциалистическим партиям отводилась роль
постоянной оппозиции. Эта система получила название
«полуторапартийной». В отличие от классической мно¬
гопартийной системы здесь нет нескольких более или
менее равнозначных буржуазных партий, и основным
оппонентом главной партии капитала выступает рефор¬
мистская партия; но это и не классическая двухпартий¬
ная система, ибо у власти постоянно находится одна и
та же партия, т. е. отсутствует характерная для двух¬
партийной системы смена партий у власти.
К середине 60-х годов сложилась несколько иная си¬
туация, и тенденция к установлению однопартийной или
полуторапартийной системы сменилась тенденцией к пре¬
обладанию двухпартийной системы с ее принципом «ка¬
челей», т. е. сменой двух ведущих партий у власти.
114
Это означав!, что монополистическому капиталу в обста¬
новке обострения внутренних противоречий не удалось
добиться достаточно устойчивого преобладания и моно¬
полии власти одной партии и поэтому ему вновь при¬
ходится обращаться к двухпартийным вариантам. Такая
«двухпартийная» тенденция, разумеется, не предполага¬
ет отказа монополистического капитала от ставки на
укрепление позиции своей главной партии.
Специфика государств Западной Европы по сравне¬
нию с США состоит в том, что в Англии, ФРГ, Ав¬
стрии и некоторых других западноевропейских странах
компонентом двухпартийной системы является сильная
реформистская партия. Сама возможность такого поло¬
жения, его приемлемость для монополистического капи¬
тала обусловлены возросшей степенью интеграции со¬
циал-демократии в буржуазную государственность.
Значение правосоциалистических партий в системе
диктатуры монополий может быть сведено к следую¬
щему.
1. Правосоциалистические партии удерживают при¬
мыкающих к ним рабочих от революционных методов
борьбы, дезориентируют их, используют их поддержку
для образования достаточно безобидной парламентской
оппозиции или так называемого «социалистического»
правительства, охраняющего основы капитализма, обе¬
спечивающего осуществление основных задач монополи¬
стического капитала как в национальном, так и в меж¬
дународном масштабе (военные и экономические моно¬
полистические блоки и т. п.).
2. В обстановке крайнего обострения классовой борь¬
бы «социалистическая» оппозиция или «социалистиче¬
ское» правительство являются защитным валом монопо¬
лий, сдерживающим напор революционной волны.
3. Допущение или привлечение к власти правых со¬
циалистов — вынужденная мера для монополистов, так
как с этим сопряжены и известные неудобства. Социал-
демократическому правительству для сохранения дове¬
рия масс трудно обойтись без каких-либо мероприятий,
идущих вразрез с интересами монополий. Оно находит¬
ся под давлением массы рядовых членов партии, вынуж¬
дено считаться с наличием в ней более или менее силь¬
ного левого крыла (Англия, ФРГ). С приходом к власти
правосоциалистических партий политическая активность
115
этйх ЛбвЫХ сйЛ возрастает, и обуржуазившимся партий¬
ным лидерам нелегко держать их в повиновении. Поэто¬
му монополистический капитал в обычных условиях ста¬
рается не допустить образования «социалистического»
правительства, хотя и не возражает особенно против та¬
кой коалиции с правыми социалистами, при которой
последние играют второстепенную роль; в случае же об¬
разования социал-демократического правительства моно¬
полистический капитал стремится по возможности сокра¬
тить срок его пребывания у власти. Для этого пускаются
в ход средства, рассчитанные на то, чтобы внести рас¬
стройство в экономическую жизнь, расшатать позиции
правительства, лишить его поддержки части депутатов,
дискредитировать и т. п. Поставленное перед дилеммой
либо предпринять решительные меры для обуздания мо¬
нополий, опираясь на помощь народа, либо уйти в от¬
ставку, такое правительство предпочитает последнее, ос¬
вобождая место главной партии капитала. «Качели» сно¬
ва приходят в движение.
Двухпартийная система выступает и как важный по¬
литический фактор, призванный компенсировать расши¬
рение избирательного права, на которое в конце 60-х го¬
дов были вынуждены пойти правящие круги ряда капи¬
талистических стран. Снижение избирательного возраста
до 18 лет, а также отмена некоторых других цензов
(подробнее об этом будет сказано ниже) привели к зна¬
чительному увеличению избирательного корпуса в таких
странах, как США, Англия, ФРГ. Идя на подобного
рода уступки, правящие круги явно рассчитывали, что
доминирующая роль двух партий на политической арене
(например, республиканцев и демократов в США) прак¬
тически в значительной мере сведет расширение избира¬
тельного права лишь к дополнительному распределению
голосов между этими партиями.
Конечно, результаты борьбы за власть между кон¬
серваторами и лейбористами в Англии или социал-де¬
мократами и христианскими демократами в ФРГ далеко
не безразличны с точки зрения путей развития самих
этих стран, а также международных отношений. Однако
ни в том, ни в другом случае основы монополистиче¬
ского господства не ставятся под угрозу. Другими сло¬
вами, правящая буржуазия идет на расширение избира¬
тельной системы, в значительной мере рассчитывая на
116
практику «избирательных качелей», т. е. на то, что, как
бы ни увеличивался избирательный корпус, у власти в
итоге выборов всегда остается одна из двух господст¬
вующих партий.
Не случайно в стороне от реформ, направленных на
снижение избирательного возраста, все еще остаются те
капиталистические страны, где коммунистические партии
ведут за собой миллионные массы избирателей и где
реформа могла бы пополнить эти ряды. Избирательное
право Франции пока претерпело лишь частичные изме¬
нения, не затрагивающие основную массу молодежи до
21 года (особенно студенческой), хотя не исключено,
что правящим кругам этой страны придется встать на
путь более радикальных избирательных реформ. В Ита¬
лии, где позиции коммунистической партии весьма силь¬
ны, по-прежнему правом избирать в нижнюю палату
обладают лишь лица, достигшие 21 года, а в сенат —
25 лет.
Установление двухпартийной или «полуторапартий¬
ной» системы сопровождается обычно рядом мер, при¬
званных не допустить усиления влияния других партий.
Характерным примером может служить так называемая
«пятипроцентная оговорка», действующая в ФРГ с
1951 г. В соответствии с этой оговоркой в распределе¬
нии депутатских мандатов участвуют лишь партии, по¬
лучившие более 5% голосов всех избирателей. На мо¬
мент выборов 1969 г. это составляло 1,7 млн. голосов
избирателей, а выборов 1972 г.— свыше 2 млн. Таким
образом, партия, за которую проголосовало 2 млн. из¬
бирателей, все же не получит ни одного места в пар¬
ламенте. Это означает не только то, что голоса ее из¬
бирателей просто-напросто пропадают3, но и то, что
партия, лишаясь парламентской трибуны, теряет важное
средство усиления своего престижа и политического
влияния.
Укажем и на такую характерную черту современного
периода, как возрастающая нивелировка буржуазных
партий. Она происходит в нескольких плоскостях. Сбли¬
жаются идеологические лозунги и программы партий,
3 Если несколько партий не смогут перешагнуть пятипроцентный
рубеж, то количество потерянных голосов избирателей может соста¬
вить многомиллионную цифру.
117
стирается различие между их политикой, однороднее ста¬
новится их социальный состав.
Именно в силу этой нивелировки стало возможным
создание коалиционных правительств, существовавших
на протяжении длительного времени. Так было, напри¬
мер, в Австрии, где два десятилетия (1945—1966 гг.)
у власти стояла коалиция Народной партии и социал-
демократов. Институциолизация этой коалиции зашла
настолько далеко, что были выработаны политические
соглашения и конституционные принципы, в соответст¬
вии с которыми между входящими в ее состав партия¬
ми производилось распределение мест не только в самом
правительстве, но и во всех государственных учрежде¬
ниях.
Отчетливо стремление буржуазных партий все в боль¬
шей мере вербовать своих членов и сторонников в сре¬
де трудящихся. Статистические данные свидетельствуют
о том, что от 30 до 60% состава многих крупных бур¬
жуазных партий, а также их избирательного корпуса —
рабочие, фермеры, крестьяне, служащие. В некоторых
странах обнаруживается даже тенденция к наращива¬
нию «рабочей прослойки» буржуазных партий. Напро¬
тив, реформистские партии, в составе которых всегда
имелось значительное число рабочих (среди них много
представителей рабочей аристократии), имеют тенденцию
расширяться за счет представителей «среднего клас¬
са» — служащих и интеллигенции.
Это дает буржуазным политологам повод для того,
чтобы отрицать классовый характер партий и межпар¬
тийной политической борьбы. В действительности же
классовая характеристика остается важнейшей для по¬
нимания сущности буржуазных партий и проводимой ими
политики.
Отчетлива и такая тенденция, как усиление идео¬
логической деятельности партий и соответственно их
«идеологизация».
Например, главные партии США, которые всегда счи¬
тались «неидеологическими», все больше внимания уде¬
ляют задаче формулирования партийных целей. Что ка¬
сается республиканцев, то это особенно стало заметным
после их поражения на выборах в конгресс 1958 г. Спе¬
циальное совещание руководства партии, проведенное
Эйзенхауэром, пришло к выводу о необходимости выра¬
118
ботки четкой идеологической линии. Совещание учредило
специальный комитет, в задачу которого входила не
только подготовка ближайшей пропагандистской кампа¬
нии, но и разработка «принципов республиканизма»,
призванных определить отношение партии к актуальным
общественным проблемам. Активную роль в создании
комитета и формировании направления его работы сы¬
грал тогдашний вице-президент, а нынешний президент
США Р. Никсон, принадлежащий к числу тех партий¬
ных лидеров, которые считают необходимым усилить ра¬
боту по созданию «образа» республиканской партии. Со¬
ответствующий орган — Национальный консультативный
совет еще несколько раньше был создан демократиче¬
ской партией. Этот комитет специально занимается про¬
граммными и идеологическими вопросами. Показатель¬
но, что объем партийных программ демократической
партии с середины прошлого столетия до наших дней
увеличился примерно в 30 раз. Если первая программа
демократической партии насчитывала 520 слов, то одна
из последних состояла из 15 тыс. слов.
В Великобритании уже в 1945 г. в целях усиления
идеологической и пропагандистской работы при лидере
консервативной партии был создан особый орган для
выработки программных и политических заявлений.
Идеологическую работу у консерваторов проводит также
Национальный совещательный комитет по вопросам по¬
литического образования. Соответствующие органы име¬
ются и в лейбористской партии. Не менее интенсивно
усиливаются идеологические аспекты функционирования
партийной системы в ФРГ, Франции, Италии.
Тенденцию роста «идеологизации» политических пар¬
тий буржуазных стран трудно выразить статистически.
Впрочем, известное представление об этом дают объем,
количество и периодичность выпуска партийных плат¬
форм и программ, тиражи идеологических и пропаган¬
дистских партийных изданий.
Многие западные политологи утверждают, что про¬
цесс «идеологизации», характерный для современных
крупных буржуазных партий, ведет к их известной по¬
ляризации, размежеванию их позиций. Однако подобная
точка зрения может показаться правильной только на
первый взгляд. Из анализа содержания программ боль¬
шинства буржуазных и реформистских партий явствует,
119
что происходит процесс сближения основных идеологи¬
ческих установок этих партий, их нивелировка. Под раз¬
личными этикетками соперничающие партии навязывают
избирателям одни и те же установки.
Весьма характерно сближение буржуазных и рефор¬
мистских партий, что особенно наглядно видно на при¬
мере лейбористов и консерваторов в Англии. Происхо¬
дит своего рода идеологическая конвергенция на основе
выработки некоей центристской программы, причем
уступки обеих сторон в ходе этой конвергенции отнюдь
не одинаковы: правосоциалистическим партиям прихо-
дится идти на значительно большие компромиссы.
«Идеологизация» партий сама по себе еще не озна¬
чает превращения их в «идеологические», если под та¬
ковыми понимать партии с четкой идеологией, строгой
идеологической дисциплиной и приверженностью членов
данной партии ее идеям в качестве главного условия
партийной принадлежности. При наличии общей тенден¬
ции к «идеологизации» степень ее у разных партий раз¬
лична. В частности, важно не только то, насколько ак¬
тивно руководство партии занимается вопросами партий¬
ной идеологии и соответственно насколько разработаны
идейные основы ее деятельности. Существенное значе¬
ние имеет степень обязательности ее идеологических
установок для членства в партии, «идеологическая дис¬
циплина».
С этой точки зрения представляет интерес проведен¬
ное во Франции исследование, которое свидетельствует
о том, что распределение ролей между «идеологически¬
ми» и «неидеологическими» партиями несет определен¬
ную функциональную нагрузку, способствует более пол¬
ному охвату буржуазной партийной системой разнород¬
ных в социально-психологическом и политико-культурном
отношении групп населения — как тех, кто склонен дей¬
ствовать в силу идеологических побуждений, так и «пра¬
гматиков».
Следует отметить также стремление правящих кру¬
гов извлечь наибольший идеологический эффект из плю¬
рализма партий. Рассчитанная на различные с точки
зрения их культуры, политических убеждений, традиций
и верований слои, буржуазная многопартийность обеспе¬
чивает максимально широкий охват населения, высту¬
пает как важный фактор идеологического воздействия.
120
Одновременно такая система осуществляет и своеобраз¬
ную функцию локализации некоторых социальных кон¬
фликтов при помощи партийных акций — перераспреде¬
ления мест в парламенте, «коалиционных» соглашений
и т. п.
[^В развитии политической структуры капиталистиче¬
ских стран наблюдается и такое явление, как выход
политических партий на международную арену. Про¬
цессы консолидации буржуазных партий не завершают¬
ся на национальном уровне. Если раньше интернацио¬
нальные объединения были характерны главным образом
для социалистических партий, то теперь в условиях со¬
здания региональных политических объединений типа
«Общего рынка» намечаются и приобретают определен¬
ное политическое значение союзы буржуазных партий
разных стран. Однотипные партии выступают единой
фракцией в «Европейском парламенте». На крайне пра¬
вом фланге отмечается международная консолидация
«ультра» и неофашистов, существует несколько между¬
народных неофашистских альянсов.
Усиление роли политических партий повлекло за со¬
бой юридическую регламентацию политических, право¬
вых и финансовых рамок их деятельности. Такая ин-
ституциализация не была ранее известна буржуазному
конституционному праву; партии были, собственно гово¬
ря, институтом де-факто) В послевоенный период первый
шаг в направлении "Мституциализации партий был
сделан Основным законом ФРГ 1949 года, который в
ст. 21 определил условия и пределы деятельности поли¬
тических партий, а также порядок их запрета (реше¬
нием конституционного суда) в случае выхода за эти
пределы. Этому примеру последовало конституционное
законодательство ряда других стран.
ФРГ — первое из капиталистических государств, ко¬
торое стало и на путь детализированного законодатель¬
ного развития общих конституционных формул, издав
24 июля 1967 г. Закон о политических партиях4 (пер¬
вый проект закона был готов уже в 1959 г.). Закон
регулирует такие вопросы, как место партий в политиче¬
ской системе ФРГ, принципы их внутренней организа¬
ции, процедура их участия в парламентских выборах,
4 «Bundesgesetzablatt>, 1967, N 44, S. 773.
121
возмещение предвыборных расходов, отчетность за ис¬
пользуемые финансовые средства и, наконец, процедура
запрета партии по мотивам неконституционности.
В законе дается перечисление функций политической
партии: «Партии воздействуют на формирование полити¬
ческой воли народа во всех областях общественной жиз¬
ни; в частности, они оказывают влияние на формирова¬
ние общественного мнения, поддерживают и развивают
политическое образование, содействуют активному уча¬
стию граждан в политической жизни, воспитывают граж¬
дан в духе ответственности перед обществом, участвуют
в выдвижении кандидатов на выборах в федерации, зем¬
лях и общинах, оказывают влияние на политическую дея¬
тельность парламента и правительства, отстаивают свои
политические цели в процессе формирования воли госу¬
дарства, заботятся о постоянной живой связи между на¬
родом и государственными органами». Этот перечень в
соответствии с политической реальностью не сводит роль
партии только к ее участию в выборах и парламент¬
ской деятельности. В законе особо подчеркивается идео¬
логическая функция партий и их значение как опосред¬
ствующего звена между массой населения и государ¬
ством.
Хотя функции партии, как уже указывалось, не огра¬
ничиваются участием в выборах и парламентской дея¬
тельностью, с точки зрения закона именно это представ¬
ляет собой важнейший элемент понятия «политическая
партия», с которым связано само ее существование: § 2
закона гласит, что «объединение теряет правовой статус
партии, если в течение шести лет оно не выдвигает своих
депутатов на выборах в бундестаг или ландтаг».
Касаясь вопросов внутренней организации партий, за¬
кон требует наличия у партии должным образом приня¬
тых письменных устава и программы, четкой внутрипар¬
тийной структуры. Вместе с тем он обходит вопрос о внут¬
рипартийной демократии, а некоторые его положения не¬
совместимы с ней. Например, закон устанавливает, что
до V5 членов руководства партии могут входить в него,
не будучи избраны партийными организациями; отсутст¬
вие императивного мандата освобождает депутата от
контроля со стороны членов партии и т. д.
Важное место в законе занимают разделы о финан¬
сировании политических партий во время выборов. Закон
ш
признает как государственное, так и негосударственное
финансирование. Именно разногласия между СДПГ, на¬
ходившейся в оппозиции, и ХДС—ХСС, долгие годы кон¬
тролировавшей государственный аппарат, а значит, и его
финансовые средства, по вопросу о финансировании пар¬
тий государством затянули принятие закона о партиях.
Блок ХДС—ХСС настаивал на том, что государствен¬
ное финансирование не должно ограничиваться только
покрытием избирательных расходов партии. Однако в
действующем законе легальными признаны только та¬
кие выплаты из государственного бюджета.
Средства, получаемые партией от государства, зави¬
сят от числа голосов, собранных ею на последних вы¬
борах в бундестаг. Голос каждого избирателя приносит
партии 2,5 марки (напомним, что число голосов, пода¬
ваемых за ведущие партии, значительно превышает
10 млн.).
Партии обязаны отчитываться во всех финансовых
поступлениях (взносы, кредиты, хозяйственная деятель¬
ность, пожертвования и т. п.). Если сумма пожертвова¬
ния превышает 20 тыс. марок, должно быть указано имя
лица или организации, внесших соответствующую сумму
на счет партии (раньше указания лица или организации
не требовалось, если взнос не превышал 200 тыс. марок).
Однако легко себе представить, что это мало связывает
мощные организации и крупных собственников, посколь¬
ку любой взнос может дробиться на части, да и санкций
за сокрытие такого рода сведений не предусмотрено. Во
всяком случае эти новые правила не помешали ХДС —
ХСС получить во время избирательной кампании 1972 г.
более 100 млн. марок, израсходованных в связи с неудач¬
ной попыткой вернуть этот партийный блок к власти.
Для понимания подлинной сущности закона о пар¬
тиях чрезвычайно важен его шестой раздел, подробно
регламентирующий меры по исключению из политической
жизни партий, объявленных неконституционными реше¬
нием Федерального конституционного суда. В этом раз¬
деле как бы подытоживается опыт отстранения лиц, не¬
желательных для правящих партий, от активного уча¬
стия в политической жизни страны, накопленный в ходе
преследования КПГ.
На примере этого закона видно, что институциали-
зация партий прежде всего служит легализации тех
123
принципов партийно-политической системы, которые наи¬
лучшим образом содействуют сохранению политической
власти монополий. Эта власть стремится иметь в руках
эффективные юридические средства воздействия на пар¬
тийную систему.
Следует отметить, что хотя с середины 60-х годов
различного рода «гошистские» движения стали немало¬
важным фактором в политической жизни многих капи¬
талистических стран, тем не менее ни в одной из них
нет крупной или, во всяком случае, влиятельной гошист-
ской партии, которая заняла бы заметное место в пар¬
тийной системе страны. И дело здесь не только и не
столько в том, что идеология гошизма в принципе от¬
рицательно относится к «организации» (хотя этот фак¬
тор и играет известную роль). Очевидно, основное в
этой связи — сам характер гошистского движения — сти¬
хийного, внутренне не консолидированного в социаль¬
ном плане, идеологически разношерстного. Возникая во
многом спонтанно, такого рода движения быстро пере¬
стают быть массовыми. Однако они порождают значи¬
тельное число «союзов», группировок и других мелких
организаций, преследующих политические цели (во Фран¬
ции гошистские лидеры М. Рокар и А. Кривин даже
выставляли свои кандидатуры на президентских выбо¬
рах), громогласно объявляющих об этом, но не играю¬
щих существенной роли в партийном механизме. На пар¬
ламентских выборах во Франции 1973 г. наиболее круп¬
ная «левая» организация — Объединенная социалистиче¬
ская партия получила 720 тыс. голосов избирателей и
три места в Национальном собрании.
Структурно-организационные моменты
Переходя к краткой характеристике некоторых но¬
вых черт внутренней структуры и организации партий,
входящих в механизм диктатуры монополий, отметим
прежде всего стремление придать этим партиям массо¬
вый характер.
| ^Численность партий при всех колебаниях ее по стра¬
нам и периодам обнаруживает общую тенденцию к ро¬
сту. Статистические данные говорят о том, что более
или менее организованное партийное воздействие рас¬
пространяется приблизительно на каждого из десяти
124
взрослых граждан. Однако если в Англии при сравни¬
тельно незначительном росте населения за 30 лет число
членов партий возросло почти вдвое, то в ФРГ и во
Франции вслед за резким увеличением численности пар¬
тий сразу же после второй мировой войны наметился
некоторый спад^
Крах гитлеровского режима повлек за собой активи¬
зацию партийной жизни (в том числе восстановление за¬
прещенных Гитлером партий) и интенсивное включение
в нее широких слоев населения. Нечто похожее наблю¬
далось и во Франции после освобождения ее от гитле¬
ровской оккупации. Однако впоследствии в обеих стра¬
нах в силу ряда причин, а главным образом тенденции
к укреплению главной буржуазной партии произошел
отток членской массы от буржуазных партий.
Трудно установить зависимость между численностью
партий и такими показателями, как сознательность и ак¬
тивность их членов и сторонников. То или иное лицо
может присоединиться к партии потому, что эту партию
уже не в первом поколении традиционно поддерживают
члены его семьи, или просто потому, что «модно» состо¬
ять в политической партии5; иногда присоединение к
партии связано с более глубокими политическими убеж¬
дениями. Важно и то, насколько информирован тот или
иной член или сторонник партии о ее действительной по¬
литике, насколько он способен с точки зрения своего
классового самосознания понять свои подлинные инте¬
ресы и освободиться от внушаемых ему господствую¬
щей государственной и партийной идеологией иллюзий^
Характерно, что в Англии, где охват населения член¬
ством в буржуазных партиях наиболее значителен, при
проведенном в 1970 г. опросе, касавшемся политических
различий между партиями, лишь около 2/з опрашивае¬
мых смогли указать различия по четырем позициям,
лишь половина еще по четырем позициям, а по осталь¬
ным позициям (всего их было 16) около половины опра¬
5 «Имеется немало доказательств того, что во многих полити¬
ческих системах избиратели поддерживают политическую партию
примерно таким же образом, как болельщики поддерживают бейс¬
больную и крикетную команды»,— пишет американский политолог
Дж. Уолке (J. С. W a h 1 k е. Public Policy and Representative Govern¬
ment. N. Y., 1970).
125
шиваемых дали ответы, свидетельствующие о том, что
они никаких различий между партиями не видят6.
Исследования американских социологов показали
также заметную неустойчивость партийных предпочте¬
ний. Многие члены и сторонники буржуазных партий
при выборах «пересекают партийные границы», неодно¬
кратно меняют свои взгляды, голосуя за представите¬
лей то одной, то другой партии.
Г Рост численности членов партии при малой инфор¬
мированности населения в области политики и весьма
спорадической активности (от выборов к выборам) спо¬
собствует тому, что партийная система обретает допол¬
нительные возможности манипулирования массами в ин¬
тересах правящей верхушки.
Приспособление партий к интересам диктатуры моно¬
полистического капитала потребовало соответствующих
изменений в их структуре. Поскольку монополисти¬
ческая олигархия связана прежде всего именно с руко¬
водящей верхушкой партий, с партийными лидерами и
поскольку в рамках самих партий, особенно правосоциа¬
листических, увеличиваются расхождения между лидера¬
ми и массой рядовых членов, постольку она прежде все¬
го заинтересована в том, чтобы усилить авторитет и
влияние лидеров партии и укрепить партийную дисцип¬
лину. Это достигается при помощи крепко сколоченно¬
го и постоянно функционирующего бюрократического
аппарата, находящегося в распоряжении лидера или пар¬
тийной верхушки. Аппарат партии осуществляет конт¬
роль за политическим «поведением» членов партии и,
в частности, членов партийной фракции в парламенте,
дает указания, как им надлежит голосовать, подбирает
наиболее подходящих кандидатов от партии на парла¬
ментских выборах, осуществляет связи партии с финанси¬
рующими ее монополиями. Последнее служит весьма
эффективным средством контроля центрального аппара¬
та партии над местными организациями, нуждающимися
в финансовых средствах, которыми располагает именно
центральный аппарат.
Централизация и бюрократизация — таковы основные
тенденции развития организационной структуры буржу¬
азных, а также правосоциалистических партий.
6 «Government and Opposition», 1970, N 3, p. 264.
126
Некоторые буржуазные авторы, в частности Дювер-
же, пытаются объяснить рост авторитарных тенденций
в организации партий превращением их в массовые пар¬
тии. Впрочем, по признанию самого же Дюверже, авто¬
ритаризм растет и в таких партиях, которые отнюдь
нельзя рассматривать как массовые, что является неиз¬
бежным следствием подчинения партий финансовой оли¬
гархии.
Вместе с тем многие западные авторы (и тот же
Дюверже) правильно отмечают, что централизация и
бюрократизация партий сопровождаются стремлением со¬
хранить видимость демократии: авторитарные и олигар¬
хические процессы развиваются путем различных обход¬
ных маневров, не связанных с прямым пересмотром
уставов.
Вследствие процесса бюрократизации все отчетливее
становится различие между социальным составом изби¬
рателей и рядовых членов партии, с одной стороны,
и социальным составом партийного руководства, с дру¬
гой. В руководстве крупнейших буржуазных и рефор¬
мистских партий на национальном уровне, равно как и
в парламентских группах, почти не представлены рабо¬
чие, крестьяне, низшие служащие. Зато здесь представ¬
лен крупный и средний бизнес, «средний класс». В этом—
одна из стабильных черт буржуазной партийной систе¬
мы. В лучшем случае в руководстве партии (чаще всего
в реформистских партиях) значительна прослойка
профбюрократов из среды рабочих. Партийная полити¬
ка по-прежнему остается делом профессионалов, принад¬
лежащих к привилегированным слоям общества. Ре¬
шающую роль в ее формировании играют лидеры, пре¬
зиденты, премьер-министры, инициативные и патронаж¬
ные комитеты и группы и т. д. Значение более пред¬
ставительных органов — конвентов, конференций и т. п.—
постоянно снижается.
[ Многие буржуазные партии строятся по принципу
иерархии, в них минимально значение выборности и наб¬
людаются элементы корпоративности и многоступенча¬
того представительства (например, Народная партия в
Австрии), j
Даже в тех партиях, где существуют более строгие
правила демократической организации (это прежде все¬
го относится к реформистским партиям), решающую
127
роль в руководстве играют партфункционеры и бюро¬
краты, которые преобладают на съездах и в выборных
органах.
^Усиление дисциплины — один из отнюдь не афиши¬
руемых внутрипартийных процессов. Наиболее явственно
он виден на примере деятельности парламентских пар¬
тийных фракций. Одним из методов дисциплинарного
воздействия является угроза лишить кандидата поддерж¬
ки партии на очередных выборах. Эта угроза доста¬
точно эффективна. Продолжается выработка дисципли¬
нарных правил, определяющих порядок деятельности пар¬
тийных фракций в парламенте. Большую роль играет
возможность лишения депутатов партийной информации.
Платные функционеры могут быть лишены своих долж¬
ностей.
Усиление дисциплины, связанное с общим процессом
укрепления внутрипартийной структуры, сопровождает¬
ся разбуханием партийного аппарата, штатов наемных
функционеров и служащих, которые обеспечивают про¬
ведение избирательных кампаний и выполнение других
задач, выдвигаемых партией, а также увеличением чис¬
ла «мозговых трестов», отделов по связи с массами и
пропаганде и т. д. Американский исследователь А. Ро¬
зенталь провел политологическое исследование, показав¬
шее, что партийная активность как в рамках парламен¬
та, так и вне его резко усилилась после того, как обе
партии (исследование проводилось в одном из штатов)
пригласили платных специалистов, оказывающих актив¬
ную политическую помощь депутатам и партийным функ¬
ционерам 7.1
Увеличивается внутрипартийная регламентация. Это
происходит даже в таких аморфных в организационном
отношении партиях, как политические партии США.
Партийная структура обнаруживает ту же тенден¬
цию, которая характерна для всей политической системы
капиталистического общества — тенденцию ко все более
строгой регламентации, все большему ограничению сво¬
боды поведения индивида несколькими заранее опреде¬
ленными шаблонами, в силу чего сам политический вы¬
7 А. Ros ent al. Ań Analysis of Institutional Effects: Staffing
Legislative Parties in Wisconsin. «The Journal of Polities», 1970, N 3,
vol. 3, p. 531—562.
128
бор по существу перестает зависеть от воли индивида.
Такой выбор кажется свободным, но на самом деле он
запрограммирован (во всяком случае, по существенным
вопросам) J
Если уценивать внутрипартийное развитие с точки
зрения соотношения центра и мест, то следует признать,
что хотя в последние два десятилетия существенно воз¬
растает значение центральных организаций партий, мест¬
ные организации продолжают играть значительную роль
в их жизни. Например, либеральная партия Англии
практически представляет собой конфедерацию несколь¬
ких местных организаций — либеральной партии Англии
и Уэльса, либеральной партии Шотландии, либераль¬
ной партии Северной Ирландии. Значительное влияние
оказывают на центральное партийное руководство и
местные партийные организации (избирательные ко¬
митеты графств) консервативной партии. Партийная
система США, по утверждению некоторых американ¬
ских политологов, состоит из 50 партийных систем
штатов.
Является ли эта значительная роль местных партий¬
ных организаций признаком демократического свойства?
Практика свидетельствует скорее об антидемократиче¬
ской природе этого явления. Система добычи, открыто
действующая в США и несколько завуалированно в дру¬
гих развитых капиталистических странах, способствует
тому, что в местных партийных организациях концент¬
рируются элементы, заинтересованные в приобретении
социального статуса и престижа именно за счет спе¬
цифической возможности участвовать в распределении
различных благ, должностей и т. д., т. е. путем своего
рода политического бизнеса, переплетенного с экономи¬
ческим бизнесом. В этих условиях местные партийные
боссы, патронажные комитеты и другие партийные влас¬
ти оказываются заинтересованными прежде всего в том,
чтобы проталкивать «своих», нужных им людей в цент¬
ральный государственный аппарат. Налицо и другое яв¬
ление. Именно на местах относительно большим влия¬
нием пользуются американские берчисты, западногер¬
манский «Видерштанд» и НДП, английские фашисты
и т. д. Характерно, что в последнее время крайне правые
и неофашисты провозгласили в качестве своего лозунга
борьбу за права штатов и местную автономию.
5 Заказ № 2732 129
Некоторое тяготение к переносу межпартийной борь¬
бы на местную почву обнаруживают и другие буржуаз¬
ные партии, утратившие или утрачивающие влияние в
национальном масштабе. Это относится, например, к ли¬
беральной партии Англии, которая в своей новой про¬
грамме выступила даже с требованием соответствующей
реформы и учреждения автономных парламентов для
исторических областей Великобритании (Англии, Шот¬
ландии, Уэльса).
Особенности развития партийной системы
в отдельных капиталистических странах
В США продолжает господствовать издавна сложив¬
шаяся традиционная двухпартийная система. Респуб¬
ликанская и демократическая партии удерживают подав¬
ляющую часть избирательного корпуса и, конкурируя
между собой с переменным успехом, добиваются избра¬
ния своих кандидатов на все важнейшие государствен¬
ные посты. Все остальные партии малы и незначитель¬
ны, либо их деятельность ограничена территориально и
не представляет серьезной угрозы господству демокра¬
тов и республиканцев на политической арене. Если плат¬
форма этих партий получает известную поддержку на
выборах, то главные партии делают из этого определен¬
ные выводы. Примером может служить платформа «не¬
зависимого» ’кандидата УолЛеса, заявившего в 1968 г.,
что он наведет в стране «закон и порядок». В 1972 г.
этот лозунг подхватили республиканцы.
Двухпартийная система существует в чистом виде
только на национальном уровне и на уровне штатов.
На местных выборах можно обнаружить и иные пар¬
тийные сочетания. К тому же в последнее время наб¬
людается сильная тенденция к тому, чтобы местные вы¬
боры проводились на беспартийной основе8. Однако
большинство беспартийных кандидатов пользуется не¬
гласной поддержкой какой-либо партии, и эти выборы
отличаются от партийных только тем, что кандидат не
имеет партийного ярлыка.
Членами партии — это относится как к республи¬
8 «Practical politics in the United States». С. P. Cotter <ed.).
Boston, 1969, p. 78.
130
канцам, так и к демократам — считаются все избира¬
тели, поддерживающие ее кандидатов на выборах. Пар¬
тийной организации в смысле формального членства,
партийной дисциплины и партийных взносов не сущест¬
вует. Но есть партийный аппарат — довольно четкая по
своей структуре система партийных органов. В обеих
партиях он построен на основе федеративного и адми¬
нистративно-территориального деления страны и деления
на избирательные округа и избирательные участки.
Каждое из подразделений имеет свой партийный коми¬
тет, возглавляемый председателем, а избирательные
участки—партийного работника («капитана»), но иног¬
да и комитет. В конгрессе и в законодательных орга¬
нах штатов существуют свои партийные органы.
Весь аппарат в целом децентрализован, и вышестоя¬
щие комитеты скорее координируют работу нижестоя¬
щих, чем руководят ими. Однако в последнее время
наметилась отчетливая тенденция к усилению партий¬
ной дисциплины и централизации. Партийные боссы,
раньше самостоятельно заправлявшие делами партий¬
ных машин, уступают место людям, более зависимым от
вышестоящего партийного органа. Активизировались на¬
циональные комитеты, фактически действовавшие ранее
только раз в четыре года, т. е. во время президент¬
ской кампании.
В 1965 г. республиканцы создали в дополнение к
Национальному комитету координационный комитет, за¬
дачей которого является выработка «гармоничной поли¬
тики». В его состав входят 7 членов палаты предста¬
вителей, 5 сенаторов, 5 губернаторов, 6 членов Нацио¬
нального комитета и еще несколько партийных деятелей.
Объединение в комитете ведущих республиканских дея¬
телей влечет за собой объединение стоящих за ними
партийных машин. Демократы учреждали подобные ор¬
ганы еще раньше (например, Демократический совеща¬
тельный совет, созданный в 1956 г.). В 1972 г. де¬
мократы, следуя примеру республиканцев, отменили в
своей партии правило, согласно которому делегация
штата на национальный съезд партии большинством го¬
лосов могла решить, как будет голосовать вся делега¬
ция, невзирая на расхождение мнений. Отмена этого
правила способствует централистским тенденциям, по¬
скольку отдельные члены делегаций могут теперь под¬
131
5*
держивать центральное руководство независимо от мне¬
ния большинства делегации.
Усиление партийной дисциплины можно, в частно¬
сти, проследить на примере обострения столкновений
республиканского президента Никсона с демократиче¬
ским большинством конгресса. Если ранее у разно¬
партийных президента и конгресса была возможность
приходить к согласованным решениям в связи с отсут¬
ствием партийной дисциплины (например, часть конг¬
рессменов-демократов поддерживала республиканского
президента), то сейчас это становится уже более труд¬
ным делом.
Каждая партия представляет собой широкий спектр
группировок самой разнообразной политической окрас¬
ки. Эта внутрипартийная фракционность становится все
более ощутимой. Так, в состав демократической партии
входят самые воинственные расисты — демократы юга ив
то же время ряд либеральных лидеров, постоянно про¬
поведующих десегрегацию и выступающих против расо¬
вой дискриминации. В этой связи говорят даже, что
существуют партии внутри главных партий.
Наиболее устойчивая и заметная фракция — это де¬
мократы Юга, представляющие консервативное крыло
демократической партии. Они выступают часто вразрез
с политикой либеральной части партии. Их позиции
весьма сильны в конгрессе, где они нередко блокируют¬
ся с республиканцами. Только в легислатуре, избран¬
ной в 1964 г., демократы-либералы имели явное боль¬
шинство в конгрессе. Именно в это время и был при¬
нят Закон о гражданских правах 1965 г. Некоторые
авторы высказывают предположение, что южные демок¬
раты вообще отделятся от демократической партии. Эти
предположения обоснованны, особенно если в связи с
усилением партийной дисциплины южные демократы не
найдут возможности выражать свои интересы в рамках
партии. Не случайно Уоллес (демократ, штат Алабама)
выступил не как кандидат демократической партии на
выборах 1968 г., а как «независимый» и большая часть
традиционно демократических штатов Юга и проголосо¬
вала за республиканского кандидата.
Усиление партийной дисциплины сопровождается от¬
ходом недовольных избирателей от партии. Это достаточ¬
но тревожный для двухпартийной системы симптом.
132
С одной стороны, монополистический капитал пытается
противопоставить росту классовой борьбы и демократи¬
ческого движения укрепление партий путем усиления
дисциплины и внутрипартийной консолидации. А с дру¬
гой стороны, идет обратный процесс: не находя достаточ¬
ной альтернативы в рамках двухпартийной системы, из¬
биратель стремится выйти из нее.
Происходит рост численности так называемых «не¬
зависимых», т. е. избирателей, не связывающих себя
ни с одной из партий. Не удовлетворяясь выбором, су¬
ществующим в рамках партий, они заявляют, что будут
поддерживать любого кандидата, выражающего их ин¬
тересы, независимо от партийной принадлежности. Иног¬
да они выдвигают своего собственного кандидата.
Более всего от ослабления партийной лояльности
страдает демократическая партия. За 20 лет значитель¬
ная часть колеблющихся демократов отошла от партии
и перешла в лагерь «независимых». О росте числа «не¬
зависимых» избирателей говорят следующие данные
(в % к общему числу избирателей) 9:
% избирателей
% избирателей
% избирателей
1944 г. 20
1954 г. 22
1962 г. 23
1946 г. 21
1956 г. 22
1964 г. 27
1948 г. 29
1958 г. 24
1966 г. 28
1950 г. 25
1960 г. 26
1968 г. 30
1952 г. 25
Самый большой процент «независимых» наблюдается
среди молодых людей (приблизительно 40%) 10.
В последнее время происходит смена традиционных
районов, служивших опорой главных партий. Штаты,
ранее считавшиеся вотчиной той или иной партии, ста¬
новятся ареной борьбы между ними. Показательны в
этом отношении президентские выборы 1968 и 1972 гг.
Многие южные штаты — Флорида, Северная Каролина,
Южная Каролина, Теннесси, Оклахома,— бывшие боль¬
ше века демократическими, проголосовали за респуб¬
ликанца Никсона. Участились случаи, когда на прези¬
дентских выборах избиратели голосуют за одну партию,
• «The Journal of politics», 1970, N 1, vol. 32, p. 122.
‘° Ibid., p. 124.
133
а на выборах в штате — за другую. Поскольку выборы
происходят в одно и то же время и в одном и том же
месте, то это означает, что избиратель делит свой голос
между разными партиями, что число твердых сторон¬
ников партии уменьшается.
Республиканскую и демократическую партии неред¬
ко называют партиями-близнецами. Эта в целом пра¬
вильная характеристика не исключает известных раз¬
личий в социальной ориентации избирателей, идущих за
этими партиями.
Республиканская партия — это партия «респектабель¬
ного среднего класса». Опора ее — белый избиратель
среднего и старшего-возраста, протестант по вероиспо¬
веданию, житель пригорода (свидетельство состоя¬
тельности); 75% бизнесменов и промышленников голо¬
суют за эту партию. Республиканская партия объеди¬
няет более консервативную часть американского общест¬
ва. Что касается демократов, то их поддерживает цвет¬
ное население. В 9 случаях из 10 негры голосуют за
демократическую партию. Регистрация молодых изби¬
рателей в 1971—1972 гг. показала, что они поддержи¬
вают демократов в соотношении 2:1й. Наиболее су¬
щественную опору демократической партии составляют
профсоюзы — самая крупная и значительная часть сто¬
ронников партии. 2/з рабочих голосуют за демократов
(см. табл. 1).
Изложенное выше справедливо лишь для общей ха¬
рактеристики той и другой партии. На практике су¬
ществует много вариаций и отходов от этих стандартов
политического поведения.
В послевоенной Англии двухпартийная система про¬
должает оставаться основным стержнем политического
механизма страны. Две главные партии представляют
собой костяк политической машины. Вся система управ¬
ления построена в расчете на это. Если на стадии вы¬
боров и в ограниченной степени в самом парламенте
принимают участие и другие политические партии, то
на деятельность исполнительной власти они практически
не оказывают никакого влияния.
Для периода после второй мировой войны весьма
характерно последовательное идеологическое сближение
“ dime», 31.1 1972, р. 20.
134
Таблица 1
Голосование различных групп населения на президентских выборах
в период 1952—1968 гг. по данным института Гэллопа (в %)
Группа населения
1952 г.
1956 г.
I960 г.
1964 г.
1968 г.
Демокра¬
ты
Республи-
| канцы 1
Демокра¬
ты
Республи¬
канцы 1
Демокра¬
ты
Республи¬
канцы |
Демокра¬
ты
| Республи¬
канцы |
Демокра¬
ты
Республи¬
канцы
| Уоллес |
Все население
45
55
42
58
50
50
61
39
43
43
14
Мужчины
47
53
45
55
52
48
60
40
41
43
16
Женщины
42
58
39
61
48
51
62
48
45
43
12
Белые
43
57
41
59
49
51
59
41
38
47
15
Цветные
79
21
61
39
68
32
94
16
85
12
3
Лица с высшим обра¬
зованием
34
66
31
69
39
61
52
48
42
54
9
Лица со средним обра¬
зованием
45
55
42
58
52
48
62
38
42
43
15
Лица с начальным об¬
разованием
52
48
50
50
55
45
66
34
52
33
15
Бизнесмены
36
64
32
68
42
58
54
46
34
56
10
Лица умственного труда
40
60
37
63
48
52
57
43
41
47
12
Рабочие
55
45
50
50
60
40
71
29
50
35
15
Фермеры
Лица в возрасте
33
67
46
54
48
52
53
47
29
51
20
моложе 30
51
49
43
57
54
46
64
36
47
38
15
от 30 до 49
47
53
45
55
54
46
63
37
44
41
15
от 50 и старше
39
61
39
61
46
54
59
41
41
47
12
Протестанты
37
63
37
63
38
62
55
45
35
49
16
Католики
56
44
51
49
78
22
76
24
59
33
8
Республиканцы
8
92
54
96
5
95
20
80
9
86
5
Демократы
77
23
85
15
84
16
87
13
74
12
14
Независимые
35
65
30
70
43
57
56
44
31
44
25
«The emerging republican majority». Phillips К. Р.» N. Y., 1969, p. 30.
двух партий, в ходе которого праволейбористское ру¬
ководство отступает вправо, а консерваторы вынужде¬
ны воспринимать некоторые новые идеи. По многим
идеологическим вопросам партии заняли общую плат¬
форму, что, разумеется, не исключает и существенных
разногласий между ними.
135
Партия тори длительное время йе йрйдайала значе¬
ния самостоятельной разработке какой-либо теорети¬
ческой платформы или формулированию политических
принципов. Она возникла и развивала свою деятель¬
ность как партия «порядка», выступающая против ка¬
ких-либо более или менее существенных перемен.
Только в последние десятилетия консерваторы стали
уделять больше внимания формулированию своих идео¬
логических принципов и установок. Современная идео¬
логия консервативной партии заметно отличается от идео¬
логии старого торизма, традиционными для которого
были идеи патернализма, сильного и авторитетного пра¬
вительства. «Новый торизм» ассимилирует патерналист¬
ские идеи с более современными теориями «государст¬
ва благоденствия» и регулируемой экономики. Консер¬
ваторы признали необходимость государственного
вмешательства в экономику, в том числе программи¬
рование. Тори объявляют о том, что их кредо — это
незыблемая вера в систему частного предпринима¬
тельства, основанного на свободной конкуренции, в де¬
мократию, основанную на частной собственности. Вмес¬
те с тем они пытаются внушить представление, что кон¬
сервативная партия — это не только партия бизнеса,
стремящаяся лишь к процветанию системы свободного
предпринимательства, но и партия, заботящаяся о благе
и интересах всего общества.
Эволюция официальной лейбористской идеологии вы¬
разилась в постепенном принятии буржуазно-либераль¬
ных идей и отказе от установок, более близких к со¬
циалистическим. Между партиями идет скорее спор так
сказать количественного характера («более» или «ме¬
нее»), не вылившийся в принципиальные разногласия в
оценке существующего строя, его перспектив, основных
направлений политики. Симптоматично, что в програм¬
мных заявлениях лейбористов все реже встречается тре¬
бование национализации, вместо этого в них говорится
об участии государства в смешанных акционерных об¬
ществах, о создании муниципальных предприятий, раз¬
витии коонеративной собственности и т. д.
Впрочем, жестокое поражение на выборах 1970 г.,
явный сдвиг влево в английском рабочем движении,
в том числе в важнейших профсоюзах, заставили не¬
сколько перестроиться руководство лейбористов. В опуб¬
135
ликованной в 1973 г. «Программе лейбористов для Ве¬
ликобритании» содержится обещание расширить госу¬
дарственный сектор экономики путем национализации
отдельных компаний и отраслей промышленности, час¬
ти земельных угодий, запасов полезных ископаемых.
Предлагается также создать Национальный совет по
предприятиям, наделенный правом вмешательства в
дела частных фирм. Однако только будущее покажет,
что в этой программе отражает действительные йаме-
рения руководства лейбористской партии, а что рассчи¬
тано только на то, чтобы вернуть ей на предстоящих вы¬
борах потерянные голоса избирателей.
Для обеих партий характерны общие тенденции раз¬
вития внутрипартийной структуры, о которых упомина¬
лось выше, в частности усиление роли руководящих
верхушек партий. Двухпартийная система ведет к уси¬
лению положения лидера партии и обеспечивает ему
после избрания премьер-министром почти неограничен¬
ную власть над сторонниками партии в парламенте и
в правительстве. В известной мере это относится и к
главе «теневого» кабинета.
В послевоенный период консервативная партия стре¬
милась расширить свою социальную базу путем вовле¬
чения в сферу влияния партии фермеров, рабочих, мо¬
лодежи. Среди сторонников партии — около миллиона
промышленных рабочих. Что же касается руководства
партии от низшего до общенационального уровня и ее
парламентского представительства, то это в основном
бизнесмены, лендлорды либо тесно связанные с ними
лица (крупные адвокаты, журналисты, юристы). Между
членами кабинета и рядовыми членами парламента
(«заднескамеечниками») существует известное социаль¬
ное различие.
В лейбористской партии, массовую основу которой
составляют организации рабочего класса, усилилась
тенденция к увеличению представителей «средних сло¬
ев» на руководящих партийных постах. На выборах око¬
ло 80% рабочих обычно голосуют за кандидатов лей¬
бористской партии. Возрастает число голосующих за
лейбористов «белых воротничков».
Авторитарная роль партийных лидеров в обеих пар¬
тиях обеспечивается организационными принципами,
имеющими ряд общих черт. В каждой из них политика
137
формулируется группой руководителей, объединяющих¬
ся вокруг лидеров партии. В обеих партиях имеется
централизованный бюрократический аппарат, огражден¬
ный от влияния местных партийных организаций. Пар¬
тийные конференции (особенно в консервативной пар¬
тии) не играют решающей роли в определении поли¬
тики партии.
В 60-х годах несколько активизировалась либераль¬
ная партия. На парламентских выборах 1964 г. она поч¬
ти удвоила число голосов по сравнению с 1959 г. и по¬
лучила в палате общин 9 мандатов. На выборах 1966 г.
она увеличила число мест до 12. Правда, на последних
выборах 1970 г. либеральная партия вернулась к исход¬
ной цифре — 6 мандатов. Однако последующие дополни¬
тельные выборы принесли ей ряд новых успехов, доведя
численность фракции до 10.
Во Франции Пятой республики весьма наглядно про¬
слеживается стремление монополистической буржуазии
отойти от характерной для этой страны многопартийности
и сделать ставку на одну, главную, партию капитала,
тесно связанную с государственным механизмом на всех
его уровнях и в первую очередь с механизмом прези¬
дентской и правительственной власти. Происходит даль¬
нейшее сокращение числа политических партий, в част¬
ности в 1966 г. прекращает свое существование МРП.
Французские политологи, говоря о развитии партий¬
ной системы страны, охотно прибегают к таким терми¬
нам, как «биполяризация» (Дюверже), «бипартийность»
(Шарло). При этом имеется в виду явно преобладаю¬
щее влияние и ведущее положение деголлевского Сою¬
за демократов в защиту республики (ЮДР) среди пра¬
вых и ФКП среди левых сил.
Франция приблизилась к тем европейским буржуаз¬
ным государствам, где крупная консервативная партия
является важным фактором стабильности буржуазного
правительства.
В деголлевской партии, созданной в 1958 г.,2, за
последние годы произошли существенные изменения ор-
12 Название партии неднократно менялось. С 1958 г. по 1962 г.
она именовалась Союзом в защиту новой республики — ЮНР.
С 1962 г., после того как в нее влился Демократический союз труда,
она стала называться ЮНР — ЮТД. На съезде в Лилле в 1967 г.
она получила название Союз демократов в защиту республики —
ЮДР.
13S
ганизационного и идеологического характера. В партии
проходил и постепенный сложный процесс перехода от
персонификации партии, связанной с культом де Голля,
к ее институциализации — расширению и укреплению ее
организационных взаимосвязей с системой государствен¬
ной власти на всех уровнях. Если де Голль постоянно
подчеркивал свою внепартийность, то нынешний прези¬
дент является членом партии, а премьер-министр — ее
лидером.
До 1967 г. ЮНР не имела строгой организацион¬
ной структуры и ее главная задача сводилась к орга¬
низации избирательных кампаний и мобилизации сил
во время выборов. Результаты выборов 1967 г. потре¬
бовали укрепления положения премьер-министра и как
главы партии. Впервые в исполком были введены моло¬
дые голлисты. Усилилось руководство местами со сто¬
роны центра.. В частности, местные руководители низо¬
вой ячейки в избирательном округе не избираются, а на¬
значаются центром. Съезд в Лилле (1967 г.) ставил сво¬
ей задачей глубокую перестройку движения, над ним ви¬
тал уже дух постголлизма. Он прошел под знаком пере¬
хода от аморфности к организационному укреплению,
усилению монолитности и дисциплины. Характерно,
что де Голль приветствовал эту линию съезда, хотя об¬
суждение организационных вопросов выявило резкие
противоречия между «старыми» голлистами и средним
поколением.
На съезде в Страсбурге (ноябрь 1971 г.) члены
правительства были избраны в состав центрального ор¬
гана партии, что означало дальнейший шаг на пути сли¬
яния партийного и государственного руководства.
Хотя определенная группа делегатов съезда доста¬
точно активно настаивала на том, что ЮДР должен
стать такой же партией, как другие, и, в частности, иметь
председателя и четкую программу, на съезде одержала
верх точка зрения руководства, считавшего, что ЮДР яв¬
ляется не партией, а объединением, поскольку пар¬
тия— понятие классовое, а ЮДР находится якобы вне
классов. Поскольку ЮДР не партия, он не должен иметь
и пост председателя — таково было и мнение тогдашнего
президента страны.
Число членов ЮДР относительно невелико, однако
оно медленно, но неуклонно растет. С 25 тыс. человек в
1959 г. и 86 тыс. в 1963 г. оно увеличилось до 100 тыс.
13*
в 1967 г. Начало 70-х годов отмечено дальнейшим poć-
том числа членов партии. В нее вливаются представите¬
ли других партий, причем имеет место и коммуляция —
двойное членство, которое отвечает традициям гол¬
лизма.
В последние годы в деятельности ЮДР особое зна¬
чение приобретают вопросы идейно-теоретического ха¬
рактера, обновление доктрин и лозунгов. Основа всей
буржуазно-реформистской доктрины ЮДР — «сильное
государство», «ассоциация труда и капитала», техно¬
кратические идеи. Руководство партии, пользуясь тем,
что государственная власть находится в его руках, пы¬
тается некоторые из таких идей, как, например, «ас¬
социация труда и капитала», закрепить даже законо¬
дательным путем.
С момента своего возникновения ЮДР — правящая
партия. Ее лидеры любят подчеркивать, что лишь она
обеспечивает стабильность правительства. Высок про¬
цент членов ЮДР в государственном аппарате, особен¬
но на высших должностях.
Как видно из табл. 2, число избирателей, отдающих
свои голоса ЮДР, в период 1958—1968 гг. возрастало.
Таблица 2
Число голосов, полученных голлистской партией на выборах
в Национальное собрание
Год
Число го о со в
Процент от числа избирателей
внесенных
в списки
принимавших участие
в голосовании
1958
4010 787
14,7
19,5
1963
6 580606
23,6
35,4
1967
8 448 982
29,9
37,7
1968
9 663605
34,3
43,6
1973
5058477
18,7
23,56
Составлено по: «Le Monde», 16.1II 1973,
Благодаря мажоритарной системе еще в большей про¬
порции увеличивалось число получаемых ею мест в пар¬
ламенте. Длительное время ЮДР поглощала значитель¬
ную часть электората буржуазных партий. На прези-
140
Дейтских выборах в 1965 г. де Голль получил в первом
туре 43,7% голосов, а Ж. Помпиду в 1969 г. — 43,9%.
Однако выборы 1973 г. показали, что ситуация рез¬
ко изменилась. Сказалось недовольство широких масс
населения результатами внутренней политики правящих
кругов. По сравнению с выборами 1968 г. ЮДР потеряла
более 100 мест. Поражение было бы еще большим, если
бы партия так называемых реформаторов (Демократи¬
ческий центр) не сняла во втором туре свои кандида¬
туры, поддержав кандидатуры ЮДР. Если ранее боль¬
шинство голосов в парламенте было у ЮДР, то теперь
таким большинством обладает только коалиция бур¬
жуазных партий. Иными словами, возрастает зависи¬
мость ЮДР от других буржуазных партий. Период ее
монопольного господства закончился.
Избирательный корпус ЮДР единственный, где так
называемое неактивное население (в частности, домаш¬
ние хозяйки) составляет большинство избирателей —
53%. Преобладают верующие (70%), хотя их меньше,
чем у центристов (77%), высшее чиновничество, лица
свободных профессий,- промышленники и торговцы. Зна¬
чительно меньше представлены в электорате ЮДР ра¬
бочие.
ЮДР, несмотря на существующие в ней внутренние
разногласия (принимающие нередко организационные
формы, например выход из партии левых голлистов
в 1969 г.), остается центром притяжения всех консер¬
вативных сил. Это находит свое выражение в струк¬
туре парламентского большинства, в составе правитель¬
ства, проявляется во время выборов. Так, на выборах
1973 г. другие буржуазные партии, и прежде всего
«реформаторы» (Демократический центр), пришли на
помощь ЮДР, когда ее положение после первого тура
сильно пошатнулось.
Демократический центр был создан в 1966 г. проат-
лантическими кругами крупной и средней буржуазии
из остатков МРП и Национального центра независи¬
мых и крестьян как политический противовес внешней
и внутренней политике де Голля. Эта партия претен¬
дует на роль «третьей силы» в политической жизни
французского общества. Ее руководители много говорят
о необходимости образовать большинство «без ЮДР и
без коммунистов», но практически Демократический
141
центр легко идет на сговор и компромисс с правящей
партией.
Демократический центр — консервативная партия,
построенная на партийной дисциплине. Партию возглав¬
ляют председатель, его заместители, руководящий
национальный исполнительный комитет, генеральный
секретарь. Комитеты партии имеются в городах, избира¬
тельных округах и кварталах; в каждом департаменте —
федеральный комитет во главе с председателем, замести¬
телями, генеральным секретарем.
В партии преобладают представители привилегиро¬
ванных слоев населения; высшее чиновничество, промыш¬
ленники, инженеры, лица свободной профессии. В значи¬
тельно меньшей мере в партии представлены служащие
и рабочие, полностью отсутствуют наемные сельские ра¬
ботники. Партия не относится к числу «молодых»: только
25,8% ее членов моложе 40 лет. Состав ее обновляется
очень медленно. Численность партии заметно не уве¬
личивается. Как и в других французских партиях, здесь
мало женщин, они составляют 11,7%. В партии много
католиков.
На парламентских выборах в марте 1973 г. «рефор¬
маторы» собрали в первом туре 2,8 млн. голосов из¬
бирателей, т. е. почти 13% от общего числа избирателей.
Однако в конечном итоге по причинам, о которых уже
говорилось выше, партия получила лишь 31 место в На¬
циональном собрании.
Партия независимых республиканцев (Национальная
федерация независимых республиканцев), окончательно
оформившаяся в самостоятельную политическую груп¬
пировку в 1966 г., объединяет определенную часть фи¬
нансовой буржуазии. В 1962—1968 гг. она входила в пра¬
вительство в качестве младшего партнера голлистов. Ее
лидер — идеолог атлантизма и технократии Жискар
д’Эстен, также вошел в состав правительства. В резуль¬
тате выборов 1962 г. партия имела 33 депутата в На¬
циональном собрании, после выборов 1968 г.— 62 депу¬
тата. На выборах 1973 г. число полученных ею манда¬
тов сократилось до 54, что, впрочем, больше, чем в
1962 г.
В составе этой партии также преобладают промыш¬
ленники, торговцы, высшие чиновники, лица свободных
профессий.
142
Для того чтобы стать членом партии, не требуется
ни официального вступления, ни получения партийного
билета. Задача партии — ««объединять» и «направлять»
единомышленников. Во главе ее стоят президент, ге¬
неральный секретарь и исполком из 15 человек.
Хотя на партийном съезде 1971 г. выдвигались по¬
желания объединить на. предстоящих выборах все силы,
входящие в парламентское большинство, тем не менее
в конечном итоге независимые республиканцы на вы¬
борах в Национальное собрание в марте 1973 г. вы¬
ступали самостоятельно, собрали 1,6 млн. голосов из¬
бирателей и получили соответственно 54 мандата.
В Национальном собрании фракция партии входит в
правительственное большинство.
Старейшая буржуазная партия Франции — радикалы,
более полувека игравшая значительную роль в полити¬
ческой жизни страны, к моменту установления Пятой
республики оказалась в состоянии кризиса.
Число избирателей, голосовавших на парламентских
выборах за радикалов, в течение двух послевоенных
десятилетий значительно сократилось. В 1946 г. за нее
проголосовало более 2 млн. (11,1%), а в 1967 г.—
1,4 млн. (7,5%) избирателей. Будучи некогда партией
парламентского большинства, а ныне имея всего 13 де¬
путатских мест, она не образует даже самостоятельной
парламентской группы.
По своему социальному составу партия радикалов
остается партией мелкой и средней буржуазии, зажи¬
точного крестьянства и интеллигенции. Численность ее
заметно сократилась (от 60 тыс. членов в 1946 г. до
30 тыс. в 1966 г.).
«Партия прошлого», несмотря на явный упадок, ко¬
торый она переживает, вместе с тем обнаруживает не¬
малую живучесть, выразившуюся, в частности, в поисках
новых идеологических лозунгов и смене политических и
партийных союзников избирательных коалиций. С 1965
по 1968 г. она входила в Демократическую и социали¬
стическую федерацию левых сил. На президентских вы¬
борах 1969 г. радикалы поддерживали в обоих турах
центриста А. Поэра, а на референдуме 1972 г. по по¬
воду расширения «Общего рынка» они сказали «да»,
как того требовало правительство.
Съезд партии, состоявшийся в Сюрсенне 17 октября
143
1971 г., проходил в чрезвычайно напряженной обста¬
новке. Острая борьба разгорелась во время выборов
председателя партии между сторонниками Ж.-Ж. Сер-
вана-Шрейбера и Мориса Фора. Последний, будучи тог¬
дашним председателем партии, заявил, что выступает
за союз левых некоммунистических сил. Потерпев по¬
ражение (он получил 267 голосов), М. Фор объявил о
выходе из партии и переходе к социалистам. Его про¬
тивник Ж.-Ж. Серван-Шрейбер, выступавший под
лозунгом «реформизма», одержал победу, получив
431 голос. Так к руководству партии пришло ее правое
крыло.
Идеологическое кредо партии сформулировано в
программе, известной под названием «Небо и земля.
Радикальный манифест». Ее главное содержание сво¬
дилось к обещанию найти «третий путь» между капи¬
тализмом и коммунизмом и активной пропаганде идеи
политической интеграции Западной Европы (вплоть до
создания коллегиальной исполнительной власти на ев¬
ропейском уровне). В том же духе составлен и «Муни¬
ципальный манифест» — далеко идущий план региональ¬
ной децентрализации под руководством правительства
«Соединенных Штатов Европы».
Приход к руководству партии правого крыла еще
больше углубил и обострил внутрипартийные противо¬
речия. Группа членов партии, возглавляемая Робертом
Фабром, откололась от партии, образовав «Движение
радикал-социалистов», вступившее в контакт с ФКП и
социалистами. Левые радикалы поддерживают сов¬
местную правительственную программу ФКП и социа¬
листической партии, принятую 27 июня 1972 г.
В результате этого движение левых радикал-социа¬
листов добилось явного успеха, завоевав на выборах
1973 г. 11 парламентских мандатов.
Характеризуя эволюцию Французской социалистиче¬
ской партии (СФИО), следует подчеркнуть, что в зна¬
чительной мере вследствие ее позиции на рубеже 50-х го¬
дов после периода антифашистско-демократического
подъема первых послевоенных лет соотношение сил в
стране изменилось в пользу монополистического капи¬
тала. Отказавшись от единства действий с коммуниста¬
ми, СФИО стала на путь раскола левых сил и сот¬
рудничества с партиями центра, что в идеологическом
144
плане сопровождалось полным разрывом с принципами
марксизма и переходом партии на рельсы неприкрытого
антикоммунизма. Характерно, что именно социалистиче¬
ский премьер-министр удалил коммунистов из состава
правительства и что социалисты голосовали в Националь¬
ном собрании за вступление Франции в НАТО.
В период второй легислатуры Четвертой республики
(1951—1955 гг.) социалисты не входили в правитель¬
ство. Это объясняется тем, что буржуазные партии,
располагая большинством в парламенте, в своей внут¬
ренней и внешней политике начали поворот вправо,
а социалистические лидеры не решались брать на себя
ответственность за этот курс. Оставаясь в правительст¬
ве, социалисты рисковали полностью потерять свое влия¬
ние на рабочие массы, да и правительственные партии
могли в тот период обойтись без участия социалистов.
На выборах в Национальное собрание в 1956 г.
ФКП получила свыше 5,5 млн. голосов и 150 депу¬
татских мест. Социалистическая партия собрала более
3,1 млн. голосов. Успех коммунистической партии ко¬
ренным образом изменил соотношение сил в Националь¬
ном собрании. Коммунисты и социалисты имели теперь
250 депутатских мест, а вместе с радикалами-мендесис-
тами и примыкавшими к ним депутатами они распо¬
лагали большинством, позволявшим им сформировать
правительство. Вопрос заключался в том, сумеют ли<
демократические силы достичь объединения, а это в
свою очередь зависело от взаимоотношений двух круп¬
нейших левых партий — ФКП и СФИО.
Учитывая это, ФКП обратилась 6 января 1956 г.
к генеральному секретарю СФИО Ги Молле и предсе-
' дателю радикальной партии Э. Эррио с предложением
обсудить вопрос о формировании кабинета. В качестве
первостепенных задач нового правительства коммунисты
выдвигали решение алжирской проблемы путем перего¬
воров, проведение мероприятий по улучшению условий
жизни трудящихся, защиту светской школы и курс на
ослабление международной напряженности. Однако
предложения коммунистов были отвергнуты. Лидеры
СФИО высказались в пользу возрождения старой по¬
литики «третьей силы», которую должно было прово¬
дить правительство из представителей партий, входя¬
щих в «республиканский фронт» (социалисты, часть
14$
радикалов, ЮДСР и социальные республиканцы). Та¬
кое правительство действительно было создано, и гене¬
ральный секретарь социалистической партии стал его
главой.
Как показал последующий ход событий, социалисти¬
ческие лидеры не смогли принять действенных мер для
спасения Четвертой республики. Во многом именно
из-за их позиции демократические силы потерпели на
выборах 1958 г. поражение, и страна вступила в период
голлизма.
Социалистические лидеры поддержали майский путч,
приведший де Голля к власти, высказались за отмену
демократической конституции и ликвидацию учреждений
Четвертой республики. Представители СФИО участво¬
вали в первом правительстве де Голля (с июня по ко¬
нец декабря 1958 г.) и оказывали полную поддержку
его политике.
Рядовые социалисты постепенно разобрались в реаль¬
ном положении вещей и осудили политическую линию
руководства. Социалистическая партия попала в полосу
острого кризиса. От нее откололась значительная часть
членов, возглавляемая Э. Депре и А. Савари, образовав¬
шими автономную социалистическую партию, позднее
принявшую название Объединенной социалистической
партии (ОСП).
Вынужденное считаться с настроениями рядовых чле¬
нов партии и боясь окончательно потерять доверие масс,
руководство СФИО с декабря 1958 г. переходит в оп¬
позицию к режиму личной власти. Первоначально это
была так называемая конструктивная оппозиция. Смысл
ее согласно определению самих социалистов заключался
в поддержке правительства по некоторым строго опре¬
деленным вопросам при одновременном несогласии с
общей линией и критикой ее.
Результаты парламентских выборов в ноябре 1962 г.,
когда социалисты избежали поражения и смогли про¬
вести 35 депутатов лишь благодаря поддержке ФКП,
наглядно показали, что в стране произошли крупные
сдвиги в политическом настроении масс. Это и опреде¬
лило известный поворот в политике СФИО.
«Новый курс» лидеров СФИО отличался противоре¬
чивостью и непоследовательностью. С одной стороны,
они признавали тот очевидный факт, что без участия
14ф
коммунистов невозможно покончить с авторитарным ре¬
жимом и сформировать демократическое правительство
(подобных заявлений социалисты не делали со времен
Освобождения и первых послевоенных лет). С другой
стороны, руководство партии боялось развертывания де¬
мократического движения, инициативы масс, роста их
политической сознательности, а главное — усиливающе¬
гося влияния ФКП.
Следующим важным этапом в деятельности социа¬
листической партии явилось образование в сентябре
1965 г. Федерации демократических и социалистических
сил (ФДСЛС), объединившей СФИО, партию радика¬
лов и радикал-социалистов и Конвент республиканских
институтов.
Председатель ФДСЛС Ф. Миттеран, как кандидат
всех левых сил, получил на президентских выборах
5 декабря 1965 г. в первом туре 7,6 млн. голосов;
19 декабря, выступая во втором туре как кандидат всех
«республиканцев», в том числе и правых, он собрал
10,5 млн. голосов. В ноябре 1968 г. произошел раскол
федерации, ускоренный майским кризисом 1968 г.
Распад ФДСЛС сопровождался сначала активиза¬
цией правого крыла социалистической партии, которое
вину за ошибки федерации возлагало на сторонников
единства с коммунистами. Однако сокрушительное по¬
ражение на президентских выборах 1969 г. кандидата
СФИО — правого социалиста Деффера, собравшего лишь
5% голосов, вынудило социалистов пересмотреть ряд
важных аспектов своего стратегического курса. Развер¬
нулись ожесточенные споры относительно будущего пар¬
тии, усилилась критика реформизма, соглашательства
и центризма старого руководства СФИО, участились
призывы к обновлению.
Процесс перестройки партии растянулся на два года:
с «учредительных» съездов в Альфорвиле (в мае 1969 г.)
и Исси-де-Мулино (в июне 1969 г.) до июня 1971 г.,
когда к партии на съезде в Эпинэ-сюр-Сен присоеди¬
нился Конвент республиканских институтов во главе с
Ф. Миттераном и партия приняла новое название —
Французская социалистическая партия. Еще раньше в
партию влились «Союз клубов за обновление левых
сил», возглавляемый А. Савари, «Союз социалистиче¬
ских групп и клубов», возглавляемый Ж. Попреном,
147
и Центр по изучению, исследованию и пропаганде со¬
циализма, возглавляемый Ж.-П. Шевэнманом.
«Учредительные» съезды 1969 г. в Альфорвиле и
Исси-де-Мулино показали, что в партии складывается
большинство, поддерживающее сотрудничество с ком¬
мунистами. Произошла смена руководства. Первым сек¬
ретарем был избран А. Савари, сторонник сотрудни¬
чества с коммунистами. Через два года, в июне 1971 г.,
новый состав Руководящего комитета социалистической
партии избрал первым секретарем Ф. Миттерана, из¬
вестного своей оппозиционностью к режиму личной
власти.
Сдвиг социалистической партии влево, выразивший¬
ся в ее переходе в оппозицию к существующему режи¬
му, в шагах, направленных на установление политиче¬
ского сотрудничества и идеологического диалога с ФКП,
начатого в 1969 г., не мог не отразиться на некоторых
принципиальных установках партии. «Декларация прин¬
ципов», одобренная на заседании Национального совета
СФИО в декабре 1968 г. и принятая на съезде в Аль¬
форвиле в мае 1969 г. в качестве программы новой со¬
циалистической партии, исходит из признания деления
общества на классы, наличия в современном капита¬
листическом обществе жестокой эксплуатации и необ¬
ходимости ликвидации частной собственности. В области
идеологии «Декларация принципов» подтвердила прин¬
цип нейтральности, заявив, что социалистическая пар¬
тия объединяет всех людей, вне зависимости от рели¬
гиозных и философских убеждений, разделяющих со¬
циалистический идеал и социалистические принципы.
Помимо «Декларации принципов», служащей про-
грамМой-максимум, социалистическая партия имеет
также программу несколько иного характера — «План
социалистических действий» на ближайшие 20 лет, при¬
нятый съездом партии в июне 1970 г. Этот «план» — про¬
межуточное звено между «Декларацией принципов» и
«Программой правительственной деятельности» — такти¬
ческой программой партии, принятой на Национальной
конференции социалистической партии, состоявшейся в
марте 1972 г. в Сюрен-сюр-Сен. Своим программным
требованием социалисты объявили расширение госу¬
дарственного сектора в экономике, в частности нацио¬
нализацию кредита и ключевых отраслей промышлен-
141
Ностй, самоуправление предприятий, муниципализаций
земель для городского строительства.
В декабре 1970 г. закончился очередной этап пе¬
реговоров между ФКП и социалистами, продолжавший¬
ся восемь месяцев. 22 декабря 1970 г. был подписан
документ — «Первый итог переговоров между ФКП и
Социалистической партией об основных условиях полити¬
ческого соглашения». Несмдтря на наличие разногласий
между двумя партиями по некоторым принципиальным
вопросам (это относится особенно к внешнеполитической
области), документ представлял собой шаг вперед.
На съезде социалистической партии, состоявшемся в
июне 1971 г. в Эпинэ-сюр-Сен, была принята полити¬
ческая резолюция, предложенная Ф. Миттераном, в ко¬
торой прямо говорилось об исключении всякой стра¬
тегии «третьей силы» и о продолжении диалога с
ФКП.
На Национальной конференции социалистической
партии в марте 1972 г. ориентация партии на единство
левых сил получила единодушное одобрение. Конферен¬
ция высказалась за переговоры с другими левыми пар¬
тиями, в том числе с ФКП, с целью выработки сов¬
местной правительственной программы.
27 июня 1972 г. было подписано соглашение о сов¬
местной правительственной программе между коммунис¬
тической и социалистической партиями. Это соглашение,
достигнутое в результате длительных переговоров меж¬
ду делегациями двух ведущих партий левых сил стра¬
ны, является одним из основных факторов, определяю¬
щих развитие современной внутриполитической обста¬
новки во Франции. Впервые за долгую историю сущест¬
вования этих партий принята прочная и долгосрочная
платформа единых действий, открывающих путь к ко¬
ренным социальным преобразованиям в стране.
Генеральный секретарь ФКП Жорж Марше в докла¬
де на XX съезде партии в декабре 1972 г. говорил:
«Принятие совместной программы нашей партией, со¬
циалистической партией и левыми радикал-социалистами
является, следовательно, политическим событием исклю¬
чительно большого значения. Некоторые коммента¬
торы назвали его даже историческим событием. Дей¬
ствительно, впервые в истории отношений между
нашей коммунистической партией и социалистической
149
партией мы договорились о такой конкретной програм¬
ме, столь передового характера и столь важного зна¬
чения» 13.
Объединение левых сил сразу же дало свои пози¬
тивные политические результаты. На парламентских
выборах 1973 г. был нанесен чувствительный удар по
коалиции правящих буржуазных партий. Как и ком¬
мунисты, социалисты значительно увеличили свое пред¬
ставительство в Национальном собрании, получив 89 де¬
путатских мест и свыше 5 млн. голосов избирателей.
Преобладающее положение в электорате социалис¬
тической партии занимают рабочие (33—35%), не обла¬
дая, конечно, столь подавляющим преимуществом, как
в электорате ФКП (свыше 50%). Почти каждый пятый
рабочий страны голосует за социалистов. Среди избира¬
телей много представителей средних слоев. Вместе с ра¬
бочими они составляют свыше 60% электората партии.
Сходство социальной базы, на которую опираются ФКП
и социалистическая партия, еще раз подчеркивает, что
политическое единство рабочих и демократических сил
страны имеет под собой твердое основание.
В организационном отношении социалистическая
партия не является последовательно «строгой», посколь¬
ку ее устав хотя и запрещает существование оформ¬
ленных фракций, тем не менее допускает образование
оппозиционных течений, не согласных с линией боль¬
шинства. Однако после принятия решения все члены
партии обязаны ему подчиняться в своей практической
деятельности. Устав социалистической партии не толь¬
ко допускает возможность существования течений «мень¬
шинства», но и предусматривает представительство этих
течений в органах партии и на ее съездах.
В Руководящем комитете социалистической партии,
состоящем из 81 члена, в настоящее время «большин¬
ство» располагает 71 местом. «Меньшинство» располага¬
ет всего 10 местами: 6 мест принадлежит сторонникам
Ги Молле и 4 — сторонникам Попрена.
В Исполнительном бюро у «большинства» 19 мест,
у «меньшинства» всего 2 места. В секретариате партии
все десять постов находятся в руках «большинства».
15 «Правда», 14 декабря 1972 г.
150
Низовой организацией социалистической партии яв¬
ляется секция, образуемая в рамках административных
единиц — коммуны или кантона, а также на предприя¬
тиях и в университетах. В масштабах департамента
секции объединяются в департаментские федерации, ко¬
торые на своих съездах избирают руководящий орган —
департаментские комитеты. Исполнительным органом
федерации является бюро.
Высший орган партии — съезд. Съезды социалисти¬
ческой партии собираются каждые два года. Устав
предусматривает возможность созыва чрезвычайных
съездов для обсуждения специальных вопросов или по
требованию федерации. Съезд избирает Руководящий
комитет — высший исполнительный орган партии.
Национальный совет, в состав которого входят чле¬
ны Руководящего комитета, по одному представителю
от каждой федерации и члены партийных фракций в
Национальном собрании и сенате, осуществляет руко¬
водство партией в промежутках между съездами. Он
собирается каждые шесть месяцев, и его решения при¬
равниваются к решениям съезда.
Руководящий комитет избирает из своего состава
исполнительное бюро.
В послевоенный период отчетливо проявляется тен¬
денция к сокращению численности партии. Насколько
можно судить по выступлениям секретаря партии
К. Эстье на Национальной конференции партии, состояв¬
шейся в январе 1972 г. в Сюрен-сюр-Сен, в настоящее
время она насчитывает 80 700 членов (против 338 625
членов в 1945 г.) 14.
В развитии партийной системы ФРГ явственно раз¬
личимы три основных периода.
Первый (1945—1953 гг.)—период восстановления
буржуазной партийной системы после ликвидации фа¬
шистского режима и утверждения ХДС—ХСС в роли
руководящей партии страны. Непосредственно после
окончания войны в Западной Германии более 20 партий
пытались участвовать в политической жизни. 13 из них
вели борьбу за места в первом бундестаге и 11 полу¬
чили мандаты. Процесс определения удельного веса и
14 «Le Monde», 18.1 1972.
151
роли партий в политической жизни, начатый еще до
образования ФРГ, завершился в период работы первого
бундестага. Во второй бундестаг (1953 г.) попало толь¬
ко 6 партий. Причем уже к этому моменту определи¬
лись три наиболее крупные и влиятельные партии:
Христианско-демократический союз с его баварским фи¬
лиалом— Христианско-социальным союзом (сокращен¬
но ХДС — ХСС), Социал-демократическая партия
(СДПГ) и Свободная демократическая партия (Св.ДП).
С 1945 г. активно действовала в ФРГ Коммунисти¬
ческая партия Германии, которая была представлена в
бундестаге первой легислатуры (т. е. до 1953 г.) 15 де¬
путатами.
Второй период (1953—1969 гг.) характеризуется поч¬
ти безраздельным (во всяком случае, до 1966 г.) гос¬
подством в политической жизни страны партии ХДС—
ХСС. Мелкие буржуазные партии, до середины 50-х го¬
дов выступавшие в блоке с ХДС—ХСС или игравшие
по отношению к этой партии подчиненную роль, исче¬
зают с парламентской арены. К 1957 г. утратили пред¬
ставительство Партия центра и «Союз лишенных роди¬
ны», а к 1961 г. — и Немецкая партия. В парламенте
остались три партии: ХДС—ХСС, СДПГ, Св.ДП. Дли¬
тельное пребывание ХДС—ХСС у власти и ее решаю¬
щее большинство в парламенте позволяют говорить о
существовании в этот период полупартийной системы,
ибо находящаяся в оппозиции СДПГ хотя и располага¬
ла в парламенте большим числом мандатов, но ни
разу за 20 лет не возглавляла правительство. Однако
на исходе второго периода в 1966 г. позиция ХДС—
ХСС ослабла и была сформирована «большая коа¬
лиция», в которую вошли ХДС—ХСС и СДПГ.
Компартия Германии, вытесненная из бундестага в
1953 г. при помощи недемократического избирательного
закона, в 1956 г. была запрещена решением Федераль¬
ного конституционного суда как «антиконституцион¬
ная».
В этот же период правоэкстремистские силы кон¬
солидировались в Национал-демократическую партию
(1964 г.), проповедующую антикоммунизм, крайний на¬
ционализм и откровенно реакционные социально-поли¬
тические концепции.
Третий период начинается с 1969 г., когда во главе
152
Правительства ФРГ впервые становятся соцйал-Дёмбк-
раты. И хотя Св.ДП по-прежнему остается в парла¬
менте, она может играть существенную политическую
роль только в союзе с одной из двух крупнейших пар¬
тий, на этот раз — СДПГ. Приход к власти правитель¬
ства, возглавляемого социал-демократами, придал поли¬
тической системе ФРГ черты двухпартийности.
Новым важным моментом в политической жизни
страны в этот период было создание в 1968 г. Гер¬
манской коммунистической партии (ГКП) — марксист¬
ской партии, последовательно выступающей против
крупного капитала, за мир и прогресс. Образование ГКП
явилось серьезной победой демократических сил, однако
не означало официальной отмены запрета КПГ.
Характеризуя идеологические платформы крупней¬
ших политических партий ФРГ, следует отметить, что пер¬
вая программа ХДС—ХСС была принята только в
1968 г., после весьма долгих внутрипартийных деба¬
тов. На протяжении многих лет лидеры партии упорно
высказывались против принятия программы. Даже про¬
граммный документ 1968 г. носит название «Програм¬
ма действий», что должно подчеркивать прагматический
характер его положений.
ХДС—ХСС выступает за «социальное рыночное хо¬
зяйство», основанное на частной собственности и сво¬
боде конкуренции. В области социальной политики
ХДС—ХСС пропагандирует «партнерство» как путь к
«классовому миру». В идеологических установках пар¬
тии много положений, берущих свое начало в полити¬
ческой доктрине клерикализма. Некоторые социальные
идеи получили отражение в концепции «сформировавше¬
гося общества», выдвинутой в 1965 г. Л. Эрхардом.
В сфере внешней политики ХДС—ХСС стоит на по¬
зициях антикоммунизма, антисоветизма и отстаивает
идею единоличного представительства всей немецкой
нации Федеративной Республикой. Важнейшая состав¬
ная часть внешнеполитической доктрины — подтвержде¬
ние неразрывных связей с НАТО и претензии на
руководящую политическую роль ФРГ в Европе.
На протяжении всего периода существования ФРГ
партия ХСС выступает как родственная ХДС органи¬
зация. В ее программных документах (в частности,
в «Принципиальной программе», принятой в Мюнхене в
153
1957 г.) не! существенных отличий от программных по¬
ложений ХДС. Обращает на себя внимание сам факт
принятия программы, что объясняется большей идей¬
ной и организационной компактностью ХСС по срав¬
нению с ХДС. В своей практической политике ХСС со¬
ставляет правое крыло союза ХДС—ХСС и во всех
конфликтных ситуациях решительно занимает более ре¬
акционные позиции.
Социал-демократическая партия — СДПГ историче¬
ски имеет глубокие корни в германском рабочем движе¬
нии, но относится к числу традиционно реформистских
партий. В отличие от ХДС она уделяет значительно
больше внимания программным документам идеологи¬
ческого характера. В качестве важнейших из них следу¬
ет упомянуть: «Декларацию СДПГ», принятую в мае
1946 г. на первом послевоенном съезде в Ганновере;
«Дюркхаймские решения» (август 1949 г.); так назы¬
ваемый «Германский план СДПГ» (март 1959 г.);
«Принципиальную программу», принятую также в
1959 г. на съезде в Бад-Годесберге; «Перспективы со¬
циал-демократии на пороге 70-х годов».
Эти документы неопровержимо свидетельствуют об
отказе руководства СДПГ от марксистской трактовки
социализма и задач социалистической партии. Наиболее
четко эти установки выражает Годесбергская програм¬
ма 1959 г.
Стержень ее социально-экономической и политиче¬
ской программы — «демократический социализм», пред¬
полагающий сохранение свободной конкуренции и ка¬
питалистического предпринимательства. Идея примире¬
ния классовых противоречий, которая много лет пропа¬
гандировалась как «партнерство» трудящихся и пред¬
принимателей, в последнее время заменяется лозунгами
«социальной симметрии» и «согласованного действия».
В сущности это та же идея примирения социальных
противоречий, однако на этот раз с большим учетом:
роли государства, которое выступает как представитель
«общих интересов».
Программные положения СДПГ, касающиеся проб¬
лем государства и демократии, подтверждают верность
существующему в ФРГ государству и его конститу¬
ции: задача государства состоит в том, чтобы посредст¬
вом политики «планирования» и «выравнивания» спло¬
ил
тить различные общественные группы «во имя общего
блага».
Хотя некоторые круги СДПГ как будто отказывают¬
ся от многих антикоммунистических предрассудков пе¬
риода «холодной войны», антикоммунизм по-прежнему
занимает существенное место в идейном арсенале пар¬
тии.
Таким образом, идейные установки СДПГ далеко не
во всем отличаются от установок ХДС — ХСС. Именно
это позволило в 1966 г. сформировать правительство
«большой коалиции». Основные отличия этих двух пар¬
тийных идеологий — в социал-демократической «аранжи¬
ровке» тезисов СДПГ и в том, что обе партии борют¬
ся за влияние в не совпадающих полностью слоях насе¬
ления; СДПГ в большей степени, чем ХДС—ХСС, рас¬
считывает на поддержку рабочих и служащих.
В 1970 г. резкое размежевание между программами
ХДС—ХСС и СДПГ наметилось в области «восточной
политики», когда руководство СДПГ противопоставило
непримиримой линии ХДС—ХСС готовность установить
мирные деловые отношения с СССР и другими социа¬
листическими странами. Договор между СССР и ФРГ
от 2 августа 1970 г. был важнейшим шагом в этом
направлении. Его ратификация в бундестаге в мае
1972 г. сопровождалась острейшей борьбой политиче¬
ских сил и на длительное время стала главным факто¬
ром их поляризации не только в бундестаге, но и в
рамках самих политических партий.
Наиболее важными документами программного ха¬
рактера Св.ДП, этой единственной из небольших пар¬
тий, сумевшей сохранить свои позиции в бундестаге,
являются: «Германский план» 1959 г.; «Коалиционное
соглашение с ХДС — ХСС» от 20 октября 1961 г. и
«Программа к выборам в бундестаг 1969 г.».
Св.ДП выступает как выразитель идей традицион¬
ного буржуазного либерализма. В ее документах особо
оговаривается, что она не претендует на роль «на¬
родной» партии и отклоняет «социалистические» реше¬
ния социально-политических проблем, т. е. решительно
подчеркивается связь партии с буржуазными кругами.
В течение почти всего существования ФРГ партия высту¬
пала в поддержку политики ХДС — ХСС. Имевшие ме¬
сто разногласия с ХДС—ХСС, дважды приводившие
ш
Св.ДП к кратковременному уходу в оппозицию, касались
отдельных тактических вопросов, возникавших в полеми¬
ке с жестким курсом Аденауэра. С 1967 г. в Св.ДП об¬
разовалось влиятельное крыло «реформаторов», которые
выдвинули программу «оживления» буржуазно-демокра¬
тических институтов, обеспечения принципов «свободно¬
го рыночного хозяйства», активизации деятельности в
области реформы образования, налаживания отношений
с ГДР и странами Варшавского договора. Вокруг этой
платформы удалось сплотить буржуазно-либеральную
интеллигенцию и партийную молодежь. Практически
этот поворот к реальности означал серьезный сдвиг
партии влево и отход от позиций, лежавших в основе
ее многолетнего союза с ХДС—ХСС. Подчеркивая, что
о «полевении партии не может быть и речи», руково¬
дители Св.ДП отклоняют тем самым обвинения пра¬
вых сил в «сближении с социализмом», которые всегда
раздаются в адрес любой политической группы, пере¬
ходящей на позиции более реалистической политики,
учитывающей конкретные нужды избирателей и зада¬
чи смягчения напряженности в Европе. С конца
1969 г. Св.ДП. выступает (впервые) в правительствен¬
ной коалиции с СДПГ, а ее крайне правое парламент¬
ское крыло (Менде, Штарке, Цогльман и др.) перешло
в ХДС.
Политические партии ФРГ чрезвычайно скупо пуб¬
ликуют сведения о социальной принадлежности своих
членов. Даже самые солидные исследователи партийной
системы ФРГ оперируют устаревшими данными или дан¬
ными, которые с трудом поддаются сравнению, так как
основываются на различном подходе к профессиональ¬
ной и социальной структуре населения. Некоторое пред¬
ставление о социальном составе партий дает табл. 3.
Приведенные данные свидетельствуют о том, что в
СДПГ преобладают рабочие и пенсионеры (которые в
большей своей части в прошлом были рабочими). В то
же время весьма существенную роль в этой партии, воз¬
никшей как партия рабочего класса, играют сейчас слу¬
жащие, чиновники и лица свободных профессий.
Статистика, характеризующая участие в парламент¬
ской жизни трех крупнейших партий, входивших в бун¬
дестаг в течение всего периода существования ФРГ, сви¬
детельствует об известной стабильности позиций ХДС —
156
Таблица 3
Социальный состав СДПГ, ХДС и Св.ДП в сравнении с социальной
структурой населения ФРГ (в %)
СДПГ
ХДС
Св.ДП
Население
Лица, не работающие по
найму
6
31
22
11
Служащие
23
27
40
28
Чиновники
10
18
8
5
Рабочие
37
13
14
47
Пенсионеры и прочие
24 ,
12
10
16
Н. К а а к. Geschichte und Struktur des d. Parteinsystems. 1971, S. 484, 493,
Таблица 4
Количество голосов избирателей и депутатских мандатов, полученных
ХДС—ХСС, СДПГ и Св.ДП на парламентских выборах
Год
ХДС — ХСС
СДПГ
Св.ДП
i
п
Ш
I
п
ш
i
И.
III
1949
7 357 579
32,1
139
6 932 272
28,5
129
2 788653
11,9
52
1953
12 443 981
45,2
243
7 944 943
28,8
151
2 649163
9,5
48
1957
15008 399
50,2
270
9 495 571
31,8
169
2 307135
7,7
41
1961
14 298 372
45,4
242
И 427 355
36,2
190
4 028 766
12,8
67
1965
15 524 000
47,6
245
12 813100
39,6
202
3 096 700
9,5
49
1969
15195187
46,1
242
14065 716
42,7
224
1 903422
5,8
30
1972
16 794 407
44,8
225
17166 952
45,9
230
3128 825
8,4
41
I — число голосовавших за партию; II — % к общему числу голосов; III —
число мест в бундестаге.
ХСС, росте авторитета СДПГ и неустойчивости пози¬
ций Св.ДП. Об этом можно судить по данным табл. 4.
Глава III
Правительственная власть
Усиление роли высших органов исполнительной власти.
Правительство — основное орудие
господствующих политических сил
I Неуклонный рост мощи исполнительной власти, не¬
прерывное расширение ее функций и распространение
влияния на все стороны жизни общества относятся к
числу наиболее важных тенденций, характеризующих
развитие современного буржуазного государства. Стрем¬
ление господствующей в основных империалистических
государствах монополистической буржуазии удержать
свои позиции привело к разработке и проведению в
жизнь целой системы мер по укреплению исполнитель¬
ной власти, в которой господствующие силы с полным
основанием видят свою главную опору в государствен¬
ном механизме.1
Сам факт непрерывного роста и усиления исполни¬
тельной власти, конечно, очевиден для представителей
буржуазной политико-правовой доктрины. Наиболее ре¬
акционные из них откровенно приветствуют его и рас¬
сматривают как панацею от всех бед, которые порожда¬
ет парламентарная демократия. Большинство же бур¬
жуазных государствоведов и публицистов трактуют
факт усиления исполнительной власти как неизбежное
порождение современного «индустриального общества».
Существующее в любом буржуазном государстве проти¬
воречие между провозглашением парламентаризма и ре¬
альным всевластием правительств большинство бур¬
жуазных теоретиков оправдывают сложными условиями
современности с ее бурным научно-техническим прогрес¬
сом и усложнением социальных процессов. Это относит¬
ся особенно к разнообразным технократическим теори-
158
ям, которые вообще предлагают рассматривать прави¬
тельственную власть как чисто техническое орудие уп¬
равления обществом.
Некоторые авторы считают даже необходимым отка¬
заться от самого термина «исполнительная власть», как
не соответствующего нынешнему содержанию и объему
деятельности ее органов. «Термин «исполнительная» не¬
удачен,— пишет М. Дюверже,— поскольку соответствую¬
щие политические органы уже далеко не ограничивают¬
ся исполнением законов и бюджета. Они осуществляют
общее руководство государством, они им управляют в
прямом смысле этого слова, в то время как парламенту
скорее присуща функция контроля и разграничения» L
Дюверже предлагает все органы государственной влас¬
ти, кроме парламента, судебных и консультативных уч¬
реждений, именовать «управляющими» органами.
/ Усиление политической роли исполнительной власти
в современных империалистических государствах, сопря¬
женное с ограничением конституционных прав и умень¬
шением фактического влияния парламента на решение
важнейших политических проблем, отражается прежде
всего на изменении положения главы исполнительной
власти, который становится наиболее важным звеном
всего правительственного механизма. Укрепление пози¬
ций главы исполнительной власти представляет собой
господствующую тенденцию, и по существу не имеет зна¬
чения, выступает ли он как президент или как премьер-
министр, формально зависимый от парламента. Здесь,
облекаясь в политические формы, проявляется процесс
концентрации и централизации экономической мощи мо¬
нополий, их сращивания с аппаратом государства.
Именно такова природа президентской власти круп¬
нейшего современного капиталистического государст¬
ва — США. Сосредоточение основных рычагов государ¬
ственной власти в ее исполнительном аппарате, воз¬
главляемом президентом, сопровождало концентрацию
экономического и политического могущества в руках мо¬
нополистического капитала.
Превращение президентской власти в основное
звено государственного механизма в общем обходится
без формального нарушения конституции, в основу ко-
1 М. Duverger. Droit constitutionnel et institutions politiques.
Paris, 1970, p. 683.
159
Торой были положены принципы Достаточно независи¬
мой президентской власти и разделения властей. Поли¬
тическая жизнь США — наглядный пример эффективно¬
го использования государственно-правовых форм, воз¬
никших в эпоху становления буржуазного государства,
для нужд государственно-монополистического капита¬
лизма в тех случаях, когда эти формы не противоречат
его интересам.
Юридический статус президента США в последние
десятилетия не претерпел значительных изменений. Воз¬
можность неограниченного усиления его власти была
потенциально заложена в самой конституции, предоста¬
вившей всю исполнительную власть в руки одного чело¬
века и давшей ему широкие полномочия для внеконсти-
туционного творчества, в особенности расширения аппа¬
рата его власти. Эволюция принципа разделения властей
привела к тому, что президентская власть приобрела
главенствующее значение в структуре политической
власти.
Президент не делит свою власть ни с кем, даже со
своим вице-президентом. Эта бесправная конституцион¬
ная фигура несколько вышла из тени, но лишь в связи
с тем, что дважды за последние годы непредвиденные
события (смерть Рузвельта и убийство Кеннеди) приво¬
дили вице-президента на президентское кресло. Скан¬
дальный характер носила отставка вице-президента
С. Агню (1973), попавшего под суд за прежние долж¬
ностные преступления.
Согласно американской конституционной доктрине все
должностные лица исполнительного аппарата, особенно
высшие,— это советники президента; образуемые ими
коллегиальные органы имеют лишь консультативный
статус и не несут какой-либо коллективной ответствен¬
ности. Эта концепция, вытекающая из формально еди¬
ноличной ответственности президента за все действия
исполнительной власти, используется в современных
условиях для маскировки подлинной роли членов
правительства, представляющих интересы монополий.
Президент, несомненно, остается ведущей фигурой в пра¬
вительстве, поскольку обладает широчайшими конститу¬
ционными и неконституционными полномочиями. Он —
глава правительства, глава государства, главнокоман¬
дующий вооруженными силами, главная фигура в об¬
160
ласти законодательства, национальный лидер правящей
партии.
Европейской монополистической буржуазии амери¬
канская модель представляется весьма привлекательной.
Наиболее ярким примером использования президентской
власти с закреплением ее прерогатив в конституцион¬
ных документах новейшего времени является утвержде¬
ние сильной президентской власти во Франции в силу
конституционной реформы 1958 г.
Президент Пятой республики по своим властным
прерогативам и полномочиям не только юридически, но
и фактически занял центральное место в системе госу¬
дарственного механизма. Он может даже независимо
от правительства принять решение о роспуске парла¬
мента, ограничившись лишь консультацией с премьер-
министром и председателем Национального собрания.
Единственное ограничение состоит в том, что интервал
между двумя досрочными роспусками должен быть не
менее года.
Президент Франции промульгирует законы, приня¬
тые парламентом. Подпись премьер-министра и минист¬
ров носит формальный характер. В течение установлен¬
ных для промульгации 15 дней президент может воз¬
вратить закон для нового обсуждения его отдельных
положений.
Формирование правительства и руководство его дея¬
тельностью осуществляется президентом без вмешатель¬
ства и контроля парламента. Президент назначает
премьер-министра и по его предложению министров,
государственных секретарей и высших чиновников,
влияя таким образом на состав высших органов испол¬
нительной власти и (государственного аппарата в
целом.
Президент выполняет также функции, которые обыч¬
но в парламентарном государстве принадлежат премь¬
ер-министру. Он председательствует на заседаниях пра¬
вительства, и это служит необходимым условием, чтобы
оно рассматривалось как совет министров, т. е. орган,
наделенный правами и несущий обязанности прави¬
тельства. Президент наделен широкими правами и в
области внешних сношений.
Правительство — второй после президента по месту
и значению орган исполнительной власти.
6 Заказ Хе 2732
161
Премьер-министр лично обладает законодательной
инициативой; подготавливаемые им (фактически его ап¬
паратом) законопроекты, получив одобрение Государ¬
ственного совета, обсуждаются до их передачи в пар¬
ламент в совете министров. Совет министров определя¬
ет важный вопрос о повестке дня Национального со¬
брания и очередности рассмотрения законопроектов.
Конституция предусматривает ответственность пра¬
вительства перед парламентом, но исполнительная
власть обладает эффективным превентивным средст¬
вом — правом роспуска парламента, к чему она и при¬
бегала при возникновении кризисных ситуаций.
По меткому замечанию французского ученого, «пар¬
ламент перестал быть органом, создающим кабинет,
и при этом не обладает независимостью, которая при¬
знается за ним обычно президентским режимом» 2.
Конституция 1958 года установила правило несовме¬
стимости поста министра с депутатским мандатом. Это
способствует тому, что министры почти неизбежно ста¬
новятся только исполнителями воли президента и пре¬
мьер-министра. Принцип несовместимости противоречит
классическому парламентаризму.
Установление сильной президентской власти во Фран¬
ции не без оснований связывают обычно с личностью
де Голля. Однако институт сильной президентской
власти сохранился и после его ухода с поста прези¬
дента.
Следует отметить некоторое различие в разграниче¬
нии сферы деятельности между президентом и премьер-
министром при де Голле и после него. В практике
де Голля оно основывалось на разграничении по объекту
деятельности. Ж. Помпиду в своем первом же после
избрания на пост президента выступлении на пресс-
конференции объявил об отказе от самого этого поня¬
тия. Разграничение полномочий президента и премьер-
министра отныне зависят не от предмета регулирования,
а от степени важности проблемы. Таким образом,
президент фактически обладает дискреционной властью
при определении сферы своей компетенции. Конститу¬
2 Р. Avril. Le vote bloque. «Revue du droit public», 1965, N 3,
p. 457.
142
ция, а главное практика ее толкования и примене¬
ния создают такую возможность.
Опыт весьма искушенной в политике английской пра¬
вящей верхушки показывает, что для усиления испол¬
нительной власти не обязателен «конституционный пе¬
реворот», подобный тому, какой произошел во Франции.
Однако тенденция развития одинакова. И в Англии уси¬
ление исполнительной власти выразилось прежде всего
в дальнейшем повышении роли премьер-министра.
Система правления, еще недавно определяемая анг¬
лийскими юристами как «система правления кабинета»
(Cabinet Government), окончательно трансформирова¬
лась в «систему правления премьер-министра» (Prime-
Ministerial Government). Премьер-министр, который
раньше рассматривался в качестве «краеугольного кам¬
ня кабинета», в настоящее время считается «краеуголь¬
ным камнем конституции»3. Положение английского
премьер-министра английские исследователи прямо срав¬
нивают с положением президента в Пятой республике.
Согласно английской конституции и многолетней по¬
литической традиции, премьер-министр располагает по¬
чти неограниченными полномочиями, дающими ему воз¬
можность руководить деятельностью всего государствен¬
ного аппарата и его основных звеньев — кабинета и
правительства, парламента, министерств и ведомств.
Именно он формирует кабинет и правительство, про¬
изводит назначения на высшие политические должности
в государственном аппарате. Учитывая численность пра¬
вительства в Англии (она доходит до 100 человек),
можно сказать, что в известном смысле премьер-
министр определяет структуру государственного ап¬
парата.
Премьер-министру принадлежит право увольнять ми¬
нистров. В 1962 г. в Англии была проведена самая круп¬
ная реорганизация правительства за всю историю стра¬
ны. Было одновременно уволено в отставку 16 членов
правительства, включая 7 членов кабинета, и произведе¬
на замена их новыми людьми. Всего было сделано око¬
ло 30 новых назначений. Эта кардинальная реорганиза¬
ция проводилась единолично премьер-министром. В анг-
3 J. Harvey, L. Ba tier. The British Constitution. N. Y., 1964,
p. 224.
16Э
6*
лийской литературе она получила название «самого дра¬
матического проявления власти премьер-министра»4.
В 1969 г. произошла весьма серьезная реорганизация
центрального аппарата экономического регулирования,
в ходе которой было сделано множество перестановок
в кабинете и правительстве, ликвидированы старые и
созданы новые органы и пр. По свидетельству англий¬
ской печати, премьер-министр готовил эту реформу
«в обстановке строжайшей тайны и фактически без кон¬
сультации даже со своими самыми близкими коллега¬
ми» 5.
Премьер-министр руководит деятельностью кабинета
по существу как полновластный хозяин. Он определяет
порядок его работы, повестку дня, вызывает министров
на заседания по своему личному выбору, строго регла¬
ментирует прения, формулирует окончательные выводы,
и только в очень редких случаях дело доходит до го¬
лосования.
Управление страной фактически находится в руках
премьер-министра, а не кабинета как коллегиального
органа. Заседания кабинета в полном составе созывают¬
ся редко. Как правило, политические решения прини¬
маются либо единолично премьер-министром, либо пре¬
мьер-министром после совещания с отдельными минист¬
рами (независимо от того, являются ли они членами
кабинета или нет) или консультации с высокопоставлен¬
ными профессиональными чиновниками.
Важные вопросы премьер-министр вправе решать
единолично, он не обязан консультироваться ни с каби¬
нетом или министрами, ни с палатой общин. Один из
наиболее показательных примеров — решение Черчилля
об испытании в 1951 г. первой английской атомной
бомбы. Интересно отметить, что первоначальное реше¬
ние об исследованиях в области атомного оружия и
санкционировании огромных расходов на эти цели было
принято его предшественником К. Эттли без какого-
либо предварительного обсуждения в кабинете. Об этом
знала лишь небольшая горстка его «наиболее доверен¬
ных друзей».
4 J. Mackintosh. The British Cabinet. London, 1968, p. 439.
5 «New Statesman», 10.X 1969, p. 481.
1*4
Падение роли кабинета как коллегиального органа
не означает, однако, как это утверждают некоторые
английские юристы, что теперь ему принадлежит лишь
«почетное место» в английской конституционной систе¬
ме наряду с монархом и палатой лордов. У кабинета
остались весьма реальные полномочия. Он продолжает
быть одной из инстанций, участвующих в формирова¬
нии политики, по-прежнему обсуждает и рассматривает
многие важные вопросы, возникающие в ходе государ¬
ственного управления, регулирует спорные вопросы и
разногласия между органами государственного управ¬
ления. В специальной литературе кабинет все чаще име¬
нуют «апелляционным судом»6.
По мере развития «системы правления премьер-ми¬
нистра» и усложнения задач государственного управле¬
ния возрастает значение новой функции кабинета —
функции координации. Основная задача кабинета
состоит в том, чтобы координировать деятельность ми¬
нистерств и ведомств, придавать работе правительства
большую степень согласованности и единства. Кабинету
докладываются все основные решения. Министры, не
являющиеся его членами, вызываются для дачи объяс¬
нений в связи с принимаемыми ими мерами. Кабинет
вправе распорядиться о проведении тем или иным ми¬
нистерством какого-либо мероприятия. Он разрешает
споры между министерствами, если не может быть до¬
стигнуто соглашение на уровне межминистерских пере¬
говоров либо в комитетах кабинета.
Опыт политической жизни крупнейших буржуазных
государств современности показывает, что правящие
круги не придают решающего значения форме, в ко¬
торую облекается исполнительная власть. В зави¬
симости от исторических традиций, политических тен¬
денций, популярности тех или иных форм или отдельных
деятелей, их пропагандирующих, избираются определен¬
ные типы организации высших звеньев исполнительной
власти. Неизменным остается лишь конечный эффект-
возрастание ее мощи и политической роли и влияния.
Именно об этом свидетельствует, в частности, опыт ФРГ
Западногерманская конституция, вырабатывавшаяся
с учетом опыта Веймарской республики, решительно
6 J. Mackintosh. Op. cit., р. 530.
165
отказалась от института президента, обладающего широ¬
кими полномочиями главы государства, в том числе в
особых случаях чрезвычайными полномочиями (ст. 48
Веймарской конституции). Однако, учтя роковой опыт
президентской власти, она не приняла во внимание
роль, которую сыграл в Германии 30—40-х годов рейхс¬
канцлер, наделенный неограниченными правами. Види¬
мо, «принесенная жертва» была вполне достаточной,
чтобы впредь можно было спокойно конструировать
исполнительную власть по «новому» образцу. В итоге
некоторое ослабление исполнительной власти в президент¬
ском звене было компенсировано созданием мощной фи¬
гуры бундесканцлера—юридического и фактического
главы правительственной власти.
Следует отметить, что сам президент ФРГ хотя и не
занимает столь важного места в государственном меха¬
низме, как президенты США или Франции, обладает ря¬
дом существенных прав. К ним относится, в частности,
право промульгации законов, а также опротестования их
перед Федеральным конституционным судом по мотивам
неконституционности. Президент предлагает кандидату¬
ру федерального канцлера, избираемого затем бундес¬
тагом. По представлению канцлера он назначает и уволь¬
няет федеральных министров, может участвовать в
заседаниях кабинета с правом совещательного голоса
и требовать от правительства и отдельных министров
сообщений об их деятельности. Президенту принадле¬
жит право назначать и увольнять федеральных судей,
чиновников и офицеров, а также право представлять
ФРГ во внешних сношениях, аккредитовать послов, за¬
ключать международные договоры.
Политическая жизнь ФРГ сложилась таким образом,
что, как уже говорилось, в течение почти двух десяти¬
летий до конца 60-х годов в ее парламенте (бундеста¬
ге) и правительстве почти безраздельно господствовала
партия ХДС — ХСС. В условиях подчинения представи¬
телей исполнительной власти партийной дисциплине не
возникало ситуаций, в которых президент мог бы проя¬
вить свои прерогативы, связанные с роспуском бундеста¬
га. Между тем ст. 63 Основного закона предоставляет
президенту право в тех случаях, когда бундесканц¬
лер не получает предусмотренного конституцией боль¬
шинства, самому произвести соответствующее назначе¬
166
ние или распустить бундестаг. Ему принадлежит также
право роспуска бундестага в соответствии со ст. 68. Кон¬
ституции, если бундесканцлер, не получив доверия бун¬
дестага, просит об этом.
Если о властных полномочиях президента приходит¬
ся говорить с существенными оговорками, то бундес¬
канцлер, несомненно, представляет собой важнейшее
звено всего политического механизма ФРГ Политичес¬
кая система, сложившаяся в этой стране, и в публи¬
цистике, и в государствоведческой литературе заслу¬
женно называется «канцлерской демократией».
Прежде всего в Основном законе не только не про¬
возглашается верховенство парламента, но даже не опре¬
делено его место среди других звеньев конституцион¬
ного механизма. Зато ст. 65 гласит, что «федеральный
канцлер определяет основные положения политики». Эта
норма по своему политико-правовому значению сравни¬
ма лишь со статьями французской Конституции 1958 го¬
да, установившими исключительное положение прези¬
дентской власти во Франции.
Порядок избрания канцлера и ухода его в отставку
согласно конституции сопряжен с такими условиями, что
в случае осложнений может привести к роспуску пар¬
ламента. Так, если кандидатура, предложенная прези¬
дентом, не получит абсолютного большинства голосов,
а затем то же самое произойдет с кандидатурой, пред¬
ложенной уже самим бундестагом, то последний может
быть распущен (ст. 63 Основного закона).
Бундестаг может выразить бундесканцлеру недове¬
рие лишь путем так называемого «конструктивного во¬
тума», т. е. одновременного выбора нового канцлера.
Существование «конструктивного вотума» не только ос¬
ложняет деятельность любой парламентской оппозиции,
но до некоторой степени связывает руки и правящей пар¬
тии, которая захотела бы сменить своего лидера в прави¬
тельстве.
Положение бундесканцлера особенно прочно потому,
что он один избирается бундестагом. Состав же прави¬
тельства комплектуется самим канцлером, хотя фор¬
мально члены кабинета назначаются и увольняются
президентом (по представлению канцлера). И хотя рег¬
ламент правительства предусматривает в весьма осто¬
рожной форме принцип коллегиальности в работе каби¬
167
нета, претворение в жизнь этого принципа резко
ограничено не только зависимостью министров от бун¬
десканцлера, но и тем, что последний сам управомочен
решать, что относится к его собственной компетенции,
а что он доверяет решению кабинета. В условиях чрез¬
вычайного положения бундесканцлер становится во гла¬
ве вооруженных сил, а руководимое им правительство
может распоряжаться администрациями земель.
Таким образом, перед нами законченный портрет
сильного главы сильной исполнительной власти.
В странах с иной политической историей и тради¬
циями, чем в Западной Европе или США, идет анало¬
гичный процесс усиления исполнительной власти и преж¬
де всего — политического влияния ее главы.
Возглавляемый премьер-министром Японии кабинет,
хотя это и не записано в конституции, по признанию
японских авторов, «является центральным направляю¬
щим звеном системы государственных органов в области
администрации и законодательства»7. И юридически
и фактически премьер-министр возвышается над все¬
ми членами кабинета, что дает основание японским
исследователям говорить о «правлении одного человека».
Действительно, премьер-министр назначает членов каби¬
нета и может отстранять их по своему усмотрению от
должности. Отставка премьер-министра всегда влечет за
собой и отставку кабинета (ст. 68 и 70 Конституции).
Только премьер-министр от имени кабинета может вно¬
сить на рассмотрение парламента законопроекты, докла¬
дывать парламенту об общем состоянии государствен¬
ных дел и внешних сношений, а также осуществлять
контроль и наблюдение за различными отраслями уп¬
равления (ст. 72 Конституции). Согласно закону о ка¬
бинете от 16 января 1947 г. премьер-министр может еди¬
нолично приостанавливать акты исполнительных орга¬
нов (ст. 8). Только он имеет право определять повест¬
ку дня кабинета; министры могут лишь просить его о
включении в нее того или иного вопроса (п. 3 ст. 4).
Японский кабинет министров не проводит голосования
при принятии решений. Премьер-министр формулирует их
сам на основе состоявшегося обмена мнениями. Даже
вопрос о привлечении того или иного министра к су¬
7 Ch. Y a n a g a. Japanese people and politics. N. Y., 1956, p. 146.
168
дебной ответственности решается премьер-министром
единолично (ст. 75 Конституции). Это только некоторые
из правовых норм, регулирующих статус премьер-ми¬
нистра, но и они в достаточной мере подтверждают вы¬
вод о его огромных полномочиях.
Рост влияния исполнительной власти в ущерб парла¬
ментской наиболее ярко проявляется в том, что прави¬
тельству принадлежит ныне решающее слово в нормо¬
творчестве. И дело не только в том, что исполнитель¬
ная власть широко пользуется дискреционными полно¬
мочиями, делегированными правами, выходит за рамки
компетенции, отведенной ей конституциями. Важнейшей
тенденцией в развитии взаимоотношений парламентов и
исполнительной власти стало ее прямое вторжение в
сферу законодательства.
Один из самых крупномасштабных примеров — кон¬
ституционная реформа 1958 г. во Франции. Француз¬
ская Конституция 1958 года беспрецедентно ограничила
сферу законодательной деятельности парламента 8. Она
коренным образом изменила понятие регламентацион¬
ной власти, наделив правительство в лице премьер-ми¬
нистра важнейшим полномочием создавать посредством
декретов основополагающие правовые нормы и сделав
тем самым его законодателем. Такими декретами могут
быть отменены как законы, изданные до 1958 г., так
и некоторые законы, могущие быть принятыми после этой
даты. Кроме того, ст. 48 Конституции прямо предусмат¬
ривает, что приоритетом в повестке дня парламента поль¬
зуются законопроекты, внесенные правительством. Ос¬
новой для обсуждения в Национальном собрании слу¬
жит текст, представленный правительством (ст. 42).
Для ограничения законодательных прав парламента
во Франции Пятой республики нередко применялся да¬
же такой институт, как референдум. Президент вправе
самым широким образом толковать понятие законопро¬
екта, который по конституции может быть поставлен
на референдум, включая в число таких законопроектов
конституционные и органические законы, которые могут
быть приняты только представительными органами.
В практике буржуазных стран выработано три ос¬
новные формы делегирования парламентских полномо¬
8 Подробнее об этом см. в главе «Парламент».
169
чий исполнительной власти (делегированное законода¬
тельство): издание закона-рамки, открывающего широ¬
кий простор для последующей нормотворческой деятель¬
ности правительства; принятие закона о специальных
полномочиях, в силу которого парламент передает одну
или несколько определенных областей для регулирова¬
ния исполнительной властью; издание закона о чрезвы¬
чайных полномочиях, который в отличие от закона о
специальных полномочиях, содержащего указание о пред¬
мете регулирования, указывает на цель предоставления
исполнительной власти подобных полномочий.
Следует еще отметить, что делегированное законода¬
тельство очень часто осуществляется правительством и
без каких-либо специальных полномочий, де-факто.
О масштабах делегированного законодательства сви¬
детельствует хотя бы то обстоятельство, что, например,
в Бельгии с 1948 по 1958 г., т. е. за 10 лет, парла¬
мент принял 987 законов (не считая законов о бюд¬
жете). За это же время было издано около 8 тыс. актов
делегированного законодательства9.
Узурпация законодательных прав парламента не
обязательно сводится к замене законов нормативными
актами исполнительной власти. Политическая жизнь
ФРГ свидетельствует об интенсивной законодательной
деятельности бундестага, в том числе по малозначи¬
тельным вопросам. Только за три первые легислатуры
в ФРГ было принято около 15С0 законов. Это как будто
бы противоречит тезису об оттеснении правительством
парламента в области нормотворчества, однако при бли¬
жайшем рассмотрении лишь подтверждает этот тезис,
ибо подавляющее большинство законопроектов было
внесено правительством. Сравнение числа принятых и
отклоненных законопроектов еще убедительнее свиде¬
тельствует о приоритете правительства в сфере законо¬
дательства: из законопроектов правительства законами
стали 84%, а из законопроектов членов бундестага —
лишь 38%.
Несколько иначе складываются отношения между
парламентом (конгрессом) и главой исполнительной
власти в США, в особенности в тех случаях, когда прези¬
дент принадлежит к одной партии, а большинство кон¬
9 А. М a s t. Les pays de Benelux. Paris, 1960, p. 186.
170
Гресса — к другой. Однако политическая жизнь США
дает достаточно примеров, свидетельствующих о пренеб¬
режении со стороны президента правами конгресса.
Все важнейшие решения Трумэна, касающиеся, на¬
пример, водородной бомбы, перевооружения Западной
Германии, интервенции в Корее, были приняты в обста¬
новке секретности в Совете национальной безопасности
без сколько-нибудь систематических обращений в кон¬
гресс. Решения Кеннеди санкционировать вторжение на
Кубу и приступить к военной эскалации США в Юго-
Восточной Азии явились результатом осуществления
правительственных решений. Также не было санкциони¬
ровано конгрессом начало агрессии против ДРВ и До¬
миниканской Республики при президенте Джонсоне. За
последнее время, однако, наблюдается тенденция к не¬
которому ограничению прав президента и усилению по¬
зиции конгресса.
С точки зрения юридической отношения между пра¬
вительством и его главой (премьер-министром, канцле¬
ром, председателем совета министров и т. п.) могут
быть различными. Так, в США члены кабинета фор¬
мально считаются советниками и помощниками, прези¬
дента, которому принадлежит правительственная власть.
В ФРГ бундесканцлер, согласно конституции, опреде¬
ляет линию правительственной политики и распоряжает¬
ся судьбой отдельных министров независимо от воли
парламента. В большинстве же случаев председатель
совета министров в правовом отношении выступает как
глава коллегиального органа, каждый из членов кото¬
рого несет персональную ответственность перед парла¬
ментом.
В принципе правительство состоит из министров, от¬
вечающих за руководство отдельными отраслями госу¬
дарственного управления. Однако обычно в состав пра¬
вительств включаются авторитетные политические лица,
свободные от ответственности за какой-нибудь один
участок работы (министры без портфеля). Сами минист¬
ры редко являются специалистами в какой-нибудь об¬
ласти политической или хозяйственной деятельности. Ча¬
ще всего это люди, имеющие репутацию крупных поли¬
тических деятелей в своей партии, руководство которой
и выдвигает их на министерские посты. То, что одни и
те же деятели в разных составах кабинета занимают
171
различные посты — министра обороны, иностранных дел
или финансов,—обычное явление. Именно этим обуслов¬
лено возникновение должности статс-секретарей мини¬
стерств — специалистов в своей области, входящих в не¬
которых государствах в состав правительств.
Мощь и влияние правительств современных буржу¬
азных государств определяется в конечном свете не теми
правовыми формами, в которые облечена их власть, а: 1)
их теснейшей связью с господствующими в усло¬
виях государственно-монополистического капитализма
социальными силами; 2) наличием разветвленного и
мощного аппарата министерств и иных органов управ¬
ления, сконцентрировавшего в своих руках политико¬
принудительный потенциал государства.
Во многих случаях без труда удается проследить
прямую связь между главами правительств и министра¬
ми буржуазных государств, с одной стороны, и монопо¬
лиями — с другой.
Характерная черта послевоенного политического раз¬
вития США — широкое проникновение представителей
монополий в различные звенья исполнительного аппара¬
та и в первую очередь — личная уния монополий и
правительственной верхушки. В нынешнем правительст¬
ве, например, половина постов занята представителями
крупных банков и промышленных компаний. Остальные
министры — это профессиональные политические деятели
и юристы, тесно связанные с миром бизнеса. Связь анг¬
лийского кабинета с финансовой олигархией особенно
явственно обозначается в периоды, когда у власти на¬
ходятся консерваторы. Правительства, формируемые то¬
ри, в значительной степени состоят из бывших дирек¬
торов компаний, лиц, тесно связанных с монополисти¬
ческими объединениями и группировками финансового
капитала. А. Иден был директором компаний «Рио Тин¬
то», «Вестминстер бэнк», «Феникс ашуранс»; Макмил¬
лан — директором самой крупной издательской фирмы
«Макмиллан траст». В кабинете Макмиллана, сформи¬
рованном в 1959 г., 13 министров из 18 были непос¬
редственно связаны с монополиями, являясь бывшими
директорами крупных фирм и компаний. Такое же поло¬
жение сохранилось и после того, как Макмиллана
сменил Хьюм, принадлежащий к одной из богатейших
семей Англии.
172
Личная уния правительства й монополий обнаружи¬
вается и в тех случаях, когда министры после ухода в
отставку занимают посты в частных фирмах. После ре¬
организации кабинета Макмиллана в 1962 г. из семи
членов кабинета, ушедших в отставку, шесть сразу же
заняли посты в крупных частных фирмах. В 1968 г.
так же поступил член лейбористского правительства
Д. Браун, получивший пост «советника по вопросам про¬
изводительности» в гигантском монополистическом
объединении «Кэртолдс».
В Бельгии с 1944 по 1964 г. около 40 министров
были непосредственно связаны с финансовой и промыш¬
ленной верхушкой, причем «одни из них находились у
руководства крупными предприятиями еще до того, как
стать министрами; другие же получили посты админи¬
страторов после своего вхождения в правительство» ,0.
В ФРГ значительная часть министров, которые вхо¬
дили в состав правительств, возглавлявшихся христиан¬
скими демократами, также была теснейшим образом
связана с монополиями. Напомним, что сам Аденауэр
был выдвинут на политическую арену рурскими магна¬
тами и поддерживал тесные связи с крупными банкир¬
скими домами ФРГ и США. За спиной его преемника
Эрхарда стояли машиностроительные концерны и часть
промышленников, особенно заинтересованных в успеш¬
ной конкуренции германского капитала в рамках Евро¬
пейского объединения угля и стали. Дочерние предприя¬
тия пресловутого концерна «И. Г. Фарбен» всегда под¬
держивали одного из наиболее реакционных политиков
ФРГ Ф.-И. Штрауса, занимавшего в разное время важ¬
нейшие министерские посты. Список тесно связанных с
монополиями политических деятелей, в разное время за¬
нимавших различные министерские посты в правитель¬
ствах Аденауэра, Эрхарда и Кизингера, был бы доста¬
точно длинным.
Однако дело не только в личных связях президен¬
тов, премьер-министров и министров с монополисти¬
ческими объединениями. Если в США тесные связи с
монополистической верхушкой по-прежнему остаются
залогом успешной политической карьеры на высшем уров-
10 Р. J о у s. Les trustee Belgique. Bruxelles, 1964, p. 237.
173
йе, то в Западной Европе в роли министров и глав
правительств все чаще выступают политические деятели,
не являющиеся прямыми креатурами монополий. Это от-
носится в особенности к тем теперь нередким случаям,
когда у власти оказываются лейбористские, социал-де¬
мократические или коалиционные правительства, кото¬
рые возглавляют или в которых участвуют социал-ре¬
формистские партии. Министры-«социалисты» могут
быть связаны с крупными промышленными корпорация¬
ми, быть держателями крупных пакетов акций, но их
личные связи с монополиями слабее, чем у лидеров от¬
кровенно буржуазных партий.
Отсюда следует лишь один вывод: для монополий
важна не столько непосредственная принадлежность
лиц, входящих в состав правительства, к монополистиче¬
ским кругам, сколько сама политика этих правительств,
направленная на сохранение и укрепление государствен¬
но-монополистической системы. Кстати, такая политика
неизбежно приводит к установлению тесных связей пра¬
вительств с монополиями и предпринимательскими сою¬
зами. Это характерно для всех без исключения бур¬
жуазных государств с той лишь разницей, что в одних
случаях речь идет о самих главах правительств и ми¬
нистрах, а в других — о различных звеньях правитель¬
ственного аппарата.
Президенты и премьер-министры являются обычно
главами или лидерами политических партий. Как пра¬
вило, именно в силу своего партийного лидерства поли¬
тический деятель занимает пост главы исполнительной
власти, хотя встречается и обратная последовательность.
Именно будучи лидером господствующей политической
партии, глава правительства приобретает возможность
воздействовать на парламентскую фракцию большин¬
ства, а через нее и на весь ход работы парламента.
Формирование правительств и положение их глав в
современных буржуазных государствах зависят от тен¬
денций развития партийных систем. Процессы, о кото¬
рых уже говорилось ранее, ведут к тому, что прави¬
тельства теперь очень часто выступают как однопартий¬
ные, а в многопартийных чаще всего лидирует одна пар¬
тия. Создание многопартийных правительств в послед¬
ние десятилетия чаще всего свидетельствует об осложне¬
ниях и кризисах, которые переживают в том или ином
174
государстве господствующие социальные силы. Влияние
лидера партии в правительстве во многом объясняется
централистскими тенденциями в структуре самих поли¬
тических партий.
Непосредственное воздействие партийной системы на
формирование правительства нетрудно проследить на
примере любой капиталистической страны.
В США одна из двух буржуазных партий не просто
«поставляет» кандидата в президенты, но в результате
выборов в силу так называемой «системы добычи» по¬
бедившая партия замещает своими ставленниками за не¬
которыми исключениями 5 тыс. руководящих должно¬
стей, в том числе 500 постов высших чиновников госу¬
дарственной иерархии.
Во Франции президент, действуя независимо от пар¬
ламента, назначает премьер-министра, министров и госу¬
дарственных секретарей по представлению премьер-ми¬
нистра. Однако его выбор всегда отражает расстановку
партийных сил в стране. На протяжении 11-летнего пе¬
риода президентства де Голля абсолютное большинство
в правительстве имела основная деголлевская правящая
партия ЮДР. Но по мере того как влияние этой пар¬
тии падает, в правительстве появляется все больше
представителей других родственных буржуазных партий.
Типичный пример зависимости правительства от рас¬
становки партийных сил — история смены кабинетов в
ФРГ. Лишь в 1969 г., т. е. после 20-летнего господства
ХДС—ХСС в правительстве, в ФРГ был сформирован
первый кабинет во главе с лидером СДПГ.
Маленькая Бельгия дает пример того, какие
сложности приходится преодолевать господствующему
классу в условиях традиционной многопартийности,
чтобы учесть интересы различных его группировок, пред¬
ставленных в разных партиях, и в то же время защи¬
щаться от натиска демократических сил. В Бельгии пра¬
вительственные кризисы не только учащаются, но и ста¬
новятся все более продолжительными. В 60-х годах
страна не раз оказывалась в состоянии правительствен¬
ного кризиса, а возникавшие правительства были весьма
непрочными.
17?
Рост механизма исполнительной власти
(^Наиболее обширный материал, характеризующий со¬
временные тенденции развития исполнительной власти
в условиях государственно-монополистического капита¬
лизма, дает ознакомление с деятельностью правитель¬
ственного механизма буржуазных государств. Его рост
и дифференциация идут по трем главным направле¬
ниям.
Это, во-первых, создание специальных органов при
президентах или премьер-министрах, не предусмотрен¬
ных конституциями, но практически играющих роль
своего рода «сверхправительств», т. е. практически кон¬
тролирующих всю деятельность правительственного ме¬
ханизма.
Во-вторых, это — развитие системы министерств, что
отнюдь не сводится к увеличению их числа. Более того,
в некоторых крупнейших буржуазных государствах чис¬
ло министерств почти не растет, а в последнее время
даже сокращается. Важнее другие тенденции, а имен¬
но: строгая централизация руководства работой минис¬
терств со стороны надминистерских правительственных
органов, а также расширение их функций в связи со
все более широким вмешательством государства в об¬
щественную жизнь. При этом особенно быстро и интен¬
сивно развиваются министерства, связанные с милита¬
ризацией и экономическим регулированием. Заметно
растет механизм идеологической обработки масс и ап¬
парат, занятый социальными мероприятиями.
Третьим направлением является создание разнооб¬
разнейших межминистерских, околоправительственных,
официальных и полуофициальных организаций, комите¬
тов, ведомств, оказывающих часто решающее влияние
на ход государственных дел. Именно эти организации
чаще всего поддерживают прямую связь государствен¬
ных органов с монополистическим капиталом — подлин¬
ным хозяином буржуазных правительств. ।
Исполнительный аппарат США на ^протяжении мно¬
гих десятков лет непрерывно расширялся и бюрократи¬
зировался. К началу XX в. он состоял из кабинета, семи
сравнительно небольших министерств и четырех так на¬
зываемых независимых агентств. В настоящее время ми¬
нистерств 11, причем они превратились в огромные уч¬
W
реждения, а число независимых агентств достигло 60.
В конце 1972 г. в исполнительном аппарате было занято
2,8 млн. человек, на оплату труда которых тратилось
32 млрд. долл, в год — вдвое больше, чем в 1962 г.11
В процессе роста аппарата управления можно вы¬
делить три основных этапа: период первой мировой
войны (когда президент Вильсон создал значительное
число так называемых чрезвычайных ведомств), годы
«Нового курса», период после второй мировой войны.
Для всех трех этапов характерно создание многих но¬
вых учреждений, судьба которых впоследствии была,
впрочем, различна.
Усиление правительственной власти шло в направле¬
нии консолидации управления, что выразилось в созда¬
нии Исполнительного управления президента в качестве
«надминистерского» контрольно-координационного аппа¬
рата; расширения состава и компетенции «традицион¬
ных департаментов» (министерств); образования в до¬
полнение к ним так называемых независимых агентств.
В США ядро правительственного механизма состав¬
ляет Исполнительное управление президента. Его созда¬
нием в 1939 г., в отмеченный ростом правительствен¬
ной активности период «Нового курса», положено нача¬
ло процессу, имеющему целью приспособить управление
к происходящим социально-политическим и экономичес¬
ким изменениям. В функции Исполнительного управ¬
ления входит выработка политики правительства, общее
руководство федеральными органами управления, коор¬
динация деятельности этих органов.
Структура Исполнительного управления чрезвычайно
нестабильна, она постоянно меняется, равно как и
удельный вес ее отдельных органов. После избрания
Р. Никсона президентом на второй срок состав уп¬
равления снова был несколько изменен: некоторые орга¬
ны ликвидированы, функции других расширены, создан
Совет по вопросам экономической политики. В настоя¬
щее время в Исполнительное управление входят только
два учреждения из числа тех, которые были в его со¬
ставе в 1945 г.: Управление Белого дома и Бюджетное
бюро, реорганизованное ныне в Административное
и бюджетное управление. Исполнительное управление
11 «United States News and World Report», ll.XII 1972, p. 7.
177
состоит из 16 отдельных учреждений (в конце 1945 г.
их было всего 4, в 1967 г.— 9). Численность его работ¬
ников на конец 1972 г. превышала 4 тыс.
Некоторые из входящих в Исполнительное управле¬
ние учреждений играют важнейшую роль в определении
внешней и внутренней политики страны, другие можно
считать высшими координационными центрами в кон¬
кретных областях управления. К первой группе отно¬
сятся Управление Белого дома, Совет национальной бе¬
зопасности, Совет по вопросам экономической полити¬
ки, Административное и бюджетное управление, Совет
по внутренним делам.
Важнейший из существующих при президенте орга¬
нов— Управление Белого дома. Согласно расплывчатой
формулировке официального документа оно «должно со¬
действовать президенту при выполнении многих конк¬
ретных мероприятий, непосредственно относящихся к его
должности»12. Персонал Белого дома — это не просто
некий подсобный аппарат президента, помогающий ему
поддерживать связь с конгрессом, отдельными его чле¬
нами, главами министерств и ведомств, общественно¬
стью и прессой. При замещении должностей в аппарате
Белого дома президент может не считаться с сообра¬
жениями равного представительства географических
районов страны, соперничающих групп монополий и т. п.,
что он вынужден делать, отбирая кандидатуры членов
кабинета. При назначении на должности в Управление
Белого дома не требуется также хотя бы формального
согласия сената, которое испрашивается при назначе¬
нии на должности глав некоторых учреждений. Раз¬
личные помощники президента, заместители помощни¬
ков, консультанты, советники, специальные советники и
и т. д. (в декабре 1972 г. штат Управления Белого дома
включал примерно 500 человек) — это личный аппарат
президента, оказывающий решающее влияние на госу¬
дарственные дела. Некоторые из должностных лиц этого
управления, наиболее приближенные к президенту, в то
же время возглавляют либо министерства, либо важней¬
шие органы Исполнительного управления, которые вы¬
рабатывают основы политики для соответствующей
12 «United States Government Organization Manual. 1971—1972».
Washington, 1972, p. 59.
17?
отрасли, т. е. определяют направление деятельности ми-
нистерств и ведомств. Так при президенте создается не¬
кий «влиятельный внутренний правительственный каби¬
нет» 13, объединяющий руководство важнейшими облас¬
тями политики.
Например, помощник президента по национальной
безопасности Г Киссинджер руководит главным орга¬
ном правительства — Советом национальной безопасно¬
сти, ведающим вопросами внешней политики, обороны,
разведки. (В 1973 г. Киссинджер занял также пост госу¬
дарственного секретаря.) Помимо президента и вице-
президента в Совет входят государственный секретарь,
министр обороны, директор Управления чрезвычайной
готовности, а в отдельные подразделения Совета — пред¬
ставители объединенной группы начальников штабов,
Административного и бюджетного управления, Экономи¬
ческого совета при президенте и т. д. Численность рабо¬
чего аппарата Совета национальной безоспасности с
1968 г. удвоилась.
Специальный помощник президента Д. Шульц, быв¬
ший министр труда, а затем министр финансов, во вто¬
ром кабинете Никсона стал первым советником прези¬
дента в области внутренней и внешней экономической
политики правительства. Он возглавил новый Совет по
вопросам экономической политики, в состав которого
входят министры труда, сельского хозяйства, торговли,
транспорта, государственный секретарь, главы Админи¬
стративного и бюджетного управления, Экономического
совета при президенте, Совета по вопросам стоимости
жизни и Совета международной экономической поли¬
тики.
Создание после вторичного избрания Никсона долж¬
ностей трех новых советников президента: по природным
ресурсам, людским ресурсам и местному развитию (каж¬
дое из назначенных на эти должности лиц одновремен¬
но является министром)—означает еще большее сосре¬
доточение руководства в руках ближайших доверенных
лиц президента, еще большую централизацию власти
в процессе принятия решений.
Таким образом, в дополнение к созданному еще в
период первого пребывания Никсона на посту президен¬
13 «New York Times», 6.П1 1973.
179
та «суперкабинету» в сфере внешней политики (Совет
национальной безопасности и связанные с ним органы)
сразу же после повторного избрания его президентом
был образован аналогичный «суперкабинет» по вопрос
сам внутренней политики (Совет по вопросам Экономи*
ческой политики, многие существовавшие до этого ор*
ганы и т. д.). Усиление власти Белого дома шло по
всем направлениям.
Начало второго президентства Никсона ознаменова¬
лось большим числом перемещений и перестановок, чем
это бывает обычно. Президент предложил подать в отс¬
тавку всем видным чиновникам, в том числе министрам
и сотрудникам Управления Белого дома. Это коснулось
2 тыс. крупнейших руководителей республиканской ад¬
министрации и позволило президенту, избавившись от
нежелательных или дискредитировавших себя в глазах
общественности сотрудников, привлечь новых лиц, спо¬
собных, по его мнению, успешно действовать в обста¬
новке «разделенного правления» (своеобразного соотно¬
шения сил между конгрессом, где большинство состав¬
ляют демократы, и Белым домом). Кроме того, это дало
возможность предоставить ряд постов представителям
кругов, финансировавших избирательную кампанию
Никсона. Новые назначения должны были позволить
президенту и его ближайшим доверенным лицам прово¬
дить и далее курс на централизацию в Белом доме руко¬
водства внешней и внутренней политикой и приступить
к выполнению давно вынашиваемых планов реорганиза¬
ции системы министерств 14.
Министерства составляют основу гигантской бюро¬
кратической машины федерального правительства. На
их долю приходится около 85% общего числа феде¬
ральных служащих. Традиционное противодействие кон¬
гресса созданию крупных федеральных министерств15
и его склонность санкционировать в первую очередь об-
14 Однако возникшее в дальнейшем осложнение во взаимоотноше¬
ниях конгресса и Белого дома несколько затормозило эти процессы.
15 Президентам приходилось буквально десятилетиями добивать¬
ся принятия конгрессом законопроектов о создании министерств.
Например, на создание министерств внутренних дел и сельского хо¬
зяйства потребовалось 37 лет, торговли — 39 лет, юстиции — 40 лет,
а министерства труда — 45 лет.
180
рйзование более мелких органов привели к Чрезвычай¬
ному усложнению их структуры: сначала возникали са¬
мостоятельные управления (бюро), а потом зачастую
уже искусственно происходило их объединение.
Результатом этого явилось, в частности, стремление
бюро сохранить определенную автономию в составе ми¬
нистерств. Этому способствует то обстоятельство, что
бюро, как правило, наделены компетенцией в опреде¬
ленной отрасли государственной деятельности 16.
Увеличение объема и усложнение задач, стоящих пе¬
ред правительственной властью, дублирование компетен¬
ции различных бюро и ведомств, параллелизм про¬
грамм, громоздкость административного механизма, сло¬
жившегося в значительной мере стихийно, поставили во¬
прос о перестройке системы исполнительных органов.
В условиях научно-технической революции возникла по¬
требность в приспособлении правительственных органов
к конкретной социально-экономической обстановке, скла¬
дывающейся на нынешней стадии развития государст¬
венно-монополистического капитализма в США.
С 1968 по 1971 г. при президенте работал Кон¬
сультативный совет по вопросам организации управле¬
ния, созданный в целях рассмотрения «как ближайших,
так и долговременных потребностей в организационных
изменениях, направленных на то, чтобы сделать испол¬
нительную власть более действенным инструментом пра¬
вительственной политики»17. По рекомендации Совета
в 1970 г. было преобразовано Исполнительное управле¬
ние президента, а в январе 1971 г. Совет представил
план реорганизации министерств. На его основе прези¬
дент в марте 1972 г. в послании конгрессу предложил
упразднить шесть министерств: внутренних дел, торгов¬
ли, труда, здравоохранения, образования и социально¬
го обеспечения, транспорта, жилищного строительства
и городского развития, создав вместо них четыре: при¬
родных ресурсов, людских ресурсов, местного развития
и экономического развития. Но план застрял в недрах
Комиссии палаты представителей по расследованию дея¬
тельности правительственных органов. В 1973 г. Р. Ник-
16 По некоторым данным, насчитывается 125 бюро, ведающих
отдельными федеральными программами.
17 «Law and Contemporary Problems», 1970, N 3, vol. XXXV, p. 491.
181
сои заявил, чТо Поскольку прежний состав конгресса
отверг законопроект о реорганизации министерств, то он,
президент, сам осуществит эту реорганизацию при по¬
мощи исполнительной власти 18.
Новые мероприятия по реорганизации структуры уп¬
равления проводятся под девизом сокращения государ¬
ственного аппарата, отмены «расточительных» программ
и сосредоточения внимания на «действенных» програм¬
мах, что означает прежде всего сокращение сферы так
называемых социальных услуг: по объявленному бюд¬
жету страны на 1974 г. урезываются ассигнования на
образование, подготовку рабочей силы, здравоохранение,
жилищное строительство и т. п.19 Тенденция новой ад¬
министрации — избавить федеральный бюджет от рас¬
ходов на социальные нужды, переложив тяжесть этих
расходов на штаты и местные органы.
Помимо министерств федеральный исполнительный
аппарат включает большую группу независимых агентств,
называемых так потому, что формально они не подчи¬
няются ни исполнительной, ни законодательной, ни су¬
дебной власти. Создание агентств, наделенных админи¬
стративными, контрольно-распорядительными и арбит¬
ражными функциями, объясняется, по-видимому, как
отмеченной выше позицией конгресса, так и предприни¬
мавшимися уже в конце прошлого века попытками
федерального правительства вмешиваться в сферу ча¬
стного предпринимательства, прикрываясь формальной
«независимостью» и «объективностью» органов, осуще¬
ствляющих такое регулирование.
После второй мировой войны под формой агентств
скрывались также такие специфические органы кара¬
тельно-репрессивного типа, как Управление по контро¬
лю за подрывной деятельностью. Эта форма использо¬
валась и для того, чтобы подчеркнуть особую важность
и «общенациональное» значение тех или иных задач,
например в области освоения космоса (НАСА).
Все стороны общественной и государственной жизни
США неизбежно испытывают на себе влияние гигант¬
ского военно-промышленного комплекса, поглощающего
значительные людские и материальные ресурсы. В мас¬
18 «International Herald Tribune», 20—21.1 1973.
19 «New Republic», 10.11 1973, p. 6.
182
штабах всего государственного аппарата усиливается
влияние военных, подчинение деятельности государствен¬
ных органов военным задачам (на официальном языке —
задачам «национальной безопасности»). Это приводит
к соответствующему изменению традиционных функций и
компетенции даже тех органов, которые формально за¬
нимаются чисто «внутренними» экономическими и со¬
циальными делами. Они во все большей степени ока¬
зываются вовлеченными в сферу подчинения высшим
военно-политическим распорядительным и координаци¬
онным органам. Так, федеральный военно-мобилизаци¬
онный аппарат помимо Управления чрезвычайной готов¬
ности при президенте и министерства обороны вклю¬
чает специальные отделы министерств внутренних дел,
труда, торговли, Управления по делам мелких предпри¬
нимателей и т. п. Представители военных кругов захва¬
тывают многие государственные, в первую очередь пра¬
вительственные, посты.
Милитаризация государственного аппарата прояв¬
лялась также во все большем сближении его внешне¬
политических и внешнеэкономических звеньев с военно¬
разведывательными органами. Организационное начало
этому процессу было положено созданием в 1947 г. Со¬
вета национальной безопасности, который возглавил и
свел в единую систему «органов национальной безопас¬
ности» министерство обороны, ЦРУ и государственный
департамент. По мере появления при Совете все новых
координационных и контрольных органов в составе трех
названных учреждений создавались отделы и управле¬
ния для обеспечения межведомственной координации
внутри системы. В первую очередь это относится к «опе¬
ративным центрам» Пентагона, ЦРУ и госдепартамента,
действующим под руководством аналогичного центра в
Белом доме.
В США сочетание официальных органов с неофици¬
альными — один из кардинальных принципов построе¬
ния государственного аппарата в целом. Усиливая свое
влияние на государственный аппарат, монополии на¬
саждают в нем удобные для себя формы деятельности
и методы принятия решений. Наиболее яркое проявле¬
ние этого — разветвленная сеть неофициальных органов
(советов, комитетов, комиссий, рабочих групп и т. п.),
ставших неотъемлемой частью всех звеньев американ¬
183
ского государственного аппарата. Такие органы обычно
создаются на временной основе, не имеют определен¬
ных функций и четкой структуры, постояннр реоргани¬
зуются, сливаются и делятся вновь, что открывает мо¬
нополиям удобный и постоянный доступ к государствен¬
ным делам. Это в свою очередь дополняется сложными
неофициальными связями государственных учреждений
с множеством лоббистских организаций и «заинтересо¬
ванных групп», повседневными неофициальными контак¬
тами представителей монополий с правительственными
чиновниками.
В Англии сложился разветвленный аппарат государ¬
ственного управления. Центральное место в нем зани¬
мает правительство. Затем следуют министерства, воз¬
главляемые в большинстве случаев министрами — чле¬
нами правительства. Штат министерств в основном вер¬
буется из профессиональных чиновников постоянной
гражданской службы. Значительную роль в государ¬
ственном аппарате играют различного рода управления,
осуществляющие оперативное руководство национализи¬
рованными отраслями промышленности и другими госу¬
дарственными службами. Эти управления работают под
общим контролем соответствующих министров.
Правительство формируется премьер-министром, как
правило, из числа членов парламента, лидеров правя¬
щей партии. В него входят три основные группы ми¬
нистров. Первая — это главы отдельных министерств,
которые именуются министрами или государственными
секретарями. Вторая — так называемые государствен¬
ные министры — заместители министров, назначаемые в
наиболее крупных министерствах для обеспечения необ¬
ходимой координации их деятельности. В 1959 г. госу¬
дарственные министры были назначены в министерствах
иностранных дел, обороны, торговли. Третья — парла¬
ментские секретари, назначаемые для оказания помо¬
щи министрам, главам департаментов в исполнении их
парламентских обязанностей.
В середине прошлого века правительство состояло
из 19 человек (14 из них входили в кабинет, 5 были
вне кабинета). В 1949 г. в правительстве было 32 че¬
ловека (17 членов кабинета, 15 вне кабинета). Средняя
численность правительств в 50—60-х годах — 75—
80 человек (21—23 из них — члены кабинета). Прави-
1W
Схема 1
Структура аппарата федеральной исполнительной власти США
Исполнительное управление президента
Управление Белого дома
Совет национальной безопас¬
ности
Совет по внутренним делам
Административное и бюд¬
жетное управление
Совет по вопросам экономи¬
ческой политики
Экономический совет при
президенте
Национальный совет по
аэронавтике и космосу
Управление экономических
возможностей
Управление чрезвычайной готовности
Управление по науке и технике
Аппарат специального представителя
по торговым переговорам
Совет по международной экономической
политике
Управление по делам потребителей
Управление по внутриправительствен-
ным отношениям
Совет по охране окружающей среды
Управление политики в области средств
связи
Управление специальных действий по
предупреждению злоупотреблений нар¬
котиками
Государствен¬
ный департа¬
мент
Министер¬
ство фи¬
нансов
Министер¬
ство обор О’
ны
Министер¬
ство юсти¬
ции
Мини¬
стерство
внутрен¬
них дел
Министер-
этво сель¬
ского хо¬
зяйства
Министер¬
ство тор¬
говли
Минис¬
терство
труда
Министер¬
ство здраво¬
охранения,
образова¬
ния и социа¬
льного обес¬
печения
Министер¬
ствожилищ¬
ного строи¬
тельства и
городского
развития
Министер¬
ство тран¬
спорта
Независимые агентства
тельство Г Вильсона, сформированное в 1966 г.,
насчитывало 100 человек.
От правительства следует отличать кабинет, который
состоит из наиболее близких к премьер-министру сто¬
ронников по партии, возглавляющих важнейшие мини¬
стерства. Работа кабинета ранее строилась на неофи¬
циальных началах, но впоследствии положение измени¬
лось. При кабинете уже как официальном институте
сложился исполнительный аппарат — секретариат, в
штате которого работает свыше 100 человек. Секрета¬
риат контролирует выполнение решений, представляет
доклады премьер-министру, имеет право истребовать лю¬
бые документы у министерств для получения инфор¬
мации по тому или иному вопросу. Кроме секретариата
кабинета, при премьер-министре существует его личный
также достаточно многочисленный секретариат.
В связи-с расширением функций государственного
управления, в частности функции экономического регу¬
лирования, была поставлена задача обеспечения коор¬
динации деятельности государственного аппарата в эко¬
номической области. Еще в 30-х годах при секретариа¬
те кабинета был образован экономический отдел (ныне
он именуется Национальным советом экономического
развития), занимающийся разработкой экономической
политики правительства, и Центральное статистическое
бюро, осуществляющее руководство статистической дея¬
тельностью отдельных министерств (его статистические
данные служат материалом для составления программ
развития экономики).
После второй мировой войны при кабинете создает¬
ся научный отдел, а в 1970 г.— группа определения го¬
сударственных расходов, решающая вопросы долгосроч¬
ного программирования государственных расходов,
и Центральный штаб по анализу политики, работаю¬
щий под непосредственным руководством премьер-мини¬
стра и представляющий собой своеобразный «мозговой
трест» кабинета. Задача штаба состоит в критическом
анализе и синтезе политики, в выработке стратегиче¬
ских политических целей правительства, в согласовании и
координации политических решений. Это — основной орган
английской системы бюджетного программирования.
Другим структурным изменением, связанным с уси¬
лением координационных функций кабинета, явилось со¬
186
здание разветвленной системы комитетов кабинета, иг¬
рающих весьма важную роль в его деятельности. Число
и состав комитетов определяются премьер-министром.
Некоторые из них существуют постоянно, другие об¬
разуются ad hoc. Примечательно, что первым комите¬
том кабинета явился так называемый комитет обороны
и заморской политики, образованный в 1904 г. и играв¬
ший большую роль в проведении империалистической
колониальной политики Великобритании (первоначаль¬
но он именовался комитетом имперской обороны). В годы
первой и второй мировых войн он действовал в каче¬
стве военного кабинета. Комитет обороны и заморской
политики осуществляет высшее руководство вооружен¬
ными силами Великобритании. Он решает все карди¬
нальные вопросы внешней политики, координирует дея¬
тельность всех министерств в области строительства
вооруженных сил и подготовки к войне, ведает всеми
военными вопросами. Председатель комитета — премьер-
министр, члены — министры обороны, внутренних дел,
иностранных дел, финансов; в его работе принимают
участие представители высшего командования. При ка¬
бинете существует специальный комитет, направляющий
деятельность разведывательной службы, а также коми¬
теты внутренних дел, государственной безопасности,
чрезвычайного; положения, экономической политики,
по социальным вопросам, два законодательных ко¬
митета.
Характерной для Англии формой координации дея¬
тельности государственного аппарата является центра¬
лизация, объединение и слияние министерств, в резуль¬
тате чего образуются «суперминистерства» — гигантские
ведомства, сосредоточивающие в своих руках руковод¬
ство и регулирование отдельными областями и сферами
государственного управления. Если раньше рост цент¬
рального аппарата государственного управления сопро¬
вождался ростом числа министерств и ведомств (до пер¬
вой мировой войны в Англии существовало 21 министер¬
ство, в 1936 г. их было 35, а в 1963 — 42), то в послед¬
ние годы наметилась тенденция к слиянию, объединению
и централизации министерств.
В 1970 г. в Англии была проведена реорганизация
государственного аппарата, осуществившая функцио¬
нальную перестройку структуры министерств. Цель этой
реформы состояла в том, чтобы обеспечить соответствие
организационной структуры министерств стратегическим
установкам правительства. В основу разделения компе¬
тенции между министерствами положен функциональный
принцип: министерства группируются главным образом
в зависимости от характера выполняемых ими задач.
Суперминистерства создаются в наиболее важных отрас¬
лях государственного управления. По данным на 1973 г.
в Англии имеется 13 центральных министерств и ве¬
домств (министерства по делам гражданской службы,
внутренних дел, обороны, иностранных дел и по делам
Содружества, торговли и промышленности, казначейство,
министерства по делам окружающей среды, занятости,
сельского хозяйства, почт и телекоммуникаций, образо¬
вания и науки, здравоохранения и социального обеспе¬
чения, центральное ведомство информации).
Милитаризация — одна из важнейших тенденций в
развитии английской государственной машины — приве¬
ла к тому, что аппарат государственного управления ра¬
стет преимущественно путем расширения военно-поли¬
цейского аппарата.
Характерно, что первый опыт централизации и функ¬
циональной дифференциации аппарата в Англии коснул¬
ся именно органов управления в области обороны. На¬
чиная с 1946 г. был проведен ряд реформ по органи¬
зации управления вооруженными силами, причем каждая
из них представляла собой очередной шаг на пути ко
все большей централизации. Первый этап реформы —
создание в 1946 г. министерства обороны, на которое
была возложена задача координации всего управления
в области военных дел в рамках общей политики, одоб¬
ренной кабинетом. Руководство же отдельными видами
вооруженных сил оставалось в ведении трех самостоя¬
тельных ведомств (военного, военно-воздушных и воен¬
но-морских сил). Вторым этапом явилось расширение в
1957—1958 гг. полномочий министерства обороны в об¬
ласти руководства вооруженными силами. В 1964 г. про¬
водится реорганизация, в ходе которой создается еди¬
ный центр для руководства вооруженными силами.
Остальные военные ведомства были ликвидированы. Об¬
разцом для этой реформы послужил принцип построе¬
ния американского Пентагона и бывшего командования
немецкого вермахта.
1М
В государственно-политической жизни Франции боль¬
шую роль играют существующие при президенте так
называемые «Службы Елисейского дворца». Они фор¬
мируются из числа близких сотрудников президента,
пользующихся его особым доверием, назначаемых и сме¬
няемых президентским декретом. В состав этих служб
входят канцелярия, кабинет, генеральный секретариат
и особый штаб. Канцелярия, возглавляемая генеральным
секретарем, включает следующие отделы: юридический,
экономики и финансов, иностранных дел, социальных дел,
которые поддерживают непосредственно связи со служ¬
бами премьер-министра и министерствами, обеспечивают
президента информацией. Кабинет президента возглав¬
ляется директором и вкдючает личного секретаря прези¬
дента, его адъютантов, военного коменданта дворца, за¬
ведующего протоколом, чиновников по связи с прессой,
службу безопасности. Генеральный секретариат должен
обеспечивать личные связи президента республики
с главами государств, связанных с Францией со¬
глашениями о сотрудничестве, и обладать инфор¬
мацией, касающейся отношений между Францией и
этими государствами. Особый штаб занимается общими
вопросами военного характера. Сотрудничество в «Служ¬
бах Елисейского дворца» часто рассматривается как сту¬
пень к занятию высших политических должностей.
При премьер-министре Франции имеются так назы¬
ваемые «Службы отеля Матиньоль», куда входят кабинет
и генеральный секретариат премьер-министра.
Кабинет включает небольшое число близких сотруд¬
ников премьер-министра и следует его судьбе в случае
выхода его в отставку. Кабинет выполняет важные функ¬
ции политического, военного и организационного харак¬
тера, поддерживает постоянную связь премьер-министра
с министерствами, министрами, парламентариями, с пе¬
чатью и т. п.
Генеральный секретариат при премьер-министре (воз¬
главляемый генеральным секретарем) — постоянный ор¬
ган, обеспечивающий определенную преемственность
правительственной деятельности. На него возлагается
также обеспечение организационной стороны заседаний
совета министров. Генеральный секретарь — единствен¬
ный высший чиновник, присутствующий на заседаниях
совета министров и фиксирующий содержание выступле¬
1*9
ний, которые по традиции не включаются в специаль¬
ный протокол. Генеральный секретарь консультирует
премьер-министра по юридическим вопросам, связанным
с изданием нормативных актов.
Непосредственно при премьер-министре находятся ве¬
домства, возглавляемые членами правительства — госу¬
дарственными секретарями или так называемыми деле¬
гированными министрами. Такие ведомства часто созда¬
ются в новых областях (государственного регулирования
и обычно реорганизуются затем в министерства. Премь¬
ер-министру придан также целый ряд органов и уч¬
реждений, имеющих различное наименование, юридиче¬
ский статус и компетенцию. Их состав меняется, неко¬
торые из них имеют временный характер. К ним отно¬
сятся: межминистерский комитет научных и технических
исследований; консультативный комитет научных и тех¬
нических исследований; национальный комитет вод; ко¬
митет координации в области связи; генеральный секре¬
тариат межминистерского комитета по вопросам евро¬
пейского экономического сотрудничества; межминистер¬
ский комитет по вопросам профессионального обучения
и «социального продвижения»; юридическая и техниче¬
ская служба информации. В их число также входят
дирекция «Журналь офисьель», различные институты
и научные учреждения, например Международный ин¬
ститут государственного управления, Центр высших
административных исследований современных Аф¬
рики и Азии, Комитет истории второй мировой войны
и др.
Система министерств, их число и официальные на¬
именования определяются декретом президента о фор¬
мировании правительства, которым также назначаются
министры и государственные секретари. Ликвидация и
реорганизация министерств, равно как и смещение или
перемещение министров, государственных секретарей то¬
же производятся президентом республики по представ¬
лению премьер-министра. Число министерств в период
Пятой республики колеблется в пределах 20—30.
Расширение сферы деятельности государства, изме¬
нения политической обстановки в стране ведут к по¬
стоянным реорганизациям и появлению новых мини¬
стерств. В 1973 г. было создано три новых министер¬
ства: информации, административных реформ, по делам
190
Схема 2
Структура аппарата исполнительной власти Великобритании
Канцелярия
Кабинет
Генеральный
секретариат
Особый штаб
юстиции
Структура аппарата исполнительной власти во Франции (Пятая республика)
1
Службы презндек-
Министерства
экономики и финансов
национального образова¬
ния
устройства территории,
оснащения, жилья и ту¬
ризма
охраны природы и ок¬
ружающей среды
промышленного и науч¬
ного развития
труда, занятости и насе¬
ления
сельского хозяйства
и развития
здравоохранения и со¬
циального обеспечения
почт и связи
по делам ветеранов
н жертв войны
иностранных дел
внутренних дел
вооруженных сил
административных реформ
заморских департаментов и территорий. Ранее, в 1971 г.,
появилось министерство охраны природы и окружаю¬
щей среды.
Обычно министр — это политический деятель, член
парламента, принадлежащий к одной из правящих пар¬
тий (иногда беспартийный). Как уже отмечалось выше,
пребывание на министерском посту несовместимо с де¬
путатской деятельностью. Выйдя в отставку, бывший
министр вновь обретает статус депутата. Государствен¬
ный секретарь при министре — второе после него лицо
в министерстве.
Во Франции сложился специальный аппарат, заня¬
тый координацией деятельности различных министерств
и ведомств. Это межминистерские советы, занимающие¬
ся решениями той или иной проблемы. В них все чаще
председательствует президент республики. Некоторые из
таких узких советов имеют постоянный характер: на¬
пример, комитет национальной безопасности, комитет
иностранных дел.
В ФРГ государственным органом, в котором сосредо¬
точены все нити правительственной политики, является
так называемое Ведомство федерального канцлера. Со¬
здание такого центрального правительственного штаба
связано с предоставлением бундесканцлеру по кон¬
ституции ФРГ права «устанавливать основные положе¬
ния политики» (ст. 65).
Ведомство федерального канцлера (ВФК) подготав¬
ливает все решения, заявления и выступления главы
правительства. Оно координирует и контролирует при
помощи целого штата референтов работу всех мини¬
стерств, поддерживает связи между правительством и
монополистическими объединениями. Для решения всех
этих задач создан разветвленный аппарат, который не¬
прерывно совершенствуется. В составе ВФК пять отде¬
лов. Первый из них занимается подготовкой законо¬
проектов, назначением высших чиновников федерации,
совершенствованием структуры всего аппарата управле¬
ния. Второй — проблемами внешних сношений и оборо¬
ны ФРГ. В ведении третьего отдела — формулирование
общих начал внутренней политики и подготовка кон¬
кретных правительственных мероприятий. Он тесно свя¬
зан с бундестагом, бундесратом, канцелярией президен¬
та и министерством внутренних дел. Четвертый отдел
191
координирует всю экономическую и финансовую полити¬
ку, осуществляемую государственными учреждениями
ФРГ. На пятый отдел возложены задачи долгосрочного
и краткосрочного прогнозирования и планирования пра¬
вительственной политики.
В 1958 г. из Ведомства федерального канцлера в
самостоятельную единицу выделилась Служба прессы
и информации (СПИ) федерального правительства, ко¬
торая тесно связана с ВФК через руководителя личного
бюро канцлера и представляет собой орган, контроли¬
рующий в централизованном порядке всю пропагандист¬
скую деятельность не только государственных учрежде¬
ний, но в известной мере и частных предприятий, рабо¬
тающих в области информации.
Ведомству федерального канцлера подчинена Феде¬
ральная разведывательная служба (ФРС), являющаяся
одним из важнейших инструментов политического при¬
нуждения.
Наряду с Ведомством федерального канцлера суще¬
ствует так называемое Бюро канцлера (БК), которое
часто не ограничивается лишь технической стороной по¬
вседневной деятельности главы правительства.
Функции централизации и координации деятельности
исполнительной власти в ФРГ выполняет система меж¬
ведомственных комитетов кабинета министров. Их роль
и число непрерывно возрастают (в 1969 г. их было
уже 10). Таковы межведомственные комитеты кабинета
министров по экономическим, социальным проблемам,
по вопросам научных исследований и образованию, фи¬
нансированию, аграрным мероприятиям. Специальный
комитет занимается с 1968 г. вопросами реформы пра¬
вительства и администрации. Особый комитет рассле¬
дует беспорядки в университетах. К числу межведом¬
ственных комитетов относится так называемый Совет по
вопросам обороны. Задача комитетов — выработка единой
линии различных министерств в решении общих проблем.
Важнейшие задачи координации и контроля за ра¬
ботой всего административного аппарата решает не¬
официальный Совет статс-секретарей министерств. Этот
орган, получивший в немецкой литературе наименова¬
ние «кабинета призраков», находится вне какого-либо
контроля со стороны общественности и парламента. Он
представляет собой верхушку министерской бюрократии
192
й функционирует наряду с кабинетом министров, со¬
храняя преемственность даже при персональной смене
министров и выступая тем самым как постоянная управ¬
ляющая корпорация.
Преемственность статс-секретарей столь удобна ру¬
ководящей правительственной верхушке, что даже после
прихода к власти в 1969 г. правительства, возглавляе¬
мого социал-демократами, из 26 статс-секретарей было
отстранено от должности только 13.
В 1967 г. решением правительства ФРГ в некоторых
министерствах была учреждена должность парламент¬
ских статс-секретарей (наряду со статс-секретарями ми¬
нистерств). В настоящее время они имеются при всех
министерствах. Создание этих новых должностей оправ¬
дывалось необходимостью установления более тесных
связей между правительством и парламентом, в частно¬
сти его партийными фракциями. В действительности же
было создано еще одно звено административного аппа¬
рата, помогающее правительству со всем его развет¬
вленным механизмом оказывать влияние на парламент.
Кроме того, парламентские секретари популяризируют
мероприятия правительства среди общественности, и на¬
лаживают его контакты с предпринимательскими и ины¬
ми союзами. Не случайно сама мысль о создании долж¬
ности парламентских статс-секретарей исходила из
среды крупных предпринимателей и министерской бю¬
рократии.
Таким образом, и в ФРГ существует разветвленный
и мощный централизованный аппарат, непосредственно
или косвенно связанный с главой исполнительной вла¬
сти и определяющий направление деятельности всех дру¬
гих ее звеньев.
Специфика системы министерств ФРГ состоит не в
наличии большого числа министерств (оно колебалось
от 15 до 20), а в существовании обширного межмини¬
стерского и надминистерского аппарата, о котором уже
шла речь выше. Весьма существенно и то обстоятель¬
ство, что перечень министерств ФРГ в решающей мере
зависит от инициативы бундесканцлера, определяющего
основы политического курса страны, а вместе с тем и не¬
обходимость существования тех или иных министерств.
Заслуживающей внимания особенностью построения
системы министерств является и то, что федеральные
7 Заказ № 2732
19Э
министерства в ряде случаев совпадают по своим на¬
званиям и функциям с министерствами в землях, хотя
согласно конституции многие отрасли государственного
управления в принципе относятся к ведению земель. Та¬
кое совпадение номенклатуры министерств — явный при¬
знак идущего процесса централизации государственного
руководства.
Значительно важнее количественных изменений ми¬
нистерского аппарата его качественные изменения, от¬
ражающие процесс приспособления традиционных мини¬
стерств к новым задачам. Так, министерство внут¬
ренних дел ФРГ не только занимается подготовкой
важнейших законопроектов по вопросам внутренней жиз¬
ни страны, но и руководит Федеральным ведомством по
защите конституции (контрразведка), гражданской обо¬
роной и погранвойсками (т. е. силами, которые могут
быть применены внутри страны в случае серьезных по¬
литических осложнений). Ему вменены в обязанность
изучение принципиальных вопросов внутренней полити¬
ки, а также проведение советологических исследований
и изучение международных проблем.
Еще интенсивнее развиваются министерства, связан¬
ные с военными вопросами и экономическим регули¬
рованием. Вопреки Потсдамскому соглашению западные
державы не только не приняли мер, направленных на
искоренение милитаризма в стране, но, напротив, спо¬
собствовали тому, что ФРГ оказалась одним из важней¬
ших звеньев военной системы НАТО. Военное министер¬
ство ФРГ, будучи руководящим милитаристским центром,
представляет собой в то же время крупнейший федераль¬
ный орган управления. В 1972 г. в него входило 5500
военных и гражданских лиц. Показательна динамика
бюджетных расходов по министерству обороны: от
7,6 млн. марок в 1958 г. до 19,8 млн. марок в 1967 г.20
Рост военного аппарата находит выражение не только в
расширении органов министерства обороны, но и в том,
что в других министерствах появляются специальные
структурные подразделения, занятые военными вопроса¬
ми. К числу таких министерств относятся министерства
внутренних дел, экономики, финансов, транспорта и др.
20 «Statistisches Jahrbuch 'der BRD», 1960, 8. 422, 434; 1969,
S. 394, 402; «Woche im Bundestag», 1972, N 17, S. 10.
194
Одно из центральных мест в структуре западногер¬
манских министерств занимает министерство экономики.
Не случайно министр экономики, экономист по профес¬
сии, Л. Эрхард был некоторое время бундесканцлером
ФРГ, а несколько позже министр экономики К. Шил¬
лер играл важную роль в политической жизни ФРГ.
Не рассчитывая сразу же после войны на немедленное
восстановление политического престижа страны, а тем
более ее военного потенциала, правящие круги сконцен¬
трировали особое внимание на проблемах экономической
реконструкции. В послевоенных условиях государствен¬
ное руководство западногерманской экономикой осущест¬
влялось под девизом сохранения «социального рыноч¬
ного хозяйства». Регулируя инвестиции, в известной мере
структуру экономики, цены, условия сбыта и заработную
плату, государственные экономические органы высту¬
пали как весьма активные рычаги восстановления по¬
зиции и структуры западногерманского монополистиче¬
ского капитала.
Экономические министерства ФРГ руководят целой
системой формально самостоятельных организаций на
местах. Министерство экономики имеет свои представи¬
тельства в таких крупнейших промышленных центрах,
как Дюссельдорф и Эссен, а министерство продоволь¬
ствия, сельского и лесного хозяйства располагает более
полутора десятками исследовательских бюро, занимаю¬
щихся различными отраслями сельскохозяйственного
производства. Весьма существенно, что министерство
экономики выполняет не только чисто управленческие
функции. На него возложена также миссия быть про¬
водником идеи «социального партнерства» труда и капи¬
тала и проводить идеолого-пропагандистские мероприя¬
тия, выдержанные® этом духе.
Значительный рост за последние годы обнаруживает
государственный аппарат руководства образованием и
научной деятельностью. На министерство образования и
науки возложена разработка перспективных планов раз¬
вития системы образования, решение назревших проблем
высшей школы, координация всей деятельности федера¬
ции и земель в области образования и науки. Таким
образом, это министерство должно решать крупные про¬
блемы, затрагивающие важные аспекты общественно-по¬
литической жизни страны (например, проблему реформы
195
7*
высшей школы, что затрагивает интересы широких
слоев интеллигенции и студенчества, являющегося ак¬
тивной политической силой).
Структура западногерманской системы министерств
явственно отражает усиление идеологической деятельно¬
сти современного буржуазного государства. В ФРГ дол¬
гие годы существовали министерства «по общегерман¬
ским вопросам» и «по делам перемещенных лиц», глав¬
ной задачей которых была идеологическая деятельность,
направленная против ГДР. В 1969 г. второе из этих
министерств было слито с министерством внутренних
дел, а первое преобразовано в министерство «внут-
ригерманских отношений». От деятельности этого мини¬
стерства практически будет зависеть конкретная реали¬
зация Договора об основах отношений между двумя гер¬
манскими государствами.
Практика ФРГ — еще одно свидетельство важной ро¬
ли, которая принадлежит в системе государственного
управления всякого рода полуофициальным и неофи¬
циальным органам, имеющим своей целью прежде всего
поддержание связей между правительственным аппара¬
том и монополиями. Здесь официально признана прак¬
тика совещаний предпринимательских союзов с мини¬
стерствами, правительственными и парламентскими ко¬
митетами. В положениях о работе федеральных мини¬
стерств прямо указывается, что референты министерств
«могут заслушивать» мнения предпринимательских сою¬
зов. Особенно часто инициатором обращений в федераль¬
ные министерства выступает Федеральное объединение
германской индустрии. Предпринимательские союзы
представлены, почти в 50 отраслевых комитетах и сове¬
тах, работающих при министерстве экономики ФРГ. Эти
и другие факты дали западногерманскому социологу пра¬
во сделать вывод о том, что одна из важнейших функ¬
ций государства состоит практически в том, чтобы при¬
водить «развитие и функционирование крупных экономи¬
ческих групп в соответствие с «интересами общества»,
а иными словами,— интересы общества с интересами
этих групп, т. е. с интересами и логикой капитала»21.
21 U. J а е g g i. Macht und Herrschaft in der BRD. Koln — Opladen,
1969, S. 77.
196
Схема 4
Структура аппарата исполнительной власти ФРГ (1973 г.)
Президент
республики
Бюрократия — основа исполнительной власти
Во все времена существования буржуазного государ¬
ства бюрократический аппарат обеспечивал, а подчас и
определял не только повседневную работу механизма
исполнительной власти и реализацию ее задач, но и
преемственность в осуществлении ее функций. Западно¬
германский политолог Т. Эльвейн пишет в этой связи:
«День за днем управленческие органы, контроль за ко¬
торыми весьма условен, принимают целый ряд решений,
каждое из которых в отдельности чаще всего не пред¬
ставляется принципиальным, между тем как все они в
совокупности сильнейшим образом влияют на жизнь
и практическую деятельность государства»22.
О росте этого аппарата во всех без исключения бур¬
жуазных государствах говорят весьма красноречивые
цифры. Если в 1900 г. число федеральных чиновников в
США несколько превышало 200 тыс., то в настоящее
время их насчитывается более 2,5 млн. За последние
70 лет расходы правительства Англии на содержание
одного только аппарата экономического регулирования
выросли в 5 раз; в целом же за последние 150 лет
число государственных служащих возросло в 40 раз.
В Западной Германии к концу 60-х годов на государ¬
ственной службе состояло около 3 млн. человек.
Разумеется, эта цифра охватывает огромную армию ра¬
бочих и служащих железных дорог, почтового ведом¬
ства, учителей, врачей и т. д. Но даже сам централь¬
ный управленческий аппарат вырос в ФРГ с 1952 г.
по 1957 г. в 2,5 раза и к 1968 г. достиг численности
в 280 тыс. человек23. Особенно быстрыми темпами ра¬
стет персонал военных ведомств, а также органов эко¬
номического регулирования. Бюрократический аппарат
разбухает как в центре, так и на местах. Причем если
для ФРГ, например, весьма характерен численный рост
бюрократического аппарата земель, то в США или Япо¬
нии происходит подмена местных органов различными
филиалами центральных учреждений. Показательно, что
в США на периферийный аппарат приходится 9/ю всех
22 Т. Е 11 w е i n, Das Regierungssystem der BRD. Koln — Opladen,
1965 S. 369
23 DdZ, 1970, N 23, S. 18—19; DoV, 1970, N 13-14, S. 447.
198
федеральных служащих. Центральный государственный
аппарат Японии, численность которого превышает
820 тыс. человек, охватывает всю страну. Рядом ми¬
нистерств созданы управления по административным
районам страны, по префектурам или в отдельных
городах.
Но дело не только в количественном росте государ¬
ственного аппарата управления. Постоянно расширяют¬
ся административные полномочия государственной служ¬
бы. Увеличивается участие чиновничества в законода¬
тельном процессе, в подготовке текстов законопроектов.
Самостоятельная роль чиновничества возрастает даже
по отношению к министрам, возглавляющим конкрет¬
ные ведомства, ибо на пост министра обычно назна¬
чается политический деятель, а не специалист в дан¬
ной области.
Руководящие постоянные чиновники министерств
практически вершат их дела, оказывают решающее влия¬
ние на процесс принятия управленческих решений.
В последние десятилетия, отмеченные научно-техни¬
ческой революцией, развитием функций современного
буржуазного государства, стремительным ростом госу¬
дарственного аппарата, меняется социальная структура
армии государственных служащих. Эта среда в целом
перестает быть «элитарным» образованием периода аб¬
солютизма или становления буржуазного государства.
Все большая часть рядовых чиновников вливается в на¬
емную армию труда, по характеру своей работы, уров¬
ню жизни, идеологии приближающуюся к массе населе¬
ния, занятого в негосударственной сфере. Появляются
такие немыслимые ранее организации, как профсоюз чи¬
новников и полицейских ФРГ. Даже в цитадели совре¬
менного капитализма — США — государственные слу¬
жащие нередко принимают участие в борьбе трудящихся
за свои права, включаются в антивоенное движение.
Особенно показательна в этом отношении состоявшаяся
в начале 1970 г. первая в истории США забастовка
почтовых работников, охватившая всю страну. С про¬
тестами против вторжения американских войск в Кам¬
боджу открыто выступили многие сотрудники министер¬
ства здравоохранения, образования и социального обе¬
спечения и ряд сотрудников государственного департа¬
мента.
199
Перед господствующими в империалистических госу¬
дарствах социально-политическими силами возникает
серьезная задача — обеспечить благонадежность бюро¬
кратического аппарата. В этом отношении особая
роль возлагается на его верхушку. Именно высшие чи¬
новники государственного аппарата располагают дей¬
ствительной властью и именно через них монополии обе¬
спечивают свое господство над этим аппаратом. Они
вербуются почти исключительно из высших слоев бур¬
жуазного общества и оказывают огромное влияние на
политику. В силу исторических причин, традиций, тес¬
ной связанности с судьбами господствующих политиче¬
ских сил верхушка бюрократии в современных империа¬
листических государствах по-прежнему носит черты ка¬
стовости. Правда, теперь такие качества претендентов
на занятие государственных должностей, как принадлеж¬
ность к дворянскому сословию, утратили свое значение,
однако социальное происхождение и среда играют очень
большую роль. Не менее важно и то, что представители
высшей государственной бюрократии сами образуют
особую социальную группу элитарного характера.
Анализируя обширный статистический материал, за¬
падногерманский социолог В. Цапф приходит к выводу:
«Число чиновников из низших слоев общества крайне
незначительно. Ни для какой другой социальной груп¬
пы возможности подготовки и продвижения на высшие
посты, в том числе на высокие служебные посты, не
ограничены в такой мере, как для индустриальных ра¬
бочих, которые в количественном отношении все еще
являются самой большой группой населения» 24.
В современных условиях социальное лицо руководя¬
щего слоя государственной бюрократии во всех бур¬
жуазных государствах определяется его связями с моно¬
полиями. Между аппаратом государства и руководством
капиталистической экономики происходит постоянный
обмен кадрами.
Так, в докладе Комиссии гражданской службы США
(ноябрь 1969 г.) о результатах обследования 28 тыс.
руководящих работников федерального исполнительного
аппарата отмечается, в частности, что менее половины из
2* Цит. по: DdZ, 1970, N 23, S. 19.
200
них дослужились до руководящих постов, работая по¬
стоянно в государственном аппарате. В докладе при¬
знается факт непрекращающегося притока в аппарат ра¬
ботников из «частного сектора» на уровне как руководя¬
щего, так и среднего звена 25.
Наиболее непосредственно связь бюрократии и моно¬
полий проявляется в тех случаях, когда одни и те же
лица занимают ключевые посты в центральных органах
государства и в ведущих промышленных корпорациях.
Тесные личные связи финансовой олигархии и централь¬
ных органов управления, как правило, скрыты от обще¬
ственности и редко становятся достоянием гласности.
Чаще всего они обнаруживаются после того, как, выйдя
в отставку, чиновник становится директором или членом
правления компании либо фирмы, близко соприкасаю¬
щейся по роду своей деятельности с тем министерством,
в котором он занимал руководящий пост. В Англии с
1952 по 1962 г. стали членами правлений крупных ком¬
паний и фирм 82 высших чиновника министерства авиа¬
ции, 11 — министерства военно-воздушных сил, 12 — ад¬
миралтейства, 2 — обороны, 2 — министерства по воен¬
ным делам 26.
В ФРГ свыше 40% государственных служащих, ра¬
ботающих в сфере управления экономикой, перешли в
государственный аппарат из монополистических концер¬
нов. То же самое относится к руководящим чиновникам
министерства иностранных дел и министерства обороны.
Особенно высок процент таких чиновников в Федераль¬
ном ведомстве прессы и информации при правительстве
ФРГ (около 90%)27.
Одним из важнейших средств, направленных на за¬
крепление особого положения бюрократии, является со¬
здание специальной системы государственной службы,
основанной на принципах бюрократической иерархии, на¬
саждения духа кастовости, ограждения чиновников от
прогрессивных идей.
Формально замещение федеральных должностей про¬
исходит в США по так называемой «системе заслуг»
25 «Report of the Bureau of Executive Manpower, US Civil Service
Commission», November 1969; «Public administration Review» (Chica¬
go), March-April 1970, p. 175, 177.
26 «Times», 6.II 1963.
27 Cm. DdZ, 1970, N 23, S. 20.
201
(т. е. с учетом квалификации и пригодности к данной
должности, выявляемых во время экзаменов, которые
требуется сдать для поступления на государственную
службу). Однако «система добычи» (т. е. дележа госу¬
дарственных постов между представителями победившей
на выборах партии) и «патронаж» (предоставление пос¬
тов сторонникам победившего кандидата в знак благо¬
дарности за поддержку) сохраняют значение, особенно
когда речь идет о «политических постах».
Государственная служба в Англии в своих основных
чертах сложилась столетие назад. До 1972 г. сохраня¬
лось деление служащих на три основных класса — адми¬
нистративный, исполнительский, канцелярский. Принад¬
лежность к классу определяется местом чиновника в
иерархии гражданской службы.
Порядок набора государственных служащих в Англии
также сложился в конце XIX в. Реформой 1870 г.
были введены конкурсные экзамены, которые позволяют
регулировать в нужном направлении подбор чиновни¬
чества.
В соответствии с рекомендациями комитета Фултона,
работавшего с 1966 по 1968 г., в государственном ап¬
парате управления появился департамент по делам го¬
сударственной службы. Общее руководство им возложе¬
но непосредственно на премьер-министра.
Департамент по делам государственной службы осу¬
ществляет общее руководство государственной службой;
контролирует оплату государственных служащих, струк¬
туру аппарата, правила набора и продвижения по служ¬
бе; координирует государственную политику в отношении
заработной платы всех лиц, занятых в публичном сек¬
торе.
Во Франции понятие «публичная» (государственная)
служба охватывает все звенья государственного аппа¬
рата, включая и местное управление, которое находит¬
ся под строгим центральным контролем. «Гражданская»
служба — к ней относятся отдельные категории служа¬
щих центрального аппарата — выступает как часть «го¬
сударственной». Деление гражданских служащих на
классы (так называемая классификация служащих) по¬
строено во Франции так, чтобы обеспечить занятие ос¬
новных руководящих должностей представителями при¬
вилегированных слоев. Эта система весьма сложна.
202
Декрет от 14 марта 1962 г. «Об особом Статусе слу¬
жащих гражданской администрации» устанавливает три
класса функционеров: высший класс, первый класс, вто¬
рой класс, причем первые два делятся на 7, а третий
на 8 ступеней.
Система аттестации используется как средство кон¬
троля и стимулирования служащих, как способ устране¬
ния из государственного аппарата неугодных лиц. Дек¬
рет от 14 марта 1962 г. набор и подготовку высших госу¬
дарственных служащих передал межминистерской
комиссии, возглавляемой президентом республики, что
позволило президенту держать под своим непосредст¬
венным контролем всю гражданскую службу.
Целый ряд должностей в силу закона может быть
заполнен только лицами, имеющими диплом Высшей
нормальной школы, Политехнической школы, Нацио¬
нальной школы администрации.
Именно выпускниками этих привилегированных
школ, доступ в которые практически закрыт для
представителей трудящихся, заполняется большинство
ключевых постов в государственном аппарате Франции.
Вместе с тем институт обязательного продвижения по
службе в зависимости от выслуги лет делает возможным
известное продвижение по иерархической лестнице и
для служащих из менее привилегированных слоев насе¬
ления. Однако в таком порядке замещается лишь чет¬
верть должностей центральной администрации.
Характеризуя организацию бюрократического аппа¬
рата в том виде, как он сложился в ФРГ за 20 лет
ее существования, западногерманский государствовед
Е. Менцель писал: «Современное право публичной слу¬
жбы представляет собой пеструю мозаику самых раз¬
личных восприятий недавнего прошлого: кайзеровской
Германии, Веймарского периода, эпохи национал-социа¬
лизма и оккупационного режима и лишь в самой огра¬
ниченной степени содержит новое регулирование, рож¬
денное в рамках самой Федеративной Республики» 28.
Наиболее характерной чертой законодательства ФРГ
о государственной службе является сохранение институ¬
та профессионального чиновничества и выделение’ его
28 DoV, 1969, N 15/16, S. 513.
203
как особого привилегированного слоя по сравнению ć
другими лицами, находящимися на государственной
службе. Сама конституция ФРГ пошла по этому пути.
Раздел 5 ст. 33 Основного закона гласит: «Право го¬
сударственной службы должно быть урегулировано с
учетом традиционных принципов права профессиональ¬
ного чиновничества». Именно так и развивалось зако¬
нодательство ФРГ, направленное на сохранение касто¬
вого, сословного западногерманского чиновничества, что
представляет особую опасность для страны, где соот¬
ветствующий дух десятилетиями насаждался самыми ре¬
акционными режимами.
Федеральный закон о чиновничестве 1953 г. в редак¬
ции 1965 г.29 возложил на чиновников обязанность
«всем своим поведением подтверждать верность основам
свободного демократического строя в духе Основного
закона и выступать за сохранение этого строя» (§ 35).
За чиновниками признается право заниматься политиче¬
ской деятельностью, однако с соблюдением «умеренно¬
сти и сдержанности», подобающих их положению и обя¬
занностям.
Закон о чиновничестве не содержит прямых запретов
в отношении участия чиновников в деятельности полити¬
ческих партий, однако он воспроизвел положение Вей¬
марской конституции о том, что «чиновник служит все¬
му народу, а не партии», подчеркнув тем самым особый,
кастовый характер чиновничества.
Картина законодательных норм ФРГ, регулирующих
положение чиновничества, будет неполной, если не до¬
бавить, что в 1951 г. в ФРГ был принят так называе¬
мый закон о регулировании правоотношений лиц, под¬
падающих под действие главы 131 Основного закона30.
Речь шла по существу о восстановлении в правах чи¬
новников, работавших в гитлеровском государственном
аппарате. Этот закон открыл доступ в министерства и
ведомства ФРГ десяткам тысяч бывших нацистов. В то
же время акт правительства от 19 сентября 1950 г. за¬
претил находиться на государственной службе членам
прогрессивных организаций. Первой в списке этих ор¬
ганизаций стояла Коммунистическая партия Германии.
2» BGB1, 1965, 1, S. 1776.
30 BGB1, 1951, S. 307.
204
& январе 1972 г. конференция премьер-министров
западногерманских земель приняла решение, препят¬
ствующее принятию на государственные должности сто¬
ронников «радикальных» организаций. Практика пока¬
зала, что это решение направлено против последователь¬
но демократических сил ФРГ.
С приходом к власти СДПГ наметились известные
трения между устоявшейся бюрократической верхушкой
и новой правительственной властью. Но если смена вер¬
хушки может быть осуществлена со ссылкой на «поли¬
тический характер ее деятельности», то вся основная
масса чиновничества, вошедшая в аппарат в эпоху Аде¬
науэра и его преемников, надежно защищена нормами,
оберегающими неприкосновенность чиновничьего сосло¬
вия. Только в 1970 г. бундестаг принял решение о создан
нии специальной комиссии, призванной рассмотреть воп¬
рос о «модернизации государственной службы».
Сложившаяся практика формирования и деятельно¬
сти административного аппарата в капиталистических
странах вызывает резкую критику демократических сил
и прогрессивных общественных организаций, требующих
ликвидации его социальной замкнутости и изменения
бюрократических методов деятельности.
Крупные монополистические объединения и фирмы
зачастую имеют возможность предоставить своим слу¬
жащим лучшие условия (в том числе оплату труда),
чем государственные учреждения. Поэтому даже в пра¬
вительственных кругах нередки голоса, требующие из¬
вестных реформ государственной службы, прежде всего
в отношении ее инженерно-технического звена.
Глава IV
Парламент
Общая характеристика
^.Становление буржуазного строя сопровождалось гос¬
подством представления о том, что только парламент
вправе издавать законы и определять политику прави¬
тельства. Правительство же рассматривалось как испол¬
нитель воли парламентского большинства. Однако даже
в эпоху домонополистического капитализма «верховенст¬
во парламента» в политической действительности вы¬
глядело значительно скромнее, чем это изображали бур¬
жуазные идеологий
О расцвете парламентаризма («парламентарной вла¬
сти») в доимпериалистическую эпоху можно говорить
применительно к Англии, отчасти — к Франции после кру¬
шения бонапартизма и поворота массы крестьян к рес¬
публике, до некоторой степени — к США в период так
называемого «правления конгресса» (80—90-е годы прош¬
лого века). Политической основой парламентаризма в
этих странах было абсолютное, ничем не ограниченное,
прямое и открытое господство буржуазии, которому ни¬
что не угрожало. Рабочий класс Англии и США еще не
выступил на политическую арену как самостоятельная
сила; во Франции он еще не оправился от поражения,
нанесенного ему в 1871 г.
^При империализме происходит упадок политического
влияния парламента, хотя процесс этот сложен и отнюдь
не прямолинеен. Два основных фактора обусловили па¬
дение удельного веса и роли парламента в механизме
буржуазной государственности.
Первый — расширение избирательного права и рост
представительства трудящихся и левых сил в парламен¬
206
те, возможность оппозиции правящей буржуазии со сто¬
роны ее классовых противников.
Второй — процесс сращивания монополистического
капитала с государственным аппаратом. Правительство
и его бюрократическо-чиновничий аппарат — гораздо бо¬
лее гибкий, оперативный и менее подверженный воздей¬
ствию общественного мнения и избирательного корпуса
инструмент политической власти, чем парламент. Как
только исполнительная власть достаточно тесно перепле¬
лась с монополистическим капиталом, она была превра¬
щена в основное звено государственного механизма.’
Если- правительство в полной мере представляет ссь
бой комитет по управлению делами монополистиче¬
ской буржуазии, то парламент выражает скорее интере¬
сы всего класса буржуазии. Если правительство подвер¬
гается чуждым ему в политическом отношении влияниям
только извне, то парламент неоднороден внутри.
Уже в начале нашего века механизм политической
власти почти всех развитых капиталистических стран
в той или иной степени отразил этот процесс, причем
в каждой стране он имел свою специфику, определяю¬
щуюся прежде всего особенностями исторического раз¬
вития и исторически сложившимися формами й инсти¬
тутами, в частности двухпартийной или многопартий¬
ной системами, парламентарной или президентской фор¬
мами правления.
В США В. Вильсон был первым, кто с профессор¬
ской кафедры выступил против «правления конгресса»,
а затем практически подтвердил свою позицию на посту
президента страны.
Значительную роль в процессе превращения прави¬
тельства в основное звено государственной машины сы¬
грала институциализация буржуазных политических пар¬
тий, приведшая к объединению руководства государст¬
венного аппарата с руководством партий. Партия боль¬
шинства или блок партий большинства, лидеры которых
образовывали правительство, получила возможность, ис¬
пользуя сцементированные партийной дисциплиной голо¬
са своих членов, игнорировать мнение оппозиции.
В подавляющей своей части буржуазные парламента¬
рии стали винтиками той партийной машины, у рыча¬
гов которой стояло либо правительство, либо претен¬
денты на его образование.
207
Тенденция упадка политического влияния и роли
буржуазного парламента в эпоху империализма была
глубоко проанализирована В. И. Лениным. Он не раз
писал о превращении парламентов в «говорильни», «бол¬
тающие корпорации», все больше отстраняемые от дей¬
ствительных рычагов власти, разоблачал коррупцию,
карьеризм, демагогию, обман избирателей, наглядно про¬
демонстрированные практикой буржуазного парламен¬
таризма I Вместе с тем В. И. Ленин указывал на прин¬
ципиально важную роль парламента в политической
организации буржуазного общества и подчеркивал не¬
обходимость использования парламента коммунистами
и рабочим движением в целом.
В период между двумя мировыми войнами процесс
свертывания парламентаризма достиг апогея в практи¬
ке фашистской государственности. В Германии, Ита¬
лии, Португалии и Испании (после 1939 г.) по сущест¬
ву вообще не имелось представительных учреждений,
принципы буржуазного парламентаризма были отброше¬
ны и заменены идеями вождизма и корпоративизма. И в
Италии, и в Веймарской Германии парламент оказался
не в состоянии преградить фашизму путь к власти.
В США после «великого кризиса» и «Нового курса»
Ф. Рузвельта позиции президента и его исполнительно¬
го аппарата еще более укрепились, а позиции конгрес¬
са, наоборот, ослабли. В Англии парламентская оппози¬
ция могла лишь критиковать политику правительства
без серьезных шансов изменить ее. Конечно, иногда пар¬
ламенту это удавалось, но такие случаи были столь
редки, что упоминание о них перекочевывало из одного
учебника в другой.
Франция в период между двумя мировыми войнами
знала годы значительной активизации политического по¬
тенциала парламента. Речь идет о -Народном фронте
1935 г., создании левого парламентского большинства —
и соответственно правительства — на основе консолида¬
ции левых сил. Народный фронт стал возможен благо¬
даря значительному, в отличие от США и Англии, пред¬
ставительству коммунистической партии во французском
парламенте (коммунистическая фракция в палате депу-
1 См. например: В. И. Ленин. Полное собрание сочинений,
т. 25, стр. 75; т. 33, ctd. 47—48; т. 35, стр. 109.
татов насчитывала 72 члена, в сенате был лишь один
ее представитель — М. Кашен). Однако Народный фронт
оказался недолговечным, и одной из важнейших причин
этого явилось активное противодействие ему со стороны
аппарата исполнительной власти.
К моменту окончания войны очень многие капита¬
листические страны оказались перед необходимостью
решения ряда важных проблем, традиционно относивших¬
ся к компетенции лишь высших представительных уч¬
реждений. Так, только представители населения Фран¬
ции были правомочны заменить утратившие авторитет
государственные учреждения Третьей республики новы¬
ми учреждениями. Только парламент мог национализиро¬
вать в Англии отдельные отрасли промышленности, а ло¬
зунг национализации занимал немаловажное место в
предвыборных обещаниях лейбористов 1945 г. Только
представительный орган мог решить, каким должно стать
итальянское государство после разгрома фашизма.
Немало буржуазных политических деятелей, учиты¬
вая дискредитацию фашистских методов и форм «вож¬
дизма», стремились поднять авторитет парламента и
тем самым поддержать в народе веру в буржуазную
демократию.
Таким образом, обстановка антифашистского демо¬
кратического подъема первых послевоенных лет способ¬
ствовала активизации политической роли парламента и
известному росту его престижа. Коммунистическим и
другим прогрессивным партиям Западной Европы уда¬
лось превратить парламент в арену результативной борь¬
бы за насущные социально-экономические и политиче¬
ские демократические требования.
Однако дальнейшее развитие показало, что продол¬
жает действовать тенденция к свертыванию парламента¬
ризма, превращению его в фикцию, лишенную демокра¬
тического содержания.
Бурное развитие государственно-монополистического
капитализма дало новый толчок «министериализму», т. е.
усилению правительственной власти (в том числе и в
значительной мере за счет прерогатив парламента), ибо
для теснейшего переплетения монополий с государствен¬
ным механизмом прежде всего симптоматично и наибо¬
лее значимо слияние монополистического капитала с
правительственной властью, верхушкой бюрократическо¬
го?
го аппарата (что не исключает, разумеется, лоббизма
и других форм воздействия монополий на парламент).
Политическое и идеологическое значение парламента
как своеобразной арены подведения итогов конкурент¬
ной борьбы партий, избирательных кампаний, а иногда
и оценки наиболее ответственных правительственных кур¬
сов в большой мере сводится на нет незначительной
ролью парламента в сфере государственного управления,
принятия политических решений и падением его удель¬
ного веса даже в такой области, как правотворчество.
В литературе отмечалось, что, перенеся центр тяже¬
сти в государственном управлении с парламента на пра¬
вительство, монополистический капитал не затронул са¬
мой конституционной системы и это привело к тому, что
фактический и юридический статусы парламента оказа¬
лись оторванными друг от друга 2.
В общем это положение верно отражает процесс раз¬
вития министериализма. Оно справедливо для характери¬
стики таких стран, как США, где последовательное уси¬
ление президентской власти связано не с умалением кон¬
ституционных прерогатив конгресса, а с появлением ог¬
ромного аппарата государственного управления (в том
числе таких его звеньев, как Пентагон, ФБР, ЦРУ и др.),
находящегося в руках президента.
Но одна из характерных особенностей послевоенных
десятилетий состоит как раз в стремлении правящих
кругов закрепить в конституционном порядке примат
правительственной власти над парламентом.
Наиболее наглядный пример конституционного за¬
крепления примата правительственной власти дает Пя¬
тая республика во Франции. Конституционная доктрина
и практика всегда исходили из того (другой вопрос, как
это происходило на деле), что парламент обладает пол¬
нотой компетенции в сфере законодательства и может
здесь делать все, что захочет. Конституция 1958 г. как бы
перевернула этот принцип: ее ст. 34 установила ис¬
черпывающий перечень вопросов, по которым парламент
имеет право издавать законы (в частности, финансовые
законы и законы-программы, определяющие цели эконо¬
мической и социальной деятельности государства), а так¬
2 А. А. Мишин. Центральные органы власти буржуазных го¬
сударств. Изд-во МГУ, 1972, стр. 208.
210
же в отношении которых парламент может устанавли¬
вать только «основные принципы». Все остальные вопро¬
сы, не входящие в область, отведенную в соответствии
с конституцией для парламентского нормотворчества, ре¬
шаются исполнительной властью абсолютно самостоя¬
тельно. Законодательные полномочия французского пар¬
ламента ограничены и тем, что президент республики
имеет право вопреки воле парламента передать любой
законопроект на референдум. Конституция 1958 года со¬
держит и ряд других норм, юридически ограничивающих
традиционные прерогативы парламента.
Немаловажным ограничением прав парламента явля¬
ется и так называемое «чрезвычайное законодательство»
ФРГ, введенное в качестве конституционной новеллы.
Как известно, оно предусматривает возможность пе¬
рехода всей полноты власти в руки правительства, прав¬
да, с малосущественной оговоркой, что в принятии ре¬
шений будет участвовать и небольшая группа парла¬
ментариев 3.
На положении парламента существенно сказывает¬
ся характерное для президентской республики соедине¬
ние в одном лице главы правительства и государства.
Если в условиях даже парламентарной республики и
конституционной монархии, где эти функции разделены,
правительство, и прежде всего премьер-министр, оттес¬
няют парламент на задний план, то нетрудно себе пред¬
ставить, насколько увеличиваются такого рода возмож¬
ности в президентсткой республике, когда президент, бу¬
дучи одновременно главой правительства и государст¬
ва, получает в качестве последнего такие права, как
право вето в отношении парламентских решений, про¬
мульгация законов и др.
Не следует недооценивать этих возможностей.
В 1945—1953 гг. президент Трумэн 250 раз использовал
право вето и лишь в 12 случаях конгресс повторным
решением (для которого необходимо квалифицирован¬
ное большинство в каждой из палат) преодолел его.
Президент Кеннеди применил вето 25 раз, и все они
оказались действенными. Правда, в конце 1973 г. пала¬
та представителей, затем и сенат отклонили вето прези¬
3 Подробнее см.: «Чрезвычайное законодательство ФРГ». Изд-во
«Юридическая литература», 1969.
211
дента на одобренный ими ранее законопроект об огра¬
ничении полномочий президента в области ведения войн
на иностранных территориях.
В президентской республике, в том виде как она
была установлена во Франции в 1958 г., в соотноше¬
нии парламента и исполнительной власти происходит
перестановка не только юридико-политических, но и идео¬
логических акцентов. Парламенту даже номинально не
отводится роль верховного органа страны. Таковым вы¬
ступает глава исполнительной власти, что, кстати, нашло
отражение и в структуре действующей французской кон¬
ституции, первая глава которой посвящена президенту.
Непосредственный вдохновитель этой конституции гене¬
рал де Голль, никогда не скрывавший своей антипа¬
тии к парламентаризму и последовательно защищавший
идею сильной президентской власти, писал в одной из
своих работ: «Необходимо также, чтобы исполнительная
власть, предназначенная служить только всему общест¬
ву в целом, не зависела от парламента, который объе¬
диняет представителей интересов отдельных обществен¬
ных групп»4. Де Голль, не склонный считать деле¬
ние общества на классы существенным фактором госу¬
дарственности и ставивший во главу угла отношение
«нация — государство», как мы видим, весьма своеобраз¬
но трактовал понятие представительства народа. В дей¬
ствительности в условиях дифференцированной классо¬
вой структуры лишь орган, отражающий в своем соста¬
ве эту дифференциацию, вправе претендовать на такое
представительство. Другое дело, что в условиях господ¬
ства буржуазных партий в парламенте в его деятель¬
ности защита интересов нации и государства нередко
оттесняется на задний план во имя своекорыстных пар¬
тийных интересов, борьбы за министерские кресла и т. п.
Но даже на фоне этого явного недостатка буржуазного
парламента исполнительная власть отнюдь не приобре¬
тает тех черт, которые старается приписать ей голлист¬
ская идеология.
Личная неприязнь де Голля к парламенту, во мно¬
гом повлиявшая на Конституцию 1958 года, имеет мно¬
го корней. Но если говорить об антипарламентских
устремлениях голлизма как социальном явлении, то здес£
4 Цит. по: М. Молчанов. Генерал де Голль. Изд-во «Между¬
народные отношения», 1972, стр. 272.
212
легко прослеживается Связь не только с боязнью ук¬
репления позиции левых сил в парламенте, но и с тем,
что в период^Четвертой республики французская мо¬
нополистическая буржуазия имела сравнительно мало
своих непосредственных представителей в парламенте,
где преобладали «средние слои». Если к этому добавить
относительно слабое развитие лоббизма во Франции, то
станет очевидной одна из важных причин антипарла-
ментской переориентации французских правящих кругов
в 1958 г.
Всесильный «министериализм», примат правительст¬
венной власти в ее отношениях с парламентом, находит
свое выражение и в таких явлениях, как все большая
монополизация правительством законодательной инициа¬
тивы, дальнейшее расширение практики делегированно¬
го законодательства. Особенно важно обратить внима¬
ние на тенденцию ослабления парламентского контроля
за деятельностью правительства, который традиционно
включает в себя право парламента: требовать от прави¬
тельства периодических отчетов о проводимой им по¬
литике; санкционировать важнейшие политические меро¬
приятия правительства и, наконец, отказывать в доверии
правительству, которое в этом случае обязано уйти в от¬
ставку.
Разумеется, различные правительственные доклады
парламенту — президентские послания, правительствен¬
ные заявления и т. п.— достаточно частое явление5.
Нередко их обсуждение дает повод для резкой критики
правительственных мероприятий. Однако эта критика
чаще приносит лишь моральное удовлетворение парламен¬
тариям, чем непосредственный политический результат.
Правительство выслушивает заявления, но продолжает
проводить свою линию. Более того, ограничившись са¬
мим докладом, оно позволяет себе уклониться от даль¬
нейшей полемики по существу вопроса. Получается неч¬
то вроде печально известного диалога глухого со сле¬
пым. Кроме того, правительство располагает большими
тактическими возможностями ставить на обсуждение те
или иные вопросы в наиболее подходящей для себя си¬
туации и форме.
5 О праве и практике депутатского запроса правительству или
какому-либо члену правительства см. ниже.
213
В тех случаях, когда правительство располагает ус¬
тойчивым парламентским большинством, оно может даже
пойти на известное расширение формального парламент¬
ского контроля за своей деятельностью, руководствуясь
прежде всего пропагандистскими соображениями. Но
и здесь речь идет скорее о псевдоконтроле.
Практика показывает, что подавляющее большинст¬
во важных социально-экономических и политических ме¬
роприятий правительства проводится без предварительной
санкции парламента. Правительство исходит из гипо¬
тетического представления, будто общее одобрение пар¬
ламентом его программы и есть общая санкция для по¬
следующих внутренних и внешних политических акций.
В действительности же многие из этих акций по своему
характеру таковы, что требуют конкретного санкциони¬
рования со стороны парламента. Однако правительство
само принимает решение, игнорируя парламент, кото¬
рый затем оказывается перед уже свершившимся фак¬
том. Напомним, например, что именно так началась от¬
крытая американская военная агрессия во Вьетнаме.
Что касается права парламента вынести вотум недо¬
верия правительству, то оно совершенно не признается
в президентских республиках типа США. Переход дру¬
гих империалистических государств к формам правления,
скроенным по образцу президентской республики, или к
таким формам, как «канцлерская республика», также
значительно уменьшил степень ответственности прави¬
тельства перед парламентом. За все время существова¬
ния ФРГ бундестаг ни разу не выносил вотума недове¬
рия правительству. Ни разу не выносился такой вотум
и парламентом Пятой республики во Франции, хотя в
Третьей и Четвертой республиках это случалось неодно¬
кратно. По Конституции 1958 года правительство фор¬
мально ответственно перед парламентом, и Националь¬
ное собрание может вынести ему вотум недоверия 6. Од¬
6 Согласно ст. 49 Конституции 1958 года резолюция порицания,
принятие которой влечет за собой обязанность премьер-министра
сделать заявление об отставке правительства, может быть вынесена
на обсуждение, если она подписана не менее чем одной десятой
частью общего числа членов Национального собрания. При подведе¬
нии итогов голосования (которое может состояться не раньше чем
через 48 часов с момента внесения резолюции) подсчитываются лишь
голоса, поданные за резолюцию.
214
нако в этом случае президент вправе распустить Нацио¬
нальное собрание и назначить новые выборы. Если и в
новом составе парламента сложится антиправительствен¬
ное большинство, президент может в соответствии со
ст. 16 Конституции объявить чрезвычайное положение,
взяв всю полноту власти в свои руки. Правда, в период
чрезвычайного положения он не может распустить На¬
циональное собрание, но это чрезвычайное положение
открывает большие возможности для желательного ему
изменения соотношения сил в парламенте.
Правило, согласно которому правительство, получив¬
шее вотум недоверия, может прибегнуть к роспуску пар¬
ламента и назначению новых выборов, существует не
только во Франции, но и в ряде других стран. Оно
прежде всего и сдерживает оппозиционных буржуазных
депутатов, когда политическое развитие ставит вопрос
об отставке правительства. В результате резолюции не¬
доверия выносятся достаточно редко, а в ряде случаев
инспирируются самим правительством, руководство ко¬
торого заинтересовано в коренной перестройке его со¬
става или считает данную ситуацию наиболее благопри¬
ятной для укрепления позиций своей партии на внеоче¬
редных парламентских выборах.
Парламент в традиционной сфере, отведенной ему
согласно принципу разделения властей,— сфере законо¬
творчества, потеснен не только исполнительной властью,
активно занимающейся правотворческой деятельностью
как де-юре (в частности, на основе делегированного за¬
конодательства), так и де-факто, но и широким разви¬
тием после второй мировой войны особой системы кон¬
ституционного, и прежде всего судебного конституцион¬
ного, надзора или контроля. Если на рубеже нашего века
этот институт существовал лишь в нескольких странах,
а из круга интересующих нас государств лишь в США,
то в настоящее время он известен большинству капита¬
листических стран и предусмотрен почти всеми приняты¬
ми после войны буржуазными конституциями 7.
7 Подробнее о конституционном надзоре см.: «Конституционный
механизм диктатуры монополий». Изд-во «Наука», 1964; «Буржуаз¬
ные конституции в период общего кризиса капитализма». Изд-во
«Наука», 1966, гл. VI; М. А. Ну дель. Конституционный контроль
в капиталистических государствах. Изд-во «Юридическая литерату¬
ра», 1968,
215
Конечно, конституционный надзор может быть по¬
строен таким образом, чтобы компетенция и деятельность
осуществляющих его органов не входила в противоре¬
чие с принципом законодательного верховенства парла¬
мента. Однако развитие этого института в капитали¬
стических странах пошло по другому пути, и в этот
институт заложен немалый антипарламентский потен¬
циал. Это не просто «второй законодатель», как его
нередко называют в западной литературе (амплитуда его
правотворческой активности весьма велика, особенно в
странах прецедентного права), но, более того,—институт,
во многом лишающий парламент законодательного вер¬
ховенства. «Институт конституционного контроля в США,
ФРГ, Франции и Италии имеет свои особенности, но
общим для всех этих стран является то, что акты кон¬
ституционного контроля обладают общенормативным
значением. Фактически они приравниваются к конститу¬
ционным нормам в том отношении, что не могут быть
отменены или заменены в порядке обычной законода¬
тельной процедуры. Они обладают силой, большей, чем
акты законодательных органов, поскольку имеют значе¬
ние актов, которые либо предопределяют вступление
(или соответственно невступление) принятого парламен¬
том закона в силу, либо создают норму, связывающую
законодателя в его будущих действиях, либо аннули¬
руют уже действовавший закон» 8.
Закон о Федеральном конституционном суде ФРГ
(1951 г.) устанавливает, что решения этого суда обяза¬
тельны для всех центральных органов власти — парла¬
мента, президента, правительства, равно как и для всех
судов и учреждений. Казалось бы, орган конституцион¬
ного надзора «возвышен» в равной мере над всеми ор¬
ганами власти, но практически это не так: механизм
конституционного надзора приводит в движение прежде
всего правительство, именно с ним теснее всего связа¬
ны внешне независимые органы конституционного над¬
зора, объектом же его деятельности является главным
образом акты парламента.
Особенно откровенно антипарламентский характер
конституционного надзора раскрывает французская си-
8 С. Л. Зи вс. Развитие формы права в современных империи
диетических государствах. Изд-во АН СССР, 1960 стр. 196.
319
етема. Конституционный совет перед промульгацией ор*
ганических законов дает заключение об их соответствии
конституции. Президент, премьер-министр и председате¬
ли палат могут с этой же целью передавать на рас¬
смотрение Конституционного совета любой иной закон.
На деле такой порядок способствует усилению позиции
правительства в ущерб парламенту, ибо трудно пред¬
ставить себе ситуацию, когда бы этим правом восполь¬
зовался председатель Национального собрания или сена¬
та, подвергнув тем самым сомнению законы, принятые
руководимой им палатой. В результате президент и
премьер-министр получают эффективную возможность
поставить под сомнение любой акт, принятый парламен¬
том, а парламент лишен аналогичной возможности, ибо
он не вправе передать на рассмотрение Конституцион¬
ного совета декрет правительства. Когда в 1962 г.
председатель сената Г. Моннервиль обратился в Кон¬
ституционный совет с запросом о конституционности пре¬
зидентского решения об изменении конституции путем
референдума, минуя парламент, Совет объявил себя не¬
компетентным рассматривать запрос, хотя противоречие
действий президента Конституции 1958 года было оче¬
видным.
Политическая реальность сложна, и при оценке со¬
отношения «парламент — конституционный суд» нельзя
всегда исходить из того, что первый при всех условиях
«лучше», а второй — «хуже». Это привело бы к упрощен¬
ной схеме. Не следует забывать о том, что прогрес¬
сивные силы стремятся использовать конституционный
надзор в борьбе против реакционного законодательства
и что под давлением общественного мнения конститу¬
ционные суды, в частности Верховный суд США, при¬
нимали решения об антиконституционности некоторых
реакционных законодательных норм откровенно право¬
нарушающего, антидемократического плана. Другими
словами, в определенных социальных ситуациях, при ре¬
акционной ориентации парламентского большинства
конституционные суды могут (практически это случает¬
ся далеко не часто) сыграть позитивную роль в борь¬
бе с облеченными в форму закона, но антиконститу¬
ционными по своему существу актами, подрывающими
основы буржуазной демократии. С учетом этой оговор¬
ки следует тем не менее в принципиальном плане оце¬
117
нить негативно нйДеЛейие узкого й достаточно кастово¬
го по своему составу органа, формируемого в порядке
назначения, правами, которые ставят его выше предста¬
вительного выборного органа, формируемого на основе
всеобщего избирательного права.
Стремление империалистической буржуазии как носи¬
теля авторитарных тенденций к свертыванию сколько-
нибудь действенного парламентаризма (она не прочь
сохранить фикцию парламентаризма, т. е. наличие по¬
слушных ее воле декоративных парламентских ассамб¬
лей, лишенных реальных прав) наталкивается на ряд
противодействующих факторов.
Многие представители правящих кругов (мы не гово¬
рим сейчас о крайне правых и «ястребах») отдают себе
отчет в том, что полная дискредитация парламента мо¬
жет существенно подорвать традиционные политико-
идеологические устои буржуазной демократии. Если с
точки зрения его политической значимости парламент
обесценен в глазах монополистического капитала, то это
нельзя сказать о его идеологической роли. Существен
и тот факт, что в ряде стран парламент является
своеобразным олицетворением политических традиций,
существенным показателем национальной политической
культуры. В придании определенной политической эф¬
фективности парламенту заинтересованы и те слои ка¬
питалистического класса, которые оказались непредстав¬
ленными в правительстве и для которых парламент слу¬
жит ареной, где они могут отстаивать свои интересы.
Это относится прежде всего к немонополистической бур¬
жуазии. Однако парламент выступает как своего рода
уравновешивающая сила и в отношениях конкурирую¬
щих групп монополистического капитала, как арена за¬
щиты интересов той из них, которая в данной ситуации
обладает меньшими возможностями воздействия на бю¬
рократическую элиту.
Как ни значительны изложенные выше мотивы, ос¬
новной, решающий фактор защиты парламентаризма от
посягательств империалистической реакции, от попыток
превратить его в фикцию парламентаризма — это обще¬
демократическая, антимонополистическая борьба ши¬
роких масс населения, возглавляемая рабочим классом.
Борьба эта включает в себя и требование усиления роли
и эффективности выборных представительных учрежде¬
но
ний в важнейших областях общественной жизни. Про¬
грессивные круги исходят из того, что политическая ак¬
тивность парламента при наличии в нем достаточного
представительства демократических сил может содейст¬
вовать созданию известных условий для защиты прав
и интересов трудящихся масс и тем самым способство¬
вать некоторому «обузданию» тех институтов и учрежде¬
ний буржуазного государства, которые наиболее тесно
связаны с монополистическим капиталом и действуют в
его интересах. Рост политической организованности на¬
родных масс и успехи левых сил в использовании пар¬
ламентской арены явились одной из причин падения
престижа парламента в глазах империалистической бур¬
жуазии. Диалектика истории, однако, такова, что имен¬
но активная политическая борьба трудящихся масс, воз¬
главляемая коммунистическими и рабочими партиями,
служит главным препятствием на пути реакционных по¬
сягательств на парламентаризм.
Вследствие взаимодействия всех этих факторов раз¬
витие буржуазного парламентаризма идет сложным, во
многом противоречивым путем. Был бы, в частности,
неправилен общий вывод о том, что за последние чет¬
верть века политическая активность и роль буржуазно¬
го парламента стали меньше, чем в предыдущие чет¬
верть века. Скорее наоборот. Это относится прежде всего
к таким странам, как Италия, Япония, ФРГ, в мень¬
шей степени — к Великобритании. Во Франции своеоб¬
разной новой точкой отсчета явился 1958 г., после ко¬
торого парламенту пришлось вновь постепенно восста¬
навливать свой политический потенциал.
Только учитывая сложный, во многом противоречи¬
вый характер политических процессов, происходящих в
рамках современной капиталистической государственно¬
сти, можно ответить на вопрос, применимо ли к ней
понятие «парламентаризм». Конечно, если под парламен¬
таризмом понимать, как это делают некоторые авторы,
такую систему организации государственной власти, ко¬
торая характеризуется главенствующим или привилеги¬
рованным положением парламента, нетрудно прийти к
логическому выводу об отсутствии парламентаризма во
многих современных капиталистических государствах
буржуазной демократии. Если, однако, отказаться от оп^
ределений «главенствующее» и «привилегированное» и
219
понимать под парламентаризмом такую государственную
систему, в которой парламент играет существенную по¬
литическую и идеологическую роль, выступает в качест¬
ве важного субъекта и объекта политической борьбы,
связан с господствующими в стране традиционными пред¬
ставлениями о демократии, то в этом случае к госу¬
дарственным системам основных капиталистических
стран вполне применимо и понятие «парламентаризм».
Ограниченной буржуазной демократии (а именно так мы
охарактеризовали политические системы и режимы этих
стран) соответствует и нечто вроде «ограниченного пар¬
ламентаризма».
Партийный и социальный состав буржуазного парламента
/Хотя состав парламента в большей степени отражает
ссщиальную структуру буржуазного общества, чем со¬
став других высших органов власти и управления ка¬
питалистического государства, тем не менее он весьма
далек от того, чтобы быть «зеркалом общества». В бур¬
жуазном парламенте действительная социальная струк¬
тура общества всегда получает неадекватное отражение.
В нем всегда непропорционально большое место зани¬
мают представители тех социальных слоев, при помощи
которых реализуется экономическое и политическое гос¬
подство монополистического капитала. Это в наибольшей
степени относится к той группе буржуазных парламен¬
тов, которая состоит только из буржуазных партийных
фракций и не имеет ни коммунистического, ни социал-
демократического представительства! (наиболее типичный
пример — США). Однако сформулированное выше поло¬
жение сохраняет свою силу и для тех парламентов, в ко¬
торых есть такое представительство.
Наиболее ярким показателем неадекватного, иска¬
женного отражения в буржуазном парламенте социаль¬
ной структуры общества может служить диспропорция
между численностью рабочего класса основных капита¬
листических стран и его представительством в парламен¬
те. В конгрессе США отсутствуют не только рабочие
и низшие служащие, но и профсоюзные деятели. Здесь
заседают преимущественно промышленники и коммерсан¬
ты (около 35%), представители свободных профессий
(свыше 60%), среди которых наибольшее место зани-
220
мают юристы (58% всего состава конгресса). А между
тем именно рабочий класс составляет большинство
населения США.
В составе английской палаты общин, избранной в
июне 1970 г., только директоров и управляющих ком¬
паний было 150, в то время как рабочих — 38. Очевидно,
что рабочее представительство в парламенте неизмери¬
мо меньше того, которое должно было бы быть, если
исходить из места трудящихся в составе избиратель¬
ного корпуса (см. табл. 1).
Таблица 1
Социальный состав Палаты общин Великобритании, избранной
18 июня 1970 г. (в разбивке по партийным фракциям)
Профессии
Консерва¬
тивная
партия
Лейбори¬
стская
партия
Либераль¬
ная партия
и Др.
Всего
Директора компаний
107
3
110
Барристеры
56
34
2
92
Учителя и лекторы
7
56
2
65
Журналисты
35
25
—
60
Фермеры и землевладельцы
39
3
—
42
Управляющие и администра¬
торы
17
23
1
41
Профсоюзные чиновники
—
34
—
34
Солиситоры
11
12
—
23
Страховые агенты и маклеры
22
1
—
23
Инженеры
3
19
—
22
Шахтеры
—
20
1
21
Другие индустриальные рабо¬
чие
1
12
—
13
Конторские служащие и тех¬
ники
4
11
—
15
Партийные чиновники
7
2
1
10
Доктора
4
6
—
10
Издатели
6
2
—
8
Бухгалтеры
5
2
—
7
Государственные чиновники
2
3
—
5
Железнодорожные рабочие
—
5
—
5
Прочие
12
12
—
24
«Chronicle of parliamentary elections, July 1, 1939—June 30, 1970». Geneva,
1970, p. 122.
x'
221
В искаженном виде отражает социальную структуру
населения и состав бундестага ФРГ. Рабочие, состав¬
ляющие около 50% самодеятельного населения страны,
представлены здесь лишь 7,1% депутатов, причем бур¬
жуазная статистика, чтобы искусственно завысить
рабочее представительство, включает в эту группу проф¬
союзных деятелей, многих из которых фактически нель¬
зя рассматривать как представителей рабочих. Предпри¬
ниматели, которые составляют всего 1,4% самодея¬
тельного населения, занимают в парламенте более
16% мест.
Диспропорция между численностью рабочего класса и
числом депутатов-рабочих сохраняется и в тех буржуаз¬
ных парламентах, где сильны фракции коммунистиче¬
ской партии (Франция, Италия), ибо и здесь парламент¬
ское большинство принадлежит буржуазным пар¬
тиям. Однако в данном случае нужно особенно чет¬
ко различать два понятия: число депутатов-рабочих
по строго профессиональному признаку и представи¬
тельство в парламенте рабочего класса. Как правильно
отмечалось в литературе, классовое представительство
определяется не профессиональной, а партийной принад¬
лежностью; наивно полагать, что депутатом от рабочих
может быть только рабочий, от крестьян — крестьянин
и т. д. 9 В коммунистических парламентских фракциях
во Франции и в Италии значительное место занимают
представители интеллигенции. Это обусловлено, во-пер¬
вых, тем, что современная парламентская политическая
борьба протекает в весьма сложных условиях и требует
не только классового самосознания, но и большой по¬
литической, общеобразовательной подготовки и, во-вто¬
рых, теми сложными процессами социальной дифферен¬
циации, которые происходят ныне в так называемых
«средних слоях» и приводят все большее число их пред¬
ставителей на позиции рабочего класса и последователь¬
ной антимонополистической борьбы.
Поэтому могут оказаться неточными некоторые ха¬
рактеристики социальных составов парламентов, ограни¬
чивающиеся лишь указанием на число депутатов, пред¬
ставляющих свободные профессии. Так, характеризуя
представительство монополистического капитала в буржу¬
9 А. А. М и ш и н. Указ, соч., стр. 203.
222
азном парламенте, весьма часто ссылаются на значи¬
тельное число парламентариев-адвокатов или представи¬
телей некоторых других юридических профессий. В самом
общем плане и особенно в отношении чисто буржуазных
по составу парламентов эта характеристика действи¬
тельно говорит о многом, ибо в таких, например, странах,
как США, конгрессмены-адвокаты являются «классиче¬
скими» представителями бизнеса. Однако в итальянском
парламенте ситуация иная, и общее указание о том, что
наибольшее число избранных в 1968 г. членов палаты де¬
путатов по профессиональному признаку составляют
адвокаты (134 человека), нуждается в дальнейшей рас¬
шифровке, ибо 23 депутата-адвоката—члены коммуни¬
стической фракции палаты депутатов.
Из сказанного следует, что, хотя в ряде случаев
профессиональные критерии достаточно отчетливо харак¬
теризуют социально-классовое лицо парламентария (гла¬
ва предприятия, банкир, управляющий, крупный агра¬
рий и т. п.), нередко они менее значимы, чем его пар¬
тийная принадлежность. Оба этих критерия нужно брать
во взаимосвязи. Данные о профессии депутатов, могу¬
щие дать лишь косвенное представление о социально¬
классовом составе парламента, в сочетании с данными
об их партийной принадлежности позволяют составить
о нем уже значительно более глубокое представление
и одновременно показывают связи партийных фракций
с определенными социальными слоями. Если обратить¬
ся, например, к уже приведенной табл. 1, содержащей
данные о социальном составе палаты общин Велико¬
британии в разбивке по партийным фракциям, то не¬
трудно, в частности, увидеть, что и консерваторы, и лей¬
бористы представлены примерно равным числом де¬
путатов-адвокатов. Однако из ПО депутатов — директо¬
ров компаний 107 консерватора и лишь 3 лейбориста,
а из 38 депутатов — профессиональных рабочих 37 лей¬
бористов и лишь 1 консерватор.
На составе парламентов капиталистических стран от¬
ражается дискриминация отдельных групп населения в
буржуазном обществе. Так, во всех буржуазных парла¬
ментах слабо представлены женщины. В самых благо¬
приятных случаях они составляют лишь Vio часть чле¬
нов парламента. Во Франции в Национальном собра¬
нии в 1946 г. было 39 депутатов-женщин, в 1951 г.—
223
23. Начиная с 1&58 г. число женЩин-депутатов лишь 8
1967 г. превысило 10 человек. В США в период 1961 —
1973 гг. число женщин-конгрессменов колебалось от 11
до 14, что составляет всего 3% общего числа членов
конгресса 10.
Как правило, в буржуазных выборных органах не
представлены адекватно национальные меньшинства.
В палате представителей США нынешнего состава —
15 негров, а в сенате — всего I11, причем эти депута¬
ты представляют не непосредственно негритянское на¬
селение, а республиканскую и демократическую партии,
которые во многом используют их присутствие в чисто
пропагандистских целях.
Еще более сложна проблема представительства в
буржуазных парламентах молодежи. Как уже отмеча¬
лось, снижение избирательного возраста в результате
реформ, относящихся к началу 70-х годов, не затрону¬
ло пассивного избирательного права и, следовательно,
не сказалось на возрастном составе парламентариев. Но
чтобы усилить воздействие на молодежь, большинство
буржуазных партий оказались вынужденными несколь¬
ко омолодить парламентское представительство. В от¬
дельных парламентах произошло снижение среднего воз¬
раста депутатов. Французская пресса отмечает, напри¬
мер, омоложение состава Национального собрания
Франции, куда в результате выборов 1973 г. избрано
26 депутатов моложе 35 лет (19 из них избраны впер¬
вые) 12.
О партийном составе парламентов четырех капита¬
листических государств, являющихся основным объектом
нашего исследования, свидетельствуют табл. 2—6.
Приведенные данные подтверждают то, что уже от¬
мечалось выше при анализе буржуазных партийных си¬
стем и общей характеристике парламента, а именно:
1. Буржуазные и сбалансированные с ними в двух¬
партийной системе правосоциалистические партии (Анг¬
лия, ФРГ) сохраняют господствующие позиции в
парламентах, обеспечивая тем самым политическую,
10 «Statistical Abstract of the US», 1971, p. 355; «Daily world»,
6.1 1973.
11 «US News and World Report», November 20, 1972, p. 82.
« «Le Monde», 15.П1 1973.
224
Таблица 2
Партийный состав палат конгресса США
Год выборов
Палата
представителей
Сенат
Президент и его партийная
принадлежность
демокра¬
ты
республи¬
канцы
другие
демокра¬
ты
республи¬
канцы
Другие
1944
243
190
2
57
38
1
1
Рузвельт (демократ)
1946
188
246
45
51
—
—
Трумэн (демократ)
1948
263
171
1
54
42
—
»
1950
234
199
2
48
47
1
»
1952
213
221
1
47
48
1
Эйзенхауэр (республиканец)
1954
232
203
—
48
47
1
»
1956
234
201
—
49
47
—
»
1958
283
154
—
66
34
—
1960
263
174
—
64
36
—
Кеннеди (демократ)
1962
258
176
1
68
32
—
1964
295
140
—
67
'зз
—
Джонсон (демократ)
1966
248
187
—
64
36
—
»
1968
243
192
—
57
43
—
Никсон (республиканец)
1970
255
179
—
54
44
2
»
(1 вакант¬
ное место)
1972
244
190
. 1
57
43
—
»
Таблица 3
Партийный состав палаты общин Великобритании
Партия
1945 г.
1950 г.
1951 г.
1955 г.
1959 г,
1964 г.
1966 г.
u
£
да
ч-ч
Лейбористская
398
315
295
277
258
317
363
287
Консервативная
212
298
321
344
366
303
253
330
Либеральная
12
9
6
6
6
9
12
6
Коммунистическая
2
—
—
—
Независимые и др.
16
3
3
3
—
—
—
7
Всего
640
625
625
630
630
629
628
630
М. Duverger, Constitutions et Documents politlques. Paris, 1936, p. 334.
355; «Chronicle of parliamentary elections, July 1, 1969 —June 30, 1970», p. 121
8 Заказ № 2732
225
Таблица 4
Партийный состав Учредительного собрания и Национального собраний
Четвертой республики*
Учредительное
собрание
Национальное собрание
1945 Г.
1946 г.
1946 г.
1951 г.
1956 г.
Коммунисты
148
146
166
93
147
Прогрессисты
—
—
—
4
—
Иные левые группы
—
—
—
—
—
Социалисты
134
115
90
94
88
Радикал-социалисты
—
—
—
—
56
Объединение левых респуб¬
35
39
55
77
17
ликанцев
Народно-республиканское
141
160
158
82
71
движение
Голлисты
—
—
5
107
16
Умеренные
62
62
70
87
95
Пужадисты
—
—
—
—
51
Крайне правые
—
—
—
—
3
Другие партии
2
—
—
—
—
Всего
522
522
544
544
544
* Данные по метрополии.
М. D u ver ger. Op. cit., p. 288—289.
юридическую и идеологическую охрану основ монополи¬
стического господства.
2. В парламентской структуре еще более отчетливо,
чем в самой буржуазной партийной системе, прослежи¬
вается тенденция к усилению роли главных партий ка¬
питала. Сокращается число политических партий, пред¬
ставленных в парламенте (хотя некоторые из них тем
не менее продолжают свое существование), что наибо¬
лее отчетливо видно на примере ФРГ.
3. На парламентской структуре еще отчетливее, чем
на всей политической системе, сказывается процесс ин-
ституциализации политических партий. Роль партий в
деятельности парламента такова, что он может рассмат¬
риваться не столько как собрание депутатов, представ¬
ляющих своих избирателей, сколько как собрание пред-
226
ставителей политических партий, выполняющих их волю
в условиях строгой партийной дисциплины. Один из ха¬
рактерных признаков этой институциализации — более
тщательная, чем когда-либо ранее, юридическая регла¬
ментация деятельности партийных фракций, о чем еще
пойдет речь в дальнейшем.
В трех империалистических государствах из четырех,
данные о которых приведены в таблицах, коммунисти¬
ческие партии не имеют представительства в парламен¬
те 13. Однако это соотношение (три к одному) не сле¬
дует распространять на более широкий круг стран.
Например, в таких странах, претендующих на существен¬
ную роль в капиталистическом мире, как Италия, Япо¬
ния и некоторых других, в составе парламентов имеются
коммунисты. Участие коммунистических и рабочих пар¬
тий в парламенте всегда накладывает особый принци¬
пиальный отпечаток на его деятельность, даже в тех слу¬
чаях, когда число депутатов-коммунистов невелико и они
могут рассчитывать исключительно на политико-идеоло¬
гическую, но не юридическую эффективность своих пар¬
ламентских акций.
Как известно, наиболее значительное коммунистиче¬
ское представительство существует в парламентах Фран¬
ции и Италии, хотя реакция и стремилась всячески его
урезать.
В итальянском парламенте в период после второй
мировой войны в каждой из двух палат коммунисты
занимают от Vs до V4 всех мест, причем их удель¬
ный вес увеличивается от выборов к выборам. В пала¬
те депутатов, избранной в 1968 г., число депутатов-ком¬
мунистов составило 177 человек (общее число депута¬
тов 630), а число сенаторов-коммунистов во второй па¬
лате достигало 85 человек.
Во Франции размеры и удельный вес представитель-
13 В бундестаге ФРГ первого созыва было первоначально 15 де¬
путатов-коммунистов, но впоследствии антикоммунистические меры
правящих кругов привели к тому, что коммунисты оказались вне стен
парламента, а с 1956 г. КПГ вообще была запрещена. В палате общин
Англии лишь в первые годы после второй мировой войны было два
коммуниста (У. Галлахер, В. Пирэтин). Коммунисты никогда не вхо¬
дили в конгрессе США, а антикоммунистическая истерия периода
маккартизма лишила их даже легальных возможностей для этого.
227
8*
Т аблица 5
Партийный состав Национального собрания Франции Пятой
республики
1958 г.
1932 г.
1967 г.
Партии (партийные
фракции)
Партии (партийнные
фракции)
Партии (партийные
фракции)
5 *
5*
ФКП
СФИО
МРП
Национальный
центр независимых
и крестьян
ЮНР*
Алжир и Сахара
Вне списков и групп
Всего
10
47
64
117
206
66
66
ФКП
СФИО
Демократи ческое
объединение
Демократический
центр
Независимые рес¬
публиканцы
ЮНР
41
66
39
55
35
233
Вне списков и групп
13
ФКП
Федерация демо¬
кратических и ле¬
вых сил
Прогресс и совре¬
менная демократия
Независимые
публиканцы
ЮНР
Вне списков
групп
73
121
41
рес-
44
200
57б|
48г|
|487
и
8
♦ Неоднократно меняла название. Последнее: «Союз демократов в защиту
республики». Составлено по: J. Ch. Maout, R. Muzellec. Le parlement sous
la VeRópublique. Paris, 1971, p. 27; «Le Monde» 13, 16.Ill 1973.
ства партий в парламенте изменялись более резко и
волнообразно. Как видно из табл. 4, в период Четвер¬
той республики число депутатов-коммунистов составляло
в среднем около 150 человек, т. е. свыше ^4 На¬
ционального собрания. В Пятой республике в резуль¬
тате очередной реформы избирательной системы правя¬
щим кругам удалось несколько снизить представитель¬
ство компартии в парламенте. Однако на последних
выборах (1973 г.), выступая совместным фронтом с
социалистами и левыми радикалами, компартия почти
вдвое увеличила число своих мандатов (с 34 до 73).
Хорошо известна прогрессивная деятельность
итальянских и французских коммунистов в парламенте,
активное использование ими парламентской трибуны для
защиты интересов трудящихся масс, критики монополи-
228
1968 r.
1973 г.
Партии (партийные
фракции)
Числен¬
ность
фракций
Партии (партийные
фракции)
Числен¬
ность
фракций
ФКП
34
ФКП
73
Федерация демокра¬
тических и левых сил
58
СФИО и левые
радикалы
102
Прогресс и совре¬
28
Центристский союз
30
менная демократия
Реформаторы
34
Независимые рес¬
публиканцы
64
Независимые рес¬
публиканцы
55
ЮДР
295
ЮДР
183
—
—.
Вне списков и групп
8
Вне списков и групп
13
487 I 490
стического курса во внутренней и внешней политике.
Коммунисты активно стремятся проводить через парла¬
мент конкретные законодательные меры, направленные
на улучшение положения трудящихся масс.
Во Франции в период 1962—1967 гг. депутатами-
коммунистами было внесено в Национальное собрание
93 законодательных предложения (из общего числа 730).
Одобрено было всего три предложения коммунистов,
т. е. 3,2% 14. В 1968—1969 гг. коммунистами было вне¬
сено 87 законодательных предложений из общего числа
521, одобрено Национальным собранием всего два пред¬
ложения.
Коммунистическая группа в Национальном собрании
за период с 1968 г. по начало 1971 г. выдвинула НО
14 Р. Ferrari et Н. М a i s 1. Les groupes communistes aux As¬
sembles parlementaires italiennes (1958—1963) et franęaises (1962—
1967). Paris, 1969, p. 160.
229
Таблица 6
Партийный состав бундестага ФРГ
Партия
1949 г.
1953 г.
1957 г.
1961 г.
1965 г.
1969 г.
1972 г.
Христианско-демократический
союз и христианско-социальный
союз
139
244
270
242
245
242
225
Социал-демократическая партии
Германии
131
151
169
190
202
224
230
Свободная демократическая пар¬
тия
52
48
41
67
49
30
41
Союз изгнанных и лишенных
прав
—
27
—
—
—
—
—
Немецкая партия
17
15
17
—
—
—
—
Баварская партия
17
—
—
—
—
—
—
Коммунистическая партия Гер¬
мании
15
—
—
—
—
—
—
Объединение экономического воз¬
рождения
12
—
—
—
—
—
—
Партия центра
10
2
—
—
—
—
—
Консервативная партия
5
—
—
—
—
—
—
Партия спасения
1
—
—
—
—
—
—
Южносилезское объединение
избирателей
1
—
—
—
—
—
—
Беспартийные
2
—
—
—
—
—
—
Всего
402
487
497
499
496
496
496
Составлено по: О. Model. StaatsbOrger Taschenbuch. Munchen, 1969, S. 391;
«Inter Nationes, Sonderdlenst», 1972, N 16, S. 19.
законодательных предложений. И опять-таки парламен¬
том в силу противодействия правительства и правого
большинства было одобрено лишь несколько законопро¬
ектов, исходивших от коммунистов. Однако уже сам факт
внесения соответствующих законопроектов и дебаты во¬
круг них имеют, как правило, важное политическое зна¬
чение и резонанс.
Итальянские коммунисты участвуют в работе практи¬
чески всех органов парламента, а также в его законо¬
творческой деятельности. По инициативе коммунистов
был принят целый ряд законов, направленных на ос-
230
Давление Экономической мощи наиболее реакционных
монополий и на демократизацию общественных отноше¬
ний в стране. В 1970 г. парламент одобрил законопро¬
ект, разрешающий расторжение браков в Гражданском
суде, внесенный представителями трех партий — социа¬
листической, коммунистической и либеральной.
Если обратиться к законодательной деятельности ко¬
миссий итальянского парламента (именно они прини¬
мают наибольшую часть законов) 15, то в качестве при¬
мера можно привести период третьей легислатуры
(1958—1963 гг.), когда из 1432 внесенных законодатель¬
ных предложений 146, т. е. почти 10%, было внесено ком¬
мунистами (они составляли в обеих палатах 28% пар¬
ламентариев), одобрено же было 49 предложений ком¬
мунистов, т. е. примерно */з от их общего числа.
Наличие коммунистических фракций в буржуазных
парламентах (как это имеет место во Франции и Ита¬
лии) означает, что правящая буржуазия в высшем пред¬
ставительном органе страны оказывается перед лицом
подлинной политической оппозиции, которая создает ре¬
волюционную, а не реформистскую альтернативу дик¬
татуре монополий. С возможностью дальнейшего усиле¬
ния позиций революционных партий в парламенте во
многом связаны и перспективы мирного пути развития
социалистической революции.
Некоторые аспекты парламентской структуры
и регламента
/_Хотя в настоящее время большинство буржуазных
парламентов являются однопалатными и многие авторы
считают этот переход к однопалатности характерной чер¬
той эволюции парламента, тем не менее обращает на
себя внимание то, что в наиболее крупных капитали¬
стических государствах сохраняется двухпалатная струк¬
тура парламента^Так обстоит дело и в тех странах,
которые в данном исследовании берутся за основу кри¬
тического анализа капиталистической государственности,
т. е. в США, Англии, Франции, ФРГ.
*’ В соответствии со ст. 72 Конституции Италии рассмотрение и
утверждение законопроектов может производиться не только пала¬
той, но и комиссиями, образованными пропорционально составу
парламентских групп.
»1
Двухпалатная (бикамеральная) структура парламен¬
та сложилась в ходе становления буржуазной государ¬
ственности как своеобразный компромисс между бур¬
жуазией и феодально-дворянскими силами в их борьбе
за политическую власть. Вторая палата использовалась
для представительства аристократии и тем самым урав¬
новешивания более демократической нижней палаты.
Однако и в последующем буржуазия, ставшая моно¬
польным обладателем политической власти, предпочла
сохранить вторую палату в тех же целях — для возмож¬
ного противовеса более демократической по порядку ее
формирования нижней палате. В новой исторической си¬
туации вторая палата выступала как противовес рас¬
ширению избирательного права и связанной с этим
возможностью увеличения представительства трудящих¬
ся слоев населения в парламенте. Это — основная при¬
чина сохранения духпалатной системы как в унитар¬
ных, так и в федеральных капиталистических странах,
хотя федеральная структура также оказывала известное
воздействие в этом направлении^/
Не случайно идеологическими и политическими за¬
щитниками второй палаты, в частности в таких ее ана¬
хронических формах, как палата лордов в Англии, всег¬
да выступали наиболее консервативные политические си¬
лы. Так, У. Черчилль в ответ на требования о реформе
английского парламента не раз заявлял, что двухпалат¬
ная система является важным гарантом демократичес¬
ких государственных форм. «Покажите мне могущест¬
венную, преуспевающую, свободную, демократическую
конституцию, основанную на принципе однопалатного
правления!» — восклицал он 1в.
В действительности вторая палата, как правило, и по
порядку своего формирования, и по направлению и сти¬
лю деятельности выступает преимущественно как кон¬
сервативное звено политической системы. Это не исклю¬
чает и возможности таких конкретно-исторических си¬
туаций, когда она выступает в роли защитника парла¬
ментаризма перед лицом авторитарных устремлений
главы государства (такова, в частности, роль сената в
Пятой республике во Франции в период президентства
*• Цит. по: А. А. Мишин. Указ, соч., стр. 193.
m
де Голля) или осуществляет какие-либо иные акции де¬
мократического плана.
Значение двухпалатной структуры для правящих
кругов современного империалистического государства
состоит также в том, что, усложняя процедуру решения
парламентом вопросов, относящихся к его компетенции,
она способствует достижению двух целей. Во-первых,
в ходе обсуждения ряда вопросов в двух палатах пар¬
ламента (иногда весьма длительного и многократного)
появляется возможность использовать парламентскую
процедуру со всеми ее ухищрениями и силу партийного
воздействия для ослабления влияния оппозиции прави¬
тельству. Во-вторых, нарочитое усложнение процедуры,
сама ее медлительность на руку правительству, ко¬
торое именно этим обосновывает необходимость делеги¬
рования ему полномочий, особенно в случае возникнове¬
ния вопросов, требующих быстрого решения.
Хотя порядок формирования второй палаты в после¬
военный период несколько изменился, в целом он всегда
менее демократичен, чем порядок формирования нижней
палаты. Наиболее существенно в этом отношении по¬
строение второй палаты на основе наследственного прин¬
ципа (палата лордов Англии), .принципа назначения
(бундесрат в ФРГ), в том числе пожизненного (Канада),
или комбинации принципов выборности и назначаемости
(Бельгия). Но и тогда, когда вторая палата формируется
на основе выборности, порядок ее избрания менее демо¬
кратичен, чем порядок избрания нижней палаты, что
выражается в значительно более высоком возрастном
цензе пассивного избирательного права, более длитель¬
ном сроке полномочий, наконец, в системе косвенных вы¬
боров в некоторых странах.
Один из авторитетов буржуазной государственно¬
правовой теории Г. Кельзен пишет, что «две палаты
должны образовываться в соответствии с различными
принципами с тем, чтобы одна из них не была беспо¬
лезным дубликатом другой. Если формирование одной
палаты демократично во всем, то формирование другой
не должно иметь демократического характера»17. Если
первая часть этой формулы содержит в себе известный
17 Н. К е 1 s е п. General Theory of Law and State. Cambridge
(Mass.), 1949, p. 293.
233
рациональный смысл, то ее вторая часть сводит его на
нет, ибо различие в формировании двух палат должно
достигаться не в соответствии с принципом «более или
менее демократично», а совсем на иной основе. В тех
случаях, когда вторая палата имеет под собой объектив¬
ную социальную основу (например, в федераль¬
ном государстве), нет необходимости избирать ее «ме¬
нее демократическим путем». Когда же ее избирают
только таким путем, это значит, что речь идет о созда¬
нии особого, как правило консервативного, звена поли¬
тической системы, которое не имеет достаточно объек¬
тивных социальных оснований, а выступает как искус¬
ственный политический инструмент правящих сил. Вот
почему коммунистические партии в буржуазных странах
в принципе высказываются за однопалатную структуру
парламента, за исключением федеральных государств,
где вторая палата может служить для выражения спе¬
цифических интересов членов федерации.
60-е годы отмечены рядом проектов реформ второй
палаты. Одни из них ставят целью некоторую ее де¬
мократизацию (проекты реформы палаты лордов, пред¬
лагавшейся лейбористским правительством), другие, на¬
оборот, имеют целью сделать вторую палату еще менее
демократическим институтом корпоративного свойства
(проект реформы сената во Франции, предложенный де
Голлем в 1969 г.). Как известно, все эти реформы не
были осуществлены. Характерно, однако, что ни в одном
из этих случаев не ставился вопрос об упразднении вто¬
рой палаты 18.
Следующий важный вопрос парламентской структу¬
ры связан с институциализацией политических партий.
В регламентах парламентов всех капиталистических
стран значительное место заняли нормы, определяющие
положение партийных фракций и групп.
Число парламентариев, необходимое для получения
статуса партийной группы, в разных странах различно.
Нередко оно определяется чисто прагматически. Регла¬
мент Национального собрания Франции неоднократно
изменялся с таким расчетом, чтобы укрепить позиции
крупных буржуазных партий и лишить права на орга-
*• Вторая палата была упразднена лишь в Дании (1953 г.) и в
Швеции (1969 г.).
234
Ийзацйк) партийных групп оппозиционные партии. Это
достигалось увеличением минимального числа депута¬
тов партии, достаточного для образования партийной
группы. Например, регламент бундестага ФРГ устанав¬
ливает, что фракция может быть сформирована пар¬
тией, если она имееет не менее 15 депутатских мандатов.
Это положение было принято в тот момент, когда число
депутатов Коммунистической партии Германии в бундес¬
таге первой легислатуры сократилось до 14 человек.
Показательны также изменения регламента Нацио¬
нального собрания Франции. В 1957 г. в Национальном
собрании имелось 15 довольно малочисленных партий¬
ных групп, из которых 6 не насчитывали в своем соста¬
ве даже 14 членов — минимального числа, требовавше¬
гося для регистрации партийной фракции. Эти мало¬
численные группы объединялись друг с другом для того,
чтобы получить права партийных фракций. В декабре
1957 г. регламент Национального собрания был изменен
и число депутатов, необходимое для образования пар¬
тийной фракции, было увеличено с 14 до 28; в 1959 г.
оно было доведено до 30. В результате к 1970 г. в На¬
циональном собрании Франции имелось всего 5 партий¬
ных фракций.
Регламент французского парламента связывает мно¬
гие стороны его деятельности с партийными фракция¬
ми, предоставляя именно им определенные права. Так,
по фракциям распределяется время, отведенное для пре¬
ний по тому или иному вопросу. Регламент палат италь¬
янского парламента последовательно проводит принцип
формирования всех органов палат в соответствии с имею¬
щимися партийными фракциями. Основанием для этого
служит ст. 72 Конституции, которая предусматривает по¬
рядок образования комиссий палат «пропорционально со¬
ставу парламентских групп».
Еще несколько лет назад можно было говорить о
том, что парламенты делятся на организованные и не¬
организованные, т. е. такие, в которых партийные фрак¬
ции в силу отсутствия строгой партийной дисциплины
не имеют существенного значения 19. Однако рассматри¬
ваемый процесс ныне зашел так далеко, что «неорганизо¬
19 «Конституционный механизм диктатуры монополий». Изд-во
«Наука», 1964, стр. 41.
235
ванных» парламентов в сущности не осталось, хотя йой-
гресс США еще сохранил черты такой «неорганизован¬
ности».
Важнейший аспект структуры парламента — это ор¬
ганизация и деятельность его многочисленных комис¬
сий.
Первоначально комиссии были лишь органами па¬
лат и занимались предварительным рассмотрением
вопросов, которые затем подлежали решению палатами
на пленарных заседаниях. Теоретически роль комиссий
осталась такой и сейчас. Фактически же из чисто кон¬
сультативных органов, какими они были в прошлом, ко¬
миссии все больше превращаются в решающее звено
выработки и принятия решений.
В отдельных странах комиссии даже формально пе¬
рестали быть только подсобными органами палат и при¬
обрели самостоятельные, иногда даже конституционные
полномочия.
Так, итальянская конституция 1947 года предоста¬
вила комиссиям палат право не только обсуждать, но
и утверждать законы. Как указывается в ст. 72, регла¬
менты палат могут установить, «в каких случаях и в
каком порядке рассмотрение и утверждение законопро¬
ектов передается комиссиям, в том числе постоянным».
Содержащиеся в статье оговорки не умаляют значения
комиссий как самостоятельных законодательных орга¬
нов.
Основными являются так называемые постоянные
комиссии палат20, в задачу которых входит предвари¬
тельное обсуждение большей части вопросов, поставлен¬
ных на рассмотрение парламента.
В подавляющем большинстве стран в палатах пар¬
ламента комиссии специализируются на рассмотрении
определенного круга вопросов. В конгрессе США, в ко¬
тором комиссии и комитеты строго специализированны,
в сенате создано 16 постоянных комиссий, а в палате
представителей — 2021. Так, в сенате постоянно дей¬
ствуют комитеты: воздухоплавания и воздушного про¬
20 О различных видах комиссий см.: «Парламенты. Сравнитель¬
ное исследование структуры и деятельности представительных учреж¬
дений 55 стран мира». Изд-во «Прогресс», 1967, стр. 180—209.
21 «US Government Organization. Manuel. 1965—1966». Washing¬
ton, 1966, p. 21.
2Э6
странства, сельского хозяйства и садоводства, ассигно¬
ваний, по делам вооруженных сил, банкам и валюте,
торговли, округа Колумбии, финансов, иностранных дел,
правительственной деятельности, внутренних и местных
дел, юридический, труда, почт и гражданских служб, об¬
щественных работ, а также комитет правил и админи¬
страции. Последний комитет занимает несколько особое
положение, поскольку он решает вопросы, связанные с
организацией работы сената и конгресса в целом22.
В палате представителей действуют примерно такие же
комитеты. Особо следует отметить комитет палаты пред¬
ставителей по расследованию антиамериканской дея¬
тельности, который приобрел печальную известность
из-за своей архиреакционной маккартистской деятель¬
ности.
Наряду с комиссиями (комитетами), созданными по
отраслевому принципу, в ряде парламентов имеются по¬
стоянные комиссии (комитеты), не имеющие специальной
компетенции. В английской палате общин создано всего
6 постоянных комитетов, причем 5 из них не имеют на¬
званий и различаются по буквам алфавита (постоянные
комитеты А, В, С, D, Е) и лишь шестой носит на¬
звание Шотландского, причем в его компетенцию входит
рассмотрение всех биллей, имеющих отношение к Шот¬
ландии. Несмотря на внешний архаизм этой системы,
комитеты специализированны, поскольку большинство их
членов назначается специально для рассмотрения кон¬
кретного законопроекта. Такая система «удобна» в
том смысле, что при частой смене членов комитетов
весьма трудно проследить, кто же несет ответственность
за те или иные решения комитета. Характерно, что ко¬
митеты палаты общин, как правило, не контролируют
деятельность правительственных учреждений, ограничи¬
ваясь лишь обсуждением законопроектов.
Конституционная реформа во Франции в 1958 г. по¬
влекла за собой не только изменение компетенции пар¬
ламента и усиление исполнительной власти, но и изме¬
нение системы комиссий. В Пятой республике все было
сделано для подрыва их значения. Число их было со¬
кращено более чем в 3 раза, и из компактных коллегий
22 «Senate Procedure. Precedents and Practice. Senate Document
N 44». Washington, 1964, p. 191—193.
237
они превратились в многолюдные собрания. Из 6 комис¬
сий Национального собрания 2 состоят из 60 членов,
2 из 90 и 2 даже из 120.
В зависимости от порядка участия комиссий в зако¬
нодательной процедуре эта процедура выступает в двух
видах. В одном случае законопроект, поступивший
в палату, сначала обсуждается на ее пленарном засе¬
дании и лишь затем направляется в соответствующую
комиссию, которая таким образом в какой-то степени
связана обсуждением в палате. Такова, например, за¬
конодательная процедура английского парламента.
Законодательная процедура итальянского и фран¬
цузского парламентов, а также конгресса США построе¬
на по-иному. Вносимые законопроекты сразу же направ¬
ляются в одну из комиссий, где они впервые подвер¬
гаются обсуждению. В этом случае комиссия не связана
никаким предварительным решением палаты. Наоборот,
палата оказывается при первом обсуждении законопро¬
екта в значительной степени связанной мнением комис¬
сии о том, какова должна быть судьба законопроекта
и в каком виде он должен быть принят.
С точки зрения формы первая система представ¬
ляется более демократичной, поскольку суждение о за¬
конопроекте выносит прежде всего палата в целом. Од¬
нако фактически эта система почти во всех случаях
применяется в тех парламентах, где сложилось подчи¬
ненное строгой дисциплине большинство одной партии
(или коалиции), которое обеспечивает состоящему из
ее лидеров правительству возможность провести свою
точку зрения в отношении законопроекта на пленарных
заседаниях палаты.
Прогрессивные силы всегда стремились к тому, что¬
бы все парламентские органы строились демократичес¬
ким путем. Они требовали, чтобы комиссии формирова¬
лись на пропорциональной основе и как бы в миниатю¬
ре отражали соотношение сил политических фракций в
палате. Пропорциональный принцип формирования ко¬
миссий принят после второй мировой войны во многих
странах. Существенно, однако, чтобы даже построенные
на пропорциональной основе комиссии в процессе своей
деятельности не наносили существенного ущерба таким
принципам парламентской деятельности, как гласность,
возможность широкой дискуссии всего парламентского
238
форума и т. д. Не секрет, однако, что правящие круги
активно используют метод передачи дел в комиссию
именно тогда, когда они не хотят их Широкого пуб¬
личного обсуждения. Не следует забывать и о том, что
комиссии более подвержены лоббистскому воздействию,
чем палата парламента в целом.
При анализе регламента современного буржуазного
парламента бросается в глаза тенденция к весьма су¬
щественному ограничению возможностей и прав отдель¬
ного депутата, который как бы поглощается партийной
фракцией и другими парламентскими структурами.
Парламентарии традиционно обладают широкими
правами. Им принадлежит право законодательной ини¬
циативы, участия в обсуждении включенных в повестку
дня вопросов, в осуществлении контроля за деятельно¬
стью правительства, а также в голосовании. На практи¬
ке же реальные права парламентариев значительно уже.
Прежде всего ограничено участие рядовых членов пар¬
ламента в проявлении законодательной инициативы.
Обосновывают это обычно тем, что рядовой парламен¬
тарий не обладает, как правило, достаточными эконо¬
мическими, статистическими и иными познаниями, не¬
обходимыми для подготовки законопроектов, отвечаю¬
щих сложным социальным условиям современности. Шире
всего распространено лишение рядовых членов парла¬
мента права законодательной инициативы по финансо¬
вым вопросам, что существенно урезывает их возмож¬
ности, поскольку подавляющая часть социально значи¬
мых предложений не может быть осуществлена без
определенных ассигнований. В Великобритании члены
парламента не имеют права вносить билли или предлагать
поправки, влекущие за собой новые расходы и доходы.
Предложения рядовых членов палаты общин могут быть
направлены только на сокращение или отмену того или
иного налога или пошлины либо на сокращение испра¬
шиваемых сумм.
Вопреки сложившейся во Франции традиции Кон¬
ституция 1958 года в ст. 40 установила, что пред¬
ложения и поправки, выдвигаемые членами парламен¬
та, неприемлемы, если следствием их утверждения
будет сокращение доходов, создание или увеличение рас¬
ходов государства. Положения ст. 40 существенно * ог¬
раничили инициативу парламентариев. Если к 1959 г.
33?
членами Национального собрания было внесено 308
предложений, из которых 102 были признаны неприем¬
лемыми в соответствии со ст. 40 Конституции, то к
1965 г. было внесено всего 86 законодательных пред¬
ложений, из которых неприемлемыми были ‘Призна¬
ны 6 23.
Рядовые парламентарии, вносящие свои предложе¬
ния, как правило, имеют мало реальных шансов на ус¬
пех. Так, во Франции в 1969 г. из 78 принятых парла¬
ментом законов 68 были основаны на законопроектах,
внесенных правительством, и только 10 — на законода¬
тельных предложениях, внесенных рядовыми парламен¬
тариями. Интересно при этом отметить, что в среднем
время от внесения правительством законопроектов до
их принятия было вдвое меньшим, чем для принятия
предложений рядовых парламентариев.
Права рядовых парламентариев ограничены во мно¬
гих странах тем, что законодательные предложения мо¬
гут вноситься ими только коллективно. Лишь в немно¬
гих парламентах (например, в палате представителей
конгресса США) единственной формой проявления за¬
конодательной инициативы служит индивидуальная фор¬
ма. В большинстве же парламентов предложения под¬
лежат обязательному рассмотрению лишь при условии
их поддержки определенным числом депутатов. В пала¬
те представителей Японии оно должно быть поддержа¬
но по крайней мере 20 депутатами, а если предлагает¬
ся финансовый законопроект, то даже 50. В бундестаге
ФРГ необходима поддержка предложения 15 депутата¬
ми, т. е. тем же числом, которое требуется для обра¬
зования партийной фракции. Если же учесть, что в по¬
давляющем большинстве парламентов в партийных
группах существует довольно жесткая дисциплина, то
становится ясным, что предложения депутатов являют¬
ся не их индивидуальными предложениями, а предло¬
жениями партийной группы, в которую они входят.
Автор книги «Почтенные члены парламента. Изуче¬
ние положения рядового члена парламента» ставит воп¬
рос: «Какова же роль рядового члена парламента в
управлении Англией?» и отвечает, что эта роль «мизер¬
23 A. Chabdernagor. Un parlement, pour quoi faire? Paris,
1967, p. 58.
J4Q
на». Он пишет, что «в условиях существующей в Англии
парламентской системы рядовой член парламента стано¬
вится лишь машиной для голосования, речи его не име¬
ют никакого значения... Кроткое поведение рядо¬
вого депутата может привести к получению им неболь¬
шого поста в каком-либо министерстве, а бунтарство,
особенно если оно носит упорный и систематический ха¬
рактер, приводит к смене парламентского организатора
партии, отказу избирательного округа от своего депута¬
та и политическому забвению бунтаря на следующих
парламентских выборах» 24.
В скудном арсенале еще сохранившихся приемов и
средств, которые находятся в распоряжении депутата и
позволяют утверждать, что он является самостоятельной
политической фигурой, право вопроса или запроса зани¬
мает, пожалуй, самое важное место. Так называемый
«час вопросов» (т. е. время, периодически отводимое
для ответов членов правительства на вопросы депута¬
тов), долго бывший чисто английским институтом, за
последние годы вошел в практику бельгийского и фран¬
цузского парламентов. При всем том, что система во¬
просов дает возможность привлечь внимание обществен¬
ности к актуальным политическим проблемам, она прак¬
тически мало действенна, прежде всего потому, что пра¬
вительство не обязано делать какие-либо выводы из
факта критики его политики 25. Во Франции, например,
правительство имеет возможность проводить «сортиров¬
ку» вопросов, отклоняя те, на которые оно отвечать не
хочет. В 1967 г. из 208 устных вопросов без требова¬
ния дебатов (из них 70 было задано оппозицией и 138
правительственным большинством) правительство сочло
возможным дать ответы только на 39 (15 вопросов
большинства и 24 — оппозиции). Из 308 устных вопро¬
сов, которые в соответствии с регламентом могли по¬
влечь за собой дебаты (54 — большинства и 254 — оп¬
позиции), только на 72 был дан ответ (20 большин¬
ства и 52 — оппозиции).
Практически каждое значительное изменение парла¬
ментского регламента так или иначе ограничивает воз¬
24 Р. Richards. Honourable members. A study of the British
Backbencher. Faber and Faber Ltd. London, 1959, p. 248.
25 M. Duverger. Institutions politiques et droit constitutionnel.
Paris, 1970, p. 806.
241
можности оппозиционных депутатов выражать свое мне¬
ние и усиливает организующую роль большинства в ли¬
це председателя и других должностных лиц палат. Так,
регламент бельгийской палаты представителей, приня¬
тый в феврале 1962 г., узаконив существование пар¬
ламентских групп, одновременно установил, что мнение
политической группы выражается ее представителем и
что ее члены лишаются права выступать по одному и
тому же вопросу более двух раз. Был установлен жест¬
кий регламент для выступлений в прениях. Новый рег¬
ламент закрепил право председателя палаты прекра¬
щать обсуждения.
Характерной чертой современных регламентов яв¬
ляется включение в них положений, позволяющих пла¬
нировать работу палат с тем, чтобы в установленные
правительством сроки реализовать намеченную им про¬
грамму. Изменения регламента бундестага ФРГ, пред¬
принятые в июне 1969 г. и оцененные как «малая пар¬
ламентская реформа», ввели планирование важнейших
тем дебатов на квартал. Значение этого новшества труд¬
но переоценить, поскольку таким путем одним ударом
определяется «рацион» времени, отводимого на обсуж¬
дение не одного, а целой серии законопроектов. В ан¬
глийской палате общин программа работы определяется,
как правило, всего на одну неделю.
Парламентские регламенты предусматривают целый
ряд мер, которые может применить правительственное
большинство для прекращения прений, продолжение ко¬
торых угрожает срыву правительственной программы.
В ряде стран такие меры получили закрепление не толь¬
ко в парламентских регламентах, но даже в конститу¬
циях. Так, ст. 44 французской Конституции 1958 года
устанавливает, что после начала прений правитель¬
ство может выступить против рассмотрения любой по¬
правки, которая предварительно не рассматривалась в
комиссии. По требованию правительства палата, на рас¬
смотрение которой внесен законопроект, должна прове¬
сти единое голосование по всему обсуждаемому тексту
в целом или по его части, сохранив лишь те поправки,
которые предложены или приняты правительством.
Самым распространенным методом устранения неже¬
лательных для правительства дискуссий является закры¬
тие прений, а также предварительное определение их
242
продолжительности как по вопросу в целом, так и по
отдельным его пунктам (например, по всему законопро¬
екту и по отдельным его статьям). Этот прием, полу¬
чивший название «гильотины», применяется практически
во всех парламентах. Следует отметить, что «гильоти¬
на»— орудие именно правящего большинства; например,
английские консерваторы, яростно возражавшие против
применения «гильотины» лейбористами, охотно применя¬
ют ее сразу, как только приходят к власти.
Надо отметить, что укрепление власти правительст¬
венного большинства в палате неразрывно связано с
процессом укрепления дисциплины в партийных груп¬
пах, на которые это большинство опирается. Именно
поэтому в последнее время усилилось внимание к дис¬
циплине в парламентских фракциях. Через несколько ме¬
сяцев после победы на выборах, в ноябре 1966 г., был
принят дисциплинарный устав лейбористской парла¬
ментской партии, т. е. фракции лейбористской партии в
палате общин, установивший строгие меры взыскания за
нарушение партийной дисциплины. Премьер-министр
Г. Вильсон заявил, что депутатов избирают «для того,
чтобы они поддерживали правительство».
Дисциплинарный устав подтвердил относящееся еще
к 1952 г. запрещение создания фракционных группиро¬
вок внутри лейбористской партии26. Тем не менее в
период пребывания лейбористов у власти не раз случа¬
лось, что правительство из-за сопротивления значитель¬
ной части «своих» депутатов не имело возможности про¬
вести намеченную законодательную программу, и все
меры воздействия на рядовых депутатов оказывались
безрезультатными. И, наоборот, депутаты-лейбористы не
раз поддерживали консервативное правительство и его
предложения. Так произошло, например, во время реше¬
ния вопроса о вступлении Англии в «Общий рынок».
Осенью 1971 г. ежегодная конференция лейборист¬
ской партии вопреки мнению правого крыла приняла
подавляющим большинством голосов решение против
вступления Англии в «Общий рынок».
Вслед за этим решение против вступления в «Общий
рынок» было принято «теневым» кабинетом и парла¬
28 М. Chariot. L’impossible reforme de la chambre des lords.
«Revue franęaise de science politique», 1969, vol. XIX, N 4, p. 801.
243
ментской фракцией лейбористов. Парламентская фрак¬
ция 140 голосами против 111 постановила не допускать
свободного голосования по правительственной резолю¬
ции о вступлении Англии в «Общий рынок». Однако
заместитель лидера партии Р. Дженкинс и 69 лейбо¬
ристов— членов палаты общин отказались следовать
этому решению и голосовали вместе с правительством
консерваторов. Их поддержка обеспечила победу пра¬
вительства при решении вопроса о вступлении Англии
в ЕЭС. По существу Р. Дженкинс и его группа спасли
правительство консерваторов от поражения вопреки ин¬
тересам собственной партии.
Однако такого рода случаи не изменяют общую тен¬
денцию усиления партийной дисциплины в отношении
рядового парламентария. Формально свободный и пол¬
ноправный «представитель народа» оказывается в сов¬
ременной структуре политической власти лишенным
значительного числа своих полномочий: с одной сто¬
роны, они узурпированы правительством, а с другой —
политической партией.
Глава V
Избирательное право
Общие тенденции в развитии избирательного права
и избирательной системы
За последние четверть века в ведущих капитали¬
стических странах проходил, хотя и достаточно медлен¬
но, процесс дальнейшего расширения всеобщего изби¬
рательного права. Это явилось результатом антифашист¬
ского демократического подъема первых послевоенных
лет, в первую очередь в странах, сбросивших фашист¬
ское иго, результатом последующей непрекращающейся
классовой активности пролетариата, возглавившего об¬
щедемократическую, антимонополистическую борьбу; он
был связан также с бурной активизацией молодежного
движения, с борьбой национальных меньшинств против
всех форм дискриминации.
К началу 70-х годов в главных капиталистических
странах почти не осталось общенациональных цензов,
отстраняющих от выборов значительные слои населения.
Избирательный корпус сильно возрос, особенно вследст¬
вие расширения возрастных границ активного избира¬
тельного права, что открыло доступ молодежи к из¬
бирательным урнам.
Снижение избирательного возраста до 18 лет было
осуществлено в Англии, США, ФРГ, Австрии и некото¬
рых других странах и, учитывая высокую рождаемость
в первое послевоенное десятилетие, привело к сущест¬
венному увеличению избирательного корпуса этих
стран1. В феврале 1971 г. в результате общенационально¬
1 Как уже отмечалось, парламент Италии отклонил законопроект
о снижении избирательного возраста. О положении во Франции см.
ниже.
245
го референдума было Предоставлено избирательное пра¬
во женщинам в Швейцарии (единственная из развитых
буржуазных стран, сохранявшая этот ценз). На основа¬
нии референдума швейцарская конституция предусмот¬
рела в ст. 74 предоставление женщинам активного и
пассивного избирательного права2. На парламентских
выборах 1971 г. женщины впервые приняли участие в
голосовании; 11 женщин было избрано в Национальный
совет и одна — в Совет кантонов. Все это, включая и
отмену в США дискриминационного ценза грамотности,
знаменует большой успех демократических сил.
В. И. Ленин подчеркивал, что «всеобщее избира¬
тельное право является показателем зрелости понима¬
ния своих задач разными классами»3. Вместе с тем
значение происшедших перемен не следует переоцени¬
вать и тем более усматривать в них «избирательную
революцию», как это делают многие американские по¬
литологи. Избирательные реформы последних лет не оз¬
начают какого-то изменения стратегического курса пра¬
вящих кругов. Капитал уже достаточно давно осознал не¬
возможность сохранения своих политических позиций
методами «цензового государства», как это было в домо¬
нополистический период. «Цензовая государственность»
была сломана в самой своей основе в результате длитель¬
ной классовой борьбы пролетариата. Важнейшим факто¬
ром в этой связи было международное воздействие Ок¬
тябрьской социалистической революции.
Тем не менее правящая буржуазия медленно и не¬
охотно, пытаясь удержаться на каждом рубеже, рас¬
ставалась с остатками своих цензовых привилегий. На¬
помним, что во Франции женщины и военнослужащие
получили избирательное право немногим более четверти
века назад, что только в 1948 г. в Англии был отменен
так называемый множественный вотум для собственни¬
ков недвижимости, дававший им право голосовать и по
месту жительства, и по месту нахождения недвижимого
имущества, что только в 60-х годах в США стали при¬
ниматься юридические меры, направленные на то, чтобы
дать возможность голосовать неграм Юга, формально
2 В трех кантонах и одном полукантоне (из 19 кантонов и 6
полукантонов) женщины по-прежнему пока еще лишены избиратель¬
ного права.
’ В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 40, стр. 20—21.
Ш
имевшим право голоса, а фактически отстраняемым от
выборов. Наконец, лишь в начале 70-х годов получила
право/голоса молодежь.
Нетрудно увидеть тесную взаимосвязь между рефор¬
мами рубежа 70-х годов и предшествующим бурным
подъемом молодежного движения, охватившего самые
различные слои молодежи, и в первую очередь студен¬
чество, политическая активность которого принимала не¬
редко весьма острые формы. Однако эти реформы —
не только ответ на усилившуюся политическую актив¬
ность молодежи, но и уступка общедемократическому,
антимонополистическому движению, возглавляемому ра¬
бочими партиями. Вместе с тем известную роль играло
и маневрирование правящих партий, которые, увеличив
избирательный корпус, пытались таким образом полу¬
чить новые голоса и упрочить свое положение на пред¬
стоящих выборах.
Правда, такая цель достигается не всегда. Так, лей¬
бористы, во время пребывания которых у власти была
проведена избирательная реформа, потерпели на выбо¬
рах поражение. За консерваторов проголосовало 47,2%
избирателей в возрасте от 18 до 24 лет, а за лейбо¬
ристов— 42,3% 4. С другой стороны, своей победе над
христианскими демократами на выборах 1972 г. коали¬
ция СДПГ и Св.ДП в немалой мере обязана голосам
молодежи, получившей избирательное право во время
пребывания коалиции у власти. По данным западногер¬
манской прессы из числа впервые голосовавшей моло¬
дежи 49% отдали голоса за СДПГ, 10%’—за высту¬
пающую с ней в коализации Св.ДП и 29 — за ХДС —
ХСС. В США в 1972 г. Р. Никсон собрал 48% голосов
молодых избирателей, участвовавших в выборах, а кан¬
дидат демократов Макговерн — 50% 5-
Вынужденная пойти на расширение избирательного
права правящая буржуазия рассчитывает на ряд сле¬
дующих компенсирующих факторов правового, полити¬
ческого и идеологического характера, позволяющих ей
избегать радикальных политических изменений.
4 D. Butler, М. Pinto-Duschinsky. The British Gene¬
ral Election of 1970. London, 1970, p. 342.
5 2% молодых избирателей отдало голоса за кандидата пра¬
вых Шмитса, за которого в целом по стране проголосовал всего
1 % избирателей.
247
1. Избирательный механизм в целом не сводится к
избирательному праву, а значительно шире его. Действи¬
тельная всеобщность избирательного права может быть
достигнута лишь в том случае, если способ определе¬
ния результатов выборов, порядок выдвижения канди¬
датов и проведения избирательных кампаний, принципы
образования избирательных округов — т. е. все то, что
ооычно называют избирательной системой,— построены
на подлинно демократической основе и служат дости¬
жению всеобщности выборов. Практически, однако, мно¬
гие звенья избирательной системы используются поли¬
тической властью как раз для того, чтобы компенси¬
ровать расширение избирательного права.
Особенно это относится к мажоритарной избиратель¬
ной системе, при которой в условиях буржуазной мно¬
гопартийности значительная часть голосов избирателей
(оставшихся в меньшинстве в избирательных округах)
не влияет на распределение мест в парламенте и в этом
смысле пропадает. Применение мажоритарной системы
относительного большинства всегда приводит к тому,
что в выборных органах представлено меньшинство
участвующих в голосовании. При мажоритарной системе
абсолютного большинства меньшинство, которое теоре¬
тически может составить 50% избирателей минус один,
не получает представительства.
Симптоматично, что 50—70-е годы отмечены, с одной
стороны, расширением избирательного права, а с дру¬
гой — реформами, направленными на замену пропор¬
циональной системы, там где она была установлена пос¬
ле второй мировой войны, мажоритарной в чистом или
смешанном виде (например, Франция), либо попытками
проведения подобных реформ (например, Италия), либо
последовательным отклонением правящими кругами де¬
мократического требования о замене мажоритарной си¬
стемы пропорциональной (например, Англия).
Правящие круги Франции уже в период Четвертой
республики осуществили переход от пропорциональной
к мажоритарной избирательной системе в один тур с
блокированием. Затем в Пятой республике эта система
была заменена униноминальной мажоритарной системой
с двумя турами голосования. Что касается Италии, то
здесь в 1953 г. в результате реакционной реформы про¬
порциональная система была заменена мажоритарной с
248
блокированием Списков каНдИдатбВ И так Называемой
«премией для большинства» (партии.или блоку партий,
получившим абсолютное большинство голосов, предо¬
ставлялось 65% всех депутатских мест). Однако на вы¬
борах, состоявшихся в том же году (парламент был
распущен сразу же после избирательной реформы),
блок правых партий потерпел поражение, не собрал аб¬
солютного большинства голосов, и совместными усилия¬
ми левых сил Италия в 1954 г. вернулась к прежним
принципам избирательной системы.
Наряду с мажоритарной системой можно указать и
на ряд других антидемократических элементов избира¬
тельной системы, влияющих на итоги выборов: здесь и
некоторые особенности регистрации избирателей, и сам
порядок выдвижения кандидатов, сохранение в ряде слу¬
чаев двустепенных выборов, высокий возрастной ценз
пассивного избирательного права, наконец, сохранение
некоторых цензов — прежде всего ценза оседлости — в
отношении активного избирательного права (например,
во Франции установлен шестимесячный ценз оседлости).
По-прежнему существенное значение имеет «изби¬
рательная география», т. е. такая компоновка избира¬
тельных округов, при которой нарушается принцип из¬
брания депутата от одинакового числа жителей.
Существенно и такое обстоятельство, как резкое воз¬
растание в современных условиях расходов на прове¬
дение избирательной кампании, что, естественно, ска¬
зывается прежде всего на прогрессивных партиях и ор¬
ганизациях, которые не пользуются мощной финансовой
поддержкой монополий.
Таким образом, факт расширения избирательного
права нужно оценивать, лишь учитывая действие изби¬
рательного механизма в целом. Буржуазия имеет ог¬
ромный опыт в использовании этого механизма и умело
управляет им.
2. Не менее действенным средством, призванным па¬
рализовать эффект всеобщих выборов, является харак¬
тер партийной системы и прежде всего упрочение двух¬
партийности, сопровождающееся возрастающей интегра¬
цией социал-демократии в государственную систему
буржуазной демократии. Как уже отмечалось, домини¬
рующая роль двух партий на политической арене долж¬
на, по мнению буржуазных политиков, привести к тому,
249
что расширение избирательного права практически бу¬
дет сведено к дополнительному распределению голосов
между этими партиями. Другими словами, правящая
буржуазия идет на расширение избирательного права,
в значительной мере рассчитывая на практику избира¬
тельных качелей, а также на то, что и в условиях мно¬
гопартийной системы конкурирующие буржуазные и ре¬
формистские партии всегда в той или иной мере под¬
готовлены к созданию в ходе избирательной кампании
общего фронта против коммунистического и рабочего
движения.
3. Трудно переоценить роль идеологических факто¬
ров. Одна из причин активизации идеологической функ¬
ции современного капиталистического государства со¬
стоит именно в том, что тех результатов, которые ранее
достигались чисто политическими методами цензовой го¬
сударственности, ныне приходится добиваться при по¬
мощи идеологических средств. По мере расширения из¬
бирательного права правящие круги последовательно
переносят центр тяжести в избирательной борьбе на
идеологическую обработку широких масс населения.
В этом активнейшим образом участвуют все звенья ме¬
ханизма диктатуры монополий: само государство, пар¬
тии, церковь и т. д. Разработана сложная система по¬
литико-идеологического манипулирования, применяемая
уже многие годы и включающая в себя самые различ¬
ные средства воздействия на избирателя. Политико-идео¬
логическое манипулирование — одна из причин того, что
«в ходе выборов значительная часть рабочих отдает
свои голоса кандидатам-капиталистам и их ставленни¬
кам» 6.
Можно условно разграничить идеологическое воздей¬
ствие на избирателя в широком смысле слова (идео¬
логическая обработка населения, которую постоянно ве¬
дут все звенья механизма диктатуры монополий) и
идеологическое манипулирование в узком смысле (спе¬
цифическая обработка, которой избиратель подвергает¬
ся непосредственно в ходе избирательной кампании) —
решающая идеологическая и психологическая атака на
в «Международное Совещание коммунистических и рабочих
партий. Документы и материалы». Политиздат, 1969, стр. 56.
250
избирателя, как бы завершающий этап идеологического
воздействия в широком смысле.
Оговоримся сразу же, что усиление идеологического
воздействия на избирателя вовсе не означает, что ему
предлагается более широкий круг конструктивных идей,
ценностей, перспектив. В этом смысле прослеживается
как раз обратная тенденция. Разумеется, большие или
меньшие идеологические разногласия неизбежны в кон¬
курентной борьбе буржуазных партий за политическую
власть. Но нельзя не видеть, что идеологический «вы¬
бор», предлагаемый избирателю, незначителен из-за от¬
сутствия коренных идеологических противоречий между
конкурирующими буржуазными партиями (например,
США) или сближения идеологических позиций собствен¬
но буржуазных и правосоциалистических партий (на¬
пример, Англия).
Идеологическое манипулирование означает стремле¬
ние правящей буржуазии при помощи различных
средств идеологического и социально-психологического
воздействия не допустить выход избирателя за весьма
узкие идеологические рамки. Его конкретные формы та¬
ковы: а) придание избирательной кампании шумного,
рекламного характера, в результате чего оглушенный
избиратель слышит только громкий политический ор¬
кестр господствующих партий7; б) персонификация вы¬
боров, т. е. стремление переключить внимание избира¬
теля на личность кандидата, вследствие чего в фокусе
избирательной кампании оказывается не столько поли¬
тическая платформа партии, сколько «образ» («имедж»)
кандидата; в) дифференцированное идеологическое воз¬
действие на различные слои и группы населения по
профессиональному, возрастному, территориальному и
иным признакам, а также постоянный контроль (в ча¬
стности, при помощи опросов) над умонастроением из¬
бирателей, что позволяет в случае необходимости
достаточно оперативно менять избирательную тактику;
г) все возрастающее использование массовых средств
информации, и прежде всего телевидения, влияние кото¬
рого на ход и результаты выборов в последние два де¬
сятилетия неуклонно росло.
7 Не случайно крупные политические партии гласно или не¬
гласно поручают организацию своей перевыборной кампании рек¬
ламным агентствам.
251
Западноевропейские политологи последние годы мно¬
го говорят об «американизации выборов» в своих стра¬
нах, о тенденции имитировать «трансатлантический
стиль» избирательных кампаний. Это прежде всего оз¬
начает усиление идеологического манипулирования, ос¬
новные приемы которого хотя и были хорошо известны
в других капиталистических странах, но применялись
там менее «масштабно», чем в США.
4. Еще одним фактором, существенным образом под¬
рывающим принцип всеобщности избирательного права
и обесценивающим расширение избирательного корпуса,
является абсентеизм, т. е. уклонение избирателей от
участия в выборах. Избирательная реформа 1970 г.
в США, как уже отмечалось, увеличила избирательный
корпус к президентским выборам 1972 г. почти на 13
млн. человек. Однако из 139,6 млн. американцев, до¬
стигших избирательного возраста, к урнам в ноябре
1972 г. явилось около 77 млн. человек, или 55% всех
избирателей. Процент абсентеизма на этих выборах был
выше, чем на предыдущих (тогда, в ноябре 1968 г.,
в голосовании участвовал 61% избирателей), и к урнам
пришло примерно столько же избирателей, что и до
реформы избирательного права 1970 г. Другими слова¬
ми, повышение в 1972 г. абсентеизма на 5% «съело»
в количественном отношении расширение избирательно¬
го корпуса.
Поведение избирателя-абсентеиста может принимать
разные формы. Во-первых, лицо, имеющее право голо¬
са, может не зарегистрироваться в качестве избирателя.
Оно как бы с самого начала отказывается от какого бы
то ни было участия в выборах и даже не желает ви¬
деть свое имя в избирательных списках. Даже в тех
странах, где специальной регистрации избирателей не
требуется, часты расхождения между потенциальным
числом избирателей и числом избирателей, внесенных в
избирательные списки.
Следует, правда, отметить, что не всякое незареги¬
стрированное лицо, достигшее избирательного возраста,
является обязательно абсентеистом. Оно может не по¬
пасть в списки и по независящим от него причинам.
Например, американская избирательная статистика и
политическая наука достаточно часто маскировали
абсентеизмом отстранение от выборов широких слоев
252
избирателей (в частности, негров) при помощи запугива¬
ния/ создания искусственных трудностей при регистра¬
ции и т. д.
Во-вторых, абсентеизм может выразиться в том, что
зарегистрированный избиратель не является на выборы,
уклоняясь тем самым от голосования. Такого рода аб¬
сентеизм в основных капиталистических странах весьма
высок. Во всяком случае, он редко опускается ниже
12—15% от общего числа избирателей, но часто бывает
значительно выше (подробные данные по странам при¬
водятся ниже).
Утверждения западных и прежде всего американ¬
ских политологов о тенденции к уменьшению абсенте¬
изма в период после второй мировой войны не соответ¬
ствуют истине. На протяжении четверти века абсенте¬
изм или оставался примерно на одном уровне (с из¬
вестными колебаниями в зависимости от характера
выборов), или же, наоборот, возрастал, как, например,
в Ацглии. Об известном уменьшении абсентеизма мож¬
но говорить только применительно к ФРГ, если срав¬
нивать выборы 1949 и 1972 гг. Однако период между
этими годами характеризуется стабильным и достаточ¬
но высоким процентом абсентеизма (13—14%). Послед¬
ние президентские выборы в США особенно наглядно
показали несостоятельность тезиса об уменьшении аб¬
сентеизма, так как, несмотря на отмену ряда цензовых
ограничений, он был самым высоким за последнюю чет¬
верть века.
Некоторые западные политологи считают важным
фактором, усилившим абсентеизм, активизацию в по¬
следние годы «гошизма», «новой левой», отрицаю¬
щих в духе маркузианства возможность использования
институтов буржуазной демократии и рассматриваю¬
щих соответственно участие в выборах как «интегра¬
цию в истэблишмент». Не следует недооценивать зна¬
чение этого фактора, хотя последние выборы не под¬
твердили предсказаний о том, что левацкие лозунги
окажут существенное воздействие на молодого избира¬
теля.
Говоря о причинах абсентеизма, не следует забы-
ьать и о низкой политической культуре определенных
слоев избирателей в капиталистических странах, о том,
что организация выборов в этих странах далеко .не
2П
всегда позволяет проголосовать больным, лицам, отсут¬
ствующим в день выборов в своем округе, и т. п.
Среди всех этих причин абсентеизма основной и
главной является неверие избирателя в возможность
добиться путем участия в выборах существенных пере¬
мен, разочарование в политике господствующих бур¬
жуазных и реформистских партий, сменяющих друг дру¬
га у кормила правления. Этот вывод в последние годы
особенно наглядно подтвердился результатами двух
избирательных кампаний: 1970 г. в Англии, давшей на¬
ибольший процент абсентеизма в этой стране за все по¬
слевоенные годы (28%), и 1972 г. в ФРГ, где, наобо¬
рот, отмечен наименьший процент абсентеизма по срав¬
нению со всеми предыдущими западногерманскими
выборами. Возрастание абсентеизма на выборах 1970 г.
в Англии (напомним, что лейбористское правитель¬
ство распустило парламент и были проведены досрочные
выборы, на которых победили консерваторы) было свя¬
зано с тем, что многие избиратели, потеряв веру в на¬
мерения и возможности лейбористского правления, вме¬
сте с тем отдавали себе отчет в^том, что и от консер¬
вативной партии им нечего ждать лучшего. Чем больше
сближались идеология и политика двух господствующих
английских партий, тем выше становился абсентеизм,
ибо избиратель не без основания полагал, что любой
результат выборов не принесет сколько-нибудь важных
перемен. В ФРГ длительное время, когда политическая
линия СДПГ мало чем отличалась от курса правившей
тогда ХДС, абсентеизм избирателей оставался пример¬
но на одном уровне. Но стоило только выявиться чет¬
кой альтернативе во внешнеполитических курсах этих
двух партий, как активность избирательного корпуса
сразу же возросла и большинство избирателей, поддер¬
жав СДПГ, высказалось за политику разрядки напря¬
женности и укрепления безопасности в Европе.
Избирательное право и избирательная система
отдельных капиталистических стран
Рассмотрим конкретнее эволюцию избирательного
права и избирательной системы в основных капитали¬
стических странах.
254
Для США 50-х и особенно 60-х годов характерно рёЗ-
кое усиление борьбы национальных меньшинств за
гражданские права, в частности борьбы против откро¬
венной дискриминации цветного населения в области из¬
бирательных прав. Стремясь смягчить обострившуюся
до предела ситуацию, конгресс США принял несколько
законов, направленных на то, чтобы дать возможность
голосовать неграм Юга, формально обладающим правом
голоса, а фактически отстраненным от выборов. Это за¬
коны о гражданских правах 1957, 1960, 1964, 1968 гг.
и закон об избирательных правах 1965 г. Закон 1965 г.
предусматривал прямое вмешательство федеральных
властей в случаях отказа местных властей от ре¬
гистрации негров на основании ценза грамотности.
Впрочем, оставалось неясным, как практически дол¬
жен вводиться в действие механизм вмешательства
федеральной власти. Отмена ценза грамотности (и из¬
бирательного налога) распространялась на 8 пе¬
речисленных в законе южных штатов, где менее 50%
лиц, достигших избирательного возраста, регистрирова¬
лись в списках избирателей. Уже сам этот процент го¬
ворит о масштабах расовой дискриминации, которую,
как показывает практика, не так-то легко упразднить
даже при наличии федеральных законов.
В 1970 г. конгресс принял закон о снижении изби¬
рательного возраста до 18 лет. Верховный суд США
вынес решение о неконституционности этого закона в
той части, где речь шла о снижении избирательного
возраста на выборах в легислатуры штатов и на мест¬
ных выборах, ссылаясь на то, что по конституции США
эти вопросы не отнесены к компетенции федерации.
Конгресс отреагировал на решение Верховного суда тем,
что через три месяца принял 26 поправку к Консти¬
туции, устанавливающую для всех выборов минималь¬
ный избирательный возраст в 18 лет, а легислатуры
штатов в рекордный в американской истории срок ра¬
тифицировали ее, и 30 июня 1971 г. эта поправка всту¬
пила в силу.
Помимо снижения избирательного возраста закон
1974) г. отменил по всей стране ценз грамотности, но
сохранил для президентских выборов 30-дневный ценз
оседлости. Продолжали также действовать цензы, пре¬
дусмотренные законодательством некоторых штатов,
255
fi Том чйсйе цензы-архаизмы (например, во Флориде
лишаются права участия в выборах лица, заключившие
пари в отношении исхода выборов).
К 1960 г. в силу существовавшего деления на из¬
бирательные округа достигло огромных размеров нера¬
венство в представительстве городского и сельского на¬
селения в выборных органах. В некоторых штатах сель¬
ское население, составлявшее лишь 10—15% общего
числа жителей, избирало большинство законодательного
собрания. Причиной неравного представительства был
быстрый рост городов при сохранении старых избира¬
тельных округов. В 1962 г. по делу Baker v. Carr
(и по ряду других аналогичных дел) Верховный суд
США вынес решение, в котором признал неконститу-
ционность неравного представительства и потребовал
распределения избирательных округов по принципу один
человек — один голос. Это означало требование избра¬
ния депутатов от равного числа избирателей в каждом
округе. Возможные отклонения не должны были превы¬
шать нескольких процентов по отношению к средней
численности населения округа.
Во время массового пересмотра округов по всей
стране были устранены вопиющие несуразности, когда,
например, население одного избирательного округа в
штате в несколько раз превосходило население других
округов. Однако это не устранило возможности поли¬
тических мошенничеств. Партии большинства в легисла¬
турах штатов активно используют в своих интересах
перераспределение округов, вследствие чего те при¬
нимают самые неожиданные очертания. В результате в
среднем по стране эти партии получают за счет
избирательной географии — джеримандеринга — допол¬
нительно 13—17% мест8.
В США в общенациональном масштабе существует
тенденция к усилению политического влияния запада
и юга страны. В 1972 г. штат Калифорния получил
46 мест в конгрессе и соответственно такое же число
выборщиков президента, т. е. больше, чем Нью-Йорк.
Расширение избирательного корпуса в США, как
уже отмечалось выше, в значительной мере обесцени¬
• W. Elliott. Political consequences of reapportionment. «The
University of Chicago law review», 1970, N 3, p. 483.
256
вается абсентеизмом. По числу лиц, не желающих при¬
нять участие в голосовании, США всегда стояли на од¬
ном из первых мест в мире. Достаточно сказать, что
абсентеизм был одной из важных причин, по которой
ни один президент США (во всяком случае, в XX в.)
не был избран абсолютным большинством голосов всех
избирателей. Так, на выборах 1956 г., когда в прези¬
денты баллотировался такой достаточно популярный
кандидат, как генерал Д. Эйзенхауэр, он собрал
35,6 млн. голосов, что было больше половины голосов
всех участвовавших в выборах (62 млн.), но составля¬
ло немногим более 7з общего числа избирателей
(102,7 млн.). Не являются исключением и президент¬
ские выборы 1972 г. За Р. Никсона было подано
43,6 млн. голосов, что составляет менее 7з лиц, достиг¬
ших избирательного возраста.
О масштабах абсентеизма в США на президент¬
ских выборах можно судить по следующим данным
(в % к общему числу лиц избирательного возраста):
Год
Участвовав¬
шие в выборах
Год
Участвовав¬
шие в выборах
1944
53
1960
63
1948
51
1964
62
1952
62
1968
61
1956
50
1972
55
Может показаться, что в 60-х годах участие избира¬
телей в выборах по сравнению с 1944 г. как будто по¬
высилось на 7—8%. Но, не говоря уже о том, что эта
цифра сама по себе чрезвычайно низка, особенно в срав¬
нении с общим числом избирателей, по-прежнему не
участвовавших в выборах, она не свидетельствует об
уменьшении абсентеизма даже потому, что это возрас¬
тание процента участвующих в выборах может быть свя¬
зано и с отменой некоторых цензов или изменением
практики их применения.
Можно констатировать, что за 25 лет абсентеизм
остался примерно на том же уровне. Но от выборов к
выборам он сильно колеблется, и это является харак¬
терной чертой американских выборов. В годы президент¬
ских выборов участие избирателей обычно выше на 8—
10%, чем на промежуточных выборах в конгресс. На
9 Заказ № 2732
257
всех других выборах наблюдается гораздо меньшая ак¬
тивность, чем на федеральных.
Участие избирателей в выборах сильно варьируется
по районам страны и по штатам. На юге страны голо¬
сует меньшее число избирателей, чем на севере и вос¬
токе 9.
В изображении американских политологов средне¬
статистический избиратель — это белый житель пригоро¬
да, мелкий собственник, 45 лет, англосаксонского проис¬
хождения. 85% лиц, принадлежащих к этой категории из¬
бирателей, регулярно участвуют в выборах, в то время
как лишь не более 50% избирателей, принадлежащих
к другим группам населения, осуществляют свое право
голоса 10 11.
Несмотря на значительный абсентеизм, вера амери¬
канцев в выборы традиционна и очень сильна. Это —
характерная черта национальной психологии.
Как уже говорилось, США — типичная страна «изби¬
рательных качелей», связанных с господством двухпар¬
тийной системы.
«Избирательные качели» — основной фактор, обесце¬
нивающий реальное политическое значение всеобщего
избирательного права в США. И сегодня целиком и пол¬
ностью сохраняют свое значение ленинские слова об об¬
мане народа, его отвлечении от насущных интересов
«посредством эффектных и бессодержательных дуэлей
двух буржуазных партий» н. Важным средством поддер¬
жания господства двухпартийной системы и тем самым
недопущения к механизму государственной власти новых
политических сил является мажоритарная система отно¬
сительного большинства — единственная и традиционная
в США. Французский политолог М. Дюверже выдвинул
тезис, согласно которому избирательные системы в зна¬
чительной мере предопределяют характер партийной си¬
стемы и, в частности, мажоритарная система с одним
туром голосования есть предпосылка двухпартийной си¬
стемы. Возможно, что концепция Дюверже применитель¬
но к США отражает, хотя и в несколько смещенном
9J. Friendheim. Where are the voters? Washington, 1968,
p. 38.
10 Ibid., p. 74.
11 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 22, стр. 193.
258
виде, исторические пути развития американской государ¬
ственности, однако для современных США правильно
обратное утверждение: двухпартийная система предопре¬
деляет сохранение и действие мажоритарной системы
относительного большинства.
Отметим, что при избрании президента отрицатель¬
ные свойства мажоритарной системы относительного
большинства усугубляются двустепенным порядком вы¬
боров. Этот порядок ведет к тому, что коллегия вы¬
борщиков, как правило, не отражает адекватно числа
голосов, полученных кандидатом. На выборах 1972 г. кан¬
дидат республиканцев получил значительно больший про¬
цент голосов выборщиков, чем процент голосов избира¬
телей. В истории США известны три случая, когда пре¬
зидентом избирался кандидат, собравший меньше голо¬
сов, чем противник, но получивший тем не менее большин¬
ство выборщиков.
Раньше, как правило, партия, побеждающая на пре¬
зидентских выборах, побеждала и в конгрессе. Одна¬
ко с 50-х годов эта закономерность нарушилась, и
конгресс при республиканских президентах остается де¬
мократическим.
Характерно, что если в США в последние десяти¬
летия и происходили вторжения каких-то третьих сил в
практику «избирательных качелей», то это были силы
радикалистов правой, в сущности неофашистской, ориен¬
тации. Таким являлся «независимый» кандидат Уоллес,
набравший на президентских выборах 1968 г. 15% го¬
лосов избирателей и одержавший победу в некоторых
южных штатах.
Характерные черты избирательных кампаний в США
могут быть сведены к следующему.
1. Непринципиальная (с точки зрения кардинальных
проблем общественного и государственного развития)
идеологическая дуэль главных партий на основе доста¬
точно расплывчатых платформ демагогического характе¬
ра, хотя и с использованием ряда положений, выработан¬
ных буржуазной общественной наукой.
2. Создание так называемого «образа» («имеджа»)
кандидата, что, по мнению ряда американских специа¬
листов, во многом более существенно, чем партийные
избирательные платформы. Наиболее броские партийные
лозунги выдвигаются таким образом, чтобы оказаться
259 ?♦
как бы слитыми с «имеджем» кандидата (он — их ав¬
тор и носитель). Вот в общих чертах «имедж» канди¬
дата: он семейный человек, любит свою семью и верит
в бога; он сделал что-то исключительно патриотиче¬
ское — герой войны или имеет высокие награды; он по¬
лон энергии и решимости — работает по 16 часов в день;
ему нравится все, что нравится среднему гражданину;
он любит спорт и сам спортсмен; его жена — образец
домашней хозяйки и т. д. Соперники-конкуренты ста¬
раются создать об этом кандидате как раз обратное
впечатление. Они связывают его имя с чем-нибудь низ¬
ким и аморальным, приписывают ему корыстные мотивы
и т. д. «Наша национальная политика превратилась в
состязание образов»,— сказал по этому поводу один из
американских исследователей 12.
Число твердых сторонников партий уменьшается.
Только 22% избирателей сейчас регулярно голосуют за
одну и ту же партию, большая же часть их голосует
на разных выборах то за одну, то за другую партию.
Судьбу выборов решает значительное число колеблю¬
щихся. Теперь самым важным для партии стало найти
популярного кандидата, который мог бы привлечь боль¬
шое число голосов «независимых» и колеблющихся сто¬
ронников партии.
3. Наличие значительного (до нескольких миллионов),
штата специалистов — аппарата проведения выборов.
4. Исключительно высокая стоимость избирательных
кампаний, которая заранее ставит представителей не¬
имущих слоев населения в неконкурентоспособное по¬
ложение.
5. Широкое использование в конкурентной предвыбор¬
ной борьбе грязных, незаконных способов, вроде под¬
купа избирателей, провокаций и т. д., что особенно на¬
глядно продемонстрировало нашумевшее «уотергейтское
дело».
Под давлением общественного мнения в 1972 г. кон¬
гресс принял новый закон о федеральной избиратель¬
ной кампании, ограничивающий расходы кандидатов в
президенты до 10 центов на каждого потенциального
12 D. J. Boors tin. The Image: what happened to the Ame¬
rican Dream. N. Y., 1962, p. 249.
260
избирателя, что в целом составляет примерно 14 млн.
долл. Столько разрешается тратить до выдвижения кан¬
дидата на национальном конвенте и столько же после,
причем не более 60% может затрачиваться на оплату
выступлений по радио и телевидению. Однако закон
1972 г. не предусматривает создания механизма, даю¬
щего возможность точно учесть все затраты; кроме того,
содержащиеся в нем ограничения не касаются затрат
на аренду зданий, оборудования, телеграфные и транс¬
портные расходы, зарплату специалистам, научные ис¬
следования и многие другие «мелочи» 13.
Между тем факты говорят о том, что республикан¬
ская партия после национального конвента израсходо¬
вала на избрание Никсона 45 млн. долл. (т. е. превы¬
сила допустимую сумму расходов более чем вдвое)
и что демократическая партия лишь немного отстала
от нее.
Рост расходов на избирательные кампании отража¬
ют приведенные ниже данные (в млн. долл):
Год
Затраты на из¬
бирательную
кампанию
Год
Затраты на из¬
бирательную
кампанию
1952
140
1964
200
1956
155
1968
300
1960
175
1972
400
6. Максимально широкое использование средств мас¬
совой информации в целях предвыборной агитации. Ха¬
рактерно возрастание роли телевидения, которое, по
признанию значительной части избирателей, оказало
решающее влияние на их окончательный выбор 14.
7. Внешне развлекательный характер избирательной
кампании, которая превращается в своеобразное «шоу».
В ритуал избирательных кампаний входят различного
13 «Nixon vs. field». «US News and World Report», 10.1 1972,
p. 32.
14 Когда институт Гэллапа поставил перед американскими из¬
бирателями вопрос: «Предпочитаете ли вы, чтобы избирательные
кампании проходили в традиционном порядке или вы хотите, чтобы
кандидаты выступали только по радио и телевидению?», 52% вы¬
сказались за изменение порядка (подробнее см.: «Идеологическая
деятельность современного империалистического государства», Изд-
во «Наука», 1972, стр. 137—138, 177—178).
261
рода парады, выступления оркестров, использование шу¬
мовых эффектов, торговля сувенирами и т. д.
Практика проведения выборов в США, характер и
стиль избирательных кампаний давно уже стали нари¬
цательными, и понятие «выборы по-американски» неред¬
ко звучит одиозно.
В Англии весь избирательный процесс — от выдвиже¬
ния кандидатов, организации избирательной кампании,
деления страны на избирательные округа до системы
подсчета голосов — приспособлен к двухпартийной си¬
стеме.
В период становления и развития в Англии парла¬
ментской демократии основным препятствием для ши¬
рокого участия населения в выборах были цензовые
ограничения, которые отменялись весьма медленно.
Женщины получили право голоса в 1928 г. Как уже
отмечалось, только в 1948 г. был отменен так назы¬
ваемый множественный вотум для владельцев недвижи¬
мости, дававший им право на два голоса — по месту
жительства и по месту нахождения имущества. Приви¬
легии для собственников (имущественный ценз) на ме¬
стных выборах были отменены лишь в 1969 г.
Основное препятствие для правильного отражения
волеизъявления избирателей представляет собой ныне
мажоритарная система относительного большинства, ко¬
торая, даже по признанию английских авторов, превра¬
щает политическую систему Англии в одну из «самых
непредставительных систем, изобретенных до сих пор в
какой-либо стране с развитой парламентской демокра¬
тией» 15.
Для проведения парламентских выборов территория
страны разделена на 630 избирательных округов, каж¬
дый из которых избирает в палату общин одного де¬
путата. Все кандидаты, выставленные в избирательном
округе, борются за одно место. Победившим считается
кандидат, собравший большее число голосов избирате¬
лей по сравнению с каждым из других кандидатов; ос¬
тальные голоса пропадают. Поскольку во многих окру¬
гах кандидатов выставляют три партии и более, то не¬
редко оказывается, что победивший кандидат собрал
15 D. Thornes. The British System of Government. London,
1965, p. 171.
262
меньше 50% голосов избирателей и меньше голосов, чем
кандидаты от других партий, вместе взятые. В палате
общин каждого созыва имеется не менее 140 депутатов,
избранных таким меньшинством.
Ввиду того, что многие депутаты одерживают побе¬
ду лишь незначительным большинством голосов (иног¬
да это большинство составляет всего лишь 3—4 голоса),
бывает и так, что победившая партия собирает по всей
стране меньше голосов, чем другая партия или партии.
На выборах 1951 г. победившие консерваторы собрали
почти на полмиллиона голосов меньше, чем лейбористы,
а на выборах 1959 г. они получили меньше голосов,
чем все другие партии, вместе взятые.
Мажоритарная система относительного большинства
ведет к тому, что, несмотря на участие в избиратель¬
ной кампании нескольких партий, избранными в парла¬
мент оказываются в основном кандидаты либо консерва¬
торов, либо лейбористов. На парламентских выборах
1970 г. было выставлено 1836 кандидатов от 11 пар¬
тий (консерваторы, лейбористы, либералы, коммунисты,
Шотландская национальная партия, Республиканская
национальная партия, Протестантско-юнионистСкая пар¬
тия, Независимая партия единства, Партия единства,
Независимая лейбористская партия, Уэльсская нацио¬
нальная партия) 16. Избранными же оказались консерва¬
торы (330 мест) и лейбористы (278 мест), 6 либера¬
лов и 6 кандидатов от других партий (Независимая
лейбористская партия, Республиканская национальная
партия, Протестантско-юнионистская партия, Независи¬
мая партия единства, Шотландская национальная пар¬
тия, Партия единства — по одному кандидату от каж¬
дой). Уэльсские националисты не получили ни одного
места в парламенте, хотя собрали в Уэльсе 174 916 го¬
лосов. В то же время консерваторы и лейбористы, со¬
брав здесь соответственно 60 тыс. и 28 тыс. голосов,
получили по одному месту.
16 Только консерваторы и лейбористы выдвинули своих кан¬
дидатов почти во всех округах (первые — в 628, вторые — в 624).
Остальные партии выставили кандидатов в меньшем числе избира¬
тельных округов (либералы в 332, коммунисты в 58, шотландские
националисты в 65, партии, представляющие Северную Ирландию,
в 94, уэльсские националисты в 36) («Chronicle of Parliamentary
Elections». Geneva, 1970, p. 111).
263
На выборах 1970 г. за победившую партию консер¬
ваторов из 39 364 тыс. избирателей проголосовало
13 091 тыс., или меньше чем 7з избирательного кор¬
пуса. На этих же выборах 1970 г. пропали голоса
14 млн. избирателей, в том числе почти всех тех, кто
поддерживал третьи партии.
Угроза того, что его голос может пропасть, сказы¬
вается на поведении избирателя. Сознавая, сколь малы
шансы кандидатов третьих партий, он голосует по прин¬
ципу «наименьшего зла». Многие рабочие, которые пред¬
почитают политику коммунистической партии политике
лейбористов, тем не менее голосуют за последних, чтобы
не разбивать голоса рабочего класса и тем самым не
увеличивать опасность победы консерваторов. Один из
опросов избирателей в 1969 г. показал, что 14% опро¬
шенных «голосовали не за того кандидата, за которого
они хотели бы проголосовать» 17.
Многие несуразности избирательной системы могли
бы быть устранены путем перехода к пропорциональ¬
ной системе, в частности системе передаваемого голо¬
са, поддерживаемой коммунистами, по которой округа,
избирающие одного депутата, заменяются округами, из¬
бирающими несколько депутатов в зависимости от числа
избирателей, а квота, необходимая для избрания, опре¬
деляется путем деления числа проголосовавших на чис¬
ло мест плюс единица.
Однако партии консерваторов и лейбористов, сме¬
няющие друг друга у власти, воздерживаются от ка¬
ких-либо реформ избирательной системы, которые могли
бы пойти на пользу третьим партиям. Этим же объяс¬
няется и то, что в Англии до сих пор не решена про¬
блема деления страны на равные по числу избирателей
округа.
Комиссии по определению границ избирательных ок¬
ругов исходят из деления страны на городские и сель¬
ские районы, между которыми допускается расхождение
в 6 тыс. жителей. На одного кандидата, избранного
в городском округе, как правило, приходится большее
количество голосов избирателей, чем на кандидата,
избранного в сельском округе. Таким образом, голос
17 V. Е d d i s f о г d. Are our elections democratic? «Comment*,
1969, N 1, p. 8.
264
избирателя в сельском округе более «ценен», чем голос
избирателя в промышленном районе, где преобладает
рабочий класс. Поэтому кандидат от лейбористской пар¬
тии, чтобы быть избранным, обычно должен собрать в
среднем больше голосов, чем кандидат-тори. На выборах
1970 г. кандидату от консервативной партии для избра¬
ния требовалось 39 400 голосов, а лейбористу —
41 800 голосов. Тем не менее, поскольку каждая из двух
партий имеет преобладающее влияние в ряде избиратель¬
ных округов, обе они — и главным образом консервато¬
ры— неохотно идут на какие-либо изменения избиратель¬
ной географии.
На примере Англии хорошо видно, что выдвижение
кандидатов в парламент узурпировано партийными ма¬
шинами. Избиратели в силу того, что большинство из
них не принадлежит к какой-либо партии, фактически не¬
причастны к выдвижению кандидатов. Им предостав¬
ляется лишь возможность последующего выбора среди
тех кандидатов, которые уже предложены партийными
машинами.
Местные' ассоциации консервативной партии обычно
выдвигают кандидатов, заранее отобранных и рекомен¬
дованных исполкомом национального союза партии. Вы¬
движение кандидатур лейбористской партией контроли¬
руется ее центральными органами. Хотя кандидатуры
предлагаются местными партийными организациями в
избирательных округах, национальный исполком, на об¬
суждение которого передаются кандидатуры, может от¬
клонить те, которые он считает неприемлемыми. При
обсуждении кандидатур нередко вспыхивает борьба
между левым и правым крылом лейбористской партии.
Исполком не обязан давать объяснения в случае откло¬
нения кандидатуры даже ежегодной партийной конфе¬
ренции.
Каждый кандидат на выборах обязан внести залог в
размере 150 фунтов стерлингов. Партия, которая наме¬
рена выставить кандидатов во всех 630 избирательных
округах, должна авансировать на внесение залогов
94 500 фунтов стерлингов, что представляет собой нема¬
лую сумму. Для консерваторов — партии крупного биз¬
неса — не составляет труда найти нужные средства;
лейбористская партия также мало стеснена этим обстоя¬
тельством. Зато некоторые другие партии, в том числе
265
коммунистическая, ставятся тем самым в неравноправ¬
ное положение.
Если кандидат собрал менее 7в голосов избирате¬
лей, внесенный залог конфискуется. Число конфискован¬
ных залогов бывает значительным (в среднем более
132 залогов на каждых выборах) 18. В условиях двухпар¬
тийной системы конфискуются, как правило, залоги не
основных двух, а третьих партий. Характерно, что такие
залоги были введены во время избирательной реформы
1918 г., несколько увеличившей избирательный корпус.
Одной из черт английской политической жизни всег¬
да считалась традиционная приверженность избирателя
к какой-либо политической партии. Для английского
избирателя в отличие от американского характерна устой¬
чивость партийных предпочтений; он голосует скорее за
сложившийся в его представлении «образ партии», чем за
какого-нибудь конкретного кандидата. Большинство из¬
бирателей сохраняют приверженность к партии всю.свою
жизнь 19. В 2/з избирательных округов исход выборов на
протяжении длительного времени не вызывал сомнений
прежде всего в силу традиционного предпочтения, оказы¬
ваемого избирателями. Однако новым фактором полити¬
ческой жизни Англии за последнее десятилетие стало по¬
явление довольно большой группы колеблющихся изби¬
рателей, не определивших свою партийную привержен¬
ность или меняющих ее.
В этой связи интересно следующее сопоставление.
Последний прогноз, сделанный перед выборами 1950 г.,
предсказал, что лейбористы получат 45% голосов, кон¬
серваторы— 43,5 и либералы— 10,5%. В результате вы¬
боров эти партии получили: лейбористы — 46,1% голосов,
консерваторы — 43,5, либералы — 9,1 % 20. Как видно,
ошибки не превысили одного с десятыми процента
(в отношении консерваторов прогноз вообще был то¬
чен) и, во всяком случае, общий итог выборов и на¬
строения избирателей были предсказаны достаточно точ¬
но. Перед выборами 1970 г. прогнозы склонялись в
пользу лейбористов и, очевидно, в значительной мере
18 J. Ross. Elections and Electors. London, 1955, p. 222.
19 H. Wiseman. Politics in Everyday Life. Oxford, 1966, p. 89.
' ° R. Pinto, M. G r a w i t z. Methodes des sciences sociales. Pa¬
ris, 1967, p. 60.
266
именно поэтому лейбористское правительство решилось
на проведение досрочных выборов. Однако, вопреки
всем предсказаниям, выборы принесли победу консерва¬
тивной партии. Ошибка в прогнозе была связана имен¬
но с тем, что сильно возросла прослойка колеблющихся
избирателей, до последней минуты не пришедших к оп¬
ределенному решению.
По уровню абсентеизма Англия занимает одно из
первых мест среди капиталистических стран, причем,
как это видно из приведенных ниже данных, от выборов
к выборам он возрастает. Об этом свидетельствуют дан¬
ные об участии избирателей в парламентских выборах
в Англии (в % к общему числу избирателей):
Год Участвовав- Год Участвовав¬
шие в выборах шие в выборах
1950 84,0 1964 77,0
1951 82,5 1966 75,0
1955 76,7 1970 72,0
1959 78,7
Успех тори на выборах 1970 г. исподволь подготов¬
лялся монополистическим капиталом. На финансирование
избирательной кампании были затрачены огромные
средства. За 1969—1970 гг. монополии израсходовали на
это 1,4 млн. фунтов стерлингов (выборы 1964 г. обошлись
консерваторам в 1 млн. фунтов). Избирательный фонд
лейбористской партии меньше. Он составляется главным
образом из средств, отчисляемых профсоюзами. За 1969—
1’970 гг. было собрано лишь 329 тыс. фунтов (выборы
1964 г. обошлись лейбористам в 300 тыс. фунтов).
Закон о народном представительстве 1969 г. уста¬
навливает, что избирательные расходы кандидата на
парламентских выборах не должны превышать 750 фун¬
тов стерлингов (по ранее действовавшему закону 1949 г.
450 фунтов стерлингов). Фактически избирательные рас¬
ходы кандидатов, как правило, превышали эти цифры.
Для обхода закона применяются самые разные уловки.
Например, поскольку лимит относится только к избира¬
тельной кампании, средства на агитационные цели рас¬
ходуются еще до ее объявления.
В декабре 1964 г. в Верховном суде Шотландии слу¬
шалось дело по иску кандидата от коммунистической пар-
267
тйй, популярного шотландского Поэта, почетного доктора
Эдинбургского университета X. Макдайармида об анну¬
лировании результатов выборов в округе Кинросс и
Вест Пертшир, где баллотировались он сам и бывший
премьер-министр Д. Хьюм. Макдайармид заявил, что
расходы Хьюма на избирательную кампанию превысили
установленные законом лимиты. Адвокат Макдайарми¬
да привел доказательства того, что только пять радио-
и телепередач стоили Хьюму 4600 фунтов. Сам же Мак¬
дайармид вообще был лишен возможности пользовать¬
ся радио и телевидением.
По мнению ряда английских наблюдателей, избира¬
тельная кампания в Англии все больше американизи¬
руется. Отмечается тенденция «имитировать трансатлан¬
тический стиль»21. Предвыборную кампанию 1966 г.
окрестили даже «президентской», так как перед теле¬
зрителями постоянно выступали лидеры двух конку¬
рирующих партий, подобно двум претендентам на пре¬
зидентское кресло.
Как и в других странах, в Англии в ходе изби¬
рательных кампаний усилилась роль новейших средств
массовой информации и особенно телевидения. Если
в 1951 г. менее чем 10% избирателей следили за ходом
избирательной кампании по телевидению, то к 1959 г. их
число возросло до 75%, а к 1966 г.— до 90%. Уже выборы
1964 г. получили наименование «телевыборов».
Очевидна тенденция господствующих партий монопо¬
лизировать в ходе избирательной кампании (как, впро¬
чем, и в повседневной жизни) массовые средства ин¬
формации. В 1947 г. между Би-би-си, правительством,
представлявшим победившую на выборах лейборист¬
скую партию, и оппозиционной партией тори было до¬
стигнуто соглашение, регламентировавшее порядок пар¬
тийного политического вещания. Оно предусматривало,
что организация передач производится партийными ли¬
дерами по согласованию между собой. Би-би-си выде¬
ляет время для партийных передач, но вопрос о его
распределении, темах и докладчиках решается самими
партиями. В распределении этого времени участвуют
21 W. Wallace. The British General Elections of 1966. «Go¬
vernment and Opposition», 1971, N 1, p. 40.
268
только три партии — лейбористская, консервативная И
либеральная. Все другие партии по существу исклю¬
чаются из радиовещания, лишаются возможности изла¬
гать свои взгляды и тем самым быть представленны¬
ми на выборах на равных с другими партиями основа¬
ниях. Практически эта форма политической дискримина¬
ции направлена против Коммунистической партии
Великобритании. Начиная с 1945 г. КПВ не получала
времени для выступления по Би-би-си ни в период между
выборами, ни в период, предшествующий избирательной
кампании. В 1964 г. коммунистическая партия решила
возбудить судебное преследование против Би-би-си. Од¬
нако генеральный атторней, санкция которого необхо¬
дима для возбуждения судебного преследования по тако¬
го рода делам, отказался дать свое разрешение. Ком¬
мунистическая партия не сложила оружия и добилась
разрешения на пятиминутное выступление по радио в
период избирательной кампании 1966 г. Правда, для
выступления было отведено очень неудобное время. Ком¬
мунистическая партия протестовала против этой меры,
однако секретарь Би-би-си отклонил протест под тем
предлогом, что он якобы не может вмешиваться в во¬
просы о распределении времени партийных политических
передач: они решаются самими партиями. Во время той
же избирательной кампании консервативная и лейбо¬
ристская партии получили по семь передач по 55 ми¬
нут каждая, либеральная — четыре передачи общей дли¬
тельностью 30 минут, местные партии шотландских и
уэльсских националистов — по одной передаче по 5 ми¬
нут каждая.
Демократизация избирательного права, проведенная
между двумя мировыми войнами во многих буржуаз¬
ных странах, не коснулась Франции. Только в 1944 г.
женщины, наконец, получили и здесь избирательное пра¬
во, а в следующем году начали принимать участие в
выборах и военнослужащие22. В результате резко подня¬
лось число избирателей — с 11,5 млн. на 42 млн. жите¬
лей в 1939 г. до 25 млн. на 40,5 млн. в 1945 г. После
событий 1968 г., в частности вследствие активизации
молодежных движений, власти пошли на некоторое сни-
22 Имущественные цензы во Франции отменены уже давно.
269
женйе возрастного ценза. Закон от 9 июля 1970 г. ус¬
тановил, что избирательным правом пользуются все
молодые люди, отслужившие в армии (срок службы те¬
перь равен одному году, а призывной возраст установ¬
лен в 19, а в некоторых случаях — в 18 лет). В ре¬
зультате численность избирателей, внесенных в списки
перед мартовскими муниципальными выборами 1971 г.,
достигла 28 170 303 человек.
Незадолго перед этими выборами (в декабре 1970 г.)
был принят закон о снижении возрастного ценза пас¬
сивного избирательного права в департаментские и му¬
ниципальные советы с 23 лет до 21 года. Вместе с тем
существующий с 1884 г. ценз оседлости сохранен и
6-месячный срок проживания в округе остается необхо¬
димым условием, без которого нельзя быть внесенным
в избирательные списки.
Существовавший во Франции все послевоенные годы
порядок регистрации избирателей был явно антидемо¬
кратичен и вызывал возражения со стороны не только
левых сил, но и многих буржуазных политических дея¬
телей. В последний день февраля (речь идет о годе вы¬
боров) избирательные списки закрывались, и голосова¬
ние независимо от его даты проводилось по этим спи¬
скам. В результате от участия в выборах отстранялись
как лица, по каким-либо причинам не попавшие в спи¬
ски, так и молодежь, достигшая избирательного воз¬
раста после первого марта. Это послужило причиной
того, что на внеочередных парламентских выборах в
июне 1968 г. не смогли проголосовать около 200 тыс.
молодых избирателей, которым исполнился 21 год меж¬
ду 29 февраля и 23 июня. В середине 1969 г. этот по¬
рядок был отменен, и избиратели, достигшие требуемо¬
го возраста, вносятся в списки и после окончания сро¬
ков записи. Это, однако, не исключает возможности
других манипуляций с избирательными списками, на¬
правленных на исключение из них неугодных избира¬
телей 23.
Следует еще раз напомнить о цензе оседлости. Хотя
формально он равен 6 месяцам, прожить это время в
23 На выборах в Национальное собрание 23 июня 1968 г. в
Лионе мэр города по соглашению с префектом исключил из спис¬
ков 14 530 избирателей, переменивших место жительства («L’Huma-
nite», 25 juin 1968).
270
одном месте избиратель должен не ко дню выборов,
а к моменту, когда заканчивается пересмотр избира¬
тельных списков. Следовательно, если избиратель к это¬
му моменту прожил в данной местности менее 6 меся¬
цев, он не получит права голоса, хотя ко дню выборов
время его проживания будет уже больше 6-месячно¬
го срока. Другими словами, ценз оседлости составляет
в большинстве 'случаев не 6 месяцев, а значительно
больше.
Пожалуй, ни в одной другой крупной капиталисти¬
ческой стране в послевоенное время не было проведено
столько реформ избирательной системы, как во Франции
Четвертой и Пятой республик. Основное в этих рефор¬
мах— уничтожение завоеваний, достигнутых демократи¬
ческими силами в первые послевоенные годы.
В литературе уже не раз приводились данные, по¬
казывающие, к какому искажению волеизъявления из¬
бирателей привел переход в Четвертой республике от
пропорциональной избирательной системы к мажоритар¬
ной системе в один тур с блокированием и затем в
Пятой республике24 к униноминальной мажоритарной
системе в два тура. Напомним лишь, что, собрав в
1946 г. около 5,5 млн. голосов избирателей, коммуни¬
стическая партия получила 166 мандатов в Националь¬
ном собрании, а в 1951 г., собрав свыше 5 млн. голо¬
сов,—97 мест. На выборах 1958 г. голлистская партия
ЮНР собрала в первом туре 3 608 958 голосов, а КПФ —
3 882 204 (т. е. почти на 300 тыс. голосов больше). Од¬
нако ЮНР в конечном итоге получила 189 мест в пар¬
ламенте, а КПФ — только 10. Если бы действовала
пропорциональная избирательная система, отмененная
реакционными реформами, ЮНР получила бы 82 депу¬
татских места, а КПФ — 83, что адекватно отражало бы
итоги голосования. На выборах 1962 г. КПФ при пропор¬
циональной системе получила бы 102 депутатских места,
а не 41, как это произошло на основе мажоритарной
системы. Голлистская партия, наоборот, вместо 229 ман¬
датов, приобретенных в результате действия мажоритар¬
ной системы, имела бы при пропорциональной системе
лишь 148 депутатских мест.
24 «Конституционный механизм диктатуры монополий». Изд-
во «Наука», 1964, стр. 261 и след.
371
Мажоритарная избирательная система, при которой
широко используется возможность блокирования, иска¬
жает представительный характер парламента. Собрав
в 1958 г. лишь около четверти голосов избирательного
корпуса, ЮНР и независимые республиканцы в силу
несправедливого характера избирательного закона по¬
лучили более 50% мест в Национальном собрании.
Аналогичное положение было и после выборов 1962
и 1967 гг. Собрав на выборах 1968 г. 43,63% подан¬
ных голосов, эта партия получила около 73% общего
числа мест в Национальном собрании. Левые партии,
получив 40,67% голосов, т. е. всего на 3% меньше, чем
правящие партии, стали обладателями только 90 мест
(т. е. в 4 раза меньше). Аналогичная ситуация повто¬
рилась и на последних выборах в марте 1973 г. Прав¬
да, правящая партия ЮДР потеряла на этих выборах
по сравнению с предыдущими более 100 мандатов, а ле¬
вые партии существенно увеличили свое парламентское
представительство (в частности, число депутатов-комму¬
нистов возросло с 34 до 73). Однако мажоритарная
система вновь сыграла свою негативную роль: правя¬
щие партии, собрав 46% голосов избирателей, получили
254 места в парламенте, а левые партии, собрав
46,7% голосов,— 176 мест. Имея лишь на несколько сот
голосов больше, чем компартия, ЮДР получила в
2,5 раза больше депутатских мест. Таким образом,
большинство избирателей сказало «нет» стоявшим у
власти партиям, и только мажоритарная система сохра¬
нила их у власти.
Пятая республика ликвидировала пропорциональное
распределение мест и на выборах в муниципальные со¬
веты. Ордонанс от 4 февраля 1959 г., разделив все ком¬
муны на две неравные группы и сохранив пропорцио¬
нальную систему лишь в 14 крупных городах (исклю¬
чая Париж) с населением свыше 120 тыс., был первым
шагом в этом направлении. После значительных успехов
левых сил на муниципальных выборах 1959 г. прави¬
тельство пошло на окончательную ликвидацию пропор¬
циональной системы на выборах в советы коммун.
Мажоритарная система с двумя турами, установлен¬
ная для всех представительных органов, формирующихся
путем прямых выборов, постепенно приспосабливается к
конкретным условиям выборов в тот или иной орган.
Так, законом от 27 июня 1964 г. запрещено блокирова¬
ние перед вторым туром в коммунах с населением свы¬
ше 30 тыс. Во втором туре нельзя выставлять новые
списки и менять порядок кандидатов в списке. Запре¬
щая блокировку, правительство надеялось помешать
объединению демократических сил в крупных промыш¬
ленных центрах, блоку коммунистов, социалистов и ра¬
дикалов, который обычно складывается перед вторым
туром голосования.
Антикоммунистическую направленность в конечном
счете имеет и установление особой процентной оговорки,
лимитирующей возможность баллотировки во втором ту¬
ре выборов в Национальное собрание. Если раньше для
прохождения во второй тур кандидату нужно было со¬
брать 5% общего числа поданных голосов, то теперь
он должен собрать 10% голосов от числа всех избира¬
телей, занесенных в избирательные списки, что с учетом
абсентеизма требует получения около 15% поданных го¬
лосов. Политический характер этой меры несомненен.
Она выгодна правящей .партии и затрудняет деятель¬
ность сравнительно небольших политических групп, ко¬
торые потенциально могли бы объединиться во втором
туре.
Процент абсентеизма во Франции достаточно высок.
Представление о нем дают следующие цифры (в %):
Год
Абсентеизм
Год
Абсентеизм
Год
Абсентеизм
1946*
18,1
1958
22,9
1968
20,0
1946*
21,9
1962
31,2
1969**
21,8
1956
19,8
1965**
15,0
1972
18,0
1951
17,3
1967
19,1
* В 1946 г. выборы проходили дважды—в Учредительное, а затем в Нацио¬
нальное собрание.
♦♦ Выборы президента.
В абсолютных цифрах число абсентеистов колеблется
от 4 млн. с лишним (выборы президента 1965 г.) до
18,6 млн. избирателей (парламентские выборы 1962 г.).
На парламентских выборах абсентеизм меньше, чем
на муниципальных. В этом отношении Франция не яв¬
ляется исключением, то же самое наблюдается и в
ФРГ, и в Великобритании. Согласно данным официально¬
го опроса, проведенного среди абсентеистов, в 1965 г.
многие не голосовали на одних или нескольких выбо¬
рах по следующим причинам (в %):
Отсутствие интереса 53
Оппозиция ко всем кандидатам 9
Переезд, отсутствие во время выборов 9
Болезнь 14
Отсутствие в списках избирателей 8
Не указали причин 29
Как уже отмечалось, введение в 1958 г. униноми-
нальной мажоритарной системы в'два тура сопровожда¬
лось перекройкой избирательных округов, которая от¬
личалась неприкрытой антикоммунистической направ¬
ленностью. Дебатировались два способа ослабить ком¬
мунистическое представительство. Один из них — метод
потерянного округа — сводился к тому, чтобы на основе
данных парламентских выборов 1956 г., когда коммуни¬
сты добились большого успеха, сгруппировать те райо¬
ны, в которых им была оказана наибольшая поддерж¬
ка, в одном избирательном округе каждого департамен¬
та; таким образом, даже если этот округ будет потерян
для правящих партий, им легче будет добиться победы во
всех остальных. Другой способ состоял, наоборот, в том,
чтобы разбить избирателей, голосующих за ФКП, по раз¬
ным округам с таким расчетом, чтобы они повсюду ока¬
зались в меньшинстве. За основу был взят второй метод,
и 60 старых округов, где в 1956 г. позиции ФКП были
особенно крепки, подверглись перекройке.
Неравное представительство как следствие «избира¬
тельной географии» имело место на всех парламентских
выборах в Пятой республике. На выборах в 1958 г.
каждый депутат должен был представлять в среднем
91 993 избирателя, но существовали округа с числом
избирателей менее 50 тыс., а наряду с этим 45 окру¬
гов насчитывали более НО тыс. избирателей каждый.
На выборах 1962 г. эти округа были в основном со¬
хранены. В 1967 г. средний избирательный округ дол¬
жен был насчитывать 58 095 избирателей, но 106 окру¬
гов имели менее 50 тыс., а 87 — более 70 тыс. На выбо¬
рах в Национальное собрание в 1968 г. 18 округов
имели менее 40 тыс. избирателей, а 31 — более 90 тыс.
Для избрания одного коммуниста в метрополии требо¬
374
валось 134 404 голоса, а кандидата от ЮДР — 26 993.
Приведем следующий характерный пример. В департа¬
менте Лозер было только два округа с общим числом
избирателей 53 163 (29 435 и 23 728). Уже в первом туре
здесь были избраны кандидаты-голлисты, получив¬
шие абсолютное большинство голосов: они собрали вме¬
сте 29 249 голосов (15 182 и 14 067). Коммунист Леволь
в 12 округе департамента Сена один получил 31 054 го¬
лоса, но не попал в Национальное собрание25.
Французский избирательный закон в самом общем
виде регламентирует порядок ведения избирательной
кампании, оставляя все неурегулированные вопросы на
усмотрение партий и кандидатов. В частности, размеры
финансирования избирательной кампании находятся вне
поля зрения закона. Во Франции отсутствует даже тот
номинальный финансовый контроль, который существует
в англосаксонских странах. «Равенство кандидатов ил¬
люзорно,— пишет Дюверже,— современная пропаганда
требует значительных средств, и формальные ограни¬
чения, когда они существуют, легко обходятся. Власть
Денег устанавливает неравенство в положении кандида¬
тов» 26.
Существенны преимущества буржуазных партий в
использовании массовых средств пропаганды, в том чис¬
ле государственного радио и телевидения — ОРТФ.
Перед лицом многочисленных злоупотреблений пра¬
вительство было вынуждено под давлением левых сил
как-то урегулировать вопрос об использовании ОРТФ во
время избирательной кампании. В первом туре выборов
продолжительность передач по ОРТФ (одновременно по
радио и телевидению) составляет три часа для парла¬
ментских фракций. Это время делится поровну
между парламентскими группами, формирующими пра¬
вительство, и группами, не входящими в «большинство».
Во втором туре отводится полтора часа, распределяемых
аналогичным образом. Тем не менее неправительственные
партии поставлены в неравноправное положение, хотя бы
потому, что министры беспрепятственно используют
ОРТФ для своих предвыборных выступлений. Кроме то-
25 «L’Humanite», 2.VII 1968.
28 М. Du ver ger. Institutions politiques et constitutionnel. Pa¬
lis, 1970, p. 137.
275
Го, в Пятой республике стало правилом, что перед всеми
парламентскими выборами и референдумами президент
обязательно получает слово по ОРТФ, хотя это не пре¬
дусмотрено никаким законом. Важно, что после его вы¬
ступления ни одной оппозиционной партии уже не пред¬
ставляется возможность ответа.
Конституция ФРГ содержит лишь самые общие поло¬
жения, касающиеся избирательного права. Согласно
конституции активным избирательным правом пользу¬
ются граждане, достигшие 18 лет, а пассивным —
21 года.
В политической жизни страны важную роль играет
вопрос о характере избирательной системы. Решение его
отнесено конституцией к ведению законодателя. За вре¬
мя существования ФРГ было издано три избирательных
закона (в 1949, 1953 и 1956 гг.) 27. В настоящее время
действует (с незначительными дополнениями) закон
1956 г.
В западногерманской политико-правовой литературе
можно встретиться с утверждением, что в ФРГ сущест¬
вует «улучшенная», «усовершенствованная», или «моди¬
фицированная», пропорциональная избирательная систе¬
ма. Однако суть всех этих «улучшений» и «модифика¬
ций» сводится к внедрению в эту систему значительных
элементов мажоритаризма.
По действующему избирательному праву каждый из¬
биратель имеет два голоса: первый—для выборов де¬
путата в одномандатном округе, второй — для голосова¬
ния за партийный список. Для определения общего чис¬
ла голосов, полученных каждой партией, учитываются
только «вторые» голоса. В соответствии с их количест¬
вом определяется по пропорциональной системе число
мандатов, получаемых той или иной партией. При этом
вступают в действие условия и оговорки мажоритарно¬
го свойства. В распределении мандатов участвуют лишь
партии, получившие более 5%, голосов или проведшие
своих депутатов «первыми» голосами избирателей не ме¬
нее чем в трех избирательных округах. Если по зако¬
ну 1949 г., чтобы иметь право на участие в распреде¬
лении мандатов по пропорциональной системе, доста-
27 BGB1, 1949, S. 21; 1953, S. 470; 1956, S. 383.
276
Точно было Получить один «прямой» мандат, или болеё
5% голосов в одной из земель, то по закону 1953 г.
для этого нужно было уже получить один «прямой»
мандат, или 5% голосов на территории всей ФРГ,
а по закону 1956 г.— три «прямых» мандата, или 5%
голосов.
При распределении мест в бундестаге мандаты пре¬
доставляются (в тех пределах, которые устанавливают¬
ся в зависимости от процента собранных каждой пар¬
тией голосов) сначала кандидатам, избранным «первы¬
ми» голосами, т. е. по мажоритарной системе; осталь¬
ные мандаты отдаются кандидатам, включенным в
партийный список. Такая система выгодна партиям,
имеющим значительный контингент избирателей в опре¬
деленных округах, и осложняет положение тех партий,
избиратели которых рассредоточены по всей территории
страны.
Интересно отметить, что неонацистская НДП, про¬
биваясь в бундестаг, надеялась на получение «пря¬
мых» мандатов в тех округах, где она имеет сравни¬
тельно прочные позиции. Как известно, это не про¬
изошло.
Распределение мандатов с учетом «первых» голосов
дает крупным партиям возможность дублировать наи¬
более важные кандидатуры, выставляя их как по окру¬
гам, так и по партийным спискам. Кроме того, если
число кандидатов, избранных по округам, превышает
число мест, которые должны быть предоставлены партии
по партийному списку, то она получает эти «избыточ¬
ные» мандаты, что ведет к еще большему усилению
крупнейших партий в бундестаге.
Однако наиболее сильным средством, корректирую¬
щим пропорциональные начала избирательного права
ФРГ в угоду крупнейшим партиям, является упомяну¬
тая 5-процентная оговорка. Прежде всего это означает,
что партия, желающая участвовать в работе бундестага,
должна собрать не менее определенного, притом доволь¬
но значительного, количества голосов. Причем, по мере
возрастания числа избирателей растет и абсолютное ко¬
личество голосов, которое нужно получить для участия
в распределении мандатов. Если в 1949 г. 5% состав¬
ляли примерно 1,2 млн. голосов, в 1953— 1,4 млн., то в
1969 — уже 1,7 млн. голосов.
277
В 1953 г. при помощи 5-процентной оговорки была
вытеснена из бундестага Коммунистическая партия Гер¬
мании, за которую было подано на выборах более
600 тыс. голосов. На выборах 1961 г. не получил мест
в бундестаге Немецкий союз мира (собрал свыше
600 тыс. голосов). В обоих случаях каждая из партий
при отсутствии 5-процентной оговорки могла бы рассчи¬
тывать на 10 мандатов. Не будучи в состоянии преодо¬
леть 5-процентную оговорку, небольшие партии демокра¬
тического направления не имеют возможнрсти участво¬
вать в парламентской деятельности, что в свою очередь
мешает росту их авторитета и влияния. Поляризация
политических сил в стране, концентрация их вокруг
крупнейших партий ведет к сокращению числа пар¬
тий в бундестаге, о чем дают представление следующие
данные:
Легислатура
Число партий
в бундестаге
Легислатура
Число партий
в бундестаге
1949—1953 гг.
И
1965—1969 гг.
3
1953-1957 гг.
6
1969-1972 гг.
3
1957-1961 гг.
4
1972 г.
3
1961—1965 гг.
3
Накануне выборов 1957 г. ХДС — ХСС попыталась
провести через бундестаг избирательный закон, вводя¬
щий так называемую «систему рва», т. е. смешанную
избирательную систему, при которой 60% мандатов рас¬
пределяется по принципам чисто «мажоритарным»,
а 40% — согласно пропорциональной системе. «Система
рва» резко усилила бы позиции ХДС — ХСС и ослабила
бы другие партии, в особенности ее главного конкурен¬
та — СДПГ.
Накануне выборов 1969 г. руководство ХДС—ХСС
вновь выступило с предложением о введении мажори¬
тарной избирательной системы. Социал-демократы со
своей стороны обсуждали возможность введения так на¬
зываемой «троичной избирательной системы», в соответ¬
ствии с которой выборы должны происходить по трех¬
мандатным округам. По существу эта система мало от¬
личается от мажоритарной системы с одномандатными
округами.
Выборы в ландтаги земель проводятся на базе
27*
избирательных законов, аналогичных в своих основных
чертах избирательным законам федерации. Это пропор¬
циональная избирательная система с известными эле¬
ментами мажоритаризма и оговорками, затрудняющими
получение мандатов мелкими партиями. Главенствую¬
щее место в землях принадлежит тем же трем веду¬
щим партиям, что и в масштабах всей федерации. Мест¬
ная специфика сказывается в том, что какая-либо из этих
партий может добиться здесь большего или меньшего
успеха, чем на выборах в бундестаг. Существенным от¬
личием является участие в выборах ландтагов партий,
вообще не претендующих на участие в выборах в феде¬
ральный парламент или не добившихся на них успеха.
Следует отметить, что тенденция к консолидации поли¬
тических сил и вытеснению из парламентов мелких пар¬
тий характерна для земель так же, как для федерации в
целом. Например, если в ландтаге земли Нижняя Сак¬
сония к 1959 г. было представлено восемь партий (из
них пять, объединенные в два блока), то в 1970 г. их
осталось только две. В саарском ландтаге из пяти пар¬
тий, представленных в 1959 г., к 1970 г. также осталось
только две — ХДС и СДПГ.
В зависимости от остроты политической ситуации в
стране выборы в землях могут проходить при большем
или меньшем внимании к общефедеральным проблемам.
Но при всех условиях это проба сил перед очередны¬
ми выборами в бундестаг или проверка того, как про¬
шедшие выборы в бундестаг сказались на расстановке
политических сил.
Использование местных условий и особенностей со¬
циальной «инфраструктуры» и местного политического
микроклимата может приводить к победе в землях та¬
ких сил, которые не имеют успеха в федеральном мас¬
штабе. Так, неофашистская НДП в 1969 г. имела своих
депутатов в семи ландтагах, хотя не смогла провести
своих людей в бундестаг. Но как раз судьба этих ман¬
датов показывает, что успехи политических партий в
землях в существенной мере определяются политиче¬
ским положением и расстановкой партийных сил в стра¬
не в целом. После выборов в бундестаг 1969 г., кото¬
рые впервые привели к власти правительство во главе
с социал-демократами, успехи НДП пошли на убыль,
и уже на выборах в ландтаги 1970 г. она лишилась
279
мест в Нижней Саксонии и даже Баварии, которую всег¬
да считала одним из своих главных бастионов.
Об участии в выборах в бундестаг говорят следую¬
щие цифры участвовавших в голосовании избирателей
(в % ко всем лицам, имеющим право голоса) 28:
Год
Участвовав¬
шие в голосо¬
вании
Год
Участвовав¬
шие в голосо¬
вании
1949
78,5
1965
86,8
1953
86,0
1969
86,7
1957
87,8
1972
91,2
1961
87,7
Таким образом, с 1953 г. в выборах в среднем не
участвует около 14%, или примерно 5 млн., избирателей.
Характерно, что наименьшую активность избиратели
проявили на первых выборах в бундестаг 1949 г.
Успех партий на выборах в значительной мере за¬
висит от финансирования. Именно в эти моменты
особенно силен финансовый нажим на партии со сто¬
роны предпринимательских организаций и отдельных
заинтересованных лиц. Менее других партий от пожерт¬
вований зависит СДПГ, насчитывающая сравнительно
большое число членов и потому имеющая возможность
пополнять партийную кассу за счет членских взносов.
По данным самих буржуазных партий пожертвования,
полученные ими от различных организаций и лиц в пе¬
риод избирательных кампаний, возросли с б млн. ма¬
рок в 1949 г. до 40 млн. марок в 1957 г.
Закон о партиях 1967 г. предусмотрел предоставле¬
ние партиям средств на ведение избирательных кампа¬
ний из государственного бюджета. Выплаты производят¬
ся в виде возмещения расходов в прошедшей предвы¬
борной кампании из расчета 2,5 марки за каждого
имеющего право голоса. Таким образом, общая сумма
государственных средств, предоставленных партиям на
выборах в 1969 г., составила около 100 млн. марок.
Поскольку эти средства распределяются по итогам про¬
28 См. Т. Е 11 w е i п. Das Regierungsystem der BRD. Koln-Ор-
laden, 1965, S. 576, 580; H. К a a k. Geschichte und Struktur des deut-
srhen Parteiens systems. Opladen, 1971, S. 356.
280
шедших выборов, они закрепляют сложившееся положе¬
ние и соотношение партий. В действительности расходы
партий на предвыборные мероприятия примерно вдвое
превышают сумму, поступающую из бюджета.
Аналогичное регулирование в землях приносит поли¬
тическим партиям еще около 60 млн. марок ежегодно.
Благами этого регулирования уже воспользовалась
НДП, получившая на выборах 1969 т. субсидию в
1,6 млн. марок.
Статья 21 Основного закона ФРГ обязала партии
давать отчет о происхождении своих денежных средств.
Однако закон 1967 г. о партиях в § 25 предусматри¬
вает, что партии должны отчитываться только о годо¬
вых пожертвованиях свыше 20 тыс. марок от физиче¬
ских и свыше 200 тыс. марок от юридических лиц;
в результате им практически предоставляется широкая
возможность скрывать свои доходы.
Предвыборная кампания в ФРГ, как и в других ев¬
ропейских буржуазных государствах, в значительной
степени «американизирована». Существенную роль иг¬
рает персонификация партийных предвыборных плат¬
форм, выдвижение на первый план в предвыборной аги¬
тации лидеров, олицетворяющих партию.
Крупнейшие политические партии передоверяют пред¬
выборную кампанию крупным рекламным агентствам (в
период подготовки выборов 1969 г. им было уплачено
около 100 млн. марок). На ХДС — ХСС работают рек¬
ламные агентства «Хагеман и К°», «Эггерт и К0», агент¬
ство «Боннская реклама» и агентство «Хаузер». СДПГ
поручила ведение предвыборной камлании 1969 г. бонн¬
скому рекламному бюро «Аре», а Св.ДП — дюссельдорф¬
скому агентству «Тим».
Борьба за голоса основной массы избирателей ве¬
дется между тремя партиями: СДПГ, ХДС — ХСС и
Св.ДП. Характерно, что предвыборные воззвания полити¬
ческих партий существенно отличаются от партийных
программ. В них почти совершенно не занимают места
мировоззренческие моменты. Предвыборная кампания
строится преимущественно вокруг политических лозун¬
гов, сформулированных в весьма общей форме, таких,
например, как: «Успех, стабильность, реформы», «Спо¬
койствие и порядок», «Надежность с помощью права
и порядка» и т. п.
281
Однако ситуация нередко вынуждает партии в ходе
предвыборной борьбы обращаться к острым политиче¬
ским и особенно внешнеполитическим проблемам. Ха¬
рактерными в этом смысле были выборы в бундестаг
1969 г., на которых СДПГ противопоставила откровен¬
но антикоммунистической и консервативной линии
ХДС—ХСС лозунг обновления и реформ во внутренней
и внешней политике.
Еще более специфическими в этом отношении были
выборы в бундестаг ФРГ 1972 г., которые должны были
дать ответ на ряд весьма важных вопросов: сохранит¬
ся ли в политике ФРГ линия на разрядку напряженно¬
сти в международных отношениях и улучшение отноше¬
ний со странами социализма; останется ли у власти
коалиция во главе с социал-демократами; сумеет ли
восстановить свою власть ХДС—ХСС, впервые попав¬
шая в оппозицию; удержится ли как политическая сила
Св.ДП или эта партия будет перемолота жерновами двух
крупнейших партий и исчезнет из парламента? Важной
особенностью выборов 19 ноября 1972 г. явился приход
к избирательным урнам впервые голосующей молодежи
в возрасте от 18 до 23 лет. Число молодых избирателей
составило 4,8 млн. человек.
Самая короткая в истории ФРГ избирательная кам¬
пания 1972 г. отличалась в силу указанных причин
крайней напряженностью. ХДС—ХСС пыталась проти¬
вопоставить предвыборной платформе СДПГ — Св.ДП
свой традиционный антикоммунизм, резкие нападки на
социально-экономическую политику правящего блока.
ХДС—ХСС была решительно поддержана крупными
концернами и затратила на избирательную борьбу бо¬
лее 100 млн. марок.
Еще большую, чем обычно, роль сыграла на этот раз
ориентация партий и избирателей на ведущих кандида¬
тов каждой из группировок. В этом смысле явный выиг¬
рыш был на стороне лидера правительственного блока
В. Брандта, завоевавшего популярность населения
ФРГ и получившего летом 1972 г. Нобелевскую премию
мира.
Выборы отличались небывалой активностью, в них
приняли участие 91,2% избирателей — еще одно свиде¬
тельство остроты политической ситуации и оживления
политического интереса масс.
282
Итоги выборов 19 ноября 1972 г. таковы:
/0
полученных
голосов
По сравнению
с выборами
1969 г.
Количество
мандатов
в бундестаге
По сравнению
с выборами
1969 г.
СДПГ
45,9
+3,2
230
+6
хдс-хсс
44,8
-1,3
224
-18
Св.ДП
8,4
+2,6
42
4 12
гкп
0,3
—
—
—
НДП
0,6
-3,7
—
—
Анализ итогов выборов приводит к следующим важ¬
ным выводам: подавляющее большинство избирателей
решительно поддержало конструктивные начинания пра¬
вительства Брандта—Шееля. Оно одобрило заключение
договоров ФРГ с Советским Союзом и ПНР, четырех¬
стороннее соглашение по Западному Берлину, договор
об основах отношений между ФРГ и ГДР.
Правительственная коалиция СДПГ — Св.ДП не
только сохранила, но и усилила свои позиции и обла¬
дает в новом бундестаге надежным большинством в 48
мандатов.
Укрепила свое положение третьей по влиянию партии
в парламенте Св.ДП.
Впервые утратила абсолютное большинство в бунде¬
стаге ХДС—ХСС. Партия эта по-прежнему остается од¬
ной из крупнейших политических сил страны, но паде¬
ние ее влияния очевидно, что неизбежно ведет к кри¬
зисным явлениям внутри самой ХДС—ХСС и делает
еще более ожесточенными ее попытки вернуть себе преж¬
ние политические позиции.
Вне всякого сомнения, большинство голосов сторон¬
ников НДП было отдано на этих выборах партии ХДС—
ХСС. Таким образом, НДП на ближайшее время отхо¬
дит на задний план.
Германская коммунистическая партия участвовала в
выборах в бундестаг впервые (после запрещения КПГ
в 1956 г.) и собрала 114 тыс. голосов. Партия видела
свою задачу на данном этапе прежде всего в том, что¬
бы сорвать планы реакции, не допустить к власти ХДС—
ХСС и поддержать реалистический курс политики, на¬
правленной на разрядку напряженности в Европе.
283
Глава VI
Федерализм
Роль федерализма
в современном буржуазном государстве
В реальных фактах послевоенной действительности
не нашли подтверждения прогнозы некоторых западных
авторов о нежизненности федерализма как якобы уста¬
ревшего вида государственного устройства L Федера¬
лизм сохранился во всех буржуазных странах, где он
существовал до войны, был восстановлен он и в ФРГ 1 2.
Ряд буржуазных ученых даже называют наше время
«эпохой федерализма», утверждая, что «федеративный
союз — наиболее важная вещь, созданная человеческим
разумом» 3.
Правда (это признают и буржуазные авторы), со¬
временный федерализм — уже не «дуалистический» фе¬
дерализм прошлого, трактуемый как система отношений
властей двух уровней, каждая из которых в пределах
своих полномочий независима от другой, властей, меж¬
ду которыми не возникают отношения субординации, а
имеется лишь координация.
Если в работах некоторых ученых и фигурирует уна¬
следованное от доктрины XIX в. «классическое» пони-
1 После второй мировой войны такого рода точку зрения вы¬
сказывали американский ученый К. Джонсон, западногерманские
исследователи О. Кольрейтер, К. Левенштейн и др. Подробнее об
этом см.: И. Д. Левин. Современная буржуазная наука госу¬
дарственного права. Изд-во АН СССР, 1960, стр. 385, 390, 391.
2 В мире имеется сейчас более 20 федеративных государств, ко¬
торые занимают половину территории земного шара и охватывают
более трети населения Земли.
3 V. Ku i с. Federalism and Political Science. Munich, 1970,
p. 15, 21.
284
мание федерализма, строго юридическое, институциа-
нальное, то оно исключает большую часть существую¬
щих федеративных государств (в качестве «квази»- и
«псевдо»федеративных) из числа «подлинных» федера¬
ций 4. Но больше сторонников имеет широкое определе¬
ние федерализма как таких отношений между государ¬
ственными образованиями, которые преследуют цель оп¬
тимального решения технико-юридических задач госу¬
дарственного управления 5, и еще более широкое — как
любого «союза групп, объединенных ради одной или
большего числа общих задач, но сохранивших свой осо¬
бый групповой характер в интересах достижения дру¬
гих целей»6. Такое определение позволяет включать в
понятие федерации любые объединения, в том числе
профсоюзные и церковные7. Тем самым федерация те¬
ряет свою специфику и, как констатирует У. Ливинг¬
стон, «нет такого пункта, основываясь на котором мож¬
но было бы сказать, что одни общества — унитарные,
а другие — федеративные»8. Дело доходит до того, что
федерализм определяется как «процесс (в отличие от
схемы и договора), при помощи которого политически
организуются единства и различия», как процесс, вклю¬
чающий «лиц, институты и идеи»9, о котором нельзя
точно сказать: «здесь кончается децентрализация и на¬
чинается федерализм» 10.
Федерализм р буржуазном мире — это особая поли¬
тико-организационная структура, призванная не допу¬
стить как полного разрыва связей между отдельными
частями государства, так и полной унитаризации, по¬
глощения этих частей, сохранить некоторые элементы
4 К. С. W h е а г е. Federal Government. London — New York —
Toronto, 1963, p. 10; S. P. Aiyar. Federalism and Social Change.
Bombay, 1961, p. IX.
5 В таком духе выступил на сессии МАЮН в Москве (1970 г.)
ученый из ФРГ К. Цвайгерт («Советское государство и право»,
1970, № 11, стр. 134).
e С. Friedrich. Tendencies in Federal Theory and Practice.
«Jahrbuch des óffentlichen Rechts der Gegenwart», 1965, Bd. 14, S. 1.
7 Ibid., S. 3.
8W. Livigston. Federalism and Constitutional Change.
Oxford, 1965, p. 5.
9 C. Friedrich. Federalism and Opposition. «Government and
Opposition», 1965, N 3, p. 286—287.
10 J.-F. Aubert. Essai sur le federalisme. «Revue du droit pub¬
lic et de la science politique», 1963, N 3, p. 406.
285
их автономии. Буржуазный федерализм не ставит своей
задачей, во всяком случае основной, разрешение на¬
ционального вопроса. В то же время он может быть
связан с национально-языковыми различиями и проти¬
воречиями. Необходимость федеративной формы диктует¬
ся широким комплексом экономических, политических,
психологических, национальных, религиозных, культур¬
ных, наконец, просто географических факторов при пре¬
обладании одного из них в том или другом конкрет¬
ном случае. Играют известную роль и исторические тра¬
диции.
Процессу централизации противодействуют и те груп¬
пы монополистического капитала, влияние которых огра¬
ничивается пределами штата или провинции, а также
средняя и мелкая буржуазия, понимающая, что укреп¬
ление в общегосударственном масштабе наиболее могу¬
щественных монополий представляет для них весьма боль¬
шую потенциальную опасность. Все это, вместе взятое,
служит экономической базой сопротивления централизо¬
ванному унитаризму. В США федерализм является одним
из важных составных элементов системы «сдержек и про¬
тивовесов».
Важно и то, что централизация в условиях монопо¬
листического капитализма осуществляется не на демо¬
кратических, а на бюрократических началах. Централиза¬
ция — прогрессивное явление только тогда, когда имеется
необходимый комплекс демократических прав и свобод,
гарантирующих возможность деятельности прогрессив¬
ных партий, политической и экономической борьбы про¬
летариата и т. п. Бюрократические же монополистические
методы централизации и унитаризации встречают сопро¬
тивление широких масс н.
В результате действия всех названных факторов, как
правило, возникает некое динамическое равновесие цент¬
робежных и центростремительных сил.
Но, конечно, устойчивость федеративной формы не
абсолютна. В частности, при чрезвычайных обстоятель¬
ствах, войнах, кризисах преобладание унитаристской
тенденции ощущается особенно сильно. Политическая
практика нашего века демонстрирует постоянные экс¬
пансионистские рейды центральной власти в сферу ком-
11 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 24, стр. 143.
петенции государств-членов, и после каждого такого
рейда компетенция центральной власти оказывается ши¬
ре, чем была до того. Эта общая тенденция не исключает
и возможность отдельных уступок со стороны централь¬
ной власти.
Характерным идеологическим отражением этого про¬
цесса является концепция «кооперированного федерализ¬
ма», возникшая еще в 30-х годах и ныне имеющая ши¬
рокое распространение. С позиций теории «кооперирован¬
ного федерализма» главная черта федерализма в наше
время — это взаимозависимость и кооперирование меж¬
ду правительствами центра и членов федерации и меж¬
ду отдельными частями федеративного государства. Эта
концепция снимает с повестки дня вопрос, на разреше¬
ние которого было потрачено немало сил (вплоть до
силы оружия) —„вопрос о суверенитете. Кто «важнее»,
кто «первичнее» и «верховнее» — союз или штаты — этот
вопрос теория «кооперированного федерализма» удобно
переводит в прагматическую плоскость. «Кооперация»
охватывает и отношения союза с государствами-членами
(«вертикальная кооперация»), и отношения государств-
членов между собой («горизонтальная кооперация»). В
одних странах, особенно там, где у союзного правитель¬
ства не хватает конституционных полномочий для рас¬
ширения своей компетенции (Австралия), упор делается
на «вертикальные» взаимоотношения; в других феде¬
ративных государствах акцентируется «горизонталь¬
ная кооперация», ибо центральная власть в достаточ¬
ной мере оснащена разнообразной компетенцией (ФРГ).
В первом случае («вертикальная кооперация») за
«кооперированный федерализм» чаще всего принимают,
или, вернее, выдают за него расширение проникновения
федеральной власти на места, установление прямых кон¬
тактов с учреждениями и организациями, минуя органы
штатов или провинций (в этой связи «кооперированный
федерализм» довольно метко охарактеризован как «фе¬
деральное правление на местах» ^). Тогда же, когда со¬
здаются на первый взгляд вполне «кооперирующие» ор¬
ганы, вроде конференций президента с губернаторами
штатов в США (институт, введенный Фр. Рузвельтом)
12 Ch. Adrian, Ch. Press. The American Political Process.
N. Y„ 1965, p. 149.
287
или объединенных союзно-штатных комитетов (в кон¬
грессе имеется такой комитет, который в 1959 г. провел
закон о создании консультативной Комиссии по межпра¬
вительственным отношениям), то они не полномочны
принимать какие-либо обязывающие решения.
Во втором случае («горизонтальная кооперация»)
монополистический капитал более сильных членов фе¬
дерации, прикрываясь тезисом о «кооперации» и «само-
координации», стремится получить легальный титул на
то, чтобы прибрать к рукам экономику более слабых
государств-членов, а также противостоять унитарист¬
ской тенденции центральной власти. В ФРГ «горизон¬
тальное выравнивание», т. е. перераспределение налого¬
вых поступлений земель (различия в финансовом поло¬
жении земель и теперь, после многократных финансовых
реформ, весьма значительны), выдается за самое яркое
проявление кооперированного сотрудничества, за крае¬
угольный камень федеративного государства. Прави¬
тельства слабых в финансовом отношении земель тре¬
буют унификации условий жизни в разных землях, ин¬
тенсификации процесса финансового выравнивания13.
В действительности система «горизонтального выравни¬
вания» порождает антагонизм земель, а не их коопе¬
рирование. Осложняются отношения между дающими и
получающими землями, обостряется их соперничество.
В США «вертикальная кооперация» понимается как
совместная деятельность центральной власти и штатов
по осуществлению тех или иных программ. Участие шта¬
тов не является решающим. Отношения между союзом
и штатами развиваются по функциональным линиям и
лишь в отдельных областях, в развитии которых преж¬
де всего заинтересована центральная власть. «Горизон¬
тальная кооперация» идет по тому же пути. Консти¬
туционность «горизонтального финансового выравнива¬
ния» в ФРГ была поставлена под сомнение еще в 1952 г.
в связи с тем, что оно нарушает ст. 29 Основного за¬
кона (о создании жизнеспособных членов федерации).
Федеральный конституционный суд отверг довод о том,
что субсидии искусственно поддерживают финансово
13 Среди земель, получающих помощь,— Бавария, Нижняя Сак¬
сония, Рейнланд-Пфальц, Шлезвиг-Гольштейн, Саар; временами в
их числе оказывается Бремен.
288
нежизнеспособные земли и тем самым тормозят совер¬
шенствование структуры федерации.
Во всех федерациях буржуазного мира остро стоит
проблема неравенства экономических возможностей и
финансового положения различных штатов, земель, про¬
винций, в результате чего и появляются штаты «стан¬
дартные» и «нуждающиеся» в Австралии, «сверхразви¬
тые и «слаборазвитые» в США, земли «дающие» и «по¬
лучающие» в ФРГ, «богатые» и «бедные» в Канаде,
возникают недовольство и трения между членами феде¬
раций.
Буржуазный федерализм — сложное и противоречи¬
вое явление: с момента возникновения федеративных го¬
сударств для них было характерно взаимодействие двух
противоположных тенденций — к большей централиза¬
ции (эта тенденция преобладала) и к консервированию
партикуляризма, местных особенностей, а то и к сепа¬
ратизму.
Существование этих тенденций, их усиление или ос¬
лабление связано не только с экономическими, психо¬
логическими, национальными, языковыми, историческими
предпосылками, но и с политикой партий, находящих¬
ся у власти. В общем можно, например, утверждать,
что правление лейбористов в Австралии, демократов в
США, либералов в Канаде отмечено усилением унита¬
ристских, централистских влияний. Консервативные
партии (или консервативные «крылья» партий) в феде¬
ративных государствах чаще всего выступают сторон¬
никами «прав» членов федерации (например, республи¬
канцы и значительная часть южных демократов в США,
либерально-аграрная коалиция в Австралийском Союзе).
В первое послевоенное президентство республикан¬
цев за два срока пребывания в Белом доме Эйзенхауэ¬
ру, правда, не удалось существенно ослабить тенденцию
к централизации и унитаризму, хотя он и пытался «оты¬
скать службы, которые можно было бы ликвидировать
или возвратить штатам» 14. Эта попытка коснулась, на¬
пример, федерального контроля за разработкой нефтя¬
ных запасов, имеющихся на морском дне в прибрежных
районах. Нефтяные компании, опираясь на доктрину
14 «American Government. Problems and Readings in Political
Analysis». New York — Toronto, 1966, p. 110.
10 Заказ № 2732 289
«прав штатов», и раньше ставили вопрос о предостав¬
лении им, вопреки решению Верховного суда, права на
такие разработки. Во время избирательной кампании
1952 г. лидеры республиканцев обещали упразднить пра¬
во собственности федерации на морскую нефть, если
президентом станет республиканец. После избрания Эй¬
зенхауэра соответствующий законопроект был внесен,
но не прошел 15.
С приходом к власти демократов (Кеннеди и Джон¬
сона) происходит дальнейшее усиление позиций цент¬
ральной власти. В связи с законами о гражданских
правах 1964 и 1965 гг. федеральные власти получают
право вводить на территорию штатов вооруженные си¬
лы для поддержания федерального законодательства.
Что касается программы «Великого общества» Джон¬
сона, то она вообще игнорировала штаты. Когда пост
президента в 1968 г. занял республиканец Р. Никсон, на¬
чала действовать противоположная тенденция. Концепция
«нового федерализма» Никсона предусматривает укреп¬
ление финансовой базы штатов 16 * 18.
В Австралии либерально-аграрная коалиция, которая
находилась у власти более 20 лет, сумела существенно
воздействовать на характер отношений между Союзом
и штатами, в частности — в экономической области. Ей
удалось ослабить централизованное регулирование мно¬
гих важных сторон хозяйственной жизни, введенное при
лейбористских правительствах.
Опорой центробежных сил в таких федерациях, как
США, Австралийский Союз, служит и сам характер су¬
ществующих партий, структура которых приспособлена
к федеративному устройству: имеются партийные орга¬
низации и общефедеральные, и в штатах, и там, и здесь
существуют исполнительные органы и конференции.
При этом подлинные центры партийной деятельности,
партийных финансов, партийные боссы находятся на ме¬
стах, в штатах. Поскольку же интересы одних штатов,
провинций или регионов нередко противоречат интере¬
15 Интересно, что даже в Австралийском Союзе, где уровень
«унитаризации» в общем выше, чем в США, правительству до сих
пор не удается обеспечить право федерации на добычу полезных ис¬
копаемых, находящихся в районе континентального шельфа. Конф¬
ликт федерального правительства со штатами по этому вопросу в
мае 1970 г. едва не привел к отставке кабинета.
18 «Vital Speeches of the Day», 1969, N 6, p. 187.
290
сам других, бывает трудно или даже невозможно обе¬
спечить единство мнений руководства партии на местах
и в Союзе.
В таких буржуазных федерациях, которые занимают
большие территории (в Австралии — государстве-конти¬
ненте и в почти равных ей по площади США и Кана¬
де), для сохранения федерализма имеет значение и сам
этот географический фактор. Несмотря на высокое раз¬
витие средств связи и информации, до сих пор еще не
вполне преодолено разобщающее воздействие громад¬
ных расстояний, отделяющих столицу страны от штатов
или провинций.
Психология населения, его приверженность традиции,
история страны в целом и данной единицы федератив¬
ного государства, в частности,— также важные факторы
сохранения федерализма. Нельзя сказать, что люди более
не считают себя техасцами и калифорнийцами, западно-
австралийцами и новоюжноуэльсцами, баварцами и гес¬
сенцами, а помнят только, что они — американцы, ав¬
стралийцы и немцы. «Сентиментальная приверженность
местному обществу не должна считаться ушедшей в
прошлое, она сильна и теперь...» 17 Со своей стороны фе¬
деративная система закрепляет такие традиции 18.
Комплексное воздействие сепаратистских тенденций
оказывается иногда настолько сильным, что ставит серь¬
езные преграды на пути узаконенного расширения пол¬
номочий центральной власти. Ей нередко приходится —
и устами своих идеологов, и с помощью вырабатывае¬
мых судебным толкованием доктрин — требовать от зе¬
мель, штатов, провинций осуществления принципа «фе¬
деральной верности», готовности «сотрудничать», идти
«на жертвы», «компромиссы» и «самоограничение»17 18 19.
И все же во всех федеративных государствах про¬
цесс централизации, расширения (прямого или опосред¬
ствованного) прав и компетенций центра, необратим ипо-
17 W. Н. Bennett. American Theories of Federalism. Alabama,
1'964, p. 200.
18 J. Miller, B. Jinks. Australian Government and Politics.
London, 1971, p. 125.
19 H. Slapnicka. Neue Wege des Foderalismus. «Osterreichi-
sche Monatshefte», 1967, H. 78, S. 32; U. S c h e u h c r. Wandlurigen
im Foderalismus der Bundesrepublik. «Die offentliche Verwaltung»,
1966, H. 15-16, S. 514, 520; E. McWhinney. Comparative Federa¬
lism. Toronto, 1962, p. 78, 82, 83.
291
10*
стоянен. Такой характер развития федерации в крупных
современных капиталистических государствах побудил
одного из исследователей определить ФРГ как «уни¬
тарное союзное государство»20, а другого — заявить об
американском федерализме: «Мы неотвратимо движем¬
ся к одноштатовой нации» 21 22.
Расширение компетенции центральной власти и со¬
кращение автономных прав государств-членов в основ¬
ном происходит путем: а) усиления исполнительной
власти как в центре, так и на местах и ослабления
парламентского режима, бюрократизации политической
жизни; б) использования финансовых полномочий феде¬
ративных властей; в) судебного толкования законов в
таких государствах, как США, Австралийский Союз, Ка¬
нада.
В ФРГ процесс усиления исполнительной власти, спо¬
собствующий ущемлению самостоятельности земель, вы¬
ступает особенно отчетливо.
Меткое определение исполнительной власти земель как
«двуглавой власти», которая «легитимируется землей, но
задания получает от Союза», дает западногерманский
ученый Вальтер Лейснер. По его словам, в наши дни пра¬
вительство земли — это «наместник (сколь неприятные
воспоминания это слово ни будило бы) Союза в земле»,
его штатгальтер2г.
Сам Основной закон (особенно те его нормы, кото¬
рые относятся к порядку формирования бундесрата) по¬
ощряет усиление исполнительной власти земель — ив
конституционно-правовом, и в политическом плане. Бун¬
десрат формируют именно правительства земель, а не
ландтаги. Следовательно, эти правительства, участвуя
через своих представителей в составе бундесрата в вы¬
работке общесоюзных законов, в какой-то мере и от¬
сюда, из центра, предписывают определенные нормы
земельным парламентам. Кроме того, исполнительные
органы земель различными способами координируют свою
деятельность с исполнительной властью Союза.
20 К. Hesse. Der unitarische Bundesstaat. Karlsruhe, 1962.
21 «American Government. Problems and Readings in Political
Analysis», p. 129.
22 W. Lei sn er. Schwachung der Landesparlamente durch Grund-
gesetzlichen Foderalismus. «Die offentliche Verwaltung», 1968, N 11-
12, S. 392.
292
Если какой-либо закон принимается по согласова¬
нию между землями и союзной властью, то представи¬
тели земель в создаваемой с этой целью смешанной
комиссии получают полномочия именно от правительств
земель. Тесное сотрудничество союзного правительства
с правительствами земель наблюдается и при выработке
совместно принимаемых административных актов: обра¬
зовано множество смешанных комиссий, советов по уп¬
равлению специализированными отраслями, происходит
обмен персоналом исполнительных органов между Сою¬
зом и землями. Да и Основной закон предусматривает
контакты Союза и земель по каналам исполнительной
власти (ст. 35 — о ведомственной помощи, абз. 1 ст. 91—
о помощи полицейскими силами). Если же по поводу на¬
мечаемых к принятию в землях законов организуются
межземельные конференции, то они проводятся, как пра¬
вило, министерствами земель, т. е. опять-таки исполни¬
тельной властью.
Таким образом, господствующее положение прави¬
тельственной власти в системе государственных органов
обеспечивает проведение политики Союза в землях, спо¬
собствует дальнейшей централизации власти. Конечно,
дело осложняется в тех случаях, когда партийный со¬
став правительства ФРГ и правительства какой-либо
из земель не однороден.
Буржуазным федеративным государствам всегда
была присуща коллизия между финансовыми, в частности
налоговыми, требованиями центральной власти и шта¬
тов. Решается эта коллизия в пользу центра ценой по¬
тери финансовой независимости мест. Налоги «центра¬
лизуются», а взамен штатам выплачиваются субсидии
(«компенсационные выплаты», «дотации», «помощь»),
которые центральная власть сопровождает целым рядом
условий.
Эта система оказания федерацией финансовой «по¬
мощи» штатам, провинциям, землям в виде выплаты
им субсидий представляет собой один из самых мощных
рычагов усиления центральной власти в США, Австра¬
лийском Союзе, Канаде, ФРГ, так как неизбежно ведет
к установлению федерального контроля.
Система оказания помощи штатам постепенно лиши¬
ла их права прямого налогообложения. В Австралии фе¬
деральным властям в 1942 г. удалось заставить штаты
формально, в силу закона (парламент принял четыре за¬
конодательных акта, признанные Высоким судом соответ¬
ствующими конституции), отказаться от взимания подо¬
ходного налога (были установлены единые ставки налога
по всей стране) в обмен на ежегодные выплаты им целе¬
вых субсидий. В Канаде все провинции, за исключением
Квебека, после второй мировой войны были вынуждены
пойти на двусторонние соглашения с центральной
властью, передав ей всю свою компетенцию в сфере пря¬
мого налогообложения в обмен на обязательство выпла¬
ты субсидий. Провинциям пришлось согласиться на это
«полное потрясение канадского финансового режима» 23
в интересах унификации условий социального обеспе¬
чения.
В США федерация также сумела в значительной сте¬
пени сохранить элементы централизации военного вре¬
мени, «вытеснить» штаты из многих областей налого¬
обложения. Впрочем, получившая наибольшее распро¬
странение в XX в. система выплаты субсидий штатам
появилась здесь чуть ли не с самого возникновения
федерации. Официально цель субсидий — «помочь шта¬
там и местным органам управления в осуществлении
их деятельности»24. На деле же правительство поль¬
зуется системой субсидий для реализации определенных
общенациональных программ. Финансовая помощь шта¬
там оказывается на условиях выполнения ряда требо¬
ваний федерального правительства, допущения его ад¬
министративного надзора.
При помощи условий, сопровождающих выплату суб¬
сидий (штаты обязаны расходовать из собственного
бюджета сумму, составляющую определенный процент
от объема полученных ассигнований, осуществлять тот
или иной проект в точно установленное время и т. д.),
и строгого контроля за выполнением этих условий цент¬
23 J.-F. A u Ь е г t. Op. cit., р. 438.
24 «The Commission of Intergovernmental Relations. A Report to
the President for Transmition to the Congress». Washington, 1955,
p. 118. Сумма федеральных субсидий штатам и финансовой помощи
местным органам постоянно увеличивается: в 1954 г. она составля¬
ла 2 млрд. 700 млн. долл., в 1958 г.— 5 млрд., в 1964 г.— 10 млрд.,
а в 1970 г.— 25 млрд. долл. («American Government. Problems and
Readings in Political Analysis», p. 127; см. также: «США: экономи¬
ка, политика, идеология», 1970, № 7, стр. 59),
294
ральной власти удается усиливать свое давление на
штаты. В ряде случаев она действует в обход властей
штата, считая их ненужными посредниками в своих от¬
ношениях с конкретными получателями федеральных фон¬
дов, отстраняет штаты от участия в осуществлении неко¬
торых программ, ориентируясь на местные органы и пред¬
лагая либо им, либо частным корпорациям и крупным
капиталистам свой кошелек. Нередко объектом манипу¬
ляций федеральной власти в интересах повышения ее ав¬
торитета и отстранения штатов от большой политики слу¬
жит городское строительство. Устанавливаются прямые
отношения крупных городов с федеральными властями по
вопросам реконструкции городских районов, строитель¬
ства жилищ, аэропортов.
Подчеркивая процесс централизации в современной
буржуазной федерации, не следует забывать и о том,
что он встречает противодействие, активизирует центро
бежные силы.
Власти членов федерации стремятся не допустит!
прямых контактов федерации с местными органами, со¬
здавая координирующие учреждения для контроля за
деятельностью тех местных органов, которые состяза¬
ются в получении федеральных фондов.
Отдельные члены федерации в качестве реакции на
игнорирование центральной властью их интересов всту¬
пают в соглашения друг с другом, не прибегая к по¬
средничеству центральной власти. Так, в ФРГ сущест¬
вует институт «самокоординации» (земли создают меж¬
земельные органы), в США — конференция губернаторов
штатов, конференции главных судей. Однако все эти
органы вправе давать лишь рекомендации или консуль¬
тативные заключения.
Президент в соответствии с линией республиканской
партии на предоставление больших прав штатам в ав¬
густе 1969 г. провозгласил программу «нового федера¬
лизма», сводившуюся в конечном итоге лишь к некото¬
рому перераспределению федеральных налоговых поступ¬
лений в пользу штатов. Идея подновления федерализ¬
ма лежала также в основе решений Верховного суда
США 1962—1964 гг., устанавливающих, что законода¬
тельные органы штатов должны формироваться в соот¬
ветствии с численностью их населения. Осуществление
этих решений в нескольких штатах (Мериленд, Джорд¬
295
жия, Колорадо, Делавар, Мичиган) расценивается не¬
которыми политологами как важное мероприятие, ко¬
торое в большей степени способствовало восстановле¬
нию ослабевшей американской федеральной системы,
чем «какое-либо другое событие этого века»25. Предла¬
гается также такой путь обновления федеральных от¬
ношений, как пересмотр конституций штатов, в большей
своей части принятых еще в XIX в., приспособление
их к требованиям времени. Работа по подготовке и пе¬
ресмотру конституций ведется уже с 1962 г. по мень¬
шей мере в половине штатов США.
В США региональные интересы иногда вовсе выхо¬
дят за рамки отдельных штатов, и выразителями их
оказываются крупные города или территориальные комп¬
лексы, не укладывающиеся в нынешнюю систему шта¬
тов. Не случайно здесь выдвигаются предложения более
чем в 5 раз уменьшить существующее ныне число шта¬
тов, шире применять договоры между штатами для ре¬
шения общих для данного района вопросов либо внести
в конституцию поправку, дающую штатам одного эко¬
номического района возможность в определенных целях
создавать «суперштат».
Планы «укрупнения» единиц, входящих в федерацию,
разрабатываются не только в США. В Канаде предла¬
гается перестроить структуру федерации, создав вместо
10 провинций 5 в соответствии с экономическими усло¬
виями районов. Речь идет об объединении четырех ат¬
лантических (морских) провинций: Новой Скотин, Нью
Брунсвика, Острова принца Эдуарда, Ньюфаундленда,
небольших по территории и численности населения,-
а также об объединении Альберты, Манитобы и Саскаче¬
вана в Провинцию прерий. Британская Колумбия, Онта¬
рио, Квебек должны по этому плану остаться в их ны¬
нешнем виде.
Авторы плана считают, что его реализация позволи¬
ла бы не только решить важные проблемы развития
экономики, но и более рационально организовать зако¬
нодательный процесс в стране. Сейчас 18 млн. жителей
Канады представлены 11 парламентами с общим числом
членов около 1 тыс.
25 F. Т у d i и g s. The Last Chance for the States. «Harper’s Maga¬
zine», 1966, N 1390, p. 71.
Ж
Несоответствие между границами штатов и экономи¬
ческих районов, а также между численностью их населе¬
ния и числом депутатов в законодательных органах на¬
блюдается и в Австралии.
В социально-политическом аспекте защита федера¬
лизма в ряде случаев вписывается в общедемократиче¬
скую. антимонополистическую борьбу, но может — о чем
неоднократно свидетельствовали факты — стать и лозун¬
гом реакции. Столь же двузначен и централизм. Он от¬
вечает интересам монополий, стремящихся, в частности,
к унификации управления некоторыми отраслями хозяй¬
ственной жизни. В то же время в его поддержку вы¬
ступают и трудящиеся массы в тех, например, случаях,
когда речь идет об унификации законодательства о тру¬
де, о профсоюзах, социальной помощи, здравоохранении
и т. п. Другое дело, что и в этих случаях положитель¬
ный эффект такого рода мероприятий в немалой мере
сводится на нет бюрократическими методами их про¬
ведения.
Буржуазные государствоведы в оценке федерализма
нередко переходят от одной крайности к другой. Одни
считают его опорой демократии, условием «демократиче¬
ского плюрализма» 26, другие, начиная с Дайси, ассоции¬
руют его с «основами консервативной политики», дискри¬
минацией меньшинства 27.
На самом же деле федеральная форма государствен¬
ного устройства может быть использована реакционны¬
ми силами, но из нее можно извлечь и демократиче¬
ский эффект28. Эта неоднозначность федерализма зави¬
сит не от каких-то «почти магических свойств»29 этой
государственной формы, а от соотношения политических
сил.
28 G. D i е t z е. Federalism and Economic Freedom in the United
States. Geneva, 1964, p. 20; R. Marcie. Das Baugesetz der Weltstaa-
tes. «Die Zukunft», 1965, N 5, S. 8; H. S 1 a p n i c k a. Op. cit., S. 32.
27 «Worterbuch der Politik», Bd. «Gesellschaftliche Ordnungssys-
teme». Freiburg, 1951, S. 188; Ch. Adrian, Ch. Press. Op. cit.,
p. 146.
28 В марте 1970 г., в период разгара агрессии США во Вьетна¬
ме, легислатура штата Массачусетс вынесла решение о том, что ник¬
то не может быть призван на военную службу, если не состоялось
решение конгресса о вступлении государства в войну.
29 С h. Tarlton. Symmetry and Asymmetry as Elements of Fe¬
deralism. A Theoretical Speculation. «The Journal of Politics», 1965,
N 4, p. 874.
297
Правовые проблемы буржуазного федерализма
Множественность систем законодательных, исполни¬
тельных и судебных органов в федеративном государ¬
стве, наличие трех уровней властей — центральной, шта¬
тов (провинций, земель, кантонов) и местных — порож¬
дает такие проблемы, которые, естественно, не возни¬
кают при унитарном государственном устройстве.
Основная из этих проблем — проблема суверенитета,
вопрос о том, кому принадлежит в таком государстве
суверенитет. Господствовавшая до конца XVIII в. точ¬
ка зрения, согласно которой суверенитет считался не¬
делимым, а также сменившая его в буржуазной науке
теория разделения суверенитета между союзным госу¬
дарством как целым и так называемыми государства¬
ми-членами, уступили место констатации «отсутствия
полного суверенитета у Союза, штатов и народа» 30. При
этом данное обстоятельство рассматривается буржуаз¬
ными учеными как позитивный фактор, как один из ви¬
дов конституционных «сдержек и противовесов». В ин¬
тересах практического управления понятие суверенитета
чаще всего подменяется понятием компетенции, автори¬
тета власти и другими атрибутами суверенитета. Прав¬
да, и теперь в решениях, принимаемых федеральными
судами, нередко говорится, что каждый субъект федера¬
ции суверенен в пределах своей компетенции. Но это
означает лишь, что за актами, принимаемыми законо¬
дательными органами штатов, признается большая пра¬
вовая сила, чем, скажем, за актами муниципальных ор¬
ганов.
Фактически же «жизнь решила вопрос о суверени¬
тете в буржуазных федеративных государствах в поль¬
зу федеральной власти»31. Это становится особенно оче¬
видным в такие моменты истории федеративного госу¬
дарства, когда какой-либо из его членов заявляет пре¬
тензию на выход из состава федерации или даже
просто на проведение самостоятельной политики. Более
того, члены некоторых союзных государств не могут быть
полностью уверены в стабильности своих границ и
30 Р. Е. Joske. Australian Federal Government. Sydney — Mel¬
bourne— Brisbane, 1967, p. 43.
Jl Б. JI. M а и e л и с. Проблема суверенитета и ее значение в
современных условиях. Ташкент, 1964, стр. 41.
298
даже в самом своем существовании: центральная власть
находит возможности для перегруппировки, а то и уп¬
разднения некоторых членов федерации.
Так, в ФРГ право территориального верховенства
фактически не считается незыблемым правом земель.
Перегруппировка земель, пересмотр их границ до сих пор
осуществлялись отнюдь не по требованию земли, а лишь
в соответствии с потребностями самого центрального
правительства, если это отвечало интересам господст¬
вующих в нем сил. Когда в 1961 г. правительство зем¬
ли Гессен поставило перед союзными властями вопрос
о пересмотре земельных границ и просило использовать
для такого пересмотра полномочия центральной власти,
последняя отказалась предпринять какие-либо шаги в
этом направлении. Дело перешло на рассмотрение Фе¬
дерального конституционного суда. Он отверг претензии
Гессена и указал в своем решении, что эта проблема
не относится к дискреционной власти центра, который
не несет перед землями обязанности заниматься пере¬
смотром границ. Однако, когда в 1951 г. центральная
власть признала необходимость не только пересмотра
границ, но и упразднения земли Баден, она, не спра¬
шивая ничьего совета, произвела все необходимые дей¬
ствия, хотя и в нарушение «суверенных» прав земель
и Основного закона.
С вопросом о суверенитете самым непосредственным
образом связан вопрос о праве выхода из союзного го¬
сударства. Суверенитет федерирующихся единиц должен
находить выражение как в добровольности вхождения
в союзное государство, так и в праве свободного вы¬
хода из него.
Но история буржуазных федераций не знает ни од¬
ного случая, когда центральная власть признала бы за
членом федерации это право. Война против Зондербун-
да в Швейцарии, война Севера с Югом в США, отказ
союзного правительства Австралии и английского пар¬
ламента признать право штата Западная Австралия на
выход из Австралийского Союза в 1935 г.—- доказатель¬
ства непризнания суверенитета за государствами — чле¬
нами федерации. Недавние события в Канаде, когда
в качестве одного из вариантов решения проблемы Кве¬
бека выдвигалось требование его выхода, дают столь
же мало оснований говорить о суверенитете провинций
W
этой федерации. Самый факт введения центральным пра¬
вительством осенью 1970 г. военного положения в мирное
время на территории государства — члена федерации, про¬
винции Квебек, исключает возможность признания реаль¬
ной суверенности последнего.
Впрочем, в буржуазном государствоведении не раз
высказывалось мнение о том, что основным принципом
федеративного государства должно быть именно отсут¬
ствие права выхода 32.
Конфликты, происходящие между штатами и цент¬
ральной властью или между группами штатов, лишь в
редких случаях приводят к ультимативной постановке
вопроса о сецессии. Чаще всего они разрешаются при по¬
мощи имеющейся в каждом федеративном государстве
специальной системы органов или путем принятой про¬
цедуры унификации, «гармонизации» законодательства.
Приоритет общефедеральной конституции и союз¬
ного законодательства зафиксирован в конституционных
актах всех рассматриваемых федераций. Согласно ст.
106 и 109 Конституции Австралии конституции и за¬
коны штатов должны соответствовать конституции и за¬
конам Союза; законодательство штатов, если оно проти¬
воречит законам Союза, признается недействительным.
В ст. 6 Конституции США содержится так называемый
пункт о верховенстве, обеспечивающий приоритет актов
федерации как «верховного права страны»; ст. 12 Акта о
Британской Северной Америке 1867 г. (Конституция Ка¬
нады) гласит, что парламент федерации вправе отменять
акты органов управления провинций независимо от их со¬
ответствия законам провинций; генерал-губернатор Ка¬
нады может отменять акты парламентов провинций.
Для Австралии и Канады проблема приоритета феде¬
ральной конституции осложняется дополнительным об¬
стоятельством: конституционные акты этих стран приня¬
ты как статуты английского парламента; эти доминио¬
ны Англии, как иронически заметил профессор Уэйр,
согласились иметь в качестве высшего законодательно¬
го акта документ со штампом «made in England»33
В связи с этим и в Канаде, и в Австралии до сих пор не
прекращаются споры об объеме права самой централь¬
32 Подробнее см.: К. С. Wheare. Federal Government, р. 85—86.
33 К. С. Wheare. Modern Constitutions. London, 1966, p. 53.
300
ной власти, федерального парламента на изменение коН*
ституции.
Многие государствоведы Англии и Австралии счи¬
тают, в частности, что положения преамбулы Консти¬
туции Австралийского Союза, в первом абзаце которой
сказано о создании нерасторжимого федеративного сою¬
за, могут быть изменены только самим английским пар¬
ламентом. В отличие от этой нормы весь текст констИ'
туции может подвергаться (и подвергался) изменениям
в порядке, предусмотренном ст. 128 Конституции. Еще
сложнее обстоит дело с внесением каких-либо изменений
в Конституцию Канады — это может быть сделано толь¬
ко актом английского парламента, поскольку в Акте о
Британской Северной Америке вообще не предусмотрен
порядок внесения в него поправок. Конечно, подобные
поправки разрабатываются ныне в самой Канаде, но они
до сих пор оформляются актом, принимаемым в Лон¬
доне. Попытки изменить подобный порядок пока успеха
не имели 34.
С остатками правовой зависимости доминионов от
Англии связан и своеобразный характер того механиз¬
ма, который применяется для утверждения приоритета
конституций и законов федеральной власти в Канаде и
Австралии. В Канаде действовала до 1949 г., а в Австра¬
лии действует и поныне (хотя с 1967 г. в сильно уре¬
занном виде) система апелляции в Судебный комитет
Тайного совета Англии на решения Верховного суда Ка¬
нады и Высокого суда Австралийского Союза по спорам
между центральной властью и входящими в федерацию
единицами. Такая апелляция могла касаться всех воп¬
росов конституционного, уголовного, гражданского пра¬
ва. Когда по инициативе канадского кабинета минист¬
ров право такой апелляции было отменено, это только
усилило позиции центрального правительства и подчерк¬
нуло приоритет федерального законодательства, посколь¬
ку решения Тайного совета чаще всего бывали благо¬
приятными для провинций. Примерно такая же карти¬
на характерна и для Австралии. И здесь по мере
укрепления самостоятельности страны все чаще проявля¬
лось недовольство тем, что решения по вопросам внут-
34 Подробнее см.: Е. McWhinney. Pluralistic Federalism in
Canada (доклад на сессии МАЮН в Москве в 1970 г.), р. 11—12.
301
реннеи жизни государства принимаются за океаном. Но
только в 1967 г. правительство решило ограничить право
апелляции в Тайный совет, сделав Высокий суд Австра¬
лийского Союза высшей инстанцией по всем спорам,
связанным с отношениями между самими штатами и от¬
ношениями между Союзом и штатами, но допуская
такую апелляцию по «нефедеральным» вопросам.
Когда пришедшее в Австралии к власти в конце 1972 г.
лейбористское правительство поставило вопрос о полном
упразднении права апелляции в Лондон на решения ав¬
стралийских судов, то это вызвало бурные протесты во
всех штатах 35.
Приоритет союзной конституции обеспечивается
в Канаде и Австралийском Союзе при помощи про¬
цедуры конституционного надзора, осуществляемого выс¬
шими судебными инстанциями — Верховным судом Ка¬
нады и Высоким судом Австралийского Союза.
Как известно, единой системы законодательства в
большей части федеративных государств, и прежде все¬
го в США, нет. Если унификация и проводится, то она
охватывает только отдельные отрасли права. Уровень
унификации, ее принципы и методы в федеративных го¬
сударствах различны.
В Австралийском Союзе, например, осуществлена
унификация законодательства о разводе. В Канаде в от¬
личие от большей части других федераций унифициро¬
ваны уголовное право и процесс, но сложности возни¬
кают в связи с наличием двух систем гражданского
законодательства: Гражданского кодекса Квебека и об¬
щего права, действующего в остальных, англоязычных
провинциях.
Еще в конце прошлого века в США был создан осо¬
бый орган, в задачу которого входила унификация пра¬
ва штатов,— Национальная конференция комиссаров по
установлению единообразия законов штатов. Совместно
с Институтом американского права ею, в частности, был
выработан единообразный Торговый кодекс, который в
60-х годах был одобрен законодательными органами
штатов. Однако в отдельных штатах тексты этого ко¬
декса различаются настолько существенно, что возника¬
ет необходимость в их судебном толковании.
35 «The Times», l.VI 1973 (Supplement).
302
Система выплаты субсидий штатам со стороны цент¬
ральной власти также йногда используется для введе¬
ния если не единых, то близких по смыслу законода¬
тельных норм. Устанавливая при назначении субсидий
определенные условия, центральная власть добивается
принятия штатами соответствующих актов.
Но в основном задача установления некоторого еди¬
нообразия законодательства ложится на судебные орга¬
ны, уполномоченные осуществлять контроль за соответ¬
ствием законов конституции. Суд при этом не только
проверяет законность актов, но и берет на себя форму¬
лирование общих принципов права, выступая в роли
«второго законодателя»36. Во всех федеративных госу¬
дарствах эту функцию выполняет верховный суд (в Ав¬
стралии он называется Высоким судом, в ФРГ — Фе¬
деральным конституционным судом — ФКС). Выполняя
функцию судебного надзора за соответствием законо¬
дательства штатов и союзного законодательства, выс¬
шая судебная инстанция проводит достаточно гибкую
линию, пытаясь сохранить некое равновесие между
центробежными и центростремительными тенденциями,
но в конечном итоге способствует усилению власти
центра.
В практике, например, западногерманского Федераль¬
ного конституционного суда число таких дел, в которых
ставится под сомнение право союзной власти принимать
тот или иной акт, невелико, ибо сфера компетенции этой
власти очень широко определена самой конституцией.
Первое же решение этого суда, вынесенное 23 ок¬
тября 1951 г., касалось вопроса о конституционности
двух федеральных законов, грубо нарушивших права
трех земель: Бадена, Вюртемберг-Бадена и Вюртемберг-
Гогенцоллерна.
В 1945 г. по соглашению оккупационных властей
США и Франции в Западной Германии территории,
включавшие Баден и Вюртемберг, были разделены так,
что их северная часть, входившая в американскую
зону, образовала землю Вюртемберг-Баден, а южная
часть, включавшаяся во французскую зону,— две земли:
36 Подробнее об этом см.: М. А. Пудель. Конституционный
контроль в капиталистических государствах. Изд-во «Юридическая
литература», 1968, стр. 9.
303
Баден и Вюртемберг-Гогенцоллерн. Население и прави¬
тельства этих земель не были согласны с таким деле¬
нием, и уже с 1946 г. стали выдвигаться планы новых
преобразований. После принятия Основного закона, пре¬
дусматривающего общую реорганизацию территориаль¬
ного деления (ст. 29) и специально в ст. 118 затраги¬
вающего вопрос о перестройке Юго-Запада Федератив¬
ной Республики, власти трех земель стали требовать
изменения территориального деления. Баден настаивал
на восстановлении двух «исторических» государств (Ба¬
дена и Вюртемберга), а Вюртемберг-Баден и Вюртем¬
берг-Гогенцоллерн— на создании большого государства
Юго-Запада, включающего все три земли (согласно
ст. 118 Основного закона перестройка этого района —
внутреннее дело его населения). Власти федерации соч¬
ли себя вправе вмешаться и 4 мая 1951 г. издали два
закона, которые правительство Бадена обжаловало в
только что сформированный Федеративный конституцион¬
ный суд. Суд пришел к выводу, что в отношениях между
федерацией и землями стороны не равны, что эти отно¬
шения построены на началах субординации 37. Согласно
решению ФКС закон гарантирует неприкосновенность
лишь одного принципа: «федерация состоит из земель»,
но не гарантирует существования земель в их нынешних
границах38. Это было проявлением централизаторской и
авторитарной тенденции, которая, как ее ни вуалирует
ФКС, ощущалась и в последующем во всей его деятель¬
ности.
Вынося решения, отрицающие не только сувере¬
нитет, но и автономные права членов федерации, ФКС
кроме идей надпозитивного права и ссылок на основ¬
ные конституционные принципы использовал теоретиче¬
ские аргументы, извлеченные из средневековой доктри¬
ны вассальной верности и преобразованные применитель¬
но к современным условиям в принцип «федеральной»
или «союзной» верности, верности земель союзному го¬
сударству.
37 Подробнее см.: С. L a s s а 1 е. Le Tribunal Federal Consti-
tutionnel et la reorganisation des Lander de I’Allemagne du Sud-
Ouest. «Revue du droit public et de la science politique», 1953,
N 2.
33 Ibid., p. 405.
394
Наиболее явно это проявилось в решении Федераль¬
ного конституционного суда 1958 г. по делу о прове¬
дении некоторыми землями референдумов в связи с ре¬
шением федерального парламента об оснащении бунде¬
свера атомным оружием. Федеральный конституционный
суд указал, что правительство ФРГ вправе самостоя¬
тельно проводить политику в области обороцы и иност¬
ранных дел, поскольку это входит в исключительную
компетенцию Союза, и земли, исходя из принципа «вер¬
ности», не должны препятствовать в этом Союзу, в ча¬
стности, путем проведения референдумов 39.
Впрочем, та же доктрина «федеральной верности»
применялась и в случаях, когда суд считал необходи¬
мым продемонстрировать свою объективность и огра¬
дить земли от чрезмерных притязаний центральной вла¬
сти, как было, например, по делу о телевидении (1961 г.).
В решении по этому делу суд впервые ограничил право
федерации в важном для союзного правительства во¬
просе, найдя, что создание союзным правительством ор¬
гана, не только ведающего техническими проблемами
телевидения, но и контролирующего телепрограммы, без
консультации с теми землями, партийный состав пра¬
вительств которых иной, чем партийный состав прави¬
тельства Союза, противоречит принципу «федеральной
верности». Действия центрального правительства были
определены как «вторгающиеся в компетенцию земель
в области образования и культуры».
К числу характерных признаков федеративного го¬
сударства относится наличие отдельной палаты парла¬
мента, представляющей составные части федерации. Од¬
нако в некоторых федерациях отсутствует равное пред¬
ставительство всех членов федерации в верхней пала¬
те, которая все в меньшей степени выступает как
«палата штатов», «палата земель» и во все большей сте¬
пени испытывает воздействие партийной системы.
Разделение компетенции между центральной властью
и органами членов федерации — одна из характерных
черт федеративного государства. То, как это разделение
закреплено конституцией, зависит от особенностей воз¬
39 Подробнее об этом см.: «Конституционный механизм дик¬
татуры монополий». Изд-во «Наука», 1964, стр. 344—346; G. S а-
wer. Modern Federalism. London, 1969, p. 164.
305
никновения федеративного государства, соотношения
сил унитаризма и децентрализации и приводит к различ¬
ным правовым последствиям.
В том, например, что члены конституционных кон¬
вентов, выработавших конституции США и Австралий¬
ского Союза, сочли необходимым очертить в этих до¬
кументах лишь круг вопросов, входящих в компетенцию
федерации, оставив все остальные вопросы на усмот¬
рение штатов, проявилось опасение федерирующихся ко¬
лоний полностью утратить самостоятельность, их жела¬
ние передать центральной власти скорее минимум, чем
максимум прав. Конституция Канады 1867 года построе¬
на по другому принципу: здесь перечислены вопросы,
относящиеся к компетенции как центра, так и мест, что
можно считать проявлением большей централизации.
Конституция ФРГ фиксирует полномочия центральной
власти и перечень вопросов, относящихся к совместной
компетенции Союза и земель.
Каким бы способом, в какой бы форме ни фикси¬
ровалось разделение компетенции между центром и чле¬
нами федерации, правомочия последних весьма огра¬
ниченны. В сферу компетенции членов федерации обыч¬
но входят вопросы культуры и образования, поддержа¬
ние общественного порядка, осуществление управления
и реализация законов, руководство деятельностью обще¬
ственных служб и местных судов. Политически значи¬
мые проблемы, вопросы, относящиеся к развитию хо¬
зяйства, транспорту, налогообложению, остаются за ее
пределами. Более того, компетенция членов федерации
может быть урезана при помощи расширения сферы
совместной компетенции центральных органов и органов
отдельных частей федерации. Так, в США сокращение
компетенции штатов по некоторым вопросам происходи¬
ло под прикрытием доктрины «подразумеваемых полно¬
мочий» (implied powers), исходящей из права конг¬
ресса издавать все законы, необходимые для осуществ¬
ления полномочий федеральных властей (раздел 8, ст. I
Конституции).
В ФРГ круг полномочий центральной власти значи¬
тельно шире, чем в других федеративных государствах.
К ее компетенции относится и установление общих прин¬
ципов, основ законодательства. То обстоятельство, что
центральная власть вправе возлагать на правительства
306
земель реализацию принимаемых ею законодательных
актов, также не содействует укреплению автономии зе¬
мель. Центральная власть может предписывать органам
земель порядок и форму исполнения закона; она вправе
даже поручать такое исполнение своим специальным
представителям (ст. 37, 84, 85 Основного закона). Та¬
ким образом, правительства земель в некотором смыс¬
ле подчинены центральному правительству: согласно
ст. 37 Основного закона оно может применять принужде¬
ние в отношении тех из них, которые нарушают союз¬
ный закон.
Формальное перераспределение компетенции пред¬
ставляет в большей части буржуазных федеративных
государств значительные трудности. После второй ми¬
ровой войны в Австралии, например, было проведено
всего два серьезных изменения конституции — в 1946 и
1967 гг. В 1946 г. компетенция центральной власти рас¬
ширилась в области социальных служб, а в 1967 г.
центральная власть была наделена правом регулировать
вопросы, относящиеся к положению аборигенов (до это¬
го такие вопросы входили в компетенцию властей
штатов). В Канаде путем изменения конституции
центральная власть взяла на себя выплату пенсий по
старости (в 1951 г.).
И все же центральная власть изыскивает разнооб¬
разные способы расширения своей компетенции, хотя и
наталкивается при этом на противодействие. Обычное
право, деятельность исполнительной власти, судебное
толкование вносят серьезные коррективы в соотношение
правомочий центра и членов федерации, создавая поло¬
жение, очень далекое от того, которое предусмотрено кон¬
ституциями.
Обострение национальной проблемы
и вопросы государственного устройства
Вопросы структуры государства в настоящее время
приобретают важное значение в большей части капи¬
талистических стран. В одних странах это связано с обо¬
стрением межнациональных противоречий, в других —
с экономическими проблемами, возникающими из прису¬
щей капитализму неравномерности развития отдельных
районов.
307
Современный капитализм изыскивает пути и способы
политической и экономической стабилизации. В федера¬
тивных государствах это находит выражение в различ¬
ных попытках модернизировать существующую струк¬
туру, приспособить ее к потребностям дня; в тех стра¬
нах (независимо от формы их государственного устрой¬
ства), где национальные противоречия приобрели
особую остроту, это выражается в попытках установить
какой-то modus vivendi конфликтующих наций. В неко¬
торых капиталистических многонациональных государст¬
вах приобрел актуальность вопрос о переходе к федера¬
тивным формам.
Необходимость выйти из состояния перманентных
межнациональных конфликтов особо настоятельно ощу¬
щается в Канаде. Здесь обсуждаются многочисленные
проекты реорганизации существующей федеративной
структуры с тем, чтобы обеспечить автономные права
франко-канадцев. Ставятся проблемы переустройства на
новых началах и унитарных государств. Так, в Бельгии
выдвигаются планы, предусматривающие создание сою¬
за фламандцев и валлонов. Обострившиеся до предела
противоречия в унитарной Англии требуют в первую
очередь разрешения проблемы Северной Ирландии.
В центре Европы постоянно дает о себе знать проблема
Южного Тироля. Не прекращается борьба за националь¬
ную и государственную самостоятельность некоторых об¬
ластей Испании, прежде всего Страны басков.
В буржуазных федерациях конфликты между цент¬
ральной властью и властью штатов (провинций, зе¬
мель) или конфликты между составными частями феде¬
рации, связанные с расовыми и национальными проб¬
лемами, усиливают сепаратистские тенденции, которые
в зависимости от конкретной обстановки могут отражать
прогрессивные требования национального равноправия
(например, борьба Квебека) либо реакционное проти¬
водействие частичным демократическим реформам в
этой области (позиция южных штатов США в вопросе
о гражданских правах негров, проблема урегулирова¬
ния правового положения аборигенов в Австралии).
В Канаде при создании в 1867 г. федерации бри*
танское правительство сделало все, чтобы «растворить»
французское меньшинство в английском большинстве:
населенный в основном французами Квебек стал всего
МВ
ЛиШь одной из 10 провинций страны. Ныне такое по¬
ложение французской Канады вызывает острые конф¬
ликты, ставящие под угрозу существование федерации.
Рост национального самосознания ведет к требованию
признать за Квебеком право на самоопределение. Од¬
нако дело не ограничивается только национальным конф¬
ликтом; в Квебеке чрезвычайно остро проявляются все
свойственные капитализму противоречия, тесно перепле¬
тены национальные, экономические и социальные про¬
блемы.
Квебек продолжает оставаться сферой приложения
капиталов из других стран и провинций, испытывая как
бы двойной гнет: общей для всей Канады зависимости
от монополистического капитала США и зависимости
от «своих», канадских, предпринимателей в основном из
других провинций. Показательны хотя бы следующие
данные: в горнодобывающей промышленности Квебека
95% предприятий владеют капиталисты англоязычной
группы, из которых лишь 15% —жители Квебека; хозяе¬
ва только 5% предприятий принадлежат к местной
франкоязычной группе40.
Экономическое положение франко-канадцев (а в про¬
винции Квебек они составляют 85% населения) по ряду
показателей хуже, чем положение населения в других про¬
винциях страны. Даже в Квебеке рабочий-англичанин не¬
редко зарабатывает больше, чем франко-канадец анало¬
гичной квалификации. В наиболее привилегированном по¬
ложении по сравнению со всеми другими этническими
группами 41 в Канаде находятся англичане.
Техническая интеллигенция почти полностью вербует¬
ся из среды англо-канадского населения. Да и на фабри¬
ки, принадлежащие капиталистам англоязычной группы,
даже на неквалифицированную работу охотнее прини¬
мают лиц, говорящих по-английски. При этом националь¬
но-языковая дискриминация носит откровенный характер.
Так, на заводе «Дженерал моторе» в Квебеке почти все
рабочие — французы, не говорящие по-английски. В ка¬
честве же рабочего языка здесь применяется только анг¬
лийский. Когда приказы, отданные на этом языке, не
40 «The Sunday Times», 18.Х 1970.
41 Более */4 населения Канады — немцы, итальянцы, украин¬
цы и т. д.
309
выполняются из-за того, что рабочий их ие понимает,
его наказывают в дисциплинарном порядке.
Еще более явная национально-языковая дискримина¬
ция французского меньшинства существовала в области
государственной службы, на которую до недавнего вре¬
мени франко-канадцы вообще не принимались.
В Квебеке наиболее высокий по сравнению с дру¬
гими провинциями Канады уровень безработицы (41 %
безработных по всей стране приходится на Квебек), его
экономика считается загнивающей, большая часть его
территории — это по существу один огромный район деп¬
рессии 42.
Особенно обострились противоречия франко-канад¬
цев с центральной властью за последние 10—15 лет.
1960 год считается годом начала «тихой революции» в
Квебеке. Постепенно обстановка все более накалялась,
чему в немалой мере способствовала экстремистская
деятельность Фронта освобождения Квебека (ФОК).
Наивысшего драматизма события в Канаде достигли в
период так называемого октябрьского кризиса 1970 г.,
когда ФОК похитил торгового представителя Англии
Д. Кросса и министра труда Квебека П. Лапорта, ко¬
торый впоследствии был убит.
Правительство Канады объявило в Квебеке чрезвы¬
чайное положение и направило в Монреаль войска, вве¬
дя в действие закон о военных мероприятиях, применяв¬
шийся во время первой и второй мировых войн. Было
приостановлено действие гражданских свобод, изданы
законы, имеющие обратную силу, произведены многочи¬
сленные аресты, обыски и т. д.
Трагические события в Квебеке потрясли всю Кана¬
ду. Но ни терроризм ФОК, ни попытка правящих в
стране сил использовать октябрьский кризис для раско¬
ла рабочего движения Канады не дали возобладать в
отношениях между трудящимися англо-канадскому шо¬
винизму и франко-канадскому национализму. Во всех
городах Канады трудящиеся выступили с требованием
отменить закон о военных мероприятиях. В декабре
1970 г. этот закон был заменен не менее репрессив¬
42 А. Колпаков, О. Сороко-Цюпа. Обострение нацио¬
нального вопроса в странах капитала. «Коммунист», 1972, № 8,
стр. 103.
310
ным законом об общественном порядке (временных ме¬
рах), который также наделял правительство чрезвычай¬
ными полномочиями.
Октябрьские события усилили стремление француз¬
ской Канады к самоопределению и одновременно вооду¬
шевили всю трудовую Канаду на борьбу за независи¬
мость страны от иностранного капитала. Квебек продол¬
жает оставаться наиболее динамичным источником со¬
циальных и политических перемен в Канаде, «ветер
перемен дует из Квебека» 43.
В мае-июне 1972 г. в Квебеке произошли события,
которые генеральный секретарь КПК У. Каштан охарак¬
теризовал как великую историческую классовую битву 44.
Их исходный пункт — требования увеличить минималь¬
ную заработную плату, значительно повысить доходы
рабочих и служащих, принять меры к ликвидации без¬
работицы и отменить антирабочий, антизабастовочный
закон, вводивший принудительный арбитраж. Постепенно
разрастаясь, движение поставило на повестку дня полити¬
ческие требования, направленные против господства мо¬
нополий и их партий. Так экономические требования тру¬
дящихся Квебека перерастают в политические, а. борьба
за национальное освобождение сливается с классовой
борьбой всех трудящихся Канады.
Требования Квебека находят все большее понимание
у англо-канадцев. Их поддерживает, например, обще¬
канадская Новая демократическая партия. Солидар¬
ность трудящихся всей Канады нашла яркое выражение
в меморандуме съезда Всеканадского конгресса трудя¬
щихся кабинету министров от 1 марта 1971 г.45 и в
резолюции съезда, состоявшегося в мае 1972 г.46
Обострение положения в стране, нарастание конф¬
ликтов и противоречий вынуждает правительство Ка¬
нады проводить в отношении Квебека политику компро¬
миссов и малых реформ.
Еще в 1960 г. было заключено соглашение между
центральной властью и властями Квебека об особом фи¬
нансировании университетов этой провинции. В 1964 г.
43 «Canadian Forum», march 1972, р. 2.
44 «Canadian Tribune», 14.VI 1972.
45 «Canadian Labour», 1971, N 3, p. 5.
40 «Canadian Tribune», 17.V 1972; 24.V 1972.
311
был принят федеральный закон, предоставивший всем
провинциям право отказаться от участия в совместных
с федеральной властью программах, сохранив свои фи¬
нансовые средства. Этой возможностью воспользовался
только Квебек. Квебек имеет свою систему страхова¬
ния, семейных пособий, пенсионного обеспечения, заклю¬
чает международные соглашения: о сотрудничестве с
Францией в области образования (1965 г.), о создании
французско-квебекского комитета по стимулированию
французских капиталовложений в Квебеке (1969 г.).
С 1963 по 1971 г. в Канаде работала Комиссия по
вопросам двуязычия и двух культур. Она издала 5 то¬
мов докладов (истратив на исследования и обсуждения
9 млн. долл.), внесла множество рекомендаций. В част¬
ности, комиссия предложила ввести двуязычие в обра¬
зовании, на федеральной государственной службе, (в воо¬
руженных силах и частной промышленности. Она обра¬
тила особое внимание на то, что следует ввести язы¬
ковое равенство в федеральной столице — Оттаве.
Необходимость установить полное языковое равенст¬
во между канадцами, говорящими по-французски и по-
английски, неоднократно подчеркивал нынешний пре¬
мьер-министр П. Э. Трюдо47. Решить вопрос о Квебеке,
по мнению Трюдо, можно путем введения полного равен¬
ства языков и закрепления этого положения в конститу¬
ции 48.
В области языкового равенства в последнее время
намечается некоторый прогресс. В 1969 г. в Канаде был
принят закон, объявивший французский язык наравне
с английским официальным языком для центральных
учреждений. Установлено также, что в двуязычных райо¬
нах (таких, где национальное меньшинство составляет
более 10% населения) можно пользоваться любым из
этих языков. В 1971 г. правительство Канады объявило
о своем намерении принять на государственную службу
276 франкоязычных выпускников университетов для осу¬
ществления «некоторых программ, требующих знания
французского языка».
Однако этими мерами дело уже ограничиться не мо¬
жет. Тяжелые экономические и социальные условия, рост
47 Р. Е. Trudeau. Federalism and the French Canadians. To¬
ronto, 1968, p. 5.
48 Ibid., p. 48—51.
312
национального самосознания ставят на повестку дня во¬
прос и о правовом неравноправии Квебека.
По поводу возможного государственного устройства
Квебека высказываются самые различные точки зрения,
начиная от крайне сепаратистских и кончая весьма
умеренными.
Некоторые предлагают либо упразднить федерацию
и создать конфедерацию двух «государств-партнеров»,
либо обновить ее, предоставив Квебеку особый статус49.
Выдвигается требование наделить Квебек необходи¬
мыми полномочиями для регионального планирования,
дать ему полноту прав в области общественной безопас¬
ности, регулирования торговли на своей территории, за¬
ключения договоров по вопросам, входящим в компе¬
тенцию законодательных органов провинции, и обложе¬
ния ее населения прямыми налогами. Федеральные ор¬
ганы власти предлагается перестроить таким образом,
чтобы сенат формировался из равного числа представи¬
телей обеих наций, а компетенция его сводилась к охра¬
не прав государств — членов федерации. Верховный суд
также намечается формировать из равного числа пред¬
ставителей Квебека и англоязычных провинций; он дол¬
жен быть разделен на две палаты, одна из которых рас¬
сматривала бы дела, связанные с толкованием норм
гражданского кодифицированного права, а другая —
англосаксонского общего права 50.
Наиболее последовательно поддерживает борьбу
франко-канадцев и защищает их право на самоопреде¬
ление Коммунистическая партия Канады, включившая
это положение в свою программу более 40 лет назад.
Коммунистическая партия выступает с требованием вы¬
работки новой конституции, основанной на равноправном
и добровольном партнерстве двух наций, на праве на¬
ционального самоопределения. Компартия Канады счи¬
тает необходимыми такие структурные изменения эконо¬
мики, которые устранили бы контроль монополий (как
своих, так и иностранных) и позволили бы ликвидировать
неравенство, характеризующее ныне положение франко¬
канадцев в области найма и заработной платы, обра¬
49 A. Dufour. Le statut particulier. «La revue du barreau ca-
nadien», septembre 1967, p. 440.
50 J.-Y. Morin. Vers un nouvel equilibre constitutionnel. «L’ave-
nir du federalisme canadien». Montreal, 1962, p. 146.
313
зования. здравоохранения, жилищного строительства
И т. д.
Обострение национальных противоречий ставит вопрос
о преобразовании формы государственного устройства и
в других буржуазных странах. Так, в Бельгии в последние
годы большую политическую значимость приобрела про-
блема перестройки унитарного государства в федерацию.
Национальная проблема возникла в Бельгии еще в
1830 г. с образованием бельгийского независимого госу¬
дарства. Валлоны и фламандцы были приблизительно
равны по численности, но валлонская буржуазия доми¬
нировала, опираясь на экономическое превосходство
Валлонии, которая в своем развитии (особенно в обла¬
сти тяжелой и горнорудной промышленности) сильно
опередила Фландрию с ее полукустарной текстильной
промышленностью. Крупная и средняя буржуазия Фланд¬
рии в значительной степени ассимилировалась с валлон¬
ской буржуазией, и вся тяжесть национального гнета
легла на плечи трудящихся Фландрии 51, большую часть
которых составляли рабочие мелких предприятий, ре¬
месленники и крестьяне, плохо организованные и пото¬
му подвергавшиеся усиленной эксплуатации.
Увеличению национальной розни между валлонами и
фламандцами способствовало и то обстоятельство, что
государственный аппарат долгое время почти целиком
состоял из представителей Валлонии.
Свойственное эпохе империализма обострение нацио¬
нальных противоречий, таким образом, ярко проявилось
в Бельгии. Первая мировая война содействовала росту
национального самосознания во Фландрии и превраще¬
нию фламандского вопроса из вопроса о праве на раз¬
витие национальной фламандской культуры в вопрос
политический52.
Довольно продолжительный период времени фла¬
мандское национальное движение выливалось в форму
борьбы лишь за языковое равноправие. Такое направ¬
ление поощрялось фламандской буржуазией, опирав¬
51 Подробнее см.: Ж. Т е р ф в. Национальный вопрос в Бельгии
и его классовое содержание. «Проблемы мира и социализма», 1970,
№ 7, стр. 18.
52 Подробнее см.: И. Левин. Национальный вопрос в послево¬
енной Европе. М., 1934, стр. 473—474.
314
шейся на католическую церковь: и буржуазия, и цер¬
ковь стремились оторвать решение национальной проб¬
лемы от решения экономических и социальных проблем.
Несмотря на то что Конституция 1831 года преду¬
сматривала равноправие языков, почти целое столетие
единственным официальным языком был французский.
Он господствовал не только в государственном аппара¬
те и армии, но и в области образования. Лишь в 1926 г.
фламандский язык был допущен в среднюю и высшую
школу, в 1928 г.— в армию и в 1929 г.— на брюссель¬
скую биржу. Однако это был еще период «допущения»
фламандского языка, а не равноправия его с француз¬
ским.
Начало нового этапа относится к 30-м годам. В 1932 г.
был принят закон, согласно которому в государствен¬
ных учреждениях Фландрии должен был применяться
исключительно фламандский язык, а в Валлонии —
французский. Режим двуязычия был сохранен для основ¬
ной части провинции Брабант, где расположен Брюс¬
сель. В некоторых коммунах района Мальмеди провин¬
ции Льеж, где большинство населения говорит на немец¬
ком языке, этот язык применялся в государственных
учреждениях. Границы лингвистических районов долж¬
ны были определяться в соответствии с результатами
проводимых каждые 10 лет переписей населения. Одно
из положений закона устанавливало, что двуязычными
считаются все коммуны, не менее 30% населения кото¬
рых заявит, что их основной язык — это язык другого
лингвистического района.
Почти одновременно с законом, регулировавшим при¬
менение языков в государственной администрации, был
принят закон, определивший, на каких языках должно
вестись обучение в начальных и средних школах. В 1935 г.
был дведен принцип языкового регионализма в судо¬
производстве, а в 1938 г. в законодательном порядке
было установлено, что обучение в армии должно про¬
водиться на родном языке солдата.
Языковые реформы 30-х годов не ликвидировали, да
и не могли ликвидировать национальных противоречий
в Бельгии, обусловленных экономическим и классовым
неравенством в бельгийском обществе, неравномерным
развитием различных районов страны. Недовольство про¬
должающейся дискриминацией фламандцев ПОДОГрева¬
315
лось реакционными фламандскими националистами, ко¬
торые использовали близость фламандского и немецкого
языков для пропаганды фашистской идеологии и планов
отрыва Фландрии от Бельгии.
Национальные противоречия еще более обострились
после второй мировой войны. В 50-х и 60-х годах эко¬
номика Валлонии вступила в полосу упадка. Доля Вал¬
лонии в национальном производстве сокращается из года
в год. Особенно велико снижение производства в добы¬
вающей промышленности четырех валлонских провин¬
ций 53. Значительная часть районов Валлонии официаль¬
но отнесена к числу «бедствующих» районов, нуждаю¬
щихся в помощи, которая, однако, им не оказывается.
Бельгийский финансовый капитал и правительст¬
во считают более перспективным с точки зрения извле¬
чения максимальной прибыли не вкладывать средства
в восстановление этих районов, а пойти по пути про¬
мышленного развития Фландрии, в которой норма при¬
были выше, чем в Валлонии, трудящиеся массы мень¬
ше организованы и которая к тому же располагает
удобными морскими портами, облегчающими торговые
связи.
Эта политика осуществляется при поддержке партне¬
ров Бельгии по международным экономическим объеди¬
нениям— ЕОУС и «Общему рынку». Партнерами бель¬
гийских промышленников, вкладывающих капиталы во
Фландрию, выступают капиталисты США, ФРГ и других
стран (американские капиталы вложены, например,
в строительство предприятий нефтеперерабатывающей
промышленности близ Антверпена).
В 60-х годах была сделана еще одна попытка пу¬
тем лингвистических реформ смягчить национальные
противоречия и антагонизмы. В 1962—1963 гг. был отме¬
нен закон о лингвистических переписях, дававший воз¬
можность изменять языковый статус коммун в зависи¬
мости от национального состава проживающего в них
населения, и установлены твердые границы лингвисти¬
ческих районов. Закон от 2 августа 1963 г. установил,
что государственные учреждения провинций Эно, Намюр,
Люксембург, Льеж, округа Нивель провинции Брабант
” Добыча угля сократилась не только в Валлонии, но и во
Фландрии, однако удельный вес угледобывающей промышленности
во Фландрии относительно невелик.
3f«
(за исключением коммун, где применяется немецкий
язык) должны пользоваться исключительно французским
языком, фламандский же язык должен применяться в
провинциях Антверпен, Восточная Фландрия, Западная
Фландрия, Лимбург, в округах Халь-Виль-Ворде и Лу¬
вен провинции Брабант и отдельных коммунах Брюс¬
селя. Район Брюсселя был определен как район, в ко¬
тором в равной степени применяются два языка — фран¬
цузский и фламандский.
На 1 января 1966 г. в районах с фламандским язы¬
ком проживало 55,4% всего населения Бельгии, в райо¬
нах с французским языком — 32,7, в районах с немец¬
ким языком — 0,6, в двуязычном Брюсселе—11,3%.
Эти реформы, не разрешив национальной проблемы
современной Бельгии, вызвали ряд трудностей. В од¬
них районах администраторы-валлоны заменялись адми¬
нистраторами-фламандцами, в других (их было мень¬
ше), наоборот, администраторы-фламандцы заменя¬
лись администраторами-валлонами. Значительной ломке
подвергся и центральный государственный аппарат. В со¬
ответствии с законом от 2 августа 1963 г. об исполь¬
зовании языков в административной области в каждом
центральном учреждении все служащие разбивались на
три группы: говорящих по-французски, говорящих по-фла¬
мандски и «двуязычных». Численность низших чинов¬
ников каждой группы определялась королевским ука¬
зом. Среди высших чиновников соотношение валлонов
и фламандцев было установлено законом; предусматри¬
валось, что число их должно быть одинаковым.
Закон не устранил причин, порождающих конфлик¬
ты по поводу распределения мест в государственном
аппарате между валлонами и фламандцами и вместе
с тем осложнил деятельность государственного аппара¬
та. Решение споров переносилось на уровень правитель¬
ства, в котором национальная проблема и без того
всегда была предметом разногласий.
Согласно конституционному обычаю правительство
формируется из представителей трех групп населения —
валлонов, фламандцев и брюссельцев (последние также
подразделяются на тех, для кого основной язык — фран¬
цузский, и тех, для кого основной язык — фламанд¬
ский). В восьми правительствах, находившихся у власти
в период 1952—1968 гг., было 63 министра-фламандца,
317
58 министров-валлонов и 42 министра, представлявших
Брюссель. Из числа последних к фламандской группе тя¬
готело 17, к валлонской — 25.
Одно из проявлений национального антагонизма —
тенденция к созданию параллельно действующих цент¬
ральных учреждений, возглавляемых лицами различных
национальностей. В 1961 г. руководство «французской
культурой» было поручено министру-валлону (министер¬
ство национального образования и культуры), а „руко¬
водство «фламандской культурой» — заместителю мини¬
стра — фламандцу. Их действия практически не коорди¬
нировались. Начиная с 1965 г. руководство фламанд¬
ской, а также валлонской культурой и денежные
средства были разделены даже в организационном отно¬
шении 54. Идет ожесточенная борьба «за» и «против»
«федерализации» управления в области внутренних дел,
экономики и общественных работ.
Неравномерность развйтия бельгийской экономики,
порожденная сложным переплетением и борьбой эконо¬
мических и политических интересов различных групп
бельгийского финансового капитала, а также давлением
международных экономических объединений, привела к
тому, что «традиционные» политические партии Бель¬
гии не смогли выработать сколько-нибудь устойчивых
программ решения национального вопроса в стране. Не¬
малое значение имело то обстоятельство, что эти пар¬
тии возникли как классовые многонациональные партии
в унитарном государстве.
Не отличается постоянством и четкостью позиция ос¬
новной правящей партии страны — социально-христиан¬
ской, которая оказалась фактически разделенной на два
крыла: в одном объединились члены партии, говорящие
на французском языке, в другом — на фламандском.
Хотя в сущности вся эта партия, партия бельгийской бур¬
жуазии, настроена против федерализма, ее лидеры, вхо¬
дящие в правительство, вынуждены лавировать, чтобы
не лишиться голосов избирателей во фламандских райо¬
нах. В частности, в конце февраля 1970 г. правительст¬
во Эйскенса опубликовало проект установления регио¬
54 Подробнее об этом см.: D. Norrenberg. La question du mi¬
nistere de 1’education nationale et de la culture. «Res publica», 1968,
N 3.
318
нальной автономии, предусматривающий создание в Вал¬
лонии и Фландрии органов, наделенных самостоятельной
компетенцией по преимуществу в области культуры55.
Однако предложение даже об этой ограниченной ре¬
форме не встретило поддержки всей партии. Ряд влия¬
тельных ее членов, возглавляемых бывшим премьер-ми¬
нистром Ванден Буйнантсом, отклоняет все проекты,
направленные на малейшее ослабление власти централь¬
ного правительства. Предлагаемые реформы они назы¬
вают федерализацией, гибельной для страны; «спасе¬
ние» Ванден Буйнантс видит в установлении «сильной
власти».
Нет единства и в рядах бельгийской социалистиче¬
ской партии, входящей в правительственную коалицию.
Фламандское крыло партии поддерживает социально¬
христианскую платформу в вопросе о сохранении цент¬
рализованным государством всех полномочий в соци¬
альной и экономической областях, соглашаясь также с
требованиями лингвистической и культурной автономии.
Валлонское крыло, в большой степени связанное с ра¬
бочим движением, более последовательно выступает за
расширение автономных прав местных органов Фланд¬
рии и Валлонии.
Наиболее реакционную националистическую пози¬
цию занимает базирующаяся во Фландрии и отчасти в
районе Брюсселя партия фламандских националистов —
«Фольксюни». Партия ориентируется на фламандский
финансовый капитал, выступает за установление «силь¬
ной власти» и поддерживает идею «объединенной Ев¬
ропы», куда Фландрия, по мнению лидеров партии, может
войти и помимо Бельгии.
Лидер парламентской фракции «Фольксюни» Ван дер
Елст предложил преобразовать унитарную Бельгию фак¬
тически в конфедерацию, где суверенитет принадлежал
бы двум государствам — Фландрии и Валлонии, а ком¬
петенция центральной власти была бы ограниченной.
Мысль превратить Фландрию в государство в госу¬
дарстве выгодна буржуазным националистам, стремя¬
щимся не допустить влияния демократических традиций
валлонского рабочего класса на трудящихся Фландрии.
55 «Le Drapeau Rouge», 27.11 1970.
319
Партия свободы и прогресса (ПСП), традиционно
выражавшая взгляды крупной бельгийской буржуазии,
до последнего времени отстаивала принцип унитаризма.
Однако теперь ее лидеры разделяют точку зрения о
необходимости каких-то изменений в структуре государ¬
ства. Это привело к серьезному кризису в партии. Мно¬
гие видные ее члены по-прежнему критикуют правитель¬
ственный проект реформ и отказываются голосовать за
них в- парламенте. Все это определенно на руку полити¬
ческим боссам Бельгии, которые не на шутку опасают¬
ся, что действительная федерализация страны может
привести к ослаблению центральной власти и затруднить
процесс концентрации капитала.
Все изложенные выше проекты при кажущемся их
разнообразии имеют нечто общее: в них делаются по¬
пытки использовать национальный вопрос для приглуше¬
ния обостряющихся социальных противоречий.
Как отмечалось на страницах журнала «Проблемы
мира и социализма», буржуазия «готова принять как
максимум некоторые формулы о деконцентрации, децент¬
рализации, предоставив коммунальным, провинциаль¬
ным и районным учреждениям консультативные и адми¬
нистративные полномочия. Но она намерена сохранить
в своих руках в национальном масштабе право прини¬
мать решения в основных областях — экономической и
социальной. Главная хитрость заключается в том, что¬
бы функции унитарного государства осуществлялись си¬
стемой, структуры которой выглядели бы как федера¬
тивные» б6.
Иную социальную направленность имеют планы, вы¬
двигаемые Коммунистической партией Бельгии (КПБ).
Коммунисты предлагают федерализацию Бельгии с тем,
чтобы обеспечить демократически избираемым органам
Фландрии и Валлонии такие полномочия в социальной
и экономической областях, которые дали бы им возмож¬
ность защищать права и свободы проживающих на тер¬
ритории Бельгии трудящихся. Федерализм не означает
расчленения Бельгии, но он предполагает возможность
весьма широкой автономии не только в области язы¬
ка и культуры, но и в социальной и экономической
50 ж. Т е р ф в. Национальный вопрос в Бельгии и его классовое
содержание. «Проблемы мира и социализма», 1970, № 7, стр. 20.
320
областях. Федерализм рассматривается коммунистами
как путь к обеспечению демократического функциони¬
рования национальных институтов и к установлению со¬
трудничества всех трудящихся страны независимо от их
национальной принадлежности.
Неспособность правящих бельгийских партий разре¬
шить острые национальные противоречия продемонст¬
рировал так называемый Лувенский кризис 1968 г. Не¬
посредственным поводом к правительственному кризису
послужило требование фламандцев отказаться от планов
расширения французской секции Лувенского университе¬
та и даже совсем удалить ее из Фландрии. Правительство
социально-христианской партии и Партии свободы и про¬
гресса, возглавляемое Ванден Буйнантсом, не смогло раз¬
решить конфликт и вынуждено было в феврале 1968 г.
выйти в отставку. Затяжной правительственный кризис
ускорил процесс распада правящих партий на фламанд¬
ское «крыло» и валлонское. На таком фоне усилилось
влияние шовинистических партий и группировок, в част¬
ности партии «Фольксюни», получившей 20 мест в парла¬
менте вместо 12, которые она имела раньше.
Проблемы государственного устройства, соотноше¬
ния центральных и местных органов, местной автономии
остро стоят и в современной Англии. В составе госу¬
дарства объединены собственно Англия, Уэльс, Шотлан¬
дия, Северная Ирландия, чему соответствует его офи¬
циальное название — «Соединенное Королевство Вели¬
кобритании и Северной Ирландии». Части страны разли¬
чаются как по национальному составу населения и
языку, так и по уровню социально-экономического раз¬
вития.
Шотландия, Уэльс и Ирландия были завоеваны Анг¬
лией и подчинены ей в суровой, кровопролитной борь¬
бе57. Северная Ирландия была искусственно оторвана
от остальной Ирландии, добившейся независимости.
Хотя каждая из этих частей в известной степени
пользуется административной (а Северная Ирландия до
57 Уэльс был инкорпорирован в Королевство законом об уэльс¬
ских законодательных актах 1536 г.; объединение Шотландии и Анг¬
лии произошло на основе закона об унии с Шотландией 1706 г.,
присоединение Ирландии — на основе закона об унии с Ирланди¬
ей 1800 г.
1Ą 11 Заказ № 2732 321
введения системы прямого правления и законодатель¬
ной) автономией, фактически управление осуществляет¬
ся из центра: Шотландией — через государственного сек¬
ретаря по делам Шотландии, Уэльса — через министра
по делам Уэльса. Оба они являются членами британ¬
ского правительства (обычно и кабинета). Управление
Северной Ирландией до 1972 г. осуществлялось через
генерал-губернатора, представителя английской короны,
и министра внутренних дел британского правительства.
На основании закона об управлении Ирландией 1920 г.
в Северной Ирландии был создан местный парламент
с ограниченными законодательными полномочиями и ка¬
бинет. После установления в марте 1972 г. системы
прямого правления ограниченная местная автономия бы¬
ла аннулирована. Вся полнота власти на территории Се¬
верной Ирландии передана правительству Соединенного
Королевства в лице государственного секретаря по де¬
лам Северной Ирландии.
Национальные различия, существующие между от¬
дельными частями страны, еще более обостряются в
связи с тяжелым экономическим положением так назы¬
ваемых бедственных районов, к которым относятся Се¬
верная Ирландия, Шотландия, Уэльс.
Существование «районов бедствия», увеличение раз¬
рыва между уровнями экономического развития отдель¬
ных районов страны — старая социальная проблема
Англии, неизбежный результат неравномерности разви¬
тия капитализма, концентрации промышленности в одних
районах и застоя в других, вследствие чего в них
сильнее проявляются социальные противоречия, выше
уровень безработицы, ниже заработки рабочих.
В последние годы особой остроты достигли проти¬
воречия в Северной Ирландии. Напряженное положение
в этой части страны сложилось еще в годы первой ми¬
ровой войны. Когда после долгих лет освободитель¬
ной борьбы против английского ига Ирландия обрела
государственную независимость, Англия произвольно от¬
делила от нее шесть графств северо-восточной провин¬
ции Ольстер. Закон о соглашении об Ирландском свобод¬
ном государстве 1922 г., закрепивший статьи англо-ир¬
ландского договора 1921 г., предусматривал раздел Ир¬
ландии на две части: южная получала независимость
(первоначально — статус доминиона) в качестве Ирланд¬
322
ского свободного государства58, северная продолжала
оставаться частью Великобритании с ограниченным пра¬
вом самоуправления. К официальному названию страны
«Соединенное королевство Великобритании» были до¬
бавлены слова: «и Северной Ирландии». Разделом стра¬
ны на две части английские правящие круги стреми¬
лись ослабить независимую Ирландию. Это был лишь
частный случай применения известной стратегии «разде¬
ляй и властвуй», которая в свое время давала воз¬
можность британскому империализму держать в повино¬
вении многие страны мира.
Северная Ирландия была превращена в полуколо¬
нию. Это район депрессии, официально причисляемый
к «районам бедствия», где количество безработных
иногда достигает 25% от всего трудоспособного насе¬
ления.
Политическая власть, созданная англичанами в Се¬
верной Ирландии, опиралась на протестантское боль¬
шинство населения. Именно поэтому в состав Велико¬
британии была включена не вся провинция Ольстер,
а лишь шесть ее графств, населенные в основном про¬
тестантами (3/4 населения Ольстера — протестанты,
74 — католики). Религиозная вражда в Ирландии имеет
свои давние исторические корни; ныне она продолжает
искусственно' подогреваться и разжигаться. Католиче¬
ское меньшинство подвергается постоянной дискримина¬
ции. Особенно сильны ее проявления при приеме на рабо¬
ту, при найме жилья. Католическое меньшинство живет
в значительно худших условиях, чем протестантское
большинство; безработица более высока именно в като¬
лических районах Ольстера.
На этом фоне в Северной Ирландии развернулось
национально-освободительное движение и движение за
гражданские права. Их участники организуют массовые
демонстрации с требованием провести в Ольстере ради¬
кальные демократические и социальные реформы, предо¬
ставить гражданские свободы всему населению, принять
меры против массовой безработицы, прекратить диск¬
риминацию католического меньшинства.
58 Законом об Ирландии 1949 г. Эйре была предоставлена неза
висимость.
333
1Р
Национально-освободительному движению в Север¬
ной Ирландии противостоит полицейский режим, опи¬
рающийся на репрессивный государственный аппарат и
поддерживаемый правыми экстремистами. За время
своего почти 50-летнего пребывания у власти юниони¬
стская партия разработала систему управления, опирав¬
шуюся на политические и религиозные тайные союзы и
на вооруженные силы, созданные на основе чрезвычай¬
ного законодательства. Ее правление было отмечено по¬
лицейским террором, избирательными манипуляциями и
дискриминацией в области религии.
Характерная черта политического режима в Север¬
ной Ирландии — частое применение чрезвычайного
законодательства. Закон об особых полномочиях граж¬
данских властей 1922 г. наделял исключительными пол¬
номочиями полицию. В 1970 г. был принят закон об
охране общественного порядка, предусматривающий еще
более строгие наказания за участие в демонстрациях
и митингах, за «сопротивление властям». В 1972 г. раз¬
работано новое чрезвычайное законодательство, предо¬
ставляющее широкие карательные полномочия полиции
и армии, отменяющее систему присяжных при рассмот¬
рении дел о преступлениях, подпадающих под новый за¬
кон, и ликвидирующее презумпцию невиновности в делах
о хранении оружия. У полиции, как и ранее, сохраняют¬
ся широкие полномочия, включая право на арест без
суда и следствия.
В своих действиях полиция использует так называе¬
мый «полк обороны», сформированный в 1970 г. взамен
специального полицейского резерва «специальных сил Б»
(вспомогательная полиция, набираемая из населе¬
ния). Костяк нового формирования составляет бывший
полицейский резерв из «специальных сил Б», отличив¬
шийся своими расправами над участниками движения
за гражданские права.
Обострению кризиса в Северной Ирландии во мно¬
гом способствовал ввод в Ольстер английских войск.
В августе 1969 г. в ответ на требование демократиче¬
ских реформ и прекращения полицейского террора бри¬
танское правительство распорядилось о посылке в Оль¬
стер вооруженных сил. Первоначально контингент войск
состоял из 8 тыс. человек, в 1972 г. их число достиг¬
ло 21 тыс. Английские оккупационные войска взяли на
324
себя «ответственность за безопасность Северной Ирлан¬
дии». Все силы безопасности, включая ольстерскую по¬
лицию и «полк обороны», подчинены командующему анг¬
лийскими войсками в Северной Ирландии.
Военная оккупация фактически положила конец ка¬
кой-либо автономии Северной Ирландии. Установлена
система прямого управления из Лондона. Для того что¬
бы удержать в своих руках Ольстер, насильственно отор¬
ванный от Ирландии, английский империализм приме¬
нил вооруженные силы, действуя вполне в духе своей
старой колониалистской политики.
Военные методы решения североирландской пробле¬
мы не принесли желаемых результатов. В связи с даль¬
нейшим обострением обстановки английское правитель¬
ство предприняло серию конституционных маневров.
8 марта 1973 г. на территории Северной Ирландии был
проведен плебисцит по вопросу о границах. Ставились
два вопроса: хотят избиратели, чтобы Северная Ирлан¬
дия оставалась частью Соединенного Королевства или
чтобы она присоединилась к Ирландской Республике.
С политической точки зрения плебисцит был не более
чем фарсом. Поскольку он проводился не во всей Ирлан¬
дии, а лишь на территории шести графств, было оче¬
видно, что протестанты, составляющие большинство в
провинции, несомненно, выскажутся за сохранение Се¬
верной Ирландии в составе Соединенного Королевства.
С юридической точки зрения плебисцит послужил фор¬
мальным основанием для дальнейшего закрепления ра¬
скола Ирландии.
20 марта 1973 г. английское правительство опубли¬
ковало Белую книгу «Северная Ирландия: конституци¬
онные предложения». Предусматривалось создание одно¬
палатного законодательного собрания (ассамблеи), из¬
бираемого на основе пропорциональной системы вы¬
боров, и новой «исполнительной власти». Выборы в ас¬
самблею состоялись в июле 1973 г. Вся полнота власти
по управлению Северной Ирландией остается у государ¬
ственного секретаря по делам Северной Ирландии, уси¬
ливается роль английского правительства и его мини¬
стров в области охраны правопорядка, повышается сте¬
пень централизации в управлении армией. «Белая книга»
оставляет нетронутой большую часть репрессивного
законодательства. Не решив ни одной из проблем Север¬
325
ной Ирландии, «Белая книга» вновь продемонстрировала
стремление британского империализма укрепить влияние
и контроль в Северной Ирландии, удержать ее в по¬
луколониальном положении.
Движение за самоуправление, свидетельствующее о
росте национального самосознания, происходит также
в Шотландии и Уэльсе.
Показательны успехи шотландских и уэльсских на¬
ционалистов на выборах последних лет. В 1966 г. на
выборах в органы местного самоуправления шотланд¬
ские националисты, например, собрали 36% голосов. Во
время выборов в британский парламент в 1966 г. круп¬
ную победу одержал кандидат националистической пар¬
тии «Плэйд кимру» Г Эванс. Это был первый нацио¬
нальный депутат Уэльса в истории английского парла¬
мента. В ноябре 1967 г. кандидат Шотландской нацио¬
нальной партии У. Юинг была избрана первым
депутатом парламента от национальных сил Шотландии.
В борьбе за самоуправление народы Шотландии и
Уэльса выдвигают требование о создании в этих частях
страны парламентов с тем, чтобы шотландцы и валлий¬
цы могли управлять своими внутренними делами. Это
требование поддерживает Коммунистическая партия Ве¬
ликобритании. В отличие от шотландских и уэльсских
националистов, требующих полного отделения от Анг¬
лии, предоставления Шотландии и Уэльсу полной неза¬
висимости или статуса доминионов, КПВ выступает за
создание в Шотландии и Уэльсе своих парламентов59.
В предвыборном манифесте Уэльсского комитета КПВ,
опубликованном в июне 1970 г., указывается на то, что
создание парламента в Уэльсе не подразумевает отде¬
ления Уэльса и отказа его населения от права голоса
в английских делах. Напротив, этот акт укрепит голос
валлийцев и сыграет важную роль в демократизации
системы управления в Англии в целом. «Народ Шотлан¬
дии,— говорится в статье секретаря Шотландского ко¬
митета КПВ Д. Рейда,— имеет право требовать само¬
управления и получить его для осуществления своих
национальных интересов»60.
59 «Morning Star», 7.11 1968.
80 «Morning Star», 9.11 1968.
326
На юге Европы до сих пор остается актуальной про¬
блема Южного Тироля.
В результате распада Австро-Венгерской империи
после первой мировой войны к Италии по Сен-Жермен¬
скому договору отошел от Австрии Южный Тироль, на¬
селенный примерно 225 тыс. лиц германского происхож¬
дения и 6 тыс. итальянцев. Численность немецкого насе¬
ления за все прошедшие годы оставалась почти неизмен¬
ной, тогда как число итальянцев превысило 120 тыс.
Фашистское правительство Италии вело линию на
полную дегерманизацию Южного Тироля. В качестве
официального языка был принят итальянский, 8 тыс.
немецких фамилий были перекроены на итальянский лад,
детям разрешалось давать только итальянские имена.
Германо-итальянский военный союз, заключенный
23 июля 1939 г., привел к подписанию соглашения о
Южном Тироле, которое сыграло значительную роль в
укреплении оси Берлин — Рим61. Фактически Гитлер
пожертвовал южнотирольцами ради союза с Муссо¬
лини; было объявлено, что немцы, населяющие Южный
Тироль, должны его покинуть в течение 1939 г. Было
предоставлено право оптации: кто не хотел переселиться
в Германию, мог избрать местом своего жительства
район к югу от реки По или Абиссинию. Лишь 78 тыс.
южнотирольцев немецкого происхождения выехали в
Германию, где они были заключены в лагеря или пере¬
селены на оккупированные нацистами территории.
После второй мировой войны по договору 1946 г.
Австрия отказалась от требований возвратить ей Юж¬
ный Тироль; Италия обязалась предоставить ему авто¬
номию и охрану немецкого меньшинства, а австрийское
правительство должно было наблюдать за выполнени¬
ем этого обязательства.
Однако итальянское правительство своеобраз¬
но «истолковало» понятие автономии. В 1948 г. оно
включило Южный Тироль в более широкий район Трен-
тино-Альто-Адидже, в котором население, говорящее на
немецком языке, превратилось в национальное меньшин¬
ство. Таким образом, была взята линия на «растворение»
немецкого меньшинства в латинском большинстве, т. е.
та же линия на насильственную ассимиляцию, которая
81 «Der Donauraum», 1959, Н. 3, S. 142.
327
проводилась итальянским правительством после первой
мировой войны.
Борьба за предоставление провинции автономных
прав не прекращается.
Национальное меньшинство немецкого происхожде¬
ния борется за равенство языков, поскольку официаль¬
ным языком в Южном Тироле является только итальян¬
ский (даже мэры немецкоязычных населенных пунктов
должны пользоваться итальянским языком), требует
равенства в вопросах культурной жизни, равного пред¬
ставительства в органах управления и расширения ком¬
петенции этих органов, настаивает на создании самоуп¬
равления непосредственно в провинции Больцано, а не
вообще в районе Трентино.
В 1969 г. Австрия и Италия заключили соглашение
по вопросам, касающимся судьбы Южного Тироля.
Соглашением предусмотрены гарантии более широ¬
кой автономии (в частности, в использовании немецкого
языка, распределении времени местных радио- и теле¬
визионных передач на двух языках), смягчение налого¬
вых требований к импорту кинокартин на немецком
языке и т. п. Италия согласилась и на то, чтобы
население Южного Тироля имело право вывешивать свои
древние знамена и свой герб64.
И все же предусмотренные соглашением меры авто¬
матически не могут решить вопроса о дальнейшем пути
развития Южного Тироля.
64 27 октября 1971 г. итальянский сенат одобрил конституцион¬
ный закон, предусматривающий проведение ряда мероприятий по
обеспечению автономии Южного Тироля. «Die Weltwoche>, 8.XII 1971.
Г лава VII
Буржуазный муниципализм
Функциональная роль муниципалитетов
в условиях государственно-монополистического капитализма
Муниципалитеты и муниципальное управление — низ¬
ший пласт государственной системы буржуазных стран.
Эта часть конституционного государственного механиз¬
ма капиталистических стран в силу локального харак¬
тера и относительной самостоятельности муниципальных
учреждений представляет собой децентрализованный
элемент буржуазной государственной организации. Свя¬
зи муниципалитетов с верхними уровнями государствен¬
ной пирамиды отражают специфику отношений центра
и мест во всей остроте их противоречий.
Муниципальные выборы, местные представительные
учреждения — муниципальные советы, различные формы
прямой демократии, ассоциированные с местным управ¬
лением,— важные традиционные институты буржуазной
демократии, стоящие ближе к населению и более подвер¬
женные влиянию масс, чем другие государственные уч¬
реждения. Это определяет отношение коммунистов, анти¬
монополистического движения к муниципальным орга¬
нам. Сегодня во многих капиталистических странах му¬
ниципальное управление все более превращается в арену
классовых битв. Во Франции, Италии и ряде других
стран борьба коммунистов, рабочего класса за завоева¬
ние муниципальных учреждений отмечена крупными
успехами. Поэтому исследование природы и эволюции
буржуазного муниципализма, теории и практики муници¬
пального управления становится весьма актуальной за¬
дачей марксистско-ленинского государствоведения.
12 Заказ № 2732 329
Современное муниципальное управление развитых ка¬
питалистических стран сохраняет известную преемствен¬
ность по отношению к местному самоуправлению домо¬
нополистического периода, но тенденции и противоречия
империализма и государственно-монополистического ка¬
питализма наложили глубокий отпечаток на структуру
и функциональные особенности муниципальных органов
современного буржуазного государства. Их роль стала
намного более существенной, чем в домонополистиче¬
ский период Г
На долю муниципальных бюджетов приходится
сейчас свыше 60% общегосударственных расходов
в Японии, 30 — в Великобритании, 26 — в США и
свыше 20%—в ФРГ. Особенно большое место зани¬
мают муниципалитеты в так называемых социальных
инвестициях государства — в капиталовложениях на об¬
разование и другие социальные службы1 2. Доля муни¬
ципальных органов в национальном доходе составляет
в Великобритании 15%, Японии — около 17, в США —
более 7%. В США расходы муниципальных бюджетов
увеличились с 1942 по 1966 г. в 6,6 раза, в Велико¬
британии с 1938 по 1969 г.— более чем в 8 раз.
Аппарат муниципалитетов превратился в одно из
крупнейших звеньев механизма империалистического го¬
сударства. В США на муниципальной службе находится
6407 тыс. человек — 55,8% общего числа наемных работ¬
ников государственного сектора, тогда как в федераль¬
ных органах — 25%, а в органах штатов— 19,2%- В ме¬
стном управлении Великобритании занято 2344 тыс. на¬
емных работников—10,4% работающего населения.
Централизованная государственная служба этой страны
охватывает в 3 раза меньше рабочих и служащих.
В муниципалитетах ФРГ работает 550 тыс. человек —
28% рабочих и служащих государственного сектора.
1 На это обстоятельство обращается внимание в некоторых ис¬
следованиях советских государствоведов (см., например: Ф. М. Б у р-
л а цк ий. Ленин, государство, политика. Йзд-во «Наука», 1970,
стр. 211; Б. С. Крылов. США: федерализм, штаты и местное уп¬
равление. Изд-во «Наука», 1968, стр. 5).
2 См. А. Г. Милейковский. Некоторые новые явления в раз¬
витии государственно-монополистического капитализма и коммунис¬
тическое движение. «Проблемы рабочего движения». Изд-во «Мысль»,
1968, стр. 241.
зэо
Буржуазная пропаганда нередко связывает повыше¬
ние управленческого значения муниципальных учрежде¬
ний с идеей «государства всеобщего благоденствия»,
в рамках которого муниципалитеты якобы служат инст¬
рументом удовлетворения общественных нужд, потреб¬
ностей всех классов общества. В действительности ме¬
таморфозы муниципального управления объясняются
природой государственно-монополистического капита¬
лизма, особенностями осуществления политической вла¬
сти господствующим классом современного капитали¬
стического общества.
Концепция государства — «ночного сторожа», свойст¬
венная домонополистическому капитализму, в отношении
местного самоуправления выражалась в ограничении
компетенции муниципалитетов надзором за порядком,
за соблюдением элементарных требований санитарии
и «попечительством о бедных».
В условиях государственно-монополистического ка¬
питализма на деятельности муниципалитетов сказалось
вмешательство капиталистического государства в эко¬
номическую и социальную жизнь общества. Относитель¬
но децентрализованный характер муниципальной дея¬
тельности, ее финансирование частично за счет местных
налогов и хозяйственных доходов сделали муниципали¬
теты приемлемой для господствующего класса формой
управления теми хозяйственными и социальными служ¬
бами, которые приобрели для него жизненное значение.
Регулярное государственное вмешательство в экономи¬
ческую жизнь, необходимость изменения форм и стан¬
дартов школьного обучения, развитие дорожного хозяйст¬
ва, коммунальных и санитарных служб, установление
контроля за застройкой городских территорий, диктовав¬
шиеся прямыми нуждами правящего класса, привели к
повышению роли муниципальных органов в экономиче¬
ской и социальной сферах.
В то же время правительство перекладывает на эти
органы и в конечном счете на наделение значительную
долю расходов по финансированию хозяйственных и со¬
циальных служб, создает видимость ответственности
муниципальных учреждений перед населением за неудов¬
летворительное состояние этих служб, отвлекая вни¬
мание общественности от подлинных причин этого яв¬
ления.
331
12е
Муниципальные органы из-за их локального харак¬
тера, многоцелевого назначения и наличия большого чи¬
новничьего аппарата оказались удобным инструментом
для государственно-капиталистического регулирования в
тех областях общественной жизни, которые являются
труднодоступными центральному аппарату власти. Мест¬
ное планирование, муниципальные мероприятия по улуч¬
шению инфраструктуры капиталистического предприни¬
мательства, муниципальные формы огосударствления
экономики представляют собой в настоящее время со¬
ставной элемент системы государственно-монополисти¬
ческого капитализма, заинтересованного в дальнейшей
всесторонней адаптации всего муниципального механиз¬
ма к нуждам государственно-капиталистического регу¬
лирования.
В условиях государственно-монополистического ка¬
питализма существенно меняется назначение и исполь¬
зование института муниципальной собственности. В раз¬
витых капиталистических странах правомочия муници¬
пальных корпораций как собственников подвергаются
детальному законодательному и административному рег¬
ламентированию. Государство устанавливает порядок,
а нередко и организационные формы управления объек¬
тами муниципальной собственности, их правовой режим,
способы приобретения собственности. В современном ка¬
питалистическом государстве муниципальная собствен¬
ность — это разновидность государственной собственно¬
сти, децентрализованная ее форма; муниципальное
хозяйство входит в состав государственно-капиталисти¬
ческого сектора экономики3.
Экономические функции муниципалитетов не исчер¬
пываются непосредственной хозяйственной деятельно¬
стью. В качестве государственных органов муниципаль¬
ные учреждения оказывают определенное влияние на
частную экономику, используя различные администра¬
тивные и финансовые средства регулирования. Фор¬
3 В Великобритании в муниципальном хозяйстве занято около
7з рабочей силы государственного сектора (7% всех рабочих стра¬
ны), муниципальные имущественные фонды составляют 15% стоимо¬
сти национального достояния. В США на долю местного управления
приходится около 1/ą государственных капиталовложений в граждан¬
ское строительство. В послевоенный период муниципальный сектор
возник в промышленности ФРГ, Австрии, Италии.
332
мами регулирующего воздействия муниципалитетов на
частный сектор местного хозяйства являются прямое ад¬
министративное распорядительство, контроль, планиро¬
вание и финансовое стимулирование частного предпри¬
нимательства. Муниципальное планирование есть комп¬
лексный метод государственно-капиталистического регу¬
лирования на местном уровне. Сфера его применения —
муниципальное хозяйство, а также отдельные области
частной экономики. Он включает элементы прогнозиро¬
вания, административной деятельности, финансового сти¬
мулирования. Муниципальные акты планирования — это
так называемые «планы развития» населенных пунктов,
рассчитанные на период от 5 до 50 лет. Сюда входят
прогнозы роста населения, уровня экономической актив¬
ности, перспективы развития жилой и «деловой» зон,
направления реконструкции населенного пункта, данные
о потребностях в коммунально-бытовых, социальных
службах и жилье, меры по привлечению частного ка¬
питала 4.
В муниципальном планировании отчетливо прослежи¬
вается классовая ориентация регулирующей деятельно¬
сти буржуазного местного управления. То же самое мож¬
но сказать и об административно-финансовых мероприя¬
тиях местных властей. К числу мер, направленных на под¬
держку и стимулирование частнокапиталистического
предпринимательства, относятся, например, передача му¬
ниципального имущества в аренду или его продажа на
выгодных для контрагентов условиях, предоставление
кредитов. Муниципалитеты нередко прибегают к налого¬
вым льготам для различных отраслей и предприятий
частного сектора, обосновывая это обычно заинтересо¬
ванностью населения в повышении уровня занятости,
что связано с привлечением частного бизнеса и ростом
частных капиталовложений в местное хозяйство или в
новые формы обслуживания 5.
Учитывая все это, следует, однако, иметь в виду,
что муниципальное управление в социально-экономиче¬
4 F. Rabinovitz. City Politics and Planning. N. Y., 1969;
W. Goodman, J. Kaufman. City Planning in the Sixties. Urbana.
1965; «Town and County Planning in Britain». London, 1959.
5 T. M i t a u. State and Local Government. Politics and Processes.
N.Y., 1966, p. 570—574.
333
ской сфере играет лишь вспомогательную роль в капи¬
талистической системе хозяйства.
Говоря о функциональной роли муниципальных ор¬
ганов, нельзя сбрасывать со счетов их административ¬
но-полицейскую деятельность. Монополии требуют от них
принятия жестких мер, направленных против выступле¬
ний рабочего класса и прогрессивной общественности.
Вместе с тем угрожающий рост преступности в капи¬
талистических городах влечет за собой расширение дея¬
тельности буржуазных муниципальных властей, имею¬
щей карательную направленность, и увеличение расхо¬
дов на местные полицейские формирования. «Принуж¬
дение к исполнению законов всегда было первичной
функцией местного управления в США»,— констатирует
частная исследовательская группа по муниципальным
проблемам США6.
Будучи инструментом осуществления функций импе¬
риалистического государства, муниципалитеты аккуму¬
лируют значительную часть общесоциальных дел бур¬
жуазной государственной власти. Это выдвигает их на
видное место в процессе осуществления политики соци¬
ального маневрирования, частичных уступок массам во
имя сохранения капиталистического строя. Борьба ра¬
бочего класса, давление других общественных сил,
враждебных монополиям, нередко вынуждают буржуаз¬
ное государство искать пути для смягчения остроты
конфликтов, серьезно угрожающих господствующему
классу.
В целом отношение правящей буржуазии к муници¬
пальной системе двойственно. С одной стороны, она
опасается завоевания муниципалитетов левыми силами.
С другой, в той мере, в какой ей удается использо¬
вать муниципальную демократию в своих целях, она
заинтересована в сохранении ее формальных элемен¬
тов — выборов, коллегиальных органов и т. п. О выго¬
e «Modernizing Local Government». A Statement on National Po¬
licy by the Research and Policy Committee of the Committee for Eco¬
nomic Development. N. Y., 1966, p. 33. Подробнее о роли муниципа¬
литетов в организации и деятельности полицейских служб см.: «Ка¬
рательные органы современного империалистического государства».
Изд-во «Наука», 1968.
334
дах формальной демократии а местном управлений для
капиталистического государства говорят многие буржу¬
азные авторы. Так, по словам Э. Лименса, «уступка же¬
ланию народа участвовать в государственных делах,
хотя бы на местном уровне, давно признана полезным
способом ослабить его сопротивление... Участие народа
в общественных делах на местном уровне может сти¬
мулировать доверие и соответственно лояльность к пра¬
вительству» 7.
Нельзя объяснить развитие муниципальных функций
свободным выбором буржуазии в процессе приспособ¬
ления механизма социального управления к современной
обстановке. Обострение классовых противоречий при им¬
периализме, борьба демократических сил во главе с ра¬
бочим классом за политические преобразования, улучше¬
ние условий труда, коммунального и социального обслу¬
живания, вынудили монополистический капитал пойти на
известные уступки трудящимся в области коммунального
и жилищного хозяйства, медицинского обслуживания, со¬
циального обеспечения.
Муниципалитеты расходуют в хозяйственной сфере
на общественно полезные цели хотя и недостаточно
средств, но все же больше, чем это делается в общего¬
сударственном масштабе. Муниципальный администра¬
тивно-хозяйственный аппарат сильнее подвержен влия¬
нию общественности, чем министерства и общегосудар¬
ственные корпорации.
Расширение муниципального хозяйства, особенно жи¬
лищного строительства, коммунальных служб, благо¬
устройства, укрепление материально-финансовой базы
муниципалитетов путем резкого увеличения ассигнова¬
ний из государственного бюджета, рост муниципальной
собственности, упразднение любых привилегий частного
капитала в использовании муниципальных служб и ме¬
стном налогообложении, подчинение регулирующей дея¬
тельности местных органов общественным нуждам, внед¬
рение демократических форм в управление муниципаль¬
ным имуществом — таковы требования коммунистов в
вопросе о роли муниципалитетов.
7 A. Leemans. Changing Patterns of Local Government. The
Hague, 1970, p. 18.
335
Компартия Великобритании предлагает, например,
для облегчения финансового положения муниципалите¬
тов поставить размеры субсидий центральной власти му¬
ниципалитетам в прямую зависимость от действитель¬
ной стоимости муниципальных служб и существенно уве¬
личить сумму ассигнований. Предлагается также ввести
местный подоходный налог на предпринимательскую дея¬
тельность, предоставлять местным властям кредит для
капиталовложений в жилищно-коммунальное хозяйство
и социальные службы из расчета не свыше 2% годовых,
провести национализацию городских земель, кроме уча¬
стков под домостроениями, в которых проживают сами
домовладельцы, и предоставлять муниципалитетам зем¬
ли для строительства жилищ, благоустройства и т. п.
бесплатно8.
Немалое значение для антимонополистической борьбы
имеет вопрос о соотношении лозунгов национализации
частнокапиталистической собственности и расширении му¬
ниципального хозяйства. Для муниципальной собствен¬
ности, по сравнению с национализированными отраслями,
характерна меньшая степень государственного обобщест¬
вления. Это обстоятельство делает коммунистов принци¬
пиальными сторонниками национализации. Однако ком¬
мунистическим партиям чуждо догматическое противо¬
поставление национализации муниципализации.
Полная или частичная муниципализация местных хо¬
зяйственных служб (например, внутригородского транс¬
порта, коммунальных предприятий, эксплуатируемых
крупным капиталом) может служить субститутом нацио¬
нализации в тех местных отраслях частнокапиталисти¬
ческого предпринимательства, обращение которых в об¬
щегосударственную собственность по различным причи¬
нам не ставится на повестку дня. Распространение му¬
ниципального предпринимательства в той или иной от¬
расли может, кроме того, явиться толчком и ступенью
к ее национализации. В зависимости от конкретной си¬
туации коммунистические партии находят наиболее ра¬
циональное сочетание лозунгов национализации и муни¬
ципализации. Так, Политические тезисы Итальянской
8 См. «Путь Британии^ к социализму». «Программные документы
коммунистических и рабочих партий капиталистических стран Евро¬
пы». Госполитиздат, 1960, стр. 40.
336
коммунистической партии, одобренные IX съездом ИКП,
указывают, что применительно к общинам «следует шире
распространять муниципализацию, являющуюся важ¬
ным орудием вмешательства в экономику в плане борь¬
бы против монополий»9. Французские коммунисты рас¬
сматривают муниципальную собственность как одну из
форм общественной собственности наряду с главной
формой — достоянием всего общества в условиях вла¬
сти трудящихся10. Программа английских коммунистов
делает упор на национализации частнокапиталистиче¬
ской собственности, отмечая вместе с тем целесообраз¬
ность сочетания даже в условиях перехода к социализму
государственной и муниципальной собственности. Про¬
грамма Коммунистической партии США наряду с нацио¬
нализацией считает одной из форм создания обществен¬
ной собственности при переходе к социализму «сосредото¬
чение собственности по штатам, графствам и муниципа¬
литетам»11. Но переход национализируемых предприя¬
тий, включая и муниципальные, в собственность государ¬
ства в целом не должен, как указывают коммунисты,
сопровождаться отстранением выборных муниципальных
органов от участия в управлении и контроле за эксплуа¬
тацией государственного имущества, обслуживающего
местные нужды. В конечном счете борьба за расшире¬
ние экономической и социальной деятельности муници¬
палитетов, подчинение ее содержания нуждам рабочего
класса и всех трудящихся является важным участком
антимонополистического фронта и рассматривается де¬
мократическими силами как один из путей к структур¬
ным реформам.
Исторически расширение и эволюция муниципальной
демократии есть прежде всего заслуга трудящихся, ра¬
бочего класса, вынудившего буржуазию перейти от цен¬
зового самоуправления имущих членов общин к фор¬
мам, основанным на всеобщем избирательном праве.
В современных условиях прогрессивные силы во Фран¬
• «Программные документы коммунистических и рабочих пар¬
тий капиталистических стран Европы», стр. 291—292.
10 «За передовую демократию, за социалистическую Францию».
Манифест ЦК Французской коммунистической партии от 6 декабря
1968 г. «Партийная жизнь», 1969, № 1, стр. 73.
11 «Новая программа КП США». «США: экономика, политика,
идеология», 1971, № 2, стр. 93.
337
ции, Италии, Японии и ряде других буржуазных стран
добились существенных успехов в деле использования
муниципальных выборов и местных представительных
учреждений. Во Франции после муниципальных выборов
в марте 1971 г. мэры-коммунисты возглавили 1111 му¬
ниципалитетов. О растущем влиянии компартии также
свидетельствует увеличение советников-коммунистов в
сельских коммунах. Если в 1965 г. муниципальными со¬
ветниками были избраны 19 535 коммунистов или сочув¬
ствующих им, то к 1971 г. их число возросло до
23 242 12.
Изменения в политико-правовом положении
муниципальных органов
Приспособление муниципалитетов к условиям импе¬
риализма далеко не исчерпывается изменениями в функ¬
циях этих органов. Процесс их адаптации, частично
программируемый центральной властью, частично сти¬
хийный, охватил все стороны местного управления. Одну
из тенденций этого процесса условно можно назвать
«центростремительной». Речь идет о пересмотре класси¬
ческих представлений о полной независимости от цен¬
тральной власти, о все возрастающем подчинении муни¬
ципального самоуправления и общинной автономии цен¬
тральной государственной власти и государственному
аппарату.
В период борьбы за власть буржуазия видела в ме¬
стном самоуправлении, особенно городском, где ее пози¬
ции были сильны, оплот против феодального абсолю¬
тизма, искоренявшего общинные свободы. Тенденция к
местному управленческому партикуляризму, более или
менее свойственная начальному этапу капиталистическо¬
го развития, соответствовала либерализму в экономике,
выражала идеологию буржуазного индивидуализма, сво¬
бодного предпринимательства, глубоко укоренившееся
недоверие к государственной власти.
В общем экономической и политической ситуации на¬
чального периода капиталистического строя соответство¬
вала идея независимого местного самоуправления. «Как
следует организовать самоуправление и как можно обой¬
тись без бюрократии, это показали и доказали нам Аме¬
12 «Проблемы мира и социализма», 1971, № 6, стр. 45.
338
рика и первая Французская республика, а теперь еще
показывают Австралия, Канада и другие английские ко¬
лонии»,13— писал Энгельс о периоде расцвета муници¬
пальных свобод.
Во Франции, как отмечает Энгельс, муниципалите¬
ты были свободны от бюрократического надзора только
с 1792 по 1798 г., когда французские департаменты
пользовались полным самоуправлением по американ¬
скому образцу14. В Великобритании административный
контроль над местным управлением отсутствовал вплоть
до второй четверти XIX в. В США в силу истори¬
ческих особенностей становления государственной орга¬
низации муниципальные органы в течение всего XIX в.
пользовались большой самостоятельностью в их отноше¬
ниях с властями штатов.
Однако уже во второй половине прошлого века кон¬
цепции местного самоуправления, расходившиеся с цент¬
ралистскими устремлениями капиталистического госу¬
дарства, подверглись соответствующей модификации.
Теперь уже отрицалось естественное право общин на
самоуправление и обосновывалась государственная при¬
рода местного самоуправления, необходимость подчине¬
ния его интересам центра («государственная» теория
местного самоуправления). Одновременно получила раз¬
витие «общинно-хозяйственная» доктрина муниципаль¬
ной деятельности, согласно которой свобода усмотрения
муниципальных органов ограничивается областью мел¬
ких местных дел, в вопросах же государственного зна¬
чения они — инструменты вышестоящей власти.
В современном буржуазном государствоведении гос¬
подствуют доктрины, отрицающие самоуправление как
доминирующее начало политико-правовой природы муни¬
ципальных органов. Согласно распространенному взгля¬
ду, в этих органах сочетаются черты местного само¬
управления (выборность, самостоятельность в делах ме¬
стного значения) и общегосударственного управления
(проведение правительственной политики в порученных
им делах общегосударственного значения). В США и
Великобритании дуалистическая концепция местного уп¬
равления получила хождение главным образом после
18 К. Маркс и Ф. Энгельс. Сочинения, т. 22, стр. 239.
14 Там же.
339
второй мировой войны. Однако во Франции она сложи¬
лась еще в домонополистический период, будучи отра¬
жением и обоснованием системы административной опе¬
ки над муниципалитетами.
По мере расширения функций муниципальных орга¬
нов капиталистическое государство устанавливало все
более активный контроль за их осуществлением. Местные
дела, например просвещение, коммунальные службы,
к которым центральная власть относилась прежде с из¬
вестным безразличием, в новых условиях начинают при¬
обретать для правящего класса жизненный интерес. Уси¬
ливается недоверие центра к деятельности местных вы¬
борных учреждений, более подверженных влиянию масс,
чем другие органы буржуазного государства. В резуль¬
тате центральная власть разрабатывает действенную си¬
стему регулирования муниципальной активности, ее сдер¬
живания, ориентации, т. е. приведения в соответствие с ин¬
тересами буржуазии, с политикой финансовой олигархии.
В Великобритании, например, по замечанию Мейтланда,
«каждая реформа местного управления усиливала власть
центрального правительства» 15. Сходная ситуация скла¬
дывалась во Франции и других развитых капиталистиче¬
ских странах. В буржуазных федерациях теория и прак¬
тика регулирования муниципальной деятельности шла
по пути возрастания зависимости муниципалитетов от
властей штатов, а в ряде случаев даже от центра, минуя
штаты.
«Встраивание» муниципалитетов в механизм совре¬
менного империалистического государства происходило
различными путями. Во всех буржуазных странах зако¬
нодательное регулирование функций муниципальных ор¬
ганов становилось все более детализированным. Одно¬
временно усиление правительственного вмешательства в
общественную жизнь приводило ко все большему пере¬
плетению функций муниципалитетов и центральных ве¬
домств, подготавливая почву для установления админи¬
стративной субординации между ними. В свою очередь
общая тенденция к перемещению власти от парламента
к исполнительному аппарату стимулировала установле-
15 F. Maitland. The Constitutional History of England. Camb¬
ridge, 1965, p. 494—495.
340
ййё этой новой линий ёвязй местного управления ć
центром. Между парламентом и местными представи¬
тельными учреждениями вклиниваются посредники —
правительство, министерства и департаменты, а делеги¬
рованное законодательство и административное регули¬
рование становятся главными и основными средствами
подчинения местных представительных учреждений
центру.
Правительственное нормотворчество и контроль рас¬
пространяются на все основные стороны организации и
деятельности муниципалитетов. Хотя вмешательство ад¬
министративных органо© в дела местного управления
наиболее ощутимо в тех отраслях муниципальной жиз¬
ни, которые имеют общегосударственное значение, дав¬
ление центра весьма велико и в вопросах, относимых к
сфере самостоятельного усмотрения муниципалитетов.
Часто предварительное министерское санкциони¬
рование требуется для проведения муниципалитетами
мероприятий в области планирования, капитального
строительства, организации новых служб, сделок с нед¬
вижимостью, налогообложения, а также при назначении
на ряд муниципальных должностей. Ведущую роль в
регламентировании муниципальной активности играют
специальные министерства и департаменты по делам ме¬
стного управления (например, в Великобритании — ми¬
нистерство общественных нужд, в Японии — министер¬
ство автономии), министерства внутренних дел (Фран¬
ция, Италия, земли ФРГ), финансов. Во многих странах
правительственный надзор за муниципалитетами эффек¬
тивно осуществляется через чиновников — агентов пра¬
вительства и министерств, уполномоченных действовать
в рамках крупных административно-территориальных
подразделений (префекты во Франции, губернаторы в
Японии, областные правительственные комиссары и пре¬
фекты провинций в Италии, представители правитель¬
ства в округах земель ФРГ). Во Франции контроль
префектов над муниципалитетами был усилен президент¬
ским декретом от 14 марта 1964 г., в Японии функции
префектов были расширены в 1956 г. поправками к за¬
кону о местной автономии 1947 г., в Италии институт
префектов был сохранен вопреки Конституции 1947 года,
которая его не предусматривает. В ряде стран высшие
должностные лица муниципального аппарата — мэры
341
официально признаются представителями центрального
правительства, ответственными за проведение государ¬
ственной политики в определенных сферах. Эта концеп¬
ция, принятая, например, во Франции, ФРГ, Японии,
служит усилению вмешательства вышестоящих звеньев
управленческого механизма в муниципальные дела.
Мощным средством регулирования муниципальной
деятельности, дисциплинирования местных властей яв¬
ляется финансовая зависимость муниципалитетов от пра¬
вительственных ассигнований. Поскольку финансовая
база муниципальных органов, строящаяся преимущест¬
венно на регрессивном и наименее динамичном имуще¬
ственном налоге, не отвечает возросшей стоимости ме¬
стных служб, зависимость местных властей от прави¬
тельственных субсидий выступает важнейшей гарантией
командного положения центральной бюрократии в ее от¬
ношениях с местами16. Сохранение в качестве основ¬
ного источника местных доходов регрессивных нало¬
гов, разорительная для органов местного управления
система кредитов превращают муниципальное финансов
вое хозяйство в дополнительный источник обогащения
буржуазии за счет общественных фондов. Хронический
дефицит местных бюджетов как следствие общей сла¬
бости финансовой базы муниципалитетов закрепляется
и используется властью монополий для утверждения
централистских начал в управлении на местах, подав¬
ления элементов местного самоуправления.
Таким образом, при существующих способах финан¬
сового участия вышестоящих органов в деятельности му¬
ниципалитетов (государственные субсидии не укрепляют,
а ослабляют финансовую базу местного управления,
усиливают финансовую и общую зависимость муници¬
пальных органов от бюрократического аппарата цен¬
тральной власти. Государственное субсидирование муни¬
ципалитетов часто осуществляется без учета действитель¬
ных потребностей населения. «Помощь центрального
правительства подобно некоторым лекарствам не дает
больному умереть, но вместе с тем не выводит его из сос¬
тояния инвалидности. Она порождает зависимость муни¬
10 Так, в Великобритании доля правительственных субсидий в
доходах муниципальных властей достигает 43% (Англия и Уэльс), в
США —30%.
342
ципального управления от правительства, причем не
только в финансовых, но и в политических вопросах»17.
Эта характеристика финансовой стороны отношений цен¬
тра и местных органов, данная двумя западными авто¬
рами, достаточно красноречива.
Правительственное вмешательство в местное управ¬
ление, практика которого ныне утвердилась во всех раз¬
витых капиталистических странах, по-новому ставит про¬
блему политико-правовой природы и положения муни¬
ципальных органов в политической системе капитализма.
«Возможность местных органов действовать независимо
в настоящее время настолько ограниченна, что они яв¬
ляются скорее агентами центрального правительства,
чем слугами своих избирателей»,— пишут Д. Харвей и
К. Худ, авторы марксистского исследования британско¬
го государства 18.
Муниципалитеты теряют свои прежние качества, ко¬
торые делали местное самоуправление своеобразным ан¬
типодом бюрократической машины центральной власти.
Они все более подчиняются диктату центра и, лишаясь
самостоятельности, постепенно становятся частью испол¬
нительного аппарата империалистического государства.
Функциональное сближение деятельности муниципа¬
литетов и центрального исполнительного аппарата, а так¬
же развитие элементов административной субординации
между ними означает превращение муниципальных ор¬
ганов в подсистему механизма государственного управ¬
ления, возглавляемого правительством, министерствами
и департаментами. В различных капиталистических стра¬
нах этот процесс имеет свои особенности.
Во Франции, родине классических форм администра¬
тивной опеки, муниципальные органы — признанная
часть административной иерархии 19. Насаждение регио¬
нальных форм управления на местах, дальнейшее ук¬
17 S. Humes, Е. Martin. The Structure of Local Government
throughout the World. The Hague, 1961, p. 481.
18 Д. Харвей, К. Худ. Британское государство. ИЛ, 1961,
стр. 343.
19 Б. Г у р н е й. Введение в науку управления. Изд-во «Прогресс»,
1969, стр. 204—203. Гурней, пишет, например, что «административная
опека, осуществляемая префектами и супрефектами, часто представ¬
ляется наиболее рельефным выражением зависимости местных кол¬
лективов от государства».
>49
репление командного положения префектов в отноше¬
ниях с департаментскими и муниципальными советами
нацелены на полное растворение местных выборных уч¬
реждений в бюрократически организованном исполни¬
тельном аппарате.
В англосаксонских странах процесс интеграции му¬
ниципальных органов в систему государственного управ¬
ления не получил столь четкого и полного юридического
оформления. В Великобритании и еще в большей мере
в США он протекал медленно, исподволь, путем посте¬
пенного накопления административных связей прави¬
тельства с местными властями. Английское законода¬
тельство и законы штатов в США, как правило, не пре¬
доставляют правительству и министерствам общего пол¬
номочия вмешиваться в работу муниципальных органов,
направлять и координировать ее. Законы устанавливают
в этой области конкретные права для каждого прави¬
тельственного органа, предусматривая каждую категорию
административного регулирования и каждый вид дей¬
ствий муниципальных органов, на которые распростра¬
няется административный надзор. Этот законодательный
атомизм затушевывает реальный объем и степень про¬
никновения правительства в дела местного управления,
но даже приблизительное суммирование соответствую¬
щих правительственных полномочий свидетельствует, что
в Англии подключение муниципальных органов к систе¬
ме государственного управления фактически заверши¬
лось, а в США — близится к концу20.
Тенденция к управленческой централизации лимити¬
руется пределами, за которыми централизованное руко¬
водство теряет свою эффективность или становится поли¬
тически нецелесообразным. Однако главным фактором
противодействия централистским устремлениям монопо-
20 Ряд буржуазных авторов подчеркивают, что укреплению нача¬
ла самоуправления в муниципалитетах США служит предоставление
многими штатами муниципальным органам этих штатов (как правило,
в городах) права принимать хартии самоуправления (home rule char¬
ter). На деле эти хартии не освобождают местные власти от подчи¬
нения властям штатов в финансовых, хозяйственных и других основ¬
ных вопросах. Американские исследователи Адриан и Пресс отмеча¬
ют, что эффект хартий самоуправления скорее психологический, чем
управленческий (см.: Ch. Adrian, Ch. Press. Governing Urfcąn
America. N.Y., 1968, p. 175).
Э44
диетического капитала выступает борьба трудящихся за
сохранение и укрепление муниципальных свобод.
Примером успешной борьбы рабочего класса за ук¬
репление институтов муниципального управления и их
возможностей действовать самостоятельно служит побе¬
да левых сил в Италии в вопросе об организации об¬
ластных муниципалитетов, предусмотренных конститу¬
цией. В 1967 г., через 20 лет после принятия конституции,
в стране, наконец, был принят закон об областной авто¬
номии, которым в дополнение к ранее существовавшим
5 областям образовывалось еще 14 областей. Областные
советы в Италии пользуются довольно широкими права¬
ми в сфере местного нормотворчества и управления21.
В империалистических государствах, обладающих фе¬
деративной структурой, специфика включения муници¬
палитетов в систему государственного управления опре¬
деляется особенностями отношений центральной власти
с субъектами федерации. Централистские веяния в этих
странах зачастую выражаются в тенденциях к унита¬
ризму, во вмешательстве федеральных органов в дела
штатов, земель, провинций путем прямой ломки консти¬
туционных гарантий самостоятельности этих государ¬
ственных подразделений или в обход существующих
конституционных барьеров. Так, в США со времен руз¬
вельтовского «Нового курса» отношения федеральных
органов с муниципалитетами неуклонно расширялись,
приобретали систематический характер и стабильные
формы, главной из которых явились федеральные про¬
граммы различных экономических, социальных и адми¬
нистративных мероприятий, рекомендуемые местным вла¬
стям. Юридически не обязательные для последних, они
формально не нарушают конституционных гарантий вер¬
ховенства штатов над местным управлением. Но под
угрозой лишиться помощи местный орган должен сле¬
довать всем предписаниям программы, охватывающим
не только финансовую, но и организационную сторону
дела. В 1967 г. насчитывалось уже более 170 таких
программ, которыми заведовали федеральные ведомства
(21 ведомство), установившие связи более чем с 90 тыс.
21 Однако правительство сохраняет за собой право роспуска об¬
ластных советов. Акты этих советов подлежат одобрению правитель¬
ственных комиссаров в областях.
W
органов штатов и местных властей22. Дальнейшим ша¬
гом в закреплении и развитии сквозных контактов му¬
ниципального управления с правительством США по¬
служило образование в 1966 г. Федерального министер¬
ства жилищ и развития городов, которое сосредоточило
в обоих руках свыше 100 программ жилищного строи¬
тельства и развития городских территорий, а также со¬
здание в 1968 г. Федерального управления межправитель¬
ственных отношений. Таким образом, пирамида админи¬
стративных связей муниципальных органов с вышестоя¬
щими звеньями государственного управления получает
свое завершение.
Даже в тех случаях, когда центральная власть изъ¬
являет намерение несколько укрепить финансовую само¬
стоятельность штатов и мест, сохраняются в силе кон¬
ституционные и политические лимиты, которыми госу¬
дарство сдерживает активность муниципальных ор¬
ганов.
Характерным примером может служить реформа му¬
ниципальных финансов, проведенная в 1969 г. в ФРГ
По новому законодательству муниципалитеты передают
федеральному правительству более 40% поступлений от
местного поимущественного и предпринимательского на¬
логов, получая взамен 14% поступлений от федерального
подоходного налога. Таким образом, стабилизация му¬
ниципальных финансов достигается не путем увеличения
собственных неналоговых доходов местных органов,
а путем усиления зависимости мест от финансовой под¬
держки федеральной власти. В общем реформа усили¬
вает унитаристские начала в строении ФРГ, еще больше
ослабляя позиции земель.
Современные тенденции в муниципальной политике
капиталистических государств
В рамках буржуазного государственного управления
муниципалитеты продолжают оставаться подсистемой
особого рода. Общественно полезные стороны муници¬
пальной деятельности, ее относительно децентрализован¬
ный характер, институты муниципальной демократии су¬
щественно отличают муниципалитеты от прочих подраз¬
делений буржуазного управленческого аппарата.
22 Е. Михайлов. США: проблема больших городов. Изд-во
«Наука», 1973, стр. 252—253.
34*
бднако два основных фактора,—- во-первых, классо¬
вый эгоизм буржуазии, экономящей на нуждах трудящих¬
ся, ее боязнь зайти слишком далеко в развитии общест¬
венных служб, недоверие к выборным муниципальным
учреждениям и, во-вторых, свойственное империалисти¬
ческому государству усиление централизма в государ¬
ственной жизни, сопровождающееся переходом к выше¬
стоящим властям все большего числа важных муни¬
ципальных дел,— сказывается негативным образом на
роли муниципализма в современных условиях.
В США, Великобритании и других странах, где ком¬
петенция муниципалитетов регламентируется принципом
ultra vires, т. е. запрещением делать то, что прямо не
разрешено или не предусмотрено законом, этот принцип
успешно используется правительственными органами и
судами для ограничения деятельности местных властей
рамками тех отраслей, которые монополии и централь¬
ная власть считают нецелесообразным сохранять в их
ведении23. Сужение сферы муниципальных служб обес¬
печивается и рядом других норм, выработанных зако¬
нодательством или судебной практикой, например запре¬
щением создавать службы, конкурирующие с частным
бизнесом. Нередко вообще отрицается возможность про¬
мышленного муниципального предпринимательства, ко¬
торое якобы противоречит самой природе муниципаль¬
ного управления. «Не дело местного управления торго¬
вать или производить», — категорически заявила Кон¬
федерация британской промышленности24, повторяя
формулу, пущенную в ход крупным капиталом еще бо¬
лее полувека назад. В Великобритании между 1921 и
1939 гг. лейбористы восемь раз вносили в парламент
законопроекты о расширении муниципальной коммер¬
ческой деятельности, но ни один из них не продвинулся
дальше второго чтения. В последующем и сами лейбо¬
ристские лидеры отказались от поддержки муниципаль-
23 Вместе с тем в ФРГ и некоторых других странах, где формаль¬
но муниципалитеты свободны делать все, что прямо не запрещено за¬
коном, количество запретов столь велико, что практически сфера
местного управления не отличается от муниципальных систем, для
которых характерен принцип ultra vires.
24 «Royal Commission on Local Government. An edited Reprint of
Summaries of Evidence». London, 1967, p. 82.
347
Кого предпринимательства, перейдя в атом вопросе на
позиции консерваторов.
Буржуазные правительства и частный капитал осо¬
бенно препятствуют расширению тех муниципальных
служб, которые могут приносить сравнительно большой
доход при небольших капиталовложениях. Этим в зна¬
чительной мере объясняется малочисленность муници¬
пальных предприятий бытового обслуживания. Почти
нет отраслей, которые бы находились в монопольном
ведении местных властей, составляли бы сферу их ис¬
ключительной компетенции. Разумеется, это не исключает
возможности относительного увеличения муниципаль¬
ных служб в конкретных условиях отдельных регионов.
Характерными способами сокращения числа служб,
находящихся в ведении муниципалитетов, являются их
передача в руки центральных органов управления
или государственных корпораций, региональной адми¬
нистрации, а также их переход к вышестоящим мест¬
ным властям. В Великобритании, например, в 1946 г.
в связи с созданием национализированной системы здра¬
воохранения у муниципалитетов были изъяты больни¬
цы, в 1947 г.— электроэнергетические предприятия,
в 1948 г.— газовая промышленность и служба социаль¬
ного обеспечения. Были урезаны полномочия муници¬
палитетов в области налогообложения, управления ав¬
тотранспортом и в других вопросах. Осуществляется пе¬
реход полномочий от муниципалитетов, приходов и ок¬
ругов к органам графств25. В США к органам штатов
отошла значительная часть служб муниципалитетов в
области социального обеспечения, контроль за комму¬
нальными предприятиями. В свою очередь графства рас¬
ширяют свои полномочия за счет муниципалитетов го¬
родов и тауншипов26. Во Франции падает функциональ¬
ная роль муниципалитетов, объединяемых в синдикаты
и дистрикты коммун27.
Одним из главных направлений муниципальной по¬
литики современного буржуазного государства является
перестройка организационной структуры муниципально-
25 См. Е. Robson. Local Government in Crisis. London, 1966.
28 «Modernizing Local Government», p. 29; H. Duncombe. Coun¬
ty Government in America. Washington, 1966.
27 Ж. Дюкло. Голлизм, технократия, корпоративизм. Изд-во
«Прогресс», 1964, стр. 30—31.
348
to управления в ёоотвётстйий ć нуждами государствен¬
но-монополистического капитализма. Система муници¬
пальных органов представляет собой один из архаиче¬
ских элементов государственного механизма большин¬
ства крупных капиталистических стран. Она не отвечает
современным условиям, нынешней роли буржуазного ме¬
стного управления. Административно-территориальное
устройство и привязанная к нему система муниципаль¬
ных органов все больше утрачивают в этих странах
связь с новой демографической и экономической струк¬
турой их государственной территории, сложившейся в
результате роста народонаселения, урбанизации, изме¬
нений в экономике и социальной жизни. Дело в том,
что большинство муниципальных органов не имеют до¬
статочной территориальной и демографической базы
для содержания современных коммунальных и других
служб, сложность и стоимость которых неуклонно воз¬
растают 28. Управленческая несостоятельность карлико¬
вых муниципалитетов усугубляется тем, что их собствен¬
ные'финансовые ресурсы в основном складываются из
местных налоговых платежей населения.
Кроме того, существующее административно-терри¬
ториальное деление и система муниципальных органов
не обеспечивают единства управления территориями, ко¬
торые к настоящему времени сложились как целостные
в демографическом и экономическом отношениях обра¬
зования. Их административная раздробленность вызы¬
вает своеобразный паралич муниципального механизма.
Мозаичность характерна прежде всего для огромных го¬
родских территорий29 — агломераций, сложившихся в ре¬
зультате бурного роста городов и их выхода далеко за
пределы официальной городской черты. Такие агломе¬
рации представляют собой скопления сросшихся насе¬
ленных пунктов с одним или несколькими центрами тя¬
готения.
29 В США, например, свыше 90% муниципальных единиц имеют
население менее 10 тыс. и свыше 50% — менее 1 тыс. Мелкие муници¬
пальные подразделения преобладают и в Великобритании. Во Фран¬
ции из 38 тыс. коммун 23 958 насчитывают менее 500 жителей.
29 Наибольшее распространение городские агломерации получили
в США, где они известны как «стандартные метрополитенские ста¬
тистические ареалы». Всего на СМС А приходится 64,3% населения
страны (127 180 тыс.). В Великобритании сложилось 7 крупных агло¬
мераций (конурбаций), охватывающих 40% населения страны.
349
Хотя городская агломерация в социальном и Эконо¬
мическом плане превратилась в единую крупную систе¬
му, она редко является целостным объектом муници¬
пального управления. В США в 1962 г. на одну агло¬
мерацию приходилось в среднем 87 муниципальных ор¬
ганов; в районе Чикаго их насчитывалось 1060, Нью-
Йорка — 1400. Это обилие местных властей, действую¬
щих в отрыве друг от друга, усугубляет беспорядочное
развитие городских территорий. Атомизм муниципального
управления в городских агломерациях усиливает рост
централистских тенденций в государственной жизни бур¬
жуазных стран. В США, например, выход СМСА
из-под контроля муниципальных органов и даже ор¬
ганов штатов влечет за собой усиление унитаристских
веяний.
Капитализм ищет решения проблемы модернизации
административно-территориального деления и муници¬
пальных систем на путях, которые ведут к дальнейше¬
му сокращению муниципальных свобод и функций ме¬
стных представительных органов. Наиболее характерным
образцом такой модернизации служат коммунальные ре¬
формы во Франции. Конституция 1958 года, как изве¬
стно, упразднила положение прежней Конституции
1946 года о необходимости расширения департаментских
и муниципальных свобод и предусмотрела возможность
изменения административно-территориального деления
страны обычными законами. В 1958—1959 гг. в стране
было принято 25 ордонансов и декретов по вопросам
реорганизации муниципальной системы, предусматри¬
вавших возможность объединения коммун в синдикаты
и городские дистрикты для проведения совместных ме¬
роприятий. В некоторых случаях допускается принуди¬
тельное объединение коммун правительством; органы
названных объединений комплектуются недемократиче¬
скими способами — путем многостепенных выборов, на¬
значения или на корпоративных началах30. В 1966 г.
был издан закон об образовании городских общин,
в рамках которых предусматривается многоцелевая коо¬
30 В общем синдикаты и дистрикты на практике не получили ши¬
рокого распространения. Как отмечает М. Дюверже, оппозиция дист¬
риктам, в частности, вызвана тем, что их органы меньше связаны с
населением (см. М. Duverger. Les institutions franęaises. Paris,
1962, p. 231).
350
перация городских муниципалитетов, утрачивающих кон¬
троль над объединяемыми службами. Еще в 1956 г.
территория страны была разделена на 21 экономический
регион. Декретами от 14 марта 1964 г. для управления
ими учреждались должности назначаемых правитель¬
ством префектов-координаторов, при которых созда¬
вались совещательные региональные экономические ко¬
миссии, формируемые на корпоративной основе. Однако
далеко идущие планы перестройки регионального управ¬
ления в направлении дальнейшей бюрократизации не
были осуществлены, поскольку они не получили одоб¬
рения на референдуме 1969 г., что в свою очередь по¬
влекло за собой отставку инициатора этих планов —
президента де Голля.
Тяга империалистических государств к крупным меж¬
муниципальным и надмуниципальным образованиям со¬
ставляет специфику буквально всех правительственных
проектов реформ муниципальных систем.
При всех особенностях проектов и практики реор¬
ганизации системы муниципальных органов в различных
буржуазных странах наметилась общая линия на значи¬
тельное укрупнение муниципальных подразделений. Рас¬
ширение территориальных рамок муниципальных единиц
до региональных масштабов означает разрыв с прежним,
чисто локальным, общинным управлением, подтягивание
всего муниципального механизма к центральной адми¬
нистрации. Классическая форма управленческого регио¬
нализма— территориальные агентства правительства и
министерств — до сих пор противопоставлялась в капи¬
талистических странах выборному местному управлению.
Она использовалась для усиления централистских и бю¬
рократических начал в административной деятельности,
для ограничения функций муниципальных учреждений
и обеспечения правительственного контроля над ними.
Новый муниципальный регионализм, насаждаемый им¬
периалистическим государством, преследует сходные це¬
ли, подрывая институты муниципальной демократии из¬
нутри. Монополистический капитал, ратуя в последние
годы за сверхмуниципалитеты, стремится превратить их
в надсмотрщиков над нижестоящими муниципальными
органами, в инструмент государственно-капиталистиче¬
ского регулирования. Он намерен использовать их для
резкого сужения представительного начала в местном
ЗЯ
управлении и ликвидации низовых муниципальных уч¬
реждений, испытывающих большее влияние масс.
В США, например, эти устремления ярко иллюстрируют¬
ся предложениями исследовательского центра капита¬
листических корпораций — Комитета экономического
развития — сократить число муниципальных единиц в
стране минимум на 80%, перераспределить компетен¬
цию органов местного управления в пользу графств, по¬
степенно ввести централизованный порядок изменения
статуса и границ административно-территориальных под¬
разделений31. В Великобритании правительство консер¬
ваторов в соответствии с законом о реформе, принятым и
1972 г., проводит реорганизацию муниципальной системы,
завершение которой намечено на 1974 г. Высшей, сту¬
пенью этой системы становятся укрупненные графства,
низшей — округа, заменяющие прежние городские и сель¬
ские округа, города-графства и муниципальные города.
Что касается приходов, то они фактически прекращают
свое существование в качестве самостоятельных муници¬
пальных подразделений, поскольку создаваемые в них
общинные советы наделяются в основном лишь совеща¬
тельными функциями. Реформа влечет за собой даль¬
нейшую концентрацию полномочий в органах графств в
ущерб окружным муниципалитетам.
Следует, однако, учитывать, что планы регионализа¬
ции местного управления, поддерживаемые монополи¬
стическим капиталом, наталкиваются на упорное сопро¬
тивление широких народных масс. Вместе с тем прогрес¬
сивные силы учитывают, что существующая муниципаль¬
ная структура не способна удовлетворять потребности
трудящихся, служить серьезной опорой для действий ан¬
тимонополистического фронта. Это обстоятельство имеет
существенное значение для политической оценки с по¬
зиций марксизма-ленинизма тенденции к консолидации
муниципальных органов буржуазного государства в ус¬
ловиях государственно-монополистического капитализ¬
ма. Коммунистическое и рабочее движение не против
всякой консолидации. Оно за консолидацию, но за та¬
кую консолидацию, которая основана на демократиче¬
ских принципах, усиливает роль выборных учреждений
?1 «Modernizing Local Government», р. 16—19.
352
и расширяет их возможности в плане обеспечения нужд
широких масс.
Так, британские коммунисты разработали рекомен¬
дации по объединению муниципального управления в
Большом Лондоне, предусматривающие устранение ар¬
хаических, реакционных элементов прежней муници¬
пальной структуры. В своих предложениях правитель¬
ственной комиссии коммунистическая партия выдвинула
план образования в Англии 25 региональных советов,
наделения этих органов и нижестоящих муниципалите¬
тов, включая приходские органы, более широкими пол¬
номочиями, прежде всего путем передачи местному уп¬
равлению ряда функций, узурпированных центральной
администрацией32.
Французские коммунисты предлагают демократиче¬
ский вариант преобразований муниципальной системы,
исходя из того, что ее «важно не столько перестроить,
сколько демократизировать». Основными из выдвигае¬
мых положений являются требования, чтобы региональ¬
ные советы избирались всеобщим голосованием по си¬
стеме пропорционального представительства, чтобы вы¬
полнение решений этих советов было поручено их пред¬
седателям и бюро, а не региональным префектам; что
касается компетенции региональных органов, то речь
должна идти о передаче компетенции региону от цен¬
тральной власти, но ни в коем случае не от депар¬
тамента и коммун.
Программа демократического правительства народно¬
го единства, предложенная коммунистами, выдвинула
лозунг «Самостоятельность местным органам власти».
В Программе говорится: «...децентрализация власти, пе¬
редача ресурсов и средств, отмена административной
опеки, сотрудничество, основанное на согласии между
местными выборными органами и населением, постоян¬
ное участие всех заинтересованных в определении по¬
требностей и в разработке решений — все это позволит
коммунам, департаментам, областям, которые будут со¬
зданы, в полной мере играть свою роль»33.
Азбука муниципальной демократии — выборность ме¬
стных властей. Несмотря на формальное признание прин-
32 «Royal Commission on Local Government. An edited Reprint of
Summaries of Evidences p. 80.
33 «Коммунист», 1972, № 2, стр. 74.
353
ЦйПа выборности основой муниципальной организаций,
в капиталистических государствах он проводится в жизнь
со многими отступлениями. Так, например в Вели¬
кобритании государственная власть до последнего време¬
ни отстаивала антидемократический институт олдерме¬
нов — кооптируемых членов муниципальных советов.
Назначение и кооптация широко практикуются в капита¬
листических странах при формировании межмуници¬
пальных органов.
Антидемократический характер имеет и сокращение
числа членов муниципальных органов, хотя некоторые
западные авторы пытаются оправдать это ссылками на
необходимость повышения оперативности и эффективно¬
сти их деятельности. Характерно, что в прошлом чис¬
ленность муниципальных советов в США, по крайней
мере в городах, была довольно значительной и в от¬
дельных случаях превышала 200 человек. Теперь же со¬
веты состоят, как правило, из 5—9 членов, и лишь в
крупнейшем в стране Чикагском муниципалитете имеет¬
ся 50 советников. В Великобритании, где есть муници¬
пальные советы, насчитывающие 100 и более советни¬
ков, планируется резкое сокращение численного состава
муниципальных советов34.
Определение результатов муниципальных выборов в
капиталистических странах в основном осуществляется
по мажоритарной системе относительного большинства,
позволяющей крупнейшим партиям господствующего
класса оказывать влияние на состав муниципальных со¬
ветов. Характерная особенность муниципальных выбо¬
ров — весьма высокий процент абсентеизма, порождае¬
мого разочарованием в деятельности местных властей,
сомнением в их способности и желании идти навстречу
нуждам населения, отвращением к местному полити¬
канству. В Англии, например, с 1945 по 1964 г. в среднем
35% зарегистрированных избирателей участвовало в вы¬
борах советов графств при минимуме в 30,1% (1945 г.)
и максимуме в 43,2% (1952 г.). По данным американ¬
ской печати абсентеизм среди владельцев недвижимости,
«белых воротничков», лиц, придерживающихся консер¬
34 «Management of Local Government», vol. L Report of the Com¬
mittee. London, 1967, p. XL
354
вативных политических взглядов, ниже, чем среди рабо¬
чих, особенно не организованных в профсоюзы, негров и
«либералов». Избирательный нонконформизм такого ти¬
па в общем отвечает интересам правящей буржуазной
элиты, облегчая ей контроль над муниципальными уч¬
реждениями. Вместе с тем комплектование муниципаль¬
ных советов из лиц, получивших голоса меньшинства из¬
бирателей (порой всего 15—20% голосов зарегистриро¬
ванных избирателей), превращает институты местного
представительства в кривое зеркало, искажающее дей¬
ствительное соотношение социальных сил в стране и на
местах. Муниципальные представительные учреждения
подобно парламентам неадекватно отражают социаль¬
ную структуру буржуазного общества.
Общей тенденцией в развитии взаимоотношений му¬
ниципальных выборных органов и муниципальной адми¬
нистрации является принижение роли выборных рядовых
членов муниципалитетов в местном управлении, с одной
стороны, и расширение полномочий высших должностных
лиц муниципального аппарата — мэров, бургомистров,
управляющих — с другой. В США, например, получила
широкое распространение форма местного управления
«совет — управляющий», принятая ныне в 44% городов
с населением свыше 25 тыс. жителей. Ее возникновение
связано с переносом в сферу местного управления мето¬
дов руководства, свойственных частным корпорациям с
их советами директоров и управляющими-менеджерами.
Управляющие назначаются и отзываются советами и яв¬
ляются высокооплачиваемыми специалистами, вербуемы¬
ми в основном из чиновничьей или «деловой» среды.
Через управляющих крупный бизнес успешно укрепляет
свое влияние на местные власти. Институт муниципаль¬
ных менеджеров получил некоторое распространение и
в других буржуазных странах — в ФРГ, Ирландской
Республике, Швеции. В Великобритании рекомендации
министерской комиссии по вопросам организации ме¬
стного управления, опубликованные в ее докладе в
1967 г. и положенные в основу предложений королев¬
ской комиссии по вопросам местного управления, пре¬
дусматривают сокращение числа комиссий муниципаль¬
ных советов до 6, уменьшение их численного состава,
образование в муниципалитетах административных уп¬
равлений из 5—6 высокооплачиваемых советников во
355
главе с клерком в качестве главного муниципального
администратора, значительное расширение распоряди¬
тельных функций муниципальных чиновников35.
Функции мэра, управляющего или клерка муници¬
пального совета как главы муниципального администра¬
тивного аппарата далеко не исчерпываются сейчас лишь
координацией работы муниципальных органов. На них
во все большей степени возлагается решение кадровых
и финансовых вопросов, формулирование программ му¬
ниципальных мероприятий. Усилению позиций высших
должностных лиц муниципальной иерархии способствует
передача в их подчинение особых звеньев аппарата, ко¬
торые должны собирать и анализировать информацию,
необходимую для выработки решений, готовить расче¬
ты, проекты и прогнозы для правового регулирования,
финансовой, хозяйственной и социальной деятельности
муниципального аппарата. Такими звеньями в широком
смысле являются службы финансов, кадров и юридиче¬
ская служба. Кроме того, мэры и управляющие нередко
имеют личные секретариаты из специалистов и доверен¬
ных помощников, осуществляющие консультативные и
вспомогательные функции при разработке долгосрочных
программ. Создаются группы системного анализа, или
бюро систем и методов, бюджетные бюро, органы, ведаю¬
щие контактами с прессой и населением.
Опыт США, Великобритании, Франции и подавляю¬
щего большинства других империалистических госу¬
дарств свидетельствует о том, что повышение эффектив¬
ности муниципального управления финансовая элита,
правящие буржуазные партии связывают с реакционной
идеей «твердого руководства» муниципальными делами
со стороны местной бюрократии и муниципальными ор¬
ганами— со стороны бюрократического аппарата цен¬
тральной власти. По мере разрастания чиновничьего ап¬
парата муниципалитетов, расширения его функций и ар¬
сенала управленческих средств он становится решающим
звеном муниципального механизма, все более оттесняя
на второй план представительную его часть и таким об¬
разом резко сужая сферу муниципальной демократии.
«Задачи администрации в современном обществе на¬
35 «Management of Local Government», vol. 1, p. X—XVIII.
356
столько сложны, что исполнитель высокого ранга не мо¬
жет быть просто проводником политики, формулируемой
дилетантами»,— утверждает видный английский специа¬
лист в области местного управления Д. Уоррен, под ди¬
летантами имеющий в виду выборные органы36.
Глубокий анализ истоков муниципального кризиса
дал В. И. Ленин, который подчеркивал, что всякое мест¬
ное самоуправление «действует по правилам, учрежда¬
емым центральной властью, и в пределах, определяемых
ею же», что расширение муниципального хозяйствования
не меняет капиталистической природы муниципальных
институтов и что, наконец, муниципальная демократия
и автономия не устоят перед натиском реакционной цен¬
тральной власти, ведущей наступление на представитель¬
ные институты и сохраняющей за муниципалитетами
самостоятельность лишь в вопросах «лужения умываль¬
ников»37. Таким образом, существо муниципального кри¬
зиса В. И. Ленин усматривал в том, что империализм по¬
рывает с буржуазно-демократическими идеями и тради¬
циями местного самоуправления, свободного от подчине¬
ния центру, отрицает реальные демократические начала
в содержании и формах муниципальной деятельности.
Правильность ленинских положений о судьбах ме¬
стного самоуправления при империализме находит все¬
стороннее подтверждение в муниципальной политике
современного империалистического государства, во всей
практике современного буржуазного муниципализма.
Между тем крупный капитал раздражен вя¬
лыми, по его представлению, темпами бюрократи¬
ческой модернизации муниципальных институтов. Мо¬
нополии требуют более эффективного муниципального
регулирования местной жизни в своих интересах, ук¬
репления местного карательного аппарата, усиления эко¬
номии средств, отпускаемых через муниципальные кана¬
лы на общественные нужды.
Борьба коммунистических и рабочих партий капи¬
талистических стран за демократию включает и защиту
демократических начал в местном управлении, с которым
38 J. Warren. The English Government System. London, 1965,
p. 93.
37 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 16, стр. 337—
338; т. 13, стр. 12—13; т. 17, стр. 164.
357
постоянно соприкасаются миллионные массы трудящих¬
ся, требование демократических реформ в организации
муниципалитетов и муниципальных выборов, всемерное
использование муниципалитетов наряду с парламентски¬
ми институтами в интересах народа, для подготовки ре¬
волюционного преобразования общества. Альтернатива
муниципальному кризису, предлагаемая марксистско-ле¬
нинскими партиями, состоит в упразднении глубинных
его причин, коренящихся в природе империализма.
Действительное преодоление муниципального кризиса —
это путь антимонополистической борьбы, путь струк¬
турных демократических реформ, путь перехода к со¬
циализму.
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение. К общей характеристике империалистического го¬
сударства 3
Глава I. Основные функции современного капиталистическо¬
го государства 32
Расширение функций капиталистического государ¬
ства 32
Функция политической охраны капиталистического
строя (политическая функция) 38
Экономическая функция 47
Социальная функция 82
Идеологическая функция 97
Глава II. Партийная система 111
Общие тенденции эволюции буржуазных партийных
систем 111
Структурно-организационные моменты 124
Особенности развития партийной системы в отдель¬
ных капиталистических странах ИО
Глава III. Правительственная власть 158
Усиление роли высших органов исполнительной вла¬
сти. Правительство — основное орудие господствую¬
щих политических сил 158
Рост механизма исполнительной власти 176
Бюрократия — основа исполнительной власти 198
Глава IV. Парламент 206
Общая характеристика 206
Партийный и социальный состав буржуазного пар¬
ламента 220
Некоторые аспекты парламентской структуры и рег¬
ламента . • 231
Глава V. Избирательное право 245
Общие тенденции в развитии избирательного права
и избирательной системы . 245
Избирательное право и избирательная система от¬
дельных капиталистических стран 254
359
Глава VI. Федерализм 284
Роль федерализма в современном буржуазном госу¬
дарстве 284
Правовые проблемы буржуазного федерализма 298
Обострение национальной проблемы и вопросы го¬
сударственного устройства 307
Глава VII. Буржуазный муниципализм 329
Функциональная роль муниципалитетов в условиях
государственно-монополистического капитализма 329
Изменения в политико-правовом положении муни¬
ципальных органов 338
Современные тенденции в муниципальной политике
капиталистических государств 346
Политический механизм диктатуры монополий
Утверждено к печати Институтом государства и права Академии наук СССР
Редактор 3. И. Луковникова. Редактор издательства Н. К. Воеводенко
Технический редактор.И., Н._ Жмуркина
Сдано в набор 6/VII 1-1973 г. Подп. к печ. 24/XII-1973 г. Формат 84X108'/за-
Бумага № 2. Усл. печ. л. 19,11. Уч.-изд. л. 20,6. Тираж 2800 экз. Тип. зак. 2732.
Т-14852. Цена 1 р. 28 к.
Издательство <Наука>. 103717 ГСП, Москва, К-62, Подсосенский пер., 21
2-я типография издательства «Наука». 121099, Москва, Г-99, Шубинский пер., 10
ОПЕЧАТКИ
Страница
Строка
Напечатано
Должно быть
2
7 сн.
Г. М. Казанская
Г. В. Казанская
20
И сн.
6.
1.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «НАУКА»