В.Г.Ч EPHVXA
ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЦАРИЗМА с середины 50-х до начала 80-х гп XIX в.
63,3/W	V -----------
,	Шнмебт
^-ЧЛ АКАДЕМИЯ НАУК (1LX12_______
ИНСТИТУТ ИСТОРИИ СССР ЛЕНИНГРАДСКОЕ ОТДЕЛЕНИЕ
В. Г. ЧЕРНУХА
до начала XIX
ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЦАРИЗМА с середины 50-х 80-х гг.
в.
Ш. Г анелина
Под редакцией Р.
в к_JJ
ЛЕНИНГРАД «Н А У К А» ЛЕНИНГРАДСКОЕ ОТДЕЛЕНИЕ 1978
В монографии освещается политика самодержавия в области государственного управления в период, ограниченный рамками первой п второй революционных ситуаций, когда самодержавие стремилось сохранить политические и государственные позиции абсолютизма, делая вынужденные уступки буржуазному развитию в социально-экономической области. Автор показывает, что правительственная политика в области государственного управления свидетельствовала о неспособности самодержавия решить задачу приспособления архаичного государственного строя к развивающемуся капитализму.
Издание рассчитано на историков и специалистов в области истории государства и права.
10604-547
042 (02)-78
60-78
© Издательство «Наука», 1978
ВВЕДЕНИЕ
Работа посвящена исследованию внутренней политики царизма второй половины 50-х—начала 80-х гг. XIX в. Ее хронологическими рамками являются обострение внутреннего кризиса в середине 50-х гг. и начавшийся тогда же общественный подъем, переросший в конце 50-х гг. в революционную ситуацию, с одной стороны, п конец революционной ситуации, — отражение самодержавием примерно к середине 1882 г. второй волны революционного патиска — с другой.
Исследователь, занимающийся проблемами внутренней политики России этого периода, располагает, кроме общетеоретических положений марксизма-ленинизма, рядом работ и высказываний К. Маркса и Ф. Энгельса, содержащих анализ и оценку происходивших в то время событий, современниками которых они были и за которыми пристально следили. Для даппой работы наибольшее значение имеют те из них, где речь идет о факторах, воздействовавших па политику царизма, дается оценка положения в стране и предпринятых правительством Александра II преобразований, перспектив революционного взрыва, рассматриваются отношения между самодержавием и дворянством, дается объяснение истинных мотивов поведения дворянства.
Одним из важнейших факторов, повлиявших на внутреннюю политику самодержавия второй половины 50—60-х гг. XIX в. была Крымская война. Это неоднократно отмечалось К. Марксом и Ф. Энгельсом. Говоря, что война окончилась «позорным поражением» царизма,1 обнаружившим «гнилость ее социальной и политической системы»,2 К. Маркс (кстати, видевший'при этом и героизм народа, спасшего славной защитой Севастополя честь России, и успехи русской дипломатии па Парижском конгрессе 1856 г.3) находил аналогию в положении потерпевшей поражение России и разгромленной Наполеоном в 1806 г. Пруссии, правительство которой «почувствовало, что оно сможет спасти себя и страну только посредством великого социального возрождения
1 Маркс К. и Энгельс Ф. Сот., т. 12, с. 607.
2 Там же, т. 17, с. 520—521.
3 Там же, с. 521.
1*
3
(больших перемен)».4 Ф. Энгельс в 1858 г. отмечал, что Крымская война «уязвила гордость России»,5 и тем самым очень точно определил настроения, нашедшие свое отражение в рукописной и печатной литературе того времени. Тогда же он подчеркнул другое чрезвычайно важное обстоятельство, а именно, что Россия во время войны обнаружила слабость и отсталость даже в самой прочной части своей системы — в военном деле. «Вся ее (России,— В. Ч.) административная система в своей наилучшим образом организованной отрасли — в военной — потерпела полное банкротство и крушение. То дело, над которым Николай трудился дни и ночи в течение двадцати пяти лет, погребено под развалинами крепостных валов и бастионов Севастополя», — писал он.6
Считая обстановку, сложившуюся в результате поражения в Крымской войне, одппм из факторов, определивших политику реформ, основоположники марксизма более всего останавливались в этой связи па реформе крестьянской. Официальное объявление русским правительством намерения упразднить крепостное право и начавшаяся разработка условий его отмены были событиями такого значения, что К. Маркс посвятил этому две статьи 1858 г.: «Вопрос об отмене крепостного права в России»7 и «Об освобождении крестьян в России».8 В них поднимался, в частности, вопрос о причинах отмены крепостного права. Кроме целого ряда причин, связанных с Крымской войной, таких, как экономические тяготы, падение престижа правительства н необходимость укрепления его популярности, К. Маркс и Ф. Энгельс неоднократно отмечали и опасность крестьянских волнений.
«Симптомы войны крепостных крестьян внутри России... очевидны»,— писал К. Маркс в 1858 г.9 В частности, это обстоятельство, объяснял К. Маркс, заставило русское правительство решиться па отмену крепостного права. (Заметим, что крестьянские волнения или их возможная опасность были постоянным фактором правительственной политики и влияли на все пореформенное законодательство). Он неоднократно определял позицию самодержавия в этом вопросе как вынужденную. Оперируя широким историческим материалом, К. Маркс писал об общих закономерностях действий в этом отношении абсолютистских правительств: «Легитимные правительства Европы были в состоянии упразднить крепостное право только лишь под напором революции или в результате войны».10 И далее о России, оказавшейся в сходных («в результате войны») условиях: «Что касается Александра II, то вряд ли у него был выбор — будить или не будить спящую стихию».11
4 Там же, с. 520.
5 Там же, т. 12, с. 672.
0 Там же.
7 Там же, с. 605—608.
8 Там же, с. 692—701.
9 Там же, с. 520.
10 Там же, с. 606.
11 Там же, с. 607.
Вскрывая вынужденность действий Александра II, К. Маркс ею же объяснил и известные, идущие в разрез с общей линией правительственной политики попытки Александра I и Николая I решить крестьянский вопрос как предпринимаемые из «чисто государственных соображений», а «не по каким-либо мотивам гуманности».12 Ф. Энгельс и К. Маркс писали о вынужденности крестьянской реформыв сходных выражениях: «Александр II вынужден был... обратиться к идее освобождения крепостных» (Ф. Энгельс); 13 «Александр II был вынужден серьезно приняться за освобождение крестьян» (К. Маркс).14
Для исследуемой темы чрезвычайно важны те высказывания основоположников марксизма, которые касаются характера предпринятых вбО-егг. правительством Александра II реформ, являвшихся важнейшей составной частью всей внутренней политики. В 1870 г. К. Маркс, сравнивая реформы начала XIX в. в Прус-сип и реформы 60-х гг. в России, писал: «В обеих странах смелые социальные реформы были скованы и ограничены по своему характеру потому, что они были дарованы тропом, а нс (вместо того, чтобы быть) завоеваны народом. Тем не менее, произошли огромные социальные перемены, уничтожавшие худшие привилегии правящих классов и изменявшие экономическую основу старого общества».15 Из этого высказывания вытекает чрезвычайно важное для понимания всей внутренней политики Александра II и ее частностей обстоятельство — неприемлемость однозначной оценки как реформ этого времени вообще, так и всей внутренней политики в частности. При анализе и оценках правительственной политики рассматрпваемого времени всегда следует учитывать эту сложность, двойственность, противоречивость. Не только констатируя ограниченность и непоследовательность преобразований этого времени, по и объясняя их тем, что они являлись итогом октроиро-ванпя реформ, а не результатом революционного творчества масс, К. Маркс и Ф. Энгельс одновременно видели правительственную политику пореформенного двадцатилетия с ее буржуазными преобразованиями в ее резком отличии от феодально-крепостнической политики предшествовавшего периода. Еще в 1858 г., накануне первых преобразований, Ф. Энгельс писал, что в России после Крымской войны «была ослаблена цензура и предоставлена возможность для вежливой, благонамеренной и весьма почтительной в выражениях дискуссии; была разрешена даже легкая и учтивая критика действий чиновников. Существующая сейчас в России степень свободы дебатов считалась бы до смешного ничтожной в любой другой европейской стране, кроме Франции, но людям, знавшим николаевскую Россию, и это кажется огромным шагом
12 Там же.
13 Там же, с. 672 (курсив наш, — В. Ч.).
н Там же, с. 700 (курсив наш, — В. Ч.).
15 Там же, т. 17, с. 521.
5
вперед».16 В сочинениях и переписке К. Маркса и Ф. Энгельса часто отмечаются нс только крупные явления и процессы, но и отдельные факты, свидетельствующие о послевоенных и после-реформеппых сдвигах в обстановке в России. Так, в феврале 1870 г. К. Маркс в письме Ф. Энгельсу называл выход книги В. В. Берви-Флеровского «Положение рабочего класса в России» «удивптельг пым», «показателем какого-то перелома».17
Очень важны для исследуемой темы взгляды К. Маркса и Ф. Энгельса па русское самодержавие этого времени, на отношения его с русским дворянством. Осповоположники научного социализма неоднократно оценивали русскую государственную систему как «деспотизм», а Александра II — главу этой системы — как «деспота», вскрывая тем самым самое существо неограниченной монархии, сохранявшейся в России. В середине 70-х гг. Ф. Энгельс характеризовал русскую государственную систему как «царский деспотизм»18 и форму «такого азиатского деспотизма, о произволе которого мы на Западе даже не можем составить себе никакого представления, деспотизма, который пе только с каждым днем вступает вовсе более вопиющее противоречие со взглядами просвещенных классов, в особенности со взглядами быстро растущей столичной буржуазии, но который в лице нынешнего своего носителя сам запутался, сегодня делая уступки либерализму, чтобы завтра с перепугу взять их обратно, и таким образом сам все более и бо-ле« подрывает всякое к себе доверие».19 Констатируя сохранение существа государственной власти в России в форме «деспотизма», К. Маркс и Ф. Энгельс отмечали и то, что это деспотизм, существующий в новых условиях, определенным образом уже связанный в своих действиях и вынужденный проводить либеральные мероприятия, хотя и имеющий еще возможность «давать задний ход», отказываясь от проведенного. Разница между' деспотизмом Александра II и его предшественника была кратко выражена Ф. Энгельсом в словах о невозможности возвращения «к необузданному деспотизму царствования Николая».20 К. Маркс в 1858 г., упоминая обращение Александра II к дворянству с убеждениями в необходимости освобождения крестьян, видел уже в самом этом факте появление трещины в стене русского деспотизма. «Дворяне слушали эти речи с видом рабской покорности-, склонив головы, но в глубине души они чувствовали, что император, явившийся к ним говорить, убеждать, увещевать, осведомлять и угрожать, — это уже не прежний всемогущий царь, воля которого должна была заменять собой разум».21
16 Там же, т. 12, с. 672.
17 Там же, т. 32, с. 357.
18 Там же, т. 18, с. 544.
19 Там же, с. 548.
20 Там же, т. 19, с. 145.
21 Там же, т. 12, с. 698.
6
Разницу в приемах и мероприятиях политики русского деспотизма при Николае I и Александре II К. Маркс выводил не из характеров и взглядов этих русских самодержцев, как это делала еще много времени спустя и официальная, и либеральная историография, а пз изменившихся обстоятельств, диктовавших самодержавию иную тактику. «Сомнительно, — писал К. Маркс с началом разработки крестьянской реформы, — чтобы даже сам Николай, случись или- не случись Восточная война, был бы в состоянии дольше откладывать этот вопрос».22
Итак, «деспотизм», самодержавие Александра II, существовавшее в иных исторических условиях, пе изменив своей природы, изменило характер своей политики. К. Маркс и Ф. Энгельс неоднократно подчеркивали черты либерализма в политике Александра II — либерализма, вынужденного обстоятельствами, а потому и непоследовательного. К. Маркс еще в начале нового царствования (1858 г.) писал о знаменательном парадоксе поведения Александра II, заявлявшего о необходимости освобождения крестьян: «Поистине, мы живем в необычайное время! В 1846 г. римский папа выступает инициатором либерального движения; в 1858 г. русский деспот, настоящий самодержец всероссийский, декларирует права человека!».23 Через 20 лет, уже в самом конце царствования Александра II, Ф. Энгельс как бы подводил итоги русской внутренней политики, которую он характеризовал как «систему колебаний и нерешительности», как политику то делаемых, то забираемых обратно — целиком или наполовину — уступок. Такая политика, по словам Ф. Энгельса, была свидетельством внутренней слабости и недостатка «проницательности и воли» русского правительства.24
В правительственной политике 60-х—70-х гг. большую роль играли взаимоотношения самодержавия и дворянства, поскольку последнее — и поместное, и служилое — являлось социальной опорой самодержавия, п его поддержка обеспечивала в известной мере прочность системы. В изучаемый период взгляды самодержавия и дворянства по ряду вопросов правительственной политики расходились, оппозиционное движение дворянства являлось существенным компонентом «кризиса верхов» в революционных ситуациях.
К. Маркс и Ф. Энгельс, внимательно следившие за расстановкой классовых сил в России, анализировавшие революционные возможности и перспективы страны, оставили целый ряд важнейших замечаний и по этому поводу.
Не однажды они объясняли истоки дворянской оппозиционности этого периода, которые они видели в отмене крепостного права, воспрппятой большинством помещиков как нарушение их
22 Там же, с. 607.
23 Там же, с. 695.
24 Там же, т. 19, с. 145.
7
прав. «Сокращение доходов, уменьшение ценности их земельной собственности и серьезные ограничения политической власти, которой они привыкли пользоваться в качестве мелких самодержцев, вращающихся вокруг главного самодержца, — таковы непосредственные результаты, которые они предвидят, по на которые едва ли пойдут с большой охотой», — писал К. Маркс в статье «Вопрос об отмене крепостного права в России».25 Это нежелание дворянства поступиться своими правами вызвало сначала сопротивление крестьянской реформе, а затем породило и политические притязания дворянства, требование допустить их к участию в управлении страной, в определении правительственной политики. Тесную связь политической активности помещиков с реально нависшей над ними угрозой отмены их права на владение крепостными отмечал К. Маркс, вскрывая одновременно противоречивость этой позиции помещиков, оказывающихся в оппозиции к власти, наиболее полно отражающей именно их классовые интересы. В статье «Об освобождении крестьян в России» К. Маркс в связи с известным адресом петербургского дворянства, составленным А. П. Платоновым (который К. Маркс расценил как «своего рода „петицию о правах11»),26 писал: «Таким образом, русское дворянство в 1858 г., как и французское дворянство в 1788 г., провозгласило лозунг: Assembleo des Elats generaux плп — как говорят в Московии — Земский собор или Земская дума. Таким образом, в своих эгоистических стремлениях сохранить в целости устарелый социальный фундамент пирамиды, дворянство само нападает на ее политический центр тяжести».27 Для настоящей работы весьма важно также отмеченное К. Марксом расхождение во взглядах русского дворянства па целесообразность крестьянской реформы и формы ее проведения.28 Такая же разноголосица существовала и во взглядах русского дворянства вообще на проблемы государственного управления, на необходимые меры и масштабы государственных преобразований, и в среде правящей бюрократической верхушки в частности. Разобщенность дворянства, отсутствие у него стойких общих взглядов на потребности преобразования государственного управления создавали самодержавию дополнительные возможности маневрирования и сохранения своих прерогатив. Однако К. Маркс и Ф. Энгельс придавали определенное значение оппозиционным выступлениям русского дворянства, полагая, что распри самодержавия и дворянства могут явиться начальным этапом, толчком для революции в России. В конце 1858 г. К. Маркс писал: «... Александр II счел нужным созвать нечто вроде собрания нотаблей. Что, если это собрание явится поворотным пунктом в истории России? Что, если дворяне вздумают на
25 Там же, т. 12, с. 605—606.
20 Там же, с. 698.
27 Там же, с. 699. — Assembles des Etats generaux (франц.) —Собрание Генеральных штатов.
28 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т. 12, с. 605.
8
стаивать на своем собственном политическом освобождении как на предварительном условии всякой уступки царю в деле освобождения своих крепостных».29 В середине 70-х гг. Ф. Энгельс высказывался по этому поводу еще определеннее. Доказывая, что в Петербурге как столице «сочетаются все условия революции», он видел возможность того, что «эту революцию начнут высшие классы столицы, может быть даже само правительство, но крестьяне развернут ее дальше и быстро выведут за пределы первого конституционного фазиса».30
В. И. Лепин обращался к событиям второй половины 50-х— начала 80-х гг. XIX в. как к истории недавнего прошлого, насыщенного фактами, дающими материал и для теоретических построений и для политических выводов. В работах В. И. Лепина исследователь, занимающийся этим периодом русской истории, находит глубокий анализ событий и процессов, их оценку, периодизацию общественного движения и характеристику его течений, анализ внутренней политики самодержавия и объяснение истинных целей этой политики, характеристику причин и мотивов буржуазных реформ и оценку их сущности, портреты государственных и общественных деятелей и многое другое. Кроме многочисленных отдельных обращений В. И. Ленина к событиям того времени, постоянно встречающихся в разных его работах, им был написан целый ряд статей, специально посвященных этому периоду: «Гонители земства и Аннпбалы либерализма», «Памяти Герцена», «Рабочая партия и крестьянство», «Пятидесятилетие падения крепостного права», «По поводу юбилея», «„Крестьянская реформа" и пролетарски-крестьяпская революция».
Кратко остановимся лишь на тех ленинских характеристиках, которые имеют принципиальное значение для понимания истоков, характера и существа правительственной политики третьей четверти XIX в.
Для данной работы важна отмеченная В. И. Лениным связь результатов Крымской войны с последующей политикой русского правительства.
«Крымская война показала гнилость и бессилие крепостной России», — писал он.31 Бессилие и гпилость крепостной России стали очевидны не только передовой России (ей эта отсталость была видна уже давно, что и проявилось в восстании декабристов, создании общества петрашевцев, выступлениях А. И. Герцена и Н. П. Огарева), не только либеральной части общества, по и самому русскому самодержавию. «Отмена крепостного права была проведена не восставшим народом, — объяснял В. И. Ленин особенности крестьянской реформы, — а правительством, которое после поражения в крымской войне увидело полную невоз
29 Там же, с. 608.
30 Там же, т. 18, с. 548.
31 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 20, с. 173.
9
можность сохранения крепостных порядков».32 Это ленинское высказывание можно распространить и на всю политику правительства 60-х гг., важнейшей пастью которой были буржуазные преобразования, потому что правительственная программа, складывавшаяся во второй половине 50-х гг. под влиянием Крымской войны, предусматривала и реформу суда, и реформу налоговую, и создание земского самоуправления, и преобразование армии. Крестьянская реформа была лишь признана первоочередной.
Один из вопросов, который неизменно возникает перед исследователем внутренней политики этого времени, это вопрос о том, почему самодержавие, выросшее на феодальном базисе и теснейшим образом с ним связанное, выступает инициатором проведения буржуазных преобразований, разрушающих этот социально-экономический базис, т. е. свое собственное основание. Ответ па этот вопрос был сформулирован В. И. Лениным также применительно к крестьянской реформе, которой он занимался особенно много. «„Великая реформа11 была крепостнической реформой и нс могла быть иной, ибо ее проводили крепостники. Какая же сила заставила их взяться за реформу? — спрашивал В. И. Лепип и отвечал: — Сила экономического развития, втягивавшего Россию на путь капитализма».33 Подчеркнем здесь выражение «заставила», ибо оно как нельзя лучше объясняет позицию правительства — и проводившего либеральные реформы и одновременно постоянными законодательными и административными мерами стремившееся «обкарнать» эти реформы.
Другой насущный вопрос — о влиянии на правительственную политику этого времени общественного движения. В. И. Ленин дал обстоятельный ответ па него, проиллюстрировав его сведениями и фактами правительственной политики 60—70-х гг. Он показал, что только сила массового и революционного движения способна была принудить самодержавие к крупным преобразованиям, а либеральное движение играло роль вспомогательного фактора. Он отметил, что фактически только широкое крестьянское движение и движение революционных демократов позволяли либералам добиваться уступок от правительства. В тесной связи с этим вопросом стоит и другой — об отношении правительства к революционному и оппозиционному движениям и их требованиям. Ответ на этот вопрос был также дан В. И. Лениным в общем виде и важен для нас как обоснование одной из причин появления проектов правительственного «конституционализма». Дело в том, что самодержавие с порога отвергало требования революционного движения и неизменно проводило по отношению к нему тактику беспощадного преследования; вынужденное же идти па уступки, опо обращалось именно к программам оппозиционного, в массе своей либерального движения дворянства, чтобы сделанными уступками обеспечить его лояльность.
32 Там же, с. 140.
33 Там же, с, 173.
10
Приведя перечень событий, характеризующих сложившуюся в России на рубеже 50—60-х гг. революционную ситуацию, В. И. Ленин так вскрыл мотивы поведения царизма: «При таких условиях самодержавное правительство, которое свое высшее назначение видело в том, чтобы, с одной стороны, отстоять во что бы то ни стало. всевластие и безответственность придворной камарильи и армии чиновных пиявок, а с другой стороны, в том, чтобы поддерживать худших представителей эксплуататорских классов, — подобное правительство не могло поступать иначе, как беспощадно истребляя отдельных лиц, сознательных и непреклонных врагов тирании и эксплуатации (т. е. «коноводов» «революционной партии»), запугивать и подкупать небольшими уступками массу недовольных».34
Самодержавие с разной степенью готовности относилось к буржуазным преобразованиям. Легче всего оно шло на экономические преобразования, гораздо труднее — на преобразование социальных отношений в буржуазном духе, и только решительная революционная борьба могла подвинуть его па преобразования государственного строя п государственного управления. В. И. Ленин имел это в виду, когда писал, в частности, о допускаемой правительством легальной деятельности: «Мы нисколько не сомневаемся в том, что и при самодержавии возможна легальная деятельность, двигающая вперед российский прогресс: в некоторых случаях довольно быстро двигающая прогресс технический, в немногих случаях весьма незначительно — прогресс общественный, в совершенно исключительных случаях и в совершенно миниатюрных размерах — прогресс политический».35 Еще более резко он выразил мысль о решительном сопротивлении самодержавия политическим реформам: «Правительство Александра II, и „задумывая" реформы и проводя их, ставило себе с самого начала совершенно сознательную цель: но уступать тогда же заявленному требованию политической свободы. Оно с самого начала и до самого конца отрезывало всякий легальный путь к свободе, ибо отвечало репрессиями даже на простые ходатайства, ибо не разрешало никогда даже говорить свободно о свободе».36
Самодержавие, как уже отмечалось, ожесточенно сопротивлялось требованиям о преобразовании государственного, управления в конституционном духе, даже если требования эти исходили из дворянских, умеренно либеральных кругов. Однако эпоха 60-х—начала 80-х гг. дала несколько проектов введения представительных начал, составленных и обсуждавшихся высшей бюрократией. В каком соотношении находятся эти две противоположные тенденции? Представляется, что лучшим ответом па этот вопрос служат слова В. И. Ленина, сказанные им в связи с из
34 Там же, т. 5, с. 30.
35 Там же, с. 58.
36 Там же, с. 62.
И
вестной запиской С. Ю. Витте о земстве, но относительно всех документов такого рода, что они являются свидетельством того, что «сами члены правительства, до министров и царя включительно, сознают шаткость самодержавной формы правления и изыскивают всяческие способы улучшить свое положение, совершенно их не удовлетворяющее».37
До Октябрьской революции внутренняя политика самодержавия второй половины 50-х—начала 80-х гг. XIX в. изучалась сравнительно мало и фрагментарно. Исследователей тогда влекли к себе наиболее крупные явления правительственной политики — буржуазные реформы, которым и были посвящены труды буржуазно-либеральных историков.38 Тогда же была начата разработка отдельных проблем экономической политики, в результате чего появились значительные обзорные труды, прослеживающие некоторые важные ее направления на протяжении длительных отрезков времени.39
Начало подлинного научного изучения внутренней политики этого периода связано с общим поступательным ходом развития советской исторической пауки. В настоящее время уже создан ряд монографических исследований о буржуазных реформах этого времени, написаппых на основе марксистской методологии с привлечением пового широкого материала, позволяющего вскрыть мотивы действий правительства, его истинные цели и намерения, показать не только подготовку и законодательное утверждение, но и осуществление этих реформ, дать им всестороннюю оценку.40
В последнее время историки занялись фронтальным изучением внутренней политики этого периода и появился целый ряд исследований отдельных ее аспектов (политика самодержавия в -рабочем и крестьянском вопросах, по делам печати, местного самоуправления, народного просвещения).41 И, наконец, увидели
37 Там же, с. 25.
38 Иванюков И. Падение крепостного права в России. Изд. 2-е. СПб., 1903; Корнилов А. А. Крестьянская реформа. СПб., 1905; Цейтлин С. Я. Земская реформа. — В кн.: История России в XIX в. Т. III. М., [б. г.]; Филиппов М. А. Судебная реформа в России. Т. I—II. СПб., 1871—1875; Гессеп И. В. Судебная реформа. СПб., 1905; Лемке М. К. Эпоха цензурных реформ. 1859—1865. СПб., 1904.
39 К и с л и и с к п й Н. А. Паша железнодорожная политика по документам архива Комитета министров. Т. I—II. СПб., 1902; Соболев М. Н. Таможенная политика России во второй половине XIX в. Томск, 1911.
40 3 а й о нч к о в ск и й П. А. 1) Военные реформы 1860—1870 гг. в России. М., 1952; 2) Отмепа крепостного права в России. Изд. 3-е. М., 1968; Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957; Вилеп-с к и й Б. В. Судебная реформа п коптрреформа в России. Саратов, 1969.
41 Герасимова Ю. И. Из истории русской печати в период революционной ситуации конца 1850-х—начала 1860-х гг. М., 1974; Лаверы-чев В. Я. Царизм и рабочий вопрос в России (1861—1917 гг.). М., 1972; Оржеховский И. В. 1) Администрация и печать между двумя революционными ситуациями (1866—1878 гт.). Лекции по спецкурсу. Горьким, 1973; 2) Комитет «общественного спасения» 1866 г. — В кн.: Общественно-политическая мысль я классовая борьба в России в XVIII—XIX вв. Горь
12
свет работы, в которых правительственная политика показана как целый круг тесно связанных между собою проблем. Это монографии П.Л. Зайончковского и М. И. Хейфеца, а также докторская диссертация И. В. Оржеховского.42
Тем пе менее внутреннюю политику второй половины 50-х— начала 80-х гг. ни в коем случае нельзя считать достаточно исследованной. Остались за пределами внимания исторической науки многие важные стороны правительственной политики или большие ее периоды. Все это не позволяет подвести общие итоги и создать цельную картину внутренней политики периода 60-х— 70-х гг., ставит задачи исследования этих еще не изученных аспектов или обойденных вниманием отрезков времени. Одним из таких неисследованных вопросов правительственной политики 60—70-х гг. является политика в области государственного управления. В. И. Ленин указывал на то, что в 60-е гг. Россия сделала шаг по пути развития в буржуазную монархию. «Если бросить общпй взгляд на изменение всего уклада российского государства в 1861 году, то необходимо признать, что это изменение было шагом по пути превращения феодальной монархии в буржуазную монархию. Это верно не только с экономической, но и с политической точки зрения. Достаточно вспомнить характер реформы в области суда, управления, местного самоуправления и т. п. реформ, последовавших за крестьянской реформой 1861 года, — чтобы убедиться в правильности этого положения»,— писал В. И. Ленин в статье «По поводу юбилея».43 Это ленинское положение еще недостаточно раскрыто па историческом материале, в частности, относящемся к государственному управлению. Исследование правительственной политики в этой области важно во многих отношениях. Речь идет об одном из этапов существования архаичной государственной системы, которую смогла уничтожить только Великая Октябрьская социалистическая революция, о воссоздании точной картины борьбы самодержавия за свое сохранение и размеров сделанных в области государственного управления уступок и масштабов отступления.
Проведенпым в 60-е гг. реформам посвящена обширная литература. Эта книга рассматривает историю реформ песосто-
кий, 1973, с. 53—68; 3) Реорганизация жандармского управления в связи с правительственной реакцией 60—70 гг. XIX в. — В кн.: Вопросы истории общественно-политической мысли и внутренней политики России в XIX в. Горький, 1971, с. 42—88; 4) Третье отделение. — Вопросы истории, 1972, № 2, с. 109—120; 5) Из истории внутренней политики самодержавия в 60—70-х гг. XIX в. Лекции по спецкурсу. Горький. 1974; Ч е р н у х а В. Г. Крестьянский вопрос в правительственной политике Росснп (60—70-е годы XIX в.). Л.. 1972.
42 Хейфец М. II. Вторая революционная ситуация в России. М., 1963; 3 а й о п ч к о в с к и й П. А. Кризис самодержавия па рубеже 1870— 1880-х годов. М., 1964; Оржеховскпй И. В. Внутренняя политика российского самодержавия в 1866—1878 гг. (Усиление реакционно-охранительных начал). Л.. 1974.
43 Ленин В. И. Полп. собр. соч., т. 20, с. 165—166.
13
я в ш и х с я, отвергнутых царизмом и непоследовательно проведенных позже, под давлением революционных событий. Предмет исследования этой книги — отношение самодержавия к трансформации абсолютной монархии в конституционную. Автор стремился раскрыть тему, проследив историю правительственного «конституционализма», а также судьбы проблем объединенного правительства и всесословного подоходного налогообложения. Стремление к последовательному и целостному изложению этих сюжетов обусловило отказ от общего хронологического построения книги в пользу пробломно-хронолопгческого.
Специальной литературы по указанным проблемам еще нет. Это не означает, что историки — как дореволюционные, так и советские — не касались попутно отдельных их сторон. Сделанное ими учтено в данной работе, причем особо важное значение автор придает исследованиям советских историков, занимающихся этим же периодом. Историографические замечания размещены но главам. Что касается источников, то они традиционны для такой темы, как внутренняя политика, и нет необходимости их характеризовать. Для анализа темы привлечены документы законодательные, делопроизводственные, мемуарные, эпистолярные.
Глава I
САМОДЕРЖАВИЕ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
1. Первая революционная ситуация и проект П. А. Валуева (1861—1863 гг.)
Вопрос о введении представительных учреждений в первое пореформенное двадцатилетие неоднократно ставился в правительственной среде и в большой тайне обсуждался. Эти обсуждения — одно из проявлений кризиса «верхов» — были связаны с тем, что отдельные их представители периодически выступали с такого рода предложениями. Число этих лиц было значительным, что позволяет говорить об особом течении в правительственных кругах России, которое мы условно называем правительственным «конституционализмом». Деятельность представителей этого течения выражалась в переговорах, планах, составлении проектов введения тех или иных форм законосовещательного представительства, попытках их осуществления.
Позиции правительственного «конституционализма» были слабыми, хотя последние исследования показывают, что в бюрократических сферах круг сторонников введения представительных начал был шире, нежели было прежде известно. Течение это было неоднородным и внутренне не связанным. Одни из сторонников законосовещательного представительства ориентировались па западноевропейские образцы, предполагая подойти к ним в результате постепенного развития представительных падал, другие отстаивали принцип исторической самобытности России и образцы государственного устройства искали в Земских соборах XVI—XVII вв. Одни выступали за преимущественные права дворянства в законосовещательных учреждениях, другие считали это опасным и настаивали па равных правах представительства сословий. Одни находили целесообразным проведение сравнительно крупной меры, которая на относительно долгое время удовлетворила бы наиболее широкие круги благонамеренной оппозиции, другие предпочитали меру самую малозначительную. Всех их объединяло одно — стремление сохранить и упрочить положение монархии и господство дворянства. Общим в их проек
15
тах было сохранение верховной власти в руках царя. Парадокс правительственного «конституционализма» состоял в том,. что консервативные цели должны были достигаться с помощью либеральных мер. В этом коренится сложность однозначной оценки как самих деятелей, так и выдвигаемых ими проектов. Это же можно сказать и о противниках правительственного «конституционализма». Сходясь с «конституционалистами» относительно общих целей и задач правительственной политики, они расходились с ними во взглядах на некоторые из средств их достижения. Как сторонники, так и противники представительных начал принимали активное участие в разработке и проведении правительственной политики, отмеченной противоположными тенденциями — реформаторской и охранительной, настаивали то па уступке, то па репрессии. Поэтому идеи правительственного «конституционализма» не являются той лакмусовой бумажкой, которая позволяет безошибочно разделить высшую бюрократию того времени па либеральный и консервативный лагеря.
Расхождение лиц правительственной верхушки во взглядах на представительство были в значительной мере отражением позиций разных слоев русского дворянства, неоднородного по своему экономическому положению и политической позиции. Считая свои экономические интересы ущемленными крестьянской реформой, дворянство по-разному смотрело на средства восстановления своих экономических позиций и политического влияния. Часть дворянства ждала помощи от самодержавия, часть настаивала на прямом участии в разработке проблем внутренней политики, одни для направления ее в узкосословных интересах, другие готовы были при определении политики учитывать -интересы других сословий. Оппозиционность политически активного дворянства (а часть его была политически индифферентна) была неглубокой, она исчезала и оборачивалась безоговорочной поддержкой при появлении на горизонте общей для самодержавия и дворянства политической опасности. Политическая индифферентность одной части дворянства, безоговорочная поддержка другой и неустойчивая оппозиционность третьей позволяли са-модержавию, маневрируя, сохранять свои позиции.
С проблемой реорганизации государственного управления правительство Александра II сталкивается с первых же дней нового царствования. Однако первое время, примерно в 1855—1857 гг., несмотря па острую критику николаевской системы, бюрократического аппарата, ни в публицистической литературе, пи в деловых записках бюрократических кругов почти не раздается заявлений о необходимости реформировать государственное управление па представительных началах. Речь идет о поправках: некоторой административной децентрализации, сокращении количества переписки, улучшении состава чиновников, перестройке отдельных звеньев местного и центрального аппарата. С конца 1857 г. положение резко меняется в связи с публичным заявле-
16
нием царизма о намерении упразднить крепостное право. Материальные интересы русских помещиков оказываются под угрозой, и значительная часть русского дворянства начинает развивать политическую активность, добиваясь прямого участия в законодательной деятельности для максимальной защиты своих классовых интересов. С , 1858 г. резко возрастает поток всякого рода дворянских проектов реорганизации государственного управления на сословно-представительных началах.1
С 1859 г. требования допущения дворянства к законодательству начинают выдвигаться в дворянских адресах, поток которых продолжается вплоть до 1866 г., достигая наибольшего размаха в 1862 г. Оппозиционные выступления дворянства не представляли для самодержавия, серьезной опасности, по они происходили в условиях революционной ситуации, когда крестьянское движение достигло наибольшего в XIX в. размаха и когда движение революционной демократии представляло серьезную угрозу существовавшему строю.2
Для самодержавия встает в качестве одной из задач внутренней политики определение отношения к такого рода требованиям. Это был один из наиболее острых вопросов политики. Согласившись пойти на серьезные преобразования — отменить крепостное право, ввести местное самоуправление, буржуазное судоустройство и судопроизводство, реформировать армию,—самодержавие решительно сопротивлялось реформам в государственном управлении. И генеральной линией политики сразу же стала борьба против движения за введение представительных учреждений. Вся политика самодержавия по делам печати проникнута стремлением предупредить появление произведений, обсуждающих вопросы государственного устройства России, полна случаев конфискации таких произведений, привлечения к административной и уголовной ответственности деятелей литературы.3 По отношению к общественному движению применялись меры предупреждения революционных и оппозиционных выступлений и репрессивные меры в связи с такими выступлениями. Эта сторона правительственной политики известна по работам, исследующим историю общественного движения этого времени.4
1 Об этих проектах см.: Сладкевич Н. Г. Очерки истории общественной мысли России в конце 50-х—начале 60-х годов XIX века. Л., 1962.
2 Обобщающий труд ио истории первой революционной ситуации еще не создай, по многие из ее проблем уже разработаны. См., например: Революционная ситуация в России в 1859—1861 гг. М., 1960, 1962, 1963, 1965, 1970, 1974.
2 Лемке М. Эпоха цензурных реформ 1859—1865 годов. СПб., 1904; Герасимова 10. И. Из истории русской печати в период революционной ситуации конца 1850-х—начала 1860-х гг. М., 1974; О р ж е х о в-с к и й И. В. Русское правительство и печать во второй половине 60-х годов XIX века. — В кп.: Общественно-политическая мысль и классовая борьба в России в XVIII—XIX вв. Горький, 1973, с.’69—100.
4 См., например: КЧгр'йил'ор.Д. А, Общеедвенное движение при Александре II (1855—1881*). Исторические,рчерйи. м., 1909; Глинский Б. Б.
2 В. Г. Чернуха	17
Однако существовал и иной подход к созданию представительных учреждений, предусматривавший некоторую уступку. Эта сторона правительственной политики исследована мало. Между тем именно она отражает кризис «верхов», их колебания, степень готовности пойти на уступку, возможные для них границы уступки. Поэтому, оставляя в стороне меры борьбы правительства с общественным мнением и движением, автор ставит своей целью выяснение меры, степени п формы уступки, которые обсуждались в правительственных кругах в рассматриваемое время. Проблема правительственного «конституционализма» еще не была предметом специального исследования, но попутно она поднималась рядом дореволюционных и советских исследователей. Более всего внимания привлек проект М. Т. Лорис-Меликова, получивший огласку уже в самый момент его появления. Сам автор поспешил сделать его достоянием гласности, сообщив 12 марта 1881 г., через три дня после обсуждения проекта в Совете министров, историю этого обсуждения (правда, в искаженном виде) редактору влиятельной петербургской газеты «Голос» — известному историку В. А. Бильбасову. В русских газетах тогда же появились намеки на его существование, а зарубежная пресса излагала содержание проекта.5 Выход па следующий же год книги В. Лаферте,6 в авторе которой современники узнали морганатическую жену Александра II кн. Е. М. Юрьевскую, п брошюры М. М. Стасюлевича7 дало читателям представление о событиях, связанных с проектом М. Т. Лорис-Меликова. Позже, в 1893 г., Фондом вольной русской прессы была издана брошюра «Конституция графа Лорис-Меликова», куда вошел, в частности, проект правительственного сообщения о введении начал общегосударственного представптельства, а также другие материалы. Изданная вскоре тем же Фондом брошюра Ф. В. Волховского8 явилась первым исследованием истории проекта.
Впервые в дореволюционной историографии упоминание о правительственном «конституционализме» как ряде разновременных проектов содержалось в книге С. С. Татищева — биографа Александра II. Излагая официальную версию событий 1880— 1881 гг., он упомянул об обсуждении в 1880 г. проекта «созвания общегосударственного земского собрания», представленного П. А. Валуевым еще в 1863 г., и «Записки» вел. кн. Константина Николаевича «о том же предмете», относящейся к 1865 г., и
Революционный период русской истории (1861—1881 гг.). Исторические очерки. Ч. I—П. СПб., 1913; Левин Ш. М. Общественное движение в России в 60—70-е годы XIX века. М., 1958.
5 Голицын II. В. Конституция гр. Лорис-Меликова. — Былое, 1918, № 4—5, с. 134, 193.
8 LaferteV. Alexandre II. Details infidits sur sa vie inlimo et sa mort. Bale—Geneve—Lyon, 1882.
7 Черный передел реформ императора Александра II. Берлин, 1882.
8 Волховский Ф. В. Чему учит конституция гр. Лорис-Меликова. Лондон, 1894.
18
привел выдержки из всеподданнейших докладов М. Т. Лорис-Меликова об общегосударственном представительстве.9
Разразившаяся вскоре революция 1905 г., расширившая возможности печати, привела к появлению более полных сведений о проектах правительственного «конституционализма». Их изучению дореволюционными исследователями способствовал ряд публикаций. Одна из них — издание К. Л. Бермапьским проекта реформы Государственного совета, принадлежавшего перу П. А. Валуева, и сопутствующих проекту документов, второй редакции проекта вел. кн. Константина Николаевича (1880 г.) и документов, касающихся планов М. Т. Лорис-Меликова.10 Все эти материалы всплыли в связи с разрабатывавшимися в 1905 г. проектами создания Государственной думы. Вторая — статья П. Е. Щеголева,11 написанная на основании дневника П. А. Валуева 1879—1881 гг. и содержащая столь пространные выдержки или подробный пересказ дневника, что для исследователей она стала источником, В это же время появляются в печати документы. отражающие попытку Н. П. Игнатьева созвать Земский собор.12 Располагая лишь этими немногочисленными документами, дореволюционные исследователи могли констатировать факт представления в 60-е гг. проектов П. А. Валуева и вел. кн. Константина Николаевича, подробнее останавливаясь па «конституционализме» начала 80-х гг. XIX в.13
Значительный шаг вперед в изучении проблемы правительственного «конституционализма» был сделан советской исторической наукой, перед которой открылись широкие возможности просмотра документов ведомственных и личных архивов. В научный оборот введены новые документы, проливающие свет па историю правительственного «конституционализма», причем важнейшие из них изданы. Были опубликованы дневники П. А. Валуева, Е. А. Перетца, Д. А. Милютина, ряд всеподданнейших докладов и записок П. А. Валуева, его переписка с С. Н. Урусовым 1866 г.14 Наибольший вклад в расширение этого круга источни
9 Татищев С. С. Император Александр II. Его жизнь и царствование. Т. II. СПб., 1903, с. 622-623, 652.
10 Бе рма ньский К. Конституционные проекты царствования Александра II. — Вестник права, 1905, № 9, с. 223—291.
11 Щеголев П. Е. Из истории конституционных веяйий в 1879— 1881 гг. - Былое, 1906, № 12, с. 262—287.
12 П. Д. Голохвастов о русском государственном строении и Земском соборе. Сообщил II. В. — Русский вестник, 1905, кн. II, с. 745—762; кн. 111, с. 236—247; Переписка П. Д. Голохвастова с И. С. Аксаковым о Земском соборе. — Русский архив, 1913, кн. 1, с. 93—111, кн. 2, с. 180—204.
13 Сватиков С. Г. Общественное движение в России (1700—1895). Ч. II. Ростов [-па-Дону], 1905, с. 100—102; Иорданский Н. И. Конституционное движение 60-х годов. СПб., 1906, с. 146—149; Корнилов А. А. Общественное движение при Александре II (1855—1881), с. 166—168, 248; Г л и н с к и й Б. Б. Революционный период русской истории (1861—1881 гг.), ч. I, с. 252—256; ч. II, с. 416.
14 Граф П. А. Валуев. Дневник 1877—1884. Ред. и прим. В. Я. Яковлева-Богучарского и П. Е. Щеголева. Пг., 1919; Дневник Е. А. Перетца [государ-
2*
19
ков внесен П. А. Зайопчковским, В. В. Гармизой и Л. Г. Захаровой. Они же занимались (правда, не специально, а в связи с другими проблемами) и историей правительственного «конституционализма», продолжив разработку вопросов, начатую 10. В. Готье и С. Н. Валком.* В * * * * * * 15
В. В. Гармиза, изучая историю разработки земской реформы, обратил внимание на связь между проектом введения местного самоуправления и принадлежавшим П. А. Валуеву проектом преобразования Государственного совета, который, превращаясь в общегосударственное представительное учреждение, должен был включать в себя выборных от земства. Он кратко изложил (на основании тогда еще не опубликованного дневника ГТ. А. Валуева) историю составления, представления и обсуждения в 1863 г. предложений о реорганизации Государственного совета.16
И. А. Зайончковский, издавая дневник П. А. Валуева за 1861 — 1876 гг., предварил текст ценным биографическим очерком, где проект реформы Государственного совета анализировался как часть его политической программы. Занимаясь историей второй революционной ситуации, а отсюда и конституционными проектами конца 70-х—начала 80-х гг., в том числе вышедшими из правительственных кругов, П. А. Зайончковский кратко осветил историю их предшественников — проектов 60-х гг., причем ввел в научный оборот первую редакцию проекта вел. кп. Константина Николаевича, которая затем ого же усилиями была издана в составе дневника А. А. Половцова.17 П. А. Зайончковский па основании новых источников восстановил точную картину январских совещаний 1880 г., обсуждавших проблему представительных учреждений и воссоздал историю обсуждения в 1881—1882 гг. проектов М. Т. Лорис-Меликова и Н. П. Игнатьева.18 Проектом Ло
ственного секретаря] (1880—1883). С предпел. А. Е. Преснякова. Текст подготовил к печати А. А. Сергеев. М.—Л., 1927; Милютин Д. А. Дневник. Т. 1—4. М., 1947—1950; Дневник П. А. Валуева, министра внутренних дел.
В двух томах (далее: Валуев П. А. Дневник). М., 1961; Предложения
и проекты П. А. Валуева по вопросам внутренней политики (1862—1866).
Публикация В. В. Га рмизы. — Исторический архив. 1958, № 1. с. 138—153;
Записка П. А. Валуева Александру ТТ о проведении реформы 1861 г.
Публикация О. Н. Шепелевой. — Там же, 1961, № 1, с. 66—81; Переписка
министра внутренних дел П. А. Валуева и государственного секретаря
С. Н. Урусова в 1866 г. Публикация Л. Г. Захаровой. — История СССР, 1973. № 2, с. 115—127.
15 Г о т ь о Ю. В. Борьба правительственных группировок п манифест 29 апреля 1881 г. — В кн.: Исторические записки. Т. 2. М., 1938, с. 240—299; В а л к С. И. Внутренняя политика царизма в 80-х и начале 90-х гг. — В кн.: История СССР. Россия в период победы и утверждения капитализма (1856—1894). Материалы к обсуждению. М., 1951, с. 910—994.
16 Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., 1957, с. 163-185.
17 Дневник государственного секретаря А. А. Половцова. В двух томах. Т. 1. 1883—1886 гг. М., 1966, с. 61-64.
18 Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-х— 1880-х гг. М., 1964.
20
рис-Меликова занимались также Н. В. Епанешников и М. И. Хейфец.19
Вслед за ними к истории правительственного «конституционализма» обратилась Л. Г. Захарова, занимавшаяся правительственной политикой по делам земства п справедливо считавшая, что проекты, предусматривавшие создание общегосударственного представительства па основе представительства местного, не могут быть при этом обойдены. Она дополнила историю представления проектов 60-х гг. рядом существенных деталей.20
В последнее время картина истории правительственного «конституционализма» пополнилась сведениями о неизвестной ранее попытке создать общегосударственное представительство, предпринятой П. А. Шуваловым и П. А. Валуевым в начале 70-х гг.2’
Материал, касающийся отношения правительственных верхов к идее представительных учреждений, требует нескольких терминологических оговорок. Первая из них касается терминов «конституция» и «конституционный», которые в то время часто понимались и употреблялись не в точном, юридическом их значении, а как понятие, адекватное понятию «представительство». Причем любая форма представительства, ограниченного по составу и компетенции, пользующегося лишь совещательными правами, зачастую называлась «конституцией», «конституционной мерой» и т. д., нередко порождая споры, проистекавшие из этой терминологической небрежности.
Вторая оговорка касается термина «олигархический», чаще всего употреблявшегося в сочетании с понятием «представительство» или «конституция». Оп также употреблялся в публицистике, а затем и в исторической литературе не в своем точном значении, а применительно к предложениям об особом представительстве дворянства наряду с представительством других сословий пли групп. Изменение понятия «олигархический» в это время было следствием нового этапа экономического и общественного развития страны. О том, что понятие «олигархический» теперь наполнялось новым содержанием, в котором сказывался буржуазный характер господствовавших в обществе идей, было четко сказало II. Г. Сладкевичем.22
Наконец, третья оговорка касается понятия «консервативный», применявшегося и применяемого в сочетании с понятиями «программа», «направление» и т. д. Это понятие претерпело почти такую же трансформацию, как понятие «олигархический»,
19 Епанешников Н. В. Политический проект Лорис-Меликова. Автореф. канд. дис. М., 1948; Хейфец М. И. Вторая революционная ситуация в России (конец 70-х—начало 80-х годов XIX в.). М., 1963.
20 Захарова Л. Г. Земская коптрреформа 1890 г. М., 1968, с. 46—52.
21 Ч е р н у х а В. Г. Проблема политической реформы в правительственных кругах России в начале 70-х годов XIX в. — В кн.: Проблемы крестьянского землевладения и внутренней политики России. Л., 1972, с. 138-190.
"Сладкевич Н. Г. Очерки..., с. 100—101.
21
и имело в виду не возвращение к дореформенному строю, а сохранение главным образом такого феодального пережитка, как сословные привилегии дворянства.
История правительственного «конституционализма» связана в первую очередь с именем Валуева, в 1861—1868 гг. возглавлявшего Министерство внутренних дел, в 1872—1879 гг. — Министерство государственных имуществ, а в 1880—1881 гг. — Комитет министров.
Валуев был одним из немногих деятелей, имевших свою программу; он неоднократно ее представлял, видя необходимость некоторых политических уступок. Он был верным слугой Александра II; благосклонность монарха была для пего самым важным, он беспрекословно повиновался царю и выполнял все его распоряжения. Однако он понимал и неотвратимый ход времени, а потому считал, что самодержавие должно «обновить формы его проявления».23 Отсюда его внутреннее несогласие с Александром II и теми деятелями, которые отвергали самую мысль о каких-либо реформах в государственном строе. Отсюда и частое противоречие между предлагавшимися им мерами и проводимой при его участил политикой. Взгляды Валуева не могут быть поняты, если не учитывать его отрицательного отношения к николаевской системе, возникшего в значительной мере как результат поражения России в Крымской войне, наглядно продемонстрировавшего бессилие этой системы. Оно звучит уже в известной записке «Дума русского во второй половине 1855 г.»,24 написанной им во время пребывания на посту курляндского губернатора. Это отношение было проявлением общих тогда настроений русского общества, включая и придворные и правительственные круги. В сентябре 1855 г. А. Д. Влудова писала М. П. Погодину: «Что касается до вашего намерения просить аудиенции у государя, чтобы сказать ему в общих выражениях, что положение опасно, что система дурна, что люди недостаточно умны, недостаточно учены... Все это знает и государь, и весь свет. Нужно знать, как и чем, и кем пособить горю».25 Валуев не только пронес это отрицание через всю свою последующую деятельность, но и строил свою программу, исходя из необходимости изменения этой системы. Важнейшая черта его мировоззрения — понимание резко изменившихся условий внутренней жизни страны, требующих приспособления к ним государственного строя. Для пего необходимость изменения в системе государственного управления диктовалась многими причинами, в том числе'п экономическими, финансовыми. «Разве финансы выдержат применение этой (автократической, — В. Ч.) системы»,—
23 Валуев П. А. Дневник, т. 2, с. 143.
24 Русская старина, 1893, № 9, с. 503—514.
25 Барсуков II. П. Жизнь и труды М. П. Погодина. Т. XIV. СПб., 1900, с. 110-111.
22
спрашивал он себя и отвечал отрицательно.26 Он считал себя «европейцем», одним из немногих министров, способных «работать по-европейски»,27 причем из европейских стран и систем его наибольшими симпатиями пользовалась Англия. Реформа Государственного совета являлась лишь частью его политической программы.
К моменту прихода Валуева в Министерство впутреннпх дел (апрель 1861 г.) мысль о необходимости введения представительных начал у него уже сложилась. Присутствуя (еще до назначения в Министерство внутренних дел) 13 апреля 1861 г. на заседании Совета министров, где Александр II дал ясно понять высшим государственным деятелям, что он «нс имеет конституционных планов», Валуев внутренне не согласился с ним: «Государь не замечает, что перед ним дилемма: вести дело новою стезею или не вести его вовсе».28 А па следующий день, вызванный шефом жандармов В. А. Долгоруковым па разговор, имевший целью прощупать политические воззрения Валуева перед предложением ему министерского портфеля, указал на «необходимость занять умы образованных классов населения предоставлением им некоторого участия в местных делах и на возможность исполнить это децентрализационным способом насчет министерств, а не насчет самодержавной власти».29 Иными словами, речь шла о развитии самоуправления. У Долгорукова, считавшего конституцию «неизбежным последствием эмансипационного дела», такая точка зрения могла встретить лишь понимание.30 Уже дневниковые записи 13—14 апреля 1861 г. обнаруживают, что при этом Валуев находился пе только под влиянием собственного убеждения в несостоятельности николаевских методов управления, по и под впечатлением общественных настроений п общественного движения. Требование введения представительных учреждений было наиболее яркой чертой оппозиционного движения дворянства. Этот признак времени был специально отмечен В. И. Лениным, характеризовавшим первую революционную ситуацию: «Самый сплоченный, самый образованный и наиболее привыкший к политической власти класс — дворянство — обнаружил с полной определенностью стремление ограничить самодержавную власть посредством представительных учреждений».31
Вступление Валуева в управление Министерством внутренних дел, где он постоянно сталкивался по долгу службы с заявлениями дворянства, убеждали его в распространенности политических притязаний дворянства. Более того, ему приходилось вести ежедневную борьбу с этими притязаниями, п одной из мер
26 В а л у е в П. А. Дневник, т. 2, с. 143.
27 Там же, т. 1, с. 262.
28 Там же, с. 97.
29 Там же, с. 100.
30 Там же, с. 101.
31 Ленин В. И. Поли, собр, соч., т. 5, с. 26.
23
ее было предложенное им во всеподданнейшей записке 18 августа 1861 г.32 и одобренное Александром II ограничение повестки дня предстоящих дворянских собраний строго определенным кругом вопросов с целью «отвлечения их от несвоевременных и неудобных заявлений по вопросам общим».33 Однако одни репрессивные и предупредительные меры признавались им недостаточными; он считал необходимой и уступку. Введение начал представительного правления было одним из главных пунктов программы Валуева, который он довольно последовательно пытался осуществить. Убеждение в том, что время для такой меры уже наступило, поддерживало в нем и надежды па осуществление своего плана.
Предположительно можно сказать, что в качестве далекого идеала государственного устройства России Валуеву виделось английское парламентское устройство. В качестве же образца для немедленной реформы законосовещательной власти в России он брал созданный в Австрии на основании конституции 1861 г. двухпалатный рейхсрат.
Как он сам считал, первый шаг к осуществлению своего плана он сделал уже в сентябре 1861 г., когда были «написаны первые записки, имевшие целью обратить внимание государя на неизбежность коренных перемен в нашем государственном строе».34 15 сентября 1861 г. он представил Александру II записку «О положении крестьянского дела в начале сентября 1861 г.», где не только подытоживал полугодовое проведение реформы 19 февраля и давал успокаивающие прогнозы в этом отношении, но и подводил императора к мысли о необходимости переключить теперь внимание правительства на другие проблемы. Упомянув о деятельности комиссий, разрабатывающих проекты судебной, податной и других реформ, он оценивал это как свидетельство признания, что, «двинув крестьянский вопрос, надлежало вместо с ним или вслед за ним двинуть и все другие».35 36 Заметим попутно, что идея неразрывной связи отмены крепостного права с расширением политических прав дворянства была распространена в помещичьих кругах (отражением этого было приведенное выше высказывание В. А. Долгорукова), а значит уже в этом заявлении содержался намек на неизбежные последствия крестьянской реформы.
Записка 15 сентября являлась своего рода предисловием к представленной им 22 сентября 1861 г. всеподданнейшей записке,35 где им была развернута, хотя и не полностью, его поли
32 ЦГИА СССР, ф. 1284, оп. 241, д. 29, л. 113—115 об.
33 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 107.
34 Там же, с. 330.
35 Исторический архив, 1961, № 1, с. 80.
36 О пей см.: Чернуха В. Г. Программная записка министра внутренних дел П. А. Валуева от 22 сентября 1861 г. — В кн.: Вспомогательные исторические дисциплины. [Т.] VII. Л., 1976, с. 210—220.
24
тическая программа и содержался более отчетливый намек па необходимость реформы государственного управления на представительных началах.
Во вводной части записки Валуев рассмотрел отношение к правительству всех сословных групп, находящихся в «движении», «колебании». Каждая из этих групп интересовала его в качестве возможной социальной опоры самодержавия. Обойдя молчанием торгово-промышленные круги и рабочий класс, он после,-довательно рассмотрел отношение к правительству дворянства, крестьянства, духовенства, студенчества, чиновничества и оказался вынужденным прийти к выводу о широкой распространенности среди этих групп недовольства правительством, о почти полной изоляции последнего. «Меньшинство гражданских чипов и войско суть пыне единственные силы, на которые правительство может вполне опереться» — таков был его вывод, с которым согласился и царь, пометив на полях—«грустная истина».37
Самой важной из социальных проблем он считал упрочение отношений самодержавия с дворянством, что означало как исчезновение столь неприятного правительству оппозиционного движения дворянства, так п совместную борьбу с движением революционным.
Предложенная Валуевым программа вытекала из данного им анализа. PipaTKo ее можно сформулировать так: политическая уступка дворянству в форме введения начал общегосударственного совещательного представительства, укрепление аппарата государственной власти, в частности, для более действенной борьбы с революционным движением, и мобилизация прессы для организации идеологического отпора «противоправительственным стремлениям».
Идея представительных начал была настолько завуалирована, что, если бы пе собственное его позднейшее признание, о ней можно было бы говорить только предположительно.
В 1868 г., просматривая дневники за 1861 г., он пояснял: «Еще нельзя было с какой бы то ни было надеждою на успех высказаться насчет допущения некоторого участия в делах правительственных новых элементов выборного или призывного представительства. Первым шагом могло быть, как мне казалось, только указание на существующие, так сказать, уже. данные пределы самодержавного полновластия. Они были даны в экономической сфере и я выразился о них следующим образом: „Одного почерка пера вашего величества достаточно, чтобы отменить весь свод законов Русской империи, но никакое высочайшее повеление не может ни поднять, ни понизить курса государственных бумаг на С.-Петербургской бирже". Цитирую на память, но не сомневаюсь в верности цитаты».38 Цитата действительно воспро
37 ЦГИА СССР, ф. 1093, on. 1, д. 338, л. 6.
38 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 325.
25
изведена верно.39 Эта фраза не единственная, приведенная в подтверждение мысли о том, что эпоха абсолютизма отошла в прошлое и что самодержавию неизбежно придется делать политические уступки. Но все высказывания были в высшей степени осторожны.
«Долгом... считаю выразить глубокое убеждение, — писал Валуев, — что движению, обнаруживающемуся в ныне видимых и быстро возрастающих размерах, необходимо дать исход. Его нельзя удержать в замкнутом круге. Его можно направлять, но нельзя окончательпо подавить силою. Мыслям, даже ложным, надлежит противопоставлять мысли. Ссылаюсь в виде доказательства пе только на общеизвестные европейские события, но и на опыты нашей истории, на вековой опыт раскола и на тридцати-летпий западных губерний. Всемирные летописи свидетельствуют, что в развитии государств настает время, когда для подавления идей, подрывающих общественный порядок, недостаточно одного употребления правительственной власти и недостаточно именно по ограниченному числу безусловно ей подчиняющихся орудий. Необходимо содействие той части общества, которая одушевлена или может быть одушевлена идеями противоположными. Противопоставляя одну сторону другой, правительство может с большею безопасностью господствовать над обеими и, сохраняя общественный порядок, удерживать за собою надлежащий простор для собственно ему принадлежащей власти».40
Как ни завуалирована была мысль о представительстве, Александр П прекрасно ее понял и его помета лишнее свидетельство, что речь шла именно об этом. «Прежде всего, — написал он, — я желаю, чтобы правительственная власть была властью и не допускала никаких послаблений и чтобы всякий исполнял свято лежащую па нем обязанность. Второе же: стремиться к постепенному исправлению тех недостатков в нашей администрации, которые все чувствуют, но при этом пе касаясь коренных основ монархического и самодержавного правительства».41
Более определенно были сформулированы Валуевым идеи реорганизации исполнительной власти на разных се уровнях, в частности создания объединенного правительства, а также политики по делам печати.42 Одобрив те предложения Валуева, которые касались укрепления власти и борьбы с общественным движением, Александр II отверг мысль о представительных началах. «Государь настаивает в разных отметках на неприкосновенности самодержавия», — сделал вывод Валуев после возвращения к нему записки с пометами Александра II.43 Впрочем, на одобрение он
39 Ср.: ЦП!А СССР, ф. 1093, on. 1, д. 338, л. 8-9.
40 Там же, л. 7—8.
41 Там же, л. 7.
42 Там же, л. 9—10.
43 Валуев П. Л. Дневник, т. 1, с. 118.
26
и не рассчитывал, а стремился лишь подготовить императора к мысли о предстоящих в будущем преобразованиях.
1862-й год был годом частых выступлений дворянства с требованием допустить его к государственному управлению. В январе в петербургском дворянском собрании обсуждалось предложение царскосельского предводителя дворянства А. П. Платонова о созыве «народного представительства» с законосовещательными правами,44 в феврале тверским дворянским собранием был принят известный либеральный адрес, требовавший собрания выборных от «всей земли русской», чрезвычайно озаботивший правительство п вызвавший репрессивные меры.45 Тогда же в московском дворянском собрании обсуждалось требование о созыве представителей от дворянства и других сословий для обсуждения «главных начал» разрабатываемых законопроектов.46
Аналогичные адреса, несмотря па упомянутое ограничение повестки дня, были приняты и рядом других дворянских собраний,47 и эти события были предметом постоянных забот правительства в 1862 г. Недовольство дворянства отменой крепостного права и оппозиционные настроения были столь велики, что министр внутренних дел даже опасался, что па праздновании осенью 1862 г. в Новгороде 1000-летия России «прием государя от дворянства будет несимпатичен», и потому командировал директора Департамента полиции исполнительной Д. II. Толстого для подготовки встречи.48 Кстати, приближение празднования 1000-летия России породило в некоторых кругах дворянства и иллюзии относительно дарования конституции к этому торжеству.
Все это подталкивало Валуева к постановке вопроса о представительных учреждениях. Практические шаги Валуева по осуществлению его плана введения представительных начал всегда шли об руку с разработкой земской реформы, являвшейся в ого планах не только основой реформы Государственного совета, по и удобным предлогом для того, чтобы возбудить вопрос и о центральном представительстве наряду с местным.
22 февраля 1862 г. он представил — по запросу Александра II о ходе разработки земской реформы — доклад о главных основаниях ее,49 а уже на следующий день «высказал в общих чертах
44 Сватиков С. Г. Общественное движение..., ч. II, с. '31—34.
45 Попов И. П. Тверское выступление 1862 г. и его место в событиях революционной ситуации. — В кп.: Революционная ситуация в России в 1859—1861 гг. М., 1974. с. 257—277.
4С ЦГИА СССР, ф. 1092, on. 1, д. 165, л. 2—3.
47Сладкевич Н. Г. Об общественно-политических настроениях дворянства в 1861—1862 гг. — В кп.: Проблемы истории общественной мысли и историографии (к 75-летию академика М. В. Нечкиной). М., 1976, с. 107—114; Н ардова В. А. Законодательство об адресах на «высочайшее» имя в 60-е годы XIX в. — В кн.: Вспомогательные исторические дисциплины. [T.J IX. Л.. 1977, с. 253—282.
48 Записки Д. Н. Толстого.— Русский архив, 1855, кн. II, с. 56.
49 Гармиза В. В. Подготовка земской реформы..., с. 171.
27
мысль о преобразовании Государственного совета с допущением в него временных выборных членов от губерний».
Таким образом, он готов был создать общероссийское представительство еще до проведения земской реформы -(отсюда — «временные» члены); а после создания местных представительных учреждений ввести земских деятелей в Государственный советуже в качестве постоянных его членов, периодически избираемых или назначаемых. «Государь, — добавляет Валуев, — слушал внимательно и принял вообще дело лучше, чем я ожидал».50
Это было ошибочное впечатление. Александр II был принципиальным противником каких-либо важных измепенпй в абсолютистском государственном строе, и готовность рассмотреть такого рода предложения была у него лишь проявлением колебаний или тактической уловкой. Он далеко не всегда считал возможным прямо заявлять о своих абсолютистских взглядах.
За поддержкой Валуев в поисках союзников обратился к вел. кн. Константину Николаевичу. 7 марта 1862 г., накануне обсуждения в Совете министров хода разработки земской реформы, он разговаривал с ним о введении в Государственный совет выборных членов, очевидно, дворян. Однако великий князь с этим «не согласился», как считал Валуев, по причине своего «антидворянского направления» (в это время великий князь отстаивал идею всесословпостп) и высказался за местное представительство. «Неопределенное понятие о противопоставлении дворянскому сословию с его исключительными требованиями консервативного представительства, основанного па правах поземельной собственности»,— так выглядит позиция великого князя в изложении Валуева.51 Отметим это обстоятельство, ибо вскоре великий князь изменил свою точку зрения и явился автором более умеренного, по аналогичного валуевскому проекта. Имея в виду этот разговор, Валуев 24 июня 1862 г. писал Константину Николаевичу в ответ на упреки в усилении реакции, оправдываясь и нападая: «Вашему высочеству известно, что круг этого движения мне даже представляется в более обширных размерах, чем Вам самим казалось желательным. Например, я ... высказал мысль о преобразоваппи Государственного совета, хотя ваше высочество... изволили находить неудобным или несвоевременным. Здесь пет признаков готовности предаться или подчиниться реакции. Но найду ли я в себе столько стойкости и силы, сколько нужно для моей доли инициативы в движении — это другой вопрос».52
Следующий разговор министра внутренних дел с Александром II состоялся в связи с очередным этапом разработки земской реформы. После заседания Совета министров 8 марта Валуев спешно завершил редактирование подготовленного Комиссией проекта
50 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 148.
51 Там же, с. 151.
S* ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 454, л. 7-7 об.
28
п 15 марта вынес его па обсуждение членов Совета. Поскольку проект вызвал ряд возражений, было решено обсудить его подробно на совещании нескольких членов Совета министров под председательством Константина Николаевича. В апреле—мае 1862 г. состоялось несколько таких заседаний, в результате которых проект был переработан и представлен Александру II.
На 28 июня 1862 г. было назначено заседание Совета министров для рассмотрения нового проекта, и Валуев решает вновь поставить вопрос о реформе Государственного совета. К этому его подталкивают и развитие революционного движения в стране, распространение революционных прокламаций, и растущие затруднения правительства в Царстве Польском. Министр находится в это время в подавленном состоянии. «Мне порою приходит па мысль: не погибли ли мы окончательно? По порешена ли судьба Российской империи»,— записывает он в дповпик 18 июня 1862 г/3
Готовясь вновь возбудить вопрос о центральном представительном учреждении, Валуев идет на уловку, к которой прибегал неоднократно. Вместо прямого обращения к императору он пишет большую деловую записку своему единомышленнику, па поддержку которого может рассчитывать, шефу жандармов В. А. Долгорукову,53 54 зная (а может быть, и заранее с ним договорившись об этом), что тот покажет ее императору. (Прием этот, кстати, был в то время очень распространен).
Записка Валуева Долгорукову от 26 июня 1862 г., введенная в научный оборот В. В. Гармизой, представляет собой развернутую программу, формулируемую па основе анализа политического положенпя в стране. Как и в записке 22 сентября, предложения о реформе государственного управления были растворены среди множества других, не могущих вызвать возражеппй Александра II. Но в отличие от записки 22 сентября мысль о политической реформе формулировалась очень отчетливо. Создание центрального представительного учреждения (Валуев всегда имел в виду предоставление ему лишь совещательных прав) обосновывалось им необходимостью вывода правительства из состояния «изоляции», при которой даже дворянство «в даппый момент пе представляет серьезной опоры». Имея в виду дворянство, он писал: «Наиболее общая черта, почти универсальная — это стремление известной части общества иметь некоторое участие в управлении. До тех пор, пока эти стремления не будут в известной мере удовлетворены, пе будет ни мира, ни перемирия».55 Однако отношения с дворянством — не единственная причина, толкающая на преобразование государственного управления. Валуев упоминал и другие «затруднения» правительства: финансовые проблемы, польский вопрос и отношения в связи с этим с Западом, пресса, настроения
53 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 178.
54 Там же, с. 180.
65 Исторический архив, 1958, № 1, с. 143.
29
учащейся молодежи. И как одно из целого комплекса средств выхода из этого положения — связываемое им с местной реформой преобразование Государственного совета по образцу либо австрийского рейхсрата, либо Государственного совета Царства Польского. Стремясь засвидетельствовать свою верность «устоям», он подчеркивал, что эта мера «не наносит никакого удара полновластию государя» и что главные «организационные формы» деятельности Государственного совета должны быть сохранены.
28 июня 1862 г. состоялось заседание Совета министров, одобрившее предварительно проект земской реформы, а на следующий день, 29 июня, Валуев записывает в дневник: «Доклад. Государь долго говорил о современном положении дел и о мопх предположениях на счет преобразования Государственного совета. Он повторил однажды уже сказанное (очевидно, 23 февраля,— В. Ч.), что противится установлению конституции не потому, что оп дорожит своей властью, но потому, что убежден, что это было бы несчастьем России и привело бы к ее распаду. Он также повторил, что не хочет временных членов Государственного совета по выбору, как в австрийском Reichsrat’e [рейхсрате], а но назначению, как в Царстве Польском, в тамошнем Государственном совете. Преобразование теперь оп считает несвоевременным, по не прочь от него впоследствии».56 Запись не дает точного ответа, кто был инициатором разговора, но дает возможность предполагать, что оп был начат Александром И, уже ознакомившимся с запиской Валуева Долгорукову.
Итак, отказ от реформы в настоящем, неопределенное обещание в будущем, по реформа-минимум (не выборные, а назначаемые представители)—такова позиция Александра II в середине 1862 г.
1863-й год принес самодержавию новые осложпеппя: началось польское восстание, европейские державы оказывали дипломатическое давление на русское правительство, понуждая его к восстановлению в Царстве Польском конституционных начал, недовольство дворян реформой продолжало проявляться.
Однако надо иметь в виду, что наряду с продолжавшимся недовольством помещиков и их стремлениями к расширению политических прав, 1863-й год принес и некоторое смягчение в отношениях самодержавия и дворянства. Это было обусловлено, во-первых, тем, что двухлетний срок «переходного состояния» окончился сравнительно спокойно, не вызвав, как того опасались, широкого крестьянского движения. Во-вторых, польское восстание вызвало в русском дворянстве взрыв националистических настроений, выразившийся в верноподданнических дворянских адресах, где заявлялось о преданности и поддержке самодержавия. Взрыв этот был настолько силен, что «вся орава русских либералов отхлынула от Герцена за защиту Польши».57 И это обстоя-
56 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 181.
57 Лепин В. И. Поли. собр. соч., т. 21, с. 260.
З'Э
тельство делало для самодержавия проблему отношений с дворянством менее острой, возникала возможность «отделаться» меньшими уступками, например, местным самоуправлением. Вопрос оценки момента приобретал в этих условиях важное значение. С точки зрения Валуева, перспективы на улучшение отношений с дворянством были плохими, и политическую уступку он считал необходимой.
1 марта он вновь разговаривает с Александром II о реформе Государственного совета па началах представительства, но не получает никакого ответа.58 В марте же с Александром II о конституционных настроениях дворянства говорил и единомышленник Валуева шеф жандармов. «В защиту абсолютной монархии нет нп одного голоса», — примерно так заявил он Александру II, но тоже не получил никакого ответа.59 У царя было более чем достаточно оснований для колебаний. Неотступно стоял вопрос о восстановлении конституционных порядков в Царстве Польском. Не желая идти в этом на уступки, он не считал возможным категорически отказывать и прибег к посулам. В манифесте 31 марта 1863 г., обещавшем амнистию тем, кто сложит оружие, говорилось о «новой эре» в политической жизни Царства Польского, вызванной созданием местного самоуправления «как основы всего общественного здания», и о намерении, когда учреждения местного самоуправления «будут испытаны», «приступить к дальнейшему их развитию соответственно нуждам времени и страны».60 Император признавался А. С. Мепшикову, что в редакции манифеста «самое трудное было обойти слово конституция», а Меншиков в свою очередь рассказывал императору, что «в Москве сильное в умах волнение в предположении, что Польше [манифест]обещает права в ущерб России».61
Дипломатический нажим Англии, Франции и Австрии на Россию и вручение их представителями 5 апреля 1863 г. русскому министру иностранных дел депеш, где сквозь призывы к умиротворению слышалась угроза вмешательства европейских держав в дела Царства Польского, поставил русское правительство в затруднительное положение.62 Нужно было не только решать вопрос о линии поведения по отношению к европейским державам, но и спешно определять методы «успокоения» Польши, а здесь речь заходила и о конституционных уступках ей, чреватая постановкой вопроса о конституционных преобразованиях в России. 10 апреля у Александра II состоялось совещание, где были одобрены
58 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 210.
59 Там же, с. 213.
60 Татищев С. С. Император Александр II. Его жизнь и царствование. Т. I. СПб., 1903, с. 463.
61 Дневник А. С. Меншикова. Запись 5 апреля 1863 г. — ЦГАВМФ, ф. 19, оп. 7, д. 135, л. 363 об,—364.
62 Р е в у н е и к о в В. Г. Польское восстание 1863 г. и европейская дипломатия. Л., 1957, с. 228—238.
31
уклончивые ответы А. М. Горчакова на эти депеши. «В отношении сущности дела мы пе сделали и шага вперед», — оценивал Валуев позицию русского правительства в этой связи.63 И тогда он, имевший свой план решения польской проблемы, 12 апреля 1863 г. разговаривает об этом с Александром II и получает, наконец, согласие на представление своих предложений. Валуеву пришлось оказать и личное давление на императора, попросив отставки. Но, конечно, не угроза ухода министра внутренних дел испугала Александра II: согласие было проявлением его колебаний в крайне напряженной обстановке.
13 апреля 1963 г. Валуев завершает составление своей записки о введении представительных начал64 и отправляет ее Александру II. Все его надежды строятся на том, что императора удастся убедить в необходимости предлагаемой меры. Иллюзии, связанные с разрешением представить предложения, подкрепляются сообщением шефа жандармов, что Александр II «согласен».65 Поддержка же Долгоруковым Валуева была столь безусловной, что исследователи, пожалуй, вправе говорить о проекте Валуева как совместном Валуева—Долгорукова.
В записке Валуева необходимость введения представительных учреждений обосновывалась в первую очередь остротой польского вопроса. Однако большая ее часть посвящена положению дел в России, вызывающему необходимость этой общей меры. Ссылаясь на общие настросппя, иод которыми имелись в виду настроения дворянских кругов, он писал: «Одна мысль очевидно обуяла умы. Опа проявлялась различно и усваивала себе различные паимеповапия, то в постановлениях сословных собраний, то в произведениях печати, то под видом „самоуправления11 пли „децентрализации11, то в систематическом противопоставлении правительства „обществу11 или „народу11, то в форме доктрины о „земстве11 и панегириков прежним Земским соборам. Но в сущности эта мысль всегда и везде одна и та же. Она заключается в том, что во всех европейских государствах разным сословиям предоставлена некоторая доля участия в делах законодательства или общего государственного управления и что, если так везде, то так должно сбыться п у нас».66 Напоминая о выдвижении дворянскими собраниями политических требований и указывая па невозможность без конца отклонять их, Валуев предупреждал о том, что то же повторится и с земскими собраниями, если местное представительство будет существовать без общероссийского, и предлагал предупредить эти заявления своевременным дарованием земству представительства в Государственном совете. Доказывая необходимость пойти навстречу этим требованиям, Валуев призывал императора «дать России па пути развития госу-
63 Валуев П. Л. Дневник, т. 1, с. 217.
64 Вестпик права, 1905, № 9, с. 225—233.
65 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 218.
66 Вестник права, 1905, № 9, с. 228.
32
дарственных учреждений шаг вперед перед Польшей»,67 т. е. ввести в России представительные начала прежде, чем придется пойти на уступки в Царстве Польском.
Не предрешая частностей, Валуев предлагал «связать дело нового устройства Государственного совета с делами устройства новых земско-хозяйствеппых учреждений» 68 (иначе говоря одновременно ввести местное и общегосударственное представительство) и формулировал главные, «коренные» начала реформы. Это были: совещательные права выборных, участие их в рассмотрении налогов и бюджета, призыв в Государственный совет представителей духовенства; представители Царства Польского и Великого княжества Финляндского пе вводились в Государственный совет, так как подразумевалось, что эти области получат автономную систему представительных учреждений. Том самым будет решен — без уступки нажиму — и польский вопрос.
Мотивируя свои предложения государственными соображениями, Валуев пытался играть и па чувствах Александра II, убеждая его заявить о предстоящей реформе незамедлительно, 17 апреля, в день рождения императора, что должно было вызвать взрыв патриотических чувств. Содержащиеся в записке Валуева предложения отличались конкретностью: в ней рассматривалась даже форма предстоящего объявления о реформе — в виде манифеста, указа или рескрппта.
Валуев находился во власти иллюзий. Даже много позже, в 1868 г., получив еще и еще раз убедительные доказательства отрицательного отношения Александра II к каким бы то ни было мерам конституционного характера, он считал, что осуществление его «заветной» мысли в то время было «близко».69 Однако это была ошибка. Действия Александра II никак по свидетельствуют о том, что он был «согласен» с Валуевым. Его помета па сопроводительной бумаге к записке Валуева: «Предложения эти так важны и требуют столь зрелого обсуждения, что я сомневаюсь, чтобы мы успели прийти к какому-либо соглашению в одно совещание. Я, однако, вас соберу завтра в 11 часов. Всем прочим дам знать от себя»,70 — может свидетельствовать лишь о наличии колебаний. Решение о передаче предложения Валуева па обсуждение могло быть проявлением колебаний императора, но, возможно, было лишь тактическим ходом, с помощью которого он надеялся отклонить его, спрятавшись за мнение министров. Во всяком случае, он так подобрал состав участников совещания, что Валуеву оп заранее «мало правился».71 Сохранилась записка В. А. Долгорукова от 14 апреля, в которой он извещал Валуева о лицах, приглашенных па совещание. Это были: Д. II. Блудов,
67 Там же, с. 227.
68 Там же, с. 230.
09 Валуев 11. Л. Дневник, т. 1, с. 349.
70 ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 198, л. 79.
71 Валуев П. А. Дпевник, т. 1, с. 218.
3 В. Г. Чернуха
33
П. П. Гагарин, М. Л. Корф, Л. М. Горчаков, Д. Л. Милютин, М. X. Рейтерн, В, II. Панин и В. А. Долгоруков.72
Заседание 15 апреля 1863 г. отражено в дневниках П. А. Валуева73 и П. II. Гагарина.74 Из дневника последнего выясняется, что прикрытием строго секретной повестки дня служил указ об ограничении применения телесных наказаний, который был представлен Александру II председателем Государственного совета Д. II. Блудовым па подпись. Указ этот был сразу подписан (он был опубликован 17 апреля,75 в день рождеппя императора, и явплся заменой манифеста или указа о введении представительных учреждений). После этого и перешли к обсуждению записки Валуева, которая была зачитана. Оба дневника совпадают в изложении существа высказанных соображений.
Скажем сразу, что Валуев полностью был поддержан лишь Долгоруковым и отчасти военным министром Милютиным, который предложил в устном ответе на поступившие в связи с днем рождения адреса пообещать введение представительства в будущем.
Объяснением позиции Милютина служит сделанное им Е. М. Феоктистову в начале 60-х гг. заявление, что он, как всякий просвещенный человек, является сторонником конституционного образа правления, однако конституция должна быть «вполне демократическая» (подразумевался принцип всесословного представительства) , что возможно лишь в будущем. Предоставление же политических прав одному дворянству Милютин считал не только «несправедливым», но и «вредным», имея в виду, очевидно, опасные последствия такого шага.76
П. II. Гагарин, считавший себя «большим монархистом, чем сам мопарх», заявил, что последствием предлагаемой меры будет конституция;77 А. М. Горчаков сказал, что предлагаемая мера уже означает «конституцию с двумя палатами»;78 Д. Н. Блудов отрицал «своевременность» предлагаемой меры. Очевидно, Валуев рассчитывал на поддержку М. А. Корфа, ибо объяснял его отрицательное отношение к предложению пе его взглядами, а сомнениями «в согласии государя». М. X. Рейтерн также высказался против. Как пишет Гагарин, Валуев пытался «придать значение» своим предложениям как мнению мипистра внутренних дел и шефа жандармов.79 Сам Валуев утверждал, что оп выступил «резко», заявив, что за этим мнением стоят «сотни и тысячи», а па противоположной стороне нет и «десятка».80
72 ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 536, л. 98 об—99.
73 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 218—219.
74 Дневнпк П. П. Гагарина. — ОРиРК ГИБ, Фр. F1V212/3, с. 117—118.
75 ПСЗ II, т. XXXVIII, № .39504.
76 Феоктистов Е. М. Воспоминания. За кулисами политики и литературы. 1848—1896. Л., 1929, с. 327.
77 Дневник П. II. Гагарина, с. 117.
73 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 218.
79 Дневник П. II. Гагарина, с. 118.
80 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 219.
34
Такая позиция сановников дала Александру II возможность вообще пе высказывать своего мнения, сославшись на то самое большинство, мнением которого он так часто пренебрегал.
Тем не менее император не счел возможным обойтись без личных объяснений с министром внутренних дел, деятельностью которого в то время дорожил, и назначил ему для этого встречу на следующий день. Это возродило надежды Валуева. Объяснение состоялось 16 апреля. Император но стал резко противоречить министру, а ответил уклончиво, признав «правильность» соображений министра «вообще», в частности же еще раз сослался на мнение большинства и незавершенность законодательной разработки земской реформы, являющейся основанием для реформы Государственного совета.81 Александр II даже разрешил возобновить дело по завершении проекта земской реформы, по это было лишь дипломатической уловкой, чего Валуев не понял. И па всем протяжении 1863 г. оп продолжал заниматься своей «заветной мыслью».
Для того чтобы подготовить практическую почву для законодательного решения вопроса об участии сословных представителей в Государственном совете, он 17 мая 1863 г. испрашивает у Александра II разрешения пригласить от имени императора на заседания Департамента законов Государственного совета, где будет обсуждаться проект земской реформы, представителей дворянства п городов. В числе приглашенных должны были быть предводители дворянства двух столичных, а также Псковской и Новгородской губерний и городские головы обеих столиц.82 Валуев торжествовал. Однако Александр II вскоре решил прибегнуть к тому же приему, что и с запиской 13 апреля: поставить вопрос о единовременном приглашении сословных представителей па обсуждение. Валуев считал, что назначение совещания было результатом противодействия его предложению со стороны Д. Н. Блудова — председателя Государственного совета п П. П. Гагарина — председателя Департамента законов,83 не желавших допускать посторонних лиц в руководимые ими учреждения. Дневник Гагарина не дает прямого подтверждения этой догадки, во зато содержит свидетельство отрицательного отношения автора к идее Валуева. «Министр внутренних дел имел мысль пригласить в Петербург по приказу императора нескольких предводителей и купеческих старшин и дать им совещательный голос в собрании Государственного совета, выступая все время как человек, который хочет испросить конституцию, но пытается скрыть это намерение за своей напыщенной фразеологией».84
Совещание состоялось 25 мая у Александра II. Кроме тех лиц, кто присутствовал 15 апреля, были еще министр государственных
81 Там же.
82 Там же, с. 224.
83 Там же, с. 225.
84 Дпсвник П. П. Гагарина, с. 124.
3*
35
имуществ А. А. Зеленый и петербургский генерал-губернатор А. А. Суворов. Речь шла не только о приглашении сословных представителей, но и о дальнейшей разработке земской реформы вообще, и если относительно последней в результате обсуждения было решено, что рассмотрение дела в Государственном совете не будет откладываться, т. е. уступка в деле местного представительства была признана неотложной, то уступка идее общегосударственного представительства даже в виде разового приглашения крайне ограниченного числа лиц была признана нежелательной. Александр II, опираясь на мнение большинства, согласился лишь на приглашение их в качестве «экспертов» от имени Департамента законов, что предусматривалось ст. 12 Учреждения Государственного совета. Более того, по настоянию Гагарина число «экспертов» — предводителей дворянства — было сокращено до двух — только от столичных губерний. Валуев вновь потерпел поражение. «Стоило затевать интригу, чтобы прийти к этому», — заявил ему М. X. Рейтерн.85 Действительно, дело не сдвинулось пи па шаг. В результате решения совещания 25 мая о форсированной разработке земской реформы 1 июля начинается обсуждение проекта в Государственном совете, сначала (июль—ноябрь) в соединенном присутствии Департаментов законов и государственной экономии, затем (декабрь) в Общем собрании Государственного совета. «Эксперты» участвуют в заседаниях соединенного присутствия только па начальной стадии обсуждения — на восьми первых заседаниях, где рассматривался лишь первый раздел проекта.86 В конце июля их дальнейшее участие было признано «не необходимым»,87 и они были отстранены от заседаний. Бесправие института «экспертов» сказалось здесь в полной мере.
Между тем Валуев продолжал вынашивать свои планы реформы Государственного совета, не считая своего дела окончательно проигранным. Слова Александра II о готовности пойти на конституционные шаги «в будущем» он воспринимал не как отговорку, а как отсрочку дела на некоторое, не столь уж далекое время. Эта иллюзия подогревалась убеждением, что жизнь (финансы, общественное движение, национальный вопрос) нс позволят откладывать дело надолго. Зато Александр II к этому времени уже прочно утвердился в мысли ограничиться в качестве уступки лишь введением местного представительства. Дневник П. П. Гагарина сохранил разговор его на эту тему с царем, имевший место в 20-х числах августа 1863 г.: «Государь, мы сейчас изучаем проект местных учреждений, по пикто не знает, куда он ведет и чего он хочет, я сам не уверен, что министр, его представивший, это не скрывает, между тем пресса полна различными толками. Говорят о свободной Польше в свободной России. Это не более чем слова, по я считаю необходимым знать ваше мнение.
85 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 226, 350.
86 Гармиза В. В. Подготовка земской реформы..., с. 230—231.
87 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 240.
36
„Куда он идет, — сказал мне император, — но он не должен идти далее, чем о том говорилось во время обсуждения вопроса в Совете министров, этого достаточно, чтобы они могли заняться своими местными интересами; что ясе касается конституции, то мы для нее не созрели, — это мое глубокое убеждение. Разве же я пытаюсь удержать мою власть в личных целях".
Я счастлив, государь, слышать от вас это; таково и мое положительно установившееся мнение».88
Об этом же свидетельствует разговор Александра II с Н. А. Милютиным 31 августа 1863 г., где царь утверждал, что он не отрицает конституционного пути для России, но считает не только народ, но даже высшие классы, «не достигшими еще культурного уровня, необходимого для представительного правления».89
Отметим, что аргумент о «незрелости» России, неподготовленности ее населения к представительному правлению был стереотипным для всех русских самодержцев, начиная с Александра I и кончая Николаем II.
Александра II поддерживала в абсолютистских устремлениях и императрица. Уезжая из Петербурга, она 1 августа 1863 г. выражала министру внутренних дел надежду, что тот обойдется без «сюрпризов», под которыми подразумевались «формы представительного правления» и смягчение режима по отношению к «иноверцам». «Государь слышит императрицу часто, следовательно, нередко и слушает. Из того, что она сказала мне о земских учреждениях, видно, что опа, как и многие, преимущественно видит в них средство откупиться от „конституции". И здесь этоЯЬлово пугает и толкает к ошибке», — записал Валуев после этого разговора.90
Тем не менее Валуев готовит документы по проекту реформы Государственного совета, и к этому его принуждают обстоятельства: завершается обсуждение проекта земской реформы в соединенных департаментах (1 ноября 1863 г. Александр II распорядился, чтобы «дело это непременно было окончено до 1 января 1864 г.»,91) и, следовательно, поскольку он связывал обе реформы в единую меру, пужпо было торопиться. Во второй половине 1863 г. дополнительным стимулом для представления его проекта являлось возобновление после более чем полувекового перерыва деятельности финляндского парламента — сейма. «Недовольство в Финляндии», которое В. И. Ленин считал одним из отличительных признаков революционной ситуации рубежа 50—60-х гг.,92 было причиной, заставлявшей Александра II в этот период давать обещания восстановить там конституционные учреждения.
88 Дневник П. П. Гагарина, с. 151.
69 Leroy-Beaulieu A. Un homme d’etat russe (Nicolas Milutine) d’apres sa correspondance inddite. Paris, 1884, p. 169.
90 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 241.
91 Дж аишие в Гр. Эпоха великих реформ. Изд. 7-е. М., 1898, с. 342.
92 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 5, с. 29.
37
Взрыв восстания в Царстве Польском побудил его поспешить пойти па уступки Финляндии ради смягчения там обстановки.93
В начале сентября 1863 г. Александр II заявил на открытии сейма: «От вас... зависит доказать достоинством, умеренностью и спокойствием ваших рассуждений, что в руках народа мудрого, расположенного трудиться сообща с государем в практическом духе над развитием своего благоденствия, либеральные учреждения пе только пе составляют опасности, по являются гарантией порядка и преуспеяния».94 Валуев считал невозможным введение представительных учреждений в национальных районах, если они по введены в России. «Здесь слышится вопрос: „а мы?“», — писал он Долгорукову в связи с открытием финского сейма.95
Готовясь вновь выступить со своим проектом, Валуев ищет поддержки А. М. Горчакова и обращается за помощью к одному из наиболее влиятельных в то время публицистов — М. Н. Каткову, который в 1863 г. своими выступлениями чрезвычайно способствовал популярности министра иностранных дел, поддерживая его дипломатические маневры.96 Обращение к Каткову не было случайным. Взгляды министра внутренних дел и издателя «Московских ведомостей» и «Русского вестника» на решение польского вопроса совпадали.
Наиболее полно Катков изложил их, поместив анонимно в «Русском вестнике» большую статью «Что нам делать с Польшей?».97 В этой статье, отдавая должное английской конституционной монархии и английской конституции, в которых видел явление уникальное, он стоит на славянофильских позициях, отвергая для России этот образец и противопоставляя европейским конституционным государствам, основанным на «договоре», Россию, где отношения монарха и народа строятся якобы на «доверии», говорит о широком совещательном представительстве, являющемся формой выражения общественного мнения. Введение представительных начал подавалось Катковым как средство решения острейшего в то время польского вопроса, но пе путем восстановления конституционного устройства Царства Польского, а путем дарования ему тех же прав представительства, которые получит Российская империя.
«Польский вопрос может быть решен удовлетворительным образом только посредством полного соединения Польши с Россией в государственном отношении», — пишет он. И далее: «...что же касается до политического представительства, то, в соединении
93 Б о р о д к п н М. М. История Финляндии. Время императора Александра II. СПб., 1908, с. 33—160; ср.: Похлебкип В. В. СССР — Финляндия. 260 лет отношений. 1713—1973. М., 1975, с. 44—63.
94 Татищев С. С. Император Александр II, т. I, с. 474.
95 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 247.
95 Феоктистов Е. М. Воспоминания, с. 64.
97 Русский вестник, 1863, № 3, с. 468—506. — Номер вышел в мае, после составления Валуевым своей записки, иначе можно было бы говорить о влиянии Каткова на Валуева, настолько совпадали их позиции.
38
с Россией, Польша может иметь его не иначе, как в том духе н смысле, которые выработались историей России, а не по какому-нибудь искусственному типу, равно чуждому и польской и русской истории».98 Катков отстаивал не просто сохранение монархии, но сохранение монархии абсолютной: «...как бы ни было организовано представительство, в нем не должно быть и тейп мысли, что оно имеет власть издавать законы или что согласие его необходимо верховной власти для издания закона. Всякий проект, как бы он пи был годен стать законом, может стать им единственно и вполне в силу акта верховной власти».99 Поэтому дошедшие до Каткова слухи, что его статья о Польше понравилась «в высших сферах» 100 (очевидно, имелось в виду мнение Александра II), могли быть вполне справедливыми, постольку, поскольку речь шла о неприкосновенности самодержавия и отказе полякам в их конституционных требованиях.
Валуев высоко ценил статью Каткова, видя в ней обоснование своей точки зрения. «Нигде и никогда современный польский вопрос не был разъяснен так полно и так отчетливо, как в статье „Русского вестника11», — заявлял он.101 В конце 60-х гг. Валуев считал, что он более последовательно проводил изложенные в пей идеи, чем автор статьи, который о них «забыл».
Стремясь заручиться поддержкой Каткова и через него, с одной стороны, повлиять на общественное мнение, а с другой — па А. М. Горчакова, Валуев пишет ему об общности их позиций, сообщает, что уже ставил полтора года назад вопрос о представительстве и был поддержан лишь Долгоруковым и, наконец, рекомендует Каткову встретиться с Горчаковым для уяснения его точки зрения.102
В письме 18 октября 1863 г. Валуев вызывает Каткова в Петербург: «Приезжайте. Необходимо Вам здесь побывать».103 Катков немедленно приезжает; в течение 24—26 октября они ежедневно встречаются, обсуждая «почти все внутренние вопросы». Валуев в дневнике отметил общность их позиций, расходящихся лишь «в частностях». Зато позиции Каткова и Горчакова в вопросе об общегосударственном представительстве сначала рознятся. «Катков недоволен, — записывает Валуев, — он заметил, что Горчаков готов признать необходимость дать Польше учреждения европейского покроя, не давая их империи и стараясь здесь откупиться по возможности земскими учреждениями». Однако под влиянием «продолжительных» объяснений с Катковым Горчаков несколько меняет точку зренпя и соглашается «в необходимости
98 Русский вестник, 1863, № 3, с. 506.
м Там же, с. 504.
к» руССкая старина, 1915, ноябрь, с. 248.
101 Валуев ГГ. А. Дневник, т. 1, с. 241.
102 П. Л. Валуев — М. Н. Каткову 19 сентября 1863 г. — Русская ста рпна, 1915, ноябрь, с. 247—249.
103 Там же, с. 250.
39
некоторого представительства». Во всяком случае так полагал Катков.104
И все-такп не на поддержку Горчакова надеялся в конечном счете Валуев, а на то, что неизбежность уступки, которая должна предотвратить в будущем многие оппозиционные выступления, поймет Александр II.
В течение 28 октября—28 ноября 1863 г. он завершает детально разработанный проект реформы Государственного совета 105 и сопроводительные бумаги к нему. Это единственный из известных проектов правительственного «конституционализма» 60—80-х гг., который был разработан в форме законопроекта, готового к немедленному обсуждению в Государственном совете. Точнее будет сказать, что это был проект нового «учреждения Государственного совета». Проект был разбит на 201 статью; из них 85 повторяли статьи прежнего «учреждения Государственного совета», 42 были несколько изменены и 74 статьи, касающиеся введения в Государственный совет выборных представителей, были составлены заново. Проект предусматривал создание при Государственном совете своего рода «нижней палаты» — «Съезда государственных гласных». Большую часть Съезда (101 депутат) должны были составлять представители земств, избранные на губернских земских собраниях. 32 депутата представляли окраины, на которые Положение о земских учреждениях пе распространялось: Прибалтику, Сибирь, Кавказ, Землю Войска Донского и другие районы казачьих войск. По мысли автора, представительство окраин в общероссийском законосовещательном учреждении должно было скрепить единство страны, противостоять сепаратистским тенденциям. Порядок избрания гласных от этих областей в проекте определен не был, относительно него должно было последовать особое решение. Самую небольшую группу гласных — 18 человек — составляли представители наиболее крупных городов страны, избранные либо городскими думами, либо собраниями городских обществ из среды домовладельцев или невладеющих домами купцов, ведущих не менее 3 лет торговлю по свидетельствам 1-й гильдии. По не только выборные депутаты должны были составлять Съезд государственных гласных. Стремление иметь возможность правительственного влияния на состав и деятельность съезда привело к введению в проект и принципа назначаемости депутатов: 1/5 от общего состава выборных (30 человек) могла быть назначена «высочайшей властью», при этом император не был стеснен в своем выборе условиями ценза. Этой же цели служило и назначение императором председателя Съезда из числа членов Государственного совета.
Польша и Финляндия своего представительства в Съезде государственных гласных не имели (подразумевалось их автономное аналогичное государственное устройство).
104 Валуев П. А. Дневник. т. 1, с. 251—252.
105 Вестник права, 1905, № 9, с. 235—269.
40
Всего, согласно проекту, Съезд государственных гласных должен был (с учетом «назначенных») состоять из 181 депутата, но его состав мог быть расширен до 212 человек за счет увеличения числа депутатов от губерний и городов.
Гласных «нижней палаты» предполагалось избирать сроком па 3 года, за исключением первого созыва, когда гласные должны были быть избраны на один год. Предполагалось, что Съезд гласных будет собираться ежегодно на одну сессию, созываемую по указу императора. К началу сессии должны были быть подготовлены вопросы, подлежащие обсуждению Съезда (ст. 20—28).
Компетенция Съезда государственных гласных определялась ст. 48 проекта. Опа была довольно широка. Съезд гласных участвовал в рассмотрении всех законодательных вопросов (как введение новых, так и любое изменение или отмена старых законов), штатных расписаний, ходатайств сословий и земских учреждений, железнодорожного строительства с правительственной гарантией. Кроме того, император по своему усмотрению мог предложить на обсуждение Съезда любой вопрос. Съезд государственных гласных обладал и бюджетным правом, участвуя в рассмотрении, — правда, в качестве низшей законосовещательной инстанции, — государственного бюджета и чрезвычайных финансовых мер.
Вне сферы ведения Съезда оставалась вся внешняя политика, чрезвычайные меры внутренней политики, сверхсметные кредиты, бюджеты городов, сметы городских дум, учреждение акционерных компаний, возведение в дворянство, утверждение почетных достоинств и др. (ст. 47).
Общее собрание Государственного совета становилось своего рода «верхней палатой», продолжавшей функционировать па прежних основаниях, однако в заседаниях, рассматривавших дела, поступившие из Съезда государственных гласных, должны были принимать участие (с правом голоса) 2 вице-председателя Съезда и 14 его членов, избираемых Съездом для каждого из таких случаев. Эти гласные должны были представлять и отстаивать точку зрения Съезда.
Министры и главноуправляющие имели право принимать участие в работе Съезда и его прениях (но без пррва участия в голосовании) и являлись членами Общего собрания.
Один из важнейших вопросов, встающих при рассмотрении проекта, — вопрос о составе съезда гласных. При том, что гласные должны были избираться земством и городскими думами, а следовательно, представлять все сословия, фактически «народное» представительство виделось Валуеву преимущественно дворянским. «Во время составления этого проекта, — объяснял Валуев уже в 80-х гг., — Положение о земских учреждениях еще не было окончательно обсуждено в Государственном совете. Прямых представителей дворянства не предполагалось в числе государственных гласных потому, что в среде земских собраний предположено было дать дворянству более места. Но число глас-
41
пых в этих собраниях было впоследствии определено, в противность мнению министра внутренних дел, по расписанию, составленному Государственной канцелярией и военным министром. Когда мысль о государственных гласных вновь заявлялась (в 1879 и 1880 гг.), предполагалось изменить расписание 1863 г.».100
П. Л. Валуев в 1868 г. писал, что проект был сообщен только товарищу министра внутренних дел А. Г. Тройницкому, К. И. Па-лепу, предоставившему ему сведения по делопроизводству Государственного совета, и В. А. Долгорукову.* * * * 107 Стало быть, среди этих людей нужно искать автора записки, помеченной 20 ноября, не имеющей подписи и озаглавленной «Заметка по прочтении проекта».108 Установление авторства по почерку крайне затруднено, ибо записка была написана карандашом, который позже, другой рукой, был обведен чернилами. Из дневника Валуева известно, что свой проект он передал на прочтение Долгорукову (другие читатели в тексте дневника не фигурируют) только 28 ноября, и таким образом авторство шефа жандармов как будто должно быть отведено. Однако, учитывая, что карандаш стерся и при восстановлении текста могла произойти ошибка, а также учитывая общий тон записки (автор ее, безусловно, человек, занимавший равное с Валуевым положение, могущий обходиться без формальностей, категорически формулирует свое мнение), можно рассматривать Долгорукова как ее вероятного автора. Вывод автора записки гласит: «Общий состав проекта я нахожу вполне соответствующим настоящим потребностям государства и возможным в исполнении».109 Самая же записка содержит замечания на проект, сделанные в форме тезисов-вопро-сов. Одно из предложений неизвестного автора — назвать Съезд государственных гласных Государственной думой. Другое касается уточнения бюджетного права гласных: «Не следует ли точнее постановить, что никакой палог и никакое изменение тарифа не должны быть устанавливаемы без предварительного обсуждения государственными гласными; а равным образом, что все сверхсметные средства, утверждаемые в отсутствие гласных, должны быть представлены па их обсуждение в первом следующем затем их собрании».110
Ряд предложений касались уточнения состава, порядка выбора гласных, организации деятельности Съезда.
Очень важным представляется 3-й пункт замечаний, предлагающий оговорить право монарха на роспуск съезда: «Не сле
i°6 цгид СССР, ф. 908, on. 1, д. 198, л. 1. — Борьба в Государственном
совете вокруг вопроса о составе местного представительства освещена
В. В. Гармизой. См.: Г а р м и з а В. В. Подготовка земской реформы,
с. 230-241.
107 В а л у е в П. Л. Дневник, т. 1, с. 352.
1М ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 198, л. 44—45 об.
109 Там же, л. 45 об.
110 Там же, л. 44.
42
дует ли установить максимум срока их собраний (для воспрепятствования излишнему разглагольствованию) и упомянуть о праве высочайшей власти закрыть и распустить их собрание, когда это признано будет нужным».111
К моменту передачи законопроекта земской реформы в Общее собрание Государственного совета Валуев завершил составление всех документов, относящихся к реформе Государственного совета. Последней (26 ноября 1863 г.) была завершена им записка (являющаяся, по его словам, «как бы предисловием» к проекту), в которой он «приурочивал» реформу Государственного совета к реформе местного самоуправления.112 Он придавал своему проекту огромное значение, считая свою задачу очень рискованной. «Испытываю все пути, натягиваю все струны», — пишет он в этой связи.113
7 декабря он передал эту записку (не проект!) Александру II и получил ее обратно в день своего следующего всеподданнейшего доклада — 13 декабря. Александр II категорически отверг предложения об общегосударственном представительстве. Дневник Валуева скорее передает удрученное настроение автора, претерпевшего полное крушение надежд, чем содержание объяснения, одпако, будучи единственным источником для восстановления этого объяснения, заслуживает быть процитированным: «Государь возвратил мне записку по вопросу о земских учреждениях. Он возвратил ее с сердцем без пометы п хотя ничего нс сказал мне неприятного, но видно было, что записка ему была неприятна. Он забыл, что говорил в апреле насчет мысли о преобразовании Совета и теперь сказал, что эту мысль с самого начала будто бы отвергнул. Одним словом, Бурбоны ничему не научились и ничего не забыли. Я кратко объяснил поводы к представлению записки... Долго в этом доме я не останусь. Моя роль разыграна. Выждать следует некоторое время, чтобы но подумали, будто я хотел провести е. величество и ухожу с досады, что это не удалось. А уходить следует, потому что я очевидно чужой в здешней среде и чем далее, тем мепсе надежды сойтись».114
Причина этой категоричности Александра II крылась в относительной стабилизации к этому времени внутреннего положения. Польское восстание затухало под натиском военной силы, революционно-демократическое и массовое крестьянское движения были сломлены репрессиями, а оппозиционное движение дворянства стало к этому времени гораздо более слабым. Нужно сказать, что политические притязания дворянства всегда беспокоили самодержавие, однако оно относительно легко справлялось с ппмп обычными средствами правительственной политики. Эта
111 Там же, л. 44—44 об.
112 Местонахождение этой записки неизвестно.
113 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 257.
114 Там же, с. 261.
43
оппозиция становилась для самодержавия острой проблемой лишь в условиях развития революционного движения, когда самодержавие начинало искать у дворянства поддержки в борьбе с революционерами.
Что касается мыслей Валуева об отставке, то они были навеяны крушением одного из главнейших пунктов его программы. Однако он был одновременно царедворцем, держащимся за свое положение, и, расходясь с многими из деятелей по ряду вопросов внутренней политики, он еще более четырех лет оставался на своем посту и истово боролся с теми самыми политическими требованиями дворянства, которые считал справедливыми и закономерными.
Общественная жизнь, с одной стороны, подтверждала прогнозы Валуева относительно продолжения выдвижения конституционных требований. «Волна поднялась среди моря и идет к берегу, — пишет он в связи с адресом московского дворянства в январе 1865 г. — Ее остановить нельзя, а можно только приготовить ей ложе. Па это я указывал в сентябре 1861 г., в феврале 1862 г., в апреле и ноябре 1863 г.».115 А когда отчетливо обнаружилось в самом начале деятельности земских учреждений их стремление участвовать в общегосударственном представительстве, он записывает (декабрь 1865 г.): «Государь озабочен земским делом... Что я тогда предсказывал, теперь сбывается».116 Но, с другой стороны, Валуев впоследствии признавал, что он ожидал более сильного напора.
Валуев на всем протяжении своей государственной деятельности играл двойственную роль по отношению к конституционным выступлениям дворянства. С одной стороны, он всячески преследовал их, с другой — пытался добиться введения представительных начал и подогревал конституционные поползновения дворянства. Воспоминания содержат сообщение, что в середине 60-х гг. па устраиваемых Валуевым раутах «он сам и его приближенные старались вызывать гостей на беседы о представительном правлении вообще и о примспительности его в России».117 А вот и еще более определенное свидетельство. В письме М. Н. Каткову от 7 ноября 1866 г. Б. М. Маркевич писал: «Мерзавец и предатель Валуев подъезжает к олигархам нашим с предложениями конституционного свойства. Ha-днях он открывался Щербатову118 (который, впрочем, далеко не олигарх), как ему больно было долженствовать идти по обязанности министра государя против впслпе законных желаний дворянства, выраженных так ясно в проекте кн. Щербатова, который был представлен
115 Там же, т. 2, с. 15.
118 Там же, с. 90.
117 Фирсов II. Н. Первый земский съезд. — Исторический вестник, 1906, май, с. 442.
118 Щербатов Г. А. — бывш. петербургский губернский предводитель дворянства, в 1866 г. — председатель Петербургского собрания сельских хозяев.
44
во всеподданнейшем письме петербургского дворянства после выборов в начале текущего года. Оп, Валуев, всем сердцем и душой разделял мнение такого просвещенного деятеля».119
В дальнейшем судьба Валуева оказывается тесно связанной с судьбами правительственного «конституционализма».
2. Оппозиционные выступления дворянства и земства и проект вел. кн. Константина Николаевича
(1865—1866 гг.)
Ослабевшее после 1863 г. оппозиционное движение дворянства проявлялось лишь отдельными политическими заявлениями дворянских собраний. Зато начиная со второй половины 1865 г. только что созданное земство, куда устремилась наиболее активная часть дворянства, начинает свою деятельность с выдвижения требований политического характера.
Наиболее крупными событиями оппозиционной деятельности дворянства и земства в 1865—1866 гг. были: адрес московского дворянства в январе 1865 г., выступления петербургского губернского земского собрания в декабре 1865 г., рязанского губернского дворянского собрания в январе и петербургского губернского дворянского собрания в марте 1866 г.
В начале января 1865 г. после ряда оппозиционных заявлений московским губернским дворянским собранием был принят адрес с ходатайством о даровании общегосударственного представительства.* 1 В адресе говорилось: «Довершите же, государь, основанное Вамп государственное здание сознанием общего собрания выборных людей от земли русской для обсуждения нужд, общих всему государству. Повелите вашему верному дворянству, с .ною же целью, избрать из среды себя лучших людей. Дворян-г । по всегда было твердою опорою русского престола».2 Таким образом, речь шла о всесословном представительстве, с одной сто-...л, и сословном представительстве дворянства — с другой. Московский адрес, как, впрочем, и все такого рода документы, дает очень мало материала для более подробных суждений о составе и задачах центрального представительного учреждения. В адресах ходатайство всегда выражалось лишь в самом общем виде, причем еще и в максимально обтекаемой форме. Как справедливо писал Н. П. Огарев, объяснения смысла адреса надо искать в «речах», а в них «наткнешься па олигархический принцип».3 Действительно, в собрании выступали такие представители
119 ОР ГБЛ, ф. 120, папка 25, д. 4, л. 118.
1 Подробно см.: Скороспелова В. Л. Московское дворянское собрание 1865 г. и газета «Весть». — Вестник Московского ун-та, 1974, № 2, с. 27-44.
2 Колокол, 1865, 1 марта, л. 195, с. 1597.
’Огарев Н. П. Избр. социально-политические и философские произв. Т. 2. М., 1956, с. 680.
45
дворянской аристократии, отстаивавшие преимущественные права дворянства, как Н. А. Безобразов и московский губернский предводитель дворянства гр. В. П. Орлов-Давыдов. Адрес был вотирован 270 голосами против 36.
Правительство всегда более всего опасалось выступлений столичного дворянства. Эта же акция московских дворян происходила в обстановке особенного общественного резонанса. II. А. Любимов, присутствовавший на заседаниях, свидетельствовал: «Речи Безобразова, графа Орлова-Давыдова, проникнутого благоговением к английским учреждениям и с виду походившего на английского лорда, Голохвастова — выслушивались с жадным вниманием. Московская публика толпилась па хорах громадной залы Благородного собрания. Заседание имело необычайно оживленный вид. Нападки на бюрократию и Министерство внутренних дел вызывали нередко шумные одобрения. Между ораторскими эффектами было презрительное произношение слов: министр или министерство внутренних дел».4
Сенатор К. Н. Лебедев записывал в дневнике: «Интересы класса дворян здесь даже не па втором плане. Оптиматы хотят иметь политическое значение. Прося об общих выборных земли русской, богачи просят и выборов дворянских выборных, вызываясь служить без всяких служебных прав, без наград и без жалованья, как служили и служат Орлов-Давыдов, Безобразов и др. Это будет палата лордов».5
По слухам, в первоначальной редакции адреса говорилось о «наследственном» представительстве «столбового дворянства».6 Восприятие адреса как олигархического нашло свое отражение в известной эпиграмме Ф. И. Тютчева:
Куда себя морочите вы грубо? Какой у вас с Россиею разлад! Куда вам в члены английских палат? Вы только члены английского клуба!7
Хотя адрес был вотирован подавляющим большинством, в собрании раздавалась критика принципа сословной исключительности дворянства. Славянофил Д. Ф. Самарин предлагал отсрочить ходатайства до достижения единства сословий, П. Д. Голохвастов настаивал на представительстве земства, во главе которого встанет дворянство.8
4 Любимов П. А. Михаил Никифорович Катков и его историческая заслуга. СПб., 1889, с. 293.
5 Из записок сенатора К. Н. Лебедева. — Русский архив, 1911, № 6, с. 225—226 (разрядка паша,— В. Ч.).
6 Колокол, 1865, 1 апреля, л. 196, с. 1612.
7 Сочинения Ф. И. Тютчева. Стихотворения и политические статьи. Изд. 2-е. СПб., 1900, с. 274.
’Самарип Д. Ф. Речь, произнесенная в московском дворянском собрании 11 января 1865 г. — Собр. статей, речей и докладов. Т. II. М, 1908, с. 139—143.
46
Газета «Весть» напечатала, несмотря па запрет, тексты адреса и выступления В. П. Орлова-Давыдова, снабдив их одобрительными комментариями редактора газеты В. Д. Скарятина.9 Дело принимало характер скандала. Примечательно, что были широко распространены слухи, будто бы причина адреса — возвращение к государственной деятельности ненавистного дворянству за участие в разработке крестьянской реформы вел. кн. Константина Николаевича.10 Отметим это обстоятельство как возможное подтверждение предположения, что великим князем двигали не только деловые соображения, но и поиски популярности.
Обеспокоенное правительство прибегло к обычпому приему репрессий. Собрание было распущено, ого решения признаны недействительными, в том числе и адрес. Орлов-Давыдов и издатель «Вести» Скарятип привлекались к ответственности за напечатание адреса и выступление Орлова-Давыдова. Последний, после того как был вызван для дачи показаний к следственному приставу, жаловался шефу жандармов. «Как же, — поясняет несочувствовавший московскому адресу К. Д. Кавелпп, — такое унижение, — как же поставить его (Орлова-Давыдова — В. Ч.) наряду с другими смертными, ...кн. Долгоруков, говорят, заметил ему очень метко: „да ведь это необходимые спутники конституции, которой Вы желаете!11».11 Правительство весьма неохотно шло на репрессии по отношению к дворянству, но, прибегая к ним, старалось ограничиться минимумом, чтобы но обострять его недовольства. Но, кроме этих общих соображений, существовали и частные, личные мотивы: императорская семья и правительственные деятели оказывались связанными с дворянством столь тесными узами родства, свойства и т. п., что принятие репрессивных мер в каждом конкретном случае было чрезвычайно затруднено. Этот аспект отражен в письме управляющего Министерством народного просвещения Л. В. Головнина барону Л. II. Николаи от 12—18 января 1865 г. По поводу московских событий он писал: «К сожалению, должен сказать, что законная строгость правительства парализируется связями, родством, знатностью и сочувствием, которое московские крикуны находят у правительственных лиц, разделяющих втайне их .желания».12 Головнин, очевидно, намекал на П. А. Валуева и В. Л. Долгорукова, но сочувствующие находились и среди лиц царствующей фамилии. Дневник П. Л. Валуева показывает, что члены семьи Романовых весьма по-разному относились к московскому адресу. Вел. кн. Мария Николаевна, сестра Александра II, заявляла о своих «больших симпатиях» к адресу и о предпочтительности
9 Скорое полова В. Л. Московское дворянское собрание..., с. 37 —39.
10 Н и к и т е н к о А. В. Дневник. Т. 2. Л., 1955, с. 483—494; Дневник II. II. Гагарина. — ОРиРК ГПБ, Фр., F IV, 212/3, с. 273-274; Герцен А. И. Собр. соч. в 30-ти т. Т. XVIII. М., 1959, с. 323—324.
11 Кавелин К. Д. Соч. Т. 2. СПб., 1898, с. 155.
12 ЦГИА СССР, ф. 851, on. 1, д. И, л. 114.
47
двухпалатной системы представительства перед однопалатной. В доме тетки царя — вел. кн. Елены Павловны — «разные попытки к добрым советам» (в том числе к рескрипту с уклончивым обещанием). И, что в данном случае главное, — в доме вел. кн. Константина Николаевича «нет для пего достаточно жестких выражений». Наиболее непримирима семья самого Александра II — «сдержанный гнев».13
Выступление московских дворян вызвало ряд немедленных мер и повлияло на последующие меры, более отдаленные по времени. Мерой общего характера был рескрипт па имя министра внутренних дел, 30 января опубликованный в газете Министерства внутренних дел «Северная почта», где дворянству напоминалось об исключительном праве самодержавной власти, «богом вверенной», на законодательный почин. И в этом смысле рескрипт категорически отвергал какие-либо политические домогательства. Однако просто отвергнуть их правительство не решилось, и в рескрипте содержался весьма неопределеппый намек на возможность октроирования таких мер в будущем. «Благополучно совершившиеся в десятилетнее мое царствование и ныне но моим указаниям еще совершающиеся преобразования достаточно свидетельствуют о моей постоянной заботливости улучшать и совершенствовать, по мере возможности и в определенном мною порядке, разные отрасли государственного устройства».14
Рескрипт имел в виду не только дать ответ московскому дворянству, но показать дворянству вообще бесплодность такого рода ходатайств, или, как писал А. В. Головнин о рескрипте в одном из писем, «предварить со стороны других губерний подобные неуместные выходки».15 Смягчить тон рескрипта должна была перепечатанная в «Северной почте» из газеты «Nord» (официального органа русского правительства, издававшегося в Брюсселе) статья, где «прямо высказывалась мысль, что правительство не противно учреждению у нас представительства на здравых началах, по не хочет только адвокатского парламентаризма Запада, которого не могла вынести Франция и который теперь затрудняет Пруссию».16
Московский адрес вынудил Александра II, понимавшего всю невыгодность эгоистической позиции автократа, прибегнуть к изображению своей позиции в смягченном виде. Это было сделало им в частной беседе в сентябре 1865 г. с П. Д. Голохвастовым, одним из лидеров московского дворянства — беседе, предназначенной для более широкой аудитории. Вызвав Голохвастова на объяснение и услышав в ответ, что московские дворяне стремятся к «конституционному образу правления», Александр II заявил:
13 Валуев II. А. Дневник. Т. 2. М., 1961, с. 16, 20.
’4 Татищев С. С. Император Александр II. Его жизнь и деятельность. Т. I. СПб., 1903, с. 525.
15 ЦГИА СССР. ф. 851, on. 1, д. И, л. 140.
16 Валуев И. А. Дневник, т. 2, с. 19.
48
«И теперь (т. е. после рескрипта, — В. Ч.) вы, конечно, уверены, что я из мелочного тщеславия не хочу поступиться своими правами! Я даю тебе слово, что сейчас на этом столе я готов подписать какую угодно конституцию, если бы я был убежден, что это полезно для России. По я зпаю, что, сделай я это сегодня, и завтра Россия распадется на куски. А ведь этого и вы не хотите. Еще в прошлом году вы сами и прежде всех мне это сказали».17 Таким образом, Александр II изобразил себя чуть ли не «конституционалистом», вынужденным идти против своего желания.
В арсенале Александра II было много средств отказа в конституционных поползновениях: ссылки и па божественное происхождение власти, и на благо страны и парода. И если в разговоре с Голохвастовым Александр II прибег к оправданию, то ранее, в январе 1865 г., во время московских дебатов, оп в разговоре с петербургским губернским предводителем дворянства кн. Г. Л. Щербатовым прибег к грубому окрику, выразив надежду, что в Петербурге нс повторятся «московские дурачества».18
В «верхах» состоялся ряд совещаний, в которых принимал участие и вел. кп. Константин Николаевич, и где обсуждался вопрос о правительственной реакции на адрес и мерах экономической помощи дворянству.19
17 февраля было совещание министров внутренних дел и финансов и шефа жандармов «об отыскании средств к уменьшению того материального всеобщего расстройства, которое в свою очередь возбуждает всеобщее умственное раздражение». Одной из мер помощи дворянству было названо учреждение «акционерного поземельного банка»,20 получившее позже реальное воплощение в Обществе взаимного поземельного кредита.
Московское выступление пе осталось в 1865—1866 гг. единичным, хотя пора адресной «кампании» уже миновала. В январе 1866 г. дворянское собрание Рязанской губернии в завуалированной форме выразило одобрение москвичам за позицию, занятую ими «па последних выборах» (после роспуска собрания состоялись в ноябре 1865 г. новые выборы). Несмотря на объяснения прибывших в Петербург депутатов, что приветствие имело в виду выборы ноября 1865 г., министр внутренних дел, как, впрочем, и все остальные, прекрасно понимал, что речь идет о поддержке адреса. Более того, оп подозревал о существовании договоренности между московскими и рязанскими дворянами, считая, что «дело затеяно в Москве».21
17 Татищев С. С. Император Александр II, т. 1, с. 534.
18 Валуев П. А. Дневник, т. 2, с. 12.
19 Там же, с. 14, 16, 20.
20 Там же, с. 23.
21 Там же, с. 95—96.
4 В. Г. Чернуха
49
Вслед за тем последовало оппозиционное выступление дворянства другой столичной губернии — Петербургской.
1 марта 1866 г. петербургский губернский предводитель дворянства Г. Л. Щербатов на заседании дворянского собрания предложил подать всеподданнейшее прошение о расширении политических прав дворянства и земства. Поскольку текст его выступления не был напечатан в газетах (там появилось только неполное изложение хода заседаний), то приводим (по дневнику Валуева) содержание выдвинутых Щербатовым предложений. Они состояли из четырех пунктов, «из коих 1-й требует законодательного исхода всякого законодательного ходатайства дворянского и земского собраний; 2-й — рассмотрения в Сенате по 1-му департаменту всякого ходатайства незаконодательпого; 3-й — распространения на земства права выбора депутатов по своим ходатайствам п 4-й — права заседания и голоса для этих депутатов в Государственном совете и Сенате». Предложение было принято подавляющим большинством голосов.22
А. И. Герцен откликнулся па это выступление блестящей статьей в «Колоколе» — «1789», где, подчеркивая закономерность политических выступлений дворянства, видел в происходящих в России событиях аналог предреволюционных дней во Франции 1789 г.23
Александр II дважды созывал обычные совещания правительственных деятелей для обсуждения вопроса об удобной форме отклонения ходатайства (ибо царь заявил, что пе намерен делать из дворян «политических мучеников»),24 но не разрешения вопроса по существу. Па заседаниях 3 и 4 марта присутствовал и вел. кп. Константин Николаевич. По решению совещания петербургский генерал-губернатор А. Л. Суворов объявил членам губерпского собрания, что их ходатайства, «как выходящие из пределов закона, будут оставлены без последствий».25 По словам петербургского корреспондента газеты «Nord», Суворов объявил это «с грустным, подавленным видом»,26 а по ходившим слухам он, сообщив «высочайший отказ», «заключил в свои объятия кн. Щербатова». В ответ па закрытие собрания Щербатов отказался баллотироваться в предводители, ибо эта должность сделалась «бесплодной или незначительной в смысле служения обществу».27 Оппозиционные выступления петербургских дворян продолжались: от баллотировки отказались и другие виднейшие представители дворянства, а уходящему с поста предводителя Г. А. Щербатову дворяне устроили торжественный обед,
22 Там же, с. 107.
23 Герцен А. И. Собр. соч. Т. XIX. М„ 1960, с. 48.
24 Дневник А. А. Киреева, 4 марта 1866 г. ОРиРК ГБЛ, ф. 126, on. 1, д. 3, л. 65.
25 Валуев II. А. Дневник, т. 2, с. 107.
26 Г е р ц е п А. И. Собр. соч., т. XIX, с. 379.
27 Из записок сенатора К. II. Лебедева. — Русский архив, 1911, № 7, кн. II, с. 355.
50
носивший характер демонстрации. «Князь Щербатов поставлен на такую высоту, как будто ои спас отечество, между тем он только проектировал адрес о допущении депутатов от дворянства в Государственный совет с правом голоса, — записал А. В. Никитенко, прочитав описание этого обеда, помещенное в «С. Петербургских ведомостях». — Что такое право голоса в данном случае, в сущности я не зпаю. Но ведь московские дворяне писали адрес о земской думе. И эта идея гораздо основательнее; по крайней мере опа находит себе опору в пашей истории».28
Самый выбор нового петербургского предводителя дворянства был тоже оппозиционным шагом: им стал В. II. Орлов-Давыдов, один из лидеров московского дворянского съезда в январе 1865 г.
Итак, дворянство продолжает выдвигать политические требования.
С другой стороны, начиная с 1865 г. с политическими требованиями, в частности с требованием общегосударственного представительства, выступают и земские учреждения.
Петербургское земство начало свою деятельность с того, что на первом же губернском собрании, где лидером был Н. Ф. Крузе, одобрило, воздержавшись, правда, от ходатайства, предложение гласного (кстати, царскосельского уездного предводителя дворянства) А. П. Платонова о созыве общеземского собрания и передаче государственного земского сбора в ведение земства.29 Работа собрания сопровождалась шумным вниманием высшего петербургского общества, называвшего собрание «палатой».30
Только что возобновившая свое издание «Весть» поместила статью, где говорилось «о необходимости учреждения центрального земского собрания для земства разных губерний».31 По поводу данного газете в связи с этим предостережения А. В. Никитенко заметил: «Но ведь об этом было говорено и печатано уже пе раз во время земских собраний в Петербурге».32
Выступления дворянства с требованиями общегосударственного представительства порождали обсуждение в бюрократических сферах не только мер репрессивных и предупредительных, но и разговоры об уступках. 1865-й год не был в этом смысле исключением. Естественно, источники сохранили лишь обрывки этих обсуждений, и указания источников следует воспринимать как проявление симптомов общего процесса. Поэтому не следует считать, что изложенными ниже фактами исчерпываются поиски государственными деятелями мер уступки.
28 Никитенко А. В. Дневник. Т. 3. М., 1956, с. 19.
29 Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет. Т. III. СПб., 1911, с. 100—101.
30 Валуев П. А. Дневник, т. 2, с. 87.
31 Материалы, собранные особою комиссией, учрежденной 2 ноября 1869 г. для пересмотра действующих постановлений о цензуре и печати. Ч. 2. СПб., 1917, с. 123-124.
32 Никитенко А. В. Дневник, т. 3, с. 10.
4*
51
В феврале 1865 г. В. А. Долгоруков выяснял у Н. А. Милютина его взгляды на «устройство управления».33 А. В. Головнин тогда же обсуждал с А. П. Николаи (начальником Главного управления Кавказского наместника) вопрос о предназначении земства и утверждал, что, по мысли правительства, оно должно «приготовить элементы будущего представительства, в котором были бы члены всех сословий, адвокаты всех интересов, а не представительство олигархическое, какого домогаются некоторые весьма известные лица из эгоистических видов».34 В апреле 1865 г. вел. кн. Елена Павловна говорила П. А. Валуеву, что общегосударственное представительство «занимает» А. М. Горчакова, стало быть, имели место какие-то объяснения министра иностранных дел либо с самой великой княгиней, либо с кем-то, передавшим ей эти разговоры. Валуев объяснял настроения Горчакова давлением па него М. Н. Каткова и «псевдоаристократпческой партии» плюс желанием его выдвинуться па авансцену.35 *
К проблеме взаимоотношений самодержавия и дворянства, постоянно рассматривавшейся на совещаниях государственных деятелей, прибавилась проблема взаимоотношений самодержавия с земством. Проблемы эти имели известную общность, ибо дворянство составляло большую часть земских учреждений.
Уже в связи с заседаниями петербургского губернского земского собрания Александр II обсуждал с министром внутренних дел вопрос о целесообразности какого-либо правительственного заявления, которое прекратило бы выдвижение ходатайств об общеземском представительстве. «Государь озабочен земским делом»,— пишет Валуев 24 декабря 1865 г. В. II. Мещерский вспоминал о разговоре одного из губернаторов с Александром II. Губернатор так передавал слова Александра II: «Столичные земства. .. дают дурной пример, к сожалению. Они вздумали было меня учить, что делать. Я надеюсь, что губернаторы сумеют сдерживать нетерпеливые и слишком увлекающиеся умы в губернии— с тактом и с энергией)».33 А. Л. Кирееву, гласному московского земства царь заявил: «Надеюсь, что вы будете заниматься делом, а нс разглагольствованием».37
30 декабря 1865 г. состоялось первое обсуждение у Александра И вопроса о земской политике, точнее говоря, об отношении к политическим требованиям земства. «Предмет совещания — действия земских собраний, стремление к конституции, выражающееся в заявлениях насчет центрального земского собрания, и меры, которые надлежало бы принять против всего этого», — так характеризовал Валуев повестку дня. Он же подробно изло
33 Валуев П. Л. Дпевнвк, т. 2, с. 22.
34 Л. В. Головнин- бар. А. 11. Николаи. 22 февраля 1865 г. — ЦГИА СССР, ф. 851. on. 1, д. 11, л. 145.
35 Валуев П. Л. Дневник, т. 2, с. 37.
30 Мещерский В. П. Моп воспоминания. Т. 1. СПб., 1897, с. 434.
37 ОР ГБЛ, ф. 126, он. 1, д. 3, л. 65 об.
52
жил ход заседания, где предлагались лишь «ограничения, прощения, взыскания»,38 упомянув п о запятой им во время разработки земской реформы позиции, т. е. о связи местного и центрального представительства. Он отметил и поведение Константина Николаевича: «Вел. князь сказал несколько умеренных слов, по, посматривая на меня, иногда морщился, как бы предвещая недобрый исход».39 В дневнике П. П. Гагарина изложена лишь позиция автора, его предложение о вынесении А. П. Платонову «официального замечания». По его словам, Валуев «злоупотреблял случаем представить себя жертвой».40
Валуев действительно воспользовался возможностью себя реабилитировать, напомнить пе только па заседании, что оп предсказывал ход событий. Готовя к нему материалы, оп послал В. А. Долгорукову свою записку от 26 ноября 1863 г., где доказывалась необходимость одновременного введения земских учреждений и реформы Государственного совета. После разговора с вел. кн. Константином Николаевичем накануне совещания 30 декабря о земстве Валуев переслал эту же записку и ему.41 Очевидно, записка Валуева сыграла свою роль дополнительного толчка в созревании решимости Константина Николаевича представить проект введения представительных начал. Решающее же влияние имели выступления дворянства и земства 1865 —1866 гг.
Генерал-адмирал вел. кн. Константин Николаевич в царствование своего брата Александра II играл большую роль в государственной жизни, занимая многие ответственные посты. В дореволюционной и советской литературе за ним прочно утвердилась репутация лидера либеральной группировки в правительстве. Основанием для этого были поддержка им предпринятых в 60-е гг. буржуазных преобразований и деятельное участие в разработке крестьянской реформы. Он был членом Секретного комитета по крестьянскому делу, в октябре 1860 г. возглавил Главный комитет по крестьянскому делу, а с 1861 г. вплоть до его роспуска, в 1882 г., был главой Главного комитета об устройстве сельского состояния. В 1862—1863 гг. оп был паместпп-ком в Царстве Польском. После отставки (в коппе 1863 г.) возвращается в апреле 1864 г. в Петербург, возглавляет упомянутый Главный комитет, Комитет финансов, а с начала 1865 г. и Государственный совет. Его участие в разработке отмены крепостного права и деятельности Главного комитета снискало ему в помещичьих кругах репутацию «красного», «мужпко-фила», ненавистника дворянства и т. д., что объяснялось его позицией в крестьянском вопросе, основывавшейся па. убеждении в опасности чрезмерного наступления на крестьянство ради удовлетворения требований помещиков. Его деятельность в Цар
38 Валуев П. А. Дневник, т. 2. с. 92—93.
39 Там же. с. 92.
40 ОРиГ’К ГИБ, Фр., F ТУ, 212/3. с. 346.
41 В а л у е в П. А. Дневник, т. 2, с. 90—91.
53
стве Польском в период волнений 1862 г. и восстания 1863 г. признавалась многими сторонниками жесткого курса недостаточно энергичной и порицалась. Поэтому при его возвращении в Петербург в 1864 г. перед ним стояла проблема восстановления в дворянских кругах своей популярности.
Дневник А. А. Киреева, адъютанта великого князя, показывает, что первые оппозиционные выступления земства произвели на великого князя большое впечатление, разрушив его надежды на создание в лпце земских учреждений консервативной опоры самодержавия, о чем оп говорил Валуеву еще в 1862 г. В конце декабря 1865 г., после событий, разыгравшихся в Петербургском губернском земском собрании и в связи с распространившимися слухами о выражениях сочувствия петербуржцам со стороны земства других губерний, вел. кн. Константин Николаевич, находивший все это «удивительным и прискорбным», признавался, что считал в земстве сильным «консервативный элемент», подразумевая под консерватизмом политическую поддержку самодержавия или по крайней мере политический индифферентизм. Однако в это время великий князь еще не пришел к мысли о представлении проекта об общегосударственном представительстве дворянства и земства. Наоборот, оп еще обсуждает со своим адъютантом Киреевым, гласным московского земства, возможность представления от московского земства «контрадреса» и получения поддержки от И. С. Аксакова. Передав этот разговор, Киреев добавляет: «Вообще я замечаю, что начинают сомневаться в том, что земство будет служить опорой правительству»,42 Он не указывает круги, где проявлялись эти сомнения, но, очевидно, речь идет о кругах бюрократических. Окончательно убедили великого князя в неизбежности политической уступки"оппозиционные выступления Петербургского и Рязанского дворянских собраний. Когда Валуев задался вопросом, кто поддерживает великого князя в его идее политической уступки, он предположил, что это А. А. Киреев и А. П. Бобринский,43 и не ошибся в этом.
В марте 1866 г. у вел. кн. Константина Николаевича было объяснение с А. П. Бобринским, поборником конституционных мер, где речь шла о «теориях Щербатова и Крузе», т. е. о создании общедворянского и общеземского представительства. Великий князь, соглашаясь с тезисом Бобринского о «дурном» положении в стране и «всеобщем раздражении», отрицал возможность «излечения конституцией». Позже, в разговоре с Киреевым, великий князь обвинил Бобринского в голословности, па что получил от Киреева заверение, что земства могут «в изобилии» представить и фактический материал. По словам Киреева, великий князь немедленно «ухватился» за эту мысль и заявил: «Очень-
12 ОР ГБЛ. ф. 126, on. 1, д. 3, л. 54—54 об.
43 Валуев П. А. Дневник, т. 2, с. 114.
54
хорошо, всякое заявление, не теоретическое, а основанное на фактах, будет принято во внимание, это и есть настоящая роль земства».44 Так пришел великий князь к принятию сформулированной Щербатовым идее обязательного рассмотрения правительством дворянских и земских ходатайств, интерпретировав ее своеобразно: не всякое ходатайство, а лишь «основанное на фактах», т. о., очевидно, имеющее частный, практический характер. Предложения Щербатова легли в основу проекта великого князя.
Последним доводом для выдвижения великим князем проекта послужили слова Александра II, который во время совещаний, последовавших после событий в Петербургском и Рязанском дворянских собраниях, заявил о необходимости что-то сделать для дворянства.45 Иесомненцо, что император, противившийся каким-либо политическим уступкам, имел в виду исключительно экономические меры, однако его намерения были неправильно поняты великим князем.
В отличие от Валуева, разрабатывавшего свой проект лично и составлявшего его текст собственноручно, великий князь прибегает к обычной для того времени практике: он поручает составление проекта одному из доверенных чиновников — кн. С. II. Урусову, занимавшему должность государственного секретаря и являвшемуся таким образом ближайшим помощником великого князя по Государственному совету. Урусов был типичной фигурой высшей русской бюрократии, человеком, воспринимавшим самодержавие как аксиому, не имевшим собственной политической программы, готовым слепо выполнять «высочайшие» повеления. Он всегда стремился отмежеваться от «конституционных» планов, но, очевидно, если бы Александр II заявил о своей готовности пойти на конституционные преобразования, то Урусов воспринял бы их весьма спокойно. Это было олицетворение распространенной в то время позиции безразличия. С одной стороны, оп всегда считал, что лучше оставить все, как есть, а с другой — в 1878 г. принимал — по обязанности — деятельное участие в разработке проекта конституции для Болгарии.
Таким образом, Урусова нельзя рассматривать как соавтора проекта великого князя, а только как формального исполнителя возложенного на него поручения.
В поисках поддержки и консультации вел. кн. Константин Николаевич обратился к Валуеву, который действительно стал консультантом составлявшегося проекта, ио также не может считаться его соавтором, ибо, как показывает его дневник, он не солидаризировался с великим князем, а реформу Государственного совета считал необходимым провести на основе собственного проекта. Согласно дневнику Валуева, 1 апреля 1866 г., за не
44 ОР ГБЛ, ф. 126, on. 1, д. 3,*л. 67.
45 Об этом вел. кн. Константин Николаевич писал в первых строках своего проекта. См.: Дневник государственного секретаря А. А. Половцова. Т. 1. М., 1966, с. 61.
55
сколько дней до выстрела Д. В. Каракозова, он был приглашен к Константину Николаевичу и ознакомлен с намерениями последнего. Побудительными моментами в этих намерениях было, с точки зрения Валуева, убеждение великого князя, что рано или поздно без «конституции» нельзя будет обойтись, и честолюбивое стремление стать инициатором важной и популярной меры. До разговора с Валуевым великий князь имел по этому поводу беседу только с Урусовым, по словам великого князя, пе разделявшим его мнения.
Главные черты проекта Константина Николаевича к этому времени уже вполне определились: он сказал, что его предложение сводится к созданию при Государственном совете двух «съездов» — земского и дворянского, заседающих под председательством членов Государственного совета. Валуев сразу же отметил общность этой идеи с его собственным проектом нреобразования Государственного совета («оп замышляет о приведении в исполнение моей мысли», — записал Валуев в дневнике), а также сходство в некоторых чертах их предложений, хотя Константин Николаевич и не был знаком с самим текстом проекта Валуева. Константин Николаевич намеревался привлечь Валуева к редактированию своего проекта. Против этого Валуев не возражал, ио поставил условием своего участия согласие на это императора.46
Между 1 и 4 апреля Константин Николаевич говорил о своем предложении с Александром II, и последний, как это уже было с Валуевым и как неоднократно случалось в дальнейшем, не отклонил предложения сразу, а разрешил представить записку, видимо считая, что такого рода согласие пи к чему его не обязывает.
4 апреля 1866 г., буквально за считанные минуты до покушения па Александра II, Константин Николаевич, Валуев и Урусов встретились на очередном заседании Государственного совета, где великий князь сообщил о разрешении императора и просил Урусова и Валуева заняться составлением записки.47 Несомненно, что Валуев обещал помочь в составлении записки, хотя в его дневнике об этом прямо пе сказано.
Выстрел Каракозова был воспринят в правительственных кругах как проявление решимости революционеров вести борьбу за политические свободы радикальными средствами. Обострился вопрос об отношении к конституционным требованиям вообще и к умеренным либеральным ходатайствам такого рода в частности. Не случайно П. П. Гагарин (назначенный после покушения Каракозова председателем Особой комиссии, которая должна была разработать меры укрепления власти), настаивал на официальном заявлении императором, «что оп самодержавен и не
46 Валуев П. А. Дневник, т. 2, с. ИЗ—114.
47 Там же, с. 116.
56
допустит ни дум, ни депутатов».48 Это понимание проявилось и в том, что председатель Следственной комиссии М. Н. Муравьев специально занимался вопросом о распространенности «конституционных идей» и вынужден был констатировать во всеподданнейшей записке: «...мысль об изменении существующего порядка государственного управления с ниспровержением монархической власти и самодержавия проникла уже в разные слои общества и продолжает распространяться под формою даже будто бы мнений, исходящих из высших слоев общества и самого правительства».49
Для Гагарина и Муравьева было несомненно, что конституционные требования в любых их формах должны быть отклонены, и эта точка зрения оказалась преобладающей и была провозглашена в известном рескрипте 13 мая 1866 г. на имя Гагарина,50 где подчеркивалась необходимость «соблюдения коренных начал общественного порядка» и призывались к содействию «охранительные силы».
Представителем другой точки зрения был вел. кн. Константин Николаевич. Его идея созрела впе связи с выстрелом Каракозова, но покушение пе заставило его отказаться от намерения, хотя и сильно повлияло па судьбу проекта. Во-первых, в ходе его составления постоянно дискутировался вопрос о том, не будет ли введение представительных начал выглядеть «вынужденной уступкой». Во-вторых, представление проекта было отложено автором вследствие ярко выраженного преобладания реакционных настроений в правительственных сферах. Наконец, в-третьих, верноподданнические адреса с выражением радости по поводу «чудесного спасения» упрочили в Александре II убеждение в поддержке дворянством самодержавия и повлияли па его отношен не к проекту.
Как стало известно из конфиденциальной записки Урусова Валуеву от 29 апреля 1866 г.,51 накануне этого дня Урусов имел разговор с великим князем о проекте представительства, в ходе которого великий князь поручил Урусову заняться подготовкой проекта и обратиться за помощью в этом к Валуеву, обещавшему содействие. Урусов утверждал, что оп откровенно высказал свое мнение о диктуемой обстоятельствами необходимости повременить с проектом (имея в виду обстановку репрессий и реакции, обострившихся после выстрела Каракозова), но великий кпязь
48 Там же, с. 122. — О деятельности комиссии см.: О р ж е х о в-ский И. В. Комитет «общественного спасения» 1866 г. — В кн.: Общественно-политическая мысль и классовая борьба в России в XV111—XIX вв. Горький, 1973, с. 53—68.
49 Былое, 1907, № 8, с. 194.
50 ПСЗ II, т. XLI, № 43298.
51 В публикацию переписки П. Л. Валуева и С. Н. Урусова вкралась опечатка: эта записка помечена не 29, а 24 апреля (История СССР, 1973, № 2, с. 119). В оригинале (ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 198, л. 48) записка датируется 29 апреля 1866 г.
57
нс согласился па отсрочку в составлении, хотя и разделял точку зрения на необходимость выбора момента для его представления императору. В этом же разговоре Константин Николаевич изложил Урусову свои взгляды на цели и рамки проекта, переданные Урусовым в другом письме Валуеву — от 1 мая 1866 г.52
30 апреля состоялась встреча Валуева с Урусовым. Вот как опа отражена дневником Валуева: «Вечером был у меня Урусов для объяснения по поручению, возложенному на пас вел. князем. Сообщил ему мои записки и проект 1863 г.».53 За строкой остается и несомненно пмевшая место передача Урусовым — с той пли иной полнотой — его разговора с великим князем 28 апреля и, очевидно, достигнутая между собеседниками договоренность о том, чтобы все важнейшие этапы обсуждения фиксировались письменно. В одном из писем Урусова упоминалось о существовании «условия» о возвращении Валуеву всех его бумаг после снятия с них копий.54 Таким образом, оба государственных деятеля запасались соответствующими документа лги.
В передаче Урусова причиной, заставившей Константина Николаевича попытаться провести политическую реформу, была его озабоченность «живыми раздражительными порывами» общества кк ближайшему участию в делах, выходящих из пределов местных интересов», чаще всего проявляющимися в дворянских и земских собраниях. Беспокоясь за судьбу самодержавия, отстаивая его неприкосновенность, великий князь все же считал более разумным пе прямолинейно отвергать любые политические требования дворяп и земцев, а успокоить их незначительной уступкой. «Решительное влияние сословных пли земских представителей на государево дело пе может быть допущено. По для успешного ограничения чрезмерных желаний, пе следует ли правительству отличить в этих желаниях возможное от невозможного»,55 — так выглядит ход рассуждений Константина Николаевича в пересказе Урусова.
Великий князь признавал, что создание земских учреждении не удовлетворило общество и что теперь распространено убеждение в невнимании правительства к местным нуждам и потребностям вследствие своей неосведомленности о них. Константин Николаевич, считая это убеждение ложным, полагал, однако, что его можно было бы рассеять созданием центральной трибуны для заявления местными представителями своих пожеланий, которые рассматривались бы затем правительством. Введение центрального представительства мыслилось им в очень ограниченных рамках.
Великий князь представлял себе эту реформу в виде «допущения местных деятелей в особые приуготовительные комиссии,
52 История СССР, 1973, Кг 2, с. 119-121.
83 Валуев П. А. Дневпик, т. 2, с. 122.
54 История СССР, 1973, № 2, с. 124.
55 Там же, с. 120.
58
учреждаемые при Государственном совете для составления предположений и проектов по делам, относящимся до хозяйственных польз и нужд и исчисленным в Положении о земских учреждениях».56 Итак, компетенция депутатов — лишь экономические проблемы, да и то в объеме, допущенном правительством для земства. Урусов не упоминал о составе членов приготовительных комиссий. Ио это могло быть лишь погрешностью письма, пбо Константин Николаевич в разговоре с Валуевым высказался по этому поводу определенно — земцы и дворяне. Создание института депутатов — членов «приуготовительных комиссий» — Константин Николаевич рассматривал как некоторое видоизменение уже существующего института «экспертов».
Близко ознакомившиеся с государственным управлением депутаты, считал великпй князь, «стали бы убеждаться и убеждать других в несовместимости некоторых исключительных требований с широким движением государственной жизни»,57 т. е. превратились бы в консервативный элемент, помогающий правительству бороться с политическими требованиями.
Вторая важная составная часть письма — это первоначальный круг вопросов, вставших перед Урусовым после ознакомления с планами Константина Николаевича и Валуева. Он касался состава комиссии (только земские пли и дворянские депутаты), организации их занятий (постоянный или сессионный характер заседаний комиссий), порядка их деятельности и ведения делопроизводства, возможного влияния таких депутатских комиссий на ход законодательства.58
Получив первое письмо Урусова, Валуев пометил в своем дневнике: «Взгляд Урусова хорош, но робок»,59 имея в виду не взгляды Урусова, а позицию великого князя, ибо именно она была отражена в письме. Действительно, предложения великого князя оставались далеко позади даже половинчатых предложений Валуева.
Встревоженный возложенным па него опасным поручением, Урусов стремился переложить работу по составлению проекта на Валуева, но последний не был склонен взять ее на себя. Оп хотел осуществления своего проекта, который считал необходимым минимумом политической реформы, сам был не чужд честолюбия и стремился к тому, чтобы политическая реформа была связана с его именем, а участвовать в составлении проекта Константина Николаевича значило таскать каштаны из огня для других. Он слишком сильно обжегся на представлении собственного проекта, для того чтобы подставить себя под удар из-за чужого проекта, к автору которого он к тому же относился неприязненно. Все это вместе взятое и предопределило двойствен
56 Там же, с. 120.
Б7 Там же, с. 121.
58 Там же.
59 Валуев П. Л. Дневник, т. 2, с. 122.
59
ную позицию третьего участника составления проекта. Валуев не мог отказаться от сотрудничества, а, возможно, и надеялся в нужный момент вновь выставить свой проект, одпако он вовсе не собирался стать главным составителем чужого проекта. Поэтому свой ответ на письмо Урусова от 1 мая (где излагалась точка зрения великого князя и ставился ряд вопросов об основных положениях проекта) сам Валуев рассматривал как отклонение предложения Урусова стать составителем проекта, о чем прямо говорит его более поздняя помета на письме — «на этот раз я от себя отклонял инициативу и притом смотрел на дело иначе»,60 хотя в самом ответе отказ был облечен в завуалированную форму. Оставляя пока в стороне те конкретные вопросы, которые поставил перед ним Урусов, Валуев изложил свои взгляды на принципиальные проблемы, а именно — на цели и рамки возможной политической реформы, частью соглашаясь, частью полемизируя с Константином Николаевичем, точка зрения которого была пересказана Урусовым в письме.
Валуев стремился доказать, что проблема представительства достаточно созрела для того, чтобы быть поставленной серьезно (разумеется, в его понимании — понимании человека либеральноконсервативных и монархических взглядов). При этом он ссылался на общую тенденцию развития государств. Сейчас нельзя не считаться, развивал оп свою мысль, с двумя обстоятельствами: с необходимостью придать общественному мнению «правильные формы и указать ему правильные пути» и с наличием требований «представительства правитсльствуемых перед правительством». Именно эти два момента, писал Валуев, должны быть учтены при составлении предположений о депутатских комиссиях. Валуев мотивировал необходимость создания центрального представительства уже введенным местным в виде земских учреждений, которые он называл «учреждениями соправительствую-щими и представительными», и считал, что отказ от дальнейших шагов по введению представительных учреждений являет собою реальную опасность. «Я не скрываю от себя неудобств и затруднений, сопряженных с какими бы то ни было центральными представительными учреждениями. По я не вижу возможности ничего не делать без возбуждения, рано или поздно, затруднений и неудобств, еще больших»,61 — пишет он. Будучи ревностным слугой монархии, Валуев в отличие от многих своих коллег видел путь к ее спасению не в категорическом отрицании каких бы то ни было преобразований государственного строя, а в приспосабливании его к требованиям времени. «Я думаю, — пояснял он, — что интересы самодержавного монарха, его династии и всего государства в настоящее время требуют, чтобы вопрос о допущении известной доли представительных элементов
00 ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 198, л. 51; История СССР, 1973, № 2, с. 127.
«' История СССР, 1973, № 2, с. 122.
60
в центре управления был разрешен утвердительно, но с большой осмотрительностью и в самой ограниченной по возможности форме. Вести борьбу па почве общего начала невыгодно. На почве форм и размеров она представляет более удобств и обещает более успеха».62 С точки зрения Валуева, его проект и был составлен «с большой осмотрительностью», а представительство поистине предусматривалось «в ограниченной форме». Делать меньшие уступки, чем то предусматривалось его проектом, по его мнению, не имело смысла. «В крупных и важных вопросах, касающихся главных функций государственной деятельности, а к таковым функциям принадлежит законодательство, — объяснял он, — опасно ничего не делать, по еще опаснее сделать слишком мало. В первом случае терпение и надежды бывают косвенными пособниками. Во втором они исчезают, и раздражительное ощущение, производимое их исчезновением, возбуждает еще большие, и притом более враждебные, чем прежде, притязания».63
Поэтому, сходясь с Константином Николаевичем в оценке необходимости создания представительных начал, он полемизировал с его предложением об их формах. Валуев утверждал, что создание центрального представительства в предлагаемой великим князем форме «приуготовительных комиссий» означало бы сужение прав и компетенции выборных депутатов, а следовательно, лишило бы эту меру ее смысла. Дело в том, что «приуготовительные комиссии», имеющие целью не рассмотрение, а подготовку законопроектов, должны состоять не при Государственном совете, составлением таковых пе занимающимся, а при министерствах, и к тому же должны включать чиновников этих мини-стерств, среди которых и растворятся депутаты, а это, указывал Валуев, не может «удовлетворить ни одного ожидания и ни одного самолюбия». По этой причине он считал непременными условиями предполагаемой реформы создание особых депутатских комиссий, а не введение депутатов в состав комиссий «коронных», и предоставление депутатам права обсуждения (с совещательным голосом) законопроектов, а пе составления их.64 Таким образом. Валуев пытался приблизить предложения Константина Николаевича к своему проекту 4863 г. С позиций своих предложений 1863 г. о преобразовании Государственного совета он позже, в письме от 9 мая 1866 г.,65 и ответил Урусову. Правда, его проект не предусматривал особого представительства дворянства, а имел в виду таковое лишь в составе земства, однако мысль Константина Николаевича о земских и дворянских депутатах не противоречила взглядам Валуева, в период разработки земской реформы отстаивавшего большее участие дворянства в земских учреждениях, чем то было допущено затем в законе.
62 Там же, с. 122—123.
63 Там же, с. 123.
64 Там же.
65 Там же, с. 124—125.
61
Вследствие этого он соглашался с включением в проект и дворянских депутатов. «Я принял мысль вел. князя насчет представителей от земства и от дворянства», — писал он, и, обнаруживая свои, впрочем, известные, продворянские симпатии, пояснял: «Другие сословия достаточно представляются земством. Одно дворянство, имея особые губернские собрания и особое преемственное значение, может быть призвано к отдельному участию. Для его представителей мог бы быть определен возвышенный ценз».66 Итак, дворяпство должно быть представлено его верхушечной частью.
В соответствии с собственным проектом Валуев считал, что заседания депутатских комиссий должны быть пе постоянными, а ограничиваться сессионным временем (до 6 мес.). В его ответах порядок работы депутатских комиссий являлся также краткой схемой его собственного плана реформы Государственного совета:
«а) По известным делам требуется мнение депутаций.
б)	Опи заседают отдельно. Председатель — из членов Совета; вице-председатель пз депутатов.
в)	Период рассмотрения совпадает с нахождением дела в департаментах Совета.
г)	Мнение депутации вносится с заключением департаментов.
д)	В общем собрании совещательно присутствуют несколько депутатов.
о) Их мнение представляется в меморпях».67
Обсуждение между Валуевым и Урусовым основных положений проекта политической реформы проходило в условиях усилившейся после выстрела Каракозова реакции. Поэтому Валуев, сообщив Урусову свою точку зрения на основные положения будущего проекта, одновременно в письме 9 мая предупреждал о том, что представление проекта несвоевременно. Хотя при этом он ссылался только на невозможность для правительства допустить, чтобы политическая реформа имела вид вынужденной уступки,68 однако он пе мог не иметь в виду и упомянутые выше настроения своих коллег. С. II. Урусов, вообще стремившийся остаться в стороне от этого рискованного предприятия, немедленно ухватился за мысль о несвоевременности п в письме от 10 мая 1866 г. посоветовал Валуеву переговорить с Константином Николаевичем в ближайшую же их встречу на заседании Государственного совета, назначенном па 11 мая.69 Переписка министра впутренппх дел и государственного секретаря закапчивается письмом от 10 мая. В дневнике Валуева долгое время не появляется каких-либо записей о проекте Константина Николаевича, поэтому нет прямых сведений о том, что пожелания
66 Там же, с. 125.
67 Там же.
68 Там же, с. 124.
69 Там же, с. 126.
62
Валуева прямо пли через посредство Урусова были переданы Константину Николаевичу, однако сомнений в том, что великий князь был с ними ознакомлен, не может возникнуть как вследствие близкой причастности Валуева к проекту, так и вследствие того, что составленный проект учитывал его точку зрения. Равным образом нет и свидетельств, что Валуев впял совету Урусова и говорил с Константином Николаевичем о необходимости повременить с представлением проекта. Но как бы то пи было, иод давлением ли Валуева и Урусова, или исходя из собственной оценки неблагоприятности обстановки, великий кпязь отложил составление и представление проекта до осени.
По свидетельству А. В. Головнина, которого Константин Николаевич в конце 1866 г. посвятил в свои планы и затем осведомлял о положении дела, великий князь во время своего пребывания в Крыму осенью 1866 г. составил «Краткую записку»,70 т. е., по-видимому, черновой набросок главных положений своего плана представительства. Эта первая редакция записки средн бумаг Константина Николаевича пе сохранилась. 19 сентября, после возвращения в Петербург, Константин Николаевич показал ее Валуеву, который, по его собственному прпзнашпо, никаких возражений против положений записки не высказал. В дневнике он не объясняет причины этого, позволяя лишь догадываться, что великий кпязь приблизил в какой-то мере свои предложения к пожеланиям Валуева. Во всяком случае в записке речь шла уже не о подготовительных комиссиях, по об «особых съездах депутатов от дворянства и земства», создаваемых при Государственном совете, а именно форма «приуготовительных комиссий» и вызывала главные возражения министра внутренних дел. Не встретивший возражений или замечаний со стороны Валуева, великий князь тут же передал свою записку Урусову «для редакторской разработки».71
К концу 1866 г., когда завершились следствие и суд над Д. В. Каракозовым и связанными с ним лицами и приговор был приведен в исполнение, когда завершился первый этап реакционно-охранительной лихорадки, Константин Николаевич счел возможным возобновить разговор с Александром II о своем предложении. Под датой 18 октября в дневнике Валуева значится: «Вчера вел. князь говорил мне, что он сказал государю о своем проекте выборных дворянских и земских комиссий при Государственном совете. Государь как будто не помнил. И здесь но изумляюсь».72 Что касается «забывчивости» Александра II, то она была лишь тактической уловкой, выражением его нерасположения к идее, ибо через полтора десятка лет выяснилось, что он прекрасно помнит о существовании проекта. Но, как бы то ни было, великий князь, несомненно, получил разрешение
70 ЦГИА СССР, ф. 851, on. 1, д. 6, л. 62 об—63.
71 Валуев П. А. Дневник, т. 2, с. 151.
72 Там же, с. 157.
63
записку свою представить, так как вскоре (по данным Л. В. Головнина, сообщаемым им в составленных в то время записках, это было 22 декабря 1866 г.73), Константин Николаевич передал царю свой проект. Дата эта точна или близка к истинной, поскольку, отправляясь 23 декабря к Александру II, Константин Николаевич считал, что разговор пойдет и о его проекте.74
Текст этой редакции проекта, как упоминалось выше, опубликован в дневнике А. А. Половцова.75 Хотя проект Константина Николаевича предусматривал лишь незначительное изменение законодательного процесса, и притом изменение его лишь в отдельных случаях, вся вводная часть записки имела целью «реабилитировать» автора, уверить императора в лояльности его намерений. Этим и объясняются прямолинейные ссылки Константина Николаевича на выраженное императором намерение сделать что-нибудь для дворянства, гибельность для России конституции, необходимость сохранения самодержавия и на существующее в России «право заявления своих нужд», предоставляемое сословиям. Эти верноподданнические заверения, впрочем, отнюдь не были только камуфляжем, но отражали подлинные взгляды члена царствующего дома, озабоченного необходимостью укрепления самодержавия и видевшего средство к достижению этой цели в «допущении известной степени либеральности в формах» при том, что «сущность сохранена и удержана в надлежащей неприкосновенности». Лучшее доказательство искренности клятв Константина Николаевича в верности принципу абсолютной власти монарха — его предложения.
По плану великого князя общероссийское представительство реализовывалось в виде двух депутатских собраний, создаваемых при Государственном совете, — дворянского и земского. Депутаты избирались дворянскими и земскими собраниями (по 2—3 депутата от каждого), причем проект обходил молчанием депутатский ценз. Депутатские собрания становились как бы низшими палатами Государственного совета, заседающими периодически, предварительно обсуждающими вопросы и вносящими свои заключения в общее Собрание Государственного совета. Депутатские собрания ставились в полную зависимость от правительства: оно решало вопрос о «полезности» созыва собраний, созыве всего состава или части депутатов, определяло круг рассматриваемых ими вопросов, назначало председателей собраний.
Компетенция депутатских собраний была охарактеризована великим князем весьма неопределенно. Один из пунктов его записки говорил о передаче «заявлений и просьб» дворянских собраний в собрание дворянских депутатов, а земских — в собрание земских депутатов, но при этом оставался неясным вопрос о том,
73 ЦГИА СССР, ф. 851, on. 1, д. 6, л. 63.
74 Валуе в П. А. Дневник, т. 2, с. 177.
75 Дневник государственного секретаря А. А. Половцова, т. 1, с. 61—64.
64
только ли ходатайства дворянства и земства будет ставить правительство перед депутатскими собраниями, либо круг подлежащих их обсуждению проблем будет шире. Видимо, все-таки имелось в виду в принципе ограничить компетенцию лишь рамками «местных нужд».
Константин Николаевич в записке пытался убедить императора в безопасности для самодержавия предлагаемой меры и в ее необходимости, считая возможным таким образом «удовлетворить действительно всеобщему желанию, чтобы голос сословий прямо доходил до самодержавия».
Стремясь реализовать свой проект, Константин Николаевич прибег к сходной с И. А. Валуевым тактике, пытаясь создавать по частным случаям прецеденты участия земства в обсуждении вопросов правительственной политики. 19 декабря 1866 г. на заседании Государственного совета он предложил по одному из вопросов запросить мнение земских учреждений, на что П. П. Гагарин бросил ему упрек в стремлении к «конституционным началам». Возможно, что Гагарин знал о проекте Константина Николаевича, и тогда заявление это было еще и намеком. Произошла сцепа, в ходе которой обе стороны прибегли к резкостям. Потребовалось вмешательство Александра II, чтобы примирить поссорившихся сановников.76 Этот эпизод еще раз показывает всю сложность обстановки в правительственных кругах, где упрек в «конституционализме» считался серьезным политическим обвинением.
Как бы ограничен ни был проект Константина Николаевича, сам он придавал ему большое значение. Передав свою записку, великий князь стал ждать ответа императора, полагая, что тот немедленно ознакомится с запиской и даст ей ход. Поэтому уже на следующий день после представления своей записки, 23 декабря 1866 г., он (считая, что Александр II обратится по поводу записки в первую очередь к своему министру внутренних дел), специально вызвал к себе Валуева накануне его доклада императору, чтобы предупредить его о подаче записки и, видимо, договориться об общей липин ее поддержки. Однако Александр II пе заговорил с Валуевым о проекте великого князя ни в этот день, ни в следующие. Чрезвычайно нервничавший в связи с этим великий кпязь хотел даже сделать вопрос о реализации)! проекта условием продолжения своей государственной деятельности. «Нам следует провести дело или убраться»,— заявил он 29 декабря Валуеву, которого считал своим союзником. Однако министр внутренних дел смотрел на дело иначе и не собирался подавать в отставку из-за чужого проекта, коль скоро стерпел отклонение собственного. «Нам? — записал он вопрос в дневнике. — Солидарности с ним я вовсе не добивался и теперь ее не желаю.
76 Дневник П. П. Гагарина. - ОРиРК ГПБ, Фр. FIV, 212/3, с. 379- 381.
5 в. Г. Чернуха	65
Мы по временам можем сходиться, но паши взгляды и приемы различны».77
Позже великий князь рассказывал, что император так и пе заговорил с ним о его проекте.78 Видимо, так это и было, тем не менее ответ на свои предложения он получил.
Константин Николаевич подал свой проект в тот момент, когда в правительстве в очередной раз серьезно встал вопрос об отношении к политическим требованиям дворянства и земства. Это было время зенита оппозиционных выступлений земства. В конце 1866 г. они были подхлестнуты законом 21 ноября 1866 г., ограничивающим права земств па обложение торговли и промышленности земскими сборами. Особенно резко выступило против него в начале января 1867 г. петербургское губерпское земское собрание, где гласный Л. П. Шувалов предложил ходатайствовать о созыве общероссийского земского собрания, которое займется вопросами земского обложения. Александр II вновь (как и в конце 1865 г.) потребовал обсуждения мер борьбы с оппозиционными выступлениями земства. 12 января 1867 г. Совет министров занялся обсуждением записки министра внутренних дел,79 представлявшей собою первый проект земской контрреформы. Александр II, считавший, видимо, что требования общегосударственного представительства подогреваются слухами о «конституционных» планах правительственных сфер, был раздражен и весьма недвусмысленно выразил свое отношение к таким мерам. Это и был ответ па проект Константина Николаевича.
Император выразил свое недовольство этими слухами и еще раз подтвердил свое отрицательное отношение к подобного рода предложениям. К сожалению, участник этого заседания П. Л. Валуев скорее констатировал, чем передал заявление императора: «Государь заявил о толках в городе насчет его мнимых конституционных стремлений и сказал, что сочинителями конституционного проекта называют вел. кн. ген. адмирала и кн. Урусова»,— записал Валуев и добавил: «Этот намек па известную великокняжескую записку произвел видимое впечатление на великого князя».80 Дневник А. А. Киреева подтверждает, что великий князь прекрасно понял, что заявление императора снимает вопрос о продвижении его проекта. 16 января 1867 г. он записал: «Великий князь был очень взволнован, сердит. Очевидно, что о записке и думать нечего. Это все конституционные стремления».81
Логическим завершением решительного отказа Александра II идти на уступки идее общегосударственного представительства и
77 В а л у е в П. А. Дневник, т. 2, с. 178.
78 Зайопчковский П. А. Кризис самодержавия па рубеже 1870-х— 1880-х гг. М., 1964, с. 130.
79 Записка П. А. Валуева Александру II о земских учреждениях (январь 1867 г.). — Советские архивы, 1971, К» 4, с. 79—86.
80 Валуев П. А. Дневпик, т. 2, с. 181.
81 ОР ГЕЛ, ф. 126, он. 1, д. 4, л. 7—7 об.
66
пе менее решительного намерения пресечь оппозиционные выступления дворянства и земства явился закоп 13 июня 1867 г. «О порядке производства дел в сословных и общественных собраниях», названный П. А. Валуевым «задвижкой» для «конституционных заявлений».82 Закоп этот увеличивал права председателя на пресечение нежелательных выступлений, но вместе с тем увеличивал и их личную ответственность за ход собраний, вплоть до взыскания в судебном и административном порядке за допущение принятия собранием «постановлений», выходящих за пределы их компетенции. Такого рода постановления к тому же признавались недействительными. Были ограничены публичность деятельности сословных и общественных собраний, возможности их сношений.
Так, в очередной раз самодержавие в вопросе представительных начал отказывается'от уступки как меры правительственной политики и выбирает предупредительные и карательные меры.
Константин Николаевич, как уже говорилось, придавал большое значение своему проекту, однако, подобно другим царским сановникам, прошедшим через крушение своих планов и программ, смирился. Разговоры об отставке («провести дело или убраться») остались лишь разговорами, бурей в стакане воды, он даже но решился сам заговорить об этом с Александром II при всей своей убежденности в необходимости некоторых перемен, правда, не в сущности, но в форме организации власти.
3. Усиление консервативной группировки в правительстве и проект П. А. Шувалова (1866—1875 гг.)
1866-й год принято считать переломным во внутренней политике России пореформенного двадцатилетия: с этого момента реформаторская тенденция ослабевает, зато усиливается реакционно-охранительная. Это обстоятельство показано в работах И. В. Оржеховского. Перелом в правительственной политике совпал с неудавшимся покушением Д. В. Каракозова па Александра II. На судьбу правительственного «конституционализма» это событие повлияло в том смысле, что, с одной стороны, смягчило отношения самодержавия и дворянства, ибо спасение царя вызвало бурю верноподданнического восторга и изъявлений преданности, а с другой — привело к руководству III отделением П. А. Шувалова, которому и принадлежала следующая попытка введения в стране законосовещательного представительства.
П. А. Шувалов как государственный деятель начал формироваться в середине 50-х г., и на складывание его мировоззрения не могли пе оказать влияния картина глубокого кризиса, вызванного политикой Николая I, наступивший после смерти последнего
82 Валуев П. А. Дневник, т. 2, с. 139.
5*	67
общественный подъем и оживленное обсуждение всякого рода мероприятий, долженствующих вывести страну из кризиса. Шувалов прекрасно понимал необходимость буржуазных реформ, но, происходя из богатого и родовитого поместного дворянства, близко стоявшего у трона, и будучи ревностным защитником интересов своего класса, стоял за такие преобразования, которые сохранили бы в новых условиях ведущее положение дворянства как сословия. Что касается его политических воззрений, то он был сторонником европейского пути развития России, поклонником английской политической системы, т. е. ограниченной конституционной монархии с двухпалатным парламентом, и сторонником введения в России представительства но типу английского, что не мешало ему в нужных случаях клясться в верности принципу самодержавной власти. Один из биографов П. А. Шувалова характеризовал его как «ярого поклонника английских порядков, англомана от головы до пяток»,1 Александр III отзывался о нем как о «космополите»2 и считал «западником» и «конституционалистом»,3 а хорошо осведомленный Л. С. Суворип определял П. А. Шувалова и его окружение 1866—1874 гг. как группу, «черпавшую свои идеалы из европейской истории, преимущественно английской», и стремившуюся к созданию «русского лордства».4
Высказывания современников свидетельствуют, что конституционные воззрения Шувалова были очень устойчивы. Еще накануне отмены крепостного права, в 1860 г., когда речь пошла о том, что при реформе крестьяне должны получить в надел земли примерно в границах их прежнего пользования, П. Л. Шувалов рассматривал такое решение крестьянского вопроса как основание для требования дворянством политических компенсаций. По словам 11. П. Семенова-Тян-Шанского, оп говорил одному из руководителей разработки крестьянской реформы И. Л. Милютину: «За все это мы вправе требовать от правительства компенсации. В чем же может состоять эта компенсация? Во-первых, в том, чтобы местное земское хозяйственное самоуправление было передано исключительно в руки дворянства, как единственного европейски-образоваппого сословия в государстве, а, во-вторых, в том, чтобы верховная власть поделилась своими высшими административными, особливо же законодательными, функциями с представителями высшего дворянства империи, из которого и должно быть образовано высшее законодательное учреждение».5
1 Фрейм ап О. Р. фон. Пажи за 185 лет. Фридрихсгамн, 1897, с. 401.
2 Дневник Е. А. Перетца (1880—1883). М.—Л., 1927, с. 113.
3 М. М. Стасюлевич и его современники в их переписке. Т. III. СПб., 1912, с. 753.
4 Ананьпч Б. В., Гапе лип Р. Ш. В. А. Фадеев, С. Ю. Вптте и идеологические искания «охранителей» в 1881—1883 гг. — В кн.: Исследования по социально-политической псторпи России. Л., 1971, с. 301.
5 Эпоха освобождения крестьян в России (1857—1861 гг.) в воспоминаниях члена-эксперта и заведьтвающего делами Редакционных комиссий П. П. Соменова-Тяп-1Папского. Т. IV. 11г., 1916, с. 198.
68
Такое же свидетельство о конституционных убеждениях Шувалова существует и для второй половины 60-х гг. Е. М. Феоктистов, близко знакомый с приятелем Шувалова гр. П. П. Лльбедин-ским, со слов последнего писал: «Шувалова неотступно преследовала мысль о какой-то аристократической конституции для России». Более того, в конце 60-х гг. Шувалов «в минуты откровенности» предлагал Альбединскому союз в деле борьбы за предоставление политических прав дворянству, «конечно, не всему, а высшим его слоям».6
А. А. Киреев в 1874 г. записал в своем дневнике, что, с его точки зрения, шеф жандармов «не прочь подготавливать аристократическую конституцию»,7 а разговоры П. А. Шувалова С Е. А. Перетцем свидетельствуют о том, что Шувалов не отрекся от своих конституционных убеждений и на закате своей политической карьеры. 20 марта 1881 г. Шувалов, одобрявший в общем деятельность М. Т. Лорис-Меликова,8 заявил Е. А. Пе-ретцу о том, что он является сторонником более решительных шагов к представительному правлению, чем предлагаемая Лорис-Меликовым реформа. «По его (П. А. Шувалова, — В. Ч.) мнению, — записал в дневнике Е. А. Перетц, — совещательное собрание пе принесет истинной пользы. Нужно прямо приступить к конституционному устройству: учредить две палаты и предоставить им голос решительный. Если же этого сразу сделать нельзя, то нужно по крайней мере положить такое основание, из которого впоследствии развилось бы настоящее представительное правление. Ему более правится поэтому прежний валуевский проект».9 Когда же после известного манифеста Александра III от 29 апреля 1881 г., где категорически заявлялось о незыблемости самодержавия, Е. А. Перетц заговорил с П. А. Шуваловым о крушении конституционных надежд последнего, тот ответил: «Да, покамест вы правы..., а все-таки кончится тем же».10 Шувалов в это время был так уверен в неизбежности скорых преобразований конституционного характера, что осенью 1881 г. предлагал некоторым правительственным деятелям держать пари, что «не позже, как через год, в Петербурге будут депутаты, присланные земством, а по назначенные отсюда».11 Разговор Шувалова с Перетцем о предложениях Лорис-Меликова, как представляется,, и может служить ключом к пониманию ого действий начала 70-х гг., а именно — в условиях невозможности введения двухпалатного парламента, попытаться сделать возможный шаг к нему путем создания начал центрального представительства.
6 Феоктистов Е. М. Воспоминания. За кулисами политики и литературы. 1848—1896. Л., 1929, с. 349.
’ OP ГЕЛ, ф. 126. on. 1, д. 6, л. 79.
s Дневник Е. А. Перетца (1880—1883), с. 21.
9 Там же, с. 53.
10 Дпевник Е. А. Перетца, с. 71.
11 Дневник А. А. Половцова. — ЦГАОР СССР, ф. 583, on. 1, д. 20, л. 15 об,—16.
69
Для П. Л. Шувалова введение представительных учреждений было важно прежде всего как мера усиления роли дворянства в политической жизни страны. Основы его программы были им сформулированы в апреле 1866 г. в записке, рассматривавшейся в комиссии П. II. Гагарина. С тезисом о необходимости укрепления правительственной власти соседствовало заявление: «Нужно энергически поддерживать и восстановлять дворянство и землевладение, так как без этих элементов, консервативных и здоровых, не может существовать правильно организованное общество».12 Однако первое время своей деятельности Шувалов большее внимание уделяет укреплению правительственной власти 13 и лишь с начала 70-х гг. приступает к осуществлению своего плана экономической и политической поддержки дворянства.
Приход Шувалова в Ш отделение и одновременно к руководству внутренней политикой совпал с попыткой создания аристократической частью русского дворянства «консервативной партии», попыткой неудавшейся, но укрепившей консервативную группировку в правительстве. Попытка эта была вызвана тем, что растерявшаяся па первых порах в связи с отменой крепостного права и возможной потерей влияния и перешедшая па время в оппозицию дворянская аристократия решила отказаться от пассивной тактики и попытаться воздействовать на политику непосредственно, заняв ответственные государственные посты. Об этом пишет в своей записке «Тайная полиция в России», составленной в начале 70-х гг., известный общественный деятель, публицист и автор экономических исследований кн. А. И. Васильчиков, человек очень осведомленный. Он сообщает, что в 1866 г. в Петербург съехались представители русской "аристократии, в том числе и лпца, «находившиеся в родстве с царской фамилией», которые поставили задачу «совокупить все консервативные силы страны, чтобы противостоять демагогическим стремлениям» некоторых представителей правительственных кругов. Средствами укрепления консервативных сил должны были служить, во-первых, введение в правительство «глав консерватизма», которые до тех пор пребывали в бездействии, находясь в оппозиции крестьянской реформе, во-вторых, создание Общества взаимного поземельного кредита, которое, наряду с функцией экономической поддержки крупного поместного дворянства, должно было явиться и организационной формой создания партии консервативного поместного дворянства. Программным документом этих сил была «одна частная записка одного губернатора».14 Васильчиков пе называет имел
12 Былое. 1907, № 1, с. 237.
13 Подробно см.: Оржеховский И. В. 1) Реорганизация жандармского управления в связи с правительственной реакцией 60—70-х гг. XIX в. — В кн.: Вопросы истории общественно-политической мысли п внутренней политики России в XIX веке. Горький, 1971, с. 42—88; 2) Из истории внутренней политики самодержавия в 60—70-х гг. XIX века. Горький, 1974.
14 ЦГИА СССР, ф. 651, on. 1, д. 936, л. 8-9 об.
70
«консерваторов», но часть их легко восстанавливается по его указаниям, часть других может быть названа с большой долей вероятности.
Очевидно, поводом к съезду в 1866 г. в Петербург русской аристократии послужил исполнявшийся в апреле «серебряный» юбилей женитьбы Александра II, и все известнейшие дворянские фамилии считали долгом на пом присутствовать. Под родственниками императора, несомненно, подразумеваются графы Бобринские: Владимир Алексеевич, в 1868—1871 гг. занимавший пост министра путей сообщения, п Алексей Павлович, председатель того самого Общества взаимного поземельного кредита, которое должно было оказать дворянству экономическую поддержку, и преемник В. Л. Бобринского по Министерству путей сообщения, возглавлявшемуся им в 1871—1874 гг.
Возможным участником этих встреч дворянской аристократии и инициатором сплочения «консерваторов» был кн. А. И. Барятинский — представитель родовитого дворянства, англоман по своим политическим убеждениям. С 1862 г. бывший кавказский наместник находился пе у дел, однако в 1866 г., в свой приезд в Петербург, Барятинский обнаружил стремление к вмешательству во внутри- и внешнеполитические дела, о чем свидетельствовал его разговор о финансовых и международных проблемах с известным предпринимателем В. А. Кокоревым.15 Возможно, в этот приезд устанавливается связь Барятинского с шефом жандармов П. А. Шуваловым, которая укрепляется после окончательного возвращения в 1868 г. фельдмаршала в Россию, когда они начинают совместную борьбу против военного министра Д. А. Милютина, которого пытались дискредитировать с литературной помощью генерала и публициста Р. А. Фадеева,16 и разработку планов укрепления роли дворянства па местах, разрушения общины, создания всесословной волости.17
Замечание П. А. Валуева о гр. В. П. Орлове-Давыдове, родственнике А. И. Барятинского, как о представителе «близоруких улътрадворян», которого Шувалов в 1866 г. хотел ввести в Главный комитет об устройстве сельского состояния,18 позволяют предположить возможность его участия в совещаниях консерваторов. Вполне вероятно присутствие па совещаниях и кн. А. Б. Лоба-пова-Ростовского, в 1866 г. пазпаченного товарищем министра внутренних дел. Участником кружка «аристократов», мечтающих о сплочении «консервативной партии» и проведении консервативной политики, мог быть и такой защитник интересов дворянства, как А. Е. Тимашев, ушедший в 1861 г. с поста управляющего
18 Зи ссерма в А. Л. Фельдмаршал князь Александр Иванович Варя-тинский. Т. 3. М., 1891, с. 172.
16 3 а й о п ч к о в с к и й II. А. Военные реформы 1860—1870 гг. в России. М„ 1952, с. 127—129.
17 Мещерский В. П. Мои воспоминания. Ч. 2. СПб., 1898, с. 155.
18 Валу е в П. А. Дневник. Т. 2. М., 1961, с. 118, 129.
71
Ill отделением в связи с недовольством крестьянской реформой; должен был быть здесь и гр. II. А. Шувалов.
Под «частной запиской» губернатора, излагающей консервативную программу, Л. И. Васильчиков имел в виду записку Б. П. Обухова, произведение, хорошо ему знакомое. Б. П. Обухов — богатый самарский помещик, бывший во второй половине 50-х самарским уездным, а с 1861 г. губернским предводителем дворянства, в августе 1865 г. был назначен исполняющим должность самарского губернатора, а в марте 1867 г. псковским губернатором. В самом конце 1867 г. он представил министру внутренних дел II. А. Валуеву записку, помеченную им 10 декабря 1867 г., которая показалась министру (а возможно, и другим государственным деятелям) столь заслуживающей внимания, что она была размножена и разослана членам Государственного совета, министрам и губернаторам. Написанная по широкому кругу проблем, записка сильно встревожила либеральные круги и в 1868 г. была издана в Берлине Ю. Ф. Самариным и А. И. Васильчиковым. Самарину принадлежало краткое предисловие, а князю Васильчикову — в качестве псковского землевладельца — возражения, следовавшие за текстом записки Обухова.19
Необходимость «собрать и соединить разбросанные в весьма достаточном количество консервативные элементы, развитие и укрепление которых образует центр тяжести общества и придает правильность ходу его деятельности»,20 объявлялась Обуховым первоочередной задачей правительства и местной администрации. Вполне вероятно, что именно эта его записка способствовала успеху его карьеры: в конце марта 1868 г., одновременно с переменой в руководстве Министерства внутренних дел, Б. II. Обухов назначается вторым товарищем нового министра внутренних-дел А. Е. Тимашева. Возможно также, что это назначение было решено ранее, а записка была инспирирована шефом жандармов П. А. Шуваловым, отстаивавшим те же идеи. В любом случае назначением своим Обухов был обязан Шувалову и Тимашеву.21
Для Самарина связь программы Обухова с его назначением в Министерство внутренних дел была совершенно очевидна, и в примечании к изданной им брошюре он в очень едкой форме не замедлил обратить на это внимание читателей.22 Кстати, Васильчиков прямо писал и о том, что записка Обухова инспирирована. Обухов нарисовал картину, писал Васильчиков, «мастерской кистью живописца, умеющего угождать прихотливым меценатам, заказывающим и оплачивающим его труды».23
19 Русский администратор новейшей школы. Записка псковского губернатора Б. Обухова и ответ на пео. Берлин, 1868.
20 Там же, с. 50.
21 Валуев П. Л. Дневник, т. 2, с. 260, 278.
22 Русский администратор..., с. 77—78.
23 Там же, с. 57.
72
Выступление Обухова, предназначенное для правительственных кругов, усилиями Самарина и Васильчикова стало известно и русской читающей публике как манифест консерватизма. Назначение его на ответственную должность товарища министра внутренних дел А. Е. Тимашева, действительно должно было недвусмысленно сказать русскому обществу, что самодержавие концентрирует в правительстве консервативные кадры.
Выступление Обухова против общины было также одним из проявлении начавшегося в это время в правительственных кругах (возглавляемого Шуваловым и поддерживающим его вне правительственных кругов кн. А. И. Барятинским) похода против общинного землевладения.
Сведения Л. И. Васильчикова о попытках сплочения в 1866 г. «консервативной партий» в кругах дворянской верхушки находят свое подтверждение и в источниках, исходящих из правительственных кругов, — в дневниках министра внутренних дел II. А. Валуева и А. А. Киреева. В этих дневниках нашли отражение переговоры в октябре—ноябре 1866 г. А, П. Бобринского (поддерживаемого Л. А. Киреевым и Ю. JI. Тенгоборским) с великим князем о поддержке последним Общества взаимного поземельного кредита и даже о том, чтобы он возглавил «консерваторов».24 «Я принимаю самое деятельное участие в переговорах по иоводу соединения великого князя с консервативной партией», — признается Киреев в дневнике за 23 октября 1866 г.25 Очевидно, у Киреева были опасения, что в случае устранения великого князя топ «консерваторам» будут задавать П. Л. Шувалов и П. А. Валуев, а эти деятели представлялись части консерваторов слишком склонными к реакционному направлению. «Я объяснял К. Р. (Константину Романову, — В. Ч.),— писал Киреев 26 ноября 1866 г., — что Валуев и Шувалов далеко нс тот идеал, к которому стремится общество и вся консервативная партия, а что мы тупой реакции но хотим».26
II если попытка создания из Общества взаимного поземельного кредита своего рода дворянской политической партии не удалась, то отчасти усилиями 11. А. Шувалова в правительственных кругах «консервативная партия», им возглавляемая, сложилась. Кроме Д. А. Толстого, назначенного в апреле 1866 г. министром народного просвещения, позиции консерваторов вскоре были укреплены назначением гр. К. И. Палена министром юстиции, А. Е. Тимашева — министром внутренних дел, В. А. (а позже А. П.) Бобринского — министром путей сообщения. Добавим к этому, что в 1866 г. произошло, — очевидно, не без совета П. А. Шувалова, — назначение товарищем министра финансов одного из его ближайших друзей — С. А. Грейга, который должен был заменить вскоре министра финансов.
24 Валуев П. А. Дневпик, т. 2, с. 162.
м ОР ГБЛ, ф. 126, on. 1, д. 3, л. ИЗ.
26 Там же, л. 118 об.
73
Программа этой «консервативной партии» в обществе и правительстве, должно быть, была весьма неопределенной, за исключением главного ее пункта: обеспечения в новых обстоятельствах первенствующей роли дворянства во всех областях экономической, социальной и политической жизни. Следует еще раз подчеркнуть, что консерватизм Шувалова был консерватизмом буржуазной поры, когда направление движения — по капиталистическому пути — уже определилось и речь могла идти о сохранении лишь некоторых остатков прежнего строя. П. А. Шувалов стоял за консервативный вариант буржуазных преобразований, чьи взгляды как нельзя лучше характеризует следующее его заявление Б. М. Маркевичу в декабре 1873 г.: «У меня сформировалась в голове маленькая программа, которую я выражу в двух словах: всесословность, но не бессословность, — дружное соединение сословий в видах общей государственной пользы, но никак не поглощение их в одну безличную народную массу. В Остзейском крае крестьянин точно так же свободен, как и в империи, но помещик сохранил попечительство над церковью, пад школой, над волостью. Порядки эти к дурному пе ведут, и я пе вижу причины, почему бы пам их оттуда не призанять».27
У самого Шувалова, получившего в Пажеском корпусе лишь поверхностное образование и пе подготовленного к руководящей роли в проведении внутренней политики, конкретная политическая программа сложилась не сразу: лишь в начале 70-х гг. у него определился круг консервативных мероприятий, которые он намеревался осуществить в разных областях внутренней жизни страны. Среди них был и план проведения политической реформы, имевший целью создание представительных учреждений и расширение политических прав обиженного, как оп считал,'реформой 1861 г. дворянства. «План ее (возглавляемой П. А. Шуваловым «аристократической партии», — В. Ч.), — писал К. Д. Кавелин в 1875 г., — проступавший сначала только в отдельных чертах, созрел вполне для осуществления, и было уже приступ-лено к его исполнению. Знаменитая комиссия для исследования положения сельского хозяйства в России должна была подготовить введение дворянской конституции сверху».28
Если предшественники Шувалова в деле постановки проблемы представительства — II. А. Валуев и вел. кн. Константин Николаевич — начинали с составления проектов изменения существующего порядка законодательства, то Шувалов решил действовать иначе, а именно подготовить практическую почву для такого проекта, создать условия, при которых созыв представителей оказался бы неизбежным, поскольку поднятые п нуждающиеся в разрешении вопросы самым ближайшим образом их касались. Кроме того, будучи прагматиком, он не связывал себя точными усло
27 Нит. по: Оржеховский И. В. Третье отделение. — Вопросы истории, 1972, № 2, с. 114.
28 Кавелин К. Д. Собр. соч. Т. 2. СПб., 1898, с. 875.
74
виями представительства, надеясь определить их по ходу дела.
Первые практические шаги П. А. Шувалова по подготовке почвы к постановке этой проблемы относятся, как можно предположить, к 1871 г., когда оп решил возбудить вопрос о судьбах общинного землевладения, привлекши к его обсуждению земских деятелей. На мысль об этом наводят мемуары В. П. Мещерского. Он рассказывает о своем посещении Шувалова зимой 1871 г. со специальной целью выяснения (в связи с тем, что он собирался основать журнал) ближайших направлений правительственной политики. В подробно передаваемом Мещерским разговоре его с Шуваловым есть несколько важных моментов, характеризующих взгляды и планы шефа жандармов. Это, во-первых, как выразился Мещерский, «европейский фатализм» Шувалова, т. е. убежденность Шувалова в общности путей развития Европы и России и необходимости для последней учитывать опыт европейской истории. «Прежде всего, — отмечает Мещерский, человек крайне правых взглядов, для которого п Шувалов казался либералом, — я нашел в нем признаки какого-то политического, но европейского фатализма: мне показалось, что он верует в непреодолимую силу либерального режима для России в области внутренней политики. Он как будто исповедовал, что правительство в России обязано ходом вещей идти по известному либеральному пути, и что время, т. е. наступающая данная эпоха, получает для правительства силу какого-то непреодолимого закона, коему опо не может не повиноваться».29 Во-вторых, прямо спрошенный Мещерским о границах либеральных мер, которые, с его точки зрения, неизбежны, Шувалов ответил, что далеко зайти эти либеральные преобразования не могут, ибо император «по своим сокровенным убеждениям вовсе пе расположен к либеральным увлечениям».30 В-третьих, на вопрос Мещерского о собственных политических воззрениях Шувалова последний, отрекшись от конституционных намерений перед близким к наследнику престола Мещерским, одновременно в прямой связи с вопросом о конституции заявил о своем убеждении в необходимости ряда политических преобразований. «Я далек от мысли о какой-нибудь конституции, — сказал Шувалов, — но я, например, думаю, что прогресс требует большего расширения местного самоуправления, дворянство должно было бы иметь более значения в губернии, как сословие, чем оно имеет, земство могло бы иметь очень важные экономические задачи для разрешения хотя бы, например, этого варварского вопроса общины».31
Итак, ближайшая программа Шувалова — расширение прав дворянства и земства, последнего в области решения экономических проблем, ближайшая из этих экономических проблем — проблема общины. Относительно последней Шувалов в ответ на предостережение Мещерского, заявившего, что вся крестьянская
29 Мещерский В. П. Мои воспоминания, ч. 2, с. 140.
30 Там же, с. 147.
31 Там же.
75
реформа построена на общине и она определяет многие стороны жизни деревни, сказал, что после реформы прошло 10 лет и «очень пора устроить более европейский порядок землевладения, при котором была бы мыслима сельскохозяйственная культура и рациональное хозяйство.. .»,32 т. е. собственно признал разрушение общинного землевладения ключом к решению аграрного вопроса.
Приведенное сообщение Мещерского заслуживает доверия, так как подтверждается поведением Шувалова, начавшего действовать именно в направлении расширения прав дворянства и земства. В той части, которая касается общины, оно подтверждается и собственноручной запиской Шувалова товарищу министра внутренних дел кн. А. Б. Лобанову-Ростовскому, 3 сентября 1871 г. Шувалов, совершавший вместе с императором поездку по России и находившийся в это время па борту волжского парохода, известил Лобанова-Ростовского, что в связи с «неоднократно» поступавшими императору «жалобами о вреде, порождаемом для хозяйства крестьян общинным пользованием и владением землею» и препятствиях к выходу из общины, поставленных крестьянской реформой, император распорядился о сборе Министерством внутренних дел данных о положении «этого важного для государственного хозяйства вопроса» и о представлении этих данных па рассмотрение Совета министров наряду с соображениями Лобанова-Ростовского о целесообразности передачи «на предварительное обсуждение земских учреждений мероприятий, долженствующих обеспечить более легкий переход от общинного к участковому пользованию н владению землею».33 Видимо, Шувалов первоначально планировал созыв представителей земств для обсуждения одного крупного вопроса. У шефа жандармов были серьезные основания рассчитывать на осуществление своей программы, в том числе и политической реформы. К этому времени его влияние и па императора, и на государственное управление было огромно. В Комитете министров за Шуваловым шла значительная группа сторонников. О влиянии Шувалова сохранилось много свидетельств. Одно из пих принадлежит II. Г. Залесову, бывшему в начале 70-х гг. начальником штаба Оренбургского военного округа: «Ни один генерал-губернатор, являясь в Петербург, пе решался представиться к государю, пе побывав предварительно у Шувалова и не выслушав его взглядов и наставлений».34
На решение Шувалова о проведении политической реформы влияли два обстоятельства: его взгляды представителя дворянской верхушки и его положение главы политической полиции. Ожесточенная гражданская война во Франции, драматические события Парижской коммуны подталкивали к выводу о необходимости искать для России пути предотвращення обострения внутренних
32 Там же.
33 ЦГИА СССР. ф. 1282. оп. 2, д. 1047, л. 1—1 об.
34 Залесов Н. Г. Записки. — Русская старина, 1905, июнь, с. 539.
76
противоречий, смягчения обстановки путем реформ во имя сохранения монархии и привилегированного положения дворянства. У Шувалова было достаточно оснований беспокоиться за внутреннее спокойствие страны: приостановленное репрессиями после покушения Д. В. Каракозова революционное движение с конца 1860-х гг. вновь начинает нарастать.35 А. Н. Куломзин (в 70-е гг. управляющий делами Комитета министров) прямо связывал предпринятую Шуваловым попытку введения представительных учреждений с развитием в стране «революционного брожения» среди молодежи, в первую очередь студенческой. С точки зрения Кулом-зипа, эта попытка была продиктована стремлением «дать разрешение назревшим в стране требованиям в то время, когда революционное брожение успело уже охватить умы молодежи во всех главных центрах».36
Намерение Шувалова было также отражением настроений тех кругов поместного дворянства, бюрократии и интеллигенции, которые были напуганы революционными событиями во Франции, процессом С. Г. Нечаева в собственной стране и искали средств классового умиротворенна. Многим из них Англия того времени казалась примером спокойствия и устойчивости, образцом для подражания. Эта точка зрения была выражена известным русским экономистом академиком В. П. Безобразовым (близко связанным с научными, литературными и правительственными сферами) в серии статей, появившихся первоначально в катковском журнале «Русский вестник».
«Более чем когда-либо прежде, — писал Безобразов, — входит во всеобщее сознание старая истина, что своевременная реформа есть единственный путь спасения народов от всяких насильственных переворотов. На этом пути впереди всех государств, и всем подавая пример, неустанно работает Англия, хотя сама, несмотря на постоянные беспорядки в Ирландии, наиболее обезопашенная от всякой революционной смуты. Реформа следует за реформой, одна другой радикальнее в этой счастливой стране, нисколько политически пе изживающей и нисколько политически не разрушаемой пролетариатом, вопреки давнишних предсказаниях всех континентальных радикалов... Всего же замечательнее, что предлагаются и приводятся в исполнение в Англии конституционные преобразования под влиянием политических идей, выросших на континенте Европы и досоле чуждых всем национальным и историческим преданиям Великобритании».37
Уже упоминавшийся Мещерский яркими красками рисует настроение высшего петербургского общества периода его разго
35 Л е впн III. М. Общественное движение в России в 60—70-е годы XIX века. М., 1958, с. 348-349.
36 Воспоминания A. II. Куломзипа.— ЦГИА СССР, ф. 1642. оп. 1, д. 192, л. 53.
37 Безобразов В. П. Войпа и революция. Очерки нашего времени. М., 1873, с. 14—15.
77
вора с Шуваловым: «... проекторов тогда в области внутренней политики, — пишет он, — было в Петербурге сколько угодно, начиная с мечты о всесословной волости и кончая земскою конститу-цею».38 По словам Мещерского, центром, к которому стекались различные проекты и записки, был дом фельдмаршала кп. А. И. Барятинского, с которым был близко знаком Шувалов и с которым опи «обменивались в задушевных беседах мечтаниями возложить па земство работу уничтожения общины или создания всесословной волости, причем они мечтали иметь волостного старшину в лице русского лендлорда, а мягкошляппый нигилист мечтал эту должность занять сам для просвещения народа».39
Мещерскому в его характеристике политических настроений петербургского общества начала 70-х гг. вторит известный писатель и публицист К. Ф. Головин, служивший в то время во II отделении и связанный родством и знакомством с высшими придворными и бюрократическими кругами Петербурга. Он пишет о возрождении в начале 70-х гг. в России конституционных вожделений. «Все мы, — утверждает Головин, — ... убежденно воображали, что в близком будущем ... очутимся на скамьях правого и левого центра и станем участвовать во всероссийской говорильне».40
Вопрос о конституции или се суррогатах обсуждался в то время и в интеллигентских слоях петербургского и московского общества. Из записок Н. А. Чарушина мы знаем, что в декабре 1871 г. на квартире профессора Н. С. Таганцева состоялась встреча представителей либеральной интеллигенции и членов кружка И. В. Чайковского, обсуждавших конституционную проблему.41 Осенью 1873 г. интеллигенция, группировавшаяся вокруг газеты «Русские ведомости», собралась в Гейдельберге и выдвинула задачу «добиваться конституции».42
Вскоре план привлечения земства к обсуждению вопроса об общине был отставлен, зато решено было создать правительственную комиссию, имевшую две цели — явную и скрытую. Явная цель заключалась в сборе материала о положении сельского хозяйства, скрытая — в подготовке почвы для введения представительных учреждений. Очень острый аграрный вопрос был поднят, между прочим, для того, чтобы доказать тяжелое положение помещичьего хозяйства и необходимость пересмотра аграрной политики правительства, принятия мер экономической поддержки землевладения. Аграрные проблемы ближайшим образом касались
38 Мещерский В. П. Мои воспоминания, ч. 2, с. 152.
39 Там же, с. 155.
40 Головин К. Мои воспоминания. Т. I. Изд. 2-е. СПб., [б. г.], с. 202-203.
41 Чар у шип Н. А. О далеком прошлом. Ч. I—II. Кружок чайковцев. Из воспоминаний о революционном движении 1870-х гг. М., 1926, с. 100— 103; Головин К. Мои воспоминания, с. 316—317.
42 Русские ведомости. 1863—1913. Сб. статей. М., 1913, с. 14.
78
дворянства и земства, а потому, опираясь на выводы комиссии, можно было ставить вопрос о необходимости привлечения их к разработке и обсуждению поднятых комиссией вопросов. Особенно важными в то время были проблемы организации поземельного кредита и наемных сельскохозяйственных рабочих. Их-то и предполагалось разрешить в первую очередь. Разрушение общины должно было, в частности, дать помещику наемных рабочих из числа обезземеленных крестьян. Разрабатывавшееся в то время правительством законодательство о найме рабочих должно было дать помещикам меры принуждения наемных сельскохозяйственных рабочих к выполнению условий найма.
Для осуществления плана политической реформы шефу жандармов нужен был помощник. Министр внутренних дел А. Е. Ти-машев совершенно не годился для столь ответственной и деликатной роли. Современники единодушно утверждают, что Тимашев мало интересовался делами министерства и часто являлся в Комитет министров илп в Государственный совет просто не подготовленным по вносимым им туда делам. «В Комитет министров, — пишет А. Н. Куломзип в своих воспоминаниях, — он (Тимашев, — В. Ч.) приезжал большею частью по ознакомленный со своими делами и крайне затруднялся давать основательные объяснения, а когда общие фразы не помогали, очень покладисто брал дело назад».43 То же самое говорит о нем и Мещерский.44 Явившийся в начале 1870 г. к Тимашеву в министерство по поручению оренбургского генерал-губернатора Н. А. Крыжановского Н. Г. Залесов на все задаваемые им вопросы слышал: «... по помню, справьтесь в департаменте, не знаю, на чем остановилось дело и т. п.».45 Государственный секретарь Д. М. Сельский в письме Валуеву 1869 г. о Тимашеве писал: «Кресло Ваше, как водится, занято другим. Но с него не раздается уже прежняя одушевленная речь, да лучше сказать, и просто ничего не раздается».46
Понятно, что такой человек, вполне удобный Шувалову в других случаях, на этот раз совершенно пе годился для осуществления задуманного. Зато как нельзя более для этой роли годился предшественник Тимашева Валуев. Он был умен, ловок, прекрасно ориентировался в обстановке, умел выступать и вести спор. К. К. Грот отметил как характерную чорту Валуева то, что он «блестящ... в коллегиальных собраниях»,47 что для данного случая имело немаловажное значение. Кроме того, Валуев, как и шеф жандармов, был сторонником введения в стране представительных учреждений. Все это и должно было склонить чашу весов в пользу Валуева. Заручиться в лице Валуева помощником в этом деле для Шувалова было как нельзя проще, потому что
43 ЦГИА СССР, ф. 1642, on. 1, д. 193, л. 44.
44 Мещерский В. П. Мои воспоминания, ч. 2, с. 126—128, 153.
45 3 а л е с о в Н. Г. Записки. — Русская старина, 1903, октябрь, с. 83.
46 ЦГИА СССР. ф. 908, on. 1, д. 629, л. 1 об.
47 Воспоминания И. А. Шестакова. — ЦГАВМФ, ф. 26, on. 1, д. 18, л. 231.
79
тот со времени своей отставки из Министерства внутренних дел фактически находился в стороне от государственной деятельности (состоя лишь членом Государственного совета), тяготился вынужденным бездельем и стремился к министерскому креслу. А. Л. Половцов после посещения Валуева в марте 1870 г. занес в дневник строки, рассказывающие о разочаровании Валуева, обойденного несколько раз при выборе глав ведомств, и о его намерении якобы уехать за границу, поскольку, по его словам, «в Петербурге человеку, не имеющему иных обязанностей, как члена Государственного Совета, делать нечего».48 Но Валуев расстраивался напрасно. Он был слишком нужным для выполнения различного рода «деликатных» государственных дел человеком, чтобы его могли забыть император п его ближайшее окружение. А. И. Герцен предсказывал это еще в 1868 г. «Утешая» Валуева в связи с только что «ампутированным» министерским портфелем, он язвительно писал: «Разве забыл оп, слабый и маловерный человек, что его покровитель Петр IV, именуемый Шуваловым, стоит еще у кормила тайной полиции? У пего в руках царские страхи, и он может раздобыть ему когда-нибудь если не портфель, то хотя бы бювар».49 В 1871 г. это время наступило. Летом этого года Шувалов в Эмсе вел с Валуевым, как это видно из их переписки, переговоры о предоставлении ему министерского портфеля.50 В 1872 г. Валуев был назначен министром государственных нмуществ. К этому времени он несомненно был посвящен в план Шувалова и согласился ему содействовать, видимо, надеясь па осуществление своей заветной мысли о реформе Государственного совета.
То, что назначение Валуева было делом рук Шувалова, не вызывает сомнений. В одной из дневниковых записей Д. Л. Милютина говорилось, что все назначения на ответственные посты nnfn через Шувалова. Куломзин прямо называет Валуева шуваловским «ставленником», а первым мероприятием этого «ставленника» было создание сельскохозяйственной комиссии, которую тот же Куломзин ставит в прямую связь с шуваловской попыткой политической реформы.51 О том, что план создания сельскохозяйственной комиссии был обдуман Шуваловым и Валуевым еще до подписания указа о назначении Валуева министром, говорят обстоятельства ее создания. 16 апреля 1872 г. состоялось назначение Валуева, а 2 мая 1872 г. им был подписан чистовой экземпляр довольно обширного всеподданнейшего доклада,52 который уже 3 мая был подап Валуевым императору. В напряженное время приема дел и официальных представлений, связанных с вступле
48 ЦГАОР СССР, ф. 583, on. 1, д. 8, л. 28 об.-29.
49 Г е р ц е п А. И. Собр. соч. Т. XX. М., I960, с. 331.
50 Шувалов П. А. — П. А. Валуеву, 19 октября 1871 г. — ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 672, л. 86.
51 ЦГИА СССР, ф. 1642, on. 1, д. 192, л. 45.
52 Там же, ф. 1263, on. 1, д. 3588, л. 221—227 об. (приложение к ст. 248).
80
нием в должность, Валуев сумел составить детально разработанный план.
В докладе Валуев ходатайствовал о создании под его председательством комиссии, которая находилась бы под контролем Комитета министров, куда оп обязывался представлять ежемесячно отчеты о деятельности комиссии и куда должен был поступить ее заключительный доклад. Таким образом, материалы комиссии должны были рассматриваться в учреждении, где Шувалов вел за собой большинство. Хотя Валуев ходатайствовал о создании сельскохозяйственной комиссии, необходимость исследования он обосновывал ссылками только на положение крестьянства. Эта необходимость мотивировалась давлением общественного мнения. «Наша пресса переполнена толками „о бедственном положении парода". Эти толки возникли в земских собраниях (имелось в виду обсуждение в 1871 г. податного проекта, — В. Ч.) и повторялись систематически перед судом во время нечаевского процесса. Ни один голос, по крайней мере в среде правительственных учреждений, их не опровергает»,53 — писал оп в докладе. Так подводилась база под необходимость дать общественному мнению ответ о положении дела в сельском хозяйстве и привлечь его к обсуждению вытекающих из него изменений в политике. Интересна и еще одна особенность предложения Валуева: он отрицал как практически нецелесообразный метод официальных запросов по проблемам сельского хозяйства земских и дворянских собраний, ибо там «круг рассматриваемых вопросов расширяется по инициативе этих собраний и... могут возникать по этому поводу не только бесполезные толки, но и разные неосновательные и неуместные предположения и ходатайства»,54 а потому просил о предоставлении проектируемой комиссии права вызывать как официальных, так и частных лиц для получения от них нужных сведений на заседания самой комиссии. При этом оп ссылался па положительный опыт именно так поступающих английских «королевских комиссий», т. е. комиссий парламента. Неизвестно, обратил ли император внимание на это заимствование из английской парламентской практики, но коллеги Валуева по Комитету министров, куда по распоряжению императора был передан па обсуждение доклад, сразу задали ему вопрос: что оп имеет в виду, сравнивая создаваемую комиссию с парламентскими. Ответ Валуева был, по-видимому, чрезвычайно уклончивым, как это и отразил журнал заседания. Оп заявил, что комиссия будет иметь целью «не столько собирание мнений, сколько собирание точных и определительных сведений по предметам, подлежащим исследованию, посредством спроса лиц, практически знакомых с делом, что занятия сей комиссии будут исключительно направлены к исполнению предначертаний» императора и т. п.55
53 Там же, л. 222.
54 Там же, л. 224 об.—225.
55 Там же, д. 3587, л. 204—204 об.
6 В. Г. Чернуха
81
Комитет министров удовлетворился этим объяснением и одобрил создание сельскохозяйственной комиссии на предложенных Валуевым основаниях.56
Находившийся в это время в Карлсбаде шеф жандармов, еще пе зная о результатах обсуждения дела, подбадривал своего союзника в письме от 13 мая 1872 г.: «Я хочу верить, что Ваши предложения будут хорошо приняты и Комитетом министров, и особенно общественным мнением, уже давно ждущим просвещенной мысли Вашего министерства».57
Комиссия Валуева была создана из представителей министерств внутренних дел, финансов, государственных имуществ и удельного ведомства (всего 11 человек вместе с председателем) при Министерстве государственных имуществ, вся подготовительная работа была сосредоточена в Департаменте земледелия и сельской промышленности. Около 40 чиновников этого министерства занималось сбором материалов и их обработкой.58
В течение мая—ноября 1872 г. комиссия Валуева собирала сведения о положении сельского хозяйства через губернаторов, председателей сельскохозяйственных обществ, командированных в губернии чиновников, а также путем извлечения их из дел министерств. Программа, по которой в этот период собирались сведения, состояла из 10 пунктов, касавшихся как крестьянского, так и помещичьего хозяйств. Запрашивались данные о характере применяемого для обработки помещичьей земли труда, цепах на хлеб, землю, вольнонаемный труд, обложении земель, урожайности, состоянии скотоводства, подсобных промыслов, влиянии общинного землевладения на положение сельского хозяйства.59
К ноябрю 1872 г. такие данные, правда, очень неполные, были собраны. Впрочем, Валуев и не стремился к полноте сведений, о чем свидетельствует спешка в работе, бросающаяся в глаза всякому, обращающемуся к истории комиссии. Автор статьи по истории комиссии отмечал, что работа велась «с непонятною поспешностью и неизбежной при таком условии коицелярскою небрежностью».60 Эти особенности становятся понятными при выяснении закулисной стороны истории комиссии. Цель Валуева заключалась пе в выяснении детальной картины и составлении окончательной рекомендации, а лишь в выяснении круга проблем, которые требуют своей дальнейшей разработки и обсуждения их правительством и представителями общества. А. Н. Куломзин свидетельствует: «В частных беседах как с опрашиваемыми в Комиссии лицами, так и вообще в общественных кругах Валуев не
56 Там же, л. 205 об.—206.
57 Там же, ф. 908, on. 1, д. 672, л. 88.
58 Доклад высочайше учрежденной комиссии для исследования нынешнего положения сельского хозяйства и сельской производительности в России. СПб., 1873, с. 1—2, 43—44 (далее: Доклад).
59 Там же, с. 53а.
80 Ст-к Я. Валуевская комиссия. — Русская мысль, 1891, № 4, с. 28.
82
скрывал своей твердой уверенности, что поднятые вопросы будут разработаны в высшей, под его начальством коллегии из представителей местных общественных учреждений».61
Хотя Валуев на заседании Комитета министров уверял, что целью комиссии будет сбор пе столько мнений, сколько точных сведений, в действительности же комиссия шла именно по пути сбора мнений. Этим и объясняется, по-видимому, тот факт, что за получением однотипных сведений комиссия обращалась к разным источникам. Валуеву важно было сослаться на возможно более широкий круг опрошенных лиц, подтвердить заключения комиссии мнениями самых различных деятелей. В заключительном докладе комиссии поэтому было скрупулезно подсчитано по категориям число лиц, приславших в комиссию свои ответы. Круг лиц, доставивших сведения в комиссию, был достаточно широк уже на первом этапе — до открытия заседаний комиссии. Сведения были получены от губернаторов, членов губернских по крестьянским делам присутствий, мировых посредников, предводителей дворянства, деятелей земских учреждений, помещиков, арендаторов и управляющих имениями, чиновников казенных палат, полицейских чипов, священников, выборных лиц крестьянского самоуправления, крестьян. Особым вниманием комиссии пользовались помещики: из 958 опрошенных 283 были помещиками, крестьян же — только 17 человек,62 Собранные материалы в Министерстве государственных имуществ проходили несложную группировку и сразу направлялись в типографию.
В ноябре 1872 г. собранный материал был признан достаточным для того, чтобы комиссия смогла обратиться к его рассмотрению. Заседания комиссии начались 21 ноября '1872 г., работа велась очень напряженно, ежснедольпо члены комиссии собирались по 2—3 раза.63 Их целью было изучение собранного материала, получение дополнительных сведений от специально вызванных лиц, рассмотрение записок членов комиссии по отдельным вопросам, составление заключительного доклада. На заседаниях была окончательно разработала форма анкеты, по которой производился опрос вызываемых лиц. Число предлагаемых вопросов составляло внушительную цифру — 269. Ответы опрашиваемых стенографировались и затем были изданы отдельным сводом.64 Анкета охватывала все стороны аграрного вопроса. Наряду с общими экономическими проблемами — земельной, налоговой, рабочих рук, общинного землевладения пт. и. — она включала в себя и множество агротехнических частностей. Всего па заседаниях комиссии был опрошен 181 человек, как из числа государственных служащих, так и частных лиц. Их состав был примерно тем же, что и на этапе подготовительных работ. Наибольшее чп-
61 ЦГИА СССР, ф. 1642, on. 1, д. 192, л. 46.
62 Доклад, с. 1—2.
03 Там же, Журналы заседаний, с. 1—42.
64 Доклад, Приложение VI.
6»
83
ело опрошенных были помещиками: 111 человек, т. е. почти 2/з от общего числа опрошенных, зато крестьяне были представлены только одним человеком. Далее но убывающей шли предводители дворянства (25 человек), председатели земских управ (11 человек) и губернаторы (И человек).65 Поскольку среди этих последних категорий подавляющее большинство составляли помещики, то соответственно возрастает доля участия помещиков в поставке сведений и «мнений» по аграрному вопросу.
При более чем «благонамеренном» составе опрошенных итог, к которому оказалась вынужденной прийти комиссия Валуева, был все же весьма неутешительным. В заключительном докладе вывод о неудовлетворительном состоянии сельского хозяйства был расцвечен рассуждепиями о переходном характере переживаемого момента, «благодетельности» реформы и т. п.,66 а потому звучал пе так резко. На заседании же комиссии при обсуждении проекта доклада оп был сформулирован сжато и категорично: «положение хозяйства и производительности весьма неудовлетворительно».67 Па одном из заседаний комиссии специально рассматривался вопрос об общине, поскольку, как заявил Валуев, членам комиссии необходимо высказаться по этому поводу. Однако он поставил па рассмотрение только два важных вопроса обширной темы: следует ли облегчить выход из общины отдельным лицам и нужно ли принять меры по ограничению переделов.68 Это была очень осторожная постановка вопроса о судьбах общинного землевладения, однако вывод о необходимости отказа от пего напрашивался сам собою, поскольку в журнале заседаний подчеркивалось: «... общинное землевладение... по единогласному почти отзыву всех выслушанных в комиссии ли'ц и собранных ею письменных заявлений составляет одно из главных препятствий успешному развитию хозяйства в среде крестьянского населения».69
Последнее заседание комиссии состоялось 28 апреля 1873 г. и тотчас же заключительный доклад ее наряду с журналами заседаний и всеми собранными материалами был направлен в Комитет министров. Заседание Комитета министров по представлению Валуева состоялось 9 мая 1873 г.70 К этому времени Валуев ужо подпес императору напечатанный и особо переплетенный экземпляр трудов комиссии.71 Оперативность работы Валуева была поистине удивительна. Материалы передавались в печать бук
65 Там же, с. 2—3.
88	Там же, с. 4—8, 40—41.
87	Там же, Журналы заседаний, с. 22.
88	Там же, с. 29.
89	Там же.
70
Журнал заседаний см.: ЦГИА СССР, 167 об. (ст. 304).
71 Там же, л. 165—165 об.
ф.
1263, on. 1, д. 3650, л. 155—
84
вально с непросохшими еще чернилами. Во второй половине мая 1873 г. типография сдала уже заказчику весь тираж.72
Представление Валуева в Комитет министров от 4 мая 1873 г.73 сводилось к двум предложениям: отсрочке рассмотрения Комитетом заключений комиссии и довольно широкому распространению ее материалов путем рассылки их высшим правительственным лицам, участникам заседаний комиссии, а также редакциям «главных» газет и журналов. Предложения мотивировались необходимостью дополнительного сбора материалов п были приняты Комитетом министров, с тем лишь дополнением, что круг лиц, получающих возможность ознакомиться с материалами комиссии, еще более расширялся: было принято решение о передаче части тиража в свободную продажу.74
Па основании этого решения материалы комиссии были распространены и получили большую известность.
Труды комиссии, насчитывавшие пять обширных томов, состояли из заключительного доклада комиссии, журналов ее заседаний и изданных в виде семи приложений собранных ею материалов, сведенных в три большие группы. Первую группу составляли материалы, характеризующие положение сельского хозяйства, вторую — мнения о недостатках его, третью — мнения о необходимых мерах для их исправления, причем каждый отмеченный недостаток пли предлагаемая мера была напечатана с непременным указанием автора мнения.75
Не только метод работы комиссии (обращение правительственных деятелей за сведениями и мнениями к представителям общества), но и самые документы ее должны были оживить в публике конституционные надежды. Материалы комиссии Валуева были изданы по образцу документов английского парламента — так называемых «синих книг» (Ыне books). Форматом, цветом, манерой оформления тома материалов комиссии Валуева настолько походили на английские «синие книги», что, поставленные рядом на полку, были бы совершенно неотличимы.76 В кругу правительственных деятелей их негласно так и называли — «Ыне books».
Официальная мотивировка необходимости отсрочки в рассмотрении выводов комиссии по выдерживает критики. В действительности никто и не пытался пополнить материал. Испрошенная отсрочка была нужна Валуеву и Шувалову для придания делу огласки и получения, в частности и по этому мотиву, раз
72 Там же, ф. 398, оп. 36, д. 12571, л. 19—19 об.
73 Там же, ф. 1263, on. 1, д. 3651, л. 172—172 об.
74 Там же, д. 3650, л. 167—167 об.
75 Доклад, Приложения II и III.
76 Именно поэтому у К. Маркса материалы Валуевской комиссии фигурируют под непонятным па первый взгляд названием — «синие книги». См.: Архив Маркса и Энгельса. Т. XII. М., 1952, с. 19.
85
решения императора па привлечение общества к дальнейшему обсуждению дела.
Лето 1873 г. было использовано Валуевым и Шуваловым для распространения материалов комиссии и привлечения к пим общественного внимания. Большая надежда возлагалась ими в этом смысле на М. Н. Каткова, от которого ждали поддержки идеи представительства. Еще до завершения издания материалов комиссии Шувалов разговаривал о них с петербургским информатором Каткова Б. М. Маркевичем, служившим посредником в сношениях шефа жандармов с издателем «Московских ведомостей», которые глава III отделения хотел сделать своим официозом. Шувалов в этом разговоре весьма откровенно излагал Маркевичу (для передачи Каткову) истинную подоплеку создания комиссии и свои взгляды и намерения, будучи совершенно уверен в реальности осуществления последних. 11 мая 1873 г. Маркевич сообщал Каткову: «Указывая мне на гору фолиантов, брошюрованных бумаг, которые лежали у него на столе, Ш [увалов] сказал мне: „Вот документы чрезвычайной важности, по пе хлопочите добыть их, так как Валуев просил пас в Комитете министров дозволить ему сообщить экземпляры этих трудов главнейшим нашим редакциям; это результаты Комиссии, которую он, со свойственной ему пышностью фразы, продолжает называть enquete parlementaire.77 На эту рассылку мы все охотно согласились, а я лично побуждал его к этому, так как этим трудам придаю чрезвычайную важность. Они с полною объективностью представляют настоящее экономическое и нравственное положение России, таким, каким его сделало 19 февраля. Из этого нельзя пе убедиться, что, преклоняясь пред том благом, которое внесено этою реформою, рядом с ним возникли и такие уродливые явления, такое зло, которое требует радикального лечения. Мы в нашем настоящем составе правительства не способны быть врачами его; нужны другие, более свежие силы. Поэтому, сообщаю Вам это доверительно, в принципе решено, что вопросы, исходящие из этих исследований Валуевской комиссии, послужат мотивами, пе позднее будущей государственной сессии (имеется в виду начало заседаний Государственного совета после летних вакаций, — В. Ч.), к ряду прений в законодательном порядке, с участием в них членов от земства, которые призваны будут сюда по выбору самих земств, а не как эксперты, назначенные самими нами". — „Но это начало конституции?1* — сказал я ему на это. Оп улыбнулся. „Ясно, — отвечал оп, — что для России это последнее самодержавное правление. Император умрет самодержцем, если он этого хочет, но нельзя допустить, чтобы его обогнала сила вещей, а опа такова, что вынуждает пас прибегнуть к живым силам страны11. — „Но думаете лп Вы, — сказал я, — что земства Вам дадут благонадежные, консервативные силы? Кем, какой ли'
77 Enquete parlementaire (франц.)—парламентское расследование.
86
тературой, какими примерами и поучениями воспитались у нас эти земские люди, и сидят ли у пас в земствах лучшие и просвещеннейшие люди?" — „Это нужно насаждать!" — отвечал Шувалов] и, по некотором молчании, промолвил: „Вы мне окажете услугу, сообщив об этом М[ихаил]у II [икифорович]у; его мнения высоко ценит Государь, не говоря уже обо мне; время терпит, он поразмыслит па досуге о том, что я Вам только что сказал, и его мнение будет нам ценно"».78
Передав этот разговор, Маркевич добавлял от себя своп впечатления: «В течение моих бесед с Ш [уваловым] по этому и другим предметам я мог заметить не раз, что он сильно желает доказать, что так называемая консервативная партия есть в действительности партия либеральная и в этой мысли призвания земства к участию в государственном законодательстве важное место занимает жсланпе заявить себя либеральным. Это приносит ему много чести лично, но в какой мере можно будет осуществить эту мысль для большего блага страны — вот в чем вопрос».79
Валуев со своей стороны 9 мая 1873 г. извещал М. Н. Каткова, считая, что тешит его англоманство: «На-дпях надеюсь Вам послать доклад Комиссии по делам сельского хозяйства. Это первый blue book в России».80 Добиваясь поддержки Каткова, министр государственных имуществ в своем письме издателю «Московских ведомостей» от 21 июня 1873 г. прибегал к откровенной лести: «Вы одни умеете быть настоящей политической прессой, — писал он, — в уровень моему идеалу „Times" и более чем в уровень лучшим немецким газетам».81
Катков получил материалы комиссии Валуева, и в «Московских ведомостях» появились благожелательные по отношению к деятельности комиссии, хотя и посвященные частным вопросам, статьи.82
Отклики на материалы и выводы комиссии появились и в других газетах, а также журналах.
Между тем приближалось обсуждение выводов комиссии Валуева, что должно было явиться поводом для возбуждения вопроса о привлечении представителей общества к участию в разработке аграрного законодательства. Самое выдвижение на обсуждение членов Комитета министров идеи создания в стране той или иной формы общественного представительства требовало разрешения императора. Получением такового и занялся Шувалов осенью 1873 г. В начале октября в Ливадии, где находился в это время Александр II, он имел с императором беседу, в результате которой, сумев, по-видимому, доказать всю безобидность и даже полезность для самодержавия допущения некоторых незначптсль-
78 ОР ГБЛ, ф. 120, папка 27, д. 3, л. 45—48.
79 Там же, л. 48.
80 Русская старина, 1916, июпь, с. 361.
81 Там же, с. 362.
82 Московские ведомости, 1873, № 139, 159.
87
пых начал общественного представительства, он получил согласие на обсуждение этой проблемы в рамках оговоренных ими условий. Об этом мы узпаем из письма Шувалова к Валуеву от 8 октября 1873 г. «Я смирился, дорогой Петр Александрович, — извещал он своего союзника, — с невзгодами моего путешествия, так как полагаю, что достиг важной цели.
Я имел случай завладеть вниманием императора на время, необходимое для развития дела, которое нас занимает, и его величество не только согласился, по, кажется, с симпатией отнесся ко всем пунктам, выработанным в нашей последней беседе, а именно:
1)	Необходимость серьезного изучения дела в Комитете министров.
2)	Полезность заседания под его председательством.
3)	Создание комиссий с включением в них выборного земского элемента, комиссий под председательством лиц, пользующихся доверием императора...
Более того, император одобрил мое условие — оставить дело в наших руках... при участии канцелярий высших государственных учреждений.
Итак, мы будем иметь успех, если Вы, с Вашей стороны, поддержите перед императором идеи, выраженные мною, ибо он будет говорить с Вами об этом. Позвольте мпс, стало быть, рассчитывать па Вашу полную поддержку, и я очень надеюсь, что проблема, которой Вы посвятили столько тягостных часов, будет разрешена практически и что мы в то же время спасом земство от смерти, па которую его ежедневно обрекает минпстерство бездарных опекунов, обезобразивших его, но земство остается тем пе менее Вашим детищем. Спасите же его вместо со мною, так как. оно собирается испустить свой последний вздох. Я говорил со многими губернаторами — все они, те, что пе являются идиотами, уверяли меня, что если случай представится, представитель от их губернии будет консервативный и умный».83
В связи с этим письмом следует подчеркнуть, что в это время Шувалов ещо не выдвигает предложения о привлечении к обсуждению проблем внутренней политики не только представителей земства, но особо и представителей дворянства, для чего не в последнюю очередь им и были предприняты шаги к осуществлению политической реформы.
Как свидетельствует это письмо, шеф жандармов принял согласие императора на обсуждение этой проблемы за готовность его пойти на введение представительных начал, а потому и был полоп надежд на проведение в жизнь своей идеи. Сказалась и уверенность его в своем влиянии па Александра II. Держа в тайне от многих своих коллег разговор с императором, оп поспешил известить о пом М. Н. Каткова, па поддержку которого, как уже говорилось, оп рассчитывал. 10 ноября 1873 г. Б. М. Маркевич
83 ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 672, л. 90-91 об.
«8
извещал издателя «Московских ведомостей»: «Ш[увало]в, по-видимому, в настоящую минуту весь предан одной мысли: созыву лиц от земства для обсуждения вопросов государственной важности, имеющих возникнуть по предметам, входящим в состав трудов Валуевской комиссии (я Вам еще в прошлом сезоне писал об этом предположении его). В настоящее время он уже получил в принципе одобрение государем этой мысли, — о чем, говорил он, многие из товарищей его еще не знают. Па днях Комитет министров начнет, как говорил он, суждение „не по существу, а относительно дальнейшего хода, который следует дать возникающим из этого труда вопросам". Он находит, что об этом до времени говорить в печати не следует, — „но когда дело начнет принимать форму, Ваша газета первой этим воспользуется"».84
Обсуждение доклада Валуевской комиссии в Комитете министров началось 20 ноября 1873 г. и продолжалось до конца февраля 1874 г. На каждом из еженедельных заседаний Комитета часть времени отводилась этому вопросу. Суть заключений Валуевской комиссии сводилась к следующему: положение сельского хозяйства требует широкого государственного вмешательства, при этом необходим ряд законодательных мер и совместные действия всех прикосновенных к этому министерств и ведомств. Неизбежные при этом затраты окупятся в дальнейшем. Однако каких-либо точных рекомендаций, четко разделяющих главное и второстепенное, указаний па центральные вопросы, которые должны быть решены в первую очередь, комиссией сделано не было. Осторожный Валуев последовательно перечислял множество необходимых мер, и вопрос о «несоразмерности» выкупных платежей соседствовал с пунктом о «воспособленпи» сыроварению. Самые выводы комиссии были облечены в очень обтекаемую форму. Так, например, о выкупных платежах в докладе комиссии говорилось: «не предрешая вопроса о мерах к предотвращению вредных последствий, проистекающих от несоразмерности выкупных платежей, вопроса весьма важного и для правительства, терпящего от накопления недоимок немаловажный ущерб, Комиссия считает своею обязанностью указать на это прискорбное явление, подтвержденное ей многими из лиц, выслушанных ею, и подкрепляемое собранными податной комиссиею данными».85 Такую форму осторожной «желательности» носили все выводы комиссии. Валуев предлагал на рассмотрение обширпую программу, перечисление лишь наиболее крупных пунктов которой заняло бы несколько страниц, одпако не брался точно определить самые ближайшие направления правительственной политики в этом отношении. Теперь от Комитета министров зависело дальнейшее направление дела: существовала возможность как постановки вопроса о необходимости скорейшего осуществления ряда важных преобразований, так и «принятия к сведению» по-
84 ОР ГБЛ, ф. 120. папка 27, д. 3, л. 91.
85 Доклад, с. 42, 44.
89
лучепных данных или вынесения решений по маловажным вопросам. Надлежало решить также и вопрос о форме дальнейшего рассмотрения аграрных проблем.
П. А. Шувалов впервые выступил со своим предложением о привлечении общественных деятелей к обсужденшо в центральном представительном учреждении проблем внутренней политики на заседании Комитета министров 27 ноября 1873 г., т. е. сразу же после начала обсуждения там проблем сельского хозяйства. Об этом выступлении Шувалова и об этом заседании Комитета министров подробно рассказывается в воспоминаниях А. Н. Кулом-зина. Он в это время служил в канцелярии Комитета министров, именно оп и составлял журнал Комитета по докладу Валуевской комиссии. В той главе воспоминаний «Пережитое», которая посвящена его службе в канцелярии Комитета, есть раздел, озаглавленный «Новая попытка привлечения общественных слоев к политической жизни. Секретный журнал Комитета министров».86 Этот раздел почти целиком (77г страниц из 10) посвящен заседанию 27 ноября и в значительной степени непосредственно выступлению Шувалова. Куломзип сообщает, что, несмотря па «запрещение» составления каких-либо документов, связанных с обсуждением предложения Шувалова, он бегло записал происходившие прения, а затем, по окончании заседания, буквально по горячим следам привел запись в порядок.87 Сохранение именно этой частью мемуаров Куломзипа стиля, отличного от мемуарного стиля вообще и других частей воспоминаний Куломзипа в частности, стиля подробной протокольной записи, заставляет думать, что в момент составления Куломзипым воспоминаний перед ним лежал этот протокол, который и был им прямо введен в текст без изменений, но с добавлением небольшого предисловия и заключения, из которых первое поясняло предысторию выступления Шувалова, а последнее излагало точку зрения Куломзипа па причину неуспеха предпринятой шефом жандармов попытки.
Выступивший на заседании Шувалов заявил, что Комитету министров предстоит вынесение решения о порядке дальнейшего рассмотрения выводов Валуевской комиссии. В этой связи оп и предложил свой вариант такого порядка рассмотрения. Ни словом не упомянув о существеннейшей части своего замысла — привлечении к обсуждению этих вопросов представителей дворянства, — он высказался за созыв представителей земства. При этом им неоднократно подчеркивалась «политическая» необходимость и целесообразность такой меры. Он развернул подробную аргументацию своего предложения. Исходной точкой рассуждений шефа жандармов являлось признание того факта, что Россия из-за тяжелого положения сельского хозяйства стоит перед необходимостью важных преобразований, которые должны быть тщательно взвешены и продуманы. Итогом работы комиссии Валуева было,
86 ЦГИА СССР, ф. 1652, on. 1, д. 192, л. 45-54.
87 Там же, л. 47.
90
с его точки зрения, выяснение «болезненного состояния страны», наличия разного рода «недугов», которые стали — вследствие широкого распространения Трудов комиссии и допущенной относительно ее работы гласности — хорошо известны обществу, что увеличивает обязанности правительства по принятию мер, причем скорейших, к «уврачеванию» этих недугов. Эти же обстоятельства вызывают и необходимость участия представителей общества в обсуждении той части поднятых сельскохозяйственной комиссией проблем, которые пе могут быть решены административными мерами. Что касается того, кто должен быть привлечен к обсуждению чисто «хозяйственных», по долженствующих иметь законодательный исход вопросов, то здесь Шувалов прямо указал на земские учреждения. «Громадный механизм, созданный в виде земских учреждений, остающийся без умственной пищи, вселяет опасения политического свойства, — заявил оп. — Правительство, создав известные хозяйственные учреждения, призвав их к управлению хозяйственными интересами страны, имеет нравственную обязанность обращаться к этим учреждениям за сведениями по хозяйственным вопросам, в центральном правительстве возбуждаемым».88
Он отрицательно отозвался о практике передачи некоторых хозяйственных проблем па обсуждение земских учреждений, что якобы вызывало лишь множество противоречивых суждений, и предложил иной принцип: вызов их представителей в законосовещательную коллегию. По-видимому, точно очерченного плана, касающегося принципов и организационной стороны деятельности такой коллегии, причем плана не только письменно зафиксированного, но хотя бы начерно занесенного на бумагу, Шувалов не имел: никто из писавших о том, как обсуждалось это дело (будь то в Комитете министров или в частных беседах), пи о каких по этому поводу документах не упоминает. Такое пренебрежение Шувалова к точному плану совершенно понятно: в этом сложном деле, которое неизбежно должно было натолкнуться как на принципиальные, так и на второстепенные возражения, нецелесообразно было вести обсуждение вокруг точно сформулированных пунктов — гораздо реальнее было поставить вопрос в самом общем виде и затем выяснить и утвердить ту общую платформу, на которой было бы возможно соглашение большинства министров. Поэтому и па том заседании, где шло всего лишь‘выяснение взглядов членов Комитета, и в дальнейшем Шувалов формулирует своп предложения в самой общей форме. На упомянутом заседании оп предложил передать обсуждение поднятых Валуевской комиссией вопросов в одну или две «комиссии» 89 с участием
88 Там же, л. 47—48.
89 Слово «комиссия» в тексте всюду зачеркнуто Куломзипым и вместо него вставлено слово «совещание», но правильнее, по-видимому, употреблять термин «компссия», так как другие источники говорят именно о «комиссиях».
91
как представителей тех ведомств, которые имеют непосредственное отношение к обсуждаемым вопросам, так и «выборных от земских учреждений экспертов». Комиссии эти под председательством «особо доверенного лица» должны заняться обсуждением уже подготовленного в соответствующих ведомствах проекта. Шувалов не сделал никаких конкретных предложений относительно числа и состава этих выборных от земства; оп лишь подчеркнул, что в случае принятия его предложения в принципе следует с «надлежащей постепенностью и осторожностью» решить это. «Ввиду сего от всестороннего в центральной комиссии обсуждения, — заявил Шувалов, — зависеть будет правильное направление настоящего дела в отношении как к числу вопросов, подлежащих передаче на разрешение упомянутых смешанных совещаний, так и к постепенности их рассмотрения и вызова к тому от подлежащих местных учреждений выборных экспертов».90
Итак, шеф жандармов предлагал привлечь представителей земства к законосовещательной деятельности по разработке широкого круга связанных с сельским хозяйством проблем, поставленных комиссией Валуева, причем уточнение организационных сторон работы предлагаемых коллегий должно было стать делом дальнейшего обсуждения. Только при условии совместной работы правительства и общества и можно «рассчитывать на основательное, всестороннее обсуждение проектируемых законодательных мер и па совершенную их целесообразность», — такова была основная мысль шефа жандармов, подкрепленная им ссылками па опыт разработки крестьянской реформы, к которой было привлечено дворянство.91 При этом он выдавал выдвигаемое им предложение за мысль, разделяемую и императором, на что, как говорилось выше, оп имел некоторое, хотя и весьма непрочное основание. Куломзин пишет, что на вопрос членов Комитета министров, удивленных употребляемым Шуваловым в своем выступлении местоимением «мы», кого он подразумевает, Шувалов назвал императора и себя.92
Запись Куломзина говорит о том, что Шувалов был полностью поддержан Валуевым, который так же как и Шувалов, заявил о «неудобствах» передачи дел на обсуждение земства па местах, и полностью согласился с шефом жандармов относительно важности, как он выразился, «политического значения и моральной санкции, которую придало бы законодательным мерам, предлагаемым бывшею под его председательством Комиссией, предварительное их рассмотрение с участием выборных от земства экспертов».93 Однако Валуев тут же подчеркнул ряд моментов огранп-
90 ЦГИА СССР. ф. 1642, on. 1, д. 192, л. 49.
91 Там же, л. 49—50.
92 Там же, л. 53.
93 Там же, л. 50.
92
чительного характера, звучащих, впрочем, и у Шувалова. Оп заявил, что ряд вопросов должен быть безусловно изъят из ведения комиссий и составлять исключительную компетенцию правительственных учреждений, и что, кроме того, самое обсуждение тех проблем, которые будут переданы па обсуждение представителей земства, должно быть поставлено в какие-то жесткие рамки, ибо в противном случае это может иметь последствия, «опасные в политическом отношении».94 Иными словами, Валуев опасался, что критика и предложения земцев пойдут гораздо далее, чем то может допустить правительство. С его точки зрения, такими рамками должны стать выработанные правительственными учреждениями проекты, которые будут представлены на рассмотрение выборных.95 Таким образом, права и возможности предлагаемых комиссий представителей сразу же предполагалось сильно ограничить.	•
Тем пе менее и это скромное предложение сразу же натолкнулось па отпор части членов Комитета министров. Куломзин, кроме выступлений Шувалова и Валуева, в своей записи отразил позицию еще только троих членов Комитета: председателя Комитета П. И. Игнатьева, министра финансов М. X. Рейтерпа и военного министра Д. А. Милютина. И все они, особенно Игнатьев, по разным причинам высказались против этого предложения. Хотя в предложении Шувалова было весьма мало «конституционного», а самое слово «конституция» вообще не произносилось, все подобные предложения, в малейшей степени расширявшие права и возможности участия представителей общества в делах государственного управления, считались ограничением исключительных прерогатив самодержавия, первой трещинкой в здании абсолютизма, которая неизбежно приведет к конституции. Игнатьев чрезвычайно испугался этого сравнительно безобидного предложения, скорее всего потому, что, зная о неблагожелательном отношении императора к подобного рода проектам, нс очень поверил заявлению шефа жандармов о согласии императора с выдвинутым предложением и опасался, что «высочайший» гпев, в случае если члены Комитета министров обнаружат свои «конституционные» склонности, обрушится в первую очередь на него, как на председателя Комитета. Поэтому позиция Игнатьева все время была позицией последовательного отрицания мысли о представительстве. На этом заседании оп. сразу же заявил, что это предложение является «нецелесообразным и опасным». Аргументация его, согласно Куломзину, сводилась к следующему: во-первых, вызов группы земцев в столицу плохо скажется на выполнении ими непосредственных обязанностей на местах, оторвав их от повседневных занятий; во-вторых, эта мера вызовет недовольство того большинства земских деятелей, кото
94 Там же, л. 50—51.
95 Там же, л. 50.
93
рое окажется в стороне; в-третьих, сомнительно, что выборных удастся удержать при обсуждении дел в намеченных рамках, а «нарушение поставленных границ со стороны сказанных земских представителей может привести к опасным последствиям; в-четвертых, предлагаемая мера противоречит самому характеру земских учреждений, задачи которых ограничиваются рамками местного хозяйства; наконец, в-пятых, вызов отдельных земцев в качестве экспертов зависит целиком от желания министров.96
Согласно записи Куломзина, против предложения Шувалова выступили также Рейтерн и Милютин. Их позиция и аргументация, с точки зрения составителя секретного журнала заседания Комитета министров, были настолько сходными, что он объединил их. Судя по его словам, эти два министра отстаивали прежний порядок разработки законопроектов в небольших комиссиях, создаваемых каждый раз особо для рассмотрения только одного частного вопроса при каком-либо ведомстве, под контролем главы этого ведомства и с вызовом специалистов. Министры финансов и военный скорее подчеркивали не политическую, а практическую нецелесообразность обсуждения в одной или двух земских выборных комиссиях всего множества сельскохозяйственных проблем, что должно было растянуть обсуждение и сделать это обсуждение менее квалифицированным, чем при вызове отдельных экспертов. Что же касается политической стороны дела, то в записи Куломзина отмечено лишь, что оба министра вслед за Валуевым считали, что пе ограниченное подготовленным государственным учреждением проектом обсуждение дела земскими комиссиями представляло бы политическую опасность.97
Отрицательное отношение Милютина к предложению о введении в России элементов представительного правления при том, что в 1879 г. он явился автором проекта государственных реформ, предусматривавших введение в состав Государственного совета выборных от земства, а в 1881 г. — одним из наиболее твердых сторонников аналогичного проекта М. Т. Лорис-Меликова,98 может быть объяснено двумя обстоятельствами. Во-первых, личной неприязнью Милютипа к автору предложения — шефу жандармов, который вел непрерывную борьбу против военного министра,99 а во-вторых, убеждением, что неограниченное самодержавие предпочтительнее олигархического представительства. Именно к таковому только и мог клонить шеф жандармов, которого Милютин считал «стоящим во главе аристократической партии».100 И хотя на этом заседапип Шувалов еще не обмолвился о созыве представителей дворянства наряду с земцами,
96 Там же, л. 52—53.
97 Там же, л. 51—52.
98 3 а й о н ч к о в с к и й П. А. Д. А. Милютин. Биографический очерк. — В кп.: Дневник Д. А. Милютина. Т. 1. М., 1947, с. 57, 61—65.
99 Там же, с. 37—40.
100 Дневник Д. А. Милютина, т. 1, с. 109.
94
у Милютина были основания подозревать, что руководитель III отделения имеет при этом и тайные планы. Поэтому его критика, в отличие от игнатьевской, была критикой слева.
Поскольку политические воззрения Рсйтерпа до сих пор остаются невыясненными, то объяснение его позиции в обсуждавшемся в Комитете министров вопросе о представительство чрезвычайно затруднено и остается лишь констатировать се.
Свидетельство Куломзина, являющееся основным источником по истории заседания Комитета министров 27 ноября 1873 г., не вызывает сомнений в свете дальнейшего развития событий и более поздпих высказываний. Косвенно точность этого сообщения подтверждается записью в дневнике Милютина за то же число о том, что ио докладу комиссии Валуева оп и Рейтерн были главными оппонентами шефа жандармов.101
Итак, первое семя идеи представительства, брошенное шефом жандармов 27 ноября 1873 г., упало на не слишком благоприятную почву: по крайней мере три члена Комитета министров, в том числе и его председатель, высказались категорически против этой идеи. Председатель Государственного совета вел. кн. Константин Николаевич (возможно даже со слов самого Шувалова или А. Е. Тимашева, с которыми он об этом разговаривал) считал, что идея шефа жандармов «встретила такую оппозицию, что опа в первоначальном виде не пройдет».102 Дневник Л. А. Половцова содержит сведения о том, что П. Н. Игнатьев даже обращался к императору с письмом, жалуясь на конституционные замыслы шефа жандармов и прося указаний.103
В бумагах участников обсуждения шуваловского предложения отсутствуют сведения о действиях в том же направлении шефа жандармов в декабре 1873 г.—январе 1874 г. По-видимому, это был период некоторой приостановки его деятельности, вызванный необходимостью перестроить планы. Кроме того, в это время Шувалов, как вся придворная и правительственная верхушка, был очень занят в связи с торжествами бракосочетания дочери императора. Его сильно отвлекали также обсуждение в Государственном совете проекта военной реформы, против которой он усиленно интриговал, и проведение в декабре 1873 г. через Совет министров дела о передаче народных училищ под. контроль предводителей дворянства (что было составной частью его программы укрепления консервативных сил страны) и проходившие в январе 1874 г. совместные заседания предводителей с правительственными деятелями о формах этого контроля. Па одном из таких заседаний шеф жандармов прямо намекнул предводителям дворянства, воспринявшим привлечение их к надзору за школой как знак «доверия» к дворянству, «па будущую, более
101 Там же, с. 107.
102 Дневник вел. кн. Константина Николаевича. Запись 11 февраля 1874 г. — ЦГАОР СССР. ф. 722, on. 1, д. 106. л. 19 об.
103 ЦГАОР СССР, ф. 583, on. 1, д. 9, л. 45.
95
значительную роль, к которой должно быть призвано дворянство» (имея в виду привлечение дворянских депутатов к обсуждению аграрных проблем), «чем их всех привел... в восторг».104
Следующая, довольно многочисленная группа свидетельств относится к февралю 1874 г. К этому времени обсуждение доклада Валуевской комиссии в Комитете министров подходило к концу, и последние заседания Шувалову необходимо было использовать для решительной попытки реализации своего предложения. Он не отказался от мысли об осуществлении политической реформы, хотя к этому времени он уже ясно понимал, что скорее всего осуществить создание комиссий выборных представителей с широким составом и довольно обширным кругом задач окажется невозможным, а потому следует заготовить на случай отступления предложение о создании более скромной по составу комиссии, с ограниченной, частной задачей. В дальнейшем обсуждение идет по пути выяснения максимума и минимума возможной реформы.
Для уточения предложений, с которыми можно было бы вновь выступить в Комитете министров, и для объединения вокруг этих предложений большинства членов «Комитета господ министров» Шувалов в феврале 1874 г. проводит сначала секретное совещание своих сторонников, что оп часто практиковал. Валуев, из дневника которого это известно, в числе участников совещания называет, кроме себя, лишь Тимашева и Шувалова. Однако состав этого совещания может быть примерно установлен на основании записки Валуева кому-то из высших чиновников Комитета министров от 26 февраля 1874 г., где он перечисляет участников аналогичного совещания и по тому же вопросу. Кроме трех уже упомянутых лиц, там могли присутствовать министры: юстиции— гр. К. И. Пален, путей сообщения — гр. А. П. Бобринский, государственный контролер С. А. Грейг, председатель Департамента государственной экономии Государственного совета А. А. Абаза и главноуправляющий II отделением кп. С. II. Урусов.105 Все это лица из окружения шефа жандармов; его политические противники из либерального лагеря па совещаниях пе присутствовали.
Это совещание состоялось 1 февраля 1874 г. Его содержание и ход отражены единственным источником — дневниковой записью Валуева: «Я забыл отметить, что 1 февраля у нас был Шуваловский ,,conventicule“106 у Тимашева. Речь шла о тех мерещащихся Шувалову комиссиях, которые должны выработать „законопроекты" по поводу доклада моей прошлогодней комиссии. Шувалов хочет, чтобы в таких комиссиях заседали все председатели губернских управ и некоторые губернские предводители.
104 Б. М. Маркевич — М. Н. Каткову, 14 января 1874 г. — ОР ГБЛ, ф. 120, папка 27, д. 4, л. 3.
105 ЦГИА СССР, ф. 1250, оп. 2, д. 60, л. 26-26 об.
106 Conventicule (фрапц.) — совещание.
96
Ему возражали, что это похоже на начало Земского собора. Я настаивал па всех предводителях в случае призыва всех председателей, но указывал на разные неудобства этого неопределенного и незрелого предложения. Какие законопроекты? Как их будут вырабатывать 60 или 80 разношерстных членов собрания? Какую роль будет играть коронная власть? и пр. Но я преимущественно заботился о том, чтобы ничего не решать окончательно. Надумаются».107
Итак, если строго следовать приведенному свидетельству, то на этом этапе Шувалов уже отказался от мысли об особых выборных представителях, которые составят законосовещательные комиссии, и решил воспользоваться, видимо, в целях упрощения дела уже прошедшими процедуру избрания лицами. На этом совещании оп также впервые публично раскрывает свои карты, настаивая па приглашении в состав комиссий предводителей дворянства, т. е. на отдельном представительстве дворянского сословия, хотя дворянство представляло более 40% состава уездных и почти 75% состава губернских земских собраний.108 Предложение о вызове в комиссии лишь части предводителей дворянства скорее всего объясняется не принципиальными мотивами, а личной неприязнью к некоторым из них, или убеждением, что опи не годятся для выполнения задач членов подобных комиссий.
Приведенная выдержка позволяет говорить о персональной позиции только автора дневника. Валуев настаивал па созыве полного состава губернских дворянских предводителей в случае созыва всех председателей губернских земских управ, по, судя по оговоркам, был за ограничение состава комиссии. Запись дает основания предполагать, что у пего были какие-то свои возражения и ио поводу задач комиссии (составление или обсуждение законопроектов) и сомнения в вопросе о соотношении в комиссии общественного и административного элемента. Однако неизвестно, насколько ясно выражал Валуев свое мнение на самом совещании. Вообще весь тон записи отражает недовольство тем обстоятельством, что обсуждаются «незрелые» и «неопределенные» предложения при наличии детально разработанного им еще в 1863 г. проекта реформы Государственного совета. По уверению Куломзипа, для Валуева комиссии представителей, за которые ратовал шеф жандармов, были лишь одпой частью сю. плана, второй должна была стать реформа Государственного совета. «Он мечтал о том, — писал в своих воспоминаниях Куломзин, — что последствием Комиссии (сельскохозяйственной, — В. Ч.) будет сперва — рассмотрение по существу поставленных ею вопросов в особой Комиссии под его же председательством с представителями от провинций, а засим усиленная плодотворная деятельность к уврачеванию раскрытых па всю Россию ран ее впутреп-
107 Валуев П. А. Дпевпик, т. 2, с. 298.
108 Веселовский Б. История земства. Т. 3. СПб., 1911, с. 49.
7 В. Г. Чернуха
97
него состояния в расширенном Государственном совете, согласно его записке 1863 г.».109 Не подлежит также сомнению, что осторожный Валуев, будучи одним из главных деятелей подготовки замышлявшегося центрального представительства, среди своих коллег вел себя сдержанно, дабы при случае обезопасить себя от возможных обвинений в покушении на права самодержца. Эта осторожность не в последнюю очередь питалась также ц его собственным горьким опытом 1863 г.
На заседании 1 февраля выявились разногласия между членами шуваловской группы: возможно, по вопросу о целесообразности самой идеи представительства и определенно по вопросу его организации. Валуев отмечает лишь в самом общем виде, что участники совещания возражали против представительства в той форме, как это предлагал шеф жандармов, считая, что это означало бы «начало Земского собора», по не указывает ни имен оппонентов, ни мотивов их возражений. Поэтому остается неясным, были ли они противниками Земского собора как такового или просто считали нереальным получение согласия императора на учреждение чего-либо ему подобного. Валуев пе говорит также о том, что сформулированные Шуваловым предложения были кем-либо безоговорочно поддержаны, но это, видимо, результат неполноты записи. И хотя Валуев подчеркивает именно расхождения во взглядах присутствующих, в целом мысль о привлечении председателей управ и предводителей дворянства (всех или части) для участия в законосовещательной деятельности была, по-видимому, поддержана. Во всяком случае, как показывают дальнейшие действия шефа жандармов, оп понял результаты совещания именно так.
По-видимому, на этом совещании уже было выдвинуто и предложение о возможном минимуме предлагаемой реформы: созыв председателей и предводителей для рассмотрения одного лишь вопроса — уже подготовленного комиссией П. Н. Игнатьева проекта правил о найме сельских рабочих.
Считая, что он заручился поддержкой членов своей группировки в правительстве, Шувалов начинает искать союзников в лагере своего постоянного политического противника — вел. кн. Константина Николаевича. Созыв представителей земства и дворянства для участия в обсуждении законопроектов был столь важной частью политической программы шефа жандармов, что он сначала обращается к Константину Николаевичу, надеясь через пего повлиять на Д. А. Милютипа и М. X. Рейтерна — лиц, близких к великому князю. «Совета не было, — читаем в дневнике великого князя за И февраля 1874 г., — а вместо того от 12 до ‘/г 3 толковали с Шуваловым и Тимашовым о собрании здесь представителей земств для рассмотрения вопросов, поднятых сельскохозяйственной комиссией Валуева. Эта идея Шува
109 ЦГИА СССР, ф. 1642, on. 1, д. 189, л. 5.
98
лова, о которой он говорил с государем еще в Крыму и получил разрешение обсудить ее в Комитете министров. Разумеется, что я ей вполне сочувствую. Но здесь она встретила такую оппозицию, что она в первоначальном виде не пройдет, и придется ее очень ускромнить. Остапа вливаются пока на том, чтобы собрать председателей земских управ п собственно только для вопроса о найме рабочих. Разговор был очень интересен, и Шувалов удовлетворителен».110
Итак, идея Шувалова встретила сочувствие председателя Государственного совета, который, по-видимому, обещал шефу жандармов поддержку ее в Комитете министров. Но обращает на себя внимание то обстоятельство, что в дневнике речь идет лишь о земцах. По сведениям же Валуева (отсутствовавшего па этом совещании по болезни и знавшего о его содержании скорее всего со слов Шувалова), шеф жандармов поставил в известность Константина Николаевича о намерении включить в состав комиссий и предводителей дворянства. Это противоречие в источниках может быть объяснено лишь очень предположительно. Должно быть, шеф жандармов, добиваясь во что бы то ни стало поддержки председателя Государственного совета, либо вовсе умолчал о второй части своего предложения, либо, встретив возражения, выразил готовность снять ее. Во всяком случае все последующее поведение председателя Государственного совета свидетельствует, что условие включения в состав комиссий предводителей дворянства явилось для него неожиданностью.
Судя по тому, что на следующий же день великий князь разговаривал о замысле Шувалова с Д. Л. Милютиным, итогом переговоров шефа жандармов с председателем Государственного совета было и обязательство последнего попытаться обеспечить поддержку идеи созыва представителей земства и со стороны лиц его кружка. «Говорил с Милютиным... про созыв представителей земства, — записано 12 февраля в дневнике великого князя, — но оп очень опасается собственно потому, что мысль происходит от Шувалова и что он боится задних мыслей».111 Таким образом, оппозиция военного министра проекту шефа жандармов, как следует из этого разговора, где он мог позволить себе откровенность, коренилась не в отрицательном отношении Милютина к представительству, а в его опасениях, что Шувалов добивается олигархической его формы.
Известные ныне дневники высших государственных деятелей не сохранили следов еще каких-либо частных совещаний по подготовке обсуждения в Комитете министров вопроса о представительстве, поэтому приходится обходиться этой схематичной картиной, ограничившись предположением, что вся первая половппа февраля 1874 г. была периодом оживленного обсуждения и па
110 ЦГЛОР СССР, ф. 722, он. 1, д. 106, л. 19 об,—20.
111 Там же, л. 21—21 об.
7*	99
частных совещаниях, и в разговорах с глазу на глаз в среде глав министерств и ведомств различных аспектов практически возможных форм привлечения к закопосовещательпой деятельности сословных представителей.
Заседание Комитета министров, па которое была вторично вы-песепа проблема созыва комиссий представителей, состоялось 19 февраля 1874 г. Оно никак не отражено воспоминаниями А. II. Куломзина, ведшего протокольные записи заседаний и составившего особый журнал Комитета по докладу комиссии Валуева, поэтому выяснение хода обсуждения при отсутствии протокола или какого-либо его подобия является делом чрезвычайно затруднительным. Отсутствие протокола отчасти восполняется дневниковыми записями участников заседания, но эти записи содержат не столько изложение позиций членов Комитета министров, их возражений, предложений п аргументации, сколько отражают неприятные впечатления перессорившихся между собою участников обсуждения. Записи о заседании 19 февраля занесли в свои дневники и Валуев, и Милютин, и вел. кн. Константин Николаевич.
«Заседание Комитета министров при вел. кн. ген.-адмирале (Константине Николаевиче, — В. Ч.),— записано 19 февраля в дневнике Валуева. — Шуваловская идея Комиссии из земских и дворянских представителей для разработки „законопроектов11 в виде королларисв моей сельскохозяйственной комиссии. Три часа толков без результата, кроме обнаружения всеобщей разноголосицы, несмотря на то что гр. Шувалов все время говорил „мы11, как будто несколько из нас действительно в чем-либо или на что-либо согласились. Как на предварительном совещании у министра внутренних дел 1-го числа, я указывал на бесповоротное значение призыва всех вместо нескольких председателей и предводителей. Кн. Горчаков п министр финансов со мною соглашались. Военный министр по вопросу о найме рабочих пытался призвать их самих к закоподательствованию. Председатель предъявил заранее написанное им „окончательное мнение11. Вел. князь попробовал эскамотировать дворянских предводителей, хотя на бывшем у пего предварительном совещании (к счастью, без меня по нездоровью) гр. Шуваловым и Тимашевым о том придатке к „земцам11 его высочеству было заявлено. Гр. Пален высказался в пользу призыва всех, Абаза — тоже, Грейг — против, Толстой, кн. Урусов и Краббе отмолчались, принц Ольденбургский и министр финансов были в пользу призыва „экспертов11. Одним словом, полнейшая пестрота п неясность предположений, мнений, желаний и убеждений. Я ничего нс сказал о министре внутренних дел. Оп говорил несколько раз, но из того, что он говорил, решительно нельзя было заключить о том, что он думал. Наконец, мы отложили и разъехались».112
112 В а л у е в П. А. Дневник, т. 2, с. 299—300.
100
В дневнике Милютина эмоций еще больше, а сведений еще меньше, чем в дневнике Валуева. «Просидел я в Комитете министров, — гласит запись от 19 февраля. — В заседании этом принял участие великий князь Константин Николаевич по случаю окончательных прений о дальнейшем направлении возбуждаемого Валуевым дела по исследованию сельского хозяйства в России. Дело это до сих пор кажется мне каким-то бесплодным толчением воды... Казалось бы, почему не вести дело обычным порядком — постепенно разрабатывать один вопрос за другим чрез людей, специально изучивших каждое дело. Нет, тут не было бы эффекта... и вот выступает на сцену гр. Шувалов со своими подручниками,113 раздувают дело, затевают созвать представителей от всех губерний! Тут встрепенулся председатель Комитета: ведь, пожалуй, затевается конституция! Начинается горячий спор, в котором никто не высказывает прямо своей заветной мысли. Великий князь Константин Николаевич, поверив чистосердечию шуваловских речей в предварительных домашних совещаниях,114 явился в заседание Комитета, чтобы поддержать идею, по-види-мому, столь либеральную. Спорим до 6-го часа, и только тогда, когда все уже истомлены спором, открывается, что мы играли в жмурки. Великий князь вообразил себе, что гр. Шувалов в самом деле задумал по поводу возбужденных Валуевым чисто экономических вопросов обратиться к „представителям земства11; казалось, чего-же лучше, как не сочувствовать такой идее? Но вдруг оказывается, что хотят собирать в Петербург не представителей земства, а предводителей дворянства; всплывает вопрос дворянский! Вот и ключ шуваловского либерализма. Coup de theatre! Заседание закрывается; окончание прений отлагается до следующего заседания».115
И, наконец, дневник вел. кн. Константина Николаевича за 19 февраля: «В 3/4 2 в Комитете министров обсуждали предложение о вызове председателей земских управ для рассмотрения хозяйственных (вопросов, — В. Ч.), начав на первый раз с вопроса о найме рабочих. Спорили жестоко до 5 ч., ни к какому результату не пришли. Кто в лес, кто по дрова. Все заседание оставило очень неприятное впечатление. Под конец заговорили о призыве и дворянских предводителей, против чего я решительно воспротестовал. Отложили до будущего вторника».116
Все эти дневниковые записи позволяют лишь в самых общих чертах судить о ходе этого заседания Комитета министров. Итак, несмотря на предпринятые шефом жандармов закулисные переговоры, имевшие целью обеспечить поддержку его предложения
1,3 В первоначальной редакции дневника значится: «со своими подручниками: Тимашовым, Валуевым и другими».
114 В первоначальной редакции: «После нескольких домашних совещаний с пим и его партией».
113 Дневник Д. А. Милютина, т. 1, с. 140. — Coup de theatre (франц.) — неожиданная развязка.
116 ЦГАОР СССР, ф. 722, on. 1, д. 106, л. 24 об.-25.
101
большинством членов Комитета, па заседании выявились глубокие разногласия.
Фраза Д. А. Милютина «никто не высказывает прямо своей заветной мысли» заставляет полагать, что эти разногласия коренились не только в разнице политических взглядов или, при их общности, в разных точках зрения па детали, по и в осторожности министров, опасавшихся обнаружить свои истинные симпатии в деле чрезвычайно щекотливом, где обвинение в покушении на власть п права самодержца могло стоить карьеры, и вследствие того занимавших позицию не согласно своим политическим воззрениям, а в соответствии со степенью своей осторожности и оценкой реальных возможностей на осуществление своих взглядов. Ведь и шеф жандармов, будучи сторонником введения в России конституционного режима по английскому образцу, выдвигал предложение, весьма далекое от этого своего идеала, — всего лишь участие представителей земства и дворянства в комиссиях, рассматривающих законопроекты только по части проблем экономической политики.
По свидетельству вел. кн. Константина Николаевича, который наиболее определенно высказался по этому поводу, на обсуждение министров проблема была поставлена следующим образом: целесообразно ли привлечение дворянских и земских элементов к рассмотрению выдвинутых на очередь дня правительственной комиссией мер улучшения положения крестьянского и помещичьего хозяйства, причем практическим способом проверки целесообразности применения в дальнейшем такого метода разработки экономических законопроектов мог бы послужить опыт деятельности комиссии представителей, которая была бы созвана для обсуждения составленного комиссией Игнатьева проекта правил найма рабочих и прислуги, в том числе и рабочих сельскохозяйственных. Дневниковые записи и вел. кн. Константина Николаевича, и Милютина не оставляют сомнения в том, что первоначально обсуждалось включение в комиссии только председателей губернских земских управ и лишь в конце заседания было высказано предложение о включении в состав комиссий и предводителей дворянства.
Позиции присутствующих па основании приведенных источников рисуются в следующем виде. За создание комиссий, куда вошли бы все председатели губернских земских управ и все губернские предводители дворянства, т. е. наиболее широкое — в количественном смысле — представительство, выступали: шеф жандармов, первоначально настаивавший на вызове лишь части предводителей, но изменивший к этому времени точку зрения, по-видимому, под влиянием аргументов Валуева, министр юстиции гр. К. И. Пален и председатель Департамента государственной экономии А. А. Абаза. Авторы всех трех дневников определенно говорят о позиции председателя Государственного совета вел. кн. Константина Николаевича: он стоял за созыв всех председателей
102
управ, по против созыва, в полном составе или частично, предводителей дворянства. Следовательно, к 1874 г. Константин Николаевич уже пересмотрел свои взгляды на необходимость наряду с земским особого дворянского представительства, как то предусматривал его проект 1866 г. Согласно дневнику Валуева, министр финансов М. X. Рейтерн и главноуправляющий IV отделением принц П. Г. Ольденбургский противопоставляли предложению шефа жандармов приглашение «экспертов», т. е. по сути дела отстаивали старый порядок обсуждения законопроектов.
Отношение других, членов Комитета министров к предложению шефа жандармов может быть охарактеризовано лишь с некоторой долей вероятия, поскольку в дневниках участников оно либо вообще не обозначено, либо обозначено очень расплывчато. Так, Валуев говорит, что председатель Комитета министров Игнатьев представил письменный отзыв о предложении шефа жандармов, но при этом пи словом не раскрывает содержание этого отзыва. В делах Комитета министров, содержащих журнал этих заседаний и приложения к журналу, записка Игнатьева отсутствует,117 нет ее и в личном фонде председателя Комитета.118 Поэтому, основываясь па упоминавшихся выше сведениях (из мемуаров А. И. Куломзина) об отрицательном отношении Игнатьева к идее шефа жандармов о создапии представительных начал, на беглом замечании Милютина о том, что председатель Комитета «встрепенулся», усматривая в выдвинутых предложениях «конституцию», и на записи Валуева, явно ставящей Игнатьева, запасшегося письменным свидетельством о своей позиции, особняком, остается предположить, что Игнатьев высказался и на этот раз, как и на заседании 27 ноября, против какого бы то ни было участия общественных элементов в обсуждении законопроектов вообще и против передачи на их рассмотрение проекта, выработанного его Комиссией, в частности. Появление на заседании заранее составленпой записки свидетельствует о том, что Игнатьев был предупрежден заранее о вторичном возбуждении в Комитете министров вопроса о представительстве. Такое предупреждение ему как председателю должны были сделать шеф жандармов или кто-либо из лиц, связавших себя с этой попыткой осуществления политической реформы; однако вопрос о том, была ли при этом сделана попытка оказать давление' па Игнатьева и смягчить его позицию, велись ли и с пим, как например с вел. кн. Константином Николаевичем, предварительные переговоры, остается открытым.
Поведение двух других близких шефу жандармов деятелей — министров государственных имуществ Валуева и внутренних дел Тимашева — обрисовано дневниками Милютина и Валуева недостаточно отчетливо. Милютин только упоминает их в качестве
117 ЦГИА СССР, ф. 1263, on. 1, д. 3074, с. 136; д. 3705, приложения к ст. 136.
118 ОРпРК ГПБ, ф. 308.
103
«подручников» шефа жандармов, стало быть для него их позиция близко смыкалась с позицией Шувалова. Валуев пишет, что пе понял мнения не раз выступавшего на заседании министра внутренних дел. Поэтому остается лишь предположить, что Ти-машев, поддерживавший (как представляется, в значительной мере под давлением Шувалова) идею представительства, о чем говорит хотя бы его участие в переговорах шефа жандармов с вел. кн. Константином Николаевичем, высказывался за сильное ограничение представительства в количественном или правовом отношении, а может быть, в обоих. Валуев, по его собственным словам, говоривший о «бесповоротном» значении созыва широкогб круга представителей земства и дворянства, «забыл» записать, что же предлагал оп сам. Записка Валуева несколько более позднего времени проливает свет на смысл его позиции. «Мое возражение, — прямо формулирует он свою точку зрения, — не всех».119 Итак, Валуев стоял за то, чтобы сделать более умеренный, чем того хотели шеф жандармов и поддержавшие его министр юстиции и председатель Департамента государственной экономии, шаг к общероссийскому представительству.
Из дневника Валуева следует также, что предложение созыва всех председателей и предводителей вызвало возражения А. М. Горчакова, М. X. Рейтерна и государственного контролера С. А. Грейга. Из них только о Рейтерне добавлено, что оп настаивал на привлечении к обсуждению законопроектов лишь «экспертов», т. е. лиц, не имеющих решающего голоса, причем, видимо, в качестве экспертов намечались именно дворяне и земцы.
Хотя Милютин и сделал пространную запись о заседании, занятая им позиция ею прямо не отражается. Ясно видно лишь его настроение. Он явно неодобрительно относится к предложению шефа жандармов (особенно к созыву предводителей дворянства) и недоумевает, почему не разрабатывать законопроекты один за другим в прежнем порядке, т. е. с помощью «экспертов».
О министре народного просвещения гр. Д. А. Толстом, главноуправляющем II отделением кн. С. Н. Урусове и управляющем Морским министерством Н. X. Краббе известно только, что они не высказались.
Итак, и результаты обсуждения нового «ускромпенпого», предложения о созыве представителей оказались крайне неблагоприятными для шефа жандармов. Мнения министров разошлись настолько, что ни одно из них не могло, казалось, явиться основой для составления резолюции, которая бы собрала большинство. Нужно было либо вовсе отказаться от мысли о проведении политической реформы, либо еще более урезать и «ускромненный» вариант, чтобы он не вызвал возражений со стороны даже самых решительных противников каких-либо перемен в старом образце
119 ЦГИА СССР, ф. 908, оп. 1, д. 198, л. 64.
104
законодательной машины. Па разрешение этой альтернативы у Шувалова оставалась неделя. И он решил попытаться спасти хоть какие-нибудь жалкие остатки одного из пунктов своей политической программы. В конце концов, это был и вопрос самолюбия. Неделя между двумя заседаниями Комитета министров, 19 и 26 февраля, была, вероятно, временем интенсивных переговоров в среде правительственных деятелей, о чем можно лишь догадываться по отрывочным дневниковым записям. Так, в дневнике А. Л. Киреева — адъютанта вел. кп. Константина Николаевича в это время 120 появляется запись: «Еще в Ливадии Шувалов поднял вопрос о том, чтобы для участия в решеппях по делу Комиссии о народном благосостоянии пригласить представителей местных интересов. Теперь это дело всплыло опять, и за его решение принялись 2 courants. Шувалов желает пригласить и предводителей дворянства, В [ел]. кп [язь] желает ограничиться одними представителями управ. В. кн. неправ, предводители дворянства большею частью люди, близкие к земству и далеко не все реакционеры. Впрочем, едва ли „on est serieux". Самарин, которого сейчас видел, полагает, quo „e’est une blague". Краббе (едва ли почтенный человек и едва ли полезный, несмотря на ум и такт) проповедовал мне, что призвать-то их, пожалуй, можно, но нужно сказать им, что... Вы у меня — чур не зазнаваться... etc. В Комитете министров Шувалов играет роль либерала (впрочем, он бы и пе прочь подготавливать аристократическую конституцию). Милютин скорее канцелярски-консервативен».121
Дневник Киреева отразил толки вокруг проблемы представительства среди лиц, принадлежавших к «лагерю» вел. кн. Константина Николаевича. Оказывается, Н. X. Краббе, промолчавший в Комитете министров, был вовсе пе против созыва законосовещательной комиссии, но считал необходимым хорошенько припугнуть депутатов, чтобы добиться их лояльности. К сожалению, позиция военного министра, с которым Киреев, по-видимому, тоже имел разговор на ту же тему, этой записью никак не раскрывается и пе становится более очевидной.
События, происходившие в «лагере» шефа жандармов, частично проясняет дневник Валуева, из которого становится известно, что спасти положение было поручено Валуеву. К нему обратился вскоре после заседания 19 февраля А. Е. Тимашев с просьбой составить для предстоящего заседания Комитета ми-
120 Запись не имеет точной датировки. Надпись на верхнем поле (скорее всего — более поздняя) гласит «январь». По содержание записи свидетельствует, что она сделана после заседания Комитета министров 19 февраля 1874 г., когда уже обнаружились разногласия между шефом жандармов и великим князем в вопросе о вызове предводителей дворянства, но до 26 февраля, когда было выпесено решение о порядке дальнейшего рассмотрения сельскохозяйственных проблем.
121 ОР ГБЛ, ф. 126, on. 1, д. 6, л. 78 об.—79. — 2 courants (франц.) — 2 течения; on est serieux (франц.) — это серьезно; e’est une blague (франц.) — шутка.
105
пистров такой проект резолюции, который явился бы основой для соглашения его членов.
Валуев набросал проект резолюции, переслал его министру внутренних дел, и 24 февраля вечером у последнего состоялось совещание, где присутствовали: П. Л. Валуев, П. А. Шувалов, С. Н. Урусов, Л. П. Бобринский, А. А. Абаза, К. Й. Пален и С. А. Грейг. Кроме Валуева, никто из присутствующих своих вариантов резолюции пе представил, зато предложенный проект был ими одобрен, причем без сколько-нибудь продолжительного обсуждения. О каких-либо изменениях в проекте Валуев не упоминает.122 И бросая теперь, в самом конце обсуждения вопроса о представительстве, когда возможный итог уже определился, ретроспективный взгляд на всю историю попытки разрешения важнейшей для страны проблемы модернизации ее политической системы, министр государственных имуществ делал общий вывод о движущих пружинах русской внутренней политики: «Замечательна добродушная наивность, с которой некоторые из гг. министров относятся к крупным органическим вопросам. Они готовы верить их сознательному, последовательному двиганию. На деле выходит, что они могут подвигаться только случайными толчками, и почти всегда бессознательно со стороны главных участников движения».123 Валуев, всегда иронпческп и свысока относившийся к большинству своих коллег, как бы исключил себя из их круга, между тем как сказанное в полной мере относится и к нему, поскольку «случайность» и «бессознательность», как характерные явления правительственной политики, всегда накладывали свое клеймо и па предлагаемые им — и тоже с верой в «сознательное двигание» — программы преобразований. История его сельскохозяйственной комиссии, вскрывшей с большой полнотой как тормозящие развитие сельского хозяйства страны причины, так и меры их устранения и оказавшейся практически совершенно безрезультатной — лучшее тому подтверждение.
Пересылая 26 февраля 1874 г. набросанный им проект резолюции в Комитет министров, он снабдил его конфиденциальной сопроводительной запиской, где, объяснив, что проект написан им по просьбе Тимашева, и перечислив присутствовавших па предварительном заседании правительственных лиц, одобривших этот проект, Валуев не упустил случая заручиться алиби, изобразив себя почти что непричастным даже к собственному проекту. «Моя цель, — писал он, — была двоякая:
1. Выгородить неудобные части высказывавшихся в прошлое заседание предположений.
2. Отгородить настоящие предположения от тех, которые внесены в мой доклад».124
122 Валуев П. Л. Дневник, т. 2, с. 300.
123 Там же, с. 300—201.
124 ЦГИА СССР, ф. 1250, оп. 2, д. 60, л. 26-26 об.
106
26 февраля состоялось заседание Комитета министров. Вел. кн. Константин Николаевич: в нем пе участвовал. Предложенный проект резолюции был принят, по словам участников заседания Валуева и Милютина, единогласно и почти без прений.125 «Конец был миролюбивее, чем можно было ожидать, — записал военный министр, — гора родила мышь: паши государственные мужи, испугавшие было председателя воображаемыми замыслами на конституцию, формулировали, наконец, письменно свое предложение, и тут только оказалось, что не стоило так горячиться и терять так много времени па бесплодные препирательства».126 Действительно, предложенная членам Комитета резолюция предусматривала столь незначительные нововведения, что они и пе могли вызвать возражений, но Милютин неправ, полагая, что именно таким образом выглядели намерения инициаторов обсуждения вопроса об общественном представительстве. Эта резолюция была, как уже говорилось, результатом неоднократного и сильного отступления шефа жандармов и поддерживавших его лиц от действительно задуманного ими шага к конституционной монархии.
Если предложения, мнения и ожесточенные споры, имевшие место на заседании 19 февраля, никак не отражены Особым журналом Комитета министров, то содержание заседания 26 февраля было зафиксировано и в констатирующей, и в резолютивной его частях. Журнал этот был полностью опубликован С. М. Середо-ниным, занимавшимся составлением официальной истории Комитета министров. Последний, разыскав среди бумаг Комитета материалы обсуждения выводов комиссии Валуева и правильно поняв значение этих выводов как широкой аграрной программы группы правительственных деятелей и значение поднятого в связи с этой программой вопроса о представительстве, уделил в своей книге большое внимание истории рассмотрения Комитетом материалов сельскохозяйственной комиссии, а среди приложений поместил журнал Комитета по этому вопросу.127
Констатирующая часть является развернутой мотивировкой принятого Комитетом министров решения и, если бы не упоминание о П. Н. Игнатьеве, снявшем свое мнение, чтобы не «возбуждать разномыслия», то вообще не было бы никакого повода усомниться в единомыслии «гг. министров» и подумать о том, что единогласно принятая резолюция явилась итогом ожесточеннейших споров, закулисных переговоров и интриг. В констатирующей
125 Валуев П. Л. Дневпик, т. 2, с. 301.
126 Дневник Д. А. Милютипа, т. 1, с. 142.
127 Середонин С. М. Исторический обзор деятельности Комитета министров. Т. III, ч. I, с. 92—108; т. III, ч. II, с. 131—139, 239—315. (Приложение «Д»: Особый журнал Комитета министров 20 и 27 ноября, 4, 10, 18 и 28 декабря 1873 г., 8, 15 и 22 января, 5, 19 и 26 февраля 1874 г., по докладу высочайше учрежденной его императорским величеством, под председательством министра государственных имуществ, комиссии для исследования сельского хозяйства и сельской производительности в России).
107
части говорилось, что члены Комитета, обсуждая порядок дальнейшего законодательного движения намеченных к проведению сельскохозяйственных мер, пришли к выводу, что «основательное разрешение» поставленных вопросов требует получения «отзывов» лиц, «находящихся в непосредственном и постоянном соприкосновении с практическою стороною дела» и что таковыми являются в первую очередь предводители дворянства и земские деятели. Поэтому они считают желательным включение «сословных и земских деятелей» «для предварительного обсуждения предположений» в состав комиссий, на рассмотрение которых будут представлены подготовленные проекты, причем первой такой комиссии следует запяться обсуждением проекта правил о найме рабочих и прислуги.128
Что же касается резолюции (так называемого «положения Комитета министров»), то вот ее полный текст:
«По соображении всего вышеизложенного, Комитет полагает:
1)	По мере окончательного составления в подлежащих ведомствах законопроектов по тем из вопросов, возбужденных бывшею под председательством статс-секретаря Валуева комиссиею, ио коим спрос лиц, знакомых с местными обстоятельствами, признавался бы полезным, образовать для предварительного обсуждения каждого из сих проектов особую комиссию под председательством лица, высочайшею его императорского величества волею для сего предназначенного.
2)	В состав особой комиссии, каждый раз учреждаемой, призывать губернских предводителей дворянства и председателей губернских земских управ.
3)	Призывать означенных лиц, в том числе и из тех местностей, которые будут для сего указаны по высочайшему его величества благоусмотрению.
4)	По вопросам, по которым было бы желательно иметь в виду отзывы членов городских управлений или торговых сословий, — призывать в состав комиссий городских голов и лиц торгового звания в числе, по высочайшему его величества благоусмотрению определенном.
5)	По заключении занятий таких комиссий предоставить делу дальнейшее движение в общеустановленном порядке.
6)	На первый раз применить вышеизложенные предположения к рассмотрению вопроса о правилах для найма рабочих и прислуги».129
Принятая Комитетом министров резолюция по существу своему свела проблему представительства к проблеме экспертов из среды сословных и общественных организаций, но экспертов с расширенными правами — правами членов своеобразных низших законосовещательных комиссий. Значение этих комиссий
l2S С ере до ни и С. М. Исторический обзор..., т. III, ч. II, с. 313—315.
129 Там же, с. 315.
108
умалялось тем, что они должны были быть не постоянно действующими, а создаваемыми от случая к сл учаю, причем определение целесообразности создания такой комиссии целиком находилось в руках императора и высшей бюрократии. Таким образом, даже тот сравнительно ограниченный круг проблем внутренней политики, к обсуждению которых предполагалось привлечь сословных и общественных представителей, мог быть в любое время сужен еще более или вовсе сведен к нулю. Помимо того, что от императора целиком и полностью зависело создание каждой отдельной такой комиссии для обсуждения частного вопроса, он же определял кандидатуру председателя комиссии, а также ее количественный и персональный состав.
Поэтому не вызывает особенного удивления тот факт, что положение Комитета министров было утверждено Александром II. Императору не приходилось опасаться за полноту своей власти, поскольку министры всрпоподданнически ставили определение всех частностей этой микроскопической доли представительства на его усмотрение. Не пришлось, видимо, Александру II предпринимать и каких-либо шагов для того, чтобы обречь на неудачу этот своеобразный «заговор» нескольких министров против абсолютной власти своего монарха и провалить идею представительства. За Александра II это было сделано его же министрами, по связанными общей программой, а потому резко расходившимися в своих политических взглядах, руководствовавшимися карьеристскими соображениями и личными счетами. Обращает на себя внимание тот факт, что журнал Комитета министров был не сразу подписан Александром II. Дата подписания журнала —9 марта 1874 г., а предыдущим днем — 8 марта датировано письмо Н. II. Игнатьева А. Е. Тимашову, в котором передавалось повеление Александра II министру внутренних дел, последовавшее при рассмотрении императором журнала Комитета, о том, чтобы Тимашов доложил царю «о положении, в коем находится ныне дело о найме рабочих и прислуги».130 И если только такая отсрочка в подписании представленного журнала не связана с какой-либо случайностью, то вероятнее всего Александру II потребовалось время на размышление или даже совещание с кем-либо из приближенных к нему лиц, прежде чем оп утвердил и столь малую по своему значению политическую меру.
Интересно, что в такой форме решение Комитета министров нс только удовлетворило, но даже понравилось такому противнику «конституционализма» (а именно так рассматривалась всякая форма совещательного представительства), каким являлся наследник престола вел. кн. Александр Александрович. Дневник А. А. Половцева содержит следующую запись, помеченную 26 марта 1874 г.: «В 2 часа в Апичковом дворце у цесаре
1зо цгиА СССР, ф. 1284 (Департамента общих дел Министерства внутренних дел), оп. 241, д. 195, л. 56—56 об.
109
вича. Отчет заседания Ист[орического] Общества]. Говорим о записке сельскохозяйственной комиссии, рассмотренной в Комитете министров. Одобряет мысль приглашать местных депутатов для обсуждения законопроектов. Как полезны были советы купцов в тарифной комиссии, попридержали наших freetrader-ов. Я: Разумеется, нечего желать палат и парламентов, взятых с чужих образцов, но для законодательства необходимо знание местных нужд, с которыми пе м[огут] б[ыть] знакомы петербургские чиновники».131
П. Н. Игнатьев, чрезвычайно обрадованный тем, что вверенное его руководству учреждение так и не выступило с какими-либо серьезными конституционными поползновениями, счел себя должником П. А. Валуева и на следующий после заседания Комитета министров день специально приезжал поблагодарить последнего «за редакцию» резолюции. «Правда, — добавил Валуев, занеся в дневник сообщение о визите председателя Комитета министров, — что в сущности здесь было более чем одна редакция».132
Несколько позже, занимаясь созданием комиссии по рассмотрению проекта закона о найме рабочих, Валуев набросал для себя «записку для памяти», в которой он расшифровывал слишком общо сформулированные положения резолюции Комитета министров. Записка эта ценна тем, что опа отражает в известной мере узловые моменты обсуждавшегося плана и содержание споров в частных совещаниях правительственных деятелей и на заседаниях Комитета в феврале 1874 г., и истолковывает пункты резолюции Комитета. В этой записке, помеченной 7 апреля 1874 г., говорилось:
«1. Трудно отрешиться от основной мысли и всего предшед-шего движения дела.
2.	Первоначальная мысль — созыв всех. Мое возражение — не всех. Результат — некоторых по выбору, довольствуясь призывом из местностей типических, причем прямо оговариваясь, что, например, предводитель будет из одной губернии, председатель — из другой, и т. д.
3.	Призыв одновременный, а не по категориям. Иначе не было бы суждений о неудобстве призыва всех и о бесповоротном значении этого призыва.
4.	Призываемые поступают в состав комиссии. Следовательно, они члены.
5.	Правительственные члены по возможности в ограниченном числе. На это неоднократно указывалось. Если бы было иначе, то не было бы повода повторять процесс Комиссии г [енерал]-а [дъю-тапта] Игнатьева. Там были члены от ведомств, и комиссия спрашивала посторонних, т. е. предлагала им вопросы па выбор.
131 ЦГАОР СССР, ф. 583, on. 1, д. 9, л. 30 об,—31. — Free-trader (апгл.) — фритредер, т. е. сторонник свободной, беспошлинной торговли.
132 Валуев П. А. Дневник, т. 2, с. 301.
110
6.	Постоянно имелось в виду созывать для проектов готовых, следовательно, не могло быть в виду пе сообщать проектов, а из них извлекать вопросы.
7.	Значение заключений комиссии должно быть, конечно, совещательным; но для этого значения нужпо, чтобы комиссия высказалась, а высказаться она может только в обычном порядке коллегии.
8.	Особый председатель назначается именно ввиду новости и трудности дела. Если бы пе было вышеизложенного, то не было бы пп новости, ни трудности.
9.	Выбор призываемых должен быть по возможности ограничен. Порядок совещаний по возможности предоставляется усмотрению председателя».133
Итак, в истолковании Валуева, речь должна была идти в дальнейшем о формировании комиссий, состоящих преимущественно из представителей земства и дворянства, но включающих в себя в небольшом числе также правительственных чиновников. При назначении представителей (право назначения принадлежало императору) следовало учитывать специфику рассматриваемой проблемы, ее территориальные рамки. Каждая из губерний могла быть представлена лишь однпм деятелем. Комиссия являлась законосовещательной коллегией, новой промежуточной инстанцией русского законодательного процесса.
Весь топ и этой записки, и дневниковых записей Валуева — одного из главных деятелей задуманного проведения реформы политического строя — свидетельствует о том, что он был не слишком разочарован итогом, которым завершилась эта попытка. Так, говоря о резолюции Комитета министров о комиссиях представителей, принятой согласно его проектам, он заявляет: «Мне удалось выгородить неудобнейшие части чужих предположений, а свои собственные отгородить».134 Валуев имел в виду, что будущие комиссии должны были строиться отчасти на тех же основаниях, как и задуманный им еще в 1863 г. съезд государственных гласных. Общим был принцип назначаемого императором председателя, известное сходство было и в составе членов (и в том, и в другом случае предусматривалось представительство земств и городов). Нет необходимости подробно говорить о том," что при этих чертах сходства резолюцией Комитета министров утверждалась лишь жалкая часть валуевского проекта 1863 г.
Но если Валуев был как будто удовлетворен этой резолюцией Комитета министров, то для шефа жандармов она означала почти полное крушение его планов, нанося к тому же тяжкий удар по его самолюбию.
Первоначально он заявлял о том, что вопрос этот будет вновь
133 ЦГИЛ СССР, ф. 908, on. 1, д. 198, л. 64-65 об.
134 Валуев П. А. Дповник, т. 2, с. 301.
Ill
рассмотрен, на этот раз в Совете министров,135 заседания которого проходили под председательством императора. Это был недвусмысленный намек на то, что резолюция Комитета министров расходится с точкой зрения Александра II, взгляды которого в этом вопросе якобы представлял Шувалов, и что царь не преминет поддержать своего шефа жандармов. Трудно сказать, делал ли в этом случае Шувалов всего лишь хорошую мину при плохой игре, прикрывая свое политическое поражение, или же, основываясь па своем разговоре с императором в Ливадии, искренне верил в поддержку Александром II идеи представительства, а также со свойственной ему самонадеянностью рассчитывал на свое влияние. Одпако очень скоро разговоры об этом прекращаются. Уже 2 марта Валуев заносит в дневник: «Гр. Шувалов теперь уже находит излишним обсуждение журнала Комитета министров (по докладу сельскохозяйственной комиссии) в Совете министров. Прежде только о том и была речь. Теперь пе слишком хочется возбуждать в присутствии государя вопрос о призыве всех председателей управ и предводителей».136
Решение шефа жандармов не ставить вопрос о комиссиях представителей в Совете министров, если только он всерьез намеревался сделать это, может быть объяснено двояко. Либо он, по зрелом размышлении, понял все неудобство вторичного обсуждения только что решенного вопроса при фактически прежнем составе участников, большинство которых только что отвергло предложение о широком дворянском и земском представительстве, либо за эти дни произошли какие-то события, обнаружившие твердость абсолютистских взглядов Александра II и тем самым полную безнадежность возбуждения перед ним вопроса о представительстве в масштабах более значительных, чем то предусматривалось резолюцией Комитета министров. Пе исключена также возможность, что шеф жандармов, пе добившись законодательного утверждения своих предложений, рассчитывал провести их, так сказать, «в рабочем порядке», административным путем т. е., опираясь на решение Комитета министров, при практическом создании комиссии для рассмотрения проекта правил о найме рабочих и прислуги максимально расширить состав этой комиссии. Во всяком случае в этом подозревал шефа жандармов министр внутренних дел. 7 апреля 1874 г. правитель канцелярии Министерства внутренних дел Л. С. Маков в связи с обсуждением дела о формировании этой комиссии писал Валуеву: «Он (Тимашев, — В. Ч.) опасается только, что граф Шувалов и граф Палеи вновь возбудят вопрос о приглашении одновременно всех предводителей и председателей. Это последнее обстоятельство г. министр считает положительно неудобным».137 Возможно, опасения Тимашева и имели под собой реальное основание, однако каких-либо данных
135 Там же; Дневник Д. А. Милютина, т. 1, с. 142.
136 Валуев П. А. Дневник, т. 2, с. 301.
137 ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 576, л. 53 об.
112
о том, что Шувалов пытался предпринять что-либо в этом направлении, пока не разыскано.
Такова история еще одной исходящей из правительственных кругов попытки проведения политической реформы, которая должна была обеспечить возможность выражения мнений сословий — в первую очередь и преимущественно дворянства — в центральном представительном учреждении. имеющем совещательное значение.
Здесь, кстати, возникает вопрос о причинах отставки Шувалова.
Рассмотрение по инициативе шефа жандармов вопроса о политической реформе, которая в предлагаемом им виде могла рассматриваться императором как шаг к ограничению самодержавия и неожиданная отставка в июле 1874 г. всесильного, казалось, временщика хронологически весьма близки. Поэтому уместна постановка вопроса о возможной связи между этими событиями. Увольнение Шувалова из III отделения и назначение послом в Лондон, вызвавшие много толков и недоумений, не были внешне связаны с каким-либо известным событием, которое пе оставляло бы сомнений в их причине (как например отставка его предшественника кн. В. А. Долгорукова), а потому причины отстранения шефа жандармов от должности и удаления его подальше от места, где вершилась внутренняя политика, излагались современниками лишь предположительно. В числе таких причин называли по догадке интриги многочисленных «врагов» Шувалова, в первую очередь фаворитки императора княжны Е. М. Долгоруковой,, и то обстоятельство, что императору стало претить возросшее влияние Шувалова.138 Конституционные замыслы Шувалова как одна из причин отставки не противоречат, а, наоборот, вполне укладываются в рамки этих предположений современников. План политической реформы Шувалова вполне мог быть использован противниками для того, чтобы настроить против него Александра II, а запятая большинством министров позиция пе-сочувствия (правда, зачастую внешнего) этой попытке — укрепить мнение царя о том, что решение этого уже не раз всплывавшего вопроса, можно оттянуть. Инициатора же неприятной императору попытки ограничения его абсолютной власти в этих условиях явно следовало изолировать, чтобы погасить в правительственных кругах подобного рода настроения.
Как уже говорилось, эти настроения были гораздо более распространены, чем они открыто обнаруживались. И в связи с этим следует отметить факт, ярко характеризующий двуличие и методы действий министров Александра II. Когда император заговорил с Валуевым о создании на основании решения Комитета министров комиссии для рассмотрения проекта правил о найме рабочих
138 Дневник Д. А. Милютина, т. 1, с. 159; Феоктистов Е. М. Воспоминания, с. 312; Мещерский В. П. Мои воспоминания, ч. 2, с. 236.
8 в. Г. Чернуха	113
и прислуги, то министр государственных имуществ, являвшийся, как известно, убежденнейшим сторонником представительства, не замедлил отречься от своих взглядов и предать своего ближайшего союзника — шефа жандармов. «Утром доклад у государя, — читаем в его дневнике за 18 марта. — Он заговорил о комиссии, по не упомянул о председательстве, потому что я отпарировал, так сказать, равнодушным указанием, на то, что инициатива во всем деле принадлежит гр. Шувалову и что с проектом правил о найме рабочих я не вполне ознакомлен».139
В подтверждение версии о связи отставки Шувалова с его попыткой проведения политической реформы можно привести два свидетельства. Одно из них принадлежит А. Л. Половцову, который, состоя в это время в звании сенатора, являлся человеком весьма осведомленным, будучи связан с высшими придворными и правительственными кругами. 15 июля 1874 г., встретившись во дворце вел. кн. Владимира Александровича с гр. Д. А. Толстым, Половцов отправился вместе с пим в дом гр. И. И. Воронцова-Дашкова, где обсуждались, в частности, такие злободневные события, как отставка П. А. Шувалова и министра путей сообщения гр. А. П. Бобринского. Вернувшийся домой Половцов под непосредственным впечатлением происходившего разговора записал: «Увольнение Шувалова с Бобр[ипским] не есть перемена двух лиц, это решительный удар партии, которая, в глазах государя, хотела стеснить его власть. Когда в Ком[итете] мин [петров] рассматривалась записка Валуева, то Шувалов не раз высказывал мысль, что, несомненно, правительству следует перейти от самодержавия к представительным учреждениям и для начала положено рассмотреть с участием местных депутатов все вопросы, возбужденные комиссией, учрежденной Валуевым. Председатель Комитета Игнатьев написал тогда письмо государю, прося наставлений, говоря, что его положение затруднительно, если Шувалов говорит от имени государя, и намекая на то, что у государя хотят украсть что-то вроде конституции. Власть Петра IV уже и так начинала делаться тягостной императору: прибавить надо к этому ненависть Долгоруковой, которую графиня Шувалова не пускала к себе, а гр. Бобринский обделял железнодорожными концессиями, вот в один прекрасный день на докладе и сказано Шувалову: «Правда ли, что лондонское посольство Вас устроит?" А Бобринскому: „Рейтерн объявил мне, что я должен выбрать между им и тобою, оп более десяти лет министром, а ты всего три, а потому, я надеюсь, что ты сделаешь это пожертвование"».140
Другое свидетельство принадлежит самому Шувалову. Вскоре после своей отставки он заезжал к Валуеву и следующим образом рассказывал о форме, в которой он был извещен об отстранении
139 Валуев П. А. Дневник, т. 2, с. 304.
140 ЦГАОР СССР, ф. 583, on. 1, д. 9, л. 44 об.-46.
114
от должности. Император якобы спросил Шувалова: «Вы предпочитаете Лондон?». На это Шувалов ответил утвердительно и разговор был окончен.141 Никаких вопросов Шувалова и разъяснений императора не потребовалось. По-видимому, короткий вопрос императора вполне объяснял Шувалову и причину его отставки. В таком случае слова Александра II могли означать только изложение «состава преступления» Шувалова — его симпатии к английскому парламентскому образцу, а ответ шефа жандармов — открытое признание своих взглядов и недавних намерений.
Косвенным свидетельством в пользу этой версии о причине отставки Шувалова, свидетельством, имеющим значение лишь в свете приведенных ранее данных о том, что шеф жандармов свое предложение о представительных учреждениях выдвигал как одобряемое императором, являются следующие строки из воспоминаний известного железнодорожного деятеля А. И. Дельвига: «По слухам, причиною этого (потери значения Шувалова у императора, — В. Ч.) было то, что Шувалов во многих случаях излагал свои мнения в высших государственных учреждениях, придавая им значение тем, что будто бы они согласны с желанием государя».142
* *
*
Резолюция Комитета министров, неопубликованная и редко применявшаяся, все же не осталась мертвой буквой: вскоре была создана предусмотренная ею комиссия по обсуждению проекта правил о найме рабочих и прислуги. Состав комиссии был скомплектован уже в 1874 г., ее председателем Александр II назначил П. А. Валуева.143 Комплектование состава произошло в соответствии с цитированной запиской Валуева от 7 апреля; число представителей министерств и ведомств было не велико: по одному чиновнику от министерств финансов, государственных имуществ, юстиции, путей сообщения, II и III отделений и два чиновника от Министерства внутренних дел. В комиссию вошло 11 губернских предводителей дворянства, 14 председателей губернских земских управ и два городских головы. Губернии были, как правило, представлены лишь одним членом. Исключение составляли столичные губернии — Московская и Петербургская, которые были представлены и предводителями, и председателями, и городскими головами. Интересы промышленников представляли шесть заводчиков и фабрикантов.144
Заседания комиссии начались 17 января 1875 г. Узпав об этом, Шувалов (считавший, видимо, комиссию своим детищем, стоившим ему карьеры) поспешил написать письмо Валуеву,
141 В а л у е в П. А. Дневник, т. 2, с. 312.
142 Д е л ь в и г А. И. Мои воспоминания. Т. IV. М., 1913, с. 441.
143 Об этой комиссии см.: Лаверычев В. Я. Царизм и рабочий вопрос в России (1861—1917 тт.). М., 1972, с. 32—54
144 ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 357, л. 174—174 об.
8*
115
который, избежав вследствие своей изворотливости «монаршего гнева», пожинал теперь плоды их совместных усилий. 31 января 1875 г. новый русский посол в Лондоне писал председателю нового «представительного» учреждения: «Дорогой Петр Александрович, газеты и частные письма известили меня об открытии новой комиссии под Вашим председательством. Это вернуло меня в мое недавнее прошлое и живо напомнило все наши беседы прошлой зимой и все подготовительные заседания, в которых мы принимали участие. Я верю в будущее такого рода комиссий и испытываю потребность обратиться к Вам с пожеланием успеха на поприще, где Вы только что сделали первый шаг, и сказать Вам, насколько я рад знать, что дело окончательно находится в Ваших руках».145
Такое новшество в русском законодательном процессе, каким являлась «комиссия представителей», участвующая в обсуждении законопроекта, не могло не привлечь внимания. «В настоящую минуту, — говорилось в передовой статье «Московских ведомостей» от 23 января 1875 г., — едва ли что другое привлекает па себя в равной море внимание публики, как предстоящая п уже начавшаяся деятельность созванной по высочайшей воле и открытой 17 сего января Комиссии для пересмотра выработанных проектов законоположений о пайме рабочих и прислуги. Есть полное основание ояшдать успешных результатов от новооткрытой комиссии».
Интерес к этой комиссии был обусловлен приданной ей жалкой частичкой внешнего «парламентаризма». «Сказанное совещание было организовано на особых началах — в виде какого-то парламента»,— так воспринимал отличительную особенность комиссии Валуева один из ее членов.146 В. П. Мещерский сообщает,'что эту комиссию Валуева в обществе называли «парламентом».147
Однако наряду с теми, кто, подобно новоиспеченному послу в Лондоне или «Московским ведомостям», возлагал надежды па результаты работ этой повой формы законосовещательного собрания, раздавались и скептические голоса тех, кто мало верил в возможности комиссии Валуева. Так, А. В. Никитенко 17 января 1875 г. записал в дневнике: «Прибыли сюда члены из разных губерний от дворянства, земства и городов для совещаний о законах относительно рабочих и наемников — законов, конечно, чрезвычайно важных для внутреннего порядка государства. Председателем этой комиссии, как известно, Валуев. Что-то она сделает? Наверное можно сказать, ничего. Все пойдет к концу, как угодно творцу. А творец этот — администрация, а во главе ее Валуев».148
Вокруг комиссии Валуева сразу же поднялся большой шум.
145 Там же, д. 672. л. 96.
140 Найденов Н. А. Воспоминания о виденном, слышанном и испытанном. Ч. IT. М., 1905, с. 147.
147 Мещерский В. П. Мои воспоминания, ч. 2, с. 259.
148 Никитенко А. В. Дневник. В 3-х т. Т. 3. [Л.], 1956, с. 328.
116
У одпих опа подогрела либеральные иллюзии, другие же намеренно пытались представить ее значение в преувеличенном виде, чтобы запугать Александра II опасностью парламентаризма. Поэтому ее председатель счел нужным приглушить этот общественный резонанс и обратился к издателю «Московских ведомостей» с просьбой о помещении соответствующих разъяснений. «По делу комиссии для составления рабочего законодательства, — писал Валуев М. Н. Каткову 22 января 1875 г.,149 — было бы желательно констатировать, что нет комиссии status in statu под председательством Шувалова,150 как говорит „Голос" и город [Петербург] . Есть лишь предварительное, неформальное совещание между прибывшими из разных местностей членами в помещении комиссии в доме Министерства государственных имуществ».151
Члены этой комиссии Валуева обсудили представленный па их рассмотрение законопроект, высказали свои соображения, после чего измененный проект был передан в Государственный совет. «Комиссия представителей» была распущена, однако на этом ее история пе закончилась. Когда в январе 1876 г. началось обсуждение законопроекта в Соединенных департаментах Государственного совета, некоторые из ее членов были вызваны в качестве экспертов. Последние присутствовали на заседаниях Соединенных департаментов, правда, только во время дачп ими объяснений по задаваемым вопросам.
«В час пополудни приехал я в Государственный совет, в заседание Соединенных департаментов по делу о найме рабочих. Заседание это имело особый характер: приглашены были в качестве экспертов некоторые из лиц, принимавших участие в разработке проекта... Показания этих лиц были довольно интересны; почти все говорят складно и толково. Вообще сегодняшнее заседание выходило из ряда обыкновенных сухих заседаний департаментов Государственного совета». — занес в свой дневник Милютин в день начала обсуждения.152 Л Валуев прямо считал, что такая форма участия представителей общества в работе Государственного совета является практическим, хотя и искаженным, осуществлением официально отвергнутой идеи его проекта реформы Государственного совета. «Между тем, — писал оп об участии экспертов в работе Соединенных департаментов, — как бы случайно и незаметно вводится на практике, но в безобразной форме, то самое начало призыва посторонних участников в делах Государственного совета, о котором я возбуждал вопрос в 1863 г.».153
Деятельность этой комиссии о найме рабочих и прислуги является одпим из примеров тех уловок, с помощью которых само-
149 При публикации этого письма допущена ошибка. Письмо датируется 1873 г., тогда как действительная дата его написания —1875 г.
150 Речь идет о члене комиссии гр. А. П. Шувалове — петербургском губернском предводителе дворянства.
151 Русская старина, 1913, июнь, с. 327.
152 Дневник Д. А. Милютина, т. 2. М., 1949, с. 19.
159 Валуев П. А. Дневник, т. 2, с. 327.
117
держание в течение долгого времени удерживало свои позиции, периодически создавая видимость своей готовности пойти па политические уступки, даровать обществу — в обмен на его благонадежность — некоторые якобы «конституционные» права.
Комиссия Валуева 1875 г. осталась в 70-е гг. единственной такого рода комиссией. Несмотря на то что Комитет министров в 1873—1874 гг. выдвинул целый ряд требующих немедленного разрешения аграрных проблем, в том числе проблему общинного землевладения, к их разработке приступлепо не было. И только в начале 80-х гг., когда в стране резко обострился внутриполитический кризис, правительство вернулось к некоторым из них, поскольку увидело в решении аграрных проблем путь к укреплению своего положения. Тогда-то, при обсуждении законопроекта о понижении выкупных платежей, вновь прибегли к тому же методу привлечения в состав комиссии представителей дворянства п земства. Что же касается П. А. Шувалова и его попытки проведения политической реформы, то его прямым преемником на этом поприще явился М. Т. Лорис-Меликов, который во многом его повторил.
4. Правительственный «конституционализм» периода второй революционной ситуации (1876—1882 гг.)
Наиболее сильным течеппс правительственного «конституционализма» было на рубеже 70—80-х гг., когда самодержавие оказалось в тисках жесточайшего кризиса, вызванного революционной ситуацией. Советскими исследователями история второй революционной ситуации в России основательно разработана.1 Особенно большое внимание проблемам правительственного «конституционализма» этого времени уделил П. А. Зайончковский, привлекший много нового материала и давший марксистскую оценку этому явлению. Поэтому пет необходимости в восстановлении полной картины правительственного «конституционализма» рубежа 70—80-х гг., и можно, опираясь на его исследование, отметить лишь наиболее важные моменты, нужные для общей характеристики этого явления пореформенного двадцатилетия.
Правительственный «конституционализм» рубежа 70—80-х гг. был обусловлен второй революционной ситуацией, однако корпи его уходили глубже, в противоречие между развивающимся капитализмом и сохраняющейся феодально-крепостнической государственной системой. Поэтому и проявления правительственного «конституционализма» мы находим в период, предшествовавший революционной ситуации. Линия правительственного «конституционализма» в 70-е гг. не имеет хропологического перерыва, развиваясь по нарастающей и достигая апогея в 1880—1881 гг.
1 Хейфец М. И. Вторая революционная ситуация в России. М., 1963; Зайончковский П. А. Кризис самодержавия па рубеже 1870— 1880-х годов. М., 1964.
118
В 1875 г. работает созданная с участием сословных представителей комиссия П. А. Валуева, а в 1876—1877 гг. в правительственных кругах уже вновь начинаются разговоры о необходимости конституционных шагов. В дневнике Валуева за 1876 г. содержится, после ряда заметок о возбуждении русского общества в связи с надвигающейся войной с Турцией, следующая запись: «Знамение времени. Тимашев мпе говорил, что в виду хода дел пе мешало бы иметь наготове проект в конституционном духе. Тимашев! Мы проделали немалый путь».2 Позиция министра внутренних дел в данном случае объяснялась трезвым расчетом: получение финансовой помощи со стороны господствующих классов на военные расходы потребует предоставления им политической компенсации. Г. А. де Воллан, чиновник Мипистерства иностранных дел, пишет в воспоминаниях, что А. Е. Тимашев («пли кто-либо другой из министров») заявил Александру II накануне войны, что без конституции будет невозможна мобилизация «усиленных средств» на военные нужды. Он же сообщает, что, по одним сведениям, император «сильно задумался пад альтернативою», а по другим сказал: «...мне ничего, а вам-то как будет». Сторонником конституции в 1877 г. был, по утверждению Г. А. де Воллана, и товарищ министра иностранных дел Н. К. Гире, заявлявший: «... необходима конституция, которая оживит нас, а то мы гнием».3
Русско-турецкая война с ее тяжелыми военными, внешнеполитическими и финансово-экономическими проблемами лишь подхлестнула обсуждение конституционных проблем печатью и правительственными кругами.
В сентябре 1877 г. П. А. Валуев возобновляет разговоры о необходимости конституции, на этот раз как о компенсации за «военные неудачи», и о необходимости на случай согласия императора «иметь в запасе готовый проект», подразумевая, конечно, свой. 4 Половцов, с которым говорил об этом Валуев, опасавшийся «бездарного подражания европейским парламентским учреждениям», на которое только и способен Валуев, сам считал преобразования па началах представительства необходимыми и даже пытался сделать свой вклад в эти преобразования. Он хотел опубликовать в «Сборнике Русского исторического общества» «Введение к уложепию государственных законов» М. М. Сперапского, предусматривавшее создание в России конституционной монархии, и вел соответствующие переговоры с К. П. Победоносцевым. При этом аргументация А. А. Половцова была следующей: «Нет сомнения, что существующие порядки продолжаться не могут, настанет внезапно время перемен, а во избежание того, чтобы они были слишком круты и необдуманны, тебе (Победоносцеву, —
2 Валуев П. А. Дневник. Т. 2. М„ 1961, с. 392.
3 Воллан Г. А. де. Очерки прошлого. — Голос минувшего, 1914, февраль, с. 186.
'Половцов А. А. Дневник.—Красный архив, 1929, т. 2(33), с. 175.
119
В. Ч.) следовало приготовить плап, который ты и мог бы держать в запасе до того времени, когда при вступлении на престол нынешнему царевичу вздумается сделать что-либо для России, которая всегда бывала в барышах от начала всякого царствования».5 Документы предшествующей истории правительственного «конституционализма» должны были служить подготовительными материалами к разработке современных проектов. Победоносцев отклонил это предложение, причем одним из мотивов служило отрицательное отношение А. Е. Тимашева к такого рода публикациям.
Кроме того, тогда же, в 1877 г., Половцов изложил свои предложения о перестройке высших государственных учреждении. Относительно реорганизации законосовещательной власти оп исходил из двух постулатов: существующая в России практика обсуждения законопроектов неудовлетворительна, однако и английские парламентские методы для нее непригодны. Отсюда и проистекали его предложения о некоторых улучшениях пе принципиального характера, — возможно, потому, что записка предназначалась, в частности, для наследника престола,5 а в таких случаях приходилось быть осторожным. Половцов отстаивал большую гласность деятельности Государствеппого совета путем освещения хода его заседаний в печати и допущения небольшого чпела «посторонних лиц» па его заседания. Предусматривалось также предоставление Государственному совету права законодательной инициативы. Расширение участия представителей общества в законосовещательной деятельности виделось автору записки в двух формах: во-первых, в привлечении в создаваемые единовременно, для подготовки законопроекта, комиссии Государственного совета «кого заблагорассудится» для выяснения их мнений, т. е. в расширении института экспертов; во-вторых, в участии депутатов от земства и городских дум в тех заседаниях Государственного совета, где рассматриваются ходатайства земских собраний п городских дум. Таким образом, Половцов ограничивался случайным, единовременным приглашением цензовой общественности для обсуждения весьма узкого круга вопросов, возбуждаемых учреждениями местного самоуправления.6 7
Вхождение страны в конце 70-х гг. в полосу революционной ситуации значительно усилило настроения правительственного «конституционализма».
Вторая революционная ситуация отличалась от первой своими проявлениями, хотя обе имели сходные черты. Более слабым было крестьянское движение, но налицо был факт брожения деревни, выражавшийся, в частности, в слухах о «черном переделе» земель, и это беспокоило правительство, вызывая опасения, что
6 Там же, с. 178.
“Нифонтов Л. С. Буржуазные реформы 60—70-х годов XIX в. — В кп.: История СССР. т. V, М., 1968, с. 117.
7 ЦГАОР СССР, ф. 652, on. 1, д. 649, л. 25—25 об.
120
деревня откликнется па призыв революционеров. Перед правительством стояла задача выработки программы по крестьянскому вопросу, что в свою очередь, требовало всестороннего ее обсуждения. Зато более сильным было движение революционно-демократическое. Террористическая деятельность народовольцев создавала в «верхах» настроения растеряппостп и ставила вопрос о поисках союзников в либеральном лагере. В конфиденциальной записке киевского губернатора па имя наследника престола (1880 г.) была нарисована яркая картина этой растерянности: «Министры, генерал-губернаторы появляются на улицах под вооруженной охраной. Представители власти носят револьверы... Сам император. .. не может отыскать безопасного угла па всем пространстве своих обширных владений».8 В. И. Ленин, характеризуя значение революционной борьбы того времени и ее влияния на поведение самодержавия, писал: «Вопреки утопической теории, отрицавшей политическую борьбу, движение привело к отчаянной схватке с правительством горсти героев, к борьбе за политическую свободу. Благодаря этой борьбе п только благодаря ей, положение дел еще раз изменилось, правительство еще раз вынуждено было пойти на уступки».9 Вновь оживилась оппозиционная деятельность земства, требовавшего создания общегосударственного представительства.10 Необходимость политических реформ обсуждается в публицистических работах, выходящих за границей, и в русской подцензурной печати, причем в русской печати с несравненно большей интенсивностью и размахом, чем в начале 60-х гг.11 Записки и проекты, целиком или частично посвященные вопросам политической реформы, с большой полнотой освещены в книге II. А. Зайончковского.12
В конце 70-х —начале 80-х гг. круг государственных деятелей, разделявших мысль о необходимости «конституционных» шагов, значительно расширился. Приказчик книжного магазина М. О. Вольфа, где абонировалась вся верхушка петербургской бюрократии, С. Ф. Либрович свидетельствует, что в это время пе-
8 Цит. по: Седов М. Г. Героический период революционного народничества (Из истории политической борьбы). М., 1966, с. 228.
9 ЛеипнВ. И. Поли. собр. соч., т. 5, с. 39.
10 Веселовский В. Б. История земства за сорок лет. Т. III. СПб., 1911, с. 226—264; Хейфец М. И. Вторая революционная ситуация..., с. 76—78; Пирумова И. М. Земское либеральное движение. М., 1977, с. 127—138.
11 Фаресов А. И. Россия под пером новейших реформаторов,— Исторический вестнпк. 1882, № 2—6; Хейфец М. II. Вторая революционная ситуация..., с. 167—172; Афанасьев А. П. Столичные либеральные газеты и лорис-меликовская «диктатура» (начало 80-х гг. XIX в.). — В кн.: Проблемы истории СССР. Сборник аспирантских статей МГУ. М., 1973, с. 184—187; Твардовская В. А. Идеолог самодержавия в период кризиса «верхов» на рубеже 1870—1880-х гг. — В кн.: Исторические записки. Т. 91. М., 1973, с. 229.
12 3 а й о и ч к о в с к и й П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870— 1880-х годов. М., 1964, с. 192—207.
121
обыкновенно возрос интерес к литературе по государственному, особенно конституционному, праву, причем для этой прослойки широко выписывалась литература, занрещепная для распространения в России. Литературу эту приобретали как сторонники (Либрович называет среди пих М. Т. Лорис-Меликова, А. А. Аба-зу, вел. кн. Константина Николаевича, П. П. (П. А.?) Шувалова, Д. Н. Набокова, А. И. Деспот-Зеновича), так и противники (К. П. Победоносцев, С. Г. Строганов) конституционных преобразований. Либрович приводит ходившие в то время по городу слухи о том, что конституция — «дело ужо в принципе решенное», что «палата народных представителей» разместится в Михайловском дворце и что скульптору Микешину поручено представить «проект памятника конституции».13
П. А. Зайончковский на основе анализа дневников сделал вывод о существовании в правительственных кругах «разговоров о необходимости определенных уступок», начиная со второй половины 1879 г., и назвал среди сторонников этих уступок II. А. Валуева и «представителей либеральной бюрократии» А. В. Головнина, сенатора В. А. Арцимовича, Д. А. Милютина, А. А. Абазу.14 В ходе изложения последующих событий он упоминает имена и других деятелей, сторонников той или иной формы общегосударственного представительства. Это — Е. А. Перетц, А. А. Половцов. К ним можно прибавить и имя А. Н. Куломзина, записавшего 26 марта 1881 г. в дневнике в ряду других неотложных преобразований: «законодательный орган должен быть обновлен и усилен выборным элементом».15 О том, что «нужна конституция», говорил и генерал А. М. Моллер.16 Очевидно, список этот можно было бы продолжить. Но и этого достаточно, чтобы констатировать для данного времени большую распространенность «конституционных» настроений среди государственных деятелей, нежели в 60-е гг. и в первой половине 70-х гг.
Некоторые из них пе ограничиваются только разговорами о политических уступках, по и разрабатывают свои программы, составной частью которых является введение представительных начал.
Записка военного министра Д. А. Милютина «Мысли о необходимых преобразованиях в управлении, в учебной части и духовенстве» была составлена осенью 1879 г. П. А. Зайончковский расценивает его предложения как шедшие дальше проектов и предложений П. А. Валуева и вел. кн. Константина Николаевича, носящие «объективно буржуазный характер». Сравнительная широта постановки вопроса Милютиным объясняется тем,
13 Л и б р о в и ч С. Ф. Па книжном посту. Воспоминания. Записки. Документы. Пг,—М., 1916, с. 27—28, 293—294, 342—342.
14 Зайончковский П. А. Кризис самодержавия..., с. 137.
15 Воспоминания А. Н. Куломзина. Из пережитого — ЦГИА СССР, ф. 1642, on. 1, д. 189, л. 41.
16 Твардовская В. А. Идеолог самодержавия..., с. 231.
122
что записка пе носила прагматического характера. Милютин не представлял ее официально. Записка предусматривала преобразование высших государственных учреждений на основе буржуазного принципа разделения властей. Законодательная власть передавалась Государственному совету, который должен был выносить решения большинством голосов, причем император сохранял бы за собою лишь право вето. Государственный совет в новом своем составе должен был наполовину состоять из членов по назначению, наполовину — из выборных от губернских земских учреждений.17
Рубеж 70—80-х гг. был временем, когда в правительственных кругах ходили по рукам и официально обсуждались четыре проекта введения представительных начал: П. Л. Валуева и вел. кн. Константина Николаевича (в январе 1880 г.), М. Т. Лорис-Меликова (в феврале—марте 1881 г.), Н. П. Игнатьева (апрель— май 1882 г.).
Уже самое количество пректов и обсуждений свидетельствует о значительно большей растерянности «верхов». Ощущение опасности обстановки было большим, и это порождало наряду с жесткими мерами борьбы с революционным движением и колебания в правительственной политике, и идею умеренной уступки. Критичность обстоятельств оказывала давление на правящую верхушку, заставляя ее представителей выступать с предложениями, о которых они пе решались говорить в более спокойные времена. Их позиция, как и вся обстановка, оказывали давление и на Александра II, обнаружившего в 1880—1881 гг. максимальные колебания. И тем не менее стремление и императора, и ряда бюрократов сохранить абсолютистскую систему было достаточно велико, что отчетливо проявляется во время обсуждения проектов правительственного «конституционализма».
Согласие Александра II на обсуждение этих проектов было обусловлено обстановкой внутреннего кризиса и давлением правительственных деятелей, в первую очередь П. А. Валуева. Для Валуева весь ход событий служил убедительным доказательством правомерности его давних предложений, и оп считал своевременным новую постановку вопроса об этом, по непосредственными толчками для переговоров с Александром II послужили два покушения па царскую особу — А. К. Соловьева 2 апреля и группы народовольцев, готовивших взрыв царского поезда, 19 ноября 1879 г. Взрыв 19 ноября получил «громкую огласку» 18 и вызвал потрясение в правительственных кругах. «Государь взволнован этою новою варварскою попыткой», «происшествие 19 ноября наложило на все наше пребывание в Москве какой-то мрачный колорит. Под этим же тяжелым впечатлением совершился и наш приезд в Петербург», — свидетельствует военный министр.19
17 Зайончковский П. Л. Кризис самодержавия..., с. 131—132.
18 В о л к С. С. Народная воля. М,—Л., 1966, с. 102.
19 Дневник Д. А. Милютина. Т. 3. М., 1950, с. 180—181.
123-
После покушения 2 апреля Валуев возвращается к своим бумагам 1863 г., начинает переговоры в правительственной среде, а 4 июня объясняется и с самим Александром II. Он воспользовался тем, что император заговорил с ним (причем не в первый раз, но предшествующий случай или случаи в дневнике но отмечены, ибо дневник в это время велся нерегулярно) «о конституционных толках», и, раскритиковав Государственный совет, напомнил о своих предложениях реформировать его. Однако на этот раз попытка нс удалась, царь промолчал, но явно колебался, ибо сразу после разговора прислал Валуеву и без того известное ему анонимное письмо «о необходимости и неизбежности конституции».20 Содержание этого письма передано Д. Л. Милютиным, упомянувшим, что речь шла о двухпалатном представительном учреждении и что автор «советовал» «полное примирение с Польшей». Содержание письма вызвало у военного министра ассоциации с предложениями Валуева—Шувалова в 1873— 1874 гг. Во всяком случае так, очевидно, следует понимать его помету: «Читая этот папфлет (так в тексте,:—В. Ч.), невольно вспоминаешь воззрения Валуева и компании».21 Решающий разговор Валуева с Александром II состоялся 10 декабря, когда министр, якобы «с жаром и резко», высказался «по поводу нынешнего положения вещей» и получил разрешение представить свой давнишний проект.22 Это несомненное свидетельство больших колебаний Александра II, увеличивавшихся еще и приближением 25-летия царствования, которое по традиции должно было быть озпамеповапо какими-то достаточно широкими жестами. Отсюда и отмеченное II. А. Зайончковский намерение царя «облагодетельствовать своих подданных».23 Однако Александр II при всех колебаниях гораздо охотнее внимал доводам противников представительства.
15 декабря Валуев пересылает императору записку от 13 апреля 1863 г., проект реформы Государственного совета и объяснительную записку к нему от 18 ноября 1863 г.24 Сопроводительная записка к этим проектам25 содержала указание на разницу мотивов представления проекта. Признавая, что и тогда мотив решения национального вопроса был пе единственным, Валуев, сохраняя в силе этот аргумент, переносил центр тяжести проблемы на борьбу с революционным движением, принявшим «в коренной России формы и свойства социального заговора, направленного к ниспровержению всех условий государственного порядка и одинаково отрицающего все догматы веры и все начала
20 Валуев П. А. Дневник. 1877—1884. Пг., 1919, с. 38.
21 Дпевник Д. А. Милютина, т. 3, с. 148.
22 Валуев П. А. Дпевник, 1877—1884, с. 40.
23 3 а й о н ч к о в с к и й П. А. Кризис самодержавия..., с. 138.
24 Записка 18 ноября 1863 г. опубликована в «Вестнике права» (1905, № 9, с. 233—235) без первого пункта.
25 ЦГИА СССР, ф. 908, он. 1, д. 198, л. 68-69 об.
124
гражданственности».26 Здесь же оп упоминал покушения как события, заставившие его «решиться» напомнить о записках 1863 г. Кроме того, он специально останавливался на составе представительства, считая возможным включение в него не только депутатов от земства, но и сословных представителей от дворянства; это предложение Валуев объяснил тем, что проект готовился до принятия Положения о земских учреждениях, определившего состав местного самоуправления.
Таким образом, взгляды Валуева за этот период пе изменились, в отличие от Константина Николаевича, который уже в 1874 г. возражал против особого (нс в составе земства) представительства дворянства в общероссийском представительном учреждении.
Ознакомившись с бумагами Валуева и, очевидно, найдя предлагаемую им меру слишком крупной уступкой, Александр II извлек из своего архива проект вел. кн. Константина Николаевича и ознакомил с ним 9 января 1880 г. Валуева, который на следующий день послал царю выдержки из своей переписки с кп. Урусовым в 1866 г.27 Условно остановившись на проекте Константина Николаевича как более приемлемом, царь обратился к великому князю с поручением возглавить совещание для обсуждения этого проекта.28 Предложение Александра II было неожиданностью для Константина Николаевича, который с инициативой повторного рассмотрения своего проекта пе выступал.
Обсуждение чуть было не сорвалось: Александр II с готовностью ухватился за совет главноуправляющего II отделением С. Н. Урусова «ничего не делать», ибо большая уступка невозможна, а малая никого не удовлетворит. Однако Валуев настаивал, и Александр II назначил совещание на 21 января.29
Первое заседание происходило в присутствии Александра II. На нем были: наследник престола, Валуев, Константин Николаевич, министр внутренних дел Л. С. Маков, шеф Жандармов А. Р. Дрентельп и С. Н. Урусов. Авторы проектов остались в одиночестве, Александр II занял «позицию нейтралитета», а все остальные заявили себя противниками этой меры.
Затем по распоряжению Александра II вопрос этот 23 п 25 января обсуждался уже без императора, в том же составе, только с приглашением государственного секретаря Е. А. ' Перетца. Валуев, понявший, что его проект нс получит одобрения, поддержать проект Константина Николаевича отказался, и таким образом большинство оказалось на стороне противников этой меры. Ее поддержали лишь великий князь и Е. А. Перетц,
28 Там же, л. 68.
27 Валуев П. А. Дневник. 1877-1884, с. 47—48; ЦГИА СССР, ф. 1629, on. 1, д. 20, л. 23.
28 Зайпчковский П. А. Кризис самодержавия..., с. 137—138.
29 Валуев П. А. Дневник. 1877—1884, с. 47, 49, 50.
125
да и то великий князь вынужден был высказаться за отсрочку дела и доработку своего проекта.30
Такая доработка была им произведена с помощью Е. А. Перетца. Отсюда и появление второй редакции проекта, опубликованной в 1905 г. в «Вестнике права», редакции, где уже не проектировалось особое представительство дворянства.
Завершением обсуждения было заседание 29 января, теперь в присутствии Александра II, где идея введения общегосударственного представительства была отклонена уже императором.31
П. А. Зайопчковскому представляется противоречивой позиция Валуева,32 выступившего с предложением, па осуществлении которого он настаивал в течение двух десятилетий, и снявшего его с обсуждения в самом начале, а также возражавшего против проекта Константина Николаевича. Нам представляется, что дневник Валуева дает точный ответ на этот вопрос.
Во-первых, в записи от 18 января 1880 г., еще до обсуждения дела, Валуев, объясняясь по этому поводу с Константином Николаевичем, заявил, что считает важными три условия: «...чтобы дело было пе мелкое; чтобы совещательное участие в законодательстве было предоставлено лицам, выбранным для того из губерний; и чтобы не было племенных исключений или ограничений».33 Поэтому, когда Валуев понял, что речь пойдет не о его проекте, а о проекте великого кпязя, то мог с полным правом считать, что нарушено по крайней мере главное из условий, па которых оп соглашался участвовать в продвижении дела. И уже после первого обсуждения вопроса у Александра II 21 января, когда выяснились неопределенность позиции императора и наметилось решение передать руководство обсуждением великому князю, Валуев счел «дело проигранным», о чем известил письменно министра внутренних дел Л. С. Макова и С. Н. Урусова, мотивируя это отсутствием «единодушия» и зависимостью дела от Константина Николаевича. Позиция Валуева ясно очерчена фразой: «Мне выгоднее, для будущего, отступить, чем быть отбитому». И еще одно его высказывание, говорящее о понимании ситуации: «Быть может, для перехода к другому порядку мыслей и дел нужно, чтобы под нами почва еще более заколебалась».34
Таким образом, даже в этот напряженный период внутреннего кризиса Александр II охотнее принимает советы о сохранении статус кво, нежели предложения о политической реформе, а последние пе могут собрать при обсуждениях правительственного большинства.
30 Зайончковскпй П. Л. Кризис самодержавия..., с. 137—142.
31 Там же, с. 146.
32 Там же, с. 145.
33 Валуев П. Л. Дневник. 1877—1884, с. 40.
34 К сожалению, письма эти в фонде Валуева, заботливо собиравшего все относящиеся к проектам документы, не сохранились. Об этих письмах известно из его дневника: Валуев П. А. Дневник. 1877—1884, с. 51.
126
Потребовался взрыв в Зимнем дворце, обновление состава государственных деятелей, распространение среди пих ощущений бессилия и неэффективности предпринимаемых репрессивных мер для того, чтобы правительственное большинство высказалось за умеренную уступку.
Следующая постановка в правящих кругах вопроса об общегосударственном представительстве связана с именем М. Т. Лорис-Меликова.
Исторический парадокс заключается в том, что паиболее близким к осуществлению и наиболее известным оказался проект Лорис-Меликова, человека для внутренней политики случайного, профессионального военного, никогда пе занимавшего крупных административных должностей (за исключением кратковременного пребывания па губернаторских постах в 1879—1880 гг.), пе связавшего ранее своего имени с какой-либо программой реформ. Выдвижение Лорис-Меликова сначала на пост главы Верховной распорядительной комиссии и затем на пост министра внутренних дел было одним из проявлений растерянности правительственных верхов, искавших чрезвычайных мер в борьбе с кризисом и новых людей для руководства политикой с помощью этих чрезвычайных мер.
Неподготовленность Лорис-Меликова к государственной деятельности должна была предопределить и предопределила сильное влияние на него окружения. Умеренно-либеральные взгляды Лорис-Меликова объясняют его быстрое сближение с либеральной правительственной группировкой (Д. А. Милютиным, А. А. Аба-зой, М. С., Кахановым, Д. М. Сольским), и выдвинутая им в короткий срок программа носила влияние этой группировки.
Особенность роли Лорис-Меликова — деятеля, призванного па помощь в чрезвычайных обстоятельствах, — обусловила необходимость срочного представления программы. Она была развернута в ряде всеподданнейших записок. Все его предложения и все проведенные им меры не являлись чем-то совершенно новым для русской государственен жизни, а были модификацией идей, ранее уже выдвигавшихся и дискутировавшихся, но отложенных осуществлением и вновь возникших в обстановке кризиса. Наиболее полно его программа была изложена во всеподданнейших докладах 11 апреля 1880 г. и 28 января 1881 г.
Во всеподданнейшем докладе 11 апреля35 программа эта вообще не развита, а лишь названа, причем указано, что это законодательное завершение предположений, «кои давно уже намечены». Речь шла о принятии мер «возвышения нравственного уровня духовенства» (т. е. о решении вопроса, который Валуев ставил с 1861 г.), податной реформе (коренной ее проблемой была ликвидация подушной формы обложения, а начало разработки положено созданием в 1859 г. Податной комиссии), расширении прав
35 Былое, 1918, № 4—5, с. 154—161.
427
раскольников (предложения по этому вопросу были разработаны еще в 1864 г., неоднократно рассматривались, но не были законодательно завершены), изменении паспортной системы, сковывавшей передвижение крестьянства, расширении возможностей крестьянских переселений (что было одной из постоянных и неразрешимых проблем аграрной политики в 60—70-е гг.), принятии законов о найме рабочих (т. е. завершении многолетних работ комиссий 60—70-х гг.), преобразовапнп губернских административных учреждений, развитии законодательства о печати.36
Уже в этой записке ставился как выдвигаемый общественным мнением вопрос о народном представительстве. Отрицая целесообразность народного представительства в любой его форме (западного и древнерусского образцов, а также введения представителей земства в состав Государственного совета), называя предлагаемую меру «вредной», Лорис-Меликов одновременно говорил о необходимости привлечения дворянства, земства и городов к обсуждению вопросов, «близко касающихся местных нужд», но но в форме выборного представительства, а в виде развития института экспертов.
Таким образом, подразумевалось всего-навсего приведение в действие положения Комитета министров 1874 г. о привлечении к обсуждению некоторых экономических проблем предводителей дворянства, председателей земских управ и городских голов. Однако это была лишь тактическая уловка. В то время только что начавший деятельность Лорис-Меликов и не мог еще ставить вопрос иначе, тем более что двумя месяцами ранее Александр II отверг предложения об общегосударственном представительстве. В действительности Лорис-Меликов уже в середине 70-х гг. был сторонником умеренного совещательного представительства, что было отмечено еще Л. А. Тихомировым, основывавшимся па воспоминаниях А. И. Кошелева.37 Идею выборных представителей оп развил в другом своем программном докладе — от 28 января 1881 г.38
В этом докладе вопрос об общегосударственном представительстве ставился как часть программы реформ, причем как средство разработки и принятия этой программы.
Предложенпо Лорис-Меликова сводилось к введению представителей земских и городских учреждений в состав правительственных комиссий, разрабатывающих законопроекты. Выдвигая это предложение, Лорис-Меликов ссылался в качестве образца на редакционные комиссии, готовившие законопроекты об отмене крепостного права в России. Лорис-Меликов считал возможным ограничиться созданием двух таких комиссий: административпо-
36 Там же, с. 159.
37 Тихомиров Л. Конституционалисты в эпоху 1881 года. М., 1895, с. 41—43.
38 Былое, 1918, № 4—5, с, 162—166.
128
хозяйственной и финансовой. В общем виде был очерчен в докладе и круг вопросов, по которым должны были разрабатываться законопроекты. Эта часть предложений Лорис-Меликова не шла далее уже имевшегося опыта, новым было другое — предложение о создании Общей комиссии, куда передавались разработанные в подготовительных комиссиях законопроекты. Состав Общей комиссии включал: членов подготовительных комиссий, депутатов, избранных губернскими земскими собраниями и городскими думами, и лиц, назначенных правительством в качестве представителей тех районов, где не введены земские учреждения. Эта Общая комиссия становилась, таким образом, пижней палатой, над которой находилась верхняя — Общее собрание Государственного совета, — окончательно рассматривавшая законопроект. Состав Общего собрания мог быть дополнен 10—15 «представителями от общественных учреждений».
Таким образом, проект предусматривал участие представителей цензовой общественности в разработке и обсуждении части законопроектов вплоть до последней стадии обсуждения — в Общем собрании Государственного совета. Как видно из вышесказанного, депутаты допускались к обсуждению лишь части экономических и административных проблем. Кроме того, проект предусматривал преобладание бюрократического элемента над выборным.
Предложения Лорис-Меликова обсуждались неоднократно в феврале 1881 г., причем организационно это повторяло обсуждения января 1880 г.: сначала (5 февраля) состоялось совещание в присутствии Александра II, где в принципе доклад был одобреп п где обсуждение деталей было возложено на наследника престола, вел. кн. Константина Николаевича, М. Т. Лорис-Меликова, А. В. Адлерберга, С. Н. Урусова, А. А. Абазу, Д. Н. Набокова и Д. Н. Вольского, которым надлежало собраться под председательством П. А. Валуева. Заседания этой группы происходили 9 и 14 февраля. При всем том, что большинство поддержало предложения в принципе, они подверглись изменениям в сторону их большей неопределенности и ограниченности. Обсуждавшие решили: не определять числа подготовительных комиссий; нс вводить их членов в состав Общей комиссии; сделать дифференцированным представительство от земских учреждений (1—2 депутата) и городских дум (по два депутата от столиц и по одному от крупных городов); не предопределять представительства национальных окраин; не определять срока созыва Общей комиссии. И, наконец, была отклонена идея введения выборных в общее собрание Государственного совета.39 В соответствии с решением этого Особого совещания, которое было утверждено Александром II, был подготовлен проект правительственного сообщения.40
39 Зайончковский ГГ. Л. Кризис самодержавия..., с. 292—294.
« Былое, 1918, № 4-5, с. 173—177.
9 В. Г. Чернуха	129
Проект сообщения должен был обсуждаться 4 марта 1881 г. в Совете министров, но в связи с убийством Александра II заседание было перенесено и состоялось 8 марта под председательством нового императора. Несмотря на поддержку предложения большинством присутствующих, Александр III высказался за новое обсуждение вопроса, которое так и не состоялось. Манифест 29 апреля 1881 г., провозглашавший незыблемость самодержавия, явился категорическим ответом нового императора на предложения «конституционного» характера.
Так завершилась история этого проекта, казалось, столь близкого к осуществлению. Незначительность предлагаемой меры вполне доказана исследованиями советских историков. И только, как говорил В. И. Ленин, бедность «русского обывателя» «гражданскими правами» и особенно сознание собственного «бесправия» 41 могли вызвать в предреволюционный период шум либеральной части общества вокруг этого проекта. Вопрос о значении предлагавшейся Лорис-Меликовым меры в случае ее осуществления был рассмотрен В. И. Лепиным, показавшим, что только решительное давление общественного движения могло обеспечить дальнейшую ее эволюцию в сторону конституции. «Мы, с своей стороны, заметим, — писал он, — что осуществление лорис-мели-ковского проекта могло бы при известных условиях быть шагом к конституции, но могло бы и не быть таковым: все зависело от того, что пересилит — давление ли революционной партии и либерального общества или противодействие очень могущественной, сплоченной и неразборчивой в средствах партии непреклонных сторонников самодержавия».42
Отклонение Александром III проекта введения представительных начал, выход в отставку М. Т. Лорис-Меликова, Д. А. Милютина, А. А. Абазы, последовавшие вскоре отставки Константина Николаевича и П. А. Валуева сильно ослабили позиции правительственного «конституционализма». Тем не менее растерянность «верхов» была еще достаточно велика, чтобы даже продемонстрированное новым царем твердое решение пе делать уступок не погасило совсем это течение. Через год попытку Лорис-Меликова повторяет новый министр внутренних дел Н. П. Игнатьев, имевший «назначение прикрыть отступление правительства к прямой реакции».43 Его планы подогревались как неизжитым страхом перед деятельностью революционеров, так и неостывшими еще намерениями «благонамеренной» части общества модернизировать государственный строй. Передавая эти настроения, К. Д. Кавелин писал в январе 1882 г. Д. А. Милютину: «Почти все убеждены, что самодержавие кончило свои дни. Я принадлежу к немногим единицам, которые думают, что не самодержавие, а органы и способы
41 Л е н и н В. И. Поля. собр. соч., т. 5, с. 25.
42 Там же, с. 43.
43 Там же, с. 46.
130
его действия окончательно отжили свой век и должны быть радикально реформированы».44 Игнатьев принадлежал к числу тех, кто, выступая за сохранение самодержавия, считал нужным слегка изменить «способы его действия».
Игнатьев в воспоминаниях представил себя человеком, для которого попытка созыва земского собора носила не спекулятивный, а программный характер. По его утверждению, он развивал эту идею Александру III, когда тот был еще наследником. П. А. Зайончковский относит этот разговор к 1876 г. Еще до попытки созыва Земского собора Игнатьев привлек к обсуждению аграрных законопроектов в особые комиссии в качестве «сведущих людей» предводителей дворянства и председателей земских управ,45 как то было предусмотрено законом 1874 г.
Игнатьев был связан с кружком московских славянофилов, пользовался их поддержкой и ориентировался на их помощь в будущем. И. С. Аксаков наставлял Игнатьева в его планах созыва Земского собора. Кроме устойчивого славянофильского постулата о соборе как форме «единения» самодержавного царя с «землей», Аксаков был движим тревогой перед внутренним кризисом, из которого нужно искать выход. 27 апреля 1882 г., в разгар разработки игнатьевского проекта, он писал П. Д. Голохвастову: «Это ведь последняя ставка: пропади она, выйди fiasco, — спасения мирного более нет».46 Аксакову принадлежали обоснование идеи Земского собора, совет связать его с коронационными торжествами. Д. Ф. Самарину была отведена роль правителя канцелярии по земскособорпым делам при Министерстве внутренних дел.
Подготовкой предложений о Земском соборе Игнатьев занимался на протяжении января—мая 1882 г. Если предшествующие документы правительственного «конституционализма» были продуктом чисто бюрократического творчества, то проект Игнатьева был более всего созданием московских славянофилов, ибо министр внутренних дел держал его до последних дней в строгом секрете не только от своих коллег, но и от своей канцелярии. Все его надежды строились не на поддержке правительственных деятелей, а на иллюзиях относительно соборных симпатий Александра III и своего влияния па царя.
Все ведение дела было поручено П. Д. Голохвастову, общественному деятелю и писателю, занимавшемуся историей земских соборов и известному своими записками и письмами о Земском соборе, распространявшимися в бюрократических и придворных кругах в конце 70-х—начале 80-х гг. Он писал А. Д. Блудовой, К. П. Победоносцеву, И. В. Воронцову-Дашкову.47 Голохвастов черпал свои идеалы в русском прошлом и намеревался подкре
44 Вестник Европы, 1909, кп. 1, с. 9.
45 Зайончковский П. А. Кризис самодержавия..., с. 419—420, 450.
46 Русский архив, 1913, кн. I, с. 102.
47 Русский вестник, 1905, кн. II, с. 750.
9*
131
пить выдвигаемые предложения изданием исторических документов.48
В течение апреля 1882 г. документы о созыве Земского собора были подготовлены, на последнем этапе в их разработку включилась уже и канцелярия министра. Выло намечено несколько вариантов состава Земского собора. Общая численность представителей сословий колебалась в пределах от 3 до 4 тыс. человек. На соборе должны были присутствовать представители дворянства, духовенства, купечества, крестьянства и ремесленников.
Созыв Земского собора отчасти преследовал демагогическую цель — демонстрацию всеобщей поддержки нового царствования. Такое назначение собора давало Игнатьеву надежду на то, что Александр III согласится на его созыв. Другим назначением собора было положить начало созданию общероссийского совещательного представительства. В проекте манифеста, где провозглашался созыв Земского собора, говорилось: «так и отныне да будет».49 Игнатьев предполагал, что па самом соборе будет поставлен вопрос о реформе местного управления, а перед его закрытием из его среды будет избрана комиссия в составе 30— 40 человек, которая затем будет участвовать в разработке законопроектов до их представления в Государственный совет. Деятельность таких комиссий должна была стать постоянной. «Таким образом, — пояснял позже Игнатьев свои намерения, — сложилась бы без потрясения устоев русская самобытная конституция, которой позавидовали бы в Европе п которая заставила бы умолкнуть наших псевдолибсралов и нигилистов».50
В мае, после подготовки документов и накануне решительных объяснений с Александром III, Игнатьев начал искать сторонников в правительственной среде и не нашел их, в значительной степени потому, что пе пользовался никаким авторитетом. Министр императорского двора И. И. Воронцов-Дашков, недавно сам проповедовавший идею Земского собора, предпочел использовать это дело для дискредитации Игнатьева, написав императору письмо, где проект изображался как опасный для самодержавия.51 Не был поддержан Игнатьев и министром государственных иму-ществ М. И. Островским, который пе отвергал самую идею созыва «настоящего» Земского собора, но считал его созыв несвоевременным.52 Островский и К. П. Победоносцев с помощью М. Н. Каткова дискредитировали идею созыва Земского собора. В «Московских ведомостях» 12 мая была помещена статья, ут
48 Русский архив, 1913, кн. I, с. 98—99.
49 Там же, кн. 2, с. 193.
60 Цит. по: Зайончковский П. А. Кризис самодержавия..., с. 459—460.
51 Анапьич Б. В., Ганелин Р. Ш. В. А. Фадеев, С. Ю. Витте и идеологические искания «охранителей» в 1881—1883 гг. — В кн.: Исследования по социально-политической истории России. Л., 1971, с. 316—317.
62 Русский архив, 1913, кн. I, с. 110.
132
верждавшая, что под лозунгом Земского собора выступали С. Г. Нечаев и А. И. Желябов.53
В полной изоляции оказался Игнатьев на созванном Александром III 27 мая в Петергофе совещании, где кроме царя и Игнатьева присутствовали К. И. Победоносцев, М. Н. Островский, председатель Комитета министров М. X. Рейтерн и министр народного просвещения И. Д. Делянов.54
Вслед за этим последовали отставка Игнатьева и назначение Д. А. Толстого, возглавившего жесткий курс правительственной политики. С провалом планов Игнатьева правительственный «кон-ституционизм» на долгое время исчезает с политической сцены.
*
* *
В деле реорганизации законодательной власти в правительственной политике существовали две тенденции: сохранения прежних форм в полной неприкосновенности (законодательная власть — прерогатива монарха, законосовещательную функцию осуществляет Государственный совет, состоящий из высшей бюрократии) и преобразования законосовещательной власти па представительных началах. Первая была преобладающей, вторая слабой и потерпевшей неудачу. Эту вторую тенденцию мы называли правительственным «конституционализмом».
Правительственный «конституционализм», его характер и судьбы являются ярким отражением подхода самодержавия к превращению государственной системы страны из абсолютной монархии в конституционную. Течение правительственного «конституционализма», наиболее ранние проявления которого относятся к 1861 г., а наиболее поздние — к первой половине 1882 г., было представлено деятелями, наиболее готовыми идти па модернизацию государственного строя, но и опи поставили вопрос о введении конституционного режима. Самой крупной фигурой этого течения был П. А. Валуев, которому принадлежал наиболее последовательный проект организации представительных учреждений и который был причастен почти ко всем попыткам их введения. По и его проект предусматривал введение лишь законосовещательной палаты с ограниченной компетенцией. Другими представителями этого течения в разное время выступали: В. А. Долгоруков, П. А. Шувалов, М. Т. Лорис-Меликов, Н. П. Игнатьев, А. А. Аба.за, Д. А. Милютин, С. А. Грейг и др. Все предложения о введении законосовещательного представительства, даже самые умеренные, были отвергнуты Александром II и его преемником
53 Э в е н ч и к С. Л. Победоносцев и дворянско-крспостнпческая лппия самодержавия в пореформенной России. — Учен. зап. Московского гос. педагогия, ин-та им. В. И. Лепина, 1969, № 309, с. 217.
54 3 а й о пч к о в с к и и П. А. Кризис самодержавия..., с. 471—472.
133
и правительственным большинством. Положение Комитета министров 1874 г., явившееся единственным законодательным результатом всех попыток такого рода, было итогом двухлетней подготовительной деятельности самого влиятельного в то время сановника — П. А. Шувалова. Оно сохраняло за царем определение целесообразности привлечения к обсуждению некоторых законопроектов отдельных представителей дворянства и учреждений местного самоуправления. Закон этот опубликован не был и применялся лишь дважды — в 1875 и 1881 гг. Противники представительных начал (В. Н. Панин, А. С. Меншиков, М. Н. Муравьев, К. П. Победоносцев, Д. Н. Блудов, П. II. Игнатьев, М. X. Рейтерн, А. Е. Тимашев и др.) в правительстве преобладали, и их позиции были много сильнее вследствие солидарности с мнением монарха. Исключением был короткий период режима Лорис-Меликова, когда давление революционного движения и перемены в правительственном составе обусловили преобладание в правительственных кругах сторонников уступки.
Отношение лиц из бюрократической верхушки к переменам в государственном строе определялось их оценкой силы общественного движения и позиций сословий, а также способностей самодержавия противостоять общественному движению только мерами насилия. Характерно, что лидерами правительственного «конституционализма» были главы Министерства внутренних дел и III отделения — лица, наиболее осведомленные об общественных настроениях, ежедневно применявшие репрессивные меры и убеждавшиеся в их недостаточности.
При известном диапазоне предложений о введении представительных начал существовал тот предел, дальше которого «конституционалисты» не заходили. Общими во всех проектах были: сохранение в руках императора верховной власти, всех вопросов военных и внешней политики, сохранение за Государственным советом с его бюрократическим составом верховенства над представительным учреждением, ограниченность компетенции последнего, возможность правительственного влияния на состав представительства. Споры в среде сторонников представительных начал велись вокруг второстепенных проблем: участия представителей в разработке или только обсуждении законопроектов, допущения незначительного числа выборных в Общее собрание Государственного совета, представления дворянству особого представительства, деталей состава и компетенции.
Независимо от того, ставился ли проектом вопрос об особом представительстве дворянства, его преобладание в представительном учреждении автоматически обеспечивалось преобладанием его в земских учреждениях. Речь шла таким образом о масштабах этого преобладания.
Сторонники введения представительных начал сулили: укрепление самодержавия, вывод его из состояния изоляции, получение поддержки широких слоев эксплуататорских классов в борьбе
134
с революционным движением, успешное решение проблемы борьбы с сопротивлением населения национальных окраин колонизаторской политике царизма, улучшение порядка обсуждения законопроектов, постепенное политическое развитие страны в соответствии с потребностями капиталистической эволюции, «европеизацию» ее государственного строя.
Их противники выдвигали тезис о гибельности для самодержавия политических уступок, предрекали усиление сепаратистских тенденций, развивали идею национальной самобытности, одним из проявлений которой является самодержавие, приводили аргумент о неподготовленности страны к таким преобразованиям или несвоевременности их вследствие неблагоприятного политического момента.
При обсуждении проектов в совещаниях отчетливо видна тенденция к сужению рамок представительства.
Решающую роль в судьбах правительственного «конституционализма» играла позиция императора. Александр II являлся принципиальным противником представительных начал, однако обстановка не всегда позволяла ему выступать с жестким отрицанием их, он бывал вынужденным изображать свою позицию в смягченном виде, прибегать к обещаниям, идти на незначительные уступки. Ему были свойственны и обусловленные обстановкой колебания, достигшие наибольшего размера в 1879—1881 гг. Заставить его пойти па какие-лпбо преобразования могла только сила революционного движения. Что касается Александра III, то он был таким же противником политических преобразований, только позиция его была еще жестче, и он никогда но прибегал к обещаниям или камуфляжу.
Отказываясь от введения общероссийского представительства, самодержавие, однако, не могло обойтись без особых мер для уяснения общественного мнения и интересов господствующих классов, для прпобретенпя их поддержки и прибегало к паллиативам вроде местного самоуправления, на отзыв которого передавались некоторые вопросы и которое периодически привлекалось к обсуждению разрабатывавшихся в правительстве мер, расширения института экспертов и т. п.
Глава II
ПРОБЛЕМА ОБЪЕДИНЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
1.	«Единство государственного управления» и создание Совета министров (1857 г.)
В реорганизации нуждалась пе только законодательная, но и исполнительная власть России; их преобразование было взаимосвязанным. Осуществление поставленной самодержавием задали сохранения в полной неприкосновенности абсолютизма вместе со всеми учреждениями, обеспечивающими абсолютную власть монарха, постоянно сталкивалось с необходимостью старой государственной машине действовать в новых условиях, приспосабливаться к нпм. И так же, как в вопросе о представитель-пых учреждениях, эта противоречивость порождала всякого рода попытки преобразования исполнительной власти, в том числе и носившие характер прожектерства.
Необходимость реформы высшего звена исполнительной власти диктовалась в первую очередь задачей координации деятельности центральных государственных учреждений, или, как тогда говорили, обеспечения «единства государственного управления». Часть правящей верхушки видела решение проблемы единства в создании объединенного правительства по примеру западноевропейских «кабинетов» или «министерств», являвшихся составной частью парламентской системы.
Но если с критикой министерской разобщенности готовы были согласиться многие деятели, в том числе и Александр 11, то предложения о создании объединенного правительства вызывали разногласия. Совместимо ли самодержавие с объединенным правительством, не будет ли нарушена созданием сильного органа исполнительной власти абсолютная власть царя, — так стоял вопрос.
Попытки решения проблемы единства государственного управления оказываются тесно связанными с историей первого русского Совета министров (1857—1905 гг.). Ни проблемой объединенного правительства, пи историей первого Совета министров историки не занимались специально, хотя правовой статус Совета неоднократно освещался в курсах русского государственного
136
права, а отдельные его заседания отражены в исследованиях по внутренней политике.1
*
* *
Одним из объектов дворянской критики государственного аппарата, вспыхнувшей во второй половине 50-х гг. XIX в., была разобщенность государственного управления, отсутствие связи в деятельности министерств и ведомств, общего направления в правительственной политике, единой программы правительственных мер. В широко распространявшихся рукописных записках в качестве одпой из важнейших задач преобразования государственного управления называлось обеспечение единства государственного управления, под которым подразумевалась координация деятельности всех центральных государственных учреждений для проведения общей системы реформ. Единодушно признавалось, что всесторонняя отсталость страны не может быть ликвидировала частными и не связаппыми друг с другом мерами.
Создание в конце 1857 г. Совета министров явилось ответом на эту критику, попыткой обеспечения единства управления. К мысли о создании Совета министров подошли пе сразу, предложения о мерах обеспечения «единства» или «системы» имели известный диапазон. При всей разнице этих предложений им была свойственна одна общая черта: все они исходили из убеждения в необходимости сохранения самодержавия. Идея сохранения самодержавия была характерной чертой дворянской идеологии периода 1855—1857 гг., когда еще редко ставился вопрос о представительных началах. Авторы публицистических и деловых записок искали лишь некоторых улучшений в формах его функционирования.
Критики существующей системы и авторы предложений об обеспечении «единства» исходили из следующего тезиса: возможность разобщенности действий разных частей государственного управления кроется в существующей практике принесения всеподданнейших докладов, при которой дело в принципе решается императором с глазу па глаз с министром или главноуправляющим, а главы остальных ведомств, зачастую непосредственно заинтересованные в деле, либо вообгце ничего пе знают о принятом решении, либо при последующем обсуждении дела оказываются связанными указанием или резолюцией императора. Первый вывод из этой посылки состоял в том, чтобы изменить эту практику, заменив ее коллективным приемом всеподданнейших докладов. Идея коллективного приема всеподданнейших докладов как средство решения проблемы «единства государственного управления» была чрезвычайно распространена примерно в 1855—
1 Подробнее об освещении вопроса в литературе см.: Чернуха В. Г. Совет министров в 1857—1861 гг. — В кн.: Вспомогательные исторические дисциплины. [Т.] V. Л., 1973, с. 120—137.
137
1860 гг. Называлось несколько возможных форм такого приема: передача большинства этих докладов па рассмотрение существующего коллегиального учреждения — Комитета министров или Государственного совета или же учреждения, вновь создаваемого. По-разному ставился вопрос и об участии императора в обсуждении: одни считали, что он должен председательствовать в таковых учреждениях, другие — чтобы доклад обсуждался без пего, а уже затем представлялся императору. Характерно, что чаще все же звучала мысль о председательстве императора в коллегии, выслушивающей и обсуждающей доклад.
Разговоры об изменении порядка приема всеподданнейших докладов возникли сразу же после смены монарха. Уже 2 апреля 1855 г. И. С. Аксаков, сообщая в письме к родным о ходивших в то время в Петербурге слухах, писал относительно ожидаемого изменения в порядке представления императору министерских докладов, а именно о том, что последние теперь будут докладываться не царю, а Государственному совету и Комитету министров, . .за исключением докладов по министерствам военному, иностранных дел и финансов, для которых сохранится прежний порядок доклада.2 Слухи эти отражали настроения пе только общественных, но и бюрократических сфер и поиски ими форм обеспечения согласованных действий правительства. Недостатки государственного управления — под влиянием такого впечатляющего фактора, как военный разгром, — стали видны и царствующей фамилии. Недаром императрица в начале 1856 г. в ответ на упреки своей фрейлины в связи с переговорами об унизительном мире вынуждена была признать полный крах внешней политики России и глубокий и всесторонний внутренний кризис. «Все отрасли администрации плохо организованы», — заявила она относительно государственного управления.3 Что же касается Александра II, то он ставил задачей преобразования государственного управления наведение «порядка» и введение «улучшений», правда, не затрагивающих «основ правительства».4 Очень скоро в качество учреждения, которое сможет обеспечить координацию действий высших звеньев государственного аппарата, начинают называть Совет министров, или Комитет министров, состоящий из высших государственных деятелей и собирающийся под председательством императора. Мысль о необходимости коллегиального учреждения для руководства политикой страны была тогда широко распространена. Характерно, что в это время еще не развивается мысль о «кабинете» по европейскому образцу с однородным составом и во главе с премьер-министром, так как это было бы учреждение, слишком тесно связанное с парламентской системой, хотя это и был период начавшегося оживления кон
2 И. С. Аксаков в его письмах. Т. III. М., 1892, с. 107.
8 Тютчев а А. Ф. При дворе двух императоров. Дневник 1855— 1882 гг. [М.], 1929, с. 99.
4 Валуев П. А. Дневник. Т. 1. М., 1961, с. 104.
138
ституционных ожиданий. Во всяком случае в источниках такая мысль как будто не прослеживается, зато часто звучат голоса в пользу председательствования императора в коллегиальном учреждении.
Критика отсутствия «системы» в действиях правительства и бесконтрольности министров, утверждения о необходимости «системы» в правительственной политике и связи отраслей управления содержалась в известных «письмах» М. П. Погодина,5 человека правых взглядов, превратившегося под влиянием событий из апологета николаевской системы в ее критика. Погодин выступал в качестве поборника развития коллегиальных начал в государственном управлении, сторонником «совета». В качестве практического и неотложного средства он предлагал создание на время войны для «попечения о ходе дел военных и политических» «постоянного Верховного совета», т. е. учреждения, регулярно действующего, а не созываемого от случая к случаю. При этом Погодин руководствовался мыслью о сложности государственной жизнп, невозможности решения всех вопросов одним человеком. Противореча постоянно повторяемому им тезису о противоположности Запада и России, оп ссылался на европейский опыт, напоминал, что «в Англии собралось министерство из первых талантов всех партий, которому помогают два парламента, где говорит всякий, кто хочет, да неограниченная печать», а во Франции дела решает вместе с Луп Бонапартом «сотня клевретов», связанных с французским императором жизненными интересами, а потому «держащих ухо вострее его самого».6
М. А. Дмитриев в своем письме М. П. Погодину, паписаппом в связп с запиской «Царское время», с большой горячностью заявлял о необходимости «переделать всю систему правительства» и среди этих переделок первой называл учреждение взамен упраздняемого Государственного совета — совета из немногих лиц, «чтобы этот совет был в полном смысле совет государя». Задачу этого совета Дмитриев видел в рассмотрении «высших вопросов» внешней и внутренней политики государства.7
Мысль о создании коллегии министров была высказана полтавским помещиком М. П. Позеном в одной из записок 1855 г., поданных им Александру II. Доказывая необходимость создания «общей системы», которая объединила бы «все части в одно стройное целое», Позен писал, что такая система может быть разработана только в учреждении, находящемся под наблюдением самого императора, и потому предлагал: «В этих видах полезно
’Погодин М. П. Историко-политические письма и записки в продолжении Крымской войны 1853—1856. М., 1874, с. 260, 264, 265, 267, 271, 311, 312.
6 Там же, с. 285.
’Барсуков Н. Жизнь и труды М. П. Погодина. Кн. XIV. СПб., 1900, с. 28-29.
139
было бы учредить под непосредственным Высочайшим председательством Комитет из всех министров и главноуправляющих частями, прибавив к ним, по высочайшему усмотрению, и еще несколько сановников, не имеющих в своих руках никаких частей управления»,8 Такая же мысль была высказана либеральным публицистом П. В. Долгоруковым в его записке 1857 г.: «Отмененио личных докладов п восстановление заседаний Комитета министров в присутствии и под руководством самого государя, как оно совершается во всех странах, образованных и благоустроенных — необходимое условие единства правления, а без единства правления пе может быть правильного хода и полезного течения дел государственных».9
Один из представителей умеренного либерализма Н. А. Мельгунов в своей статье «Мысли вслух об истекшем тридцатилетии России» в числе недостатков русского государственного управления называл попрание принципа коллегиальности и утверждение «лпчного управления» высших бюрократов, принятие императором решений по докладу министра, делающее бесполезным дальнейшее обсуждение дела в высших государственных учреждениях. Он отмечал «несогласованность» действий министерств и даже наличие «противуречпй» в их действиях п распоряжениях.10 Вывод об отсутствии единства государственного управления был сформулирован им в следующих словах: «Несмотря па хвалебные возгласы о единстве наших правительственных мер, истинной централизации у нас пе было».11
В записке П. А. Валуева (в то время — курляндского губернатора) «Дума русского во второй половине 1855 г.» в числе коренных пороков русского государственного управления назывались предельная централизация в деятельности министерств, проистекающая от недоверия высших звеньев государственного аппарата к низшим, и одновременно отсутствие межведомственных связей, т. е. объединенной деятельности правительства. «Управление доведено по каждой отдельной части до высшей степени централизации, — писал Валуев, — но взаимные связи этих частей малочисленны и шатки. Каждое министерство действует по возможности особняком, и ревностно применяется к правилам древней системы уделов».12
В феврале 1856 г. Александру II была представлена записка Н. А. Жеребцова «Об устройство министерств вообще и Министерства финансов в особенности».13 В записке критиковалась существующая система организации министерств с их единонача-
’ ЦГАОР СССР, ф. 728, on. 1, д. 2509, л. 25 об.
9 Там же, д. 2517, л. 20—20 об.
10 Голоса из России. Ч. 1. Лондон, 1856, с. 91—93.
11 Там же, с. 92.
12 Русская старина, 1893, сентябрь, с. 510—511.
13 ЦГИА СССР, ф. 1250, on. XVI, т. «Бумаги Д. Н. Блудова», д. 52, л. 3—39.
140
лпем и доказывалось, что она была заимствована М. М. Сперанским из опыта европейских стран, где министерская система была порождена представительным правлением, обеспечивающим контроль за ее деятельностью. Два основных недостатка видел автор записки в министерской системе — отсутствие обсуждения дел, а значит возможность неправильных решений, и бесконтрольность министров. Он предлагал возвращение от единоначалия к коллегиальности, подробно развив вопрос о подборе членов коллегии по деловым качествам, невзирая па сословные и чиновные признаки, и особенно подчеркнув необходимость «единства взглядов», «духа» членов коллегии, т. е. общность программных установок. Здесь же Жеребцов формулирует предложение о предварительном обсуждении в особом учреждении, где представлены все ведомства, законопроектов до внесения их в законосовещательные учреждения.14
Мысль о децентрализации государственного управления и одновременно об обеспечении единства ого, раздававшаяся со всех сторон, находила отклик и у Александра II, перед лицом глубокого кризиса решившегося пойти на реформы. Оп разделял п самые идеи и, кроме того, видимо, ощущал потребность в создании своего рода личного совета, где он в кругу ведущих государственных деятелей мог бы быстро и без процедурных сложностей предварительно обсуждать проблемы правительственной политики, предрешая в принципе их законодательный или административный исход. Комитет министров с его устоявшимся порядком делопроизводства, множеством разнохарактерных и зачастую маловажных дол не подходил для осуществления этой задачи. Поэтому чаша весов л склонилась нс в пользу преобразования Комитета министров, а в пользу образования нового учреждения.
Сведения, которыми мы располагаем для восстановления истории создания Совета министров, очень отрывочны, ибо создавался он довольно поспешно, секретно и без каких бы то ни было формальностей. Среди вообще немногочисленных документов архива Совета министров сохранилось очень мало бумаг, касающихся его основания. В деле о создании в 1857 г. Совета министров в свое время находились три записки, послужившие теоретическим и практическим основанием для его создания, — это сохранившаяся до наших дней записка неизвестного автора-на французском языке, озаглавленная «Внутренние реформы» и в значительной части приведенная С. М. Ссредониным, и две не упомянутые им и отсутствующие ныпе записки, «представленные в 1857 г. графом Блудовым».15 Эти две записки, находившиеся в бумагах Совета министров в 1861 г., в 1905 г. при его преобразовании уже отсутствовали.16
14 Там же, л. 32 об,—33.
15 Там же, ф. 1275, on. 1, д. 1, л. 29 об.
16 Там же, ф. 1276, on. 1, д. 1, л. 1—424.
141
Обширная анонимная записка «Внутренние реформы» 17 была составлена в обоснование необходимости создания Совета министров под председательством императора. Тот факт, что она вошла в состав дела об учреждении Совета, говорит о значении, которое было ей придано. Записка эта до сих пор хранит тайну своего авторства. По неизвестным причинам даже в конце 50-х— начале 60-х гг. она всегда фигурировала в переписке как «записка неизвестного автора». Поступила она «через Варшаву»,
Записка «Внутренние реформы» но датирована, по время ее составления может быть установлено с помощью косвенных данных. Известны две даты, в промежутке между которыми опа появилась па свет. Начальной из них является день заключения упоминаемого в записке Парижского мира, т. е. 18 (30) марта 1856 г., конечной —18 июня 1856 г., когда, она была передана (причем уже литографированной) Александром II в Царском Селе II. Д. Киселеву на отзыв, как это собственноручно помечено Киселевым на полученном им экземпляре записки.18 Литографирование записки говорит о том, что она предназначалась для распространения и обсуждения, хотя следы обсуждения ее в 1856—1857 гг. и не обнаружены. Несомненно, что с запиской этой были ознакомлены и другие лица, по точно говорить можпо только о В. А. Долгорукове, назначенном летом 1856 г. главноуправляющим III отделением. Об этом свидетельствует письмо Долгорукова Киселеву об этой записке, помеченное 11 июля.19
Автор записки «Внутренние реформы» не ставил своей целью дать хотя бы примерный набросок состава и деятельности Совета министров, а стремился лишь в принципе обосновать необходимость его создания. В записке повторялась критика разобщенности государственного управления и выдвигалась мысль о необходимости объединения усилий всех ведомств в проведении системы реформ, орудием осуществления которых и должен стать Совет министров. Мысль о необходимости единой «политической системы» в правительственной политике пронизывала всю записку п подкреплялась ссылками на примеры из истории европейских стран. Неотложность реформ объяснялась автором как внутренними потребностями страны, так и настроением русского общества, глубоко уязвленного и взволнованного стеснительными условиями заключенного мира и могущего быть успокоенным только реформами. Залогом успешного проведения единой программы реформ, по мнению автора, являлось создание Совета министров. Обоснованию этой мысли был посвящен большой, занимающий почти половину пятилистной записки раздел, озаглавленный «Совет министров — первое условие правительственной системы».
17 Там же, ф. 1275, on. 1, д. 1, л. 8—12 об.; Сер о дон ин С. М. Исторический обзор деятельности Комитета министров. Т. III, ч. I. СПб., 1902, с. 5—9.
18 ЦГИА СССР, ф. 958 (П. Д. Киселева), on. 1, д. 729, л. 1.
19 Там же, л. 14—15.
142
В качестве общих соображений в пользу учреждения Совета министров автор записки ссылается на незавершенность структуры российского государственного аппарата, построенного по проекту М. М. Сперанского, который предусматривал завершение всего государственного устройства созданием Совета министров, и на опыт европейских стран, как абсолютистских, так и конституционных, имеющих такой институт среди своих государственных учреждений.
В качество недостатков русского государственного аппарата автор указывал на разобщенность действий министров, каждый из которых руководствуется в большей или меньшей степени собственными взглядами, и невозможность объединения этих действий с помощью Комитета министров, загруженного множеством текущих дел. Совет же министров, по мнению автора, займется под непосредственным руководством императора решением «больших государственных вопросов», станет тем органом, где император будет излагать наиболее выдающимся деятелям своп планы, о которых они откровенно высказывают свои соображения, и где выносятся решения по всем важным вопросам. Это и придаст столь необходимое для хода государственных дел единство.
Не определяя более точно компетенцию Совета министров, автор указывал лишь, что обсуждению в Совете подлежат «все важные законодательные меры» п что это обсуждение будет ноепть характер определения «принципов закона», будучи похожим на первое чтение билля в английском парламенте. Имелось в виду, что после определения в Совете министров основных положений будущего закона дальнейшая разработка законопроекта пойдет в обычном порядке, а Совет вернется к этому вопросу после обсуждения его в Государственном совете для того, чтобы убедиться, что законопроект выдержан в рамках его первоначальных указаний. Все это, по мнению автора, придаст необходимые стройность и единство правительственным мероприятиям, сформирует «политические традиции». Судьба этой записки вплоть до конца 1857 г. остается неизвестной.
Проблема председательствования императора в каком-либо высшем правительственном учреждении поднималась в это время в правительственных и близких к пим кругах. Летом 1857 г. при встрече Александра II во время его заграничной поездки с П. Д. Киселевым в Киссингепе последний говорил императору «о необходимости ему (императору, — В. Ч.) председательствовать в Государственном совете и Комитете»,20 под каковым подразумевался секретный Комитет по крестьянскому делу, ибо речь об этом шла в связи с обсуждением вопроса об отмене крепостного права.
20 Дневник П. Д. Киселева. Запись 9 (21) июня 1857 г. Цит. по: Зайончковский П. А. Отмепа крепостного права в России. М., 1968, с. 77.
143
Распоряжение Александра II о создании Совета министров и данный им толчок крестьянскому делу хронологически совпадают, приходясь на вторую половину 1857 г.
Вполне вероятно, что здесь пе просто хронологическое совпадение, но и внутренняя связь. Ведь при создании Совета министров имелось в виду обсуждение разных сторон государственной жизни, однако начало разработки крестьянской реформы,, являвшейся первой по значимости проблемой, должно было ускорить создание, так сказать, личного императорского совета, где Александр II мог выслушивать разные, иногда и противоположные мнения, и на их основании приходить к собственной точке зрения.
Практические шаги по организации Совета министров были предприняты во второй половине ноября 1857 г., одновременно с изданием известного рескрипта Виленскому генерал-губернатору В. И. Назимову от 20 ноября 1857 г., первого из последовавших потом аналогичных рескриптов, придавшего постановке крестьянской реформы гласность и положившего начало созданию губернских дворянских комитетов по разработке условий отмены крепостного права.
К этому времени, т. е. к концу ноября 1857 г., гр. Д. II. Блудовым, занимавшим в то время должность главноуправляющего II отделением, были представлены Александру II две записки (возможно, составленные кем-то другим), как уже говорилось, в делах не сохранившиеся, поэтому их содержание остается неизвестным. Лишь па основании более поздней докладной записки П. А. Валуева (1861 г.) можно охарактеризовать их общее содержание. «В записках, — писал Валуев, — в то время представленных графом Блудовым, ему (Совету министров, — В. Ч.) присваивается значение „Ближнего совета*1 Вашего величества. Целью его предполагается единство направления разных отраслей администрации и упрощение порядка рассмотрения важнейших государственных вопросов».21 Из записки управляющего делами Комитета министров А. II. Суковкина от 29 ноября 1857 г., где упоминались представленные Блудовым записки, можно заключить, что в них компетенция Совета министров сводилась к приему всеподданнейших докладов и что записки, или по крайней мере одна из них, содержали не только общие соображения о целесообразности создания Совета министров, по и касались процедурной стороды его деятельности.22
Приведенная выше всеподданнейшая записка Валуева позволяет идентифицировать одну из упоминаемых им записок Блудова о «Ближнем совете» с хранящимся ныне в фонде И. Д. Делянова черновым документом,23 найденным II. II. Ерошкиным и приве-
21 ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 143, л. 1.
22 Там же, ф. 1275, on. 1, д. 1, л. 2 и 4 об.
23 Там же, ф. 1604 (И. Д. Делянова), on. 1, д. 23, л. 1—17.
144
денным им в его диссертации в качестве записки, представленной Деляновым Александру II.24 Значение этой находки чрезвычайно велико. Требуется лишь внести некоторые коррективы относительно ее авторства и истории представления. По-видимому, Деля нов был составителем записки, работая над пси по поручению и указаниям Блудова. Он в это время служил под началом Блудова и являлся его «фактотумом».25 Составление документов по распоряжению начальства было делом рядовых чиновников, автором же всегда считалось лицо, подписавшее записку. В данном случае записка подписи не пмеет, но составлена как всеподданнейшая записка лица, пользующегося правом регулярных всеподданнейших докладов. В пей есть слова: «при последнем моем всеподданнейшем докладе»,26 а Делянов, в то время третьестепенный чиновник, такого права не имел. Ужо эти два обстоятельства (упоминание Валуева и эти слова записки) позволяют утверждать, что записка была представлена Александру II Блудовым от своего имени.
Отсутствие белового экземпляра записки создает некоторые трудности для датировки п установления авторства, но частью они преодолеваются анализом содержания этой очень важной для истории Совета министров записки.
Упоминание 1856 г. как «минувшего», «прошедшего», не давая возможности привести точную дату (день и месяц) составления или представления записки, позволяет установить год - -1857.27
Записка была составлена не по инициативе Блудова, а по указанию Александра II, который при всеподданнейшем докладе главноуправляющего поручил ему представить свои соображения о Совете министров, изложив Блудову своп взгляды па задачи и формы деятельности этого учреждения. Такое поручение было неслучайным и проистекало пз того, что Блудов, оказывается, еще в 1856 г. входил со своими предложениями о создании «общего совещания всех главпоначальствующих разными частями управления».28 Как свидетельствует записка, взгляды Александра II сводились к следующему.
Совет министров должен был выполнять функции Комитета министров, возложенные на него при его учреждении в 1802 г. и впоследствии им утраченные. Речь шла о восстановлении «совокупного доклада министров государю-императору и рассуждений их, также совокупных, в присутствии и под высшим наблюдением и руководством его величества о представляемых на высочайшее
24 Е р о ш к и н Н. П. Основные тенденции развития высшей государственности феодально-крепостнической России I половины XIX века. М., 1973. Рукопись докторской диссертации.
25 Из записок сенатора К. Н. Лебедева. — Русский архив, 1911, № 8, с. 468.
26 ЦГИА СССР. ф. 1604, on. 1, д. 23, л. 5.
27 Там же, л. 1, 8.
25 Там же, л. 8.
Ю В- Г- Чернуха
145
усмотрение делах, мнениях и предположениях». Был уже решен вопрос о председательстве императора в Совете министров, о составе совета («главноначальствующие всех частей управления» и «лица, удостоенные высочайшей доверенности»), поступлении туда всех всеподданнейших докладов, отсутствии канцелярии, порядке обозначения резолюций, сохранении Комитета министров в качестве места для решения текущих дел.29
В представленной записке Блудов говорил о том, что созданный на таких основаниях совет явится «Ближним советом» императора, по характеру своему сходным с английским «кабинетом» и французским Советом министров.30
Решение о создании Совета министров одобрялось Блудовым, и, что примечательно, необходимость создания его «понималась многими, заслуживающими уважения людьми», среди которых находился, указывал Блудов, и автор записки «Внутренние реформы».31
Создание Совета министров рассматривалось Блудовым как средство решения проблемы «единства» государственного управления, под которым он понимал координацию действий центральных государственных учреждений и проведение общегосударственной программы. «Чрез совокупное в оном рассмотрение представлений разных министерств, — писал Блудов, — устранится возможность несогласности в принимаемых или предназначаемых, в том или другом ведомстве, мерах и утвердится хоть мало-помалу столь желательное единство в самом духе их и направлении, облегчится верховный надзор вашего императорского величества за положением и ходом дел и, — что также имеет свою важность, — могут равномерно быть устранены предварительными обсуждениями ненужные или несовершенные предположения об отмене законов существующих или о постановлении новых».32
Задачей рассматриваемой записки было определение компетенции Совета министров. По-видимому, эта часть всеподданнейшей записки была в какой-то мере повторением его предложений 1856 г. По мнению Блудова, Совет министров должен был заниматься: 1) предварительным обсуждением законопроектов; 2) обсуждением «решительных мер в случае нарушения общественного спокойствия и безопасности»; 3) делами о правах сословий; 4) делами реорганизации внутреннего управления (в качестве примера назывались меры по децентрализации управления на разных его ступенях); 5) делами экономическими (основами реформы податной системы, предварительным рассмотрением государственного бюджета, программой железнодорожного строительства).33
29 Там же, л. 2 об.—4, 5 об., 16 об.—17.
30 Там же, л. 3.
31 Там же.
32 Там же, л. 4—5.
33 Там же, л. 9 об.—16 об.
146
Кроме того, в Совет министров должны были поступать, как это уже упоминалось выше, все всеподданнейшие доклады, кроме особо секретных. Предложение это не принадлежало Блудову, а исходило от Александра II. Объяснение этого решения следует, очевидно, искать в надеждах Александра II на сокращение числа поступающих к нему бумаг, о необходимости чего довольно много говорили русские государственные деятели в 1856—1857 гг. Блудов и имеет в виду такую возможность, включая в свою записку пункт о всеподданнейших докладах.34 Отмеченная в записке ненужность для Совета министров канцелярии также отражала характерные для государственных деятелей того времени намерения проведения мер борьбы с канцелярщиной, бюрократизмом, формализмом и бумажным потоком.
Если записка «Внутренние реформы» в общем виде обосновывала необходимость создания Совета министров для введения «системы» в правительственную политику, то рассмотренная записка Блудова явилась той канвой, на которой были намечены общие контуры нового учреждения. В дальнейшем при организации (1857 г.) и реорганизации (1861 г.) Совета министров в основу документов, регулирующих его деятельность, кладутся все намеченные запиской пункты, касающиеся компетенции и организации этого органа.
В ноябре 1857 г. император, ознакомившись с представленными ему Блудовым записками, передал эти записки председателю Государственного совета и Комитета министров кн. А. Ф. Орлову, поручив ему представить составленный на их основании проект положения о Совете министров. Тот в свою очередь передал эти бумаги управляющему делами Комитета министров А. П. Суковкину и распорядился о составлении проекта. Суковкину показались недостаточно ясными содержавшиеся в этих бумагах предложения, и 29 ноября 1857 г. пм была представлена Орлову записка,35 в которой он предлагал поставить на разрешение императора ряд вопросов, касающихся организации Совета. Орлов передал ее императору, который сделал па пей пометы, являвшиеся ответом на вопросы Суковкнна.
Записка Суковкина содержала пять вопросов, касавшихся состава, компетенции и порядка деятельности проектируемого Совета. В состав Совета император распорядился ввести А. Ф. Орлова и Я. И. Ростовцева, а также всех министров и главноуправляющих, заседающих в Комитете министров. В приложенном к записке (или составленном позже) списке членов Комитета министров император отметил лиц, которых оп назначал членами Совета. Ими оказались: председатель Комитета министров, министры — императорского двора, внутренних дел, военный, юстиции, государственных имуществ, народного просвещения, иностранных
34 Там же, л. 13.
35 Там же, ф. 1275, on. 1, д. 1, л. 2.
10*	147
дел и финансов, главноуправляющие — III отделением, путей сообщения и публичных зданий, почтового департамента, а также государственный контролер и Я. И. Ростовцев. Кроме того, император собственноручно впес в список пе являвшегося членом Комитета министров вел. кн. Константина Николаевича.36 Таким образом, состав Совета оказался сокращенным вариантом состава Комитета министров, из числа членов которого в Совет не были включены пять председателей департаментов Государственного совета, управляющий Морским министерством и статс-секретарь Царства Польского. В таком виде состав Совета министров «довольно точно совпадал» с составом Комитета министров 1802— 1812 гг. Впоследствии высочайшими повелениями состав Совета постепенно был расширен.37
Второй вопрос Суковкипа касался компетенции Совета. Поняв содержание поступивших к нему материалов как предложение установить «новый порядок» всеподданнейших докладов, Суков-кин считал необходимым уточнить, все ли дела (кроме дел секретных, спешных, а также министерств военного, морского, иностранных дел и императорского двора), докладывавшиеся рапсе императору, отпыпе должны были поступать в Совет. Александр II, видимо, намеревавшийся тогда свести к минимуму количество представляемых ему лично всеподданнейших докладов, ответил утвердительно.
Следующие два вопроса касались процедурной стороны деятельности Совета министров. Один из них имел в виду порядок внесения докладов в Совет, другой — порядок отметки на них высочайших резолюций. Порядок представления докладов был установлен Александром II в следующем виде: «Дела будут представляемы самими министрами и главноуправляющими, которые накануне назначенного заседания должны только посылать управляющему делами Комитета министров реестр бумагам к докладу или подписанию по форме, заведенной по Штабу Военно-учебных заведений».38 Относительно порядка отметки «высочайших резолюций» Александр II высказался за сохранение порядка, установленного для личных всеподданнейших докладов, т. е. помету на докладе рукой представляющего доклад министра о распоряжении императора. Составление же «особых меморий» в случае необходимости написания пространной резолюции император возложил на управляющего делами Комитета министров.
Наконец, император был запрошен также о форме объявления министрам и главноуправляющим относительно создания нового учреждения и назначения их его членами, на что последовал ответ, что он намеревается для этой цели собрать их у себя, объявив о заседании через управляющего делами Комитета министров.
36 Там же, л. 6—7.
37 С е р е д о в и п С. М. Исторический обзор..., с. 14, 15.
33 ЦГИА СССР, ф. 1275, on. 1, д. 1, л. 4.
148
На основании этих помет императора и был составлен (вероятно, тем же Суковкипым) документ,39 который в описи документов дела об учреждении Совета назван «программой», а в переписке 1861 г. фигурирует в качестве «высочайшего повеления».40 Он- не носит каких-либо следов прочтения, а тем более утверждения его императором, хотя он мог быть зачитан императором во время заседания, на котором император должен был объявить о создании Совета министров. Этот документ, не прошедший обычной процедуры «высочайшего утверждения», и следует считать условно законом об учреждении Совета министров, в течение четырех лет регулировавшим его деятельность.
Документ, занимающий менее страницы машинописного текста, естественно, не мог ответить на все вопросы об организации деятельности Совета министров, и все возникающие по ходу дела процедурные и организационные проблемы разрешались обычно «высочайшими повелениями», как именовались беглые пометы императора па полях всеподданнейших записок управляющего делами Комитета министров, на которого было возложено также и заведование делами Совета министров.
Видимо, необычная краткость документа об учреждении Совета министров и отсутствие следов утверждения его Александром II проистекали пз того, что Совет министров в это время носил особый характер — учреждения полуофициального, своего рода совещания при императоре, из тех, которые постоянно созывались в разных случаях, по совещания с постоянным составом, личного совета императора («царская дума» — назвал его в 1861 г. Валуев),41 помогающего ему составить мнение о том или пном деле и выпести предварительное решение для дальнейшего направления дела в установленном порядке. Этим только можно объяснить, что создание Совета министров не было официально оформлено, и он фактически не был введен в систему действующих высших государственных учреждений. Создание Совета министров было сохранено в тайне. Полуофициальный характер Совета сказался и па его делопроизводстве — переписка Совета министров сводилась к составлению повесток дня и извещений членов Совета о времени и месте проведения заседания Совета пли о перенесении такового и к составлению немногих пространных резолюций. Совет министров не имел собственной канцелярии, бумаги его хранились в столе управляющего делами Комитета министров, что было возможно лишь вследствие немногочисленности этих бумаг: за 1857—1860 гг. они уложились в пять не слишком объемистых томиков архивных дел.42
Документ об учреждении Совета министров содержал пункт, возможность осуществления и целесообразность которого сразу
39 Там же, л. 16—16 об.
40 Там же, л. 35.
41 Валуев П. А. Дпевник, т. 1, с. 87.
42 ЦГИА СССР, ф. 1275, on. 1, д. 2-6.
149
должны были показаться сомнительными, — о рассмотрении там всех дел, ранее докладывавшихся лично императору. Это было практически невозможно ввиду большого количества таких докладов, рассматривавшихся императором почти ежедневно (для этого потребовались бы и ежедневные заседания Совета), да и не было необходимости всем министрам участвовать в рассмотрении множества частных дел (о перемещениях по службе, награждениях, пенсиях и т. п.). Правда, существовала оговорка относительно дел секретных, срочных и др., однако она имела в виду лишь сравнительно небольшую часть докладов. Поэтому, как можно было сразу ожидать, это правило никогда не соблюдалось, прежний порядок докладов был сохранен, а в Совет направлялась лишь незначительная их часть, причем главным образом по указаниям императора.
Регулярность заседаний Совета пе оговаривалась, по имелись в виду еженедельные его заседания. В первое время Суковкин еженедельно испрашивал у императора указаний о назначении или отсрочке заседаний; впоследствии, когда заседания Совета стали редкостью, от этого порядка отказались, и члены Совета извещались лишь о назначенном заседании.43 О том, что Совет министров будет заседать «каждую неделю», записано и в дневнике П. П. Гагарина.44
Особое положение Совета министров по сравнению с другими высшими государственными учреждениями — положение личного совета императора накладывало резкий отпечаток па характер и порядок его деятельности. Работа Совета была чрезвычайно нерегулярной и почти не поддавалась регламентированию, поскольку целиком и полностью зависела от желаний, настроений и возможностей императора. Хотя Совет министров имел фиксированный день заседаний (первоначально, в 1857—1858 гг., — среда, затем четверг),45 однако собирался он нерегулярно, да и «присутственный день» при этом нарушался. Совет министров не имел постоянного или назначаемого на время вице-председателя, поэтому мог собираться только при условии пребывания императора в Петербурге или в одном из близлежащих загородных дворцов, да и в этом случае нездоровье или занятость его (в том числе семейными делами или охотой) делали проведение заседания невозможным. Совет министров не имел летних вакаций, подобно Государственному совету, и мог поэтому заседать в разгар лета и бездействовать во время самой напряженной деятельности других государственных учреждений; не имел он и определенного места и времени заседаний.
Эта же зависимость работы Совета от императора давала себя знать и в кругу рассматривавшихся в Совете дел: внесение дела
43 Там же, д. 1.
44 ОРиРК ГПБ, Фр. FIV, 212/2, с. 99.
45 Ведомости о числе заседаний Совета министров. — ЦГИА СССР, ф. 1275, on. 1, д. 109, л. 3—24.
150
в Совет в подавляющем большинстве случаев происходило по прямому указанию императора (а после 1861 г., когда Совет стал собираться редко, — исключительно по его приказанию), а на решение императором вопроса о порядке рассмотрения дела всегда оказывали влияние, кроме всего прочего, и случай, и произвол. Поэтому трудно отыскать какой-либо принцип в отборе направляемых в Совет министров дел.
Решения Совета министров имели особую форму. Если в Комитете министров и Государственном совете — таких же коллегиальных органах, как Совет министров, — выносились решения, лишь утверждавшиеся императором («положения Комитета министров», «мнения Государственного совета»), то в Совете министров решение принадлежало исключительно императору, что было подчеркнуто и формой «высочайших повелеппй», в которую облекались решения Совета министров.
Первый период деятельности Совета министров приходится на конец 1857 г.—конец 1861 г. — от момента фактического начала его деятельности до официального его конституирования. Опыт работы в значительной степени определил и характер преобразования его в 1861 г.
В 1857 г. Совет министров имел 2 заседания (19 п27 декабря), в 1858 г. — 23 заседания (9, 16 и 23 января, 14, 20 и 27 февраля, 6 и 13 марта, 3, 10, 16 и 24 апреля, 29 мая, 17 июля, 1 августа, 1, 22 и 30 октября, 5, 13 и 27 ноября, 4 и И декабря), в 1859г. — 18 заседаний (3 и 22 января, 11, 19 и 26 февраля, 5, 12, 19 и 26 марта, 2 и 30 апреля, 27 августа, 5 п 19 ноября, 3, 10, 17 и 26 декабря), в 1860 г. — 7 заседаний (2 и 14 января, 11 и 25 февраля, 2 и 16 июня, 1 ноября), в 1861 г. — 18 заседаний (5 и 26 января, 13 марта, 13 апреля, 11, 13 и 15 мая, 15 июня, 13 июля, 26 октября, 2, 9, 16 и 30 ноября, 7, 14, 21 и 27 декабря).46
Совет министров начал свои заседанпя в декабре 1857 г. Повестка дня первого заседания в несколько сокращенном виде приведена С. М. Середониным, причем даже неполный перечень рассматривавшихся дел занял целую страницу печатного текста.47 И хотя это было рекордное по количеству рассмотренных дел заседание (всего 19 декабря 1857 г. было рассмотрено 17 всеподданнейших докладов и записок48), все же и количество, и характер обсуждавшихся вопросов сразу дают представление о некоторых особенностях деятельности Совета министров в этот период. Во-первых, вследствие поставленной задачи перенесения в Совет министров всех всеподданнейших докладов он иногда бывал, как и Комитет министров, загруженным множеством дел. Во-вторых, вследствие чрезмерной централизации государственного управления дела эти зачастую оказывались маловажными.
49 Там же, л. 3—7 об.
47 Середонин С. М. Исторический обзор..., с. 12—13.
49 ЦГИА СССР, ф. 1275, on. 1, д. 2, л. 3 об.
151
В самом деле, на упомянутом заседании, в частности, решались дела об узаконении внебрачных детей иностранца Гольце, о жалобе обойденного наградой уездного предводителя дворянства, об оплате издержек па приобретение мебели для судебных учреждений Керчь-Епикальского градоначальства, дела о наследствах и тому подобное.
Вот эта-то маловажность большинства из рассматривавшихся в 1857—1861 гг. в Совете министров дел и была одной из характернейших черт его деятельности. Можно привести еще несколько примеров. 16 января 1858 г. в Совете министров докладывались: по Министерству народного просвещения — записка о цензуре, по Почтовому департаменту — о бесплатной пересылке по почте журнала «Военный сборник», по Комитету министров — проект высочайшей резолюции об устройстве православных церквей в западных губерниях.49 17 июля 1858 г. слушались доклады пяти ведомств: Военного министерства — о местной внутренней страже, Морского министерства — о помиловании ссыльно-каторжного Юрасова, Министерства внутренних дел — об обеспечении содержанием сельского лютеранского духовенства С.-Петербургской губернии и о папских посланиях по поводу назначения торжества в римско-католических епархиях, Министерства юстиции — о покупке дворянином Тржезяком имения, Главного управления путей сообщения — о прошении Совета Главного общества российских железных дорог об изменении некоторых статей устава Общества.50 11 февраля 1859 г. Совет министров рассматривал: доклады военного министра о заготовке хлеба и фуража па 1859 г., министра юстиции — о продаже Опекунским советом имения отставного поручика Яковлева, министра финансов — о запрещении вывоза за границу лошадей, министра народного просвещения — об издании в Москве нового журнала, министра государственных имуществ — об изменении раскладки оброчной подати.51 5 ноября 1859 г. наряду с важными цензурными мерами рассматривались ходатайство Киевского генерал-губернатора о предоставлении ему права награждения четверых чиновников «вне правил» и представление Новороссийского генерал-губернатора о несоблюдении в министерствах порядка замещения должностей в Новороссийском крае.52 Зато 17 декабря 1859 г. повестка дпя исчерпывалась лишь одним пунктом — рассмотрением работы В. П. Безобразова «Аристократия и интересы дворянства. Мысли и замечания по поводу крестьянского вопроса».53 Работа эта, появившаяся в 1859 г. в виде серии статей на страницах «Русского вестника», обсуждала проблему судеб дворянства в связи с предстоящей отменой крепостного права. Написанное
49 Там же, д. За, л. 4—4 об.
50 Там же, л. 112—112 об.
61 Там же, д. 4, л. 36.
52 Там же, л. 104.
53 Там же, л. 125а—125а об.
152
с позиций дворянского либерализма, сочинение Безобразова призывало дворянство сойти с узкосословных позиций и отрицало олигархию, утверждая принципы всесословпости п местного самоуправления. Прямым следствием этого обсуждения было издание циркуляра 23 декабря 1859 г., вводившего новые цензурные ограничения.54
Таким образом, в первый период своей деятельности Совет министров оказался учреждением, рассматривающим часть всеподданнейших докладов, причем отнюдь не наиболее важных из них. Дела большого значения оказывались соседствующими с частностями. Поэтому в составленную в конце 1880-х гг. справку о наиболее важных делах, проходивших через Совет министров в 1857—1882 гг., попали лишь немного из дел 1857—1861 гг. Наиболее существенными из рассматривавшихся в это время вопросов были: предложения об изменениях в управлении Министерствами императорского двора, народного просвещения, морского и юстиции, о преобразовании государственной отчетности, организации цензуры, учреждении Комитета по делам раскола, об организации надзора за студентами, об оказании помощи Главному обществу российских железных дорог, а также отчеты министерств и главных управлений об их текущей деятельности и предпринимаемых по их ведомствам преобразованиях.55
За это время (1857—1861 гг.) Совет министров имел лишь одно сугубо секретное заседание из тех, от которых обычно пе оставлялось в делах Совета никаких документов, даже повестки дня, а члены Совета извещались лишь о месте и времени заседаний без указания обсуждаемого вопроса. Восстановление повестки дня таких заседаний, как правило, невозможно без привлечения дневников, воспоминаний, переппски членов Совета пли близких к ним лиц. Однако о повестке дпя этого секретного заседания можно судить на основании документов, находящихся в деле Совета министров. Оно состоялось 27 августа 1859 г. в час дпя в Царском Селе и было посвящено обсуждению крестьянского вопроса. Об этом говорят два сохранившихся в делах Совета документа: записка Я. И. Ростовцева А. П. Суковкину и «всеподданнейшая» записка последнего. 24 августа 1859 г. председатель Редакционных комиссий Я. И. Ростовцев известил А. П. Суков-кина, что император первоначально предполагал обсудить 25 августа в Комитете министров вопрос — «не следует ли к 8 сентября сделать публикацию в общее сведение о ходе крестьянского вопроса», по теперь изменил свое мнение и решил обсудить вопрос в Совете министров.56 Суковкип немедленно всеподданнейшей запиской, датированной тем же 24 августа, запросил императора о месте и времени проведения заседания. Кроме того, Суковкпн
54 Герасимова Ю. И. Из истории русской печати в период револю-цпоппой ситуации конца 1850-х—начала 1860-х гг. М., 1974, с. 45.
55 ЦГИА СССР. ф. 1642 (А. Я. Куломзина), on. 1, д. 42, л. 3—7.
56 Там же, ф. 1275, on. 1, д. 4, л. 101.
153
спрашивал разрешение «сообщить самыми секретными отношениями членам Совета о предмете заседания Совета (о чем объяснил мпе генерал-адъютант Ростовцев), дабы каждый из них мог приготовиться к обсуждению столь важного государственного вопроса», па что получил разрешение императора.57
Хотя Совет министров иногда рассматривал довольно много дел, большая часть министерских докладов по-прежпему шла непосредственно к царю, отчасти потому, что сами министры сопротивлялись передаче дел в Совет, предпочитая решение дел своего министерства с глазу па глаз с Александром II, без вмешательства и критики своих коллег. Зато каждый из министров хотел, чтобы дела других министерств согласовывались с его ведомством. С. М. Середониным приведен пример раздраженной пометы Александра II, требующего выяснения причин непоступления в Совет дел из Военного министерства и Министерства государственных имуществ, вопреки отданному им приказанию.58
Несмотря на негласность существования Совета министров и немногочисленность его состава, в кругах, так или иначе связанных с правительственными, было не только известно о его существовании, но и об обсуждавшихся там делах и характере происходивших споров, особенно если речь шла о таких животрепещущих проблемах, как печать и цензура. Первое заседание Совета министров состоялось 19 декабря 1857 г., а 20 декабря А. И. Кошелев уже сообщал об этом в письме кн. В. А. Черкасскому: «Вообще оп (император, — В. Ч.) действует великолепно! В четверг был первый Совет министров под его председательством. Министры докладывают ему дела не поодиночке, а в Совете, п о важных мерах рассуждают все министры».59 Один из корреспондентов М. П. Погодина подробно освещал в письме заседание Совета министров 4 декабря 1858 г., рассматривавшее записку «О направлении нашей литературы», а точнее говоря — проблемы цензурной политики.60 В 1860—1861 гг. о существовании Совета министров было заявлено известным эмигрантом кн. П. В. Долгоруковым в его книге «Правда о России», вышедшей в 1860 г. на французском языке, а в 1861 г. в русском переводе.61
Александр II, всегда стремившийся пе допускать огласки государственных дел, бывал очень недоволен и в тех случаях, когда сведения о происходившем в Совете министров выходили за пределы узкого круга его членов. Бумаги Совета сохранили отзвуки этого «монаршего» раздражения. Так, 14 декабря 1858 г. шеф жандармов кн. В. А. Долгоруков конфиденциально уведомлял
57 Там же. л. 102а—102а об.
68 Се ре доп и п С. М. Исторический обзор..., с. 11—12.
59 Трубецкая О. Материалы для биографии кн. В. А. Черкасского. Т. I, кн. I. М., 1904, с. 92.
60 Барсуков Н. П. Жизнь и труды М. П. Погодина. Кн. XVI. СПб., 1900. с. 345-346.
61 Правда о России, высказанная князем Петром Долгоруковым. Часть первая. Paris, 1861, с. 14.
154
А. П. Суковкина, что император «снова говорил... с сожалением о гласности, которую получают заседания Совета министров» и призывал Суковкина к «осторожности».62 В данном случае, судя по дате, речь могла идти о распространившихся слухах о создании «Литературного совета» (т. е. цензурного комитета в составе Н. А. Муханова, А. В. Адлерберга и А. Е. Тимашева), вопрос о котором рассматривался на заседаниях 4 и 11 декабря 1858 г., но записка Долгорукова не оставляет сомнения, что Александр 11 и раньше выражал свое неудовольствие по поводу несоблюдения тайны заседаний Совета и пытался сохранять в секрете обсуждение наиболее злободневных политических проблем.
Трехлетнее существование Совета министров показало, что этот способ достижения. единства государственного управления оказался несостоятельным и что министерства по-прежнему оставались изолированными звеньями государственного аппарата, проводящими узковедомственную политику. Нерешенность задачи порождает новые предложения и попытки ее решения.
2.	Попытка создания объединенного правительства и конституирование Совета министров (1861 г.)
Проблеме единства государственного управления суждено было быть «вечной» проблемой государственной жизни России XIX— начала XX в., неразрешимой в условиях самодержавия с его личным произволом, стремлением к вмешательству в дела всех ведомств, выдвижением на первый план узких интересов царствующей семьи, «вневедомственными влияниями» и т. п.
Начиная примерно с 1861 г. проблема единства государственного управления опять обостряется. Это было связано с углублением кризиса, обусловленного ростом крестьянского движения вследствие непринятия крестьянами условий реформы и революционно-демократического движения, приобретшего новый размах и новые формы. Широкое распространение получает нелегальная революционная литература, зенита достигает подцензурная деятельность «Современника», руководимого Н. Г. Чернышевским и Н. А. Добролюбовым, создается первая революционная организация «Земля и воля».* 1 Перед правительством с новой сцлой встает задача объединения усилий всего государственного аппарата для борьбы с революционным движением, проведения неотложных преобразований. Поскольку Совет министров не стал органом действенного руководства правительственной политикой, разрешение проблемы единства представляется теперь ряду общественных деятелей и бюрократов в форме создания объединенного
«2 ЦГИА СССР, ф. 1275, on. 1, д. За, л. 179 об.
1 Найденов М. Классовая борьба в пореформенной деревне (1861— 1863 гг.). М., 1955; Зайончковский П. А. Отмена крепостного права в России. М., 1968; Левин Ш. М. Общественное движение в России в 60—70-е годы XIX века. М., 1958.
155
правительства по типу европейских, с первым министром и однородным составом.
Идея «кабинета» была вызвана отчасти развитием конституционных настроений.
В это время с пропагандой идеи правительства, так или иначе связанного с центральным представительным учреждением, выступают люди столь различных направлений, как А. И. Кошелев, человек умеренно-либеральных воззрений, предлагавший создать «единомысленное» министерство из состава депутатов земской думы, и люди революционно-демократических воззрений, такие, как автор второго номера «Великоруса», предлагавшего введение конституционного режима с ответственным министерством, или Н. А. Серпо-Соловьевич, в своем «Проекте Уложения Александра II» планировавший создание ответственного перед Народным собранием Совета министров во главе с премьером.2 В условиях революционного кризиса идея «кабинета», связанного с представительным учреждением, казалась реальной и представителям бюрократической верхушки.
Осенью 1861 г. группа правительственных деятелей предпринимает попытку создать в России некоторое подобие «кабинета», возглавляемого премьером. Сведения об этом очень скудны и содержатся главным образом в дневнике и всеподданнейшей записке управляющего Министерством внутренних дел П. А. Валуева — инициатора этой попытки.
Валуев считал возможным и необходимым создание учреждения типа европейских «кабинетов», возглавляемых премьер-министрами и состоящих из лиц одного политического направления. Такое учреждение должно было бы заниматься главными проблемами, вырабатывать согласованные предложения министров и лишь после этого представлять их па рассмотрение императора, который в этом случае встретится с коллективным мнением правительства и должен будет больше считаться с ним. Такое учреждение должно было гарантировать правительственную политику от случайных решений, принятых императором в результате происходившего с глазу на глаз всеподданнейшего доклада и автоматически предрешавших дальнейшее развитие дела. Намерение Валуева было достаточно трудно для реализации вследствие твердых абсолютистских убеждений Александра II.
Предложения о создании такого учреждения содержались в записке Валуева от 22 сентября 1861 г. о положении дел в империи, где одновременно шла речь о неизбежности введения представительных начал.3 В этой записке Валуев указывал на необходимость проведения таких мер, которые укрепили бы положение п подняли популярность правительства. Предоставляя импера
2 Кошелев А. Конституция, самодержавие и земская дума. Лейпциг, 1862, с. 24; Русско-польские революционные связи. Т. 1. М., 1963, с. 79; Серпо-Соловьевич И. А. Публицистика. Письма. М., 1963, с. 183.
3 ЦГИА СССР, ф. 1093, on. 1, д. 338, л. 3-13.
156
тору определить «ближайшую цель движения» и «способы правильной деятельности» администрации, он со своей стороны ставил задачу объединения деятельности центральных государственных учреждений. «Казалось бы необходимым, — пояснял Валуев, — установить более тесную связь между действиями разных ведомств и дать направлению этих действий более единства. В настоящее время можно положительно сказать, что внутри империи управляемые почти нигде пе ощущают этого единства управления. .. Это непрерывное согласование важнейших по разным отраслям управления распоряжений тем более необходимо, что при усложнившихся в течение времени гражданских, торговых и промышленных отношениях даже самодержавная власть Вашего императорского величества не может, по некоторым предметам, восполнять собою недостатков администрации или мгновенно устранять обнаруживающиеся неудобства».4
С мыслью о необходимости единства в действиях центрального управления Александр II был вполне согласен и в отметке на полях указал на принятые в этом отношении меры, не достигшие цели, с точки зрения императора, — вследствие саботажа министров. «Справедливо, — пометил Александр II па замечании об отсутствии единства, — и вот для чего был учрежден Комитет министров, а при мпе — Совет министров, по гг. министры, под разными предлогами, постоянно старались и стараются избегать внесения туда дел, чему вы сами были свидетелем в короткое ваше управление делами Комитета министров»? Однако с главными предложениями Валуева о мерах достижения этого единства он не согласился. Валуев доказывал, что при существующей практике работы Комитета и Совета министров эти учреждения не выполняют задачу координации работы ведомств, ибо Совет министров рассматривает «только важнейшие вопросы, подлежащие обсуждению и разрешению в личном присутствии императора» (Валуев ограничился лишь этой мотивировкой, хотя опа и пе совсем соответствовала его истинным воззрениям), а Комитет — дела частные и второстепенные, не представляющие интереса для других ведомств, кроме внесшего дела в Комитет.
Не решаясь затрагивать Совет министров, возглавляемый императором, Валуев проектировал (пытаясь при этом придать своему предложению внешне возможно более невинный характер) создание своеобразного «кабинета» на базе уже существующего учреждения — Комитета министров, чтобы пе было и речи о какой-либо коренной ломке. Организационные формы и порядок делопроизводства Комитета оставались прежними (кроме некоторого сокращения делопроизводствепиой переписки), по к Комитету министров делалось некоторое добавление — в виде совещаний министров. Валуев так определял компетенцию и порядок * 6
4 Там же, л. 8—9.
6 Там же, л. 8.
157
деятельности совещаний, которые должны были стать зародышем «кабинета» или «Министерства»: «...вменить в обязанность всем министрам, кроме военного, морского и иностранных дел, заявлять лично в Комитете о важнейших распоряжениях по их ведомствам и предлагать на его обсуждение меры, по которым они признают необходимым содействие других ведомств... Для этих заявлений и суждений иметь особые совещания или конференции по окончании обычных заседаний и содержание оных не включать в очередной журнал, но излагать особо, в кратких мемориях, которые могли бы быть представляемы Вашему величеству не на высочайшее утверждение, но для предварительного сведения, ибо при таковых совещаниях не могли бы постановляться окончательные заключения по вопросам, долженствующим восходить на высочайшее утверждение одним из установленных для сего путей, а именно чрез Государственный совет, Комитет министров или по непосредственному докладу подлежащего министра... Вменить министрам в обязанность испрашивать высочайшее разрешение Вашего императорского величества на внесение в Совет министров тех предложений своих, с которыми, при предварительном обсуждении оных в совещательных заседаниях Комитета, не согласилось бы большинство членов или председательствующий».6
Таким образом, па первом этапе движения дела решение «совещания» являлось окончательным, император лишь извещался об этом решении и таким образом уменьшалась его возможность влияния на эти дела до получения им решения Комитета министров или Государственного совета. Лишь спорные дела, по которым министры не пришли к согласованному решению, фактически передавались на разрешение императора в Совете министров. '
Председатель Комитета министров должен был стать своего рода первым министром, председательствуя в «совещаниях». С момента учреждения в начале XIX в. законосовещательного Государственного совета и Комитета министров — органа исполнительного, пост председателя этих учреждений традиционно занимало одно лицо. Проектируя должность премьера, Валуев предлагал сделать председательство раздельным, что означало одновременно шаг в развитии буржуазного принципа разделения властей. Особая роль премьера в записке Валуева была обозначена лишь тем, что его мнение при разногласиях приравнивалось к мнению большинства.7
Предложения Валуева означали некоторое усиление значения и роли министров за счет императорской власти, и Александр II тотчас это понял. Он не желал допускать самой возможности какого-либо решения министрами важных государственных вопросов за его спиной, вне его присутствия. Пометы Александра II на страницах записки Валуева являются важнейшим свидетельством его абсолютистских убеждений, особенно ценным вследст-
6 Там же, л. 9—10.
7 Там же, л. 10.
158
вне полной откровенности этих помет. В ответ на слова Валуева о необходимости для правительства определить задачи своей политики Александр II написал: «Прежде всего я желаю, чтобы правительственная власть была властью и не допускала никаких послаблений и чтобы всякий исполнял свято лежащую на нем обязанность. Второе же: стремиться к постепенному исправлению тех недостатков в пашей администрации, которые все чувствуют, но при том пе касаясь коренных основ монархического и самодержавного правительства».8 Заявив таким образом о своей решимости вести жесткий курс по отношению к общественным «домогательствам» и о своей готовности лишь на косметический, но не капитальный ремонт устаревшего режима абсолютной монархии, Александр II, естественно, отверг и предложения Валуева, клонящиеся к созданию «кабинета». Предложение Валуева об информировании министров в Комитете о главных направлениях работы каждого ведомства и об обсуждении вопросов, выходящих за рамки одного ведомства, вызвало помету Александра II: «Это должно делаться не в Ршмитете министров, а в Совете министров в моем присутствии»,9 а идея же создания «кабинета», обсуждающего дела до того, как император укажет паправлспие их разрешения, получила резкую отповедь: «Подобные совещания я пе иначе допускаю, как последствие суждений, происходивших в моем присутствии в Совете министров». И еще: «Совещаний предварительных я по допускаю, но оно будет последствием таковых, когда я признаю то нужным».10 Александр II сразу же усмотрел в предложении Валуева об особом председателе Комитета министров его истинный смысл — создание поста премьера, который в некоторой степени делил бы власть с императором. Выведенный из себя этим обстоятельством, он ответил на это грубой сентенцией самодержца, яростно защищающего свои прерогативы: «Тут проскакивает ухо к[нязя] А. М. Горчакова (видимо, Александр II подозревал своего министра иностранных дел в честолюбивых намерениях, — В. Ч.). Учреждение 1-го министра я никогда не допущу. Председательствование в Комитете министров должно оставаться па прежнем основании, а в Совете министров председатель Я. В совещаниях же будет председательствовать старший из членов».11 Итак, Александр II соглашался лишь на случайные заседания министров для последующей — после рассмотрения дела в его присутствии и после его решения — разработки вопросов и мер, причем отвергал даже идею постоянного председателя таких совещаний. Единственное, на что оп «милостиво» согласился, это на сокращение делопроизводства и на возложение составления меморий совещаний на управляющего делами Комитета министров.
8 Там же, л. 7.
9 Там же, л. 9 (курсив наш, — В. Ч.).
10 Там же, л. 10.
11 Там же.
159
Таким образом, эта часть предложений управляющего Министерством внутренних дел была начисто отвергнута императором, между прочим, полностью соглашавшимся с Валуевым в оценке политической обстановки и с целым рядом других его предложений, пе затрагивавших систему абсолютизма. Видимо, имея в виду в первую очередь свои жесткие заявления о неприкосновенности «основ», Александр II, в целом положительно отнесшийся к докладу Валуева, потребовал от последнего сохранения в тайне своих высказываний. «Искрение благодарю за откровенное изложение ваших мыслей, — гласила его резолюция, — с которыми я почти во всем согласен, как вы увидите из моих отметок, но прошу, чтобы оне оставались между нами без всякого исключения. Положение наше пелегкос, но с божиею по-мощию, твердостию и единодушием в действиях, надеюсь, что мы его преодолеем».12 Заметим, что это «почти» перечеркивало одно из главных предложений Валуева.
Несмотря на такую позицию императора, Валуев продолжал надеяться па возможность создания суррогата объединенного правительства, рассчитывая, по-видимому, па коллективное давление министров на Александра II. Во всяком случае в Петербурге между ведущими правительственными деятелями продолжались разговоры о необходимости однородного, т. е. состоящего из лиц одних взглядов, «министерства», в котором они видели возможность последовательного проведения одного направления в правительственной политике вместо суммы ведомственных направлений, и Валуев был участником этих разговоров. Состояние источников пе позволяет восстановить полную картину переговоров в правительственных кругах осенью 1861 г., но контуры ее намечены в дневнике Валуева.
24 сентября (т. е. еще пе зная судьбы своего предложепия) Валуев разговаривал с министром государственных имущоств М. II. Муравьевым, который оказался очень решительно настроенным в пользу «кабинета». Муравьев «уже ставит паруса по ветру и готовится быть членом конституционного министерства, — записал Валуев после их встречи. — Он говорит, что по возвращении государя надлежит решить дело и предложить его величеству прежде всего распустить своих министров и затем составить новый „cabinet11».13 В позиции Муравьева (правда, в передаче другого лица) обращают па себя внимание два обстоятельства, касающиеся будущего кабинета, — его «конституционность» и его обновленный состав. Никаких разъяснений Валуев не помещает. Видимо, тогда он, как и Валуев, связывал создание кабинета с введением представительных учреждений и имел в виду комплектование его состава из лиц одних взглядов.
12 Там же, л. 3.
13 Валуев П. А. Дневник. Т. 1. М., 1961, с. 117.
160
Из того ?ке источника известно, что в это же время вол. кп. Михаил Николаевич (брат императора), товарищ шефа жандармов П. А. Шувалов и гр. С. Г. Строганов намеревались объясниться с императором, по выражению Валуева, «в том смысле, в каком я писал».14
11 октября 1861 г. несколько государственных деятелей, включая Валуева, на частном совещании пытались выработать совместную тактику давления на императора в вопросе о правительственной программе и однородном составе правительства. «Обедал у вел., кп. Михаила Николаевича с кн. Горчаковым и Шуваловым, — значится в дневнике Валуева. — Цель обеда — условиться, что и как говорить государю по возвращении. Вел. князь смотрит на вещи, как мы. Переворот или поворот необходим. Кн. Горчаков, как всегда, в тумане и в мире фраз, Шувалов настаивает преимущественно на перемене в личном составе Министерства. Я держался середины п, полагая, что неудобно предлагать государю разом отстать от всех, к кому он привык, указывал преимущественно па необходимость убедить его в неотложной потребности иначе смотреть па дело, предпоставить себе новую цель и устроить иначе строй главных деятелей».15
В течение 14—16 октября, в последние перед возвращением императора в Петербург дни, непрерывно шли переговоры о составе и программе правительства, которое будет создано на началах «кабинета». В переговорах участвовали П. А. Валуев, С. А. Грейг, А. М. Горчаков, Д. А. Милютин, С. Г. Строганов.16
Отзвуки этих переговоров в правительственных верхах сохранены дневником В. А. Муханова. «Говорят, что Чевкпн будет государственным (первым) министром. Любопытно знать, на каком основании? В настоящих обстоятельствах сомнительна польза такого нововведения», — записал оп 9 ноября 1861 г.17 В это же время 11. И. Гагарин обсуждал возможную кандидатуру на пост премьера.18
18 октября Александр II возвратился из Крыма и для его министров наступило трудное время перехода от закулисных переговоров к решительным действиям. Надо полагать, что наступательный пыл многих из них сразу же сильно ослаб. Тот факт, что никакого «кабинета» они не добились, отчасти говорит в пользу этого предположения. Однако дневник Валуева, человека, бывшего в курсе всех важнейших событий, сохранил следы двух попыток переговоров с императором по этому поводу — Шувалова и самого Валуева. 19 октября 1861 г. Шувалов известил Валуева, что он имел с Александром II «предварительные объяс
14 Там же, с. 119.
15 Там же.
1С Там же, с. 120—121.
17 Муха пов В. А. Из дневных записок. — Русский архив, 1897, т. I, с 53
18 ОРпРК ГПБ, Фр. FIV, 212/2, с. 353.
11 В. Г. Чернуха	161
нения», которые «обещают некоторый успех». «Мысль о более правильной организации правительства, — записал Валуев со слов Шувалова, — т. е. Министерства, не встречает безусловного сопротивления».1® Содержание разговора Александра II с Шуваловым и позиция императора дневником Валуева — единственным источником, имеющимся по этому поводу в нашем распоряжении, — никак более пе расшифровываются. Примирение на первый взгляд двух разных позиций императора — одной, изложенной на полях всеподданнейшей записки Валуева, и другой, изложенной дневником Валуева со слов Шувалова, возможно только на основе записанного Валуевым содержания его собственного разговора с Александром II. Разговор состоялся 20 октября, обсуждались предложения Валуева, изложенные им в записке от 22 сентября. Зная предельную осторожность Валуева и неблагожелательное отношение императора к его предложениям о создании «кабинета», можно с уверенностью сказать, что Валуев не пастапвал па своих предложениях, хотя, возможно, и говорил о необходимости единства в государственном управлении. Император заявил Валуеву о своем намерении применить его предложения не к Комитету министров, а к Совету министров, и поручил управляющему Министерством внутренних дел составить соответствующий проект.19 20 Видимо, этот вариант и имел в виду император, разговаривая с Шуваловым о «Министерстве». Поскольку записка Валуева от 22 сентября была испещрена пометами императора, возможный проект получал довольно жесткие рамки. Вместо премьер-министра — сам император; вместо предварительных совещаний министров — совещания с разрешения императора после предварительного обсуждения дела в его присутствии, когда министры уже связаны его мнением, словом, от кабинета ничего не оставалось, кроме идеи коллективного обсуждения главами всех ведомств важнейших проблем правительственной политики, что имелось в виду уже в 1857 г. при создании Совета министров, хотя тогда речь шла о коллективном приеме всех всеподданнейших докладов.
, Вместо поставленной перед пим проблемы «кабинета министров» Александр II вознамерился отделаться конституированием уже существующего Совета министров, лишь законодательно регламентировав его деятельность. При этом император преследовал "цель не выпускать из-под своего контроля обсуждения важных вопросов правительственной политики. И хотя Валуев, видимо, сам мечтавший о премьерстве, и был несомненно огорчен крушением своего плана, несмотря на получение некоторой личной компенсации в виде заявлений императора о «доверии» и т. п., он верноподданно принялся за немедленное составление проекта повеления об учреждении Совета министров, основываясь на бума
19 Валуев П. Л. Дневник, т. 1, с. 122.
20 Там же.
162
гах, касавшихся основания Совета в 1857 г., пометах императора на его собственной записке и на опыте четырехлетной деятельности Совета. Валуевым были составлены два документа, названные им «Общие соображения»21 и «Предположения».22 Оба документа датированы 24 октября. Первый из них был объяснительной и сопроводительной запиской ко второму.
В «Общих соображениях» Валуев, кратко изложив намеченный в 1857 г. круг дел и процедуру деятельности Совета министров, констатировал, что это учреждение не оправдало возлагавшихся на него надежд, или. как он выразился, «не принесло всей ожидавшейся от него пользы», В качестве причин этого управляющий Министерством внутренних дел указывал как стремление членов Совета «удержать за собою прежний простор деятельности по своим ведомствам», т. е. к единоличному решению дел, так и установленные правила деятельности Совета, которые частью оказались неприемлемыми, например условие внссенцд в Совет всех министерских докладов. Это условие было явно нецелесообразно и никогда не выполнялось, замечал Валуев. Но главное заключалось в том, что установленный порядок деятельности Совета препятствовал достижению того самого «единства направления» и «последовательности действий» различных отраслей управления, ради которых Совет и был создан. Валуев указывал, что порядок внесения дел в Совет пе дает его членам возможности подготовиться к обсуждению вопроса и что отсутствие документов, отражающих ход обсуждения или характер решения дела, кроме резолюций императора па докладах, ппогда очень кратких, придают его работе случайный и «отрывистый» характер. Все это, объяснял Валуев, и побудило его выступить с предложениями о преобразовании Комитета министров, осуществление которых позволило бы, как он утверждал, достичь единства правительственных действий, однако, как показывают резолюции императора, предложения эти были приняты лишь частично, причем с согласием применить их к Совету министров.
Второй документ, так называемые «Предположения», являлся проектом постановления по всем затронутым в объяснительной записке вопросам. «Предположения» Валуева включали в себщ в частности, и проект повеления о Совете министров, озаглавленный им «Дополнительные правила о внесении дел в -Совет министров и о порядке рассмотрения этих дел в Совете»,23 состав-'3! ленные постатейно.
«Дополнительные правила» определяли круг дел, поступающих в Совет министров. Это были: 1) сообщения министров и главноуправляющих о «важнейших распоряжениях по их ведомствам», т. е. дела информационного характера; 2) предложения глав ведомств по всем вопросам, имеющим «свойство орга
21 ЦГИА СССР, ф. 908. on. 1, д. 143, л. 1—G об.
22 Там же, л. 7—10 об.
23 Там же, л. 7—9 об.
И*
163
нических преобразований», т. е. все основы законодательных предположений, и 3) все вопросы, требующие «содействия других ведомств», т. е. вопросы административные. Учитывая четырехлетний опыт деятельности Совета, обнаруживший стремление министров в ряде случаев уклоняться от рассмотрения там дел их ведомств, проект предусматривал «вменение в обязанность» министрам вынесения всех этих вопросов на заседания Совета.
В соответствии с правилами, установленными в 1857 г. при фактическом основании Совета, Валуев в «Дополнительных правилах» предусматривал изъятие из его ведения дел секретных и срочных, исключая к тому же (что не оговаривалось правилами 1857 г.) из компетенции Совета министров дела военные и внешнеполитические. К этому списку Валуев верноподданнически присоединял и все дела, которые император не желал бы выносить на обсуждение членов Совета, т. е. по сути дела перечеркивал тем самым им самим же сформулированные правила деятельности Совета, предоставляя определение компетенции Совета в каждом конкретном случае произволу царя.
Проект формулировал порядок деятельности Совета министров и его делопроизводства. Этот порядок отчасти основывался на правилах 1857 г., прочно вошедших в практику, отчасти был изменен или дополнен. Глава ведомства испрашивает в каждом отдельном случае разрешение императора па внесение дела в Совет, император назначает день заседания, после чего министр не позднее чем за три дпя до заседания представляет заведующему делами Совета документы, которые будут рассматриваться, либо краткую справку о деле, которое оп предпочитает докладывать устно. Срок предварительного представления документов в Совет удлинялся, что давало заинтересованным в решении дела главам министерств и ведомств возможность подготовиться к обсуждению. О предстоящем заседании члены Совета должны были извещаться повестками, к которым прикладывался и реестр представленных к рассмотрению дел, кроме тех случаев, когда император не пожелает заранее известить членов Совета о повестке дня. Последнее ограничение столь же явно отдавало на произвол императора подготовку заседания, как и его компетенцию.
Кроме случаев, по которым в Совете министров принималось окончательное решение, предусматривалось и повторное обсуждение дела в особом собрании по приказанию императора в назначенном им составе, но в его отсутствии. В этом случае по итогам совещания составлялась мемория, представлявшаяся императору и получавшая высочайшую резолюцию. Проект отдельными пунктами оговаривал присутствие на заседаниях Совета государственного секретаря для представления необходимых справок по рассматриваемому делу и выражения своего мнения, а также возлагал заведование делами Совета на управляющего делами Комитета министров.
164
«Предположения» встретили почти полное одобрение Александра II, который сделал лишь два отнотипных изъятия, перечеркнув пункты об исключении из ведения Совета любых дел по усмотрению императора и о сохранении, по его желанию, тайны относительно повестки дня его заседания. По-видимому, Александр II считал неловким столь прямо и грубо формулировать принцип господства самодержавного «произволения», предпочитая пользоваться им фактически, но нс заявляя о том лишний раз юридически. В дальнейшей практике работы Совета имели место и непоступление туда явно подлежащих его ведению дел, рассматривавшихся вместо этого в различного рода совещаниях и комиссиях, и секретные заседания с необъявленной повесткой дня.
26 октября 1861 г. император объявил Валуеву, что одобряет проект реорганизации Совета министров, но, чтобы «не компрометировать» Валуева перед прочими, объявит его как «свою волю», предварительно обсудив его в узком кругу (Панин, Горчаков, Долгоруков и Валуев).24 В дневниковой записи Валуева обращает на себя внимание слово «компрометировать», никак не поясняемое. Одно из объяснений может состоять в том, что Александр II был хорошо осведомлен о планах и настроениях его министров в пользу создания «кабинета» и знал, что записка Валуева от 22 сентября является выражением коллективного мнения, а потому выдвижение Валуевым от своего имени па обсуждение этих людей вместо предложения о «кабинете» правил реорганизации Совета министров выглядело бы совершенным ренегатством и действительно компрометировало его в глазах союзников. Кстати, решение Александра II представить составленный Валуевым проект в качестве собственного предложения было лишь восстановлением истины, поскольку проект этот был очень далек от взглядов и намерений самого Валуева, но зато в точности соответствовал желаниям царя. К тому же, этот тактический ход значительно облегчал Александру II проведение реорганизации Совета в желательных для него рамках, поскольку проект, представляемый от имени императора, автоматически снимал возможность принципиальных возражений, которые мог вызвать проект министра.
Назначенное императором совещание узкого круга сановников состоялось 1 ноября 1861 г. в Царском Селе. Кроме перечисленных выше лиц, па совещании присутствовал председатель Государственного совета и Комитета министров гр. Д. Н. Блудов. Проект был зачитан императором и, как и следовало ожидать, был принят присутствующими «почти без изменений».25 О характере замечаний и поправок дневник Валуева не сообщает.
На следующий день проект поступил на обсуждение Совета министров. Поскольку в Совете министров не составлялись ни
2,1 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 124.
25 Там же, с. 125.
165
протоколы, ни журналы заседаний, о ходе обсуждения можно судить лишь по краткой записи в дневнике Валуева. Исходя из нее, на этом заседании в известной степени повторилось то, что произошло и накануне на совещании у императора; проект был предложен императором от своего имели, и па его вопрос о «возражениях» последовало молчание. Однако при обсуждении окончательной редакции завязались длительные прения, содержания которых Валуев не указывает, по вряд ли носившие принципиальный характер. Итогом обсуждения было возложение на государственного секретаря В. П. Буткова и управляющего делами Комитета министров Ф. П. Корнилова (он сменил А. П. Суковкина) составления новой редакции проекта повеления о Совете министров.26
«Дополнительные правила» Валуева очень бегло характеризовали компетенцию Совета министров, не отграничивая четко дел, подлежащих ведению именно этого, а не какого-либо другого высшего государственного учреждения, также занимающегося делами общего характера. Вполне возможно, что Валуев сознательно не стал уточнять компетенцию Совета, считая, что передача дел в это учреждение будет производиться не по формальному признаку, а каждый раз в зависимости от обстоятельств и целесообразности, определять которую будет царь п частично министр, представляющий дело на решение Совета. Такая точка зренпя была вполне правомерна, ибо основывалась па опыте практической деятельности высших звеньев государственной власти. Однако, видимо, именно эта часть проекта и вызвала критику со стороны членов Совета министров, поскольку Бутков и Корнилов, на которых было возложено редактирование проекта, занялись переделкой той части проекта, которая определяла компетенцию Совета и разграничивала дела высших государственных учреждений. Они обратили внимание прежде всего па тождественность обязанностей Совета министров и высших законосовещательных и административных учреждений России и постарались в своей редакции выделить специфические черты дел Совета. Ими была значительно переработана и расширена та часть проекта, которая касалась компетенции Совета. Составив свой вариант проекта, они представили его 7 ноября 1861 г. императору, сопроводив объяснительном запиской и материалами, легшими в 1857 г. в основу создания Совета министров.27
В объяснительной записке28 они обращали внимание императора на два обстоятельства: во-первых, что высочайшим повелением 1857 г. в ведение Совета передавались все доклады министров и главноуправляющих, и, во-вторых, что в «Дополнительных правилах» дела, отнесенные к компетенции Совета министров, частично совпадают с теми, что составляют компетенцию Госу
27 ЦГИА СССР. ф. 1275, on. 1, д. 1, л. 29—30.
28 Там же, л. 35—41 об.
166
дарственного совета, Комитета министров и Правительствующего сената. В первом случае они предлагали в тексте нового закона о Совете министров не упоминать относительно поступления в Совет всех докладов, ссылаясь при этом па несоблюдение этого правила в течение чстырехлетней деятельности Совета. Во втором случае они предлагали выйти из затруднения, отнеся к ведению Совета министров дела, «кои поступали доселе» в Совет, дела, поступление которых было специально оговорено на заседании 2 ноября, и те дела, требующие содействия разных ведомств, которые «по существу своему не подлежат рассмотрению других высших государственных учреждений». С этими предложениями Александр II в принципе согласился, внеся в представленный пмп проект лишь небольшие изменения.
Составленный Бутковым и Корниловым проект реорганизации Совета министров29 не указывал даты фактического создания Совета министров, но упоминал «опыт» его деятельности, что раскрывало факт его существования. Эта фраза, выдававшая секрет четырехлетнего существования Совета, была по какой-то причине вычеркнута императором. Без этой фразы текст проекта (а затем и закона) создавал иллюзию синхронности издания закона и создания Совета, что и обусловило длительное существова-вание в трудах историков русского государственного права ошибочной датировки времени возникновения этого учреждения.
Проект Буткова—Корнилова говорил об учреждении «Особого совета», состоящего из министров и главноуправляющих и собирающегося под председательством императора для «исключительного рассмотрения» дел в «высочайшем присутствии». Создание Совета мотивировалось необходимостью «соблюдения общей системы и единства при разрешении дел». В крут дел, поступающих в Совет министров, в проекте были включены: предположения о преобразованиях по министерствам и ведомствам, сведения о ходе таких преобразований, первоначальные законодательные предположения, заключения особых комиссий, важнейшие распоряжения по министерствам и ведомствам, дела по «особым повелениям» императора, а также «те меры, требующие общего содействия разных ведомств и управлений, кои по существу своему пе подлежат рассмотрению других высших государственных учреждений». Таким образом, ведению Совета министров подлежал широкий и не очень определенный круг дел, ибо такая формулировка компетенции Совета давала возможность внесения в Совет любого дела. Пункт 2-й проекта, ставя внесение в Совет министров любого из дел в зависимость от желания императора, сразу же перечеркивал все попытки регламентации компетенции Совета, отдавая ее на произвол царя, что в действительности и произошло в дальнейшем. Эта часть проекта пе вызвала никаких возражений Александра II. Вся процедурная и делопроизводственная
29 Там же, л. 42—57.
167
сторона деятельности Совета была целиком заимствована составителями проекта из «Дополнительных правил» Валуева. В этой части проекта император сделал единственное изъятие: он вычеркнул пункт, предусматривавший приглашение на заседания Совета любых лиц по усмотрению императора. Не соглашаясь на введение в закон такого правила, Александр II тем не менее не чувствовал себя стесненным этим и в нужных ему случаях распоряжался о приглашении на заседания посторонних лиц, участие которых в обсуждении рассматриваемых там вопросов считал целесообразным.
Переписанный, согласно сделанным Александром II пометам (точнее говоря, вычеркиваниям), проект был утвержден 12 ноября 1861 г. Александром II, предан гласности и вошел в Свод законов и Полное собрание законов.30
Попытка перейти к практике объединенного правительства и так решить проблему единства государственного управления завершилась конституированием Совета министров. Отвергая с порога попытки усиления значения «правительства», император вместе с тем осознавал справедливость разговоров об опасности разобщенности государственного управления и о необходимости единства в руководстве правительственной политикой, а потому попытался решить проблему на свой лад, не выпуская из рук ни крупицы власти. Для этого существовавший негласно Совет министров был реорганизован и получил юридический статус. Император сохранил председательство в Совете, а значит — полный контроль над деятельностью этого учреждения. Столь же своеобразно как проблемы объединенного правительства и премьера была рошена Александром II проблема однородности правительства, т. е. состава правительственных деятелей. Отвергая идею создания общероссийского представительного учреждения, а тем самым и путь к созданию однородного правительства на основе программы парламентского большинства, по образцу западноевропейских государств, оп все же попытался решить эту задачу, отстранив «николаевских» деятелей и назначив министрами людей, более готовых к решению новых задач. Именно на конец 1861 г.—начало 1862 г. приходится ряд перемен в правительственном составе: в Министерство финансов вместо А. М. Кпя-жевича приходит М. X. Рейтерн, в Министерство народного просвещения вместо Е. В. Путятипа — А. В. Головнин, в Министерство государственных имуществ вместо М. Н. Муравьева — А. А. Зеленый, в Министерство юстиции — Д. И. Замятнин вместо В. II. Панина, во II отделение вместо Д. Н. Блудова назначается М. А. Корф.
Характерно, что даже в таком виде, какой был придан Совету министров законом 12 ноября 1861 г., Совет министров (возможно, по ассоциации с западноевропейскими советами мппист-
30 ПСЗ II, т. XXXVI, № 37619.
168
ров) был воспринят современниками как шаг в сторону конституционных порядков. «Как ни неудачен вышел наш Совет министров, однако попытка эта имеет то весьма важное значение, что государь хотел сделать этим шаг вперед к конституции, оп хотел создать Министерство с одним известным каким-нибудь направлением. И то хлеб, исполнение, конечно, неудачное, по наме-рение-то хорошее и многозначительное», — писал А. А. Киреев 7 января 1862 г.31
С разъяснением значения создания Совета министров выступил видный представитель умеренного либерализма западнического толка Б. Н. Чичерин,32 поместив на страницах газеты обширную статью, вслед за тем переизданную в составе сборника его публицистических работ.33 Эта статья Чичерина в полной мере отразила и его взгляды как основоположника «государственной школы» в русской историографии, с ее культом государства как двигателя прогресса, и как идеолога умеренного либерализма, считающего самодержавие еще жизнеспособным. В статье создание Совета министров расценивалось как попытка обеспечить координацию действий министерств и организовать контроль за деятельностью министров. Важнейшим сюжетом статьи Чичерина было рассмотрение им отличия Совета министров от правительств, «мипистерств» конституционных стран. Несомненно, что эта часть статьи была ответом на толки русского общества о том, каким быть будущему русскому «министерству». На эти толки «в публике» и «даже в литературе» Чичерин прямо ссылался. Исходя из того, что назначением Совета министров является, как говорилось в законе о его учреждении, «соблюдение общей системы и единство действий всех мипистерств и главных управлений», Чичерин и рассматривал различие в содержании понятия «единство государственного управления» применительно к конституционным и абсолютистским государствам. Оно изображалось как разница между единством взглядов (программой) правительства, созданного на основе парламентского большинства и отражающего интересы лишь части общества, с одной стороны, и единством действий («согласием в действиях») членов Совета министров, которые могут и должны придерживаться разных взглядов, поскольку самодержавие, трактовавшееся Чичериным как институт надклассовый, «представляет цельность государства, совокупность интересов народа» — с другой. Чичерин заявлял себя противником поста первого министра, который придает явную односторонность политике правительства как в конституционных, так и в абсолютных монархиях, где премьером может
31 ОР ГБЛ, ф. 126, on. 1, д. 1, л. 56 об.
32 Чичерин Б. Несколько современных вопросов. М., 1862, с. 203—235.
33 Подробнее о политических взглядах Б. Н. Чичерина см.: Китаев В. А. От фронды к охранительству. Из истории русской либеральной мысли 50—60-х годов XIX века. М., 1972.
169
быть лишь «любимец, фаворит, который, не нуждаясь в поддержке общественного мнения, заслонит собою все».
Создание Совета министров прошло почти незамеченным. Внимание разных слоев было занято разворачивавшейся крестьянской реформой, недовольством и волнениями деревни, революционной пропагандой, развитием польских событий. Столь крупная реформа, как создание высшего государственного учреждения, призванного руководить внутренней политикой, почти не вызвала общественного отклика. По иронии судьбы это невнимание оказалось пророческим: Совет министров не внес изменений в практику разработки и руководства внутренней политикой.
3.	Проблема объединенного правительства в 1862—1882 гг.
Сохранение председательства царя в Совете министров означало полную зависимость его деятельности от Александра II, и последний быстро свел па нет его заседания, довольствуясь прежним порядком решения государственных дел. Только в 1862— 1864 гг. Совет собирается более или менее регулярно, занимаясь обсуждением чрезвычайных мер борьбы с общественным движением и хода разработки крупных реформ. Во второй половине, 60-х гг. Совет созывается от 2 до 5 раз в год, а в 70-е гг. — один-два раза в год, да и то не ежегодно.1
С течением времени Александр II все больше предпочитает решение дел либо по докладу министра, либо на «узких» совещаниях. Иногда это бывали совещания с более или мепее постоянным составом, собиравшиеся регулярно в связи с чрезвычайными обстоятельствами. Так было в январе—марте 1863 г., когда у императора по утрам происходили ежедневно совещания о положении в Польше с участием министров военного, внутренних и иностранных дел, главноуправляющих III отделением и путями сообщения. На некоторые из заседаний приглашались отдельные лица по распоряжению Александра II.2 Иногда это были совещания «разовые», собираемые императором для обсуждения одного из текущих вопросов политики. Впрочем, Александр II регулировал и состав самого Совета министров, вводя в него новых членов «по назначению» либо единовременно приглашая па заседания деятелей, не являвшихся членами Совета.
Совет министров только что был конституирован, а Валуев уже записывает 18 июня 1862 г. в своем дневнике: «Мне порою приходит на мысль: не погибли ли мы окончательно? Не порешена ли судьба Российской империи? При таком разладе управления, при таком отсутствии людей, мыслящих более или мепее
1 Подробно см.: Чернуха В. Г. Совет министров в 1862—1882 гг. — В кн.: Вспомогательные исторические дисциплины. [Т.] IX. Л., 1978, с. 90—117.
2 Валуев П. А. Дневник. Т. 1. М., 1961, с. 201—213.
170
одинаково и действующих заодно, возможно ли предупредить распадение отечества па части?».3 В этом заявлении министра внутренних дел отчетливо сформулирован один из аспектов, который приобрела проблема «единства государственного управления», в это время — проблема однородности состава правительства. В этой форме — однородный состав правительства и премьер как регулятор этой однородности состава — и существует проблема «единства государственного управления» в 60—70-е гг. Фундамент, на котором вырастает проблема однородного правительства, — это необходимость общего направления, программы правительственной политики. Жалобы государственных деятелей на отсутствие «единства» в правительстве, разговоры о необходимости этого «единства» — явление для рассматриваемого периода постоянное, однако попытки достижения этого «единства» путем создания «кабинета», подобного западноевропейским, — встречаются гораздо реже. Сведений же об этих попытках сохранилось еще меньше.
И в реорганизованном Совете министров Александр II не изменил своим правилам и привычкам самодержца и, если он уже имел твердую точку зрения на проблему, возражения министров в Совете становились невозможными или по крайней мере бессмысленными. Валуев оставил в своем дневнике следующий характерный штрих. На заседание Совета министров 25 января 1862 г. выносится доклад военного министра Д. А. Милютина с программой преобразований по всему военному ведомству. Здесь совершенно естественным — как по важности вопроса, так и по тому, что это лишь программа, — было бы считать, что обсуждение будет подробным и всесторонним, а выяснение точек зрения глав всех ведомств разумеется само собой. По не тут-то было. Относительно этой программы «государь сказал, что как начальник и хозяин армии он предлагает это дело не на обсуждение, а к сведению».4
Еще один пример. При обсуждении в октябре 1866 г. в Совете министров одного из вопросов железнодорожной политики Александр II, выяснив мнение большинства, заявил: «А я решительно другого мнения», и объявил заседание законченным.5 Так пресекались многие попытки коллективного определения оптимальных решений внутренней политики.
Доказательством осознания некоторыми из министров невозможности прежних абсолютистских приемов управления в условиях усложняющейся политической и экономической жизни, требующих все больших знаний и учета все большего числа факторов для принятия оптимальных решений, служат слова Валуева. Упомянув о заседании Совета министров от 20 октября 1866 г., где слушалась записка нового министра народного просвещения
3 Там же, с. 178.
4 Там же, с. 141.
6 Там же, т. 2, с. 161.
171
Д. А. Толстого о его поездках по учебным заведениям Московского и Казанского учебных округов, Валуев заметил: «Гр. Толстой в ней испрашивает разных разрешений по учредительным и сметным вопросам, которые никогда не могут быть разрешаемы правильно без коллегиального обсуждения в Комитете министров или Государственном совете. Подобная вера в единоличное экспромтное решение дел государем означает точку зрения тех, кто не замечает невозможности в паше время и при усложненных условиях администрации правительствовать без системы по одному вдохновению или быть живою системою и для последовательности распоряжений опираться на одну память. Для цезаризма нужен Цезарь».6
Особенно обострялась в правительственных кругах проблема единства государственного управления при двух обстоятельствах: при появлении влиятельного государственного деятеля, имеющего общегосударственную программу и нуждающегося в поддержке всех ведомств для ее реализации, и в условиях глубокого внутреннего кризиса, когда требовалась особая сплоченность и единство действий всего государственного аппарата для преодоления этого кризиса. В 60-х—начале 80-х гг. большинство попыток решения проблемы единства было связано с именами П. А. Валуева, П. А. Шувалова и М. Т. Лорис-Меликова. Каждый из них по-своему пытался создать объединенное правительство.
Валуев, хотя и являлся одним из авторов законопроекта о Совете министров, лучше, чем кто-либо другой осознавал, что Совет этот не решает проблемы единства государственного управления. Отвечая в качестве министра внутренних дел за внутреннее состояние страны и будучи убежден в необходимости проведения системы реформ, Валуев и явился тем человеком, который вновь попытался провести каким-либо окольным путем создание подобия «кабинета», задумав его как некое совещание наиболее влиятельных министров, где они приходят к компромиссному решению. Предложение Валуева было не только значительно меньше того, что в это время выдвигалось умеренными либералами вроде Кошелева, но гораздо скромнее того, что министр внутренних дел считал необходимым осуществить на деле, ибо только что столкнулся с твердой позицией царя.
Уже 9 февраля 1862 г., т. е. вскоре после конституирования Совета министров и незадолго до объяснения о реформе Государственного совета, Валуев во время доклада предложил императору создать совещание из нескольких министров для обсуждения политических проблем. В состав совещания Валуев предлагал ввести В. А. Долгорукова, А. М. Горчакова, В. Н. Панина, главноуправляющего путями сообщения К. В. Чевкина, Д. А. Милютина, А. В. Головнина, вел. кн. Константина Николаевича и, естественно, себя. Свое предложение Валуев обосновывал сложностью
6 Там же, т. 2, с. 158.
172
внутриполитического положения («затруднениями» с дворянскими собраниями, выдвигавшими политические требования, и «общим раздражением умов») и отсутствием общего взгляда на методы борьбы с общественным движением. Кроме того, он указывал на неудобства работы Совета министров без наличия общей платформы. Это обоснование было сделано им в следующих выражениях: «Цель моя... заключается в том, чтобы в Совете Вашем не возникали внезапно разноречивые мнепия по предметам совещания, заранее известным членам Совета, п чтобы по выходе из Вашего кабинета эти члены говорили одним, а не десятью разными языками».7
В задачу совещания, по мысли Валуева, входило обсуждение мер борьбы с общественным движением и «системы, которой следует держаться правительству». Вероятно, создание такого совещания было представлено министром как мера времепная, вызванная текущими событиями, а само совещание — как совещание с важной, но единственной задачей. В этом случае понятнее становится тот факт, что Александр II, недавно, в сентябре 1861 г., отвергший аналогичное предложение Валуева, на этот раз согласился на создание совещания, исключив из его состава вел. кн. Константина Николаевича и назначив председателем старшего из членов — В. Н. Панина.8 В этом изложении цель Валуева выглядит хотя и попятной, по недостаточно сильно выраженной, а потому менее значительной, чем была на самом деле. Однако его примечания к дневнику недвусмысленно свидетельствуют, что речь шла именно о подобии кабинета — о совещании, состоящем из правительственного ядра и принимающем решения по важнейшим политическим проблемам. Это примечание раскрывает и дальнейшую судьбу этой неосуществившсйся, как и многие другие, попытки.
В этих примечаниях Валуев формулирует свою цель как создание состязательного совещания «политических» министров вне присутствия государя. Объясняя свои позицию, он пишет: «Я сознательно просил и желал вышесказанного совещания. Я желал его, чтобы исчерпать всю чашу радикальных разномыслии между теми именно министрами, которых голос имел значение для государя и которые обыкновенно высказывались по делам внутреннего управления государством. Я желал совещания между ними, а не в присутствии государя, потому, во-первых, что между нами можно было говорить прямее и резче, без ораторских предосторожностей, и, во-вторых, потому, что я уже испытал неудобства совещаний под высочайшим председательством. Государь вообще не имеет дара председательства. Оп терпелив, ровен и внимателен только сначала, до наступления первых ощущений досады или утомления. По наступлении этих ощущений он видимо изме
7 Там же, т. 1, с. 144.
8 Там же, с. 145.
173
няется и вдруг» переходя от слушания к приказанию, нередко прекращает совещательные суждения порывистым объявлением своей воли, установившейся не только как окончательное последствие всего услышанного и взвешенного, но иногда и как результат мгновенного впечатления. При этих условиях некоторые члены Совета министров, присвоившие себе права говорить больше всех п по нескольку раз, как гр. Панин и ген. Чевкин, могли иметь особое влияние на ход и исход совещания. Другие члены, как кн. Долгоруков, вообще говорившие мало и неохотно, пе могли иметь никакого влияния. Наконец, все те, которые пе избегали возбуждения в государе чувств раздражения и гнева против отдельных лиц пли целых сословий, имели перед собою как бы более простора и более способов убеждения, чем другие».9
Итак, задача — выработка коллективного решения до представления этого решения императору, скрытая цель — избежать по возможности случайных и произвольных решений, которыми чревато председательствование императора. Валуев преследовал цель перестановки акцентов в правительственных верхах при прежнем его составе: при невозможности создания однородного министерства, он задумал усилить позиции своих единомышленников.
Созданию совещания воспротивился назначенный его главой В. Н. Панин. Распоряжение императора было дважды передано Валуевым Папину, по он так и не собрал совещания министров. Несомненно этому способствовало и то, что министр внутренних дел не стал настаивать на осуществлении распоряжения императора. «Почему именно гр. Панин воспротивился осуществлению моей мысли и каким образом оп дал в том отчет государю, — анализирует Валуев позицию Панина, — мне осталось неизвестным. Думаю, что гр. Панин опасался столкповепия, которое могло бы затруднить государя, и в особенности опасался, быть может, даже из личного ко мне участия, возбуждения вопроса о допущении, с какими бы то ни было ограничениями, совещательного представительства сословий в делах общего государственного управления. Думаю также, что эти именно соображения были им представлены государю и способствовали, вместе с разными другими обстоятельствами, возбуждению или укоренению в его уме понятия о моем „конституционном" направлении. Государь никогда пе обнаруживал прямо этого понятия, но иногда им как-то от него веяло».10 Это высказывание Валуева — еще одно подтверждение его истинного плана: противопоставить в важных государственных вопросах мнению императора коллективное мнение правительственных деятелей по важнейшим политическим вопросам, в частности, по вопросу о представительных началах (а Панин правильно считал, что Валуев поставит этот вопрос на обсуждение министров как меру уступки общественному мнению ради
9 Там же, т. 1, с. 332.
10 Там же, с. 332-333.
174
«успокоения» страны и упрочения положения правительства, ибо Валуев в это же время говорил на эту тему и с царем), и тогда Александру II труднее будет отклонить такое мнение. Это же высказывание Валуева проливает свет и на причину, по которой он не стал настаивать на осуществлении своей мысли, догадываясь, какое объяснение мог дать Панин императору относительно целей и возможных результатов совещания.
Позже Валуев сожалел, что не настоял па осуществлении своего предложения, видимо, полагая, что с помощью такого совещания он мог бы в большей мере осуществить свою политическую программу. «Считаю то, что я не настоял на ее осуществлении, одною из моих важнейших ошибок. Мне следовало настоять, взять верх или сойти со сцены. Меня часто упрекали в недостатке стойкости. В настоящем случае меня в ней (так в тексте, — В. Ч.) не обвинили, но могли и должны были обвинить с гораздо большим основанием, чем в других».11
Попытка создания совещания «политических» министров была предпринята Валуевым при поддержке В. Л. Долгорукова, предложившего ввести в состав совещания вел. кн. Константина Николаевича.12 По-видимому, существовала и надежда на то, что старшим членом совещания будет назначен Долгоруков. В таком случае позиция министра внутренних дел была бы особенно прочной.
Отсутствие единства государственного управления, проявлявшееся в отсутствии общегосударственной программы, в колебаниях правительственной политики, в распрях внутри высшей бюрократии, повседневно ощущалось министрами. В октябре 1861 г. Л. В. Никитенко получил предложение Валуева взять на себя редактирование газеты Министерства внутренних дел «Северная почта» и решил выяснить ее «направление», которое представлял как умеренно либеральное. Ответ министра гласил: «Вы знаете, что само правительство не уяснило себе своих видов».13 В середине 1862 г. положение не изменилось. Валуев, отвечавший за внутреннее положение огромной страны, 24 июня 1862 г. пишет вел. кн. Константину Николаевичу со всей откровенностью: «Вашему высочеству небезызвестно, что самая цель, к которой мы стремимся, до сих пор представляется в несколько неопределенном свете».14
26 июня 1862 г., вскоре после неудачной попытки создания «полукабинета», Валуев передает шефу жандармов записку, надеясь, что опа станет известна Александру II. Среди множества самых крупных и неотложных проблем, стоящих перед правительством, он выделял и проблему «единства» в двух ее аспектах— организационном и программном: «Правительство как сдин-
11 Там же, с. 332.
12 Там же, с. 145.
13 Никитенко А. В. Дневник. Т. 2. JI., 1955, с. 236.
14 ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 454, л. 4 об.
175
ство действия или намерений уже длительное время оставляет желать многого с точки зрения согласия и взаимной поддержки его главных органов. В настоящее время оно уже почти низведено до более или менее несовершенной деятельности небольшого количества органов».15 Его дневник полон горьких признаний и пессимистических прогнозов. 13 июня 1862 г. Валуев записывает в своем дневнике: «В высшей сфере постоянные колебания и противоречия».16 Годом позже, 14 мая 1863 г., оп опять замечает: «Все усилия устроить сильную и согласную администрацию тщетны».17 Подобного рода замечания постоянно встречаются на страницах его дневника. Несмотря на свою осторожность и карьеризм, несмотря на нерасположение императора, он пытается осуществить создание кабинета и представительных начал, ибо видит в этом выход из кризиса, истинный путь спасения монархии и помещичьего господства.
Мысль о премьерстве и создании таким образом в правительстве преобладающего направления соседствовала у Валуева с мыслью об отделении председательствования в Государственном совете от председательствования в Комитете министров. Хотя предложение Валуева, понятое императором с полуслова, было Александром II в сентябре 1861 г. отвергнуто, Валуев пе оставил этой мысли и надеялся осуществить ее с помощью пользующегося доверием императора В. А. Долгорукова, которого оп хотел видеть (если не себя самого) председателем Комитета министров. В этом случае Долгоруков (поддерживавший все начинания и все государственные идеи Валуева и примерно так же смотревший на пути приспособления монархии к новым условиям) в качестве председателя и Валуев в качестве главного деятеля Комитета приобретали большое влияние и возможность провести свою программу.
В мае 1863 г. Валуев получает согласие Александра II на отделение председательствования в Государственном совете от председательствования в Комитете министров и назначение «хотя бы временно» председателем Комитета министров Долгорукова. Валуев расценивал это как достижение и отметил в дневнике, что он этого «давно добивался».18 Подробностей Валуев пе сообщает, и остается неясным, что заставило Александра II пойти па меру, отвергнутую им недавно.
Долгоруков, которому министр внутренних дел немедленно сообщил о результатах разговора с императором, воспринял известие положительно и отнесся к своей предполагаемой роли председателя, которую, видимо, понимал как премьерство, настолько серьезно, что счел невозможным сочетание обязанностей председателя с постом главы III отделения. «Долгоруков доволен мыслью о председательстве, — записывает Валуев, — но уже на
15 Исторический архив, 1958, № 1, с. 141.
16 Валуев П. А. Дпевпик, т. 1, с. 177.
17 Там же, с. 224.
18 Там же.
176
ходит председательство несовместимым с отдельным „ministere**, что не соответствует моей мысли, потому что мне кажется нужным именно такой председатель, который участвовал бы как начальник отдельной части в ежедневном движении администрации и находился бы в соприкосновении с другими ведомствами постоянно, а не раз в неделю по вторникам на 2 или на 3 часа».19 Однако, согласившись на такую меру, Александр II не спешил привести ее в исполнение.
Разлад в правительстве, убеждение, что западноевропейские государственные системы имеют преимущества перед русской, вызывают у Валуева в связи с одобряемыми пм действиями австрийского правительства признание: «В Вено есть правительство. У пас — „Комитет господ министров**».20 Поэтому он продолжает свои попытки создания в России «кабинета», понимаемого им как однородное правительство с общей платформой, где члены правительства поддерживают, а пе противодействуют друг другу. Разумеется, восстановить во всей полноте картину этих попыток невозможно. Сохранились лишь их весьма неотчетливые следы. В конце августа 1863 г. Валуев объяснялся па тему «кабинет» с министром иностранных дел А. М. Горчаковым.21 Выбор Валуева неслучайно пал на Горчакова: в это время министр иностранных дел был одной из самых влиятельных фигур среди правительственных деятелей, человеком, наиболее часто встречавшимся с императором и имеющим возможность воздействия на него.
Поскольку в 1863 г. дело не сдвинулось с места, в 1864 г. попытку его разрешения берет па себя Долгоруков. Он в марте 1864 г. говорил с императором о создании коллегии из нескольких доверенных министров. Об этом разговоре Долгорукова Валуев упоминает вскользь, в связи с другим, более поздним объяснением Долгорукова с императором на эту же тему.22 Этот второй разговор состоялся осенью 1864 г. и имел поводом особенно обострившийся в это время разлад между министрами в момент завершения разработки важнейших реформ (судебной, цензурной). Этот разлад между министрами ощущался многими членами правительства, если не всеми. По одному вопросу всегда существовало по крайней мере два мнения, причем зачастую мнения крайние. А. В. Головнин, неоднократно с горечью отмечавший эту рознь между министрами, в это время пишет своему другу: «Если иностранцы воображают себе, что у нас существует западноевропейское министерство, т. е. такое учреждение, которого члены, управляя каждый отдельным ведомством и решая по своему усмотрению дела маловажные, сходятся для обсуждения важных дел и отвечают в совокупности за их направление, то та-
19 Там же, с. 225.
20 Там же, с. 243.
21 Там же, с. 245.
22 Там же, с. 300.
12 В. Г. Чернуха
177
новые иностранцы крайне ошибаются. У нас министры съезжаются по вторникам (имеются в виду заседания Комитета министров,— В. Ч.), чтоб обсудить и решить несколько заграничных отпусков, неважных пенсий, мелких пособий и наград низшими степенями орденов, но важные дела решаются или личными докладами, или в особых комитетах, в которых участвуют не все министры, а некоторые в одном, другие — в другом, притом с членами не из министров. Оттого происходит, что гг. министры часто узнают из газет важнейшие правительственные распоряжения. Таким образом телеграммы из Петербурга, напечатанные в Journal des Debats и Jnd. Beige, сообщили мне о решении нашего правительства относительно монастырей в Польше и о займе на 100 млн с выигрышами для Южной дороги. Затем я прочел то и другое в русских газетах, которые сообщили и подробности. Я не могу лично жаловаться на недоверие собственно ко мне, ибо многие из моих товарищей находятся в том же положении, но спрашиваю: возможно ли единство в управлении при таком порядке и но лучше ли уволить недостойных полного доверия и заменить их другими, приглашать всех к обсуждению важнейших дел. Еще в предпрошедшем заседании Совета министров государь упрекал нас в недостатке единства».23
Письмо Головнина хорошо отражает обстановку, характерную для положения в правительственных верхах, многие деятели которых часто бывали неосведомлсны о ближайших правительственных мероприятиях и не участвовали в разработке политики, а также отражает систему работы императора с министрами. Что же касается последней фразы письма Головнина относительно упреков со стороны императора своим министрам в отсутствии среди них единства, то Головнин имел в виду заседание Совета министров 5 ноября 1864 г., как раз и послужившее непосредственным толчком для очередного объяснения В. А. Долгорукова с Александром II о мерах обеспечении этого единства. На заседании Совета министров обсуждался порядок введения в действие судебной реформы. Записка об этом была представлена председателем Департамента законов Государственного совета кн. II. П. Гагариным и вызвала критику присутствующих. Тогда-то император п обратился к членам Совета с упреками, хотя несомненно заседание было не причиной, а лишь поводом для выговора. Смысл императорского наставления министрам передан Валуевым в дневниковой записи: «Государь обратился к Совету с аллоку-цией, в которой, указывая на отсутствие согласия между министрами и единства в направлении их действий, напомнил об обязанности признавать себя солидарным по общим делам администрации и, между прочим, сказал, что каждый из них занимает место по его доверию и что если они друг другу не оказывают
23 А. В. Головнин — А. П. Николаи, 26 ноября 1864 г. — ЦГИА СССР, ф. 851, on. 1, д. И, л. 74—75.
178
уважения, то по крайней мере обязаны оказывать это уважение его доверию».24
В другом письме к А. П. Николаи от 16 ноября 1864 г. А. В. Головнин сообщил еще и о том, что тогда же Александр II «напоминал, что основа нашего правления суть самодержавие».25 Тем самым министрам давали понять, что их дело не рассуждать п решать, а исполнять, и что единство между ними означает солидарность с мнением царя.
Отсутствие согласия между министрами и согласованных действий всего правительства сознавалось, как видим, и императором, и может быть более отчетливо, чем его министрами, ибо оп постоянно сталкивался с жалобами министров друг на друга и перекрестной критикой деятельности ведомств. Однако эти межминистерские противоречия были созданы им самим, поскольку при назначении министров император игнорировал разницу в их взглядах, считая, что их мнения должны соответствовать указаниям самодержца.
7 ноября 1864 г. на совещании у императора, где присутствовали В. А. Долгоруков, В. Н. Панин, П. А. Валуев и П. П. Гагарин, среди прочих обсуждалась и проблема единства правительства. Тогда-то Долгоруков вновь заговорил о своем предложении относительно средства обеспечения этого единства. Его мысль раздваивалась между стремлением к созданию правительства по западноевропейскому образцу и необходимостью изобрести паллиативы, ничего не меняющие в системе. В передаче Валуева предложение это выглядело так: «Кп. Долгоруков проводил мысль о малом Совете, высказанную им еще в марте месяце этого года. По дознанной непригодности многоголового и многоязычного Совета министров к направлению дол кн. Долгоруков желает, чтобы по важнейшим вопросам государь выслушивал предварительно несколько особо доверенных лиц, которым, таким образом, было бы предоставлено главное совещательное в делах участие и которым впоследствии должны были бы подчиняться другие».26
К сожалению, Валуев опускает очень существенный вопрос о председательствовании в этом «малом Совете». Однако, зная общее стремление Валуева и Долгорукова создать «кабинет» с первым министром и освободиться от председательствования императора, можно утверждать, что имелись в виду заседания без Александра II с последующим изложением ему мнения министров. Должно быть, Долгоруков надеялся, что председательство будет возложено на пего. Валуев не сообщает также и об отношении императора к предложению Долгорукова. Поскольку «малый Совет» создан не был, император, очевидно, не дал согласия на его образование. Вопрос о солидарности министров
24 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 299.
25 ЦГИА СССР, ф. 851, on. 1, д. 11, л. 48.
26 Валуев П. А. Дневник, т. 1, с. 300.
12*	179
в вопросах политики оп решил очень просто, стоя на позиции неограниченного монарха: он предложил министрам уходить в отставку в случае несогласия министра с точкой зрения императора. Зато, пишет Валуев, он «настаивал па солидарности и согласии действий тех министров, которые пе уходят».27 Валуев отметил противоречивость позиции Александра II, с одной стороны, тяготившегося постоянными разногласиями министров и понимавшего все тормозящее влияние этого па ход государственных дел, а с другой стороны, только и имеющего возможность проводить свою собственную точку зрения, используя противоречия в их среде, опираясь то па одну, то на другую группировку. «Государь, — пишет Валуев, — пе решился вывести окончательного вывода из своих собственных посылок. Он сознавал потребность объединепия. Он приказывал быть единству. Но он сам пе настаивал на исполнении приказания».28 Даже в 60-х гг. русский император предпочитал полное безгласно министров и с похвалой отзывался о министре финансов М. X. Рейтерпе, который очень просто решал проблему своей отставки, говоря, что, потеряв к пому доверие, император его «прогонит».29
По свидетельству адмирала И. А. Шестакова, в конце 1864 г.—начале 1865 г. проблема «кабинета» оживленно обсуждалась среди верхушки петербургского общества. «В течение зимы, — пишет оп, — заговорили упорно о пробеле в нашем управлении. Захотели Министерства и необходимого для него центра — первого министра. Различные партии метили па своих кандидатов. Более всего я слышал о проекте у [вел. кн.] Елены Павловны, спорил усердно и до того устрашился осуществления идеи, без конституции чудовищной, так охватило меня убеждение, что в наших условиях складное единодушное Министерство будет централизацией) зла только».30 В этой записи, кроме констатации факта обсуждения проблемы создания кабинета, важна еще и позиция автора, справедливо отметившего связь проблемы кабинета с проблемой представительства.
Разговоры в высшем петербургском обществе, о которых пишет Шестаков, кроме постоянных разговоров самих министров об отсутствии единства и необходимости «кабинета», имели под собою в качестве основания, видимо, и попытку Долгорукова создать «малый» Совет министров, и событие чуть более позднего времени, а именно — последовавшее в январе 1865 г. отделение председательствования в Государственном совете (его возглавил вел. кн. Константин Николаевич) от председательствования в Комитете министров (его главой был назначен 11. II. Гагарин). Но событие, которому Валуев прежде придавал большое значение, пе принесло существенных изменений. Надежды Валуева и
27 Там же.
28 Там же, с. 358.
29 Там же, с. 299.
30 ЦГАВМФ, ф. 26, on. 1, д. 18, л. 215.
180
Долгорукова, что последний будет председательствовать в Комитете министров, как о том шла речь в 1863 г., и сможет таким образом занять положение первого министра и стать проводником программы Валуева, не оправдались. Вероятно, император отчетливо сознавал трудности, которые у него могут возникнуть в случае создания формального или реального кабинета. Выбор на пост председателя человека крайних консервативных взглядов, не сочувствовавшего программе Валуева (особенно его плану реорганизации Государственного совета) и не входившего в его группировку, был ловким шахматным ходом Александра II, опрокинувшим надежды на превращение Комитета министров в учреждение, поддерживающее программу Валуева.
Проблема обеспечения единства государственного управления путем создания объединенного правительства, таким образом, не сдвинулась ни на шаг вперед. Тем не менее, вопреки твердой позиции Александра II в отрицании каких-либо преобразований абсолютистской основы государства, убеждение в неизбежности конституционных преобразований и настоятельная необходимость в реорганизации государственного управления порождали у ряда правительственных деятелей иллюзии относительно намерений императора. Отражая настроение правительственных кругов и критикуя такой «недостаток» русского правительства, как «отсутствие единства, а вследствие того слабость», отсутствие «министерства, т. е. собрания администраторов, действующих по одной системе, одному плану», А. В. Головнин писал в декабре 1865 г. русскому послу в Париже кп. Н. Л. Орлову о слухах, что император намерен «избрать первого министра и предоставить ему выбрать себе товарищей-министров, во всем согласных с воззрениями и системою этого первого министра».31 Это письмо ценно разъяснением решения проблемы однородности правительства: направление в политике будет обеспечивать премьер-министр, назначаемый императором и комплектующий «кабинет» из своих единомышленников.
Л. В. Головнин называл и возможного кандидата в первые министры — Н. А. Милютина, игравшего в то время большую роль в разработке политики по национальному вопросу. Это письмо Головнина интересно и тем, что представляет точку зрения тех деятелей, которые ставили создание объединенного правительства по западноевропейскому образцу со всеми его атрибутами — премьером, однородным составом, программой, ответственностью — в прямую связь с существованпем парламента, а потому отрицали правомерность кабинета для России. «Компактное министерство с первым министром, избирающим известную систему, возможно только при палате представителей народа, — заявлял Головнин. — Тогда оно опирается на большинство голосов палаты и перед нею отвечает, а потеряв болыпин-
31 ЦГИА СССР, ф. 851, on. 1, д. 11, л. 165.
181
ство, исчезает. В палате открыто и явно происходит борьба между равными воззрениями, разными лицами, между министерством и оппозицией. У пас подобное устройство еще преждевременно и нам приходится переносить неудобства переходного состояния».32
Чрезвычайно важен вопрос о том, какие события скрываются за передаваемыми Головниным слухами. Его слова о намерениях Александра II вызывают большое сомнение, но такие же сведения содержатся в дневнике А. А. Киреева. Под датой 16 декабря 1865 г. там записано: «Толки об образовании Министерства опять поднялись. Государь говорил об этом Гагарину. Существуют две партии: гагарипо-валуевская (Валуев хотя и выбранил, говоря со мною, Гагарина, но, кажется, в этом деле пойдут рука об руку), с другой стороны — партия муравьевская. Впрочем, сам Муравьев не будет никогда первым министром, его государь лично не любит. Прочат Гагарина, что из этого выйдет, — неизвестно, я думаю, что выйдет новый наместник в Царстве Польском. Вел. князя Константина Николаевича обойти нельзя, назначить первым министром тоже нельзя, оставить председателем Государственного совета при первом министре опять-таки нельзя».33
Очевидно, свидетельства Головнина и Киреева отражают переговоры в правительственной верхушке о создании объединенного правительства во главе с председателем или о придании Комитету министров некоторых черт объединенного правительства. В последнем случае становится понятным упоминание о Гагарине как о первом министре, ибо он незадолго перед этим был назначен председателем Комитета.
Следующие попытки создания объединенного правительства связаны уже с именем П. А. Шувалова.
Несмотря на то что в первое время однородный кабинет был пе так необходим Шувалову, как в 70-х гг., когда он настойчиво пытался осуществить свою программу усиления роли дворянства, он попытался создать однородный состав правительства сразу же после своего прихода в III отделение. О его стремлении создать объединенное министерство известно из целого ряда источников. В 1884 г. в связи с предложением А. А. Половцова об общеминистерском совещании для обсуждения бюджетных вопросов тогдашний председатель Государственного совета вел. кн. Михаил Николаевич сказал, «что этим преследовалось бы достижение единства министерства, о чем мечтал еще гр. Шувалов, будучи в силе».34 Шувалов остро ощущал неоднородность правительства, и хотя он считался человеком всемогущим, «Петром IV», он все же жаловался на трудности деятельности в обстановке
32 Там же, л. 166.
33 ОР ГБЛ, ф. 126, on. 1, д. 3, л. 50.
34 Дневник государственного секретаря А. А. Половцова. В двух томах. Т. 1. 1883—1886. М., 1966, с. 166.
182
разногласий министров и министерств. Примечательно в этом смысле признание, сделанное им в письме от 17 декабря 1868 г. своему приятелю П. П. Альбединскому, тогдашнему Прибалтийскому генерал-губернатору: «Общее положение дел далеко пе завидное — наши разногласия в высших сферах с каждым днем становятся язвительнее — присутствие великих князей, наместника (вел. кн. Михаила Николаевича, — В. Ч.) и Константина Николаевича, в Комитете министров служат поводом к таким интригам, которых доселе и пе существовало. Все это дурно отзывается па прав мой, которого считал доселе кротким, и бывают дни, в которые я мечтаю о какой-нибудь решительной бескозырной для того, чтобы чем-нибудь выйти из тяжелого хода дел. Ты знаешь меня настолько, что не сомневаешься, что я с радостью оставлю свою должность, если этим хоть несколько раскрыть глаза тому, до кого это относится. В довершение всего, то ты, то Потапов заявляют на пас совершенно основательные претензии, а между тем всего пе усмотришь, всего не предупредить. Единство — это для нас жизненная потребность, единство необходимо во что бы оно ни стало — пусть оно образуется даже в нежелательном направлении — все будет лучше настоящего. Тогда в скором времени обнаружатся тенденции тех, которые уськают на пас общественное мнение России и парализуют наши усилия».35 В ответе Прибалтийского генерал-губернатора, оценивавшего события внутренней политики с точки зрения местной администрации, содержался логический вывод о расходящемся волнами разброде в деятельности на местах: «Какое может быть согласие между представителями власти на окраинах и правительством, когда в нем самом пет согласия и единства».36
В отличие от Валуева, пытавшегося разрешить проблему создания кабинета путем его официального учреждения, Шувалов действовал иным методом. Во всяком случае не сохранилось свидетельств того, что он входил с какими-либо предложениями по этому вопросу. Пользуясь своим положением временщика, он стремился создать однородное правительство введеппем в его состав своих сторонников. 19 марта 1867 г. Б. М. Маркевич писал М. Н. Каткову: «Ministere homogene остается до сих пор воздушным замком в честолюбивом воображении Шувалова: ни одного камня (кроме несчастной попытки с Грейгом) не был он в'силах припасти для этого невозможного у нас здания. Каждый тянет в сторону, каждый валяет в свою голову или, вернее, пляшет по дудочке своих чиновников».37
Маркевич верно отметил стремление Шувалова влиять на назначение государственных деятелей и не менее верно то, что
35 ОРиРК ГПБ, ф. '16, on. 1, д. 29, л. И об—12 об.
36 Там же, л. 26 об.
37 ОР ГБЛ, ф. 120 (М. Н. Каткова), папка 120, д. 1, л. 61. — Мinistire homogene (франц.) — однородное министерство.
183
к началу 1867 г. он мало что сумел сделать. Однако «несчастное» назначение Грейга имело для Шувалова пе такое маленькое значение, как это считал Маркевич. Дело в том, что назначение Грейга было не только введением в правительство сторонника Шувалова, но одновременно недопущением туда политического противника Шувалова — Н. А. Милютина, с которым шеф жандармов расходился по ряду проблем сословной и национальной политики. Когда в 1866 г. встал вопрос о замене министра финансов М. X. Рейтерна как не справившегося с финансовым кризисом, то в качестве его преемника обсуждалась с императором кандидатура Н. А. Милютина, считавшегося на основании его участия в разработке крестьянской реформы человеком антидво-рянской направленности. Тогда-то Шувалов и обратился к царю с письмом, указывая на политическую и экономическую несостоятельность такого назначения.
«Несколько слов, сказанных Вашим величеством во время моего доклада, — писал Шувалов Александру II 7 мая 1866 г., — так тяжело легли мне па душу, что я решился написать Вам эти строки, зная, что Вы в них усмотрите лишь мою к Вам беспредельную преданность и любовь. Указывая на статс-секретаря Милютина, подумал ли министр финансов, что одна из причин неудовлетворительности нашего финансового положения — всеобщее к ним недоверие, упадок кредита и духа промышленного предприятия? Может ли водвориться это необходимое доверие, если в главе финансов будет стоять тот, па кого указывают,, как на врага крупного землевладения, на поборника повсеместного обязательного выкупа и на представителя так называемых idees nivellements. При таких, быть может, незаслуженных обвинениях, назначение Милютина не послужит к благу, но может скорее нанести нашему уже шаткому кредиту разрушительный удар. Вам известно, государь, что я всегда был ценителем способностей и заслуг Милютина, а потому мое о нем неспрошенное мнение пе может почитаться за предубеждение».38
Александр II, сам не любивший Милютина и с большим доверием относившийся в это время к Шувалову как к человеку, способному пресечь «крамолу» и обеспечить безопасность существующего строя, со вниманием отнесся к мнению шефа жандармов. «Благодарю тебя за твою откровенность, — пометил император на письме Шувалова. — Опасения твои насчет личности Милютина я и сам вполне разделяю, и если я назвал его, то только потому, что Рейтерн на него указывал, а не с тем, что выбор мой на нем остановится».39
Вслед за тем выбор императора (видимо, не без помощи Шувалова) и остановился на С. А. Грейге, одном из самых близких друзей Шувалова. Грейг был назначен товарищем министра фи
38 ОР ГБЛ, ф. 610, on. 1, д. 1, л. 5—5 об. — Idees nivellements (франц.) — уравнительные идеи.
39 ОР ГБЛ, ф. 610, on. 1, Д. 1, л. 5.
184
нансов. В дальнейшем состав сторонников Шувалова сильно расширился, явно при его прямом влиянии па их назначения. «Гр. Шувалов стремился ввести в Комитет (министров, — В. Ч.) своих единомышленников, иметь в них прочную опору», — писал Л. Н. Куломзин.40
Кстати, перетасовка правительственных деятелей, проделанная в 1866 г. (как и произведенпая ранее — в конце 1861 г.—начале 1862 г.); рассматривалась и самим императором как средство создания правительственного единства. Уволенный в отставку после покушения Д. В. Каракозова министр народного просвещения А. В. Головнин рассказывал, что при разговоре с ним императора об отставке последний заявил, что «обстоятельства становятся трудпее и труднее, и пам нужна величайшая энергия и единство направления».41
Несомненно, что в 1866 г. состав правительства стал консервативнее, и с течением времени Шувалову удалось провести в состав правительства своих сторонников — К. И. Палена, А. Е. Ти-машева, А. II. Бобринского, С. А. Грейга, а в 1872 г. вернуть П. А. Валуева. Своими главными политическими противниками в правительстве Шувалов считал вел. кп. Константина Николаевича и Д. Л. Милютина и во время пребывания на своем посту вел борьбу за их отстранение от государственных дел, используя все средства, преимущественно интригу.
Введение в правительство большой группы лиц, поддерживавших Шувалова, позволило ему отчасти добиться создания «гомогенного кабинета», но не юридического, официального, а фактического. Вскоре после прихода в III отделение Шувалов, сразу же ставший признанным лидером в правительственных кругах, начинает практиковать созыв частных совещаний своих сторонников для предварительного обсуждения важных дел и выработки там общей линии поведения на заседаниях высших государственных учреждений, в первую очередь Комитета министров. В конце 1868 г. по поводу частного совещания министров в январе 1867 г. Валуев пометил, что оно было «одним из тех предварительных между нескольких из нас разговоров или советований, которые по-стояннно предлагал гр. Шувалов».42
Частные совещания сторонников Шувалова продолжались на всем протяжении пребывания его на посту шефа жандармов (1866—1874 гг.), и к концу своей деятельности он сумел создать своеобразный неофициальный, но фактически существующий кабинет. Сохранилось два свидетельства об этом, исходящие из противоположных лагерей. Одно из них принадлежит Милютину, который в декабре 1873 г. писал об «исключительном влиянии» шефа жандармов на внутреннюю политику, основанном па дове
40 ЦГИА СССР, ф. 1642, on. 1, д. 193, л. 36.
41 Л. В. Головнин — бар. А. П. Николаи, 19 апреля 1866 г. — ЦГИА СССР, ф. 851, on. 1, д. 11, л. 179.
42 Валуев П. Л. Дневник, т. 2, с. 434.
185
рии царя. Валуева, Тимашева, Палена, Толстого и Грейга он относит к числу ближайших сотрудников Шувалова, создающих большинство в Комитете министров и собирающихся приватно для предварительного обсуждения поднимаемых ими вопросов. Остальные министры и главноуправляющие, по словам Милютина, либо «лавируют», либо пе решаются возражать «клике» шефа жандармов.43 Точно такую же картину в декабре 1873 г. рисует и Валуев, признающий за шефом жандармов роль лидера «министерской коллегии», называющий тех же лиц в качестве ближайших сподвижников его и констатирующий практику частных заседаний «консервативного конклава».44 Резюме Валуева поэтому поводу звучало так: «Оп (Шувалов, — В. Ч.) фактически создал полуминистерство в смысле солидарности».45
Восстановление картины этих заседаний затруднено, ибо из членов шуваловской группы дневник вел лишь Валуев. В 18G8— 1871 гг. Валуев был пе у дел, а записи за 1872—1874 гг. отрывочны.
В записи за 24 февраля 1873 г. упоминается совещание у Шувалова относительно предложения только что назначенного министром путей сообщения гр. А. II. Бобринского о новом порядке предоставления железнодорожных концессий. В записях за 1874 г. отражены совещания шуваловской группировки о созыве комиссии из предводителей дворянства и председателей губернских земских управ для участия в обсуждении законопроектов по аграрным проблемам, о судьбе мировых посредников.46
О совещании у Шувалова в конце 1873 г. лиц его окружения для противодействия проектам военной реформы пишет в своем дневнике Милютин, сообщающий, что па совещание министров был приглашен М. И. Катков, привезший из Москвы записку о необходимости льгот по образованию.47 Сообщение Милютипа подтверждается собственноручной запиской Шувалова от 1 декабря, напоминающего Каткову, что «обсуждение известного вопроса» состоится у Шувалова «завтра 2 декабря в воскресенье». В записке не указан год, но упоминание воскресенья дает основание датировать ее 1873 г.48 Несомненно, что Катков участвовал в каком-то совещании у Шувалова; возможно, что это была выработка позиции группы Шувалова по отношению к проекту воинской повинности, но скорее всего Катков участвовал в совещании по вопросу, бывшему для пего гораздо более близком — о контроле уездных предводителей дворянства за народными школами. Либо на совещании 2 декабря обсуждался и этот вопрос, либо у Шувалова или кого-то из его сторонников было еще совещание
13 Дневник Д. А. Милютина. Т. 1. М., 1947, с. 119—120.
41 Валуев П. А. Дневник, т. 2, с. 284—285.
45 Там же, с. 287.
46 Там же, с. 283, 298, 300, 308.
47 Дневник Д. А. Милютина, т. 1, с. 108, НО.
48 ОР ГБЛ, ф. 120, папка 13, л. 2.
186
только по вопросу о контроле. Дело затем рассматривалось на заседании Совета министров 21 декабря, и проект рескрипта об этом па имя министра народного просвещения был составлен Катковым.49
Шувалов был уволен с поста главноуправляющего III отделением летом 1874 г. Незадолго до отставки шефа жандармов наметилось соглашение между двумя группировками в правительстве — группой Шувалова и группой Константина Николаевича. Дело в том, что группа Шувалова была сильнее группы, поддерживавшей великого князя, и последний, видимо отчаявшись в своих попытках противостоять этой группе, после очередной победы группировки Шувалова па заседании Совета министров 21 декабря 1873 г. (когда вопреки миопию Константина Николаевича и ряда других членов Совета было принято высочайшее повеление об установлении контроля уездных предводителей дворянства над народными школами) попытался установить контакт с шуваловским «кабинетом», приняв в нем участие для того, чтобы создать возможность компромиссных решений. Об этом известно из дневников Валуева и Константина Николаевича.
«Вчера же, — записывает Валуев в дневнике под 27 декабря 1873 г., — гр. Шувалов передал мне подробности объяснения с вел. кпязем, состоявшегося накануне. Вел. князь настаивает на попытке согласованного способа действия. Гр. Шувалов сказал, что он не может возложить на своих коллег ответственность, не предупредив их и пе посоветовавшись с ними. Вел. князь выразил готовность предварительно совещаться с четырьмя: гр. Шуваловым, гр. Паленом, Тимашевым и мною. Насчет гр. Толстого и гр. Бобринского он считал прочное соглашение невозможным. На этом мы теперь стоим».50 Ближайшим результатом этого соглашения шефа жандармов и председателя Государственного совета о сотрудничество было компромиссное решение вопроса о мировых посредниках.51
В дневнике Константина Николаевича от 25 декабря 1873 г. о разговоре с Шуваловым записано: «Говорили про мою и его политическую роль, про паши предубеждения друг против друга, про его отношение к его партии, как оп далеко ей пе глава, как ему приходится защищать и проводить мнения, которые вовсе пе его и которые он пе разделяет. Говорили про множество разных частных вопросов. Много говорил он справедливого, но во многом и дикие мысли, которые, однако, я думаю, можно будет поправить. Копнилось тем, что он положительно мне обещал отныне впредь не действовать у меня за спиною, а о всех своих предположениях со мною совещаться и советоваться. То же он повторил
49 В а л у е в П. А. Дневник, т. 2, с. 285.
50 Там же, с. 286.
51 Ч е р н у х а В. Г. Крестьянский вопрос в правительственной политике России (60—70-е годы XIX в.). Л., 1972, с. 64—66.
187
Сольскому, когда вышел от меня. Дай бог, чтобы так было, тогда может выйти у него поворот к добру и к пользе».52
Договоренность о согласованных действиях не помешала Шувалову в начале 1874 г. попытаться «свалить» вел. кн. Константина Николаевича, воспользовавшись совершенной его сыном — вел. кн. Николаем Константиновичем — кражей драгоценных камней с иконы, принадлежавшей его матери. Шеф жандармов немедленно принял меры для придания делу огласки, надеясь, что эта история скомпрометирует Константина Николаевича и вызовет его отставку. Таковы были пути к «однородному» правительству и таковы были методы деятельности министров в условиях самодержавия.
Роль Шувалова воспринималась многими из современников как роль премьера. «Во время своего десятилетнего заведования государственной полицией граф Петр Андреевич Шувалов был первым министром в полном смысле слова», — писал К. Ф. Головин.53 А. В. Головнин считал, что Шувалов «был в сущности первым министром, ибо большинство прочих министров были при нем как бы директорами департаментов».54 Константин Николаевич говорил о восьми годах «шуваловского полновластия».55
Такие уродливые формы принимали результаты попыток объединения министров в «министерство». Объединенное правительство могло существовать лишь в виде частных совещаний, премьер — в виде временщика, однородность состава — в виде влияния временщика па назначение министров.
Отстранение Шувалова от участия во внутренней политике вызвало среди деятелей, охотно признававших его роль лидера, смятение. На некоторое время русское правительство опять пре-вратилось в сумму министерств и ведомств, не имеющих объединяющего центра. Заседания Совета министров к этому времени почти совершенно прекратились, дела решались по докладам министров императору. Во второй половине 70-х гг. опять, как и двадцать лет назад, в бюрократической среде идут разговоры о порочности такой практики. К. П. Победоносцев, пытаясь повлиять па своего воспитанника — наследника престола вел. кп. Александра Александровича, в 1877 г. обращал его внимание на те места XI тома «Архива князя Воронцова», где говорилось о необходимости «обсуждения важных дел в Совете государя и о том, к какому вреду ведут единоличные доклады министра».56 А речь шла о начале XIX в., о времени Александра I.
Нужно сказать, что русская бюрократия в тех случаях, когда дело касалось не России, решала проблему структуры законодательных и исполнительных органов власти, беря за образец за
52 ЦГАОР СССР, ф. 722, on. 1, д. 104, л. 77-78.
53 Головин К. Мои воспоминания. Т. I. СПб.—М., [б. г.], с. 248.
54 ЦГИА СССР, ф. 851, on. 1, д. 14, л. 25.
33 ЦГАОР СССР, ф. 722, on. 1, д. 108, л. 64.
36 Письма Победоносцева к Александру III. Т. 1. М., 1925, с. 106.
188
падноевропейские государства. Так было в 1878 г., когда встала задача организации власти в Болгарии. В Органическом уставе Болгарского княжества, разработанном русскими военными и гражданскими чиновниками в 1878 г. и принятом в 1879 г. Народным собранием Болгарии, провозглашалось представительное правление, создание Народного собрания и ответственного перед князем и Народным собранием кабинета, председатель которого назначается князем.57
Стремления к государственным преобразованиям всегда усиливаются в периоды революционных потрясений, являясь одним из проявлений кризиса «верхов». Во второй половине 70-х гг., по мере нарастания второй революционной ситуации, увеличивалось количество записок, исходивших из общественных и бюрократических кругов и выдвигавших программу мер по стабилизации впутренпего положения. Среди этих мер называют представительные учреждения и реорганизацию Совета министров на началах «кабинета», необходимого для объединения ведомств и проведения программы реформ.
Как и 20 лет назад, критикуется отсутствие единства в правительственных кругах, говорится о потребности создания сплоченного правительства. 30 марта 1876 г. А. А. Половцов записывает в дневнике: «Грустное, расстроенное положение России..., тошнота от 20-летпего самодержавного опьянения, безответственность министров, пе говоря о их посредственности и разношерстности».58 Годом позже Половцов составил записку, которую показывал Д. А. Милютину59 и подал наследнику. Записка содержала анализ внутреннего положения России п ряд предложений по перестройке государственного управления, в том числе Совета министров. Речь шла лишь о том, чтобы превратить его в регулярно действующий орган, занимающийся только принципиальными вопросами правительствеппой политики. Задача создания объединенного правительства ставилась им на уровне идей двадцатилетней давности. «Комитет министров в теперешнем его виде не должен продолжать существовать, — писал он. — ... Министры должны быть собираемы в коллегию только для того, чтобы соглашаться о коренных вопросах внешней и внутренней политики; законодательные предположения, важные правительственные меры, проверка взглядов и мнений относительно крупных фактов народной и международной жизни, оценка новых явлений, вновь замечаемых стремлений, — вот что должно составлять предмет занятий Совета министров».60 Половцов даже не считал нужным учреждать пост первого министра — председательство в Совете министров оставалось за императором.
57 Петербургский проект Тырповской конституции 1879 г. Публикация И. В. Козьменко. — Исторический архив. 1949, № 4, с. 184—324.
68 Цит. по: История СССР. Т. V. М., 1968, с. 117.
59 Дпевник Д. А. Милютина, т. 2, с. 149.
60 ЦГАОР СССР, ф. 652, on. 1, д. 649, л. 36 об.-37.
189
«Основная мысль» записки Половцова (видимо, о неприемлемости единоличных решений монарха по крупным вопросам правительственной политики) вызвала сочувствие Д. Л. Милютина, который осенью 1879 г. также составил программную записку, где наряду с реорганизацией законодательной власти (реформа Государственного совета на началах представительства) ставил вопрос и о преобразовании высшей исполнительной власти. Его предложения шли дальше тех, которые выдвигал Половцов. Милютип считал необходимым создать вместо Комитета министров Совет министров, который он видел похожим па европейские правительства. Предполагалось, что Совет министров будет обеспечивать «единство действий, общее направление», возглавляться первым министром, иметь однородный состав и нести коллективную ответственность перед монархом.61
Создание Верховной распорядительной комиссии, выдвижение М. Т. Лорис-Меликова и его заявление о готовности власти рассмотреть предложения и пожелания «общества», вызвали к жизни множество проектов, в том число и записку А. В. Головпипа (апрель 1880 г.) «О более существенных причинах распространения революционной пропаганды в России и мерах прекращения со». Как показывает название записки, предлагаемые меры имели целью преодоление вызванного революционным движением внутреннего кризиса. Одной из причин роста революционного движения автор записки считал «отсутствие в России на практике определенной общей правительственной системы государственного управления и вследствие сего недостаток единства и согласия в действиях отдельных правительственных ведомств».62 Для упрочения положения правительства в стране и более успешной борьбы его с революционным движением он предлагал реорганизацию Совета министров на началах кабинета, ответственного перед императором.63 Головнин не расшифровал своего понимания понятия «ответственного перед государем императором кабинета», но речь могла идти о премьер-министре, об однородности кабинета, подбираемого премьером или с учетом пожеланий премьера, и о коллективной ответственности министров за деятельность всего правительства, а пе об индивидуальной ответственности министра за деятельность своего ведомства.
В появившейся тогда же (1880 г.) и в этой же связи записке Ф. А. Оома тоже упоминалось об ответственности министров, однако совсем под иным углом зрения. Выступая сторонником административной децентрализации как важнейшей меры преобразования государственного управления, которая позволит мпнист-
61 3 а й о и ч к о в с к и й II. А. Д. А. Милютин. Биографический очерк. — В кн.: Дневник Д. А. Милютина. Т. 1, с. 57.
62 Цит. по: Зайончковский П. А. Кризис самодержавия па рубеже 1870— 1880-х годов. М., 1964, с. 201.
63 Там же, с. 201—202.
190
рам «правильно распределить власть», «заниматься общими, высшими государственными соображениями и вопросами», автор записки возражал тем своим оппонентам, которые видели панацею в ответственности министров, и существо его возражений (важных как выражение позиции части общества) передано им словами: «Спрашиваю..пред кем в монархическом государстве министры могут быть ответственными, как не пред верховною властью. Другая ответственность немыслима».64 Поскольку ответственность министров перед императором, отстаиваемая Оомом, существовала, то остается предположить, что его противники имели в виду ответственность перед представительным учреждением, о котором в то время много говорили.
Вопрос об организации «министерства» обсуждается и в прессе того времени, причем одной из причин этого является руководящая роль Лорис-Меликова в делах внутренней политики. Завязывается острая полемика относительно возможности существования объединенного правительства во главе с премьером в стране с самодержавным режимом, причем одни так же горячо отстаивают целесообразность превращения Совета министров в «кабинет», как другие доказывают, что «существование кабинета возможно лишь при представительном образе правления», а в условиях абсолютной монархии первый министр может быть только фаворитом типа А. А. Аракчеева или II. А. Шувалова.65
Первое время, когда Лорис-Меликов еще не выдвинул свою программу, объединение министров в единый правительственный орган, однородность их состава и официальное закрепление за ним положения первого министра было для пего пе так важно. Когда же оп, незадолго до смерти Александра II, сформулировал свою программу, которая должна была встретить среди части членов правительства оппозицию если не во всем, то в отдельных со частях, вот тогда-то правительственное единство стало главным шансом осуществления его программы внутренней стабилизации. Его попытка решения проблемы единства государственного управления приходится уже па начало царствования Александра III, хотя он говорил об этом и ранее. Лорис-Меликов традиционно видел разрешение проблемы в создании объединенного правительства, которое примет определенную программу и будет ей следовать в своей повседневной деятельности. Разумеется, Лорис-Меликову программой кабинета представлялась его собственная программа.
Вероятно, для Лорис-Меликова, в конце своей деятельности на посту министра внутренних дел вставшего на позицию необходимости введения представительных начал, представительство и «кабинет» были в конце концов проблемами внутренне связанными. С помощью «кабинета» он собирался провести закон
64 ЦГИА СССР, ф. 1282, on. 1, д. 646, л. 33.
65 Вестник Европы, 1880, октябрь, с. 753—754.
191
о представительстве, с помощью представителей осуществить программу «кабинета».
К постановке вопроса о «кабинете», который ставится им как проблема «единства», Лорис-Меликова подтолкнуло заседание Совета министров 8 марта 1881 г., где обсуждалось участие представителей земства и городов в законосовещательной деятельности и где обер-прокурор Синода К. П. Победоносцев в крайне резких и компрометирующих министра внутренних дел выражениях протестовал против этого предложения, поддержанного большинством присутствующих. В конце марта 1881 г., как свидетельствует разговор Лорис-Меликова с А. А. Половцовым, он уже твердо формулирует необходимость создания кабинета, который называется им «одномыслящим министерством», и связь деятельности этого Министерства с общественным представительством. «Прежде всего необходимо одномыслящее министерство, которое одно, без выборных представителей, ничего сделать не может»,— заявлял Лорис-Меликов Половцову 26 марта 1881 г. Тогда же оп изложил и программу этого «одномыслящего министерства», которое совместно с выборными представителями обеспечивает укрепление власти, реформу школы и закона о печати, снижение выкупных платежей и реформу налоговой системы.66
Задачу создания «одномыслящего», или однородного, министерства Лорис-Меликов сформулировал в последней своей программой всеподданнейшей записке от 12 апреля 1881 г. Возможность осуществления изложенной там программы была поставлена в зависимость от двух условий — создания представительных учреждений и объединенного однородного правительства. «Министры должны договориться между собой по важнейшим вопросам и.установить общую программу внутренней политики, безусловно обязательную для каждого из них, — писал он. — Отдельной власти министра предоставляются лишь частные распоряжения, по нельзя допускать, под собственной властью министра, отступление от программы, которое может затруднить целое правительство». И окончательное утверждение программы, и подбор министров для ее осуществления принадлежали императору.67
Вопрос об однородном министерстве был темой обсуждения на совещании у императора в Гатчине 21 апреля 1881 г.68
Цель совещания в Гатчине была гораздо шире, чем обсуждение проблемы однородного министерства, хотя эта проблема и была важнейшей. Речь шла о принятии правительственной программы, изложенной в записке 12 апреля. Совещание собралось в очень узком составе, утвержденном Александром III, который
66 Зайопчковский П. А. Кризис самодержавия..., с. 343.
67 Былое, 1918, кн. 4—5, с. 183.
68 Подробно об этом совещании см.: Готье Ю. В. Борьба правительственных группировок и манифест 29 апреля 1881 г. — Исторические записки. Т. 2, М., 1938, с. 240—299; Зайончковский П. А. Кризис самодержавия. .., с. 363—367.
192
исключил из предложенного состава П. А. Валуева, С. И. Урусова и Д. Н. Набокова (последний был включен императором в состав участников позже по настоянию Победоносцева). На совещании присутствовали Александр III, К. II. Победоносцев, М. Т. Лорис-Меликов, А. А. Абаза, Д. Н. Набоков, Д. А. Милютин, Н. П. Игнатьев, А. П. Николаи и вел. кн. Владимир Александрович.
Наиболее полно мысль о необходимости единства в правительстве была развита министром финансов А. А. Абазой, который настаивал на предварительном обсуждении министрами важнейших правительственных мероприятий для выработки общеправительственной позиции. По-видимому, вопрос об однородном министерстве на совещании не формулировался, речь шла о преодолении внутриправптельственпых распрей путем систематических совещаний, которые должны предотвратить утверждение императором важных правительственных мер по докладу одного из министров без согласования предложенной меры с другими ведомствами. Трудно сказать, понял ли Александр III значение проектируемого шага, чреватого опасностью для него лично, ибо перед ним вставала перспектива столкновения со сплоченной позицией правительства, но оп согласился па введение практики таких совещаний, хотя сразу же отказался их как-либо конституировать, призвав к минимуму формальностей и указав, что совещания будут проходить «частным образом». Состав совещания должен был точно соответствовать составу гатчинского совещания 21 апреля, за исключением императора. Председателем император назначил вел. кн. Владимира Александровича.
Либеральная группировка торжествовала победу. Е. В. Богданович, человек в это время близкий Лорис-Меликову, со слов последнего даже понял, что положительно решен вопрос о возглавляемом Лорис-Меликовым кабинете. «Утром Е. В. (Богданович, — В. Ч.) был у Лориса, — читаем в дневнике А. В. Богданович за 22 апреля. — Вчера было экстренное заседание у государя... Решено образовать кабинет с Лорисом во главе и с сохранением ему портфеля министра внутренних дел».69 Неизвестно, кому принадлежит такая интерпретация результата гатчинского совещания 21 апреля, возможно, Лорис-Меликову, который мог считать, что в совещании, где он поддерживается большинством и где будет обсуждаться его программа, он будет на положении премьер-министра. Однако здесь для нас представляет интерес именно то обстоятельство, что за политическими кулисами создание такого рода предварительного совещания части министров воспринималось и ими самими, и их окружением как шаг к созданию кабинета. А. А. Абаза так и объяснял дело Е. А. Перетцу: «Мало-помалу образовался бы кабинет, составленный из министров приблизительно одного и того же направления».70
69 Три последних самодержца. Днсвпик А. В. Богданович. М.—Л., 1924. с. 58.
70 Дневник Е. А. Перетца (1880—1883). М,—Л., 1927, с. 63.
i/a 13 В. Г. Чернуха
193
Видимо, не очень отчетливо представлявший в первые дни своего царствования тот путь, который ему надлежит избрать в политике, Александр III породил иллюзии в либеральной группировке правительственных деятелей, но очень скоро и притом совершенно неожиданно для них развеял их манифестом 29 апреля 1881 г., без обиняков провозгласив отказ от уступок и от пути умеренно либеральных реформ. Манифест вызвал прошения об отставке трех ведущих либеральных деятелей — Лорис-Меликова, Абазы и Милютина; вопрос о совещаниях министров после этого, видимо, и не возбуждался.
Сведения об обсуждении вопроса о «кабинете» в правительственных верхах проникли в печать.
И. С. Аксаков в статье «Бюрократическое и земское государство» писал о появившихся в газетах слухах «о некоторых новых порядках в сношениях министров с верховной властью» с целью «придать высшему управлению более единства и однородности», о разговорах вокруг создания «кабинета и первого министра» и ссылался при этом на «Петербургские ведомости», отвергавшие идею премьер-министра, как немыслимую при самодержавии, и газету «Порядок», утверждавшую, что в русских условиях учреждение первого министра было бы «визиратством». Аксаков писал,, что называли и кандидатуру «премьера».71
Впоследствии, отвечая на раздававшиеся упреки в стремлении к «визирату» и желая удовлетворить естественный интерес к планам правительственных верхов в начале 1881 г., Лорис-Меликов, встретившись в 1883 г. в Ницце с Л. Ф. Пантелеевым, так отвечал на вопрос о «кабинете»: «Я знаю, меня обвиняют в том, что я хотел установить в России визират. Какой вздор! Все дело сводилось к тому, что проектировались регулярные заседания Совета министров, но при этом даже речи не было о постоянном председателе. Должны были собираться по очереди у того или другого, у кого происходило заседание, тот и председательствовал. Далее, предполагались дела, до того времени восходившие па высочайшее утверждение, разделить па две категории: одни по-прежнему должны были докладываться государю, но предварительно заслушивались в Совете министров и, только им одобренные, представлялись государю; другие, второстепенные, окончательно решались в Совете министров».72
Совершенно очевидно, что термин «Совет министров» применен здесь для обозначения тех самых совещаний шести министров и обер-прокурора, о которых шла речь на заседании 21 апреля, а пе о существовавшем в то время Совете министров, председателем которого являлся император. Один из сложных вопро
71 Русь, 1881, № 26. Цит. по: Теория государства у славянофилов. СПб., 1896, с. 6.
72 Пантелеев Л. Мои встречи с гр. М. Т. Лорис-Меликовым. — Голос минувшего, 1914, август, с. 101.
194
сов заседания 21 апреля 1881 г. в Гатчине — это вопрос о председательстве в разрешенных императором совещаниях. Только Пе-ретц говорит о том, что председателем был назначен вел. кн. Владимир Александрович. Милютин обходит этот вопрос, Богданович со слов Лорис-Меликова говорил о Лорисе как о премьере, а следовательно, и о председателе этих совещаний, сам Лорис-Меликов говорил Пантелееву об отсутствии постоянного председателя. Рассказ Пантелеева подтверждает сведения о разрешении предварительных совещаний министров, где вопрос обсуждается и затем представляется императору как коллективное мнение правительства. Что же касается окончательного решения части дел на совещаниях или в «Совете министров», поскольку это действительно всплывало много раз и прежде, то можно предположить, что такое разграничение дел входило в планы Лорис-Меликова, а возможно, даже и затрагивалось на самом совещании или при докладах Лорис-Меликова.
Мечтал о премьерстве в объединенном правительстве и Н. П. Игнатьев, следуя при этом, по оценке П. Д. Голохвастова, «западным образцам». Спекулятивно настроенный Игнатьев не смущался тем, что идет вразрез с теорией ортодоксального славянофильства, а его первый помощник в земскособорном деле был совершенно потрясен, считая, что создание поста премьера означало бы «эскамотирование царской власти в пользу доморощенного Бисмарка».73
Таким образом, в пореформенное двадцатилетие правительственная верхушка постоянно вращалась в кругу одних и тех же идей и предложений, не продвинув вперед преобразование высшей исполнительной власти.
В царствование Александра III вопрос об объединении министерской деятельности и коллегиальности в решении узловых проблем правительственной политики оказался отодвинутым па рубежи николаевского времени, поскольку при нем прекратились даже те редкие заседания Совета министров, которые имели место при Александре II. Оп был собран па заседания дважды — в марте 1881 г. и в декабре 1882 г. «Министры таковы, что сними советоваться не стоит»,74 — заявил он как-то, и в этом, очевидно, и состоит объяснение его позиции в отношении Совета министров. Поэтому в 80-е гг. министры начинают мечтать пё об объединенном правительстве, а хотя бы о возобновлении заседаний Совета министров. Н. А. Манасеип, К. П. Победоносцев, И. А. Шестаков, А. А. Абаза — люди разных воззрений — выступают за возобновление заседаний Совета министров.75 Можно предположить, что на Александра III было оказано в этом смысле давление, ибо
73 Русский архив, 1913, кн. 1, с. 104.
74 Зайончковский П. А. Кризис самодержавия..., с. 344.
75 Соловьев Ю. Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX в. Л., I, с. 53—54.
13*
195
в 1888—1892 гг. в Комитете министров были составлены справки относительно деятельности Совета министров.76
В таком же состоянии пребывала проблема единства государственного управления и в царствование Николая II вплоть до революции 1905 г., когда отсрочка в преобразовании государственного строя была признана невозможной самими правительственными верхами. Во всеподдаппейшем докладе председателя Комитета министров С. Ю. Витте, утвержденном царем 17 октября 1905 г., условием водворения «порядка» и «спокойствия» ставилось (совсем как 25 и 50 лет тому назад) обеспечение «одпородпостп состава правительства и единства преследуемой им цели».77 И так же, как в 1861 г. при конституировании Совета министров, преобразование Совета министров в 1905 г. па новых началах в именном указе Правительствующему сенату 18 октября 1905 г. объявлялось мерой «к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений».78 Но и тогда реорганизованный Совет министров получил лишь некоторые черты объединенного правительства.
*
* *
Унаследованная самодержавием Александра II проблема единства государственного управления продолжала стоите, на повестке дня, становясь все более острой по мерс развития страны по буржуазному пути. Необходимость объединения деятельности центральных звеньев государственного аппарата диктовалась, кроме постоянно действующего фактора — взаимосвязанных задач раз-пых ведомств, — в это время еще и задачами борьбы с революционным движением и проведения системы реформ. Решение проблемы единства государственного управления дворянство и бюрократия видели в создании высшего государственного учреждения, которое объединит деятельность ведомств, обеспечит контроль за министерствами и будет руководить правительственной политикой. Считалось, что таким учреждением может быть либо уже существующее (соответствующим образом реформированное), либо вновь созданное учреждение.
Главную причину изолированности ведомств современники видели в установившейся практике приема всеподданнейших докладов, исключавшей их обсуждение. Поэтому первые предложения о решении проблемы правительственного едпиства сводятся к ликвидации такого порядка министерских докладов и перехода
78 ЦГИА СССР, ф. 1275, оп. 1, д. 966, л. 2—10; ф. 1642, on. 1, д. 42, л. 1—7.
77 ЗаконодателЕ.ные акты переходного времени. 1904—1908. Под ред. Н. И. Лазаревского. СПб., 1909, с. 154.
78 Там же, с. 157.
196
к коллективному их приему, при котором возможно обсуждение, а следовательно, и учет интересов и задач смежных ведомств. Эти предложения были реализованы созданием в 1857 г. Совета министров, предназначенного быть местом коллективного приема всеподданнейших докладов.
Однако нежелание императора и министров выносить па обсуждение часть дел, практическая невозможность и ненужность коллективного обсуждения всех ведомственных дол оставили нерешенной проблему координированной деятельности правительства по разработке и осуществлению общегосударственной программы правительственной политики. Через три-четыре года после создания Совета министров решение проблемы единства государственного управления часть бюрократической верхушки начинает видеть в создании объединенного правительства по образцу западноевропейских «кабинетов» и «министерств», являющихся исполнительными органами при парламентской системе организации законодательной власти. Идея объединенного правительства была связана с распространившимися в это время конституционными ожиданиями. При введении представительных учреждений и идея объединенного правительства обретала почву. Попытка представителей высшей бюрократии создать все же суррогат объединенного правительства в условиях самодержавного режима подтолкнула Александра II к конституированию в 1861 г. Совета министров.
Сохранение практики единоличного приема министерских докладов, нерегулярность деятельности Совета министров лишили эту паллиативную меру смысла п не разрешило проблемы правительственного единства. Попытки создания объединенного правительства продолжаются, причем бюрократические круги обсуждают проблемы премьера, однородности состава, ответственности, программы, но пытаются разрешить их, применяясь к существующему режиму абсолютной власти монарха. Попытки создания объединенного правительства постоянно терпели крах вследствие сопротивления Александра II, пе желавшего делить власть с правительством, и разногласий в правительственной среде. Разногласия этп сводились к следующему: часть деятелей рассматривала укоренившуюся систему исполнительной власти как естественную при абсолютистском режиме и потому отвергала идею объединенного правительства, часть отодвигала решение проблемы до введения представительных учреждений; наконец, часть, движимая неотвратимыми практическими потребностями, изобретала такие формы объединения министерств, которые бы сочетались с самодержавным режимом. Особенно остро вставал вопрос об объединенном правительстве при наличии деятеля, занимающего лидирующее положение и имеющего свою общегосударственную программу, а также в обстановке внутреннего кризиса. Отсутствие объединенного правительства порождало существование ведомственной разобщенности, правительственных группи
197
ровок, внутренних распрей, закулисных сделок, частных совещаний, интриг.
Наличие в правительственных кругах людей разных убеждений и отсутствие объединенного правительства позволяло Александру II сохранять за собою всю полноту власти, решение всех важнейших проблем внешней и внутренней политики.
Попытки создания объединенного правительства провалились. Совет министров, призванный служить его неполноценной заменой, оказался нежизнеспособным. Проблема единства государственного управления остается нерешенной и вновь всплывает в период революции 1905 г., когда Совет и Комитет министров реформируются и вновь созданный Совет министров обретает некоторые черты объединенного правительства.
Глава III
ПОДОХОДНЫЙ НАЛОГ И ЕГО СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ
1. Вопрос о подоходном налоге в правительственных кругах России в 1862—1867 гг.
В разгар первой мировой войны 6 апреля 1916 г. под давлением жесточайшего финансового кризиса в России был принят закон о подоходном налоге. Таким образом состоялось законодательное (только законодательное, ибо практическое введение налога не состоялось вследствие начавшейся революции) решение царизмом вопроса, стоявшего перед пим более полувека — о переходе к буржуазному принципу всесословного налогообложения в соответствии с доходами налогоплательщика. Возникнув в конце 50-х—начале 60-х гг. как составная часть программы буржуазных преобразований, оп в первое пореформенное двадцатилетие постоянно обсуждался в литературе и периодически ставился в правительственных кругах. Разрешение его оказалось царизму не под силу. Неспособность царизма ввести подоходное обложение была обусловлена рядом причин, связанных с тем, что проблема эта, кроме аспекта экономического, оказавшегося для самодержавия очень сложным, имела еще и социальный, и политический. Социальный, поскольку введение подоходного налога означало вовлечение в налогообложение дворянства, пользовавшегося правом податной неприкосновенности. Это было чревато обострением недовольства дворянства, во всяком случае большей его части, и без того недовольного отменой крепостного права'. В массе своей дворянство не могло и не желало приспособиться к новым условиям хозяйствования и после реформы 1861 г. постоянно жаловалось на тяжесть экономического положения, сопровождая жалобы требованиями к правительству об оказании ему экономической помощи. Для самодержавия это было важным сдерживающим фактором в налоговой полйтике. Введение принципа всесословного налогообложения (а именно такова была основа подоходного налога) означало также возможность появления политического аспекта этой проблемы: выдвижение требования допущения сословных представителей к контролю над государственным бюдже
199
том. Политический аспект подоходного налогообложения в данном случае пас преимущественно и интересует, поскольку он связан с главным исследуемым здесь сюжетом — проблемой политических реформ. История подоходного налогообложения особенно отчетливо обнаруживает влияние политических целей самодержавия на его экономическую политику и превалирующее зачастую значение именно политических соображений, которые останавливали разрешение назревших экономических задач.
Проблеме введения в России подоходного налогообложения посвящена обширная литература.1 Как только в правительственных кругах поднималось обсуждение этого вопроса, на книжном рыпке появлялись соответствующие работы экономистов. Однако все авторы, если только опи обращались к истории проблемы, начинали своп изыскания с 80-х гг. XIX в., оставляя в стороне первое пореформенное двадцатилетие. Исключение представляет книга II. Н. Покровского,2 где ВО—70-м гг. посвящено несколько страниц, кратко, на основании трудов Податной комиссии, освещающих содержание проектов подоходного налога этого времени.
Россия вышла из Крымской войны с совершенно расстроенной кредитно-финансовой системой: 800 млн руб. дефицита, инфляция, отсутствие кредита на иностранных рынках. Наряду с другими задачами укрепления финансов страны перед царизмом встала и задача преобразования налоговой системы, в частности спстемы прямого обложения.
Признание царизмом необходимости реорганизации налогового дела, основанного на принципах сословности и личного («подушного») обложения, выразилось в создании 10 июля 1859 г. при Министерстве финансов «Высочайше учрежденной комиссии для пересмотра системы податей и сборов» (кратко называемой Податной комиссией). В качестве одпой из главных перед Податной хсомиссией ставилась цель: «... облегчить податные сословия посредством более правильного распределения налогов». Решение проблемы намечалось главным образом на пути отмены подушного принципа налогообложения.3 Одним из возможных способов извлечения средств являлось расширение круга налогоплательщиков за счет пользовавшегося податной неприкосновенностью дворянства, переход к буржуазному принципу налогообложения в форме подоходного налога.
1 См., например: Шторх П. А. Подоходный налог. СПб., 1883; С в и р-щевскпй Л. Р. Подоходный налог. М., 1886; И с ае в Л. Л. Наши финансы и подоходный налог. СПб., 1887; Лебедев В. А. К вопросу о подоходном налоге. СПб., 1891; Терехов М. Е. Подоходная подать и результаты применения ее. Варшава, 1892; Озеров И. X. Возможно ли введение подоходного налога в России? СПб., 1900; Самофалов В. Косвенные налоги и подоходный налог. СПб.. 1907.
2 Покровский Н. Н. О подоходном налоге. Пг., 1915.
3 Татищев С. С. Император Александр II. Его жизнь и царствование. Т. П, СПб., 1903, с. 172.
200
К 60-м гг, XIX в. принцип подоходного налогообложения уже прочпо вошел в жизнь Западной Европы. Правда, общий подоходный налог существовал к этому времени лишь в Англии, однако все другие европейские государства уже широко ввели обложение различных видов доходов, причем история развития налогового дела в Западной Европе отчетливо показывала тенденцию постепенного перехода от сословного и личного или имущественного налогообложения к всесословному подоходному.4 Теоретические вопросы, связанные с подоходным налогом, уже давно были разработаны буржуазной наукой финансового права.
Однако, когда перед Податной комиссией встал вопрос о плане преобразования налоговой системы, опа выбрала путь не коренных, а частных преобразований, постепенного перевода личного обложения в реальное. Идея всеобщего подоходного налогообложения сю была отвергнута сразу и долгое время отвергалась по мотивам как экономическим (стремление максимально оградить экономические интересы дворянства), так и политическим.
Связь между7 всесословным налогообложением и представительными учреждениями была общеизвестна. Она была сформулирована в сочинениях крупнейших европейских экономистов и подтверждена историей развития европейских государств. Поэтому предложения о введении всесословности налогообложения обычно соседствовали с требованием введения общественного представительства.
В апреле 1855 г., т. о. в разгар Крымской войны, когда ясно определились неподготовленность России к войне и неблагоприятный исход войны, Л. И. Кошелев представил только что взошедшему на престол Александру II записку «О денежных средствах России в настоящих обстоятельствах», где прямо ставил условием предоставления правительству средств для продолжения войны созыв народного представительства. Последнее должно было определить форму изъятия денег у населения, которая представлялась Кошелеву в виде «пожертвованного налога», своеобразного долгосрочного займа правительству. Кошелев видел возможность получения средств со всего населения (ибо крестьянство, с его точки зрения, уже переобременено налогами) только при условии добровольного, самими представителями определенного налога или займа.5 * «Пусть царь созовет в Москву, как настоящий центр России, выборных от всей земли русской; пусть он прикажет изложить действительные нужды отечества, — и мы все готовы пожертвовать собою и всем своим достоянием для спасения отечества», — писал он.0
1 Подробно историю развития подоходного налога в Западной Европе см.: Покровский ТТ. ТТ. О подоходном налоге. Пг.. 1915, с. 1—106.
5 Записки Александра Ивановича Кошелева (1812—1883 годы). Берлин,
1884, приложения, с. 46—47.
е Там же, с. 45.
14 в. Г. Чернуха
201
В ходившем по рукам в конце 1850-х гг. подложном письме Гизо к Александру II связь налоговой политики и народного представительства была сформулирована как «просьба» к монарху, чтобы «подати взимались... с согласия народных представителей».7 В этом письмо прямо отразилась одна из азбучных истин конституционного права — бюджетное право парламента.
В известпом адресе тверского дворянства 1862 г. ходатайство о введении подоходного налога соседствовало с ходатайством о создании центрального представительства. «Мы всеподданнейше просим ваше величество разрешить нам принять на себя часть государственных податей и повинностей, соответственно состоянию каждого», — говорилось в адресе. И далее: «Сознание выборных всей земли русской представляет единственное средство к удовлетворительному разрешению вопросов, возбужденных, по не разрешенных положением 19 февраля».8
В «Проекте Уложения императора Александра II», написанном Н. А. Серно-Соловьевпчом незадолго до его ареста (1862 г.) для представления его Александру II (это был тактический ход революционной демократии9) и являвшем собой проект конституции, согласно которому в стране должно было быть создано общероссийское представительное учреждение с законодательными правами — Народное собрание, п. 56 раздела о правах граждан гласил: «Всякий обязан уплачивать налог по мере своих средств порядком, постановленном в особом законе».10
Те из правительственных деятелей, которые считали необходимыми и даже неизбежными некоторые преобразования в русском государственном строе, в частности введение представительных начал, считали нужным ставить и вопрос о подоходном палоге._К их числу принадлежали П. А. Валуев и М. Т. Лорис-Меликов. Валуев в 60-е гг. в течение своего пребывания на посту министра внутренних дел неоднократно выдвигал идею подоходного налога.
В области финансовой политики Валуев являлся частым оппонентом министра финансов М. X. Рейтерна, который свою главную задачу видел в восстановлении утраченного бюджетного равновесия и в поисках средств для приведения приходной части государственного бюджета в соответствие с расходной. Наибольшие надежды министр при этом возлагал на экономию государственных средств, сокращение расходов, поскольку именно этот метод был наиболее простым и дающим наиболее близкий результат. Разумеется, Рейтерн прилагал усилия и к принятию мер по увеличению государственных доходов, однако Валуев считал его фи-
7 Цит. по: Сладкевич Н. Г. Очерки истории общественной мысли России в конце 50-х—начале 60-х годов XIX века. Л., 1962, с. 94.
8 Глинский Б. Б. Революционный период русской истории (1861— 1881 гг.). Ч. I. СПб., 1913. с. 148.
9 Володарский И. Б. Н. Л. Серно-Соловьевич. — В кп.: С е р по-С о л о в ь е в и ч Н. А. Публицистика. Письма. М., 1963, с. 377.
10 Там же, с. 186.
202
нансовую политику пассивной и характеризовал его метод действий как «казначейский»,11 видя выход из постоянных финансовых трудностей в активной экономической политике, которая должна привести к возрастанию государственных доходов. У самого Валуева было несколько стойких финансовых идей, в частности о введении подоходного налога и обложении прогрессивным подоходным налогом проживающих за границей русских подданных, чтобы воспрепятствовать утечке за границу столь нужных для России средств. Мысль о необходимости введения подоходного налога оп неоднократно высказывал в конце 1861 г.—начале 1862 гг. Запись в его дневнике за 17 марта 1862 г. сообщает, что в этот день на заседании Комитета финансов (там обсуждался бюджет па 1863 г.) он «снова» говорил о введении подоходного налога. Вероятно, предыдущие заявления также делались им на заседаниях Комитета финансов (где в это время рассматривалось и предложение Валуева о распространении выкупа на «издельные» имения).
На заседании 17 марта Валуев выдвинул свое предложение о подоходном налоге в противовес предложению министра финансов М. X. Рейтерна о покрытии части дефицита с помощью повышения подушной подати с крестьян. Комитет финансов предложил Валуеву представить проект.12
Проект подоходного налога был составлен в Министерстве внутренних дел в кратчайший срок. Имя составителя его неизвестно. В то время в Министерстве внутренних дел в качестве чиновников особых поручений при министре служили известный уже в то время экономист И. В. Вернадский и начинавший свою карьеру, впоследствии крупный ученый-экономист, М. П. Веселовский. Из записок последнего видно, что оп не был привлечен к составлению проекта подоходного палога. Валуев показал Веселовскому уже готовый проект и получил от пего материалы об организации подоходного палога в Европе.13 Поэтому вероятно, что проект составлял Вернадский.
В архивном фонде Валуева хранится черновая записка без даты и подписи: «Мысли об установлении в России подати с дохода».14 По содержанию она тесно связана с проектом введения подоходного налога, представленным Валуевым в марте 1862 г., и отражает, очевидно, первый этап работы над этим проектом. Это общие соображения о возможностях введения в России подоходного палога и условиях его введения, если бы таковое было решено. Авторская позиция сводилась к тому, что хотя Россия еще не созрела для подоходного налога, налога буржуазного, но если все же вводить его сейчас, то основания его должны быть
11 Валуев П. А. Дпевник. Т. 2. М„ 1961, с. 157.
12 Там же, т. 1, с. 153.
]3 Записки сенатора М. П. Веселовского (1828—1882). — ОРиРК ГПБ, FIV.861. л. 515—515 об.
14 ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 94, л. 13—166.
203
14*
последовательно буржуазными. Приводимые далее автором качественные характеристики подоходного налога для России (виды облагаемых доходов, умеренность налога, его пропорциональность, прогрессивность, необлагаемый налогом минимум дохода, принцип установления размера дохода путем «добровольных заявлений» налогоплательщика «по совести») в точности совпадают о основами валуевского проекта 1862 г. и заставляют думать, что либо этот автор был непосредственным составителем валуевского проекта, либо проект составлялся на основе его записки.
Среди документов архива Валуева сохранилась и писарская копия проекта подоходного налога с небольшой собственноручной правкой Валуева,15 сводящейся к уточнению, но не изменению положений проекта. Напечатанный позже Веселовским без указания авторства проект включает эти поправки.16
Согласно проекту Валуева, обложению подоходным налогом должны бьГли подвергнуться все слои общества — помещики, торговцы, промышленники, чиновники, ученые, лица свободных профессий, ремесленники, крестьяне, мещане, духовенство. Первый параграф проекта гласил: «Налогу подлежат все доходы с недвижимых и движимых имуществ, с торговых и промышленных предприятий, а равно все прибыли от художественных, ученых или литературных занятий, и всякое вознаграждение, получаемое в разных видах за исполнение служебных обязанностей».
Обложению подлежал чистый доход, превышающий одну тысячу рублей. От обложения освобождались: та часть доходов приходского духовенства, которая составлялась из добровольной оплаты прихожанами исполняемых для них духовных треб; ремесленники и владельцы ремесленных предприятий с числом работников менее 10 человек; мещане (разумеется, они могли быть обложены налогом как владельцы недвижимости) и крестьяне, если они не вели торговли по свидетельствам.
Подоходный налог должен был составлять от 2 до 5% суммы годового дохода, прогрессивно возрастая. Низкая ставка налога объяснялась двумя обстоятельствами: тем, что в налогообложение вовлекалось дворянство, по отношению к которому следовало поступать «бережливо», и тем, что налог вводился пе вместо, а в дополнение к существующим.
С дохода от 1000 до 3000 руб. в год взималось по 2 коп. с рубля, от 3001 до 5000 руб. в год —2’4 коп. с 1 руб., от 5001 до 7000 руб. в год — по 3 коп. с 1 руб., от 7001 до 15 000 руб. в год — по 4 коп. с 1 руб., свыше 15 000 руб. — по 5 коп. с 1 руб.
В этом проекте Валуев учел и другую свою податную идею — обложение лиц. живущих за границей. Русские подданные, проживающие за границей более полугода, облагались подоходным
15 Там же. д. 161, л. 1—10.
16 Веселовский М. П. О подоходном налоге. — В кн.: Труды комиссии, высочайше учрежденной для пересмотра системы податей и сборов. Т. XVI. ч. I. СПб., 1869, с. 95—102.
204
налогом, па 1 % превышающим установленную для России сетку подоходного налога.17
Порядок организации обложения, платежа и взыскания подоходного налога предлагался следующий. Сначала составлялись списки предполагаемых плательщиков, для чего имелось в виду публично обратиться с призывом к населению, подлежащему обложению па этих основаниях, явиться для заявления своего имени и места жительства. Показания о величине дохода делались самим налогоплательщиком и проверке пе подлежали. В качестве гарантий достоверности сведений налогоплательщика предлагались: удостоверение этих сведений двумя свидетелями и штраф за сокрытие истинной цифры доходов в десятикратном размере по отношению к недоплаченной сумме. Размер сокрытой суммы устанавливался • судом. Сведения налогоплательщика о размерах его дохода должны были сохраняться в тайне, за исключением случаев, вызываемых судебным вмешательством.
Для взимания подоходного налога предусматривалось создание особых должностей — комиссаров, подчиненных Министерству финансов и выбираемых дворянством п городскими сословиями по одному в уездпых городах и в некоторых учреждениях, по два — в губернских городах и в количестве, назначенном Министерством финансов, — для столичных и крупных торговых городов. Министерство финансов должно было разработать для этих комиссаров особую инструкцию. Русские подданные за границей должны были вносить налог в посольства и консульства. В проекте были разработаны также меры наказания лиц, просрочивших уплату подоходного налога, в виде пени или судебного преследования за значительную просрочку платежей. Подоходный налог должен был взиматься по полугодиям — к 30 июня и 31 декабря. Валуев предлагал ввести подоходный налог немедленно, уже в текущем году. Он предлагал для 1862 г. установить лишь одно платежное полугодие — с 1 мая по 1 ноября. Это полугодие должно было быть своего рода экспериментальным. На его опыте следовало учесть недочеты закона и к 1 марта 1863 г. в зависимости от обнаружившихся недостатков дать к нему дополнения, разработанные Министерством финансов.
24 марта 1862 г. проект Валуева рассматривался в Комитете финансов, встретил почти единодушную критику п был отвергнут па самом первом этапе обсуждения. Единственным источником для выяснения картины заседания является дневник Валуева. «Утром — Комитет финансов, — записал оп. — Я внес предположения о подоходном налоге. Кн. Горчаков и гр. Панин, паибогатей-шие из членов, конечно, первые восстали. Рейтерн возражал, как человек, не любящий чужой мысли. Я пе защищал своих тезисов, тгредпочитая на сей раз поступать любезно, насколько возможно. Замечательно, что о представлении моих предположений, которые
17 Там же, с. 95—97.
205
один Чевкин поддерживал, не будет упомянуто в журнале, „чтобы пе возбудить в государе императоре мысли, что можно бы отыскать новый источник дохода и, таким образом, затруднить сокращения по разным (т. е. одному военному) ведомствам". Мысль о подобных дипломатических приемах с е. величеством не поражает этих господ своей нелепостью. Я и здесь уступил потому, что речь шла о моей работе».18
Позже Валуев пояснил причины, заставившие его легко отступить от своего проекта. Во-первых, он в это время усиленно добивался проведения закона о выкупе в издельпых имениях, встречая единодушную оппозицию и предпочитал отступить в деле подоходного обложения, чтобы взять реванш в деле выкупном. Во-вторых, он не рассчитывал па легкий успех и был подготовлен к тому, что вопрос придется ставить неоднократно.19
Либо М. X. Рейтерну показалось недостаточным отвести проект Валуева в Комитете финансов, и ему захотелось подкрепить этот отвод авторитетом Комиссии по пересмотру системы податей и сборов, либо автор проекта настаивал па дополнительном рассмотрении его специалистами по налогообложению, по, как бы то пи было, проект подоходного налога вскоре, 13 апреля 1862 г., поступил в I отделение Податной комиссии.20
М. П. Веселовский, в 1862 г. перешедший в Министерство финансов (где стал, в частности, членом Податной комиссии), в своих воспоминаниях передает некоторые детали, касающиеся проекта Валуева. Это, во-первых, признание Валуева, что «его проект совершенно пе зависит от работ комиссии (Податной, — В. Ч.) и получит отдельный ход». Признание это очень существенно, ибо, возможно, что резко отрицательное отношение Податной комиссии к проекту Валуева было обусловлено именно его несогласованностью с программой комиссии. Во-вторых, указание на главного противника проекта Валуева в комиссии — В. П. Безобразова, «разобравшего проект».21
О том, что Безобразов был не единственным противником проекта Валуева, выступившим от лица всей Податной комиссии, говорят дневниковые записи К. Н. Лебедева, в то время являвшегося членом этой комиссии. Он считал проект с финансовой точки зрения незрелым, а с политической —неискренним, спекулятивным, выдвинутым в угоду «господствующему духу», под которым подразумевал «либерализм» и «демократию». Запись Лебедева интересна еще и тем, что отразила ведомственную точку зрения, расценивавшую проект как попытку дискредитации
18 Валуев П. А. Дневник. Т. 1. М., 1961, с. 154.
19 Там же, с. 335.
20 Корректура доклада № 15 I отделения Податной комиссии. — ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 161, л. 19.— Самый доклад, за исключением первой его фразы, содержащей, в частности, дату передачи проекта в Податную комиссию, полностью приведен М. П. Веселовским в его уже упоминавшейся работе («О подоходном налоге», с. 115—127).
21 Записки сепатора М. П. Веселовского. (1828—1882), л. 515 об.—516.
206
нового министра финансов, только что выступившего с предложением (позже осуществленным) о повышении на 25% подушной подати, что откровенно противоречило принятому Податной комиссией решению о преобразовании подушной системы налогообложения как обременительной.22
I отделение Податной комиссии подвергло сокрушительной критике и самую идею немедленного введения в России подоходного налога и ее воплощение в проекте. Мотивировалось это многими обстоятельствами, которые в сумме своей означали — Россия еще пе готова к такой мере.
Одним из главных препятствий оно считало невозможность проверки доходов населения вследствие неустойчивого состояния хозяйства и отсутствия учреждений местного самоуправления (аналогичных английский), которые могли бы взять функцию определения доходов населения. Характеризуя подоходный налог как «влекущий за собою... коренные преобразования во всех фискальных и гражданских отношениях», члены Податной комиссии отводили его и по политическим мотивам, ссылаясь на «политическую сторону введения подоходного налога», который неизбежно вызовет «брожение, беспокойство п неудовольствие в умах и расстройство во всех установившихся интересах и привычках».23
Категорически отвергая проект по мотивам его несвоевременности, члены комиссии в принципе признали подоходный налог «желательным» с точки зрения финансовой науки. В заключении комиссии указывалось, что предварительным условием введения подоходного налогообложения являются «преобразования в податной, административной и судебной частях».
Первое отделение намеревалось доложить о своей точке зрения на проект общему собранию Податной комиссии, по не известно, было ли это сделано. Как отметил Веселовский, доклад отделения не был подписан и «сохранил значение лишь предварительной работы».24
Вполне вероятно, что дело остановилось на уровне I отделения, что членам I отделения даже не был представлен для подписи перебеленный доклад. Тем не мепее, видимо, основываясь па докладе отделения, Рейтерп считал, что в Министерстве финансов рассматривался вопрос о подоходном налоге -и был решен отрицательно. Так оп писал в своем всеподданнейшем докладе 1866 г.25
Со своей стороны Валуев попытался укрепить свои позиции помещением в официальной газете Министерства внутренних дел
22 Из записок сенатора К. Н. Лебедева. — Русский архив, 1911, март, с. 400.
23 Веселовский М. П. О подоходном налоге, с. 116—117.
24 Там же, с. 120—127; ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 161, л. 28 об.
25 КуломзинА. Н., Рейтерн-Нолькен В. Г. Михаил Христофорович Рейтерн. Биографический очерк. СПб., 1910, с. 126.
207
«Северная почта» статьи И. В. Вернадского о подоходном налоге. Логично предположить, что она была инспирирована Валуевым.
9 апреля, т. е. вскоре после рассмотрения проекта Валуева в Комитете финансов, статья Вернадского уже находилась у Валуева, который переслал ее товарищу министра внутренних дел Л. Г. Тройницкому для помещения в «Северной почте».26
Статья Вернадского «Подоходный налог» 27 представляла собою научно-популярную работу по истории и теории этого налога. Статья была паписапа беспристрастно, без какой-либо оценки пли рекомендации, как будто совершенно не относилась к России, по в то же время подводила к мысли, что если ход развития привел европейские государства к введению общего подоходного налога, то и Россия должна определить к нему свое отношение. Это была подготовка русского общественного мнения к введению подоходного налога.
Безоговорочно отброшенная в 1862 г., идея подоходного налога вскоре, уже в 1866 г., возникла снова. К этому времени в стране произошли многие перемены, однако финансовое ее положение пе укрепилось. Потерпела неудачу предпринятая Министерством финансов в 1862—1863 гг. попытка стабилизировать курс рубля путем введения свободного обмена кредитных билетов иа золото.28 Эта операция обошлась казне в 40 млн руб. убытка. Податная комиссия не продвинула вперед решение налоговой проблемы. Единственным результатом ее деятельности был проект отмены подушной подати с мещан, который был законодательно утвержден и введеп в действие с 1 июля 1863 г.29 Зато подушная подать с крестьян, признанная обременительной и архаичной, дважды за это время повышалась вследствие постоянных дефицитов в государственном бюджете. В 1866 г. Россия оказалась в тисках финансового кризиса, вызванного разразившимся в это время финансовым кризисом в странах Западной Европы. Перед министром финансов, находившегося на грани отставки, была поставлена задача представить соображения финансового ведомства относительно путей укрепления положения русских финансов.
Идея подоходного принципа в палогообложеппи была «расхожей» финансовой идеей того времени, постоянно всплывавшей при обсуждении общих проблем финансового положения, и потому, представляя в сентябре 1866 г. свою программную записку, Рейтерн пе смог эту идею обойти. Рассматривая в записке общее тяжелое финансовое положение страны и в связи с этим выясняя возможные источники увеличения государственных доходов, он остановился па подоходном налоге, но лишь с точки зрения воз
26 П. А. Валуев — А. Г. Тройницкому, 9 апреля 1862 г. — Русская старина, 1899, июль, с. 230.
27 Северная почта, 1862, 20 апреля.
28 Подробно см.: Погребинский А. П. Очерки истории финансов дореволюционной России. М., 1954, с. 65—69.
29 ПСЗ II, т. XXXVIII, № 39119.
208
можности обложения доходов помещиков от поземельной собственности.
Отметив, что в России поземельный налог должен приносить большие доходы и что в будущем он «может составить значительную статью государственного дохода», министр финансов заявил, что нынешнее время еще не дает возможности увеличения налоговых поступлений, так как земли крестьян уже обложены государственными податями и сборами, а обложение земель помещиков «было бы слишком тягостным для того именно класса, которого интересы не могли быть не нарушены крестьянскою реформою», — объяснял он.30 В этой связи он и сослался на «подробное» рассмотрение проекта подоходного палога в Министерстве финансов, признавшем его «неприменимым» к России.
В связи с рассмотрением записки Рейтерна в Комитете финансов Валуев вновь поднял вопрос о подоходном налоге, однако его предложение было отклонено вследствие твердой позиции министра финансов.31
Одной из мер укрепления экономики страны Рейтерн считал и в записке 4866 г. вновь назвал усиленное железнодорожное строительство, призвашюе сильно оживить внутреннюю и внешнюю торговлю. Поэтому в марте 1867 г. в Совете министров обсуждалась проблема финансирования железнодорожного строительства и создания специального «железнодорожного фонда».32 Вопрос об отыскании крупных средств в очередной раз вызвал обсуждение общей проблемы состояния русских финансов. 5 марта Валуев составил для императора записку со своими предложениями, записку не датированную, безымянную и нс озаглавленную. В сопроводительной к пой бумаге он объяснял императору, что оставляет записку без подписи на случай передачи ее министру финансов.33 Очевидно, он не хотел, чтобы записка носила характер вмешательства в дела чужого ведомства, тем более что Рейтерн всегда очень болезпеппо, как считал Валуев, относился к чужой инициативе в финансовых вопросах.
Эта записка34 среди целого ряда предложений выдвигала и идею подоходного налога. Вопрос об общем подоходном палоге автор затрагивал лишь как дело, которое следует обсудить. Это было нечто вроде напоминания о всеобщем подоходном обложении, по одновременно Валуев предлагал теперь же ввести обложение доходов лиц, сравнительно длительное время проживающих за границей, поскольку один из путей утечки звонкой монеты — уезжающие за границу русские подданные. (По его дан-
30 Куломзин Л. Н., Рейтерн-Нолькен В. Г. Михаил Христофорович Рейтерн, с. 126.
31 Валуев П. А. Дпевник, т. 2, с. 153, 415.
32 Подробнее см.: Соловьева А. М. Железнодорожный транспорт России во второй половине XIX в. М., 1975, с. 95—98.
33 Валуев П. Л. Дневник, т. 2, с. 192.
34 ЦГИА СССР, ф. 563, оп. 2, д. 207, л. 1—14.
209
пым, ежегодная утечка валюты за границу колебалась в пределах 20—30 млн руб.).
Уже 6 марта Александр II передал записку Валуева Рейтерну, снабдив ее пометой: «Желаю знать твое мнение по разным предложениям, изложенным в этой записке».35 Записка была вручена Рейтерну в Государственном совете в присутствии Валуева, и министр финансов сразу же, несмотря па ее анонимность, угадал автора. Он тотчас же заявил Валуеву, что «подозревал» его в отправке императору записки но финансовым делам. После предварительного прочтения он счел нужным сказать Валуеву, что «записка хорошо написана и что в ней много верного».36
В соответствии с распоряжением императора Рейтерн представил свои объяснения на записку Валуева37 до 10 апреля 1867 г. Самая мысль о подоходном налоге не отклонялась министром финансов. Он сообщил, что в Министерстве финансов собираются сведения по этому поводу. Предложение об обложении доходов лиц, проживающих за границей, министр финансов соглашался рассмотреть в Податной комиссии.38
Записка Валуева и объяснения к ней Рейтерпа были предметом обсуждения Комитета финансов от 28 апреля 1867 г.39
В Комитете финансов предложение Валуева о подоходном налоге фактически совсем не обсуждалось. Комитет финансов признал такое обсуждение «раповременным», поскольку в Министерстве финансов сведения по этому предмету лишь собираются.40
Настойчивая позиция министра внутренних дел и распространенность идеи подоходного налога, к которому уже перешли европейские страны и США, повлияли па министра финансов, ибо уже в апреле 1867 г. оп испросил у Александра II разрешения па заграничную командировку М. П. Веселовского для ознакомления с организацией там подоходного обложения.41 Последний изучил, как ему было поручено, практику Италии и Австрии, а позже расширил свою задачу, выяснив теоретические основания и практическое осуществление подоходного налога в ряде других европейских государств и в Соединенных Штатах Америки. В 1869 г. обширная работа Веселовского «О подоходном налоге» вышла в составе XVI тома «Трудов Податной комиссии».
Наибольшее место в своей работе Веселовский отвел существующим, весьма разнообразным и зачастую противоположным взглядам теоретиков финансовой науки на подоходное налогообложение, а также изложению законодательства европейских государств о подоходном налоге, снабженному в приложениях вы
35 Там же, л. 1, 10 об.
30 Валуев П. А. Дпсвник, т. 2, с. 192.
87 ЦГИА СССР, ф. 563, оп. 2, д. 207, л. 15-26 об.
38 Там же, л. 23 об.
39 См. журнал заседания Комитета финансов от 28 апреля 1867 г.— ЦГИА СССР, ф. 563, оп. 2, д. 207, л. 28-34.
40 Там же, л. 29.
41 Записки сенатора М. П. Веселовского, л. 583 об.—584.
210
держками из законов и постановлений европейских государств и США о подоходном налоге. Веселовский специально пе останавливался на политическом аспекте проблемы, однако он отметил, что крупнейшие европейские ученые (Сюлли, Адам Смит, Монтескье и др.) в свое определение подоходного налога вводили такой его признак, как «предоставление плательщику известных прав».42
Наибольший интерес представляет третья глава его сочинения— «Подоходный налог в России»,43 где он в первую очередь поместил тексты проекта Валуева 1862 г. и доклада I отделения Податной комиссии относительно этого проекта. Эти материалы были для Веселовского отправпой точкой для его собственных рассуждений относительно применимости подоходного налога к условиям России. Веселовский задался целью выяснить, насколько изменились к 1869 г. экономические и иные условия в России, выдвинутые в 1862 г. в качестве причин, делающих невозможным введение подоходного обложения в России.
Признав, что за истекшие семь лет положение в России существенно изменилось, ибо известные успехи сделала статистика, созданы учреждения местного самоуправления, проведена судебная реформа, Веселовский тем пе менее делал вывод: «...нельзя пе убедиться, что успехп, сделанные в разных сферах государственной и общественной жизни России, не настолько еще переработали ту почву, на которой могло бы прочно водвориться подоходное обложение, чтобы позволительно было задаваться мыслью о безотлагательном осуществлении подобной меры, особенно в тех широких пределах, какие представляет проект 1862 г.».44 Оп ссылался па сохранившуюся неустойчивость сельского хозяйства страны, в частности хозяйства помещиков, несовершенство земской статистики, важной для определения доходов, и малую роль судебных учреждений в решении вопросов фискальных нарушений, поскольку опи подлежат ведению казенного управления.45
2. Обсуждение земствами податной реформы (1869-1871 гг.)
Исследование М. П. Веселовского было предпринято еще и в связи с тем, что в это время в Податной комиссии завершалась разработка проекта реформы подушного обложения. Поскольку первые возникающие при этом вопросы касались состава налогоплательщиков и источников налога, Податная комиссия должна была дать ответ на вопрос о применимости к России принципов всесословности и подоходности налогообложения. Податная комиссия считала введение в России подоходного налога несвоевременным, и работа Веселовского подкрепляла точку зрения Подат
42 Веселовский М. П. О подоходном налоге, с. 4—5.
43 Там же, с. 95—197.
44 Там же, с. 130.
45 Там же, с. 130—165.
211
ной комиссии и Министерства финансов, в ведении которого комиссия состояла. Книга была опубликована в тот момент, когда Податная комиссия выступила — через десять лет после своего основания — с предложением о введении подворного налога и поземельной подати взамен подушной подати.
Проект Податной комиссии с сопутствующими документами был в конце 1869 г. опубликован в «Трудах» этой комиссии.1 Суть проекта заключалась в преобразовании личного налога (подушного) в реальные. При этом контингент плательщиков и сумма платежей оставались прежними; гражданское положение крестьян как «податного» сословия и тяжесть налога не изменялись. Податная комиссия специально оговорила в своем докладе невозможность в настоящее время дополнительного вовлечения в налогообложение земель помещиков, уже обложенных местным земским сбором. Такое вовлечение признавалось «неудобным» в условиях «переходного состояния помещичьих хозяйств» и даже «вредным» для ряда районов.2 Также отвергалась Податной комиссией идея общего подоходного налога, хотя и признавалось, что он «справедлив» и что вопрос этот возникал «неоднократно». Общий подоходный налог отвергался по причинам экономическим (недостаточно высокий для этого «уровень народного богатства» и отсюда малый эффект для фиска) и организационным (необходимость специальной организации фискального надзора). Возможность введения в будущем подоходного налога или общего поземельного не отрицалась Податной комиссией, но одновременно утверждалась нецелесообразность отсрочки предлагаемого ею преобразования.3
Проект комиссии был явно уязвим, ибо одной из задач податной реформы являлось облегчение податного бремени кресть'ян-ства, усиленного неоднократным — после 1861 г. — увеличением подушной подати. Проблема обострилась в конце 60-х гг. в связи с тяжелым неурожаем 1867—1868 гг., постигшим ряд центральных, северо-западных и сибирских губерний. Поэтому Министерство внутренних дел и Министерство государственных имуществ, высказав свои сомнения, предложили, чтобы проекты были обсуждены людьми, знающими местные обстоятельства, каковыми были признаны земские деятели. Министр внутренних дел в своем отзыве прямо говорил, что «не считает возможным приступить к преобразованию податной системы без предварительного обсуждения оснований и подробностей этого преобразования в губернских земских собраниях».4
Податная комиссия согласилась с этим, и министр финансов М. X. Рейтерн представил Александру II всеподданнейший до
1 Труды Податной комиссии. Т. III, ч. II. СПб., 1869.
2 Там же, с. 31.
3 Там же, с. 33—34.
4 Там же. Отзыв министра внутренних дел от 9 июля 1869 г.
212
клад, рассматривавшийся 4 декабря 1869 г. в Совете министров,5 где и предлагал передать проект на рассмотрение земских учреждений. Предложение Рейтерна было принято. Не последнюю роль в принятии этого решения сыграли несомненно пе только соображения организационные, но и политические. После ряда репрессивных и ограничительных мер, с которыми самодержавие обрушилось на земские учреждения в 1866—1867 гг., правительство склонно было несколько разрядить обстановку, продемонстрировав земству готовпость выслушать его мнение по важному экономическому вопросу. Организационную сторону дела должен был определить Комитет министров.6
С момента принятия Советом министров решения о привлечении земства к обсуждению податного проекта правительственная политика по отношению к земству па сравнительно долгий период -г вплоть до 1872 г. — развивается в первую очередь вокруг этого события.
Комитет министров рассматривал этот вопрос на заседании 26 мая 1870 г. и, как узнаем из дневника вел. кн. Константина Николаевича, обсуждение прошло «благополучно и без разногласия».7 Члены Комитета министров постановили напечатать проект п разослать его губернаторам с разъяснением, «что ни одно из основных начал проекта не предрешено правительством» и что земским учреждениям предлагается дать свои соображения по следующим вопросам: 1) какие изменения следует внести в проект в соответствии с местными условиями; 2) в каком соотношении переложить подушные сборы на дворы и земли; 3) как уравнительно распределить подворный налог по уездам и волостям. Соображения губернских земских собраний представлялись в губерпские по крестьянским делам присутствия и затем, с заключениями последних и губернатора, пересылались в Министерство внутренних дел для передачи в Министерство финансов. Положение Комитета министров 10 июня 1870 г. было утверждено императором; соответствующими циркулярами губернаторы были извещены об этом.8
Обсуждение податного проекта в земствах чрезвычайно оживило деятельность последних и в 1870—1871 гг. явилось центральным событием в жизни этих учреждений. После четырехлетнего пребывания в состоянии скованности земские учреждения воспользовались представившимся случаем и для активной деятельности, и для выражения оппозиционных пастроений. Сначала земские собрания выбрали из своей среды членов комиссий, рассматривавших проект и вынесших о пем свои заключения,
5 ЦГИА СССР, ф. 1275, оп. 1, д. 81, л. 1—11.
8 Там же, л. 11—11 об.
7 ЦГАОР СССР, ф. 722, on. 1, д. 98, л. 41.
8 Отчет Податной комиссии за 1870 г. — ЦГИА СССР, ф. 572, on. 1, д. 181, л. 23—24.
213
затем заключения комиссий рассматривались на чрезвычайных губернских земских собраниях. Передавая проект земствам, правительство ставило перед ними, как было показано выше, узкую задачу дать заключение о применимости проекта в местных условиях, однако земства сразу же подошли к вопросу с более общих позиций, начали принципиальную критику проекта и выдвижение предложений о коренной реформе налоговой системы в России на принципах всесословностп и подоходное™. Причина этого коренилась как в настроениях земских деятелей, так и отчасти в объявленном им заявлении министра финансов о «непредрешенности» основ законопроекта.
При обсуждении податного проекта в земских комиссиях всплыл сразу же политический аспект всесословного подоходного налога, предложения о котором выдвигались земствами повсеместно. Это были рассуждения о политической компенсации дворянству за лишение его права податной неприкосновенности, о необходимости общественного контроля за расходованием государственных средств и привлечения земства к разработке законодательства о налоговой реформе.
Дневник С. М. Сухотина, постоянно вращавшегося в кругу московских земцев, хорошо передает ту обстановку горячих споров вокруг налоговой реформы вообще и ее политического аспекта в частности, которые происходили в Москве в 1870—1871 гг. В. А. Черкасский, 10. Ф. Самарин, Б. Н. Чичерин, П. Д. Голохвастов, А. А. Щербатов, Д. А. Наумов спорили о своевременности ходатайства перед правительством «о предоставлении права земству рассматривать окладной сбор или государственный бюджет», видя в таком праве меру конституционного характера.9 В рязанском земстве обсуждался вопрос о предоставлении земству права контроля над государственным земским сбором.10 Дело в том, что высочайше утвержденным 1 июня 1870 г. мнением Государственного совета государственный земский сбор, взимавшийся с податных сословий подушно, с 1872 г. переводился с «души» па «удобные земли», и, таким образом, к платежу этого казенного налога привлекалось и дворянство. Сумма налога была невелика, однако дворянство немедленно откликнулось на эту акцию правительства, выступив в земских учреждениях с предложениями о передаче земству права контроля пад этим налогом.
Позиция земских деятелей в вопросах всесословного подоходного налогообложения отнюдь не была единой — ведь затронутыми оказывались материальные интересы пользовавшегося податными привилегиями дворянства. Документы земских комиссии и собраний лишь в слабой мере передают кипевшие вокруг проекта податной реформы страсти, а политические споры, возникавшие
9 Из памятных тетрадей С. М. Сухотина. — Русский архив, 1894, кп. II, с. 255, 444.
10 Донесение рязанского губернатора министру внутренних дел от 10 VI 1871. — ЦГИА СССР. ф. 1282, оп. 2, д. 1804. л. 345.
214
в связи с вытекающими из введения всесословности налогоооло-жения политическими последствиями, — и тем более. Политические претензии высказывались преимущественно в выступлениях, пе зафиксированных пи в докладах земских комиссий, ни в решениях земских собраний, хотя бы потому, что на земские учреждения оказывалось постоянное давление. Наиболее резко политический аспект проблемы был выражен в Тамбовской земской комиссии Б. Н. Чичериным.
Отодвигая в 1866 г. вопрос о практическом решении проблемы представительных учреждений в России по мотивам неподготовленности к этому русского общества,11 Чичерин, являясь противником исключительно дворянского представительства и сторонником представительства всесословного, считал нормальным для этого переходного, неконституционного периода сохранение некоторых дворянских привилегий, в том числе податной. Лишение дворянства этой привилегии, уравнение его в этом с другими сословиями, считал Чичерин, меняет постановку вопроса о представительстве в пользу создания центрального представительного учреждения, которое пользуется правом контроля за бюджетом. Либо податная неприкосновенность дворянства и отсутствие общероссийского представительного учреждения, либо вовлечение дворянства в подоходное обложение и тогда переход к представительству — так можно сформулировать позицию Чичерина, занятую им в момент обсуждения земствами проекта податной реформы. В особом мнении, подписанном Чичериным и Вышеславцевым как членами Тамбовского земства, говорилось: «Низшие сословия безропотно несут все налагаемые на них тяжести, потому что они в одиночестве к государственной самодеятельности неспособны. Но коль скоро податью облагаются высшие сословия, так естественно в них пробуждается желание знать, что и зачем они платят, и самим участвовать в распоряжении своими сборами. Вся история доказывает, что эти два вопроса неразрывно связаны друг с другом. Везде, где высшие сословия устранялись от участия в обсуждении податей, тем они, вместе с тем, освобождались от платежа, и, наоборот, всеобщая податная обязанность непосредственно влекла за собою и право».12
Позже Б. Н. Чичерин вспоминал: «В Петербурге паше заявление было принято неблагосклонно. Министр внутренних дел Тимашев рассказывал, что я требую конституции. Конституции я не требовал, но указывал па связь податного вопроса с конституционным. Это я старался разъяснить своим московским приятелям еще во времена дворянских конституционных манифестаций. Восставая против тогдашних стремлений, как несвоевременных, я говорил им: „Дайте змее одного кролика; когда она его переварит, дайте ей другого. Но если вы ей дадите двух зараз, она
11 Чичерин Б. О народном представительстве. М., 1866, с. 421—426.
12 Воспоминания Бориса Николаевича Чичерина. Земство п Московская дума. М., 1934, с. 39. (Далее: Чичерин Б. Н. Воспоминания).
215
лопнет. Со временем непременно возникнет податной вопрос; тогда я буду с вами“. Он возник ранее, нежели я ожидал, и я сделал свое заявление, не думая через это достигнуть практической цели, но считая необходимым выяснить, как правительству, так и обществу, теспую связь обоих вопросов».13 Б. Н. Чичерин несомненно представил здесь свою позицию в смягченном виде. Современникам же она казалась довольно решительной. После поездки в Москву Е. М. Феоктистов в январе 1871 г. записал: «Если Москва была всегда центром оппозиции, то теперь оппозиционный дух усилился в ней до крайних размеров. Даже Борис Чичерин, яростный проповедник административной централизации и правительственной опеки, круто повернул в другую сторону. Он теперь только и кричит, что о необходимости конституции для России, и тагг как про него кто-то весьма метко выразился, что он как лошадь в шорах, видит только перед собою и ничего ни направо, ни налево, то он не допускает пи малейших возражений против своей мысли».14
Позиция его в вопросе всесословного обложения была изложена им в специальной статье, предназначавшейся для публикации за границей, но не увидевшей света. В ней говорилось о неизбежности введения представительных учреждений, являющихся завершением проведенных реформ, о связи податного и конституционного вопросов.15
Насчет недовольства министра внутренних дел Б. Н. Чичерин был совершенно прав: А. Е. Тимашева чрезвычайно обеспокоили политические рассуждения земцев, и Б. Н. Чичерин особенно его тревожил. Дело в том, что последний предложил некоторым из губернских предводителей дворянства на предстоящих чрезвычайных губернских собраниях (где предводители должны были председательствовать) обсудить этот политический аспект подоходного налогообложения. Сведения об этом дошли до А. Е. Тимашева, и он «совершенно секретными» письмами от 3 и 4 ноября 1870 г. известил об этом губернаторов в осторожной форме и потребовал от них выяснения в личных беседах с предводителями правильности этих сведений и принятия мер по недопущению таких суждений в земских собраниях. Об этом известно из ответных писем некоторых из губернаторов А. Е. Тимашеву. Б. И. Чичерин в письме министра внутренних дел фигурировал в качестве «одного из гласных Тамбовского земства», политический аспект был обозначен как вопросы, «вовсе не относящиеся к предметам занятий» земства, предложение предупредить предводителей о недопустимости такого обсуждения мотивировалось целью «избежания необходимости принятия каких-либо чрезвычайных мер».16 И если
13 Там же, с. 39—40.
14 Феоктистов Е. М. Дневник. Запись 15 января 1871. — ИРЛИ, ф. Е. М. Феоктистова, № 2191, LII6.13, л. 16 об.—17.
15 Чичерин Б. Н. Воспоминания, с. 42.
18 ЦГИА СССР, ф. 1282, оп. 2, д. 1804, л. 300—303 об.
216
саратовский и новгородский предводители отрицали получение такого предложения17 (возможно, вполне правдиво), то тульский предводитель В. П. Минин признался губернатору, что он действительно получил, как писал губернатор, «от одного из гласных Тамбовского земства предложение подвергнуть обсуждению предстоящего земского собрания несколько вопросов, вовсе не входящих в круг предметов, предоставленных законом ведению земства, и могущих только возбудить неуместные и вредные толки».18
Губернаторы сообщали также, что они взяли с предводителей обещание не допустить в земских собраниях «неуместных толков».
В том, что земские учреждения в результате довольно единодушно высказались за принцип всесословного налогообложения, несомненную роль сыграли контакты земских деятелей между собою. Обсуждение податного проекта знаменательно в истории земства тем, что именно он послужил поводом для первого неофициального съезда земцев.
Правительство Александра II в своей политике постоянно держало курс па разобщение земств. «Положение о земских учреждениях» пе предусматривало создания общеземских органов, после открытия земских учреждений опо препятствовало их стремлению к консолидации, и это очень рано нашло свое законодательное выражение. Закон 13 июня 1867 г. запрещал им контакты «по делам, относящимся к общим правительственным распоряжениям или к вопросам об установленных законом пределах ведомства собраний».19 Съезд земских деятелей был нарушением этого закона и выражением того стремления к согласованной деятельности, которое проявилось сразу же после создания земских учреждений.
Первые сведения о съезде появились в печати в 1875 г., когда А. И. Кошелев в одной из своих публицистических работ упомянул об этом, критикуя политику недоверия к земству.20 К сожалению, в своих воспоминаниях он совершенно обошел это событие, хотя и посвятил несколько страниц своему участию в работе Рязанского земства по обсуждению податного проекта. Затем об этом событии было упомянуто со слов 11. Л. Корфа в 1882 г. газетой «Земство»,21 откуда и попало в известную записку С. Ю. Витте, издававшуюся многократно под названием «Самодержавие и земство». Уже после революции 1905 г. появилась статья одного из участников съезда под многообещающим заглавием «Первый земский съезд»,22 однако самому съезду была отведена лишь одна страница, причем содержавшая, — видимо, вслсд-
17 Там же, л. 300-300 об., 303-303 об.
18 Там же, л. 302—302 об.
19 ПСЗ II, т. XLII. № 44690.	• '
29 Кошелев А. Наше положение. Берлин, 1875, с. 13.
21 Земство, 1882, № 20.	’
22 Ф и р с о в Н. Н. Первый земский съезд. — Исторический вестник, 1906, май, с. 433-443.
15 В. Г. Чернуха
217
ствие давности событий — неточности. Затем появились еще отрывочные мемуарные и эпистолярные свидетельства.23 Первый частный съезд земцев представляет интерес и для истории земства вообще, и для рассматриваемой нами темы в особенности. На основании всех этих источников история этого события может быть реконструирована следующим образом.
Стремление к консультациям неизбежно должно было возникнуть у многих членов земских комиссий, занимающихся рассмотрением одного и того же проекта. Прямыми инициаторами созыва съезда земцев были Г. Б. Бланк, бар. П. Л. Корф и «один московский гласный». Их имена называет в своем письме, написанном по горячим следам съезда, Ю. Ф. Самарин, который пишет, что Г. Б. Бланк предлагал председателю Московской губернской управы Д. Л. Наумову взять на себя организацию съезда земцев в Москве, но последний «отклонил на первых же порах всякую в этом деле инициативу со стороны управы или податной (земской,— В. Ч.) комиссии», хотя и согласился участвовать в съезде. Частные приглашения, согласно тому же источнику, были разосланы П. Л. Корфом и «одним московским гласным» тем председателям и членам земских управ, с которыми они были знакомы.24 Другие источники инициаторов не называют. Точная дата съезда в этих источниках не фигурирует (Ю. Ф. Самарин 23 марта 1871 г. писал о том, что съезд происходил «па-днях»). Однако дата эта известна с достаточной степенью точности: она указана в докладе шефа жандармов П. А. Шувалова Александру II — 15—17 марта 1871 г.25 Разные источники называют разное, но в общем близкое число участников Съезда. Шувалов в упоминавшемся докладе — «от 10 до 14 человек председателей земских управ и некоторых других земских деятелей», а всего человек до 25; Ю. Ф. Самарин — 17—20 человек «прибывших»; Б. -Н. Чичерин— «более тридцати человек собравшихся»; Н. II. Фирсов — «около 30 человек, собиравшихся каждое утро»; П. Л. Корф — «представители 25 губерний в числе 40 человек». Наиболее близкими к истине представляются данные Самарина, деятельного участника съезда, указавшего эту цифру по горячим следам. Примирение цифр делает возможным указание Фирсова на то, что на собраниях земцев присутствовали «интересующиеся» вопросом москвичи. Отсюда и могло возникнуть число в 25—30 человек.
Возможно восстановить и состав присутствовавших. В докладе Шувалова называются председатели земских управ С.-Петербургской, Новгородской, Псковской, Нижегородской, Черниговской, Рязанской, Тамбовской губерний, а также земские гласные: из Саратовской — кн. В. А. Щербатов, из Самарской — М. Б. Тур
23 Письмо Ю. Ф. Самарина К. К. Гроту от 24 марта 1871 г.— Русский архив, 1907, кн. I, с. 158—159; Чичерин Б. И. Воспоминания, с. 40—41.
24 Русский архив, 1907, кн. I, с. 158.
25 Всеподданнейший доклад 21 марта 1871 г. — ОР ГБЛ, ф. 610, on. 1, д. 5, л. 10.
218
генев. Шеф жандармов не называет председателя Московской земской управы Д. А. Наумова, который несомненно присутствовал па заседаниях. Кроме того, в заседаниях участвовали Ю. Ф. Самарин, кн. В. А. Черкасский (правда, не являвшийся в то время земским гласным), Б. Н. Чичерин, А. И. Кошелев, II. Л. Васильчиков, А. В. Мещерский.
По данным Шувалова, заседаний было три, по свидетельству Самарина — четыре. Заседания происходили у Васильчикова (сведения Фирсова, Самарина и Шувалова), Кошелева (Самарин, Шувалов), кн. А. В. Мещерского (Самарин, Фирсов говорят о том, что у Мещерского съехавшиеся земцы «проводили вечера»).
Один из главных вопросов истории этого съезда — вопрос о содержании заседаний или «бесед». Сведения о том Самарина, которые были выше охарактеризованы как в общем наиболее достоверные, в этой части выбывают сомнения относительно их полноты. Дело в том, что Самарин писал письмо К. К. Гроту — очень крупному петербургскому чиновнику (он был директором Департамента неокладных сборов Министерства финансов, с 1870 г. — членом Государственного совета) со специальной целью успокоить петербургские власти относительно характера работы земского съезда и, сообщая точные данные об организационной стороне дела (тем более, что правительство имело об этом и агентурные сведения), стремился представить круг поднятых на съезде вопросов как можно более узким и «ученым». Он подчеркивал, что земские деятели потому и стремились к съезду, к совещанию, что были застигнуты предложением правительства об обсуждении проекта «врасплох», «достаточной научной подготовки пе имели» и хотели потому «уяснить себе понятия п проверить свои только что народившиеся предположения». По его утверждению, на съезде «главная, почти единственная тема» была: что такое классный и что такое подоходный налоги и какой из них приемлем для России.
Однако Б. Н. Чичерин в воспоминаниях утверждал, что на съезде его предложение о предъявлении правительству требования конституционных гарантий за отказ от права податной неприкосновенности не только обсуждалось, по даже и вотировалось, причем оп остался в меньшинство, поддержанный П. Д. Голохвастовым и председателем Владимирской губернской земской управы П. И. Николаевым. Остальные считали выдвижение конституционных требований делом будущего, когда «будут бить по карманам». По сведениям шефа жандармов, заседания были посвящены «исключительно обсуждению податного вопроса», и большинство высказалось за прусский образец подоходного налога. Это совпадает с заявлением Самарина, но шеф жандармов пишет, что обсуждалось еще и предложение о контроле земства за государственным земским сбором, причем Самарин предлагал организовать его через депутатов, посылаемых в Петербург в числе двух человек от каждой губернии. Разумеется, и это умеренное
15»
219
предложение было для правительства политическим аспектом податной реформы.
Самарии писал, что прения не протоколировались, а решений никаких не было принято. Это заявление пе вызывает сомнений, ибо съезд был неофициальный, посил характер частных встреч и не имел права принимать какие-либо обязательные решения. Кроме того, земские деятелп должны были всячески подчеркивать этот частный характер их съезда для того, чтобы не навлечь на себя репрессии правительства.
Правительство решило не прибегать к таким репрессиям, однако внимательно следило за съездом. Утверждение Фирсова, что «сторожевые ищейки Страстного бульвара» пе доносили на съезд — ошибочно, ибо часто упоминаемый здесь доклад Шувалова основан на донесениях начальника Московского губернского жандармского управления генерал-майора И. Л. Слезкина.
Сведения об острой критике проекта земскими комиссиями, заявлениях о тяжелом положении крестьянства, предложениях о всесословном налогообложении и его политическом аспекте ставили правительство в трудное положение. Накануне земских собраний, еще до получения сведений о земском съезде, министром внутренних дел А. Е. Тимашевым была составлена «всеподданнейшая» записка,26 где ставился вопрос о необходимости оказать давление на земские собрания, чтобы ограничить круг поднимаемых ими вопросов. Особо указывалось на недопустимость обсуждения «общих законодательных вопросов финансовой политики» и проблемы деления сословий на податные и неподатные.
Поскольку дело с обсуждением податного проекта зашло слишком далеко, министр внутренних дел пе предлагал отменить созыв чрезвычайных земских собраний, по говорил о необходимости указать земствам на жесткие рамки разрешаемых им суждений.
19 марта доклад Тпмашева рассматривался в Совете министров.27 Мемуарные источники о заседании исчерпываются беглой записью участника заседания вел. кп. Константина Николаевича, пометившего в дневнике: «Шло гладко. Я предлагал, чтоб этим не секретничать, а публиковать, но меня вс поддержали».28 Замечанием «шло гладко» автор, очевидно, хотел сказать, что в ходе заседания не выдвигалось каких-либо предложений о крутых репрессивных мерах и что идея о публикации циркуляра была отклонена, самый же циркуляр, имеющий целью указать земству ограниченность его задачи, был одобрен Советом министров и «высочайше» утвержден.
2в ЦГИА СССР, ф. 1284, оп. 241, д. 64, л. 208—223. — Записка пе датирована, но составлена незадолго до 19 марта 1871 г. — дня рассмотрения ее в Совете министров.
27 ЦГИА СССР, ф. 1275, on. 1, д. 87, л. 1-7.
’	29 ЦГАОР СССР, ф. 722, on. 1, д. 100, л. 18.
220
Циркуляр министра внутренних дел губернаторам от 21 марта 1871 г. констатировал факт отступления земских комиссий от предложенной им программы и «обращения к обсуждению вопросов общегосударственного свойства» и предлагал губернаторам во избежание «уклонений от спокойного и правильного» обсуждения дела ввиду нежелательности принятия «крайних мер» лично разъяснить председателям земских собраний и председателям губернских земских управ сугубо практические цели, стоящие перед чрезвычайными земскими собраниями,29
Получение сведений о земском съезде явилось для Александра II, именем которого подкреплялась значимость циркуляра (он был снабжен пометой—«по высочайшему повелению»), подтверждением необходимости: стеснить рамки обсуждения земскими собраниями податного проекта. Па докладе шефа жандармов о земском съезде он написал: «Это еще более доказывает необходимость подтверждения, о котором рассуждалось в Совете министров».30
Циркуляр этот был составлен еще в духе первоначальных планов и намерений правительства, от которых ему вскоре пришлось отступить. Однако и земский съезд, и завершение работ подготовительных земских комиссий вскоре показали правительству полную невозможность ввести дело в первоначально намеченное русло — получить от земств рекомендации в рамках правительственного проекта. Все земские комиссии раскритиковали проект с точки зрения общих принципов налоговой политики и высказались за всесословность налогообложения, Перед правительством встала дилемма: либо вообще приостановить дело и не допускать созыва земских собраний (вариант: вповь создать земские комиссии, более жестко ограничив их деятельность), либо уступить, попытавшись обезопасить себя лишь от выдвижения на собраниях политических требований. Министр внутренних дел с разрешения Александра II решил пойти по второму пути. Эта линия отступления правительства была сформулирована в конфиденциальном циркуляре министра внутренних дел губернаторам от 11 мая 1871 г., имевшем, как и предыдущий, помету «по высочайшему повелению».31
Перед лицом возможных нежелательных политических ходатайств земских собрапий правительство решило позволить земствам, чтобы «вопрос о податной системе был обсужден в общем его объеме и значении». Ценою этой уступки правительство ставило отказ земства от обсуждения «стороны политической».
Что понималось правительством под «политической стороной дела», разъяснялось в «совершенно конфиденциальном» письмо министра внутренних дел,32 сопровождавшем циркуляр 11 мая.
29 ЦГИА СССР, ф. 1275, on. 1, д. 87, л. 7-7 об.
30 ОР ГБЛ, ф. 610. on. I, д. 5. л. 9.
31 ЦГИА СССР, ф. 1282, оп. 2, д. 1804. л. 310—314.
32 Там же, ф. 1284, оп. 92, 1871 г., д. 7а. ч. 1, л. 283—283 об.
221
Там говорилось, что податной вопрос имеет два аспекта: общегосударственный (принципы финансовой и социальной политики) и местный («удобство или неудобство» проектируемого налога для данного района) и что именно последний имело в виду правительство. Констатируя, что ряд земских комиссий занялся обсуждением вопроса в «общем значении», министр разъяснял теперешнюю позицию правительства: «По важности настоящего вопроса для благосостояния каждой отдельной местности правительство не усматривало бы вреда, ... если б члены собраний ограничились рассмотрением вопроса со строго экономической точки зрения; но весьма может быть, что прп общем возбуждении интереса к сему делу и по новости и важности предстоящих к обсуждению вопросов, найдутся в среде земства члены, которые воспользуются случаем, чтобы незаметно перейти к вопросам высшего государственного порядка, как например установлению нормы податей, контролированию податных сборов и государственного бюджета, расширению круга действий земских собраний и т. д. Подобные суждения и заявления положительно не должны быть допускаемы».33 Итак «политическая сторона» дела означала — общеземское представительство и его бюджетное право.
Разрешение на обсуждение вопроса «в общем значении» (экономическом!) давалось только тем собраниям, в чьей благонамеренности не возникнут сомнения в итоге предварительных консультаций губернаторов с председателями будущих собраний. В таком случае, писал министр, можно «не стеснять прений пределами циркуляра 21 марта». Зато циркуляр этот сохранял силу для тех собраний, относительно благонамеренности которых существовали хотя бы «колебания», пе говоря уже о «положительных указаниях» на «неблагонадежность». Кроме жестких рамок обсуждения лишь «местного значения» податной реформы к таким собраниям предлагалось применять еще и «установленные законом меры» прекращения прений.
На председателей собраний в очередной раз было оказано давление. Большой интерес в этой связи представляет письмо московского губернатора кн. А. А. Ливена А. Е. Тимашеву от 11 июня 1871 г.34 в ответ на этот циркуляр. Письмо Ливена лишь подтверждало опасения правительства относительно политических выступлений земства. Ливен был полон самых мрачных предчувствий. Изучение докладов земской комиссии убедило его, что «политическая сторона» там наличествует, в частности в виде пожелания о контроле земства над государственным земским сбором. Ливен приходил к пессимистическому выводу, что избежать «политических рассуждений» не удастся, хотя дело обойдется без каких-либо политических ходатайств. «Я сознаю, конечно, — заключал Ливен, — что все эти прения насущного, немедленного
33 Там же, л. 283 об. (курсив наш,— В. Ч.).
34 Там же, ф. 1282, оп. 2, д. 1804, л. 334—338 об.
222
вреда принести пс могут, но не могу не видеть вместе с тем в принципе рассуждений о податном вопросе, как он поставлен здесь, зародыш деятельности, которая легко может вывести земство из предначертанной ему Положенном о земских учреждениях колеи развития местного самоуправления, к деятельности, которая, приучая земство к приемам, внутренне ему несвойственным, легко может извратить его положение в государственном строе, особенно при неусыпных стараниях существующей здесь партии, не теряющей из вида надежды вывести деятельность земства из местного хозяйственного призвания его па широкий путь правительственной деятельности».35
Чрезвычайные губернские земские собрания начали открываться с конца мая 1871 г. и находились под пристальным вниманием министра внутренних дел, еженедельно представлявшего Александру II доклады о ходе собраний. Особое внимание при этом уделялось «политической стороне» и реакции общества на заседания земцев.36
Обсуждение вопроса в чрезвычайных губернских земских собраниях велось па основании докладов земских комиссий, общими чертами которых — при всех их расхождениях — были: полное отрицание правительственного варианта податной реформы и предложения о той или иной форме всесословного налогообложения. Как в земских комиссиях, так и в земских собраниях, вопрос о всесословном налогообложении вообще и вопрос об обложении земель или доходов с них решался вовсе не так единодушно, как это выглядит в итоговых документах. Земские собрания часто бывали ареной ожесточенных схваток, интриг, взаимных обвинений и т. д. Ведь речь шла об экономических интересах дворянства, а здесь среди дворян не было равнодушных. Недаром М. Е. Салтыков-Щедрин в выходившем в 1872 г. в «Отечественных записках» «Дневнике провинциала в Петербурге» в качестве характерных примет временп приводил споры вокруг всесословных подоходного налога и воинской повинности.
Страсти вокруг всесословпости налогообложения кипели. Примером ожесточенных схваток было рязанское земское собрание.
Рязанский губернатор Н. А. Болдарев в представлении министру внутренних дел от 10 июня 1871 г.37 писал, что сторонники предложения земской комиссии о всесословпости налогов предприняли попытку обсудить ее доклад после того, как "наиболее ожесточенные противники предложений комиссии разъедутся, однако последние настояли на обсуждении податного вопроса в первую очередь. И хотя Рязанское земское собрание большинством голосов отвергло предложения земской комиссии в полном их объеме, по отвергнуть вообще принцип всесословного налого
33 Там же, л. 338—338 об.
30 Там же, ф. 1284, оп. 241, д. 64.
37 Там же, ф. 1282, оп. 2, д. 1804, л. 339—347 об.
223
обложения пе решилась даже самая правая часть собрания. Н. А. Бондарев, человек реакционных взглядов, возмущавшийся идеей всесословности, писал министру, откровенно оправдываясь за результат собрания: «Вы изволите усмотреть, что собранием допущено привлечение неподатных сословий... Я уверен, что Ваше высокопревосходительство изволите согласиться, что ежели бы в собрании не допустить привлечения (к налогообложению, — В. Ч.) неподатных сословии, оно отдало бы в руки известных Вам личностей знамя, под которое им пе трудно было бы привлечь ораторов нашей прессы и массу негодяев, кои несомненно старались бы поселить в крестьянах ненависть к несочувствующим к облегчению их в платежах».38 Стараясь убедить министра в том, что собрание ограничилось минимальными уступками нежелательному направлению, губернатор добавлял: «В здешних общественных кружках и даже клубе сложилась молва, что Рязанская коммуна (это было время Парижской коммуны, за событиями которой русское дворянство следило с тревогой, — В. Ч.) разбита собрание,м наголову».39 Губернатор признавал, что, несмотря па все принятые меры, в собрании «прорывались иногда неуместные суждения и заявления», не занесенные, однако, в журналы собрания.40 Картина Рязанского земского собрания (кстати, распущенного досрочно усилиями губернатора и предводителя дворянства во избежание возможной, по выражению Н. А. Бондарева, «катастрофы») дополняется «показаниями» другой стороны — А. И. Кошелева, члена земской «податной» комиссии, сторонника и всесословного обложения, и земского представительства в центральном представительном учреждении. Он отмстил и «жаркие, нескончаемые прения» в комиссии, и сопротивление «крепостников» проекту комиссии, и сопротивление губернатора опубликованию и рассылке доклада и проектов земской податной комиссии, и преждевременное закрытие собрания.41
В пашу задачу пе входит подробное рассмотрение заключений земских собраний.42 Достаточно констатировать, что правительственный проект был отвергнут повсеместно и что также повсеместно предложен принцип всесословного обложения. Общая характеристика предложений земских собраний была дана Б. Б. Веселовским. Большинство собраний высказалось за пропорциональный подоходный налог, которым облагались капиталы, имущество и труд, меньшинство — за пропорциональный подоходный налог для «высших степеней доходности» и разрядно-подоходный
38 Там же, л. 340—340 об.
39 Там же, л. 342.
40 Там же, л. 341.
41 Кошелев А. И. Записки (1812—1883 годы).Берлин, 1884, с. 201—205.
42 Свод отзывов губернских земских собрании, земских управ и особых земских комиссий по проекту преобразования подушной системы сборов, составленному в Министерстве финансов. — В кн.: Труды Податной комиссии, т. XXII, ч. II. СПб., 1872.
224
для «низших». Три земских собрания проголосовали за разрядноподоходный налог, а два (Ярославское и упоминавшееся выше Рязанское) — за поразрядный налог как переход к пропорциональному подоходному налогу.43
Высказавшись за привлечение к платежу государственных налогов всех сословий и за принцип обложения налогом доходов, земства предлагали разные формы обложения доходов, но отклоняли общий подоходный налог. Это было отражением стремления дворянства оградить свои интересы, добившись низкой ставки обложения доходов землевладельцев при условии введения налогообложения по видам доходов.
Поскольку правительство допустило гласность относительно проекта Министерства финансов и поскольку к обсуждению проекта были привлечены земские круги, русская печать начала широкую критику проекта. Все наиболее крупные экономические сочинения этого времени коснулись как самого проекта, так и основ налоговой политики.
Отражением и подкреплением мнепий земских учреждений явилась брошюра Л. А. Антонова.44 Она содержала конкретные предложения о введении подоходного налога и образцы соответствующей документации.
Критика проекта Податной комиссии содержалась в известной работе А. А. Головачева «Десять лет реформ»,45 печатавшейся первоначально в 1871 г. серией статей в журнале «Вестник Европы». Рассматривая внутреннюю политику России за первое пореформенное десятилетие в области административной, судебной и финансовой, автор еще до завершения работ земских комиссий и до открытия чрезвычайных земских собраний (эта часть работы появилась в апрельском номере журнала за 1871г.), рассмотрев все работы Податной комиссии, начиная с момента ее образования, справедливо упрекнул се за то, что опа не пытается коренным образом преобразовать налоговую систему и занималась вопросами, которые «без малейшего неудобства» могут быть отложены на десятилетия.46
Одним из наиболее радикальных суждений о потребностях преобразования налоговой системы явилась книга Н. В. Шелгу-нова,47 выходившая частями в 1871 г. в демократическом журнале «Дело» Шелгунов был горячим сторонником принципа подоходного налогообложения, причем наиболее прогрессивной формы
“Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет. Т. I. СПб., •1909, с. 164.
44 Л я т о и о в Л. А. О возможности введения в России системы общего подоходного налога. СПб., 1871.
45 Головачев Л. А. Десять лет реформ. 1861—1871. СПб., 1872.
46 Отметим, что книга А. А. Головачева была переслана Н. Ф. Даниельсоном К. Марксу, изучавшему работу и сделавшему из пее выписки (см.: М арксК. иЭнге л ь с Ф. Соч., т. 19, с. 425—427; т. 33, с. 468).
47 Шелгунов Н. Податной вопрос. СПб., 1872.
225
этого налога — общего подоходного. С этих позиций оп и критиковал предложение земств, в частности Московского, предлагавших обложение отдельных видов доходов, что давало возможность исключения некоторых видов доходов от обложения или неравномерного обложения отдельных видов доходов.18
С идеей обложения всех доходов налогом, но в форме налога поразрядного, выступил в 1871 г. известный экономист В. П. Безобразов, отстаивая свою точку зрения в Московском губернском земском собрании48 49 и в вышедшей за границей под псевдонимом «Европеец» книге, явившейся изложением широкой экономической программы.50 Книга Безобразова интересна тем, что очень многие из высказанных там идей и предложений в самое же ближайшее время начали обсуждаться или реализовываться в правительственной политике. В частности, именно в этой книге была высказана мысль о необходимости «изучить наше настоящее положение и расследовать причины, могущие препятствовать развитию народной производительности».51 А в апреле 1872 г. была создана буквально на предложенных автором «Молодой России» основаниях особая комиссия «для исследования нынешнего положения сельского хозяйства и сельской производительности в России» под председательством нового министра государственных имуществ П. А, Валуева. Комиссия занялась выяснением именно тех вопросов, которые были подняты (относительно сельского хозяйства) в книге «Молодая Россия» (община, круговая порука, сельскохозяйственный кредит, сельскохозяйственные рабочие и т. д.).
В области налоговой политики Безобразов выступал за обложение налогом «каждого дохода», подробно развивая своп предложения о введении поразрядного палога.
Почти все крупные публицисты того времени выступили с изложением своих взглядов на налоговую проблему. Высказался по этому поводу и А. И. Кошелев. В небольшой работе, посвященной сравнительно частной теме — государственному земскому сбору, взимавшемуся на подушных основаниях, который, по плану Податной комиссии, подлежал преобразованию наряду с подушной податью, оп высказался одновременно и по одному из вопросов, дискутировавшихся тогда в печати и земстве — о прусской системе подоходного обложения, и категорически отверг прусский образец для России.52 В тесной связи с обсуждением земствами податного проекта находилось выступление Кошелева па страницах только что созданного журнала «Беседа». В обстановке оживления земской деятельности и дискуссий вокруг прав земства па участие в обсуждении общегосударственных вопросов он
48 Там же, с. 207.
49 Вестник Европы, 1871, август, с. 837—840.
50 Европеец. Молодая Россия. Штутгарт, (1871].
51 Там же, с. 6.
52 Кошелев А. И. О государственном земском сборе. [Б. м.], [б. г].
226
выступил со статьей «В чем мы всего более нуждаемся?»,53 где в качестве главной меры, в которой нуждается страна, оп называл свою излюбленную идею совещательного общегосударственного представительства. Признавая существующую практику получения отзывов земств по «некоторым важным проектам», приносящей «немного пользы» вследствие разобщенности земств, множественности их мнений, отрывочности заседаний и т. и., Кошелев взамен предлагал установить постоянную практику обсуждения всех законопроектов перед внесением их в Государственный совет, общим собранием земских гласных, избираемых губернскими земскими собраниями в количестве 2—4 представителей от губернии в зависимости от ее территории и населения. Такое общее земское собрание имело бы ежегодные трех-чсты-рехмесячные заседания, целью которых было «высказать по ним (проектам, — В. У.) свои мнения и предложить необходимые исправления пли пополнения».54 Статья эта «наделала много шуму» и вызвала «конфиденциальное внушение» властей редактору-издателю журнала С. А. Юрьеву, которому было предложено «впредь воздержаться от помещения подобных статей»,55
В обсуждение податной реформы в частности и общей проблемы налогообложения вообще включилась вся столичная периодика самых разных направлений. Это были газеты «С.-Петербургские ведомости», «Московские ведомости», «Русские ведомости», «Современные известия», журналы «Вестник Европы», «Отечественные записки», «Беседа» и т. д.56
Даже такая правая газета, как «Московские ведомости», заняла критическую позицию по отношению к правительственному проекту и поддержала идею всесословного палога. Биограф М. Н. Каткова утверждал, что отмена подушной подати и принципа круговой поруки, введение всесословпости в налоговую систему были предметом давнпшнпх желаний издателя «Московских ведомостей».57
Дискуссия о всесословностп налогообложения и подоходном его принципе сопровождалась рассуждениями апологетов дворянства о самоотверженности и благородстве дворянства, отрекающегося (устами его представителей в земстве) от своих сословных привилегий. Тот же Катков писал о «духе справедливости и самоотвержения» «представителей дворянской поземельной собственности».58 Л. А. Антонов в упоминавшейся брошюре писал о «благороднейшем русском дворянстве», чья «благотворительность» способна «исторгнуть слезы радости».59
53 Беседа, 1871, кп. 8 (август), с. 147—174.
54 Там же, с. 172.
55 Кошелев А. И. Записки (1812—1883 годы), с. 206—207.
55 Некоторые из высказываний периодической печати приведены в кп. Б. Б. Веселовского «История земства» (т. III. СПб.. 1911, с. 154—157).
57 Неведенский С. Катков и его время. СПб., 1888, с. 446.
58 Московские ведомости, 1871, 21 апреля.
59 Антонов Л. А. О возможности..., с. 7.
227
Но уже в это время раздавались и трезвые голоса, в частности А. А. Головачева, утверждавшего, что никакой особенной самоотверженностью позиция земцев-помещиков не отличается, ибо они полагали, что при условии вовлечения в обложение всех еще не обложенных налогом доходов обложение земель будет не таким уж большим. Б. Б. Веселовский со ссылками па материалы земских собраний по податному вопросу (тульского, тамбовского, симбирского, курского, тверского, орловского и др.) убедительно доказал, что, выдвигая идею всесословного обложения, дворяне-земцы при этом решительно защищали земли от «чрезмерного» обложения, указывая на необходимость вовлечения в налогообложение преимущественно иных источников доходов.60
3. «Политическая сторона» подоходного налога в комиссии П. А. Валуева 1872 г. и его дальнейшая судьба (1872—1880 гг.)
Позиция земских учреждений и прессы, единодушно отвергнувших правительственный проект и выдвинувших вопрос о более или менее коренном преобразовании налоговой системы, поставила правительство в затруднительное положение. С одной стороны, нельзя было игнорировать общественное мнение, высказавшееся в связи с официальным запросом. К тому же, вопрос о подоходном налоге стоял постоянно на повестке дня финансового ведомства, непрерывно находившегося в поисках новых источников доходов. С другой стороны, в правительственных кругах осознавали, что лишение дворянства податной привилегии вызовет— при всех высказываниях его представителей в пользу всесословпости — резкое недовольство дворянства, как это было в период отмены крепостного права, увеличение жалоб дворянства па тяжесть своего положения и выдвижение требований о политических компенсациях. Не забудем, что среди правительственных деятелей были и противники идеи всесословпости вообще, а в налоговой политике — тем более, и первым из них был самый влиятельный из государственных деятелей того времени шеф жандармов П. Л. Шувалов. Б этих условиях вопрос о дальнейшем движении податного проекта требовал особой осторожности.
Поэтому Александр II поручил шефу жандармов и товарищам министров финансов и внутренних дел «обсудить и представить» соображения относительно «наиболее соответствующих настоящему положению дела порядка дальнейшего направления и способа разработки представленных земскими собраниями постановлений». II. А. Шувалов, А. Б. Лобанов-Ростовский и С. Л. Грейг в ответ па это предписание во всеподданнейшем докладе в августе 1871 г.* 1 предложили создать из главноуправляющих II и
60 Веселовский Г>. Б. История земства, т. I, с. 153—164.
1 ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 179, л. 6—11 об.
228
Ill отделениями и министров внутренних дел п финансов комиссию, которая, «не касаясь пока вопроса собственно финансового», рассмотрит на основании изготовленного в министерствах финансов и внутренних дел свода отзывов земских собраний, губернских присутствий п губернаторов, политическую сторону дела, пли, как это формулировалось в докладе, «насколько предположения. .. земских собраний соответствуют видам правительства в общегосударственном значении»., И только после такового рассмотрения можно будет решить и поставленный императором вопрос о «направлении» дела.2
Александр II согласился и 20 августа 1871 г. назначил председателем такой комиссии П. Л. Валуева, в то 'время не занимавшего министерской должности, по являвшегося членом Государственного совета. Кандидатура его могла быть названа как царем, так и шефом жандармов: шеф жандармов видел в нем своего политического единомышленника, а Александр II знал его как «специалиста» и по финансовым вопросам, и по вопросам политической реформы. Кстати, председательство в этой комиссии открыло для Валуева, вскоре назначенного па пост министра государственных пмущоств, целую серию такого рода занятий. На всем протяжении 70-х гг. Валуев становится бессменным председателем всех наиболее важных правительственных комиссий.
А. А. Половцов со слов директора Почтового департамента И. О. Вслио писал в дневнике, что истинной целью комиссии, инициатором создания которой был шеф жандармов, является отклонение идеи обложения земель помещиков, а формальной — обсуждение «политической стороны вопроса, т. е. подумать о том, что, когда будет платить пе бессловесный мужик, а образованные части народа, то не потребуют ли они и отчета в расходовании пх денег, другими словами: конституции».3
Задача, стоявшая перед этой комиссией Валуева, скорее всего была широко известна русскому обществу, что можно заключить из сообщения П. Ф. Даниельсона Карлу Марксу от 17 (29) октября 1871 г.: «Вопрос о реформе налогов рассматривается теперь в особой комиссии под председательством Валуева. Эта комиссия занимается специально политической стороной реформы».4
К сожалению, не сохранилось источников, которые бы давали материал для изучения работы комиссии, позиции ее членов. Поэтому приходится ограничиваться заключением комиссии, изложенным во всеподданнейшем докладе 2 апреля 1872 г.,5 считая,
2 Там же, л. 10—10 об.
3 ЦГАОР СССР, ф. 583, on. 1, д. 8, л. 85—85 об.
4 К. Маркс, Ф. Энгельс и революционная Россия. №., 1967, с. 225.
s ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 335, л. 1—35 об. — О докладе комиссии как источнике см.: Ч с р и у х а В. Г. Всеподданнейший доклад комиссии 11. А. Валуева от 2 апреля 1872 г. как источник по истории податной, реформы в России. — В кн.: Вспомогательные исторические дисциплины, [T.J 11, Л., 1969, с. 262-269.
229
что ои верно отражает существо позиции членов, в то время как аргументация может носить и спекулятивный характер.
Предполагалось, что комиссия Валуева будет опираться в своей работе па полный свод отзывов земских собраний, губернских присутствий и данных, полученных от губернаторов. Однако составление его оказалось делом затяжным, и, чтобы не задерживать работу комиссии, министр финансов распорядился составить для нее «краткий свод» этих материалов. Оп был напечатан в начале 1872 г.6 и явился тем документом, который рассматривала комиссия Валуева. Это доказывается текстуальными заимствованиями из «Краткого свода», попавшими в доклад комиссии Валуева от 2 апреля 1872 г.
В библиотеке ЦГИА СССР, включающей библиотеки Государственного совета и Министерства финансов, хранится экземпляр такого «краткого свода» с маргиналиями, явно принадлежавшими кому-либо из членов комиссии или чиновнику, готовившему для нее материал. Маргиналии эти представляют интерес с той точки зрения, что являют собой своеобразную расшифровку заявлений земских собраний. Автор маргиналий, что называется, ставит точки над «1». Прочитав ходатайство костромского собрания об избрании «двух лиц для участия совещательным голосом в будущей комиссии, которой будет поручена правительством разработка вопроса о преобразовании прямых податей» (с. 8), автор «переводит»: «представительное собрание!». Такая же помета стоит па полях против аналогичного ходатайства земского собрания Харьковской губернии (с. 11). Робко выраженное Черниговским собранием пожелание «не устранять от участия» в решении податного вопроса «лиц, знакомых с потребностями и экономическими условиями всех мест империи» (с. 13), оценивается автором маргиналий так же — «собрание представителей». Такая же помета сопровождает подобное же ходатайство Курского собрания (с. 15). Особенно много помет такого рода содержится па тех страницах, где изложены мнения петербуржцев. Более чем верноподданническое заявление петербургского собрания о том, что оно не считает возможным высказаться о «способах взимания» подоходного налога, поскольку это компетенция «высшего правительства, в воле которого привлечь земство к участию в деле государственных податей», вызывает помету: «призыв земства»; мнение губернского присутствия, что введение подоходного налога «может быть достигнуто при общем содействии правительственных органов и представителей земства», оценивается автором маргиналий так: «и всесословность, и призыв земства», а заключение поддержавшего их исправляющего должность петербургского губернатора вызвало строгое замечание: «одобрение политического заявления земских собраний»
6 Краткий свод предположений земских собраний, губернских присутствий и губернаторов по вопросу о преобразовании системы подушных сборов. СПб., 1872.
230
(с. 17—18). Перечень этот неполон, по достаточен, чтобы показать восприятие и оценку государственным деятелем такого рода ходатайств и заявлений.
Доклад 2 апреля 1872 г., в соответствии с поставленной перед комиссией задачей, подвел общие итоги высказанным в процессе обсуждения проекта Податной комиссии мнениям земских собраний, губернских присутствий и губернаторов.7 Главными общими чертами обсуждения, считала комиссия, были: выход обсуждения за узкие рамки отзыва о проекте с точки зрения его соответствия местным условиям и подход к проблеме с позиций общегосударственных и выдвижение предложений о преобразовании всей системы прямого обложения в стране. Такое преобразование должпо быть проведено, по мнению земских собраний, на основе всесословного налогообложения/ которое предлагалось земствами «пе только по требованию справедливости, по главным образом по чисто экономическим соображениям», поскольку переобременение налогами нынешних налогоплательщиков чревато «истощением производительных сил парода». Отмечалось также предложение земств, чтобы «навсегда отрешиться от деления граждан па податные и неподатные сословия, дабы тем самым открыть повые источники на покрытие государственных расходов»; земство упрекалось в «предвзятом» стремлении доказать тяжелое положение крестьян. Однако, отвергая мнепие земства о тяжелом положении крестьян, правительство буквально в эти же дни создаст комиссию для исследования положения сельского хозяйства и сельской производительности, значит мнение земства было как-то учтено. Более того, создание комиссии мотивировалось необходимостью дать ответ на критику положения крестьянства. В докладе комиссии указывалось, что при различной степени разработанности предложений земств большинство из них, расходясь в частностях, предлагает обложспие доходов от имущества, капиталов и заработков. Мнения губернаторов и губернских по крестьянским делам присутствий характеризовались в докладе как «неопределительные и бездоказательные», но поддерживающие точку зрения земств на «справедливость всесословного обложения и на обременение нынешних податных сословий». Итак, признавала комиссия, большинство земств высказалось за всесословное подоходное налогообложение, большинство губернаторов и губернских присутствий поддерживает точку зрения земств. Другим высказанным земством и поддержанным частью губернаторов важным заявлением было признание «полезным и даже необходимым дальнейшее участие земства в разработке вопроса об изменении нынешней податной системы».8 Таким образом, две коренные проблемы были выдвинуты в результате обсуждения — всесословное подоходное обложение и участие земства в разработке будущей нало-говой реформы. Комиссии Валуева и предстояло ответить на во
7 ЦГИА СССР, ф. 908, on. 1, д. 335, л. 2-10 об.
8 Там же, л. 11—11 об.
231
просы — согласно ли правительство ввести принцип всесословного подоходного налогообложения и согласно ли оно привлечь земства к разработке проекта налоговой реформы. II в зависимости от этого — о дальнейшем направлении разработки податной реформы.
Как показывает доклад комиссии, сильно напоминающий протокол заседания, среди правительственных деятелей, вошедших в комиссию, пе было единства взглядов. Представителями полярных точек зрения оказались министр финансов и шеф жандармов.
Министр финансов М. X. Рейтерн вопреки прежней своей позиции не настаивал па проекте Податной комиссии, отвергавшем подоходное обложение. В воззрениях министра финансов с 1866 г. произошли явные изменения, и в комиссии оп оказался человеком, наиболее безоговорочно поддержавшим предложение земства о всесословном подоходном обложении. Очевидно, это было результатом давления общественного мнения. Хотя комиссия Валуева специально оговорила оставление в стороне финансовой стороны дела и рассмотрение лишь политического его аспекта, министр финансов высказывался почти исключительно с точки зрения финансовой. Рейтерн заявил, что выдвижение требования введения подоходного обложения пе было «неожиданным», «могло быть предусмотрено», явилось результатом «неотвратимого хода событий последнего времени и тех преобразований в различных отраслях государственного управления и внутреннего быта населений (так в тексте, — В. Ч.), которые совершенно изменили строй общественной жизни, а равно и потребности самого государства»,9 и отверг мнение о тенденциозности земств, выдвинувших предложение о подоходном налоге.
Как заявил Рейтерн, «принцип всеобщего обложения в той пли другой форме безусловно отвергаем быть не может».10 В доказательство оп сослался па опыт европейских государств и русское законодательство, признающее этот принцип, «хотя только в крайне неопределенных чертах». Рейтерн считал, что земство, выдвинув принцип всесословного налогообложения, опередило правительство, «воспользовавшись лишь удобным к тому случаем». Министр финансов, признавая, что земство в настоящий момент вырвало инициативу из рук правительства, видел выход в том, чтобы пе оставить эту инициативу в руках земства. Для правительства, заявлял оп, сейчас предпочтительнее взять инициативу в свои руки и разрешить животрепещущий вопрос по своему усмотрению, ибо, «отвергая принцип всеобложения, правительство останется как бы позади движения, зародившегося в среде сословий, ныне свободных от платежа податей, и оставит в руках земства неразрешенный вопрос, могущий всегда служить по
9 Там же, л. 13.
10 Там же.
232
водом к затруднениям и даже к агитации».11 Рейтерн сказал, что невыгодность такого оборота дела «перевешивает» аргументы, приводившиеся против всесословного обложения. Он признал реформу налогообложения на предложенных земством началах единственной возможностью «поднятия уровня народного хозяйства и производительности страны» в условиях «обременения» крестьянства налогами и его «обеднения». Введение подоходного палога, по мнению Рейтерпа, решило бы несколько задач: «облегчения» положения крестьянства, «общего возвышения уровня народного благосостояния» и увеличения средств казны.12
В отличие от министра финансов главноуправляющий III отделением П. А. Шувалов подходил к вопросу в первую очередь с политической меркой. Даже он, горячий защитник привилегий дворянства, пе решился сказать что-либо против тезиса о справедливости всесословного налогообложения, более того, он прямо выразил свое с ним согласие. Однако, признавая моральную «справедливость» всесословного налогообложения, оп высказывался против него по мотивам политическим. В общем виде его мнение так формулируется в докладе комиссии Валуева: «Если допустить, что всеобложенпе, но своей справедливости, не может быть отвергаемо, то в том же точно размере должно признать рациональным право плательщиков контролировать правильность расходования их сумм... Примеры государств Западной Европы показывают убедительно, что вслед за привлечением всех сословий к участию в отбывании государственных повинностей всегда обнаруживается стремление тех же сословий к участию как в распределении финансов государства па удовлетворение различных потребностей, так и на участие в контролировании правительства относительно правильности расходования сумм по утвержденному бюджету. Если таковы были последствия на Западе, то пет причин предполагать, чтобы эти последствия нс обнаружились и у нас в России. Из этого неизбежно вытекает другой вопрос, несравненно более важный по своему значению: верный по чисто финансовым соображениям, принцип всеобложения не вызовет ли необходимости предоставления некоторого права народного контроля, допущение которого угрожало бы дальнейшему сохранению существующих форм нашего правления?».13
Шеф жандармов доказывал, что введение всеобложения чревато опасностью сплочения всех ныне разобщенных слоев населения и создания таким образом оппозиции, движимой едиными стремлениями, а предоставление, согласно неизбежным требованиям сплоченной оппозиции, права финансового контроля будет «существенным шагом в направлении конституционном». Стремясь отвести от дворянства опасность лишения его податной при
" Там же, л. 14—15.
12 Там же, л. 17.
13 Там же, л. 18—19.
16 В. Г, Чернуха
233
вилегии, Шувалов пытался снизить остроту проблемы, доказывая несерьезность требований земств относительно введения всесословного обложения, выдвинутых «незначительным числом передовых витий, руководившихся при этом самыми задними политическими целями» и поддержанных лишь постольку, поскольку существует полная уверенность в отклонении правительством этого предложения. Следует сказать, что аргументация шефа жандармов носила демагогический характер, ибо истинные мотивы его сопротивления всесословному налогообложению носили не политический, а экономический характер. Ведь он был убежденным сторонником представительства, преимущественно дворянского, и сторонником конституционного пути развития России, Поэтому следует считать, что Шувалов был искренним в намерении отклонить разработку податной реформы на всесословных основаниях, но зато к его аргументации, которая была подчинена этой цели, стоит отнестись критически, тем более что он был типичным политиканом, который ради отклонения предложений, признаваемых ему нежелательными, всегда прибегал к самому тяжеловесному и убедительному аргументу, против которого возражать было невозможно, — защите самодержавия — идее, которой сам он не разделял.
После того как шеф жандармов выступил оппонентом министра финансов, последний оказался вынужденным высказаться и относительно политического аспекта всесословного обложения. Аргументация М. X. Рейтсрпа представляет тем больший интерес, что его политические взгляды мало известны, а здесь он высказался по некоторым общим вопросам. Его аргументация сводилась к невозможности, именно из политических соображений (он сказал, что это было бы «одной из самых крупных политических ошибок») оставлять без движения вопрос о всесословном обложении, ибо проблема эта поставлена на повестку дня «общим смыслом совершившихся в последнее время преобразований». Итак, министр финансов обнаружил полное понимание буржуазного характера проведенных реформ н неизбежности дальнейших шагов на этом пути, буржуазного характера предложения о всесословном налогообложении и его связи с общим направлением политики реформ. Возможно, что шеф жандармов более ясно выразил свою мысль о податной неприкосновенности дворянства, чем это отражено журналом комиссии Валуева, где Шувалов обошел этот вопрос, хотя членам комиссии была ясна позиция Шувалова как представителя «аристократической» партии. Но Рейтерн совершенно правильно понял главную заднюю мысль шефа жандармов — сохранение податных привилегий дворянства — и высказался относительно проблемы социальной. Рейтерн доказывал, что если вовлечение в налогообложение дворянства чревато опасностью возникновения его недовольства, то еще большая опасность заключается в сохранении податных его привилегий. «Опасность для самодержавия явилась бы тогда, когда в сознании
234
парода зародилась бы мысль, что самодержавие не допускает справедливого обложения всех подданных».’4
Относительно всех членов комиссии можно сказать, что их позиция в вопросе всесословного налогообложения была странной; это в полной мере относится и к позиции министра внутренних дел А. Е. Тимашева, крупного помещика, человека правых взглядов, идущего в фарватере шефа жандармов. Его позиция может быть объяснена только крайним возбуждением общественного мнения, которое нельзя было более раздражать. Тимашев, вероятно, высказавшийся весьма кратко (если считать, что доклад комиссии отразил примерные пропорции выступлений, имевших место па заседании комиссии), выступил против своего патрона и в поддержку министра финансов. Он счел всесословное налогообложение той идеей, которая должна быть положена в основу разработки податной реформы, полагая «неудобным» оставление предложений земских собраний без внимания, и мотивировал это интересом общественного мнения к вопросу, «получившему огласку и сделавшемуся достоянием литературы»; отвел возражения шефа 'жандармов против всесословного налогообложения как «частью преувеличенные, частью гадательные» и нашеч наиболее правильным для правительства решением встать «во главе дела», стать «хозяином движения», не оставляя его в руках земства, т. с., собственно говоря, повторил М. X. Рей-терна.14 15 Странной выглядит в докладе комиссии позиция Валуева, ибо уж он-то должен был выступить наиболее ревностным защитником идеи, неоднократно ставившим эту проблему как кардинальный вопрос финансовой политики. Однако этого пе случилось. Умеренность его позиции уступает лишь уклончивости последнего члена комиссии — главноуправляющего И отделением С. II. Урусова.
Можно сказать, что позиция Валуева, этого первого автора правительственного проекта подоходного налога, человека, при обсуждении финансовой программы всегда выступавшего с идеей всеобложения, ближе всего смыкалась с позицией шефа жандармов. Логичным представляется объяснение такой его позиции лишь стремлением не идти вразрез с мнением шефа жандармов, с которым он намеревался провести ряд важных мер, входивших в состав его политической программы. Валуев попытался пошатнуть аргумент о необходимости облегчения податного обложения крестьянства, указав, что введение всесословного обложения снимает пе более ’/7 части прямых налогов с крестьянства. Развивая свою точку зрения па этот предмет, Валуев высказался о причинах обременительности налогообложения крестьянства «во многих местностях», назвав среди них: «несовершенство окладной системы», круговую поруку (против которой он собирался высту
14 Там же, л. 22 об.—24.
15 Там же, л. 24—25.
16*
235
пить и вскоре выступил в сельскохозяйственной комиссии) и недостаточную дифференцированность налогообложения порайонно, с учетом разной платежеспособности крестьян в разных районах. Другой его аргумент, зафиксированный докладом, — положение мелко- и среднепоместных дворян. Он упомянул об «опасениях» «средних землевладельцев», возникших у них в связи с идеей всесословного налогообложения. Выступая па этот раз защитником дворянства вообще, а среднепоместного и мелкопоместного в частности, он указал на средине помещичьи хозяйства как находящиеся в «неустановившемся, неокрепшем, переходном состоянии» и страдающие от отсутствия капиталов и «пеупроченных условий вольнонаемного труда» (это были вопросы, вскоре поднятые сельскохозяйственной комиссией). Оп указал также на обложение помещичьих хозяйств земскими сборами, «во многих местностях весьма значительными в сравнении с доходностью земли». Указав на «заботы» средних помещиков, являющихся опорой правительства еще и потому, что из них рекрутируется офицерство, Валуев заявил, что в случае введения всесословности налогообложения «желательно предохранить от несоразмерных налогов как поземельную собственность вообще, в видах поддержания и развития нашей сельской производительности, так в особенности те доли поземельного владения, которые принадлежат средпим и мелким собственникам».16
Валуев уклонился от обсуждения собственно политической стороны дела, но зато энергично отстаивал экономические интересы дворянства и в этом был совершенно искренен. Но его отказ от своей идеи общего подоходного налога, низкая ставка которого и так обеспечивала для дворянства льготный налоговый режим, может быть объяснен тактическими соображениями: убеждением в безнадежности дела и стремлением выступить союзником шефа жандармов.
Меньше него постарался сказать только Урусов. Глава II отделения, согласно докладу, ограничился указанием на то, что в пользу вссобложеиия и относительно «чрезмерного обременения податных сословий» высказались губернаторы.17 Очевидно, имелась в виду невозможность оставлять дело без последствий, если о необходимости его разрешения говорят представители местной администрации.
В конце концов решение по этому вопросу было компромиссом между точками зрения шефа жандармов и министра финансов. Твердая позиция Рейтерна пе позволила шефу жандармов совершенно снять вопрос о всесословном обложении с повестки дня правительственной политики, и он выдвинул предложение компромиссного характера — о серии последовательных, разделенных во времени налоговых реформ, в результате которых все со
16 Там же, л. 27—29.
17 Там же, л. 24.
236
словия будут привлечены к платежу государственных налогов. Такой подход обеспечивал возможность как отсрочки в лишении помещиков податных привилегий, так и минимального обложения их доходов.
Министр финансов с этим согласился, так же как и с заклинаниями Валуева об ограждении интересов дворянства.
Вероятно, вопрос об участии земств в дальнейшей разработке реформы прошел гораздо более гладко, ибо в этом случае позиция членов комиссии изложена перасчленепной, общей. Комиссия заключала, что земства пе должны привлекаться к дальнейшей разработке податной реформы. Болес того, предлагалось даже не ставить земства в известность об отношении правительства к их предложениям. Однако не считаться с существованием учреждений местного самоуправления правительство уже не могло, и потому комиссия высказывалась за использование сведений земских учреждений при разработке налоговой политики. «Но, — оговаривалась комиссия, — доставление таких сведений и соображений пе должно иметь ни свойства, ни даже формы совещательного участия по существу дела».18
Такое решение комиссии звучит также странным, если учесть, что в это же самое время Шуваловым и Валуевым была начата попытка привлечения земства и дворянства к участию в разработке широкого круга законодательных мер в области сельского хозяйства. Поэтому решение о привлечении земства к разработке податной реформы, казалось бы, шло в русле этой попытки.
Дальнейшая разработка налоговой реформы должна была протекать следующим образом: после составления министром финансов предварительных предположений и одобрения их императором передать дальнейшую разработку реформы в комиссию, возглавляемую товарищем министра финансов.
В деятельности этой комиссии, ее решениях, позиции членов отразились многие характерные особенности правительственной политики того времени и приемов ее руководителей: расхождение во взглядах главных деятелей на принципиальные проблемы внутренней политики, их непоследовательность, легкий отказ от собственных идей и предложений, политиканство, стремление отложить решение проблем, путь проволочек и компромиссов.
7 апреля 1872 г. Александр II пометил па докладе комиссии — «исполнить», и тем самым заключения комиссии стали руководством для дальнейшей разработки налоговой реформы.
Эта резолюция Александра II, согласившегося с таким половинчатым предложением комиссии, не отражает его отношения к всесословному налогообложению. Поэтому важными являются приведенные М. И. Венюковым сведения, будто Шувалов передал министру финансов, что «его величество пе желает налагать новых тягостей на дворянство, которое и без того понесло боль
18 Там же, л. 32 об.
237
шие убытки от уничтожения крепостного права».19 Венюков пе дает точной датировки, но если эпизод этот имел место, то должен относиться к 1872 г., когда решался вопрос о вовлечении дворянства в государственное налогообложение.
Первая половина 70-х гг. XIX в. была тем коротким периодом, когда государственный бюджет России сводился с положительным балансом. Поэтому налоговая проблема вообще и подоходного налога в частности не стояла так остро, как во времена, когда крупные дефициты заставляли обсуждать вопросы о новых источниках доходов. Поэтому правительство в это время не форсирует реформу податной системы. Но как только вопрос об изыскании дополнительных средств встал па повестку дня, вновь всплыла идея подоходного налога. В конце 1876 г., в канун русско-турецкой войны, Александр II поставил перед министром финансов задачу изыскания — на случай возможной войны — средств на ее кредитование. М. X. Рейтерн, с колоссальным трудом и большими натяжками добившийся бездефицитного бюджета, понимавший всю губительность войны для русских финансов, а потому возражавший против вовлечения России в войну, вынужден был под нажимом царя отступить и обратиться к специалистам в области финансов и экономики за консультацией. В конфиденциальном письме сенатору Г. И. Небольсину от 14 декабря 1876 г., объясняя, что правительству в случае начала войны «предложит трудная задача» мобилизации денежных средств, просил его как знатока «промышленных и экономических средств России» дать совет относительно «паилучшего и скорейшего способа приискать средства для ведения войны».20 К обсуждению этого вопроса были привлечены также Н. X. Буиге, А. П. Заблоцкий-Десятовский, Д. А. Оболенский, А. А. Абаза и И. К. Бабст. Эти лица среди целого ряда мер назвали «введение общего подоходного палога исключительно на чрезвычайные издержки и потребности» в качестве меры временной и «усиление существующих и установление новых налогов», в том числе «поразрядного или подоходного налога» в качестве меры постоянной.21 Однако русское правительство выбрало другой путь, прибегнув к займам и усиленному выпуску кредитных билетов как мерам более оперативным.
Идея введения временного подоходного палога как добровольного пожертвования была поддержана редакцией журнала «Вестник Европы». Во «внутреннем обозрении» — разделе, который вел тогда Л. А. Полонский, предлагалось создание в городах и уездах участковых комитетов из жителей, которые и организуют сбор этого налога. Комитеты должны были разработать «не
19 Венюков М. И. Исторические очерки России со времени Крымской войны до заключения Берлинского договора. Т. II. Лейпциг, 1879, с. 146.
•’° ЦГИА СССР. ф. 1101. on. 1, д. 55. л. 1-1 об.
21 Блиох И. С. Финансы России. Т. II. СПб., 1882, с. 239.
238
сколько категорий доходов» и предоставить жителям участков занести себя в любую из этих категорий согласно их доходу.22
Когда экономисты предлагали введение «поразрядного палога», они, очевидно, имели в виду к этому времени уже не только разработанный Податной комиссией, но и отвергнутый министром финансов проект разрядного налога. Проект был составлен в 1876 г.,'но издан, очевидно, в связи с событиями русско-турецкой войны 1877—1878 гг., переключившей внимание правительства на внешнеполитические события, только в 1878 г,23
Этот нроерт находится в противоречии с заключением комиссии 1872 г., зато в согласии с заключениями земских собраний 1871 г. Неслучайно в приложениях к проекту были помещены «предположения земских учреждений о введении разрядного илп подоходного налога». К йроекту были приложены также европейские законодательные и статистические материалы, касающиеся подоходного палога.
Статья 10 проекта гласила: «Разрядный налог взимается с каждого плательщика по совокупности доходов, получаемых им из разных источников, — окладами, назначенными для каждого разряда».24 Это был, таким образом, довольно радикальный проект подоходного палога, но пе пропорционального, а выплачиваемого согласно тарифной (разрядной) сетке. Этот налог имел много сходства с проектом Валуева 1862 г.: необлагаемый налогом минимум, установление разряда плательщика согласно его заявлению, прогрессивность обложения. Такая форма подоходного обложения вовлекала в налогообложение и доходы дворянства, и это было одной из важнейших причин, но которой министр финансов отверг проект. В докладе Александру II в 1876 г. Рейтерн высказался против налоговой реформы в предложенном Податной комиссией виде, заявив, что это «обременило бы платежами земли незаселенные, что, конечно, возможно, но высочайше утвержденным заключением комиссии 1872 г. признано неудобным».25
Слабость предлагаемой реформы заключалась в том, что она проектировалась «не взамен подушной подати, а в дополнение к существующим налогам».26 Хотя правительство па этот раз пе прибегало к широкой огласке проекта, сразу же после опубликования его в «Трудах Податпой комиссии» оп подвергся широкому обсуждению. «Проект, сделавшийся известным неофициальным путем, был тщательно разобран и обсужден в газетах и журналах и также вполне справедливо осужден», — писал А. И. Кошелев.27
22 Вестник Европы, 1877, май, с. 397.
23 Труды комиссии, высочайше учрежденной для пересмотра системы податей и сборов. Т. XVI, ч. II. Проект положения о разрядном налоге. СПб., 1878.
24 Там же.
25 Министерство финансов. 1862—1902. Ч. I. СПб., 1902, с. 497.
26 Покровский Н. Н. О подоходном налоге. Приложение. Пг., 1915. с. 44.
27 Кошелев Л. Что же теперь? Август 1882. Берлин, 1882, с. 19.
239
Проект разрядного налога был подвергнут критике с разных точек зрения: его упрекали и в том, что оп недостаточно последователен, основан на принципе частичного, а не общего обложения доходов, и в том, что не облегчает податного положения крестьянства. Наиболее подробно проект был рассмотрен в анонимной брошюре, вышедшей в том же 1878 г.28 Неизвестный автор критиковал этот проект, в частности, потому, что он предусматривал уравнительное обложение всех видов доходов, в то время как необходимо минимально обложить доходы от сельского хозяйства, нуждающегося в стимулировании, зато автор считал возможным более значительное обложение доходов с капитала. Ясно, что его устами говорили те из помещиков, которые не желали поступаться даже незначительной частью своих доходов (разрядный налог имел в виду обложение доходов в размере примерно от 0.5 до 3% 29).
В 1878—1879 гг. обстановка в стране изменилась но сравнению с серединой 70-х гг., когда с налоговой реформой можно было повременить. Тяжелые финансовые последствия русско-турецкой войны, вызвавшей более чем миллиардные расходы на военные средства, огромные дефициты государственного бюджета, необходимость платить проценты по займам — все это вновь обострило налоговую проблему. К тому же в конце 70-х гг. резко ухудшилось положение крестьянства. Экономические последствия войны, неурожаи, тяжесть податного бремени, низкая производительность крестьянского хозяйства, — все это привело крестьянство в крайне тяжелое хозяйственное положеппе, которое для правительства было чревато ростом податных недоимок. В этой связи встал вопрос о поддержке сельского хозяйства именно в целях упрочения экономического положения страны. К тому же крестьянский вопрос обостряется как проблема политическая: в это время — в период второй революционной ситуации — начинается брожение крестьянства, выражавшееся, в частности, в распространении слухов о «черном переделе» земли, учащаются случаи «неповиновения». Правительство в условиях роста революционного движения сильно опасалось, что революционная пропаганда народников найдет отклик у крестьянства, и решило принять меры укрепления положения крестьянского хозяйства еще и по политическим расчетам. Поэтому в области прямого обложения правительство видит первоочередную задачу в преобразовании прямых налогов и платежей, вносимых крестьянами.
По окончании войны перед Министерством финансов, где, кстати, сменилось руководство (новым министром стал С. Л. Грейг), встал вопрос о ликвидации финансовых последствий войны. 23 марта 1879 г. по докладу нового министра император распорядился о создании новой Комиссии под председательством министра финансов из чипов ряда министерств и ведомств. Этой
28 По поводу разрядного налога. СПб., 1878, 62 с.
29 Покровский И. И. О подоходном налоге. Приложение, с. 45.
210
комиссией были предложены — вместо подушной подати — три новых налога, в том числе и подоходный.
Подоходный налог устанавливал твердую норму обложения в 3% доходов, получаемых от капиталов, торговли и промышленности и от личного труда. Закон предусматривал свободный от обложения минимум дохода (от 360 до 1000 руб. в зависимости от семейного положения). Таким образом, от подоходного налога освобождались помещики, попадавшие зато под действие другого налога — личного. Этот проект подоходного налога был лишен принципа прогрессивности обложения, который был присущ его предшественникам. С точки зрения II. II. Покровского, проект был наиболее последователен, «заключал в себе многие черты правильно построенного подоходного налога».30
Однако, как и прежние проекты подоходного налога, он остался лишь проектом. Когда в январе 1881 г. издатель «Вестника Европы» М. М. Стасюлевич запросил товарища министра финансов II. X. Бунге о возможности обсуждения проекта на страницах печати, последний ответил: «Проект подоходного налога действительно готов, но сомнительно, чтоб он был принят министром в том виде, в каком он составлен. Во всяком случае возможны в нем весьма существенные изменения».31
Н. X. Бунге оказался прав. Назначенный в 1880 г. вместо С. А. Грейга министром финансов А. А. Абаза решил пойти прежде всего по пути стимулирования развития сельского хозяйства и увидел первоочередную задачу в понижении выкупных платежей. Разработкой такого проекта он и занялся. Проект введения подоходного налога опять оказался отодвинутым на неопределенное время. Преемник последнего Н. X. Бунге продолжил эту линию, проведя в 80-е г. отмену подушной подати.32
* * *
Проблема налоговой реформы оказалась одной из тех, па решении которых в полной мерс сказалось сохранение таких пережитков феодально-крепостнического строя, как абсолютная монархия и привилегированное положение дворянства. В конце 50-х гг. XIX в. наряду с реформами крестьянской, земской, судебной и др. на повестку дня была поставлена задача преобразования налоговой системы страны. Созданная с этой целью в 1859 г. при Министерстве финансов Податная комиссия сразу отвергла путь радикальной перестройки налоговой системы, сохра
30 Там же, с. 46.
31 М. М. Стасюлевич и его современники в их переписке. Т. I. СПб., 1911. с. 445.
32 Ков а н ько П. Главнейшие реформы, проведенные И. X. Бунге в финансовой системе России. Киев, 1901; Ананьнч Н. И. К истории отмены подушной подати в России. — В кп.: Исторические записки. Т. 94. М„ 1974, с. 183—210.
241
нила принцип сословной избирательности и поставила своей задачей постепенную реформу подушной подати. Ломка социально-экономических отношений и развитие страны по капиталистическому пути неизбежно должны были ставить перед Министерством финансов проблему преобразования налогообложения на всесословных основаниях и перехода к наиболее рациональному его принципу — подоходному. В связи с предложенным в 1862 г. министром внутренних дел проектом введения общего подоходного налога Податная комиссия развернула свою аргументацию против принципов всесословности и подоходное™. Эта форма налога была признана для России преждевременной по причинам экономическим (неустойчивое положение хозяйства вообще и помещиков в особенности), организационным (незавершенность реформ местного самоуправления и суда, плохое состояние статистики хозяйства) и политическим (возможность оппозиционных выступлений). При обсуждении в 1866—1867 гг. в правительственных кругах вопроса о введении подоходного налога решающим был аргумент о невозможности вовлечения в налогообложение помещиков, постоянно жаловавшихся на расстроенное положение своего хозяйства.
В острой форме вопрос о введении принципа всесословности в налоговую политику встал в 1870—1871 гг., когда правительство передало на обсуждение земств проект преобразования подушной подати, предусматривавший сохранение прежнего контингента налогоплательщиков. Земские учреждения, раскритиковав проект, высказались за всесословное подоходное налогообложение. Причины такой позиции земств были многообразны. Это было следствием распространенности буржуазных идей, проявлением оппозиционности и отражением невозможности открыто отстаивать во всесословных учреждениях сословные привилегии. Однако, соглашаясь с принципом всесословности, земцы-помещики решительно отстаивали дифференцированность обложения доходов, что оградило бы их собственные интересы.
Поскольку в ходе обсуждения земствами податного проекта уже раздались голоса о связи налоговой проблемы с политическим представительством, специально созданная правительственная комиссия (1872 г.) должна была представить соображения о возможных последствиях привлечения дворянства к налогообложению. Эти соображения должны были лечь в основу налоговой политики. Для Александра II угроза ограничения самодержавия была решающим аргументом в подходе к проблемам правительственной политики. На этом и «сыграл» самый влиятельный член комиссии шеф жандармов П. А. Шувалов, защитник дворянских привилегий. Столкновение разных точек зрения на своевременность подоходного налога сделало для пего невозможным простое отведение реформы налогообложения на всесословных основаниях по политическим мотивам, однако принятое комиссией компромиссное решение о постепенном переходе к нему создавало
242
практическую возможность длительной отсрочки в вовлечении дворянства в налогообложение и максимального ограждения его интересов. Это решение и предопределило дальнейший ход налоговой реформы.
Министерство финансов не торопилось с решением проблемы, и лишь обострение крестьянского вопроса на рубеже 70—80-х гг. заставило правительство форсировать снижение налогового бремени бывших помещичьих крестьян, положение которых было признано особенно тяжелым. Решение проблемы па этот раз было найдено в перераспределении налогов среди разных групп крестьянства, по не в расширении социальной базы налогоплательщиков.
В целом налоговая политика царизма первого пореформенного двадцатилетия сохранила пережиточный, сословный характер. Никаких коренных перемен в политике прямого обложения вплоть до 80-х гг. не произошло. Причины этого коренились как в нежелании царизма затрагивать экономические интересы господствующего класса, так и в опасениях, что лишение дворянства податных привилегий вызовет с его стороны требования политической компенсации.
УКАЗАТЕЛЬ ИМЕН
Абаза А. А. 96. 100, 102, 104. 106, 122, 127, 129, 130, 133, 193-195. 238, 241
Адлерберг А. В. 129, 155
Аксаков И. О. 19, 54, 131, 138, 194
Александр I 5, 37, 188
Александр И 3—8, И, 16—20, 22-24, 26-40, 43, 44. 47-50, 52, 53, 55-57, 63-67, 71, 75, 76, 80, 86—88, 98,	99,	109, 112-115,
117, 119,	122-126,	128-130,	133,
135,	136.	138—145,	147-149.
154—162,	165,	167,	168, 170,	171,
173-182,	184,	191,	195-198,	200,
202, 210,	212,	217,	218, 221,	228,
229, 237, 238-240, 242
Александр III 68, 69, 109, 110, 121, 125, 129-133, 135, 188, 191, 193— 195
Альбедипский II. П. 69, 183
Ананьич Б. В. 68, 132
Ананыгч И. И. 241
Антонов Л. А. 225, 227
Аракчеев А. А. 191
Арцимович В. А. 122
Афанасьев А. П. 121
Бабст И. К. 238
Барсуков И. П. 22. 139, 154
Барятинский А. И. 71, 73, 78
Безобразов В. П. 77, 152, 153, 206, 226
Безобразов Н. А. 46
Берви-Флеровский В. В. 6
Бормапьский К. Л. 19
Бильбасов В. А. 18
Бисмарк О. 195
Бланк Г. Б. 218
Блиох И. С. 238
Блудов Д. Н. 33-35, 134, 141, 144-147, 165, 168
Блудова А. Д. 22, 131
244
Бобринский А. П. 54, 71, 73, 96, 106, 114, 185-187
Бобринский В. А. 71, 73
Богданович А. В. 193, 195
Богданович Е. В. 193, 195
Бондарев Н. А. 223, 224
Бородкин М. М. 38
Бунге II. X. 238. 241
Бутков В. П. 166, 167
Валуев П. А. 15, 18-45, 47-67, 71— 74. 79-89, 91-107, 110—119,121— 127, 129, 130, 133, 140, 144, 145, 149, 156-166, 168, 170-183, 185-187, 193, 202-211, 226, 229-237, 239
Валк С. Н. 20
Васильчиков А. И. 70—73
Васильчиков П. А. 219
Велио И. О. 229
Венюков М. И. 237, 238
Вернадский И. В. 203, 208
Веселовский Б. Б. 51, 97, 121, 224, 225, 227, 228
Веселовский М. П. 203, 204, 206, 207, 210, 211
Виленский Б. В. 12
Витте С. 10. 12, 68, 132, 196, 217
Владимир Александрович, вел. кп. 114, 193, 195
Волк С. С. 123
Воллан Г. А., де 119
Володарский И. Б. 202
Волховский Ф. В. 18
Вольф М. О. 121
Воронцов М. С. 188
Воропцов-Дашков И И. 114, 131, 132
Гагарин П. П. 34—37, 40, 47, 53. 56, 57, 65, 70, 150, 161, 178, 180, 182
Ганелин Р. III. 68, 132
Гармиза В. В. 12, 20, 27, 29, 36, 42
Герасимова 10. И. 12, 153
Герцен Л. И. 9, 30, 47, 50, 80
Гессен И. В. 12
Гизо Ф. 202
Гире И. К. 119
Глинский Б. Б. 19, 202
Голицын II. В. 18
Головачев А. А. 225, 228
Головин К. Ф. 78, 188
Головнин А. В. 47, 48, 52, 63,64,122, 168, 172, 177-179, 181, 182, 185, 188, 190
Голохвастов П. Д. 19, 46, 48, 49, 131, 195
Горчаков А. М. 31, 34, 38, 39, 40, 52, 100, 104, 159, 161, 165, 172, 177, 205
Готье Ю. В. 20, 192
Грейг С. А. 73, 96, 100, 104, 106, 133, 161, 183-186, 228, 240, 241
Грот К. К. 79, 218, 219
Даниельсон Н. Ф. 225, 229
Дельвиг Л. И. 115
Делянов II. Д. 133, 144, 145
Деспот-Зснович А. И. 122
Джаншиев Г. Л. 37
Дмитриев М. Л. 139
Добролюбов И. А. 155
Долгоруков В. А. 23, 24, 29—34, 38, .39, 42, 47, 49, 52, 53, ИЗ, 133, 142, 154, 155, 172, 174-181
Долгоруков П. В. 140, 154
Долгорукова (Юрьевская) Е. М. ИЗ, 114
Дрентельп А. Р. 125
Елена Павловна, вел. кн. 48, 52, 180
Епанешников И. В. 21
Ерошкин Н. 11. 144, 145
Желябов Л. II. 132.
‘Жеребцов Н. А. 140, 141
Заблоцкий-Десятовский Л. П. 238
Зайончковский П. А. 12, 13. 20, 66. 71, 94, 118. 121—126, 129. 131. 132' 143, 155, 190, 192, 195
Залесов Н. Г. 76, 79
Замятпип Д. Н. 168
Захарова Л. Г. 20, 21
Зеленый Л. А. 36, 168
Зиссермап А. Л. 71
Ивапюков И. И. 12
Игнатьев Н. П. 19, 20, 123, 130-133, 193, 195
Игнатьев II. Н. 93, 95, 98. 100-103, 107, 109, ПО, 114, 134
Иорданский И. И. 19
Исаев Л. А. 20
Кавелин К. Д. 47, 74, 130
Каракозов Д. В. 56, 62, 63, 67, 77, 185
Катков М. И. 38—40, 44, 46, 52, 86— 89, 96, 117, 132, 183, 186, 187, 227
Каханов М. С. 127
Киреев А. Л. 50, 52, 54, 66, 69, 73, 105, 169, 182
Киселев П. Д. 142, 143
Кислинскип Н. А. 12
Китаев В. А. 169
Княжевич А. М. 168
Кованько П. Л. 241
Козьменко И. В. 189
Кокорев В. А. 71
Константин Николаевич, вел. кн. 18, 20, 28, 29, 45, 47—50, 53—67, 73, 74. 95, 98-105, 107, 122, 123, 125, 126, 129, 130, 148, 172, 173, 175, 180, 182, 183, 185, 187. 188, 213, 220
Корнилов А. А. 12, 19
Корнилов Ф. П. 166, 167
Корф М. А. 34. 168
Корф И. Л. 217, 218
Кошелев А. И. 128, 154, 156, 172, 200. 217, 219. 224. 226, 227, 239
Краббе И. К. 100, 104, 105
Крузе Н. Ф. 51, 54
Крыжановскип II. А. 79
Куломзин А. Н. 77. 79, 80, 82. 90— 95, 97, 100, 103, 122, 153, 185, 207, 209
Лаверычев В. Я. 12, 115
Лазаревский Н. И. 196
Лаферте В. 18
Лебедев В. А. 200
Лебедев К. И. 46, 50, 145, 206, 207
Левин ТП. М. 77, 155
Лемке М. К. 12
Ленпп В. И. 9-11, 13, 23, 30, 37, 121, 130
Леруа-Болье А. 37
Либрович С. Ф. 121, 122
Ливен А. А. 222
Лобанов-Ростовский А. Б. 71, 76, 228
Лорис-Меликов М. Т. 18—21, 69. 94, 118, 122, 123. 127-130. 133, 134, 172, 190—195. 202
Любимов И. А. 46
Маков Л. С. 112, 125, 126
245
Мапасеин II. А. 195
Мария Александровна, императрица 37, 138
Мария Николаевна, вел кн. 47 Маркевич Б. М. 44 , 47, 86-88, 96, 183, 184
Маркс К. 3-8, 85, 225, 229
Мельгунов Н. А. 140
Меншиков А. С. 31, 134
Мещерский В. П. 52, 71, 75—79, 113, 116
Микешин М. О. 122
Милютин Д. А. 20, 34, 71. 80, 93— 95. 98, 99, 100-105, 107, 112, 113, 117, 122—124, 127, 130, 133, 161. 171, 172, 185, 186, 189, 190, 193—195
Милютин Н. А. 37, 52, 68, 181, 184
Минин В. И. 217
Михаил Николаевич, вел. кн. 161, 182, 183
Моллер А. М. 122
Монтескье Ш. 211
Муравьев М. И. 57, 134, 160, 168, 182
Муханов В. А. 161
Муханов Н. А. 155
Набоков Д. И. 122. 129, 193
Назимов В. II. 144
Найденов М. Е. 195
Найденов Н. А. 116
Наполеон I 3
Наполеон III (Луп Бонапарт) 139
Пардова В. А. 27
Наумов Д. А. 214, 218, 219
Небольсин Г. И. 238
Нечаев С. Г. 77. 133
Нечкина М. В. 27
Никитенко А. В. 47, 51, 116, 175
Николаев П. И. 219
Николаи А. П. 47. 52, 178, 179, 185
Николай I 4—7. 67
Николай II 37, 196
Николай Константинович, вел. кн. 188
Нифонтов А. С. 120
Оболенский Д. А. 238
Обухов Б. П. 72, 73
Огарев И. П. 9, 45
Озеров II. X. 200
Ольденбургский П. Г. 100, 103
Оом Ф. А. 190. 191
Оржеховскпй И. В. 12, 13, 57, 67, 70, 74
Орлов А. Ф. 147
Орлов Н. А. 181
Орлов-Давыдов В. П. 46, 47, 51, 71
Островский М. Н. 132, 133
Пален К. 11. 42, 73, 96, 100, 102. 104.
106, 112. 185-187
Папин В. Н. 34, 134, 165, 168, 172—
175, 179, 205
Пантелеев Л. Ф. 194, 195
Неретц Е. А. 19, 68, 69, 122, 125, 126, 193, 195
Пирумова Н. М. 121
Платонов А. 11. 8, 27, 51, 53
Победоносцев К. П. 119, 120, 122, 131-134, 188, 193, 195
Погодин М. П. 22, 139, 154
Погребипскпй А. II. 208
Позен М. П. 139
Покровский Н. II. 200, 201. 239. 240
Половцов А. А. 20. 55, 64. 69, 80, 95, 109, 114, 119, 120, 122, 182, 189, 190, 192, 229
Полонский Л. А. 238
Попов И. П. 27
Потапов А. Л. 183
Похлебки и В. В. 38
Путятин Е. В. 168
Ревуненков В. Г. 31
Рейтерн М. X. 34, 36, 49, 93-95. 98, 100, 103, 104, 114, 133, 134. 168, 180. 184 , 202. 203. 205-210, 212. 213, 229, 232-239
Ройтерн-Нолькен В. Г. 207, 209
Романовы 47
Ростовцев Я. И. 147, 148, 153. 154
Салтыков-Щедрин М. Е. 223
Самария Д. Ф. 46, 131
Самарип 10. Ф. 72. 73, 105. 214, 218-220
Самофалов В. И. 200
Сватиков С. Г. 19, 27
Свирщевский А. Р. 200
Седов М. Г. 121
Семепов-Тяп-Шанский	П. П. 68
Сергеев А. А. 20
Середония С. М. 107, 108. 141. 142, 148, 151, 154
Серно-Соловьевич Н. А. 156, 202
Скарятин В. Д. 47
Скороспелова В. А. 45. 47
Сладкевич Н. Г. 21, 27, 202
Слезкин И. Л. 220
Смит А. 211
Соболев М. Н. 12
Соловьев А. К. 123
Соловьев IO. Б. 195
Соловьева А. М. 209
Сельский Д. М. 79, 127, 129, 188
Сперанский М. М. 119, 141, 142
Стасюлевич М. М. 18, 68, 241
Ст-к Я. 82
Строганов С. Г. 122, 161
246
Суворин Л. С. 68
Суворов А. Л. 36, 50
Суковкнн А. П. 144, 147—150, 153,
155, 166
Сухотин С. М. 214
Сюяли М. 211
Таганцев Н. С. 78
Татищев С. С. 18, 19, 31, 38, 48, 49, 200
Твардовская В. Л. 121, 122
Тенгоборский Ю. Л. 73
Терехов М. Е. 20Q
Тимашов Л. Е. 71—73, 79, 95, 96, 98, 100, 101, 103—106, 109, 112, 119, 120, 134, 155, 185-187 , 212, 215, 216, 220—223, 235
Тихомиров Л. А. 128
Толстой Д. Л. 73, 100, 104. 114, 133, 172, 186, 187
Толстой Д. Н. 27
Тржеэяк 152
Тройницкий Л. Г. 48, 208
Трубецкая О. 154
Тургенев М. Б. 218, 219
Тютчев Ф. 11. 46
Тютчева Л. Ф. 138
Урусов С. II. 20, 55—63, 66, 96, 100, 104, 106, 125, 126, 129, 193, 235, 236
Фадеев Р. А. 68, 71, 132
Фаресов А. И. 121
Феоктистов Е. М. 34, 38, 69, 113, 216
Филиннов М. А. 12
Фирсов Н. II. 44. 217 —220
Фреймап О. Р., фон 68
Хейфец М. И. 13, 21, 118, 121
Цейтлин С. Я. 12
Чайковский Н. В. 78
Чарушин И. А. 78
Чевкии К. В. 161, 172, 174, 206
Черкасский В. А. 154, 214, 219
Чернуха В. Г. 13, 21, 24. 137, 170, 187, 229
Чернышевский И. Г. 155
Чичерин Б. II. 169, 214—216, 218, 219
Шептунов 11. В. 225
Шепелева О. Н. 20
Шестаков И. А. 79, 180, 195
Шторх II. А. 200
Шувалов А. П. 66, 117
Шувалов П. А. 67—82, 85—107, 111— 118, 122, 124. 133, 134, 161. 162, 172, 182-188, 191. 218-221. 228, 229, 232-237, 242
Шувалов П. П. 122
Шувалова Е. И. 114
Щеголев П. Е. 19
Щербатов А. А. 214
Щербатов Г. А. 44, 49, 50, 51, 54, 55
Энгельс Ф. 3—8, 85, 225, 229
Юрасов 152
Юрьев С. А. 227
Юрьевская (Долгорукова) Е. М.
18
Яковлев 152
Яковлев-Богучарский В. Я. 152
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение....................................................   3
Глава 1. Самодержавие и представительные учреждения .	15
L1 Первая революционная ситуация п проект П. А. Валуева (1861—1863 гг.)...................................... 15
12. Оппозиционные выступления дворянства и земства и
проект всл. кн. Константина Николаевича (1865—1866 гг.)	45
3. Усиление консервативной группировки в правительстве и проект П. А. Шувалова (1866—1875 гг.)................67
4. Правительственный «конституционализм» периода второй революционной ситуации (1876—1882 гг.)............. 118
Г лава II. Проблема объединенного правительства............. 136
1.	«Единство государственного управления» и создание Совета министров (1857 г.)............................... 136
2.	Попытка создания объединенного правительства и конституирование Совета .Министров (1861 г.).............. 155
3.	Проблема объединенного правительства в 1862—1882 гг. 170
Глава III. Подоходный налог и его социально-политическая сущность................................................ 199
JL, Вопрос о подоходном налоге в правительственных кругах России в 1862—1867 гг............................. 199
2. Обсуждение земствами податной реформы (1869—1871 гг.) 211
3. «Политическая сторона» подоходного налога в комиссии П. А. Валуева 1872 г. и его дальнейшая судьба (1872— 1880 гг.) ........................................ 228
Указатель имей.............................................. 244
Валентина Григорьевна Чернуха
ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЦАРИЗМА С СЕРЕДИНЫ 60-Х ДО НАЧАЛА 80-Х ГГ. XIX В.
Утверждено к печати Ленинградским отделением Института истории СССР Академии наук СССР
Редактор издательства Е. Г. Дагпн. Художник Д. С. Данилов Технический редактор И. А. Кругликова
Корректоры Ж. Д. Андропова и А. X. С а л т а и а о в а
ИВ № 8585
Сдано в набор 01.12.77. Подписано к печати 08.06.78.	М-31818. Формат 60 x 90'',,.
Бумага 3S1 2. Гарнитура обыкновенная. Печать высокая. Печ. л. 15'/,= 15.5 усл. печ. л.
Уч.-ивд. л. 17.89. Тираж 3250. Изд. № 6781. Тип. зак. 973. Цена груб.
Издательство «Пауна», Ленинградское отделение. 199161, Ленинград, В-164, Менделеевская линия, д. 1
t-л тип. издательства «Наука». 199034, Ленинград, В-34, 9 линия, д. U