Законодательство о местных Советах народных депутатов СССР - Сивов В.А.

Автор: Сивов В.А.

Теги: ссср история ссср политика ссср

Год: 1985

Похожие

Советы народных депутатов: Организация и деятельность

Второй съезд народных депутатов СССР. Стенографический отчёт. Том V

Второй съезд народных депутатов СССР. Стенографический отчёт. Том VI

Четвёртый Съезд народных депутатов СССР. Стенографический отчет. Том I

Текст

В.А.Сивов
аконод ател ь с т во
о местных советах
народных депутатов
в СССР
ОБЩЕСТВО <ЗНАНИЕ> РСФСР
Ленинградская организация
В. А. СИВОВ,
кандидат юридических наук
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О МЕСТНЫХ
СОВЕТАХ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ
В СССР
(В помощь лектору)
H.CUB
государственный университет
библиотека
Волгоградский
Ленинград
1985
34С1
С34
Сивов В. А.
С34 Законодательство о местных Советах народных депутатов в
СССР. — Л.: Знание, 1985. — 32 с.
(О-во «Знание» РСФСР. Ленингр. организация). 31 000 экз.
В брошюре рассматриваются вопросы расширения компетенции местных Советов
народных депутатов, развития форм их организации и деятельности по укреплению свя-
зей с народными массами, практика советской работы в сфере обслуживания населения.
Рассчитана на лекторов и широкий круг читателей.
с 1203020000-034
073(02)—85
34С1
Рекомендовано к изданию научно-методическим советом по
пропаганде вопросов государства и права при Правлении Ленин-
градской организации общества «Знание» РСФСР.
Рецензенты: кандидаты юридических наук Н. С. Игнатова и А. А. Бел-
кин.
Василий Александрович Сивов
Законодательство о местных Советах народных депутатов в СССР
Научный редактор кандидат юридических наук А. В. Зиновьев
Ответственный за выпуск референт Правления Ленинградской
организации общества «Знание» РСФСР А. И. Кудрявцева
Редактор И. М. Анисимова
Обложка работы В. Й. Остромогильского
Техн, редактор И. В. Шестакова
Корректор А. П. Ронгонен
Сдано в набор 27.12.84. Подписано к печати 21.03.85. М-38326. Формат
60x90716- Бумага тип. № 3. Гарнитура литературная. Печать высокая.
Усл. печ. л. 2. Уч.-изд. л. 2,25. Тираж 31 000 экз. Заказ. № 94. Цена 10 к.
Ленинградская организация общества «Знание» РСФСР
191104, Ленинград, Литейный пр., 42
Типография № 2 Ленуприздата, 191104, Ленинград, Литейный пр., 55
© О-во «Знание» РСФСР.
Ленингр. организация, 1985 г.
В условиях развитого социализма, его планомерного и всесто-
роннего совершенствования главной чертой советского образа
жизни является самоотверженный труд советского народа. Руко-
водимый ленинской партией, активно воплощающий ее полити-
ческую линию, выработанную XXVI съездом КПСС и последую-
щими Пленумами ЦК, народ завоевывает все новые высоты со-
циалистического строительства, обеспечивающие рост обществен-
ного богатства СССР, улучшение благосостояния людей.
Важным средством наших успехов, развития социальной ак-
тивности и повышения организованности народных масс является
советское законодательство.
«Закон» — термин довольно распространенный. Но смысловое
значение его неодинаково. Существуют и служат человеку, напри-
мер, законы формальной логики, закон единства и борьбы проти-
воположностей. Понимаемые как необходимое, существенное, ус-
тойчивое, повторяющееся отношение между явлениями в природе
и обществе, законы способствуют тому, что знание становится
более полным и более общим
Обеспечивают интересы общества, личности и юридические за-
коны. Принимаемые в особом порядке, наделенные высшей юри-
дической силой, призванные регулировать общественные отноше-
ния, советские законы играют важную роль в социалистическом
строительстве, развитии социалистической демократии. Как от-
мечалось на XXVI съезде КПСС, большой полезный эффект дает
проводимое на основе Конституции обновление советского зако-
нодательства. Новые законы позволяют тоньше, точнее регули-
ровать различные стороны общественных отношений.
ГЛАВА 1. ВОЗРАСТАНИЕ РОЛИ
МЕСТНЫХ СОВЕТОВ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ
В УСЛОВИЯХ РАЗВИТОГО СОЦИАЛИЗМА В СССР
Построение развитого социализма в нашей стране, идея кото-
рого выдвинута В. И. Лениным 2, представляет собой качественно
новую ступень исторического развития советского общества. В нем,
подчеркнуто в Конституции СССР, созданы могучие производи-
тельные силы, передовая наука и культура, постоянно растет бла-
госостояние народа, складываются все более благоприятные усло-
вия для всестороннего развития личности. * 8
1 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 18, с. 102.
8 См., напр. Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 36, с. 139, т. 40, с. 104,.
3
XXVI съезд КПСС, пленумы Центрального Комитета опреде-
лили четкие перспективы прогрессивного движения советского об-
щества на 80-е и более отдаленные годы во всех его сферах и
в первую очередь в экономике, которая как бы аккумулирует объ-
ективные закономерности ускоренного роста хозяйства, науки,
жизненного уровня людей и т. д. Чем выше уровень экономики
развитого социализма, тем явственнее проявление этих закономер-
ностей в социалистическом базисе и его надстройке.
Экономика СССР составляет единый народнохозяйственный
комплекс, охватывающий все звенья общественного производства,
распределения и обмена на территории всей страны (ст. 16 Кон-
ституции СССР). Стоимость основных производственных фондов
в народном хозяйстве СССР превышает 1.311 млрд, рублей. Глу-
бокие структурные преобразования в народном хозяйстве, внедре-
ние в экономику грандиозных научных, производственных и иных
программ, преумножение капитальных вложений во все сферы
экономики, стабильная тенденция роста национального дохода
с высоким процентом его использования на потребление и нако-
пление обеспечили в современных условиях возрастание масшта-
бов хозяйственного строительства и возможность постановки ка-
чественно новых задач. Ведущее место в народнохозяйственном
комплексе принадлежит промышленности, на долю которой при-
ходится примерно две пятых от общей занятости людей в народ-
ном хозяйстве и примерно половина производственных фондов
с весьма значительной долей (свыше трети) капитальных вложе-
ний. Для промышленности Советского Союза характерны высокие
устойчивые среднегодовые темпы промышленного производства,
рост капиталовложений, увеличение ее доли в мировой промыш-
ленности, выход по ряду показателей на передовые рубежи в мире
(первое место по производству более 30 видов промышленной про-
дукции) .
В числе главных отраслей материального производства
в стране — сельское хозяйство. Переход на интенсивные формы
работы, повышение уровня индустриальной оснащенности дает
возможность (даже при сокращении численности в сельском хо-
зяйстве) увеличивать объемы продукции земледелия и животно-
водства, сохранять большую устойчивость сельскохозяйственного
производства. Нарастают темпы выполнения Продовольственной
программы СССР, являющейся концентрированным выражением
особенностей нынешнего этапа единого народнохозяйственного
комплекса. Задача надежного обеспечения страны продовольст-
вием и сельскохозяйственным сырьем требует высокой пропорцио-
кальной согласованности всех отраслей, связанных с агропромыш-
ленным комплексом, — сельского хозяйства, сельскохозяйственного
машиностроения, агрохимической службы и др.1
Стабильная тенденция роста присуща и другим сферам социа-
1 См.: Тихонов Н. Единый народнохозяйственный комплекс многонацио-
вального советского государства.-—Коммунист, 1982, № 11, с. 17—31.
4
диетической экономики — строительству, машиностроению, транс-
порту, связи. Преумножение капиталовложений, расширение ма-
териально-технической базы, постоянное совершенствование струк-
тур названных отраслей повышает их эффективность и эффектив-
ность всего хозяйственного механизма.
Возрастающую роль в удовлетворении населения товарами мас-
сового спроса и, особенно изделиями культурно-бытового назна-
чения и хозяйственного обихода, приобретает местная промышлен-
ность, отметившая в августе 1984 г. свое пятидесятилетие. Под-
ведомственная одноименным республиканс1К1Им министерствам и
одновременно местным Советам местная промышленность еже-
годно поставляет продукции более чем на 13 млрд, рублей. При-
мерно четыре пятых приходится на производство предметов по-
требления.
Местная экономика представлена также постоянно возрастаю-
щим жилищным, коммунальным хозяйством, бытовым обслужива-
нием населения1. Доля жилищного фонда составляет примерно
пятую часть основных фондов народного хозяйства страны, ком-
мунальное хозяйство и бытовое обслуживание оцениваются в де-
сятки млрд, рублей, а объем бытовых услуг составляет около
9 млрд, рублей. Систематическое обновление и расширение произ-
водственного аппарата, повышение эффективности — характер-
ные тенденции развития промышленности, других отраслей мест-
ного хозяйства.
Коренные качественные преобразования общественного произ-
водства в условиях развитого социализма неразрывно связаны с
научно-технической революцией (ныне — этап научно-техниче-
ского прогресса). Говоря словами К. Маркса, процесс про-
изводства становится применением науки, а она, так сказать,
функцией общественного производства2. Внедрение достижений
научно-технической революции в общественное производство
обеспечивает интенсификацию всех его отраслей, способствует по-
вышению производительности труда. В свою очередь ускоренное
развитие экономики служит важным средством новых достижений
в научно-технической революции. Постановлением ЦК КПСС и
Совета Министров СССР «О мерах по ускорению научно-техни-
ческого прогресса в народном хозяйстве» установлено, что при
оценке хозяйственной деятельности важнейшим показателем яв-
ляется выполнение планов и заданий по развитию науки и тех-
ники. Мы обязаны, — отмечалось на декабрьском (1983 г.) Плену-
ме ЦК КПСС, — постоянно и настойчиво заниматься ускорением
научно-технического прогресса.
Выше рассмотрены отдельные направления и закономерности,
свидетельствующие о расширении и углублении хозяйственно-ор-
ганизаторской функции общенародного государства. Обратим
особое внимание на объективные факторы, вызывающие необхо-
' См., напр. СП СССР, 1983, № 8, с. 147.
См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 47, с. 563.
5
димость повышения роли местных Советов народных депутатов в
социалистическом строительстве: возрастание масштабов и ус-
ложнение задач промышленности, сельского хозяйства, строитель-
ства, транспорта и связи, активное внедрение в них достижений
научно-технической революции, развитие жилищно-коммуналь-
ного хозяйства, торговли, общественного питания, бытового об-
служивания, повышение материального благосостояния людей.
Потребность совершенствования деятельности местных Советов
обусловлена решением все новых задач социалистического строи-
тельства ЦК КПСС в обращении ко всем избирателям, гражда-
нам СССР подчеркивая очевидность успехов нашей экономики и
одновременно отмечая целый ряд существенных недостатков, ука-
зал предстоит значительно повысить эффективность обществен-
ного производства, ускорить перевод народного хозяйства на рель-
сы интенсивного развития и т. д.1
Советскому государству наряду с хозяйственно-организатор-
ской всегда была присуща и культурно-воспитательная функция.
Теперь когда зрелые общественные отношения требуют повыше-
ния культурного уровня советских людей, идеологическая, массо-
вополитическая работа, культурно-воспитательная функция в
свете требований июньского (1983 г.) Пленума ЦК КПСС приоб-
ретают еще большую значимость.
Р Рассматриваемая государственная функция всесторонне
проявляется в социально-культурном строительстве. Это —обшир-
ная сфера общественных отношений, которая регулируется Кон-
ституцией СССР, а также республиканскими основными зако-
нами Особо хотелось бы выделить такие аспекты, как: 1) соци-
ально-классовая, национальная структура советского общества,
статус классов, нации, народностей и т. д., 2) характер труда при
социализме, его условия и охрана (в частности, научная организа-
ция труда, комплексная механизация и автоматизация производ-
ственных процессов); 3) условия жизни советских людей (повы-
шение оплаты труда, роль общественных фондов потребления
и др.); 4) состояние и развитие культуры в условиях зрелого социа-
лизма* (народное образование, наука, развитие и использование
духовных ценностей для идеологического, нравственного и эстети-
ческого воспитания советских людей (см. Конституция СССР,
гл. 3).
Государственное руководство социально-культурным строи-
тельством с его расширяющимися масштабами и усложняющи-
мися задачами постоянно совершенствуется. Это сказывается и на
деятельности местных Советов народных депутатов. Они способ-
ствуют развитию системы детских дошкольных и внешкольных
заведений, общеобразовательной и профессионально-технической
школы; выявлению новых задач и повышению требований в обла-
сти идейно-политического воспитания людей;' расширению сети
культурно-просветительных учреждений; совершенствованию ма-
1 См.: Правда, 1984, 4 февраля.
6
териального (в том числе пенсионного) обеспечения советских
граждан. Если же принять во внимание еще целый ряд конститу-
ционных положений (об усилении социальной однородности обще-
ства, о дальнейшем и полном вытеснении тяжелого физического
труда, о превращении сельскохозяйственного труда в разновид-
ность индустриального и др.), то процессы углубления государ-
ственного руководства (в том числе местными Советами) социаль-
но-культурным строительством станут очевидными.
Динамизм преобразовательных процессов в хозяйственной и
социально-культурной сферах обусловливает новые задачи и для
административно-политического строительства. На их решение
нацеливают XXVI съезд КПСС, последующие Пленумы ЦК КПСС,
а также Конституция СССР, в которой как ни в одной, ранее дей-
ствовавшей, наиболее полно отражены важнейшие направления
развертывания демократических начал государственной деятель-
ности, всей политической системы советского общества.
Одним из путей решения задач в упомянутой сфере является
укрепление правовой основы государственной и общественной
жизни. Проблема сложная, многоаспектная, дискуссионная
В ней в первую очередь выделим развитие законодательства.
Обусловленное потребностями социально-экономических преоб-
разований, осуществляемое в свете партийных директив, консти-
туционных положений, оно определяет направление и содержание
созидательной деятельности органов, организаций, лиц в народном
хозяйстве. Урегулированность и порядок, — говоря словами
К. Маркса, — являются именно формой общественного упрочения
данного способа производства1 2.
В. И. Ленин подчеркивал, что принятие хороших законов само
по себе еще не обеспечивает успех дела и выдвигал требование их
неукоснительного исполнения3. Именно В. И. Ленин сформули-
ровал принципы социалистической законности, являющейся крае-
угольным камнем политики КПСС, советского государства в об-
ласти административно-политического строительства. Ныне, когда
социалистическая законность стала конституционной нормой го-
сударственной и иной деятельности (ст. 4 Конституции СССР),
а требования к правопорядку возрастают, перед государствен-
ными органами встают качественно новые задачи в этой сфере
общественных отношений. Следует, — указывалось на апрельском
(1984 г.) Пленуме ЦК КПСС, — поднять роль Советов и в конт-
роле за соблюдением всех принимаемых ими решений, всех совет-
ских законов. Законы у нас никому не позволено ни нарушать, ни
обходить.
Организация и деятельность Советского государства строится
в соответствии с принципом демократического централизма, соче-
тающего «единое руководство с инициативой и творческой актив-
1 См.: Конституция и проблемы укрепления правовой основы государствен-
ной и общественной жизни. Свердловск, 1980, 6—12.
2 См.: Маркс К., Энгельс Ф., т. 25, ч. II, с. 356.
8 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 39, с. 155.
7
ностью на местах...» (ст. 3 Конституции СССР). Это ппо
ется в ряде направлений, например, в перемещении функций*”"
вышестоящих государственных органов к нижестоящим1 Ин °Т
говоря, укрепление централизованного руководства экономикой
культурой, другими сферами общесоюзного, республиканского
значения сопровождается повышением роли, ответственности Мест-
ных государственных органов на подведомственной им террито-
рии. Местные Советы служат особым тому подтверждением.
Дальнейшее развертывание социалистической демократии
проявляется в возрастающем участии граждан в управлении де-
лами государства и общества. Роль Советов народных депутатов
при этом неизмерима2. Будучи органами подлинного народовла-
стия в нашей стране, сочетая в своей деятельности общественные
и государственные начала, Советы, как никакие другие государст-
венные органы, призваны выражать волю и интересы народа.
Апрельским (1984 г.) Пленумом ЦК КПСС отмечено, что по-
ставленная в свое время В. И. Лениным задача превратить Сове-
ты в такие органы государственного руководства, которые рабо-
тали бы не только для трудящихся, но и через трудящихся, в ос-
новном решена.
Итак, можно суммировать: возрастание роли местных Советов
народных депутатов есть объективная закономерность, вытекаю-
щая из содержания социалистического строительства в СССР на
современном этапе.
«Возрастание» как процесс идет несколькими основными пу-
тями. Не рассматривая их, подчеркнем качественное улучшение
депутатского состава местных Советов: по общественным груп-
пам, партийности, принадлежности к отраслям народного хозяй-
ства и т. д.
Свидетельством возрастания роли местных Советов служит
расширение их функций, компетенции во всех сферах обществен-
ной жизни. Наряду с традиционными направлениями своей дея-
тельности эти органы все активнее влияют на совершенствование
хозяйственного механизма, социально-экономического планирова-
ния, на выполнение Продовольственной программы, производство
товаров народного потребления, занимаются вопросами режима
экономии, укрепления государственной и трудовой дисциплины,
социалистического соревнования, внедрения реформы школы, осу-
ществляют идеологическую, политико-воспитательную работу,
многогранную правоохранительную функцию, постоянно расширя-
ют взаимодействие с трудовыми коллективами3.
Отметим и рост бюджетно-финансовых возможностей местных
Советов, чему способствуют: расширение подведомственного мест-
ным Советам хозяйства, повышение процента отчислений на их
1 См., напр., СП СССР, 1984, № 16, ст. 92; СП РСФСР, 1984, № 5, ст. 37.
2 Воспитывать коммунистическую убежденность. — Правда, 1984, 11 дек.
3 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 23, ст. 408; 1980,
№ 47, ст. 997; 1983, № 25, ст. 375; 1984, № 16, ст. 237, 283; Ведомости
Верховного Совета РСФСР, 1982, № 18, ст. 538; 1984, № 27, ст. 911, 913.
8
нужды из республиканского бюджета возможность коопериро-
вания средств на строительство жилья, объектов социально-куль-
турного назначения.
Совершенствование форм организационно-массовой работы
местных Советов — активизация демократических начал сессий,
деятельности постоянных комиссий, депутатов, исполнительно-
распорядительных органов — еще одно из основных направлений
возрастания их роли. Задача состоит в том, подчеркивалось на ап-
рельском (1984 г.) Пленуме ЦК КПСС, чтобы местные Советы
всегда проявляли деятельную заботу обо всем, чем живут народ,
страна.
ГЛАВА 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О МЕСТНЫХ СОВЕТАХ КАК СРЕДСТВО ПОВЫШЕНИЯ
ИХ РОЛИ В КОММУНИСТИЧЕСКОМ СТРОИТЕЛЬСТВЕ
§ 1. К истории развития законодательства о местных Советах
В науке словообразование «законодательство» обычно упот-
ребляется в двух значениях: деятельность уполномоченных орга-
нов Советского государства по изданию законов (см. ст. 5, 108,
137, 143 Конституции СССР) и комплекс всех действующих в
стране правовых норм, регулирующих соответствующие сферы
общественных отношений (трудовые, брачносемейные и т. д.).
С учетом этого под законодательством о местных Советах в са-
мом общем виде следует понимать совокупность всех правовых
норм, установленных (санкционированных) уполномоченными
органами советского государства на конкретном этапе его исто-
рического развития, регламентирующих полный социально-поли-
тико-правовой статус местных органов государственной власти.
Речь, таким образом, идет о единстве трех непременных компо-
нентов: органе, уполномоченном в конкретных исторических усло-
виях устанавливать (санкционировать) юридические нормы о ме-
стных Советах; способе выражения государственной воли, то есть
форме правового документа (закона, подзаконного акта) с за-
фиксированными в нем вышеупомянутыми нормами и, наконец,
местных Советах как материальной основе (объекте) правового
р егулир ов а ния.
Исследуемые правовые нормы, являющиеся элементами юри-
дической надстройки над экономическим базисом социалистиче-
ского общества, немыслимы в отрыве от поступательного движе-
ния социализма в СССР. При рассмотрении исторического раз-
вития законодательства о местных Советах прослеживается отчет-
ливая тенденция его постоянного укрепления, что служит предме-
том специальных исследований. В данном же случае, следуя ле-
нинскому требованию исторического подхода к изучению явле-
1 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1984, № 2, ст. 71.
9
ний \ подчеркнем отдельные стороны основных этапов развития
правового обеспечения местных органов государственной власти.
Основываясь на партийных документах, на выводах историче-
ской науки о периодизации социалистической эпохи в СССР1 2,
представляется правомерным обозначить следующие этапы исто-
рического развития анализируемого законодательства: 1) о мест-
ных Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов на
этапе строительства основ социализма в нашей стране (1917 г.—
до середины 30-х гг.); 2) о местных Советах депутатов трудящихся
на этапе строительства развитого социализма (с середины 30-х
до середины 70-х гг.); 3) о местных Советах народных депутатов
на этапе планомерного и всестороннего совершенствования разви-
того социализма в СССР (с середины 70-х и в последующие годы).
Строительство основ социализма в нашей стране и, значит, со-
вершенствование законодательной регламентации местных Советов
продолжалось два десятилетия. Предвестниками этого явились Об-
ращения II Всероссийского Съезда Советов «Рабочим, солдатам
и крестьянам!» и «О полноте власти Советов», идеи и нормативные
установки которых легли в основу конституционных норм. Ска-
жем, по Конституции РСФСР 1918 г. съезд Советов в границах
своего ведения (областной, губернский, уездный, волостной),
а также Совет депутатов в городе, селении были высшей в преде-
лах данной территории властью. А предметы их ведения (ст. 61,
62) раскрывали содержание верховенства власти этих органов.
Вопросы деятельности советского аппарата на местах всегда
были в центре внимания Всероссийских Съездов Советов. Осо-
бенно в первые годы после Октябрьской революции, когда еще
не было полной ясности о структуре органов государственной вла-
сти, их функциях и т. д.3, постановления съездов о советском
строительстве ориентировали на создание единообразной органи-
зации Советов на всей территории республики, на совершенство-
вание выборов в них, расширение прав Советов, формирование
отделов, комиссий, введение регулярной отчетности депутатов и
на решение других вопросов. Кроме того, они вменяли в обязан-
ность подотчетных центральных органов активно развивать спе-
циальное законодательство о местных Советах4, что последова-
тельно претворялось в жизнь в РСФСР, других республиках.
Правовое регулирование рассматриваемых органов наряду
с постановлениями осуществлялось и в специальных формах. Уже
в 1917 г. вышли в свет акты о правах и обязанностях Советов,
о порядке отзыва их делегатов5. В последующие годы, благодаря
1 См., напр., Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 39, с. 67, т. 49, с. 329.
2 Подробнее см.: Ким М. О периодизации процесса строительства социа-
лизма в СССР. — Коммунист, 1981, № 7, с. 34—36.
3 См., напр. Лепешкин А. И. Советы — власть трудящихся. 1917—1936. №•»
1966, с. 191.
4 См.: Съезды Советов. Съезды Советов Союза ССР, союзных и автоном-
ных советских социалистических республик. Т. 1. М., 1959, с. 95, 181—183, 247;
т. IV, ч, 1, М.» 1962, с. 133, 736, 769; т. V, М., 1964, с. 180—182, 243.
5 См. СУ РСФСР, 1917, № 3, ст. 49, № 12, ст. 179, 180.
10
активной и целенаправленной правотворческой деятельности
в РСФСР были предместно урегулированы многие стороны орга-
низации и деятельности местных Советов. Подобным образом по-
ступали и другие республики.
С образованием новой формы Советской федерации — Союза
ССР правотворческая деятельность значительно расширилась.
Вышли в свет дотоле неизвестные акты Союза ССР («Основные
положения»): об организации сельских Советов; об организации
городских Советов; об имущественных правах местных Советов;
о депутатских группах сельских Советов, о их секциях и др. С их
принятием стала складываться система законодательства, состоя-
щая из актов Союза ССР и республик, что свидетельствовало
о качественно новой ступени правового обеспечения органов госу-
дарственной власти на местах. Его основные черты: 1) расшире-
ние круга участников (общесоюзных и республиканских органов)
формирования нормативно-правовых документов о местных Сове-
тах (например, в РСФСР такие акты издавались раздельно
ВЦИКом, СНК РСФСР и ими совместно, Президиумом ВЦИК,
а также местными государственными органами); 2) разнообра-
зие форм выражения государственной воли (декрет, закон, основ-
ные положения, положение, постановление, инструкция о местных
Советах, исполкомах, комиссиях, секциях и т. д.); 3) нередкое
использование комплексных форм правовой регламентации мест-
ных Советов (например, Положение о краевых (областных), ок-
ружных и районных съездах Советов и их исполнительных коми-
тетах)1; 4) своеобразная «пестрота» внутренней структуры издан-
ных актов (количественное неравенство разделов, глав, статей,
особенности правовых формулировок). А главное, в начале
30-х гг. в стране сложилась широкая система общесоюзных и
республиканских законодательных актов, которые на основе пар-
тийных решений обеспечили усиление роли Советов в хозяйствен-
ном и социально-культурном строительстве2.
Конституция СССР 1936 г., обусловленная построением основ
социализма в стране, закрепила его исторические достижения,
преобразовала Советы рабочих, солдатских и крестьянских депу-
татов в Советы депутатов трудящихся, установила новые прин-
ципы их организации и деятельности. Вместе с тем, этот документ
возвестил начало новой страницы правового регулирования Сове-
тов — на историческом этапе строительства развитого социализма
в СССР.
Характер правотворчества того времени свидетельствует о двух
четко обозначенных периодах: с середины 30-х до середины 60-х гг.
и с середины 60-х до принятия Конституции СССР 1977 г.
В первый период в союзных и автономных республиках уви-
дели свет положения о выборах в местные Советы (1950 г.),ораз-
1 См., напр., СЗ СССР, 1928, № 10, ст. 86; № 52, ст. 545; 1934, № 56,
ст. 42; СУ РСФСР, 1928, № 70, ст. 503.
2 См.: Павловский Р С Законодательство о местных Советах депутатов
трудящихся. Харьков, 1975 с 27—28
11
личных их звеньях, о постоянных комиссиях (50-е гг.), об отделах
и управлениях, а также законы об отзыве депутатов (1960 г.)
и др. Отдавая должное правотворческой работе тех лет в респуб-
ликах, приходится все же сказать, что указанный период значи-
тельно уступает по результатам правового обеспечения органов
власти на местах второму периоду, хотя и превосходит его втрое
по продолжительности.
XXIII съезд КПСС, творчески обогатив имевшиеся партийные
документы по вопросам советского строительства, определил курс
на дальнейшее возрастание роли Советов и развитие законода-
тельства. Подкрепленный специальными постановлениями ЦК
КПСС о местных органах власти (1967, 1971 гг.), решениями
XXIV, XXV съездов партии курс, взятый государством, не замед-
лил дать хорошие результаты. Ко времени принятия Конституции
СССР 1977 г. низовое и среднее звено местных Советов были уре-
гулированы союзно-республиканским законодательством — ука-
зами Президиума Верховного Совета СССР и законами респуб-
лик. Юридической силой обладали и другие, ранее вступившие
в действие акты. Сочетание новейших правовых норм с нормами,
принятыми в 50-е гг., — таким оказался общий итог развития за-
конодательства о местных Советах на этапе строительства раз-
витого социализма в СССР. Законы об этих органах, — справед-
ливо отмечал в свое время А. И. Лукьянов, — не только с единых
конституционных позиций подходят к решению большинства во-
просов деятельности Советов, но и содержат значительное число
норм, совпадающих по своему существу и нередко по форме.
Реальный социализм — это качественно новый этап историче-
ского развития советского общества. Для него характерны зрелый
экономический базис и соответствующая ему зрелая надстройка,
в том числе юридическая.
Центральное место в системе юридической надстройки при-
надлежит Конституции СССР 1977 г. Рожденная зрелым социа-
листическим обществом, базирующаяся на его всемирно-истори-
ческих достижениях, Конституция является своего рода завершаю-
щей законодательной чертой этапа строительства развитого со-
циализма в СССР. Однако ее «миссия» на этом не заканчивается.
Будучи программным политико-правовым документом, Советская
Конституция возвещает начало новой длительной хронологической
полосы — этапа планомерного и всестороннего совершенствования
развитого социализма в СССР.
Анализ содержания действующих Конституций позволяет вы-
делить два главных подхода в регулировании организации и дея-
тельности местных Советов: как к части определенной системы
и как к обособленному комплексу.
1 См. КПСС в резолюциях, решениях съездов, конференций и пленумов ЦК.
Т. 7, М., 1971, с. 237; т. 8, М., 1972, с. 274, 553; т. 9, М., 1972, с. 32, 239;
т. 10, М., 1972, с. 331, 356; т. 12, М., 1978, с. 166.
12
Под системой обычно понимается множество элементов, обра-
зующих определенную целостность, единство, хотя исследуется она
в разных аспектах L Попытаемся рассмотреть ее с позиции зако-
нодательной регламентации местных Советов.
СССР — единое союзное многонациональное государство, в ко-
тором объединены союзные республики (ст. 70, 71 Конституции
СССР). Поскольку каждому государству присуща своя террито-
риальная организация Советов, правомерно подчеркнуть их обще-
союзную систему (ст. 89 Конституции СССР) и ее компоненты —
Советы народных депутатов союзных республик, в каждой из ко-
торых установлена (их Конституциями) «единая система органов
государственонй власти» (см., напр., ст. 85 Конституции РСФСР,
ст. 78 Конституции Эстонской ССР). В свою очередь самостоя-
тельным звеном (при наличии АССР в союзной республике) яв-
ляется единая система органов государственной власти автоном-
ной республики (см., напр., ст. 73 Конституции Карельской АССР).
Получаются, таким образом, три взаимосвязанных разновидности
систем Советов народных депутатов, вытекающих из характера
национально-государственного (федеративного) устройства
в СССР. При этом ярко прослеживается (в отличие от буржуаз-
ных государств) единство центральных и местных органов: состав-
ным элементом любой (общесоюзной, республиканской) системы
Советов является соответствующий единый комплекс местных ор-
ганов государственной власти.
В Конституции СССР, в самостоятельном разделе «Советы на-
родных депутатов и порядок их избрания» обозначено их един-
ство, установлены принципы, формы взаимоотношений Советов
с другими органами и т. д. Это характерно и для Конституций
республик (см., напр., ст. 85—103 Конституции РСФСР, ст. 73-91
Конституции Тувинской АССР). При таком подходе целостным
объектом конституционного регулирования служит соответствую-
щая система Советов народных депутатов. Входящие же в нее
местные органы государственной власти урегулированы с конкрет-
ной системой. Например, нормы о том, что Советы избирают по-
стоянные комиссии, создают исполнительные и распорядительные,
а также другие подотчетные им органы (ст. 91 Конституции
СССР), что выборы депутатов в Советы производятся на основе
всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании (ст. 95 Конституции СССР) в равной мере распро-
страняются и на местные Советы. Конституционные (иные) пра-
вовые установки как нельзя лучше подчеркивают соотношение
территориальной организации с устройством Советов: они явля-
ются материальной основой законодательства (в данном случае
конституционного) и как система предопределяют целостность со-
держания правовых норм; в свою очередь конституционное,
1 См., напр. Кудрявцев В. Правовая система и укрепление социалистиче-
ского общества.— Коммунист, 1981, № 7, с. 69—79; Система советского зако-
нодательства. М, 1980, с. 60, 70.
13
а также специальное законодательство как бы отражает (рефлек-
сирует) систему Советов народных депутатов.
Местные Советы служат объектом конституционного регули-
рования не только в рамках конкретной системы Советов, но и
обособленно. В главе 19 Конституции СССР «Местные органы
государственной власти и управления» (6 статей) дан перечень
звеньев местных Советов, зафиксированы их функции, полномочия
и т. д. Объемнее, и опять же обособленно, такие вопросы закреп-
лены в Конституциях союзных (автономных) республик.
Таковы некоторые черты конституционного регулирования ме-
стных Советов народных депутатов. Сочетание общего и отдель-
ного (специфичного) —характерная его особенность.
Конституция СССР 1977 г., воплотившая в себе ленинские идеи
о Советах, установки съездов партии, ее Центрального Комитета1,
будучи правопреемником всего лучшего в законодательстве об ор-
ганах власти, дала начало новому этапу в их работе2, а следо-
вательно, и в правовом обеспечении местных Советов в условиях
совершенствования развитого социализма в СССР. Стимулирован-
ное положениями Конституций, планированием законодательных
работ3, ставшем нормой правотворческой деятельности общена-
родного государства, активное совершенствование законодатель-
ства о местных Советах шло двумя взаимосвязанными магист-
ральными направлениями: установлением новых правовых норм
и приведением в соответствие с конституционными законоположе-
ниями норм, изданных до середины 70-х гг. В результате сложи-
лась и служит обществу, государству развитая, довольно разветв-
ленная множественность законодательных предписаний, опреде-
ляющих в единстве с конституционными нормами полный статус
местных Советов народных депутатов. Ленинский курс политики
КПСС увенчался значительным успехом: организация и деятель-
ность местных Советов всесторонне урегулирована новейшим за-
конодательством.
Литературные источники упоминают свыше десятка оснований,
по которым группируются (классифицируются) рассматриваемые
правовые нормы. Их различают по: издающим органам; форме
государственных предписаний (конституции, законы, подзаконные
акты); характеру юридического воздействия (обязывающие, за-
прещающие, уполномачивающие) и др.
Разберем некоторые вопросы о нормах.
Вначале отметим довольно широкий круг органов, призванных
осуществлять правовое обеспечение органов местной власти: вер-
ховные советы и их президиумы, советы министров, а также мест-
ные органы власти и управления. Обычно нормы, акты, затраги-
вающие интересы местных Советов, исходят от определенного ор-
1 Подробнее см.: Лукьянов А. Жизненность идей Ленина о Советах.—
Коммунист, 1980, № 1.
2 См.: Материалы XXVI съезда КПСС. М., 1981, с. 64.
3 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 51, ст. 764; Ведомости
Верховного Совета РСФСР, 1978, № 28, ст. 752.
14
гана, хотя известны и другие варианты (например, совместные
постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР и т. д.)1.
Весьма разнообразны формы правового воздействия на мест-
ные Советы. О Конституциях уже говорилось. Следующие по зна-
чимости нормативно-правовые акты, как правило, содержащие
(в той или иной мере) нормы об упомянутых органах — «Основы
законодательства Союза ССР и союзных республик» (например,
о браке и семье, о здравоохранении и др. — всего более полутора
десятков). Не менее важны «Закон», «Кодекс» (в частности, об
административных правонарушениях) 2, «Указ», «Постановление»,
«Положение», «Правила», «Примерные правила», «Инструкция».
Правотворческую деятельность осуществляют в данной сфере не
только высшие, но и местные органы государственной власти и
управления3.
Анализ государственных предписаний свидетельствует о нали-
чии двух главных видов юридических актов: совсем не имеющих
и, наоборот, содержащих нормы о местных Советах. Однако и
последние правовые документы также неоднозначны. Одни из них
лишь частично, в меньшей или большей мере, затрагивают ин-
тересы местных Советов. Например, «Основы»: о браке и семье
(ст. 24, 26), о труде (ст. 104), о недрах (ст. 11, 44), о судоустрой-
стве (ст. 18, 21, 22), земельные (ст. 6, 24, 26, 27) 4 и т. д.
Другие нормативно-правовые акты преимущественно или пол-
ностью посвящены местным Советам, их органам, депутатам. Про-
филирующими в данном случае являются «Закон», «Указ», «Поло-
жение», исходящие от высших органов государственной власти
и управления СССР и республик. В Собрании действующего за-
конодательства СССР помещены 210 актов (в том числе законов,
указов) и частей актов, относящихся к местным Советам5. При-
мерно такое же количество законов издано в республиках об этих
органах.
Итак, законодательство о местных Советах народных депута-
тов складывается из огромного множества конституционных поло-
жений, а также норм законов и подзаконных актов. В литературе
обосновывается мысль о выделении его в самостоятельную от-
расль советского законодательства6.
Правовые нормы (в частности о местных Советах), как бы
множественны и разнохарактерны они не были, скреплены общими
принципами. Гарантией целенаправленного правового воздействия
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 13, ст. 436; СП СССР,
1984, № 15, ст. 9, № 18, ст. 104—106.
2 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1984, № 27, ст. 909.
3 См., напр., Нормативное регулирование деятельности местных Советов.
Киев, 1982, с. 33.
4 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 39, ст. 643, № 42,
ст. 696; 1980, № 3, ст. 42, №1 27, ст. 545; 1982, № 19, ст. 318.
Б См.: Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представи-
тельных органах власти. М., 1978, с. 333.
6 См., напр., Советы народных депутатов: правовые вопросы организации и
деятельности. Киев, 1981.
15
на органы местной власти является обеспечение «единства закон
дательного регулирования на всей территории СССР», ocvnipe-rn*
ляемое Союзом ССР (ст. 73 Конституции СССР).
Наиболее емким объектом законодательства об органах госу-
дарственной власти является общесоюзная система Советов. Это
характерно, в частности, для постановлений Верховного Совета
СССР, а также его Президиума, принимаемых по самым различ-
ным вопросам. При такой правовой регламентации всей системы
Советов, естественно, затрагиваются интересы и ее местных
звеньев.
Несколько иными, но также учитывающими интересы обще-
союзной системы Советов, являются, образно говоря, приемы
«выборочного» правового регулирования, при котором общенарод-
ное государство воздействует на определенную сторону характе-
ристики органов государственной власти. Это достигается такими
формами актов, как, скажем, Закон СССР «О статусе народных
депутатов в СССР», Указ Президиума Верховного Совета СССР
«Об организации работы с наказами избирателей». Упомянутые
примеры подчеркивают практику законодательного воздействия на
местные Советы через всю систему органов государственной вла-
сти СССР. Подобная практика характерна для союзных, автоном-
ных республик.
Самостоятельным направлением правотворчества в СССР яв-
ляется специализированное законодательство о местных Советах.
Его характерные черты: причастность к правовому регулированию
высших, а также местных органов государственной власти; широ-
кое использование, наряду с «Законом», «Указом», «Постановле-
нием» 1, таких форм актов, как «Положение, «Регламент»; боль-
шое разнообразие юридических приемов правового воздействия на
местные Советы народных депутатов.
Наиболее общие характеристики рассмотренного законодатель-
ства подчеркивают его системные начала, возможные приемы ис-
следования этого института. Воспользуемся суждением о местных
Советах как о материальной основе правового регулирования.
Сделаем это в плане не только их системы, но и ее отдельных
компонентов.
Начнем с «элементарных частиц», выделим в качестве объекта
правового регулирования местный Совет народных депутатов.
Точнее — конкретный (именной) орган власти с соответствующими
нормативными установками. Подтверждает сказанное Закон Союз-
ной республики об автономной области, почти полностью посвя-
щенный ее Совету народных депутатов 2, и «Регламент Ленинград-
ского городского Совета народных депутатов».
Самостоятельным объектом законодательства является и оп-
ределенное звено органов государственной власти на местах. Об
1 См., напр., Ведомости Верховного Совета СССР, 1984, № 12, ст. 173,
№ 13, ст. 187; СП РСФСР, 1984, № 1, ст. 1.
2 См., напр., Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1981, № 49, ст. 1663.
16
этом свидетельствуют, в частности, Указ Президиума Верховного
Совета СССР «Об основных правах и обязанностях районных Со-
ветов народных депутатов», республиканские законы об этих ор-
ганах, Закон РСФСР об автономных округах (значительной своей
частью обращенный к их Советам) L
Итак, два вида объектов правовой регламентации. Дело, разу-
меется, не в различиях терминологии — «именной Совет» или «оп-
ределенное звено», а в конкретных «привязках» правовых норм,
правовых актов к органам власти, что позволяет предметно ис-
следовать нормативно-правовой материал. Конечно, не обходится
и без исключений. Полномочия краевых, областных Советов рас-
пространены на Московский и Ленинградский городские Советы,
что свидетельствует об обращении правовых норм одновременно
к звеньям местных органов власти и конкретным их адресатам —
Московскому, Ленинградскому Советам2.
Обращение одного юридического акта одновременно к двум ви-
дам местных Советов обусловлено спецификой административно-
территориального устройства. В РСФСР при девятизвенном ком-
плексе (край, область, автономная область и округ, район, город,
район в городе, поселок, сельсовет) едиными законами охвачены
поселковый и сельский, городской и районный в городе, краевой
и областной Советы народных депутатов. В Белорусской ССР
с ее делением на области, районы, районы в городе, города, по-
селки и сельсоветы урегулированы в единстве поселковый и сель-
ский, городской и районный в городе Совет, а остальные звенья —
раздельно. В Украинской ССР лишь городской Совет и районный
в городе охвачены едиными законами, тогда как другим звеньям
местных органов власти посвящены отдельные законы республики.
Для автономных республик типично объединение в один объект
правового регулирования городского и районного в городе, посел-
кового и сельского Советов. Только районный орган власти яв-
ляется самостоятельным предметом законодательного регулиро-
вания.
Местные^Советы — есть органы государственной власти с при-
сущими им порядком формирования, структурой, компетенцией,
организацией деятельности. В этом смысле хотелось бы отметить
тенденцию законодательного группирования (объединения) пред-
метов правового регулирования. Назовем для примера единый за-
кон союзной (автономной) республики — о выборах в местные Со-
веты, о порядке отзыва депутатов, единое самостоятельное поло-
жение — о постоянных комиссиях местных Советов, о депутатских
группах и депутатских постах, о сельских сходах, о порядке ре-
шения вопросов административно-территориального устройства
РСФСР и др.3 К комплексным относится и Закон СССР, опреде-
г См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 49, ст. 795, 797; Ведо-
мости Верховного Совета РСФСР, 1979, № 32, ст. 785; 1980, № 48, ст. 1594.
2 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1980 № 27. ст -59'R 527.
3 См., напр., Ведомости Bepxotttiuiu CUBHl'U РСфсР, 1979, № 32, ст. 784,
№ 51, ст. 1273; 1981, № 28, ст. 97& 1982, № 1 волгогфЗаредй 19, ст. 58 Г, № 27,
ст.;942; 1984, № 32, ст. 1101; 1982, >6 З^двуд^Ьенный университет
2 Зак. 94 | БИБЛИОТЕКА
ИН В. №—-------------
17
ляющий основные полномочия Советов народных депутатов крае-
вых, областных, автономных областей и округов1.
В последние годы, особенно после выхода в свет Конституции
СССР 1977 г., значительно усилилась деятельность по разработке
единых Положений об отделах и управлениях исполкомов местных
Советов, утверждаемых центральными органами республик.
Выше подчеркнуты состояние и отдельные тенденции совер-
шенствования текущего законодательства о местных Советах на-
родных депутатов: постоянное пополнение новейшими нормами;
комплексный подход к ряду вопросов; усиление централизован-
ных начал в этой сфере правотворчества общенародного госу-
дарства; наличие законодательных актов, включающих три взаи-
мосвязанных комплекса правовых норм об этих органах — только
Союза ССР; СССР и республик; только республик. Все это спо-
собствует эффективному правовому регулированию местных Со-
ветов и, значит, возрастанию роли в современных условиях.
§ 2. Законодательное развитие компетенции
местных Советов
Компетенция, по единодушному мнению ученых, непременный
признак и важнейший элемент правового статуса Советского госу-
дарства и его органов. От того, насколько четко она определена,
в значительной степени зависит положение государственных орга-
нов и одновременно целесообразное «разделение их труда», а зна-
чит, повышение ответственности каждого звена механизма госу-
дарства в осуществлении управленческих функций. В. И.. Ленин
уделял этим вопросам постоянное внимание и неоднократно под-
черкивал необходимость юридически точнее формулировать пол-
номочия органов2.
Компетенция государственного органа трактуется учеными не-
однозначно. В частности, правомерно мнение, что компетенция
определяется как система государственно-властных, полномочий
органа, его права и обязанности решать (вопросы определенного
круга или принимать участие в их решении (путем разработки
проекта решения, заключения к нему и т. д.) 3. Это в одинаковой
степени присуще местным Советам народных депутатов.
Компетенция местных Советов народных депутатов являете
категорией сложной, комплексной. Как научное понятие употреС
ляется в двух главных значениях — социально-политическом
юридическом.
В социально-политическом смысле компетенцию можно ион
мать как определенный объем (рамки, пределы) осуществлен
власти на местах с точки зрения практической возможности
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 13, ст. 436.
2 См., напр. Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 36, с. 316, т. 45, с.
3 См.: Органы Советского общенародного государства. NL, 1979, с. 4
Советы народных депутатов (конституционные основы организации и де
ности). М., 1981, с. 142.
18
стия населения в управлении делами общенародного государства,
в решении его ближайших и перспективных задач. А такие воз-
можности очень широки. По Конституции гражданин СССР имеет
право участвовать в управлении государственными и обществен-
ными делами, вносить в государственные органы и общественные
организации предложения об улучшении их деятельности, крити-
ковать недостатки в работе. Местные Советы служат надежным
гарантом реализации конституционных прав граждан, важнейшим
каналом расширения и углубления социалистического народовла-
стия. М. И. Калинин отмечал, что организация власти на местах —
один из кардинальнейших вопросов советского строительства1.
Поскольку общественные отношения, связанные с рассматри-
ваемой компетенцией, урегулированы советским правом, мы гово-
рим о ней в юридическом смысле.
Законодательное развитие компетенции местных Советов про-
является в расширении их правовых возможностей, улучшении
структуры (в частности, путем повышения значимости исключи-
тельной компетенции), более четком разграничении предметов ве-
дения между выше и нижестоящими органами власти, усилении
системных начал компетенции местных Советов2.
Расширение компетенции — магистральное направление совер-
шенствования правового статуса местных Советов, поскольку оно
обеспечивает развитие и углубление их полновластия. Обусловлен-
ная объективными тенденциями — возрастанием масштабов госу-
дарственного, хозяйственного и социально-культурного строитель-
ства в СССР — компетенция этих органов (волей законодателя) по-
стоянно поддерживается на уровне задач, выдвигаемых жизнью.
И чем шире, динамичнее социально-экономические и иные сози-
дательные процессы в СССР, тем настоятельнее потребность в воз-
растании роли местных Советов на подведомственной территории
и, следовательно, в расширении их компетенции.
Новые Советские Конституции, регламентируя компетенцию
государственных органов, обозначили ее по-разному: «пределы
полномочий», «правомочны», «имеют право», «вправе», «отнесен-
ные к ведению», «пределы компетенции». В специальном законода-
тельстве о местных Советах, изданном до принятия Конституции
СССР 1977 г., употреблялись термины «основные права и обязан-
ности», «права и обязанности», а после 1977 г. — «компетенция»,
«полномочия». Дело, конечно, не столько в терминологии (хотя
и здесь важна четкость), сколько в самой сути вопроса — законо-
дательном развитии компетенции органов государственной власти
на местах.
Компетенция местных Советов в концентрированном виде за-
креплена в конституциях. Познать ее можно лишь в комплексе,
^ Калинин М. И. Вопросы советского строительства. М., 1958, с. 238.
2 См. также Конституционные основы государственного строительства. Сверд-
ловск, 1981, с. 105—113.
2* ! 19
то есть «в увязке» конституционных положений о всей системе
Советов народных депутатов, а также о ее местных звеньях.
Конституция СССР исходит из того, что Советы народных де-
путатов непосредственно и через создаваемые ими органы руко-
водят всеми отраслями государственного, хозяйственного и соци-
ально-культурного строительства (ст. 93). Местные Советы, яв-
ляясь составными элементами единой общесоюзной системы орга-
нов государственной власти, также испытывают влияние консти-
туционных норм, но применительно к своему месту в государст-
венной организации. А оно, с точки зрения компетенции местных
Советов, конституциями четко определено. Как полновластные го-
сударственные органы на своей территории они «решают все во-
просы». Подчеркнуты пределы распространения полновластия и,
значит, компетенции этих органов («местного значения»), двуеди-
ная ее направленность («исходя из общегосударственных интере-
сов и интересов граждан, проживающих на территории Совета...»).
Отметив, что местные Советы руководят «государственным, хо-
зяйственным и социально-культурным строительством», конститу-
ции не применили к ним общей для всех Советов нормы — «всеми
отраслями», чем подчеркнули наличие на территории местных Со-
ветов отраслей экономики, подчиненных в первую очередь высшим
органам государственной власти и управления республик и тем
более Союза ССР.
Содержание конституций подтверждает и другие направления
расширения компетенции местных Советов: наделение их коорди-
национными и контрольными полномочиями в отношении пред-
приятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения,
правом участия в обсуждении вопросов местного, республикан-
ского, общесоюзного значения и т. д. Все это приводит к выводу
о наличии у местных Советов широких конституционных возмож-
ностей для эффективного государственного руководства на подве-
домственной территории. Положение Программы КПСС — «они
будут окончательно решать все вопросы местного значения»1 — по-
лучило конституционное воплощение. Развернутая характеристика
конституционных норм о компетенции местных Советов дана в те-
кущем (специальном) законодательстве. Расширение, четкое обо-
значение компетенции органов власти с целью возрастания их
роли в руководстве государственным, хозяйственным и социаль-
но-культурным строительством — основная идея законодательства.
По действующему законодательству «шкала» компетенции
местных Советов весьма объемна и включает в себя несколько
десятков «укрупненных» групп полномочий. Они существенны
в области планирования, материально-технического снабжения,
учета и отчетности, бюджетно-финансовой работы в осуществле-
нии мероприятий по проведению единой 'политики цен. Руковод-
ство промышленностью, строительством, градостроительством,
архитектурой, планировкой и застройкой, дорожным хозяйством
1 КПСС в резолюциях... Т. 8, с. 275.
20
(строительством), транспортом и связью также отнесены к сфе-
рам их деятельности. Местные Советы призваны заниматься сель-
ским хозяйством, заготовками, землепользованием, водопользова-
нием, лесным хозяйством, использованием недр, промысловым хо-
зяйством, охраной природы и рациональным использованием при-
родных ресурсов.
К заботам местных Советов законодательством отнесены также
жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство, торговля, об-
щественное питание и бытовое обслуживание населения и т. д.
Расширенная компетенция местных Советов нацеливает их на уг-
лубленное руководство хозяйственным строительством и, следова-
тельно, на активное осуществление хозяйственно-организаторской
функции Советского общенародного государства.
Таким образом, одним из основных регламентированных направ-
лений деятельности местных Советов, на что ориентируют соответ-
ствующие правовые документы \ является руководство хозяйст-
венным строительством.
В условиях развитого социализма важная роль принадлежит
социально-культурному строительству. Местные Советы полно-
мочны руководить, например, народным образованием и наукой,
культурно-просветительной работой и искусством, здравоохране-
нием, физической культурой и спортом. К ведению этих органов
отнесена деятельность в области организации труда, использова-
ния трудовых ресурсов, подготовки кадров, социального обеспе-
чения.
В. И. Ленин подчеркивал, что продовольствие, крупная местная
промышленность и т. д. тесно связаны и требуют постоянного со-
гласования. «Ведомственное» же разделение труда приносит вред
и места должны выработать приемы успешной борьбы с этими
недостатками1 2. Ныне ленинская идея воплощена в законодатель-
ном регулировании координационных полномочий местных Сове-
тов, значение которых особенно возросло после постановлений ЦК
КПСС об улучшении работы этих органов3. А обусловлены такие
полномочия необходимостью сочетания отраслевого и территори-
ального принципов в управлении хозяйством, следовательно, со-
гласования на соответствующей территории деятельности всех
предприятий, учреждений и организаций, в том числе вышестоя-
щего подчинения. При этом подчеркнем, что координационные пол-
номочия распространяются не только на хозяйственную, но и со-
циально-культурную сферы4.
Для социалистического строительства в нашей стране харак-
терно возрастание масштабов созидания. Это все в большей сте-
1 См., напр. Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 13, ст. 436.
2 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 43,( с. 278—279.
3 См., напр. КПСС в резолюциях... Т. 10, с. 331. .
4 См., напр. Роль местных Советов в экономическом и социальном разви-
тии городов. М., 1983, с. 121.
21
пени требует претворения ленинской идеи 1 о комплексном подходе
к решению таких задач. В Конституции СССР записано: «в пре-
делах своих полномочий местные Советы народных депутатов
обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие
на их территории» (ст. 147).
Организационно-правовой формой комплексного решения та-
кой проблемы является социально-экономическое планирование,
обеспечиваемое местными Советами.
Комплексность развития подведомственной местным Советам
территории означает, прежде всего, соблюдение сбалансированных
пропорций производственной и непроизводственной сфер, проведе-
ние природоохранительных мер, рациональность застройки терри- к
тории, согласование строительства промышленных предприятий I
с наличием трудовых ресурсов и др. Так, в плане экономического I
и социального развития Ленинграда на 1984 г. значатся основные f
показатели по промышленности, торговле и общественному пита-
нию, транспорту и связи, здравоохранению, жилищно-коммуналь-
ному хозяйству, охране природы и др. Согласно бюджету г. Ле-
ниндграда, на тот же год предусматриваются расходы на сумму
более одного миллиарда рублей, в том числе около 50% на город-
ское хозяйство.
Сошлемся и на практику планирования в Бокситогорском рай-
оне Ленинградской области. Большинство разделов проекта плана
эндемического и социального развития района на одиннадцатую
пятилетку всесторонне рассматривалось на совещаниях партийно-
хозяйственного актива. Внедрение, в частности, мероприятий по
разделу плана «Развитие науки и техники» предполагает сокра-
щение к 1985 г. применения ручного труда на 11%, увеличение
производства товаров массового спроса почти на 10%', а товаров
культурно-бытового назначения—на 73% и т. д. Комплексное эко-
номическое и социальное планирование — важнейшее условие по-
вышения благосостояния советских людей. Наряду с руковод-
ством хозяйственной и социально-культурной сферами, местные
Советы призваны осуществлять деятельность в области государ-
ственного строительства. Организация выборов в Советы, подго-
товка необходимых материалов к награждению государственными I
наградами, совершенствование оборонной работы, обеспечение со-
циалистической законности на подведомственной территории —
сферы деятельности местных Советов.
Выше говорилось о роли Конституций и специального законо-
дательства в расширении компетенции рассматриваемых органов.
Однако нельзя забывать и о множестве других правовых актов
(«Основы», «Закон»...), в той или иной мере регламентирующих
эти вопросы. Правовые нормы обусловлены потребностями разви-
того социализма, постоянно совершенствуются, что способствует
расширению компетенции местных Советов.
1 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т 43, с. 234; Материалы XXVI съезда
КПСС. М., 1981, с. 137. » к
22
Сделаем некоторые выводы. Во-первых, местные Советы на-
делены объемной, постоянно расширяемой компетенцией. Этот
процесс характеризуется не только количественной стороной — уве-
личением объемов компетенции, но и качественной — углублением
ее содержания, усилением системных начал (тенденций) в зако-
нодательном развитии компетенции, что достигается в том числе
постоянным совершенствованием юридической техники. Во-вторых,
наличие широких полномочий предполагает усиление организа-
торской деятельности местных Советов в массах. Здесь предстоит
решить целый ряд задач. Прежде всего, необходимо дальнейшее
повышение роли партийного руководства Советами в реализации
ими своей компетенции. Речь идет о решении коренной проблемы —
говоря словами В. И. Ленина — как разделить и как соединить
задачи Совета и задачи партии \ что вновь с особой силой было
подчеркнуто на апрельском (1984 г.) Пленуме ЦК КПСС. Пред-
стоит постоянно совершенствовать организационно-массовую ра-
боту местных Советов, устранять всякое дублирование1 2, повышать
ответственность этих органов за порученное дело. Наличие огром-
ного потенциала Советов и эффективная его реализация в про-
цессе организаторской работы — призваны способствовать возра-
станию их роли в социалистическом строительстве3.
§ 3. Законодательное развитие форм
организации и деятельности местных Советов
Компетенция местных Советов народных депутатов представ-
ляет собой своеобразный потенциал возможных действий. Соеди-
ненная же с практикой социалистического строительства она прев-
ращается в основной фактор решения заложенных в компетен-
ции возможностей, то есть в инструмент служения народу. Это
имеет прямую связь с требованием В. И. Ленина о необходимости
не только точного определения компетенции органов, на что уже
обращалось внимание, но и совершенствования форм органи-
зационной деятельности Советов. По мысли В. И. Ленина, они яв-
ляются новым, высшим типом демократии, организацией самих
масс, не только сочетают в себе функции законодательной власти
и контроля за исполнением законов, но и непосредственно обес-
печивают исполнение законов. Ленинские идеи по вопросам ра-
боты Советов сохраняются и развиваются КПСС4.
Одним из важнейших средств реализации политики КПСС
в государственном строительстве является законодательство, в пер-
вую очередь, Конституции. Исходя из идеи всестороннего развития
1 См. Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 12, с. 61; Коммунист, 1984, № 6.
2 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1984, № 19, ст. 629.
3 Черненко К. У. Высокий гражданский долг народного контролера.—
Правда, 1984, 6 окт.
4 См., напр., Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 31, с. 109; т. 35, с. 63; т. 36,
с. 481; т. 37, с. 257; КПСС в резолюциях... Т. 2, М., 1970, с. 75—76, т. 7, с. 241,
т. 8, с. 275, 317. \
23
демократических начал в организации и деятельности Советов'
конституционными и иными нормами установлены не только их
компетенция, но и принципы, формы организаторской работы. Тем
самым подчеркнута взаимосвязь компетенции советских органов
с основными приемами и способами ее реализации.
Местные Советы народных депутатов — коллегиальные органы
общенародного государства, что гарантировано, прежде всего, Кон-
ституцией СССР. Например, подчеркнув мысль о сессии, как гляв-
ной организационно-правовой форме деятельности Советов, Кон-
ституция закрепила и ее гарантии: рассмотрение и решение на
сессиях важнейших вопросов, отнесенных к компетенции Советов
народных депутатов (разумеется, и местных); осуществление их
деятельности на основе коллективного, свободного, делового об-
суждения и решения вопросов и т. д. (ст. 91, 94 Конституции СССР).
Конституции республик, развивая положения Основного Закона
страны, установили, что местные Советы правомочны рассматри-
вать и решать на сессиях любые вопросы, отнесенные к их ве-
дению, подчеркнули наличие у этих органов -исключительных пол-
номочий (см., напр., ст. 141 Конституции РСФСР, ст. 123 Консти-
туции Башкирской АССР).
Таким образом, Конституции характеризуют местные Советы
как коллегиальные органы, что дает возможность наилучшим об-
разом осуществлять возложенные на Советы цели и задачи.
По мысли Ленина, {определяя цели и задачи, следует ду-
мать и о формах их реализации^ Регулируя сессию как главную
организационно-правовую форму деятельности Советов, обеспечи-
вая ее необходимыми гарантиями, законодатель ставит целью сде-
лать сессию действенным средством развития форм организацион-
ной работы местных Советов по укреплению связей с массами
повышению их социальной активности. Это вытекает из различ-
ных норм Конституции: местные Советы при решении вопросов
компетенции исходят «из интересов граждан, проживающих на
территории Совета»; рассматривают наказы избирателей, учиты-
вают их при разработке планов экономического и социального
развития, бюджета (ст. 146, 102); депутаты отчитываются перед
избирателями и о работе Совета (ст. 107) и т. д. Следовательно
Конституции свидетельствуют о широких возможностях органов
власти по реализации их компетенции.
Конституционные принципы всесторонне развиты в законах
о местных Советах. Характерно, что главы о компетенции этих
органов «соседствуют» с главами об организации их работы как
бы подчеркивая единство компетенции и форм ее реализации
В законах о местных Советах всех республик в сходной логиче-
ской последовательности зафиксированы следующие организацион-
ные формы: сессия местного Совета; исполнительный комитет-
постоянные и иные комиссии; депутат местного Совета; отделы и
управления исполнительного Комитета; участие населения в работе
1 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 20, с. 62—69; т. 41, с. 8—9.
24
местного Совета народных депутатов. В главе «Организация ра-
боты» определены пределы исключительной компетенции мест-
ного Совета народных депутате®
В законах довольно подробно регламентирована сессионная
деятельность: порядок подготовки и проведения сессий, форми-
рование повестки дня и др. В этой связи хотелось бы обратить
внимание на некоторые тенденции законодательного развития
форм организации и деятельности местных Советов.
Конституционно установлено, что сессии Верховного Совета
СССР, союзной, автономной республики состоят из заседаний
Совета, а также проводимых в период между ними заседаний
постоянных и иных комиссий (см., напр., ст. 112 Конституции
СССР, ст. 107 Конституции РСФСР, ст. 95 Конституции Карель-
ской АССР). Применительно к местным Советам таких установок
в Конституциях нет. Практика подтверждает, что и они действуют
по сходной схеме: сессия, то есть пленарное заседание Совета —•
деятельность постоянных и иных комиссий в период между
ними — вновь пленарное заседание Совета (кстати, такой поря-
док сессий Советов начал складываться в 50-е гг.) 1 2. Сессионная
форма как бы получает «второе дыхание», наполняется новым
содержанием.
Систематически расширяется исключительная компетенция
местных Советов (т. е. возрастает число вопросов, рассматривае-
мых только на сессиях). После принятия Конституций органы
власти были дополнительно наделены правом утверждать в сес-
сионном порядке Советы агропромышленных объединений, рас-
сматривать вопросы административно-территориального уст-
ройства 3.
Постоянное внимание уделяется углублению содержания по-
весток дня сессий, повышению их роли в осуществлении задач
социалистического строительства, усилению контрольной деятель-
ности Советов в отношении подотчетных органов, коллективном
поиске наиболее правильных решений4.
Законодательное развитие сессионной деятельности приносит
положительные результаты. Ежегодно местные Советы проводят
до 300 тысяч и более сессий5, постоянно расширяется и углубля-
ется содержание повесток дня (ежегодно рассматривается свыше
800 тыс. вопросов, из которых примерно треть касается хозяй-
ственного строительства). Развиваются демократические начала
путем активного привлечения народных масс, трудовых коллекти-
вов к подготовке и проведению сессий местных Советов.
1 См., напр., Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1980, № 48, ст. 1593.
2 См.’ напр., Заседание Верховного Совета Латвийской ССР четвертого со-
зыва, 4-я сессия. Стеногр. отчет, Рига, 1957.
3 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1982, № 23, ст. 407; Ведомости
Верховного Совета РСФСР, 1982, № 24, ст. 807, № 34, ст. 1271.
4 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1984, № 16, ст. 283; Ведомости
Верховного Совета РСФСР, 1984, № 19, ст. 629, № 22, ст. 701.
5 См., напр. Демократия в действии.— Советы народных депутатов, 1984,
№ 5, с. 79—81.
25
Работа проводится большая, но еще многое в ней было под-
вергнуто критике на апрельском (1984 г.) Пленуме ЦК КПСС.
Особенно это касалось недостаточной реализации огромного по-
тенциала Советов народных депутатов.
Сессия является главной, но не единственной формой органи-
заторской деятельности советских органов.
В работе свыше 300 тысяч комиссий принимают участие 80%
депутатов. Их разнопрофильная деятельность охватывает влия-
нием все стороны местной жизни (экономику, культуру, социаль-
ные процессы и др.). Постоянные комиссии в своей практической
деятельности способствуют реализации полномочий самих Сове-
тов Ч
Юридический статус постоянных комиссий наиболее полно вы-
ражен в законах республик о местных Советах и в специальных
положениях. Урегулированы порядок избрания, компетенция,
формы деятельности и документации постоянных комиссий, чем
подчеркнуты общие характеристики их правового положения.
Специфические черты деятельности прослеживаются, например,
на правовом регулировании постоянных комиссий поселковых и
сельских Советов народных депутатов. Так, заседания комиссий
проводятся «по мере необходимости», но «не реже одного раза
в два месяца», «не реже одного раза в квартал». Кворум заседа-
ний постоянных комиссий или вообще не урегулирован (например
Литовская ССР) или установлен, но неодинаково: «более поло-
вины состава комиссии», «не менее двух третей».
Постоянные комиссии, подчеркнуто в законах о городских,
районных в городах Советах создаются для обеспечения непрерыв-
ности и эффективности работы Совета (Украинская ССР и др.).
В Грузинской ССР определен порядок ответов на рекомендации
постоянных комиссий. Закон допускает, что член комиссии, не со-
гласный с ее решением, вправе защищать свои предложения на
сессии Совета, а также на заседании его исполкома. Между тем
исполнительный комитет неполномочен руководить постоянными
комиссиями, а призван лишь координировать их деятельность.
Всестороннее урегулирование статуса постоянных комиссий, на-
деление широкими возможностями подчеркивает их важную роль
как органов местных Советов. Задачи постоянных комиссий — уча-
стие в организаторской работе по практическому осуществлению
решений Совета, его исполкома, а также вышестоящих органов.
Будучи основными самостоятельными органами Советов1 2 постоян-
ные комиссии помогают депутатам вникать в существо вопросов,
выступать в качестве эффективного контролирующего инструмента
местных Советов и т. д. Подчеркнем также самостоятельный ха-
рактер деятельности постоянных комиссий. «Самостоятельный» не
в смысле «отчуждения» от иных органов, а в плане возможного
1 См.: Органы советского общенародного государства. М., 1979, с. 223.
Тютюнник Г. А. Постоянные комиссии местных Советов. Формы и метод
работы. М., 1979, с. 6—7.
26
выбора способов своих действий. Социалистическое строительство
диктует необходимость активно поддерживать и расширять взаим-
ные отношения комиссий с органами народного контроля, испол-
комом, его отделами и управлениями, поскольку они и комиссии —
органы Совета народных депутатов и призваны активно и ответ-
ственно содействовать реализации его компетенции.
Профиль комиссий разнообразен. Так, в сфере хозяйственного
строительства наряду с планово-бюджетными действуют комиссии
по промышленности; транспорту, дорожному строительству и связи;
строительству и промышленности строительных материалов; сель-
скому хозяйству; торговле и общественному питанию; жилищно-
коммунальному хозяйству и другие. Социально-культурное строи-
тельство представлено постоянными комиссиями по народному
образованию и культуре, здравоохранению и физической культуре
и спорту и др.
Ежегодно свыше 300 тысяч постоянных комиссий в лице их
представителей выступают на сессиях местных Советов с 350 тыс.
докладов и содокладов по самым разным вопросам. Комиссии
ежегодно готовят более 900 тыс. вопросов для заседателей испол-
нительных комитетов. Все это подтверждает жизнеспособность
постоянных комиссий. При правильном формировании их состава,
развитии инициативы они вносят заметный вклад в организатор-
скую деятельность местных Советов народных депутатов.
Самостоятельным структурным элементом местных Советов
являются исполкомы. Они, как и постоянные комиссии, — органы
Совета, состоящие из депутатов. Вместе с тем исполкомы по сво-
ему количеству (примерно в 6 раз) и особенно по численному со-
ставу уступают постоянным комиссиям. Депутаты Совета, входя-
щие в состав исполкома, не могут быть избраны в постоянные
комиссии. Уже этим как бы подчеркивается «нерушимость» содер-
жания контрольных функций постоянных комиссий в отношении
управленческого аппарата.
Согласно конституциям исполкомы являются «исполнительными
и распорядительными органами местных Советов», осуществляют
вместе с Советом его единую компетенцию. Законом установлено,
что исполком «вправе решать все вопросы, отнесенные к ведению
Совета». Однако законодатель не отождествляет местный Совет
(как орган государственной власти и с точки зрения его деятель-
ности) и исполком. Последний руководит государственным, хозяй-
ственным и социально-культурным строительством «на основе ре-
шений избравшего его Совета», вправе рассматривать вопросы,
«за исключением тех, которые должны решаться только на сессиях
Совета». Законодатель обеспечивает принцип единства компетен-
ции Совета и вместе с тем четко «размежевывает» ее между Со-
ветом — органом государственной власти и исполкомом, наделяет
последнего широкими правовыми возможностями в руководстве го-
сударственным, хозяйственным и социальножультурным строитель-
ством на территории соответствующего местного Совета, но в пре-
делах его компетенции.
27
Из сказанного вытекает еще одно важное положение. Выше*
стоящие (особенно исполнительно-распорядительные) органы до-
вольно часто наделяют исполкомы все новыми полномочиями, чем
«автоматически» расширяют и компетенцию местного Совета, ко-
торый и без того вправе решать все вопросы, отнесенные к пол-
номочиям исполкомов.
С учетом положения исполкома -в системе местного Совета на-
родных депутатов можно выделить основные аспекты его взаимо-
отношений: с Советом (например, в процессе подготовки и про-
ведения его сессий), с органами Совета, с предприятиями, учреж-
дениями и организациями, подчиненными и подконтрольными Со-
вету народных депутатов.
Начнем с правовых актов. Соответствующие документы, опре-
деляя те или иные очередные задачи, нередко адресуются одно-
временно разным органам. Примеры тому—акты Президиума
Верховного Совета СССР по вопросам укрепления государствен-
ной и трудовой дисциплины, о порядке рассмотрения предложе-
ний, заявлений, жалоб граждан1, имеющие отношение, в част-
ности, к постоянным комиссиям и исполкомам. В силу этого воз-
никает потребность в координации работы тех и других, поскольку
она позволяет устранить дублирование их деятельности, повысить
ее эффективность и т. д.
Известно, что постоянные комиссии осуществляют в возраста-
ющей степени не только контрольную, но и организаторскую функ-
цию. Соответственно усиливается роль исполкома в координации
деятельности постоянных комиссий соответствующего местного Со-
вета (именно такая функция возложена на исполком). Согласо-
вание работы комиссий в процессе реализации ими своих полно-
мочий, изучение и распространение лучшего опыта работы
и т. д. — забота исполкома. Координация при правильной ее ор-
ганизации есть надежный способ согласования (и, значит, «удвое-
ния», «утроения») усилий постоянных комиссий и деятельности
исполкома, его отделов и управлений. Путь, дающий возможность
повысить результативность советского строительства и способство-
вать преемственности в деятельности постоянных комиссий, Со-
вета народных депутатов в целом. При перевыборах действующий
Совет народных депутатов призван «довершить» дела Совета сво-
его созыва и передать эстафету «последующему»2.
Деятельность исполнительных комитетов местных Советов
весьма масштабна. Активное участие в подготовке сессий местных
Советов, координация деятельности их постоянных комиссий, ру-
ководство аппаратом управления, подведомственными и подконт-
рольными Совету предприятиями, учреждениями и организа-
циями— все это ложится на плечи исполкомов. Так, исполнитель-
ный комитет Ленинградского городского Совета народных депута-
тов и Президиум исполкома (в 1978—1982 гг.) в среднем еже-
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1983, № 25, ст. 375.
2 См.: Там же, 1980, № 11, ст. 190.
28
годно проводили до 50 заседаний, рассматривали около 2500 во-
просов, принимали примерно 850 решений, а также свыше 1600
распоряжений исполкома. В целях улучшения руководства эко-
номикой города, повышения эффективности планирования был об-
разован ряд отраслевых комплексов: «Промышленность», «Жи-
лищное хозяйство», «Коммунальное хозяйство», «Транспорт и
связь» и др. Это позволило устранить ряд организационных недо-
статков в руководстве городским хозяйством, повысить ответствен-
ность должностных лиц за выполнение поставленных задач.
Непременными участниками деятельности местных Советов, их
органов являются народные депутаты, правовое положение кото-
рых урегулировано (кроме законов республик о местных Сове-
тах) специальным (общесоюзным) Законом L Будучи полномоч-
ными представителями народа в Советах, депутаты являются пол-
новластными участниками сессий, активно 'привлекаются к работе
исполнительно-распорядительных органов, проводят огромную
работу с населением в избирательных округах.
В аппарат управления местных Советов, кроме исполкомов,
входят отделы и управления, важную роль которых отмечал
В. И. Ленин1 2. Перечень отделов и управлений3, их правовое поло-
жение, основанное на конституционных нормах, определены це-
лым рядом актов. Построенные по отраслевому и функциональ-
ному принципам отделы и управления расширяют возможности
управленческой деятельности местных Советов, их исполкомов.
Принципиальная особенность законодательства о местных Со-
ветах— привлечение к их работе общественности: различных ко-
миссий, самодеятельных организаций и т. д.
С^Таким образом, законодательство о местных Советах регла-
ментирует многие формы их организации и деятельности, чем спо-
собствует возрастанию роли органов власти на местах в руко-
водстве социалистическими преобразования!^^ •
Однако жизнь не стоит на месте. Динамичные тенденции в эко-
номическом базисе развитого социалистического общества с неиз-
бежностью ведут к (изменениям, порой существенным, в его над-
стройке, в том числе в юридической области. Поэтому проблема
постоянного развития советского законодательства щ^егда является
актуальной в научном и практическом отношениях. ’J__
Неразрывной составляющей правотворческого процесса в СССР
и, следовательно, наделенной его характерными признаками яв-
ляется законодательство о Советах народных депутатов всех
звеньев. Поскольку и ныне актуально ленинское положение о том,
что над развитием организации Советов и Советской власти при-
ходится неослабно работать4, рассматриваемое законодательство
будет постоянно совершенствоваться. Как и прежде происходить
это будет путем создания новых правовых норм, упразднения от-
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 17, ст. 277.
2 См., напр. Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 43, с. 338.
3 См., напр. Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1982, № 27, ст. 941.
4 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 36, с. 204.
29
живших, проведения систематизации предписаний Советской
власти.
Решению такой задачи служит правотворчество в СССР. Вы-
ражающее волю советского народа, направленное на достижение
целей развития советского общества, правотворчество есть орга-
низационно оформленная деятельность компетентных органов по
выявлению потребностей в нормативном правовом регулировании
общественных отношений и создании в соответствии с выявлен-
ными потребностями новых норм, замене и отмене действующих Ч
Главные пути правотворчества в Советском государстве на
ближайшую перспективу определены XXVI съездом КПСС, госу-
дарственными актами 1 2 3/С)но, как и в прошлом, хотя в меньших
масштабах, будет осуществляться за счет пополнения новыми
нормами, совершенствования прежних и ныне действующих, а
также углубления систематизации законодательства.
Проблемы систематизации законодательства, в частности о
местных Советах, активно исследуются учеными. Подвергаются
всестороннему анализу такие формы, как кодификация, консоли-
дация, инкорпорация, дается характеристика законодательных
актов и т. дА
Какие же направления будут определять дальнейшее совер-
шенствование нормативно-правовой базы местных Советов?
В основном те же, что и прежде, с приоритетом углубленной си-
стематизации рассматриваемого законодательства. С учетом
потребности планомерного и всестороннего совершенствования
развитого социализма в СССР, богатейшего опыта правотворче-
ской деятельности Советского государства (особенно в последние
десятилетия), наличия разветвленного законодательства о Сове-
тах, а также достижений науки по этим вопросам, практики фор-
мирования правового статуса органов власти в европейских со-
циалистических странах4, магистральным направлением дальней-
шего совершенствования систематизации законодательства о
местных Советах (наряду с иными ее формами) станет кодифи-
кация.
Кодификация законодательства представляет собой такую
форму систематизации, при которой законодатель, исходя из об-
щих принципов данной правовой системы, создает сводные нор-
мативно-правовые акты, охватывающие основные нормы какой-
либо отрасли законодательства. Именно такой путь является
конструктивным и, значит, перспективным направлением даль-
нейшего упорядочения (своеобразной «интенсификацией») рас-
1 См., напр. Научные основы советского правотворчества. М., 1981, с. 17.
2 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 64; Ведомости Верховного Совета
СССР, 1978, № 15, ст. 239; 1982, № 39, ст. 743; СП СССР, 1978, № 9, ст 60*
СП РСФСР, 1979, № 7, ст. 35. » • >
3 См., напр. Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских пред-
ставительных органах власти, с. 328; Теория государства и права. Л. 1982
с. 115. ’’ ”
4 См., напр. Германская Демократическая республика. М., 1979, с. 114—
176; Обзор Венгерского права. 1972, № 2, с. 49—72.
30
сматриваемого законодательства, его всестороннего совершен-
ствования и углубления. В теоретическом и практическом значе-
ниях это обусловлено целым рядом факторов.
Во-первых, кодификация — важная форма устранения множе-
ственности актов о местных Советах, несогласованностей норма-
тивных предписаний, имеющихся иногда в законодательстве, фор-
ма, дающая возможность восполнения пробелов в правовом регу-
лировании. На эти вопросы обращается специальное внимание в
соответствующих правовых документах Во-вторых, высокий уро-
вень развития законодательства, формирование общесоюзного и
республиканских сводов законов требуют подготовки кодифика-
ционных и других укрупненных актов. И в этом случае конструк-
тивным решением проблемы будет кодификация. В-третьих, сама
структура сводов законов с их специальной главой «Местные ор-
ганы государственной власти и управления» предполагает нали-
чие укрупненных (кодификационных) актов, чтобы избежать
«своеобразного множества» актов1 2. В-четвертых, необходимость
кодификации законодательства о местных Советах вызывается
тем, что подобные процессы наблюдаются в других отраслях за-
конодательства. Наконец, такая форма систематизации, несом-
ненно, сделает (кад-и издание Свода законов) 3 правовые нормы
о местных Советах |народных депутатов более доступными для ра-
ботников государственных органов, советских граждан. Все это
подчеркивает актуальную значимость кодификации законодатель-
ства о местных Советах народных депутатов с целью дальнейшего
совершенствования организаторской работы в массах.
Возможны различные формы кодификационных актов союз-
ного, союзно-республиканского и республиканского значения.
Хотелось бы выделить форму единого акта союзной республики
о местных Советах, названного, скажем, Закон РСФСР «О мест-
ных Советах народных депутатов РСФСР». Подобные примеры,
то есть урегулирование единым актом всех звеньев местных Сове-
тов республики или их структур, имеются и были рассмотрены.
Разумеется, структурное устройство единого (кодификацион-
ного) акта может быть различным. В данном случае оно мы-
слится из следующих последовательно расположенных компонен-
тов- «Раздел», «Глава», «Статья». Приведем (на примере
РСФСР) наименование некоторых разделов: Национально-госу-
дарственное и административно-территориальное устройство
РСФСР и основы организации и деятельности местных Советов
народных депутатов РСФСР; Выборы в местные Советы народ-
ных депутатов; Статус депутатов местных Советов народных де-
путатов; Общие задачи и компетенция местных Советов народных
депутатов; Особенности задач и компетенции местных Советов
народных депутатов; Сессии местных Советов народных депута-
1 См., напр, Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 15, ст. 239.
2 См., напр. Свод Законов РСФСР. Т. I. М., 1983.
3 См., напр. Сухарев А. Упрочение правовой основы социалистического
общества. — Коммунист, 1984, ^s 9, с. 66.
31
тов; Постоянные, иные комиссии местных Советов народных депу-
татов и организация их работы; Исполнительные комитеты мест-
ных Советов народных депутатов и организация их работы.
/таковы некоторые пути интенсивного развития законодатель-
ства о местных Советах. Постоянно совершенствуясь и тем самым
предъявляя к Советам все новые требования в деле улучшения
руководства местной жизнью, законодательство призвано выпол-
нять важную социальную функцию — активно способствовать воз-
растанию руководящей роли местных Советов государственным,
хозяйственным и социально-культурным строительством на под-
ведомственной территории. 1
Литература
В. И. Ленин, КПСС о Советской Конституции. М., 1979.
р. И. Ленин, КПСС о работе Советов. М., 1979.
О дальнейшем улучшении работы Советов народных депутатов. Постанов-
ление Пленума Центрального Комитета КПСС 10 апреля 1984 года.—Мате-
риалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 10 апреля 1984 года. М., 1984.
Черненко К. У. Высокий гражданский долг народного контролера.— Правда,
1984, 6 окт.
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Респуб-
лик. М., 1978.
Конституция РСФСР. М., 1978.
Закон СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов на-
родных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и авто-
номных округов». — Ведомости Верховного Совета СССР, 1980, № 27, ст. 526.
Указы Президиума Верховного Совета СССР: «Об основных правах и обя-
занностях районных Советов народных депутатов»; «Об основных правах и
обязанностях городских и районных в городах Советах народных депутатов»;
«Об основных правах и обязанностях поселковых и сельских Советов народных
депутатов». — Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 49, ст. 795, 796,
У97.
Закон СССР «О статусе народных депутатов в СССР». — Ведомости Вер-
ховного Совета СССР, 1979, № 17, ст. 277.
Законы РСФСР: «О краевом, областном Совете народных депутатов
РСФСР»; «О районном Совете народных депутатов РСФСР»; «О городском,
районном в городе Совете народных депутатов РСФСР», «О поселковом, сель-
ском Совете народных депутатов РСФСР». <—Ведомости Верховного Совета
РСФСР, 1979, № 32, ст. 785, 786, 787; 1980, № 48, ст. 1593.
Законы РСФСР об автономных областях и автономных округах. >— Ведо-
мости Верховного Совета РСФСР, 1980, № 48, ст. 1594; 1981, № 49, ст. 1663—
1967.
Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980.
Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представительных
органах власти. М., 1978.
Павловский Р. С. Законодательство о местных Советах депутатов трудя-
щихся. Харьков, 1975.
ОГЛАВЛЕНИЕ
Глава 1. Возрастание роли местных Советов народных депутатов в усло-
виях развитого социализма в СССР.............................. 3
Глава 2. Совершенствование законодательства о местных Советах как
средство повышения их роли в коммунистическом строительстве 9
§ 1. К истории развития законодательства о местных Советах . 9
§ 2. Законодательное развитие компетенции местных Советов . 1®
§ 3. Законодательное развитие форм организации и деятельности
местных Советов...............................................23
Литература............................................’ ’ ’ 32